sou 2021 23

Stärktplaneringförenhållbarutveckling

BETÄNKANDE AV

SAMORDNING FÖR

BOSTADSBYGGANDE

SOU 2021:23

Stärkt planering för en hållbar utveckling

Betänkande av utredningen Samordning för bostadsbyggande

Stockholm 2021

SOU 2021:23

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08)

Layout omslag: Johanna Jelinek Boman

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0067-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Märta Stenevi

Regeringen beslutade den 13 december 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar (dir 2017:126). Syftet med uppdra- get är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande.

Johan Edstav förordnades samma dag till särskild utredare och Christina Leideman förordnades som huvudsekreterare i utred- ningen från och med den 1 januari 2018.

Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande. Detta betänkande behandlar den del av uppdraget som avser tilläggsdirektiv (dir. 2020:15) beslutade den 13 februari 2020, som

ska redovisas senast den 31 mars 2021 (dir. 2020:121).

Lena Dübeck förordnades från och med den 3 mars 2020 för att biträda utredaren i den del av uppdraget som betänkandet avser.

Förordnade sekreterare som medverkat i delar av arbetet och under olika tidsperioder med detta betänkande är Michael Erman, Susanna Grege, Maria Isaksson, Åsa Johansson och Jan Wijkmark. Vidare har professor emeritus Carl-Johan Engström bistått utred- ningen och medverkat i arbetet med betänkandet.

Sakkunniga i utredningen under den period som arbetet med betänkandet bedrivits är departementssekreteraren Mattias Schriever- Abeln, Finansdepartementet, departementssekreteraren Anna Johansson, Infrastrukturdepartementet, kanslirådet Philip Fridborn Kempe, Finansdepartementet, och kanslirådet Mathias Fredriksson, Försvarsdepartementet (förordnade i utredningen från och med den 3 april 2018), samt (från och med förordnande den 28 augusti 2020) departementssekreteraren Emma Bonnevier, Miljödepartementet, och kanslirådet Claes Eriksson, Kulturdepartementet. Sakkunniga har getts möjlighet att lämna synpunkter under arbetets gång.

Utredningens uppdrag att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen redovisades den 29 mars 2019 i betänkandet Bebyggelse- och trans- portplanering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17). Utred- ningens uppdrag i övrigt enligt direktiv beslutade i december 2017 slutredovisades den 23 december 2020.

Härmed överlämnar vi betänkandet Stärkt planering för en hållbar utveckling (SOU 2021:23). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 30 mars 2021

Johan Edstav

/Lena Dübeck Carl-Johan Engström Michael Erman Susanna Grege Maria Isaksson

Åsa V Johansson Christina Leideman Jan Wijkmark

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	19
1.1	Förslag till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning ........	19

1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)................................................................................

1.3Förslag till förordning (202X:XX) om

	mobilitetskartläggning............................................................	32
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	33

2.1Uppdrag om samordning för ökat och hållbart

bostadsbyggande .....................................................................

2.1.1Tilläggsdirektiv om stärkt planering för en

		hållbar utveckling.....................................................	34
2.2	Arbetsformer och genomförande ..........................................		34
2.3	Begrepp som används i betänkandet......................................		36
	2.3.1	Nyckelbegrepp i utredningens direktiv..................	36

2.3.2Utredningens användning av begreppet

		mobilitet...................................................................	36
3	Andra utredningar inom området och dialog med
	berörda aktörer..........................................................		39
3.1	Andra statliga utredningar inom området .............................		39
	3.1.1	Tidigare statliga utredningar ...................................	39

3.1.2Dialog med pågående statliga utredningar med

uppdrag av betydelse för uppdraget .......................

Innehåll

SOU 2021:23

3.1.3Dialog med aktörer som har uppdrag av betydelse för uppdraget eller dess

		genomförande..........................................................	43
	3.1.4	Dialog med branschaktörer ....................................	44
4	Problembild och utvecklingstendenser .........................		45

4.1Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för

klimatet	...................................................................................	45
4.1.1	Klimatmål för transportsektorn .............................	45
4.1.2	Den klimatpolitiska handlingsplanen ....................	46

4.1.3Klimatpolitiska rådet bedömer att fler åtgärder

som rör planering behövs .......................................

4.1.4Strategisk plan för omställning av

transportsektorn till fossilfrihet.............................

4.2Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för

	städer och livsmiljöer..............................................................		48
	4.2.1	Strategi för levande städer ......................................	49
	4.2.2	Politik för gestaltad livsmiljö .................................	49
4.3	Bilanvändning och parkering .................................................		51
	4.3.1	Nya synsätt på parkering ........................................	51
	4.3.2	Antalet bilar och parkeringar i Sverige ..................	51
	4.3.3	Markåtgång för parkering.......................................	53
	4.3.4	Parkeringsfrågornas problematik...........................	54
4.4	Nya synsätt på gatan ..............................................................		57
4.5	Nya analysverktyg för transporteffektiv stadsplanering......		59

4.6Utvecklingstrender när det gäller mobilitet

SOU 2021:23

Innehåll

5.2Samhällets rumsliga organisering påverkar

förutsättningarna för transporteffektivitet ...........................		66
5.2.1	God tillgänglighet är målet .....................................	67

5.3Utredningens användning av begreppet

transporteffektivitet................................................................

5.4Avvägningsregler i PBL som stödjer

	en transporteffektiv samhällsstruktur....................................		69
5.5	Strategisk planering.................................................................		72
	5.5.1	Regionplanering.......................................................	73
	5.5.2	Översiktsplanering ..................................................	75
	5.5.3	Transportsystemets planering ................................	79
5.6	Detaljplan ................................................................................		82
5.7	Bygglovsprövning ...................................................................		83
6	Parkering, lastning och lossning av fordon....................		87
6.1	Dagens parkeringsreglering....................................................		87
6.2	Tillämpning av bestämmelser om parkering .........................		87
6.3	Parkeringsregleringens framväxt............................................		90
6.4	Analys och slutsatser av dagens parkeringsreglering ............		91

6.4.1Problemanalys när det gäller

	parkeringsreglering enligt plan- och bygglagen...	102
6.4.2	Vår syn på reformbehovet.....................................	104

7 Samverkan mellan aktörer i samband med planering ... 107

7.1 Allmänt ..................................................................................

107

7.2Rättsliga förutsättningar för markanvisningsavtal och

exploateringsavtal..................................................................		109
7.2.1	Avtalslagen och några rättsliga principer .............	109

7.2.2Framväxten av reglerna för

	markanvisningsavtal och exploateringsavtal ........	110
7.2.3	Markanvisningsavtal ..............................................	112
7.2.4	Exploateringsavtal .................................................	114

Innehåll

SOU 2021:23

7.3Samverkan genom markanvisningsavtal

och exploateringsavtal ..........................................................

119

7.3.1Mobilitetsåtgärder, tjänster, flexibla

	parkeringstal och parkeringsköp ..........................	120
7.3.2	Avtal om servitut och bildande
	av gemensamhetsanläggning.................................	124
7.3.3	Villkor för tiden efter planens genomförande.....	125

7.4Samverkan på annat sätt i ett tidigare skede eller helt

utan samband med genomförandeavtalen ...........................		126
7.4.1	Investeringar i transportinfrastruktur .................	126
7.4.2	Godsnätverk och andra nätverk ...........................	127

7.4.3Samverkan i flera frågor eller andra frågor än

8.1Behov av normförskjutning – utredningens samlade syn

på reformerna........................................................................		143
8.1.1	Utgångspunkter ....................................................	143
8.1.2	Strategisk planering...............................................	145
8.1.3	Detaljplanering ......................................................	146
8.1.4	Genomförande ......................................................	147
8.1.5	Förvaltning ............................................................	148
8.2 Överväganden och förslag angående 2 kap. PBL................		150

8.2.1Främja en ändamålsenlig och transporteffektiv

	struktur ..................................................................	150
8.2.2	Byggnaders lokalisering och tillgänglighet ..........	157
8.2.3	Byggnaders placering och nåbarhet .....................	159

8.2.4Krav på planläggning vid sammanhållen

bebyggelse..............................................................

162

SOU 2021:23Innehåll

8.3	Behov av en nationell strategi...............................................		163
8.4	Överväganden och förslag angående 4 kap. PBL ................		167
	8.4.1	Detaljplanekravet...................................................	168
	8.4.2	Markreservat för mobilitetanläggningar...............	170
	8.4.3	Planbestämmelser för utrymmen,
		anläggningar och tjänster för mobilitet ................	172

8.4.4Möjligheter att säkerställa viss åtgärd genom

	villkor för bygglov i detaljplanen..........................	176
8.4.5	Redogörelse i planbeskrivningen ..........................	179

8.5Krav på utrymmen och anläggningar för mobilitet i

bygglovet ...............................................................................

183

8.6Möjlighet att avtala om mobilitetsåtgärder och

	mobilitetstjänster i exploateringsavtal .................................		186
8.7	En ny lag om mobilitetskartläggning...................................		194
9	Ikraftträdande och genomförande..............................		199
9.1	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................		199
10	Konsekvensbeskrivningar..........................................		201
10.1	Övergripande bedömning av konsekvenserna av
	förslagen	................................................................................	201
10.2	Vilka berörs av förslagen?.....................................................		203
10.3	Konsekvenser för staten, regioner och kommuner ............		203
	10.3.1	Boverket .................................................................	203
	10.3.2	Trafikverket ...........................................................	204
	10.3.3	Länsstyrelsen .........................................................	205
	10.3.4	Regionerna .............................................................	206
	10.3.5	Kommunerna .........................................................	207
10.4	Konsekvenser för företag och verksamhetsutövare............		208
10.5	Konsekvenser för byggherrar och fastighetsägare ..............		210
10.6	Konsekvenser för hushåll och enskilda ...............................		211
10.7	Konsekvenser av tillämpning av lägre parkeringstal ...........		213

Innehåll

SOU 2021:23

10.8 Övriga konsekvenser ............................................................		214
10.8.1 Konsekvenser för klimat och miljö......................		214
10.8.2 Konsekvenser för levande städer..........................		215
10.8.3	Konsekvenser i förhållande till nationella mål ....	216
10.8.4	Konsekvenser för regional utveckling .................	219

10.8.5Förslagens påverkan på den kommunala

självstyrelsen..........................................................

220

10.8.6Konsekvenser för Sveriges anslutning

till Europeiska unionen .........................................

220

10.8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan

kvinnor och män ...................................................

221

10.8.8Konsekvenser för möjligheterna att nå de

integrationspolitiska målen ..................................

221

10.8.9Betydelse för brottsligheten och det

	brottsförebyggande arbetet ..................................	222
11 Författningskommentar ............................................		223
11.1 Förslaget till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning...		223
11.2 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
(2020:900) .............................................................................		226
Referenser.......................................................................		239
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:15...........................................	251
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:121.........................................	261
Bilaga 3	Begreppsförklaringar....................................................	263
Bilaga 4 Utgångspunkter för utredningens användning av
	begreppet mobilitet ......................................................	269
Bilaga 5 Rättsliga förutsättningar för parkering, lastning
	och lossning av fordon .................................................	275
Bilaga 6	Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska
	kommuners erfarenheter i samband med
	exploatering och byggande ..........................................	289

SOU 2021:23		Innehåll
Bilaga 7	Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggherrars
	och fastighetsägares erfarenheter i samband med
	exploatering och byggande ...........................................	309
Bilaga 8	Samverkan om mobilitetsåtgärder – Mobilitets-
	aktörers erfarenheter i samband med exploatering
	och byggande.................................................................	331
Bilaga 9	Samverkan om mobilitetsåtgärder i stads-
	planeringen – En internationell jämförelse..................	351
Bilaga 10 Kunskapsunderlag om samband mellan
	bebyggelseplanering och trafikalstring ........................	379
Bilaga 11 Formulär för ”Miljöanpassade transporter” från
	Uppföljningsportalen....................................................	407

Sammanfattning

Klimatfrågan är central för en hållbar utveckling och Sverige har gjort åtaganden om att minska utsläppen av växthusgaser. Då trans- portsektorn står för en betydande miljö- och klimatpåverkan anser regeringen att det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad ut- sträckning främjar en transporteffektiv samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En sådan struktur kan därtill bidra till att uppnå många av de nationella miljökvalitetsmålen och även bidra till minskade markanspråk och barriäreffekter.

Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiv till Samordning för bostadsbyggande ska utred- ningen se över delar av plan- och bygglagen (2010:900), PBL, för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för trans- porteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningen ska föreslå de författningsändringar och andra åt- gärder som medför att planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL kan tydliggöras så att tillkommande och förändrade fysiska strukturer bidrar till ökad transporteffek- tivitet som leder till minskad miljö- och klimatpåverkan och ger bättre förutsättningar för att utveckla gång-, cykel- och kollektiv- trafik samt hållbara godstransporter. Uppdraget innebär också att utreda bättre förutsättningar för genomförande av åtgärder i detalj- plan och bygglovsprövning som främjar tillgänglighet genom håll- bara transporter. Vidare ingår att utreda om kommunen i högre utsträckning än i dag bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd

Sammanfattning

SOU 2021:23

tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i när- heten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon. Utredningen ska undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med det allmänna genom utvecklade avtalsformer i samband med planering enligt PBL, så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bland annat leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås och som sträcker sig längre än genomförandet av en detaljplan.

Figur 1 Utredningens uppdrag och kopplingen mellan deluppdragen

Utredningens förslag

De förslag som utredningen lämnar i detta betänkande är:

•Ändringar i andra och fjärde kapitlen PBL som stärker förutsätt- ningarna för transporteffektivitet. Förslagen innebär att tillkom- mande och förändrade fysiska strukturer ska bidra till ökad trans- porteffektivitet. Det ska leda till minskad miljö- och klimatpåver- kan och ge bättre förutsättningar för mobilitet, bland annat genom gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara varutrans- porter. Förslagen innebär att bebyggelse ska vara samlad så att behovet av person- och varutransporter hålls på en så låg nivå som möjligt och att befintlig infrastruktur utnyttjas. Bostäder och

SOU 2021:23

Sammanfattning

verksamheter ska vara tillgängliga med gång, cykel och olika energieffektiva och miljövänliga transportslag. Två förslag i fjärde kapitlet innebär att kommunen ska ta hänsyn till transport- effektivitet vid bedömningen av om det krävs detaljplan för sam- manhållen bebyggelse och att planbeskrivningen ska innehålla en redogörelse för hur planer uppfyller kraven på transport- effektivitet.

•Ändringar i fjärde och åttonde kapitlen PBL som ger bättre för- utsättningar för genomförande av åtgärder i detaljplan och bygg- lovsprövning, som främjar tillgänglighet genom hållbara trans- porter. Förslagen innebär att det ställs krav på mobilitetsåtgärder på tomter och att kommunen får bestämma krav på mobilitets- åtgärder i detaljplan. Mobilitetsåtgärder innefattar utrymme och anläggningar för parkering, stannande, lastning, lossning samt leverans och tillfällig förvaring av varor. Mobilitetsåtgärder kan vidtas för alla trafik- och fordonsslag, såväl bil för enskilt bruk som delade fordon och andra energieffektiva och miljövänliga alternativ till bil för enskilt bruk. Förslagen bidrar till trans- porteffektivitet och innebär i högre utsträckning än i dag att kommunen kan avstå från att kräva att tomter ska ordnas så att det finns utrymme för parkering av bil för enskilt bruk.

•Ändringar i fjärde och sjätte kapitlet PBL som ger kommuner ökade möjligheter att säkerställa att planerade och överenskomna mobilitetsåtgärder genomförs, samt möjligheter att i exploa- teringsavtal komma överens om mobilitetsåtgärder och mobili- tetstjänster. Med mobilitetstjänst avses tjänst för persontrans- porter eller för leverans och tillfällig förvaring av varor. Förslagen innebär att kommuner kan samverka med byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare i fråga om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Det bidrar till transporteffektivitet och att minskad miljö- och klimatpåverkan kan främjas.

•En ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster som möjliggör uppföljning av åtgärder under förvalt- ningsskedet och därigenom främjar tillgång till mobilitetåtgärder och mobilitetstjänster samt hushållning med mark och stads- miljö. Kartläggningarna ska bidra till kunskap om de transport- lösningar som finns inom en fastighet hos boende, fastighets- ägare, byggherrar, kommuner och Boverket. Detta kan bidra till

Sammanfattning

SOU 2021:23

ökat engagemang och efterfrågan på olika transportlösningar nära bostaden, som underlag i kommuners samhällsplanering och till åtgärder på nationell nivå för att främja tillgången till olika trans- portlösningar.

Vi föreslår också att regeringen tar fram en nationell strategi för en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur. Syftet är att bryta en seg- livad praxis genom att höja kunskapsnivån kring transporteffekti- vitet och rumslig struktur. Utredningen har därtill identifierat beho- vet av att se över bestämmelserna om estetik i andra kapitlet PBL, även om detta inte ingår i utredningens uppdrag. Riksdagen fattade 2018 beslut om ett nytt mål för arkitektur, form och design, som är vägledande för den nya politiken för gestaltad livsmiljö. Den nya politiken har därefter inte implementerats i PBL.

Figur 2 Utredningens olika förslag och hur de hänger samman

FÖRSLAGEN

Transporteffektivitet

2 kap PBL

• Grundläggande krav 3

Mobilitetsåtgärder	Mobilitetstjänster
(utrymme för parkering)
4 kap PBL	6 kap PBL
• Parkering detaljplan 13	• Exploateringsavtal 40

•	Lokalisering 5
•	Placering o utformning 6
•	Sammanhållen bebyggelse
	7

4 kap PBL

•Detaljplanekravet 2

•Planbeskrivning 33

•Villkor för bygglov och startbesked 14

8 kap PBL

•Krav tomter 9 och 10

Lag om mobilitetskartläggning

•Kunskap

•Efterfrågan

•Nationella åtgärder

Dagens reglering ger kommunerna möjlighet att påverka i vilken omfattning det ska finnas bilparkering i samband med att en obe- byggd tomt ska bebyggas. Många kommuner arbetar med parker- ingspolicyer samt trafik- och transportplaner, vilka har som mål- sättning att förändra fördelningen av andelen personer som reser med olika färdmedel. Tillämpningen varierar dock över landet. Flera

SOU 2021:23

Sammanfattning

kommuner har uttryckt behov av tydligare styrmedel och regelverk för parkeringsplaneringen. Utredningens förslag innebär ett tydligt beslutsstöd för alla landets kommuner och som samtidigt bekräftar tillämpningen i de kommuner som redan arbetar i en sådan riktning.

Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en samhälls- planering som främjar hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En normförskjutning möjliggörs vid planering av markanvändning, som kan vidga synen på tillgänglighet och rörlig- het för personer och varor.

Förslagen innebär att bilens särställning i lagstiftningen ersätts med likvärdig tillgänglighet till olika mobilitets- och transportlös- ningar. Fokus kan flyttas från hur många parkeringsplatser som behövs i samband med nybyggnation till hur individens och sam- hällets behov av lösningar för mobilitet och varutransporter kan till- godoses.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Lagens syfte är att främja tillgång till mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster och hushållning med mark och stadsmiljö.

2 § Lagen ska tillämpas för fastigheter med bostäder och verk- samheter som medför ett transportbehov av betydande omfattning.

Definitioner

3 § Med mobilitetskartläggning avses en kartläggning över mobili- tetsåtgärder och mobilitetstjänster inom fastigheter som anges i 2 §.

4 § Termerna mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster har samma betydelse som i plan- och bygglagen (2010:900).

Skyldighet att göra mobilitetskartläggningar

5 § Ägare till fastigheter som anges i 2 § ska årligen göra en mobi- litetskartläggning.

Författningsförslag

SOU 2021:23

Mobilitetskartläggningens innehåll och redovisning

6 § Mobilitetskartläggningen ska innehålla en beskrivning av vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som finns tillgängliga inom fastigheten.

Fastighetsägaren ska ge in mobilitetskartläggningen till berörd kommun och den myndighet som regeringen bestämmer.

Tillgång till mobilitetskartläggning

7 § Fastighetsägare som omfattas av kravet på kartläggning enligt denna lag ska se till att den mobilitetskartläggning som senast har upprättats för byggnaden

1.visas på en för allmänheten väl synlig och framträdande plats i byggnader på fastigheten,

2.visas för en presumtiv nyttjanderättshavare,

3.överlämnas till en ny nyttjanderättshavare.

Om det finns en mobilitetskartläggning när en byggnad, en del av en byggnad eller en andel i en byggnad bjuds ut till uthyrning eller försäljning, ska den som äger byggnaden eller säljaren se till att den senast gjorda mobilitetskartläggningen anges vid annonsering.

Tillsyn och skyldighet att lämna uppgifter

8 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

9 § Fastighetsägare som omfattas av skyldigheten att göra en mobilitetskartläggning ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen.

10 § Tillsynsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite.

SOU 2021:23

Författningsförslag

Bemyndigande

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vilka fastigheter som medför ett transportbehov av betydande omfattning enligt 2 §, och

2.de skyldigheter som anges i 6 och 7 §§.

Överklagande

12 § Beslut om föreläggande enligt 10 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

Författningsförslag

SOU 2021:23

1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen

dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 3, 5, 6 och 7 §§, 4 kap. 2, 6, 13, och 14 §§, 6 kap. 40 §, 8 kap. 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 4 kap. 13 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §1

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk,

bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25§§,

1Senaste lydelse 2019:949.

SOU 2021:23

Författningsförslag

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upp- låtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

Mobilitetstjänst: tjänst för

1.persontransporter, eller

2.leverans eller tillfällig för- varing av varor.

Mobilitetsåtgärd: utrymme och anläggning för

1.parkering eller stannande för persontransporter, eller

2.lastning och lossning, leve- rans eller tillfällig förvaring av varor.

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt

Författningsförslag

SOU 2021:23

anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användnings- sätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

2 kap.

3 §

Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och

regionala förhållanden främja
1. en	ändamålsenlig struktur	1. en ändamålsenlig och trans-
och en estetiskt tilltalande ut-		porteffektiv samhälls- och bebyg-
formning av bebyggelse, grön-		gelsestruktur samt en estetisk till-
områden	och kommunikations-	talande utformning av bebyg-
leder,		gelse, grönområden och kom-
		munikationsleder,

2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,

3.en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt,

4.en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och

5.bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.

Även i andra ärenden enligt denna lag ska hänsyn tas till de intressen som anges i första stycket 1–5.

5 §2

Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till

1.människors hälsa och säkerhet,

2.jord-, berg- och vattenförhållandena,

3. möjligheterna att	ordna	3. möjligheterna att ordna
trafik, vattenförsörjning,	avlopp,	trafik och främja transport-
avfallshantering, elektronisk kom-		effektivitet, ordna vattenförsörj-

2Senaste lydelse 2018:636.

SOU 2021:23Författningsförslag

munikation samt samhällsservice i	ning, avlopp, avfallshantering,
övrigt,	elektronisk kommunikation samt
	samhällsservice i övrigt,

4.möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och

5.risken för olyckor, översvämning och erosion.

Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.

6 §

Vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder av- seende byggnader som inte kräver lov enligt denna lag ska bebyg- gelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda mar- ken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till

1.stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på plat- sen och intresset av en god helhetsverkan,

2.skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafik- olyckor och andra olyckshändelser,

3.åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verk- ningarna av stridshandlingar,

4.behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden,

5.möjligheterna att hantera avfall,

6. trafikförsörjning och beho-	6. behovet av en transport-
vet av en god trafikmiljö	effektiv trafikförsörjning och en
	god trafikmiljö

7.möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienter- ingsförmåga att använda området, och

8.behovet av framtida förändringar och kompletteringar. Första stycket gäller också i fråga om skyltar och ljusanordningar. Vid planläggning och i andra ärenden samt vid åtgärder avseende

byggnader som inte ingår i ett ärende enligt denna lag ska bebyg- gelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggel- sen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas.

1. gator, vägar och mobilitets- åtgärder,

Författningsförslag

SOU 2021:23

7 §

Vid planläggning enligt denna lag ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns

1. gator och vägar,

2.torg,

3.parker och andra grönområden,

4.lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och

5.möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kom- mersiell service.

4kap. 2 §

Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera

bebyggelsemiljöns utformning för
1. en	ny sammanhållen be-			1. en	ny sammanhållen be-
byggelse	med	bygglovspliktiga		byggelse	med	bygglovspliktiga
byggnadsverk,		om	det behövs	byggnadsverk,		om	det behövs
med hänsyn		till	bebyggelsens	med hänsyn		till	bebyggelsens
karaktär, omfattning eller inver-				karaktär, omfattning eller inver-
kan på omgivningen, till behovet				kan på omgivningen, till behovet
av samordning eller till förhål-				av samordning, transporteffek-
landena i övrigt,				tivitet eller till förhållandena i
				övrigt,

2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, till åtgärdens karaktär eller omfattning eller till förhållandena i övrigt,

3.ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om bygg- nadsverket kräver bygglov eller är en annan byggnad än en sådan som avses i 9 kap. 4 a §, och

a) byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande, eller

b) byggnadsverket placeras i närheten av en verksamhet som om- fattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för så- dana trafik- och väganläggningar och anläggningar för leveranser, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunika- tionsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

Utrymmen och anläggningar för mobilitet

SOU 2021:23

Författningsförslag

4.en åtgärd som kräver bygglov vid nyetablering av en verksam- het som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnads- verket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygg- lov eller förhandsbesked och varken byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

6 §

I en detaljplan får kommunen bestämma markreservat för så- dana trafik- och väganlägg- ningar, energianläggningar, an- ordningar för elektroniska kom- munikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ända- mål.

Parkering

			13 §
I en detaljplan får kommunen bestämma
1. de krav i fråga om att ordna				1. de krav i fråga om att ordna
utrymme	för	parkering,	lastning	mobilitetsåtgärder	som	behövs
och lossning som behövs med				med hänsyn till 8 kap. 9 § första
hänsyn	till	8 kap. 9 § första		stycket 4,
stycket 4,
2. placeringen och			utform-	2. placeringen	och	utform-
ningen av parkeringsplatser, och				ningen av mobilitetsåtgärder,
3. att viss mark eller vissa				3. att viss mark, eller vissa
byggnader inte får användas för				byggnader inte får användas för
parkering.				åtgärder enligt första punkten.

14 §3

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens använd- ning endast får ges under förutsättning att

3Senaste lydelse 2014:902.

Författningsförslag

SOU 2021:23

1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kom- mit till stånd,

2.en mobilitetsåtgärd som kom- munen inte ska vara huvudman för har säkerställts,

2. ett visst byggnadsverk på					3. ett visst byggnadsverk på
tomten har rivits, byggts om,					tomten har rivits, byggts om,
flyttats eller fått den ändrade					flyttats eller fått den ändrade
användning som anges i planen,					användning som anges i planen,
3. utfarten		eller	en annan		4. utfarten		eller	en annan
utgång	från	fastigheten		har	utgång	från	fastigheten		har
ändrats,					ändrats,
4. markens lämplighet för be-					5. markens lämplighet för be-
byggande har säkerställts genom					byggande har säkerställts genom
att en	markförorening			har	att en	markförorening			har
avhjälpts eller en skydds- eller					avhjälpts eller en skydds- eller
säkerhetsåtgärd har vidtagits på					säkerhetsåtgärd har vidtagits på
tomten,					tomten,
5. åtgärder		som	förebygger		6. åtgärder		som	förebygger
olägenheter från omgivningsbul-					olägenheter från omgivningsbul-
ler har vidtagits.					ler har vidtagits.

33§4

Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av

1.planeringsförutsättningarna,

2.planens syfte,

3.hur planen är avsedd att genomföras,

4.hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet som avses i

	2 kap. 3 §,
4. de överväganden som har	5. de överväganden som har
legat till grund för planens ut-	legat till grund för planens ut-
formning med hänsyn till mot-	formning med hänsyn till mot-
stående intressen och planens	stående intressen och planens
konsekvenser, och	konsekvenser, och

4Senaste lydelse 2015:668.

SOU 2021:23Författningsförslag

5. om planen	avviker	från	6. om planen	avviker	från
översiktsplanen,	på vilket	sätt	översiktsplanen,	på vilket	sätt
den i så fall gör det och skälen för			den i så fall gör det och skälen för
avvikelsen.			avvikelsen.

Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen.

Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de orga- nisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kom- munen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvis- ningar, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

6kap. 40 §5

Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och av andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp och andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras.

Ett exploateringsavtal får om- fatta mobilitetsåtgärder och mobi- litetstjänster.

Ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde.

Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

5Senaste lydelse 2017:181.

Författningsförslag

SOU 2021:23

8kap. 9 §

En obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Tomten ska ordnas så att

1.naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara,

2.betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte upp- kommer,

3.det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon,

4. det på tomten eller i när-	4. det på tomten eller i när-
heten av den i skälig utsträck-	heten av den i skälig utsträck-
ning finns lämpligt utrymme för	ning finns lämpligt utrymme för
parkering, lastning och lossning av	mobilitetsåtgärder,
fordon,

5.personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna komma fram till byggnadsverk och på annat sätt använda tomten, om det med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt inte är orimligt, och

6.risken för olycksfall begränsas.

Om tomten ska bebyggas med byggnadsverk som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det på tomten eller i närheten av den finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och ute- vistelse. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att ordna både friyta och parkering enligt första stycket 4, ska man i första hand ordna friyta.

		10 §
Det som gäller i fråga om ut-			Det som gäller i fråga om ut-
rymme	för parkering,	lastning	rymme för mobilitetsåtgärder och
och lossning och om friyta i 9 §			om friyta i 9 § första stycket 4
första	stycket 4 och	andra	och andra stycket ska i skälig
stycket ska i skälig utsträckning			utsträckning också tillämpas om
också tillämpas om tomten är			tomten är bebyggd.
bebyggd.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

SOU 2021:23

Författningsförslag

2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 juli 2022 och mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Författningsförslag

SOU 2021:23

1.3Förslag till förordning (202X:XX) om mobilitetskartläggning

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 11 §§ lagen (202X:XX) om mobilitetskartläggning.

2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (202X:XX) om mobilitetskartläggning.

Tillämpningsområde

3 § Fastigheter enligt 2 § lag (202X:XX) om mobilitetskart- läggning är fastigheter med fler än 30 bostadslägenheter och fastig- heter med verksamheter som har mer än 400 kvadratmeter lokalyta.

Redovisning av mobilitetskartläggning

4 § Mobilitetskartläggning enligt 6 § andra stycket lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning ska ges in till Boverket årligen senast den 31 december.

Innehåll och tillgång till mobilitetskartläggning

5 § Boverket får meddela föreskrifter om de skyldigheter som anges i 6 och 7 §§ lagen (202X:XX) om mobilitetskartläggning.

Tillsyn och skyldighet att lämna uppgifter

6 § Boverket ska utöva tillsyn över att lagen (202X:XX) om mobi- litetskartläggning och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2022

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdrag om samordning för ökat och hållbart bostadsbyggande

Regeringen beslutade i december 2017 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar och direktiv för Samordning för ökat och hållbart bostadsbyggande (dir. 2017:126). Syftet med uppdraget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Utredningen har antagit namnet Sam- ordning för bostadsbyggande.

I uppdraget ingick bland annat att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transport- planer i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Denna del av uppdraget redovisades den 29 mars 2019 i betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17). Utredningens slutsatser var bland annat att det finns starka skäl att föra frågan vidare om nya och bättre verktyg för en integrerad bebyggelse- och transportplanering. (Se vidare kapitel 3).

Utredningens uppdrag i övrigt enligt direktiv beslutade i december 2017 slutredovisades den 23 december 2020.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:23

2.1.1Tilläggsdirektiv om stärkt planering för en hållbar utveckling

Regeringen beslutade den 13 februari 2020 om tilläggsdirektiv (dir 2020:15, bilaga 1) till utredningen Samordning för bostadsbyg- gande om stärkt planering för hållbar utveckling. Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv om förlängd utredningstid redovisas senast den 31 mars 2021 (dir 2020:121, bilaga 2).

Uppdraget enligt direktiven är att se över delar av PBL för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för transport- effektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt ut- veckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. Syftet med uppdraget är att skapa förutsättningar för en samhälls- planering som främjar hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga författnings- förslag.

2.2Arbetsformer och genomförande

Detta betänkande har tagits fram under perioden mars 2020 till mars 2021. På grund av coronapandemin har utredningsarbetet be- drivits och möten genomförts på distans.

Utredningens arbete med uppdraget har innehållit följande arbetsmoment:

•Kunskapsinhämtning av problem- och målbild

•Kartläggning och analys av regelverk och kommunal praxis

•Inventering och analys av tidigare och aktuella utredningar inom området

•Dialog med representanter för Sveriges Kommuner och Regio- ner, SKR, kommuner, regioner, experter, forskning och bransch- organisationer

•Framtagande av kompletterande kunskapsunderlag

•Analys och resonemang om alternativa förslag

SOU 2021:23

Utredningens uppdrag och arbete

Utöver de kontakter som tagits i enlighet med direktiven (se kapitel 3) har utredningen inhämtat ytterligare underlag genom sam- råd med experter inom samhällsplanering, juridik och fastighets- förvaltning.

Utredningen har också tagit del av forskning om parkerings- reglering genom följande två forskningsprojekt:

•Projektet Utvärdering av parkeringsnormer vilket bedrivs av SKR, i samarbete med Trafikverket, under perioden våren 2020–våren 2021. Syftet är att undersöka förhållandet mellan användande och behov av parkering och parkeringsnormer i mindre och mellan- stora stadskärnor.

•Projektet Kompark – Kommunala parkeringsstyrmedel bedrivs av IVL Svenska Miljöinstitutet under perioden 2020–2022 och finan- sieras av Energimyndigheten. Syftet är att analysera och utveckla parkeringsstyrmedel för att avsevärt öka kommuners rådighet och möjlighet att påverka och styra bilinnehav och bilanvändning för energieffektiva städer.

Vidare har utredningen uppdragit åt Trivector att ta fram en för- djupad analys av samverkan om mobilitetsåtgärder i Göteborg, Sundbyberg och Jönköping. Företaget har också uppdragits att genomföra enkätundersökningar riktade till ett urval svenska kom- muner, byggherrar och mobilitetstjänsteleverantörer om samverkan när det gäller mobilitetsåtgärder, samt att göra en internationell jäm- förelse mellan några olika länder när det gäller samverkan om mobili- tetsåtgärder. Resultatet av enkätundersökningarna och den inter- nationella jämförelsen återfinns i bilaga 6–9 i detta betänkande. En kort redovisning av resultaten finns även i kapitel 7.

Ytterligare kunskapsunderlag om parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov har tillförts utredningen genom uppdrag till Trafikutredningsbyrån.

Därtill har Spacescape uppdragits att redogöra för kunskapsläge, verktyg och exempel när det gäller samband mellan bebyggelse- planering och trafikalstring. Företaget har också försett utredningen med kunskapsunderlag om gators omvandling inom EU till så kal- lade multimodala gator som en åtgärd för ökad transporteffektivitet.

Utredningen har också tagit del av en presentation av rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder från oktober 2020 som

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:23

tagits fram av organisationerna Fastighetsägarna Stockholm, Hyres- gästföreningen och Naturskyddsföreningen. Syftet med rapporten är att belysa hur parkering påverkar markanvändningen, bostads- byggandet, fastighetsförvaltningen, hyresgäster och miljö i Sverige.

2.3Begrepp som används i betänkandet

2.3.1Nyckelbegrepp i utredningens direktiv

Enligt direktiven ska utredningen ”se över delar av plan- och bygg- lagen (2010:900), PBL, för att dels stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter, dels utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stads- miljöer”. I arbetet med betänkandet har vi utgått från de nyckel- begrepp som används i direktiven och som framgår av bland andra följande formuleringar:

•”transporteffektiv samhällsstruktur med sammanhållen bebyg- gelse”,

•”förbättrad tillgänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter”.

Vi har därtill införlivat begreppet mobilitet, med anledning av dess utbredda användning inom transport- och samhällsplanering. Reso- nemang och förslag som rör begreppet har avvägts mot direktivens centrala formuleringar. I följande avsnitt redovisar vi hur begreppet används i detta betänkande. Begreppet transporteffektivitet behand- las i kapitel 5. I bilaga 3 redovisas samlat användningen av vissa övriga begrepp som används i betänkandet.

2.3.2Utredningens användning av begreppet mobilitet

Svenska Akademiens ordlista definierar mobilitet som rörlighet – oavsett vad eller vem som rör sig i vilken riktning eller dimension. Utredningen har därför valt att använda just begreppet mobilitet som samlingsbegrepp inom transport- och samhällsplanering. Vi

SOU 2021:23

Utredningens uppdrag och arbete

föreslår även att några nya begrepp och uttryck med utgångspunkt från begreppet mobilitet införs i nya bestämmelser i PBL.

Skälen för att använda mobilitet som samlingsbegrepp är flera. Dels är det ett övergripande neutralt begrepp som innebär rörlighet på fler plan än de fysiska. Dels spelar digital infrastruktur och digitala system en allt större roll för mobiliteten i samhället. Begreppet om- fattar därmed nya och framtida transportlösningar och signalerar ett nytt synsätt på hur människor förflyttar sig i linje med samhällets behov av omställning.

Utredningen anser att begreppet mobilitet bör användas övergri- pande och balanseras mot andra mer välbekanta begrepp i de fall dessa är lika tydliga och där traditionella begrepp – till exempel resande, transporter eller förflyttning – säger mer i det specifika samman- hanget. Begreppet bör också användas värdeneutralt och i sin grund- läggande betydelse, det vill säga rörlighet. Genom att lägga till olika adjektiv kan begreppet förtydligas och anpassas – hållbar mobilitet, smart mobilitet och delad mobilitet. Vi använder också begreppet lik- värdig mobilitet, med vilket vi avser likvärdiga förutsättningar för olika trafikslag, exempelvis gång-, cykel-, kollektiv- och biltrafik.

Ytterligare utgångspunkter för utredningens val att använda begreppet mobilitet framgår av bilaga 4.

Begreppet mobilitet i sammansatta ord

Utredningen har valt att använda begreppet mobilitet i de samman- satta orden mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Innebörden av dessa ord redovisas utförligt i kap. 11.

3Andra utredningar inom området och dialog med berörda aktörer

3.1Andra statliga utredningar inom området

Enligt utredningsdirektiven ska vi beakta vad som framkommit av tidigare utredningar inom området och remissynpunkter på dessa. Utredaren ska också förhålla sig till och ha en dialog med pågående utredningar och myndigheter som har uppdrag av betydelse för uppdraget.

3.1.1Tidigare statliga utredningar

Ett stort antal statliga utredningar har haft uppdrag av betydelse för det här aktuella uppdraget. Det är omöjligt att fånga in samtliga dessa i vår redovisning. Frågor om samhällsplanering griper in i många olika ämnesområden. Vi har beaktat vad som framkommit av föl- jande utredningar i de delar som har ansetts vara relevanta.

•SOU 2005:51: Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion. Betänkande av Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen.

•SOU 2006:109: Ett enhetligt sanktionssystem för felparkering. Betänkande av Parkeringsutredningen.

•SOU 2012:91: Ett effektivare plangenomförande. Betänkande av Plangenomförandeutredningen.

•SOU 2013:34: En effektivare plan- och bygglovsprocess. Betän- kande av Plangenomförandeutredningen.

•SOU 2013:84: Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.

Tidigare utredningar

SOU 2021:23

•SOU 2015:59: En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Betänkande av Bostadsplaneringskom- mittén.

•SOU 2015:88: Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design. Betänkande av Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design.

•SOU 2016:21: Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Delbetän- kande av Miljömålsberedningen

•SOU 2017:22: Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär eko- nomi.

•SOU 2017:64: Detaljplanekravet. Delbetänkande av Översikts- planeutredningen.

•SOU 2018:16: Vägen till självkörande fordon. Slutbetänkande av Utredningen om självkörande fordon på väg.

•SOU 2018:46. En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering. Delbetänkande av Översiktsplaneutred- ningen

•SOU 2018:67: Ett snabbare bostadsbyggande. Betänkande av Bygg- rättsutredningen.

•SOU 2018:86: Verkställbarhet av beslut om lov. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen

•SOU 2019:9: Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Delbetänkande av Översiktsplaneutred- ningen.

•SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stads- utveckling. Betänkande av Samordning för bostadsbyggande

•SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

•SOU 2020:25: Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. Betänkande av Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige.

SOU 2021:23

Tidigare utredningar

•SOU 2020:75: Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggande.

I ovan nämnda utredningar finns resonemang som berör vårt upp- drag i form av klargöranden av problematiken i frågorna och i vissa fall målkonflikter och olika synsätt.

Betydelsen av att samhället planeras för en minskning av fossil- bränsledriven fordonstrafik återkommer. Behovet av mer attraktiva och tillgängliga städer där behovet av bilanvändning minskar är också återkommande argument. Några utredningar tar upp vikten av att tillgänglighet till bilpooler ökar och att kommuner kan avsätta mark och tillhandahålla parkeringsplatser för bilpooler i attraktiva lägen. Behovet av samordning mellan olika planeringsnivåer och sek- torövergripande planering är en annan aspekt som betonas, liksom betydelsen av samordning på nationell nivå och ett brett samarbete mellan kommuner.

En omständighet som Boverket framhåller i myndighetens remiss- var på Miljömålsrådets delbetänkande Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige är att fysiska strukturer kan underlätta och främja klimatsmart beteende och att gestaltningskvalitet bidrar till hållbarhet. En klimat- smart struktur kännetecknas enligt verket av en fysisk miljö med hög attraktionskraft och närhet till ett brett utbud av samhällsfunktioner.

Det framkommer även att det finns ett stort behov av effektiv markanvändning i stadsmiljön och vikten av att den smarta och upp- kopplade staden främjar gång-, cykel- och kollektivtrafik. Behovet av effektivitet i planprocessen tas upp av flera utredningar utifrån olika perspektiv, där kostnads- och resurskrävande detaljplanering utgör en återkommande fråga. Den ställs mot vikten av att detalj- planer samordnar komplexa markanspråk till en helhet, bland annat av miljöskäl. Det framförs att nationell vägledning kan behövas för kommunerna i deras dialog med byggherrar och fastighetsägare. Vidare diskuteras om kommunerna ska behålla det övergripande an- svaret för planläggning. Översiktplaneutredningen diskuterar privat initiativrätt med större möjlighet för enskilda att samråda om ett förslag till detaljplan och få det behandlat av kommunen. (Se vidare avsnitt 8.4.5). Regeringen föreslår att en privat initiativrätt ska in- föras i plan- och bygglagen. Förslaget, med ändringar i plan- och

Tidigare utredningar

SOU 2021:23

bygglagen för att förenkla arbetet med att ta fram detaljplaner, över- lämnades till Lagrådet i januari 20211.

Maktförhållandet mellan byggherrar och kommuner diskuteras i flera betänkanden i samband med bestämmelser som påverkar genom- förandetiden för en detaljplan och i samband med vad som är tillåtet att reglera i ett exploateringsavtal. För- och nackdelar med de tidigare så kallade exploatörsbestämmelserna relativt gällande bestämmelser i plan- och bygglagen, PBL, om exploateringsavtal analyseras. Av remissvaren att döma är synpunkterna starkt relaterade till om man utgör en privat eller offentlig aktör inom planering och byggande. Av slutbetänkandet från Utredningen om bättre konkurrens i bostads- byggande framgår bland annat att krav på parkering fördyrar och försvårar. Utredningen framhåller att högt ställda krav på parkerings- lösningar kan begränsa förutsättningarna för byggande.

Att bygga under mark som många kommuner kräver innebär en stor fördyring och försvårar lönsamheten i synnerhet för det lägre segmen- tet. Kostnader för parkeringar läggs på den totala kostnaden och för- delas på alla hyresgäster oavsett om man använder parkeringsplats eller inte.

Utredningens tidigare betänkande Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling, som överlämnades i mars 2019, belyser frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på trans- portplaner vid nyetableringar. Frågan utgick från förlag i betänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion som pekat på att varken miljöbalken eller PBL ger kommunerna möjlighet att begära transportplaner från byggherrar och verksamhetsutövare, eller att kräva sådana i detaljplanebestämmelser. Syftet med sådana transportplaner skulle vara att öka möjligheterna till en samhälls- planering som styr mot effektiva och miljövänliga transportflöden. Samordning för bostadsbyggande analyserade för- och nackdelar med kommuners möjligheter att besluta om transportplaner, dels i form av detaljplaner, dels som föreläggande mot verksamhetsutövare.

Utredningen konstaterade att samordning av planer för bebyg- gelse och transporter är en förutsättning för att städer ska kunna utvecklas hållbart och att klimatmålen ska kunna uppnås.

Några av slutsatserna i betänkandet är att vissa åtgärder kan stu- deras i ett fortsatt utredningsarbete, bland annat förtydliganden i

1Lagrådsremiss 2021: Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Regeringens remiss till Lagrådet.

SOU 2021:23

Tidigare utredningar

PBL. Analyserna i betänkandet pekade också på att eventuella krav på transportplaner bör riktas gentemot kommunen och att det inte är lämpligt att införa bestämmelser i PBL, om kommuners rätt att ställa krav på icke-fysiska åtgärder. I betänkandet föreslogs att en fortsatt utredning borde studera hur sådan reglering kan utvecklas.

Dialogen med olika kommuner och med SKR i samband med utredningsarbetet pekade delvis i olika riktningar. Kommunerna förde fram att de saknar tillräckliga verktyg för att säkerställa genom- förandet av olika åtgärder för att tillgodose behovet av tillgänglighet genom hållbara transporter. Samtidigt har SKR betonat att statens krav gentemot kommunsektorn bör vara utformat så att det ger kom- munerna ett stort mått av frihet och bidrar till att stödja och möj- liggöra lokala ambitioner utifrån de förutsättningar och förhållanden som råder i just den kommunen2.

3.1.2Dialog med pågående statliga utredningar med uppdrag av betydelse för uppdraget

Vi har haft kontakt med följande pågående utredningar, vars uppdrag är av betydelse för detta betänkande, i syfte att diskutera berörings- punkter i våra respektive uppdrag:

•Utredningen om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar (M 2019:04)

•Klimaträttsutredningen (M 2019:05)

•Bygglovsutredningen (Fi 2020:01)

3.1.3Dialog med aktörer som har uppdrag av betydelse för uppdraget eller dess genomförande

Enligt utredningsdirektiven ska utredaren ha kontakter med berörda myndigheter och Sveriges Kommuner och Regioner, SKR. För att få ett fördjupat kunskapsunderlag ska utredaren särskilt hämta in syn- punkter och erfarenheter från ett representativt urval av kommuner och regioner.

2Sveriges Kommuner och Landsting, 2019-09-19, Yttrande över Bebyggelse- och transportpla- nering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17).

Tidigare utredningar

SOU 2021:23

Dialog med myndigheter

Utredningen har redovisat författningsförslag och överväganden samt motivtexter för Boverket och diskuterat för- och nackdelar med förslagen. Boverket har kompletterat med underlagsmaterial till ut- redningen. Utredningen har också haft avstämningar med Trafikver- ket. Verket har betonat vikten av att det trafikstrategiska tänkandet förs in i översiktsplanen. Även Trafikverket har kompletterat med underlagsmaterial till utredningen.

Dialog med Sveriges Kommuner och Regioner

Utredningen har hållit samråd med SKR. Vid dessa dialogen har SKR bland annat betonat frågan om samverkan och avtal mellan aktörerna som mycket angelägen för kommunerna. Det kan exempelvis handla om villkor för att kommunerna ska upprätta detaljplan och vilka avtalsparterna är. Miljöskyddslagstiftning har också framhållits som en viktig fråga.

Dialog med representanter för kommuner och regioner

Samråd har hållits med representanter för elva kommuner och sex regioner och med deltagande från SKR. En återkommande synpunkt som framfördes är att kommuner är i behov av verktyg på rätt nivå och bestämmelser som är konkreta.

3.1.4Dialog med branschaktörer

Samråd har också hållits med representanter för branschorgani- sationer och andra aktörer inom området, bland andra Bil Sweden, Fastighetsägarna i Sverige, JM, Svensk Kollektivtrafik och Svenska parkeringsföreningen, Svepark. En synpunkt som framförts genom- gående är att även det befintliga byggnadsbeståndet bör beaktas för att de förslag som läggs fram ska få effekt.

4Problembild och utvecklingstendenser

4.1Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för klimatet

Utredningsdirektiven inleds med konstaterandet att klimatfrågan är en av samhällets mest angelägna utmaningar för en hållbar utveckling och att transporter medför betydande miljö- och klimatpåverkan, inte minst när det gäller utsläpp av växthusgaser. Vidare konstateras att utsläppen av växthusgaser kan minska genom en transporteffek- tiv samhällsstruktur med sammanhållen bebyggelse och förbättrad tillgänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfor- don och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter.

Riksdagen har beslutat om flera etappmål inom miljömåls- systemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I regeringsförklaringen år 2019 aviserade regeringen att all relevant lagstiftning ska ses över utifrån det klimatpolitiska ramverket.1

4.1.1Klimatmål för transportsektorn

Transportsektorns betydelse för klimatomställningen understryks av att det är den enda sektor för vilken riksdagen har beslutat om ett sektorspecifikt klimatmål. Målet innebär att växthusgasutsläppen

1Det klimatpolitiska ramverket består av tre delar: riksdagsbundna klimatmål för klimatpoli- tiken, en klimatlag som lagfäster att regeringens politik ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd som årligen ska granska regeringens klimatpolitik.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.

Transportsektorn står i dag för omkring en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Vägtransporter i Sverige är den helt dominerande källan med 93 procent av sektorns utsläpp. Utsläppen från personbilar dominerar och står för 67 procent av vägtranspor- ternas utsläpp.

Etappmål för kollektivtrafik, gång och cykel

Regeringen har beslutat om ett etappmål i miljömålssystemet inrik- tat på att begränsa utsläpp från vägtrafik i större tätorter enligt följande:

•Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilome- ter, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik.

4.1.2Den klimatpolitiska handlingsplanen

Sveriges utsläpp har minskat över tid, men det går för långsamt. I regeringens proposition En samlad politik för klimatet – klimat- politisk handlingsplan2 framhålls att utvecklingen inom klimatom- rådet är oroande. Det syns inte något tydligt trendbrott i utsläpps- utvecklingen. Kraftfulla åtgärder kommer enligt propositionen att behövas för att Sverige ska lyckas ställa om till fossilfrihet i tid för att leva upp till Parisavtalet3 och för att uppnå regeringens ambition om att bli världens första fossilfria välfärdsland.

Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen att tillgängligheten är central i ett modernt samhälle både för ekono- mins utveckling och för medborgarens välfärd och delaktighet i sam- hället. För att klimatmålen ska nås behöver tillgänglighet uppnås utan stora utsläpp av växthusgaser. Hög tillgänglighet har historiskt framför allt främjats genom att underlätta för resor och transporter.

2Prop. 2019/20:65.

3Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i Paris i december 2015 enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimatkonventionen (Parisavtalet).

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

Tillgängligheten kan på många håll förbättras utan att växthus- gasutsläppen ökar genom förändrad markanvändning och samhälls- planering där nya bostäder byggs i kollektivtrafiknära lägen och där skolor, fritidsaktiviteter, service och arbetsplatser förläggs i anslut- ning till där människor bor.

I städer och tätorter kan en funktionsblandad bebyggelsestruktur bidra till att människors behov i högre grad kan tillgodoses i deras närhet och därmed dämpa behovet av persontransporter. Genom integrerad bebyggelseplanering som prioriterar kollektivtrafik, cykeltrafik och gångtrafikanter framför bilen kan det synsätt som prioriterat biltrafiken brytas.

Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen att i glest bebyggda områden kommer bilen sannolikt fortsatt att vara det viktigaste färdmedlet. Även båt och flyg kommer troligen att vara svårersättliga för vissa längre resor, och resor där fast vägför- bindelse saknas. Elektrifiering och hållbara biodrivmedel blir avgö- rande för landsbygdernas omställning. Glest bebyggda områden behöver dock också vara så transporteffektiva som möjligt.

4.1.3Klimatpolitiska rådet bedömer att fler åtgärder som rör planering behövs

Enligt det klimatpolitiska ramverket (se avsnitt 4.1) ska ett obero- ende klimatpolitiskt råd granska klimatpolitiken. Klimatpolitiska rådet konstaterade i sin rapport 20194 att den korta tid som kvarstår för att uppnå transportsektorns mål till år 2030 är uppfordrande. Viktiga utmaningar är att ställa om tidskrävande processer för sam- hällsplanering och infrastruktur, att uppnå acceptans för politiken och förändrade beteenden i vardagen samt att hantera fördelnings- och rättviseaspekter.

Rådet presenterade i sin rapport ett antal rekommendationer till regeringen, bland annat att sluta subventionera bilägande, bilkörning och parkering, att stärka kommunernas mandat och redskap för att främja fossilfria transporter samt att öka styrningen mot mer klimat- effektiva fordon. Rådet pekade också på den konflikt som innebär att många kommuner har ambitioner att minska biltrafiken och att främja mer hållbara resor och transporter till och från större tätorter

4Klimatpolitiska rådet (2019): Klimatpolitiska rådets rapport 2019.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

medan staten förväntar att kommunerna anpassar vägnätet till de trafikökningar som indikeras av Trafikverkets basprognos.

Enligt Klimatpolitiska rådets årsrapport 20205 kvarstår bedöm- ningen från 2019 års rapport att nuvarande styrmedel inte är till- räckliga för att nå 70 procent minskade utsläpp från inrikes trans- porter år 2030.

4.1.4Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet

Samordningsmyndigheterna i regeringsuppdraget Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (SOFT) från 2016– 2017 framhåller i sin uppföljning år 20206 att många åtaganden och förslag i planen har aktiverats, men än så länge går transportom- ställningen för långsamt. Det är särskilt viktigt att stärka styrningen för ett mer transporteffektivt samhälle.

För att nå ett transporteffektivt samhälle krävs ändringar av människors och företags transportmönster och beteenden. I detta avseende har sam- hällsplanering stor betydelse genom att den påverkar hur bebyggelsen kan förtätas och hur man kan ha en fortsatt urbanisering som är förenlig med ett samhälle där trafikarbetet med energiintensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar.

För att nå stora effekter till år 2045 måste infrastrukturplaneringen redan nu utvecklas så att den tillhandahåller den tillgänglighet som efterfrågas.

4.2Behovet av stärkt planering för att nå nationella mål för städer och livsmiljöer

Regeringen konstaterar i budgetproposition för år 20217 att en väl- fungerande hållbar stadsutveckling med omsorgsfullt gestaltade livs- miljöer är central för tillväxt och social sammanhållning och för att nå miljö- och klimatmålen.

5Klimatpolitiska rådet (2020): Klimatpolitiska rådets rapport 2020.

6Energimyndigheten, 2020: Kontrollstation för Strategisk plan för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet. ER 2020:03. Framtagen av Boverket, Energimyndigheten, Naturvårds- verket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen inom ramen för Energimyndighe- tens samordningsuppdrag.

7Prop. 2020/21:1. Utgiftsområde 18.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

4.2.1Strategi för levande städer

Av utredningsdirektiven framgår att en mer transporteffektiv sam- hällsstruktur kan bidra till minskade markanspråk och barriäreffek- ter. Skrivelsen Strategi för levande städer8 utgör regeringens politik för en hållbar stadsutveckling. Regeringen konstaterar att i de allt tätare städerna finns en stor konkurrens om mark. Människor och grönska ska prioriteras. I strategin påpekas att samtidigt som bilen har medfört fördelar för människors möjligheter till rörlighet har utvecklingen skapat stora problem.

Politik för en hållbar stadsutveckling handlar om att åstadkomma goda livsmiljöer i form av väl fungerande och robusta städer som utformas så att de är till för alla. Regeringen vill därigenom stödja områden med socioekonomiska utmaningar genom att utveckla områden i en grön och hälsosam riktning samtidigt som det skapas trygga, trivsamma och inkluderande utemiljöer med särskild omsorg om åtgärdernas gestaltning.9

Genom att införa mål för gång-, cykel- och kollektivtrafik och mål för stadsgrönska och ekosystemtjänster har regeringen tydlig- gjort ambitionen att gynna klimatsmarta och yteffektiva transporter samtidigt som vi får en grönare och hållbar stadsmiljö som under- lättar för människor att mötas och trivas i staden.

Vi konstaterar att delar av den mark som går åt för uppställning av bilar, i den omfattning som beskrivs i avsnitt 4.3.3 nedan, i stället skulle kunna användas för stadens grönska, ekosystemtjänster och social vistelse.

4.2.2Politik för gestaltad livsmiljö

Riksdagen har antagit regeringens förslag om att införa ett nytt nationellt mål för arkitektur-, form- och design. Arkitektur, form och design ska enligt propositionen Politik för gestaltad livsmiljö10 bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Målet för gestaltad livsmiljö och dess delpreciseringar är styrande för statens

8Skr. 2017/18:230. Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.

9Regeringskansliet. Arbetsmarknadsdepartementet (2020): Ett Sverige som håller ihop Reger- ingens insatser för minskad segregation och goda livschanser för alla.

10Prop. 2017/18:110. Politik för gestaltad livsmiljö.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

initiativ och kan vara vägledande för kommuner och regioner. Den nya politikens kärna är en helhetssyn på den gestaltade livsmiljön som tar utgångspunkt i människans behov och livskvalitet.

I propositionen11 konstaterar regeringen att gestalta en hållbar livsmiljö handlar om att organisera komplexa och ibland motstridiga intressen till en helhet. I begränsningarna ryms dock ofta gestalt- ningens möjligheter.

Regeringen har gett Boverket ett samlat ansvar för samordning, kompetensstöd och främjande insatser till offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå i frågor om arkitektur och gestaltad livsmiljö. Boverket har tillsatt en riksarkitekt för att kraftsamla om- kring frågorna och har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag för en nationell arkitekturpolicy. Vidare har Boverket nyligen inlett ett projekt i samverkan med Chalmers Tekniska Högskola om värde- skapande bebyggelsestrukturer och om att förstå stadens flöden i för- hållande till stadens platser12. Syftet är bland annat att stödja kommu- nerna när det gäller hur arkitektur och gestaltning kan användas för att skapa värden när plan- och bebyggelsestrukturer formas och utvecklas.

Ett nytt initiativ inom EU relaterar till innehållet i Sveriges politik för gestaltad livsmiljö, New European Bauhaus13. Det nya Bauhaus- initiativet är ett tvärdisciplinärt initiativ där framtida sätt att leva ska formges, i skärningspunkten mellan konst, kultur, social inkludering, vetenskap och teknik och kopplar samman EU:s gröna giv med med- borgarnas boendemiljö. Alla som bor i EU uppmanas att tillsammans reflektera över hur en hållbar och inkluderande framtid som är vacker för alla våra sinnen kan byggas. Metodiken ligger nära designmeto- diken som ingår i politiken för gestaltad livsmiljö och som har en utgångspunkt med användaren/invånaren i centrum14.

11 Prop 2017/18:110. Politik för gestaltad livsmiljö, s. 17.

12 Chalmers Tekniska Högskola (2019): Urban Calculator Rapport 2019. Urban Calculator (chalmers.se) Hämtad 21-03-15.

13 Europeiska kommissionen (2021): Om initiativet New European Bauhaus. Om initiativet (europa.eu) Hämtad 2021-03-04.’

14 Stiftelsen svensk industridesign (2021). Definition av design. Vår definition av design - SVID. Hämtad 21-03-14. 21-03-14.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

4.3Bilanvändning och parkering

Utredningsdirektiven hänvisar till påpekanden om att tillgången till parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönster i en stad. Vi menar att varje bilresa börjar och slutar på en parkeringsplats. Parkeringsåtgärder är därför ett av de effektivaste verktygen för att påverka bilanvändning.

4.3.1Nya synsätt på parkering

Bilen har medfört välstånd och ekonomisk tillväxt, men den ständigt växande bilismens och dess påverkan på den gemensamma livsmil- jön, framför allt i städerna men också globalt, har bidragit till att bilens dominans i dag är ifrågasatt.

4.3.2Antalet bilar och parkeringar i Sverige

Mängden bilar i Sverige har, med undantag av några få perioder, stadigt ökat sedan bilen introducerades i början av 1900-talet. Ökningen beror dels på befolkningsökningen, dels på ökat bilinne- hav per person. Det fanns omkring 200 000 bilar i Sverige år 1950. År 2010 hade antalet bilar stigit till 4,4 miljoner och uppgår nu till cirka fem miljoner15. Drygt en miljon av dessa bilar är företagsbilar16. Det finns dessutom cirka 1,2 miljoner avregistrerade bilar i Sverige.

15Statistikmyndigheten SCB (2021) Registrerade personbilar i trafik 1923–2020.

16Ibid.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

Figur 4.1 Registrerade personbilar i trafik 1923–2020

Källa: SCB 2021.

Enligt Trafikutredningsbyrån17 används en bil endast 4 procent av tiden och står i genomsnitt parkerad 80 procent av tiden vid bostaden och på andra platser runt 16 procent av tiden. De bedömningar som finns av parkeringsutbudet i Sverige visar enligt Trafikutrednings- byrån att det går i genomsnitt tre till fem parkeringsplatser per per- sonbil i Sverige. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner, SKR,18 visar studier att en bil står stilla 97 procent av sin livstid och att det i snitt finns åtta parkeringsplatser per bil. Då det finns cirka fem miljoner personbilar19 i landet kan antalet parkeringsplatser uppskattas till mel- lan 15–25 miljoner (hårdgjord yta).

Kostnader för att bygga och förvalta en parkeringsplats varierar beroende på typ av parkering, lokalisering och markvärde, entrepre- nad- och förvaltningskostnader samt avskrivningsregler. Uppskatt- ningsvis är byggkostnaden (2018 års priser) 10–15 000 kronor per plats för en asfalterad yta, 50–100 000 kronor per plats på ett par-

17Trafikutredningsbyrån AB (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detalj- plan och bygglov.

18Sveriges Kommuner och Regioner (2020). Utvärdering av P-normer i små och medelstora kommuner. Delleverans 1. Intervjustudier. Projektet redovisas i sin helhet under våren 2021.

19Statistikmyndigheten SCB (2021).

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

keringsdäck och 350–450 000 kronor per plats i ett nedschaktat garage20.

4.3.3Markåtgång för parkering

Det finns tillgänglig statistik över den bebyggda markens fördelning i landet. Kategorierna bostäder och transportinfrastruktur domi- nerar21. Se figur nedan. Enligt Statistiska centralbyrån, SCB,22 finns det dock inte någon särredovisad statistik över ytor för fordons- parkering. SCB använder sig av Lantmäteriets data som klassificerar bebyggd mark23 i Sverige. Parkeringsytor är inte specificerade där, utan klassas ofta som öppen mark, där även gräsytor och berg i dagen också inräknas i samma kategori.

I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder24 publiceras beräkningar som visar att det finns uppskattningsvis 20 miljoner parkeringsplatser i Sverige, vilket innebär att det sannolikt finns mer parkeringsyta i Sverige än det finns boyta25. Det motsvarar cirka 50 kvadratmeter parkeringsyta för varje svensk. I rapporten finns även en beräknad uppskattning av gatuparkeringen i hela Sverige redovisad (cirka 40 procent av Sveriges totalt 500 kvadratkilometer parkeringsyta).

20Stockholm parkering (2018): Kostnader för att anlägga parkering, Stockholm.

21Uppgifterna avser fördelningen av den bebyggda markarealen och tar inte hänsyn till antalet våningar i bostadshus respektive parkeringshus.

22Telefonsamtal med SCB i juni 2020.

23Med bebyggd mark avses enligt SCB ”den mark som tagits i anspråk av byggnadskroppar samt tillhörande mark som trädgårdar, parkeringsplatser, upplagsytor inom industrin eller andra typer av anläggningar som hör samman med bebyggelse. Mark som huvudsakligen är bebyggd med bostadshus inkluderar även parkeringsplatser (utan specifikation av ytanspråket)”.

24Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser.

25I Sverige är den genomsnittliga boarean per person 42 kvadratmeter (SCB 2018).

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

Figur 4.2 Den bebyggda markens fördelning per markanvändningskategori år 2015

Källa: SCB (2019) Markanvändningen i Sverige.

4.3.4Parkeringsfrågornas problematik

I kapitel 6 redovisas parkeringsfrågornas problematik. Här samman- fattas parkeringskravens konsekvenser i olika avseenden.

Bland annat påverkas mängden tillkommande bostäder genom parkeringsplatsers markåtgång och höga kostnader för anläggning och drift. I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder26 framhålls att en halvering av dagens parkeringstal skulle öka Sveriges fysiska byggareal med 30 procent och skulle överstiga Boverkets beräknade bostadsbehov med cirka 15 procent.

Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet27 – som haft i uppdrag att utreda hur en utveckling kan gynnas där lägre produk- tionskostnader återspeglas i boendekostnaderna – pekar i sitt betän- kande på hur högt ställda krav på parkeringslösningar kan begränsa förutsättningarna för byggande.

26Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser.

27SOU 2020:75. Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet, s. 190. Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

Parkeringsplatser påverkar miljö och klimat på olika sätt både direkt och indirekt, dels genom hårdgjorda ytor som tar plats från stadsgrönska, ekosystemtjänster och socialt stadsliv, dels genom mer utsläpp av växthusgaser och konsumtion av naturresurser genom ökad biltrafik.

I skriften Parkering för hållbar stadsutveckling28 påpekade SKR att kostnaden för parkering ofta ingår i lägenhetspriser, hyror, varor, etc. och att de som använder parkeringen sällan eller aldrig behöver betala den fulla kostnaden. Det finns en kostnadsproblematik kopp- lad till parkeringens avgifter och kostnader. Ett överutbud av par- keringsplatser som regleras fram innebär att det blir svårt att ta betalt för parkering på kvartersmark eftersom bilägaren alltid kan söka sig till en billigare parkeringsplats i närheten, ofta en kantstensparkering på allmän platsmark. Kostnadsproblematiken är nära kopplad till uppdelningen av parkering på kvartersmark respektive gatumark. Branschorganisationen Svensk Kollektivtrafik hänvisar till studier som kommit fram till att en ökning av parkeringsavgifter med 10 procent kan minska antalet bilresor med tre procent.

I den klimatpolitiska handlingsplanen meddelar regeringen sin avsikt att se över möjligheten att öka kommunernas möjligheter att använda sig av parkeringsprissättning i klimat- och trafikstyrande syfte.

Beroende på om parkering ska ordnas inom allmän platsmark eller kvartersmark gäller olika regler enligt, plan- och bygglagen, PBL. Olika regler gäller även för prissättning av parkeringsplatser.

I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder29 betonas att uppdelningen av privat tomtmark och (kommunal) gatumark är grundläggande för regleringen av parkeringen i städerna. Författarna pekar i sin rapport på att driften av kommunal markparkering i Sverige beräknas subventioneras med 70 procent eller 3,4 miljarder kronor per år.

Boendeparkering infördes under 1980-talet och har identifierats som en särskild problematik eftersom parkering på gatumark till låga kostnader konkurrerar med dyra parkeringsplatser till höga kost- nader på kvartersmark.

28Sveriges Kommuner och Landsting (2013): Parkering för hållbar Stadsutveckling. Numera benämns organisationen Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.

29Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

Bilpoolsutredningen konstaterar i sitt betänkande30 att tillgång till parkeringsplatser är central för att främja bilpooler och föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att reservera parkeringsplatser för delningsfordon på allmän platsmark. En bilpoolsbil ersätter flera privat- eller företagsbilar och ökar därmed resurseffektiviteten och minskar behovet av parkeringsytor31.

Figur 4.3

För varje bilpoolsbil antas 30 personer gå med i bilpoolen. Av dessa säljer i genomsnitt sex personer den egna bilen, eller avstår från att skaffa bil. Varje bilpoolsbil ersätter därför i genomsnitt sex bilar. Varje bilpoolsbil innebär att det behövs netto fem färre parkeringsplatser.

Frågan om lastning, lossning och angöring är nära kopplad till parkering av fordon och framtidens mobilitet. Hänsyn till hållbar- het, minskad trängsel och buller samt en levande stadsmiljö ska matchas med boendes krav på service och leveranstjänster32. Stä- derna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attraktivitet och

30SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

31SOU 2017:22: Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi.

32IVL Svenska Miljöinstitutet (2019): Urbana godstransporter i detaljplanering. Nr U6081.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

hållbarhet. Det är en utmaning att e-handeln med många lokala leve- ranser samtidigt ökar snabbt.

4.4Nya synsätt på gatan

Mångfunktionella gator

Regeringen uppdrog år 2018 åt Boverket att sammanställa exempel på omvandling av tidigare genomfartsleder till stadsgator, som är mångfunktionella, där många olika behov och intressen hanteras samlat och där teknikutvecklingens och digitaliseringens möjlighe- ter nyttjas för att skapa levande och hållbara stadsmiljöer. Boverket redovisade sin rapport Mångfunktionella gator33 i februari 2019. Uppdraget genomfördes mot bakgrund av samverkansprogrammet Smarta städer34 där innovation, teknik och digitalisering ska möj- liggöra för de framtida urbana miljöerna att bli långsiktigt hållbara.

Forskningsprojektet Smarta gator35 är ett Vinnovaprojekt som pågår under åren 2019–2021 och som syftar till att ta fram modeller för multifunktionella gator. Modellerna ska kunna användas vid om- byggnad och nybyggnation och möta utmaningarna med framtida urbanisering, digitalisering, elektrifiering, segregation och klimat- förändringar. Projektet pekar på att gator utgör en omfattande infra- struktur som måste förvaltas och utvecklas och att det inte finns någon uttalad samlad nationell forskningspolitik eller policy om stadens gator som urbant system och livsmiljö. Vidare betonas att gator kan bidra till att integrera staden genom förbättrade länkar både inom och mellan olika stadsdelar

I rapporten Gators användning36 pekar Spacescape på hur mer grönska, mer utrymme för vistelseytor, lägre hastigheter och mer utrymme för gående också öka gatans liveability37.

33Boverket (2017): Mångfunktionella gator. Rapport 2019:7.

34Samverkansprogrammet Smarta städer (2017):

Regeringen satsar på Smarta städer - Regeringen.se Hämtad 21-03-15.

35VINNOVA 2019-2021: Forskningsprojektet Smarta gator. Forskarteam bestående av KTH, Chalmers, VTI, Spacescape, Sweco och White. https://smartagator.wordpress.com/bakgrund/. Hämtad 21-02-08.

36Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om gators användning inom EU.

37”Livability”är ett samlande begrepp etablerat i USA för ett antal viktiga hänsynstaganden för samhällsplaneringen. Det handlar om att sträva efter att tänka på helheten, att tänka på trivsel och livskvalitet. Ur skriften Livability på Svenska Kunskapsutveckling kring livability som begrepp. Moa Tunström, Avdelningen för Urbana och Regionala Studier (KTH). Utgiven av Trafikverket 2014.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

En av de viktigaste åtgärderna för att nå en ökad transporteffek- tivitet och öka tillgängligheten genom hållbara transporter är att om- vandla gator som i dag prioriterar biltrafik. Så kallade multimodala gator, gator där det finns gott om utrymme för såväl delad kollektiv- trafik, som cyklar och gående, har visat sig kunna vara mer än tre gånger så kapacitetsstarka som en gata med samma bredd fast priori- terad för biltrafik.

Enligt rapporten håller svensk gatupraxis på att förändras i en allt mer hållbar riktning där gatans funktionsprioritering förändras, även om förändringen går relativt långsamt.

Omfattande omställning pågår i europeiska städer

Förändring av gatumiljöer tycks gå snabbt i många europeiska städer. Gammal omodern infrastruktur tas bort i snabb takt. Hastigheter sänks. Snabba radikala förändringar av stadsrummet äger rum. Forskare har vittnat om förändringarnas art och utbredning38. Städer som Berlin, Milano, Bryssel och Paris har på kort tid omdisponerat gators utrymmen. Pop up-cykelbanor ska avlasta kollektivtrafiken. Den utrymmeskrävande bilen får maka på sig för att minska trängseln. Storbritannien har satsat kraftigt på gång- och cykelstråk.

Omställningen har pågått en längre tid, med klimatförändringen som en av drivkrafterna. Omställningstakten har dock ökat genom coronapandemin. Staden Paris har blivit omtalad för sina ingripande planer och förändringar av gatumiljöer39. Pandemin utgör en kata- lysator för en människovänligare stad där man inte är lika beroende av transporter. Genom mer utrymme för gående och cyklande av- lastas kollektivtrafiken så att man kan hålla distans.

Flera tyska städer har skapat pop up-cykelstråk över en natt. Det handlar om en gatuinfrastruktur för alla färdsätt och detta är inte förvånande enligt forskningen. Städer har transformerats tidigare också när föroreningar, dåliga bostäder och hygienförhållanden, sjukdomar och brottslighet gjort situationen ohållbar.

38Vetenskapsradion (2020).

Staden efter Corona - så görs den mänskligare 30 juni 2020 kl 12.09 – Vetenskapsradion På djupet | Sveriges Radio. Hämtad 2021-03-15.

39Paris stad (2021) 15-minutersstaden.

La ville du quart d'heure en images - Ville de Paris Hämtad 21-03-04.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

Det är svårt att föreställa sig hur samhället kommer att ändras efter att covid-19 har släppt greppet och prognoser om ändrade beteenden till följd av coronapandemin är genuint osäkra. Många forskare ser dock redan nu tydliga kopplingar mellan klimatfrågan och pandemin.

4.5Nya analysverktyg för transporteffektiv stadsplanering

Internationella och nordiska studier i Göteborg, Stockholm och Köpenhamn har på senare tid visat på att stadsmiljöer som har en låg bilandel också är mer attraktiva att bo i40. I rapporten Kunskaps- underlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring redovisas, utifrån internationell och nordisk forskning, samband mellan bebyggelseplanering, tillgänglighet och hållbara transpor- ter41. Planeringsskeden identifieras där kritiska planfrågor av bety- delse för hållbara transporter bör hanteras.

I dagsläget saknas lättanvända och kostnadseffektiva verktyg för att i tidiga och kritiska skeden av planeringen få en uppfattning om hur planalternativ och olika bebyggelsestrukturer påverkar trafik- alstring. Med enklare och mer flexibla analysverktyg kan kommu- nerna hitta lokaliseringar och utformningar i stadsstrukturen som är mer energieffektiva samt genomföra åtgärder som förbättrar förut- sättningarna för hållbara färdmedel och bidrar till att nå Sveriges miljö- och klimatmål.

Författarna menar att det är av stor vikt för stadsplaneringen att det vid sidan av trafikmodeller utvecklas trovärdiga, enkelt använd- bara och flexibla analysverktyg i kritiska skeden av planprocessen. Ett exempel på ett sådant analysverktyg utvecklas just nu i samarbete med Göteborgsregionen42. Se bilaga 10.

40Spacescape AB och Evidens AB (2012). Värdering av stadskvaliteter: PM – Sammanfattning av metod och resultat.

41Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring. I samarbete med Trivector Traffic AB.

42Göteborgsregionen (2020): Hållbarhetsverktyget.

Omvärldsbevakning -FÖR PUBLICERING.pdf (goteborgsregionen.se). Hämtad 21-03-07.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

4.6Utvecklingstrender när det gäller mobilitet och stadsbyggnad

Människors och varors rörlighet, hur vi reser och hur varor trans- porteras, förändras till följd av teknikutveckling, klimatförändring- arna och coronapandemin. Men även bebyggelsestrukturer och stads- planeideal är under omprövning.

4.6.1Smart mobilitet

Digitalisering tas upp som en av urbaniseringens utmaningar av pro- jektet Smarta gator (se ovan). SKR beskriver i skriften Smart mobilitet och mobilitetstjänster43 de fem viktigaste utvecklingstrenderna som på- verkar digitalisering av transportsystemet: elektrifiering, automati- sering, tjänstefiering, uppkoppling och Big Data44. SKR påpekar att det innebär svåra avvägningar för kommuner och regioner att avgöra vilka mobilitetslösningar som bidrar till nyttor och därmed är verkligt smarta, och vilka som inte gör det.

I skriften konstateras att det med all sannolikhet kommer att ta decennier innan elbilar dominerar personbilsflottan även om el- bilarna redan i dagsläget skulle stå för en majoritet av nybilsförsälj- ningen (vilket den långt ifrån gör). Det är heller ännu inte någon som vet om eller hur snabbt transportsystemet kan bli autonomt. Självkörande fordon klarar endast av att köra under vissa typer av förhållanden.

SKR betonar att de många samtidiga förändringar som sker inom smart mobilitet och mobilitetstjänster kräver nya sätt att arbeta för både kommunerna och staten. Branschorganisationen Svensk Kol- lektivtrafik lyfter fram en studie av WSP som visar att mobilitet i form av bland annat bilpool, delning av cykel och elsparkcykel ut- gjorde endast cirka 0,07 procent av det totala resandet före corona- pandemin45.

43Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Smart mobilitet och mobilitetstjänster. Så kan kom- muner och regioner arbeta.

44Big data innefattar tekniker för very large databases (VLDB), datalager (data warehouse) och informationsutvinning (data mining). Termen Big Data fick sitt genomslag under 2009.

Ingen svensk översättning har blivit etablerad, men ”stora datamängder” har använts.

45WSP (2019): Delad mobilitet i dag och i framtiden.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

4.6.2Integrerade system av mobilitetstjänster

Parallellt med enskilda mobilitetstjänster och delad mobilitet befin- ner sig olika integrerade system av mobilitetstjänster under utveck- ling. Kollektivtrafiken betraktas ofta som ryggraden i ett sådant system. Se vidare även bilaga 4.

Intresse finns från det offentliga, från forskningsvärlden, kollek- tivtrafikaktörer och företag. Regelverk och lagstiftningsfrågor har identifierats som en av de största utmaningarna för utvecklingen av konceptet mobilitet som tjänst46.

4.6.3Nya synsätt på staden

Utredningsdirektiven framhåller att i en tät och sammanhållen stadsbebyggelse, med förbättrad tillgänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, kan utsläpp av växthusgaser minska.

15-minutersstaden

Nya stadsplaneringskoncept diskuteras och konkretiseras nu i allt vidare kretsar. Ett exempel är 15-minutersstaden lanserad av Paris överborgmästare Anne Hidalgo. Idén utgår från en modell utvecklad av professor Carlos Moreno vid Université Panthéon Sorbonne47 och har fått stor spridning. Det handlar om att skapa kvarter och stadsdelar där allt invånarna behöver nå ligger inom en kort prome- nad eller cykeltur bort. Ett nätverk av självförsörjande stadsdelar. Enligt Morenos vision ska arbete, hem, butiker och samhällsservice vara tillgängliga inom samma tid som en pendlare kunde ha väntat på en järnvägsperrong. Biltrafiken i Paris har begränsats och skapat mer plats för fotgängare och cyklister. Andra förändringar är att bilgator inne i kvarter ska göras om till öppna torg, otillgängliga tak ska bli till gröna oaser för rekreation och skolgårdar ska bli öppna sport-

46Regeringens samverkansgrupp (2021). Projektet Kombinerad Mobilitet som tjänst i Sverige (KOMPIS),

https://kompis.me/. Hämtad 2021-02-25.

47Paris stad (2020) Pressinformation om 15-minutersstaden. https://annehidalgo2020.com/wp-content/uploads/2020/01/Dossier-de-presse-Le-Paris-du- quart-dheure.pdf. Hämtad 21-03-05.

Problembild och utvecklingstendenser

SOU 2021:23

anläggningar kvällstid. Man värnar om mångfald i kvarteren genom att låta mindre butiker få företräde till lokaler48.

Inte alla kommer att kunna välja bostad nära sin arbetsplats, och inte alla kommer att ha en bostad som också kan fungera som hem- makontor. Men att rikta fokus mot att berika och stärka stadsdelars inre funktioner och vistelsemiljöer är ett annat sätt att uppnå en transporteffektiv samhällsstruktur än att fokusera på fysisk trans- portinfrastruktur. En modell som också är socialt hållbar med möj- lighet till större delaktighet. En förutsättning är att sådana enklaver inte medför en utestängningseffekt, utan att offentliga rum, gator och parker hänger ihop och länkar samman stadens delar genom en medveten rumslig gestaltning av bebyggelsestrukturen med män- niskan i fokus. (Se även avsnitt 4.4).

Stockholms översiktsplan

Stockholms nya översiktsplan49 utgör också ett exempel på en sådan ambition. I planen konstateras att infrastrukturen behöver hålla måt- tet, att fler människor och mer varor måste komma fram dit de ska och att kapacitetsstarka färdmedel som gång-, cykel- och kollektiv- trafik därför behöver prioriteras. Ett stort fokus läggs dock på att koppla samman stadens delar, att stärka känslan av tillhörighet och sammanhållning och att satsa på utveckling av stadskvaliteter. Befint- liga miljöer byggs om så att barriärer tas bort och möjliggör fler möten mellan människor.

Översiktsplanen uttrycker ett behov av att skapa ”funktionsblan- dade stadsdelar” med platser där människor rör sig under dygnets alla timmar, där det finns kulturutbud, kaféer och restauranger, kol- lektivtrafik, skolor, idrottsplatser och parker som alla kan ta del av.

48Dagens Industri Mobilitet 21-02-23: Paris leder revolutionen – blir första 15-minutersstaden. Dagens Industri Mobilitet 20-05-12: Paris tar ytterligare ett stort kliv mot den fossilfria staden.

49Stockholms översiktsplan (2018): Stockholm växer. Antagen i februari 2018.

SOU 2021:23

Problembild och utvecklingstendenser

Coronapandemins påverkan på framtidens samhällsplanering och transportbehov

Den pågående pandemin visar att det inte längre går att undvika klimatfrågan50. Det långsiktiga skiftet till ökat distansarbete gör att många större företag börjar titta på mindre och utspridda satellit- avdelningar till kontor som placeras närmare där fler anställda bor. Bosättningar på mindre orter i storstadsregionerna och generellt i den stadsnära landsbygden kan komma att öka. Lokaliseringen av dem blir en viktig del av en transporteffektiv bebyggelsestruktur.

4.7Behovet av kunskap

Behovet av kunskap

Flera aktörer framhåller att både kommuner och byggaktörer behöver tillgång till rätt kompetens51. Region Skåne52 framhåller att osäker- heten och bristen på kunskap gör att kommunerna inte vet hur de ska hantera parkering på andra sätt än de hittills gjort, vilket gör att de blir passiva och avvaktar att andra kommuner agerar. Bilpoolsutred- ningen53 anser att kunskapshöjande informationsinsatser skulle kunna användas för att informera allmänheten om motorfordonspooler och deras betydelse för omställningen till ett transporteffektivt samhälle.

Boverket utgör en viktig kunskapskälla för aktörer inom området genom plattformen PBL kunskapsbank, myndighetens utredningar av planeringsverktyg, webbinarier och särskilda vägledningar såsom exempelvis Vägledningen om parkering som verktyg.54

Vi menar att särskilda åtgärder behöver inriktas på att erbjuda verksamma aktörer och allmänhet kunskap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling.

50Dagens Industri Mobilitet: 21-03-01 Analys: Pandemin flyttade oss 10 år fram i tiden.

51Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov.

52Region Skåne (2019): Planera för attraktiv parkering.

53SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

54Boverket (2020). Parkering som styrmedel.

www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmannaintressen/ hansyn/miljo_klimat/klimatpaverkan/transport/parkering/. Hämtad 2021-02-02.

5Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

5.1Allmänt

Av direktiven framgår att utredningen ska behandla åtgärder som främjar transporteffektivitet genom hållbara transporter. Utred- ningen konstaterar att möjliga åtgärder är av vitt skilda slag och kan komma att förändras över tid. På Boverkets webbplats nämns att åtgärder kan handla om fysiska åtgärder, till exempel:

–plats för cykel- och bilpool

–utrymme för distribution av varor

–väl utformade cykelparkeringar

–begränsning av ytan för bilparkeringar

–samutnyttjande av parkeringsplatser eller samåkningspunkt.

Som exempel på icke-fysiska åtgärder nämns även tjänst för bilpool och cykelpool eller system för lånecyklar, tjänst för samordnad distri- bution/hemleveranser (leveransskåp), tjänst för samåkning, informa- tionslösningar för kollektivtrafikresor och rabatterade kollektiv- trafikkort1.

Icke-fysiska åtgärder som inte nödvändigtvis sammanhänger med en fysisk plats kan också kallas beteendepåverkande åtgärder eller mobility management. En verkligt beteendepåverkande åtgärd är enligt utredningens mening att ha åtgärderna och tjänsterna på plats när användarna flyttar in i de nya bostäderna. Om det finns en plats,

1Se bland annat www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/ parkering_hallbarhet/verktyg/flex/. Hämtad 2021-01-31.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

men ingen tjänst kopplad till den, är användaren hänvisad till befint- liga transportalternativ, i första hand bil för eget bruk. Erfarenhe- terna från kommunerna är att resmönster och transportvanor ut- vecklas tidigt och är svåra att förändra i senare skeden.

Av utredningens tidigare betänkande Bebyggelse- och transport- planering för hållbar stadsutveckling2 framgår att kombinationen av fysiska åtgärder och beteendepåverkande, icke-fysiska åtgärder är särskilt effektivt för att minska klimatpåverkan. Ett exempel är väl- placerade busshållplatser i kombination med rabatterade kollektiv- trafikkort. Ett annat exempel är så kallade mobilitetsnoder, som för- enar en leveranspunkt för varor med möjligheten att ta emot dessa utan att beställaren är på plats. Noden kan även innehålla möjlig- heten att parkera fordon (med prioritet för delade och eldrivna) och möjlighet att lämna avfall och produkter för återvinning. Det räcker då inte med att få utrymmen och anläggningar på plats. En funge- rande mobilitetsnod ska dessutom förvaltas och fungera driftsäkert, och användaren ska få tillgång till tjänsterna genom medlemskap eller på annat sätt.

5.2Samhällets rumsliga organisering påverkar förutsättningarna för transporteffektivitet

Den rumsliga strukturens betydelse för transporteffektivitet redo- visas i propositionen En enklare plan- och bygglag3. Bland annat fram- går att propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik4 och Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar till- växt5 innebär konsekvenser för PBL.

Vidare framgår av förarbetena6 att det ”handlar framför allt om en integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimat- påverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande.” /---/ ”För att nå en mer transport- och energi- effektiv samhällsbyggnad är det viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturplaneringen”.

2SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. Betänkande av Samordning för bostadsbyggande.

3Prop. 2009/10:170.

4Prop. 2008/09:162.

5Prop. 2008/09:35.

6Prop. 2009/10:170.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

5.2.1God tillgänglighet är målet

Utredningens mening är att rörlighet och transporter är medel för att uppnå målet om god tillgänglighet, där tillgänglighet är den nytta som uppnås genom bland annat transporter. Detta är i sin tur för- knippat med resursåtgång i form av kostnader och uppoffringar som får konsekvenser för hållbarheten. Kan en önskad tillgänglighet nås på annat sätt och med mindre uppoffringar är detta eftersträvansvärt.

Att förflytta personer eller varor kan utifrån ett individ- eller företagsperspektiv vara önskvärt, till exempel för att nå en plats med vissa kvaliteter eller egenskaper, för att sänka lagerkostnader genom exempelvis leveranser just in time7 eller för att få tillgång till en viss kompetens eller insatsvara. Men det kan också ske av tvång, det vill säga att en förflyttning måste ske för att uppnå den kvalitet man önskar, eftersom den rumsliga strukturen gör förflyttningen nöd- vändig.

5.3Utredningens användning av begreppet transporteffektivitet

I En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan8 uttrycks innebörden av transporteffektivitet på följande sätt: ”I ett mer trans- porteffektivt samhälle kan tillgängligheten öka samtidigt som det trafikarbete som krävs för att uppnå motsvarande tillgänglighet kan minska. Utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle innebär således att trafikarbetet, och därigenom utsläppen och övrig miljö- påverkan, kan minska utan att tillgängligheten försämras.”

Med utgångspunkt i bland annat klimathandlingsplanen har ut- redningen valt att beskriva begreppet transporteffektivitet enligt föl- jande.

•Mindre behov av transporter. Detta kan till exempel uppnås genom att ett tillkommande bebyggelseområde ordnas så att dess yttre tillgänglighet nås genom en lämplig lokalisering och en funk- tionell sammansättning i den urbana och regionala strukturen som främjar närhet till service och andra samhällsfunktioner samtidigt,

7Just in time är en industriell produktionsmetod där material eller komponenter levereras direkt i anslutning till att de behövs i produktionen med målet att minska lagerkostnader, men ökar samtidigt transportarbetet.

8Prop. 2019/20:65.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

och den inre tillgängligheten kan genom områdets närmare fysiska utformning nås utan energikrävande transportslag, till exempel gång- och cykeltrafik.

•Effektivare användning av infrastruktur. Detta kan till exempel uppnås genom att förlägga tillkommande bebyggelse (bostäder och verksamheter) till områden där hög tillgänglighet redan finns samt i den befintliga infrastrukturen främja resurseffektiva trans- portslag (t.ex. fysiska åtgärder som kollektivtrafikfiler, ladd- och poolinfrastruktur) och på så sätt nyttja redan gjorda investeringar i infrastrukturanläggningar.

•Likvärdig tillgänglighet till olika trafikslag. Detta kan till exempel uppnås genom att angöring, uppställning/förvaring av fordon ordnas likvärdigt för olika fordonsslag samt genom att flöden in och ut ur ett område (personer, gods, återvinning) kan ordnas flexibelt för att möta både nuvarande behov och framtida anspråk från delade mobilitetstjänster och mobilitet som tjänst (t.ex. mobilitetshubbar).

•Energieffektivare och miljövänligare fordonstrafik. Förnybara drivmedel för fordon och energieffektivare fordon kräver även fysiska åtgärder, exempelvis infrastruktur för el (laddstolpar), biogas och vätgas samt angörings- och uppställningsplatser för delade fordon, till exempel autonoma fordon, e-skotrar och cyklar.

En annan utgångspunkt har varit SOFT-myndigheternas9 definition av ett transporteffektivt samhälle. Gemensamt för aspekterna ovan är att alla kräver fysiska åtgärder – utöver andra insatser i form av ekonomiska styrmedel – med andra ord vad SOFT-myndigheterna kallar samhällsplanering – där myndigheterna emellertid främst ser att planering får effekter på lång sikt. Fysiska åtgärder krävs dock i närtid om ekonomiska styrmedel ska få avsedd effekt, eftersom det krävs reell valfrihet att avstå från en fossilberoende bil. Mycket av det som berörs i punkterna ovan återfinns i nuvarande PBL på olika nivåer och berör olika ansvariga parter – myndigheter, företag och organisationer.

9Med SOFT-myndigheterna avses Boverket, Energimyndigheten Naturvårdsverket, Trafik- analys, Trafikverket och Transportstyrelsen, se Kontrollstation för Strategisk plan för omställ- ning av transportsektorn till fossilfrihet, ER 2020:03, där också myndigheternas definition av ett transporteffektivt samhälle framgår (s. 9).

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

5.4Avvägningsregler i PBL som stödjer en transporteffektiv samhällsstruktur

Samhällsbyggnadsprocessen handlar till stor del om att göra avväg- ningar mellan olika intressen. Avvägningarna styrs av PBL som är en så kallad avvägningslag. Syftet med samhällsbyggnadsprocessen är att hitta långsiktigt hållbara lösningar för klimat, miljö, medborgarna och samhället i stort. I andra kapitlet PBL redovisas de intressen som ska beaktas, och dessa skrivningar ger ramarna för samtliga moment i processen – från strategisk planering till planläggning och bygg- lovsprövning.

Andra kapitlet i PBL inleds med en beskrivning av systematiken. Enligt 2 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för, och företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning enligt hushållningsbestämmelserna och miljökvalitetsnormerna i miljöbalken, MB. Utgångspunkten för bedömningen är områdets beskaffenhet, dess läge och de behov som finns.

Det finns också ett krav på en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser beslutet får för motstående enskilda intressen. Kravet uttrycks i 1 § och återfinns också i Europakonven- tionen för de mänskliga fri- och rättigheterna, och det innebär att hänsyn ska tas även till de privata intressen som finns i varje enskilt ärende.

Av 3 § framgår att vid planläggning ska hänsyn tas till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Vidare ska kommunen främja bland annat en ändamålsenlig struktur och en estetisk utformning av bebyggelse, en god och tillgänglig livsmiljö, goda miljöförhållanden samt hushåll- ning med energi med mera. Dessutom ska byggande och utveckling av bostäder främjas.

PBL innehåller även ett antal principer som har betydelse för byggnadsverkens lokalisering och placering. Byggnadsverk ska loka- liseras till mark som går att bebygga på ett säkert sätt (5 §). Det ska gå att ordna trafik, vatten- och avloppsanläggningar och förebygga olika typer av föroreningar och bullerstörningar. När byggnader ut- formas och placeras ska hänsyn tas till bland annat stads- och land- skapsbilden, skydd mot katastrofer och behovet av en välordnad trafik (6 §). När det handlar om områden med sammanhållen bebyg-

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

gelse ska kommunen också beakta behovet av närhet till allmänna platser som gator, torg och parker samt utbud av samhällsservice (7 §).

Hushållningsbestämmelserna i PBL:s andra kapitel respektive MB gäller således vid planering, planläggning och all efterföljande prövning. Det gäller såväl översikts- och detaljplaner som bygglov och de processer som styr dessa fram till beslut.

Det finns här anledning att peka på den principiella skillnaden mellan en strategisk planering på initiativ av kommunen som ut- trycker kommunens avsikter och den planering som tillkommer i samband med någons avsikt att bygga. Den strategiska planeringen tar sitt främsta uttryck i översiktsplanen som bland annat ska redo- visa hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Den ger sam- tidigt utrymme för olika samordnande insatser mellan myndigheter på nationell och regional nivå som rör trafikplanering och planering för investeringar i infrastruktur, vilket sammantaget skapar förut- sättningar för transporteffektivitet.

Detaljplaneringen startar sedan antingen med utgångspunkt i de avvägningar som gjorts i översiktsplanen eller med att kommunen bedömer lämpligheten i den aktuella platsen. Befinns platsen allmänt lämplig hanterar kommunen i nästa steg vilka specifika allmänna och enskilda intressen som är relevanta på platsen, hur de bör viktas mot varandra och vad det får för konsekvenser.

Den strategiska planeringen dokumenterar således hur kommu- nen bedömt vilka allmänna intressen som är aktuella och hur aktuella kommundelar lämpligen kan utvecklas. Vid den fortsatta planlägg- ningen ska samma avvägningar ske såväl utifrån områdets roll i den samlade bebyggelsestrukturen som utifrån hur området närmare ska utformas för att uppnå transporteffektivitet.

Reformbehov

Avvägningsreglerna ska främja en långsiktigt god hushållning. Till- lämpningen leder ofta till att intressen som finns inom ett avgränsat markområde får företräde framför strukturella frågor. Bebyggelse- strukturen har stor inverkan på transporteffektivitet – och därmed på klimat, miljö och energi. Det gör att den praktiska tillämpningen av reglerna i 2 kap. PBL och 3 kap. MB riskerar att inte möta behovet

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

av en stärkt integration mellan planeringen av dels bebyggelse, dels trafik och transporter, vilket är en kärnfråga för att uppnå transport- effektivitet.

Sambandet mellan bebyggelseutveckling och transporteffektivi- tet behöver utvecklas på övergripande nivå om någon effekt som ska synas på områdesnivå. Det gäller både den regionala ortsstrukturen och strukturen vad gäller bebyggelse, grönområden och infrastruk- tur i tättbebyggda områden. Det gäller vidare den närmare utform- ningen av enskilda områden och fastigheter, så att transporteffek- tiviteten fullföljs vid genomförandet.

Men genom årtionden av planering, och trots tidigare lag- reformer (se vidare avsnitt 8.2.1), har en resurskrävande bebyggelse- struktur fortsatt att utvecklas, där bebyggelse spritts ut i det urbana landskapet med enklaver av funktionsseparerade områden och med barriäreffekter dem emellan. Denna planering har lett till en mark- åtgång för trafikinfrastruktur med omgivande skyddszoner som i dag är större än bebyggelsens markkonsumtion. Vi anser att målen kring hushållning kräver ett förtydligande av hur avvägningar mellan allmänna intressen ska ske. I dag har hushållningsbegreppet två olika innebörder:

–dels om att på avgränsade platser och områden avväga mellan olika intressen

–dels om att hantera hushållningen med de resurser som påverkas av strukturer och sambandsrelationer i bebyggelsen på regional, tätorts och områdesnivå.

Utifrån dagens bestämmelser har den förstnämnda innebörden prio- ritet, eftersom hushållningsreglerna i miljöbalken främst definieras områdesvis och därtill får särskild vikt om berört värde anses vara av nationell betydelse (riksintresse). Den andra innebörden, det vill säga den strukturella hushållningsdimensionen, handlar om trans- porteffektivitet till följd av bebyggelsens rumsliga utformning. Regeringen framhåller i handlingsplanen Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige10 från juli 2020 att ett mer resurseffektivt nyttjande av material är angeläget, bland annat för att det minskar behovet av nya råvaror och bidrar till klimatomställningen. Vår be- dömning är därför att den strukturella dimensionen bör förstärkas.

10Handlingsplan cirkulär ekonomi (regeringen.se).

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

I PBL är detta främst ett kommunalt intresse. En struktur som främ- jar hushållning med energi, transporter och andra resurser bör därför få ett tydligare genomslag i alla de ovan beskrivna delarna av samhälls- byggnadsprocessen – men också i dialogen mellan stat och kommun.

Utredningen ser därför ett behov av att betona vikten av att trans- porteffektivitet, och därmed sammanhängande hållbarhetsaspekter, ses som ett allmänt intresse i planeringen. Det kan göras genom att bestämmelserna i andra kapitlet PBL om samhällsstruktur samt bygg- naders lokalisering, placering och utformning, kompletteras och för- tydligas.

Ett förtydligande av bestämmelserna kan leda till en normför- skjutning och en ändrad syn på avvägningar av lämplig markanvänd- ning som lägger mer tonvikt på transporteffektivitet och stärker hus- hållningsperspektivet i bebyggelsestrukturen. Genomgående gäller att syftet med varje planbestämmelse ska vara förenligt med de bestäm- melser som anges i andra kapitlet PBL.

Kommunen har ansvar dels för att bebyggelsens lokalisering och utformning underlättar människors klimatsmarta beteenden och till- godoser olika trafikantgruppers behov, dels för att bebyggelsestruktur och trafiknät anpassas till varandra och får en lämplig utformning. De övergripande hänsynskrav prövas i detaljplanen eller i bygglovspro- cessen utifrån samma bestämmelser i andra kapitlet PBL.

Andra kapitlet PBL lägger grunden för hela samhällsbyggnads- processen och är därmed avgörande för vilka hänsyn som ska få genomslag. Men som vi berört ovan får reformer inte alltid genom- slag enbart med stöd av lag. Utredningen vill därför understryka att ändringar av bestämmelserna behöver kompletteras med kunskaps- och kompetenshöjande insatser om författningsförslag ska få fullt genomslag i praktiken. Det bör ankomma på Boverket att utforma lämpliga verktyg för en sådan insats.

5.5Strategisk planering

Plansystemet består av tre nivåer – regionplaner, översiktsplaner och detaljplaner. Alla regioner upprättar inte regionplaner, men samtliga kommuner ska ha aktuella översiktsplaner.

I regionplaneringen hanteras frågor som angår två eller fler kom- muner och som behöver utredas gemensamt. I översiktsplanen han-

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

teras kommunens bebyggelseutveckling och övergripande mark- och vattenanvändning; dessutom är översiktsplanen det forum där staten och kommunen kan komma överens om vilka allmänna intres- sen som ska prioriteras.

Regionplanen och översiktsplanen är formellt sett vägledande. Dessa planer kallas ofta strategiska eftersom de hanterar inrikt- ningen av den rumsliga samhällsutvecklingen och dessutom anvisar åtgärder för att implementera den beslutade inriktningen.

För att reglera bebyggelsens närmare utformning vid sammanhål- len bebyggelse och vid betydande omgivningspåverkan upprättas och antas detaljplaner. Sedan sker bygglovsprövningen i enlighet med pla- nerna, under förutsättning att dessa ger tillräcklig vägledning – annars krävs en lämplighetsprövning i bygglovet. Bestämmelser i detaljpla- nerna är bindande för den fortsatta prövningen, även om mindre av- vikelser får ske. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.6 och 5.7.

5.5.1Regionplanering

Flera kommuner som behöver samordna sin planläggning kan sam- verka kring en regionplan. Behovet är störst i storstadsregionerna. Regionplanen har som syfte att ge vägledning och förenkla inför beslut om översiktsplaner och övriga planer. Av planen ska framgå hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riks- intressen enligt 3 och 4 kap. MB och på vilket sätt miljökvalitets- normer uppfylls. Det ska också framgå hur hänsyn tagits till den regionala utvecklingsstrategin, länsplanen för regional transport- infrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning. I övrigt beaktas även nationella, regionala och kommunala mål samt planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i regionen. Det innebär att frågor om mobilitet och infrastruktur ska ingå som en väsentlig del i arbetet med region- planen.

I dag finns två regioner med obligatorisk regionplanering enligt 7 kap. PBL – Region Skåne och Region Stockholm. Region Skåne har, som nytt regionplaneorgan11, arbetat med en första regionplan

11Riksdagen beslutade 2018 om en ändring i plan- och bygglagen som från den 1 januari 2019 gav Region Skåne ett ansvar för att ta fram en regionplan. Planen ska vara vägledande när kom- munerna tar fram översiktsplaner.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

sedan 2019. I Stockholm har det funnits regionplaner sedan 1950- talet och ansvaret är lagstadgat sedan PBL:s införande 1987.

Den nuvarande regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregio- nen, RUFS 205012 är ett exempel på ett metodiskt arbete med att sammanlänka bebyggelse- och transportplaneringen. Dokumentet ger en samlad bild av regionens önskade rumsliga struktur år 2050. Det handlar dels om hur bebyggelse, transportinfrastruktur och grönom- råden utformas samt relaterar till och påverkar varandra, dels om hur strukturen kopplas ihop med människors livsval i relation till arbete, bostad och fritid. För att vägleda kommunernas översiktsplanering innehåller RUFS 2050 några principer för den rumsliga utvecklingen som samtliga 26 kommuner i Region Stockholm bör följa. Det gäller bland annat en regionalt prioriterad bebyggelseutveckling där ny be- byggelse (både bostäder och verksamheter) i första hand ska tillkomma i centrala och primära bebyggelseutvecklingslägen samt landsbygds- noder, för att ge förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle.

Region Skåne har påbörjat arbetet med att ta fram en region- plan13. Sedan år 2005 arbetar regionen med en informell koordi- nering av bebyggelse- och infrastrukturutveckling benämnd Struk- turbild Skåne14. Den kommande Regionplan för Skåne 2022–2040 ska redovisa en samlad vilja och ge förutsättningar för utvecklingen av de fysiska strukturer som sträcker sig över kommungränserna. Av- sikten är att den tillkommande bebyggelsen lokaliseras i samspel mellan kommuners behov och regionens planering för infrastruktur och kollektivtrafiken, för att säkerställa en miljömässigt och socialt hållbar riktning. Inledningsvis har Region Skåne, i samverkan med länets kommuner, enats om följande övergripande, rumsliga utveck- lingsstrategier i syfte att nå en transporteffektiv samhällsutveckling:

–Den flerkärniga strukturen ska utvecklas och Skåne ska bindas samman med ny och förstärkt kollektivtrafik.

–Ny bebyggelse ska planeras nära kollektivtrafiken för ett hållbart resande i Skåne.

12Stockholms läns landsting (2018). Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2050, Stockholm.

13https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplanering/regional-fysisk-planering/

14https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplanering/regional-fysisk- planering/strukturbild-for-skane/

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

5.5.2Översiktsplanering

Översiktsplanen ska ange kommunens inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Den omfattar hela kommunen och är obligatorisk, till skillnad från övriga planer. Översiktsplanen är ett viktigt instrument för att samordna planeringen på nationell, regional och kommunal nivå, och den är avgörande för den lång- siktiga utvecklingen av bebyggelsestruktur och persontransporter. Den strategiska dimensionen i översiktsplanen är framträdande. Det ska bland annat framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till nationella och regionala mål samt program av betydelse för en håll- bar utveckling. Det är också på denna översiktliga nivå av den kom- munala planeringen som den statliga transportinfrastrukturen kan behandlas integrerat med planering av bebyggelse, vägar och parker.

Syftet med översiktsplanen är att den ska ange de övergripande dragen vad gäller markanvändning och bebyggelseutveckling. Planen ska bland annat redovisa hur bebyggelsen kan användas, utvecklas och bevaras och ge vägledning om var bebyggelse är lämplig från allmän synpunkt. I översiktsplanen är kommunen skyldig att redovisa hur man avser att tillgodose allmänna intressen enligt 2 kap. PBL när man beslutar om användningen av mark- och vattenområden. Inne- börden och konsekvenserna av översiktsplanen ska också framgå tydligt, vilket har visat sig vara avgörande för översiktsplanens väg- ledande betydelse vid överprövning av kommunala planer och bygg- lovsbeslut. Av Förordning om hushållning med mark- och vattenom- råden15 framgår följande:

Den myndighet som ska tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med de översiktsplaner, region- planer och havsplaner som är tillämpliga i ärendet.

Denna bestämmelse ger översiktsplanen den betydelsen som var tänkt bakom begreppet vägledande och är ett viktigt verktyg för transporteffektivitet.

Förutom att översiktsplanen har stor betydelse vid olika över- väganden spelar den också en viktig roll som underlag vid förhand- lingar mellan kommun och kollektivmyndighet. Sådana förhand-

15SFS 1998:896.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

lingar kan röra till exempel medfinansiering eller tidsättning av fram- tida kollektivtrafik.

När kommunen upprättar eller ändrar en översiktsplan ska den samråda med bland andra länsstyrelsen, regionala organ och grann- kommuner. Kommuninvånarna ska också involveras och få möjlig- het att komma med synpunkter under samrådsskedet på hur kom- munens mark ska utvecklas. Efter samrådet skriver kommunen en samrådsredogörelse och överväger i samband med det om det finns anledning att justera planen. På senare år har vissa kommuner infört så kallade medborgardialoger, vilket innebär att kommuninvånarna involveras i ett tidigare skede. Tanken är att fler ska välja att engagera sig, när man har en större möjlighet att påverka utvecklingen. Det finns också ett värde för kommunledningen i att få ta del av invå- narnas perspektiv.

Kommunen ska i början av varje mandatperiod göra en aktua- litetsprövning i form av en planeringsstrategi16, vilket har införts som krav i PBL att gälla från år 2022. I denna strategi ska kommun- fullmäktige bedöma om översiktsplanen är aktuell och ta ställning till kommunens fortsatta arbete, det vill säga i vilka avseenden planen kan behöva omarbetas. En tydlig och uppdaterad översiktsplan ska- par förutsättningar för en effektiv och förutsägbar detaljplanelägg- ning och bygglovsprövning.

Nedan följer två exempel på översiktsplaner med fokus på hållbarhet och transporteffektivitet från Uppsala och Laxå. Se även avsnitt 4.6.3, där vi kort redovisar konceptet 15-minutersstaden som tillämpas i Paris och om strävan att skapa funktionsblandade stads- delar i förslag till ny översiktsplan i Stockholm.

Uppsala – exempel från en större kommun

Översiktsplan 2016 för Uppsala är ett exempel på en översiktsplan där bebyggelseutveckling och den framtida mark- och vattenanvänd- ningen kommer till uttryck med hänsyn till behoven i ett transport- effektivt samhälle. Ett särskilt kapitel presenterar strukturbilden för Uppsala 2050. Det är en förenkling och en sammanfattande förklar- ing av planens inriktning och visar en önskad fysisk struktur för Uppsala ur ett långsiktigt perspektiv. I huvudkapitlet beskrivs hur

16Prop. 2019/20 s. 46.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

kommunens mark- och vattenområden bör användas. Här pekas riktningen ut för utvecklingen av den fysiska miljön i staden, i tät- orterna och på landsbygden för att uppnå närhet och mervärden. Konkret beskrivs detta på följande sätt:

Transporteffektivitet ska genom Uppsala översiktsplan uppnås genom en bebyggelseutveckling kring noder och stråk. Många män- niskor ska ha nära till mycket och till varandra i vardagen och till en stor arbetsmarknad. Både landsbygden, tätorterna och staden kopp- las samman med stråk för snabb kollektivtrafik. Det är lätt att byta mellan färdmedel och att gå och cykla. De allra flesta som bor i staden behöver inte egen bil för att klara vardagen. När bostäder, arbetsplatser och service koncentreras i stråk och noder kan andra platser lämnas rofyllda och obebyggda, såsom stora grönområden och parker.

Uppsala kommuns centrum är innerstaden. Den kompletteras med fyra stadsnoder. I dessa blandas bostäder med arbetsplatser, service och parker. De bildar tillsammans med innerstaden den fem- kärniga staden. En sammanhängande stadsbygd med blandstad bin- der samman noderna, särskilt längs livfulla stadsstråk. Landsbygden har en viktig roll för energi- och matförsörjningen och för att sluta kretsloppen, både lokalt och i ett större perspektiv. Nya bostäder och arbetsplatser finns utanför staden framför allt i de mindre tät- orterna med god kollektivtrafik. Det i sin tur förstärker underlaget för service och bidrar till goda förutsättningar för landsbygds- näringar att utvecklas och ett gott liv både på landsbygden och i kommunens många tätorter.

Laxå – exempel från en landsbygdskommun

Ett exempel på en landsbygdskommun som arbetar med hållbar utveckling i översiktsplaneringen är Laxå kommun. Översiktsplanen sätter in Laxå i ett regionalt sammanhang, där kommunen vill betrak- tas som en betydelsefull regional samarbetspartner. Översiktspla- nens riktlinjer och ställningstaganden stödjer det regionala trafik- försörjningsprogrammet för att utveckla kollektivtrafiken och få fler att använda sig av den. Därmed bidrar planen till att regionen blir mer sammanlänkad och tillgänglig. Goda kommunikationer ska upp- nås genom utveckling av ett nytt resecentrum med utökad kollek-

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

tivtrafik samt förbättring av vägtrafiken. Laxå kommun ska också fungera som ett bra boendealternativ med tillgång till kvalitativa samhällstjänster som förskola, skola och äldreomsorg.

Reformbehov

Utredningen har enligt direktiven inte till uppgift att behandla regel- verket kring översiktsplanen. Det har skett genom propositionen En utvecklad översiktsplanering, där det nya begreppet planeringsstrategi17 behandlas. Regeringen konstaterar att många frågor ska behandlas i en översiktsplan och i propositionen förs ett resonemang kring väsent- lighet, som behandlar vilka frågor som bör vara med i översiktsplanen för att den ska betraktas som aktuell. Väsentlighet bygger enligt pro- positionen på att ett visst område kan ha specifika egenskaper18 som har betydelse vid prövning, och som av det skälet ska redovisas i översiktsplanen, medan andra frågor kan behandlas mindre ingående. Dilemmat med att hushållningsbegreppet har olika innebörd (se av- snitt 5.4) förstärks av dessa resonemang kring väsentlighet.

Sammantaget riskerar resonemangen om väsentlighet att inne- bära att bebyggelsestrukturen blir en mindre väsentlig del av över- siktsplanen, vilket kan uppfattas som en nedtoning av strukturfrågor till förmån för frågor som berör mark- och vattenområden och kon- flikter mellan olika intressen i ett specifikt område. Det innebär att en transporteffektiv och ändamålsenlig struktur riskerar att inte behandlas som ett nationellt viktigt intresse. Det ökar i sin tur bety- delsen av reformering av 2 kap. PBL, särskilt 3 §, och att dessa frågor får tillräckligt utrymme i samrådsprocesser kring översiktsplanen. Utredningen lägger därför på eget initiativ ett förslag om en natio- nell strategi som konkretiserar innebörden av en hållbar bebyggelse- utveckling både i tätorter och i övriga landet (se avsnitt 8.3).

17Prop. 2019/20:52, s. 46.

18Ibid s. 83 och 89–90.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

5.5.3Transportsystemets planering

Planering av infrastruktur

Investeringar i transportinfrastruktur är ofta föremål för samverkan mellan kommun, region och stat, även i de fall där kommunen är huvudman. Samverkan rör både planering och finansiering. Planer- ingsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen sker dessutom i två steg enligt följande:

–I inriktningsplaneringen får Trafikverket och regionala aktörer i uppdrag att utarbeta ett underlag som regeringen får ta ställning till om övergripande strategiska vägval samt vilka ekonomiska ramar som föreslås för en kommande period. Inriktningen och de övergripande ramarna beslutas sedan av riksdagen.

–I åtgärdsplaneringen mejslas detaljerna för Sveriges nationella transportsystem fram.

En nationell transportinfrastrukturplan och länstransportplaner ska upprättas med utgångspunkt i aktuell transportpolitik. Här behand- las investeringsplaner, drift och underhåll. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga nationella och regionala planer fram för infrastrukturen för de olika trafikslagen (väg, järnväg, sjöfart och luftfart).

Åtgärdsplaneringen sker efter den så kallade fyrstegsprincipen, där en av utgångspunkterna är att aktörerna i processen för samhälls- planering (snarare än processen för transportplanering) aktivt ska arbeta med att minska beroendet av motoriserade transporter, prio- ritera hållbara färdsätt och se till att effektivt nyttja befintliga system och befintlig kapacitet19. Åtgärdsplaneringen utmynnar i Trafikver- kets förslag till nationell plan för transportsystemet samt 21 läns- planer för regional transportinfrastruktur. Den nationella planen fastställs av regeringen medan länsplanerna fastställs av respektive region efter regeringens beslut om medelstilldelning. Länstransport- planer upprättas således inom samma process som den nationella transportinfrastrukturplanen, och de omfattar infrastrukturåtgärder

19Fyrstegsprincipen är Trafikverkets arbetsstrategi som tillämpas för att säkerställa en god resurs- hushållning och för att åtgärder ska bidra till en hållbar samhällsutveckling. Första steget är att pröva behovet av transporter, andra steget handlar om att effektivare utnyttja befintlig infrastruk- tur, tredje steget handlar om mindre åtgärder i systemet och först fjärde steget handlar om att bygga nytt. Se även www.trafikverket.se/contentassets/347f069e6d684bfd85b85e3a3593920f/kol_trast.pdf, s. 21.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

som avser vägar, medfinansiering av kollektivtrafikanläggningar, effektivisering av befintlig infrastruktur samt bidrag till enskilda vägar inom den aktuella regionen.

Genom länstransportplanerna fördelas statliga medel i form av medfinansiering till regionala och kommunala investeringar i trans- portinfrastruktur. Medfinansieringen används bland annat till för- bättrad miljö- och trafiksäkerhet inom det kommunala vägnätet samt kollektivtrafikanläggningar. Några områden som prioriteras är åtgärder som främjar skol- och arbetspendling med cykel och kol- lektivtrafik. Ansökningar lämnas årligen till Trafikverket och det sker årliga förhandlingar mellan kommunerna, den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten och Trafikverket.

Planering för kollektivtrafik

Enligt lag om kollektivtrafik20 ska det finnas en regional kollektiv- trafikmyndighet i varje län med det övergripande ansvaret för länets kollektivtrafik. Myndigheten har ansvaret att ta fram ett regionalt trafikförsörjningsprogram som omfattar trafikeringen på kort och lång sikt. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet utgör i sin tur plattformen för arbetet med att utveckla kollektivtrafiken i regionen och beslut om allmän trafikplikt, som innebär att besluta om sådan regional kollektivtrafik som samhället avser att ta ansvar för.

Trafikförsörjningsprogrammet beskriver behovet av och de lång- siktiga målen för kollektivtrafikförsörjningen, och det tas fram i dialog med berörda kommuner, myndigheter, kollektivtrafikentre- prenörer och intresseorganisationer i länet, liksom med kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter i angränsande län21. För att kollektivtrafiken ska fungera effektivt krävs en genomtänkt be- byggelsestruktur, vilket är svårt att åstadkomma om inte planeringen av kollektivtrafiken länkas samman med övriga samhällsplanerings- processer och tvärtom. Det finns dock inget lagkrav på att trafik- försörjningsprogrammet ska innehålla någon redovisning av hur programmet förhåller sig till annan planering, till exempel översikts-

20Lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

21www.sll.se/verksamhet/kollektivtrafik/kollektivtrafiken-vaxer-med-stockholm/regionala- trafikforsorjningsprogrammet/ s. 20.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

planer, utöver det kommunala samrådet.22 Det framgår emellertid av propositionen23 att denna koppling anses viktig:

I den kommunala översikts- och detaljplaneringen och i Trafikverkets planering av infrastrukturprojekt grundläggs förutsättningarna för bl.a. linjedragningar, lokalisering av bytespunkter, stationer och hållplatser, anslutande gång- och cykelvägar, cykelparkeringar samt kapacitet och framkomlighet för kollektivtrafiken i gatunätet och övrig infrastruktur. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk pla- nering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nöd- vändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver tänka långsiktigt och strategiskt och delta i den fysiska planeringen. Kommuner och tra- fikverk bör samråda med kollektivtrafikens företrädare och beakta kol- lektivtrafikens möjligheter och begränsningar i översikts-, detalj- och infrastrukturplanering.

Samrådet är viktigt och avgörande för vilken transporteffektivitet som kan uppnås mellan kollektivtrafikförsörjning och bebyggelseutveck- ling. En aktiv samverkan mellan myndigheten och kommunen i ett tidigt skede av översikts- respektive detaljplaneprocessen har goda förutsättningar att nå resultat. Trafikverket har i samverkan med Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, gett ut handboken Kol- TRAST24, som är tänkt att fungera som en kunskapskälla för aktörer som planerar eller är beroende av kollektivtrafik i en kommun. Hand- boken behandlar bland annat vilka frågor i översikts- och detaljpla- neringens olika skeden som är relevanta ur kollektivtrafiksynpunkt. Exempelvis lyfts frågor som gångavstånd till kollektivtrafiken som grundläggande när man planerar trafikutbud och linjesträckningar. Generellt kan sägas att försörjningsnivåer och linjedragning hanteras i översiktsplanen, medan framkomlighet och utformning av gaturum är frågor som behandlas senare i detaljplaneprocessen.

22SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling, s. 187. Betän- kande av Samordning för bostadsbyggande.

23Ny kollektivtrafiklag, prop. 2009/10:200, s. 48.

24www.trafikverket.se/contentassets/347f069e6d684bfd85b85e3a3593920f/kol_trast.pdf.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

5.6Detaljplan

Enligt PBL ska en detaljplan upprättas för en ny och sammanhållen bebyggelse och när befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras när regleringen behöver ske i ett sammanhang. Det framgår av 4 kap. 2 § PBL och kallas detaljplanekravet.

Detaljplanen är central vid utveckling av bebyggelse i tättbebygg- da områden; de flesta fastigheter i större tätorter är i dag planlagda. När planbestämmelser tas fram är översiktsplanen vägledande, men det går att göra avsteg från den i detaljplanen. Avstegen ska motive- ras och dokumenteras.

I detaljplanen bestämmer kommunen gränser för allmänna plat- ser, kvartersmark och vattenområden. Av planen ska det även framgå vilken användning av platsen som avses och hur den ska utformas (4 kap. 5 § PBL). Den grundläggande struktur som framträder i plankartan bildar sedan ramarna för prövning av förhandsbesked och bygglov.

Planförfarandet är reglerat så att samrådet ska omfatta de som är berörda (5 kap. 11 § PBL). I handboken Kol-TRAST beskrivs sam- rådet i detaljplaneskedet på följande sätt:

Det är viktigt att kollektivtrafikföreträdare bevakar att kollektivtrafik- tillgängligheten behandlas likvärdigt med biltillgängligheten, och bör därför se till att fåmedverka i detta skede. Förutsättningar för med- finansiering avgörs i mycket i detta tidiga skede. I samrådsskedet kom- mer också kvaliteten i de offentliga rummen att behandlas. Dåavgörs om hållplatser placeras i lämpliga lägen och om gång- och cykeltrafiken bl.a. till hållplatserna blir bekvämt och attraktivt utformad.

Reformbehov

Reformeringarna av detaljplanen har syftat till att förenkla och effektivisera planförfarandet. De ändringar som gjordes utifrån pro- positionen En enklare planprocess25 har haft detta syfte i fokus. Paral- lellt har kraven på minskad klimatpåverkan vuxit. Boverket har till exempel tagit fram en vägledning26 för minskad klimatpåverkan. Vid bostadsbyggande är därtill frågan om bebyggelsens lokalisering i för- hållande till vardagsservice och förutsättningar för attraktiva och gena gång- och cykelstråk väsentligt.

25Prop. 2013/14:126.

26Boverket. PBL som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. Rapport 2017:24.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

Erfarenheterna är emellertid att de övergripande sammanhang som ett nytt planområde ingår i, det vill säga den omgivande bebyg- gelsestruktur och som varit grunden för detaljplanekravet, tonats ned. Flera aktörer som utredningen haft kontakt med menar att de skärpta klimatmålen och hållbarhetsmålen innebär att PBL behöver förtydligas, om målen ska få genomslag i samhällsplanering och inom kommunernas olika förvaltningar. Invanda synsätt riskerar att fördröja måluppfyllelsen. Trycket på kommunpolitiker och mark- nad att snabbt få fram planer för bostäder förhindrar innovativa angreppssätt. Erfarna och välutrustade kommuner påpekar dock att bestämmelserna i gällande PBL egentligen erbjuder goda möjligheter att arbeta med transporteffektivitet, förutsatt att man förstår att tillämpa dem fullt ut.

I betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för en hållbar utveckling27 diskuterades olika typer av styrmedel som kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle där män- niskor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas. Inne- börden är att det är väsentligt att bestämmelserna i 2 kap. PBL till- lämpas i detaljplanearbetet, att kunskap om och erfarenhet av hur en likvärdig mobilitet kan komma till uttryck i planutformningen och att efterföljande bygglovshandlingar har stöd i planbestämmelserna. Utredningen lade därför flera förslag till ändringar i 4 kap. PBL som avsåg ge kommunerna verktyg att tillämpa i planläggningen genom att ställa tydligare krav på byggherrar och fastighetsägare både när detaljplaner upprättas, men också för att främja samverkan och för- handlade lösningar som säkerställer genomförandet.

5.7Bygglovsprövning

Det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och vissa andra änd- ringar av en byggnad. Bestämmelserna återfinns i 9 kap. 2–8 §§ PBL. Bygglov prövas för en åtgärd utanför ett område med detaljplan och ska uppfylla de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. PBL. Prövningen ska omfatta lokalisering, detaljplanekrav och miljökvalitetsnormer. Detaljplanekravet innebär att kommunen ska pröva om åtgärden behöver föregås av en detaljplaneläggning eller inte.

27SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. Betänkande av Samordning för bostadsbyggande.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

För att kunna bevilja en ansökan om lov inom detaljplanerat om- råde ska åtgärden överensstämma med detaljplanen. Varje bygglovs- pliktig åtgärd som ska utföras inom ett område som omfattas av detaljplan måste prövas mot planbestämmelserna i den mån det finns sådana som reglerar den aktuella åtgärden. Även den fastighet (eller det byggnadsverk) som ska utvecklas måste vara planenlig. Om åtgärden, fastigheten eller byggnadsverket strider mot detaljplanen finns det dock vissa möjligheter att meddela bygglov om avvikel- serna är små.

I 9 kap. 30 § PBL anges förutsättningarna för bygglov inom detaljplan. En av förutsättningarna är att den sökta åtgärden måste stämma överens med detaljplanen.28 Andra förutsättningar är att vissa krav i 2 och 8 kap. PBL måste vara uppfyllda för att bygglov ska kunna ges. Det gäller sådana krav som inte har prövats genom detalj- planen. Genom att en detaljplan har antagits har dock en prövning gjorts gentemot flera av bestämmelserna i 2 kap. PBL, och därför ska prövningen av bygglovet endast göras i de delar som inte har prövats i detaljplanen.29

Vid ansökan om bygglov för en byggnad måste sökanden kunna visa hur och var parkering ska ordnas för att bygglov ska kunna beviljas. Parkeringen ska vara lämplig och finnas i den utsträckning som anses vara skälig, med hänsyn till det behov av parkering som byggnaden ger upphov till.

Med parkering menas uppställning av fordon30 med eller utan förare. Som parkering räknas däremot inte tillfällig uppställning under kortare tid för av- eller påstigning eller för lastning och loss- ning av gods eller väntan vid färjeläge, tullstation eller dylikt.31 Varje fastighetsägare är skyldig att anordna parkering för sin fastighets behov, både för bilar och för cyklar. Kommunen är dock skyldig att inför bygglov se till att kravet om möjlighet till parkering uppfylls genom sitt övergripande ansvar för planeringen av mark- och vatten- användningen.

28Se 9 kap. 30 § första stycket första punkten PBL. I 31 b och 31 c §§ finns möjligheter till undantag från denna grundregel.

29Prop. 2010/11:63 s. 24.

30Ett fordon är en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvud - sakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon. Lag (2001:559) om vägtrafikdefinitioner 2 §.

31Förordning (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

SOU 2021:23

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

Kommunens framtagna parkeringstal32 vägleder om hur många parkeringsplatser detaljplanen bör innehålla för såväl cykel som bil. Parkeringstalen tillämpas sedan vid bygglov.

Bygglov krävs även för en parkeringsplats, när den anordnas utomhus, och lovplikten gäller både inom och utanför detaljplane- lagt område. Bygglovsplikten för parkeringsplatser gäller dessutom både vid fysiska förändringar av marken, till exempel asfaltering eller avgrusning och anordnande av räcken och markeringar, och vid ian- språktagande av mark som parkeringsplats även om ingen fysisk förändring av marken görs.33

Bygglov krävs däremot inte om kommunen i detaljplan eller om- rådesbestämmelser har beslutat om undantag från krav på bygglov för att anordna, flytta eller väsentligt ändra en parkeringsplats. Kom- munen kan i vissa fall även utöka lovplikten att gälla även för de parkeringsplatser som är undantagna från lovplikt enligt plan- och byggförordningen, PBF (2011:338). Om sådan planbestämmelse finns får en parkeringsplats inte anordnas, flyttas eller den väsentligt ändras utan bygglov.

Reformbehov

En fastighetsägare ska enligt PBL se till att det på eller i närheten av fastigheten finns lämpligt utrymme för parkering i skälig utsträck- ning. Enligt utredningens bedömning prioriterar dagens praxis upp- ställning av bil för eget bruk; övriga mobilitetsåtgärder som krävs för ökad transporteffektivitet och likvärdig tillgång till olika transport- slag (se ovan) får inte tillräckligt genomslag i utformningen av bebyggelseområden. Vår ambition är att åstadkomma en normför- skjutning, som gör att cykeluppställning, angöring och uppställning av delade fordon, hubbar för varuleverans med mera får en tydligare behandling i dialogen mellan kommun och byggherre.

Många kommuner arbetar (se kapitel 6) med flexibla parkerings- tal och ställer i detaljplan och genomförandeavtal krav på fastighets- ägaren att ordna med mobilitetslösningar. Dessa kommuner kan då

32Parkeringstal återfinns i parkeringspolicyn, eller motsvarande dokument, som är en slags vägledning för kommunen i deras arbete med parkering vid detaljplaneläggning och vid bygglov. Boverket (2018). Parkeringstal. www.boverket.se/sv/PBL-kunskaps-banken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/ verktyg/ptal/. Hämtad 2021-01-19.

33Prop. 1985/86:1, s. 691.

Bebyggelse- och transportplanering som bidrar till hållbara livsmiljöer

SOU 2021:23

minska kravet på fastighetsägaren att ordna parkering i utbyte mot andra mobilitetsåtgärder. Fastighetsägaren ska dock redan i bygg- lovsskedet visa hur detta har ordnats. Utredningen finner därför ett behov av att förtydliga dessa möjligheter genom bestämmelser i 2 kap., 4 kap. och 8 kap. PBL.

6Parkering, lastning och lossning av fordon

6.1Dagens parkeringsreglering

Bestämmelser om parkering, lastning och lossning av fordon återfinns i flertal regelverk, bland annat i trafikförordningen (1998:1276), TrF, i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och i plan- och byggförord- ningen, (2011:338), i PBF, i förordningen (2001:651) om vägtrafik- definitioner och i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. (kommunala avgiftslagen, KAL). Föreskrifter och allmänna råd om parkering återfinns även i Boverkets byggregler (2011:6), BBR.

Gällande rätt för parkering av bil för enskilt bruk enligt nämnda lagrum redovisas i bilaga 5. Där framgår dagens bestämmelser om parkering i PBL och PBF samt relevanta föreskrifter och allmänna råd i BBR. Vidare redovisas reglering i särskilda fall med anknytning till parkering såsom lastning och lossning, parkeringsreglering för rörelsehindrade och personer med funktionsnedsättning, bestäm- melser om laddning av elfordon och reglering av parkeringsavgifter.

6.2Tillämpning av bestämmelser om parkering

Kommunen ska bedöma behovet av utrymme för parkering av for- don i samband med detaljplanering och bygglovsprövning. Bedöm- ningen ska göras i det enskilda fallet utifrån vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (8 kap. 9 § första stycket 4 PBL).

Kommunens avvägning sker exempelvis med avseende på befint- lig trafikförsörjning, tillgänglighet, markutnyttjande, gestaltnings- frågor och hållbarhetsaspekter som klimatpåverkan etc. Regleringen sker genom beteckningar på detaljplanekartan, i planbeskrivningen

Parkering

SOU 2021:23

och i bygglovsprövningen. Kommunerna har successivt utvecklat särskilda former för tillämpning av bestämmelser vid planering enligt PBL.

Anordning av parkeringsplatser

Kantstensparkering och parkering på torgytor är de vanligaste sätten att anordna parkering på allmän plats. På tomtmark anordnas par- kering främst som asfalterade ytor utomhus, men även i form av parkeringsgarage. I större städer tillförs nästan bara parkering i form av parkeringsgarage. Garage anläggs såväl under som ovan jord (par- keringshus).

Kommunens redskap för parkeringsreglering

De flesta av landets 290 kommuner använder sig av parkeringsnor- mer och parkeringstal. Det finns dock inte några krav i lagstiftningen på att en kommun måste använda sig av dessa former av parker- ingsreglering. Några av de vanligaste redskapen i kommunal parker- ingsregelring beskrivs nedan.

En parkeringspolicy utgör kommunens redovisning av den över- gripande viljeinriktningen i parkeringsfrågan. Policyn kan även kal- las parkeringsstrategi eller parkeringsplan. För att kommunen ska nå framgång med sin parkeringspolicy är det av betydelse att den har stöd i kommunens översiktsplan och andra planeringsunderlag.

En parkeringsnorm är ett begrepp som används på olika sätt och saknar enhetlig definition. En parkeringsnorm kan vara ett samlings- namn för parkeringstal för hela eller större delar av tätorter utan hän- syn till lokal kontext, anläggningskostnader och efterfrågan. Begrep- pet är historiskt kopplat till Byggnadsstyrelsens anvisningar från 1960-talet.

Parkeringstal reglerar hur många parkeringsplatser som enligt kommunens bedömning måste byggas vid exploatering och är ofta mycket tydliga. Parkeringstalen beslutas utifrån kommunens bedöm- ning av vad som kan anses vara ett skäligt antal parkeringar i förhål- lande till bebyggelsen på en viss plats. Ett sätt att beskriva begreppet är att det avser det krav som planmyndigheten ställer på fastighets- ägaren när det gäller utbud av parkering för en fastighet. Parkeringstal

SOU 2021:23

Parkering

skapar förutsägbarhet för byggherrar och fastighetsägare. Vanligtvis redovisas parkeringstalen som minimi- eller maximital.

Minimital anger ett lägsta antal parkeringsplatser som byggher- ren måste anordna vid nyexploatering, vilket innebär att fastighets- ägaren kan utöka antalet parkeringsplatser. Minimitalen har varit den rådande riktlinjen i Sverige under lång tid då detta var ett sätt för kommunen att garantera att fastighetsägaren uppfyllde sitt ansvar att anordna parkeringsplatser i ett nytt område.

Maximital anger ett högsta antal parkeringsplatser som bygg- herren får anordna vid nyexploatering. Maximinorm används oftast för att begränsa antalet bilparkeringar i syfte att effektivisera mark- användningen och skapa en mer attraktiv stadsmiljö.

Flexibla parkeringstal presenterades år 2010 som ett paraply- begrepp för planeringsprinciper som syftar till att hantera bilparker- ingsutbudet som en del av flera transportlösningar. Krav på bilpar- kering kan ersättas genom att byggherren/fastighetsägaren anordnar exempelvis bilpool, cykelpool, rabatt på kollektivtrafikkort och taxi- resor, varuleveransskåp med mera.

Flexibla parkeringstal innebär att kommunen kan tillåta färre bil- parkeringsplatser än vad parkeringstalet medger i de fall som bygg- herren väljer att vidta åtgärder och tillhandahålla tjänster som mins- kar de boendes och verksammas behov av att använda motorfordon för enskilt bruk. Åtgärderna regleras genom bestämmelser i PBL när det gäller fysiska åtgärder, eller genom civilrättsliga avtal när det handlar om icke fysiska åtgärder i form av tjänster. Se även kapitel 7 och 8.

Boverket har tagit fram en vägledning om hur stadsmiljön kan förbättras genom aktivt användande av parkeringstal som verktyg1. I vägledningen framhålls flexibla parkeringstal som en metod för kommunen för att skapa förutsättningar för ett hållbart resande och effektivare markutnyttjande vilket i sin tur kan leda till en mer attraktiv stadsmiljö.

Trafikutredningsbyrån konstaterar att flesta av Sveriges större städer har gått över till någon form av så kallade flexibla parkeringstal vid bostadsbyggande2.

1Boverket (2018), Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. PBL Kunskaps- banken.

2Trafikutredningsbyrån AB (2020). Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov, s. 18.

Parkering

SOU 2021:23

Parkeringsköp kan tillämpas om fastighetsägaren inte har möjlig- het att ordna den parkering som krävs för fastighetens behov. Par- keringsköp kan avse parkering i en gemensam parkeringsanläggning utanför den aktuella fastigheten. Byggherren bidrar ekonomiskt till en befintlig eller ny parkeringsanläggning. Parkeringsköp kan regle- ras genom att teckna parkeringsavtal. Praxis är att parkeringsavtal avser 25 år. Hur avtalet ska vara utformat för att kunna godtas får kommunen avgöra från fall till fall.

Parkeringshyran får inte ingå i hyreskontrakt för boende utan ska särredovisas på avier och avtal. Parkeringsköp och parkeringsavtal kan också användas för att reglera samnyttjande av parkeringsplatser och undvika krav på att nyanlägga parkeringsanläggningar när det är möjligt att samnyttja platser3. Ett problem som kan uppstå till följd av parkeringsköp är inlåsningseffekter i situationer när kommunen önskar använda marken på annat sätt innan avtalen har löpt ut. Se även kapitel 7.

6.3Parkeringsregleringens framväxt

Nu gällande plan och bygglag (2010:900), PBL, innehåller paragrafer om parkering som ligger mycket nära ordalydelsen i bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10), numera kallad ”äldre plan- och bygg- lagen”, ÄPBL.

Under 1950-talet betraktades kommande utrymmeskrav för par- kerade bilar som en utmaning som måste hanteras i svenska städer. Lundin4 redovisar detaljerat hur 1955 års parkeringsutredning ledde till normer angående bilplatser i städer. Bestämmelser infördes i byggnadsstadgan från år 1960 där fastighetsägare blev tvungna att uppfylla byggnormen oavsett om det gällde befintlig bebyggelse eller nybebyggelse.

Parkeringsnormer hämtades till Sverige från USA inom ramen för 1955 års parkeringsutredning. I en stor studie jämfördes drygt 300 amerikanska städers miniminivåer för krav på antal bilplatser för att få bygglov för bostads- och kontorshus. Utifrån studien beräk-

3Samnyttjande innebär att lediga parkeringsplatser som används av boende kvälls- och nattetid används av besökare till centrum under dagtid.

4Lundin, P (2008.) Bilsamhället. Ideologi, expertis och regelskapande i efterkrigstidens Sverige. Stockholmia förlag.

SOU 2021:23

Parkering

nades ett medelvärde för krav på antal parkeringsplatser per bostad. Kraven tog höjd för framtidens högre bilinnehav.

Systemet med parkeringsnormer med fast miniminivå var intakt och användes långt in på 2010-talet i de flesta kommuner. Än i dag är fast miniminivå sannolikt ett dominerande sätt att planera i mindre orter. Det bekräftas även av preliminära resultat i SKR:s pågående FOI-projekt.5

Trafikutredningsbyrån6 beskriver hur kvartersstadens stadsbygg- nadsideal under 1990-talet medförde nya parkeringsplatser under jord och ofta innebar fler och mindre parkeringsanläggningar. Skarp- näcksfältet i Stockholm är ett tidigt exempel. Detta har accentuerat redan tidigare problem med obalanser i överanvändning av parker- ingsutbud på gata och underskott i efterfrågan på parkering i garage.

Boendeparkering infördes under 1980-talet med det huvudsakliga syftet att de som bor i ett område inte ska tvingas använda sina bilar endast på grund av att parkeringsregleringen gör det omöjligt för dem att långtidsparkera i närheten av bostaden7. De som bor i ett område kan få rätt att ställa upp sitt fordon på allmän platsmark inom området på mer förmånliga villkor än andra kommuninvånare, alternativt kan parkeringsplatser reserveras för de boende så att andra därmed utestängs från att parkera på dessa platser.

6.4Analys och slutsatser av dagens parkeringsreglering

Av direktiven framgår att regeringen bedömer att kommuner och regioner har en viktig roll när det gäller att verka för att nå de klimat- politiska målen och att det skulle kunna tydliggöras att kommuner ska ha möjlighet att avstå från att kräva att det finns utrymme för bil- parkering om transportbehoven kan tillgodoses på annat sätt.

5Sveriges Kommuner och Regioner (2020). Utvärdering av P-normer i små och medelstora kommuner. Delleverans 1. Intervjustudier. Projektet ska redovisas i sin helhet under våren 2021.

6Trafikutredningsbyrån AB (2020). Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detalj- plan och bygglov.

7Prop. 1984/85:14, s. 9.

Parkering

SOU 2021:23

Nya synsätt på bilparkering

Frågan om parkering handlar inte längre endast om utrymmet för uppställning av privatägda bilar utan behöver betraktas utifrån kon- kurrens om mark för stadsutveckling och kraven på ett transport- effektivt samhälle. Samtidigt som bilen har medfört fördelar för människors möjligheter till rörlighet har utvecklingen skapat stora problem. Se avsnitt 4.3.2.

Bilinnehavet i Sverige har vuxit från 200 000 bilar år 1950 till dagens fem miljoner (SCB 2020). Fler styrmedel efterfrågas av kom- muner för att minska bilanvändandet och parkeringsytorna i städer, för att därigenom uppnå såväl klimatmål som god hushållning med mark. En förändring av synen på parkering har skett internationellt och i synnerhet under de senaste decennierna. Det är inte längre självklart att attraktiva centrala ytor i städerna ska upptas av bilpar- kering8.

Historiskt sett har inriktningen hos den förda parkeringspoli- tiken varit att fullt ut tillfredsställa de parkeringsbehov som uppstått och erbjuda fri parkering för alla ändamål i så stor utsträckning som möjligt. Effekten av detta är att många städer, och städers omland, byggt in biltrafiken i stadsmiljön på ett genomgripande sätt. I stor- stadsregionerna är minskad trängsel ett av de viktigaste argumenten för att föra en aktiv parkeringspolitik. Det finns dock argument för en aktiv parkeringspolitik även i mindre städer utan trängselpro- blematik såsom attraktiva stadsmiljöer, klimatmål och mål för luft- kvalitet för att minska biltrafiken till förmån för cykel- och kollek- tivtrafik.

Skärpt efterlevnad av förmånsbeskattningen av subventionerad arbetsplatsparkering är också något som har efterlysts. Branschorga- nisationen Svensk Kollektivtrafik framhåller att skattebortfallet till följd av bristande efterlevnad vid förmånsbeskattning av arbets- platsparkering enligt beräkningar uppgår till drygt 1,5 miljarder kro- nor per år. Enligt regeringens proposition En samlad politik för kli- matet – klimatpolitisk handlingsplan9 anser regeringen att Skattever- ket bör göra en bedömning av omfattningen av felaktigheter när det gäller att redovisa förmån av parkering vid arbetsplats.

8IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parkerings- styrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

9Prop. 2019/20:65.

SOU 2021:23

Parkering

Utvärdering av parkeringsnormer i små och medelstora städer

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, har tagit initiativ till ett FOI-projekt om utvärdering av parkeringsnormer i små och medel- stora kommuner10. Syftet är bland annat att utreda vilket lagstöd som kommunen skulle kunna agera med för att få till ett mer effektivt samutnyttjade av allmänna parkeringsplatser. Avsikten är också att stödja Sveriges kommuner om hur frågor om parkeringsnormer kan hanteras i små och medelstora stadskärnor. SKR konstaterar bland annat att gällande parkeringsnormer ofta är en begränsande faktor vid utveckling av stadskärnor.

SKR har hittills konstaterat att gällande bestämmelser och par- keringsnormer är statiska då de bara används initialt och lagkravet om parkeringsnorm endast aktualiseras i bygglovskedet medan det vid äldre byggnader inte har ställts krav på parkeringsplatser.

Några andra erfarenheter i projektet är att bilen upplevs spela en stor roll för mobilitet i mindre och mellanstora kommuner, att alter- nativen till bil är inte tillräckligt attraktiva och att parkering är en känslig fråga. Allmänheten upplever ett underskott på parkering när det egentligen råder ett överskott. Synen på avgiftsreglering är kom- plex och förståelsen för parkeringsavgifters konsekvenser är brist- fällig. Flera kommuner anser att bestämmelsen om parkering i PBL inte är tydlig. Flertalet av de undersökta kommunerna tillämpar flexibla parkeringstal men endast en av 14 tillfrågade städer tillämpar ”maxtal” för parkering (se avsnitt 6.2 och bilaga 5).

Tjänstepersoner är mer öppna för att begränsa parkering än poli- tiker. Samtidigt har större fastighetsägare börjat se behovet av vistelsevärden, inte enbart parkering, för att kunna konkurrera med externhandeln. Handeln anses ha ett stort behov av parkeringsplat- ser för bilar, men forskningsresultat efterfrågas.

Parkeringars miljöpåverkan behöver synliggöras

Tillgången på parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönstret. Konse- kvenserna på miljö och klimat från biltrafiken handlar om föroren-

10Sveriges Kommuner och Regioner, SKR(2020) Utvärdering av P-normer i små och medel- stora kommuner. Delleverans 1. Intervjustudier. Projektet ska redovisas i sin helhet under våren 2021.

Parkering

SOU 2021:23

ingar av luft, mark och vatten, utsläpp av växthusgaser, ekologiska barriärer, resurskonsumtion till fordon och energi. Fler parkerings- platser till lågt pris medför i sin tur negativa effekter för miljö och klimat.

Parkeringens direkta miljöpåverkan består av fler hårdgjorda ytor med negativ effekt på grönska och biologisk mångfald. En yta med växtlighet tar hand om åtta gånger mer dagvatten än en hårdgjord parkeringsyta. De hårdgjorda ytorna ökar belastningen på avlopps- systemen och minskar således stadens motståndskraft mot ökad nederbörd i form av kraftiga regn, som är en av följderna av klimat- förändringarna.

Delar av den mark som går åt till uppställning av bilar skulle som alternativ kunna användas för utökning av arealen stadsgrönska och ekosystemtjänster och därigenom bidra till bättre klimat och miljö.

Parkeringars markåtgång behöver begränsas

Det saknas uppgifter om hur mycket mark som upptas av fordons- parkering i Sverige. Fastighetsägarna i Stockholm et al visar i rap- porten Framtiden för parkering och nya bostäder11 att det finns upp- skattningsvis 20 miljoner parkeringsplatser i Sverige, vilket innebär att det sannolikt finns mer parkeringsyta i Sverige än det finns boyta12. Det motsvarar cirka 50 kvadratmeter parkeringsyta för varje svensk.

Möjlighet till parkeringsköp och att underlätta samnyttjande är några åtgärder för att minska parkeringens markåtgång. Effekten av att ersätta parkeringsplatser för bilar för enskilt bruk med platser för bilpoolsbilar kan enligt rapporten medföra att den sammanlagda par- keringsytan skulle kunna minska med upp till 80 procent och följ- aktligen även påverka kostnaden för ett byggprojekt.

11Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Framtiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljökonsekvenser.

12I Sverige är den genomsnittliga boarean per person 42 kvadratmeter (SCB 2018).

SOU 2021:23

Parkering

Skillnaden mellan parkering på allmän platsmark och kvartersmark behöver uppmärksammas

Beroende på om parkering ska ordnas inom allmän platsmark eller kvartersmark gäller olika regler enligt PBL. Uppdelningen av privat tomtmark och kommunal gatumark är grundläggande för regler- ingen av parkering i städerna. Olika regler gäller även för prissättning av parkeringsplatser.

I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder13 betonas att uppdelningen av privat tomtmark och (kommunal) gatumark är grundläggande för regleringen av parkeringen i städerna. Författarna pekar i sin rapport på att driften av kommunal markparkering i Sverige beräknas subventioneras med 70 procent eller 3,4 miljarder kronor per år.

Boendeparkeringens dilemma

Boendeparkering infördes under 1980-talet med det huvudsakliga syftet att de som bor i ett område inte ska tvingas använda sina bilar endast på grund av att parkeringsregleringen gör det omöjligt för dem att långtidsparkera i närheten av bostaden14. De som bor i ett område kan få rätt att ställa upp sitt fordon på allmän platsmark inom området på mer förmånliga villkor än andra kommuninvånare, alternativt kan parkeringsplatser reserveras för de boende så att andra därmed utestängs från att parkera på dessa platser.

Bilpoolsutredningen lyfter i sitt betänkande Motorfordonspooler

–på väg mot ökad delning av motorfordon15 frågan huruvida detta förfarande kan anses vara förenligt med att allmän platsmark ska användas för gemensamma behov16. Boendeparkering borde, enligt Bilpoolsutredningen, kunna ses som ett främjande av bilägande eftersom det vid dess införande förutsattes att de boende ägde bilar och behövde parkeringsplatser för dessa.

13Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser.

14Prop. 1984/85:14, s. 9.

15SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen, s. 119.

16Med allmän plats avses, enligt 1 kap. 4 § PBL, en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov.

Parkering

SOU 2021:23

Trafikutredningsbyrån17 framhåller att parkeringsutbudet på kvar- tersmark inte är en tillräcklig åtgärd för att undvika ökat parkerings- tryck i närområdet. Bilägare är fria att parkera var de vill. Många bil- ägare är beredda att leta länge efter parkering på gatumark när sådan parkering är billigare än att stå i den egna fastighetens garage.

Kostnader och avgifter för parkering är komplexa

Parkeringskostnaden ingår ofta i boendekostnaden

I skriften Parkering för hållbar stadsutveckling18 påpekade SKR att kostnaden för parkering ofta ingår i lägenhetspriser, hyror, varor, etc. och att de som använder parkeringen sällan eller aldrig behöver betala den fulla kostnaden. Undantaget är parkeringsköp (se ovan avsnitt 6.2).

Anläggningskostnad ingår inte och driftskostnader subventioneras på allmän plats

Avgifter för parkering på allmän plats täcker ofta inte ens driften av parkeringsplatserna. Enbart byggkostnaden för en parkering varierar mellan 10 000 och 450 000 kronor per plats19. (Se avsnitt 4.3.2).

I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder framhålls att driften av kommunal markparkering i Sverige beräknas subventio- neras med 70 procent eller 3,4 miljarder kronor per år.

Uppsala kommun20 har låtit ta fram en beräkning som belyser relationen mellan kostnader och intäkter när det gäller parkering på kommunal mark. Enligt Uppsala Parkering finns 10 000 parkeringar på kommunal mark i Uppsala. 3 800 av dem är avgiftsbelagda, resten är gratis. De cirka 10 000 kommunala parkeringsplatserna kostar skattebetalarna totalt 120 miljoner kronor per år att underhålla. Intäkterna från parkeringsavgifterna för dessa platser är i dag dock bara cirka 33 miljoner kronor per år.

17Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov.

18Sveriges Kommuner och Landsting, SKL,(2013): Parkering för hållbar Stadsutveckling. Nu- mera benämns organisationen Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.

19Stockholm parkering (2018): Kostnader för att anlägga parkering, Stockholm

20Uppsala Parkerings AB (2018): Parkeringsvärden. Studie på uppdrag av Uppsala stad.

SOU 2021:23

Parkering

Det finns hinder för att styra parkering genom avgifter

Kommunen får inte ta ut avgifter för nyttjande på allmän plats utan stöd i kommunala avgiftslagen, KAL, vilken ger kommunen rätt att endast ta ut avgift för gatuparkering ”i den omfattning som behövs för att ordna trafiken”. När avgiften för att parkera på gatumark är låg kan det bli svårt att ta ut avgifter som ger en reell kostnadstäck- ning för anläggning på tomtmark. För att minska boendeparkering på gatumark och flytta in denna i parkeringsanläggningar krävs att det blir betydligt dyrare att parkera på gatan. Många aktörer efter- frågar en fungerande marknad för parkering som matchar utbud och efterfrågan.

IVL pekar på att parkeringsanläggningarnas ekonomi inte vägs in i den skälighetsbedömning som ska göras vid tillämpning av 8 kap. 9 § PBL. Detta leder till att styrningen av parkeringars lokalisering försvåras. Om det finns gott om gratis (eller billig) parkering i när- området och det är dyrt att parkera i fastighetens garage väljer många boende att parkera gratis.

Marknadsprissättning och konkurrens

Flera aktörer, bland annat IVL21, betonar att frigöra bilparkering från bostaden är viktigt och skapar en marknad med rätt priser. Föränd- ringen skulle kunna leda till högre parkeringsavgifter och i förläng- ningen minskad biltrafik.

Ett överutbud av parkeringsplatser som regleras fram innebär att det blir svårt att ta betalt för parkering på kvartersmark eftersom bilägaren alltid kan söka sig till en billigare parkeringsplats i närhe- ten, ofta en kantstensparkering på allmän platsmark. Kostnadspro- blematiken är nära kopplad till uppdelningen av parkering på kvar- tersmark respektive gatumark. Driften av kommunal markparkering subventioneras med 70 procent eller 3,4 miljarder kronor per år.

Branschorganisationen Svensk Kollektivtrafik påpekar att forsk- ning visar att höjda parkeringsavgifter leder till överflyttning från bil till kollektivtrafik22.

21IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering-om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parkerings- styrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

22Start (svenskkollektivtrafik.se). Hämtad 21-03-15.

Parkering

SOU 2021:23

Parkeringskrav påverkar mängden tillkommande bostäder

I rapporten Framtiden för parkering och nya bostäder23 framhålls att en halvering av dagens parkeringstal skulle öka Sveriges fysiska byggareal med 30 procent och skulle överstiga Boverkets beräknade bostadsbehov med cirka 15 procent. En halvering av parkeringstalet kan öka nyproduktionen i Stockholms län med 20 procent och i Göteborgs stad med 8 procent. Det skulle också innebära en poten- tial för större bostadsproduktion i socioekonomiskt svaga områden.

Enligt en uppskattning i rapporten uppgår gatuparkeringen i svenska städer till cirka 200 kvadratkilometer. Om det byggdes en tvåvånings radhusbebyggelse på denna yta i Sverige skulle det bli en byggrätt som motsvarar 2,3 miljoner nya bostäder. Rapportförfat- tarna betonar att detta är en högst teoretisk beräkning, men vill belysa mängden mark som används för parkering i relation till bostadsbyggnadsbehovet.

Parkeringsreglering fordrar ett områdesperspektiv på stadsdelsnivå och det saknas verktyg

Fordonsparkering behöver ses ur ett områdesperspektiv. Att planera för mobilitet innebär ett helhetsgrepp om ett större område, vilket innebär att flera olika aktörer måste samverka.

När kostnad, taxa och tider förändras för parkering av fordon i ett område får det effekter på utbud och efterfrågan på parkering i närliggande områden. Om det exempelvis finns gott om gratis (eller billig) parkering i närområdet och det är dyrt att parkera i fastig- hetens garage väljer många boende att parkera gratis. Att kräva fler parkeringsplatser inom fastigheten leder då inte till färre parkerade bilar på gatan.

IVL24 framhåller att det efterfrågas bättre strategiska verktyg för att kunna arbeta med parkering inom ett eller flera områden. För den som bygger kan det vara svårt att bedöma om det finns möjlighet att samnyttja användningen av befintliga parkeringar i närområdet.

23Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Fram- tiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljö- konsekvenser.

24IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

SOU 2021:23

Parkering

Också för kommunen är det svårt att utvärdera helheten och analy- sera styrningseffekter. Något heltäckande register över parkerings- platser finns inte. Detta leder till krav på att parkeringen ska lösas inom varje projekt i stället för mer områdesvis.

Förutsättningar för lastning och lossning och andra former av angöring behöver utvecklas

E-handeln ökar snabbt. Hänsyn till hållbarhet, minskad trängsel och buller samt en levande stadsmiljö ska matchas med boendes krav på service och leveranstjänster25. Godstransporter behöver integreras i planeringsprocessen då utrymmet för logistikinfrastruktur och pro- jektspecifika logistikåtgärder behöver utredas.

IVL26 konstaterar i rapporten Urbana godstransporter i detalj- planering att många städer i Sverige just nu befinner sig vid en bryt- punkt. Städerna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attrak- tivitet och hållbarhet. Det är en utmaning att e-handeln med många lokala leveranser samtidigt ökar snabbt.

IVL redovisar i sin rapport hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen genom att riktlinjer för godstransporter tas fram och tillämpas genom en logistikutredning som kommunen genomför i samverkan med fastighetsägaren i samband med planläggning. En sådan utredning kan utmynna i en projektspecifik lösning som beskri- ver utrymmet för logistikinfrastrukturen och lämpliga logistikåtgär- der för fastigheten och stadsdelen.

Tillgänglighet till delningsfordon behöver öka

Utredningen om cirkulär ekonomi har i sitt betänkande27 föreslagit ökad tillgängligheten till bilpooler i syfte att öka nyttjandegraden av bilar och på det sättet minska behovet av parkeringsplatser och ny- tillverkning av bilar. Utredningen redovisade att bilpooler medför att färre bilar används mer intensivt och att färre bilar behöver pro- duceras, vilket i sin tur innebär en effektivare användning av natur- resurser.

25IVL Svenska Miljöinstitutet (2019): Urbana godstransporter i detaljplanering. Nr U6081.

26Ibid.

27SOU 2017:22: Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi.

Parkering

SOU 2021:23

Regeringen tillsatte därefter en ny utredning, Bilpoolsutred- ningen, för att komplettera förslaget. I Bilpoolsutredningens betän- kande28 föreslås att en lag om motorfordonspooler införs och att lagen ska syfta till att främja en ökad användning av motorfordons- pooler29 och därigenom bidra till omställningen till ett transport- effektivt samhälle. Betänkandet har remitterats under våren 2021.

Delad mobilitet i form av bland annat bilpool, delning av cykel och elsparkcykel utgjorde före coronapandemin cirka 0,07 procent av det totala resandet. WSP har beräknat att en subvention upp mot 50 procent sammantaget leder till att bilresandet minskar med knappt 0,1 procent. Endast små förändringar kan åstadkommas i det övergripande resmönstret fram till år 2030 enligt WSP30. Vi menar att studien pekar på att det fordras mer kraftfulla åtgärder för att åstadkomma förändrade resmönster och att det är nödvändigt att närmare beakta kopplingen mellan delad mobilitet och kollektiv- trafiken.

Bilpoolsutredningen konstaterar att tillgång till parkeringsplatser är central för att främja bilpooler och föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att reservera parkeringsplatser för delningsfordon på allmän platsmark. Genom att växla över en del av gatumarken från boendeparkering till bilpoolsparkering skulle effekten bli att till- gången till bil ökar samtidigt som gatumark frigörs och därmed kan nyttiggöras för andra allmänna intressen.

Möjligheten att reservera parkeringsplatser för delningsfordon enligt förslaget innebär att alla sådana fordon ges möjlighet att par- kera på de reserverade platserna. Vi menar att en sådan möjlighet skulle främja motorfordonspoolernas tillväxt och synliggöra dessa i städerna.

Bilpoolsutredningen påpekar att reservera parkeringsplatser för delningsfordon hänger samman med konceptet mobilitet som tjänst. I sådana kombinerade mobilitetstjänster utgör kollektivtrafiken rygg-

28SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

29Bilpoolsutredningen framhåller att det inte finns någon juridisk definition av begreppet bilpoolstjänster och att utredningen har haft i uppdrag att ta fram en sådan definition. Såväl bilar som motorcyklar och mopeder ska omfattas av definitionen. Utredningen föreslår därför att begreppet motorfordonspooler används som benämning på dessa tjänster. Motorfordons- pool avser enligt utredningen en tjänst där registrerade användare delar på användningen av ett eller flera motorfordon med undantag för moped klass II.

30WSP Sverige AB (2019): Delad mobilitet i dag och i framtiden.

100

SOU 2021:23

Parkering

raden som kan kopplas ihop med till exempel bilpool, hyrbil, taxi, lånecykel etc. för att täcka resenärernas efterfrågan på resor31.

Åtgärder för transporteffektivitet och parkeringsreglering behöver ha beredskap för framtida utvecklingstendenser

Forskningen visar att nya analysverktyg för transporteffektiv stads- planering är på väg att tas fram och testas nu i praktiken32.

Skriften Smart mobilitet och mobilitetstjänster33 tar upp de fem viktigaste utvecklingstrenderna som påverkar digitalisering av trans- portsystemet: elektrifiering, automatisering, tjänstefiering, uppkopp- ling och Big Data34.

Parallellt med enskilda mobilitetstjänster och delad mobilitet utvecklas olika integrerade system. Mobilitetsstationer som erbjuder fysisk integration mellan olika färdmedel genom samlokalisering av bilpooler, cykelpooler och andra tjänster för delad mobilitet vid eller nära knutpunkter för kollektivtrafik kan bli en framtidslösning.

Det finns analyser som pekar på att konceptet mobilitet som tjänst i grunden kommer att förändra transportsystemet och göra person- transporterna mer hållbara, medan andra spår att företeelsen kommer ha marginell betydelse. Ett stort intresse finns redan från det offent- liga, forskningsvärlden, kollektivtrafikaktörer och företag. Reger- ingen har gett Trafikverket i uppdrag att genomföra informations- och kunskapshöjande insatser inom området35. Se även avsnitt 4.6.

Parallellt med att nya former av mobilitet utvecklas växer det fram nya synsätt på stadsplanering som handlar om att stärka befint- liga och lokala strukturer och kulturer vilka innebär att behovet av att resa minskar.

31Kopplingen mellan definition av kollektivtrafik och konceptet mobilitet som tjänst framgår av bilaga 4.

32Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring. I samarbete med Trivector Traffic AB.

33Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Smart mobilitet och mobilitetstjänster. Så kan kommuner och regioner arbeta. Trivector har tagit fram underlagtill skriften på uppdrag av SKR.

34Big data innefattar tekniker för Very Large DataBases (VLDB), datalager (data warehouse) och informationsutvinning (data mining). Termen Big Data fick sitt genomslag under 2009. Ingen svensk översättning har blivit etablerad, men ”stora datamängder” har använts.

35Trafikverket (2021): Regeringsuppdrag om mobilitet som tjänst. Mobilitet som tjänst - Trafikverket. Hämtad 21-03-16.

101

Parkering

SOU 2021:23

6.4.1Problemanalys när det gäller parkeringsreglering enligt plan- och bygglagen

Som har nämnts ovan speglar dagens bestämmelser reglerna i 1950- talets byggnadsstadga. Att ordna kort- och långtidsförvaring av for- don ansågs vid den tiden utgöra del av att förbättra tätorternas trafikförsörjning. Den snabba ökningen av fordonsbeståndet bidrog dessutom till att staten tidigt överförde ansvaret för att anordna parkering på tomtmark till fastighetsägarna.

Minimitalen har varit den rådande riktlinjen i Sverige under lång tid då detta var ett sätt för kommunen att garantera att fastighets- ägaren uppfyllde sitt ansvar att anordna parkeringsplatser i ett nytt område. Minimitalen anses ha har lett till en överkapacitet vad gäller parkeringsplatser.

Bestämmelserna i PBL syftar fortsatt till att ålägga fastighetsägare kostnadsansvar för bilägares parkering med rötter i lagstiftningens intentioner från 1950-talet. Trafikutredningsbyrån36 framhåller att hantering av parkering i samband med detaljplanering och bygglovs- prövning uppvisar en spretig bild med en övertro på lösningar genom normer, rädsla att göra fel som gör att man håller fast vid gamla arbetssätt, brist på rätt kompetens både hos kommuner och bygg- aktörer samt inte minst det faktum att planupprättaren kan reglera parkeringsutbudet men saknar möjlighet att reglera kollektivtrafik- utbudet.

Tillsammans med annan parkeringslagstiftning (exempelvis trafik- förordningen och avgiftslagen), tillhörande anvisningar och den kom- munala planeringspraktiken utgör PBL ett av de viktigaste styrmed- len, för en mer hållbar mobilitet i tätort.

IVL37 vittnar om att det inte sällan finns en skepsis mot låga par- keringstal, eller parkeringstal noll, som grundar sig i att det inte spelar någon större roll hur mycket man informerar inflyttare om parkeringsbetingelserna, eftersom dessa ”ändå tar med sig bilen” och snart kommer klaga på bristande parkeringsmöjligheter. I städer där man tillåtit omfattande gatuparkering finns också en oro för att underskott av parkering på kvartersmark spiller över till gatumark

36Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov.

37IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

102

SOU 2021:23

Parkering

och försvårar trafiksituationen. Om de boende trots allt fortsatt har egna bilar och använder parkeringsplatser utanför tomten kan regler i PBL leda till krav på fastigheten att ändå ordna med parkering på fastigheten eller genom parkeringsköp.

Hinder i PBL för att avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än i dag

Ett hinder för en kommun att avstå från att kräva utrymme för par- kering i högre utsträckning än i dag är bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL, som syftar till att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning ska finnas lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (i praktiken motor- fordon för enskilt bruk). Regeln ger inte stöd för kommunen att i stället för parkering av bilar för enskilt bruk främja åtgärder för transporteffektivitet genom att besluta om utrymmen för gång, cykel, delningsfordon och andra tjänster för mobilitet och system för persontransporter och leveranser. Även om parkeringstalen för flerbostadshus i många tätorter nu sätts lägre (eller till och med är noll) för att hushålla med mark och resurser är parkeringsregleringen densamma och stöder inte en sådan hushållande inriktning.

Medveten planering för ett underskott på parkeringsyta på den egna fastigheten hindras dock inte av bestämmelser i PBL så länge det inte alltför mycket går ut över de kringboendes enskilda intres- sen. En medveten planering för större underskott av bilparkering, som inte täcks upp av utpekad yta i närområdet, riskerar dock, för- utom att bryta mot dagens bestämmelser i PBL, att leda till att bilar i området omkring fastigheten konkurrerar om platser med kring- boende. Om detta inte åtgärdas genom olika styrinstrument (pris, mobilitetsåtgärder) leder den ökade konkurrensen till en oönskad trafiksituation.

Möjligheter att ordna nya former av parkering enligt dagens bestämmelser i PBL

I flera kommuner drivs testprojekt med så kallat bilfritt boende. Parkeringsköp används som ett viktigt verktyg för att hålla nere parkeringsytorna. Flexibla parkeringstal är en metod för kommunen

103

Parkering

SOU 2021:23

för att skapa förutsättningar för effektivare markutnyttjande som i sin tur kan leda till en mer attraktiv stadsmiljö. Flera rapporter vitt- nar dock om att kommuner som använder sig av flexibla parker- ingstal vid exploatering ofta inte når så långt i att minska parker- ingsytan som de önskar. Flera kommuner som infört flexibla parker- ingstal rapporterar att byggherrarna ännu inte tagit vara på de möjligheter till minskade krav på att anlägga parkeringsplatser som flexibiliteten erbjuder38. De ekonomiska drivkrafterna för byggher- ren att minska antalet parkeringsplatser är starka, men når bara ned till en viss gräns. Genomslaget för låga/flexibla parkeringstal och nya mobilitetslösningar blir större ju dyrare tomtmarken är. Dyr tomt- mark ställer högre krav på ekonomisk avkastning vilket ökar intres- set för annan markanvändning än parkering.

IVL pekar i Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygglagen, p-tal och mobilitetsåtgärder också på att för att kommuner ska kunna minska parkeringsytan vid nybyggnation krävs engage- rade tjänstepersoner och politiker som systematiskt och strategiskt arbetar med flexibla parkeringstal och med att skapa förutsättningar för byggherrar att implementera mobilitetstjänster. Det krävs alltså ett aktivt och målinriktat arbete som till viss del kan få stöd av PBL genom bland annat tydligare möjligheter i exploateringsavtalen.

6.4.2Vår syn på reformbehovet

Vi har identifierat behov av författningsförändringar för att kommu- ner ska kunna avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än i dag. Att avstå från att kräva utrymme för parkering av bil för enskilt bruk i stadsmiljö bedömer vi skulle utgöra en effektiv åtgärd för ökad transporteffektivitet och tillgänglighet till gång-, cykel- och kollektivtrafik som flera kommuner redan tilläm- par. Det behövs dock verktyg som utgör ett tydligt beslutsstöd för alla landets kommuner och som samtidigt bekräftar de kommuner som redan tillämpar en sådan lösning. Sådana verktyg ökar också för- utsägbarheten för fastighetsägare. Möjligheten att avstå från att kräva utrymme för bil för enskilt bruk behöver kopplas till krav på,

38IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering – om plan- och bygg- lagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parker- ingsstyrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

104

SOU 2021:23

Parkering

eller redovisning av, åtgärder som tillgodoser transportbehov på annat sätt.

Ytterligare ett reformbehov som vi tror kan förstärka det först- nämnda behovet är möjligheten att reservera uppställningsplatser för delningsfordon i gatumiljö39.

Vi ser även ett behov av att bättre strategiska verktyg tas fram så att kommuner kan arbeta med parkeringsutredningar för större om- råden vid planering av ny bebyggelse. Det är ett återkommande argu- ment att parkeringsreglering fordrar ett områdesperspektiv på stads- delsnivå och att det saknas relevanta verktyg för detta.

Vi konstaterar att i samband med mobilitetsåtgärder behöver estetiska, konstnärliga och kulturhistoriska värden tas till vara och utvecklas och miljöer gestaltas för att vara tillgängliga för alla enligt politiken för gestaltad livsmiljö.

Vi uppfattar också att det finns ett stort reformbehov när det gäller parkeringsprissättning i syfte att styra parkeringar på ett sätt som gynnar transporteffektivitet och attraktiva städer och att detta reformbehov är starkt kopplat till utrymmeskraven. Behovet ligger dock utanför utredningens direktiv att hantera.

39SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

105

7Samverkan mellan aktörer i samband med planering

Enligt direktiven ska vi undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare, genom exempelvis utvecklade avtalsfor- mer, kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, så att åtgärder för ökad trans- porteffektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimat- påverkan kan uppnås. I uppdraget ingår även att se över kedjan av åtgärder för transporteffektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna.

I kapitel 5 redogör vi för begreppet transporteffektivitet. I detta kapitel beskriver vi fysiska och icke-fysiska åtgärder som olika medel för att främja transporteffektivitet. Dessa åtgärder benämns i tillämp- ningen på olika sätt. I detta kapitel använder vi mobilitetsåtgärder som synonymt med de fysiska åtgärderna och mobilitetstjänster som syno- nymt med de icke-fysiska åtgärderna. Mobilitetslösningar används emellanåt som samlingsnamn för mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster. I våra författningsförslag, som framgår i kapitel 1 och presen- teras i kapitel 8, använder vi transporteffektivitet som term för det över- gripande målet samt mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som termer för medel för att uppnå målet.

7.1Allmänt

I förarbetena till PBL framhålls att en plan är ett resultat av sam- arbete mellan en rad representanter för olika intressen och att lagen ska ge utrymme för samhällets aktiva insatser för den gemensamma

107

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

miljön i samverkan med alla berörda.1 I samband med genomförande av detaljplaner enligt PBL kan genomförandeavtal (markanvisnings- avtal och exploateringsavtal) ingås mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren. Begreppet markanvisningsavtal tillämpas då kommunen är fastighetsägare och den kommunala förhandlingsposi- tionen främst grundar sig på fastighetsägandet.2 När marken ägs av byggherren används begreppet exploateringsavtal. I dessa fall baserar sig kommunens förhandlingsposition på det kommunala planmono- polet. Genomförandeavtalen är civilrättsliga. PBL reglerar vissa ramar för avtalen.

Samverkan sker i en del fall utan samband med planering enligt PBL och ibland i samband därmed, men på ett annat sätt än vid genom- förandeavtalen. Enligt Boverkets erfarenheter genomförs åtgärder för ökad transporteffektivitet också genom andra civilrättsliga avtal mellan kommun och byggherre.

Inledningsvis ska följande sägas om begreppen samverkan och långsiktigt hållbara avtal. I betänkandet Medfinansiering av transport- infrastruktur3 beskrivs olika former av samverkan då skilda organisa- tioner ska sköta olika delar. I det fallet avsågs samverkan kring att bygga och förvalta transportinfrastruktur. Genomgången är en gene- rell beskrivning av samverkan och kan därför beskriva samverkan även i detta betänkande.

Det finns flera former för samverkan. I dess enklaste form består den av att ett remissyttrande inhämtas från berörda parter. Den formen är mycket vanlig och tillämpas regelmässigt i det fall yttrande ska inhämtas enligt bestämmelser i förordning eller lag. Även om samverkan före- kommer i andra former finns ofta det formella kravet på skriftligt ytt- rande eller att intressent bereds möjlighet att avge yttrande.

Nästa steg i samverkan brukar beskrivas som en dialog där ett större utrymme ges för att redovisa ståndpunkter och motiven för dessa. Denna form för samverkan är ofta förekommande bland parter som har anledning att ha frekventa kontakter med varandra. Fördelen är att berörda parter kommer tidigare in i processen än vad som sker via ett skriftligt yttrande sent i processen.

1Prop. 1985/86:1 s. 203.

2Regler om markanvisningsavtal finns i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

3SOU 2011:49, s. 17–18.

108

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

Inte sällan får samverkan karaktären av förhandling. Den kan föregås av försök att komma fram till en gemensam lösning men innebär normalt att ett kvalificerat förhandlingsunderlag tas fram. Ett framtagande av förhandlingsunderlag kan ibland ske i ett gemensamt projekt eller sepa- rat hos respektive part. I de sammanhangen formuleras det man är över- ens om och de kontroversiella frågorna och vilka konsekvenser som kan följa av olika lösningar.

I utredningen avses i huvudsak, såsom vi tolkar det, samverkan med avsikt att leda till en överenskommelse om åtgärder för transport- effektivitet. Ett avtal som håller långsiktigt kan i detta sammanhang vara ett avtal som gäller efter antagandet av en detaljplan och när bebyggelsen är uppförd. I långsiktigheten ryms också frågan om hur man tillser att avtalet följer med vid en överlåtelse av fastigheten. För att de åtgärder som parterna avtalat om ska finnas tillgängliga lång- siktigt, är det också viktigt att parterna uppfyller vad som avtalats och att det som avtalats också följs upp på något sätt.

Nedan följer en genomgång av genomförandeavtalen enligt PBL, dess rättsliga förutsättningar och hur de i dag används för att åstad- komma mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster.

7.2Rättsliga förutsättningar för markanvisningsavtal och exploateringsavtal

7.2.1Avtalslagen och några rättsliga principer

En kommun är i enlighet med 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsfor- men i sin utövning av den offentliga makten bunden av lag, den så kallade legalitetsprincipen. En kommuns verksamhet inom ramen för det så kallade kommunala planmonopolet utgör utövande av offentlig makt. En kommun kan därigenom vid utövandet inte ställa upp andra krav än sådana som följer av lag. Ett genomförandeavtal, oavsett form, reglerar genomförandet av en detaljplan. Kommuner får därmed inte ställa krav utöver de som framgår av PBL, PBF och BBR.4

När kommuner ingår markanvisningsavtal och exploateringsavtal måste de följa avtalslagen5, bland annat reglerna om rättsstridigt tvång. Kommuner får genom avtalen inte tillförsäkra sig åtaganden från enskilda parters sida som går längre än som är förenligt med

4Prop. 2013/14:126 s. 220–221.

5Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område.

109

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

byggnadslagstiftningens syften.6 Kommuner måste också hålla sig inom ramarna för kommuners kompetens enligt kommunallagen (2017:725).

När kommuner agerar inom ramarna för sin kompetens måste de beakta allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska (1 kap. 9 § regeringsformen), den så kallade objektivitetsprincipen. Kom- muner ska även behandla alla lika fall på samma sätt, den så kallade likställighetsprincipen. Principen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (2017:725) och kommunerna är enligt denna princip skyldiga att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat.7 Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grup- per av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Detta innebär att den kommunala verksamheten, särskilt i den mån den direkt berör enskilda kommunmedlemmar, bör vara systematisk och att systema- tiken ska vara sådan att den kan betecknas som rättvis.8

7.2.2Framväxten av reglerna för markanvisningsavtal och exploateringsavtal

Regler om markanvisningsavtal och exploateringsavtal infördes 2015. Beträffande markanvisningar ska kommuner anta riktlinjer för mark- anvisningar.9 Beträffande exploateringsavtalen infördes också bestäm- melser om vad avtalen får innehålla.

Före år 2015 var den rättsliga grunden för exploateringsavtalen de så kallade exploatörsbestämmelserna i PBL. Exploatörsbestämmel- serna byggde på tvingande myndighetsbeslut och innebar bland annat att en fastighetsägare kunde bli tvungen att avstå mark för allmänna platser i en detaljplan, eller förpliktigas att bekosta vissa anläggningar, bland annat för gator och vägar. Ägaren kunde få avstå

6Det är mycket ovanligt att byggherrar vänder sig till domstol med krav på ogiltigförklaring. I rättsfallet NJA 1980 s. 1 hade en kommun i ett exploateringsavtal angett att fastighetsägarna solidariskt skulle fullgöra avtalet och att det var ett krav för att byggnadslov skulle kunna erhållas. Högsta domstolen ansåg att kommunen genom avtalet hade tillförsäkrat sig åtagan- den från de enskilda parternas sida som gick längre än som är förenligt med byggnadslagstift- ningens syften. Kommunen ansågs därigenom ha utövat tvång mot fastighetsägaren och tvånget ansåg som rättsstridigt tvång enligt 29 § avtalslagen. Kommunen kunde därför inte göra det solidariska ansvaret gällande mot fastighetsägaren.

7Prop. 2013/14:126 s. 219–220 och prop. 2016/17:45 s. 17.

8Prop. 1990/91:117 s. 149–150.

9Reglerna finns i lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar (markanvis- ningslagen).

110

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

mark om det kunde anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kunde väntas få av att planen genomfördes. Med nytta avsågs i första hand den värdeökning som kunde antas komma bli följden av att fastigheterna bebyggdes genom detaljplanen.

Exploatörsbestämmelserna tillämpades i begränsad omfattning. Flertalet kommuner valde i stället att förhandla och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Skälen var dels den formella proces- sen, dels de begränsningar som fanns beträffande vad ett beslut kunde omfatta. Exploateringsavtalen hade i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet.10

Efter att exploateringsavtal blev vanligt förekommande uttryckte byggherrar och fastighetsägare en maktobalans i de krav kommunen ställde för att ingå exploateringsavtalet. Beträffande behov av regler- ing av exploateringsavtalens innehåll framgår av förarbetsuttalandena att kommunens förhandlingsposition inför tecknande av ett exploa- teringsavtal byggde, förutom exploatörsbestämmelserna, även på det så kallade kommunala planmonopolet11. Kommunens starka förhand- lingsposition i kombination med de då i vissa fall oklara förutsätt- ningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal kunde medföra svårigheter att förutsäga vilka åtaganden som en byggherre eller fastighetsägare kunde få ta på sig. Syftena var att skapa transparens, förutsägbarhet och bättre balans mellan de avtals- slutande parterna samt förutsättningar för likabehandling av olika exploatörer och en effektiv planprocess.12

Kort ska nämnas att det enligt 8 kap. 4 a § PBL är förbjudet att ställa egna krav (så kallade särkrav) på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning och i samband med genomförande av detaljplaner. Förbudet infördes år 2015 på grund av att kommunerna ibland ställde högre krav än vad som angavs i PBL i samband med genomförande av detaljplan.13 Förbudet kan enligt förarbetsuttalan- dena sägas innebära en precisering av legalitetsprincipen, det vill säga kravet på lagstöd.14

Denna utredning berör inte byggnadsverks tekniska egenskaper, varför det saknas anledning att ytterligare beskriva frågan om särkrav.

10Prop. 2013/14:126 s. 155.

11Det så kallade planmonopolet kommer till uttryck i 1 kap. 2 § PBL där det anges att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten,

12Prop. 2013/14:126 s. 151 och 161.

13Prop. 2013/14:126 s. 220–221.

14Prop. 2013/14:126 s. 222 och SOU 2012:86.

111

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

7.2.3Markanvisningsavtal

Markanvisningsavtal definieras i 1 kap. 4 § PBL som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. När kommunen äger marken är grunden för avtalet alltså inte detaljplanen utan markförsäljningen.

Kommunen och en byggherre kan skriva markanvisningsavtal när kommunen äger marken och avser att överlåta den till byggherren. Marken planläggs då för att tillåta exploateringen. Markanvisnings- avtalet i sig innehåller inte en överlåtelse av marken utan är en option om en framtida försäljning eller upplåtelse med tomträtt. Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen.

Riktlinjer

Riktlinjerna för kommunala markanvisningar ska innehålla kommu- nens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläg- gande villkor för markanvisningar samt principer för markprissätt- ning. Med utgångspunkter och mål avses framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detalj- planer samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark. Riktlinjerna ska ge byggherrar besked om vad som kan för- väntas av kommunen i form av handläggning och beslut om mark- anvisning. Riktlinjerna är vägledande och är därmed inte bindande för varken byggherren eller kommunen.15

Markanvisningsavtalets innehåll

Markanvisningslagen innehåller endast ovan nämnda krav på rikt- linjer. Det finns inte, som för exploateringsavtal, någon bestämmelse i lagen som reglerar markanvisningsavtalens innehåll. Däremot, när markanvisningar upprättas för genomförande av en detaljplan, om-

15Prop. 2013/14:126. En enklare planprocess, s. 151.

112

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

fattas avtalet av förbudet i 8 kap. 4 a § PBL mot krav som går utöver PBL, så kallade särkrav.16 Ett exploateringsavtal har alltid samband med genomförande av detaljplan. Markanvisningsavtal däremot, kan upprättas utan att det är frågan om genomförande av en detaljplan. När det gäller markanvisningsavtal handlar kommunen ibland inte utifrån sin offentliga makt, utan i egenskap av fastighetsägare. När markanvisningsavtalet inte avser genomförande av detaljplan, finns det enligt förarbetsuttalandena i princip inga hinder för att i avtal ställa upp villkor om krav avseende byggnadsverks tekniska egen- skaper som går utöver kraven i PBL.17

Processen

Markanvisningen utgör ofta ett inledande skede i plan- och bygg- processen och har därför betydelse för vilka projekt som realiseras. Det kan också förekomma att markanvisning sker för ett område som är planlagt sedan tidigare men inte bebyggt.

Kommuner använder olika metoder för att välja ut vilken bygg- herre som ska få en markanvisning. Det finns inga regler om hur detta ska gå till utan det sker på olika sätt. Det kan handla om direkt- anvisning, tävlingsförfarande eller anbudsförfarande.

Direktanvisning sker då en byggherre själv uppmärksammar kom- munen på mark som byggherren skulle vilja exploatera. Kommunen bedömer om det är genomförbart och kan i så fall direktanvisa marken till byggherren.

Markanvisning kan också ske genom ett anbudsförfarande då alla intresserade företag får skicka in förslag som kommunen bedömer utifrån givna kriterier. Kriterierna kan exempelvis gälla pris, material- val, utformning och upplåtelseform.

Markanvisningstävlingar är ett annat sätt att använda markanvis- ningar som styrinstrument utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och kommunen ingår sedan avtal med den som bäst möter kom- munens kriterier för marköverlåtelsen. Det vanliga är att kommunen

16I propositionen En enklare planprocess (2013/14:126, s. 222) drog regeringen slutsatsen att med ”genomförande av detaljplan” avses alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detaljplan, exempelvis ingående av exploaterings- eller markanvisnings- avtal.

17Prop. 2013/14:126 s. 219–220.

113

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

upplåter marken till den byggherre som betalar mest. På senare tid har marken i ett eller flera delområden i stället upplåtits till ett fast pris. Det avgörande för vem som får markanvisningen blir då i stället vilken byggherre eller vilka byggherrar som bäst uppfyller ett antaget kvalitetsprogram. Det finns också exempel på att en grupp bygg- herrar tillsammans med kommunen utvecklar kvalitetsprogrammet antingen som ett underlag för att slutligt bjuda in byggherrar till att få en del av området för exploatering eller som program till det fort- satta detaljplanearbetet. Markområdets utformning utvecklas sedan i en förhandlingsprocess till formella planer. Det slutliga mark- anvisningsavtalet kan i vissa fall ingås efter detaljplanens antagande.

7.2.4Exploateringsavtal

Exploateringsavtal definieras i 1 kap. 4 § PBL som ett avtal om genomförande av detaljplan och om medfinansieringsersättning mel- lan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare för mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur.

Riktlinjer

Kommunen ska enligt 6 kap. 39 § PBL anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för exploateringsavtal som kommunen av- ser att ingå. Av riktlinjerna ska det framgå vilka principer kommunen använder för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhål- landen för genomförandet av detaljplaner. Riktlinjerna kan vidare ange de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom ingående av exploa- teringsavtal och på vilka grunder detta ska ske.18

Riktlinjerna kan även redovisa andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploateringsavtal och som det kan vara av betydelse för byggherrar och fastighetsägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning. Riktlinjerna kan knytas till andra politiskt beslutade dokument som en översiktsplan, till riktlinjer för bostadsförsörj-

18Prop. 2013/14:126 s. 150.

114

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

ningen, till ställningstaganden kring kommunens tomtprissättning eller till ett annat motsvarande program eller beslut.19

Exploateringsavtalens innehåll

Exploateringsavtalen får enligt 6 kap. 40 § första stycket PBL gälla åtaganden om att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och anläggningar för vatten- försörjning och avlopp samt andra åtgärder.

Enligt paragrafen får ett exploateringsavtal avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera vissa åt- gärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genom- föras. De åtgärder som det handlar om är bland annat anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vatten- försörjning och avlopp. Det handlar inte bara om åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde. För att en bebyggelse ska kunna kom- ma till stånd enligt planen kan det också vara nödvändigt att vidta åtgärder utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kommu- nikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, exempelvis finansiering av nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur.20 Att ett exploateringsavtal ”får” avse vissa frågor ska enligt författnings- kommentaren inte tolkas som att det ”inte får” avse även andra frå- gor. Ett exploateringsavtal ska således kunna omfatta alla ekono- miska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre eller fastighetsägare.21

I bestämmelsens sista stycke anges att åtagandena ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom plan- området stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökade möjligheter att bebygga mark och därmed även ökade möjlig- heter till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i

19Prop. 2013/14:126 s. 151.

20Prop. 2013/14:126 s. 156.

21Prop. 2013/14:126 s. 304.

115

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälighet och nytta närmast komplementära till bestämmelser om vad avtalet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte.22

I förarbetena till bestämmelsen anges några exempel på vad som kan anses vara andra åtgärder. Det kan exempelvis vara att markför- oreningar avhjälps eller att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder vid- tas. Det kan också gälla frågor om bebyggelsens utformning, bland annat genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utform- ningen av allmänna platser. Det kan vidare gälla frågor av mera admi- nistrativ karaktär, såsom tidsplanering, kontroller och garantitider för exploatörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister med mera.23 Rekvi- sitet andra åtgärder ger således möjligheter att avtala om andra åtgär- der, så länge det är nödvändigt för att detaljplanen ska kunna genom- föras och står i rimligt förhållande till nyttan.

Det anges vidare i 6 kap. 40 § andra stycket PBL att ett exploater- ingsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsätt- ning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Offentliga investeringar i infrastruktur som ökar tillgängligheten till en fastighet bidrar till att fastigheter ökar i värde. Ökad tillgänglighet vidgar marknadsunderlaget genom minskade rese- och transportkostnader.24 Medfinansieringsersättning innebär att den som får ekonomisk nytta av infrastruktur också kan få bidra ekonomiskt till den utbyggnaden. Denna möjlighet medför alltså att delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av offentliga investeringar i transportinfrastruktur kan återföras till kommunen (även kallat värdeåterföring).

22Prop. 2013/14:126 s. 157.

23Prop. 2013/14:126 s. 157 och 303–304.

24Prop. 2016/17:45 s. 14.

116

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

Efterlevnad av exploateringsavtal och prövning av tvister

Lagstiftaren har tagit ställning till om det behövs några regler i fråga om exploateringsavtalets efterlevnad. Regeringen anförde i prop. 2016/17:45 att exploateringsavtalet, även om det upprättas i nära samband med detaljplanen, är ett civilrättsligt avtal mellan kommu- nen och fastighetsägaren eller byggherren. Beträffande efterlevnad av avtalet uttalade regeringen att det inte framstår som lämpligt eller ens möjligt att reglera sådana frågor. I stället bör de enligt regeringen hanteras av parterna. Situationerna kommer enligt regeringen att vara olika beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om.25

Likaså har lagstiftaren ansett att tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet inte bör prövas enligt PBL. I stället bör den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor vara hän- visad till att väcka talan vid allmän domstol.26

Frågor som inte får regleras i exploateringsavtal

I 6 kap. 41 § PBL finns bestämmelser om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla. Det får inte innehålla ett åtagande för byggherren att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhanda- hålla. Bakgrunden till denna reglering är att kostnader för anlägg- ningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lag- stadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg av principiella skäl inte kunna föras över till och finansieras av en byggherre eller fastighetsägare.27

Ett exploateringsavtal får enligt 6 kap. 42 § PBL inte heller avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad eller avtalet omfattar medfinansieringsersättning. Med etappvis ut- byggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kom-

25Prop. 2016/17:45 s. 19.

26Prop. 2013/14:126 s. 164.

27Prop. 2013/14:126 s. 158–159.

117

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

munen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.28

Processen

I praktiken påbörjas förhandlingar om exploateringsavtal ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Vid större exploateringsprojekt kan utrednings- och planeringskost- nader vara betydande. Ett så kallat föravtal (avsiktsförklaring) kan i sådana fall tecknas innan planprocessen inleds. När en byggherre äger mark med exploateringsmöjligheter är det naturligt att byggherren vill få en uppfattning om vad som kan byggas. Byggherren är också intres- serad av att få ett preliminärt besked om förväntade exploaterings- kostnader. Avtalet ingås ofta strax innan eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft. Beroende på exploateringssituationen kan ett exploa- teringsavtal vara mer eller mindre omfattande.29

Gatukostnadsersättning

I exploateringsavtalen förekommer bestämmelser om gatukostnads- ersättning. Regler om gatukostnadsersättning finns i 6 kap. 24–38 §§ PBL. Vid exploatering av mark har kommunen skyldighet att anlägga allmän platsmark. Om exploatörer eller fastighetsägare bedöms ha nytta av anläggningen har kommunen, då denne är huvudman, möj- lighet till kostnadstäckning genom gatukostnadsersättning. Gatu- kostnadsersättning används för att återföra den värdeökning som uppstår vid markexploateringen till kommunen. Kostnaderna för fastighetsägarna ska fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt, utifrån den nytta fastigheterna har av åtgärderna.

I kostnadsunderlaget får endast räknas in kostnader för gator som fordras för områdets egen funktion.30 Det har de senaste tio åren varit vanligt att kommuner i stället söker få ersättning genom exploater- ingsavtal. Skälen är att det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som betungande och att regelsystemet inte

28Prop. 2013/14:126 s. 158.

29SOU 2015:60 s. 55–56.

30Prop. 1980/81:165 s. 26.

118

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

har vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer.31

7.3Samverkan genom markanvisningsavtal och exploateringsavtal

Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster bidrar till att uppnå trans- porteffektivitet. Utredningen konstaterade i betänkandet Bebyg- gelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling32 att PBL redan i dag erbjuder stora möjligheter att arbeta för ett transport- effektivt samhälle och att styra vilka transporter som alstras genom bebyggelseutvecklingen. PBL ger möjlighet att arbeta med tillgäng- lighet och efterfrågan på transporter genom rumsliga strukturer, gränsdragning (indelning) mellan allmän platsmark och kvarters- mark och användningen av mark för bebyggelse och andra kategorier såsom exempelvis gata, parkering, naturmark m.m.

Utredningen såg vidare att kommunen genom egenskapsbestäm- melser enligt PBL kan åstadkomma en långtgående reglering både för kvartersmark och för allmän platsmark. Om det finns angelägna syften kan dessa motivera en högre detaljeringsnivå.

Utredningen fann i betänkandet att den största begränsningen är möjligheten att reglera drift och förvaltning av beteendepåverkande, verksamhetspåverkande icke-fysiska åtgärder. Bestämmelser för detta efterfrågas dock av många aktörer som arbetar med omställ- ning av transportsektorn till fossilfrihet.

Ibetänkandet beskrev utredningen vidare att de icke-fysiska åt- gärderna samt drift och underhåll av ett område eller ett byggnads- verk inte kan regleras i form av bestämmelser i detaljplanen, men att vissa åtgärder kan ingå i avtal exempelvis vid markanvisning och i exploateringsavtal i samband med detaljplanering. Åtgärderna kan också regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras helt utanför planprocessen enligt PBL. En byggherre eller fastighetsägare kan exempelvis ge de boende tillgång till bilpool och vidta cykel- främjande åtgärder. I större städer är det allt vanligare att sådana åtgärder knyts till sänkta parkeringstal för byggherrar. Åtgärderna behöver inte knytas explicit till detaljplaneprocessen, utan kan också

31SOU 2012:91 s. 103.

32SOU 2019:17.

119

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras därmed helt utanför planprocessen enligt PBL.

Samverkan och avtal om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjäns- ter sker både i samband med genomförandeavtalen (markanvisnings- avtal och exploateringsavtal) och genom andra avtalsformer. Sam- verkan och avtal om detta i genomförandeavtalen beskrivs nedan. Därefter beskrivs annan samverkan i annat skede som sker i kom- munerna med fokus på åtgärder för transporteffektivitet.

7.3.1Mobilitetsåtgärder, tjänster, flexibla parkeringstal och parkeringsköp

Detaljplanens grunduppgift är som nämnts att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Utöver att tillämpa bestäm- melserna i PBL kan kommunen påverka var och hur bebyggelsen till- kommer och utformas genom olika typer av avtal mellan kommunen och byggherren eller fastighetsägaren. I många fall tillkommer större utbyggnadsområden först efter förhandlingar med en byggherre och andra aktörer. Vanligen behandlas antagande av detaljplanen i kom- munfullmäktige parallellt med godkännande av genomförandeavtalen.

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, har tagit fram ett under- lag för exploateringsavtal som kan användas som stöd när en kommun tillsammans med en byggherre/exploatör utarbetar och förhandlar fram ett avtal kopplat till ett detaljplanearbete. Ett exploateringsavtal kan enligt SKR:s underlag innehålla en rad frågor, exempelvis gång- och cykelvägar samt gemensamhetsanläggningar på kvartersmark, utformning av allmänna platser, det vill säga gator/vägar, torg, parker och grönområden, ledningar för el och telekommunikationer, par- keringstal för bilar, mopeder och cyklar och förutsättningar för bil- pooler, el/laddstolpar, väderskydd för cyklar mm. Se beträffande hela uppräkningen det underlag för exploateringsavtal SKR har gett ut.33

Många kommuner arbetar i sin planering med omställning till långsiktigt hållbara stadsmiljöer. En viktig del i detta arbete är den samverkan mellan kommuner och byggherrar som sker i samband med planering enligt PBL och de genomförandeavtal som parterna då ingår. I samband med denna samverkan och tecknande av genom-

33https://skr.se/samhallsplaneringinfrastruktur/planerabyggabo/

detaljplaneringgenomforande/underlagforexploateringsavtal.7868.html.

120

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

förandeavtalen avtalar parterna om åtgärder för transporteffekti- vitet. Åtgärderna införs i form av villkor i genomförandeavtalen, som bilaga till genomförandeavtalen eller i samband med genom- förandeavtalen men i ett eget avtal.

I genomförandeavtalen knyts åtgärder för transporteffektivitet ofta till sänkta parkeringstal för byggherrar och det tillsammans med icke-fysiska åtgärder (och ofta även fysiska åtgärder). Enligt Boverket sker överenskommelser om parkeringsköp och om flexibla par- keringstal ofta genom andra civilrättsliga avtal. I kunskapsunderlag i betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveck- ling anges följande34.

Även om avtalsfrihet är en grundprincip i svensk lag får kommunen inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekonomiska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Det fram- går av förarbeten till plan- och bygglagen att kommunen inte får avtala om sådana åtaganden och åtgärder från byggherrens sida som går utöver vad kommunen skulle kunna uppnå vid tillämpning av offentligrättslig lagstiftning. Men eftersom insynen i avtal som berörda parter är överens om är begränsad, kan naturligen också avtalen vara mer långtgående än vad de formella reglerna ger vid handen.

I betänkandet konstateras samtidigt att det är ytterst ovanligt att en byggherre i efterhand vänder sig mot kommunen om vad parterna har avtalat.35

Vanligt förekommande fysiska mobilitetsåtgärder i exploaterings- avtal är mobilitetshus, infrastruktur för hemleveranser och leverans- skåp, högkvalitativa cykelparkeringar som är väderskyddade och ligger nära entréer, parkering i garage under mark, cykelpump, ser- vicebänk samt hissar och dörrar som är breda och passar större cykel- fordon samt solceller. Andra exempel på fysiska åtgärder är nya buss- gator, gångväg till hållplats, tidtabelltavla, boendeparkering längre bort från boendet, gemensamma parkeringslösningar i samverkan

34Carl-Johan Engström (2019). Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen. Bilaga 4 i SOU 2019:17, s. 251.

35Det är mycket ovanligt att byggherrar vänder sig till domstol med krav på ogiltigförklaring. I rättsfallet NJA 1980 s. 1 hade en kommun i ett exploateringsavtal angett att fastighetsägarna solidariskt skulle fullgöra avtalet och att det var ett krav för att byggnadslov skulle kunna erhållas. Högsta domstolen ansåg att kommunen genom avtalet hade tillförsäkrat sig åtagan- den från de enskilda parternas sida som gick längre än som är förenligt med byggnadslag- stiftningens syften. Kommunen ansågs därigenom ha utövat tvång mot fastighetsägaren och tvånget ansåg som rättsstridigt tvång enligt 29 § avtalslagen. Kommunen kunde därför inte göra det solidariska ansvaret gällande mot fastighetsägaren.

121

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

med andra fastighetsägare, last- och lådcykelpool, laddmöjligheter för bil och cykel.36

Exempel på icke-fysiska åtgärder som förekommer i avtalen är mobility management, cykel- och bilpool, mobilitetspool, cykel- service, startpaket till nyinflyttade med information, årliga aktivi- teter, information om kollektivtrafik, kollektivtrafikkort, utbild- ning, cykelkarta, events om hållbara transporter, present som upp- muntrar till att gå eller cykla, samt digitala hjälpmedel.

Utredningen har genom enkäter låtit undersöka vilka former som är vanliga för samverkan om transporteffektivitet/mobilitet. Av rap- porten Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners er- farenheter i samband med exploatering och byggande (bilaga 6) framgår att det är mer vanligt förekommande med samverkan på annat sätt än genom exploateringsavtal. Flera kommuner uppger att avtal utanför exploateringsavtal på något sätt är kopplat till kommunens parker- ingsnorm. Det finns stora likheter i vilka typer av mobilitetsåtgärder som överenskommelserna handlar om, både inom och utanför exploa- teringsavtal. Av rapporten Samverkan om mobilitetsåtgärder – Bygg- herrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande (bilaga 7) framgår att enkätsvaren från byggherrarna skiljer sig från kommunernas svar. Enligt byggherrarna är det mer vanligt förekommande med samverkan i samband med än utan samband med exploateringsavtal. Detta kan troligtvis bero på att aktörerna arbetar med flera olika kommuner och att det ser olika ut i olika kommuner. Det kan också vara så att de byggherrar och fastighetsägare som svarat på enkäten inte är representativa för hela gruppen fastighetsaktörer som är verksamma i svenska kommuner. Bilden varierar alltså när det gäller vilka avtalsformer som används.

Närmare om avtalsvillkoren för åtgärder som främjar transporteffektivitet i genomförandeavtalen

I exploateringsavtalen förekommer bestämmelser om parkerings- köp. Vid bygglovsgivning krävs det enligt 8 kap. 9 § PBL att fastig- hetsägaren ordnar parkeringsutrymme. Det måste finnas ett lämpligt område för parkering i första hand inom fastigheten alternativt i dess

36Trivector 2020. Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i sam- band med exploatering och byggande, s. 8, och Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggher- rars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande, s. 7.

122

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

närhet. Som alternativ till att fastighetsägaren själv anlägger parker- ingsplatser inom den egna fastigheten finns ofta möjligheten att par- keringsfrågan i stället löses genom så kallade parkeringsköp. Kom- munen och fastighetsägaren tecknar då ett avtal om parkeringsköp som innebär att fastighetsägaren mot betalning får tillgång till par- keringsplatser i närheten av den egna fastigheten. Motparten är oftast kommunen eller ett kommunägt parkeringsbolag. Det kan emellertid även vara en privat aktör som tillhandahåller parkerings- platser och som fastighetsägaren ingår ett avtal med.37

Det finns inga lagregler beträffande parkeringsköp. Syftet med parkeringsköp är att det ger en effektivare och mer hållbar mark- användning genom att värdefull mark kan användas för exempelvis bostäder och grönytor i stället för parkering. Med parkeringsköp kan samnyttjande av parkeringar uppnås vilket medför att färre par- keringsplatser behöver anläggas.

Enligt Boverket går allt fler kommuner från de statiska parker- ingstalen till en ökad flexibilitet i bedömningen av parkeringsbeho- vet. Kommunerna ser värdet av att byggherren kan vara med och på- verka parkeringstalet beroende på vad exploateringen gäller och var den sker. Genom att vidta mobilitetsåtgärder kan byggherren få ytterligare reducerat parkeringstal om åtgärderna anses ge förut- sättningar för minskat bilinnehav hos de boende och även underlätta för alternativa färdmedel.38

Göteborgs kommun antog år 2018 riktlinjer för hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov39. Rikt- linjerna anger flexibla, projektspecifika parkeringstal och fokuserar på mobilitet. De utgår från stadens styrande dokument och ska bidra till att minska behovet att äga och använda bil genom att underlätta för gång-, cykel- och kollektivtrafik. I riktlinjerna anges att mobili- tetsåtgärder är ett frivilligt erbjudande till byggherren med ytter- ligare en sänkning av parkeringstalet om byggherren och staden ingår avtal om mobilitetsåtgärder – ju fler och större åtgärder som avtalas desto större sänkning. Avtalstiden ska vara så lång att kom- munen bedömer att åtgärderna bidrar till att påskynda en övergång till hållbara transporter. I praktiken innebär det ofta en avtalstid om

37Prop. 1990/91:146, s. 26.

38www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/ verktyg/flex/.

39Göteborgs kommun (2018). Riktlinjer för mobilitet och parkering Göteborgs Stad – Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov, s. 4.

123

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

minst tio år. Avtalet ska utgöra en bilaga till avtal om markupplåtelse eller exploateringsavtal och ska följa fastigheten. Avtalet ska inklu- deras i bygglovsansökan.40

Syftet med mobilitetsåtgärder är att ge nya möjligheter till mobi- litet och minska behovet av att äga och använda bil. Syftet är vidare att bidra till förutsättningar för en god ekonomi i bostadsbyggandet och attraktiva stadsmiljöer. Exempel på mobilitetsåtgärder som kan ge sänkta parkeringstal är bilpool eller medlemskap i bilpool, last- cykelpool, förstärkt utbud av kollektivtrafik, årlig cykelservice samt rabatter på kollektivtrafikresande och taxi. Staden är öppen för nya innovativa mobilitetslösningar och för tillämpningar av mobilitet som tjänst.41

I anvisningarna till riktlinjerna anges att mobilitetsavtalet tecknas mellan Göteborgs kommun och berörd fastighetsägare. Mobilitets- avtalet ska enligt anvisningarna följa fastigheten, inte byggherren/ exploatören och tecknas därför med fastighetsägaren. Exploater- ingsavtal/genomförandeavtal följer inte fastigheten, varför mobili- tetsavtalet enligt anvisningarna måste utformas så att det själv- ständigt kan överföras till nästa ägare vid en eventuell försäljning eller överlåtelse av en byggrätt. Mobilitetsavtalet ska vara tecknat innan detaljplanen antas respektive innan bygglovsansökan anses ha kompletta handlingar.42

7.3.2Avtal om servitut och bildande av gemensamhetsanläggning

Det förekommer också att parterna i genomförandeavtalen överens- kommer om att de fysiska delarna av åtgärderna för transporteffek- tivitet ska tillgodoses genom att byggherren löser behovet av utrym- met genom avtal om parkeringsplatser eller bilpoolplatser med en annan fastighetsägare i närheten. Fastighetsägare kan då ingå ett avtal om servitut. Servitut regleras bland annat i 14 kap. jordabalken. Ett servitut är knutet till fastigheten och inte till en viss person. Servitutet gäller alltså oavsett vem som äger fastigheten. Det gäller också i regel tills vidare och har inget slutdatum. Det finns också möjlighet till

40Ibid, s. 15.

41Ibid, s. 15.

42Göteborgs Stad (2018). Anvisningar till Riktlinjer för mobilitet och parkering i Göteborgs Stad, Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov, s. 42.

124

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

inskrivning i fastighetsregistret (enligt fastighetsbildningslagen 1970:988) och även möjlighet att genom ansökan till Lantmäteriet framtvinga servitut i vissa fall, så kallade officialservitut.

Det kan beträffande åtgärder för transporteffektivitet handla om att flera byggherrar åtar sig att bilda en gemensamhetsanläggning för fastigheterna för anläggande och drift av ett parkeringsgarage, vari finns bilpoolsplatser. Det skulle också kunna handla om andra åt- gärder såsom gemensam cykelpoolplats, gemensam yta för leverans- skåp eller liknande. Gemensamhetsanläggningen ägs gemensamt av de fastigheter som har andelar i anläggningen. En gemensamhetsan- läggning har en särskild registerbeteckning och dess delägare finns antecknade i fastighetsregistret. Gemensamhetsanläggningar regle- ras i anläggningslagen (1973:1149) och fastighetsbildningslagen (1970:988).

Det finns två olika sätt för delägarna att sköta en gemensamhets- anläggning, nämligen föreningsförvaltning och delägarförvaltning. Föreningsförvaltning innebär att delägarna bildar en samfällighets- förening där varje delägare är medlem. Samfällighetsföreningen regi- streras hos Lantmäteriet och blir då en juridisk person. Föreningen kan då ta lån, bygga upp fonder för framtida behov och teckna för- säkringar för att bygga och underhålla gemensamhetsanläggningen. Om delägarna inte bildar en samfällighetsförening sköts gemen- samhetsanläggningen genom delägarförvaltning. Det innebär att an- läggningen förvaltas direkt av delägarna. Delägarna måste då vara eniga om varje beslut som rör anläggningen.

7.3.3Villkor för tiden efter planens genomförande

Som nämnts ovan har parterna funnit olika sätt för att säkerställa att åtgärderna för transporteffektivitet fortsätter efter planens genom- förande. I genomförandeavtalen avtalas ibland om att byggherren ska tillse och bekosta att de icke-fysiska åtgärderna för transport- effektivitet ska finnas en viss tid. Exempel på detta är bilpoolsplatser som byggherren i avtalet åtar sig att avtala om med en bilpoolsaktör för tre eller fem år och byggherren ska då stå kostnaden för detta. Det saknas emellertid ofta bestämmelser i avtalen med kvalitetskrav

125

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

för åtgärden. Avsaknaden av kvalitetskrav riskerar att byggherrens ambitionsnivå avgör mobilitetstjänstens kvalitet.43

Ett annat vanligt villkor i genomförandeavtalen är att byggherren åtar sig att tillse att ny fastighetsägare vid eventuell överlåtelse av fastigheten ska överta ansvaret för åtagandena i avtalet om åtgärder för transporteffektivitet. Villkoret förenas ofta med en bestämmelse om vite för det fall byggherren inte uppfyller denna förpliktelse.

Stockholms kommun har inrättat Uppföljningsportalen, som är ett digitalt stödsystem för att följa upp hållbarhetskrav som byggaktörer och staden kommit överens om i samband med markanvisning och överenskommelse om exploatering på stadens mark. Aspekter som följs upp avseende transporter och parkeringstal i överenskommelser framgår av exempel på skärmbilder ur Uppföljningsportalen samman- ställda i bilaga 11.

7.4Samverkan på annat sätt i ett tidigare skede eller helt utan samband med genomförandeavtalen

7.4.1Investeringar i transportinfrastruktur

Erfarenheterna från 2013 års Stockholmsförhandling och Sverige- förhandlingen 2015, som lämnade förslag till reglerna om medfinan- sieringsersättning, var att fastighetsägare kan ha intresse av att eko- nomiskt bidra till offentliga investeringar i transportinfrastruktur. Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 är skälet att transportinfra- strukturen medför att fastigheter som berörs ökar i värde. Erfaren- heterna visade att det inte fanns någon självklar avtalsform för dessa bidrag, vilket hade lett till en flora av avtal utan tydlighet i ömsesidiga åtaganden. Incitamenten för fastighetsägare att medfinansiera trans- portinfrastruktur så att den kom till stånd verkade ändå vara till- räckligt stora för att frivilliga bidrag utan garanterad motprestation ändå skedde. Några exempel är bolagen och fastighetsägarna Locum, Fabege, Diligentia och Akademiska Hus, som har bidragit med 250 miljoner kronor, 100 miljoner kronor, 10 miljoner kronor respek- tive 40 miljoner kronor till Solna kommun, för kommunens med- finansiering av dåvarande Landstingets kostnader för att bygga ut

43Trivector (2020). Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i samband med exploatering och byggande, s. 10. Bilaga 6.

126

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

tunnelbanan i Stockholms län. En annan form av frivilliga bidrag är direkt medfinansiering till den aktör som gör investeringen, som till exempel Kilenkrysset som tillsammans med Sigtuna kommun med- finansierade trafikplats Rosersberg på statliga E4, Uppsalavägen.44

Kommuner upprättar ibland ett hållbarhetsprogram för hela staden eller för ett visst område som ska bebyggas. Syftet är ofta att det ska ge vägledning för framtida fastighetsägare, boende, verk- samhetsutövare med flera i området. Dokumenten kan användas i såväl planerings-, som bygg- och förvaltningsskede. Ibland upprättas programmen tillsammans med byggherrar eller bostadsutvecklare för ett specifikt område som ska bebyggas. De syftar ofta på hållbar- het ur flera perspektiv, varav klimatpåverkan är en. Programmen antas ofta av kommunfullmäktige.

I dessa planer och program kan kommunerna ta upp just åtgärder för transporteffektivitet och hur kommunen avser att arbeta med dessa. Planerna innebär inte i sig samverkan, men får sägas många gånger bidra till att samverkan för åtgärder för transporteffektivitet kan uppstå och fungera väl.

7.4.2Godsnätverk och andra nätverk

I Göteborg och Umeå har kommunen och aktörerna skapat så kallade godstrafikprogram och godsnätverk. I nätverken samarbetar åkerier, speditörer, fastighetsägare och köpmannaföreningar för att få en bättre trafiksituation i staden. Nätverken involverar ibland även verk- samhetsutövare. I nätverken kan kommunen informera om kom- mande och pågående åtgärder som kan påverka aktörerna och aktö- rerna kan komma med förslag och inspel till kommunen. Etablerade kanaler av detta slag möjliggör snabbare lösningar på problem.

44SOU 2015:60 s. 47–49.

127

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

7.4.3Samverkan i flera frågor eller andra frågor än åtgärder för transporteffektivitet

Det ska slutligen nämnas att kommunen samverkar med aktörerna på flera olika sätt. Det är avtal där aktörerna för att ta samhällsansvar och gå samman mot någon negativ utveckling väljer att åta sig att utföra vissa åtgärder. Dessa typer av avtal sker företrädesvis i redan befintlig bebyggelse och utan samband med planering enligt PBL.

Samverkan genom nätverk och samarbeten mellan kommunen och fastighetsägare kan röra sig om många olika frågor där stadens fastighetsägare behöver bidra för att nå en god effekt för hela staden, exempelvis för att arbeta för att minska förekomsten av klotter på byggnader. Fastighetsägarna åtar sig då att inom en viss tid ta bort klotter på fastigheten. Det kan också handla om att fastighetsägare åtar sig att erbjuda kommunen hyresavtal för att kommunen ska kunna ordna tillfälliga bostäder till personer som brådskande behö- ver byta bostad, så kallade bostadssociala kontrakt.

Samverkan i stadskärnor finns i många städer i Sverige. Före- ningen Svenska Stadskärnor har modeller och processverktyg för samverkan i olika frågor. Det gäller exempelvis gåfartsgator där fastighetsägare och verksamhetsutövare betalar för en högre gatu- standard som gynnar handeln och samtidigt begränsar bilframkom- lighet.

Det förekommer i en del fall att denna form av samverkan sker genom ett slags större helhetsgrepp inom ramen för ett så kallat Business Improvement District, BID. Inblandade aktörer inom en stadskärna kan vara hyresfastighetsägare, bostadsrättsföreningar, lokal- hyresgäster, bostadshyresgäster, bostadsrättsinnehavare eller andra boende, företagarföreningar, myndigheter och andra offentliga aktörer såsom kommunala bostadsbolag, som samverkar och avtalar för att göra stadsdelen eller området tryggare och mer attraktivt genom investeringar i den fysiska miljön, ansvar för renhållning, klotter- sanering, ibland vakthållning, marknadsföring. I England och Kanada innebär BID att de fastighetsägare som inte vill gå med i en överens- kommelse tvångsansluts. I Sverige har, som framgår av avsnitt 7.2, frivilliga och förhandlingsbaserade avtal varit det främsta tillväga- gångssättet. Ett skäl till denna skillnad kan vara att svenska kommuner har egen beskattningsrätt, medan de i andra länder har fastighetsskatt

128

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

eller motsvarande som enda inkomst. Förutsättningarna för stärkt platssamverkan i Sverige utreds för närvarande av Boverket45.

7.5Berörda aktörers syn på samverkan

Som framgår ovan har utredningen låtit undersöka i vilken omfatt- ning och hur samverkan i dag sker samt vad kommuner, byggherrar och fastighetsägare upplever som problematiskt. I en enkätunder- sökning kontaktades nätverket Möjligheter med Mobility Manage- ment i Samhällsplaneringen (MMMiS), som består av 25 kommuner, samt ytterligare några kommuner. Totalt tillfrågades 35 kommuner varav 28 besvarade enkäten. Vidare kontaktades ett urval av aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen. Enkäten skickades till 23 aktö- rer i branschen och besvarades av 16. Sammanställningar och analy- ser av enkätsvaren redovisas i bilaga 6 och 7.

Utredningen har även låtit undersöka vad mobilitetsaktörer som erbjuder cykel- och bilpooltjänster upplever som problematiskt. Enkätundersökningen vände sig till 16 mobilitetsaktörer och besva- rades av nio. En sammanställning och analys av enkätsvaren redo- visas i bilaga 8. Frågorna till mobilitetsaktörer utgick från deras upp- levelser och vad de ser som viktigt för utvecklingen mot fler mobi- litetsåtgärder. Frågorna var således delvis av annat slag än de som ställdes till kommuner, byggherrar och fastighetsägare i de andra enkäterna.

7.5.1Kommuners synpunkter

Av kommunernas enkätsvar framgår att villkoren i exploaterings- avtalen om mobilitetsåtgärder ofta kopplas till kommunens parker- ingsnorm, där åtgärder enligt normen ger avdrag på parkeringstalen. Flera kommuner uppgav att det är svårt att kontrollera hur avtalet faktiskt fullföljs och att deras kontroll stannar vid bygglovet. De flesta kommunerna som svarat att uppföljningen inte fungerar bra uppger att kommuner saknar rutiner för att följa upp avtal och driftsbestämmelser efter byggnation. Flera av kommunerna menar att framgångsfaktorer för samverkan i samband med planering enligt

45uppdrag-att-undersoka-forutsattningarna-for-starkt-platssamverkan-i-sverige.pdf (regeringen.se)

129

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

PBL är en större tydlighet i PBL och tydligare riktlinjer för vad kommunen kan ställa som krav och inte. De menar att det i dagsläget finns stort utrymme för tolkning.

Utöver ändringar i PBL visar svaren från kommunerna också på att det är annat som behövs för att nå framgång. Flera kommuner omnämner att framgångsfaktorer är politiskt mod och vilja att arbeta med mer hållbar mobilitet. Flera kommuner nämner att kunskaps- höjande insatser och dialog mellan samtliga parter är framgångs- faktorer för samverkan. Flera kommuner nämner även behovet av en gemensam process och målbild.

Kommunernas svar visar även på att kunskapen i svenska kom- muner är relativt hög, men att de upplever det svårt att få en översikt. Flera kommuner ser behovet av en kunskapssammanställning där olika åtgärders effekter samlas och utvärderas. Det behovet kan vara allra störst hos de mindre kommunerna som inte bygger i så stor utsträckning.

Vikten av ekonomiska incitament för att uppnå god samverkan och lösningar som samtliga parter vinner på är sådant som flera kom- muner nämner. Flera kommuner uttrycker också vikten av att nor- men ändras, att incitament skapas om hållbar mobilitet är normen. En del kommuner är just nu i färd med att organisera uppföljning av tjänsterna i genomförandeavtalen. Se vidare bilaga 6.

7.5.2Byggherrars och fastighetsägares synpunkter

Likt enkätsvaren i kommunenkäten tyder svaren från byggherrar och fastighetsägare på att reglering och uppföljning är områden som brister. Flera av aktörerna avtalar att bilpool ska finnas under en viss tid, men svaren indikerar att även då drift, underhåll och finansiering regleras efter att byggnationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel under avtalstiden ska säkerställs. Uppföljningen är ibland lagd på fastighetsägaren, ibland på kommunen.

En av aktörerna framförde att det behöver finnas en uppföljnings- plan samt eventuella straffavgifter, regler och sanktioner som sanno- likt kommunerna behöver ta fram. Andra aktörer menade att det är ineffektivt att detaljreglera mobilitetsåtgärder eftersom det som efterfrågas av användarna är föränderligt. För detaljerade krav riske- rar då att leda till omoderna erbjudanden till de nyinflyttade. Aktö-

130

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

rerna önskade snarare flexibilitet för att kunna utvecklas och kunna erbjuda attraktiva lösningar. Den snabba utvecklingen inom mobi- litetsåtgärder gör det dock svårt att i förväg veta vad användarna kommer att efterfråga i framtiden. Flexibilitet löser därmed inte hela problemet med att kunna ”efterfrågestyra” mobilitetsåtgärderna.

En stor majoritet av aktörerna ansåg att man bör fortsätta att utveckla arbetssättet med mobilitetsavtal som tecknas tillsammans med exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Några av aktö- rerna betonade att den utvecklingen är ett steg i klimatomställningen och att en sådan utveckling kan leda till ett minskat behov av bil. Dock menade flera av aktörerna, både de som är positiva och de som är negativa till ett sådant arbetssätt, att det behöver finnas flexibilitet i hur och vilka åtgärder som implementeras. De menade också att de åtgärder som implementeras måste vara sprungna ur efterfrågan hos användarna.

Som ett antal kommuner nämnde i sin enkät ska avtalen följa fastigheten, men att man upplevde det svårt att följa upp och säker- ställa att avtalen efterlevs. Aktörernas svar tyder dock på att de i praktiken avtalar om att mobilitetsåtgärderna ska följa fastigheten. Se vidare bilaga 7.

7.5.3Mobilitetsaktörers synpunkter

Enkätsvaren visar att de flesta av de tillfrågade mobilitetsaktörerna hade vana av att bli upphandlade av byggherrar i nybyggnadsprojekt. Svaren visade även att aktörerna inte sällan levererar mer än en mobilitetstjänst. Några av aktörerna erbjöd lösningar i form av en mobilitetspool som bestod av både bilar och cyklar eller pooler med flera typer av cyklar.

Enkäten innehöll också frågor om vad som är viktigt för aktö- rerna. Likt byggherrarna och fastighetsägarna fanns det aktörer som såg fördelar med att anordna mobilitetsåtgärder på högre nivå än fas- tighetsnivå. Viktigt var generellt att deras fordon skulle vara lättill- gängliga och i nära anslutning till användarna, att fordonen skulle vara väl synliga och väderskyddade samt att platserna skulle vara rymliga och anpassade till ändamålet. Detta handlar sannolikt om att fordonens attraktivitet ligger i dess tillgänglighet. För att delnings-

131

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

tjänsten ska upplevas som attraktiv behöver det helt enkelt vara lättare att nå och använda ett poolfordon än den privatägda bilen.

En aktör uppgav att de strävade efter att erbjuda en så pass bra lösning att den ses som en självklarhet i fastigheten, men att det finns brister i hur mobilitetstjänster upphandlades. Skälet till detta menade aktören var att mobilitetstjänster behandlas som en engångsföreteelse som byggherren implementerar för att få ett godkänt bygglov, snarare än som en hållbar lösning för framtiden som kan inkluderas i drift- budgeten.

Mobilitetsaktörernas svar kan tolkas som att de flesta har någon form av rutin för uppföljning genom avstämningar och återkoppling från användarna av tjänsterna. Aktörernas uppföljning av använd- ningen förefaller vara för egen räkning och för att kunna utveckla och leverera attraktiva lösningar. Kvalitet och användning verkar inte vara något som avtalas mellan kommun, byggherre och fastighetsägare.

De avtalstider som omnämndes i enkätsvaren var, likt svaren hos kommunerna och byggherrarna, mellan fem och tio år. Vissa svar indi- kerade att långa avtalstider kan vara problematiska. Skälet till detta är att utvecklingen inom delad mobilitet går snabbt framåt. Aktörerna lyfte även hur lösningarna är kortsiktiga och att avtal om fordonspool tecknas för fem år, medan privata parkeringsplatser subventioneras i 30 år. Det fanns även aktörer som upplevde att exempelvis tillhanda- hållande av bilpool slentrianmässigt åberopades i mobilitetspaket i utbyte mot sänkta parkeringstal.

Likt byggherrarna lyfte mobilitetsaktörerna möjligheten till flexi- bilitet i hur och vilka mobilitetsåtgärder som ska implementeras. En av aktörerna menade att det gröna sättet att planera borde vara utgångsläget och att motivering snarare borde krävas för det ohåll- bara sättet att planera för bil och parkering.

Som kommentarer i fråga om hur mobilitetsaktörerna påverkas av dagens sätt att avtala om mobilitetsåtgärder uppgav aktörerna att det är svårt att överblicka bygglovsförfarandet och att det finns otydliga krav från kommunens sida. Mobilitetsaktörerna blev ofta ombedda att lämna offert med kort varsel för en byggnad som ska uppföras flera år fram i tiden. Under denna period är det svårt att veta vad som händer i processen.

I analysen av enkätsvaren konstateras att dagens sätt att avtala om mobilitetsåtgärder gör mobilitetsaktörerna passiva i förhållande till kommun och byggherre genom att de inte är med i processen när

132

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

mobilitetsåtgärderna förhandlas. Mobilitetsaktörerna, som är exper- ter på sina tjänster, borde i någon del av processen vara med och utforma utbudet av mobilitetstjänsterna.

Vidare framförs att mobilitetsaktörernas svar visar på vikten av att alla förstår fördelarna med att dela snarare än att äga och förståelse för vad som är en attraktiv tjänst för användaren. Aktörerna betonade att det krävs en förståelse för komplexiteten i hur beteendeförändring sker. Detta är en aspekt som inte fördes fram av kommunerna, bygg- herrarna eller fastighetsägarna.

I analysen av enkätsvaren framgår också att så länge det är enkelt och billigt att äga, köra och parkera sin privatägda bil är det svårt att leverera lyckade delningskoncept. Bara genom att parkering inte längre subventioneras och att användaren får betala den faktiska kostnaden får mobilitetståtgärder bättre konkurrensförutsättningar. Vidare sägs att kontentan är att det krävs en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har. Det delade och det gröna behöver ses som norm framför det ägda och det ohållbara. Detta kräver för- ändringar på flera plan, från lagstiftningen som anger kraven på parkering, till skäliga avgifter på parkering, till krav på införandet av mobilitetsåtgärder som håller över tid. Se vidare bilaga 8.

7.6Samverkan om mobilitet i andra europeiska länder

Utredningen har låtit sammanställa en jämförelse av hur planering av åtgärder för transporteffektivitet sker i fem andra europeiska länder: Norge, Schweiz, Tyskland, Belgien och Storbritannien. Av samman- ställningen framgår att de studerade länderna har liknande utmaningar som Sverige i denna fråga. Det saknas till stor del strukturerade metoder att följa upp antagna planer och avtal. Många gånger handlar det om ad hoc-lösningar för uppföljning eller ingen uppföljning alls. Städerna utvecklar också många gånger helt egna metoder för att följa antagna planer.

Angående de icke-fysiska åtgärderna i de studerade länderna före- faller det ofta inte finnas med bestämmelser om dessa i avtal mellan stad och byggherre. I Norge förefaller det dock finnas likheter där byggherren i avtal kan utfästa att bilpoolen ska finansiera systemet och underhålla det i minst fem år. Sammanställningen redovisas i

133

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

bilaga 9. Här redovisas också några resultat av det genomförda EU- projektet MaxLupo och principer för att bättre integrera hållbara transporter med planeringsprocessen för markanvändning, och hur man bättre integrerar mobility management med markanvändnings- planeringen46.

I betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsut- veckling47 återfinns också några internationella jämförelser som rör transportplaner.

7.7Analys och slutsatser av dagens samverkan

Utvecklingen om samverkan för transporteffektivitet

Som beskrivs i analysen av enkätsvaren krävs för att nå klimatmålen en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har. Det delade och det gröna behöver ses som norm framför det ägda och det ohållbara. Detta kräver förändringar på flera plan, från lagstiftningen som anger kraven på parkering, till skäliga avgifter på parkering, till krav på införandet av åtgärder för transporteffektivitet/mobilitets- åtgärder som håller över tid.

Samverkan för transporteffektivitet sker på flera nivåer i sam- hället och på olika sätt. Samverkan sker genom strategiska överens- kommelser där staten och kommuner ingår avtal och där kommunen därutöver ingår avtal med privata aktörer. Samverkan sker också genom exploateringsavtal i konkreta detaljplaneprocesser och genom markanvisningsavtal som en följd av aktiv markpolitik. De förekommer även ”efterhandsavtal” vid sidan av PBL när exploa- teringsavtal har ingåtts och detaljplanearbetet är avslutat. Avtalen omfattar en rad olika åtgärder för transporteffektivitet och utveck- lingen med olika lösningar går snabbt.

Såväl kommuner, byggherrar, fastighetsägare som mobilitets- aktörer är positiva till avtal om åtgärder för transporteffektivitet, såsom mobilitetsavtal och liknande. De flesta byggherrar och fastig- hetsägare stödjer arbetssättet med mobilitetsavtal som tecknas till- sammans med exploateringsavtal eller i markanvisningsavtal. Ytter-

46De Tommasi, R. (2009) WP D – MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Manage- ment med fysisk planering, http://epomm.eu/old_website/docs/1062/MaxLupo_Svensk.pdf.

47SOU 2019:17, s. 132.

134

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

ligare fastighetsägare kan inkluderas i detta arbete och sammanföras med de byggherrar som står inför att genomföra sina projekt.

Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster är nytt och behöver samtidigt öka

Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster är i sig tämligen nya före- teelser i stadsmiljöerna. Sättet människor rör sig i stadsmiljöerna präglas alltjämt av transport och parkering av egenägda bilar liksom av kollektivtrafik och hållplatser för denna samt av cykel och gång i varierande grad.

När en ny företeelse uppkommer behöver lagstiftning ofta ses över. För vissa företeelser, såsom elsparkcyklar, syns behovet av reglering tydligt då sparkcyklarna ibland ställs på trottoarer och gator och därmed orsakar sämre tillgänglighet och risker för syn- skadade med flera. Även för andra, nu kända eller i framtiden upp- funna, lösningar för mobilitet kan regleringar krävas för att lös- ningen ska fungera i samhället. Många kommuner arbetar också med att anpassa sig för detta. Därutöver finns också behov av att de hållbara mobilitetsåtgärderna får ett snabbt intåg i städerna. Anled- ningen till det är förstås att dessa åtgärder, tillsammans med minskad användning av bilar för eget bruk med fossila drivmedel, kan bidra till att klimatutsläppen minskar. Detta behov är något som gör denna översyn av lagstiftningen viktig. Planeringen underlättar målen med samhällsbyggandet och ska därför bidra till dem. Målet är att städerna ska fungera på ett bra sätt. Mobilitetslösningarna kommer att kunna bidra till målet med minskade utsläpp.

Osäkerhet om vilka tekniska lösningar som kan vara långsiktiga

Ingen vet hur marknaden för exempelvis bilpool och leveransskåp kommer att utvecklas. Vi kan i detta sammanhang återigen se till begreppet ”hållbara avtal” som vi bedömt i inledningen till detta kapitel. Utöver vad som anges där kan hållbara avtal också sägas handla om vilket innehåll som faktiskt är ”hållbart” i betydelsen möjligt att avtala om enligt lag. Det kan också vägas in vad som är lämpligt att avtala om utifrån vad parterna har faktisk möjlighet och rådighet att åta sig att utföra. Det finns en gräns där avtalet kan bli

135

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

alltför långsiktigt vilket kan leda till att avtalets villkor i stället låser in aktörerna i något som längre fram i tiden inte längre är önskvärt eller ens tillgängligt. Som exempel kan nämnas ett exploateringsavtal med villkor att en byggherre ska tillhandahålla en bilpoolstjänst i exempelvis tio år. Det kan vara omöjligt för fastighetsägaren att upp- fylla det villkoret om tekniken och marknaden under den tiden har utvecklats så att bilpoolstjänster inte är efterfrågade. En helt annan typ av mobilitetslösning kan ha konkurrerat ut bilpoolsmarknaden.

7.7.1Vår syn på reformbehovet

Utifrån de slutsatser vi nu har dragit kan vi se att det finns behov av reformer. De rättsliga reformbehoven som utredningen bedömer finns handlar om en förskjutning av fokus genom lagändringar i PBL. De rättsliga reformbehoven som utredningen bedömer finns när det gäller samverkan är i 6 kap. 40 § PBL. Det finns också behov av lagändringar i 4 kap. 13 och 14 §§ samt 8 kap. 9 och 10 §§ PBL i fråga om detaljplanering och bygglov. Vi har också identifierat ett behov av en ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder och mobi- litetstjänster.

Det behövs tydligt lagstöd för att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal

Utredningen har i uppdrag att undersöka hur byggherrar, fastighets- ägare och verksamhetsutövare, genom exempelvis utvecklade avtals- former, kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt plan- och bygglagen, PBL, så att åtgärder för ökad transport- effektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås. Utredningen har i uppgift att utreda om det är lämpligt att ge kommunerna tydligare möjlighet att också främja de icke- fysiska åtgärderna, såsom tjänster och drift av cykel- eller bilpool och utrymme för leveransskåp.

PBL är en lag om fysisk planering och markanvändning. I dag avtalar parterna om de fysiska och icke-fysiska åtgärderna för trans- porteffektivitet genom exploateringsavtal och andra avtalsformer. Tjänsterna har ett direkt samband med de fysiska åtgärderna. De fysiska åtgärderna genomförs för att möjliggöra en funktion och

136

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

funktionerna möjliggörs genom tjänsterna. Möjligheten att ordna tjänsterna påverkar hur mycket utrymme som behövs och hur den fysiska miljön behöver utformas. Om mobilitetsåtgärder genomförs utan att någon tjänst finns på plats blir utrymmet eller anläggningen utan funktion. Människor i området tvingas använda bil för eget bruk eftersom exempelvis bilpoolstjänsten inte finns på plats. Då etableras ett bilberoende och transportbeteende som i efterhand är svårt att förändra. Det är därför nödvändigt att tjänsten kan etableras genom exploateringsavtal.

Förtydliganden i fråga om rätten att avtala om de nu aktuella åtgärderna i exploateringsavtal efterfrågas av kommuner, byggherrar och fastighetsägare. Kommunerna efterfrågar förtydliganden i fråga om vad kommunen kan ställa som krav och inte. Även byggherrar och fastighetsägare efterfrågar förtydliganden för att få förutsäg- barhet.

Såsom beskrivits ovan i avsnitt 7.3 avtalar många kommuner om mobilitetsdriftsavtal redan i dag. Ofta sker det i utbyte mot att an- lägga färre parkeringsplatser (flexibla parkeringstal). Många gånger kan fastighetsägaren se det som en fördel då det kan innebära att det är möjligt att bygga fler lägenheter på fastigheten.

PBL:s bestämmelser om exploateringsavtal och vad dessa får om- fatta har inte en uttömmande uppräkning av vad som får avtalas om. Utredningen anser att det inte klarlagt om nuvarande bestämmelser för exploateringsavtal medger att exploateringsavtal får omfatta mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Det finns ingen rätts- praxis i frågan och det går enligt vår mening inte att utläsa av för- arbetena att de omfattas av rekvisitet ”andra åtgärder” i 6 kap. 40 § första stycket PBL. Det behövs därför uttryckligt lagstöd för kom- munerna att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal. Det ger också byggherrar och fastighetsägare förutsägbarhet, så att de kan förutse kostnader och planera för fram- tida byggnadsprojekt.

137

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

Mobilitetsåtgärder bör ingå i planering och beslut enligt PBL

I vårt uppdraget ingår att se över kedjan av åtgärder för transport- effektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna.

I kapitel 6 och i bilaga 5 har vi redogjort för PBL:s krav på ut- rymme för parkering, lastning och lossning vid planering och i ärenden om bygglov. Vi har i det sammanhanget identifierat behov av författningsförändringar för att kommuner ska kunna avstå från att kräva utrymme för parkering av bil för enskilt bruk i högre utsträckning än i dag. Mobilitetsåtgärder bör, förutom att kunna ingå i exploateringsavtal, kunna ingå i kommunernas detaljplanering och beslutsfattande enligt PBL. Kommunerna bör kunna ställa krav på mobilitetsåtgärder i planbestämmelser och i ärenden om bygglov. Det finns behov av lagändringar i 4 kap. 13 och 14 §§ samt 8 kap. 9 och 10 §§ PBL i denna del.

Mobilitetstjänster bör enbart kunna genomföras på frivillig väg

Vi har övervägt om PBL även kan ställa krav icke-fysiska åtgärder, mobilitetstjänster, och kommit fram till ett nekande svar. Krav på att inrätta mobilitetstjänster bör inte kunna ställas utan mobilitets- tjänster bör enbart kunna omfattas av frivilliga överenskommelser i exploateringsavtal. Skälet för det är att existensen av en tjänst (mobi- litetstjänst) inte kan säkras såsom ett fysiskt utrymme (mobilitets- åtgärd).

Det finns i PBL andra områden som inte rör strikt planering av mark, såsom bestämmelser om att kommunen ska planera för sam- hällsservice och liknande (2 kap. 5 och 7 §§ PBL). PBL ställer i dag inga krav på att olika tjänster måste etableras vid ändring av detalj- plan eller vid framtagande av ny detaljplan.

Utvecklingen och den praktiska tillämpningen visar att det före- kommer att tjänster omfattas av avtal i anslutning till eller vid sidan av detaljplaneringen, exempelvis genom parkeringsköp såsom nämnts ovan. Tjänsterna har likheter med andra tjänster som en fastighets- ägare och en kommun kan önska eller behöva i sin förvaltning av fastigheten, såsom den tjänst som en kiosk, restaurang, klädbutik, apotek, bibliotek, frisör levererar i fastighetsägares lokaler. Här ser vi

138

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

en jämförelse med lokaler i flerbostadshus, ofta bottenvåningen (vilket är ett vanligt krav vid nybyggnation).

PBL kräver inte, och bör inte heller kräva, att lokalerna måste vara uthyrda. Det skulle inte heller vara möjligt eller lämpligt med tanke på behovet av ett flexibelt regelverk som kan anpassas efter sam- hällsutvecklingen och de olika förhållanden och förutsättningar som kan råda. Det är inte möjligt för en fastighetsägare att åta sig ett sådant krav då fastighetsägaren inte har full rådighet över frågan. En lokal kan ibland vara vakant och ett områdes attraktivitet utifrån ett handelsperspektiv kan försämras eller variera med konjunkturen.

Tjänsterna kräver i de flesta fall att byggherren ingår avtal med tredje man. En tjänst på en ort kanske inte ens erbjuds eller plötsligt i framtiden inte erbjuds. Fastighetsägaren hamnar då i en avtalsskyl- dighet som denne inte kan uppfylla. Emellertid regleras ju inte i av- talen exakt vilket företag som byggherren ska anlita för tjänsten utan endast att det ska finnas en drift en viss tid. Det ska också tilläggas att byggherren som utlovar att denne ska tillhandahålla tjänsten en viss tid kan överlåta fastigheten efter att byggnationen är klar. Med villkor i avtalet att den nya fastighetsägaren ska överta det ansvaret är det möjligt att den som övertar fastigheten kan tänkas vara villig att tillhandahålla tjänsten. Mobilitetstjänster bör därför enbart kunna genomföras på frivillig väg. Detta framgår också när vi tolkar vad vissa kommuner och aktörer uttryckt i de enkätundersökningar som utred- ningen låtit genomföra.48

I kapitel 8 presenterar vi ett förslag till lag om mobilitetskartlägg- ningar, som syftar till att främja mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster. Kartläggningarna, som ska göras av fastighetsägare, kan skapa ny och ökad kunskap om ”mobilitetstillståndet” i en stadsdel. Proaktiva avtal om mobilitetstjänster, engagemang från boende och verksamhetsutövare samt nationella främjandeåtgärder främjas som en följd av kartläggningarna.

Därutöver bedömer utredningen att det krävs ekonomiska stimu- lanser riktade mot byggherrar och användare (boende/besökare) för att snabba på omställningen till hållbara mobilitetslösningar. Detta ligger dock utanför direktivets uppdrag och vi lyfter behovet endast

48Trivector (2020). Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i sam- band med exploatering och byggande och Samverkan om mobilitetsåtgärder – Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande, bilaga 6 och 7.

139

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

SOU 2021:23

för att regeringen ska uppmärksammas på frågan och överväga vidare utredning.

Långsiktighet i driften av mobilitetstjänsterna

Det är av vikt att tjänster för mobilitet tillhandahålls i nya och änd- rade områden och att de finns kvar över tid. Kommuner och bygg- herrar delar uppfattningen att det brister i uppföljningen av avtalen. Mobilitetsaktörernas erfarenheter visar att långa avtalstider kan vara problematiska mot bakgrund av att utvecklingen inom delad mobi- litet går snabbt framåt.

Som anges i våra direktiv reglerar PBL inte vad som sker i förvalt- ningsskedet, efter planens genomförande. Villkor avseende mobili- tetstjänster kan ju endast tillämpas efter planens genomförande. Genom möjligheterna att upprätta markanvisningsavtal och exploa- teringsavtal möjliggör PBL för att avtala om sådana frågor. Det PBL inte gör, är att säkerställa att avtalen följs.

Parkeringsköp är ett exempel som innebär att fastighetsägaren under förvaltningen tecknar och följer parkeringsavtalet om parker- ing utanför sin tomt. Då åtar sig fastighetsägaren att ha avtal med kommunen om köp av parkeringsplatser. Det kan också lösas genom grannfastighet (servitut, gemensamhetsanläggning eller hyra av garageplats). Det avtalet kan fastighetsägaren rent faktiskt säga upp dagen efter. Förutsättningarna beror givetvis på vad som står i avtalet om dess varaktighet.

Det har visat sig vara enklare att följa upp skyldigheterna i avtalen om skyldigheterna följer fastigheten. Om avtalen inte följer fastig- heten utan endast binder avtalsparterna obligationsrättsligt, riskerar avtalets bestämmelser om tjänster att inte tas över vid en överlåtelse av fastigheten. I våra samtal med olika aktörer har frågan kommit upp om det är möjligt att reglera vilka som ska vara avtalsparter och hur avtalen ska följas upp. Vi kan konstatera att även om exploaterings- avtalet upprättas i nära samband med detaljplanen, är det ett civil- rättsligt avtal mellan kommunen och fastighetsägaren eller byggher- ren. Som framgår i avsnitt 7.2.4 har lagstiftaren ansett att det inte framstår som lämpligt eller ens möjligt att reglera frågor om efter- levnaden av avtalet. Situationerna är enligt lagstiftaren olika beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om. Vi delar denna bedömning.

140

SOU 2021:23

Samverkan mellan aktörer i samband med planering

Vi kan konstatera att vilka som ska vara avtalsparter måste bestämmas i varje enskilt fall och av parterna själva. Likaså är det möjligt att avtala om och ha en ordnad uppföljning av skyldigheterna och därigenom få en långsiktighet, utan lagreglering. Om parterna reglerar i avtalet hur skyldigheterna ska följas upp bör problemet kunna minska.

141

8Utredningens överväganden och förslag

Av utredningens direktiv framgår att kommuner och regioner spelar en viktig roll för att nå de klimatpolitiska målen inom samhälls- byggnadssektorn. Regeringen betonar att det finns ett behov av att beakta transportfrågorna i planläggningen i större utsträckning än vad som görs i dag. Anledningen är att det kommer att bli svårt att nå klimatmålen för inrikes transporter med nuvarande utvecklings- takt, eftersom utsläpp av växthusgaser från transporter inte minskar tillräckligt mycket. Regeringen menar också att samhällsplaneringen behöver främja en bebyggelsestruktur som leder till en ökad trans- porteffektivitet. Sammanfattningsvis kan en mer tillgänglig och transporteffektiv samhällsstruktur leda till minskad påverkan på mil- jön och bidra till att flera nationella miljö- och klimatmål kan upp- nås.

8.1Behov av normförskjutning – utredningens samlade syn på reformerna

8.1.1Utgångspunkter

Direktiven beskriver att transporternas andel av koldioxidutsläppen inte minskar i den takt som gör det möjligt att nå riksdagens klimat- mål och Sveriges åtaganden enligt Parisavtalet. Därför är transport- effektivitet en nödvändig del i omställningen. Det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad utsträckning bidrar till hållbara livs- miljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. En god mark- användning innebär bland annat att man hushållar med resurser och minskar klimatpåverkande utsläpp.

143

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

I kapitel 5 redovisas utredningens syn på hur den rumsliga struk- turen påverkar möjligheterna att skapa ett transporteffektivt sam- hälle. Det handlar om att

–minska behovet av transporter

–nyttja befintlig infrastruktur bättre

–åstadkomma en likvärdig tillgång till olika trafikslag

–skapa förutsättningar för energieffektivare och mer miljövänlig fordonstrafik.

Utredningen kan konstatera att samtliga ovan uppräknade åtgärder

–som var för sig innehåller olika styrmedel – blir mer verkningsfulla om den fysiska miljön utformas så att åtgärderna underlättas. En beskattning av t.ex. fossila bränslen, fordon för eget bruk och rörel- ser (så kallade trängselavgifter) får mindre genomslag och kommer i mindre utsträckning att leda till ändrade val och beteenden om det inte finns praktiskt användbara alternativ, exempelvis utbyggd kol- lektivtrafik, iordningsställda platser för bil- och cykelpooler samt trygga och väl gestaltade förflyttningsmöjligheter för gång- och cykeltrafik samt utrymmen och anläggningar för varuleveranser.

Samtliga utredningens förslag syftar till att underlätta en sådan omställning genom krav såväl på bebyggelsens lokalisering och ut- formning som på hur mark och anläggningar används. Varje enskilt åtgärdsförslag kan få effekt och tillsammans har åtgärderna möjlig- het att nå goda resultat. Är den fysiska miljön genomtänkt utformad blir det enklare för individer att ändra beteende och olika beteende- förändrade åtgärder som bygger på valfrihet, nudging, får större effekt.1 Förslagen kan bidra till en normförskjutning i hur individ och samhälle ser på mobilitet. Nedan sammanfattas utredningens olika delförslag och det sammanhang i vilka de ingår.

1Nudging står för åtgärder som ”gör det lätt att göra rätt’”. Naturvårdsverket 2014, rapport 6642.

144

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Figur 8.1 Utredningens olika förslag och det sammanhang de ingår i

8.1.2Strategisk planering

Strategisk planering handlar om samhällets ökade krav på att en sam- manhållen samhälls- och bebyggelsestruktur ska sättas i fokus, både när man planerar nya områden och omformar befintlig bebyggelse som kräver planläggning eller bygglov. Utredningen menar att av- vägningsreglerna i 2 kap. PBL inte är tillräckligt tydliga för att bryta den förhärskande synen på hur olika avvägningar ska göras.

Genom årtionden av planering, och trots lagreformer, har en re- surs- och transportkrävande bebyggelsestruktur fortsatt att utveck- las – med utspridd bebyggelse i det urbana landskapet, enklaver av funktionsseparerade områden med barriäreffekter dem emellan och en planering som tillåtit lokaliseringar av bostäder och verksamheter utan annan tillgänglighet än med bil.

Utredningen anser att avvägningsreglerna än tydligare än tidigare måste lyfta strukturella samband och flöden av personer, energi och gods för att uppnå en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur. När ny bebyggelse och verksamheter lokaliseras behöver sådana hänsyn få större genomslag.

Utredningens förslag i dessa avseenden riktar sig främst till kom- munerna som genom den översiktliga planeringen har ett viktigt redskap för sådana avvägningar och samtidigt ett uttalat krav att väga in nationella och regionala perspektiv i planeringsprocessen. Det öppnar för att kommuner ska öka samspelet i planeringen av bebyg- gelse, infrastruktur och kollektivtrafik och därmed främja transport- effektivitet. I de fall översiktsplanen inte ger tillräcklig vägledning

145

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

ska detaljplan ställa samma krav på lämplighetsprövningen av plan- området.

Vid sidan av skarpa krav på planeringen berör utredningen också andra aspekter där kommunerna i sin planering kan stödja omvand- lingen mot ett transporteffektivt samhälle. Det gäller att skapa en bredare dialog med fastighetsägarna i kommunen. Ska nya transport- sätt och mer likvärdig mobilitet uppnås blir omställningen mycket effektivare om bebyggelse i samma stadsdel eller område kan ansluta och medverka till lösningar som växer fram i den nytillkommande bebyggelsen. Utredningen ser att sådana lösningar får bättre genom- slag om också de som levererar mobilitetstjänster involveras i sam- råden på samma sätt som exempelvis kollektivtrafikmyndigheten. Det handlar alltså inte om nya krav på kommunernas planläggning utan om frivilliga överenskommelser mellan kommun och fastig- hetsägare som kan se vinsterna av att nyttja befintlig och ny infra- struktur bättre och underlätta marknadslösningar.

Marknaden för delade fordon, poolsystem och andra framtida mobilitetsåtgärder växer fram allt snabbare ju fler fastighetsägare som ansluter sig. Vidare kan nytillkommande bebyggelse få parke- ring ordnad i t.ex. samfälligheter i angränsande områden där under- utnyttjade trafik- och parkeringsområden kan förekomma.

Utredningen vill vidare understryka att kommunen måste föra en aktiv markpolitik. Äger kommunen marken och använder mark- anvisningsavtal som grund för marköverlåtelse och planläggning har kommunen goda möjligheter att nå målet om transporteffektivitet. Vi vill därför poängtera att detta är ett starkt medel för att lokalisera och utforma bebyggelsen samt i markanvisningsavtal medverka till nydanande mobilitetsåtgärder.

Planeringen medverkar på så sätt inte bara till en mer robust och hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur utan också till att enskilda i praktiken får en reell valfrihet vid sina förflyttningar.

8.1.3Detaljplanering

Genom detaljplaneringen får ett område sin slutliga form. En god planprocess i samspel med framtida byggherrar är avgörande för att ett område som i sig är lämpligt för bebyggelse ska medverka till transporteffektivitet genom en framsynt utformning.

146

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Områdets koppling till omgivande trafiksystem kan inte utgå från fordon för enskilt bruk som huvudalternativ utan måste också skapa möjlighet för andra sätt att förflytta människor och gods på ett hållbart och likvärdigt sätt. Här handlar det om att bebyggelsen bör planeras utifrån nåbarhet – det vill säga att angöring för personer och varor prioriteras framför uppställning av fordon. Det innebär bland annat att olika delade fordons tillgänglighet sätts i fokus och vidare att gång- och cykelvägar anläggs på ett gent och tryggt sätt utan barriärer i och mellan olika områden samt att kollektivtrafik finns lätt tillgänglig redan vid inflyttning med mera. Utredningen är dock väl medveten om att förutsättningarna skiljer sig åt mellan tätare och glesare bebyggelse; det är därför upp till kommunerna att använda de nya möjligheter som föreslås på ett lämpligt sätt.

Utredningens förslag tillför kommunen nya redskap inom ramen för detaljplaneringen och betonar att det handlar om att skapa förut- sättningar för en ömsesidig kunskapsutveckling genom att bygg- herren medverkar i olika utredningar vilka summeras i planbeskriv- ningen. Vi vill vidare främja en dialog mellan kommun och byggherrar kring områdets parkeringslösningar, vilket öppnar för kreativa kom- binationer av insatser för etablering och drift av mobilitetstjänster i utbyte mot lägre krav på parkeringsplatser. Finns intressenter i an- gränsande områden kan dessa få en aktiv roll för att mobilitetsåtgärder också gynnar dem.

Möjligheter att enkelt och bekvämt angöra för personer, varu- distribution och andra flöden in och ut ur området, ställer vidare krav på gestaltning av livsmiljön. En god närmiljö och en genom- tänkt vistelsemiljö inom ramen för de delar av miljön där mobiliteten äger rum får betydelse inte bara för barn och äldre utan också sanno- likt för en ökad andel invånare som arbetar hemifrån.

8.1.4Genomförande

De intentioner som lagts fast i detaljplanen måste följas upp i den fortsatta processen, om framtida mobilitetsåtgärder ska komma till och få tillräckligt snabbt genomslag. Det räcker inte att de finns angivna i planen – de ska även genomföras. I detta sammanhang är bygglovsprocessen central.

147

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Utredningen ser det därför som naturligt att kommunen i bygg- lovet kan säkerställa att planens intentioner fullföljs, och vi lägger författningsförslag för detta ändamål som rör 4, 6 och 8 kap. PBL. Krävs exempelvis särskilda lösningar för effektiv, bekväm och trafik- säker förflyttning, samt angöring för varutransporter bör byggher- ren redan i ansökan kunna visa att lösningarna ska tillkomma för att bygglov ska beviljas. Detta ska även följas upp i den fortsatta pro- cessen mellan kommun och byggherre vid start- respektive slut- besked.

En viktig sak i det här skedet är samspelet mellan kommun och byggherre om hur parkering kan utformas med större flexibilitet. Har frågan behandlats i planprocessen och i exploateringsavtal kan den slutligt läggas fast i bygglovet. Utredningen har noterat att ut- vecklingen inom detta område gått snabbt, eftersom det innebär ömsesidiga vinster för parterna i till exempel mindre parkeringsan- läggningar som sparar investeringsmedel. Men samtidigt förutsätts att andra lösningar för mobilitet än bara bil för enskilt bruk finns på plats och är driftsatta för praktiskt nyttjande vid inflyttningen. Vi vill därför förtydliga att exploateringsavtalen kan innefatta både fysiska åtgärder och etablering av mobilitetstjänster.

Utredningen föreslår vidare att mobilitetsåtgärder följs upp re- gelbundet genom kartläggning i förvaltningsskedet (se avsnitt 8.7). Det ökar medvetenheten inte bara hos berörda fastighetsägare utan också hos brukare om möjligheter till förflyttning som inte enbart handlar om att förflytta sig med bil för eget bruk.

8.1.5Förvaltning

Med en större mångfald av likvärdiga möjligheter för förflyttning och transport ökar behovet att följa upp hur dessa i praktiken nytt- jas. Det handlar om huruvida dessa möjligheter blir kvar i drift efter att avtalet mellan kommun och byggherre mist sin innebörd att etablera tjänsterna samt vilka fördelnings- och andra sociala effekter som detta innebär. Målet att åstadkomma en hållbar bebyggelse- struktur och transporteffektivitet får inte gå ut över enskilda grup- per eller hushåll eller utfalla väsentligen olika i olika bebyggelse- sammanhang.

148

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen föreslår därför att alla större fastighetsägare ska om- fattas av en lag om mobilitetskartläggning som innefattar mobilitets- tjänster och parkeringslösningar. Det medför en viss ökad belastning på fastighetsägarna, men det öppnar samtidigt för ökad samverkan mellan kommun, fastighetsägare och boende kring utvecklingen i bostadsområdet. Synergieffekter mellan befintlig och nytillkom- mande bebyggelse kan dessutom förbättra tillgängligheten och nytt- ja befintliga anläggningar och infrastruktur bättre, och därmed höja attraktiviteten i ett större område eller en större stadsdel.

Vidare kan en proaktiv kommun föra dialoger med fastighets- ägare i en stadsdel om att samverka för att öka förutsättningarna för ett snabbt genomslag av nya mobilitetstjänster. Med den ökade kun- skap som följer av kartläggningen finns förutsättningar både för par- terna att inleda förhandlingar och för frivilliga avtal som reglerar var och ens ansvar för en utveckling, förstärker möjligheten att använda sig mer av hållbara mobilitetsåtgärder och minskar bilanvändningen.

Utredningen ser vidare att det under en övergångstid kan behövas incitament för att främja framväxten av olika lösningar och därmed snabbare skapa förutsättningar för etablering av en marknad. Det kan ske genom olika bidrag som kan sökas och beviljas om åtgärden är tillräckligt nydanande. En beprövad modell är stadsmiljöavtalen som påskyndat intressanta kollektivtrafiklösningar. Såväl nydanande fysiska och organisatoriska lösningar som avtalskonstruktioner bör premieras.

Utredningen ser även att andra former av stöd – till exempel sti- mulanser till boende och besökare samt investeringsstöd till fastig- hetsägare – kan vara av stor nytta under en övergångstid för att snabbare skapa förutsättningar för etablering av en marknad, men vi utvecklar inga förslag inom detta område.

149

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

8.2Överväganden och förslag angående 2 kap. PBL

Utredningen vill att transporteffektivitet och hållbarhetsaspekter i planeringen betonas som allmänt intresse. Det kan göras med tillägg i bestämmelserna i 2 kap. PBL. Dessa bestämmelser handlar om lokalisering av ny bebyggelse samt om hur byggnader bör placeras och utformas inom ett planområde. Våra tillägg avser de strukturella perspektiven, där transporteffektivitet är en kärnfråga för både re- surshushållning och klimat. Gällande bestämmelser följs inte i den utsträckning som krävs för att minska utsläppen tillräckligt. Därför behöver transporteffektivitet lyftas fram, inte minst för att andra styrmedel ska få avsedd effekt.

Andra kapitlet i PBL lägger grunden för den rumsliga samhälls- byggnadsprocessen och bestämmelserna är avgörande för vilka hän- syn som får genomslag i praktiken. Därför är det angeläget att de bestämmelser som tillkommer är tydliga. De ändringar som genom- förs i PBL behöver kunna kommuniceras samlat och vara lätta att härleda till det övergripande målet om hållbarhet. Denna typ av styrning behöver emellertid kompletteras med kunskaps- och kom- petenshöjande insatser eftersom förändringar av författningstext erfarenhetsmässigt inte alltid får avsett genomslag i praktiken.

8.2.1Främja en ändamålsenlig och transporteffektiv struktur

Förslag: Utredningen föreslår att 2 kap. 3 § första stycket punk- ten 1 PBL ändras så att planläggning ska främja ”en ändamålsenlig och transporteffektiv samhälls- och bebyggelsestruktur”.

Syftet är att tillkommande bebyggelses lokalisering och ut- formning ska stärka möjligheterna att skapa hållbara livsmiljöer. En sådan planläggning bidrar till hushållning med resurser genom energieffektiva transporter av människor och gods. Med sam- hällsstruktur avses fördelningen av samhällsservice, kommersiell service och områden för rekreation och fritid. Övriga hänsyns- regler i 3 § påverkas inte av ändringen.

150

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Gällande rätt

2 kap. 3 § PBL anger de grundläggande kraven på planläggning. Första stycket anger i fem punkter vad planläggningen ska främja. Vid tillämpningen av de fem punkterna ska hänsyn tas till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Dessa aspekter speglar den miljömässiga, sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling.2 Med natur- och kulturmiljö avses grönområden, framför allt i och i an- slutning till tätorter.3 Vidare avses de kvaliteter som finns i den bygg- da miljön. Det handlar om vården och förvaltningen av det gemen- samma kulturarvet.4 Med hänsyn till miljö- och klimataspekter menas att samhällsplaneringen ska främja minskade utsläpp av växt- husgaser genom ett mer transport- och energieffektivt samhälls- byggande.5

Enligt nuvarande första stycket punkten 1 ska planläggning främ- ja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder.

Beträffande ändamålsenlig struktur anges i förarbetena bland annat att olika typer av grönområden är grundläggande komponenter i denna struktur och att en lämplig bebyggelsestruktur ska utvecklas inom ramen för miljömålen. Vidare ska goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt med energi och råvaror främjas. Därigenom ges enligt förarbetsutta- landena utgångspunkter för att exempelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras eller hur obebyggda mark- och vattenområden kan nyttjas som en del i tekniska försörjningssystem.6

Beträffande estetiskt tilltalande utformning anges i förarbetena bland annat följande. Estetiska värden avser exempelvis hur byggna- der eller bebyggelse genom sin färgsättning, storlek och skala, mate- rialval, fasadutformning, yttre rumsbildningar och markanslutning samspelar med sin omgivning och gestaltar de funktioner som ska tillgodoses. Utgångspunkten vid bedömningar måste vara att åtgär- der som är aktuella tillför helhetsbilden positiva värden och inte för-

2Prop. 2006/07:122 s. 30.

3Prop. 1994/95:230 s. 35.

4Prop. 1994/95:230 s. 37.

5Prop. 2009/10:170 s. 161 och 414.

6Prop. 1994/95:230 s. 49.

151

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

vanskar egenskaper som kan anses vara värda att bevara. Skalbrott, uppseendeväckande färgsättning eller starkt avvikande formgivning måste till exempel utsättas för en mer kritisk granskning än mindre synliga tillägg. Dock kan även smärre förändringar såsom utbyte av fönster, fasadbeklädnad eller takbeläggning få avgörande betydelse för byggnader som sådana och för helhetsintrycket.7 Det anges vidare i förarbetena att det kan vara lämpligt att kommunen i arbetet med översiktsplaneringen formulerar övergripande mål för hur kravet på en estetiskt tilltalande bebyggelsemiljö ska kunna tillgodo- ses vid arbetet med den närmare planeringen och utformningen av olika bebyggelseområden i kommunen. Det kan till exempel handla om att identifiera och beskriva olika områdens karaktär, bebyggelse- mönster och typiska karaktärsdrag i den lokala byggnadstraditionen som sammantaget bör tas till vara och utvecklas.8

I paragrafens andra stycke anges att hänsyn ska tas till de intres- sen som anges i första stycket även i andra ärenden enligt PBL. Med ”andra ärenden” avses i denna paragraf alla andra ärenden enligt lagen än planläggningsärenden. Detta innebär att bestämmelserna i första stycket inte bara gäller i ärenden om bygglov och förhandsbesked utan också till exempel i ärenden om startbesked.9 Skälen är enligt förarbetena att bygglovsärenden ibland måste avgöras utan att någon vägledning kan hämtas från antagna planer. Det är då av betydelse att byggnadsnämnden gör en bred bedömning av bebyggelsesitua- tionen i området och vilken utveckling som kan förväntas.10 I vilken grad planmässig prövning ska ske i bygglovsärenden framgår av 9 kap. 30–32 §§. Av dessa bestämmelser framgår att åtgärder för bygglov måste uppfylla kraven i 2 kap. i de delar som inte har prövats i detaljplan eller områdesbestämmelser.

I 9 kap. 30 § PBL anges förutsättningarna för bygglov inom om- råden med detaljplan. I den paragrafen finns ingen hänvisning till 2 kap. 3 § PBL, eftersom den planmässiga bedömningen har skett i detaljplaneärendet. Ett krav är i stället att den aktuella åtgärden inte strider mot detaljplanen. I 9 kap. 31 § anges förutsättningarna för bygglov i områden utan detaljplan. I dessa fall är en av förutsätt- ningarna för lov att åtgärden uppfyller 2 kap. 3 § PBL. Enligt 9 kap. 32 § PBL får bygglov för en åtgärd på mark som enligt detaljplanen

7Prop. 1997/98:117 s. 16.

8Prop. 1997/98:117 s. 18.

9Prop. 2009/10:170 s. 414.

10Prop. 1985/86:1 s. 471.

152

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

utgör kvartersmark för allmänt ändamål ges endast om ändamålet är närmare angivet i planen.

Överväganden och förslag

De grundläggande aspekter kommunen behöver ta hänsyn till vid planering enligt PBL speglar den miljömässiga, sociala och ekono- miska dimensionen av begreppet hållbar utveckling. Syftet med 2 kap. 3 § är att se bebyggelsen i ett större sammanhang med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö och klimat samt mellankommu- nala och regionala förhållanden.11 Mot bakgrund av direktiven hand- lar detta om att översiktsplaneringen ska behandla hur den byggda miljön används, utvecklas och bevaras och om att detaljplaneringen ska behandla bebyggelseområdens samspel med den byggda miljön i övrigt.

Frågan om bebyggelsestrukturens utveckling har sedan den äldre plan- och bygglagen, ÄPBL, varit en central fråga. I förarbetena mo- tiveras detta med att bebyggelse som placeras och sprids ut på ett olämpligt sätt kan orsaka stora kostnader för service av olika slag och även medföra en bitvis otrivsam miljö.12

I betänkandet av utredningen Miljö och fysisk planering13, som regeringen tillsatte efter Riokonferensen 1992, lyftes miljö- och hus- hållningsperspektivet än tydligare som grund för planeringen. Bland annat föreslogs för första gången begreppet ändamålsenlig som begrepp i lagstiftningen. Utredningen framförde som skäl för detta att transporter är beroende av den fysiska strukturen: ”Om samhällen byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en omflyttning ske, som hindrar att en ohämmad rörlighet får oacceptabla kon- sekvenser.” Utredningen konstaterade vidare: ”Det fordrar emellertid att gångavståndet till olika stationer och hållplatser utgör tätorternas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark styrning, medan det som sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.” Vad gäller godstransporter framhöll man följande: ”Omlastnings- platser/terminaler [måste] göras sådana att friktionen i omlast- ningen blir så låg att dörr till dörrtransporter blir mindre attraktiva” vilket motiverades med att ny informationsteknik kan förbättra

11Prop. 2009/10:170.

12Prop. 1985/86 :1 s. 60.

13SOU 1994:36.

153

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

logistiken utan fördyrande administration och på så sätt minska tom- körningar. Utredningen föreslog också att begreppet ändamålsenlig samhällsstruktur skulle skrivas in i PBL, och i propositionen Kom- munal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230) lades utredningens resonemang till grund för en sådan lagändring av 2 kap. PBL. Motiveringen var bland annat att änd- ringen gav incitament för att diskutera hur bebyggelse och anlägg- ningar kan lokaliseras så att transportbehoven minimeras.14

I nuvarande plan- och bygglag15 har lagstiftaren ytterligare ändrat formuleringen kring ändamålsenlig struktur; i 2 kap. 3 § PBL står nu bland annat att planläggning med hänsyn till natur- och kulturvär- den, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regiona- la förhållanden ska främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommuni- kationsleder. I förarbetena till lagändringen hänvisar regeringen till att propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik16 och Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt17 också får konsekvenser för plan- och bygglagen. Bland annat framgår följande: ”Det handlar framför allt om en integrerad och förutseende samhällsplanering för minskad klimatpåverkan genom ett mer trans- port- och energieffektivt samhällsbyggande.”18 Vidare anförs följan- de: ”För att nå en mer transport- och energieffektiv samhällsbygg- nad är det viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturplaneringen.”

Enligt 2 kap. 3 § PBL är det således ett allmänt intresse att plane- ringen ska främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltala- nde utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikations- leder. Med formuleringen menas att den sammantagna strukturen av bebyggelse och kommunikationsleder samt grönområden ska sam- spela med varandra på ett lämpligt sätt. Även tillgänglighet och transporteffektivitet ingår i denna hänsynsregel. Men trots bestäm- melsen planeras bebyggelse ofta utspridd i olika områden, utan beak- tande av att de nya bostäderna blir resurskrävande och behöver vara tillgängliga inte bara med egen bil utan också tillgängliga med andra trafikslag. Om bebyggelsestrukturen i stället är genomtänkt ger det

14Prop. 1994/95:230 s. 48–49.

15Prop. 2009/10:170.

16Prop. 2008/09:162.

17Prop. 2008/09:35.

18Prop. 2009/10:170 s. 161 ff.

154

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

goda förutsättningar för att både gods- och persontransporter blir resurseffektiva och kan hållas på en låg nivå. Invånarna får därtill god tillgång till arbetsmarknad, service och samhällslivet i övrigt19 och livsmiljöer gestaltas för att vara tillgängliga för alla.

I våra kontakter med kommuner runt om i landet har vi konsta- terat att vid tillämpningen av reglerna i 3 § har bebyggelsestrukturen ingen starkare ställning utan kommer ofta i andra hand jämfört med de andra hänsynsrekvisiten. En anledning är, vilket vi har beskrivit ovan, att de allmänna avvägningsreglerna i 2 § fått en betoning på hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken, MB. En annan an- ledning är att ordet bebyggelsestruktur inte framgår explicit av lagen. Därmed får markhushållning företräde framför strukturella hushåll- ningsfrågor som inte framstår som lika tydliga och viktiga. Sektori- ella intressen prioriteras framför strukturer och samband. Det inne- bär att den sammantagna allmänna lämpligheten inte blir bedömd.

När en ansökan om planbesked för en detaljplan kommer in till kommunen bedöms om planen går att genomföra bland annat med hänsyn till hur den bidrar till en välfungerande struktur. Transport- perspektivet ska då finnas med. Översiktsplanen beskriver vilka om- råden som är avsedda att byggas ut och hur bostäder, kontor och vägar kan placeras i förhållande till varandra på ett lämpligt sätt. Om bebyggelsestrukturen i planbeskedsansökan inte passar in i samman- hanget har kommunen möjlighet att avslå ansökan och ge exploatö- ren ett negativt planbesked. Men eftersom det i många fall saknas tillräckliga incitament att avstå från etableringar som inte är lämpliga ur transportsynpunkt menar vi att det finns anledning att förstärka och tydliggöra strukturernas betydelse i lagtexten.

Det ska dock i sammanhanget sägas att trängsel och behovet av hållbara transportsätt är större i storstadsregioner och större tätorter än på landsbygden. De negativa effekterna av fler parkeringsplatser och körda kilometer med egen bil utanför storstadsregionerna är inte lika stora, medan de ekonomiska konsekvenserna av att avslå en dåligt lokaliserad etablering för en liten kommun är allvarligare än där bebyggelsetrycket är stort.

Samspelet mellan tillgänglighet, bebyggelseutveckling och trans- porter behöver få större genomslag i planeringen. Det ger förutsätt- ningar för ökad uppmärksamhet på var ny bebyggelse och samhälls- funktioner lokaliseras och på ett bättre nyttjande av befintlig infra-

19Prop. 1985/86:1 s. 111–112.

155

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

struktur. Bebyggelsestrukturen – ett mönster av byggnader och om- råden däremellan – ska utformas med likvärdig tillgänglighet för olika förflyttningssätt. Det innebär att utrymmen och anläggningar liksom gång- och cykelvägar och vistelseytor som sammanhänger med dessa ska gestaltas så att socialt liv främjas och att transportbe- hovet kan minska. På det sättet kan en långsiktigt hållbar struktur tillkomma som håller nere klimatpåverkande utsläpp och stärker livsmiljön.

Vi bedömer att det därför är viktigt att översiktsplanen görs mer strategisk, dels sätter in bebyggelseutvecklingen i ett övergripande sammanhang och medverkar till nationella och regionala mål, dels tydligare fungerar vägledande för detaljplaneringen och belyser dess eventuella konsekvenser på miljö- och klimatområdet. Sambandet mellan bebyggelseutveckling och transporteffektivitet behöver såle- des utvecklas på en övergripande nivå om det ska få effekt på områ- desnivå. Bebyggelsestrukturen omfattar således den regionala orts- strukturen, strukturen i tätorter avseende bebyggelse, grönområden och infrastruktur samt i det enskilda området samspelet med intillig- gande områden samt områdets gestaltning.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att allt sedan Riokonferensen 1992 och framåt har riksdagen skärpt kraven på håll- barhet i samhällsutvecklingen, där hållbar utveckling ska vägleda all politik de kommande decennierna och Sverige ska driva på genom- förandet av Agenda 2030.20 Den kommunala självstyrelsen möjliggör lokal och regional anpassning utifrån olika behov och förutsättningar, och i kommuners och regioners grunduppdrag ingår samhällspla- nering och regionalt utvecklingsansvar som direkt eller indirekt är relaterade till genomförandet av agendans delmål.

Mot denna bakgrund föreslår vi att ”ändamålsenlig och transport- effektiv bebyggelse- och samhällsstruktur” införs i lagtexten som ny punkt 1 i första stycket. Begreppet avser prövningen av bebyggelsens tillgänglighet och förutsättningar för hållbar mobilitet. Med begrep- pet samhällsstruktur menas den struktur på samhällsnivå som inte bara handlar om byggnader utan även om till exempel närhet till sam- hällsservice, kommersiell service, arbetsplatser och rekreationsytor.

Begreppet estetiskt tilltalande utformning hänger samman med den tidigare politiken för arkitektur, form och design (beslutad av riksdagen år 1998) då frågan om estetisk utformning infördes sam-

20Prop. 2019/20:188.

156

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

tidigt PBL, i väglagen och i lagen om byggande av järnväg. Riksdagen har år 2018 beslutat om en ny politik för gestaltad livsmiljö som redan har fått stor spridning bland myndigheter och kommuner. Målsättningen är ett samhällsbygge som sätter människan i centrum, där fler ska få leva och bo i inkluderande, väl gestaltade och lång- siktigt hållbara miljöer. På den strategiska nivån handlar politiken om gestaltad livsmiljö om sammanvägningar av motstående intres- sen med hänsyn till bland annat värdeskapande strukturer som utgår från livskvalitet i ett mänskligt perspektiv. Det ingår inte i utred- ningens uppdrag att utreda bestämmelser om gestaltad livsmiljö. Vi har dock identifierat behovet av att se över PBL med avseende på den nya politiken.

I avvaktan på en sådan översyn enligt ambitionerna i proposi- tionen Politik för en gestaltad livsmiljö21 har vi har valt att behålla den äldre formuleringen i paragrafen. Utredningen har övervägt att dela upp paragrafens punkt 1 i två punkter, med transporteffektivitet samt övriga strukturfrågor i ena punkten och estetik i andra punk- ten. Utredningen har avstått från att föreslå denna uppdelning på grund av behovet av utredning i frågan om gestaltad livsmiljö som vi anger ovan. Utredningen har därmed valt att göra ett tillägg avseende transporteffektivitet i punkten 1, utan att ändra de delar i punkten 1 som avser estetik. Regleringen om estetik i paragrafen berörs inte av förslaget och får därmed ingen ändrad lydelse.

8.2.2Byggnaders lokalisering och tillgänglighet

Förslag: Utredningen föreslår ett tillägg i 2 kap. 5 § första stycket punkten 3 PBL, där skrivningen ”att ordna trafik” kompletteras med ”att främja transporteffektivitet”, vilket betonar att lokalise- ringsöverväganden ska göras vad som beskrivs angående trans- porteffektivitet i 2 kap. 3 §.

Syftet är att ny bebyggelse ska vara tillgänglig för flera olika trafikslag och hänsyn ska tas till möjligheterna att främja trans- porteffektivitet vid lokalisering av bostäder och verksamhets- lokaler.

21Prop. 2017/18:110 s. 10.

157

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Gällande rätt

2 kap. 5 § PBL handlar om lokalisering av bebyggelse och byggnads- verk. Den är tillämplig vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked.

I paragrafens första stycke 3 anges att vid planläggning och i ären- den om bygglov eller förhandsbesked ska bebyggelse och byggnads- verk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfalls- hantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt.

Utgångspunkten vid tillämpningen av paragrafen är att den mark som avses bli använd för bebyggelse ska ha naturliga förutsättningar för att kraven ska kunna uppfyllas. Extraordinära åtgärder ska inte behöva vidtas. Kravet inrymmer i stor utsträckning ekonomiska över- väganden. Kommunerna har enligt olika lagar ett betydande service- ansvar gentemot sina medborgare. När man bedömer om ett område är lämpat för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna exempelvis trafik samt vattenförsörjning och avlopp handlar det i huvudsak om att beräkna investerings- och driftskostnaderna för anläggningar. När det gäller att bedöma möjligheterna att ordna olika former av samhällsservice, handlar det oftast om kommunal- ekonomiska överväganden.22 Som framgår av paragrafen ingår trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommu- nikation i termen samhällsservice. Med samhällsservice i övrigt menas exempelvis skolor, förskolor och äldreomsorg.23

Beträffande möjligheterna att ordna trafik handlar det ofta om möjligheterna att ordna framkomlighet och trafiksäkerhet.24 Det kan handla om åtgärder på grund av ökad trafik, byggande, ombyggnad eller breddning av vägar, behov av utfarter, anslutning till kollektiv- trafik, borttagande av olika typer av hinder för väg och gata, över- gångsställen, cirkulationsplatser med mera.

22Prop. 1985/86:1 s. 472–473.

23Prop. 1985/86:1 s. 270.

24Se exempelvis mark- och miljööverdomstolens praxis i MÖD 2017:15, MÖD:s dom den

25maj 2016, P 4534–15, MÖD:s dom den 10 december 2018, P 7498-17, MÖD:s dom den

17oktober 2017 i mål nr P 2285-17 och MÖD:s dom den 2 oktober 2018 i mål nr P 10835-17. I MÖD 2017:15 var det fråga om detaljplan med syfte att möjliggöra utbyggnad av ett 20-tal enbostadshus i närheten av större tätort. Då det inte av underlaget till planen framgick hur utfarten från det nya området till en större länsväg, särskilt anslutningen till kollektivtrafik, kunde lösas på ett trafiksäkert sätt upphävdes planen.

158

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Överväganden och förslag

Paragrafen handlar bland annat om att beräkna investerings- och driftskostnaderna för de anläggningar som krävs.25 Om beräkning- arna visar att kostnaderna blir höga bör inte området användas för bebyggelse.

Vi menar att lokaliseringsbeslut och efterföljande utformning av ett bebyggelseområde behöver ha större fokus på ett genomtänkt förhållningssätt till transporteffektivitet, vilket innebär att nya be- byggelseområden förläggs tillgängligt i förhållande till viktiga sam- hällsfunktioner, att nyttja befintlig infrastruktur effektivt och att olika trafikslag blir mer likvärdigt tillgängliga. Sannolikheten att använda bil minskar med god tillgång till kollektivtrafik, högre täthet i bebyggelsen, närhet till centrum, ökat antal arbetsplatser och ett gott utbud av service i nära anslutning till bostaden.26

Det räcker således inte bara att området tillkommer på en lämplig plats på ur transportsynpunkt utan potentialen hos platsen ska också komma till uttryck. Närhet till hållplatser och olika former av mobi- litet ska vara ett lika viktigt perspektiv i planeringen som hänsyn till bilens utrymmen. Minskar antalet bilresor per person minskar också behovet av ytor för uppställning (parkering) av fordon, vilket bidrar till såväl bättre markhushållning, minskade utsläpp och en god trafikmiljö med mindre trängsel.

Genom att tillföra ”att främja transporteffektivitet” i bestämmel- sen betonas tillgänglighet som mål och förflyttning som medel.

8.2.3Byggnaders placering och nåbarhet

Förslag: Utredningen förslår att hänsynsregeln i 2 kap. 6 § första stycket punkten 6 får tillägget ”behovet av en transporteffektiv” trafikförsörjning.

Hållbarhetsperspektivet bör finnas med även när frågor om byggnaders placering och utformning i förhållande till trafik be- handlas. Det innebär att utformningen ska uppfylla de krav som ställs på inte bara vilka trafikslag som avses utan också på att till-

25Prop. 1985/86:1 s. 473.

26Sänkt p-tal som drivkraft för attraktiv stadsbyggnad och hållbar mobilitet, 2018, IVL Svenska Miljöinstitutet. s. 12–13.

159

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

gängligheten till dem görs med prioritet för gång-, cykel- och kollektivtrafik.

Gällande rätt

2 kap. 6 § PBL anger de närmare kraven på närmare placering och utformning av bebyggelse och byggnadsverk. Paragrafen är tillämp- lig vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov.

Enligt paragrafens första stycke, punkten 6, ska, vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov, bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till trafik- försörjning och behovet av en god trafikmiljö. I kravet avseende trafikförsörjning och trafikmiljö inbegrips såväl kollektivtrafikens som bil-, gång- och cykeltrafikens behov.27 I främst biltrafikens behov ingår väl utformade och lokaliserade parkeringsutrymmen och varuleve- ransförhållanden. I förarbetena nämns särskilt kollektivtrafiken. Det anges att kommunerna ska göra en sammanvägd helhetsbedömning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Det ligger då i sakens natur att kollektivtrafiken ges goda förutsättningar. Lokaliseringen och utformningen av bostadsservice och arbetsplatsområden påverkar i hög grad kostnaderna för kollektivtrafiken.28

Överväganden och förslag

När ett markområde ansetts lämpligt för bebyggelse blir frågan om områdets närmare utformning aktuell. Enligt 6 § ska hänsyn tas till bland annat stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena och intresset av en god helhetsverkan. Även skydd mot olyckor och behovet av hushållning med energi samt möjligheterna att hantera avfall ska beaktas vid prövningen. Av sjätte punkten framgår att hänsyn också ska tas till trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö. Enligt förarbetena gäller det hela trafiknätets utform- ning, vilket innebär att även cykel- och gångtrafik ska inkluderas.29

27MÖD:s dom den 25 maj 2016 i målnummer P 4534-15.

28Prop. 1985/86:1 s. 119.

29Prop. 1985/86:1 s. 477.

160

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

En lämplighetsbedömning ska göras både när något enstaka byggnadsverk ska uppföras i ett obebyggt område och när befintliga miljöer ska förtätas.30 En lagändring gjordes i samband med att de så kallade Attefallsreglerna om bygglovsbefriade åtgärder infördes i

9kap. 4 a–c § PBL. Ändringen innebar att de krav på utformning och placering som gäller vid planläggning och ärenden om bygglov nu även gäller för byggnader som inte kräver lov. Alltså behöver fastig- hetsägare på eget initiativ beakta reglerna om mobilitet och trafik- miljö när de vidtar åtgärder som är befriade från krav på bygglov.31

Mobilitetsfrågorna blir således aktuella både på planlagd mark och på icke planlagd mark utanför tätorterna. De ska vägas in både när det gäller bygglovspliktiga byggnader och sådana byggnader som inte kräver lov. Enligt propositionen Nya åtgärder som kan göras utan krav på bygglov32 påverkas kostnaderna för kollektivtrafiken i hög grad av hur bostäder och arbetsplatser placeras.

Det är kombinationen av olika åtgärder för mobilitet, inte någon särskild åtgärd, som har möjlighet att hålla nere antalet bilresor per person – det vill säga både omkringliggande infrastruktur och åtgär- der på fastighetsnivå. För att invånarna ska kunna klara av sitt vardags- pussel behöver de ha tillgång till flera olika trafikslag, och planlägg- ningen kan ge förutsättningar för att lösa de boendes förflyttnings- behov genom närhet till kollektivtrafik, utrymme för gångtrafik och cykling, utrymme för bilpool och mobilitetstjänster samt fler cykel- parkeringar.33 I framtiden kan man tänka sig att kommunernas ansvar för kollektivtrafik kommer att se annorlunda ut, där kollek- tivtrafiken är mer småskalig och består av mindre enheter av miljö- vänliga fordon där reseunderlaget inte är stort.

Avståndet från bostaden till uppställningsplats för bil för eget bruk är en viktig faktor som påverkar användningen av densamma. Närhet till andra mobilitetsåtgärder som angöring, bil- och cykel- pooler med mera är väsentlig vid val av färdmedel, liksom gång- avstånd till hållplatser samt gång- och cykelvägars bekvämlighet, trygghet och gestaltning. För godstransporter behövs därtill avlast- ningsplatser som är lättillgängliga och som kan förses med möj- ligheter att avhämta varorna vid annan tidpunkt än då dessa levereras.

30Prop. 2009/10:170, Del 1, s. 415–416.

31Prop. 2013/14:127 s. 74.

32Prop. 2013/14:127 s. 119

33Sänkt p-tal som drivkraft för attraktiv stadsbyggnad och hållbar mobilitet (2018). IVL Svenska Miljöinstitutet, s. 69.

161

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Vi menar att det är väsentligt att aspekten om transporteffek- tivitet finns med även i 6 § om byggnaders placering och utformning, på samma sätt som i 3 och 5 §§. Genom att placera tillkommande bostäder och verksamheter så att hög tillgänglighet uppnås främjas resurseffektiva trafik- och fordonsslag. Vid planering och bygglovs- givning ska därför hänsyn tas till möjligheterna att ordna transport- effektiv trafikförsörjning. Med det avses att förutsättningarna för ett varierat utbud av trafikslag ska utformas så att likvärdiga möjligheter att nyttja dem tillgodoses.

8.2.4Krav på planläggning vid sammanhållen bebyggelse

Förslag: Utredningen föreslår att 2 kap. 7 § punkten 1 får ett tillägg genom ”och mobilitetsåtgärder”.

Vid sammanhållen bebyggelse är krav på markhushållning stort. Bestämmelsen fokuserar på att allmänna platser får tillräck- ligt utrymme. Det gäller bestämmelser kring gator, vägar, torg, parker och andra utrymmen för lek och utevistelse samt utrym- men att lokalisera service i 7 §.

Gällande rätt

2 kap. 7 § PBL anger att hänsyn ska tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse ska finnas gator och vägar, torg, parker och andra grönområden, lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och möjlig- heter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. Paragrafen är tillämplig vid planläggning. I gator och vägar ingår gång- och cykelvägar.34 Beträffande innebörden av samhällsservice, se beskrivningen av gällande rätt till 2 kap. 5 § i avsnitt 8.2.2. Beträf- fande kravet på att anordna en rimlig samhällsservice och kom- mersiell service anges i förarbetena att det innefattar ett hänsyns- tagande till behovet av kollektivtrafik.35

34Prop. 2009/10:170 s. 416.

35Prop. 1985/86:1 s. 478.

162

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Överväganden och förslag

Utredningen bedömer att ändringarna i 2 kap. 5 och 6 §§ paragraferna är tillräckliga för att detaljplaneringen ska få ett ökat fokus på om- rådens lokalisering och utformning i syfte att uppnå transporteffek- tivitet. Med utredningens förslag angående detaljplanekravet i 4 kap. 2 § (se nedan) betonas dessutom att transporteffektivitet kräver hänsyn som rör såväl området i sig som dess relation till omgivningen, vilket i normalfallet behöver prövas i en detaljplaneprocess.

Med en bestämmelse om utrymmen för mobilitet avses behovet att inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen be- byggelse även kunna omfatta exempelvis uppställningsplatser för delade fordon och anläggningar för varutransporter. Tillägget i 7 § får främst ses som en följdändring som följer av övriga förslagna förändringar i 2 kap.

8.3Behov av en nationell strategi

I avsnitt 5.4 beskriver utredningen allmänt behovet av ändrade be- stämmelser om allmänna intressen och avvägningsregler i 2 kap. PBL, och i avsnitt 8.2 redovisas förslagen närmare. Vi konstaterar i skälen för våra förslag att det genom åren har skett många ändringar i PBL som rör kapitel 2 och 3. Samtidigt har genomslaget inte alltid motsvarat syftet med ändringarna. Enligt vår analys finns det två huvudsakliga förklaringar till detta.

Den ena förklaringen hänger samman med den planeringstradi- tion som utvecklats ända sedan 1960-talet när bilen växte fram som det viktigaste verktyget för mobilitet både av personer och gods. Med den flexibilitet som bilen representerar kunde lokalisering av såväl bostäder som olika verksamheter ske med mindre hänsyn till den befintliga bebyggelsestrukturen. Det underlättade industrialise- ringen av bostadsbyggandet och rationaliseringen av olika verksam- heter när stordriftsfördelarna inom respektive verksamhet lättare kunde genomföras. Resultatet har blivit dels en mer utspridd bebyg- gelsestruktur, dels funktionsseparerade områden. Tätorterna bröts upp och ersattes av en stadsbygd med bebyggelseenklaver med en- sidig sammansättning. Med den nya strukturen etablerad blir förhål- landet det omvända: Bilen övergår från att skapa flexibilitet till att

163

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

bli en nödvändighet för att klara arbete, service, fritid och boende. Det är enklare att bygga vidare på den strukturen än att ändra den.

Den andra förklaringen hänger samman med hur avvägnings- reglerna i 2 kap. PBL, samt 3 och 4 kap. MB är utformade. I prak- tiken prioriteras allmänna intressen inom avgränsade områden. Det gäller särskilt de nationella intressena i MB som innebär att ett kom- munalt eller regionalt intresse av en sammanhållen bebyggelsestruk- tur för att minska beroendet av energi och andra resurser får stå tillbaka för ett definierat riksintresse.

Utredningen anser att de ändringar som föreslagits i 2 kap. 3, 5 och 6 §§ PBL innebär en reell förändring, men vi hävdar samtidigt att ett så centralt skifte i synsätt bör utvecklas i mer än lagbestäm- melser och förarbeten. Vi ser det som viktigt inte minst i dialogen mellan stat och kommun om vilka hänsyn som ska gälla vid bedöm- ning av konflikter mellan olika allmänna intressen. Dialogen är sär- skilt viktig i samband med översiktsplaneprocessen men ska också ske i detaljplanesamråden.

Ska översiktsplan få den förstärkta och förenklande roll som be- handlas i propositionen En utvecklad översiktsplanering36 måste

3kap. 4 § första stycket och andra stycket 3. få ökad tyngd. Vi menar att detta skulle kunna ske genom att regeringen tar fram en nationell strategi för en hållbar samhälls- och bebyggelsestruktur.

Utifrån utredningens direktiv finns det inget som hindrar att vi lägger fram förslag på ytterligare åtgärder, och en nationell strategi som kompletterar och förtydligar de föreslagna lagändringarna är väsentlig för att underlätta implementeringen av transporteffektivitet, vilket är en central del i Sveriges klimatstrategi (skr. 2017/18:238).

Det finns också viktiga paralleller att dra till regeringens Strategi för levande städer. Regeringen ville med den stärka kommunernas förutsättningar för att utveckla gröna, hälsosamma och trygga städer där människor möts och innovationer skapas. Städer behöver ut- vecklas såatt alla dimensioner av hållbar utveckling tas till vara – så- väl miljömässiga och ekonomiska som sociala. I städerna finns möj- ligheter att klara många klimat- och miljöutmaningar, och arbetet för en hållbar stadsutveckling är viktigt för att uppnå miljömålen. I strategin för levande städer uttalas mot den bakgrunden att planer- ingen ”behöver inriktas mot hållbara samhällsstrukturer inklusive

36Prop. 2019/20:52.

164

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

transportsystem som underlättar för människor att gå, cykla och resa kollektivt”.

Våra förslag ligger i linje med detta, men kraven på att kommu- nerna ska tolka och tillämpa de nya bestämmelserna i 2 kap. PBL är höga, särskilt för mindre kommuner. Enligt vår mening skulle en nationell strategi kunna konkretisera och förtydliga innebörden för tätorter av olika storlek och olika regionala förutsättningar inte minst mindre tätorter.

Vår slutsats är att sambandet mellan bebyggelseutveckling och till- gänglighet måste utvecklas på övergripande nivå om det ska ha effekt i den produktionsförberedande planeringen. En skiss till en nationell strategi föreslås därför bygga vidare på vår analys av begreppet trans- porteffektivitet (se avsnitt 5.3) och skulle bland annat kunna utveckla hur

–en ortsstruktur med flera kärnor kan främjas inom en arbets- marknadsregion genom att stärka och komplettera befintliga noder med hög tillgänglighet,

–befintliga kollektivtrafikstråk kan nyttjas vid nyexploateringar och kollektivtrafiken stärkas i stråken,

–nya större exploateringar kan inordnas i den överordnade trans- portinfrastrukturen och kollektivtransportsystemet,

–mindre exploateringar kan göras genom förtätning och omvand- ling av underutnyttjade områden i den befintliga bebyggelse- strukturen och därmed öka hållbarheten i hela bebyggelsestruk- turen,

–den närmare utformningen av olika bostadsområden kan främja en hållbar mobilitet vid exploateringar av olika storlek och i olika sammanhang.

Vi anser att en nationell strategi korresponderar med vårt samlade uppdrag att åstadkomma en normförändring i samhället och strate- gin skulle därtill underlätta kommunernas arbete att utveckla bebyg- gelsestrukturen hållbart i enlighet med nya synsätt och utmaningar som successivt kommer till uttryck genom lagar och förordningar. En nationell strategi ger förutsättningar för kommunernas över- siktsplanering. Det skulle göra kraven på kommunerna mer entydiga i översiktsplanearbetet och ligga i linje med formuleringen i 3 kap.

165

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

5 § första stycket 2 PBL: ”samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer …”.

Vi vill också understryka att staten i dialogen med kommunerna måste uppträda konsistent även i förhållande till frågor som rör be- byggelseutveckling, där avvägningen om påtaglig skada måste ske mot bakgrund av det breda hushållningsbegrepp som vi menar är nöd- vändigt ur miljö- och klimatsynpunkt. I en nationell strategi kan också ingå frågor som i dag inte är reglerade i lag men där riksdagen fattat inriktningsbeslut. Det gäller exempelvis prop. 2017/18:110 Politik för en gestaltad livsmiljö, som berör bebyggelseutvecklingen på både stra- tegisk och produktionsförberedande nivå. Prop. 2019/20:52 En ut- vecklad översiktsplanering berör frågan om nationella mål och stra- tegier:

”Översiktsplaneutredningen37 har uttalat sitt stöd för /bostads/- kommitténs förslag och uttryckt att det är lämpligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå, framför allt eftersom en natio- nell strategi för fysisk planering enligt utredningen kan leda till en bättre målstyrning inom staten.”

Regeringen uttalar emellertid i propositionen att ”i nuläget är det inte lämpligt att knyta redovisningen av översiktsplanens konse- kvenser till en nationell strategi för fysisk planering.”38

Utifrån vår utrednings tilläggsdirektiv är emellertid våra förslag inte kopplade till översiktsplanen. Våra förslag riktar sig i lika hög grad till tillämpningen inför beslut om planbesked, vid detaljplane- ring och prövning av lov, och de kan på så sätt vägleda exploaterings- företag av olika storlek och i olika sammanhang. Motivskrivningar i anslutning till ändrade bestämmelser kan inte bli tillräckligt nyanse- rade för att möta olika planeringsförutsättningar i olika delar av lan- det, i tätorter och utanför dessa. Den nationella strategin har därmed sin främsta roll i att bryta en seglivad praxis för att successivt höja kunskapsnivån kring transporteffektivitet och rumslig struktur på olika nivåer.

37SOU 2018:46 del 1 s. 225.

38Prop. 2019/20:52 s. 92.

166

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

8.4Överväganden och förslag angående 4 kap. PBL

Enligt direktiven är det viktigt att kommunerna har möjlighet att säkerställa genomförandet av hållbara mobilitetsåtgärder. Det kan ske genom bestämmelser i detaljplanen, men också i avtal mellan kommun och byggherre. De bestämmelser som är nödvändiga för att uppnå planens syfte ska alltid finnas med i detaljplanen, och bestämmelser som säkerställer mobilitetsåtgärder kan läggas till om kommunen finner det lämpligt. Gemensamt för alla bestämmelser i en detaljplan är att de ska vara tydliga och ha lagstöd i 4 kap. PBL.

För att säkerställa att mobilitetsåtgärder anläggs och erbjuds lång- siktigt kan de i dag regleras i detaljplanen genom markreservat för gemensamma anläggningar eller genom bestämmelser om fastighets- indelning som tvingar exploatören att utföra en enskild eller gemen- sam anläggning på en viss plats. Det är ett skarpt sätt för kommunen att styra mot ett bredare och likvärdigare utbud av åtgärder för mobi- litet. En risk med en sådan reglering är att den inte blir tillräckligt flexibel utan riskerar att åldras. Bestämmelser kring mobilitet och transporteffektivitet bör därför utformas teknikneutralt.

Anläggningarna kan också regleras vid lovgivningen. Det kan jämföras med dagens krav i samband med bygglov att en fastighet vid nybyggnation ska ha tillgång till ett visst antal parkeringsplatser. Det kan finnas fördelar med att precisera kraven i bygglovet med tanke på att utvecklingen inom mobilitetsområdet går fort. En bygg- herre kan på det sättet välja att antingen lösa mobilitetskravet själv – på egen fastighet, på någon annans fastighet genom servitut – eller tillsammans med andra fastighetsägare genom gemensamhetsanlägg- ning. Marknaden har därmed möjlighet att anpassa lösningen efter förutsättningarna i det enskilda projektet. Behovet av en tidig regle- ring i en detaljplan får mot denna bakgrund bedömas av kommunen i det enskilda fallet.

En gemensamhetsanläggning, GA, inrättas normalt efter över- enskommelse mellan de deltagande fastigheternas ägare. En sådan överenskommelse kan knytas till en ansökan vid Lantmäteriet om att inrätta GA, och där preciseras vad parterna är överens om i fråga om anläggningens funktion och placering. En sådan överenskom- melse är bindande för både innevarande och framtida ägare av fastig- heten; den gäller alltså även om fastigheten säljs och är på det sättet en garanti för långsiktighet.

167

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

För att en gemensamhetsanläggning ska kunna inrättas krävs att vissa villkor i anläggningslagen (1973:1149) är uppfyllda. Flertalet av dessa villkor är dispositiva och kan avtalas bort. Andra måste vara uppfyllda i varje enskilt fall. Ett grundläggande krav är att gemen- samhetsanläggning bara får inrättas för anläggningar som tillgodoser ändamål som är av stadigvarande betydelse för de deltagande fastig- heterna, och som är av stadigvarande betydelse ska bedömas utifrån fastigheters behov vid inrättandet. Det innebär att det som ryms i begreppet förändras över tid i takt med samhällsutvecklingen. Har åtgärden stöd i detaljplanen underlättas dock prövningen.

Genom en gemensamhetsanläggning regleras utförande och drift av en teknisk anläggning. Hur den ska förvaltas regleras i en särskild lag – lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Vissa åtgärder för mobilitet kräver dock för att sin funktion att en tjänst etableras. Vi återkommer till detta i avsnitt 8.6.

Nedan följer överväganden och förslag om hur detaljplanen kan användas som styrinstrument för hållbara mobilitetsåtgärder.

8.4.1Detaljplanekravet

Förslag: Utredningen föreslår ett tillägg i PBL 4 kap. 2 § första stycket punkten 1, så att stycket lyder ”till behovet av samord- ning, transporteffektivitet eller till förhållandena i övrigt”. Med tillägget betonas detaljplanens grundläggande uppgift att pröva ny bebyggelse i sitt sammanhang, stärka samordningen och beakta förhållandena i övrigt.

Kravet att uppnå transporteffektivitet i 2 kap. ökar behovet av samordning med transportsystemets planering och med trafik- försörjningen i angränsande bebyggelseområden.

Gällande rätt

4 kap. 2 § PBL innehåller bestämmelser om det så kallade detalj- planekravet. Enligt första stycket punkten 1 ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyg- gelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnads-

168

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

verk, om det behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfatt- ning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt.

Med kriteriet ”inverkan på omgivningen” avses både den inverkan på miljön och den inverkan på omgivningen i övrigt som uppstår på grund av bebyggelsen. Exempel på sådan inverkan är om bebyggel- sen ska uppföras på mark som ur miljösynpunkt är värdefull samt om den planerade användningen ger upphov till buller eller genererar mycket trafik. Om bebyggelsen kan antas medföra betydande miljö- påverkan krävs det detaljplan.39

Överväganden och förslag

Detaljplanekravet formulerades i den äldre plan- och bygglagen, ÄPBL. Enligt förarbetena skulle detaljplan användas när omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området krävde det, det vill säga när behovet fanns att sätta in den nya bebyggelsen i ett större sammanhang och vidare när bebyggelsetrycket var stort och där förekomsten av motstridiga markanvändnings- intressen förelåg. Detaljplaneringen har sedan dess varit föremål för ett flertal reformer.

Detaljplanekravet ändrades senast i propositionen En enklare planprocess40 och Plangenomförandeutredningen41 föreslog i sitt betänkande ändringar när det gäller vilka situationer som alltid ska regleras med detaljplan enligt bestämmelserna i PBL. Regeringen delade utredningens uppfattning att kravet på detaljplan bör be- gränsas till att endast omfatta sådana åtgärder som kräver bygglov och som innebär betydande miljöpåverkan eller som avser eller be- rörs av Sevesodirektivet42 om att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Därutöver bör kommunen enligt propositionen En enklare plan- process43 ha möjlighet att ställa krav på detaljplan i samma omfattning som i dag. Samtidigt ändrades förfarandet vid antagande, ändring och upphävande av en detaljplan på så sätt att förfarandet i normal-

39Prop. 2017/18:167 s. 21.

40Prop. 2013/14:126.

41SOU 2012:91. Ett effektivare plangenomförande. Betänkande av Plangenomförandeutredningen.

42Sevesolagstiftningen omfattar lag (1999:381).

43Prop. 2013/14:126 s. 64.

169

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

fallet motsvarar det tidigare enkla planförfarandet. Ett utökat plan- förfarande ska dock gälla om detaljplanen inte är förenlig med en aktuell översiktsplan eller kan antas medföra betydande miljöpåver- kan.

Som framgår av utredningens analys av allmänna intressen och avvägningar mellan dessa så har bebyggelsestrukturens betydelse för hållbar utveckling inte tillräckligt stöd i dagens bestämmelser i 2 kap. PBL. Med föreslagna ändringar i andra kapitlet är det viktigt att prövningen av lokaliseringen sker med stöd av detaljplan om transporteffektivitet ska få tillräckligt genomslag. Det ligger också i linje med de förändringar av översiktsplanens roll som lyfts i prop. 2019/20:52, bland annat att en aktuell översiktsplan kan för- enkla detaljplaneförfarandet.

I många sammanhang har lyfts att detaljplaneprocessen är ett problem. Utredningen delar inte denna uppfattning. Tvärtom är detaljplaneringen till för att lösa problem som kan uppstå och vara kostsamma, innan stora och långsiktiga investeringar görs.

Utredningen vill därför betona att tillskott av bostäder och loka- ler i tätorter och i annan sammanhållen bebyggelse som ska uppnå hållbarhetskraven, bör lokaliseras och utformas med stöd av detalj- plan. Det förstärks genom tillägget av transporteffektivitet i första stycket punkt 1. Tillägget betonar att kommunerna behöver tillämpa en helhetssyn eftersom ny sammanhållen bebyggelse ska lokaliseras och utformas i samspel med den byggda miljön i övrigt. Tillägget innebär inte ett utökat krav på processen i de fall en översiktsplan ger tillräcklig vägledning.

8.4.2Markreservat för mobilitetanläggningar

Förslag: Utredningen föreslår en ändring i 4 kap. 6 § PBL som ger bättre möjlighet än i dag för kommuner att reservera mark för verksamhet med energieffektiva gods- och persontransporter i form av ”anläggningar för leveranser”.

På sikt kommer det med all sannolikhet finnas ett allmänt be- hov av mark för lokala transportnoder och platser för varu- leveranser med högre grad av service. För att kommuner ska ha möjlighet att kunna anlägga sådana noder som nav för bland annat

170

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

hållbara färdmedel i framtiden bör mark kunna reserveras i sam- band med planläggningen.

Gällande rätt

4 kap. 6 § PBL föreskriver att kommunen i en detaljplan får be- stämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energi- anläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

Överväganden och förslag

Med stöd av denna bestämmelse får kommunen bestämma mark- reservat som gäller trafik-, väg- och energianläggningar som behövs för allmänna ändamål. Det handlar således om att reservera områden för en annan part än markägaren, till exempel kommunen eller andra fastighetsägare genom en GA.

I flera kommuner har det tagits initiativ till lokala transportnoder och lokaler för varuleveranser och uppställning av delningsfordon. Syftet har varit både minskande koldioxidutsläpp och att skapa mer utrymme åt stadsliv, grönska, fotgängare och cyklister. Kommuner- na ansvarar i dag för återvinningsstationer där invånarna kan lämna förpackningar, glas, tidningar och avlagda kläder.

Vi föreslår därför att möjligheterna för kommuner att kunna re- servera mark för anläggningar genom 4 kap. 6 § utvidgas till att även avse anläggningar för leverans. Tillgång till mark kan behövas för omlastning eller hubbar, för delningsfordon som betjänar ett större område. Ett rekvisit i 6 § är att det ska finnas ett behov av det för allmänna ändamål. Trafik- och väganläggningar finns redan i bestäm- melsen, med tillägget anläggningar för leverans tydliggörs att mark- reservat för framtida mobilitet kan inkluderas.

171

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

8.4.3Planbestämmelser för utrymmen, anläggningar och tjänster för mobilitet

Förslag: Utredningen föreslår att ett tillägg införs i 4 kap. 13 § PBL som ger stöd att utforma planbestämmelser om att vissa rele- vanta mobilitetsåtgärder ska finnas på eller i närheten av en tomt.

Tillägget innebär att det blir tydligare vad som kan regleras med stöd av 2 kap. PBL och att åtgärderna kan följas upp i bygg- lovet. Genom ändringen breddas mobilitetsnormen och möjlig- heterna att etablera tjänster blir tydligare.

Gällande rätt

4 kap. 13 § PBL ger kommunen möjlighet att i en detaljplan bestäm- ma krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till bestämmelserna om obebyggda tomter i 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL. Enligt 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL ska en obebyggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.

Användningen av så kallade parkeringsköp har behandlats i för- arbetena. Där anges bland annat följande. Parkeringsfrågorna är av sådant slag att de måste bedömas i ett sammanhang för större om- råden, samtidigt som detaljplaneområdena kan vara små. När kollek- tiva lösningar väljs, vare sig det sker i form av gemensamhetsan- läggningar eller av kommunen drivna anläggningar, torde det ofta bli så att själva anläggningen regleras i en detaljplan samtidigt som den betjänar fastigheter inom flera andra detaljplaneområden. Det kan bli fråga om ett helt nätverk av inbördes beroende detaljplaneom- råden. Det krävs en områdesplanering som i stor utsträckning bör kunna leda till bindande och därmed besvärsavskärande ställnings- taganden i detaljplan. Följden kan annars bli att förutsättningarna för den översiktliga parkeringsplanering, som ändå alltid måste bedrivas, kan brista i samband med prövningen av ansökan om bygg- lov.44 Parkeringsköp innebär att fastighetsägaren, för att uppfylla sin skyldighet att anordna parkeringsutrymme, ingår ett avtal med kom- munen som civilrättslig part om parkeringsköp, varefter byggnads-

44Prop. 1990/91:146 s. 37.

172

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

nämnden som företrädare för kommunen som myndighet i samband med ansökan om bygglov prövar om fastighetsägaren därmed ska anses ha uppfyllt de krav som man har anledning att ställa.45

Beträffande lokala trafikföreskrifter, om specificeringar behövs gällande ett förbud eller tillåtelse, får det enligt 10 kap. 2 § trafik- förordningen (1998:1276) endast avse en viss trafikantgrupp, ett visst fordonsslag eller fordon med last av en viss beskaffenhet.

Överväganden och förslag

I 4 kap. 13 § PBL anges att kommunen i detaljplan får bestämma de krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § första stycket 4. Det anges även att kommunen får ange krav avseende placeringen och utformningen av parkeringsplatser och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering. I 8 kap. 9 § punkten 4 PBL anges att en fastighetsägare ska tillse att det på eller i närheten av fastigheten finns lämpligt utrymme för parkering i skälig utsträckning.

Planbestämmelser ger möjlighet att närmare styra ett planområdes användning och utformning. Många kommuner arbetar som nämnts med flexibla parkeringstal och ställer i detaljplan och genomföran- deavtal krav på fastighetsägaren att ordna med mobilitetslösningar vilket kan minska kravet på att ordna parkering. Fastighetsägaren visar i bygglovsskedet upp hur denne har ordnat detta. Utredningen be- dömer att det i flera kommuner och bland olika fastighetsägare råder viss osäkerhet om och hur mobilitetsåtgärder kan regleras genom planbestämmelser i detaljplaner. Exempel på mobilitetsåtgärder som redan kan regleras i detaljplanen är plats inom kvartersmark för delningsfordon (cykel och bil med laddmöjlighet), cykelparkeringar och begränsning av yta för parkering av bil för eget bruk.

Under utredningsarbetet inför betänkandet Bebyggelse- och trans- portplanering för hållbarstadsutveckling46 konstaterade utredningen att effekten av att kombinera fysiska åtgärder med icke-fysiska och beteendepåverkande åtgärder är så mycket större än att genomföra åtgärder inom respektive kategori var för sig. Boverket47 har betonat

45Prop. 1990/91:146 s. 30 ff.

46SOU 2019:17.

47Boverket (2018). Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL. kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/.

173

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

att det är vid utformningen av detaljplanen som kommunen har möj- lighet att reglera och skapa förutsättningar framför allt för både fysi- ska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder. Boverket har därför också betonat vikten av tidig och kontinuerlig dialog under hela planpro- cessen mellan kommunens berörda förvaltningar och byggherren för att förutsättningarna för mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster ska bli så goda som möjligt.

I de kontakter vi har haft med kommuner inom ramen för utred- ningen har det framkommit att man inte använder planbestämmelser om mobilitetsåtgärder i detaljplanen trots att den möjligheten till viss del redan finns. Kommunerna reglerar i stället fysiska åtgärder i form av exempelvis utrymmen för cykel- och bilpooler genom ex- ploateringsavtal48. Förfarandet kan delvis förklaras genom att det blivit en vana som successivt utvecklats till praxis. Det är vidare ett uttryck för den konstruktiva samverkan mellan byggherre och kom- mun som kännetecknar flertalet avtalsförhandlingar där också ut- rymmet för kreativitet är stor.

Exploateringsavtalen är givetvis, som alla ingångna avtal, bindan- de men uppföljningen brister inte så sällan och vid avtalsbrott från endera parten är det få tvister som går vidare och löses i domstol. Risken blir att mobilitetsåtgärderna inte kommer på plats eller i varje fall inte erbjuds långsiktigt. Planbestämmelser kan inte ersätta avtal men de kan förstärka och tydliggöra kommunens rätt att styra mark- användningen mot mer hållbara alternativ.

4 kap. 13 § PBL är en bestämmelse som i dag handlar om att kom- munen i en detaljplan får ställa krav på utrymme för parkering och även på parkeringarnas utformning och placering. Vi menar att det finns goda skäl att bredda det kravet till att avse hållbara mobilitets- åtgärder där uppställning av och angöring med fordon anpassas till den aktuella lösningen och situationen och där en viss tjänst måste finnas för att åtgärden ska kunna nyttjas. I vilken omfattning som utrymme för parkering ska krävas bestäms med utgångspunkt i första hand i sådana allmänna riktlinjer för parkering och grunder för beräkning av parkeringsbehov som kommunen har antagit, even- tuellt i översiktsplan (jfr prop. 1985/86:1 s. 519). Parkeringsbestäm-

48Tillgänglighet till hållbara transporter och som minskar användning av egen bil, Boverket (2018). Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBLkunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/.

174

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

melserna är teknikneutrala och inte begränsade till enbart parkering för bilar. Termen parkering har dock i tillämpningen blivit synonymt med bilparkering. Utvecklingen och tillgången till mobilitetstjänster behöver ske i snabbare takt än i dag, av klimatskäl, men också för att det i denna omställning annars finns risk för moment 22-situationer; det är svårt för användare att efterfråga en hållbar mobilitetslösning innan den är tillgänglig och vice versa. Erfarenheterna visar att möj- ligheter som inte finns när ett område är färdigställt inte får samma efterfrågan när de väl är på plats. Människor har etablerat beteenden och resmönster som är svåra att ändra i efterhand.

För att stärka planeringen och genomförande av utrymmen för delade transporter föreslår vi ett tillägg i paragrafen som anger att kommunen får bestämma om mobilitetsåtgärder i detaljplan. Dessa omfattar utrymme och anläggning för parkering eller stannande för persontransporter, eller distribution, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

Våra förslag till tillägg i 4 kap. 13 § PBL ger kommunen tydligt stöd för att genom planbestämmelser och exploateringsavtal främja delade transporter och minska utrymmet för parkering av bilar för eget bruk. Förslaget till tillägg i 4 kap. 14 § innebär att kommunen, på samma sätt som för trafikanläggningar, kan villkora lov eller start- besked med att mobilitetsåtgärder säkerställs, i de fall kommunen inte ska vara huvudman, vilket utvecklas nedan.

Driften/funktionen har en nära koppling till utrymmet och mark- användningen. För att mobilitetsåtgärder (tillskapande av utrymmen för delningsfordon, leveranser och förvaring) ska vara värt att planera för och bygga måste de kunna nyttjas för sina ändamål. Därför behöver de funktioner/tjänster som utrymmena finns till för komma till stånd. I 4 kap. 13 § kopplas utrymmena samman med de funktioner som ska finnas där. Kommunen ska kunna ta hänsyn till vilka alter- nativ i form av delade transporter som finns till bilar för eget bruk. På så sätt ska kommunen kunna minimera behovet av parkerings- platser för dessa bilar. Tilläggen i 4 kap. 13 § PBL bör kombineras med ett förtydligande att ett exploateringsavtal får omfatta mobi- litetstjänster. För att främja att funktionerna ska komma till stånd får kommunerna möjlighet att genom exploateringsavtal möjliggöra etablering av mobilitetstjänster (transporter genom delningsfordon samt leveranser och förvaring). Förslaget i det avseendet lämnas i 6 kap. 40 § PBL nedan.

175

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Förslagen innebär att olika alternativ för förflyttning kan över- vägas, utrymmen preciseras samt placering och utformning prioriteras till förmån för miljövänlig mobilitet exempelvis gång och cykel. Det bidrar till en successiv normförskjutning från bil för eget bruk mot utrymmen för delade transporter och smarta leveransformer. Åtgär- derna behöver vara flexibla över tid eftersom behoven ändras i takt med att samhälls- och teknikutvecklingen går framåt. Hur mobi- litetsåtgärderna närmare ska utformas får presenteras i planbeskriv- ningen och i de fall det behövs läggas in som ett villkor i bygglov.

Mobilitetsåtgärder kan behöva kunna preciseras. Om den före- slagna förändringen genomförs behöver Boverkets föreskrifter om detaljplan (BFS 2020:5) och allmänna råd om redovisning av regle- ring i detaljplan (BFS 2020:6) revideras så att de nya planbestäm- melserna finns med.

8.4.4Möjligheter att säkerställa viss åtgärd genom villkor för bygglov i detaljplanen

Förslag: Utredningen föreslår att en ny punkt 2 införs i 4 kap. 14 § PBL, som anger att kommunen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsätt- ning att ”en mobilitetsåtgärd som kommunen inte ska vara huvudman för har säkerställts”.

Bestämmelsen har likheter med övriga regler i paragrafen angående exempelvis energi- eller vattenförsörjning eller avlopp som kommunen inte ska vara huvudman för har kommit till stånd med den skillnaden att vissa åtgärder inte behöver vara på plats, men väl säkerställts, genom exempelvis avtal.

176

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Gällande rätt

4 kap. 14 § PBL handlar om villkor för bygglov eller startbesked. Enligt punkten 1 i paragrafen får kommunen i en detaljplan bestäm- ma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast ges under förutsättning att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd.

Bestämmelsen motsvarar 110 § andra stycket byggnadslagen (1947:385), där det föreskrevs att förbud mot nybyggnad kunde införas i avvaktan på att vägar, vattenförsörjning och avlopp anord- nas. Med trafik avses därmed vägar. I övrigt anges inget i förarbetena närmare om innebörden av termen trafik i bestämmelsen.49

Överväganden och förslag

Paragrafens första punkt handlar om att en viss anläggning för trafik-, energi- eller VA som ska ha enskilt huvudmannaskap, har utförts. Att villkora att till exempel en väg byggts eller att det ordnas med avlopp hänger ihop med att man vill åstadkomma en ordnad utbygg- nad av samhällen. Det är ett sätt att undvika sanitära olägenheter när nya kvarter tas i bruk.

Uppdraget i direktiven att utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet att i detaljplanen villkora ett bygglov med att viss åtgärd för stärkt transporteffektivitet har vidtagits är befogad eftersom det krävs utrymme för att etablera effektiva och hållbara transportlös- ningar. Det kan handla om att starta en verksamhet med delnings- fordon eller att bygga en gång- eller cykelväg. Det är kommunen som avgör om det finns behov av ett villkor i form av en administra- tiv planbestämmelse.

De villkor för bygglov som kan ställas i detaljplaner i dag handlar om åtgärder som fastighetsägaren har rådighet över, t.ex. att anlägga vägar eller vattenförsörjning och avlopp i egen regi. Enligt 4 kap. 7 § PBL kan huvudmannaskapet för allmänna platser vara antingen kommunalt eller enskilt. Möjligheten att kräva åtgärder som villkor för bygglov gäller i de fall när fastighetsägarna ska ha huvudmanna- skapet enligt planen, s.k. enskilt huvudmannaskap. Det innebär att

49Prop. 1985/86:1 s. 589 samt RÅ 1993 ref. 7 och RÅ 1995 ref. 30.

177

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

exploatören eller fastighetsägarna har ansvaret att anlägga vägar och parkeringsplatser och när de står klara förvalta och underhålla dem. Avloppsystem kan också vara enskilda. Om en fastighet ligger utan- för en kommuns verksamhetsområde för allmän va-anläggning be- höver en fastighetsägare ordna med vatten och avlopp själv efter att ha fått tillstånd till en enskild anläggning hos kommunen.

I planeringsprocessen ska byggherrar kunna visa hur dessa egen- skaper kan uppnås. Erfarenheterna från olika kommuner är dels att mycket kan göras för att uppnå hållbar mobilitet inom nuvarande lagbestämmelser – särskilt där efterfrågan (och därmed lönsamheten i byggprojekt) är hög och därmed kommunens förhandlingsposition är stark, dels att behovet av starkare stöd i lagen är omvittnat från kommuner med mindre stark position.

Utredningen menar emellertid att när det gäller mobilitetsåtgär- der inom själva fastigheten eller planområdet har fastighetsägaren visserligen rådighet över anläggandet men svårigheten ligger i att det är väl tidigt i processen att kräva att t.ex. leveransplatser och bil- pooler står klara redan innan bygglovet behandlats eller startbesked ges. Därför finns anledning att göra det möjligt att en åtgärd inte nödvändigtvis behöver vara genomförd men säkerställd på annat sätt. Det kan exempelvis ske genom att byggherren i avtal förbinder sig till att åtgärden kommer att genomföras om detaljplanen antas och bygglovhandlingarna innefattar den tänkta åtgärden. Tillägget innebär inte att möjligheten att kräva att åtgärden kommit till stånd förändras. En fördel med att lägga till ett nytt villkor är att genom- förandet tryggas på ett konkret sätt eftersom kravet måste uppfyllas för att få tillstånd att starta byggnationerna. Ett förtydligande av bestämmelsen betonar vidare vikten av att samordnat beakta bebyg- gelse- och transportstrukturen och dess konsekvenser och att främja likvärdig tillgänglighet för hållbara transporter50 i ett tidigt skede.

Kommunen har långtgående möjligheter att kräva att byggherren eller fastighetsägaren ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detaljplanen.51 Detta underlag kan utformas som ett pro- gram för fysiska åtgärder, exempelvis transportåtgärder, som sedan kan fungera som underlag för krav i detaljplanen. Det kan dessutom också ingå i planbeskrivningen. Denna typ av utredningar och gestalt-

50Gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter.

5112 kap. 9 § PBL.

178

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

ningsprogram är en del av ett ömsesidigt lärande som kan bidra till en normförskjutning vad gäller hållbart resande.

Vi menar därför att den föreslagna ändringen bör kombineras med avtal och andra sätt att arbeta med etablering och långsiktighet.

8.4.5Redogörelse i planbeskrivningen

Förslag: Utredningen föreslår en ny punkt 4 i 4 kap. 33 § första stycket som anger att planbeskrivningen ska innehålla en redovis- ning av ”hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet som avses i 2 kap. 3 §”.

Planbeskrivningen ska redovisa syftet med planen, planerings- förutsättningar, genomförande och vilka konsekvenser detalj- planen kan antas medföra. Utredningen ser ett behov av att plan- beskrivningen även ska innehålla en redovisning av hur planom- rådet uppfyller kraven på transporteffektivitet och att det är lämpligt att redogöra för dessa förutsättningar i planbeskriv- ningen bland annat för att vara transparent med dessa frågor för kommande nyttjare av området och motivera åtgärder i exem- pelvis exploateringsavtal.

Gällande rätt

Paragrafen anger vad en planbeskrivning ska innehålla, uppräknat i fem punkter. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av

1.planeringsförutsättningarna,

2.planens syfte,

3.hur planen är avsedd att genomföras,

4.de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, och

5.om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

179

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Med planeringsförutsättningarna avses bland annat en sammanfatt- ning och värdering av sådana separata utredningar rörande fastig- hets- och bebyggelseförhållanden, vegetations- och grundförhållan- den, VA-försörjning, trafikförhållanden med mera som har legat till grund för planarbetet.52

Överväganden och förslag

Planbeskrivningen ska innehållen en redovisning av detaljplanens innebörd och sammanhang enligt 4 kap. 33 §. Den ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planens utformning och konsekvenser samt de hänsyn som beaktats. I betänkandet Bebyggelse- och transportplanering för hållbar utveckling53 betonades att en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen bör vara en del av planbeskrivningen och redovisa områdets närmare utformning och konsekvenser när det gäller människors mobilitet och hur varor transporteras. I betänkandet föreslogs att en bestämmelse införs som anger att planbeskrivningen ska tydliggöra hur planutformningen främjar tillgänglighet genom hållbara transporter och likvärdiga för- utsättningar för olika trafikslag såväl med som utan fordon.

När en ny detaljplan tas fram, eller en befintlig ändras, ska kom- munen ta ställning till om konsekvenserna av en genomförd detalj- plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att effekter på klimatet behöver bedömas. Planförslaget ska därför genomgå en undersökning utifrån ett antal olika kriterier.54 Rimliga alternativ måste beskrivas för att kraven ska vara uppfyllda – om detta inte skett i översiktsplanearbetet. Vidare ska åtgärder för att förebygga, hindra och motverka negativa effekter beskrivas. Enligt Naturvårdsverkets vägledning för miljöbedömningar påverkar många planer framtida trafikefterfrågan och därför vilka trafikmängder som genereras av olika trafikslag. För att bidra till en förståelse av vilka trafikeffekter som kan bli följden av en föreslagen exploatering kan, enligt vägledningen, en konsekvensbedömning behöva göras. Den bör visa utvecklingen av resandet inom olika trafikslag och därmed

52Prop. 1985/86:1 s 618.

53SOU 2019:17.

546 kap. 3–5 §§ miljöbalken, 2, 3 och 5 §§ miljöbedömningsförordningen och 5 kap. 11 a § plan- och bygglagen.

180

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

klimatpåverkan. Denna analys är ett underlag för miljöbedömning.55 Även om undersökningen leder fram till att en miljöbedömning inte behöver göras ska detta framgå av planbeskrivningen (4 kap. 33 b §).

De senaste fyra åren har miljökonsekvensbeskrivning upprättats för 11–18 procent av de beslutade detaljplanerna. Sett över en längre tid har andelen miljökonsekvensbeskrivningar ökat. Mellan åren 2009–2015 var andelen detaljplaner med miljökonsekvensbeskriv- ningar 5–8 procent av det totala antalet beslutade detaljplaner56. Or- saken till detta är att undersökningarna varit inriktade på att bedöma om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå. Effekter av trafi- ken inklusive klimateffekter har således inte ansetts ge tillräckligt betydande effekter.

Utredningen gör därför den bedömningen att konsekvenserna av en detaljplan – även om en miljökonsekvensbeskrivning inte ska göras – behöver vara tydliga i de avseenden som framgår av direk- tiven till denna utredning. Det är viktigt att öka förståelsen för sam- band mellan rumslighet och mobilitet såväl i ett övergripande pers- pektiv – hur ett nytt bebyggelseområde ingår i en tätorts samlade bebyggelsestruktur och effektivt kan göras tillgängligt i denna – som i ett mer detaljerat perspektiv – hur områdets närmare utformning kan göras likvärdigt tillgängligt för olika trafikslag och utrustas med sådana faciliteter som gynnar hållbara transporter. Tillgänglighet och transporteffektivitet bör därför tydligare än i dag ingå i planbeskriv- ningen och hur detta säkerställs vid plangenomförandet.

En planbeskrivning ska vidare redovisa hur planen är avsedd att genomföras enligt 33 § första stycket 3. Planbeskrivningen ger såle- des de väsentliga förståelsenycklarna till och motiven för de avtal som tecknas mellan kommun och byggherre. Resultatet kan då komma till uttryck både i avtalen och i planbeskrivningen.

I sådana processer kan kommunen ställa krav på underlag från byggherren som visar att en transporteffektiv bebyggelsestruktur varit vägledande för utformningen av området. En sådan process i tidiga skeden av arbetet med detaljplanen underlättar det fortsatta arbetet. Utredningen kan här hänvisa till positiva erfarenheter från

55Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Miljobedomning- ar/Strategisk-miljobedomning/Miljoaspekter-i-miljobedomning/Klimat/. Hämtad 2021-01-11 samt Naturvårdsverket (2019). Klimataspekten i miljöbedömningar enligt 6 kap. Miljöbalken. Klimat- påverkan, klimatanpassning och energihushållning.

56Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/Statistik- /statistik-detaljplaner/miljobedomningar-mkb-for-detaljplan/. Hämtad 2021-01-11.

181

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

arbetet med kvalitetsprogram som visat sig ge förbättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner. Det underlättar dialogen och ger bättre samverkan i genomförandet mellan kommun och byggherre respektive byggherrar sinsemellan. Processens kvali- tet har således en avgörande betydelse för en god bebyggd miljö också i de avseenden som behandlas här, vilket är väl belagt i forsk- ning om governanceteori57 – som belyser hur konstruktiva samspel kan ske mellan parter som alla är nödvändiga för förverkligandet av en viss uppgift. Exempelvis är öppna dialoger och samverkan mellan parterna oftast en mer framgångsrik styrning än genom formell maktutövning inom ramen för PBL. Det leder till slutsatsen att det inte enbart är egenskapskrav i detaljplaneringen som möter syftet med hållbar mobilitet eller bättre integration i stadsutvecklingen. Kraven bör främst riktas mot planprocessen inklusive de avtal som följer av densamma (se även kap. 7).

Framtagandet av planbeskrivningen ger således en samlad bild av planens syfte och konsekvenser och den är en central del av dialogen mellan intressenterna i planprocessen. Det är viktigt att denna dialog även kretsar kring tillgänglighet och konkreta mobilitetsåtgärder. Regeln kan tillämpas så att byggherren får i uppgift att bidra med underlag till själva planbeskrivningen. Det är i linje med förslaget på initiativrätt som för närvarande behandlas av Lagrådet.58 I lagråds- remissen föreslås att kommunen vid ett positivt planbesked även ska redovisa vilket planeringsunderlag som kan behövas vid en detalj- planeläggning om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan som tar initiativ till en planläggning har begärt det. Det kan till exempel enligt utredningens mening även handla om att kommunen i planbeskedet anger att det vid sidan av en geoteknisk undersökning eller en utredning om förutsättningarna för att ordna vatten och avlopp finns behov av en beskrivning av hur mobiliteten ska lösas, vilket berördes i SOU 2019:17 och där kallades en transportplan.

Det innebär också en möjlighet att mer detaljerat beskriva de olika mobilitetsåtgärdernas funktion och förutsättningar. Som slut- betänkandet i översiktsplaneutredningen redovisat angående plan- intressenternas medverkan59 i detaljplaneringen kan en sådan med- verkan göra planprocessen mer tydlig, förutsebar och transparent

57Fredriksson C 2015, FAC En processmodell för strategisk samhällsplanering. KTH STOUT 2015:1.

58Regerings lagrådsremiss i januari 2021. Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning.

59SOU 2019:9. Privat initiativrätt, planintressentens medverkan vid detaljplanläggning.

182

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

såväl för planintressenter och kommun som övriga berörda. Kravet skulle då innebära en kunskapshöjande process som underlättar ett ömsesidigt skapande av en hållbar bebyggd miljö snarare än ökade befogenheter för myndighetsingripanden.

Utredningen anser därför att det är lämpligt att utforma en regel om att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av hur den planerade bebyggelsen ingår i en transporteffektiv struktur och hur förutsättningar för olika trafik- och fordonsslag uppnås samt pla- nens konsekvenser för miljö och klimat. Det är viktigt att redovisa hur 2 kap. PBL fått genomslag i planen. Vi menar att det lämpligen sker i 4 kap. 33 § PBL genom ett tillägg i första stycket punkten 4 att planbeskrivningen ska redovisa hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet, dvs. ingår i en transporteffektiv struktur och vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som kommer att fin- nas tillgängliga inom planområdet. Vi föreslår att tillägget i plan- beskrivningen läggs in i 33 § första stycket punkten 4 och betonar de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till transporteffektivitet, motstående intressen och planens konsekvenser.

8.5Krav på utrymmen och anläggningar för mobilitet i bygglovet

Förslag: Utredningen föreslår att bestämmelserna i 8 kap. 9 § punkten 4 och 10 § PBL som ger kommunen rätt att ställa krav på lämpligt antal parkeringar vidgas och förtydligas så att den tar sikte på fler trafikslag och hållbar mobilitet. Det ska även finnas utrymmen och infrastruktur som ger minst lika bra förutsätt- ningar för fotgängare, cyklister och kollektivtrafikresenärer som bilister att ta sig till och från fastigheten. Bra villkor för lastning och lossning behöver säkerställas precis som i dagens regler.

183

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Gällande rätt

Enligt 8 kap. 9 § första stycke punkten 4 PBL ska en obebyggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträck- ning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.

Med lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning avses att det ska vara lämpligt beläget och tillräckligt stort. I vilken omfatt- ning som utrymme för parkering ska krävas bör enligt förarbetena bestämmas med utgångspunkt i första hand i sådana allmänna rikt- linjer för parkering och grunder för beräkning av parkeringsbehov som kommunen har antagit, eventuellt i översiktsplan.60 I förarbe- tena anges bland annat följande. I kommunernas övergripande plane- ring bör utredas efter vilka principer parkeringsfrågorna ska lösas i fråga om till exempel fördelningen på gatumark och tomtmark, be- stämmande av parkeringsnormer för beräkning av utrymmesbeho- vet, val av parkeringsanläggningar, huvudmannaskap och kommu- nens engagemang med mera. Ställningstagandet i dessa och liknande frågor bör leda fram till utformande av en parkeringspolitik och en parkeringsplanering för kommunen. Den närmare utformningen av parkeringsplaneringen när det gäller lokaliseringen av parkerings- områden, dimensionering av parkeringsanläggningar, val mellan kol- lektiva lösningar och tomtparkering, förbud mot parkering på vissa områden och upprustning av äldre bostadsområden med parkerings- anordningar utgör exempel på frågor som det i första hand ankom- mer på kommunen att avgöra genom detaljplan.61

I fråga om parkeringsköp framgår av förarbetena att det innebär att fastighetsägaren, för att uppfylla sin skyldighet att anordna par- keringsutrymme, ingår ett avtal med kommunen som civilrättslig part om parkeringsköp, varefter byggnadsnämnden som företrädare för kommunen som myndighet i samband med ansökan om bygglov prövar om fastighetsägaren därmed ska anses ha uppfyllt de krav som man har anledning att ställa.62

I 8 kap. 10 § PBL anges att det som gäller i fråga om utrymme för parkering, lastning och lossning och om friyta i 9 § första stycket 4 och andra stycket ska i skälig utsträckning också tillämpas om tomten är bebyggd.

60Prop. 1985/86:1 s. 518.

61Prop. 1985/86:1 s. 247.

62Prop. 1990/91:146 s. 30 ff.

184

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Överväganden och förslag

Frågan om parkering av fordon behöver vidgas till att avse alla rele- vanta fordon. Dialog om utrymme för olika trafikslag behöver tas upp i ett tidigt skede där krav på utrymme relateras till områdets förutsättningar för en transporteffektiv samhällsstruktur i samband med detaljplanering. Vi föreslår att det i 8 kap. 9 § 4 PBL, som stad- gar att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, ska införas en ändring som innebär att orden parkering, lastning och lossning byts ut mot mobi- litetsåtgärder. Tanken är att parkering, lastning och lossning ingår i mobilitetsåtgärder.

Det ska alltså finnas ett lämpligt antal mobilitetslösningar i områ- den som ska bebyggas. Förutsättningarna för fotgängare, cyklister och kollektivtrafikresenärer ska vara lika bra som för bilister att ta sig till och från fastigheten. Delade mobilitetstjänster behöver främ- jas. Vi anser vidare att motsvarande bör göras i 8 kap. 10 § som be- handlar bebyggda tomter. Det skulle betyda att det vid bygglovs- prövningen och inför slutbesked finns lagstöd för att följa upp mobilitetsfrågorna. Det innebär att både genomförandet och upp- följningen stärks när det gäller hållbara transporter.

Lastning och lossning är inte parkering. Här handlar det om korttidsangöring till fastigheter. Det krävs egna utrymmen och bra tillgångsmöjligheter för att säkerställa att dessa funktioner garanteras när en tomt eller en allmän plats planläggs och gestaltas. Zoner för lastning och lossning behöver också anpassas framöver till förmodat tilltagande antal leveranser och nya typer av leveransfordon som kan skilja sig starkt från dagens vanliga bilar och lastbilar.

Parkering för rörelsehindrade ska inte heller förändras när det gäller planläggning (ytor), regler och förordningar. Det är ytterst viktigt att denna form av parkering säkerställs även i framtiden och möjliggör rörelsehindrades mobilitet.

185

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

8.6Möjlighet att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal

Förslag: Utredningen föreslår att 6 kap. 40 § PBL ändras genom ett tillägg i ett nytt andra stycke som anger att ett exploaterings- avtal får omfatta mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster.

Gällande rätt

Enligt paragrafen får ett exploateringsavtal avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera vissa åt- gärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som det handlar om är bland annat anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörj- ning och avlopp. Det handlar inte bara om åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde. För att en bebyggelse ska kunna komma till stånd enligt planen kan det också vara nödvändigt att vidta åtgärder utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köp- centrum, exempelvis finansiering av nödvändiga avfarter eller andra investeringar i teknisk infrastruktur.63 Att ett exploateringsavtal ”får” avse vissa frågor ska enligt författningskommentaren inte tolkas som att det ”inte får” avse även andra frågor. Ett exploateringsavtal ska således kunna omfatta alla ekonomiska mellanhavanden mellan kom- munen och en byggherre eller fastighetsägare.64

63Prop. 2013/14:126 s. 156.

64Prop. 2013/14:126 s. 304.

186

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

heter till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höja- nde riktning. Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälig- het och nytta närmast komplementära till bestämmelser om vad av- talet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte.65

I förarbetena till bestämmelsen anges några exempel på vad som kan anses vara andra åtgärder. Det kan exempelvis vara att markföro- reningar avhjälps eller att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder vidtas. Det kan också gälla frågor om bebyggelsens utformning, bland annat genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utformningen av allmänna platser. Det kan vidare gälla frågor av mera administrativ karaktär, såsom tidsplanering, kontroller och garantitider för explo- atörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister med mera.66 Rekvisitet andra åtgärder ger således möjligheter att avtala om andra åtgärder, så länge det är nödvändigt för att detaljplanen ska kunna genomföras och står i rimligt förhållande till nyttan.

Det anges vidare i bestämmelsens andra stycke att ett exploate- ringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsätt- ning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde.

I 6 kap. 41 § PBL finns bestämmelser om vad ett exploaterings- avtal inte får innehålla. Det får inte innehålla ett åtagande för bygg- herren att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhan- dahålla. Bakgrunden till denna reglering är att kostnader för anlägg- ningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lag- stadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg av principiella skäl inte kunna föras över till och finansieras av en bygg- herre eller fastighetsägare.67

65Prop. 2013/14:126 s. 157.

66Prop. 2013/14:126 s. 157 och 303–304.

67Prop. 2013/14:126 s. 158–159.

187

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Ett exploateringsavtal får enligt 6 kap. 42 § PBL inte heller avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad eller avtalet omfattar medfinansieringsersättning. Med etappvis ut- byggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbe- tet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kom- munen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.68

Överväganden och förslag

Utvecklingen i fråga om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster

Allt fler kommuner går från de statiska parkeringstalen till en ökad flexibilitet i bedömningen av parkeringsbehovet. Kommunerna ser värdet av att byggherren kan vara med och påverka parkeringstalet beroende på vad och var exploateringen sker. Genom att vidta åtgär- der för mobilitet kan byggherren få ytterligare reducerat parkerings- tal om åtgärderna anses ge förutsättningar för minskat bilinnehav hos de boende och även underlätta för alternativa färdmedel.

I kapitel 7 har utredningen redogjort för hur samverkan kring fysiska och icke-fysiska åtgärder (mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster) sker i dag och hur parterna avtalar om det i exploaterings- avtal och samverkar på andra sätt. Det är ett arbetssätt som har ut- vecklats och kommuner, byggherrar, fastighetsägare och mobilitets- aktörer är överlag positiva till avtal om mobilitetsåtgärder och mobi- litetstjänster.

Förekommande överenskommelser om mobilitetsåtgärder rör ex- empelvis mobilitetshus, infrastruktur för hemleveranser och leverans- skåp, cykelparkeringar, cykelpump, servicebänk samt hissar och dörrar som är breda och passar större cykelfordon, samt solceller. Andra exempel är bussgator, gångväg till hållplats, tidtabelltavla, boendeparkering längre bort från boendet, gemensamma parkerings- lösningar i samverkan med andra fastighetsägare, last- och lådcykel- pool samt laddmöjligheter för bil och cykel.

68Prop. 2013/14:126 s. 158.

188

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Förekommande överenskommelser om mobilitetstjänster rör ex- empelvis bil- och cykelpooler, cykelservice och erbjudanden avse- ende befintliga tjänster såsom rabatterade kollektivtrafikkort, infor- mation och digitala hjälpmedel.

I praktiken påbörjas förhandlingar om exploateringsavtal ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet på- börjas. Exploateringsavtal ingås ofta strax innan eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft.

Behov av att kunna avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal

Mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster är i sig tämligen nya före- teelser. Det finns ett behov av att dessa hållbara lösningar för mobili- tet får ett snabbt intåg i städerna. Dessa lösningar, i kombination med minskad användning av bilar för eget bruk med fossila driv- medel, kan bidra till att klimatutsläppen minskar.

Att ett exploateringsavtal kan omfatta fysiska åtgärder är inte något nytt. Däremot är överenskommelser om tjänster en nyhet. Vi menar att exploateringsavtal, förutom de fysiska mobilitetsåtgär- derna, även behöver kunna omfatta mobilitetstjänster. Skälen är följande. PBL är en lag om fysisk planering och markanvändning, men mobilitetstjänster har ett direkt samband med de fysiska åtgärderna. De fysiska åtgärderna genomförs för att möjliggöra en funktion och funktionerna möjliggörs genom tjänsterna. Möjligheten att ordna tjänsterna påverkar hur mycket utrymme som behövs och hur den fysiska miljön behöver utformas. Om mobilitetsåtgärder genomförs utan att någon tjänst finns på plats blir utrymmet eller anläggningen utan funktion. Människor i området får använda bil för eget bruk eftersom exempelvis bilpoolstjänsten inte finns på plats. Då etableras ett bilberoende och transportbeteende som i efterhand är svårt att för- ändra. Det är därför nödvändigt att tjänsten kan etableras genom ex- ploateringsavtal.

189

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Det behövs uttryckligt lagstöd

Förtydliganden i fråga om rätten att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal efterfrågas av kommuner, byggherrar och fastighetsägare. Kommunerna efterfrågar förtydli- ganden i fråga om vad kommunen kan ställa som krav och inte. Byggherrar och fastighetsägare efterfrågar förtydliganden för att få förutsägbarhet.

I avsnitt 7.7.1 har vi redogjort för vår tolkning av gällande rätt och om det i dag kan anses finnas ett lagstöd för att avtala om mobili- tetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal. Vi har kom- mit fram till att det inte är klarlagt om nuvarande bestämmelser för exploateringsavtal medger det. Det behövs därför uttryckligt lagstöd för kommunerna att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster i exploateringsavtal. Det ger också byggherrar och fastig- hetsägare förutsägbarhet, så att de kan förutse kostnader och planera för framtida byggprojekt.

Vi föreslår ett tillägg i 6 kap. 40 § PBL, genom ett nytt andra stycke, som anger att ett exploateringsavtal får omfatta mobilitets- tjänster och mobilitetsåtgärder. Möjligheten att avtala om mobili- tetsåtgärder och mobilitetstjänster bör inte göras beroende av om de är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras, som före- skrivs för åtgärder enligt paragrafens första stycke. Ändringen bör därför införas i ett nytt andra stycke.

Den föreslagna ändringen i 6 kap. 40 § PBL förutsätter inte något tillägg om riktlinjer för hur kommunen tänker sig avtala om mobili- tetsåtgärder. Det anser utredningen omfattas av kravet på riktlinjer i nuvarande 6 kap. 39 § PBL.

Som framgår i avsnitt 7.2.1 får kommuner utifrån legalitetsprin- cipen inte ställa krav utöver de som framgår av lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen.69 Genom förslaget får kommuner lag- stöd för att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploateringsavtal. Här ska även nämnas att kommuner, liksom i dag, även måste följa avtalslagen och kommuners kompetens enligt kommunallagen (2017:725). Som framgår i avsnitt 7.2.1 har kommu- ner att beakta allas likhet inför lagen och vara sakliga och opartiska, den så kallade objektivitetsprincipen. Kommunen ska även behandla alla lika fall på samma sätt, den så kallade likställighetsprincipen. Det

69Prop. 2013/14:126 s. 220–221.

190

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

innebär att kommuner måste behandla alla lika i förfarande och till- vägagångssätt.

Vi föreslår att termerna mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster definieras i 1 kap. 4 § PBL, enligt nedan.

Definition av mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster

Definitioner av mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster bör införas i 1 kap. 4 § PBL och måste formuleras på ett teknikneutralt sätt och kunna anpassas efter utvecklingen. Med ”mobilitet” avses rörlighet för människor eller varor. Mobilitetsåtgärder bör avse fysiska utrym- men och anläggningar som behövs för att ordna mobilitet. Mobili- tetstjänster bör avse icke-fysiska åtgärder som behövs för att ordna mobilitet.

De fysiska utrymmen som behövs är utrymmen för parkering eller stannande för persontransporter samt utrymmen för leveranser och förvaring av varor.

Mobilitetåtgärd bör definieras som utrymme och anläggning för parkering eller stannande för persontransporter samt lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

Exempel på mobilitetsåtgärder är utrymmen och anläggningar för parkering och stannande med cykel, sparkcykel, moped, e-skoter och bil för enskilt bruk samt på vissa håll i landet sparkar och snöskotrar. Det bör också kunna vara utrymmen och anläggningar för delade fordon som exempelvis självkörande bilar eller andra självkörande for- don, bilpoolsbilar, delade cyklar, sparkcyklar, och mopeder, e-skotrar med mera. Det bör vidare kunna vara utrymmen för samnyttjande av parkeringsplatser eller samåkningspunkt, angöringsplats eller hållplats samt utrymmen för kollektivtrafik. Mobilitetsåtgärder kan antingen vara avsedda för stannande för på- och avstigning eller för parkering, eller en kombination av de båda. Mobilitetsåtgärder kan avse utrym- men och anläggningar för olika trafik- och fordonsslag eller kombi- nationer av dessa, utan någon självklar prioritet mellan trafik- och for- donsslagen. Med bil för enskilt bruk avses bilar som i huvudsak används endast för ett hushåll. Typiskt sett gäller det så kallade egen- ägda bilar, förmånsbilar eller bilar som innehas genom privatleasing.

Parkering och stannande bör ha motsvarande betydelse som i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

191

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

Utrymme för leveranser och tillfällig förvaring bör avse utrymme för skåp eller liknande som utgör leveranspunkt för varuleveranser för boende och verksamhetsutövare. Utrymmen för leveranser och tillfällig förvaring bör även kunna ha uppställningsplats och laddning för de fordon med vilka varorna transporteras, exempelvis bil, paket- cykel, moped, kärra eller annat fordon. Anläggningar för parkering utomhus kan därför behövas. Det kan även behövas leveransskåp eller boxar av olika slag. Det kan vara fråga om kylda skåp för mat- leveranser med tillhörande tekniska anläggningar för kylfunktion.

Mobilitetstjänst bör definieras som tjänst för persontransporter samt för leverans eller tillfällig förvaring av varor.

En mobilitetstjänst bör exempelvis kunna handla om bokning, prenumeration, medlemskap eller betalning. Tjänsten kan tillhanda- hållas genom en fysisk anläggning, en mobilapplikation eller annan digital lösning. En mobilitetstjänst bör kunna innebära att en resenär prenumererar på en transporttjänst anpassad efter individens behov. Tjänsterna bör kunna avse transporter med eller tillgång till exem- pelvis lånecyklar, självkörande bilar, bilpoolsbilar, cykel-, spark- cykel- och mopedpooler med mera eller samåkning. Det bör också kunna handla om erbjudanden kopplade till befintliga tjänster, ex- empelvis rabatterat kollektivtrafikkort.

En mobilitetstjänst för leveranser och tillfällig förvaring av varor bör kunna avse hemleveranser och nyttjande av skåp och liknande för boende och verksamhetsutövare.

Driften av mobilitetstjänster och andra avtalsvillkor

I avsnitt 7.7.1 har vi kommit fram till att mobilitetsåtgärder bör möj- liggöras genom rätten att avtala om dem i exploateringsavtal, men inte att de kan tvingas fram genom bestämmelser i detaljplan eller krav i bygglov. Skälet för det är att existensen av en tjänst (mobilitetstjänst) inte kan säkras såsom ett fysiskt utrymme (mobilitetsåtgärd).

PBL reglerar inte vad som sker i förvaltningsskedet, efter planens genomförande. Avtalsvillkor avseende mobilitetstjänster kan endast tillämpas efter planens genomförande. Parkeringsköp är ett exempel som innebär att fastighetsägaren under förvaltningen tecknar och följer parkeringsavtalet om parkering utanför sin tomt. PBL reglerar inte efterlevnaden av dessa avtal.

192

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

Det har under utredningens gång lyfts som ett problem att det i dag brister i uppföljningen av avtalen. Det har visat sig vara enklare att följa upp skyldigheterna i avtalen om skyldigheterna följer fastig- heten. Det har framförts att den långsiktiga driften av mobilitets- tjänster måste säkras på något sätt. Frågan har ställts till utredningen om det är möjligt att reglera vilka som ska vara avtalsparter, hur avtalen ska följas upp och hur den långsiktiga driften av mobilitets- tjänster kan säkras.

I avsnitt 7.2.4 och 7.7.1 har vi konstaterat att även om exploater- ingsavtalet upprättas i nära samband med detaljplanen, är det ett civil- rättsligt avtal mellan kommunen och fastighetsägaren eller bygg- herren. Lagstiftaren har tidigare uttalat att det inte framstår som lämpligt eller ens möjligt att reglera frågor om efterlevnaden av avtalet. Situationerna är enligt lagstiftaren olika beroende på vilken typ av åtgärd det är fråga om. Vi delar denna bedömning. Vi kan konstatera att vilka som ska vara avtalsparter måste bestämmas i varje enskilt fall och av parterna själva, utifrån de olika situationer och förutsätt- ningar som kan råda. Likaså är det möjligt att avtala om och ha en ordnad uppföljning av skyldigheterna utan lagreglering. Om par- terna reglerar i avtalet hur skyldigheterna ska följas upp bör pro- blemet kunna minska. Beträffande tiden för drift av tjänster visar erfarenheterna att långa avtalstider kan hindra nya och bättre lös- ningar. Vi kan utifrån erfarenheterna som har beskrivits i kapitel 7 konstatera att tiden för drift av tjänster måste anpassas utifrån för- hållandena och med hänsyn till att utvecklingen inom delad mobili- tet går snabbt framåt. Mot bakgrund av det vi nu har sagt ser vi det som varken lämpligt eller möjligt att överväga författningsförslag i de nu nämnda avseendena.

Främjande av mobilitetstjänster och långsiktighet i tjänsterna kan ske på olika sätt. I kommande avsnitt 8.7 lämnar vi ett förslag till lag om mobilitetskartläggningar, som syftar till att främja mobilitets- åtgärder och mobilitetstjänster. Kartläggningarna, som ska göras av fastighetsägare, kan skapa ny och ökad kunskap om ”mobilitets- tillståndet” i en stadsdel. Proaktiva avtal om mobilitetstjänster, enga- gemang från boende och verksamhetsutövare samt nationella främ- jandeåtgärder främjas som en följd av kartläggningarna.

193

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

8.7En ny lag om mobilitetskartläggning

Förslag: Utredningen föreslår en ny lag om mobilitetskartlägg- ning. Enligt lagen ska ägare till fastigheter med bostäder och verk- samheter som medför ett transportbehov av betydande omfatt- ning, med visst intervall kartlägga vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som finns inom fastigheten. Berörd kommun och Boverket ska vara mottagare av kartläggningarna. Boverket ska vara tillsynsmyndighet.

Fastighetsägare som omfattas av kravet på kartläggning ska också se till att den mobilitetskartläggning som senast har upp- rättats

•visas på en för allmänheten väl synlig och framträdande plats i byggnaden,

•visas för en presumtiv nyttjanderättshavare,

•överlämnas till en ny nyttjanderättshavare, och

•anges vid annonsering.

Mobilitetskartläggningar för att främja mobilitetsåtgärder och mobilitetsjänster

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.7.1 och som framgår av våra förslag i avsnitt 8.6 ska mobilitetsåtgärder och mobilitetsjänster kunna genomföras genom överenskommelser i exploateringsavtal. Villkoren för mobilitetsjänster kommer att bestämmas av parterna och de kommer att variera beroende på situationen och på vilken typ av tjänst det är fråga om. Tiden för drift av tjänster måste anpassas med hänsyn till att utvecklingen inom delad mobilitet går snabbt framåt. Det är av vikt att tjänster för mobilitet tillhandahålls i nya och ändrade områden och att de finns kvar över tid, men långsiktig- heten kan inte säkras genom bestämmelser i PBL. Främjande av mobilitetsjänster och långsiktighet i tjänsterna kan ske på olika sätt.

Vi föreslår en ny lag om mobilitetskartläggning. Kartläggningen bör visa vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetsjänster som finns inom fastigheter. Som framgår av vårt förslag i 8.6 ovan om exploa- teringsavtal avser mobilitetsåtgärder utrymmen för parkering, stan-

194

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

nande, lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor. Mobilitetsjänster avser tjänster för persontransport och för leverans eller förvaring av varor.

Lagens huvudsyfte är att medvetandegöra frågorna hos kommun, fastighetsägare och användare. Kommuner får även in underlag om hur det ser ut inom de olika kommundelarna och den statistiken kan i sin tur användas som kunskapsunderlag vid samverkan med fastig- hetsägare.

Tillgång till mobilitetsåtgärder och mobilitetsjänster främjas ge- nom att de mobilitetskartläggningar som görs bidrar till kunskap om de transportlösningar som finns. Lagens bestämmelser ska bidra till kunskap hos boende, verksamhetsutövare, kommun och Boverket. Kunskapen bland boende och verksamhetsutövare ska bidra till ökat engagemang och efterfrågan på olika transportlösningar nära bo- staden. Kunskap hos kommuner ska bidra som underlag i kommu- ners samhällsplanering och kunskap hos Boverket kan bidra till åtgärder på nationell nivå för att främja tillgången till olika transport- lösningar. Bättre tillgång till transportlösningar främjar också hus- hållning med mark och stadsmiljö.

Lagen blir på så sätt även ett komplement till det i dag, i vissa kommuner, etablerade sättet att avtala om mobilitetsåtgärder och mobilitetsjänster och i vissa fall om driften av tjänsterna. Tanken är att stimulera till omställningen, jämför krav på energikartläggning enligt lag (2014:266) om energikartläggning för stora företag. En handlingsdirigerande lag har positiv effekt i omställning av samhället mot ökad transporteffektivitet och kan bidra till tjänster och lång- siktighet genom att ge stöd för en fungerande och ökad marknad för mobilitetsjänster.

Mobilitetskartläggning ska omfatta fastigheter där det finns ett transportbehov av betydelse

Vi bedömer utifrån den föreslagna lagens syften att fastigheter med bostäder och verksamheter som medför ett transportbehov av bety- dande omfattning bör omfattas.

Vid urvalet av vilka fastigheter som bör omfattas av lagen har vi gjort en jämförelse med lag (2006:985) om energideklaration för byggnader. Enligt 5 § i den lagen omfattas byggnader med en viss

195

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

golvarea som ofta besöks av allmänheten samt byggnader som helt eller delvis upplåts med nyttjanderätt.

Vi bedömer att ägare till småhusenheter inte bör omfattas av lagen. Det bör vara fråga om fastigheter med bostäder och verksam- heter som medför ett transportbehov av betydelse. Det måste vara fråga om ett visst antal bostadslägenheter och verksamheter av viss omfattning eller visst antal anställda för att kravet inte ska på ett orimligt sätt träffa fastigheter med få boende eller små verksamheter.

I Sverige finns det totalt cirka 135 000 flerbostadshus (hyres- rätter och bostadsrätter). I flerfamiljshusen finns det totalt 2 388 000 lägenheter. Av samtliga lägenheter utgörs 40 procent av bostadsrätter. 30 procent av alla lägenheter ägs av privata fastighets- ägare genom direkt ägande eller i bolagsform. Knappt 30 procent av alla lägenheter ägs av kommunägda bostadsbolag.

Landets privata bostadsbolag äger omkring 80 000 fastigheter med 700 000 lägenheter. De 20 största äger tillsammans cirka 1/3 (219 000 lägenheter). Övriga är således ganska små. Av samtliga fastighetsföretag har 86 procent av företagen en till fyra anställda.

Utifrån vad vi har sagt ovan bedömer vi att fastigheter med fler än

30bostadslägenheter och fastigheter med verksamheter som har mer än 400 kvadratmeter lokalyta bör omfattas av den föreslagna lagen om mobilitetskartläggning.

Kartläggningens genomförande och innehåll

Kartläggningen föreslås utföras av fastighetsägaren själv. För att ett system med kartläggning ska vara effektivt krävs att insamlingen av data kan ske med minsta möjliga belastning för den enskilde. Ett krav på att en certifierad expert ska utföra en kartläggning skulle innebära en kostnad som riskerar att ge en negativ inställning till kravet på kartläggning. Lagens syfte bedömer vi också med lätthet kan uppfyllas utan någon certifierad expert. Det finns möjligen också ett pedagogiskt syfte att fastighetsägaren helt själv utför eller i varje fall delvis deltar i kartläggningen. Vårt förslag skulle därför vara att en kartläggning om mobilitetsåtgärder får utföras av fastighetsägaren själv.

I kartläggningen ska fastighetsägaren göra en beskrivning av vilka mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster som finns inom fastighet-

196

SOU 2021:23

Utredningens överväganden och förslag

en. Det handlar då om hur ytor, anläggningar och tjänster på fastig- heten, eller genom gemensamhetsanläggning eller servitut, ger till- gänglighet till hållbara transporter. Den myndighet som regeringen enligt lagen utser ska få i uppdrag att i föreskrifter och allmänna råd närmare ange innehållet i kartläggningen.

Synliggörande av kartläggningen

En viktig användning av kartläggningen är som en konsumentupp- lysning. Det bör införas en bestämmelse i lagen om att fastighets- ägaren ska informera boende och besökare, samt vid annonsering inför försäljning, om kartläggningen genom att anslå den väl synlig för allmänhet, hyresgäster och besökare i byggnader inom fastig- heten.

Syftet med att anslå kartläggningen är att öka genomslaget av en mobilitetsåtgärd eller mobilitetstjänst genom information, kommu- nikation och marknadsföring. På detta sätt påskyndas den beteen- deförändring som eftersträvas.

Användandet av anslag bedömer vi fortfarande är effektivt. Det är viktigt att informationen snabbt ska kunna förstås av hyresgäster eller besökare som passerar anslaget.

Kravet hindrar inte heller att fastighetsföretagen parallellt infor- merar om detta genom andra kanaler där de tillhandahåller informa- tion om boendet eller byggnaden, såsom webbsida, sociala medier eller i en mobilapplikation.

En statlig myndighet bör vara mottagare av kartläggningarna och tillsynsmyndighet

Utredningen har övervägt vilken myndighet som bör vara mottagare av kartläggningarna av mobilitetsåtgärder. När det gäller energidek- larationer är Boverket mottagare och numera även tillsynsmyndig- het (ansvaret övergick från kommunerna 2012). Efter bemyndigan- de av regeringen har Boverket tagit fram föreskrifter och allmänna råd för energideklarationer. Boverkets tillsynsansvar innebär att se till att energideklarationer upprättas, visas, överlämnas och annonse- ras i enlighet med lagens bestämmelser. Boverket har också i uppgift att förvalta ett energideklarationsregister och vara behjälpliga vid

197

Utredningens överväganden och förslag

SOU 2021:23

frågor. Boverket har genom sin roll som mottagare och tillsynsmyn- dighet för energideklarationerna en vana och en organisation för sådana uppgifter.

När det gäller lag (2014:266) energikartläggning för stora företag har regeringen bemyndigat Energimyndigheten att vara mottagare och tillsynsmyndighet. När det gäller mobilitet till och från en fastighet bedömer vi dock att Boverket bör vara en lämpligare statlig myndighet då den funktionen möjligen har en närmare koppling till Boverket än till Energimyndigheten.

En annan möjlighet vore att kommunerna var mottagare av mobi- litetsdeklarationerna. Det skulle dock vara en betungande uppgift för kommunerna. Enhetligheten och tydligheten gentemot fastig- hetsägarna skulle också kunna bli bristande om kommunerna skulle utforma olika blanketter för kartläggningen. Det går heller inte att bortse från att kommunerna har skilda förutsättningar att kunna tillsätta resurser och kompetensförsörja för att vara mottagare och tillsynsmyndighet för kartläggningarna. Av dessa skäl är en statlig myndighet, såsom Boverket, lämplig mottagare och tillsynsmyndig- het för kartläggningarna. Det är emellertid viktigt att det regleras att kommunerna ska få del av statistiken och att kommunerna tar ansvar för att använda sig av statistiken. Därför bör kommunerna få ta del av kartläggningarna.

Om fastighetsägaren inte skulle ge in kartläggningen senast enligt det i lagen angivna tidsintervallet bör Boverket kunna förelägga fastighetsägaren att inkomma med kartläggningen senast vid ett visst datum. Föreläggandet bör kunna förenas med vite. Denna möjlighet finns också beträffande energideklarationer och energikartläggning.

198

9Ikraftträdande

och genomförande

Förslag: Ändringarna i plan- och bygglagen (2010:900) ska träda i kraft den 1 juli 2022. Äldre bestämmelser ska gälla i mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet.

Den nya lagen och förordningen om mobilitetskartläggning ska träda i kraft samma dag, den 1 juli 2022.

9.1Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi lämnar i detta betänkande förslag i plan- och bygglagen som inne- bär att transporteffektivitet får högre prioritet vid strategisk plane- ring, detaljplaneplanläggning och vid bygglovsprövning. Vi lämnar även förslag om att exploateringsavtal ska få omfatta frågor om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Förslagen innebär i hög grad förtydliganden och berör kommuner, länsstyrelser och verk- samhetsutövare, men förutsätter inget särskilt omställningsarbete för någon aktör.

Våra förslag utgör sammantaget en helhet, som syftar till att stärka vikten av transporteffektivitet vid avvägningar och prövningar i hela kedjan i plan- och bygglovsprocessen. Förslagen är beroende av varandra och bör därför genomföras som en helhet. Med tanke på behovet av att ställa om mot ett mer transporteffektivt samhälle är det angeläget med ett så snabbt ikraftträdande som möjligt. För- slagen kräver tid för att få effekt, på grund av den tid den strategiska planeringen och detaljplaneläggningen tar. Med utgångspunkt att en remittering av detta betänkande kan ske under våren 2021 och där- efter beredas i Regeringskansliet bör förslagen kunna träda i kraft den 1 juli 2022.

199

Ikraftträdande och genomförande

SOU 2021:23

Det behöver införas övergångsbestämmelser som anger att äldre bestämmelser ska tillämpas i mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Det innebär att nuvarande bestämmelser ska tilläm- pas i mål och ärenden som har påbörjats före den 1 juli 2022. Det- samma ska gälla om sådana mål och ärenden överklagas.

Vi föreslår att även lagen (202X:XX) om mobilitetskartläggning och tillhörande förordning ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Förslagen om mobilitetskartläggning innebär ett visst omställ- ningsarbete för de fastighetsägare som berörs av förslagen. Dessa fastighetsägare behöver årligen göra en mobilitetskartläggning. Mobi- litetskartläggningen innebär att fastighetsägare ska ange vilka mobili- tetsåtgärder och mobilitetstjänster som finns inom fastigheten. Kart- läggningen som sådan innebär en inventering av de ytor och funk- tioner som finns för mobilitet inom fastigheten. Den första kart- läggningen kommer att kräva längre tid än de kartläggningar som därefter följer årligen. Vi föreslår att mobilitetskartläggningen ska lämnas in årligen den 31 december. Från tiden för ikraftträdande den 1 juli 2022 till den 31 december 2022 är det fem månader. Vi bedömer att den tiden är med god marginal tillräcklig för att genomföra mobilitetskartläggningen.

200

10 Konsekvensbeskrivningar

Enligt direktiven ska utredaren utöver redovisningen i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) beskriva kon- sekvenserna av sina förslag från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv i förhållande till relevanta nationella mål. I detta arbete ingår även att beskriva eventuella målkonflikter och målsyner- gier. Utredaren ska beskriva de kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenserna av de förslag som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I det arbetet ingår bl.a. att beskriva, och om möjligt kvanti- fiera, de samhällsekonomiska konsekvenserna och särskilt deras bety- delse för bostadsbyggandet och bostadsmarknaden. Regeringens övergripande ambition om omfattande regelförenklingar för att för- enkla och förkorta planprocessen ska beaktas och beskrivas i förhål- lande till konsekvenserna. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regerings- formen och påverkan på den kommunala självstyrelsen.

Om förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrel- sen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas

Utredningens förslag framgår av kapitel 1 och kapitel 11. De över- väganden som ligger till grund för förslagen redovisas i kapitel 8. Underlag till konsekvensbeskrivningarna har delvis tagits fram genom uppdrag till Sweco Society.

10.1Övergripande bedömning

av konsekvenserna av förslagen

Utredningsförslagen bedöms leda till strukturella förändringar och därmed få samhällsekonomiska, främst positiva, konsekvenser. Kon- sekvenserna är störst på lång sikt och de kommer att infalla succes-

201

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

sivt. Det är inte meningsfullt att redovisa effekterna av de enskilda förslagen, då de till stora delar hänger samman och kompletterar varandra.

På ett övergripande plan kommer förslagen successivt att påverka hur kommuner och berörda aktörer planerar utvecklingen av nya stadsdelar och förtätning av befintliga. Samhällets strukturer förän- dras när de föreslagna åtgärderna arbetas in i nya detaljplaner. Genom bättre planeringsförutsättningar i bostadsbyggandet och ökat fokus på mobilitet leds samhällsutvecklingen i en mer hållbar riktning. Förslagen kommer att ha störst effekt i tätortskommuner med stort bostadsbyggande och där det redan finns en utbyggd kollektivtrafik.

Våra förslag väntas förutom ökad tydlighet i planeringen leda till bland annat minskat markanspråk för parkering samt förbättrade möjligheter för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Effekter av detta är bland annat minskad miljö- och klimatpåverkan och lägre kostnader för kommuner, byggherrar, företag och individer. Boende som inte har behov av parkering behöver inte betala för fastighetens parker- ingsplatser i lika stor utsträckning. Mark kan i ökad grad nyttjas till bostäder, grönska och ytor för sociala aktiviteter i stället för att bebyggas med parkeringsplatser.

En viktig konsekvens förväntas även vara den gällande individers hälsa1. När fler väljer att gå, cykla eller åka med kollektivtrafik och hållbara mobilitetslösningar i stället för att resa med bil, kommer fler individer att få in en mer naturlig vardagsmotion, vilket bevisats förbättra folkhälsan2. En effekt av detta är också att luftkvaliteten blir bättre i urbana områden, vilket också har stor hälsopåverkan3 och därmed även påverkan på de offentliga finanserna.

Ett minskat innehav av bilar för eget bruk påverkar de offentliga finanserna genom minskade intäkter från fordonsskatter, infrastruk- turavgifter och trängselskatter. Skatteintäkterna från försäljningen av fossila bränslen minskar också i takt med elektrifieringen av fordonsflottan. Samtidigt minskar det offentligas behov av invester- ingar i infrastruktur.

1World Health Oganization, WHO (2019): World Health Oganization, WHO (2019): “Ten threats to global health 2019”. Ten threats to global health in 2019 (who.int). Hämtad 21-03-16.

2Trivector Traffic AB (2012). Ökad folkhälsa genom kollektivtrafikens fördubblingsprojekt – Kun- skaps- och metodstöd för kollektivtrafikens hälsoeffekter www.trivector.se/wp-content/up- loads/2019/09/2012_62_trv_okad_folkhalsa_v1-0.pdf.

3SVT Nyheter (2019): WHO: Dålig luft – det största hotet mot vår hälsa. www.svt.se/nyheter/utrikes/who-dalig-luft-det-storsta-hotet-mot-var-halsa. Hämtad 21-03-14.

202

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

Intäktsminskningarna måste vägas mot de kostnader som fossila utsläpp och parkeringens markanspråk genererar i form av påverkan på klimat, miljö och hälsa. Dessa kostnader bedöms belasta de offentliga finanserna i betydligt större utsträckning än intäktsminsk- ningen.

10.2Vilka berörs av förslagen?

De offentliga aktörer som påverkas av utredningens förslag är huvudsakligen kommuner och regioner samt Boverket. Även Trafik- verket och länsstyrelser berörs. Företag och enskilda påverkas också av förslagen, i synnerhet i urbana miljöer och sammanhållen bebyg- gelse, men även landsbygden kan påverkas.

10.3Konsekvenser för staten, regioner och kommuner

10.3.1Boverket

Våra förslag inverkar på Boverkets förvaltningsuppdrag i två avseen- den, dels berörs uppdraget om kunskapsförmedling, dels utökas uppdraget när det gäller tillsyn.

Kunskapsförmedling

Utredningens förslag om ändringar och förtydliganden i PBL när det gäller planering för transporteffektivitet medför merarbete för Bover- ket när det gäller myndighetens förvaltningsuppdrag om kunskaps- förmedling. Det avser även följdändringar i föreskrifter och allmänna råd. Flera aktörer anser att ökad kunskap inom området är angelägen och att särskild vägledning behöver tas fram, särskilt till följd av ändringarnas normförändrande karaktär. Vi föreslår att termen trans- porteffektivitet införs i flera av PBL:s bestämmelser. Vi bedömer att det medför behov av vägledning på grund av begreppets komplexitet och innebörd i de enskilda lagrummen.

Boverket vägleder kommuner och länsstyrelser i nuvarande be- stämmelser om PBL och ansvaret för kunskapsförmedling av utred- ningens förslag faller inom Boverkets ansvarsområde. Boverket kom-

203

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

mer behöva uppdatera sin kunskap om de nya förutsättningarna. Ut- redningen anser att det är svårbedömt hur stort merarbete förslaget i dess helhet innebär för myndighetens kunskapsförmedlande uppdrag. Huvuddelen av arbetet bedöms dock kunna inrymmas inom verkets befintliga uppdrag.

Registrering och tillsyn

Utredningen föreslår att Boverket utses som mottagare och tillsyns- myndighet när det gäller mobilitetskartläggningarna, i likhet med Boverkets roll när det gäller energideklarationer. Utredningens förs- lag om ny lag om mobilitetskartläggning skulle innebära en utökning av Boverkets förvaltningsuppgifter när det gäller att utöva tillsyn. Boverkets tillsynsansvar skulle innebära att se till att kartläggningar genomförs och överlämnas i enlighet med den föreslagna lagens bestämmelser. I tillsynsansvaret ingår att utfärda förelägganden att inkomma med kartläggning enligt lagen.

Vi bedömer att Boverket behöver få ökade resurser för uppgiften att ta emot och utöva tillsyn för kartläggningarna samt även för väg- ledning och utbildningsinsatser med anledning av en ny lag enligt förslaget. I vår bedömning har vi uppskattat att regeringen behöver avsätta 4 miljoner kronor årligen från år 2022 till Boverket för till- syn, vägledning och utbildning när det när det gäller kartläggning av mobilitet till och från en fastighet.

10.3.2Trafikverket

Utredningens förslag om stärkt främjande av en transporteffektiv samhällsstruktur i PBL ökar betydelsen av samråd mellan Trafik- verket, regioner och kommuner i tidiga skeden. Förslagen pekar mot att samråden sannolikt behöver intensifieras, bland annat genom samverkan i strategisk planering.

Utredningsförslaget stärker Trafikverkets roll när det gäller att främja framtagande av regionala och kommunala trafikstrategier. Samverkansarbetet behöver ta hänsyn till innebörden av utredning- ens förslag till ändringar i PBL, bland annat genom lyhördhet för kommunernas möjligheter. Klimatpolitiska rådet4 har pekat på den

4Klimatpolitiska rådet (2019): Klimatpolitiska rådets rapport 2019.

204

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

konflikt som det innebär att många kommuner har ambitioner att minska biltrafiken och att främja mer hållbara resor och transporter till och från större tätorter samtidigt som de förväntas anpassa väg- nätet till de trafikökningar som indikeras av Trafikverkets baspro- gnos.

Trafikverket har i det senaste regeringsuppdraget att föreslå in- riktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för en ny planperiod möjlighet att föreslå finansiering från den nationella pla- nen och länsplanerna för genomförande av vissa steg 1- och steg 2- åtgärder i infrastrukturen när det gäller kostnadseffektiva åtgärder som påverkar transportefterfrågan och val av transportsätt (steg 1), samt åtgärder som medför ett mer effektivt nyttjande av befintlig infrastruktur (steg 2)5.

Utredningens förslag bedöms dels innebära nyttor för Trafikver- kets uppdrag, dels bedöms förslaget medföra merarbete i form av samverkan och främjandeinsatser. Eventuellt merarbete bedöms kunna inrymmas inom verkets befintliga uppdrag.

10.3.3Länsstyrelsen

Länsstyrelsen bevakar statens intressen vid planläggning och pröv- ning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL och har dels en rådgivande roll, dels en tillsynsroll genom sin möjlighet att över- pröva vissa beslut. Kommunens redovisning av hur hänsyn tagits till allmänna intressen ska granskas av länsstyrelsen.

Utredningens förslag om förtydliganden i andra kapitlet PBL, med krav på att främja transporteffektivitet och tillgänglighet till hållbara transporter samt förslagen i övriga delar av PBL, innebär att länsstyrelsen behöver uppdatera kunskap i planeringsunderlag och vid rådgivning samt att vid granskningen beakta föreslagna ändring- ar. Våra förslag utgör förtydliganden och vissa förändringar som sammantaget bedöms kunna bidra till nya synsätt inom planering med hänsyn till klimat och miljö.

Det är svårt att uppskatta hur mycket länsstyrelsens arbetsinsats skulle öka, exempelvis för att klarlägga strukturfrågor i översikts- planen i respektive län med hänsyn till klimatmålen. Omfattningen

5Regeringen (2020): Uppdrag att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplane- ring för en ny planperiod.

205

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

beror bland annat på omständigheter inom respektive län. Utred- ningen bedömer att förslagen medför en begränsad arbetsbelastning för länsstyrelserna jämfört med i dag och att arbetet bör inrymmas i befintligt uppdrag.

10.3.4Regionerna

Frågor som berör mer än en kommun ska samordnas regionalt. Det regionala perspektivet ska stärka den kommunala planeringens stra- tegiska betydelse i form av översiktsplaner. Utredningens förslag till förtydliganden i PBL återkopplar till regionernas planering. På läns- nivå är det regionerna som har ansvar för att initiera och samordna arbetet. Förslagen till ändringar i PBL kan medföra att den regionala planeringen ytterligare främjar ortstrukturens utveckling, utveckling av kollektivtrafik och delad fordonstrafik, regionala cykelstråk samt resfri tillgänglighet.

Utredningens förslag avser att leda till en ökning av aktivt resande i form av gång, cykel och andra färdsätt som inkluderar fysisk rörel- se. På längre sikt kan effekten av detta medföra bättre folkhälsa och lägre sjukvårdskostnader.

Utredningens förslag till förtydliganden i PBL som avser att för- stärka transporteffektivitet och tillgänglighet till hållbara transpor- ter återkopplar också till planering av kollektivtrafiken. De regionala trafikförsörjningsprogrammen ska utgöra en plattform för arbetet med att utveckla kollektivtrafiken i regionerna. Genom länstrans- portplanerna fördelas statlig medfinansiering till regionala och kom- munala transportinfrastrukturinvesteringar. Medfinansieringen går bland annat till kollektivtrafikanläggningar. För att kollektivtrafiken ska fungera effektivt krävs en genomtänkt bebyggelsestruktur.

En genomtänkt bebyggelsestruktur länkar samman med kollek- tivtrafikstrukturen. Främjande av hållbara transporter och mobili- tetstjänster i kommunal planering ställer krav på kollektivtrafikmyn- dighetens anpassning för att systemet ska fungera.

Utredningens bedömning är att förslagen medför ett visst merar- bete för regionerna, men att de samtidigt innebär nyttor och sam- mantaget att förslagen ryms inom regionernas uppdrag.

206

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

10.3.5Kommunerna

Utredningen bedömer att förslagens förtydliganden stärker kom- munernas planering för en hållbar utveckling. Föreslagna ändringar utgör ett stöd att hävda en sammanhållen bebyggelsestruktur i av- vägningar gentemot andra allmänna intressen. Vidare utgör försla- gen ett stöd för de kommuner som redan arbetar med transport- effektivitet och hållbarhet som utgångspunkt samt underlättar för kommuner som behöver uppdatera planeringens inriktning mot sådana mål. Ändringarna skärper kraven på omställning och kan där- för utgöra ett visst merarbete, men som kan vara nödvändigt för att uppfylla klimatmålen och andra mål. Ändringarna kan samtidigt bidra till förenkling och effektivitet för kommunerna i den efter- följande planeringen.

De föreslagna nya kraven på kommunen när det gäller kriterier för när en detaljplan ska användas, krav på tydlighet i planbeskriv- ning till en detaljplan och ändrade krav på parkering syftar alla till att främja en transporteffektiv planering med bättre tillgänglighet till hållbara transporter. Vi bedömer att ändringarna innebär merarbete i begränsad omfattning och att de stöder ett arbetssätt som redan förekommer i många kommuner. I vissa delar av förslagen kan kom- munerna begära underlag av byggherren för att underlätta sitt arbete. När det gäller ändrade krav på parkering bedömer vi att förslagen ligger nära det sätt att arbeta som många kommuner redan tillämpar och att förslagen bekräftar nya arbetssätt samt underlättar en om- ställning. Inom kommuner som fortfarande arbetar med traditionell parkering och tillämpar parkeringsnormer med minimital utgör föreslagna ändringar ett stöd för omställning.

Några av förslagen ger kommunerna lagstadgat stöd för nya möj- ligheter och verktyg. Vi bedömer att förslag till förtydliganden i bestämmelser om att kunna avsätta markreservat, att kunna avstå från att kräva utrymme för parkering av bil för enskilt bruk i detalj- plan och att kunna ställa villkor i bygglov kan effektivisera kom- munernas verktyg för att uppnå en hållbar utveckling. Förtydligande om vad som får ingå i ett exploateringsavtal ger kommunerna såväl som byggherrarna ett bättre stöd för samverkan om mobilitetsåtgär- der och mobilitetstjänster.

Förslaget till en ny lag om kartläggning av åtgärder för mobilitet utgör inte något riktat arbetsåtagande för kommunerna utan det står

207

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

kommunerna fritt hur de önskar använda resultatet av kartlägg- ningarna. Lagen ger ett mervärde genom att kommunerna med kart- läggningen kan föra statistik över vilka mobilitetsåtgärder och mobi- litetstjänster som finns. Det finns i dag inte tillgänglig statistik över antalet parkeringsplatser i städerna och deras lokalisering. Inte heller finns samlade uppgifter om mobilitetstjänster. Statistiken kan kom- munerna använda när ett område ska bebyggas eller ändras, men även i de fall kommunerna har önskemål om att samordna utvecklingen i intilliggande områden. Kunskapen bör därmed kunna bidra till en mer effektiv samverkan mellan kommunen och byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare och i förlängningen främja lång- siktigt hållbara stadsmiljöer.

I den utsträckning som kommunerna arbetar vidare med resulta- tet av kartläggningarna kan det alstra merarbete, men det är i så fall enligt kommunernas eget initiativ. Nyttan består av att successivt få tillgång till allt tydligare planeringsunderlag om resmönster och an- läggningar inom kvarter och stadsdelar som ger en samlad bild och kunskapsunderlag för den kommunala planeringens fortsatta inrikt- ning, övergripande beslut och samverkan mellan fastighetsägare, kommun och brukare på mer detaljerad nivå.

Sammantaget bedömer utredningen att föreslagna ändringar i 2 kap. PBL kan medföra visst merarbete för kommunerna, men också nyttor i form av minskade växthusgasutsläpp, en mer hållbar stadsmiljö och ett enklare planarbete. Landsbygdskommuner kom- mer dock inte att påverkas i samma utsträckning.

10.4Konsekvenser för företag och verksamhetsutövare

Generellt sett kan utredningens förslag påverka företag i flera olika avseenden. De enskilda ändringsförslagen kan sammantaget och till- sammans med andra åtgärder i samhället bidra till ett perspektiv- skifte och en normförändring som påverkar alla aktörer, inte minst företag, positivt. Ett samhälle där tillgänglighet ökar och resande minskar genom fysisk närhet till samhällsservice och resfria, digitala möten kan ge mer tid för själva utförandet av arbetet och kan därmed påverka företagens lönsamhet. Det är svårt att bedöma huruvida transportutgifter för varor och gods kommer att påverkas.

208

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

Företag som bedriver e-handel kan ges bättre förutsättningar om strukturen för varuleveransen effektiviseras och anläggningar för mottagning och förvaring av leveranser på kvarters- och fastighets- nivå kan systematiseras och inarbetas i den kommunala planeringen.

Företag som kommer att dra fördelar av en omställning till delade fordon och mobilitet som tjänst är varu- och tjänsteleverantörer av mobilitet, ”integratörer” (de som tekniskt eller affärsmässigt kopp- lar ihop leverantören av mobilitet som tjänst och trafikföretagen), offentliga och privata företag som tillhandahåller olika transport- och mobilitetstjänster samt trafikoperatörer.

Krav på energieffektiva fordon gynnar företag som tillverkar så- dana. En växande marknad för fordonspooler bedöms leda till mins- kad nybilsförsäljning. Tillverkare av traditionella, fossildrivna bilar är dock på väg att ställa om sin tillverkning av fordon för andra bränslen, framför allt eldrivna fordon och det finns uppgifter om att företagen arbetar med strategier för tillverkning av delningsfordon och system för sådana.

Bilpoolsutredningen6 redovisar att förslag som underlättar parke- ring av delningsfordon på allmän plats förväntas bidra till att mark- naden för motorfordonspooler växer.

I vår kontakt med teknikkonsultföretag7 inom branschen är ett av de stora hindren för att marknaden för delningsfordon kan bred- das att tillgängliga parkeringsutrymmen i dagsläget tas i anspråk av bilar avsedda för enskilt bruk.

En större mängd delningsfordon bedöms minska antalet fordon totalt och därmed torde möjligheten till besöksparkering i stads- miljö kunna öka, allt annat lika. Främjande av gång-, cykel- och kol- lektivtrafik bedöms också öka tillgängligheten till och omsättningen hos detaljhandeln i stadsmiljö.

En transporteffektiv bebyggelsestruktur som främjar goda gång- och cykelförbindelser och tillgänglighet till kommersiell service kan gynna serviceföretag i en sammanhängande stadsdel genom att dag- befolkningen ökar så att detaljhandeln får underlag att växa och sin tur gynnar kommersiell service till de kringboende. Däremot kan en minskad bilanvändning och minskat bilinnehav tillsammans med en växande marknad för fordonsdelning samt utvecklad e-handel sam- mantaget bidra till en krympande marknad för externhandel där en-

6SOU 2020:22.

7Trivector Traffic AB med flera.

209

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

skilda medborgare hittills har stått för frakt av varor mellan försälj- ningsstället och hemmet.

10.5Konsekvenser för byggherrar och fastighetsägare

Utredningsförslaget innebär att byggherrar och fastighetsägare får ändrade förutsättningar när det gäller ny bebyggelse. Samverkan mellan byggherrar/fastighetsägare och kommuner framstår som mer angelägen i tidiga skeden.

Förslaget om att transporteffektivitet utgör ett av kriterierna för att pröva ett mark- och vattenområdes lämplighet för bebyggelse i form av detaljplan ställer större krav på byggherrar och fastighetsägare att vara medvetna om betydelsen av sådana aspekter i mycket tidiga skeden.

Utredningens förslag om att kommunerna ges möjlighet att ställa villkor i bygglov eller startbesked bedömer vi inte behöver utgöra något särskilt merarbete i förhållande till summan av utredningens förslag utan kan i stället innebära nyttor genom att främja en god planering och beredskap.

Utredningens förslag om krav på redovisning i planbeskrivningen till en detaljplan om hur planen uppfyller kraven på transporteffek- tivitet anger mer explicit än i dag att byggherren/fastighetsägaren beaktar åtgärder för transporteffektivitet och tillgång genom håll- bara transporter. Kommunen kan komma att begära underlag från byggherren/fastighetsägaren även i denna del av planbeskrivningen. Aspekterna ska bearbetas under hela planprocessen och kan innebära ett visst merarbete för byggherrar/fastighetsägare genom förändrade villkor. Nyttan av åtgärden är att uppnå klimat- och hållbarhetsmål- en och bedöms gynna alla parter.

Utredningens förslag om att bestämmelsen i 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL ändras bedöms kunna gynna byggherrar och fastig- hetsägare. Ändringen innebär att kommunen kan ålägga fastighets- ägaren att i stället för att anlägga parkering för bilar för enskilt bruk ordna andra anläggningar som uppfyller brukarnas behov av mobi- litet i det aktuella området. Beslut om val av anläggning förutsätter en tillräckligt noggrann utredning av förutsättningarna för mobilitet i närområdet. Förslaget kan medföra att byggherren/fastighetsäga- ren behöver engagera sig mera aktivt i planering av alternativa mobi-

210

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

litetsåtgärder för sina brukare. Förslaget innebär en större flexibi- litet, en större möjlighet till samverkan om lämpliga åtgärder och att fastighetsägaren kan spara investeringskostnader för parkeringsyta och i stället kan utöka arealen för bostäder, lokaler eller andra kvali- teter inom fastigheten, förutsatt att de alternativa åtgärder som ersätter parkering för bilar för enskilt bruk är tillräckliga.

Förtydligande om vad som får ingå i ett exploateringsavtal be- döms ge byggherrarna ett bättre stöd för samverkan med kommu- nerna om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Vi bedömer att förtydligandet underlättar dialogen mellan parterna om vad som ska uppnås i avtalen. Ett avtal om mobilitetstjänster tillsammans med avsatta markutrymmen i en detaljplan kan ersätta nu gällande krav på att byggherren/fastighetsägaren ska anlägga parkeringsplatser och därmed innebära stora nyttor i form av tillgång till mark och lägre investeringskostnader för byggherren.

Den nya lagen om mobilitetskartläggning innebär ett återkom- mande administrativt åtagande för fastighetsägarna, men vi bedömer arbetsinsatsen som relativt begränsad över tid. Nyttan för fastighets- ägaren av en sådan kartläggning består bland annat av att ett kun- skapsunderlag kan sammanställas och åberopas. Genom kartlägg- ning kan såväl kommunen som berörda fastighetsägare bli medvetna om åtgärder som vidtas inom en stadsdel eller kommun och kan sam- verka om effektiviseringar. Kunskapsunderlaget kan användas i dia- log mellan kommunen, fastighetsägare och brukare och de samman- ställda kartläggningarna kan utgöra incitament för att ytterligare ut- veckla transporteffektiva och hållbara lösningar.

Samhällsnyttan kommer givetvis att behöva vägas mot kostnaden för fastighetsägarnas arbete med kartläggning. Vår bedömning är dock att nyttan på mellanlång och lång sikt överstiger kostnaderna.

10.6Konsekvenser för hushåll och enskilda

Föreslagna ändringar kan på sikt medföra försämrad tillgång till par- kering för hushåll och enskilda som använder bil för enskilt bruk. Samtidigt kan förslagen bidra till större tillgänglighet till delade for- don inom fastigheten och i närområdet.

På längre sikt kan behovet av parkeringsytor minska ifall hushåll- en förflyttar sig med motorfordonspooler, andra delningsfordon,

211

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

kollektivtrafik, gång och cykel. Genom att främja tillgänglighet till bilpooler kan hushållens utgifter minska. Bilpoolsutredningen hän- visar till flera studier som pekar på att de totala kostnaderna för att använda bil minskar när hushåll övergår från att äga bil till att använda bil via bilpool. En poolbil kan ersätta mellan fyra och tio privatägda bilar. Det frigjorda utrymmet kan användas för nyttor som kommer hushåll och enskilda till del på ett bättre sätt än tradi- tionella parkeringsplatser gör. Åtgärderna kan också gynna byg- gande av flera och billigare bostäder. En sådan omställning bidrar också till minskade utsläpp vilket gynnar såväl samhället som hushåll och enskilda eftersom det utgör en förutsättning för en hållbar utveckling.

Utredningens förslag kan leda till bättre förutsättningar för gång- och cykeltrafik så att färdsätten blir mer tillgängliga, lättanvända, och konkurrenskraftiga och på så sätt främjar miljön och en större andel aktivt resande. En sådan omställning skulle bidra till bättre hälsa och ett socialt och biologiskt levande stadsliv. Effekterna är beroende av kommunernas planering.

Genom parkeringsköp frigörs parkeringsplatser från boende- kostnaden i viss utsträckning redan i dag, men tillämpningen av par- keringsköp och andra åtgärder, såsom flexibla parkeringstal och sär- skilda fonder för mobilitet, kan växa och inkludera även elfordon, och ytterligare frigöra de boende från utgifter för parkering för for- don som de inte äger.

På längre sikt kan det tänkas att mobilitet som tjänst växer till kombinerade tjänster som kopplas samman med kollektivtrafiken i form av ett digitaliserat och integrerat system som utgör en attraktiv systemlösning för såväl enskilda som hushåll. Sådana åtgärder främ- jar en övergång till hållbara transporter för hushåll som söker klimat- smarta lösningar.

På landsbygden kommer det på lång sikt att vara attraktivt att fortsätta använda bil för enskilt bruk. Det kan dock uppstå problem och målkonflikter när boende i periferin vill nå attraktiva målpunk- ter i städerna där sådan fordonstrafik inte är prioriterad. Effekterna beror på kommunernas hantering.

En ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder främjar boende, brukare och bostadsspekulanter genom bättre tillgång till informa- tion om transportmöjligheterna. Informationen gör det lättare för enskilda att välja klimatvänliga alternativ. Indirekt bedömer vi att

212

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

kartläggningen medför att fler klimatvänliga transportalternativ er- bjuds snabbare så att urvalet blir större.

Konsekvenserna för hushåll och enskilda som fortsätter att prio- ritera bil för enskilt bruk kan bestå av förändrade förutsättningar för uppställning av bilen, exempelvis längre bort från fastigheten i sam- lade anläggningar och till högre kostnader. Det finns en risk för att närboende drabbas negativt om närbelägna gator och kvarter an- vänds för parkering av bilar för enskilt bruk när en ny fastighet be- byggs och att såväl trafik- som boendemiljön därigenom försämras. Sådana konsekvenser för enskilda är avhängiga av kommunens par- keringsutredning före utbyggnad av en eller flera fastigheter och hur kommunen hanterar åtgärderna för enskilda fastigheter respektive för stadsdelar i deras helhet.

Vi bedömer att våra förslag inte påverkar omfattningen av parke- ringsplatser för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga.

Förslagen bedöms påverka individers privatekonomi. När färre äger sin egen bil och utgår från hållbara mobilitetstjänster förväntas kostnaderna för vardagsresor minska. I betänkandet av Utredningen cirkulär ekonomi tas en beräkning upp som visar att hushåll som väljer att gå med i bilpool i stället för att använda egen bil sparar cirka 7 700 kronor per år8.

Ytterligare en följd av förslagen är att fler hushåll har möjlighet att bosätta sig i områden med nyproducerade bostäder om det finns goda förutsättningar för att förflytta sig själv och varor utan att ha tillgång till bil för eget bruk.

10.7Konsekvenser av

tillämpning av lägre parkeringstal

De minskade markanspråken och ekonomiska konsekvenserna därav vid tillämpning av lägre parkeringstal till följd av de förtydliganden som förslagen innebär kan illustreras med följande räkneexempel som gjorts av Sweco Society. En sänkning av parkeringstalet från 0,8 till 0,4 i de tio svenska kommuner9 som byggde flest flerbostadshus

8SOU 2017:22. Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi.

9Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Lund, Linköping, Helsingborg, Västerås, Umeå och Solna.

213

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

under år 2019 skulle innebära en minskad markyta på 170 000 kvadrat- meter, vilket ungefär motsvarar 24 fotbollsplaner.10

Den minskade kostnaden för parkeringar, sett till ett genomsnitt av olika typer av parkeringsplatser11, blir totalt 2,7 miljarder kronor. Denna form av besparingar förväntas beröra både kommuner och byggherrar.

10.8Övriga konsekvenser

10.8.1Konsekvenser för klimat och miljö

Utredningens förslag syftar till transporteffektivitet genom förtyd- ligande författningsförslag i PBL och en ny lag.

Våra författningsförslag handlar om att skapa bättre förutsätt- ningar för att styra nytillkommande bebyggelse genom lokalisering, bebyggelsesammansättning och utformning för tillgänglighet som ger närhet till service och möjlighet att gå, cykla och resa med kol- lektivtrafik. Lokalisering av tillkommande bebyggelse ska också övervägas med hänsyn till redan gjorda investeringar i resurseffek- tiva transportlösningar.

Vi har föreslagit nya bestämmelser som ökar möjligheten för kom- muner att besluta så att hållbara och energieffektiva fordon bättre kan ansluta till en fastighet och att parkering av sådana fordon prioriteras framför uppställning av fossildrivna och ytkrävande fordon. Det handlar om att skapa likvärdig tillgänglighet för energieffektiva och yteffektiva trafikslag såsom gång, cykling och kollektivtrafik.

Utredningens bedömning är att förslagen driver i en hållbar rikt- ning och verkar normförskjutande vid planering som har med mark- användning och tillgänglighet och mobilitet för personer och varor att göra. Förslagen kan ge god effekt för tillväxt inom marknaden för delade fordon och forskning visar att körsträckor och utsläpp av växthusgaser minskar bland de hushåll som använder poolfordon. I den utsträckning kommuner och fastighetsägare reserverar parke- ringsplatser för delningsfordon i stället för motorfordon för enskilt

10Ytan för en parkeringsplats är mellan 15 och 25 kvadratmeter beroende på var parkeringsplat- sen befinner sig. Denna beräkning utgår från att en parkeringsplats upptar en genomsnittlig yta av 20 kvadratmeter. Eftersom det vid parkeringsplatser uppkommer fler omkringliggande ytor än bara den enskilda parkeringsplatsen är denna yta lågt räknad.

11Här inkluderas parkeringsplatser som asfalterad yta, parkeringsdäck, parkeringshus, ned- schaktat garage samt mekaniskt garage.

214

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

bruk kan det förväntas bidra till minskade vägtrafikvolymer och minskade utsläpp. Förslagen innebär också ökad möjlighet för kom- muner att bestämma anläggningar för delade fordon. Antalet bilar som ingår i bilpooler i Sverige i dag är få i relation till det totala anta- let personbilar.

Bilpoolsutredningen pekar på att hushåll minskar sin bilanvänd- ning då man övergår till att använda bilar i motorfordonpooler i stäl- let för motorfordon för enskilt bruk.

Utredningens förslag kan tänkas öka medvetenheten om den miljöbelastning som följer av bilanvändning och därigenom bidra till att fler hushåll nyttjar hållbara transporter. Förslaget om en ny lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder innebär att de fastighetsägare som omfattas av kravet ska se till att kartläggningen visas på synlig plats i byggnaden.

Utredningsförslagen förväntas totalt sett bidra till minskad bil- användning, minskade körsträckor och därigenom till minskade ut- släpp av såväl växthusgaser som av luftföroreningar. Förslaget om att kommuner kan minska krav på utrymme för parkering av bilar för enskilt bruk bedömer vi kan minska efterfrågan på sådan bilanvänd- ning och minskar i sig negativa effekter på miljö och klimat.

Minskad areal för parkering innebär en möjlighet att minska arealen hårdgjorda ytor till förmån för stadsgrönska och öka städers motståndskraft mot en ökad mängd nederbörd i form av kraftiga regn.

Eftersom de föreslagna åtgärderna kan bidra till minskad efter- frågan på bilar för eget bruk minskar i så fall även användningen av råvaror (bland annat metaller som kräver gruvbrytning) och den miljöpåverkan som uppstår vid tillverkning och skrotning av bilar.

10.8.2Konsekvenser för levande städer

Enligt regeringens politik för en hållbar stadsutveckling) ska män- niskor och grönska prioriteras. Regeringen konstaterar i Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling12 att gator, vägar, parkeringsplatser och spåranläggningar tar i dag en betydande andel av städernas begränsade utrymme i anspråk.

12Skr. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.

215

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

Utredningens förslag om förtydliganden och verktyg för aktörer- na bidrar till att andelen utrymme som upptas av gator, vägar, parke- ringsplatser och andra anläggningar kan minska. Våra förslag avser att utgöra planeringsverktyg som använder redan befintlig infra- struktur i stället för att bygga ny, att minska transportbehovet, att främja transporter med yteffektiva och delade fordon och därmed minska antalet fordon i städer. Färre motorfordon, bättre förut- sättningar för gång-, cykel- och kollektivtrafik menar vi också främ- jar mångfunktionella gator med sociala vistelseytor, ett starkare socialt perspektiv och trygga, trivsamma och inkluderande utemiljö- er med särskild omsorg om åtgärdernas gestaltning.

10.8.3Konsekvenser i förhållande till nationella mål

Agenda 2030

Agenda 2030 är en global samlad ansats för en hållbar utveckling. Det är en sammanhållen målstruktur med mål inom ett stort antal sakfrågor som även inkluderar ett stort antal redan etablerade per- spektiv på såväl internationell som nationell nivå. Agendan förhand- lades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlems- stater ingår. Agendan består bland annat av 17 mål och 169 delmål. De mål som närmast är berörda av våra förslag är följande:

•Mål 9. Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inklu- derande och hållbar industrialisering samt främja innovation.

•Mål 11. Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, mot- ståndskraftiga och hållbara.

•Mål 13. Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatföränd- ringarna och dess konsekvenser.

Utredningen bedömning är att förslagen i detta betänkande med syfte att leda till mindre behov av transporter, effektivare utnytt- jande av infrastruktur, likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag samt energieffektivare och miljövänligare fordonstrafik ligger i linje med de nämnda målen.

216

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

Nationella miljökvalitetsmål

Riksdagen har beslutat om Generationsmålet och 16 miljökvalitets- mål. Utredningens bedömning är att förslagen som lämnas i detta betänkande i första hand bidrar till måluppfyllelsen av följande miljö- kvalitetsmål:

•Begränsad klimatpåverkan

•Frisk luft

•God bebyggd miljö

Etappmål i miljömålssystemet

Regeringen har beslutat om etappmål i miljömålssystemet som är viktiga för en miljömässigt hållbar stadsutveckling:

•etappmål för att öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik

•etappmål om metod för stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer

•etappmål om integrering av stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer.

Vår bedömning är att förslagen till författningsförändringar och en ny lag om mobilitetskartläggning förtydligar vikten av att planlägg- ning och prövning i ärenden om lov och förhandsbesked enligt PBL ska ske med fokus på effektiva och hållbara transporter såsom gång- cykel- och kollektivtrafik. Förslag till en ny lag om kartläggning av åtgärder för brukare inom en fastighet att resa hållbart menar vi också kommer att främja detta etappmål.

De båda etappmålen för stadsgrönska berörs genom att bättre förutsättningar skapas för att ta tillvara och integrera stadsgrönska till följd av minskad biltrafik, minskade luftföroreningar och mera plats genom yteffektiva fordon.

Genom färre motorfordon frigörs fler parkeringsplatser till mer angelägna ändamål. I rapporten Framtiden för parkering och nya bo-

217

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

städer13 framhålls att en halvering av dagens parkeringstal ökar Sveriges fysiska byggareal med 30 procent och skulle överstiga Boverkets beräknade bostadsbehov med cirka 15 procent. En upp- skattning av gatuparkeringen i svenska städer uppgår till cirka 200 kvadratkilometer enligt samma rapport för att illustrera mark- potentialen för bostäder som nu upptas av gatuparkering. Mot- svarande arealberäkning skulle kunna utföras med avseende på stads- grönska i stället för bostäder. Resonemanget illustrerar betydelsen av att prioritera yteffektiva och delade fordon i stadsmiljö.

Klimatmål

Riksdagen har beslutat om flera etappmål inom miljömålssystemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Det etappmål som beskriver det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp.

Transportsektorns betydelse för klimatomställningen under- stryks av att det är den enda sektor för vilken riksdagen har beslutat om ett sektorspecifikt klimatmål. Målet innebär att växthusgasut- släppen från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010.

Utredningens syfte med förslagen har ytterst syftat till att bidra till transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transpor- ter i enlighet med direktiven. Utredningens bedömning är att varje enskilt åtgärdsförslag kan anses ha effekt och tillsammans har åtgär- derna möjlighet att nå goda resultat.

Transportpolitiska mål

Transportpolitikens övergripande mål, som beslutades av riksdagen 1998, är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsik- tigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.

218

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

Vi bedömer att våra förslag bidrar till de transportpolitiska målen både genom att fokusera åtgärder som kan gynna tillgänglighet, transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter.

Politik för gestaltad livsmiljö

Riksdagen har beslutat om sex nationella arkitektur-, form- och designpolitiska mål14. Den nya politikens kärna är en helhetssyn på den gestaltade livsmiljön som tar utgångspunkt i människans behov och livskvalitet.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att utreda bestämmelser om gestaltad livsmiljö. Vi konstaterar dock att det kan finnas behov av att se över bestämmelser i PBL med avseende på den nya politiken för gestaltad livsmiljö.

10.8.4Konsekvenser för regional utveckling

Målet för den regionala utvecklingspolitiken är utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet. Prioriteringar för att nå målet för den regionala utvecklingspolitiken är bland annat innovation och företagande, attraktiva miljöer och tillgänglighet.

Utredningens förtydliganden i PBL innebär ett ökat fokus på att de lokala, regionala och nationella planeringsnivåerna samverkar och samordnar sina processer i högre grad för att öka transporteffektivi- teten i samhället.

På landsbygden kommer bilen sannolikt fortfarande vara det dominerande sättet att skapa tillgänglighet, därför är omställningen av fordon och bränsle vitalt. Utredningens förslag kan främja landsbyg- dernas roll i omställningen som leverantör av klimatsmart energi och förnybara resurser. En ökad produktion av hållbara förnybara drivmedel i Sverige skulle kunna öka försörjningstryggheten, skapa jobb och bidra till regional utveckling. Glest bebyggda områden behöver dock också vara så transporteffektiva som möjligt. Lös- ningar för samordnade transporter av varor är ett exempel på ett om- råde som kan bidra till såväl kostnadsbesparingar som god tillgäng- lighet och minskade utsläpp.

14Prop. 2017/18:110 Politik för gestaltad livsmiljö.

219

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

10.8.5Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen

Utredningen föreslår i 4 kap. 2 § PBL att kommunen ska ta hänsyn till frågan om transporteffektivitet vid bedömningen av om det före- ligger behov av detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk. Ändringen innebär delvis ett förtyd- ligande, eftersom kommunen enligt nuvarande lydelse av bestäm- melsen ska ta hänsyn till den tänkta bebyggelsens inverkan på om- givningen. Med “inverkan på omgivningen” avses både den inverkan på miljön och den inverkan på omgivningen i övrigt som uppstår på grund av bebyggelsen. Exempel på sådan inverkan är om den plane- rade användningen genererar mycket trafik. Hänsyn till transport- effektivitet enligt förslaget innefattar hänsyn till trafik, men även fler aspekter och innebär att kommuner måste beakta fler aspekter vid bedömningen enligt paragrafen. Detaljplaneringen är dock till för att lösa problem som kan uppstå och vara kostsamma, innan stora och långsiktiga investeringar görs. Förslaget innebär enligt utredningen därför inte någon utökning av detaljplanekravet eller inverkan på den kommunala självstyrelsen.

Utredningen föreslår i 6 kap. 40 § PBL att ett exploateringsavtal får omfatta mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Förslaget ger kommuner tydligt lagstöd för den tillämpning som har vuxit fram i fråga om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster i exploaterings- avtal. Förslaget innebär en utökning av de frågor som får omfattas av ett exploateringsavtal och kan därmed anses öka den kommunala självstyrelsen något.

10.8.6Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen

De redovisade förslagen bedöms inte beröra EU-rätten. På plan- och byggområdet beslutar medlemsstaterna till övervägande del nationellt. Den föreslagna lagen och dess syfte att främja en transporteffektiv samhällsstruktur hänger nära samman med övrig lagstiftning som reglerar planering och användande av mark- och vattenområden. Den föreslagna lagen bedömer vi inte heller direkt bör påverka EU:s inre marknad. Det är därför inte sannolikt att en lag om kartläggning av mobilitetsåtgärder berörs av tjänstedirektivet (2006/123/EG).

220

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

10.8.7Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Enligt Utredningen cirkulär ekonomi15 är kvinnor och utrikesfödda överrepresenterade bland de personer som inte har råd att äga en bil. Jämställdheten mellan könen kan därför påverkas positivt om del- ningsfordon och tillgänglighet till gång-, cykel- och kollektivtrafik ersätter användning av bilar för enskilt bruk.

Förbättrade förutsättningarna för gång-, cykel- och kollektiv- trafik skulle gynna kvinnor mer än män. En studie i sju olika städer runt om i världen visar stora skillnader i resmönster mellan män och kvinnor16. Kvinnor går och använder kollektivtrafik mer än män och är mer angelägna när det gäller säkerhet, trygghet, hållbarhet och nyttan med resan. Kvinnor lägger stor vikt vid egenskaper hos infra- strukturen för gång, cykel och hållplatser. Män är mer benägna att använda sig av nya mobilitetstjänster.

Bildelning medför ökade möjligheter att få tillgång till bil till en lägre totalkostnad för bilanvändning och utredningens förslag kan förväntas underlätta nyttjandet av bildelningstjänster vilket tilltalar män mera enligt ovan nämnda utredning. Utredningens förslag kan också gynna kvinnor eftersom kvinnors disponibla inkomster i genomsnitt är lägre än mäns.

Utredningens förslag kan också gynna utrikesfödda eftersom denna grupp i genomsnitt har lägre disponibla inkomster än den övriga befolkningen.

10.8.8Konsekvenser för möjligheterna

att nå de integrationspolitiska målen

Vi bedömer att utredningsförslagen bidrar positivt till de integra- tionspolitiska målen genom att främja tillgänglighet till delnings- fordon och hållbara transporter som alternativ till bil för enskilt bruk. Se även avsnitt 10.6 ovan. Reseutbudet ökar för de som inte har körkort och vars huvudsakliga resor går mellan hemmet och arbetet. Det gör att fler barn och unga samt pensionärer får en större valmöjlighet när och hur de vill resa. Möjligheten att ta sig till och från aktiviteter och möten på ett enklare och tryggare sätt ökar.

15SOU 2017:22.

16Weinreich, M (2021) Gender & Smart Mobility. Utgiven av Ramboll.

221

Konsekvensbeskrivningar

SOU 2021:23

Utredningens förslag bedöms också främja mångfunktionella gator, sociala vistelseytor, ett starkare socialt perspektiv och trygga, trivsamma och inkluderande utemiljöer med särskild omsorg om åtgärdernas gestaltning.

En negativ konsekvens av att fler resor utgår från digitala platt- formar ökar risken för utanförskap för de som inte har tillgång till den teknik som tillhandahåller digitala plattformar, till exempel äldre personer eller andra samhällsgrupper utan smarta telefoner.

10.8.9Betydelse för brottsligheten

och det brottsförebyggande arbetet

Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet.

222

11 Författningskommentar

11.1Förslaget till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning

1 §

Paragrafen anger lagens syfte. Lagens syfte är att främja tillgänglig- heten till mobilitetåtgärder och mobilitetstjänster samt hushållning med mark och stadsmiljö.

Tillgång till mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster ska främjas genom att de mobilitetskartläggningar som görs ska bidra till kun- skap om de transportlösningar som finns. Lagens bestämmelser ska bidra till kunskap hos boende, verksamhetsutövare, kommun och Boverket. Kunskapen bland boende och verksamhetsutövare ska bidra till ökat engagemang och efterfrågan på olika transportlös- ningar nära bostaden. Kunskap hos kommuner ska bidra som under- lag i kommuners samhällsplanering och kunskap hos Boverket kan bidra till åtgärder på nationell nivå för att främja tillgången till olika transportlösningar. Bättre tillgång till transportlösningar främjar hushållning med mark och stadsmiljö.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

2 §

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Lagen ska tillämpas för fastigheter med bostäder och verksamheter som medför ett trans- portbehov av betydande omfattning. I 3 § i förslaget till förordning (202X:XX) om mobilitetskartläggning anges vilka fastigheter som medför ett transportbehov av betydande omfattning och som om- fattas av lagen.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

223

Författningskommentar

SOU 2021:23

3 §

Paragrafen definierar mobilitetskartläggning som en kartläggning över mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster inom fastigheter som anges i 2 § i förslaget till lag (202X:XX) om mobilitetskartläggning.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

4 §

I paragrafen anges att termerna mobilitetsåtgärder och mobilitets- tjänster som används i lagen har samma betydelse som i PBL.

Termerna definieras i förslaget i 1 kap. 4 § PBL. Där anges att mobilitetsåtgärder avser utrymmen för parkering, stannande, last- ning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor. Det an- ges att mobilitetsjänster avser tjänster för persontransport och för leverans eller förvaring av varor. Se kommentaren till förslaget 1 kap. 4 § PBL med beskrivningar av termernas innebörd.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

5 §

I paragrafen anges att ägare till fastigheter som anges i 2 § ska göra en mobilitetskartläggning årligen.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

6 §

Paragrafen anger vad en mobilitetskartläggning ska innehålla och att fastighetsägaren ska ge in mobilitetskartläggningen till berörd kom- mun och den myndighet som regeringen bestämmer.

I 11 § anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om innehållet i en mobilitetskartläggning. I 5 § i förslaget till förordning (202X:XX) om mobilitetskartläggning anges vem som får meddela sådana före- skrifter.

I 4 § i förslaget till förordning (202X:XX) om mobilitetskartlägg- ning anges till vilken myndighet och när kartläggningen ska ges in.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

224

SOU 2021:23

Författningskommentar

7 §

Paragrafen anger att fastighetsägare ska tillhandhålla den senast genomförda mobilitetskartläggningen på tre sätt; den ska visas på en för allmänheten väl synlig och framträdande plats i byggnader på fastigheten, visas för en presumtiv nyttjanderättshavare och över- lämnas till en ny nyttjanderättshavare. Paragrafen anger även att mobilitetskartläggning ska anges vid annonsering vid uthyrning eller försäljning.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

8 §

Paragrafen anger att tillsyn ska utövas över att lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. I 6 § i förslaget till förordning (202X:XX) om mobilitetskartläggning anges vilken myndighet ska utöva tillsynen.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

9 §

Paragrafen reglerar fastighetsägares skyldighet att lämna upplys- ningar och handlingar till tillsynsmyndigheten.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

10 §

Paragrafen ger tillsynsmyndigheten rätt att besluta om föreläg- ganden och att förena föreläggande med vite.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

11 §

I paragrafen regleras bemyndiganden att meddela föreskrifter om vilka fastigheter som medför ett transportbehov av betydande om- fattning enligt 2 § och de skyldigheter som anges i 6 och 7 §§.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

225

Författningskommentar

SOU 2021:23

12 §

Paragrafen anger att beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.7.

11.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2020:900)

1 kap. 4 §

Paragrafen innehåller en uppräkning i alfabetisk ordning av defini- tioner eller uttryck i plan- och bygglagen (2010:900), PBL.

Definitioner av termerna ”mobilitetsåtgärd” och ”mobilitets- tjänst” införs. Med ”mobilitet” avses rörlighet för människor eller varor.

”Mobilitetsåtgärd” definieras i paragrafen som utrymme och an- läggning för 1. parkering eller stannande för persontransporter, eller 2. lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

Exempel på mobilitetsåtgärder är utrymmen och anläggningar för parkering och stannande med cykel, sparkcykel, moped, e-skoter och bil för enskilt bruk samt på vissa håll i landet sparkar och snö- skotrar. Det kan också vara utrymmen och anläggningar för delade fordon som exempelvis självkörande bilar eller andra självkörande fordon, bilpoolsbilar, delade cyklar, sparkcyklar, mopeder, e-skotrar med mera. Det kan vidare vara utrymmen för samnyttjande av parkeringsplatser eller samåkningspunkt, angöringsplats eller håll- plats samt utrymmen för kollektivtrafik. Mobilitetsåtgärder kan antingen vara avsedda för stannande för på- och avstigning eller för parkering, eller en kombination av de båda. Mobilitetsåtgärder kan avse utrymmen och anläggningar för olika trafik- och fordonsslag eller kombinationer av dessa, utan någon självklar prioritet mellan trafik- och fordonsslagen. Med bil för enskilt bruk avses bilar som i huvudsak används endast för ett hushåll. Typiskt sett gäller det så kallade egenägda bilar, förmånsbilar eller bilar som innehas genom privatleasing.

Termen mobilitetsåtgärd införs i 4 kap. 13 och 14 §§, 6 kap. 40 § samt 8 kap. 9 och 10 §§. Vidare införs termen mobilitetsåtgärder i

226

SOU 2021:23

Författningskommentar

den föreslagna lagen (202X:XX) om mobilitetskartläggning. Genom införande av termen mobilitetsåtgärd i PBL stärks en bredare syn på de trafik- och fordonsslag som planering, planläggning och beslut enligt PBL ska omfatta.

Parkering och stannande har motsvarande betydelse som i för- ordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

En mobilitetsåtgärd kan enligt punkten 2 avse utrymme och an- läggning för lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor. Utrymme för leveranser och tillfällig förvaring avser ut- rymme för skåp eller liknande som utgör leveranspunkt för varu- leveranser för boende och verksamhetsutövare. Utrymmen för leve- ranser och tillfällig förvaring kan även ha uppställningsplats och laddning för de fordon med vilka varorna transporteras, exempelvis bil, paketcykel, moped, kärra eller annat fordon samt självkörande fordon. Anläggningar för parkering utomhus kan därför behövas. Det kan även behövas leveransskåp eller boxar av olika slag. Det kan vara fråga om kylda skåp för matleveranser med tillhörande tekniska anläggningar för kylfunktion.

”Mobilitetstjänst” definieras i paragrafen som tjänst för 1. Per- sontransporter, eller 2. leverans eller tillfällig förvaring av varor.

En mobilitetstjänst för persontransporter kan exempelvis handla om bokning, prenumeration, medlemskap eller betalning. Tjänsten kan tillhandahållas genom en fysisk anläggning eller anordning, en mobilapplikation eller annan digital lösning. En mobilitetstjänst kan innebära att en resenär prenumererar på en transporttjänst anpassad efter individens behov. Tjänsterna kan avse transporter med eller tillgång till exempelvis lånecyklar, självkörande bilar, bilpoolsbilar, cykel-, sparkcykel- och mopedpooler med mera eller samåkning. Det kan också handla om erbjudanden kopplade till befintliga tjäns- ter, exempelvis rabatterat kollektivtrafikkort.

En mobilitetstjänst enligt punkten 2 är en tjänst för leveranser och tillfällig förvaring av varor. Det kan vara hemleveranser och nyttjande av skåp och liknande för boende och verksamhetsutövare.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.6.

227

Författningskommentar

SOU 2021:23

2 kap. 3 §

Paragrafen anger de grundläggande kraven på planläggning.

I första stycket ändras genom ett tillägg i punkten 1 så att ”en transporteffektiv samhälls- och bebyggelsestruktur” införs. Änd- ringarna i punkten 1 innebär att planläggning ska främja en ända- målsenlig och transporteffektiv samhälls- och bebyggelsestruktur.

Nuvarande termen ”struktur”, som berör rekvisitet ändamåls- enlig och det tillagda rekvisitet transporteffektiv, ersätts med ”sam- hälls- och bebyggelsestruktur”. Tillägget och ändringen medför inga ändringar i den del av punkten 1 som avser estetik.

Genom ändringarna i punkten 1 förtydligas att planläggning ska främja en transporteffektiv struktur och aspekten transporteffekti- vitet stärks vid de avvägningar som ska göras.

En ”transporteffektiv samhälls- och bebyggelsestruktur” enligt förslaget innebär att bebyggelse är samlad så att behovet av person-, gods- och varutransporter hålls på en så låg nivå som möjligt och att befintlig infrastruktur utnyttjas. Bostäder och verksamheter är till- gängliga med gång, cykel och olika energieffektiva och miljövänliga transportslag.

Med ”samhällsstruktur” avses samhällsservice, kommersiell ser- vice och rekreationsytor. Rekreationsytor kan vara exempelvis grön- områden, lek- och idrottsplatser, parker, platser för växtlighet, vattenområden, promenad- och cykelstråk och liknande. Samhälls- service och kommersiell service avses ha motsvarande betydelse som termerna har i 2 kap. 5 § första stycket punkten 3 och 7 § punkten 5.

Bebyggelse definieras i 1 kap. 4 § PBL som en samling av bygg- nadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Med ”bebyggelsestruktur” avses struktur av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader och områden där emellan.

Med den föreslagna termen ”transporteffektivitet” avses att fyra aspekter ska främjas. Det handlar om att

–minska behovet av transporter

–nyttja befintlig infrastruktur bättre

–åstadkomma en likvärdig tillgänglighet till olika trafik- och for- donsslag

228

SOU 2021:23

Författningskommentar

–skapa förutsättningar för energieffektivare och mer miljövänlig fordonstrafik.

Mindre behov av transporter kan åstadkommas genom att ordna ett tillkommande bebyggelseområde så att dels dess yttre tillgänglighet kan uppnås genom en lämplig lokalisering och en bebyggelsesam- mansättning som främjar närhet till service och andra samhälls- funktioner, dels den inre tillgängligheten kan uppnås utan energi- krävande trafikslag som gång- och cykeltrafik genom områdets när- mare fysiska utformning.

Effektivare nyttjande av infrastruktur kan åstadkommas genom att förlägga tillkommande bebyggelse (bostäder och verksamheter) till områden där hög tillgänglighet redan finns samt i den befintliga infrastrukturen främja resurseffektiva transportslag (till exempel fysiska åtgärder som kollektivtrafikfiler, ladd- och poolinfrastruk- tur) och på så sätt nyttja redan gjorda investeringar i infrastruktur- anläggningar.

Likvärdig tillgänglighet till olika trafikslag kan åstadkommas genom att angöring, uppställning/förvaring av fordon ordnas likvär- digt för olika fordonsslag samt genom att flöden in och ut ur ett område (personer, varor, återvinning) kan ordnas flexibelt för att möta både nuvarande behov och framtida anspråk från delade mobi- litetstjänster och mobilitet som tjänst, vilket främjar en hållbar mobilitet och likvärdiga möjligheter till förflyttning.

Energieffektivare och miljövänligare fordonstrafik kan främjas genom fysiska åtgärder såsom infrastruktur för exempelvis el (ladd- stolpar), biogas och vätgas, angörings- och uppställningsplatser för delade fordon (autonoma fordon, e-skotrar, cyklar).

Med tillgänglighet avses den möjlighet med vilken medborgare och näringsliv fysiskt kan nå det utbud och de aktiviteter i samhället som de har behov av. I samband med transporter kan tillgänglighet tolkas som möjlighet att nå något önskvärt, exempelvis arbetsplat- ser, service, rekreation samt övrigt utbud och övriga aktiviteter. Till- gängligheten för ett visst område ökar om man med mindre upp- offring kan göra samma resor som förut, eller med samma upp- offring som förut kan nå ett större urval av målpunkter.

Liksom idag, ska även den nya lydelsen av punkten 1 gälla i andra ärenden enligt PBL enligt andra stycket. I vilken utsträckning pröv-

229

Författningskommentar

SOU 2021:23

ningen i bygglov ska ske enligt 2 kap. 3 § PBL framgår, liksom i dag, av 9 kap. 30–32 §§ PBL.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.2.1.

2 kap. 5 §

Paragrafen handlar om lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk. Den är tillämplig vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked.

I paragrafens första stycke, punkten 3, görs ett tillägg som anger att transporteffektivitet ska främjas. Ändringen innebär att vid plan- läggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked ska hänsyn tas till möjligheterna att ordna trafik och främja transporteffektivitet vid lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk. Ordnande av trafik handlar om framkomlighet och trafiksäkerhet. Som anges i kom- mentaren till 2 kap. 3 § PBL handlar transporteffektivitet om att minska behovet av transporter, nyttja befintlig infrastruktur bättre, åstadkomma en likvärdig tillgång till olika trafik- och fordonsslag och skapa förutsättningar för energieffektivare och mer miljövänlig fordonstrafik.

Genom ändringen ska lokaliseringen bedömas lämplig också ut- ifrån möjligheterna att uppnå transporteffektivitet och inte bara ordnande av trafik (framkomlighet och trafiksäkerhet).

Främjande av transporteffektivitet vid lokaliseringsbeslut inne- bär att nya bebyggelseområden förläggs tillgängligt i förhållande till viktiga samhällsfunktioner, att befintlig infrastruktur nyttjas effek- tivt och att olika trafikslag blir mer likvärdigt tillgängliga.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.2.2.

2 kap. 6 §

Paragrafen innehåller de närmare kraven på placering och utform- ning av bebyggelse och byggnadsverk. Paragrafen är tillämplig vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende bygg- nader som inte kräver lov.

I paragrafens första stycke, punkten 6, görs ett tillägg genom att ”transporteffektivitet” införs. Ändringen innebär att vid planlägg- ning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader

230

SOU 2021:23

Författningskommentar

som inte kräver lov ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hän- syn till behovet av en transporteffektiv trafikförsörjning och en god trafikmiljö.

Genom tillägget kompletteras nuvarande krav på att ta hänsyn till trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö med hänsyn till transporteffektivitet. Den befintliga formuleringen ”trafikförsörj- ning och behovet av en god trafikmiljö” inbegriper kollektivtrafik, bil-, gång- och cykeltrafik. Genom ändringen ska tillkommande bo- städer och verksamheter placeras även med beaktande av minskat behov av transporter, nyttjandet av befintlig infrastruktur, likvärdig tillgänglighet till olika trafikslag och förutsättningar för energi- effektiv och miljövänlig fordonstrafik. Se beskrivningen av innebör- den av termen transporteffektivitet i kommentaren till förslaget i 2 kap. 3 § PBL.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.2.3.

2 kap. 7 §

Paragrafen anger i sin nuvarande lydelse att hänsyn ska tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse ska finnas gator och vägar, torg, parker och andra grön- områden, lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. Paragrafen är tillämplig vid planläggning.

Paragrafen ändras genom ett tillägg av ”mobilitetsåtgärder” i punkten 1.

I 2 kap. 3, 5 och 6 §§ PBL har termen ”transporteffektivitet” införts genom förslagen i dessa paragrafer. Införande av ”mobili- tetsåtgärder” i denna paragraf preciserar transporteffektivitet i de delar som handlar om likvärdig tillgänglighet till olika trafikslag och förutsättningar för energieffektiv och miljövänlig fordonstrafik.

Ändringen innebär att hänsyn till behovet av gator och vägar, i vilket ingår gång- och cykelvägar, kompletteras med behovet av mobilitetsåtgärder. ”Mobilitetsåtgärder” i denna paragraf preciserar transporteffektivitet avseende utrymmen och anläggningar för last- ning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

231

Författningskommentar

SOU 2021:23

Mobilitetsåtgärder kompletterar nuvarande punkten 5 i paragrafen, som handlar om möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service. Den punkten innefattar ett hänsynstagande till behovet av kollektivtrafik, vilket även ingår i mobilitetsåtgärder. Som framgår av kommentaren till förslaget om definition av mobilitets- åtgärder i 1 kap. 4 § PBL omfattar mobilitetsåtgärder inte bara kol- lektivtrafik utan även utrymmen för andra och olika typer av trafik- lösningar.

Genom ändringen ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns exempelvis uppställningsplatser för delade fordon och anläggningar för varutransporter. Se vidare om innebörden av termen mobilitets- åtgärder i kommentaren till förslaget i 1 kap. 4 § PBL.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.2.4.

4 kap. 2 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om det så kallade detaljplane- kravet.

I paragrafens första stycke, punkten 1, görs ett tillägg genom att ”transporteffektivitet” införs. I kommentaren till ändringarna i 2 kap. 3 § PBL redovisas innebörden av transporteffektivitet.

Ändringen i denna paragraf innebär att kommunen ska ta hänsyn till frågan om transporteffektivitet vid bedömningen av om det före- ligger behov av detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.4.1.

4 kap. 6 §

Paragrafen anger i sin nuvarande lydelse att kommunen i detaljplan får bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikations- nät och ledningar som behövs för allmänna ändamål.

Paragrafen ändras så att ”anläggningar för leveranser” läggs till. Det kan gälla omlastning eller slutleverans. Ändringen innebär en utvidgning av de ändamål för vilka kommunen kan bestämma om markreservat.

Övervägandena redovisas i 8.4.2.

232

SOU 2021:23

Författningskommentar

4 kap. 13 §

Paragrafen ger kommunen möjlighet att i en detaljplan bestämma krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och loss- ning som behövs med hänsyn till bestämmelserna om obebyggda tomter i 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL. Enligt 8 kap. 9 § första stycket punkten 4 PBL ska en obebyggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.

I paragrafens punkt 1 ersätts ”utrymme för parkering, lastning och lossning” med ”mobilitetsåtgärder”. Se definition och innebörd av mobilitetsåtgärder i kommentaren till 1 kap. 4 § PBL. Som framgår av definitionen omfattas parkering, lastning och lossning av ”mobilitetsåtgärder”.

I 2 kap. 3, 5 och 6 §§ PBL har termen ”transporteffektivitet” införts genom förslagen i dessa paragrafer. Införande av ”mobilitets- åtgärder” i denna paragraf preciserar transporteffektivitet i de delar som handlar om likvärdig tillgänglighet till olika trafikslag och för- utsättningar för energieffektiv och miljövänlig fordonstrafik. Mobi- litetsåtgärder avser även utrymmen och anläggningar för lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

Ändringen innebär att en kommun ska beakta olika alternativ när kommunen bedömer behovet av utrymmen för stannande och par- kering. Det kan exempelvis vara alternativ till bilar för enskilt bruk. En bedömning enligt den föreslagna lydelsen av punkten 1 kan innebära minskade ytor för bilar för enskilt bruk till förmån för andra alternativ som dels kan kräva mindre yta, dels kan vara miljö- vänligare. Som framgår av kommentaren till förslaget i 1 kap. 4 § PBL, kan mobilitetsåtgärder exempelvis röra sig om utrymmen och anläggningar för parkering och stannande med cykel, sparkcykel, moped, bil med mera samt delade fordon som exempelvis kollek- tivtrafik, självkörande bilar, bilpoolsbilar, delade cyklar, sparkcyklar och mopeder med mera. Det kan vidare vara utrymmen för sam- utnyttjande av parkeringsplatser eller samåkningspunkt, angörings- plats eller hållplats. Mobilitetsåtgärder kan antingen vara avsedda för stannande för på- och avstigning eller för parkering, eller en kom- bination av de båda. Mobilitetsåtgärder kan vidare avse utrymmen och anläggningar för olika trafik- och fordonsslag samt varor eller kombinationer av dessa.

233

Författningskommentar

SOU 2021:23

Enligt förslaget till ändring i 6 kap. 40 § ska ett exploateringsavtal få omfatta mobilitetsåtgärder. Ett exploateringsavtal ska även enligt förslagen få omfatta mobilitetstjänster. I förslaget till ändring i 1 kap. 4 § definieras mobilitetstjänst som tjänst för persontranspor- ter, samt för leverans eller tillfällig förvaring av varor. Tillgången till mobilitetstjänster har en nära koppling till behovet av mobilitets- åtgärder (utrymmen och anläggningar för stannande, parkering, last- ning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring).

I paragrafens punkt 2 ersätts ”parkeringsplatser” med ”mobili- tetsåtgärder”. Ändringen är en följd av förslaget i punkten 1.

I paragrafens punkt 3 ersätts ”parkering” med ”åtgärder enligt första punkten”. Ändringen är en följd av förslaget i punkten 1.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.4.3.

4 kap. 14 §

Paragrafen handlar om villkor för bygglov eller startbesked. Paragrafen ändras så att en ny punkt 2 införs som anger att kom-

munen i en detaljplan får bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att en mobilitetsåtgärd som kom- munen inte ska vara huvudman för har säkerställts. Säkerställande kan exempelvis ske genom att byggherren i avtal förbinder sig till att åtgärden kommer att genomföras om detaljplanen antas och bygg- lovhandlingarna innefattar den tänkta åtgärden.

Ändringen innebär att villkor för bygglov och startbesked kan omfatta utrymme och anläggning för parkering eller stannande för persontransporter eller lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor. Se definition av och kommentar till termen mobi- litetsåtgärd i kommentaren till förslaget till ändring i 1 kap. 4 § PBL.

Som följd av att en ny punkt 2 införs, flyttas nuvarande punkt 2 till punkt 3, nuvarande punkt 3 till punkt 4, nuvarande punkt 4 till punkt 5 och nuvarande punkt 5 till en ny punkt 6.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.4.4.

234

SOU 2021:23

Författningskommentar

4 kap. 33 §

Paragrafen anger vad en planbeskrivning ska innehålla, uppräknat i fem punkter.

I paragrafens första stycke, får punkt 4 nytt innehåll genom ett tillägg som anger att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet. Nuvarande innehåll i punkt 4 flyttas till punkt 5 och nuvarande innehåll i punkt 5 flyttas till en ny punkt 6.

I 2 kap. 3, 5 och 6 §§ PBL har termen ”transporteffektivitet” införts genom förslagen i dessa paragrafer. Innebörden av transport- effektivitet förklaras i kommentaren till förslag till ändringar i 2 kap. 3 § PBL.

Övervägandena i fråga om transporteffektivitet ska ske enligt

2kap. En redovisning enligt den nu aktuella paragrafen av hur planen uppfyller kraven på transporteffektivitet i planbeskrivningen inne- bär kortfattade kommentarer kring de fyra aspekterna som ingår i transporteffektivitet. Det innebär exempelvis hur planen ingår i en transporteffektiv struktur och vilka mobilitetsåtgärder och mobili- tetstjänster som kommer att finnas tillgängliga inom planområdet.

Den nya punkten 4 kompletterar nuvarande punkt 1 om planer- ingsförutsättningarna, som avser bland annat trafikförhållanden.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.4.5.

6 kap. 40 §

Paragrafen reglerar vad ett exploateringsavtal får innehålla. Paragrafen får ett tillägg, genom ett nytt andra stycke, som

innebär att ett exploateringsavtal får omfatta mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Beträffande definitionen av mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster, se kommentaren till 1 kap. 4 § PBL. Nuva- rande innehåll i andra stycket flyttas till tredje stycket och nuvarande innehåll i tredje stycket flyttas till ett nytt fjärde stycke.

Genom ändringen får kommunen avtala med byggherrar och fastighetsägare om mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster. Till skillnad mot de åtgärder som avses i första stycket behöver inte mobilitetsåtgärder och mobilitetstjänster vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras.

235

Författningskommentar

SOU 2021:23

Genom planbestämmelser kan kommunen enligt förslagna änd- ringar i 4 kap. 13 § PBL bestämma de krav i fråga om att ordna mobi- litetsåtgärder som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § första stycket 4, det vill säga utrymmen och anläggningar för parkering eller stan- nande för persontransporter eller lastning och lossning, leverans eller tillfällig förvaring av varor.

Genom införande av möjlighet för kommun, byggherre och fastig- hetsägare att även avtala om mobilitetstjänster i exploateringsavtalet kan nyttjandet av utrymmena säkerställas och etableras för nya om- råden. Tiden för drift och funktion av tjänsterna regleras inte i PBL, utan bestäms av de berörda parterna i exploateringsavtalet.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.6.

8 kap. 9 §

Enligt paragrafens nuvarande första stycke punkten 4 ska en obe- byggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon.

Paragrafen ändras i första stycket, punkten 4, så att utrymme för ”parkering, lastning och lossning av fordon” ersätts med ”mobili- tetsåtgärder”. Parkering, lastning och lossning i den nuvarande punkten 4 inryms i termen mobilitetsåtgärder, se kommentaren till 1 kap. 4 § PBL. Enligt 4 kap. 13 § PBL får kommunen i detaljplan bestämma de krav i fråga om att ordna mobilitetsåtgärder som be- hövs med hänsyn till nu aktuell bestämmelse. Om det saknas plan- bestämmelser i frågan måste det vid bygglovsprövningen bedömas om kraven i paragrafen är uppfyllda. Med lämpligt utrymme för mobilitetsåtgärder avses, liksom enligt nuvarande bestämmelse, att det ska vara lämpligt beläget och tillräckligt stort. I vilken omfatt- ning som mobilitetsåtgärder ska krävas bör, liksom enligt nuvarande bestämmelse, bestämmas med utgångspunkt i första hand i sådana riktlinjer för mobilitet som kommunen har antagit, eventuellt i översiktsplanen.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.5.

236

SOU 2021:23

Författningskommentar

8 kap. 10 §

Paragrafen, som reglerar bebyggda tomter, ändras så att utrymme för ”parkering, lastning och lossning av fordon” ersätts med ”mobi- litetsåtgärder”. Parkering, lastning och lossning i den nuvarande lydelsen inryms i termen mobilitetsåtgärder. Se kommentaren till förslaget i 8 kap. 9 § PBL.

Övervägandena redovisas i avsnitt 8.5.

237

Referenser

Offentligt tryck

Statens offentliga utredningar

SOU 1994:36: Miljö och fysisk planering. Delbetänkande av Plan- och byggutredningen.

SOU 2006:109: Ett enhetligt sanktionssystem för felparkering. Betänkande av Parkeringsutredningen.

SOU 2011:49: Medfinansiering av transportinfrastruktur. Slutbetänkande av Medfinansieringsutredningen.

SOU 2012:91: Ett effektivare plangenomförande. Betänkande av Plangenomförandeutredningen.

SOU 2013:34: En effektivare plan- och bygglovsprocess. Betänkande av Plangenomförandeutredningen.

SOU 2013:84: Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik.

SOU 2015:59: En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Betänkande av Bostadsplaneringskommittén.

SOU 2015:60: Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författ- ningsförslag om värdeåterföring.

SOU 2015:88: Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design. Betänkande av Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och design.

SOU 2016:21: Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Delbetänkande av Miljömålsberedningen.

SOU 2017:22: Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. Betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi.

239

Referenser

SOU 2021:23

SOU 2017:64: Detaljplanekravet. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen.

SOU 2018:16: Vägen till självkörande fordon. Slutbetänkande av Utredningen om självkörande fordon på väg.

SOU 2018:46: En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efter- följande planering. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen.

SOU 2018:67: Ett snabbare bostadsbyggande. Betänkande av Byggrättsutredningen.

SOU 2018:86: Verkställbarhet av beslut om lov. Delbetänkande av Översiktsplaneutredningen.

SOU 2019:9: Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Delbetänkande av Översiktsplaneutred- ningen.

SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. Betänkande av Samordning för bostads- byggande.

SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

SOU 2020:25: Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. Betänkande av Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige.

SOU 2020:75: Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggande.

Propositioner m.m.

Prop. 1980/81:165, om ändring i byggnadslagen (1974:385) m.m. Prop. 1984/85:14, om boende- och nyttoparkering på gatumark. Prop. 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag.

Prop. 1990/91:117, om en ny kommunallag.

Prop. 1990/91:146, om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), m.m.

Prop. 1992/93:210, om ny ordningslag m.m.

240

SOU 2021:23

Referenser

Prop.1994/95:230, Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m.

Prop. 1997/98:117, Framtidsformer Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design.

Prop. 2006/07:122, Ett första steg för en enklare plan- och bygglag.

Prop. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.

Prop. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik. Prop. 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag.

Prop. 2009/2010:200, Ny kollektivtrafiklag.

Prop. 2010/11:63, Komplettering av den nya plan- och bygglagen. Prop. 2011/12:118, Planeringssystem för transportinfrastruktur. Prop. 2013/14:126, En enklare planprocess.

Prop. 2013/14:127, Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov.

Prop. 2016/17:45, Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur.

Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Prop. 2016/17:200, Miljöbedömningar.

Prop. 2017/18:110, Politik för gestaltad livsmiljö.

Prop. 2017/18:167, Ett tydligare och enklare detaljplanekrav. Prop. 2017/18:266, En ny regional planering.

Prop. 2019/20:52, En utvecklad översiktsplanering.

Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.

Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030. Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021. Utgiftsområde 18.

Skr. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.

Skr. 2017/18:238, En klimatstrategi för Sverige.

Skr. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029.

241

Referenser

SOU 2021:23

Näringsdepartementet (2018): Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstrategi. Artikelnummer: N2018.21.

Lagrådsremiss 2021: Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Regeringens remiss till Lagrådet.

Rapporter och övrig litteratur

Boverket (2020): Boverkets författningssamling. Boverkets föreskrifter om detaljplan. BFS 2020:5

Boverket (2005): Enklare utan hinder.

Boverket (2011): Boverkets författningssamling. Boverkets byggregler, BBR: Föreskrifter och allmänna råd. BFS 2011:6, med ändringar till och med BFS 2020:4.

Boverket (2011): Boverkets författningssamling. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga på allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader. BFS 2011:5 ALM 2.

Boverket (2017): PBL som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. Rapport 2017:24.

Boverket (2017): Underlag till nationell arkitekturpolicy. Rapport 2017:12.

Boverket (2018): Vägledning om parkering. Parkering som verktyg. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/ Hämtat 21-03-15.

Boverket (2019): Kort tillbakablick över begreppens framväxt. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/halsa-sakerhet-och-risker/begreppen-halsa- sakerhet-och-risk-i-pbl/kort-tillbakablick-over-begreppens/ Hämtad 2021-01-27.

Boverket (2019): Regler om tillgänglighet. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om- byggande/boverkets-byggregler/tillganglighet/ Hämtad 2021-01-20.

Boverket (2019): Mångfunktionella gator. Rapport 2019:7.

242

SOU 2021:23

Referenser

Boverket (2020): Att reglera med planbestämmelser. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/ detaljplan/planbestammelser/att-reglera-med- planbestammelser/planbestammelser-som-ska-och-far- anvandas/ Hämtad 2021-01-13.

Boverket (2020): Boverkets författningssamling. Boverkets föreskrifter om detaljplan BFS 2020:5.

Boverket (2020): Konsekvenser av ändrade kravnivåer för laddinfrastruktur. Rapport 2020:18.

Boverket (2020): Planenligt utgångsläge. www.boverket.se/sv/PBL- kunskapsbanken/lov--byggande/provning_lov_fb/ bygglov_inom_dp/planenlighet/ planenligt-utgangslage/ Hämtad 2021-01-20.

Boverket (2021): Boverkets författningssamling. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om utrustning för laddning av elfordon. BFS 2021:2.

Boverket (2021): För vilka byggnader gäller reglerna om laddinfrastruktur? www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om- byggande/laddning-av-elfordon/nar-kravs-laddinfrastruktur/ Hämtad 2021-02-27.

Boverket (2021): PBL Kunskapsbanken. Allmänt om PBL. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/ teman/parkering_hallbarhet/verktyg/flex/. Hämtad 2021-01-31.

Boverket (2021): Strategiska miljöbedömningar detaljplan. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/uppfoljning/Statistik/statistik-detaljplaner/ miljobedomningar-mkb-for-detaljplan/. Hämtad 2021-01-11.

Byggtermbanken (2021) www.termado.com/ByggtermSearch/?ss=parkering. Hämtad 2021-01-19.

Chalmers Tekniska Högskola (2019): Urban Calculator Rapport 2019. Urban Calculator (chalmers.se) Hämtad 21-03-15.

CoMoUK. (2021). CoMoUK About. https://como.org.uk/about/, Hämtad 2021-02-28.

Dagens Industri Mobilitet 21-02-23: Paris leder revolutionen – blir första 15-minutersstaden.

243

Referenser

SOU 2021:23

Dagens Industri Mobilitet 20-05-12: Paris tar ytterligare ett stort kliv mot den fossilfria staden.

Dagens Industri Mobilitet: 21-03-01 Analys: Pandemin flyttade oss 10 år fram i tiden.

De Tommasi, R. (2009) WP D – MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Management med fysisk planering, http://epomm.eu/old_website/docs/1062/MaxLupo_Svensk.pdf

Energimyndigheten, 2020: Kontrollstation för Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet. ER 2020:03.

Engström, C-J (2019): Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygglagen. Bilaga 4 i SOU 2019:17.

Europeiska kommissionen (2021) European Union Terminology. https://iate.europa.eu/search/ Hämtad 2021-01-06.

Europeiska kommissionen (2021): Om initiativet New European Bauhaus. Om initiativet (europa.eu) Hämtad 2021-03-04.

Europeiska kommissionen (2020) Sustainable and Smart Mobility Strategy – putting European transport on track for the future. https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/ com20200789.pdf. Hämtad 21-02-28.

Fastighetsägarna i Stockholm, Hyresgästföreningen, Naturskyddsföreningen (2020): Framtiden för parkering och nya bostäder – Analyser av bostadsmarknad, markanvändning och miljökonsekvenser.

Fredriksson, C (2015): FAC En processmodell för strategisk samhällsplanering. KTH STOUT 2015:1.

Göteborgs kommun (2018): Riktlinjer för mobilitet och parkering Göteborgs Stad – Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov.

Göteborgs kommun (2019): Anvisningar till Riktlinjer för mobilitet och parkering i Göteborgs Stad, Hantering av mobilitets- och parkeringsfrågor i detaljplan och bygglov.

Göteborgsregionen (2020): Hållbarhetsverktyget. –

Omvärldsbevakning -FÖR PUBLICERING.pdf

(goteborgsregionen.se). Hämtad 21-03-07.

244

SOU 2021:23

Referenser

IVL Svenska Miljöinstitutet (2020): Att styra mot minskad bilparkering - om plan- och bygglagen, p-tal och mobilitetsåtgärder. Delrapport i projektet Kompark – kommunala parkerings- styrmedel för energieffektiva städer. Nr C 554.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2019): Urbana godstransporter i detaljplanering. Nr U6081.

IVL Svenska Miljöinstitutet (2018): Sänkt p-tal som drivkraft för attraktiv stadsbyggnad och hållbar mobilitet.

Klimatpolitiska rådet (2019): Klimatpolitiska rådets rapport 2019.

Klimatpolitiska rådet (2020): Klimatpolitiska rådets rapport 2020.

Lundin, P (2008.) Bilsamhället. Ideologi, expertis och regelskapande i efterkrigstidens Sverige. Stockholmia förlag.

Naturvårdsverket (2019): Klimataspekten i miljöbedömningar enligt 6 kap. Miljöbalken. Klimatpåverkan, klimatanpassning och energihushållning.

Naturvårdsverket (2021): Vägledning om klimat i miljöbedöm- ningar. www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Miljobedomningar/Strategisk-miljobedomning/Miljoaspekter-i- miljobedomning/Klimat/. Hämtad 2021-01-11.

Paris stad (2020): Pressinformation om 15-minutersstaden. Dossier-de-presse-Le-Paris-du-quart-dheure.pdf. (annehidalgo2020.com) Hämtad 21-03-05.

Paris stad (2021) 15-minutersstaden.

La ville du quart d'heure en images - Ville de Paris

Hämtad 21-03-04.

Regeringen (2020): Uppdrag att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för en ny planperiod.

Regeringen (2021): Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Regeringens lagrådsremiss i januari 2021.

Regeringens samverkansgrupp (2021) Projektet Kombinerad Mobilitet som tjänst i Sverige (KOMPIS), https://kompis.me/ Hämtad 2021-02-25.

245

Referenser

SOU 2021:23

Regeringskansliet. Arbetsmarknadsdepartementet (2020): Ett Sverige som håller ihop Regeringens insatser för minskad segregation och goda livschanser för alla.

Region Skåne (2019): Planera för attraktiv parkering.

Region Skåne (2021): Regionplan för Skåne 2022–2040. https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplaner ing/regional-fysisk-planering/ Hämtad 21-03-15)

Region Skåne (2021): Strukturbild för Skåne. https://utveckling.skane.se/utvecklingsomraden/samhallsplaner ing/regional-fysisk-planering/strukturbild-for-skane/ Hämtad 21-03-15.

Region Stockholm (2021): Regionalt trafikförsörjningsprogram. www.sll.se/verksamhet/kollektivtrafik/kollektivtrafiken-vaxer- med-stockholm/regionala-trafikforsorjningsprogrammet/ Hämtad 21-03-15.

Samverkansprogrammet Smarta städer (2017): Regeringen satsar på Smarta städer - Regeringen.se. Hämtad 2021-03-02.

Spacescape AB och Evidens AB (2012): Värdering av stadskvaliteter: PM – Sammanfattning av metod och resultat.

Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring. I samarbete med Trivector Traffic.

Spacescape AB (2020): Kunskapsunderlag om gators användning inom EU.

Statistikmyndigheten SCB (2019): Markanvändningen i Sverige.

Statistikmyndigheten SCB (2021): Registrerade personbilar i trafik 1923–2020.

Stiftelsen svensk industridesign (2021): Definition av design. Vår definition av design - SVID. Hämtad 21-03-14.

Stockholm parkering (2018): Kostnader för att anlägga parkering, Stockholm.

Stockholms läns landsting (2018): Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2050, Stockholm.

Stockholms översiktsplan (2018): Stockholm växer. Antagen i februari 2018.

Sweco Society (2021): Samhällsekonomiskt konsekvensanalys.

246

SOU 2021:23

Referenser

Svenska Akademiens Ordböcker (2021): svenska.se – Akademiens ordböcker Hämtat 2021-02-28.

Sveriges Kommuner och Regioner (2013): Parkering för hållbar Stadsutveckling.

Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Yttrande 2019-09-19 över Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17).

Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Smart mobilitet och mobilitetstjänster. Så kan kommuner och regioner arbeta.

Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Utvärdering av P-normer i små och medelstora kommuner. Delleverans 1. Intervjustudier.

SVT Nyheter (2019): WHO: Dålig luft – det största hotet mot vår hälsa. www.svt.se/nyheter/utrikes/who-dalig-luft-det-storsta-hotet- mot-var-halsa.

Trafikutredningsbyrån (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detaljplan och bygglov.

Trafikverket (2012): Kol-TRAST Planeringshandbok för en attraktiv och effektiv kollektivtrafik www.trafikverket.se/contentassets/347f069e6d684bfd85b85e3a 3593920f/kol_trast.pdf. Hämtad 21-03-15.

Trafikverket (2014): Livability på Svenska Kunskapsutveckling kring livability som begrepp. Moa Tunström, Avdelningen för Urbana och Regionala Studier (KTH).

Trafikverket (2021): Regeringsuppdrag om mobilitet som tjänst. Mobilitet som tjänst - Trafikverket. Hämtad 21-03-16.

Transportstyrelsen (2021): www.transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Yrkestrafik/ Kollektivtrafik/. Hämtad 2021-02-26.

247

Referenser

SOU 2021:23

Trivector.Traffic AB (2012): Ökad folkhälsa genom kollektiv- trafikens fördubblingsprojekt – Kunskaps- och metodstöd för kollektivtrafikens hälsoeffekter www.trivector.se/wp-content/uploads/ 2019/09/2012_62_trv_okad_folkhalsa_v1-0.pdf.

Hämtad 21-13-16.

Trivector Traffic AB (2018): Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Trivector Traffic.

Rapport 2018:63.

Trivector Traffic AB (2020): Samverkan om mobilitetsåtgärder –

Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande.

Trivector Traffic AB (2020): Samverkan om mobilitetsåtgärder i stadsplaneringen – En internationell jämförelse.

Trivector Traffic AB (2020): Samverkan om mobilitetsåtgärder. Mobilitetsaktörers erfarenheter i samband med exploatering och byggande.

Trivector Traffic AB (2020): Samverkan om mobilitetsåtgärder Fördjupad analys av Göteborg, Sundbyberg och Jönköpings arbete.

Projektet Kompis (2021): Nästa generations resor och transporter.

Trivector Traffic (2020): Samverkan om mobilitetsåtgärder – Svenska kommuners erfarenheter i samband med exploatering och byggande.

Uppsala Parkerings AB (2018): Parkeringsvärden.

Vetenskapsradion (2020): Staden efter Corona – så görs den mänskligare.

Staden efter Corona – så görs den mänskligare 30 juni 2020 kl 12.09 – Vetenskapsradion På djupet | Sveriges Radio. Hämtad 2021-03-15.

Weinreich, M (2021): Gender & Smart Mobility. Utgiven av Ramboll.

VINNOVA (2019–2021): Forskningsprojektet Smarta gator. https://smartagator.wordpress.com/bakgrund.

Hämtad 21-02-08.

248

SOU 2021:23

Referenser

World Health Oganization, WHO (2019): “Ten threats to global health 2019”. Ten threats to global health in 2019 (who.int) Hämtad 21-03-16.

WSP Sverige AB (2019): Delad mobilitet i dag och i framtiden. Delad mobilitet idag och framtiden | WSP Sverige Hämtad 21-03-16.

249

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2020:15

Tilläggsdirektiv till

utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08)

Beslut vid regeringssammanträde den 13 februari 2020

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 13 december 2017 kommittédirektiv om samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsförutsättningar (dir. 2017:126). Utredaren redovisade för- och nackdelar med att in- föra en möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för ny- etablering av bostäder i delbetänkandet Bebyggelse- och transport- planering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17).

Utredaren får nu i uppdrag att även se över delar av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjlighe- terna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. Syftet med upp- draget är att skapa förutsättningar för en samhällsplanering som främjar hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga författningsförslag. Utre- darens ursprungsuppdrag förändras inte av dessa tilläggsdirektiv.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2020.

251

Bilaga 1

SOU 2021:23

Stärkt planering för en hållbar utveckling

Klimatfrågan är en av samhällets mest angelägna utmaningar för en hållbar utveckling. Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer (se 1 kap. 2 § regeringsformen).

Sverige har gjort åtaganden både inom EU och FN om att minska utsläppen av växthusgaser. Dessa åtaganden omfattar inte bara statlig verksamhet eller det staten har direkt rådighet över utan alla utsläpp som sker på svenskt territorium. För att säkerställa att Sverige full- gör sina internationella åtaganden är det angeläget att tillräckliga åt- gärder vidtas även på lokal och regional nivå för att nå de mål som riksdagen och regeringen har satt upp.

Transportsektorn är en sektor med betydande miljö- och klimat- påverkan, inte minst när det gäller utsläpp av växthusgaser. Samtidigt kan utsläppen av växthusgaser minska genom en transporteffektiv samhällsstruktur med sammanhållen bebyggelse och förbättrad till- gänglighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfor- don och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter. Det finns större förutsättningar att i en tät och sammanhållen stadsbebyggelse öka transporteffektivite- ten och tillgängligheten än i en utglesad stadsbebyggelse. Regeringen anser att det är angeläget att samhällsplaneringen i ökad utsträckning främjar en transporteffektiv samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och klimatpåverkan.

En mer transporteffektiv samhällsstruktur kan bidra till att uppnå många av de nationella miljökvalitetsmålen, t.ex. genom att minska luftföroreningar, buller och andra störningar. En sådan samhälls- struktur kan även bidra till minskade markanspråk och barriäreffek- ter (jfr Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stads- utveckling, skr. 2017/18:230 s. 9). Det är i samhällsplaneringen vik- tigt att ta hänsyn till användbarheten för alla samhällsgrupper, bl.a. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Ett sätt att åstadkomma detta är med en s.k. universell utformning, dvs. en pla- nering med medvetenhet om den variation som finns i befolkningen. En transporteffektiv samhällsstruktur kan sammantaget skapa förutsättningar för hållbara livsmiljöer ur många perspektiv.

Kommuner och regioner har stora möjligheter att bidra till en samhällsstruktur som underlättar uppfyllandet av målet om ett

252

SOU 2021:23

Bilaga 1

fossilfritt välfärdsland, bl.a. genom hur bebyggelse och infrastruktur utformas och lokaliseras och hur kollektivtrafik bedrivs. I PBL finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byg- gande. Bestämmelserna syftar bl.a. till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 § PBL). Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 § PBL). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Regeringen bedömer sammantaget att kommuner och regioner har en viktig roll att i samhällsplanering och vid byggande verka för att nå de klimatpolitiska målen. I regeringens proposition En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan har regeringen uttalat sin avsikt att se över möjligheterna att stärka kommuners och regioners mandat och verktyg för att minska sin klimatpåverkan, bl.a. genom att undanröja hinder i de regelverk som i dag begränsar dessa aktörers klimatarbete (prop. 2019/20:65 s. 69).

Uppdraget att se över delar av plan- och bygglagen för att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter

Transportfrågorna behöver beaktas i högre grad vid planläggning

En grundläggande princip i PBL är att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Lämplighetsprövningen sker vid plan- läggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Planlägg- ningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Dessa bestämmelser har samlats i 2 kap. PBL. Av bestämmelserna framgår bl.a. att planläggning ska syfta till att mark- och vatten- områden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 § PBL). Vidare finns krav på att planläggning enligt lagen – med hän- syn till natur och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden – bl.a. ska främja en ändamålsenlig struktur, en från social synpunkt god livsmiljö som är

253

Bilaga 1

SOU 2021:23

tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper och en långsiktigt god hushållning med naturresurser (2 kap. 3 § PBL).

Frågor om hänsyn till trafik, trafikmiljö och samhällsservice vid planläggning när det gäller lokalisering, placering och utformning berörs i flera bestämmelser i 2 kap. PBL. Bebyggelse och byggnads- verk ska vid planläggning och i ärenden om bygglov m.m. lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att ordna trafik och samhällsservice i övrigt (2 kap. 5 § första stycket 3 PBL). Vid planläggning och i ärenden om bygglov m.m. ska be- byggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. trafikförsörj- ning och behovet av en god trafikmiljö (2 kap. 6 § första stycket 6 PBL). Vid planläggning ska vidare hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyg- gelse finns möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service (2 kap. 7 § 5 PBL). Bestämmelserna innebär att såväl kollektivtrafikens som bil-, gång- och cykeltrafikens behov ska beaktas (se bl.a. prop. 1985/86:1 s. 119).

Regeringen bedömer att planering i högre grad behöver främja en bebyggelsestruktur som leder till ökad transporteffektivitet. Detta kan ske genom att möjligheterna att gå, cykla och åka kollektivt samt åtgärder som kan påverka behov av transporter och val av transport- sätt och som effektiviserar nyttjandet av befintlig infrastruktur upp- märksammas i högre grad vid planläggningen än vad som vanligtvis sker i dag. Den kommunala planeringen bör medverka till att gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara godstransporter ges bättre förutsättningar att utvecklas.

Utredaren ska därför

•utreda om relevanta bestämmelser i 2 kap. PBL kan utformas för att tydliggöra att tillkommande och förändrade fysiska strukturer ska bidra till ökad transporteffektivitet som leder till minskad miljö- och klimatpåverkan och ge bättre förutsättningar för att utveckla gång-, cykel- och kollektivtrafik samt hållbara gods- transporter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

254

SOU 2021:23

Bilaga 1

Bättre förutsättningar för genomförandet av åtgärder som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan i vilken kommunen anger grunddragen för hur mark- och vattenområden bör användas och hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och be- varas. Översiktsplanen ska ge vägledning för efterföljande planering, t.ex. detaljplanering. Genom detaljplanen kan kommunen åstad- komma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas. Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i en- lighet med planen. Detaljplanens uppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna. Den innebär även rättigheter och skyl- digheter markägarna sinsemellan. Den struktur som läggs fast i en detaljplan ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden.

Ett sätt att säkerställa ett lämpligt genomförande av detaljplanen är möjligheten att villkora en byggrätt med att en viss åtgärd har vid- tagits. På så vis ger PBL kommunen möjlighet att i en detaljplan be- stämma att bygglov m.m. för en åtgärd som innebär en väsentlig änd- ring av markens användning endast får ges under vissa förutsätt- ningar. Ett sådant villkor kan bl.a. avse att en viss anläggning för trafik-, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd. Det kan också avse att ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen (4 kap. 14 § PBL).

I olika sammanhang (se t.ex. SOU 2019:17) har bl.a. kommuner fört fram att de saknar tillräckliga verktyg för att säkerställa genom- förandet av olika åtgärder för att tillgodose behovet av tillgänglighet genom hållbara transporter. Det finns därför skäl att se över möjlig- heterna att villkora byggrätten med att byggherren eller fastighets- ägaren, inom ramen för vad denne enskilt eller i samverkan med det allmänna eller andra enskilda aktörer har möjlighet att åstadkomma, har vidtagit en viss åtgärd som har betydelse för att bebyggelsen ska kunna användas på ett transporteffektivt sätt som främjar tillgäng- lighet genom hållbara transporter.

255

Bilaga 1

SOU 2021:23

Utredaren ska därför

•utreda om det är lämpligt att införa en möjlighet för kommunen att i detaljplanen bestämma att lov eller startbesked endast får ges under förutsättning att en viss åtgärd för stärkt transporteffekti- vitet som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter har kommit till stånd,

•om utredaren finner det lämpligt föreslå vilka åtgärder som så- dana villkor i så fall ska kunna omfatta, och

•lämna nödvändiga författningsförslag genom förslag på ändringar i 4 kap. 14 § PBL eller i andra bestämmelser i PBL.

Kommunen bör kunna avstå från att kräva utrymme för parkering i högre utsträckning än i dag

Enligt PBL ska en tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, jfr 4 kap. 13 § 1 PBL).

Flera myndigheter och andra aktörer, bl.a. Boverket och Sveriges Kommuner och Regioner (se t.ex. Parkering för hållbar stadsutveck- ling, SKR 2013), har påpekat att tillgången till parkeringsplatser är en av de faktorer som har störst betydelse för val av transportmedel och för resmönster i en stad. Från att bilparkering har setts som något nödvändigt för att boende och andra ska kunna förflytta sig finns numera bland många kommuner och byggherrar uppfatt- ningen att det finns ett värde i att kunna klara sin vardag med hjälp av andra färdmedel än en privatägd bil. Samtidigt behöver transport- behoven i de fallen tillgodoses på andra sätt genom olika typer av lösningar för tillgänglighet genom hållbara transporter eller digitala lösningar. Många kommuner runt om i landet arbetar redan i dag med parkeringspolicyer samt trafik- och transportplaner vilka har som målsättning att förändra fördelningen av andelen personer som reser med de olika färdmedlen.

Dagens reglering kan förstås som att det som huvudregel ska finnas lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av for- don. Kommunen kan genom god översiktlig planering, exempelvis genom en parkeringspolicy, i viss mån påverka i vilken omfattning

256

SOU 2021:23

Bilaga 1

det ska finnas bilparkering etc. Regeringen bedömer samtidigt att det skulle kunna tydliggöras att kommuner har möjlighet att avstå från att kräva att det finns utrymme för bilparkering om transport- behoven kan tillgodoses på annat sätt. Denna möjlighet kan dock behöva begränsas i vissa avseenden, t.ex. när det gäller att tillgodose behovet av bilparkering för att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna komma fram till ett byggnadsverk. Parkeringsbehoven vid markanvändningar kan variera, exempelvis beroende på om bebyggelsen avser bostäder eller verksamheter. För att utreda frågan om bilparkering behöver även hänsyn tas till beho- vet av lastning och lossning.

Utredaren ska därför

•utreda om kommunen i högre utsträckning än i dag bör kunna avstå från att kräva att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon,

•synliggöra eventuella målkonflikter och målsynergier, t.ex. till- gänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga, kopplade till viss användning av mark och behovet av parkering, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer

När ny bebyggelse eller infrastruktur ska etableras på en plats krävs en rad åtgärder under projektets gång. Alla dessa åtgärder innebär en markexploatering och medför nästan undantagslöst situationer som kräver samordning och reglering. För att genomföra en detaljplan ingår berörda parter normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Beroende på ägarförhållandena när planeringen påbörjas kallas avta- len exploateringsavtal eller markanvisning.

Termen exploateringsavtal används när byggherren äger mer- parten av den mark som ska bebyggas och kommunens förhand- lingsposition utgår då från det kommunala planmonopolet. Enligt PBL får kommunen ingå exploateringsavtal med en byggherre eller en fastighetsägare för att reglera åtaganden om att vidta eller finan-

257

Bilaga 1

SOU 2021:23

siera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. De åtgärder som kommunen kan avtala om ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vilka åtgär- der som kan ingå i ett exploateringsavtal är alltså knutna till bestäm- melser i lag (1 kap. 4 § och 6 kap. 40 § PBL).

Om kommunen äger mark kan kommunen ingå avtal om att över- låta marken för bebyggande genom en s.k. markanvisning. En mark- anvisning är ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande (1 kap. 4 § PBL). Då kommunen vid en markanvisning är markägare ger det en kommun större frihet än vid exploateringsavtal när det gäller vilka frågor avtalet kan innehålla.

Både exploateringsavtal och markanvisningar tar i huvudsak sikte på planprocessen och att genomföra en detaljplan. Regeringens be- dömning är att båda avtalsformerna därmed har begränsningar när det gäller att skapa förutsättningar för åtgärder som främjar tillgänglighet genom hållbara transporter respektive för ökad transporteffektivitet. Det främsta skälet till detta är att sådana åtgärder kräver en lång- siktighet som sträcker sig längre än genomförandet av en detaljplan.

En stor del av samhällsplaneringen i landet, t.ex. planering av transportinfrastruktur, bostäder, verksamheter och kollektivtrafik, sker på lokal och regional nivå. Samtidigt sker en stor del av trafik- arbetet i dag på den transportinfrastruktur som är ett nationellt ansvar varför även den nationella nivån är central i genomförandet av mer långsiktigt hållbara strukturer. Kommuner och regioner har i många fall stora möjligheter att bidra till en samhällsstruktur för ett fossilfritt välfärdsland, bl.a. genom hur bebyggelse och infrastruktur utformas och lokaliseras och hur kollektivtrafik bedrivs. Kommuner och regioner har vidare befogenheter för genomförande av olika typer av planer. I många fall är det privata aktörer som bygger och genomför ny bebyggelse.

I flera sammanhang har berörda aktörer, t.ex. Sveriges Kommu- ner och Regioner, framhållit svårigheterna för en kommun att inom ramen för nuvarande lagstiftning ingå långsiktigt hållbara avtal med byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare för att säker- ställa olika typer av mobilitetslösningar. Det kan handla om både

258

SOU 2021:23

Bilaga 1

fysiska och icke-fysiska lösningar, t.ex. bilpoolstjänster, samordnad distribution, system för lånecyklar eller kollektivtrafikkörfält. Reger- ingen bedömer därför att det finns skäl att vidare undersöka hur bygg- herrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare genom exempelvis ut- vecklade avtalsformer kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt PBL så att åtgärder för ökad transporteffektivitet kan säkerställas. I detta sammanhang finns det även skäl att under- söka om åtgärder för ökad transporteffektivitet bör regleras i lag.

I arbetet behöver det särskilt beaktas att den som agerar som byggherre ofta är en annan aktör än den som långsiktigt kommer att äga, förvalta och bruka den eller de fastigheter som planläggningen avser liksom att fastighetsägare och verksamhetsutövare kan skifta över tid. Utredaren ska särskilt bedöma vilka fysiska och icke-fysiska åtgärder som kan säkerställas genom avtal, lagstiftning eller på annat sätt. I uppdraget ingår även att se över kedjan av åtgärder för trans- porteffektivitet som främjar tillgänglighet genom hållbara trans- porter, från planerings- och anläggningsskede till drift och underhåll av åtgärderna. Uppdraget måste i denna del således samordnas med övriga uppdrag som handlar om att säkerställa genomförandet av åtgärder som främjar transporteffektivitet och som främjar tillgäng- lighet genom hållbara transporter. Vidare är det centralt att förslagen behandlar frågorna i sitt sammanhang, t.ex. på stadsdelsnivå.

Utredaren ska därför

•undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhets- utövare genom exempelvis utvecklade avtalsformer kan samverka med det allmänna i samband med planering enligt PBL så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bl.a. leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås,

•om det anses lämpligt lämna de författningsförslag som bedöms ändamålsenliga, vilket inte utesluter att nödvändig reglering kan införas i en annan författning än PBL, eller genom en ny författ- ning, om utredaren gör bedömningen att det är mera lämpligt, och

•om förslag till utveckling av avtal lämnas, ge exempel på hur sådana avtal kan utformas.

259

Bilaga 1

SOU 2021:23

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska utöver redovisningen i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) beskriva konsekvenserna av sina förslag från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv i för- hållande till relevanta nationella mål. I detta arbete ingår även att beskriva eventuella målkonflikter och målsynergier. Utredaren ska beskriva de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I det arbetet ingår bl.a. att beskriva, och om möjligt kvantifiera, de samhällsekono- miska konsekvenserna och särskilt deras betydelse för bostadsbygg- andet och bostadsmarknaden. I översynen ska regeringens övergri- pande ambition om omfattande regelförenklingar för att förenkla och förkorta planprocessen också särskilt beaktas och beskrivas i förhåll- ande till konsekvenserna. Utredaren ska även redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Om förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska ha kontakter med berörda myndigheter och Sveriges Kommuner och Regioner. För att få ett fördjupat kunskapsunderlag ska utredaren särskilt hämta in synpunkter och erfarenheter från ett representativt urval av kommuner och regioner. Synpunkter och kunskap ska även hämtas in från branschaktörer och andra aktörer som bedöms vara relevanta för uppdragets genomförande.

Utredaren ska beakta vad som framkommit av tidigare utred- ningar inom området och remissynpunkter på dessa. Utredaren ska också förhålla sig till och ha en dialog med pågående utredningar och myndigheter som har uppdrag av betydelse för uppdraget.

Utredaren ska fortlöpande informera Regeringskansliet (Finans- departementet) om sitt arbete.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2020.

(Finansdepartementet)

260

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2020:121

Tilläggsdirektiv till utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08)

Beslut vid regeringssammanträde den 26 november 2020

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 13 december 2017 kommittédirektiv om att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbygg- nadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsför- utsättningar (dir. 2017:126).

I tilläggsdirektiv (dir. 2020:15) beslutade regeringen att utredaren även ska se över delar av plan- och bygglagen (2010:900), för att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för trans- porteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. Samtliga uppdrag skulle redovisas senast den 31 december 2020.

Utredningstiden för uppdraget enligt tilläggsdirektiven förlängs. Det uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 mars 2021.

(Finansdepartementet)

261

Bilaga 3

Begreppsförklaringar

Flertalet av de begrepp som används i betänkandet definieras i anslutning till att begreppen används. Begreppet mobilitet definieras i kapitel 2 och begreppet transporteffektivitet i kapitel 5. I denna bilaga har vi samlat vissa andra begrepp som förekommer i betän- kandet.

Allmän plats

Allmän plats definieras i 1 kap. 4 § PBL som en gata, en väg, en park, ett torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov.

Byggherre

Byggherre är enligt 1 kap. 4 § PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbe- ten.

Byggherrar är ibland fastighetsägare och fastighetsägare är ibland byggherrar. Fastighetsägaren kan överlåta fastigheten till ny ägare när byggnationen står klar. Den fastighetsägare som bygger kan också vara den som långsiktigt avser att äga och förvalta fastigheten.

Fastighet och tomt

All mark är indelad i fastigheter. Begreppet fastighet är inte defi- nierat i PBL, men i jordabalken (Jordabalk (1970:994) 1 kap. 1 §). Fast egendom är jord som är indelad i fastigheter och som avgränsas horisontellt eller både horisontellt och vertikalt.

263

Bilaga 3

SOU 2021:23

Betydelsen av begreppet tomt har varierat över tid och skiljer sig åt i olika lagstiftningar. När PBL infördes den 2 maj 2011 definie- rades begreppet tomt som ett område som inte är en allmän plats, men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål. En tomt kan vara en del av en fastighet, vilket är vanligast på stora fastigheter på landsbygden där bostadshuset och dess tomt bara utgör en del av fastigheten. Det kan också finnas flera tomter på en och samma fastighet och det förekommer bland annat vid radhus som är hyres- rätt eller bostadsrätt. En tomt kan även sträcka sig över flera fastig- heter. Till skillnad från fastighet måste det alltid göras en bedöm- ning, enligt definitionen i PBL, vilket område en tomt omfattar.1

Flexibla parkeringstal

Flexibla parkeringstal ger en byggherre möjlighet att anlägga färre parkeringsplatser än vad parkeringspolicyn och parkeringstalen anger om byggherren väljer att tillhandahålla alternativa mobilitets- tjänster.

Fordon

Ett fordon är en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfor- don, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon. (Lag (2001:59) om vägtrafikdefinitioner 2 §.)

Likställighetsprincipen

Likställighetsprincipen enligt kommunallagen (2017:725) innebär att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 3 §).

1Boverket (2020). Planenligt utgångsläge. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov-- byggande/provning_lov_fb/bygglov_inom_dp/planenlighet/planenligt-utgangslage/. Hämtad 2021-01-20.

264

SOU 2021:23

Bilaga 3

Mobilitet

Begreppet mobilitet behandlas i kapitel 2 i betänkandet.

Mobilitetshub, mobilitetshus och mobilitetsnod

Med begreppen mobilitetshub, mobilitetshus och mobilitetsnod av- ses exempelvis en anläggning som är leveranspunkt för varor, har uppställningsplats för fordon och har kärl för sortering av avfall. Det räcker inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats. En nod eller hub ska fungera driftsäkert på samma sätt som att varje hushåll får el, vatten m.m. Ytterligare alternativa benämningar är mobilitetscentral och mobilitetsstation.

Mobility management

Mobility management är ett koncept för att främja hållbara trans- porter och påverka bilanvändningen genom att förändra resenärers attityder och beteenden. Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, såsom information och kommunikation, orga- nisation av tjänster och koordinering av olika partners verksamheter. Mjuka åtgärder förbättrar ofta effektiviteten hos ”hårda” åtgärder inom stadstrafiken (exempel på hårda åtgärder är nya spårvagns- linjer, vägar och cykelbanor). Mobility management-åtgärder (jäm- fört med ”hårda” åtgärder) kräver inte nödvändigtvis stora finan- siella investeringar.

Offentlig plats

Offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och innefattar förutom allmänna platser även allmänna vägar och områ- den som i detaljplaner redovisas som kvartersmark för hamnverk- samhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.

265

Bilaga 3

SOU 2021:23

Tillgänglighet

Begreppet tillgänglighet definieras som den möjlighet med vilken medborgare och näringsliv fysiskt kan nå det utbud och de aktivi- teter i samhället som de har behov av. I samband med transporter kan tillgänglighet tolkas som möjlighet att nå något önskvärt, exem- pelvis arbetsplatser, service, rekreation samt övrigt utbud och övriga aktiviteter. Tillgängligheten för ett visst område ökar om man med mindre uppoffring kan göra samma resor som förut, eller med samma uppoffring som förut kan nå ett större urval av målpunkter.

Tillgänglighet kan också användas för att beskriva hur exempelvis en verksamhet, en plats eller en lokal fungerar för personer med ned- satt rörelse- eller orienteringsförmåga.

Trafikarbete

Trafikarbete avser mängd utfört arbete i trafiken. Trafikarbete är den sammanlagda längden av alla förflyttningar som olika fordon gör eller som sker till fots. Trafikarbete uttrycks i fordonskilometer.

Trafikförsörjningsprogram

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten har ansvar för att regel- bundet fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken i form av ett trafikförsörjningsprogram. Programmet tas fram för en tidsperiod som överensstämmer med andra regionala strategier (10–15 år) och ska uppdateras vid behov.

Trafikslag

De fyra trafikslagen är enligt Rikstermbanken vägtrafik, bantrafik, sjöfart samt luftfart. Gång och cykel hör båda till trafikslaget väg- trafik, men nämns inte som egna trafikslag. Inom utredningen be- traktar vi dock gång och cykel som egna trafikslag. När vi inom ut- redningen talar om att olika trafikslag ska behandlas likvärdigt skiljer vi på gång-, cykel-, kollektiv- och biltrafik.

266

SOU 2021:23

Bilaga 3

Transport

Förflyttning av personer eller gods. Betydelsen av begreppet trans- port inom utredningen är person- och godstransport till, från och inom befintliga och nya stadsdelar och som ansluter till trafiksystem i den befintliga staden och dess omgivning.

Transportarbete

Transportarbete avser den nyttoskapande delen av trafikarbetet. Transportarbete utgörs av den sammanlagda förflyttningen av per- soner och gods i transportsystemet. Transportarbete uttrycks i form av person- eller tonkilometer. En tom lastbil utför samma trafik- arbete som en fullastad lastbil.

Transporteffektivitet

Begreppet transporteffektivitet behandlas i kapitel 5 i betänkandet.

Transportslag

Enligt Rikstermbanken avser begreppet transportslag olika typer av persontransporter respektive godstransporter.

Verksamhetsutövare

Utredningen tolkar direktiven så att verksamhetsutövare främst av- ser lokalhyresgäster eller fastighetsägaren själv om denne också bedriver verksamhet på fastigheten. Dessa kan i vissa fall vara berörda under planerings- och byggskeden enligt PBL, men det sker då mer indirekt genom deras koppling till fastighetsägaren. Det finns också logistikaktörer, kollektivtrafikhuvudmän och delningsfor- donsaktörer. Dessa aktörer är i dag generellt inte delaktiga i genom- förandeavtal eller andra slags avtal mellan kommunen och bygg- herrar och fastighetsägare i samband med planering enligt PBL, i alla fall inte i ett tidigt skede såsom planeringstraditionen ser ut i dag. De kan i dag också påverkas indirekt genom avtalens innehåll, exem-

267

Bilaga 3

SOU 2021:23

pelvis en bilpoolsaktör som påverkas av vilka utrymmen som finns för uppställning av delningsfordon.

268

Bilaga 4

Utgångspunkter för utredningens användning av begreppet mobilitet

Svenska Akademiens ordlista definierar mobilitet som rörlighet. Enligt Svensk ordbok kan mobilitet förklaras som ”en (grad av) benägenhet att byta vistelseort eller samhällsställning (geografisk mobilitet och social mobilitet)”. Begreppet används i dag ganska brett – bland annat inom kemi, elektronik, sociologi och utbildning, likväl som i samband med transporter och samhällsplanering – men det har förekommit i det svenska språket sedan slutet av 1800-talet.1

I denna bilaga redovisar vi exempel på användningen av begreppet mobilitet inom EU och Europa samt diskuterar den omfattande begreppsflora där mobilitet, inklusive olika sammansättningar, an- vänds i samband med transporter, resande och samhällsplanering.

Användningen av begreppet mobilitet i Europa

EU:s termbank European Union Terminology2 ger en viss överblick över begreppsanvändningen inom EU. Där framgår exempelvis att engelskans ord mobility används i bred bemärkelse, inte sällan när det gäller arbetsmarknad, ekonomi och migration, liksom i samband med transporter och samhällsplanering. För begreppet transport mobility återfinns följande förklaring:

1https://svenska.se. Svenska Akademiens ordböcker: mobilitet, avledning av mobil; av fr. mobile av lat. mobilis, rörlig, till stammen i movere, röra, förflytta. Motsatt: fast, fastsatt, stationär. (Etymologi: av latinets mobiʹlitas ’rörlighet’, av moʹbilis ’rörlig’, av moʹveo ’röra’, ’sätta i rörelse’). [Jfr IMMOBIL, även som AUTOMOBIL, hämtad 2021-02-28.

2Europeiska komissionen (2021): European Union Terminology. https://iate.europa.eu/search/. Hämtad 2021-01-06.

269

Bilaga 4

SOU 2021:23

Mobility is to be understood as the availability of transport means, how much they are congested, etc. Transport is a more technical term, referring more to goods than persons.

Europeiska kommissionen presenterade i december 2020 en strategi för hållbar och smart mobilitet, Sustainable and Smart Mobility Strategy, tillsammans med en handlingsplan för den kommande fyraårsperioden.3 Av handlingsplanen framgår att transportområdets bidrag till den europeiska gröna given4 kommer att vägledas av olika principer för transportsystemet och för tillgänglighet till alternativa lösningar. Bland annat ska så kallad automatiserad mobilitet (auto- mated mobility) vara utbyggd i stor skala senast år 2030. Man kan också notera att begreppen mobility och transport används tillsam- mans i strategin: ”Mobility and transport matters to us all.” Be- greppen syftar dock delvis på olika aspekter, där mobilitet beskriver rörlighet och transport beskriver mer konkreta och tekniska delar: ”Greening mobility must be the new licence for the transport sector to grow.”

Nedan följer exempel på hur begreppet mobilitet används i några europeiska länder.

•I Storbritannien har organisationen Como-UK till uppgift att öka medvetenheten om och ge stöd till delade mobilitetstjänster, däribland genom att främja bilpooler.5

•Frankrike har inrättat offentliga mobilitetsmyndigheter (autorités organisatrices de la mobilité, AOM) som bland annat har till upp- gift att bevilja märkning till fordon som används i bilpoolsverk- samhet.6

•Finland är det första landet i världen med en transportlagstiftning som inkluderar samtliga transportslag. Kombinerad mobilitet är

3Europeiska kommissionen (2020): Sustainable and Smart Mobility Strategy – putting European transport on track for the future. https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/com20200789.pdf. Hämtad den 2021-02-28.

4I Europeiska kommissionens meddelande om en europeisk grön giv presenteras politiska initiativ som ska hjälpa EU att uppnå sitt mål om klimatneutralitet senast år 2050. Rådet diskuterar lagstiftningsinitiativ och andra initiativ inom ramen för den europeiska gröna given som har föreslagits av kommissionen.

5CoMoUK (2021): About. https://como.org.uk/about/. Hämtad den 2021-02-28.

6SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

270

SOU 2021:23

Bilaga 4

ett centralt tema i lagen och tanken är att val av transportmedel ska kunna erbjudas resenärer genom tillkomsten av innovativa tjänster.7

Användningen av begreppet mobilitet i transport- och samhällsplanering

Begreppet mobilitet förekommer allt oftare i svensk transport- och samhällsplanering – dels i sin grundform, dels i ett stort antal sam- mansättningar. Traditionellt har begreppen transporter respektive resande använts när det gäller förflyttning av människor och gods. Men mobilitet i betydelsen rörlighet är bredare och kan gälla för- flyttning i olika kombinationer av olika transportslag, färdsätt och digital teknik.

Begreppsfloran inom området har vuxit snabbt i takt med forsk- ning och utveckling och tillämpas brett inom berörda branscher och samhällssektorer. Begreppens användning och innebörd påverkas i sin tur av framväxten av ny fordonsteknik, alternativa resmöjlig- heter, digitalisering, elektrifiering och automatisering. De nya be- greppen kan dessutom ofta också kopplas till samhällets om- ställningsbehov med hänsyn till gällande klimat- och miljömål.

Utredningens intryck är att vissa begrepp har fått stor utbredning för att de illustrerar nya synsätt. De uttrycker sådana förändrade beteenden och levnadsmönster som anses nödvändiga för att uppnå samhällets miljö- och klimatmål. Några av de nytillkomna begreppen har inte ännu en tydligt avgränsad innebörd och de används ibland synonyma, ibland med små förskjutningar. Sådana flertydiga be- grepp kan också ha olika betydelser beroende på vilken aktör eller myndighet som använder dem.

När begreppet mobilitet används ensamt syftar det ofta på dess grundbetydelse rörlighet. Inte sällan används dock begreppet med underförstådd betydelse, till exempel i följande exempel:8

Risken är att kommunen ställer för låga krav på byggherrens mot- prestation i form av mobilitet i stället för att få erhålla p-tal noll.

7SOU 2020:22. Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

8Ibid.

271

Bilaga 4

SOU 2021:23

Här är begreppet inte längre neutralt utan betyder sannolikt åtgärder för hållbar mobilitet, där åtgärderna ska främja tillgänglighet till håll- bara transportslag eller hållbart resande i stället för användning av privatägd bil. Den här typen begreppsanvändning är inte ovanlig, men den kan trots det vara svårtolkad och svårbegriplig för alla utom en initierad krets. Mobilitet används här som ett kodord och modeord.

Utredningen bedömer att användning av de nyare begreppen i samband med författningsförslag behöver ske medvetet och med försiktighet. Vissa av de nya begreppen kan innehålla dolda priori- teringar som försvårar förståelsen. Mobilitetsbegreppen verkar där- till ännu inte vara allmänt förekommande eller tydliga i samhället som helhet. Beslut som bygger på flertydiga eller värdeladdade begrepp riskerar att bli både ineffektiva och missvisande om inte de nya begreppen har definierats.

Det förekommer även, som nämnts, ett stort antal sammansatta begrepp som har med mobilitet att göra. De vanligaste är mobilitets- åtgärder, mobilitetslösningar och mobilitetstjänster.

Begreppet delad mobilitet utgör del av mobilitetstjänsterna, efter- som det handlar om att samnyttja fordon på olika sätt där användaren inte själv äger fordonet. Samnyttjandet kan ske via digitala plattfor- mar. De olika plattformar och tjänster som möjliggör detta har olika affärsmodeller.

En av de mest använda benämningarna inom området är Mobility as a Service, MaaS (sv. transport som tjänst). På många håll i världen pågår utveckling av transport som tjänst, där målet är att skapa samordnade paket av olika tjänster som tillsammans ger en så god tillgänglighet att tjänsten kan konkurrera med en egen bil. I MaaS- tjänster kan även ingå olika slags gods- och hemleveranstjänster.9

Trafikverket fick ett regeringsuppdrag år 2019 att införa kon- ceptet mobilitet som tjänst i Sverige, vilket bland annat inkluderar informations- och kunskapshöjande åtgärder inom området.10 Upp- draget ska genomföras i nära samverkan med projektet Kompis, som stödjer framväxten av kombinerad mobilitet (KM) genom en inter- aktiv färdplan som är tänkt att skapa gynnsamma förutsättningar

9Trivector (2018): Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Trivector Traffic. Rapport 2018:63.

10Trafikverket (2021).

www.trafikverket.se/om-oss/var erksamhet/trafikverketuppdrag/regeringsuppdrag-remisser- och-remissvar/Regeringsuppdrag/mobilitet-som-tjanst/. Hämtad 2021-01-07.

272

SOU 2021:23

Bilaga 4

och minska barriärer för utveckling och implementation av KM- tjänster i framtiden.11

Mobility management (MM) är ett internationellt vedertaget begrepp för konceptet att främja hållbara transporter och påverka bilanvändningen genom att förändra attityder och beteenden. Grundläggande för mobility management är icke-fysiska åtgärder i form av information och kommunikation, organisation av tjänster och koordinering av olika partners verksamheter.

Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige (SOU 2020:25)12 menar att bilindustrin ser potentialen i att mobilitet som tjänst kan bli det nya sättet att sälja fordon i framtiden. Ett uttryck för denna ändrade begreppsanvändning är att den årliga konferensen Stora bildagen bytt namn till Stora mobili- tetsdagen (2019). Konferensen handlar om fordonsindustrins möj- ligheter i en digitaliserad värld och hur utvecklingen av framtidens bilar ser ut. Reglerna för kollektivtrafik i Sverige har sin utgångs- punkt i EU:s kollektivtrafikförordning. Förordningen definierar kollektivtrafik som persontransportstjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskrimi- nering.13

Nyckelegenskaper hos kollektivtrafiken är att förutsättningarna för resan – den kollektiva nyttigheten – är givna och kända i förväg och att den erbjuds den resande regelbundet genom köp av biljett. Den kan också erbjudas mot en avgift, via en föreskriven rättighet eller som en förmån. Trafik där utbud, tidpunkt, pris, resmål och färdväg inte är organiserat och utannonserat i förväg mot allmän- heten eller regelbundet tillgängligt inryms således inte i definitionen. Den trafiken har då bestämts av resenärerna eller trafikutövaren vid varje enskilt tillfälle. Exempel på sådan trafik som inte ingått i definitionen är abonnerade bussar för givna ändamål, privat sam- åkning och taxiresor. Dessutom kan anrops- och efterfrågestyrd trafik eller skräddarsydd trafik för vissa ändamål vara kollektivtrafik

11Projektet Kompis är initierat av regeringens samverkansgrupp Nästa generations resor och transporter och är ett projekt under Drive Sweden, finansierat av Vinnova.

12SOU 2020:25. Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. Betänkande av Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela Sverige.

13Artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 okto- ber 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg.

273

Bilaga 4

SOU 2021:23

enligt kollektivtrafiklagen (2010:1065), även om den varken är linje- trafik eller beställningstrafik enligt yrkestrafiklagen (2012:210).14

I och med ett ökat intresse för delningsekonomi och utveck- lingen av mobilitetstjänster, bland annat till följd av digitalisering, har en bredare definition av kollektivtrafik blivit allt mer spridd. Den inbegriper även trafik med delade fordon som till exempel taxi, bil- pooler och mikromobilitetstjänster. Denna senare definition har den internationella branschorganisationen för kollektivtrafik (UITP) antagit. Utredningen menar också att det är kollektivtrafik i bred bemärkelse som på allvar kan konkurrera med privatbilismen.

Dagstidningen Dagens Industri, en av Nordens största affärstid- ningar, publicerar dessutom regelbundet nyheter under det särskilda temat DI mobilitet utifrån följande beskrivning:15

Hur gör man det mest basala – förflyttar människor, varor och tjänster

–till en framgångsfaktor i ett hållbart samhälle? Är bilen det givna färdmedlet? Och när har vi en fossilfri transportflotta? Vårt mål är att hjälpa nyckelpersoner i näringsliv och offentlig sektor att förstå den framtiden.

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att begreppet mobi- litet är väl etablerat inom samtida transport- och samhällsplanering, det refererar till framtidens hållbara samhälle, det innefattar nya lös- ningar och vidgade perspektiv, men det fordrar en medveten och balanserad användning.

14SOU 2020:25 s. 53–54 samt Transportstyrelsen, www.transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Yrkestrafik/Kollektivtrafik/. Hämtad 2021-02-26.

15Dagens Industri, 2020-12-30.

274

Bilaga 5

Rättsliga förutsättningar för parkering, lastning och lossning av fordon

Aktuella regelverk om parkering, lastning och lossning

Definitioner av vägtrafikant, fordon, parkering och stannande finns i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Trafikförordningen (1998:1276), TrF innehåller bestämmelser om lokala trafikföreskrifter, bland annat om stannande och parkering.

Parkering av fordon berörs av kommunallagen (2017:725), och av lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m., där bl.a. grunderna för kommu- nernas rätt att ta ut parkeringsavgifter regleras. Vidare regleras par- kering i lagar som handlar om överträdelser såsom olovlig parkering och flyttning av fordon. Frågor om parkering regleras även i Bover- kets byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd.1

När det gäller planering och planläggning av mark- och vatten- användning och i prövning i ärenden om bygglov ska bestämmelser om parkering enligt PBL tillämpas. De bestämmelser i PBL som uttryckligen handlar om parkering återfinns i 4 kap. 13 § PBL om reglering med detaljplan och områdesbestämmelser och i 8 kap. 9 och 10 §§ PBL.

Bestämmelserna om parkering, lastning och lossning av fordon omfattar alla fordonsslag vilka definieras i lagen (2001:559) om väg- trafikdefinitioner. Bestämmelserna har dock kommit att tillämpas så att de i första hand avser bilar för enskilt bruk2 i första hand.

1Boverkets byggregler, BBR, är en samling av föreskrifter och allmänna råd som fastställs av Boverket och gäller svenska byggnader. BBR innehåller regler om de flesta tekniska egen- skapskraven i plan- och bygglagen.

2Med bilar för enskilt bruk avser vi bilar som används enbart av ett hushåll, så kallade privat- ägda bilar.

275

Bilaga 5

SOU 2021:23

Definitioner av trafikant, fordon, parkering och stannande

En trafikant är den som färdas eller annars uppehåller sig på en väg eller i ett fordon på en väg eller i terräng samt den som färdas i terräng (2 § förordningen om vägtrafikdefinitioner).

Fordon definieras som en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon (2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner).

Parkering innebär en uppställning av ett fordon med eller utan förare av någon annan anledning än som föranleds av trafikförhål- landena, sker för att undvika fara, eller sker för på- eller avstigning eller på- eller avlastning av gods (2 § förordningen om vägtrafik- definitioner).

Stannande definieras som annat stillastående med ett fordon än som sker för att undvika fara, föranleds av trafikförhållandena, eller utgör parkering (2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefini- tioner).

Lokala trafikföreskrifter om stannande och parkering

Kommunen kan meddela lokala trafikföreskrifter för bland annat stannande och parkering (10 kap. 1 och 3 § TrF). Om det behövs av särskilda skäl får vissa parkeringsplatser i området reserveras för de boende genom sådana bestämmelser (10 kap. 2 § andra stycket TrF). Boendeparkering kan ordnas på två olika sätt, dels genom att de som bor i ett område får rätt att parkera på allmän platsmark inom om- rådet på mer förmånliga villkor än andra, dels genom att parker- ingsplatser reserveras för de boende och att andra därmed utestängs från att parkera på dessa platser.

Parkeringsplatser får reserveras för rörelsehindrade med parker- ingstillstånd genom lokala trafikföreskrifter (10 kap. 8 § TrF). Kom- munerna har vidare befogenhet att medge parkering på särskilda villkor för näringsidkare och andra med särskilda behov att parkera i sitt arbete, s.k. nyttoparkering (10 kap. 4 § TrF).

276

SOU 2021:23

Bilaga 5

Lastning och lossning av fordon

Trafikförordningen reglerar var ett fordon får stanna och var det är förbjudet (47–51 §§). I vägmärkesförordningen (2007:90) används begreppen stanna respektive parkera. Stanna kan sägas vara ett sätt att reglera angöring.

Enligt trafikförordningen avses med lastning och lossning att bära föremål mellan ett fordon och en fastighet. De som lastar/lossar får i princip stanna den tid som behövs för det, men avbrott i lastning eller lossning får inte ske. Lastning och lossning från allmän plats avser i första hand områden av olika slag som vägar, gator, torg och parker samt andra områden för allmän trafik. När en uppställning för lastning övergår till att bli parkering är inte reglerat i detalj. Praxis hos parkeringsbolag är att en bil får stå 5–10 minuter.

Kommuner kan med stöd av trafikförordningen utforma lokala föreskrifter för lastning och lossning. På vissa gator finns speciellt inrättade lastzoner för att underlätta för distributionstrafiken (så kallade ändmålsplatser). Där råder parkerings- och stoppförbud för icke behöriga fordon enligt den reglering som finns för platsen (parkeringsförbudet kan vara tidsbegränsad). Vägmärken för last- platser anger att fordon endast får parkeras på platsen för att lasta eller lossa tungt eller skrymmande gods. Vägmärket kombineras ofta med ett förbud att stanna och parkera.

För tomter gäller enligt Boverkets byggregler, BFS 2011:6, BBR,3 att en angöringsplats för bilar ska finnas och att parkeringsplatser för rörelsehindrade ska kunna ordnas efter behov inom 25 meters gångavstånd från en tillgänglig och användbar entré till publika loka- ler, arbetslokaler och bostadshus.

Angöring är ett begrepp som ofta förekommer i beskrivningar till detaljplaner. Trafikutredningsbyrån (2020) pekar på att begreppet saknar en enhetlig definition, men att det främst syftar på att ge möj- lighet till korta stopp för att hämta och lämna passagerare i bil, och för lastning och lossning av varor4.

3Boverkets författningssamling. Boverkets byggregler (2011:6), BBR: Föreskrifter och all- männa råd. BFS 2011:6 med ändringar till och med BFS 2020:4.

4Trafikutredningsbyrån AB (2020): Kunskapsunderlag för parkering och parkeringstal i detalj- plan och bygglov.

277

Bilaga 5

SOU 2021:23

Krav på parkering genom bestämmelser i detaljplan

Detaljplanens grunduppgift är att lägga fast gränser för allmänna plat- ser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5 § PBL). Vissa regleringar som hur mark- och vattenområden ska användas samt genomförandetid är obligatoriska. Om kommunen är huvudman för den allmänna platsen ska även dess utformning regleras. Utöver den reglering som är obligatorisk i alla detaljplaner finns i PBL bestämmelser om vad som får regleras i detaljplan om det behövs för att uppnå detaljplanens syfte och för att säkerställa markens lämplighet.5

Vid detaljplanering får kommunen bestämma krav om utrymmen för parkering, placering och utformning av parkeringsplatser samt att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering (4 kap. 13 § PBL). Det omfattar såväl parkering på allmän plats som parkering inom kvartersmark.

Det kan vara så att typen av reglering skiljer sig mellan olika kom- muner och mellan detaljplaner inom en och samma kommun bero- ende platsens förutsättningar och kommunens ambitioner. Regler- ing av markens användning för parkering kan ske genom att avgränsa ytor på plankartan där parkering är tillåten eller inte tillåten att anlägga. Utbudet anges i antal fordonsplatser per lägenhet eller per bostads- respektive verksamhetsyta. Parkeringsutbudet kan även redovisas översiktligt. I planbeskrivningen anges precisering med hänsyn till kommunens riktlinjer eller att parkeringsutbudet be- stäms i bygglovsprövningen. Reglering kan också ske enbart genom hänvisning i planbeskrivningen om att bilparkering ska ordnas i gemensamma anläggningar i närområdet.

Beroende på om parkering ska ordnas inom allmän platsmark eller kvartersmark gäller olika regler. Här nedan redovisas parker- ingsregelringen i de två fallen.

5Boverket (2020). www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/ planbestammelser/att-reglera-med-planbestammelser/planbestammelser-som-ska-och-far- anvandas/. Hämtad 2021-01-13.

278

SOU 2021:23

Bilaga 5

Allmän plats och kvartersmark

Med allmän plats avses, enligt 1 kap. 4 § PBL, en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. För att en plats ska anses vara allmän ska allmänheten ha tillträde till den utan att betala, med undantag för parkeringsplats. I normalfallet, men inte alltid, är det kommunen som är huvudman för allmän platsmark (4 kap. 7 § PBL).

Med egenskapsbestämmelser för allmän plats är det möjligt att reglera utformningen av den allmänna platsen, placering, mark och vegetation, stängsel och utfart, skydd av kulturvärden, rivningsför- bud, varsamhet samt skydd mot störningar. Bestämmelserna tilläm- pas när det är nödvändigt för att uppnå planens syfte. Bestämmelser om utformning ligger också till grund för kostnadsberäkningar för anläggande och drift av allmänna platser med tillhörande anord- ningar.

I detta sammanhang kan tilläggas att så kallad boendeparkering inte har ansetts medföra att allmän platsmark inte längre används för gemensamma behov6, vilket Bilpoolsutredningen pekar på i betän- kandet Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motor- fordon7.

Med kvartersmark avses all mark inom ett planområde som inte ska utgöra allmän plats eller vattenområde. Exempel på användning av kvartersmark är bostäder, handel, kontor, besöksanläggningar, begravningsplatser eller tekniska anläggningar. Användningen av ett markområde kan också anges som en kombination av flera använd- ningar. I en detaljplan ska det alltid framgå vilken användning som är tillåten inom kvartersmark.

Med egenskapsbestämmelser för kvartersmark får kommunen precisera och avgränsa bebyggandets omfattning, fastighetsstorlek, placering, utformning, utförande, lägenhetsfördelning och storlek på lägenheter, markens anordnande och vegetation med mera.

Kommunen har möjlighet att besluta om lokala trafikföreskrifter för att reglera parkering på kvartersmark, men för detta krävs samråd med, och ibland även medgivande av, markägaren (10 kap. 6 § TrF).

6Prop. 1984/85:14: om boende- och nyttoparkering på gatumark, s. 15.

7SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

279

Bilaga 5

SOU 2021:23

Krav på parkering för tomter

Bestämmelser om krav på tomter när det gäller parkering, lastning och lossning i finns i 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL. Enligt 1 kap. 4 § PBL definieras en tomt som ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål.

Enligt PBL kan kommunen i detaljplan reglera utformning av tomter (4 kap. 16 § PBL). Det är till exempel möjligt för kommunen att slå vakt om befintliga mark- och naturförhållanden som behöver bibehållas. Det går också att utforma tomten för att ge förutsätt- ningar för olika typer av ekosystemtjänster.

Enligt 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL ska en obebyggd tomt ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträck- ning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon

I bestämmelsen anges i andra stycket att om tomten ska bebyggas med byggnadsverk som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det på tomten eller i närheten av den finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att ordna både friyta och parkering enligt första 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, ska man i första hand ordna friyta.

Enligt 8 kap.10 § PBL anges att det som gäller i fråga om ut- rymme för parkering, lastning och lossning och om friyta i 8 kap. 9 § ska i skälig utsträckning också tillämpas om tomten är bebyggd.

I SOU 2019:178 redovisades användningsbestämmelser och egen- skapsbestämmelser i detaljplan för trafik, parkering, lastning och lossning enligt följande. När det gäller parkering har fastighetsägaren ansvaret för att tillgodose det behov av parkering, som kommunen bedömer att fastighetens användning ger upphov till. Varje fastig- hetsägare är därigenom skyldig att anordna parkering för sin fastighets behov för bilar och cyklar. Kommunen har dock det över- gripande ansvaret för planeringen av mark- och vattenanvändningen och är inför bygglov skyldig att se till att kravet om möjlighet till parkering uppfylls. Parkering kan planläggas som kvartersmark,

8SOU 2019:17: Bebyggelse- och transportplanering för hållbar utveckling. Betänkande av Sam- ordning för bostadsbyggande.

280

SOU 2021:23

Bilaga 5

både som egen självständig användning, betecknad ”parkering” eller som egenskapsbestämmelse för markens anordnande. Använd- ningen av begreppet ”parkeringsplats” innefattar alla sorter fordon.

Om inget annat anges i planen är det alltid tillåtet med parkering på kvartersmark som ett komplement till användningen.

Användningen ”parkering” kan också användas i de fall parkering av fordon eller en parkeringsanläggning utgör en självständig använd- ning inom kvartersmark. Det kan till exempel vara markparkering, parkeringshus, större cykelparkeringar, garage eller källargarage. Användningsbestämmelsen inrymmer även de utrymmen som behövs för anläggningens skötsel och bruk, även verksamheter som är knutna till användningen så som möjlighet till att tvätta fordon och enstaka laddstationer för elfordon eller liknande. Ofta kan parkering ingå i andra användningar. Exempelvis om det behövs för att verksamheten ska fungera eller som ett komplement till den huvudsakliga använd- ningen.

Bygglov för byggnader, ändringar och parkeringsplatser

Enligt 9 kap. 2 § PBL krävs det bygglov för nybyggnad, tillbyggnad, och annan ändring av en byggnad än tillbyggnad i vissa fall. Vid ansökan om bygglov för en byggnad måste sökanden kunna visa för kommunens byggnadsnämnd hur och var parkering ska ordnas för att bygglov ska kunna beviljas. Parkeringen ska vara lämplig och finnas i den utsträckning som kan anses vara skälig med hänsyn till det behov av parkering som byggnaden ger upphov till.

Kommunens framtagna parkeringstal9 vägleder om hur många parkeringsplatser detaljplanen bör innehålla för såväl cykel som för bil. Parkeringstalen tillämpas sedan vid bygglov.

Bygglov krävs även för en parkeringsplats i sig, när den anordnas utomhus. Lovplikten gäller både inom och utanför detaljplanelagt område. Bygglovsplikten för parkeringsplatser gäller dessutom både vid fysiska förändringar av marken, såsom asfaltering eller avgrus- ning och anordnande av räcken och markeringar men även vid ianspråktagande av mark som parkeringsplats även om ingen fysisk

9Parkeringstal är kommunens vägledning i arbetet med parkering vid detaljplaneläggning och vid bygglov. Boverket (2018): Parkeringstal. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/ Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/ptal/. Hämtad 2021-01-19.

281

Bilaga 5

SOU 2021:23

förändring av marken görs10. Bestämmelser om bygglovsplikt för parkeringsplatser utomhus anges i 6 kap.1 § punkten 8 PBF. Enligt 6 kap. 2 § görs undantag om det på fastigheten finns endast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplat- sen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Bygglovsprövningen omfattar inte bara parkeringsplatsens eller anläggningens tillåtlighet utan även dess utformning. En byggnads- nämnd kan exempelvis av miljöskäl kräva att en större parkerings- anläggning delas upp i mindre enheter. Utformningen av parkerings- anslutningarna till gatan behöver ofta granskas av trafiksäkerhets- skäl. Bulleravskärmning kan likaså behöva prövas. Vidare kan det tekniska utförandet behöva prövas med hänsyn till anläggningens inverkan på grundvattenförhållandena.

Bygglov krävs inte om kommunen i detaljplan eller områdes- bestämmelser har beslutat om undantag från krav på bygglov för att anordna, flytta eller väsentligt ändra en parkeringsplats. Kommunen kan i vissa fall även utöka lovplikten att gälla även för de par- keringsplatser som är undantagna från lovplikt enligt PBF. Om sådan planbestämmelse finns får en parkeringsplats inte anordnas, flyttas eller den väsentligt ändras utan bygglov.

Om kommunen i sitt tillsynsarbete uppmärksammar att det till en byggnad inte finns skäligt utrymme för parkering, kan bygg- nadsnämnden agera genom föreläggande.

Parkeringsreglering för rörelsehindrade och personer med funktionsnedsättning

Övergripande krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga finns i PBL och i PBF.11 Tillgänglighetskraven i PBL och PBF förtydligas i tillämp- ningsföreskrifter, bland annat i Boverkets byggregler, BBR.

10Prop. 1985/86:1 s. 691.

11Tillgänglighetskrav finns som tomtkrav, utformningskrav och tekniska egenskapskrav. Utformningskrav för tillgänglighet har sin grund i 8 kap. 1 § PBL och 3 kap. 4 § PBF. Tomt- kraven för tillgänglighet har sin grund i 8 kap. 9 § PBL. Tekniska egenskapskrav för tillgäng- lighet har sin grund i 8 kap. 4 § PBL och 3 kap. 18 § PBF.

282

SOU 2021:23

Bilaga 5

Syftet med reglerna om tillgänglighet är att så många som möjligt ska kunna delta i samhället på lika villkor.12 Den byggda miljön ska kunna användas både av personer som har full rörlighet och personer som använder till exempel rullstol, rollator eller käpp. Även personer som har nedsatt syn, nedsatt hörsel eller nedsättning av andra orienteringsförmågor ska kunna använda den byggda miljön.

Enligt 2 kap.6 § första stycket 7 PBL ska byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga att använda området.

Enligt 8 kap. 9 § första stycket 5 PBL ska en obebyggd tomt som ska bebyggas ordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga ska kunna komma fram till byggnadsverk och på annat sätt använda tomten, om det med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt inte är orimligt. Enligt 8 kap. 12 § ska denna bestämmelse i skälig utsträckning tillämpas också på allmänna plat- ser och på områden för andra anläggningar än byggnader, dock att personer med nedsatt rörelse eller orienteringsförmåga ska kunna använda platsen eller området i den utsträckning som följer av före- skrifter meddelade med stöd av denna lag.

Krav på tomter samt utformningskrav och tekniska egenskapskrav på byggnader preciseras i Boverkets byggregler, BBR, (BFS 2011:6)13. BBR föreskriver att minst en tillgänglig och användbar gångväg ska finnas mellan tillgängliga entréer till byggnader och parkeringsplatser och angöringsplatser för bilar.

En angöringsplats för bilar ska finnas och parkeringsplatser för rörelsehindrade ska kunna ordnas efter behov inom 25 meters gång- avstånd från en tillgänglig och användbar entré till publika lokaler, arbetslokaler och bostadshus.

Som allmänt råd anges i BBR att antal parkeringsplatser för rörelsehindrade bör dimensioneras med hänsyn till avsedd använd- ning eller antal bostäder och långsiktigt behov. Breddmått på en parkeringsplats som ska medge att rullstol tas in från sidan bör vara 5,0 meter. Breddmått kan minskas om gångytan bredvid kan tas i anspråk eller om parkeringsplatser för rörelsehindrade finns bredvid varandra. I Boverkets föreskrifter och allmänna råd, BFS 2013:9

12Boverket (2019). Tillgänglighet. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om- byggande/boverkets-byggregler/tillganglighet/. Hämtad 2021-01-20.

13Boverkets författningssamling. Boverkets byggregler, BBR 2011:6: Föreskrifter och allmänna råd. BFS 2011:6 med ändringar till och med BFS 2020:4.

283

Bilaga 5

SOU 2021:23

HIN 3 anges, utöver vad som nämns ovan om utformning av parker- ingsplatser för rörelsehindrade, att en uppställningsplats som är placerad längs en gata bör ha tillräckligt längdmått så att utrymme finns för att kunna passera med rullstol mellan parkerade fordon. Vissa platser kan göras extra långa för att ta in och ut rullstol baktill på fordonet. För det behövs en cirka 9 meter lång plats.

Kraven på tillgänglighet preciseras även för allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader. Boverkets byggregler (BFS 2011:5 ALM 2 16 §)14 föreskriver hur parkerings- platser för rörelsehindrade med särskilt tillstånd ska utformas så att de blir användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga. Måtten för eldriven rullstol för begränsad utomhus- användning (mindre utomhusrullstol) ska vara dimensionerande och utrymme för manövrering med rullstol ska finnas.

Ytterligare regler om tillgänglighet och användbarhet finns i Bo- verkets föreskrifter och allmänna råd (2011:13) om avhjälpande av enkelt avhjälpta hinder, till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser (BFS 2016:6).

Parkeringstillstånd för rörelsehindrade

Enligt 13 kap. 8 § trafikförordningen, TrF, kan ett särskilt parker- ingstillstånd utfärdas för rörelsehindrade personer. Transportstyrel- sen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om parkerings- tillstånd för rörelsehindrade (TSFS 2016:19)15 som gäller förutsätt- ningar för parkeringstillstånd m.m. Dessa regler grundar sig på Europeiska unionens råds rekommendation (98/376/EG) om parkeringstillstånd för personer med funktionshinder.

Ett tillstånd får endast utfärdas till en rörelsehindrad som har ett varaktigt funktionshinder. Frågor om parkeringstillstånd prövas av den kommun där sökanden är folkbokförd eller om sökanden inte är folkbokförd i riket, där han eller hon vistas. Ett parkeringstillstånd gäller i hela landet. Ett sådant parkeringstillstånd ska gälla under viss tid, dock längst 5 år.

14Boverkets författningssamling. BFS 2011:5 ALM 2. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga på allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader.

284

SOU 2021:23

Bilaga 5

Bestämmelser om laddning av elfordon

Från och med den 15 maj 2020 är laddning av elfordon ett nytt egen- skapskrav i plan- och bygglagen (8 kap. 4 § 11 PBL). Bestämmelser om laddning av elfordon eller förberedelse för laddning genom så kallad ledningsinfrastruktur framgår av 3 kap. 20 b, 20 c, 22 §§ PBF.

Boverket har på uppdrag av regeringen utrett konsekvenserna avseende ändrade kravnivåer för elfordon i byggreglerna16. Kom- munen måste se till att vissa parkeringsplatser förses med laddstolpar för elfordon enligt EU-direktiv och nya regler i PBL. Boverket har nyligen tagit fram tillämpningsföreskrifter17. Kraven på laddning av elfordon i samband med uppförande av byggnader ska tillämpas om man söker bygglov eller gör en anmälan efter den 10 mars 2021.

Vilka byggnader som ska ha utrustning för laddning av elfordon eller förberedelse för laddning genom så kallad ledningsinfrastruktur framgår av PBF (3 kap. 20b, 20c, 22 §§ PBF). Där anges att nya bostadshus med fler än 10 parkeringsplatser i byggnaden eller på tomten ska ha ledningsinfrastruktur till alla parkeringsplatser. Övriga nya uppvärmda byggnader med fler än 10 parkeringsplatser i byggnaden eller på tomten ska ha ledningsinfrastruktur till 20 pro- cent av parkeringsplatserna och minst en laddningspunkt för elfor- don. För ouppvärmda byggnader ställs inga krav.18

Därutöver ställs retroaktiva krav på befintliga byggnader som träder i kraft den 1 januari 2025. Kraven innebär att uppvärmda byggnader som inte är bostadshus med fler än 20 parkeringsplatser i byggnaden eller på tomten ska ha minst en laddningspunkt för el- fordon. För ouppvärmda byggnader och bostadshus ställs inga retro- aktiva krav.

Bilpoolsutredningen (SOU 2020:22) redogör för de bestämmel- ser som har införts trafikförordningen för att möjliggöra för kom- munen att genom lokala trafikföreskrifter besluta att en plats ska vara laddplats (10 kap. 1 § 7 TrF). En plats får förklaras som ladd- plats endast om det finns anordningar för extern laddning med elektrisk energi för fordons framdrivning (10 kap. 9 a § TrF). På en

16Boverket (2020). Konsekvenser av ändrade kravnivåer för ladd-infrastruktur. Rapport 2020:18.

17Boverket (2021). Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2021:2) om utrustning för laddning av elfordon.

18Boverket (2021): För vilka byggnader gäller reglerna om laddinfrastruktur? www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om-byggande/laddning-av-elfordon/nar- kravs-laddinfrastruktur/. Hämtad 2021-02-27.

285

Bilaga 5

SOU 2021:23

laddplats får endast fordon som kan laddas externt med elektrisk energi för fordonets framdrivning parkeras eller stannas. Andra fordon får inte parkeras eller stannas annat än för på- eller avstigning (3 kap. 54 § TrF). Bilpoolsutredningen framhåller att det är tillåtet att parkera ett elfordon på en laddplats även när laddning inte pågår.

Parkeringsavgifter

Lag (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upp- låtelser av offentlig plats19 m.m. (kommunala avgiftslagen, KAL), reglerar bland annat grunderna för kommuners rätt att ta ut par- keringsavgifter (2 § KAL). Enligt denna bestämmelse får en kom- mun ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Ersättning får tas ut i den omfattning som behövs för att ordna trafiken.

KAL verkar i kombination med kommunallagen (2017:25) där kommuners rätt att ta ut avgifter regleras (2 kap. 5 §).20 Självkost- nadsprincipen (2 kap. 6 § kommunallagen) innebär att kommuner och regioner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostna- derna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Kost- naderna beräknas utifrån trafikflödet och trafiksäkerhet men inbe- griper inte kostnaden för parkeringens markpris och drift.

Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfull- mäktige enligt följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område att parkera inom området får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som beslutet gäller. Avgiften får i sådana fall fastställas till ett engångsbelopp för en viss period. Rörelsehindrade får befrias från avgiftsskyldighet.

För upplåtelse på offentlig plats som står under kommunens för- valtning av särskilda uppställningsplatser för fordon, som används i yrkesmässig trafik för personbefordran eller i taxitrafik, får kom-

19Med offentlig plats avses enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) bland annat gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål.

20Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

286

SOU 2021:23

Bilaga 5

munen ta ut avgift med det belopp som behövs för att täcka kom- munens kostnader för användningen.

Bilpoolsutredningen21 pekar på att en gata är upplåten för avsett ändamål när den har ställts i ordning och upplåtits för trafik. Parker och torg anses vara upplåtna när området har ställts i ordning i enlig- het med planens bestämmelser22.

21SOU 2020:22: Motorfordonspooler – på väg mot ökad delning av motorfordon. Betänkande av Bilpoolsutredningen.

22Prop. 1992/93:210 s. 51.

287

Bilaga 6

Trivector Traffic

Rapport 2020:152, 1.0

Samverkan om mobilitetsåtgärder

Svenska kommuners erfarenheter i samband med exploatering och byggande

289

Bilaga 6

SOU 2021:23

Dokumentinformation

Titel:	Samverkan om mobilitetsåtgärder - Svenska kommuners erfa-
Titel:	renheter i samband med exploatering och byggande
Serie nr:	2020:152
Projektnr:	20133
Författare:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
	Rasmus Sundberg
Medver-
kande:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
Kvalitets-	Rasmus Sundberg
Kvalitets-
gransk-
ning:	Björn Wendle
Beställare:	Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08),
Beställare:	http://www.sou.gov.se/bostadsbyggande/kontakt/
Dokumenthistorik:
Version	Datum	Förändring	Distribution
1.0	2020-10-29		Beställare

290

SOU 2021:23

Bilaga 6

Förord

Trivector fick sommaren 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mobilitetsåtgärder. Uppdraget resulterade i en rapport som redovisade en- kätsvar med tillhörande analyser baserade på kommunernas svar samt tidigare erfarenheter av plan- och byggprocesser i svenska städer. Denna rapport är en kortversion av denna och redovisar analyser och sammanfattningar.

Projektledare för uppdraget har varit Olivia Dahlholm och kvalitetsansvarig Björn Wendle. Rasmus Sundberg och Caroline Mattsson har medverkat som stöd i arbetet. Beställarens representant för uppdraget var Maria Isaksson från utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

291

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Sammanfattning

Trivector fick sommaren 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mobilitetsåtgärder. Enkäten skickades ut till 35 kommuner och besvara- des av 27 kommuner.

Samverkan i- och utan samband med exploateringsavtal

16 av de medverkande kommunerna uppgav att det sker samverkan om mo- bilitetsåtgärder i samband med exploateringsavtal, och 12 kommuner uppgav att det inte sker. Det är alltså lite mer än hälften av kommunerna som uppger att samverkan inom exploateringsavtal sker. De flesta kommunerna uppger att det förekommer samverkan utanför exploateringsavtal. 19 kommuner uppger att samverkan förekommer och 7 uppger att det inte förekommer. Det är alltså, enligt kommunernas svar, mer vanligt förekommande med samver- kan utanför än innanför exploateringsavtal.

Undersöks kommunernas svar finns både likheter och olikheter i hur mobili- tetsavtal ser ut inom exploateringsavtal. Några kommuner har kommit längre vad gäller sådana avtal, medan ett antal inte genomfört några ännu. Vanligt bland kommunerna är att krav om mobilitetsåtgärder på ett eller annat sätt skrivs in i exploaterings- eller markupplåtelseavtal. Det kan handla om att överenskomna mobilitetsåtgärder ska vidmakthållas av byggherren under ett bestämt antal år. Det är inte ovanligt att avtal inom och utanför exploaterings- avtal liknar varandra. Utanför exploateringsavtal uppger flera kommuner att avtalet på något sätt är kopplat till kommunens parkeringsnorm, där åtgärder enligt normen ger avdrag på parkeringstalen.

Resultaten från enkäten visar att det finns stora likheter i vilka typer av mo- bilitetsåtgärder som överenskommelserna handlar om, både inom och utanför exploateringsavtal. Vanligtvis handlar det om att det ställs olika krav för olika nivåer av reducering av parkeringstalet för bil.

Även om avtal och driftsbestämmelser finns både inom och utanför exploate- ringsavtal, uppger flera kommuner att det är svårt att kontrollera hur avtalet faktiskt fullföljs och att deras kontroll stannar vid bygglovet. De flesta kom- munerna som svarat att uppföljningen inte fungerar bra uppger att det saknas rutiner för att följa upp avtal och driftsbestämmelser efter byggnation.

292

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

Framgångsfaktorer för samverkan

Flera av kommunerna anser att framgångsfaktorer för samverkan i samband med planering enligt plan- och bygglagen (PBL) är en större tydlighet i lagen och tydligare riktlinjer för vad de kan kravställa och inte. I dagsläget finns stort utrymme för tolkning. Flera kommuner lyfter kunskapshöjande insatser och dialog mellan samtliga parter som en framgångsfaktor för samverkan inom övrig kommunal planering. Flera kommuner lyfter även politiskt mod och vilja att arbeta med mer hållbar mobilitet. Flera kommuner lyfter även behovet av en gemensam process och målbild.

Flera kommuner trycker på vikten av ekonomiska incitament för att uppnå god samverkan, och lösningar som samtliga parter vinner på. Flera kommuner tror även att incitament skapas om hållbar mobilitet är normen.

Det stöd som kommunerna efterfrågar för bättre samverkan är inte sällan ökad kunskap kring fördelarna och effekterna av olika mobilitetstjänster. Flera kommuner uppger även att de ser behov av tydligare riktlinjer uppifrån om hur parkering och mobilitet ska hanteras och följas upp. Andra ser behov av att kunna ställa hårdare krav på exploatörerna.

293

Bilaga 6

SOU 2021:23

Innehållsförteckning

1.	Inledning		1
	1.1	Metod	1
	1.2	Ordlista	3

2.	Resultat		5
	2.1	Hur sker samverkan inom och utanför exploateringsavtal	6
	2.2	Mobilitetsåtgärder som avtalas	7
	2.3	Uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter byggnation	8

2.4Framgångsfaktorer för att nå samverkan i samband med planering

2.5	enligt PBL	10
2.5	Incitament för samverkan utanför exploateringsavtal	12
2.6	Behov av stöd för bättre samverkan	12

294

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

1. Inledning

Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08) gav under sommaren 2020 Trivector i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mobilitetsåtgär- der. Resultaten från enkäten ska användas som underlag i arbetet med ett till- äggsuppdrag till Samordning för bostadsbyggande om stärkt planering för hållbarutveckling (Dir 2020:15). Tilläggsuppdraget innebär att stärka förut- sättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara trans- porter i samband med planering enligt PBL. En del av tilläggsuppdraget hand- lar om att undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med det allmänna i samband med nybyggnation och exploate- ring så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bland annat leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås.

1.1 Metod

Enkäten bestod av frågor som rör samverkan om mobilitetsåtgärder inom och utanför exploateringsavtal, och syftade till att få en uppdaterad bild av hur kommunerna tillämpar mobilitetsåtgärder i samband med nybyggnation (ex- empelvis bilpool, cykelpool, gratis kollektivtrafikkort, informationsåtgärder etc.).

Frågorna i enkäten var inte obligatoriska vilket gjorde att alla frågor i enkäten inte alltid blev besvarade. Antalet svarande kommuner på varje fråga kan där- för variera.

Spridningen i geografi och storlek bland tillfrågade kommuner var relativt god, från Malmö i Söder till Östersund i Norr. Enkäten skickades ut till 35 kommuner, däribland medlemmar i kommunnätverket ”Möjligheter med Mo- bility Management i Samhällsplaneringen" (MMMiS), vilket samlar kommu- ner som aktivt arbetar med hållbar mobilitet i planläggning och byggande. Enkäten skickades även ut till de tre största kommunerna Stockholm, Göte- borg, Malmö, samt ett antal mindre kommuner. Enkäten besvarades av totalt 28 kommuner, vilket ger en svarsfrekvens på 80%, en god svarsfrekvens trots att enkäten skickades ut i samband med sommarsemester.

295

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

De svarande kommunerna har kategoriserats som stor kommun, mellanstor kommun och mindre kommun enligt tabellen nedan.

Tabell 1 Svarande kommuner

Kommun	Befolkning
Större kommun
Stockholms stad	974 073
Göteborgs Stad	578 327
Malmö stad	339 313
Uppsala kommun	225 164

Mellanstor kommun
Linköping kommun	161 034

Örebro kommun	155 989
Helsingborg kommun	147 734

Norrköping kommun	141 676
Jönköpings kommun	141 081
Umeå kommun	129 231
Västerås stad	127 799
Lunds kommun	122 948
Borås kommun	113 179
Huddinge kommun	112 848
Botkyrka kommun	94 606
Växjö kommun	94 129
Haninge kommun	89 989

Mindre kommun
Kungsbacka	83 348
Järfälla kommun	79 990
Gävle kommun	75 451
Eskilstuna kommun	67 359
Södertälje kommun	64 619
Nyköpings kommun	56 591
Sundbybergs stad	50 564
Östersund kommun	49 805
Enköpings kommun	44 429
Lidköping kommun	40 089
Vallentuna kommun	34 090

296

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

1.2 Ordlista

Nedan förklaras begrepp som är centrala i studien och som använts av kom- munerna i deras enkätsvar.

Exploateringsavtal

Exploateringsavtal regleras i PBL och definieras i lagen som ett avtal om ge- nomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruk- tur1. Exploateringsavtal är alltså ett ”civilrättsligt avtal mellan kommun och byggherre som fastställer gemensamma mål och/eller reglerar parternas rät- tigheter och skyldigheter i samband med en markexploatering”2.

Markanvisningsavtal

I PBL definieras markanvisning som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande3.

Marköverlåtelseavtal

En marköverlåtelse sker när marken byter ägare. I ett marköverlåtelseavtal regleras de frågor som behövs för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vi- dare regleras fördelningen av kostnader och intäkter samt ansvar mellan å ena sidan byggherren och å andra sidan andra intressenten. Intressenter kan vara kommunen, samfällighetsföreningar med fler.

Markupplåtelseavtal

Markupplåtelse innebär att någon får möjlighet att nyttja mark under en viss tid. För detta skrivs ett markupplåtelseavtal.

Mobilitetsåtgärder

1Boverkets hemsida: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/forutsattningar-for-genomforande/

2Häggström, Kevin (2011). Exploateringsavtal – En analys av avtalets rättsliga karaktär och rättsliga grund. s. 13.

3https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/halsa-sakerhet-och-ris- ker/halsa-och-sakerhet-i-detaljplan/planbeskrivning-avtal-och-miljobedomning/

297

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

som får användas till bilparkeringar kan regleras i detaljplanen i form av plan- bestämmelser. Hur parkering ska lösas inom detaljplaneområdet samt vilka mobilitetsåtgärder som är tänkta att genomföras kan beskrivas närmre i plan- beskrivningen. Icke-fysiska mobilitetsåtgärder som rabatterade kollektivtra- fikkort eller avtal med cykelpoolsleverantör kan inte regleras i detaljplanen, utan upprättas genom civilrättsliga avtal och ligger därmed utanför PBL-pro- cessen4.

Mobilitetsavtal

Ett mobilitetsavtal reglerar de mobilitetsåtgärder som byggherren åtagit sig att genomföra samt den reduktion av parkeringstalen som skall gälla.

4Boverkets hemsida: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parke- ring_hallbarhet/verktyg/flex/

298

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

2. Resultat

I denna kortversion av rapporten presenteras sammanfattningar och analyser för respektive avsnitt. Observera att analyser och sammanfattningar bygger på enskilda kommuntjänstemäns svar, och speglar inte nödvändigtvis kom- munernas fulla ståndpunkt.

Frågor ställdes till kommuntjänstemännen om hur samverkan sker inom och utanför exploateringsavtal. Liknande frågor ställdes för både inom och utan- för exploateringsavtal och berör hur avtal ser ut, vilka typer av åtgärder det handlar om, hur de regleras när byggnationen är klar, samt hur uppföljningen ser ut. Frågor ställdes även kring vad kommunerna anser är framgångsfak- torer för att nå samverkan, om olika samverkansformer, vad som kan ge inci- tament till att samverka kring mobilitet och vad kommunerna har för behov av stöd för bättre samverkan.

299

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

2.1 Hur sker samverkan inom och utanför exploateringsavtal

Avsnittet behandlar frågor kring hur samverkan om mobilitetsåtgärder sker i- och utan samband med exploateringsavtal. De som svarat att samverkan sker fick ett antal följdfrågor som rör bland annat i vilket skede avtal skrivs och hur ofta samverkan sker.

Sammanfattning

16 av de medverkande kommuner uppgav att det sker samverkan om mobili- tetsåtgärder i samband med exploateringsavtal, och 12 kommuner uppgav att det inte sker. Det är alltså lite mer än hälften av kommunerna som uppger att samverkan inom exploateringsavtal sker.

De flesta kommunerna uppger att det förekommer samverkan utanför explo- ateringsavtal. 19 kommuner uppger att samverkan förekommer och 7 uppger att det inte förekommer. Det är alltså, enligt kommunernas svar, mer vanligt förekommande med samverkan utanför än innanför exploateringsavtal.

4 av de tillfrågade kommunerna uppger att kommunen tar initiativet till sam- verkan utanför exploateringsavtal. 15 kommuner uppger att både kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren tar initiativet till sam- verkan utanför exploateringsavtal.

Undersöks kommunernas svar finns både likheter och olikheter i hur mobili- tetsavtal ser ut inom exploateringsavtal. Några kommuner har kommit längre vad gäller sådana avtal, medan ett antal inte genomfört några ännu. Vanligt bland kommunerna är att krav om mobilitetsåtgärder på ett eller annat sätt skrivs in i exploaterings- eller markupplåtelseavtal. Det kan handla om att överenskomna mobilitetsåtgärder ska vidmakthållas av byggherren under ett bestämt antal år. Det kan exempelvis vara att medlemskap i bilpool är obliga- toriskt för alla byggherrar i 5 år, vilket ska ingå i de boendes hyra. Medlem- skapet ska därefter visas upp innan bygglov beviljas. Det är även vanligt bland kommunerna att avtalet är knutet till parkeringsbestämmelser eller par- keringsnorm/policy. Det förekommer även att en mobilitetsplan biläggs ex- ploateringsavtal eller marköverlåtelseavtal. Ytterligare exempel är att ett sär- skilt mobilitetavtal skrivs som en bilaga till markupplåtelse- eller exploate- ringsavtal.

Det är inte ovanligt att avtal inom och utanför exploateringsavtal liknar varandra. Utanför exploateringsavtal uppger flera kommuner att avtalet på något sätt är kopplat till kommunens parkeringsnorm där åtgärder enligt nor- men ger avdrag på parkeringstalen. Andra exempel är att avtal tecknas via tredjepartavtal, mellan exempelvis byggherre och bilpoolsleverantör, där för- bindelser skrivs in om att tillämpa mobilitetsåtgärder.

300

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

Det skiljer sig en del i hur långt kommunerna har kommit vad gäller samver- kan både inom utanför exploateringsavtal, där någon kommun endast är i di- alogstadiet, medan andra har tecknat färdiga avtal.

Analys

Kommunernas svar visar på att det saknas praxis för hur mobilitetsåtgärder ska hanteras, och visar att det går att göra och görs på flera olika sätt. Meto- derna för hur mobilitetsåtgärder avtalas och hanteras är sannolikt framtagna utifrån kreativitet, unika förutsättningar i projekt som sen standardiseras, eller från tolkningar som respektive kommunjurist gör. Ett förekommande pro- blem är att parkeringsnormen snabbt känts föråldrad, antingen beroende på en efterhand ökad förståelse och kompetens hos aktörerna, eller för att parke- ringsnormerna haft en för hög detaljeringsgrad i sina krav. Då försöker man istället att utveckla kraven i avtalen och gå lite utanför aktuell parkerings- norm. Det förekommer också att parkeringsnormen är utformad på ett sätt att det i varje enskilt projekt förutsätts förhandling (t ex att byggherren själv för- väntas föreslå åtgärder som kommunen tar ställning till utifrån det aktuella projektet).

Flera kommuner har krav på att i efterhand tillskapa bilparkeringsplatser, ifall mobilitetsåtgärder inte genomförs eller om de inte uppnår förväntad effekt. Detta är problematiskt då det ofta är praktiskt svårt att i efterhand tillskapa fler parkeringsplatser. Avsaknaden av praxis visar sig ge många lokala vari- anter av avtalsvillkor och formuleringar. Sannolikt finns ett intresse både från kommunen och byggherren att göra mobilitetsåtgärder, och när varken finns lagstiftning eller nationella råd som reglerar området har istället olika krav testats fram i någon form av förhandlingsprocess. Det är rimligt att tro att detta givit både lyckade och mindre lyckade resultat.

Resultaten visar även på att lärandet och erfarenhetsutbytet mellan kommuner verkar svagt, och kommunerna skapar snarare var för sig sina egna unika av- talsmodeller. Utifrån kommunernas svar tycks den nationella praxisen behöva stärkas upp och att man hittar sätt för erfarenhetskunskapsutbyte mellan kom- munerna.

2.2 Mobilitetsåtgärder som avtalas

Avsnittet behandlar frågorna kring vilka mobilitetsåtgärder som kommunerna avtalar om. Frågorna ställdes som följdfrågor till de kommuner som svarat att samverkan sker i- eller utan samband med exploateringsavtal.

301

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Sammanfattning och analys

Resultaten från enkäten visar att det finns stora likheter mellan kommunerna i vilka typer av mobilitetsåtgärder som överenskommelserna handlar om, både inom och utan förexploateringsavtal. Vanligtvis handlar det om att det ställs olika krav för olika nivåer av reducering av parkeringstalet för bil. Kom- munerna nämner alla flera olika mobilitetsåtgärder. Många av kommunerna har mer eller mindre detaljerade krav och fördefinierade mobilitetsåtgärder, men det förekommer även att kommuner lämnar det öppet till byggherren att själv föreslå och motivera lämpliga mobilitetsåtgärder.

Återkommande åtgärder är cykel- och bilpool, bilpoolsmedlemsskap, leve- ransskåp, och högkvalitativa cykelparkeringar som är väderskyddade och lig- ger nära entréer. Andra mobilitetsåtgärder som omnämns är boendeparkering längre bort från boendet, gemensamma parkeringslösningar i samverkan med andra fastighetsägare, busskort till boende, last- och lådcykelpool, laddmöj- ligheter för cykel, mobility management, informationsinsatser, och startpaket till nyinflyttade. Ytterligare exempel är gemensamma parkeringsanlägg- ningar, parkering i garage under mark, servicebänk, cykelservice, samt hissar och dörrar som är breda och passar större cykelfordon.

2.3 Uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter byggnation

Avsnittet behandlar frågor om uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter att byggnationen är klar. Frågorna ställdes som följdfrågor till de som uppgett att man samverkar om mobilitetsåtgärder i- eller utan samband med exploateringsavtal.

Sammanfattning

Endast de kommuner som har svarat ja på frågan om samverkan sker inom eller utanför exploateringsavtal har fått följdfrågor om finansiering, drift, un- derhåll och uppföljning.

6 kommuner anger att finansiering, drift och underhåll av mobilitetsåtgär- derna inte regleras efter att byggnationen är klar, inom exploateringsavtal. 7 kommuner anger att detta regleras.

Inom exploateringsavtal uppger:

3 kommuner att kommunen ansvarar för uppföljningen.

1 kommun att byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren an- svarar för uppföljningen.

6 kommuner att kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verk- samhetsutövaren ansvarar för uppföljningen.

302

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

2 kommuner att samtliga aktörer, kommun, byggherren/fastighetsäga- ren/verksamhetsutövaren, mobilitetstjänstleverantör/utföraren av åt- gärder, ansvarar för uppföljningen.

1 kommun anser att uppföljningen fungerar bra. 2 kommuner vet ej om upp- följningen fungerar bra. 7 kommuner uppger att uppföljningen inte fungerar bra inom exploateringsavtal.

Även om avtal och driftsbestämmelser finns inom exploateringsavtal, uppger flera kommuner att det är svårt att kontrollera hur avtalet faktiskt fullföljs och att deras kontroll stannar vid bygglovet. De flesta kommunerna som svarat att uppföljningen inte fungerar bra uppger att det saknas rutiner för att följa upp avtal och driftsbestämmelser efter byggnation. Flera kommuner håller dock på att ta fram rutiner för uppföljning, och vissa har redan rutiner där antingen kommunen eller fastighetsägaren åtar sig att ansvara för uppföljningen.

9 av de tillfrågade kommunerna anger att finansiering, drift och underhåll av mobilitetsåtgärderna efter att byggnationen är klar inte regleras utanför ex- ploateringsavtal. 6 kommuner anger att detta regleras.

Utanför exploateringsavtal uppger:

3 kommuner att kommunen ansvarar för uppföljningen.

1 kommun att Byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren an- svarar för uppföljningen.

8 kommun att kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verksam- hetsutövaren ansvarar för uppföljningen.

2 kommuner att annan part ansvarar för uppföljning, varav ena kom- munen uppger att det inte är uttalat vem som har ansvar men att det troligtvis hamnar hos kommunen.

2 kommuner anser att uppföljningen fungerar bra utanför exploateringsavtal, varav ena kommunen uppger att man inte har så många projekt igång som kunnat följas upp ännu. 2 kommuner uppger att dom inte vet om uppfölj- ningen fungerar bra. 8 kommuner uppger att uppföljningen inte fungerar bra. De flesta kommuner som uppger att den inte fungerar utanför exploaterings- avtal uppger, likt inom exploateringsavtal, att det saknas organisation och ru- tin för uppföljning eller att man inte kommit så långt i processen ännu.

Analys

Svaren från kommunerna visar en tydlig ansvarskedja där det är fastighetsä- garens ansvar att ordna parkering, kommunen har planmonopol och bestäm- mer en skälig mängd parkering, men att det är individens ansvar att hitta par- kering för sin bil. Ansvarskedjan för andra åtgärder är som vi ser här

303

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

odefinierad och ostrukturerad. I kommunens svar diskuteras ofta att det är exploatören som sparar pengar och ska därför vara den som tar ansvaret för mobilitetsåtgärderna. Anledningen till att kommunen tar ansvar brukar vara för att det kanske annars inte blir gjort, att de tycker fastighetsägarna saknar kompetensen, för att de är intresserade av att se hur det blir och lära sig, att det finns politiska krav på att visa att detta fungerar jämfört med traditionell parkeringsplanering.

Resultaten visar vidare på att kommunerna ofta avtalar med byggherren/fas- tighetsägaren/verksamhetsutövaren att exempelvis bilpool ska finnas i ett visst antal år. Dock finns en avsaknad av reglering av kvalitetskrav för åtgär- den. I ett läge där sådant inte avtalas, finns risk för tolkningsutrymme och att byggherrens ambitionsnivå avgör mobilitetstjänstens kvalitet.

Svaren från kommunen indikerar tydligt att uppföljning är något som brister. Att kommunerna upplever att uppföljningen inte fungerar beror med stor san- nolikhet på att kommunen saknar en organisation för uppföljning med avsatt budget och ansvar på specifika avdelningar. Kommuner som arbetar med flexibla parkeringstal tycks inte ha tillsatt tillräckliga resurser som arbetar lö- pande med uppföljning och operativ drift av mobilitetstjänster. Att arbeta med flexibla parkeringstal är ett betydligt större arbete och åtagande än att införa ett styrdokument.

Det är dock inte självklart att peka ut vilken aktör som borde stå för uppfölj- ning och dess kostnad. Flera av kommunerna uppger att det är både kommu- nens och byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren ansvar att följa upp. Det finns anledning att tro att ett delat ansvar är en del av problemet, då delat ansvar inte sällan resulterar i ingens ansvar. Utifrån kommunernas svar tycks behov finnas av att från nationellt håll konkretisera vem som bör göra vad. Båda parterna behöver bidra, men hur behöver konkretiseras.

2.4Framgångsfaktorer för att nå samverkan i samband med pla- nering enligt PBL

Avsnittet handlar om vad kommunerna ser för framgångsfaktorer för att nå bättre samverkan i samband med planering enligt Plan- och bygglagen. Frå- gan ställdes till samtliga kommuner.

Sammanfattning

22 av de tillfrågade kommunerna uppgav att kommunen borde kunna kräva (enligt lag) av byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpekade mobilitetsåtgärder, 5 kommuner uppgav att de inte borde kunna kräva detta.

304

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

15 kommuner uppgav att kommunerna enligt lag kan kräva av byggher- ren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpe- kade mobilitetsåtgärder, är den viktigaste aspekten för att implementera fun- gerande hållbara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering.

7 kommuner uppgav att samverkan och andra former av överenskommelser, är den viktigaste aspekten för att implementera fungerande hållbara mobili- tetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering.

4 kommuner uppgav att annat, är viktigast för att implementera fungerande hållbara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering. Stockholm uppgav att båda alternativen är lika viktiga, samt flexibilitet och förvaltning. Göteborg uppgav att samverkan är viktigt och att man kommit långt genom frivilliga åtaganden, men det hade underlättat mycket om det fanns ett lagut- rymme som stöttade. Linköping uppgav att på exploatörens egen mark vore det bra med lag, men att man vid kommunal markförsäljning har större makt själva att bestämma mobilitetsåtgärder. Helsingborgs kommun var i sitt svar tveksamma till att peka ut specifika mobilitetsåtgärder. Detta eftersom ut- vecklingen går snabbt och det finns risk att lagstiftningen låser fast vid speci- fika åtgärder som kan bli föråldrade.

Flera av kommunerna anser att framgångsfaktorer för samverkan i samband med planering enligt PBL skulle vara en större tydlighet i lagen och tydligare riktlinjer för vad de kan kravställa och inte, eftersom det i dagsläget finns utrymme för tolkning.

Flera kommuner lyfter kunskapshöjande insatser och dialog mellan samtliga parter som en framgångsfaktor för samverkan inom övrig kommunal plane- ring. Flera kommuner lyfter även politiskt mod och vilja att arbeta med mer hållbar mobilitet, samt betonar vikten av en gemensam process och målbild.

Analys

Svaren från kommunerna visar på att det är en hel del saker, utöver ändringar i PBL, som behövs för att nå framgång. Utifrån kommunernas svar så åter- finns framgångsfaktorer på olika nivåer där kommunen ibland är den som har rådighet över förändringen, medan annan förändring kräver statlig styrning. Flera kommuner omnämner exempelvis politisk vilja som en framgångsfak- tor, något som inte PBL kan reglera. Något som PBL däremot kan reglera och tydliggöra är kommunernas möjligheter att ställa krav och ansvarsfördelning, något som flera kommuner efterfrågar oavsett storlek.

Kommunernas svar visar även på att kunskapen i svenska kommuner är rela- tivt hög, men att de upplever det svårt att få en översikt. Flera kommuner

305

Bilaga 6

SOU 2021:23

Trivector Traffic

lyfter behovet av en kunskapssammanställning där olika åtgärders effekter samlas och utvärderas. Dock är det nog så att det främst är de mindre kom- munerna som är i behov att ha något att luta sig emot, då det varken byggs tillräckligt mycket eller har tillräcklig budget för att vara först och genomföra pilotprojekt. En gedigen kunskapsbas skulle kunna hjälpa mindre kommuner att argumentera för vikten av mobilitetsåtgärder, snarare än parkering, även där argumentet om platsbrist inte väger tungt. Det skulle alltså kunna hjälpa mindre kommuner att lyfta de positiva effekterna med mobilitetsåtgärder, som inte handlar om att staden behöver frigöra plats.

2.5 Incitament för samverkan utanför exploateringsavtal

Avsnittet handlar om vad kommunerna anser skapar incitament att samverkan utan samband med exploateringsavtal. Frågan ställdes till samtliga kommu- ner.

Sammanfattning och analys

Svaren från kommunerna visar på att incitament oftast är av ekonomisk natur. De flesta av kommunernas svar kan kokas ner till ekonomiska incitament och lösningar som samtliga parter vinner på. Eftersom kommunen ofta är den som vill samverka ser flera kommuner behov av att ge exploatören/byggherren incitament för att göra det. Den stora drivkraften för exploatören är ekonomi, medan ekonomi för kommunen är ett av många andra viktiga värden, så som långsiktiga mål och visioner.

Flera kommuner tror även att incitament skapas genom att hållbar mobilitet är normen, där mobilitetsåtgärder är det som efterfrågas från allmänheten och är en självklarhet i planeringen. Om allmänheten efterfrågar mobilitet framför parkering kommer exploatören att se vinsterna med detta.

2.6 Behov av stöd för bättre samverkan

Avsnittet handlar om vad kommunerna ser för behov av stöd för att kunna samverka bättre. Frågan ställdes till samtliga kommuner.

Sammanfattning och analys

Flera kommuner ser behov av ökad kunskap kring fördelarna och effekterna av olika mobilitetstjänster. Flera kommuner uppger även att de ser behov av tydligare riktlinjer uppifrån om hur parkering och mobilitet ska hanteras och följas upp. Andra ser behov av att kunna ställa hårdare krav på exploatörerna.

Utifrån kommunernas svar tycks det svårt att sätta fingret på vad som borde vara nationellt stöd, lagstiftning, kunskapsspridning, och vad kommunen

306

SOU 2021:23

Bilaga 6

Trivector Traffic

själv har rådighet över. Svaren är mycket varierade och det är svårt att peka på specifika åtgärder som behövs. Att gå från traditionell planering med bil och parkering i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa håll- bart är komplext och hänger ihop med flera andra områden i samhället. Det är helt enkelt så att det behövs flera olika åtgärder för att arbetet ska bli lyckat.

Flera av de svaren som kommunerna ger tycks inte bottna i brister i PBL. Ändras PBL kommer det kunna hjälpa flera kommuner att arbeta mer effek- tivt med mobilitetåtgärder, men kommer inte att förändra hela situationen. Det är viktigt att det inte skapas en övertro på att PBL formuleras om, då en del av problemet ligger i kommunens interna organisation. Det finns även kommuner som uppger att man behöver hjälp att tolka och implementera re- gelverket, vilket inte säkert avhjälps med en omskrivning.

Incitament och förutsättningar påverkas även av exploateringstrycket, där för- utsättningarna för samverkan som båda parter vinner på är större vid högre exploateringstryck. Ett högt exploateringstryck är generellt förknippat med de större kommunerna. Om krav skrivs in i PBL ges även mindre kommuner förutsättningar för att arbeta med mobilitetsåtgärder, men riskerar även att minska exploateringstrycket än mer på kort sikt. En sådan utveckling leder dock troligtvis till att hållbar mobilitet och mobilitetsåtgärder blir normen i högre grad än idag.

307

Bilaga 7

Trivector Traffic

Rapport 2020:151, 1.0

Samverkan om mobilitetsåtgärder

Byggherrars och fastighetsägares erfarenheter i samband med exploatering och byggande

309

Bilaga 7

SOU 2021:23

Dokumentinformation

Titel:	Samverkan om mobilitetsåtgärder - Byggherrars och fastighetsä-
Titel:	gares erfarenheter i samband med exploatering och byggande
Serie nr:	2020:151
Projektnr:	20133
Författare:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
Medver-
kande:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
Kvalitets-
gransk-
ning:	Björn Wendle
Beställare:	Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Kontakt:
Beställare:	http://www.sou.gov.se/bostadsbyggande/kontakt/
Dokumenthistorik:
Version	Datum	Förändring	Distribution
1.0	2020-12-15		Beställare

310

SOU 2021:23

Bilaga 7

Förord

Trivector fick hösten 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mobilitetsåtgärder. Första delen utgjordes av en enkät med efterföljande rap- port om kommunernas upplevelser. Rapport nummer två redovisade enkät- svaren samt en översiktlig analys baserad på byggherrarnas och fastighetsä- garnas svar. Denna kortversion av rapport nummer två redovisar sammanfatt- ningar och analyser.

Projektledare för uppdraget har varit Olivia Dahlholm och kvalitetsansvarig Björn Wendle. Beställarens representant för uppdraget var Maria Isaksson från utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

311

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Sammanfattning

Trivector fick hösten 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur byggherrar och fastighetsägare samverkar med kommuner om mobilitetsåtgärder i samband med nybyggnation och exploatering. Enkä- ten skickades ut till 23 privata aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen och besvarades av 16 aktörer, vilket ger en svarsfrekvens på 70 %. Det gick att svara på enkäten under cirka 1,5 vecka och två påminnelser skickades ut under enkättiden.

Samverkan i- och utan samband med exploateringsavtal

De flesta, 14 av 16 aktörer, uppgav att man som antingen byggherre kommit överens med kommunen om att anordna mobilitetsåtgärder, eller som fastig- hetsägare övertagit avtal från annan byggherre som kommit överens med kommunen om att anordna mobilitetsåtgärder. 9 av 16 svarande aktörer upp- gav att man som byggherre kommit överens med kommunen att byggherren ska anordna mobilitetsåtgärder i 60–100 procent av exploateringarna. Detta visar att samverkan förekommer hos de flesta aktörerna i de flesta exploate- ringarna. De mobilitetsåtgärder som avtalas överensstämmer i stort sett med svaren från en motsvarande enkät till kommuner. Vanligt förekommande fy- siska åtgärder är utrymme för bilpool och cykelpool, och vanligt förekom- mande icke-fysiska åtgärder är startpaket till nyinflyttade med information om fordonspooler, information om kollektivtrafik och kollektivtrafikkort. Likt enkätsvaren i kommunenkäten tyder svaren dock på att reglering av kva- lité och hur mobilitetsåtgärderna ska skötas, samt uppföljning av hur mobili- tetsåtgärderna fungerar och hur åtaganden och krav uppfylls är områden som brister. Flera av aktörerna avtalar att bilpool ska finnas under en viss tid, men svaren indikerar att även då drift, underhåll och finansiering regleras efter att byggnationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel under avtals- tiden ska säkerställs.

Framgångsrika arbetssätt

Aktörernas svar visar att en stor majoritet anser att mobilitetsavtal som teck- nas ihop med exploateringsavtal eller i markanvisningsavtal är ett arbetssätt som borde fortsätta utvecklas. Några av aktörerna lyfter just denna utveckling som ett steg i klimatomställningen och hur en sådan utveckling kan leda till ett minskat bilbehov. Dock är det flera av aktörerna, både de som är positiva och de som är negativa till ett sådant arbetssätt, som lyfter att det behöver

312

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

finnas flexibilitet i hur och vilka åtgärder som implementeras, och att de åt- gärder som implementeras måste vara sprungna ur efterfrågan hos använ- darna. Vidare anser lite fler än hälften av aktörerna att avtal om mobilitetsåt- gärder mellan kommunen och byggherren om driften av mobilitetsåtgärderna är ett arbetssätt som borde utvecklas. Även om flera av aktörerna är positiva till att driftskedet avtalas och ser det som en förutsättning för att säkerställa önskade effekter lyfts flera utmaningar. Även här kommer frågan om flexibi- litet upp, och att förutsättningarna för mobilitetsåtgärder snarare än specifika mobilitetsåtgärder bör avtalas.

Framgångsfaktorer för samverkan

Kopplat till aktörernas efterfrågan på flexibilitet, uppgav flera aktörer att de inte tycker att kommunerna borde ha lagstöd för att avkräva aktörerna att an- ordna vissa utpekade mobilitetsåtgärder. Vad aktörerna ser som framgångs- faktorer är snarare kopplat att flytta fokus från kvartersnivå till stadsdelsnivå, och att kommunen behöver ta ett samordnande helhetsansvar på en mer över- gripande nivå.

Flera av aktörerna lyfte att incitament att samverkan är kopplat till klimat- smarta lösningar och värde för slutkunden, något som kan skapas genom mindre yta för parkering och mer för mobilitetsåtgärder. Genomgående kan

vise att aktörerna, mer än kommunerna, pratar om värdet för slutkunden, vil- ket sannolikt kan bero på att aktörerna får en direkt ekonomisk vinning av att slutkunden uppskattar produkten. Dock lyfter flera aktörer blicken och vill göra något gott för hållbarheten, inte bara för plånboken. I aktörernas svar skönjas tre olika perspektiv som delvis överlappar och delvis står i konflikt med varandra; Prognosstyrning, målstyrning och efterfrågestyrning, av mo- bilitetsåtgärder och bilparkering. Å ena sidan vill aktörerna bort från prognos- styrning, då detta innebär ett överflöd av parkering, och menar att ett målstyrt arbetssätt är att föredra där åtgärderna anpassas till önskad samhällsutveckl- ing. Samtidigt talar flera aktörer om kundens efterfrågan på mobilitetsåtgär- der, något som inte nödvändigtvis går hand i hand med ett målstyrt angrepps- sätt.

313

Bilaga 7

SOU 2021:23

Innehållsförteckning

1.	Inledning		1
	1.1	Metod	1
	1.2	Ordlista	2

2.	Resultat		4

2.1Hur sker samverkan i- och utan samband med exploateringsavtal? 5

2.2	Mobilitetsåtgärder som avtalas	6
2.3	Uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter byggnation	7
2.4	Framgångsrika arbetssätt	10

2.5Framgångsfaktorer för att nå samverkan i samband med planering

	enligt PBL	12
2.6	Incitament för samverkan utan samband med exploateringsavtal	14
2.7	Behov av stöd för bättre samverkan	15

314

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

1. Inledning

Samordning för bostadsbyggande /Fi N 2017:08) gav under hösten 2020 Tri- vector i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur byggherrar och fastighetsägare samverkar med kommuner om mobilitetsåt- gärder. Arbetet med mobilitetsåtgärder och ett skifte från traditionell plane- ring med bil och parkering i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa hållbart är ett verktyg för ett mer transporteffektivt, hållbart och till- gängligt transportsystem. Syftet med mobilitetsåtgärder enligt tolkningen i denna undersökning innebär åtgärder för minskad biltrafik, effektivare mar- kanvändning, och att skapa förutsättningar för en hög mobilitet utan egen bil.

Resultaten från enkäten ska användas som underlag i arbetet med ett tilläggs- uppdrag till Samordning för bostadsbyggande om stärkt planering för hållbar utveckling (Dir 2020:15). Tilläggsuppdraget innebär att undersöka möjlig- heter för att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglig- het genom hållbara transporter i samband med planering enligt plan- och bygglagen (PBL). En del av tilläggsuppdraget handlar om att undersöka hur byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med det allmänna så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bland annat leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås.

1.1 Metod

Enkäten bestod av frågor som rör samverkan om mobilitetsåtgärder i- och utan samband med exploateringsavtal, och syftade till att få en uppdaterad bild av hur byggherrar, fastighetsägare och kommuner samverkar om och till- lämpar mobilitetsåtgärder1.

Frågorna i enkäten var inte obligatoriska vilket gjorde att alla frågor i enkäten inte alltid blev besvarade. Antalet svarande aktörer på varje fråga kunde där- för variera. Enkäten skickades ut till totalt 23 privata aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen, och bestod av både fastighetsägare och byggherrar från olika delar av landet. Enkäten besvarades av totalt 16 av de tillfrågade aktö- rerna vilket ger en svarsfrekvens på 70%. Det gick att svara på enkäten under cirka 1,5 vecka, och två påminnelser skickades ut under enkättiden. 11 aktörer

1Exempelvis bilpool, cykelpool, gratis kollektivtrafikkort, informationsåtgärder etc.

315

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

svarade i egenskap av byggherre, en aktör svarade i egenskap av fastighetsä- gare, tre aktörer svarade i egenskap av både byggherre och fastighetsägare, och slutligen svarade en övrig aktör2.

1.2 Ordlista

Nedan förklaras begrepp som är centrala i denna studie.

Exploateringsavtal

Exploateringsavtal regleras i PBL och definieras i lagen som ett avtal om ge- nomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruk- tur3. Exploateringsavtal är alltså ett ”civilrättsligt avtal mellan kommun och byggherre som fastställer gemensamma mål och/eller reglerar parternas rät- tigheter och skyldigheter i samband med en markexploatering”4.

Markanvisningsavtal

Marköverlåtelseavtal

Markupplåtelseavtal

Markupplåtelse innebär att någon får möjlighet att nyttja mark under en viss tid. För detta skrivs ett markupplåtelseavtal.

2Aktörer som fått enkäten men som inte i huvudsak är byggherre eller fastighetsägare, utan jobbar med arkitektur, stadsplanering och fastighetsutveckling

3Boverkets hemsida: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/temadelar- detaljplan/dagvatten-i-detaljplan/forutsattningar-for-genomforande/

4Häggström, Kevin (2011). Exploateringsavtal – En analys av avtalets rättsliga karaktär och rättsliga grund. s. 13.

5https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/halsa-sakerhet-och-ris- ker/halsa-och-sakerhet-i-detaljplan/planbeskrivning-avtal-och-miljobedomning/

316

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

Mobilitetsåtgärder

Det är vid utformningen av detaljplanen kommunen har möjlighet att reglera och skapa förutsättningar för vissa mobilitetsåtgärder. De fysiska mobilitets- åtgärderna, som till exempel plats för bilpool, cykelställ, begränsningar av yta som får användas till bilparkeringar kan regleras i detaljplanen i form av plan- bestämmelser. Hur parkering ska lösas inom detaljplaneområdet samt vilka mobilitetsåtgärder som är tänkta att genomföras kan beskrivas närmre i plan- beskrivningen. Icke-fysiska mobilitetsåtgärder som rabatterade kollektivtra- fikkort eller avtal med cykelpoolsleverantör kan inte regleras i detaljplanen, utan upprättas genom civilrättsliga avtal och ligger därmed utanför PBL-pro- cessen6.

Mobilitetsavtal

Ett mobilitetsavtal reglerar de mobilitetsåtgärder som byggherren åtagit sig att genomföra samt den reduktion av parkeringstalen som skall gälla.

6Boverkets hemsida: https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parke- ring_hallbarhet/verktyg/flex/

317

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

2. Resultat

I denna kortversion av rapporten presenteras sammanfattningar och analyser för respektive avsnitt. Observera att analyser och sammanfattningar bygger på enskilda tjänstepersoners svar, och speglar inte nödvändigtvis aktörernas fulla ståndpunkt.

Frågor ställdes om hur samverkan sker inom och utanför exploateringsavtal. Liknande frågor ställdes för både inom och utanför exploateringsavtal och berörde hur avtal ser ut, vilka typer av åtgärder det handlar om, hur de regleras när byggnationen är klar, samt hur uppföljningen ser ut. Frågor ställdes även kring vad aktörerna anser är framgångsrika arbetssätt, framgångsfaktorer för att nå samverkan, om olika samverkansformer, vad som kan ge incitament till att samverka kring mobilitet, och vad aktörerna har för behov av stöd för bättre samverkan.

318

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

2.1Hur sker samverkan i- och utan samband med exploaterings- avtal?

Sammanfattning

11 av de medverkande aktörerna uppgav att man som byggherre, i samband med exploateringsavtal, markanvisningsavtal eller liknande, kommit överens med kommunen att byggherren ska anordna mobilitetsåtgärder. 3 aktörer upp- gav att man både som byggherre kommit överens med kommunen att bygg- herren ska anordna mobilitetsåtgärder, och att man som fastighetsägare över- tagit avtal från annan byggherre där byggherren i samband med exploate- ringsavtal, markanvisningsavtal eller liknande har kommit överens med kom- munen att denne ska anordna mobilitetsåtgärder.

9 aktörer uppgav att man som byggherre kommit överens med kommunen att byggherren ska anordna mobilitetsåtgärder i 60–100 procent av exploatering- arna. 2 aktörer uppgav att det sker i 30–60 procent av fallen och tre aktörer uppgav att det sker i 0–30 procent av fallen. Detta visar att samverkan före- kommer hos de flesta aktörerna, i merparten av exploateringarna.

6 aktörer uppgav att avtal tecknas samtidigt som tecknandet av exploaterings- avtalet och som en del av texten i själva exploateringsavtalet. 8 aktörer svarar att det sker i andra skeenden.

5 aktörer uppgav att det förekommer samverkan utan samband med exploa- teringsavtal. Det är alltså, enligt aktörernas svar, mer vanligt förekommande med samverkan i samband med än utan samband med exploateringsavtal.

1 av de tillfrågade aktörerna uppgav att kommunen tar initiativet till samver- kan utan samband med exploateringsavtal. 1 aktör uppgav att det är byggher- ren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren som tar initiativet till samverkan. 1 aktör uppgav att både kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verk- samhetsutövaren tar initiativet till samverkan utan samband med exploate- ringsavtal.

De få exempel på avtal utan samband med exploateringsavtal är avtal där mo- bilitetsåtgärder sänker p-tal i projektet, samt att det förekommer i tidiga ske- den vid större stadsutvecklingsprojekt.

319

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Analys

Säkerställandet av åtgärder vid flexibla parkeringstal kan idag ske på olika sätt. Vid en markanvisning äger kommunen marken och ges därmed möjlig- heter att ställa krav på mobilitetsåtgärder. Mobilitetsåtgärderna kan avtalas genom ett civilrättsligt avtal mellan parterna kopplat till köpeavtalet. På pri- vatägd mark däremot har kommunen färre möjligheter att ställa krav, och mo- bilitetsåtgärdernas omfattning blir en förhandlingsfråga där åtgärder genom- förs som en motprestation till exempelvis lägre parkeringstal. Vissa fysiska åtgärder, så som platsanspråk för leveransskåp och placering och utformning av cykel- och bilparkering, kan regleras i detaljplan.

Enkätsvaren visar att de flesta aktörerna, i egenskap av byggherre eller både byggherre och fastighetsägare, infört eller vidmakthållit mobilitetsåtgärder som överenskommits med kommunen. Svaren visar även att detta sker i sam- band med de flesta exploateringarna i samband med exploateringsavtal. En- ligt enkätsvaren är det mer vanligt förekommande med samverkan i samband med än utan samband med exploateringsavtal. Detta skiljer sig ifrån kommu- nernas svar, vars enkätsvar visade att det var vanligare med samverkan utan samband med exploateringsavtal. Detta kan troligtvis bero på att aktörerna arbetar med flera olika kommuner och att det ser olika ut i olika kommuner. Det kan också vara så att de byggherrar och fastighetsägare som svarat på enkäten inte är representativa för hela gruppen fastighetsaktörer som är verk- samma i svenska kommuner.

På samma sätt som flera av kommunerna i den tidigare kommunenkäten, upp- gav flera av aktörerna att avtal skrivs i samband med tecknandet av exploate- ringsavtalet och som en del av texten i själva exploateringsavtalet. Utifrån både kommunerna och aktörernas svar tycks detta vara det vanligaste skedet för avtalsskrivning. Dock förekommer även exempel på både tidigare och se- nare skeden, från markanvisningen, detaljplaneskede, till bygglovsskedet.

2.2 Mobilitetsåtgärder som avtalas

Avsnittet behandlar frågorna kring vilka fysiska- och icke-fysiska mobilitets- åtgärder som aktörerna avtalar om. Frågorna ställdes som följdfrågor till de aktörer som svarat att samverkan sker i- eller utan samband med exploate- ringsavtal.

Sammanfattning och analys

Svaren från aktörerna korresponderar med de svar som framkommit i kom- munenkäten. Eftersom samverkan enligt enkätsvaren främst sker i samband med exploateringsavtal är det främst dessa som kan sägas något om. Vissa aktörer nämner flera åtgärder medan andra endast nämner bilpool, vilket tyder

320

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

på att det finns olika ambitionsnivåer. Detta är troligtvis en effekt av att det finns olika mycket incitament, i form av sänkta parkeringstal och andra för- delar, att införa mycket mobilitetsåtgärder, något som sannolikt beror på kom- munernas ambitionsnivå vad gäller mobilitet och parkering.

Vanligt förekommande fysiska åtgärder är bilpool och cykelpool, men det anges även exempel i form av båtpool, mobilitetshus7, mobilitetspool8, låd- cyklar, cykelpump, cykelparkeringar, nya bussgator, laddplatser för elbil, gångväg till hållplats, kollektivtrafikkort, tidtabelltavla, infrastruktur för hemleveranser och leveransboxar, och solceller.

Exempel på icke-fysiska åtgärder är startpaket till nyinflyttade med inform- ation, årliga aktiviteter, information om kollektivtrafik, kollektivtrafikkort, utbildning, nudging mot hållbar mobilitet, cykelkarta, events om hållbara transporter, present som uppmuntrar till att gå eller cykla, och digitala hjälp- medel.

Det går inte säkert att veta utifrån dessa enkätsvar men de ger bilden av att byggherrar och fastighetsägare i hög grad vidtar mobilitetsåtgärder i första hand utifrån de möjligheter eller krav en kommun ger. Svaren ger få indikat- ioner om att byggherrar och fastighetsägare själva har välutvecklade mobili- tetsåtgärder eller koncept för sina fastigheter och kommande kunder. Exemp- len på åtgärder är också likartade mellan olika aktörer och känns igen från de möjligheter som de kommunala parkeringsnormerna omfattar.

2.3 Uppföljning, finansiering, drift och underhåll efter byggnation

Sammanfattning

Sex av aktörerna, alltså knappt hälften, angav att finansiering, drift och un- derhåll av mobilitetsåtgärderna inte regleras efter att byggnationen är klar, i samband med exploateringsavtal. 8 aktörer angav att detta regleras.

I samband med exploateringsavtal uppgav:

1 aktör att kommunen ansvarar för uppföljningen.

7Vanligen ett parkeringshus som också innehåller mobilitetstjänster så som bilpool, hyrcyklar, elsparkcyklar. Ibland finns även annan service och funktioner som exempelvis paketutlämning eller cykelverkstad.

8Fordonspool bestående av flera olika typer av fordon, exempelvis elcykel, lådcykel och elbilar.

321

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

3 aktörer att byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren ansva- rar för uppföljningen.

2 aktörer att kommunen och byggherren/fastighetsägaren/verksam- hetsutövaren ansvarar för uppföljningen.

1 aktör att samtliga aktörer, kommun, byggherren/fastighetsäga- ren/verksamhetsutövaren, mobilitetstjänstleverantör/utföraren av åt- gärder, ansvarar för uppföljningen.

4 aktörer har angett att annan part är ansvarig för uppföljningen. En av dessa aktörer vet inte vem som ansvarar, en uppgav att det inte är nå- gon som ansvarar för uppföljning, och en tredje uppgav att det ser olika ut och att ingen kommun ännu gjort någon uppföljning, men att man själva är intresserade av att följa nyttjandegraden.

De flesta angav att uppföljningen inte fungerar eller att man ännu inte genom- fört någon uppföljning, i samband med exploateringsavtal.

3 av de tillfrågade aktörerna angav att finansiering, drift och underhåll av mo- bilitetsåtgärderna efter att byggnationen är klar regleras utan samband med exploateringsavtal. 1 aktör angav att detta inte regleras.

Utan samband med exploateringsavtal uppgav:

1 aktör att byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren ansvarar för uppföljningen.

2 aktörer att annan ansvarar för uppföljningen, och angav att man inte vet vem som ansvarar för uppföljningen.

2 aktörer anser att uppföljningen fungerar bra utan samband med exploate- ringsavtal. 1 aktörer uppgav att uppföljningen inte fungerar bra.

Analys

Sannolikt skiljer det sig hur avtal ser och hur samverkan sker beroende på i vilken kommun aktören agerar. Flera av de svarande aktörerna är stora rikstäckande företag som sannolikt får anpassa sina processer utefter den kommun man för tillfället arbetar i. Dock kan likheter skönjas i aktörernas svar att det är vanligt förekommande att mobilitetsåtgärderna avtalas under en viss tid, något som även flera av kommunerna angav i sina enkätsvar.

Ett antal av aktörerna har svarat att man övertagit någon annans avtal om mo- bilitetsåtgärder, vilket indikerar att det finns reglering kring mobilitetsåtgär- dernas kontinuitet, inte bara över tid utan också vid ägarbyten. Som ett antal kommuner nämnde i sin enkät så ska avtalen följa fastigheten9, men att man

9Med avtal menas att villkor om mobilitetsåtgärder följer med vid ägarbyte. Exempel från Göteborgs mobilitetsavtal: ”Fastighetsägaren förbinder sig att vid överlåtelse av fastigheten oavsett hur, tillse att

322

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

upplevde det svårt att följa upp och säkerställa att avtalen efterlevs. Aktörer- nas svar tyder dock på att avtalen om att mobilitetsåtgärderna ska följa fastig- heten tycks ske i praktiken.

Likt enkätsvaren i kommunenkäten tyder svaren på att reglering och uppfölj- ning är områden som brister. De flesta som har svarat på frågan om ansvar för uppföljning har svarat att byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutöva- ren är helt eller delvis ansvariga, men att det saknas rutiner för uppföljning. Flera av aktörerna avtalar att bilpool ska finnas under en viss tid, men svaren indikerar att även då drift, underhåll och finansiering regleras efter att bygg- nationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel under avtalstiden säkerställs. Detta hänger sannolikt ihop med bristen på rutiner och kontinuitet kopplat till uppföljning. Likt en av slutsatserna från kommunenkäterna tycks kommuner som arbetar med flexibla parkeringstal inte ha tillsatt tillräckliga resurser som arbetar löpande med uppföljning och operativ drift av mobili- tetstjänster, och det tycks saknas en tydlig arbetsfördelning om vilken part som ska göra vad.

Några av aktörerna har gett förslag på hur avtal om mobilitetstjänster kan ut- formas som håller över tid. En av aktörerna anser att det behöver finnas en uppföljningsplan samt eventuella straffavgifter, regler och sanktioner sanno- likt kommunerna behöver ta fram. Andra svar lyfter det faktum att det är in- effektivt att detaljreglera mobilitetsåtgärder eftersom det som efterfrågas av användarna är föränderligt, och att för detaljerade krav riskerar att leda till omoderna erbjudanden till de nyinflyttade. Det som önskas av aktörerna är snarare flexibilitet för att kunna utvecklas och kunna erbjuda attraktiva lös- ningar. I och med den snabba utvecklingen inom mobilitetsåtgärder blir det dock svårt även för aktörerna att i förväg veta vad användarna kommer att efterfråga i framtiden. Flexibilitet löser därmed inte hela problemet med att kunna efterfrågestyra mobilitetsåtgärderna.

Kopplat till det finns svar som tyder på att användningen av mobilitetstjäns- ter, nöjdhet hos de boende av resmöjligheter, och bilparkeringsefterfrågan be- höver följas upp för att man ska kunna erbjuda rätt nivåer. Det handlar om att aktörerna ser ett behov av att kunna anpassa åtgärderna utefter användarnas efterfrågan, och inte fastna i kontrollsystem som motverkar att bygga för en lägre efterfrågan på parkering. Kontentan i resonemanget bygger på att pla- nering av mobilitet och parkering behöver ett mer målstyrt, snarare än

den nya ägaren (i första hand genom villkor i överlåtelseavtalet) inträder i detta avtal och därmed över- tar samtliga av de rättigheter och skyldigheter som enligt detta avtal tillkommer/åvilar parterna. Vid över- låtelse ska ett nytt avtal tecknas mellan staden och den nye fastighetsägaren.”. I vissa andra länder, ex- empelvis Tyskland, förekommer det att mobilitetsåtgärder skrivs in i ett fastighetsregister, men det är inte vad som avses här.

323

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

prognosstyrt, angreppssätt, där åtgärderna behöver anpassas utefter den sam- hällsutveckling som vi vill se framåt.

Flera av aktörerna uppgav alltså att man är intresserade av användningen och effekterna av mobilitetsåtgärderna man infört för att kunna erbjuda attraktiva tjänster, något som goda uppföljningsrutiner skulle kunna bidra till. I förläng- ningen handlar det om att kunna erbjuda människor ett attraktivt och hållbart alternativ till den privatägda bilen, som i sin tur kan leda till effektivare mar- kutnyttjande och en mer attraktiv stadsmiljö. Både aktörerna och kommu- nerna ser alltså ett stort behov av och intresse i uppföljning, men det tycks finnas behov av att konkretisera vem som bör göra vad. Båda parterna behö- ver bidra, men hur behöver konkretiseras. Ett övergripande (nationellt) regel- verk hade sannolikt underlättat en större tydlighet och likriktning mellan olika kommuner. Det vore också bra med ökad gemensam acceptans och förståelse för varför uppföljningen finns till, dvs om den är till för kontroll, för lärande och utveckling, eller för båda delar.

2.4 Framgångsrika arbetssätt

Avsnittet behandlar de frågor som ställdes kring hur aktörerna ser på nuva- rande och potentiella arbetssätt för en bättre samverkan. Frågorna handlade om huruvida aktörerna anser att mobilitetsavtal som ofta tecknas ihop med exploateringsavtal eller liknande är arbetssätt att fortsätta utveckla, om avtal om driftskedet mellan kommun och aktör är arbetssätt att fortsätta utveckla, samt om aktörerna anser att det vore en fördel att kunna ställa krav på fysiska åtgärder i detaljplan. Frågorna ställdes till samtliga aktörer.

Sammanfattning

De flesta, 12 aktörer, uppgav att mobilitetsavtalen som tecknas ihop med ex- ploateringsavtal eller i markanvisningsavtal är ett arbetssätt som borde fort- sätta utvecklas. 4 aktörer uppgav att mobilitetsavtalen som tecknas ihop med exploateringsavtal eller i markanvisningsavtal inte är ett arbetssätt som borde fortsätta utvecklas.

Över hälften, 9 aktörer, ansåg att avtal om mobilitetsåtgärder mellan kommu- nen och byggherren om driften av mobilitetsåtgärderna är ett arbetssätt som borde utvecklas. 6 aktörer ansåg att detta inte är ett arbetssätt som borde ut- vecklas.

Drygt hälften, 8 aktörer, ansåg att det vore en fördel att kunna bestämma fy- siska mobilitetsåtgärder i detaljplan. 7 aktörer ansåg att det inte vore en fördel att kunna bestämma fysiska mobilitetsåtgärder i detaljplan.

324

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

Analys

Aktörernas svar visar att en stor majoritet anser att mobilitetsavtal som teck- nas ihop med exploateringsavtal eller i markanvisningsavtal är ett arbetssätt som borde fortsätta utvecklas. Ett sådant avtal reglerar de mobilitetsåtgärder som byggherren åtagit sig att genomföra, samt den reduktion av parkerings- talen som ska gälla. Några av aktörerna lyfter denna utveckling som ett steg i klimatomställningen och hur en sådan utveckling kan leda till ett minskat bil- behov. Dock är det flera av aktörerna, både de som är positiva och de som är negativa till sådana arbetssätt, som lyfter att det behöver finnas flexibilitet i hur och vilka åtgärder som implementeras, och att de åtgärder som implemen- teras behöver vara sprungna ur användarnas efterfrågan. Som någon kommun nämnde i kommunenkäten så är det byggherren/fastighetsägaren som är närmast kunderna och har därmed bäst kunskap om vad som efterfrågas. Det som aktörerna tycks behöva för att möta denna efterfråga är reglering på ett övergripande plan, snarare än detaljreglering. Det tycks finnas ett behov av att över tid ha möjligheten att förändra mobilitetserbjudandet så länge det stämmer överens med uppsatta mål.

Drygt hälften av aktörerna ansåg att det vore en fördel att kunna bestämma fysiska mobilitetsåtgärder i detaljplan. Även här lyftes aktörernas efterfrågan på flexibilitet och de problem som kan uppstå med för detaljerad reglering. Vidare ansåg drygt hälften av aktörerna att avtal om mobilitetsåtgärder mel- lan kommunen och byggherren om driften av mobilitetsåtgärderna är ett ar- betssätt som borde utvecklas. Som tidigare avsnitt 2.3 illustrerade så är drift- skedet ett område inom vilket det saknas tydliga rutiner. Även om flera av aktörerna är positiva till att driftskedet avtalas och ser det som en förutsättning för att säkerställa önskade effekter, lyfts flera utmaningar. Även här kommer frågan om flexibilitet upp, och att förutsättningarna snarare än specifika mo- bilitetsåtgärder bör avtalas. Det finns de som menar att målet bör vara att le- verera effektiva lösningar och minskat markanspråk för parkeringsplatser, snarare än specifika lösningar. Någon lyfter även att det inte vore ekonomiskt hållbart för byggherren att drifta bostadsrätternas mobilitetsåtgärder, och att uppdraget då snarare bör vara att skapa förutsättningar för kommande sty- relse.

Flera av de aktörer som svarat att de kommit överens om att anordna mobili- tetsåtgärder i 60–100 % av exploateringarna, det vill säga de med stor vana att samverka om mobilitetsåtgärder, tycks också se ett större behov av mer samordning. Aktörer pekar på att mobilitetsåtgärder behöver ses som en del av ett större system av kollektivtrafik, cykel etc., och kan inte fungera som en isolerad del. Hur övrigt kollektivtrafiksystem och cykelinfrastruktur ser ut är dock inget byggherren vanligtvis själv har rådighet över, utan är grundförut- sättningar som måste finnas på plats för lyckade resultat. Det finns även de

325

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

som även anser att kommunen behöver ta ett helhetsansvar för att åtgärderna ska överleva över tid när avtalstider gått ut. Detta indikerar att ansvarsfördel- ningen både i tid och rum behöver definieras, och visar att de aktörer med större vana har börjat se hur komplex frågan om mobilitet är och att man en- sam saknar tillräckliga resurser för att skapa riktigt bra lösningar.

Flera av aktörernas svar tyder alltså på en riktning där man ser att ett skifte från traditionell planering med bil och parkering i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa hållbart är en viktig del i klimatomställningen. När det kommer till reglering av mobilitetsåtgärder är de flesta överens om att det krävs någon typ av reglering, men att detaljreglering kan leda till att vissa mobilitetsåtgärder låses fast som riskerar att bli omoderna i framtiden. Aktörerna efterfrågar alltså en reglering som är tillräckligt flexibel så att spe- cifika mobilitetsåtgärder inte låses fast och öppnar upp för ett mer målstyrt snarare än prognosstyrt angreppssätt. I aktörernas svar skönjas alltså tre olika perspektiv som delvis överlappar och delvis står i konflikt med varandra; Pro- gnosstyrning, målstyrning och efterfrågestyrning av mobilitetsåtgärder och bilparkering. Å ena sidan vill aktörerna bort från prognosstyrning, då detta innebär ett överflöd av parkering, och menar att ett målstyrt arbetssätt är att föredra. Samtidigt talar flera aktörer om kundens efterfrågan, något som inte nödvändigtvis går hand i hand med ett målstyrt angreppssätt. Vidare kan det vara problematiskt att tala om efterfrågan i samband med parkering, parke- ringstal och mobilitetsåtgärder, eftersom grunden för den prognostiserade ef- terfrågan är parkeringsnormen och dess kravställande. Det går till exempel att fråga sig hur efterfrågan på parkering och mobilitetsåtgärder sett ut utan någon parkeringsnorm med parkeringstal som utgångskrav.

2.5Framgångsfaktorer för att nå samverkan i samband med pla- nering enligt PBL

Avsnittet handlar om vad aktörerna ser för framgångsfaktorer för att nå bättre samverkan i samband med planering enligt PBL. Frågan ställdes till samtliga aktörer.

Sammanfattning

6 av de tillfrågade aktörerna uppgav att kommunen borde kunna kräva (enligt lag) av byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpekade mobilitetsåtgärder, 9 aktörer uppgav att de inte borde kunna kräva detta.

3 aktörer uppgav att kommunerna enligt lag kan kräva av byggherren/fastig- hetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpekade

326

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

mobilitetsåtgärder, är den viktigaste aspekten för att implementera funge- rande hållbara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering.

11 aktörer uppgav att samverkan och andra former av överenskommelser, är den viktigaste aspekten för att implementera fungerande hållbara mobilitets- åtgärder vid nybyggnation och exploatering.

2 aktörer uppgav att annat, är viktigast för att implementera fungerande håll- bara mobilitetsåtgärder vid nybyggnation och exploatering.

Analys

Flera av aktörerna uppgav att man inte tycker att kommunen borde kunna kräva enligt lag av byggherren/fastighetsägaren/verksamhetsutövaren att denne ordnar med vissa utpekade mobilitetsåtgärder. Här ser vi, inte så för- vånande, en stor skillnad mellan kommunernas och aktörernas enkätsvar, där majoriteten av kommunerna ansåg att man borde kunna kräva detta. Frågan som ställdes rörde huruvida aktörerna såg det som en fördel att kommunen kan ställa krav, något som fortsatt öppnar upp för att olika kommuner ställer olika krav, och att det därmed kan förekomma olika krav för olika aktörer. Kanske hade aktörerna varit mer positiva till lagkrav om det handlade om statlig reglering, då det skulle innebära en större likabehandling.

Svaren visar hur kommunerna vill ha mer kontroll och aktörerna mer frihet. Sannolikt finner vi förklaringen i att kommunerna vill kunna ställa mer detal- jerade krav för att uppnå vad man uppfattar som en hög lägstanivå, även om det riskerar bli stelt, medan de privata aktörerna vill kunna påverka sina kost- nader och anpassa dem till det specifika projektet. Utifrån enkätsvaren fås dock inga indikationer på att vare sig kommuner eller aktörer motsätter sig arbetet med mobilitetsåtgärder, men det finns olika syn på hur det bäst regle- ras. Detta behöver nödvändigtvis inte vara motstridigt, PBL skulle potentiellt kunna reglera och tydliggöra kommunernas möjligheter att ställa krav och tydliggöra ansvarsfördelning, utan att detaljstyra specifika åtgärder.

Vad aktörerna ser som framgångsfaktorer är, snarare än mer reglering, kopp- lat till att flytta fokus från kvartersnivå till stadsdelsnivå. Kommunerna vill alltså kunna ställa tydligare krav på varje enskild aktör, medan aktörerna framhåller kommunens helhetsansvar över mobilitetsfrågan. Svaren är på in- tet sätt överraskande, sannolikt vill varken kommunen eller aktören dra det kortaste strået och gå minste om chansen att någon annan kan stå för kostna- derna. Kommunen vill sannolikt inte gå miste om chansen att få de privata aktörerna att bekosta mobilitetsåtgärder, och de privata aktörerna vill hellre slippa använda sina tomter och resurser för att ordna mobilitetsåtgärder. Det har dock visat sig svårt att i praktiken samordna mobilitetsåtgärder på

327

Bilaga 7

SOU 2021:23

Trivector Traffic

stadsdelsnivå, vilket också kan förklara varför flera av aktörerna helst ser att kommunerna tar det ansvaret.

Aktörernas svar tyder på att man ser att långsiktigt hållbara lösningar kräver samverkan, inte bara mellan kommunen och den enskilde byggherren, utan är något kommunen behöver ta ett samordnande helhetsansvar för och sätta en grundstruktur för. För att skapa bra och kompletta lösningar som på riktigt kan ersätta den privatägda bilen kan man skönja ett behov av att se mobili- tetsåtgärder som ett komplement till övrig infrastruktur, där stommen utgörs av kollektivtrafik och cykel. Ett större skifte från traditionell planering med bil och parkering i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa hållbart kräver dock storskalighet, vilket förutsätter att mobilitetslösningarna även riktas till befintligt bestånd. Detta hänger ihop med att gå från småska- liga lösningar på kvartersnivå, till mer storskaliga lösningar på stadsdelsnivå. Kommunen, som har det mer övergripande ansvaret och som har en kontinu- itet, kan komma att behöva ta ett helhetsgrepp om både grundförutsättningar och mobilitetsåtgärder. Det är också viktigt att samtidigt ta ett helhetsgrepp om parkeringssituationen i hela närområdet.

2.6Incitament för samverkan utan samband med exploateringsav- tal

Avsnittet handlar om vad aktörerna anser skapar incitament att samverkan utan samband med exploateringsavtal. Frågan ställdes till samtliga aktörer.

Sammanfattning och analys

Flera av aktörerna lyfter att incitament att samverkan utan samband med ex- ploateringsavtal är kopplat till klimatsmarta lösningar och värde för slutkun- den, något som kan skapas genom mindre yta för parkering och mer för mo- bilitetsåtgärder. Genomgående kan vi se att aktörerna, mer än kommunerna, pratar om värdet för slutkunden, vilket sannolikt kan bero på att aktörerna får en direkt ekonomisk vinning av att slutkunden uppskattar produkten. Den stora drivkraften för exploatören är ekonomi, medan ekonomi för kommunen är ett av många andra viktiga värden, så som långsiktiga mål och visioner. Med andra ord ligger det i aktörernas intresse att se till att boende har tillgång till attraktiva mobilitetsåtgärder. Dock kan vi se att flera av aktörerna lyfter blicken och vill göra något gott för hållbarheten och inte bara för ekonomisk vinning.

Även här lyfts det faktum att incitament för samverkan kan skapas genom att större områden, snarare än kvarter, kan utnyttja mobilitetsåtgärderna. Någon lyfter även att incitament för bättre samverkan kan ske genom dialog kring vilka lösningar kommunen respektive byggherrar/fastighetsägare bör svara

328

SOU 2021:23

Bilaga 7

Trivector Traffic

för, vilket kopplar an till aktörernas upplevda behov av att skala upp mobili- tetsåtgärderna från kvartersnivå till stadsdelsnivå. Någon aktör uppgav ge- nom att använda hela området som kundunderlag skulle kunna innebära ett mer prisvärt erbjudande till kunderna, högre nyttjandegrad och en snabbare omställning.

2.7 Behov av stöd för bättre samverkan

Avsnittet handlar om vad aktörerna ser för behov av stöd för att kunna sam- verka bättre. Frågan ställdes till samtliga aktörer.

Sammanfattning och analys

Några av aktörerna uppgav att det i dagsläget byggs fler parkeringsplatser än vad som efterfrågas, något som kan komma att bli ett problem i framtiden då allt färre efterfrågar privatägd bil och parkering. Om detta skulle vara ett reellt problem i framtiden skulle det innebära problem även för mobilitetsåtgärd- eras effektivitet. Detta eftersom ett stort utbud på bilparkering som förenklar för bilen, konkurrerar med mobilitetsåtgärdernas attraktivitet. Kopplat till det menar en aktör att en kraftig minskning av parkeringsnormer skulle göra det möjligt att finansiera mobilitetstjänster, utan att behöva betala för onödiga parkeringsplatser. Detta visar att det finns ett prognosstyrt angreppssätt när parkeringsbehovet avgörs, snarare än ett målstyrt angreppsätt som ett antal aktörer efterfrågar. Någon aktör uppgav att mobilitetsprogram och motsva- rande kommunala styrdokument behöver, utifrån Agenda 2030-målen, besk- riva färdmedelsfördelning och utsläppskvoter som gör att målen nås.

Det efterfrågas även att kommunen i högre utsträckning utvärderar effekter av planeringsprojekt för att skapa en tydligare bild av planeringsverksamhet- ens utfall, byggaktörers kvalitetsnivå och långsiktiga aspekter av kommunut- veckling. Likt kommunernas svar, tycks några av aktörerna alltså efterfråga mer kunskap om vilka åtgärder som ger effekt och vad användarna efterfrå- gar. Kopplat till användarnas efterfrågan ser flera behov av att kunna anpassa åtgärderna utefter förutsättningarna och inte vara tvungna att subventionera exempelvis bilpool. Detta då ett sådant arbetssätt inte prövar attraktiviteten eller betalningsviljan för tjänsten.

329

Bilaga 8

Trivector Traffic

Rapport 2020:143, Version 1.0

Samverkan om mobilitetsåtgärder

Mobilitetsaktörers erfarenheter i samband med exploatering och byggande

331

Bilaga 8

SOU 2021:23

Dokumentinformation

Titel:	Samverkan om mobilitetsåtgärder - Mobilitetsaktörers erfaren-
Titel:	heter i samband med exploatering och byggande
Serie nr:	2020:143
Projektnr:	20133
Författare:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
Medver-
kande:	Olivia Dahlholm
	Björn Wendle
Kvalitets-	Johan Kerttu
Kvalitets-
gransk-
ning:	Björn Wendle
Beställare:	Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), kontakt:
Beställare:	http://www.sou.gov.se/bostadsbyggande/kontakt/
Dokumenthistorik:
Version	Datum	Förändring	Distribution
1.0	2020-12-15		Beställare

332

SOU 2021:23

Bilaga 8

Förord

Trivector fick hösten 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att studera hur kommuner samverkar med exploatörer och byggherrar om mo- bilitetsåtgärder. Första och andra delen utgjordes av en enkät med efterföl- jande rapporter om kommunernas, byggherrarnas och fastighetsägarnas upp- levelser och erfarenheter. Denna tredje rapport baseras på en enkät som un- dersökte mobilitetsaktörernas erfarenheter.

Projektledare för uppdraget har varit Olivia Dahlholm och affärsansvarig Björn Wendle. Beställarens representant för uppdraget var Maria Isaksson från utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

333

Bilaga 8

SOU 2021:23

Sammanfattning

Trivector fick hösten 2020 i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka hur mobilitetsaktörerna upplever samverkan om mobilitetsåtgärder i samband med nybyggnation. Enkäten skickades ut till 9 bilpoolsaktörer, 7 cy- kelpoolsaktörer samt en elsparkcykelaktör. Enkäten besvarades av totalt 9 cykel- och bilpoolsaktörer vilket ger en svarsfrekvens på 53 %, jämfört med kommu- nernas och byggherrarnas svarsfrekvens på 80% respektive 70%. Det gick att svara på enkäten i knappt 1,5 veckas tid och det skickades ut två påminnelser under enkättiden. Enkäten bestod av 8 frågor, samt 7 följdfrågor.

Mobilitetsaktörernas erfarenheter i nybyggnadsprojekt

Mobilitetsaktörernas svar visade att de flesta har vana i att bli upphandlade i nybyggnadsprojekt. Svaren visade även att aktörerna inte sällan levererar mer än en mobilitetstjänst. De preferenser aktörerna har är generellt sett att deras fordon ska vara lättillgängliga i nära anslutning till användarna, att fordonen ska vara väl synliga, väderskyddade, och att platserna ska vara rymliga och anpassade till ändamålet.

Uppföljning, drift och underhåll

Samtliga mobilitetsaktörerna uppgav att de har åtagande vad gäller drift och un- derhåll under avtalstiden. Aktörerna uppgav att de har ansvar för löpande service av fordonen, och kan handla om tvätt och städ, reparationer och däckbyte.

I enkätsvaren från kommuner, byggherrar och fastighetsägare var det få som angav att mobilitetsaktörerna ansvarar för uppföljning, eller att drift och under- håll av mobilitetsåtgärderna regleras. Svaren visar vidare att även då drift och underhåll regleras efter att byggnationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel säkerställs. Utifrån mobilitetsaktörernas svar tycks dock de flesta aktörer, trots att det inte är helt formaliserat, ha någon slags rutin för uppföljning genom avstämningar och feedback från användarna.

Avtals- och samverkansformens påverkan på aktörerna

Svaren visar på vikten av att alla förstår fördelarna med att dela snarare än att äga. Något som mobilitetsaktörerna lyfter som varken kommunerna,

334

SOU 2021:23

Bilaga 8

byggherrarna eller fastighetsägarna gjort, är en förståelse för komplexiteten i hur beteendeförändring fungerar. För att kunna leverera långsiktigt hållbara lös- ningar behöver det finnas incitament att välja bort bil och parkering för samtliga aktörer genom processen, från individen hela vägen till kommunen.

De samlade svaren från kommuner, byggherrar, fastighetsägare och mobilitets- aktörer tyder på dagens sätt att avtala och samverka ger incitament att införa mobilitetsåtgärder, men att incitament kan brista vad gäller drift, kvalitet och långsiktighet. Trots att enkätsvaren från samtliga enkäter visar att mobilitetsåt- gärder i samband med nybyggnation är ett relativt väletablerat arbetssätt bland de svarande aktörerna, indikerar svaren att mobilitetsåtgärder inte sällan upp- handlas med bristande fokus på vilka övergripande kvaliteter som ska uppnås. Mobilitetsaktörerna, som är experter på sina tjänster och som har insikt i använ- dandet, borde i någon del av processen vara med och utforma utbudet av mobi- litetstjänsterna.

Hinder och möjligheter att leverera hållbara tjänster

Svaren från mobilitetsaktörerna visar att många av utmaningarna kopplat till ut- bud och efterfrågan på mobilitetsåtgärder handlar om parkering. Från byggher- rens sida krävs incitament, i form av rabatter på parkeringstalet, för att erbjuda delade mobilitetslösningar. Detta förutsätter en flexibel parkeringsnorm från kommunens sida. För individen behöver delade fordon vara enklare och mer för- delaktiga än privatägda. Så länge det är enkelt och billigt att äga, köra och par- kera sin privatägda bil, är det svårt att leverera lyckade delningskoncept.

Kontentan är att det krävs en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har, där det delade och det hållbara ses som norm, framför det ägda och det ohållbara. Flera utmaningar tycks alltså inte enkom bottna i brister i plan- och bygglagen.

335

Bilaga 8

SOU 2021:23

Innehållsförteckning


1.	Inledning		1
	1.1	Metod	1

2.	Resultat		3
	2.1	Mobilitetsaktörernas erfarenheter i nybyggnadsprojekt	4
	2.2	Uppföljning, drift och underhåll	6
	2.3	Avtals- och samverkansformens påverkan på aktörerna	8
	2.4	Hinder och möjligheter att leverera hållbara tjänster	11

336

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

1. Inledning

Samordning för bostadsbyggande gav under hösten 2020 Trivector i uppdrag att genomföra en enkätundersökning för att undersöka mobilitetsaktörers er- farenheter av samverkan om mobilitetsåtgärder. Undersökningen är den tredje i ordningen och har föregåtts av två rapporter om hur kommuner, bygg- herrar och fastighetsägare samverkar om mobilitetsåtgärder1. Arbetet med mobilitetsåtgärder och ett skifte från traditionell planering med bil och parke- ring i fokus, till planering som fokuserar på olika sätt att resa hållbart, är ett verktyg för ett mer transporteffektivt, hållbart och tillgängligt transportsy- stem. Syftet med mobilitetåtgärder enligt tolkningen i denna rapport är mins- kad biltrafik, effektivare markanvändning, och att skapa förutsättningar för en hög mobilitet utan egen bil.

Resultaten från enkäten ska användas som underlag i arbetet med ett tilläggs- uppdrag till Samordning för bostadsbyggande om stärkt planering för hållbar utveckling (Dir 2020:15). Tilläggsuppdraget innebär att undersöka möjlig- heter att stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter i samband med planering enligt plan- och byggla- gen (PBL). En del av tilläggsuppdraget handlar om att undersöka hur bygg- herrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare kan samverka med det all- männa så att åtgärder för ökad transporteffektivitet som bland annat leder till att minskad miljö- och klimatpåverkan kan uppnås.

1.1 Metod

Trivectors enkät till mobilitetsaktörer bestod av frågor som rör mobilitetsak- törernas erfarenheter kring samverkan om mobilitetsåtgärder. Frågorna i en- käten var inte obligatoriska vilket gjorde att alla frågor i enkäten inte alltid blev besvarade. Antalet svarande aktörer på varje fråga kan därför variera.

Enkäten skickades ut till totalt 17 mobilitetsaktörer, varav 9 i egenskap av bilpoolsaktör, 7 i egenskap av cykelpoolsaktör och 1 i egenskap av elspark- cykelaktör. Enkäten besvarades av totalt 9 cykel- och bilpoolsaktörer vilket

1Trivector (2020) Samverkan om mobilitetsåtgärder. Byggherrars och fastighetsägares samlade erfarenheter i

samband med exploatering och byggande. Rapport 2020:151; Trivector (2020) Samverkan om mobilitetsåtgär- der. Svenska kommuners samlade erfarenheter i samband med exploatering och byggande. Rapport 2020:152.

337

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

ger en svarsfrekvens på 53 %, jämfört med kommunernas och byggherrarnas svarsfrekvens på 80% respektive 70%. Det gick att svara på enkäten i knappt 1,5 veckas tid och det skickades ut två påminnelser under enkättiden.

338

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

2. Resultat

I denna rapport redovisas sammanfattningar och analyser gjorda utifrån de enkätsvar som inkommit från mobilitetsaktörerna. Observera att resultaten bygger på enskilda tjänstepersoners svar, och speglar inte nödvändigtvis ak- törernas fulla ståndpunkt.

Frågor ställdes om man som mobilitetsaktör blivit upphandlad som leverantör i samband med nybyggnadsprojekt, vilka mobilitetsåtgärder det handlat om, och om vilka preferenser man som mobilitetsaktör har kring utrymmen för sina fordon. Frågor ställdes även om vilka åtaganden man som mobilitetsak- tör har vad gäller drift och underhåll av cykel- eller bilpool under avtalstiden samt hur uppföljning av avtal sker. Vidare fick aktörerna frågor kring hur de ser på fortsättningen av de tjänster som levererats, efter att nybyggnadspro- jektet färdigställts.

Enkäten ställde även frågor kring hinder och möjligheter för att etablera sig och växa på en ort samt hur man ser på dagens lagstiftning, och sätt att avtala och samverka kring cykel- och bilpool.

339

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

2.1 Mobilitetsaktörernas erfarenheter i nybyggnadsprojekt

Avsnittet behandlar frågor som rör mobilitetsaktörernas erfarenheter i sam- band med nybyggnadsprojekt. Frågorna handlade om vilka mobilitetsåtgärder aktörerna levererat och utrymmena för delningsfordonen. Frågorna ställdes som följdfrågor till de som uppgett att de någon gång blivit upphandlade som leverantör i samband med nybyggnadsprojekt.

Sammanfattning

Av de 9 svarande aktörerna uppgav:

4 aktörer att det har förekommit att man som cykel- eller bilpoolsleve- rantör blivit upphandlad som leverantör i samband med nybyggnads- projekt.

3 aktörer att de blivit upphandlade flera gånger.

2 aktörer att de inte blivit upphandlade i samband med nybyggnads- projekt.

Cykel- och bilpoolsleverantörerna uppgav att de levererat tjänster i form av elbilspool, elcykelpool, bilpool, cykelpool, mobilitetspool med elcyklar, last- cyklar och digitalt bokningssystem med app, verkstadsutformning, samt kon- sultuppdrag kring mobilitet och gröna resplaner.

Av de 7 aktörerna som uppgett att de någon gång blivit upphandlad uppgav:

5 aktörer att det ofta ställs krav på samordning med andra mobilitets- åtgärder när man blir upphandlad som mobilitetsleverantör i ett fastig- hetsprojekt.

2 aktörer att det inte ställs sådana krav.

En aktör uppgav att det snarare än krav finns önskemål från byggherrarna om fler och samordnade mobilitetstjänster från en och samma leverantör. En ak- tör uppgav att samordning skett via samarbete med andra aktörer eller med andra typer av mobilitetslösningar som MaaS-tjänster2, resecoacher, och le- veransboxar.

2Mobility as a service (MaaS) eller transport som tjänst innebär att olika transporttjänster kopplas samman till enkelt tillgängliga och heltäckande mobilitetslösningar. Kollektivtrafiken med sin höga kapacitet betraktas ofta som ryggraden i ett sådant system, som sedan kopplas ihop med bilpool, hyrbil, taxi, lånecykel etc. för att täcka resenärernas fulla mobilitetsefterfrågan. Samtliga tjänster samlas på en IT-plattform (ex en app) som hanterar information, bokning, betalning.

340

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

Av de 7 aktörerna som uppgav att de någon gång blivit upphandlad uppgav:

5 aktörer att utrymmen för cykel- eller bilpool anordnas inom fastig- heten.

2 aktörer att det sker på annan plats.

De som angav att det sker på annan plats uppgav att det sker både inom bygg- aktörens egen fastighet samt i gemensamma mobilitetshus3, eller andra ge- mensamhetsanläggningar.

Av dessa aktörer angav:

6 aktörer att de föredrar att utrymme för cykel- eller bilpool anordnas inom fastigheten.

1 aktör att de föredrar att utrymme ordnas på annan plats.

De som uppgav annat föredrar att utrymmen ordnas som gemensamma mo- bilitetshus vid utveckling av nya stadsdelar, och som gemensamhetsanlägg- ningar vid nyproduktion av flera fastigheter.

Ytterligare en fråga ställdes till samtliga aktörer om deras synpunkter på lo- kalisering och utformning av utrymmen för sina fordon. Av samtliga aktörer uppgav:

6 aktörer att de har synpunkter på lokalisering och utformning av ut- rymmet av sina fordon.

3 aktörer att de inte har det.

Synpunkterna grundade sig i vikten av att fordonen är lättillgängliga. För cy- kelpool behöver cyklarna stå väderskyddat, gärna på innegård, med bra lås- möjligheter, breda automatiska dörrar, samt servicestation. För bilgarage önskades god mobiltäckning eller wi-fi. En aktör uppgav att de föredrar mark- parkering före garage och att platserna behöver vara rymliga, synliga och ut- rustade med laddning.

3Vanligen ett parkeringshus som också innehåller mobilitetstjänster så som bilpool, hyrcyklar, elsparkcyklar. Ibland finns även annan service och funktioner som exempelvis paketutlämning eller cykelverkstad.

341

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Analys

Aktörerna svar visar att de flesta av det tillfrågade aktörerna har vana i att bli upphandlade i nybyggnadsprojekt. Svaren visar även att aktörerna inte sällan levererar mer än en mobilitetstjänst. Några av aktörerna levererar lösningar i form av en mobilitetspool som består av både bilar och cyklar, eller pooler med flera typer av cyklar. Sannolikt är önskemålen stora från byggherrarna och fastighetsägarna att mobilitetsaktörerna ska kunna leverera helhetslös- ningar, för att minska risken för störningar som kan uppstå med flera olika leverantörer som har olika rutiner, arbetssätt och system.

Likt byggherrarna och fastighetsägarna, finns det mobilitetsaktörer som ser fördelarna med att anordna mobilitetsåtgärder på högre nivå än fastighetsnivå. En av de större aktörerna lyfte att de skulle föredra större pooler eller gemen- samma mobilitetshus vid utveckling av nya stadsdelar. Denna preferens är dock inte alls lika framträdande hos mobilitetsaktörerna som hos byggher- rarna och fastighetsägarna.

De preferenser mobilitetsaktörerna har är generellt sett att deras fordon ska vara lättillgängliga och i nära anslutning till användarna, att fordonen ska vara väl synliga, väderskyddade, och att platserna ska vara rymliga och anpassade till ändamålet. Detta handlar sannolikt om att fordonens attraktivitet ligger i dess tillgänglighet. Det behöver helt enkelt vara lättare att nå och använda ett poolfordon än den privatägda bilen för att delningstjänsten ska upplevas som attraktiv.

2.2 Uppföljning, drift och underhåll

Avsnittet behandlar frågor om uppföljning, drift och underhåll efter att bygg- nationen är klar. Frågorna ställdes som följdfrågor till de som uppgett att man någon gång blivit upphandlad som leverantör i samband med nybyggnads- projekt.

Sammanfattning

Samtliga mobilitetsaktörer uppgav att de har åtaganden vad gäller drift och underhåll under avtalstiden. Aktörerna uppgav att de har ansvar för löpande service av fordonen i form av tvätt och städ, reparationer och däckbyte. Flera av aktörerna uppgav att de är en helhelhetsleverantör som har ansvar för allt kopplat till bokningssystem, tvätt och städ, felrapportering, driftsfrågor, för- säkringar och ekonomiska frågor.

Mobilitetsaktörerna har lite olika rutiner för uppföljning och av svaren fram- går att det ligger i mobilitetsaktörernas intresse att efterleva det som utlovats. Bland annat sker uppföljning genom löpande avstämningar med utbyte av

342

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

statistik och feedback. Andra exempel är att det sker genom avvikelserappor- ter, stickkontroller och genom kontakt med användarna. Dock finns tecken på att det kan uppstå missförstånd vid tolkning om ansvar, där inte alla fastig- hetsägare vet vare sig sina rättigheter eller skyldigheter i förhållande till mo- bilitetspoolen.

En fråga ställdes om vad aktörerna tror kommer att hända när deras avtal som cykel- eller bilpoolsleverantör löper ut.

2 aktörer uppgav att avtal förnyas och mobilitetstjänsten finns kvar i samband med att nybyggnadsprojekten löper ut.

2 aktörer uppgav att avtalet inte förnyas men att tjänsten kommer fin- nas kvar med annan finansiering eller avtalspart.

3 aktörer uppgav annat.

En av aktörerna som svarade annat tror att de flesta avtalen kommer att av- slutas eftersom stöldrisken och livslängden för cyklar kan innebära att avtals- tiden överlever cyklarna. En aktör uppgav att de strävar efter att erbjuda en så pass bra lösning att den ses som en självklarhet i fastigheten, men att det finns brister i hur mobilitetstjänster upphandlas. Aktören uppgav att mobili- tetstjänster behandlas som en engångsföreteelse som implementeras för att få ett godkänt bygglov, snarare än en hållbar lösning för framtiden som kan in- kluderas i driftbudgeten.

Analys

Utifrån svaren tycks det efterfrågas både att mobilitetsaktörerna ska kunna leverera en helhetslösning både vad gäller fordon och drift- och underhåll av dessa. Sannolikt handlar detta om att det är enklare med så få aktörer som möjligt med god inblick i samtliga delar av mobilitetstjänsterna. Med en hel- hetslösning är det färre arbetssätt, rutiner och system som kan kollidera och skapa störningar. Det ligger sannolikt även i flera av mobilitetsaktörernas egen affärsidé att vara helhetsleverantörer med både olika mobilitetstjänster och stödjande system.

I enkätsvaren från kommunerna, byggherrarna och fastighetsägarna var det få som angav att mobilitetsaktörerna ansvarar för uppföljning, eller att drift och underhåll av mobilitetsåtgärderna regleras. Svaren visar vidare att även då drift och underhåll regleras efter att byggnationen är klar, saknas kontroll av hur kvalitet och skötsel säkerställs. Utifrån mobilitetsaktörernas svar tycks dock de flesta aktörer, trots att det inte är helt formaliserat eller rutinmässigt, ha någon slags rutin för uppföljning genom avstämningar och feedback från användarna. Mobilitetsaktörernas uppföljning vad gäller användningen av tjänsterna tycks vara för sin egen räkning för att kunna utveckla och leverera

343

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

attraktiva lösningar, medan kvalitet och användning i mindre utsträckning verkar vara något som avtalas mellan kommun, byggherre och fastighetsä- gare. Resultaten från mobilitetsaktörernas uppföljningar skulle på ett mer ru- tinmässigt sätt kunna användas för att utvärdera vilka mobilitetstjänster som fungerar - kunskap som kommuner, byggherrar och fastighetsägare efterfrå- gar.

Svaren visar även att mobilitetsaktörerna har ansvar för drift och underhåll av mobilitetstjänsterna i form av exempelvis tvätt, städ, service och reparationer, medan fastighetsägaren vanligen sköter drift- och underhåll av fysiska utrym- men. Drift och underhåll är alltså inte sällan avtalat, men huruvida det funge- rar följs sällan upp, att döma av inkomna enkätsvar från kommunerna, bygg- herrarna och fastighetsägarna. Arbetssättet tycks av vissa mobilitetaktörer uppfattas sakna långsiktighet, vilket visar att krav på kvalité och långsiktiga lösningar är något som brister i upphandlingsfasen.

Sannolikt har mobilitetsaktörerna kapacitet att leverera helhetslösningar med både god kvalité och servicenivå, men detta kravställs inte i avtalen mellan kommun, byggherre och fastighetsägare. Det är alldeles uppenbart att de olika aktörerna i processen har olika intressen och incitament, och inte säkert är intresserade av eller har insikt i hur tjänsten ska fungera för användarna i ett längre perspektiv. Både kommunen och byggherren, som har inflytande över vad som kravställs, efterfrågas och implementeras, har lite eller inget att göra med själva driften och den fortsatta användningen av tjänsterna. För att mer långsiktiga lösningar som håller över tid ska kunna levereras behöver sanno- likt det övergripande syftet med mobilitetsåtgärderna definieras tydligare och vilka kvalitéer och servicenivåer de är tänkta att leverera.

2.3 Avtals- och samverkansformens påverkan på aktörerna

Avsnittet behandlar frågor om hur mobilitetsaktörerna uppfattar sättet på vil- ket mobilitetsåtgärder avtalas och samverkas kring. Frågorna ställdes till samtliga aktörer.

Sammanfattning

Aktörernas svar visar på en förståelse för att beteendeförändring tar tid, vilket förutsätter långa avtalstider för att människor ska hinna anamma de nya de- lade tjänsterna. Likt svaren hos kommunerna och byggherrarna omnämns av- talstider om 5–10 år. Likt byggherrarna och fastighetsägarnas svar indikerar vissa svar från mobilitetsaktörerna att långa avtalstider kan vara problema- tiska eftersom utvecklingen inom delad mobilitet går snabbt framåt. Aktö- rerna lyfte även att avtalstider ibland kan överleva fordonens livslängd, vilket innebär att byggherren bara betalar delar av fordonspoolen. En aktör

344

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

sammanfattar det som att långsiktighet ger trygghet, men att det sällan ställs krav på kvalitet och hållbarhet vid tillverkning av fordonen. Aktörerna lyfter även hur lösningarna är kortsiktiga, tillfälliga och tidsatta, där avtal om for- donspool skrivs i fem år, medan privata parkeringsplatser subventioneras i 30 år. Det finns även aktörer som idag upplever att exempelvis bilpool slentrian- mässigt åberopas i mobilitetspaket i utbyte mot sänkta parkeringstal.

Mobilitetsaktörerna fick även svara på hur de önskar att samverkan för att etablera och vidmakthålla mobilitetsåtgärder ska se ut. Några av aktörerna lyfte vikten av att alla parter är involverade i tidiga skeden, och att mobilitets- aktörer sammanförs med de boende. Aktörerna ser även behov av att varje bil betalar sig själv, vilket påverkas av hur avtal ser ut kring hur plats upplåts och betalas, om medlemsavgift ska betalas, eller om ska rabatter ges, etc. En aktör uppger dock att det kan råda förvirring kring ansvar när fastighetsägare tar över fordonspooler från byggherrar, och tror att detta grundar sig i att fastig- hetsägarna ser kostnader med mobilitetspoolerna medan de övriga aktörerna har mer uppenbara vinster i att satsa på mobilitetsåtgärder.

Likt byggherrarna lyfter aktörerna möjligheten till flexibiliteten i hur och vilka mobilitetsåtgärder som ska implementeras och ser även behov av att följa upp hur mobilitetsåtgärderna fungerar. En av aktörerna menar vidare att det gröna sättet att planera borde vara utgångsläget, och att motivering snarare borde krävas för det ohållbara sättet att planera för bil och parkering. I samma anda lyfter en av aktörerna förslaget med mobilitetsfonder, där en del av hy- ran för lägenhet, verksamhetslokal och parkering samlas i en fond som inve- sterar i hållbara transportlösningar.

Vad gäller hur mobilitetsaktörerna påverkas av dagens sätt att avtala om mo- bilitetsåtgärder uppger aktörerna att det är svårt att överblicka bygglovsförfa- randet och att det finns otydliga krav från kommunens sida. Mobilitetsaktö- rerna blir ofta ombedda att lämna offert med kort varsel för en byggnad som ska uppföras flera år fram i tiden. Under denna period är svårt att veta vad som händer i processen. En aktör anser det problematiskt att byggherrar inte planerar valet av mobilitetsleverantör i god tid, och att det bör lösas genom att mobilitetsleverantören bestäms redan innan bygglov.

Ytterligare synpunkter på dagens sätt att avtala är att mobilitetsaktörerna helt är styrda av avtalet mellan kommun och byggherre och de krav som kommu- nen ställer på fordonspooler. Byggherren efterfrågar det som kommunen krä- ver, men kraven säger lite om fysisk utformning, tillgång eller förutsättningar för att implementera en lyckad fordonspool. Samtidigt anses kunskapen om mobilitetsåtgärder låg hos kommuner, byggherrar, fastighetsägare och upp- handlare.

345

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Analys

Svaren visar på vikten av att alla förstår fördelarna med att dela snarare än att äga, och förståelse för vad som är en attraktiv tjänst för användaren. Något som mobilitetsaktörerna lyfter som varken kommunerna, byggherrarna eller fastighetsägarna gjort, är en förståelse för komplexiteten i hur beteendeför- ändring fungerar.

Det behöver finnas incitament att välja bort bil och parkering för samtliga aktörer genom processen från individen, hela vägen till kommunen. Kommu- nen behöver ge individen incitament, i form av exempelvis bättre kollektiv- trafik, fler och säkrare cykelbanor, färre och dyrare parkeringsplatser och in- skränkningar för den privatägda bilen. Kommunen behöver även se till att mobilitetsåtgärder är en naturlig del vid nybyggnation och att dessa ska uppnå vissa kvalitéer. Detta görs med fördel genom att byggherren slipper bygga dyra parkeringar i utbyte mot mobilitetsåtgärder. Dock lyfts att mobilitetsåt- gärder i upphandlingen tenderar att ses som en engångsinvestering i syfte att uppfylla kraven för bygglov, snarare än en långsiktig lösning. De samlade svaren från kommun, byggherrar, fastighetsägare och mobilitetsaktörer tyder alltså på att dagens sätt att avtala och samverka ger incitament att införa mo- bilitetsåtgärder, men att incitament kan brista vad gäller drift, kvalité och långsiktighet.

Mobilitetsaktörerna uppgav att de har ansvar för löpande drift av sina fordon under avtalstiden, men att fastighetsägarna inte säkert ser sin vinning i mobi- litetspoolerna efter övertagandet från byggherren. De flesta mobilitetsaktö- rerna uppgav att mobilitetstjänsterna, kommer att finnas kvar när nybygg- nadsprojektet löper ut, antingen via nya avtal eller via annan part. Dock tycks det finnas en inbyggd tidsram för mobilitetstjänsterna med den affärsmodell som råder idag. Det finns krav på att poolerna ska existera i 5–10 år, men svaren visar att det sällan ställs krav på kvalitet i avtal. Det tycks alltså saknas både krav och incitament för fastighetsägarna att bibehålla en god servicenivå och kvalitet, något som tyder på att definitionen av vilka kvalitéer och vad som ska uppnås med bilpool, cykelpool, mobilitetspool etc. behöver faststäl- las.

Trots att enkätsvaren från samtliga enkäter visar att mobilitetsåtgärder hos tillfrågade aktörer i samband med nybyggnation är ett relativt väletablerat ar- betssätt, indikerar svaren alltså att mobilitetsåtgärder inte sällan upphandlas utan eftertanke på vilka kvalitéer som ska uppnås. Dagens sätt att avtala om mobilitetsåtgärder gör mobilitetsaktörerna passiva i förhållande till kommun och byggherre, genom att de inte är med i processen när mobilitetsåtgärderna förhandlas.

346

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

Mobilitetsaktörerna lyfte att kunskapen är låg hos kommuner, byggherrar, fastighetsägare och upphandlare kring hur mobilitetsåtgärder fungerar, vilket sannolikt kan förklara varför kvalitetskrav saknas. Den låga kunskapsnivån beror sannolikt delvis på den bristfälliga uppföljningen från kommunens och byggherrarnas sida. Kontentan är att det inte är så enkelt som att implemen- teringen av en fordonspool löser problemen med privat bil och parkering. Tjänsterna, för att vara attraktiva, behöver lösa faktiska vardagsproblem och uppfylla faktiska behov hos användaren. Detta är något som kommun och byggherre behöver en ökad förståelse för i upphandlingsskedet. För detta bör kunskapsutbyte mellan de olika aktörerna systematiseras. Exempelvis skulle mobilitetsaktörernas tidigare uppföljningar och feedback från användarna kunna ge värdefull information om vilka preferenser och behov användarna har inför kommande projekt. Mobilitetsaktörerna, som är experter på sina tjänster, borde i någon del av processen vara med och utforma utbudet av mobilitetstjänsterna.

2.4 Hinder och möjligheter att leverera hållbara tjänster

Avsnittet behandlar frågor som rör hinder och möjligheter att leverera håll- bara tjänster. Frågorna ställdes till samtliga aktörer. Aktörerna fick frågor om vad de ser som de största hindren för att växa och etablera sig på en ort, vad de tror är de viktigaste förändringarna i lagstiftningen för att delade fordon ska användas över privatägda, samt hur de önskar att samverkan kring mobi- litetsåtgärder ska se ut.

Sammanfattning

Mobilitetsaktörerna lyfte både ett flertal hinder och möjligheter för att kunna leverera hållbara tjänster. Flera utmaningar för att kunna etablera sig och växa på en ort handlade om priset och enkelheten att äga, parkera och köra bil. Aktörernas svar visar att utmaningarna är mångbottnade, allt ifrån att det krävs en kritisk massa av användare, att det finns ett robust infrastruktursy- stem med kollektivtrafik, cykel och service i botten, och att kommunen har en parkeringsnorm som stödjer att dela snarare än att äga och som ger incita- ment för byggherren att avropa mobilitetstjänster. En aktör lyfte även proble- matiken med att kösystemet hos bostadsföretagen för parkeringsplatser gyn- nar hyresgästerna före bilpoolsföretagen vilket gör att det blir svårt att få en parkeringsplats till bilpoolsfordon. Det finns även de som menar att gatuut- rymmet idag är byggt för att parkera bilar, och att parkeringstalet i befintligt bestånd behöver ses över så att parkeringsplatser kan omvandlas till hållbara alternativ.

Flera aktörer ser även utmaningar i att det saknas ekonomiska styrmedel som innebär att användaren får betala den faktiska kostnaden för bilparkering,

347

Bilaga 8

SOU 2021:23

Trivector Traffic

vilket grundar sig i att parkeringsplatser subventioneras. Även en cykelpools- aktör ser utmaningar i att den privatägda cykeln är både billig att köpa och äga, och är ett fordon många behöver varje dag. Samma aktör ser även utma- ningar i att skatte- och reklamfinansierade publika cykelpooler skapar ett fel- aktigt lågt pris för delningscyklar.

Mobilitetsaktörerna fick även svara på vad de ansåg vara de viktigaste för- ändringarna i lagstiftning eller annat för att människor i högre grad ska an- vända sig av cykel- och bilpool istället för privatägd bil. Aktörernas svar låg både inom och utanför ramen för PBL, och handlade inte sällan om skattesat- ser och förmåner för hållbara och icke-hållbara färdmedel. Kopplat till PBL såg en aktör behov av att revidera tolkningen av kravet på omfattningen av parkering4, och menar att detta likväl kan betyda att inga parkeringsplatser byggs. Samma aktör såg även behov av att boendeparkering tas bort.

Någon aktör lyfter behovet av kraftigare beskattning för privatägda bilar och ohållbara bränslen, som ett sätt att försvåra för bilen. Andra aktörer lyfte be- hov av att lagstifta om krav på mobilitetstjänster vid uppförande av nya fas- tigheter, ändrade momsregler så att det överensstämmer med lokaltrafik och taxi på 6 % istället för dagens 25 %, ett motsvarande Rot- och Rut avdrag för mobilitetstjänster, att tillåta bilpoolsbilar på allmän platsmark, att mark kan upplåtas till bilpoolsaktörer utan parkeringsavgift, attraktiva parkeringsplat- ser till poolfordon, samt subventioner för parkeringsavgifter på kommunal mark för poolfordon. En aktör sammanfattar det som att i en fungerande del- ningsekonomi behöver kostnaderna för att äga och köpa överstiga administ- rationskostnaden för att dela.

Analys

Svaren från mobilitetsaktörerna visar att många av utmaningarna kopplat till utbud och efterfrågan på mobilitetsåtgärder handlar om parkering och kost- nader för ägande kontra delning. Återigen krävs incitament för samtliga ak- törer genom processen att satsa på delning snarare än ägande. Så länge det är enkelt och billigt att äga, köra och parkera sin privatägda bil, är det svårt att leverera lyckade delningskoncept. Bara genom att parkering slutar att sub- ventioneras och användaren får betala den faktiska kostnaden, får mobili- tetståtgärder bättre konkurrensförutsättningar.

Kontentan är att det krävs en omdaning av vilken roll mobilitet och parkering har, där det delade och det hållbara ses som norm, framför det ägda och det ohållbara. Detta kräver förändringar på flera plan, från lagstiftningen som anger kraven på parkering, till skäliga avgifter på parkering, till krav på

48 kap. 9 § PBL ” (…) Tomten ska ordnas så att (…) det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon”

348

SOU 2021:23

Bilaga 8

Trivector Traffic

införandet av mobilitetsåtgärder som håller över tid. Flera utmaningar tycks alltså inte bottna i brister i PBL. Ändras PBL kommer det kunna hjälpa flera kommuner, byggherrar och fastighetsägare att arbeta mer effektivt med mo- bilitetåtgärder, och ge mobilitetsaktörerna möjlighet att leverera långsiktiga lösningar, men kommer inte att förändra hela situationen. Det är viktigt att det inte skapas en övertro på att PBL formuleras om. Att PBL öppnar upp för att tolka parkeringsbehovet annorlunda skapar förutsättningar att bygga färre parkeringar, men ger inte säkert den effekten. För det krävs en djupare norm- förändring kring bilens och ägandets roll i samhället.

349

Bilaga 9

Trivector Traffic

PM 2020:108Christian Fredricsson

Thaddäus Tiedje

Björn Wendle

2020-10-29

Samverkan om mobilitets- åtgärder i stadsplaneringen

– En internationell jämförelse

Denna PM har tagits fram på uppdrag av utredningen Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

Trivector Traffic⋅ Vävaregatan 21 ⋅ SE-222 36 Lund / Sweden

Telefon +46 (0)10-456 56 00 ⋅ info@trivector.se

351

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

1. Inledning

1.1 Syfte och upplägg med studien

Syftet med denna utredning har varit att sammanställa hur andra länder i Europa arbetar med planering och samverkan av mobilitetsåtgärder i stadsplaneringen. Fokus har varit på att beskriva hur andra länder säkerställer (eller inte säkerstäl- ler) att planerade mobilitetsåtgärder lever vidare och blir genomförda. Hur detta följs upp av det offentliga är också av intresse. Sammanställningen belyser även i vilken grad de offentliga aktörerna styr genom krav och hur mycket som lämnas över till privata aktörer alt. marknaden att hantera.

De länder som har studerats är följande:

Belgien

Norge

Schweiz

Storbritannien

Tyskland

Frågeställningarna som varit utgångspunkt för granskningen av regelverk och praxis i respektive land är följande:

Hur sker planeringen för mobilitetsåtgärder i städerna och vem ansvarar för det? (Är det stat eller ”kommun” som gör det)

Regleras de fysiska åtgärderna för mobilitet i avtal eller som krav på byggherrarna? Hur tänker man kring långsiktighet av avtalen i så fall? Hur ser åtagande ut?

Hur tänker man kring icke-fysiska åtgärder? Regleras de överhuvudtaget eller låter man marknaden utveckla dem? Finns det (istället) stimulanspa- ket eller lagar som underlätta människor i användningen av mobilitetsåt- gärder?

Hur tänker man kring de intilliggande områdena och hela befintliga sta- den? Kan man i planeringen komma åt befintlig stad och åtgärder för mo- bilitet där? Genom krav eller samverkan/avtal?

Hur ser debatten ut i länderna? Önskar planerare/stat/kommun bättre möj- ligheter till krav på planering av mobilitetsåtgärder?

352

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Dessa frågor har visat sig vara svåra att besvara och få genomförda sammanställ- ningen/studier om regleringen av mobilitetsåtgärder har kunnat hittats. Det ge- nomförda EU-projektet MAX1 med fokus på samspelet mellan Mobility Mana- gement (MM) och stadsplanering har dock genererat i en del intressanta resultat som delvis belyser de uppställda frågeställningar. Några relevanta resultat från projektet MAX beskrivs i kapitel 2.

1De Tommasi, R. (2009) WP D - MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Management med fysisk planering http://epomm.eu/old_website/docs/1062/MaxLupo_Svensk.pdf

353

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

2.Integrera Mobility Management i bygglovsprocessen – erfarenheter från MAX-projektet

MaxLupo förklarar och ger exempel på principer för att bättre integrera hållbara transporter med planeringsprocessen för markanvändning, och hur man bättre integrerar MM med markanvändningsplaneringen. Inom projektet har bland an- nat nio olika sätt för att integrera MM i bygglovsprocessen belysts:

Mobility Management-rådgivning under planeringen eller bygglovspro- cessen

Säkerställa Mobility Management genom förhandling

Säkerställa Mobility Management genom att inkludera det i parkerings- bestämmelser (p-norm)

Säkerställa Mobility Management genom inkludering i planeringskrav och villkor

Främjande av bilfria bostadsområden

Tillgänglighetsmodell för reglering av biltrafik vid multifunktionella an- läggningar

Uppmuntra anammandet av Mobility Management genom miljölagstift- ning

Kriterier för maxantal parkeringsplatser

Parkeringsåterbetalning (parking pay-off)

En överblick av de mest framgångsrika tendenserna och strukturerna kring MM i fysisk planering i samband med bygglov utifrån resultaten från EU-projekt MAX återfinns i tabellen nedan. Den näst sista raden i tabellen ”Conditions on or contracts within building permission process” är verktyget som har stått i fokus i följande sammanställningen.

354

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Tabell 1 Framgångsrika tendenser och struktur kring MM i fysisk planering i samband med bygglov utifrån resultaten från EU-projekt MAX. Egen bearbetning av oirginalet från källa: MAX, 2007. WP D: Intermediate deliverable APPENDIX A Working Stage Anal- ysis 1: Comparison of integration of sustainable transport, mobility management and land use planning in WP D partner countries

Instrument	Exists in	Description	Based on	Controlling	Effect with regard to	Included in	Level of
				authority	MM		applicat-
							ion
Environmen-	CH	Applicants of new	Federal Law of	Cantonal pub-	Indirect; if environmen-	Building	Local level
tal Impact		buildings have to	Environment	lic authority	tal impact is considered	permission	(munici-
Assessment		deliver an EIAS if			as too high, then number	process	palities)
(EIAS)		more than			of requested parking
		300 new parking			spaces has to be reduced,
		spaces are re-			applicant is in the situa-
		quested			tion of limited offer on
					parking spaces and has
					to apply MM strategies
Transport	UK, EI,	Applicants must	Various; not	Normally,	Concept can be extended	Building	Local level
impact as-	ES, DE,	show how	always statu-	municipality	from ensuring that devel-	permission	(munici-
sessment	SI, PL, SE	transport impacts	tory (e.g. advi-		opment has sufficient ac-	process	palities)
		of development	sory in UK)		cess by car to managing
		will be dealt with			access by all modes.
		– includes mitiga-
		tion/MM in UK,
		and (sometimes)
		SE and EI
Maximum	At national	Limits on number	Various; not	Normally,	Can have a powerful in-	Building	Normally
parking stan-	level in	of parking spaces	always statu-	municipality,	fluence on how people	permission	local but
dards	UK2 and	that can be pro-	tory (e.g. advi-	except where	travel and stimulate in-	process	sometimes
	CH; at lo-	vided in new	sory in UK)	standards are	troduction of MM at de-		national
	cal level in	development,		national	velopment
	SE, NL, EI	sometimes further
		reduced in areas
		of high public
		transport accessi-
		bility
Conditions	SE, SI, LI,	Conditions and	Various e.g.	Municipality,	Very useful for provid-	Building	Local level
on or con-	UK, EI,	contracts require	State planning	sometimes	ing MM measures at/	permis-	(munici-
tracts within	CH, DE	developers to de-	law (UK);	advised by	around the site, but in	sion/land	palities)
building per-		liver certain im-	National Land	next level of	most countries, rarely	develop-
mission pro-		provements/ ben-	Development	government	used to do so due to nov-	ment pro-
cess		efits as part of	Law (NL)	up (e.g. can-	elty of idea and/or lack	cess
		development pro-		ton in CH)	of political will
		cess e.g. to fund
		new bus services
Infrastruc-	NL, PL	Developers re-	Various	Municipality	In certain countries this	Building	Local level
ture provi-		quired to deliver			is already used to pro-	permission	(munici-
sion with		transport infra-			vide public transport in-	process	palities)
new devel-		structure required			frastructure; has poten-
opment		by development			tial to be extended to do
		including links to			this and provide walking
		existing networks			and cycling infrastruc-
					ture in all countries

2Maxnormen i England övergavs år 2011 och gäller därför inte längre.

355

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

En mer detaljerad beskrivningen av projektets resultat återfinns sammanställd i Trafikverkets rapport MaxLupoSE - råd om hur mobility management kan an- vändas i den kommunala planeringen från 20113. Som bilaga i den rapporten finns också exempel på ett par avtalstexter.

3Trafikverket (2011) MaxLupoSE – råd om hur mobility management kan användas i den kommunala planeringen. Publikationsnummer: 2011:146 Hämtad på: https://trafikverket.ineko.se/Files/sv-SE/11230/Related- Files/2011_146_MaxLupoSE_rad_om_hur_mobility_management_kan_anvandas_i_den_kommunala_plane- ringen_2.pdf

356

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

3. Belgien

I Belgien ansvarar i första hand staden/kommunerna för genomförande av olika mobilitetsåtgärder genom en lokal mobilitetsplan. Det finns dock även region- ala/provinsiella mobilitets- och infrastrukturplaner som överlappar det som ge- nomförs lokalt. De lokala planerna behöver ta hänsyn både till regionala och provinsiella planer som i regel är styrande4, men kommunerna säkerställer att mobilitetsåtgärder genomförs lokalt och ansvarar för bindande markanvänd- ningsplaner och bygglov.

När det gäller den generella praxisen kring MM-åtgärder (icke-fysiska åtgärder) i planeringen har den varit relativt fragmenterad mellan olika regioner och stä- der. Det finns inte något nationellt ramverk som styr integrering av MM-åtgärder i planeringen utan det handlar främst om ad-hoc-lösningar som utvecklats inom den lokal planeringspraktiken och drivs enligt tidigare rapporter av några få am- bitiösa individer. Tillika har det funnits begränsad budget för mjuka åtgärder i planeringen och det har varit en utmaning att få till en gemensam handlingsplan mellan olika städer.5 Det finns dock enskilda städer och regioner som har gått före andra städer, exempelvis staden Gent.6

Reglering av fysiska åtgärder

Generellt ställs i första hand krav i detaljplaneprocessen samt genom bygglov inom nya exploateringar men de kan även ske genom lokala mobilitets- och par- keringsplaner. I exempelvis Gent har staden valt att kravställa kring minsta antal cykelparkeringar som byggherrar måste erbjuda vid nya exploateringar genom parkeringsplanen samt genom ett maxtak för hur många parkeringsplatser som får finnas i samband med utbyggnad.

Det framgår inte specifikt att några avtal används för att reglera de fysiska åtgär- derna.

4Flamländska regionen, Vallonien regionen och Brussel region är de tre ansvariga regionerna för transportplaner

5Auwerx, P. (2011) Mobility Management Monitors Belgium 2011. http://www.epomm.eu/docs/MMM_2011_Bel- gium_final.pdf

6Push & Pull (2017) Parking management and incentives as successful strategies for energy-efficient urban transport http://push-pull-parking.eu/docs/file/Ghent_report_final.pdf

357

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Styrning och eventuell reglering om icke fysiska åtgär- der

Det finns olika typer incitament som används av städerna och regionerna men det är framförallt staden som utvecklar mobilitets- och parkeringsplaner. Det finns inte heller här någon generell praxis men i exempelvis Gent används en väl genomarbetad parkeringsplan7 med olika former av strategier för att ”putta män- niskor” i rätt riktning. Exempelvis har staden genomfört följande åtgärder8.

Utvecklat en tydlig parkeringsplan med tydliga riktlinjer och parkerings- avgifter.

Infört riktlinjer för cykelparkering i innerstaden och säkerställt tillgången till cykelparkeringsplats inom 100 meter för alla medborgare.

Tagit fram en plan för att främja bildelning.

Utökad tillgång på kollektivtrafik under kvällar och nätter.

Anställt en mobilitetschef riktad till företag som hjälper företag att utar- beta och genomföra företags transportplaner.

Initierat ett cykeldelningsschema där cyklar måste återföras av använda- ren till stationen där de hyrde den. Det sparar kostnader.

Anställt en parkeringsförmedlare som uppmuntrar till dubbel användning (samnyttjande) av parkeringsplatser.

Detta understödjs även av mobilitetsplan som arbetar brett med att understödja en mer hållbar mobilitet i staden9. Arbetet i Gent visar att det numera blivit lät- tare för byggherrar att förstå förväntningar inom olika projekt. Tidigare fanns ingen information om detta och således fanns det inte något för dem att ta hänsyn till. Enligt en fallstudierapport anges:

”The parking guidelines clarify the expectations of the City of Ghent to developers and provide guidance on the assessment of the application for planning permission for new developments. = > The parking ratios create a clear framework which avoid ad hoc approach on the development projects.”10

7Mobility plan Ghent 2030. Mobility as a driving force for a sustainable and accessible city. Hämtad på: https://www.eltis.org/sites/default/files/c1_scheirs_mobility_policy_ghent.pdf , https://stad.gent/nl/mobiliteit-open- bare-werken

8Push & Pull (2017) Parking management and incentives as successful strategies for energy-efficient urban transport http://push-pull-parking.eu/docs/file/Ghent_report_final.pdf

9https://policyvisuals.eu/mobility-plan-ghent-2030/

10Push & Pull (2017) Parking management and incentives as successful strategies for energy-efficient urban transport http://push-pull-parking.eu/docs/file/Ghent_report_final.pdf

358

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Det beskrivs att byggherrar har större förståelse för stadens riktlinjer och policys sedan de presenterats en tydligare plan.

Reglering inom befintlig bebyggelse

De ovan nämnda åtgärderna är även riktade till den redan befintliga bebyggelsen och framförallt har staden Gent använt parkeringsplanen för att styra om inom den redan befintliga bebyggelsen genom olika zoner.

När det gäller stadens samverkan med privata aktörer kan även byggherrar få hjälp av stadens mobilitetssamordnare med att ta fram mobilitetsplaner. På detta sätt kan byggherrarna få snabb experthjälp med vilka typer av åtgärder som är effektiva att genomföra och vad som krävs för att ta fram åtgärder som gynnar de överordnade målen ökat hållbart resande.

Aktuella policydiskussioner

Enligt tidigare MM-rapporter har MM uppfattats som ett negativt verktyg mot ”individens möjlighet att använda bilen” och att det fortfarande saknas ett nat- ionellt ramverk samt riktlinjer försvårar genomförandet av mjuka åtgärder11.

11Auwerx, P. (2011) Mobility Management Monitors Belgium 2011. http://www.epomm.eu/docs/MMM_2011_Bel- gium_final.pdf

359

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

4. Norge

I Norge sker samverkan på olika nivåer men i första hand regleras detta inom detaljplanen även om det finns regionala och statliga incitament för att driva på utvecklingen. I de större städerna arbetar de offentliga aktörerna med ”bymiljøavtaler og byvekstavtaler” som understödjer åtgärder inom mobilitet och den fysiska infrastrukturen. Detta styrs överordnat av det nationella målet om att ökningen av transport i staden ska utgöras av kollektivtrafik, gång och cykel:

”är gjensidig forpliktende avtaler mellom staten, fylkeskommuner og kommuner for å nå målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. God måloppnåelse forutsetter en sterk satsing på kollektivtransport, sykkel og gange og en arealpolitikk som bygger opp under investeringene12.”

Reglering av fysiska åtgärder

Generellt sett är ofta de offentliga aktörerna huvudansvariga för utbyggnaden av den fysiska infrastrukturen. Men, men inom detaljplaner (regleringsplan) an- vänds ofta så kallade ”utbyggningsadsavtale” för att reglera hur privata aktörer ska bidra till att finansiera den fysiska infrastrukturen. Syftet med dessa avtal kan exempelvis vara att:

Säkerställa kvalitet i nya utvecklingsområden samt genom förtätning i be- fintliga stadsområden genom att säkerställa att nödvändig offentlig infra- struktur finansieras och utvecklas.

Bidra till att utvecklingen sker i enlighet med de avsikter som anges i kommunens utvecklingspolicy och områdesplaner.

Säkra ekonomiskt bidrag från utvecklaren till nödvändig kommunal infra- struktur, eller enligt överenskommelse att antingen byggherren eller kom- munen kan bygga hela eller delar av infrastrukturen.

12Samferdsel departmentet (2013). Nasjonal transportplan 2014 – 2023 https://www.regjeringen.no/contentas- sets/e6e7684b5d54473dadeeb7c599ff68b8/no/pdfs/stm201220130026000dddpdfs.pdf

360

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Utformningen av avtalen regleras delvis i plan- och bygglagen men även andra rådgivande dokument på statlig13, regional och kommunal nivå kan inkluderas14. Exempelvis ska även statens nationella förväntningar på kommunal planering tas i hänsyn15. För att se olika exempel på utbyggnadsavtal kan man exempelvis besöka Oslo kommuns hemsida16.

De fysiska åtgärderna regleras oftast i utbyggnadsavtalet och är bindande krav för byggherren. I första hand regleras fysisk infrastruktur och avtalen ger en möjlighet att ”Utbyggingsavtale kan omfatte teknisk infrastruktur og grøntom- råder, boligpolitiske tiltak og andre tiltak som er nødvendige for gjennom- føring av den konkrete arealplanen.”17

I första hand regleras själva utbyggnaden i avtalen och normalt sett kan det inte avtalas om drift av olika typer av anläggningar18. En rapport från norsk Eien- dom beskriver i en rapport om vad som avtalas och inte.

Styrning och eventuell reglering om icke fysiska åtgär- der

Generellt sett regleras inte den typen av åtgärder i dessa avtal utan det är främst den fysiska infrastrukturen som regleras. Det finns dock exempel på avtal där kommuner ställt 19andra typer av krav kring exempelvis etablering av bilpooler och cykelpooler. Exempelvis kan det ställas krav om att byggherren ska ha bil- pool med minimum 2 platser per 100 bostäder. Byggherren ser till att systemet finansieras och underhålls i minst 5 år.

13Norska Regeringen (2006) Veileder utbyggingsavtaler. Utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet. Hämtad på: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/vedlegg/boby/utbyggingsavtaler/281000-veileder_utbyggingsavta- ler_bm2.pdf?id=2177004

14Exempel på rådgivning finns här https://www.veiviseren.no/stotte-i-arbeidsprosess/fremskaffe-og-forvalte-bo- liger/utbyggingsavtaler

15Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023. Vedtatt ved kongelig resolusjon 14. mai 2019. Hämtas på: https://www.regjeringen.no/contentas- sets/cc2c53c65af24b8ea560c0156d885703/nasjonale-forventninger-2019-bm.pdf

16Utbyggingsavtaler 2019: Hämtad på: https://www.oslo.kommune.no/etater-foretak-og-ombud/eiendoms-og-byforny- elsesetaten/kunngjoringer-fra-eiendoms-og-byfornyelsesetaten/utbyggingsavtaler-2019#gref

17Norska Regeringen (2006) Veileder utbyggingsavtaler. Utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet. Hämtad på: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/vedlegg/boby/utbyggingsavtaler/281000-veileder_utbyggingsavta- ler_bm2.pdf?id=2177004

18Norsk Eindom & EBA (År saknas) HÅNDBOK UTBYGGINGSAVTALER – FRA PLAN TIL GJENNOM- FØRING. Hämtad på: https://www.eba.no/siteassets/bilder/rapporter-og-publikasjoner/handbok-fra-plan-til-gjennom- foring.pdf

19Norsk Eindom & EBA (År saknas) HÅNDBOK UTBYGGINGSAVTALER – FRA PLAN TIL GJENNOM- FØRING. Hämtad på: https://www.norskeiendom.org/wp-content/uploads/2019/12/Handbok-for-utbyggingsavtaler- desember-2019.pdf

361

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Reglering inom befintlig bebyggelse

Avtalen utgår från antagen översikts- och detaljplan och styr regleringen i de lokala avtalen. Finns det inte avtal som reglerar detta ligger ansvaret på kom- munen och regionen att ha det översiktliga perspektivet på planeringen.

Aktuella policydiskussioner

I Norge ansvarar ofta privata aktörer för framdriften av detaljplaner. Detta kan innebära att kommunen ibland kan uppleva att det skulle ställas krav i tidigare skeden.

Nollväxtmålet är också ständigt i diskussion i de större städerna. Det är en ut- maning att mäta hur de städerna når målet.

362

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

5. Schweiz

Det är staten och inte minst kantonerna (regionen) som sätter regelverket och planerar för fysiska åtgärder. Det är i mångt och mycket krav som styr i Schweiz. Bygglov är ett viktigt verktyg. Det finns en nationell ram för MM för tätbebyg- gelse i Schweiz och detta återspeglas i kantonala (regionala) och lokala planer. Kantons medverkan i bygglovsbeslut ökar också vikten av MM. På detta sätt har tillämpningen av MM inom processen blivit en regelbunden aktivitet snarare än något som tillämpas på ad hoc-basis av ett litet antal kommuner. Det finns flera faktorer som gör att MM måste hanteras i bygglovsprocessen20:

The special land-use plan, which covers an area smaller than the local land use plan and is typically produced for large new developments such as regional shopping centres, as well as for the revitalisation of districts or for new employment zones. This offers the opportunity to specify the accessibility of the site and to make contracts with landowners about MM in any development on the site (se exempel från Sihlcity i delen 5.2).

Normative national maximum parking standards, including reductions in these maxima in areas of higher public transport accessibility. These standards are restraint-based – that is, they will not provide enough park- ing for everyone who wants to drive to a development. They act as a strong national framework for the amount of parking to be provided at new developments.

The right of objection for environmental organisations, such as the Swiss Transport and Environment Association, who can and do suggest condi- tions with which new developments should conform. This includes con- ditions related to MM.

Environmental impact assessment for developments with more than 300 parking spaces; if this finds that thresholds for impacts will be exceeded by traffic generated by the development, then MM would often be used to mitigate these impacts.

20De Tommasi, R. (2009) WP D - MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Management med fysisk planering http://epomm.eu/old_website/docs/1062/MaxLupo_Svensk.pdf

363

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

5.1 Planering för mobilitetsåtgärder i städer21

Planeringen för mobilitetsåtgärder görs av kommunen och fastställs i parkerings- bestämmelserna. Många städer har i sina bestämmelser definierat att p-normen kan sänkas om ett mobilitetskoncept tas fram i samband med bygglovsansökans- process. Detta är inget krav men ett val som exploatörerna kan göra i fall denne vill anlägga färre p-platser än vad som krävs enligt förordning. I det fallet måste exploatören lämna in ett mobilitetskoncept.

Mobilitetskoncepten måste omfatta följande:

En nulägesbeskrivning av planerade bebyggelsen (funktion och fördel- ning av ytorna mellan funktionerna) samt en beskrivning av transportin- frastrukturen och utbud av transporter för samtliga trafikslag i anslut- ningen till den planerade bebyggelsen (när planerade bebyggelsen är fär- digbygd).

En beräkning av parkeringsbehov för bil, cykel och MC som den pla- nerade bebyggelse kommer ge upphov till enligt p-normen.

En beskrivning av motiv till sänkning av p-norm och varför färre parke- ringsplatser är nödvändig.

En beskrivning av vilka Mobility-Management åtgärder som kommer att genomföras för att garantera att den inducerade trafikvolymen av pla- nerade bebyggelse kan hanteras med färre parkeringsplatser än vad som krävs enligt norm. Ju mer den önskade minskningen av parkeringsplatsen är, desto mer omfattande måste åtgärderna vara. Det betyder att bilfri (färre än 0.2 p-platser/enhet) eller bilreducerad (mellan 0.2 och 0.5 p-plat- ser/enhet) kräver mer omfattande åtgärder än om minskningen är mellan 0,5 och 1,0 p-platser/enhet (den tillämpade standarden är 1 p-plats/hus- håll).

En beskrivning av hur övervakning av parkeringsplatsen kommer att ske. Indikatorer, räkningsperioden samt vem som ansvarar för det arbetet måste bestämmas. Här måste också bestämmas hur rapportering/redovis- ning till kommunen kommer att ske. I normalt fall måste rapportering lämnas in årligen de första fem åren efter genomförandet av projektet.

En beskrivning av vilka åtgärder och sanktioner som ska gälla om de fastställda målen inte uppnås. Här måste det beskrivas vad utvecklaren kommer att göra om målet inte nås. Vanliga sanktioner som kommunen kan kräva är följande:

21Informationen är hämtad från mejlkonversation med Roberto de Tommasi, expert inom mobilitetsfrågor på konsult- företaget Synergo (http://synergo.ch/de/), baserat i Zürich.

364

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Skapa extra utrymme för att utöka antalet parkeringsplatser om målet inte uppnås (detta krav är inte särskilt attraktivt bland exploatörerna eftersom kräver planering av extra utrymmet i projektet, vilket är oför- delaktigt)

betala ett definierat belopp om exploatören inte uppfyller målet. Dessa pengar kommer att användas av kommunen för att förbättra kvaliteten på tillgängligheten för kollektivtrafik, till fots eller med cykel i om- givningen till/från området.

Hyra ytterligare parkeringsplatser i närområdet.

Denna typ av sanktioner är en förhandlingsfråga mellan exploatören och kom- munen. I praktik har större städer en strängare attityd gentemot exploatören än små städer, som är mer beroende av att stora projekt utvecklas i deras kommun (på grund av viktiga skatteinkomster).

Mobilitetskonceptet är en del av bygglovsprocessen och måste undertecknas av utvecklaren. Det är ett juridiskt bindande dokument med krav som utvecklare måste uppfylla.

Alla mobilitetsåtgärder (båda fysiska och icke-fysiska) som finns i mobilitets- koncept är lagligt bundna. Det är utvecklarens ansvar att se till att dessa åtgärder implementeras om dessa är en del av mobilitetskonceptet för att minska på par- keringsefterfrågan. Det är även utvecklarens plikt att marknadsföra åtgärden mot sina målgrupper på ett lämpligt och effektivt sätt.

5.2 Intressanta exempel

Kommunala parkeringsnormer har ett starkt inflytande på upprättandet av MM-åtgärder i Schweiz. Ett exempel är från kommunen Cham där parkerings- bestämmelserna innefattar ett tillägg om MM22. Om en nybyggnation i ett verk- samhetsområde (i enlighet med den lokala markanvändningsplanen) omfattar 50 eller fler bilparkeringsplatser så måste ett MM-koncept tas fram av byggherren tillsammans med en ansökan om bygglov. Konceptet måste visa hur man kom- mer främja användandet av alternativa färdmedel istället för bil. Det ska inklu- dera bindande mål för detta, relevanta åtgärder för att uppnå målen samt

22Se paragraf 9 i parkeringsbestämmelserna http://www.cham.ch/dl.php/de/20070626162408/Parkplatzregle- ment+07+Stand+Genehmigung+inkl+Plan.pdf

365

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

uppföljningsrutiner. Konceptets innehåll ska ingå i ett kontrakt mellan den lo- kala myndigheten och byggherren och är en del av bygglovet23.

Specifik markanvändningsplan är ytterligare ett instrument där kraven på MM-åtgärder kan fastställas direkt med hjälp av ett kontrakt mellan kommunen och byggherren. Den multifunktionella anläggningen SihlCity i staden Zürich är ett exempel på det.

Sihlcity består av flera byggnader. På ett markplansutrymme på ungefär 97 000 m² är olika användningsområden fördelade såsom butiker, tjänster, kultur, bio- grafer, hotell, frisksport, hälsa och några få bostäder. Sihlcity har ungefär 19 000 besökare per dag och 2 300 människor arbetar där. Anläggningen ligger utanför stadskärnan nära en viktig motorväg som slutar i staden Zürich. Anläggningen är också väl sammankopplad till det lokala tågsystemet (järnvägsstationen ligger vid en av områdets huvudingångar) och till det lokala kollektivtrafiksystemet (en busshållplats och två spårvagnshållplatser ligger i närheten). Området har dess- utom en rekreationsfunktion för grannskapet som består av en blandning av ar- betsplatser och bostäder. Det totala antalet parkeringsplatser vid Sihlcity är 850 stycken, vilket innebär 1 parkering 110 m² bruttogolvyta.

Under bygglovsprocessen fastställdes olika transportlösningar juridiskt i kon- trakt: antalet parkeringsplatser fastställdes till 850 och man var tvungen att ta ut parkeringsavgifter, 600 cykelparkeringar och en hemleveranstjänst (med cykel och fritt vid köp över ett visst belopp) var markägarna tvungna att tillhandahålla och markägaren var tvungen att finansiera förbättringarna av en spårvagns- och en busslinje under de första två åren i drift. Dessutom krävdes en Access Con- tingent Model som tillät maximalt 8 800 bilresor per dag (att uppnå inom 5 år). Det är genomsnittsvärden som stäms av årligen. Överskrids rörelserna måste köpcentret (SihlCity) vidta åtgärder för att minska bilrörelserna.

Följande MM-åtgärder implementerades i Sihlcity:

23Trafikverket (2011) MaxLupoSE – råd om hur mobility management kan användas i den kommunala planeringen. Publikationsnummer: 2011:146. Hämtad på: https://trafikverket.ineko.se/Files/sv-SE/11230/Related- Files/2011_146_MaxLupoSE_rad_om_hur_mobility_management_kan_anvandas_i_den_kommunala_plane- ringen_2.pdf

366

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Tabell 2 Implementerade MM-åtgärder i Schilcity. Egen bearbetning av oirginalet från källa: De Tommasi, R. (2009) WP D - MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobility Manage- ment med fysisk planering. *Tabellen är daterat från 2008 och åtgärdsstatus har kun- nat ändrats sedan dess. Ingen nyare information om detta har kunnat dock identifie- rats.

Main Mobility Management measures

Measure	Target public	Status		Responsibility		Responsibility
				for financing		for planning, im-
						plementation
						and running
paid parking	clients	in act	-			Sihlcity AG

restricted distri-	employees	in act				Sihlcity AG
bution of parking
permits
tramline extens-	clients, em-	in act		public transport	public transport
ion	ployees			company, Sihlcity	company
				AG
bus line extens-	clients, em-	in act		public transport	public transport
ion	ployees			company, Sihlcity	company
				AG
home delivery	clients	in act		private provider	private provider
service by bike				(subsidised by
				public authority)
bike parking	clients, em-	in act		Sihlcity AG		Sihlcity AG
	ployees
accessibility in-	clients, em-	in act		Sihlcity AG		Sihlcity AG
formation on	ployees
Website

367

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

6. Tyskland

I Tyskland skiljer sig MM-arbetet i stadsplanering mellan de olika Bundeslän- derna. Bayern och särskilt staden München har kommit ganska långt med inte- grering av MM-åtgärder i stadsplanering.

Mobilitetstationer i Domagpark, München

Ett exempel är implementering av två mobilitetsstationer i det nybyggda bo- stadsområdet Domagpark med cirka 4000 invånare som delvis finansierats ge- nom det europeiska forskningsprojekt CIVITAS ECCENTRIC. Genom infö- rande av mobilitetsstationer har bostadsutvecklaren (WOGENO München eG24) kunnat sänka p-talet för området och således kunnat spara resurser som istället använts för finansiering av mobilitetsstationerna. WOGENO har haft huvudan- svaret för utvecklingen av konceptet medan bilpoolslevrantören ”Stattauto”25 tillhandahåller bilpoolen, men är även leverantör av övriga mobilitetstjänster. En tredje samarbetspartner är en cykelverkstad (Dynamo Fahrradservice) som har lokal i anslutning till mobilitetstationen och ger information om mobilitetstjäns- terna samt utbildning/introduktion om hur mobilitetstjänsterna fungerar för nya användare av elcyklar och scootrar.

Samarbetet mellan bostadsutvecklaren WOGENO och bilpoolsleverantören Stattauto har funnits under lång tid, sedan 1999. Detta har varit en viktig förut- sättning för utvecklingen av konceptet och win-win lösning för båda parter. En framgångsfaktor har varit att boende kan registrera sig till ett lägre pris som med- lemmar i bilpoolstjänsten. På så vis får Stattauto en långsiktig kundlojalitet. Stattauto involverades även i ett tidigt skede av planeringen av både nya bostads- områden och nya mobilitetskoncept. Båda aktörerna samarbetar även vid mark- nadsföringsinsatser som möjliggör att fler kunder lockas av att bo och använda Stattautos mobilitetstjänster.

I maj 2016 öppnades den första av planerade mobilitetstationer ritade till boende i Domagpark. Service och funktioner som erbjuds i stationen är en delad pool av elcyklar, ellastcyklar, elscootrar, elbilar och vanliga bränsledrivna bilar. För att

24https://www.wogeno.de/home.html

25https://www.stattauto-muenchen.de/

368

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

få tillgång till tjänster måste användarna bo i bostadsområdet. Den generella ad- ministrationen av mobilitetstjänsterna hanteras av bostadsföreningen, men bok- ning av samtliga fordon (bilar/cyklar/scootrar) görs via bilpoolsleverantörens ”Stattauto” bokningssystem. Detta kan göras dygnet runt antingen via app, tele- fon eller webbsidan.

För att få tillgång till bilarna måste användaren även skriva ett särskilt kontrakt med ”Stattauto” och betala en extra fast avgift samt deposition, men till halva priset jämfört med andra användare (dvs pris för de som ej bor i området).

Bilfritt bostadsprojekt, Münster.

Det bilfria projektet "Gartenstadt Siedlung Weißenburg" i staden Münster täcker ett område på 3.2 hektar och ligger i innerstan endast 2,5 km söder om Münsters stadskärna. Ett stort affärsutbud finns i närheten och en ”bilpoolsstation” finns i utkanten av området. Huvudområdet är till för boende och totalt 196 bostadshus för bilfria hushåll har byggts på det före detta militära området. Alla bostäder är reserverade för subventionerat boende. Området är genom ett nätverk av cykel- vägar kopplat till stadskärnan och sträckan tar ungefär 10 minuter att cykla. Tre busslinjer som alla har en turtäthet på 10 minuter finns inom gångavstånd. Med buss tar det ungefär 15 minuter till stationen och 7 minuter till stadskärnan.

Kommunen krävde 0,2 parkeringsplatser per lägenhet för bilpoolsbilar och be- sökare. Genomförandet av ett bildelningsprojekt var ett av kraven för det mins- kade antalet parkeringsplatser. Denna minskning är en del av innehållet i detalj- planen och bostadsföretaget “Wohnungsgesellschaft Münsterland mbH” (WGM) var tvungna att skriva ett stadsplaneringskontrakt med staden för att få bygglov. Hyresgästerna intygar privata kontrakt med WGM att de inte äger och använder egna bilar. De som äger en bil förlorar rätten att bo i kvarteret. Det finns undantag från denna bilfrihet, som kan beviljas för personer med handi- kapp eller tillfälliga yrkesmässiga skäl. Bildelningstjänsten (Stadtteilauto26) er- bjuder alla hyresgäster i området en reducerad medlemsavgift.

I tabellen nedan sammanställs vilka åtgärder som implementerade och av vem.

26https://www.stadtteilauto.com/de/privatkunden/

369

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Tabell 3 Impementerade MM-åtgärder i bilbritt bostadsprojekt. Egen bearbetning av oirginalet från källa: De Tommasi, R. (2009) WP D - MaxLupo Riktlinjer för integration av Mobi- lity Management med fysisk planering. *Tabellen är daterat från 2008 och åtgärdssta- tus har kunnat ändrats sedan dess. Ingen nyare information om detta har kunnat dock identifierats.

Main Mobility Management measures

Measure

Target public

Status

Responsibility

for financing

for planning, im-

plementation

and running

car sharing

residents

in act

StadtteilAuto

WGM

bike parking

residents

in act

WGM

public

transport

residents

in act

information

time tables

lo-

available

cated

en-

trances

the

buildings

370

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

7. Storbritannien27

Generellt sett är planeringssystemet för transportinfrastruktur ett relativt frag- mentiserat och komplicerat system. Den administrativa indelningen i Storbritan- nien är nära sammanbunden med valsystemet. Strukturen skiljer sig delvis åt mellan olika delar av landet, men vanligtvis finns en regional nivå baserad på grevskap (counties) med landstingsfullmäktige (county councils), och lokalni- våer; städer (cities) och landsbygdsdistrikt (districts) med stadsfullmäktige (city- council) eller distriktsfullmäktige (district council).

Det viktigaste enskilda dokumentet för bostadsbyggande är den lokala utveckl- ingsplanen (development plan document) som består av; en strategi (core stra- tegy), lokaliseringsplan (site allocation development plan document) och en karta (proposal map). Strategin skall ange de rumsliga visionerna och nyckel- strategierna för den lokala utvecklingen, vilka skall visualiseras i kartor (propo- sal maps). Den lokala utvecklingsplanen skall identifiera skyddsvärda områden för såväl kulturmiljö som naturmiljövården, exempelvis så kallade gröna bälten. Den skall också peka ut olika markanvändningsområden och innehålla områdes- anvisningar för förslag till utveckling i överensstämmelse med övriga delar av det lokala planeringsramverket.

27Utöver litteratursökningen har även information erhållits via mailkontakt med Tom Rye, professor inom transportpo- licy vid Molde högskola i Norge.

371

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Figur 7-1. Påverkan av olika instiutitonella nivåer i Storbritannien inom transportsektorn. Källa: Government Offices of Science (2019) - A time of unprecendent change of transport system futue mobility foresigth.

När det gäller MM har olika typer av åtgärder utvecklats sedan mitten av 1990- talet. Till skillnad från många europeiska länder används ”Travel demand mana- gement” för att beskriva insatser kring mjuka åtgärder. Ett annat koncept som används mer brett är ”smarter travel” och ”Smarter Choices”.

Några exempel på framgångsrika åtgärder för MM-åtgärder är:

 Resplanen för verksamheter i stadsområden exempelvis https://www.smartertravel.uk.com/your-travel-plan/sycamore-park/

Cykel Super motorvägar och program för marknadsföring av cyklar

London cykeluthyrningssystem

” Active Travel Towns” program för att stimulera fler till att gå och cykla.

Kampanjer för MM (Walking Britain, Walking England, Sustrans, Living Streets, Campaign for Better Transport, Act Travel Wise)

Nationella MM-nätverk

Storleken på parkeringsområdena i proportion till antalet användare och invånare för att ge tillräckligt med utrymme och under tiden minska anta- let fordon

372

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Olika regioner arbetar även med regionala incitament genom ”Travel Demand management” och Congestions management plan. Man arbetar brett med tre olika strategier: ökad kapacitet, ökad effektivitet och med efterfrågor på resor.

Figur 7-2. Förhållande mellan reseplanen och övriga policies. Källa: Travel West 2020, Joint Local Transport Plan 4 2020-2036.

373

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Reglering av fysiska åtgärder

När det sker nya exploateringar i samband med utvecklingen av lokala utveckl- ingsplaner måste även transport-konskenvensanalyser (Transport impact asses- sement -TIA) genomföras. Om exploateringen har större påverkan måste även en så kallad resplan (Travel plans) tas fram som understöd för att ta få transportfrå- gor i utvecklingen av nya bostadsområden. Konsekvensanalyserna är inte juri- diska bindande krav men tas ofta väldigt seriöst och används av planmyndighet- erna men även den nationella transportmyndigheten som beslutsunderlag för om ett nytt område ska få bygglov eller inte. I TIA och resplan ska även MM-åtgär- der inkluderas.

När en resplan behövs avgörs den av paragraf 11 i det nationella planeringsram- verket men den behöver dock inte genomföras när planen har liten påverkan.

En TIA måste inkludera potentiell påverkan på transportsystemet utifrån explo- ateringen. Detta inkluderar information om lokalisering för planen, planerad markanvändning, skala för exploatering BTA/antal lägenheter, parkeringsstra- tegi, exploateringstakt, potential för att säkra reseplanering/nyttor och förbätt- ring för hållbar transport28. Nedan följer en generell översikt vad som kan inklu- deras i resplanen.

28Ministry of Housing, Communities & Local Government (2015) Guidance. Transport evidence bases in plan making and decision taking. Hämtad på: https://www.gov.uk/guidance/transport-evidence-bases-in-plan-making-and-decision-taking

374

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Figur 7-3 Olika element i resplan som ska inkludera transport konsekvensanalysen Källa: Depart- ment for Transport UK (2009) Good Practice Guidelines: Delivering Travel Plans through the Planning Process - Summary of main report.

När det gäller uppdelningen ansvar mellan staden och exploatörer/byggherren illustreras ansvarsfördelningen figuren nedan.

375

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

Figur 7-4. Goda exempel från att säkerställa genomförande av hållbara resplaner - särskilt för- hållandet mellan stad och exploatör/byggherre. Källa: Department for Transport UK (2009) Good Practice Guidelines: Delivering Travel Plans through the Planning Pro- cess - Summary of main report.

Styrning och ev. reglering om icke fysiska åtgärder

I resplanen som utvecklas i samband med större exploateringar och lokalplanen ska MM-åtgärder tas fram. Detta är en del av de nationella riktlinjerna för mjuka åtgärder för resplanerna.

Reglering inom befintlig bebyggelse

Det verkar inte finnas några särskilda incitament för att styra om inom redan befintlig bebyggelsen.

376

SOU 2021:23

Bilaga 9

Trivector Traffic

Aktuella policydiskussioner

Enligt mailkonversation med Tom Rye (professor inom transportpolicy)29 har frågan om planering av MM-åtgärder i städer minskat i England sedan 2010, på grund av både den ekonomiska nedgången och den nuvarande regeringens ideo- logi, som ställer sig emot planering av sådana typer av åtgärder. Det engelska planeringssystemet har inte förändrats mycket juridiskt, men utsträckning i vil- ken alla de nämnda verktygen faktiskt används har minskat avsevärt och den nationella maximala parkeringsnormen övergavs 2011.

29Tom Rye, professor inom transportpolicy vid Molde högskola i Norge, och tidigare verksam i Storbritannien.

377

Bilaga 9

SOU 2021:23

Trivector Traffic

8. Avslutande reflektioner

Genomgången av länderna visar på flera likheter men också på en hel del skill- nader. Utmaningen i denna typ av sammanställningar är att alla länder har olika planeringstraditioner och plansystem. Detta påverkar i sin tur förutsättningar för motsvarande detaljplaner och avtal på lokal nivå. För att förstå hur avtal och mobilitetsåtgärder genomförs behövs oftast en djupare förståelse för respektive lands plansystem. Det kan exempelvis handla om att det är olika typer av planer som är bindande på lokal nivå och det skiljer sig ofta mellan vilket överordnade planer har möjlighet att påverka lokalt antagna beslut (jämförelse med svenska kommunala planmonopolet).

Detsamma gäller inflytande från privata aktörer och i vilken mån det offentliga kan/vill styra utvecklingen. Detta är något som skiljer sig mellan länderna och exempelvis både Storbritannien och Norge har en längre tradition av att flytta mer ansvar till privata aktörer jämfört med Sverige. Detta hänger även samman med traditionen kring privat finansiering av infrastruktur som är mer utbrett i Europa än i Sverige. Att privata exploatörer finansierar (eller samfinansierar) förbättring i infrastruktur för gång- och cykel men även för kollektivtrafik i an- slutningen till exploateringen (utanför fastigheten) är även vanligare.

I vissa länder finns det även möjligheter (bl.a. Tyskland) att använda sig av kon- trakt mellan boende och bostadsföreningen där boende intygar att de inte äger privat bil i bilfria bostadsprojekt.

För övrigt har de icke-fysiska åtgärder (MM-åtgärder) som implementeras stora likheter mellan de studerade länderna och Sverige. Det handlar ofta om åtgärder som bilpooler, cykelpooler/hyrcyklar, kommunikationsinsatser, beteendepåver- kansåtgärder, osv.

Gemensamma utmaningar som framkommer i genomgång kan jämföras med ut- maningarna i Sverige, det vill säga att det till stor del saknas strukturerade me- toder att följa upp antagna planer och avtal. De flesta länderna verkar inte ha ett strukturerat sätt och genomför varken uppföljning av antagna avtal som så väl mobilitetsplaner. Visst finns exempel på uppföljningsmetoder men de handlar främst om ad hoc-lösningar och att de ansvariga städerna utvecklar egna metoder för att följa antagna planer.

378

Bilaga 10

KUNSKAPSUNDERLAG OM

SAMBAND MELLAN BEBYGGELSE- PLANERING OCH TRAFIKALSTRING

KUNSKAPSLÄGE, VERKTYG OCH EXEMPEL

18 november 2020

Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08)

Regeringskansliet

Research:

Spacescape och Trivector

379

Bilaga 10

SOU 2021:23

Titel:

Kunskapsunderlag om samband mellan bebyggelseplanering och trafikalstring

Författare:

Tobias Nordström och Joel Hernbäck, Spacescape

Emeli Adell, Trivector Traffic

Illustrationer:

Louise Karlsson, Spacescape

Beställare:

Samordning för bostadsbyggande (FI N 2017:08), Regeringskansliet Kontaktperson: Lena Dübeck, Samordning för bostadsbyggande

380

SOU 2021:23

Bilaga 10

INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Inledning ....................................................................................................	4
Bakgrund	4
Syfte	4
Kunskapsläget ...........................................................................................	6
Travel and Built Environment (Ewing & Cervero, 2010)	6
Human settlements, Infrastructure and Spatial Planning (IPCC, 2014)	9
Planning and Design for Sustainable Urban Mobility (UN-Habitat, 2013)	10
Demystifying Compact Urban Growth (OECD, 2017)	11
Forskning om de fem D:na inom norden ..............................................	14
Densitet	14
Diversitet	15
Design	15
Destinationstillgänglighet	16
Distans till kollektivtrafik	17
Parkering	18
Kritiska skeden i planeringen.................................................................	20
Nationell och regional planering	20
Översiktsplanering och kommunala riktlinjer	20
Fördjupad översiktsplan och planprogram	20
Detaljplan, exploateringsavtal och markanvisningar	20
Möjligheter att styra bebyggelsestrukturen i olika skeden av planeringen	21
Analysverktyg..........................................................................................	24
Befintliga analysverktyg i stadsplaneringen	24
Behov av nya verktyg	24
Potential för stora samhällsvinster	25
Källor.........................................................................................................	26

381

Bilaga 10

SOU 2021:23

INLEDNING

Bakgrund

Regeringen har gett utredaren i Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08) ett tilläggs- uppdrag (Dir 2020:15) att se över delar av plan- och bygglagen (2010:900). Uppdraget inne- bär att genom ändringar i regelverket stärka förutsättningarna för transporteffektivitet och tillgänglighet genom hållbara transporter samt utveckla möjligheterna att främja långsiktigt hållbara stadsmiljöer. Syftet med uppdraget är att skapa förutsättningar för en samhällsplane- ring som främjar hållbara livsmiljöer med mins- kad miljö- och klimatpåverkan.

Ur tilläggsdirektivet (Dir 2020:15):

Transportsektorn är en sektor med betydande miljö- och klimatpåverkan, inte minst när det gäller utsläpp av växthusgaser. Samtidigt kan utsläppen av växthusgaser minska genom en transporteffektiv samhällsstruktur med sam- manhållen bebyggelse och förbättrad tillgäng- lighet för gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter. Det finns större förutsättningar att i en tät och sammanhållen stadsbebyggel- se öka transporteffektiviteten och tillgänglighe- ten än i en utglesad stadsbebyggelse.

Regeringen anser att det är angeläget att sam- hällsplaneringen i ökad utsträckning främjar en transporteffektiv samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad miljö- och kli- matpåverkan. Den kommunala planeringen bör medverka till att gång-, cykel- och kollektiv- trafik samt hållbara godstransporter ges bättre förutsättningar att utvecklas.

Syfte

Syftet med följande kunskapsunderlag är att utifrån internationell och nordisk forskning re- dogöra för kända samband mellan bebyg- gelseplanering, tillgänglighet och hållbara transporter. Utifrån kunskapsunderlaget iden- tifieras planeringsskeden där kritiska planfrå- gor av betydelse för hållbara transporter bör hanteras.

382

SOU 2021:23

Bilaga 10

383

Bilaga 10

SOU 2021:23

KUNSKAPSLÄGET

Idag råder en relativ stor forskningskonsen- sus kring vilka planfrågor som är av särskilt stor betydelse för att med hjälp av stadsplanering och bebyggelseutveckling öka förutsättning- arna för ett transporteffektivt samhälle. Såväl IPCC (The Intergovernmental Panel on Clima- te Change) och FN:s organ för bostads- och stadsbyggnadsfrågor, UN-Habitat, har släppt flera rapporter med tydliga medskick om hur viktig en medveten stadsplanering är för att inte bara minska utsläpp utan också för att bi- dra till en mer rättvis och jämlik stad (Seto, 2014, UN-Habitat, 2013).

”Key urban form drivers of en- ergy and GHG emissions are

density, land use mix, connec-

tivity, and accessibility”

IPCC, 2014

En väl sammankopplad, funktionsblandad och kompakt bebyggelsestruktur med väl utbyggd kollektivtrafik visar sig stödja ett mer resurseffek- tivt resande. I OECD:s metastudie (en statistisk analys som kombinerar resultaten från flera ve- tenskapliga studier) visade sig också kompakt bebyggelsestruktur få flera vidare ekonomiska, sociala och ekologiska mervärden (Ahlfeldt et al, 2018). Bland fördelarna kunde såväl ökad produktivitet, innovation, trygghet, tillgång till arbete, hållbara transporter och energieffekti- vitet nämnas. Samtidigt visade studien på risker som kompakt bebyggelsestruktur kan medföra om inte städerna lyckas skapa hållbar och yt- effektiv mobilitet; trängsel, sämre hälsa, minskat välbefinnande och sämre tillgång på friytor. Att lyckas med att få fler att gå, cykla och använ- da kollektivtrafik är därigenom inte bara en frå- ga om att minska utsläpp. Det är i lika hög grad en förutsättning för att skapa mer hälsosamma städer och för att lösa framtidens mobilitet i stä- der som sannolikt kommer vara betydligt tätare och kompaktare än idag.

För att illustrera kunskapsläget kring sambandet mellan bebyggelseplanering och transportef- fektivt samhälle presenteras här ett antal inter-

nationella och nordiska studier som fått stor uppmärksamhet de senaste åren.

Travel and Built Environ- ment (Ewing & Cervero, 2010)

2010 genomfördes en omfattande metastu- die som undersökte sambandet mellan be- byggelsestruktur och resvanor (Ewing & Cer- vero, 2010). Den befintliga litteraturen i ämnet studerades och resultaten analyserades och sammanställdes för att skapa en övergripan- de bild av kunskapsläget. Totalt studerades ca 200 studier från åren 1996 - 2009. Av dessa valdes 50 studier ut som hade data som läm- par sig för kvantitativ analys av effektsam- band, gemensamma nämnare var bland annat stora dataunderlag, statistiska tester av signifikans och kontroller för övriga faktorer som kan förklara resvanor, främst socioeko- nomiska faktorer. I de flesta studier undersöks bebyggelsestrukturens påverkan på reslängd med bil (Vehicle kilometres traveled), men även studier om andelen gångresor och kol- lektivtrafikresor finns i underlaget. Cykelresor är generellt inte studerade i samma omfatt- ning som andra färdmedel.

För att väga samman resultat från studierna och mäta storleken av effektsambandet mel- lan bebyggelsevariabler och resevariabler används elasticitet som ett enhetligt mått. Elasticitet kan definieras som förhållandet mellan de procentuella förändringarna i res- pektive variabel. Måttet är enhetslöst och ett av de mest frekvent använda måtten för att beskriva effektsamband inom stadsbygg- nadsforskning. När reslängden med bil ana- lyseras kan elasticiteten uttryckas som den procentuella förändringen i reslängd när en oberoende variabel ökar med 1 procent.

D-variablerna

Inom resvaneforskning finns ett antal etable- rade faktorer inom bebyggelsestrukturen som har visat sig ha betydelse för resvanor. Som ett sätt att strukturera och organisera olika

384

SOU 2021:23

Bilaga 10

mått har de kategoriserats i ett antal grupper med begynnelsebokstaven D; densitet, diver- sitet, design, destinationstillgänglighet och dis- tans till kollektivtrafik.

Densitet är ett av de mått som studerats mest och har länge antagits ha stor betydelse för resvanor. Måttet kan variera men mäter alltid en mängd per areaenhet. Oftast mäts antal hushåll eller invånare, men det kan också vara våningsarea, arbetsplatser eller något annat.

Diversitet kan uttryckas som ett index som be- skriver antalet olika typer av markanvändning inom ett avgränsat område samt i hur stor ut- sträckning de är representerade. Det kan ock- så mätas som förhållandet mellan mängden invånare och mängden arbetsplatser.

Design avser i det här sammanhanget oftast gatunätets egenskaper och mäts som exem- pelvis korsningstäthet eller kvartersstorlek. Men även gatubredd, antal övergångsställen och andel trottoar har inkluderats.

Destinationstillgänglighet mäter tillgänglighe- ten till stadens utbud i stort. Det enklaste mått- tet är avstånd från centrum, men ofta mäts det som mängden arbetsplatser inom en given restid, vilken tenderar att vara störst i centrala lägen.

Distans till kollektivtrafik mäts oftast som av- stånd till närmaste kollektivtrafikhållplats, men kan också mätas som antalet linjer eller håll- platser inom ett givet område.

I vissa fall kan kategorierna överlappa eller vara svåra att skilja åt. Men kategoriseringen är ett användbart sätt att organisera faktorerna som har betydelse för resvanor för att sammanställa kunskapen inom forskningsfältet.

Ytterligare två kategorier som har betydelse för resvanor men som inte beskriver bebyggel- sestrukturen och därför inte benämns närma- re i den internationella sammanställningen är Demand Management och Demographics. Demand Management avser styrning av efter- frågan av resande och innefattar bland annat trängselavgifter samt utbud och avgifter för parkering, vilket i flera studier påvisats ha stor betydelse på trafikalstring. Demografi och so- cioekonomi är naturligtvis också av avgörande betydelse för hur människor reser och är inklu- derade i de flesta studier som kontrollvariabler.

Bebyggelsestrukturens effekter på resvanor

I de flesta av studierna från vilken effektsam- banden beräknades identifieras signifikanta effektsamband för flera av de fem kategorier- na. Den faktor som påverkar reslängd med bil mest är regional tillgänglighet. Resultatet belyser vikten av styrning av bebyggelseut- vecklingen i ett tidigt skede av planeringen. Ett centralt beläget område kommer sanno- likt att generera kortare körsträckor med bil än ett perifert beläget område, oavsett hur kompakt, sammanhängande eller funktions- blandat det är.

I övrigt så har gatunätets struktur betydelse för att minska reslängden med bil. Samtidigt har det större betydelse för både mängden gångresor och mängden kollektivtrafikresor. Ett sammanhängande gatunät skapar kor- tare avstånd och större möjlighet till vägval. Även funktionsblandning och tillgång till ar- betsplatser inom gångavstånd har betydelse för mängden gångresor. Närhet till många olika destinationer ökar benägenheten att gå i vardagen. Att närhet till kollektivtrafik ökar mängden kollektivtrafikresor är natur- ligt, intressant är att det även ökar mängden gångresor.

Ett annat intressant resultat är att täthet ge- nomgående visar sig ha en relativt liten effekt på resande, trots att det traditionellt har an- tagits vara en av de viktigaste faktorerna. Det kan bero på att täthet ofta är associerat med ett centralt läge, hög funktionsblandning och sammanhängande gatunät. Men den enskil- da betydelsen har inte visat sig särskilt stor. Däremot kan täthet utgöra en viktig förutsätt- ning för att uppnå en kompakt stadsstruktur, korta avstånd och kostnadseffektiv kollektiv- trafik.

Noterbart är att förhållandet mellan alla be- byggelsestrukturens variabler och resvanor är oelastiska, dvs att elasticiteten är lägre än 1. Det innebär att om en bebyggelsevariabel ökar med 1 procent så förändras transportva- riabeln med mindre än 1 procent. Planerings- variabler kan därför var för sig tyckas ha en relativt liten effekt, vilket innebär att en inte- grerad bebyggelseplanering som berör alla kategorier är nödvändigt för att uppnå stora förändringar.

385

Bilaga 10

SOU 2021:23

Densitet

Diversitet

8	KONTORSHUSET	12	BUTIKEN	16

Design

Destinationstillgänglighet

Distans till kollektivtrafik

De fem D:na som beskriver bebyg

geslestrukturens påverkan på res

vanor (Ewing & Cervero, 2010

386

SOU 2021:23

Bilaga 10

Human settlements, Infra- structure and Spatial Plan- ning (IPCC, 2014)

I IPCC:s (The Intergovernmental Panel on Cli- mate Change) femte och senaste utvärde- ringsrapport om vad som kan minska klimatför- ändringen 2014 inkluderades ett kapitel med rubriken ’Human Settlements, Infrastructure, and Spatial Planning’ (Seto et al., 2014). Rap- porten belyser ökande urbanisering som en av de stora riskerna för ökade utsläpp av växthus- gaser, särskilt i utvecklingsländer där organise- rad stadsplanering och integrerad bebyggel- se- och infrastrukturutveckling ofta är bristfällig. I stora delar av världen breder städer ut sig i betydligt snabbare takt än vad befolkningen ökar, med utglesning, mindre sammanhållna stadsstrukturer och längre avstånd som följd. När inkomstnivåer ökar hos stora delar av be- folkningen ökar också transporter, energikon- sumtion och utsläpp av växthusgaser. Bebyg- gelsestrukturer som leder till mer resurseffektivt och hållbart resande är därför viktigt att styra i ett tidigt skede av planeringen.

Inducerad trafik

En betydelsefull faktor för bilinnehav, antal bil- resor och reslängd med bil på en regional nivå är utbudet av väginfrastruktur. Faktum är att det är den faktor som bedöms ha absolut störst betydelse för reslängd med bil av alla studera- de variabler i IPCC-rapporten, både kortsiktigt och långsiktigt. Kortsiktigt bidrar en kortare res- längd med bil till att fler väljer att resa med bil, långsiktigt tenderar utbyggnad av infrastruk- tur att bidra till en bebyggelseutveckling som präglas av utglesning och funktionsuppdelning med bilberoende som följd. Processen brukar beskrivas som inducerad trafik - ju mer väginfra- struktur som byggs desto fler reser med bil och desto fler blir bilberoende. Studier visar att den kortsiktiga effekten kan mätas till en elasticitet på 0,1 - 0,2, medan den långsiktiga effekten kan mätas till en elasticitet på hela 0,8 - 0,9.

Den kapacitetsökning för biltrafik som t.ex ytter- ligare körfält innebär i ett kortsiktigt perspektiv används till 10 - 20 procent av nytillkommen biltrafik. I ett längre perspektiv används 80 - 90 procent av den nya kapaciteten av nytillkom- men biltrafik, vilket innebär att kapacitetsök- ningen nästan helt har fyllts upp av nyalstrad

biltrafik istället för att, som syftet var, minska trängseln.

Bebyggelsestrukturens effekter på resvanor

För att summera övriga variabler förknippade bebyggelsestrukturens påverkan på resvanor har fyra nyckelkategorier identifierats – den- sity, land use mix, connectivity, och accessi- bility.

Dessa fyra begrepp motsvarar de fyra första av de kategorier som tidigare har etable- rats av bland andra Ewing & Cervero (2010), nämligen densitet, diversitet, design och de- stinationstillgänglighet. Distans till kollektivtra- fik nämns här inte som en egen kategori, dä- remot beskrivs kostnadseffektiv kollektivtrafik som en positiv följd av tillräcklig täthet. Tät- het beskrivs av författarna som en avgöran- de faktor för att begränsa reslängd med bil, men framförallt i kombination med de andra kategorierna. Täthet är en nödvändig förut- sättning för kostnadseffektiv kollektivtrafik och skapar i kombination med funktionsblandning kortare avstånd mellan bostäder, arbetsplat- ser och andra destinationer. Täthet är alltså en nödvändig - men inte tillräcklig - förutsätt- ning för en klimatsmart bebyggelsestruktur.

Precis som av Ewing & Cervero (2010) konsta- teras att funktionsblandning skapar kortare avstånd och leder till både fler gångresor och fler cykelresor. Dessutom identifieras skillnader mellan funktionsblandning på olika nivåer i staden. I ett regional sammanhang bidrar det främst till att minska avstånden mellan ar- betsplatser och bostäder och därmed minska utsläppen som genereras av arbetspendling. På stadsdelsnivå bidrar det i större utsträck- ning till att minska avstånden för fritidsresor, då mer handel, service och andra destinatio- ner sannolikt finns inom gångavstånd. Funk- tionsblandning på kvartersnivå lyfts ofta upp inom stadsplanering som en viktig faktor för att skapa levande, attraktiva och gångvän- liga stadsmiljöer, men har inte lika entydig effekt på resande som funktionsblandning i en större skala. Däremot konstateras att ett sammanhängande gatunät, särskilt i kombi- nation med hög funktionsblandning och lokal tillgång till arbetsplatser och service, leder till fler gångresor.

387

Bilaga 10

SOU 2021:23

Planering för hållbart resande på olika nivåer

Slutsatserna i IPCC-rapporten gör tydligt att de olika faktorerna är nära sammankopplade och att planering av nya områden eller åtgärder i den befintliga stadsmiljön bör kombinera och integrera olika aspekter av bebyggelsestruktu- ren för att uppnå betydande effekter på resan- det. Särskilt i ett tidigt skede på regional nivå bör infrastruktur, kollektivtrafik och bebyggel- sestruktur integreras för att undvika utglesning och bilberoende. Planering i mindre skala har inte samma direkta potential att stödja resurs- effektivt resande och minska utsläpp av växt- husgaser, men den övergripande bebyggelse- strukturen är slutligen en produkt av vad som planeras i varje enskilt projekt.

Klimatsmart planering på stadsdelsnivå inklude- rar kollektivtrafiknära, funktionsblandad bebyg- gelseutveckling med ett sammanhängande gatunät. Vid planering av platser och gaturum anges prioritering av gång- och cykel, trafik- dämpande åtgärder, gångfartsområden och bilfria zoner som åtgärder som kan bidra till att minska biltrafik och olyckor, öka gångtrafik och förbättra luftkvaliteten.

Begränsat utbud och reglering av parkering lyfts också fram som en effektiv åtgärd för att minska biltrafik. I många städer har minimum parkeringstal implementerats med större bil- innehav och mer bilresor som följd. Dessutom tar parkering plats, minskar tätheten och ökar kostnaden för exploatering. Att istället sätta ett maximalt parkeringstal kan bidra till att minska bilinnehavet, minska kostnader, öka exploate- ringen och skapa mer attraktiva och gångvän- liga stadsmiljöer.

Slutligen konstateras att planering för hållbart resande ofta är beroende av att motivera åt- gärder i stadsmiljön genom att koppla dem till ekonomiska, sociala och ekologiska värden. Studien visar att det finns stor potential för så- dana kopplingar då sammanhängande och funktionsblandade städer är mer resurseffekti- va och skapar förutsättningar för produktivitet, innovation och attraktivitet. Samtidigt bidrar till- gänglighet och gångvänlighet till hälsosamma och socialt integrerade städer.

Planning and Design for Sustainable Urban Mobility (UN-Habitat, 2013)

FN:s organ för bostads- och stadsbyggnads- frågor, UN-Habitat, publicerade 2013 “Plan- ning and Design for Sustainable Urban Mo- bility: Global Report on Human Settlements 2013” – ett policydokument för att hjälpa världens ledare, beslutsfattare och planerare att använda den kunskap som finns på om- rådet i planeringen av städer (UN-Habitat, 2013). Även här identifieras utmaningarna med hållbara transporter som störst i utveck- lingsländer med stor urbanisering och befolk- ningsutveckling. Bebyggelsestrukturen antas till stor del vara en följd av det transportsystem som var dominerande under den tidsperiod som större delen av en stad utvecklats. Där- för riskerar städer med stor tillväxt men brist på ett resurseffektivt transportsystem också att utgöra stora källor till utsläpp av växthus- gaser i framtiden. Samtidigt utgör den snab- ba tillväxten stora möjligheter till förbättring om bebyggelseutvecklingen lyckas integre- ras med hållbara transportsystem. Organise- rad stadsplanering lyfts i det avseendet fram som ett betydelsefullt redskap för att uppnå en hållbar utveckling och nå klimatmålen. I linje med den kunskap som finns inom fältet efterlyses ett skiftat fokus från mobilitet och transporter till närhet och tillgänglighet för att möta utmaningarna.

Bebyggelsestrukturens effekter på resvanor

UN-habitat samlar in stora mängder data från städer i hela världen och analyserar sam- banden mellan bebyggelseplanering, mo- bilitet och hållbara transporter i ett globalt perspektiv. Vid jämförelser mellan städer i oli- ka delar av världen kan slutsatser dras kring den övergripande bebyggelsestrukturen hos städer som helhet. Sambandet mellan en tät och kompakt bebyggelsestruktur och mer re- surseffektivt resande påvisas här även på en global nivå samt kan identifieras var för sig i urval av asiatiska, sydamerikanska, europeis- ka, nordamerikanska och oceaniska städer. I den här typen av översiktliga jämförelser mel- lan städer på global nivå kan den största skill- naden identifieras mellan städer med mycket låg täthet (amerikanska städer som Houston och Phoenix) och städer med måttlig täthet

388

SOU 2021:23

Bilaga 10

(europeiska städer som Berlin och London). Jämförelsen indikerar att extrem täthet (exem- pelvis Hong Kong) inte är nödvändigt för att uppnå ett resurseffektivt resande.

“Accessibility lies at the core of achieving an urban form that is environmentally sustai- nable, socially equitable and inclusive”

UN HABITAT, 2013

I kompakta städer med mindre geografisk ut- bredning är avstånden mindre, medan täthet skapar underlag för ett lokalt serviceutbud och för kapacitetsstark kollektivtrafik. Täthetens be- tydelse för kostnadseffektiva kollektivtrafiksys- tem lyfts särskilt fram. Gränsvärden för hur tät bebyggelsestruktur som behövs för att stötta kostnadseffektiv kollektivtransport beror på den lokala kontexten och är svårt att dra generella slutsatser kring, tidigare studier har indikerat att en täthet på ca 3 000 personer per km2 behövs. Men betydelsen av sammanhängande, gång- vänliga och funktionsblandade stadsmiljöer i anslutning till hållplatser betonas också som viktiga förutsättningar. En rad fallstudier redo- gör också för hur gångandelen ökat i områden som omvandlats och fått ett mer samman- hängande gatunät och en gatudesign som stödjer prioritering av gång och cykel. Det är återigen egenskaper hos bebyggelsestrukturen förenliga med D-variablerna som lyfts fram för att minska bilresande och öka andelen hållbar transporter.

Demystifying Compact Ur- ban Growth (OECD, 2017)

OECD (The Organisation for Economic Co-ope- ration and Development) publicerade 2017 en metastudie med syftet att sammanfatta kunskapsläget om effekterna av en kompakt bebyggelsestruktur på olika dimensioner av stadsliv och ekonomisk produktivitet (Ahlfeldt et al, 2018). I metastudien analyserades över 300 studier och effekter ur ett ekonomiskt, socialt och ekologiskt perspektiv utvärderades. Kom- pakthet definieras i studien av tre egenskaper hos bebyggelsestrukturen. Egenskaperna kan sorteras in bland och uttryckas i samma termer som de kategorier som tidigare etableras av

bland andra Ewing & Cervero (2010); econo- mic density, morphological density och mix- ed land use.

Economic density beskriver antalet invånare och arbetsplatser per areaenhet och kan sor- teras in som vad som tidigare benämnts som densitet.

Morphological density avser här täthet beskri- vet som bebyggelsens utbredning eller fotav- tryck och gatunätets struktur, det inkluderar alltså vad som tidigare benämnts som design.

Mixed Land Use avser vad som benämnts som diversitet.

Egenskaper som kan sorteras in i tre av de fem D-variablerna är alltså representerade inom vad som i metastudien definieras som kom- pakthet. Vidare identifieras en lång rad ef- fekter av kompakthet, inklusive vad som kan sorteras in i begreppen destinationstillgäng- lighet och distans till kollektivtrafik. De två öv- riga kategorierna som i tidigare studier visat sig påverka resande är här alltså redovisade som effekter av kompakthet, vilket ytterligare belyser hur olika egenskaper hos bebyggelse- strukturen är sammankopplade och beroen- de av varandra. Metastudiens resultat bely- ser hur kompakthet påverkar resvanor, men framförallt hur det leder till värdeskapande stadsutveckling inom en mängd andra avse- enden ur ekonomiska, sociala och ekologiska perspektiv.

Hållbar och värdeskapande stads- utveckling

I en inledande litteraturgenomgång konsta- teras att över 70 procent av de inkluderade studierna fann positiva effekter av densitet, 56 procent fann positiva effekter av design och 58 procent fann positiva effekter av diversitet. Resultat från tidigare studier om bebyggelse- strukturens påverkan på resvanor bekräftas också, alla tre aspekter som förknippas med kompakthet visade tydliga positiva effekter på andelen hållbara transporter, dvs resor med gång, cykel och kollektivtrafik.

Av de tre aspekterna är täthet den variabeln som studerats i flest studier, det är också av täthet som flest positiva effekter kan identi- fieras. Ett urval av studier användes för att beräkna elasticitetsstal för densitet. Analysen bekräftar tidigare resultat att täthet minskar

389

Bilaga 10

SOU 2021:23

reslängd med bil och uppvisar en elasticitet på 0,085 - vilket är en större effekt än vad tidiga- re studier har visat. Bland övriga positiva effek- ter av täthet identifierades bland annat ökad produktivitet och innovation, större tillgång till arbetsplatser och till offentlig och kommersi- ell service, effektivare energianvändning och minskade utsläpp. Negativa effekter som iden- tifierades är förknippade med trängsel för bil- trafik samt sämre hälsa och välbefinnande.

Några av effekterna kan också vara tvetydiga och svåra att bedöma värdet av. För att kun- na värdera och väga effekterna mot varandra har måtten också omvandlats till monetära ter- mer. Genom att göra det kan exempelvis kon- stateras att kostnaden av trängsel för biltrafiken med stor marginal kompenseras av de minska- de kostnaderna till följd av kortare avstånd.

Att kompakthet är förknippat med attraktivi- tet kan betraktas både som något positivt och något negativt. Attraktiviteten leder till högre markvärden och högre hyror, vilket kan leda till gentifiering och undanträngningseffekter. Eko- nomiskt påverkar det de som redan äger en bostad positivt men förstagångsköpare och re- surssvaga grupper negativt, vilket leder till ökad ojämlikhet.

Sammantaget kan en mer kompakt bebyg- gelsestruktur leda till mindre resande med bil och större andel hållbara transporter, samti- digt som det kan bidra till stora ekonomiska, sociala och ekologiska värden i övrigt. Vid utveckling av täta stadsmiljöer finns dock ne- gativa effekter som måste bemötas och han- teras i planeringen. Studierna är framförallt genomförda i västländer, men de fåtaliga studier som är genomförda i utvecklingslän- der visar mer negativa effekter på tillgång till service och arbetsplatser. Resultatet kan tolkas som att positiva effekter av kompakt- het är relaterat till kvalitativa transportsystem, vilket återigen betonar vikten av integrerad bebyggelse- och infrastrukturutveckling samt investeringar i kollektivtrafik-, gång- och cyke- linfrastruktur.

390

SOU 2021:23

Bilaga 10

391

Bilaga 10

SOU 2021:23

FORSKNING OM DE FEM D:NA INOM NORDEN

De flesta studier om hur bebyggelsestruktur på- verkar resvanor har gjorts om amerikanska stä- der, men ett antal studier har även genomförts i Europa och i Norden. Många av de studier som genomförts i nordiska länder har ett miljöper- spektiv med fokus på bebyggelsestrukturens påverkan på energikonsumtion och utsläpp av växthusgaser (Naess, 2012). De nordiska länder- na har också länge ansetts vara framstående när det gäller hållbar stadsutveckling, och har länge integrerat perspektiv om hållbara trans- porter och mobilitet i bebyggelseplaneringen. Den nordiska kontexten skiljer sig därför något från den amerikanska. Det finns en tradition av och en acceptans för en stark styrning och reglering av bebyggelseutvecklingen samti- digt som riktlinjer för planeringen på en natio- nell och regional nivå möjliggör en samordnad och integrerad utveckling av bebyggelse och hållbara transportsystem. Många städer har de senaste decennierna därför utvecklats mot en mer kompakt och sammanhållen bebyggelse- struktur i förhållande till bland annat amerikan- ska städer.

”The conclusions from the Nordic studies add to the quite overwhel- ming international evidence that urban spatial structures matter to travel behavior.”

Naess, 2012

Planeringstraditionen av miljöfokus, stark reg- lering och samordnad planering kan vara en möjlig förklaring till att nordiska studier i högre grad fokuserat på bebyggelsestruktur på en regional nivå än på stadsdelsnivå. Variabler mätt i en större skala har också i nordiska stu- dier visat sig ha relativt starka samband med resvanor. En av de mest omfattande studierna i en nordisk kontext är metastudien ’Urban form and urban travel behaviour: Experience from a Nordic context’ (Naess, 2012). Studien, liksom senare studier från nordiska länder, bekräftar

de övergripande resultaten från internatio- nella studier och bidrar till att bygga vidare på den redan etablerade kunskapen om be- byggelsestrukturens påverkan på resvanor.

Iföljande avsnitt sammanfattas kunskapslä- get från studier om bebyggelsestrukturens påverkan på resvanor i en nordisk kontext utifrån de fem D-variablerna som etablerats inom den internationella forskningen: Densi- tet, design, diversitet, destinationstillgänglig- het och distans till kollektivtrafik.

Densitet

Nordiska studier bekräftar vad som identifie- rats internationellt, att en kompakt bebyggel- sestruktur och hög befolkningstäthet i staden som helhet har en stark effekt på invånarnas resvanor (Holmberg & Brundell-Freij, 2012, Naess, 2012). Kompakta städer innebär kor- tare avstånd vilket leder till kortare resor, men också mindre andel bilresor till förmån för stör- re andel gång- och kollektivtrafikresor.

Flera studier visar också att täthet på stads- dels- eller områdesnivå bidrar till både min- dre bilinnehav och färre bilresor till förmån för gång, cykel- och kollektivtrafikresor (Berglund et al. 2017, Naess, 2012, Spacescape, 2019). Det betyder att i glesare bebyggda områden tenderar bilinnehav och bilresande att vara signifikant högre, vilket i sin tur sannolikt beror på sämre kollektivtrafik och lokal tillgänglighet till jobb och service. Påverkan av lokal täthet på reslängd med bil är inte lika stor som av regional täthet, men det är en förutsättning både för en kostnadseffektiv kollektivtrafik och ett bärkraftigt serviceutbud inom gång- avstånd. Dessutom är det i förlängningen en förutsättning för att en kompakt bebyggel-

392

SOU 2021:23

Bilaga 10

sestruktur i staden som helhet ska vara möj ig. Slutsatsen bekräftar vad som bland annat konstaterats av IPCC (2014), att tätheten är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för en bybbyggelsestruktur som stödjer hållbart re sande.

Diversitet

gång- och kollektivtrafikresor medan mång fald av närservice har visat sig vara förknippat med färre bilresor. En större blandning inne bär en större sannolikhet för att boende har sin arbetsplats inom gångavstånd. En annan förklaring kan vara att blandade stadsmiljöer i regel har en större mångfald av service inom gångavstånd, vilket leder till fler gångresor.

Design

8	KONTORSHUSET	12	BUTIKEN	16

Bland tidiga studier i Norden är variabler som beskriver diversitet inte representerade. I senare studier av bland annat Stockholm, Västra Gö taland och Skåne har dock diversitet visat sig vara förknippad med minskat bilinnehav och färre bilresor samt större andel gång- och kol ektivtrafikresor (Berglund et al. 2017, Holmberg

&Brundell-Freij, 2012, Spacescape, 2018, Spa cescape, 2019). Diversitet eller funktionsbland ning kan mätas på olika sätt men indikerar ofta ett stort utbud och en stor mångfald av arbets platser eller service i närområdet. Antal olika bebyggelsetyper i närområdet har exempelvis visat sig ha betydelse både för ett minskat bil innehav och en ökat antal gång- och kollek tivtrafiksresor (Berglund et al. 2017). Förhållan det mellan antal arbetsplatser och bostäder är förknippat med både kortare reslängd med bil och kollektivtrafik samt med ett ökat antal

I norden har fokuset på gatunätets struktur inte varit lika stor som inom internationell forsk ning. Bland de studier där det (oftast mätt som korsningstäthet) har inkluderats har resu taten varit tvetydiga. I en studie i Täby utanför Stockholm har högre korsningstäthet på en lokal nivå visats sig vara förknippat med fler bilresor, medan en studie av 21 kommuner i Västra Götaland visar på motsatsen (Naess, 2012, Spacescape, 2019). Resultaten är mer entydiga när det gäller andra färdmedel. I områden med högre korsningstäthet tende rar fler resor ske med gång, cykel eller kollek tivtrafik, vilket stämmer överens med resultat från internationella studier (Berglund et al.

Småhusägande är starkt förknippat med bilägande

Småhusägande har visat sig vara en av de mest betydelsefulla faktorerna för att förklara bilinnehav per person. I en studie av 21 kommuner i Västra Götalandsregionen visade sig en för- dubbling av andelen småhus öka bil- innehavet med 23 % (Spacescape, 2019). I en liknande studie i Stock- holmsregionen visade sig motsvaran- de ökning av andelen småhus öka bilinnehavet med 21 % (Spacesca- pe, 2018).

393

Bilaga 10

SOU 2021:23

2017, Spacescape, 2019). Korsningstäthet kan därmed sägas vara en lämplig indikator för att beskriva gång- och cykelvänliga stadsmiljöer, det är mer attraktivt att gå och cykla om det finns många olika vägval.

Bebyggelsetypen har också visat sig påverka resvanor i nordiska studier. En studie i Stockholm visar att hög eller sluten bebyggelsetypologi är förknippat med mindre bilinnehav (Berglund et al. 2017). Men ännu viktigare är andelen små hus i ett område. Att bo i småhus är en av de mest betydelsefulla faktorerna för bilinnehav, antal bilresor och reslängd med bil (Berglund et al. 2017, Spacescape, 2018, Spacescape 2019).

Andel småhus har onekligen också med tät het att göra, men sorteras in i begreppet de sign eftersom det snarare handlar om bebyg gelsetypologi. Småhusägande är förenat med en livsstil starkt kopplad till bilägande och mer bilresande, bland annat på grund av egna re parationer och trädgårdsarbete etc. Men små husområden tenderar också vara lokaliserade i lägen som gynnar biltrafik sett till hur gatorna och stadsmiljön i närområdet är utformad samt generellt ha god parkeringstillgång, inte minst på den egna tomten.

Ett mått av gatuutbud i relation till befolkning stäthet har också testats i studier i Stockholm och i Västra Götaland som visar att glesa mi jöer med ett stort utbud av gator tenderar att

eda till större bilinnehav, fler och längre bi resor samt färre kollektivtrafikresor (Spacesca pe, 2018, Spacescape, 2019). Mycket gatu längd per person är ett mått som förhåller sig till täthet och kan just indikera den typ av gle sa miljöer som förknippas med villaområden. I områden med mycket gata per person gyn nas biltrafik då framkomligheten sannolikt är hög, samtidigt som de är svåra att försörja med konkurrenskraftig kollektivtrafik.

Destinationstillgänglighet

De tydligaste och starkaste sambanden som identifierats mellan resvanor och bebyg gelsestruktur i de nordiska studierna har att göra med den övergripande strukturen i sta den och lokaliseringen av koncentrationer av arbetsplatser och service (Berglund et al. 2017; Holmberg & Brundell-Freij, Naess, 2012, 2012, Spacescape, 2018, Spacescape, 2019). Reslängd influeras i betydligt högre grad av avståndet till stora koncentrationer av ar betsplatser och service än avståndet till den närmaste verksamheten eller närmaste lokala

Reslängd och färdmedelsval influeras av avståndet till regioncentrum

Antal resor med bil ökar med avståndet till regionens centrum medan mer centrala lägen istället leder till fler gång- och kollektivtrafikresor.

En studie av 21 kommuner i Västra Götalandsregionen visade att antalet bilresor per person ökar med 10 % för varje mil längre ifrån Göteborgs Centrum som bo- staden ligger (Spacescape, 2018). I Stockholmsregionen ökar antalet bilresor per person på motsvarande sätt med 7 % för varje mil längre ifrån Stockholms Centrum (Spacescape, 2018).

394

SOU 2021:23

Bilaga 10

centrum. Enklare uttryckt så påverkas reslängd och färdmedelsval av destinationstillgänglig het, mätt som tillgång till arbetsplatser inom en viss reslängd eller som avstånd till stadskärnan. Mer centrala lägen leder till mindre bilinnehav och bilresande till förmån för gång- och kollek tivtrafikresor. Med ett ökat pendlingsavstånd ökar bilens konkurrenskraft gentemot kollektiv trafik, samtidigt som avstånden generellt blir större till lokal service och andra former av var dagliga målpunkter.

Sambanden blir också tydliga när man har studerat resor till arbetsplatser lokaliserade i oli ka delar av staden (Naess, 2012). Pendling till arbetsplatser lokaliserade utanför det regiona a centret sker i högre grad med bil, särskilt när det gäller kontorsarbetsplatser och mer spe cialiserad arbetskraft som har ett större upp tagningsområde. Att även service och handel okaliserat utanför stadskärnan i externa köp center leder till en fler och längre bilresor är ett etablerat faktum.

Inom staden så leder alltså en monocentrisk struktur med arbetsplatser och service kon centrerat i stadens centrum till ett mer resurs effektivt resande. Men det finns också indika tioner på att det i ett regionalt sammanhang finns fördelar med starka lokala centrum utan

Nörhet till kapacitetsstark kollektivtrafik ökar kol- lektivtrafikresande

Utbudet av kollektivtrafik är förstås den mest grundläggande förutsätt- ning för kollektivtrafikresande. En studie av 21 kommuner i Västra Gö- talandsregionen visade att tillgång till antingen spårstation eller express- busshållplats inom 1 km gångav- stånd ökar antalet kollektivtrafikresor med 23% (Spacescape, 2018). I en motsvarande studie i Stockholmsre- gionen visade sig sambandet vara starkast om en spårstation finns inom 500 m, antalet kollektivtrafikresor ökar då med 13 % (Spacescape, 2016).

för den regionala centralorten (Naess, 2012, Spacescape, 2019). Längre ut i regionen där benägenheten att resa till den centrala re gionkärnan är mindre kan lokala center eller tätorter erbjuda ett alternativt utbud av ar betsplatser och service och minska resläng den. Studier av Köpenhamn, Aalborg och Västra Götaland har visat att vid sidan av av ståndet till regionscentret så påverkar även avståndet till närmaste annan tätort eller lo kalt center i utkanten av staden till minskad reslängd med bil.

Distans till kollektivtrafik

Utbudet av kollektivtrafik är förstås den mest grundläggande förutsättning för kollektivtra fikresande. Flera svenska studier har visat att det framförallt är tillgången till spårbunden kollektivtrafik inom gångavstånd som har be tydelse både för kolletivtrafikresor och bilre sor, men här inkluderas både avstånd till håll plats, turtäthet och tillgång till attraktiva linjer/ målpunkter. (Berglund et al. 2017, Holmberg

&Brundell-Freij, 2012, Spacescape, 2018, Spa cescape, 2019). Även ett generellt turtätt ut bud av kollektivtrafik har visat sig ha betyde se både för att öka kollektivtrafikresandet och minska reslängd med bil. Eftersom kollektivtra

395

Bilaga 10

SOU 2021:23

fikresor i hög grad konkurrerar med bilresor är det viktigt att ställa tillgången till kollektivtrafik i relation till förutsättningarna för att resa med bil. Restidskvoten mellan kollektivtrafik och bil framhålls också som en viktig faktor för att öka kollektivtrafiksandelen (Dickinson & Wretstrand, 2015). Om restiden med bil och kollektivtrafik är den samma föredrar en majoritet att åka kol ektivtrafik.

Parkering

Det sjätte D:et som nämns i den internatione la kunskapsgenomgången är Demand mane gement. Det handlar om faktorer som reglerar eller styr efterfrågan på resande av olika slag Ewing & Cervero, 2010). Vanliga exempel är trängselskatter eller så kallade mobility mana gement-tjänster. De flesta av dessa åtgärder har emellertid inte en tydlig koppling till bebyg gelseplanering och beskrivs därför inte närma re i denna kunskapsgenomgång. Men en faktor vars betydelse lyfts fram både i internationella och nordiska studier och som också har en di rekt koppling till markanvändning, utformning av kvarter och stadsmiljö är parkering. Därför finns anledning att beröra just parkeringsutbu dets påverkan på resande i detta kapitel.

Parkering och den byggda miljön

Parkeringsytor upptar stora markytor i svens ka tätorter. I en nyligen släppt kunskapssam manställning om parkering uppskattas par keringsytan i Sverige vara större än boytan. Fastighetsägarna et al. 2020). Det handlar om markparkering i bostadsområden, kontorsom råden, handelsområden, parkering i garage under mark, parkeringshus och parkering lägs gata. Krav på parkering påverkar också tomt exploatering och ger i många fall fysiska be gränsningar för hur tätt och effektivt det det går att bygga på en tomt. Vid vissa tätheter så räcker inte tomtmarken till för markparkering utan parkeringen måste förläggas i garage un der husen eller i ett parkeringshus, vilket ökar byggkostnaderna och förändrar byggrättska kyler.

Med sänkta parkeringskrav kan resurser och ytor frigöras för exempelvis nya bostäder. I ett kvarter där parkeringen läggs i garage kon sumeras inte mark. Däremot blir anläggnings kostnaden betydligt högre. I lägen med lägre markpriser och sämre kollektivtrafik är parke ringsefterfrågan relativt stor, samtidigt som det är svårt att få ihop kalkylerna för att byg ga dyra garage. I sådana lägen är markpar kering på privat tomtmark vanligt. I praktiken sätter parkeringsnormerna på det sättet sin prägel på hur bebyggelsen i perifera lägen är utformad.

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, reglerar när och hur detaljplaner tas fram. I en detaljplan får kommunen bestämma krav i fråga om att ordna utrymme för parkering och placeringen och utformningen av parke ringsplatser (4 kap 13 §). Detta görs vanligen med ett parkeringstal som beslutas på kom munal nivå. Parkeringstal är det antal parke ringsplatser som bör finnas i ett planförslag och är vanligtvis en funktion av bruttoarea BTA), antal lägenheter, antal rumsenheter eller liknande. Syftet är vanligen att tillgodo se parkeringsbehovet på kvartersmark istället för allmän platsmark och därmed undvika att olägenheter för omgivningen eller trafi ken uppkommer (8 kap 9 § punkt 2). Höga parkeringstal kan inte bara leda till minskad täthet och högre byggkostnader utan kan även inneära att det byggs mer parkering än vad som efterfrågas (Fastighetsägarna et al. 2020). Eftesom ett stort utbud innebär en minskad kostnad att äga bil kan det leda till större bilinnehav och inducerad efterfrågan på parkering samt mer bilresor.

En inventering som Spacescape (2019) ge nomfört åt Göteborgs stad visar att det ge nomsnittliga antalet parkeringsplatser i Gö teborg per bostad på kvartersmark är 0,73. Parkeringstalen skiljer sig kraftigt åt mellan oli ka stadsdelar, från 0,1 i centrala lägen till 2,0 i perifera lägen. Statistiska analyser visar att parkeringstalet samvarierar med bilinnehavet med 78 procent.

Parkeringsutbud, bilinnehav och bilresor

Efterfrågan på parkering påverkas av bilinne havet, men också av kollektivtrafikförsörjning en, närhet mellan bostad, jobb och service, hur parkeringsutbudet ser ut och vad det kos

396

SOU 2021:23

Bilaga 10

tar att parkera (Christiansen et al. 2017). Sam tidigt påverkar parkeringsutbudet mängden bilresande och söktrafik, vilket bidrar till tidsför uster och trängsel.

Flera studier har påvisat sambandet mellan parkeringsutbud, bilinnehav och bilresande och inom transportmodellering är bilinnehav en nyckelfaktor. Antal bilresor är förstås helt be roende av hushållens tillgång till bil (Berglund et al. 2017). Bilinnehav förklaras i sig till stor del av socioekonomiska faktorer och läget i regio nen. Men en avgörande faktor är också parke ringsutbudet och inte minst huruvida man bor i småhus med egen parkeringsplats eller inte Berglund et al. 2017, Spacescape, 2018, Spa cescape, 2019).

Om tillgång till parkering vid bostaden är en grund äggande faktor för bilinnehav, är parkering vid destinationen nästan lika betydelsefull för bilresan de (Berglund et al. 2017, Naess, 2012). Studier har visat att parkeringsutbudet vid arbetsplatsen och vid servicedestinationer är en drivande faktor för andelen bilresor. Därför nämns utbud och reglering av parkering ofta som ett effektivt styrmedel för att minska biltrafik och öka kollektivtrafik (Dickinson & Wretstrand, 2015).

397

Bilaga 10

SOU 2021:23

KRITISKA SKEDEN I PLANERINGEN

Genomgången av de studier som gjorts i ett nordiskt sammanhang om bebyggelsestruktu- rens påverkan på resvanor bekräftar i stora drag det internationella kunskapsläget. De nordiska studierna är i större utsträckning fokuserade på den övergripande bebyggelsestrukturer på en större skala i staden. Men genomgången gör samtidigt gällande att hållbart resande är en fråga som bör vara närvarande i bebyggelse- planeringens alla skeden för att uppnå ett mer transporteffektivt samhälle.

Nationell och regional planering

En kompakt och sammanhållen stad med inte- grerad bebyggelse- och infrastrukturutveckling skapar förutsättningar för dess invånare att resa mer hållbart och resurseffektivt. Detta är frågor som i regel hanteras på en nationell eller regio- nal nivå i planeringen. Sverigeförhandlingarnas intention att bland annat öka kollektivtrafiken och samtidigt möjliggöra ökat bostadsbyggan- de i Stockholm, Göteborg och Malmö visar på statens betydelse för att driva och samordna mellankommunala frågor som infrastrukturut- veckling.

Betydelsen av regional planering är större i stör- re städer där de rumsliga sambanden sträcker sig över flera kommuner. Storstädernas regio- nala utvecklingsplaner är ett viktigt redskap för att samordna mellankommunala frågor och vägleda bebyggelseutvecklingen på en regio- nal nivå. Både Region Stockholm och Region Skåne lyfter fram flerkärnighet som en utgångs- punkt i den rumsliga utvecklingen (Region Skåne, 2013, Region Stockholm, 2018). Lokala centrum eller tätorter utanför den centrala re- gionkärnan ger alternativ som kan förkorta res- längden i regionen.

Det är i översiktsplanen markanvändningen styrs och det är här det finns möjlighet att ange den strategiska inriktningen för den kommu- nala bebyggelseutvecklingen. Lokaliseringen av kommunens strategiska utvecklingsområ- den skapar långvariga och beständiga ef- fekter på resandet. Småhusbebyggelse och utbyggnadsområden långt från den lokala stadskärnan eller från kapacitetsstark kollek- tivtrafik skapar avstånd som leder till längre resor och ett större bilberoende. Ett centralt beläget område kommer sannolikt att gene- rera kortare körsträckor med bil än ett perifert beläget område, oavsett hur kompakt, sam- manhängande eller funktionsblandat det är. Det är därför viktigt att kommunen i översikts- planen tar ställning för en prioriterad utbygg- nadsstrategi i hållbara lägen.

Det finns också andra kommunala styrdoku- ment och riktlinjer som kan vara av betydelse för en bebyggelseutveckling som gynnar ett hållbart resande. Exempelvis en parkerings- strategi som tillåter flexibla parkeringstal.

Fördjupad översiktsplan och planprogram

På områdesnivå finns möjlighet att styra många av bebyggelsestrukturens betydel- sefulla egenskaper. Det är viktigt att ta ett samlat grepp kring ett flertal kommande de- taljplaner för att styra strukturella egenska- per. Exempelvis att skapa ett gatunät som är sammanhängande inom stadsdelen och som skapar samband med omgivande stads- delar och tillgängliggör kollektivtrafiken. Även markanvändning och innehåll är relevant att planera på områdesnivå för att skapa en funktionsblandad stadsdel med bostäder, ar- betsplatser och lokal service.

Översiktsplanering och kommunala riktlinjer

Översiktsplanen är ett av de viktigaste plane- ringsverktyg vi har, inte minst för att uppnå för- utsättningar för hållbara transporter.

Detaljplan, exploaterings- avtal och markanvisningar

Det är slutgiltigt i detaljplanen som planerna blir juridiskt bindande. Men för att bebyggel- seutvecklingen ska leda till ett mer hållbart resande bör mycket då redan vara bestämt.

398

SOU 2021:23			Bilaga 10
			Detaljplan/
Nationell/	Översiktsplanering/	Fördjupad översiktsplan/	exploateringsavtal/
regional planering	kommunala riktlinjer	planprogram	markanvisning
Destinationstillgänglighet

Distans till kollektivtrafik

Densitet

Parkering

Design

Diversitet

Läget i staden, närhet till kollektivtrafik eller strukturella samband är inget som går att sty ra i någon större utsträckning i en detaljplan. Men även på detaljplanenivå finns det med betydelse för hur människor kommer att resa. Lokaler måste finnas för lokal service och för att skapa förutsättingar för funktionsblandning på en stadsdelsnivå. Gångvänlig utformning av gator och offentliga platser samt cykelin frastruktur kan bidra till en ökad andel hållba ra resor. Begränsat utbud av parkeringsplatser begränsar förutsättningarna att äga och resa med bil medan cykelparkering gör det lättare och bekvämare att äga och använda cykel istället.

Möjligheter att styra be byggelsestrukturen i olika skeden av planeringen

figuren ovan har planeringsprocessen förenk lats i fyra nivåer, från långsiktig regional plane ring ner till juridiskt bindande detaljplanering. Syftet är att belysa vilka planfrågor som är av kritisk betydelse för för vardera planeringsnivå. Planfrågorna ovan är hämtade från samman ställningen av internationell och nordisk forsk

ningskontext. Bedömningen av kritiska skeden har utförts av Spacescape i samråd med Tri vector. Planeringsfrågor förknippade med de fem D:na har olika stor betydelse och är möj liga att påverka i olika hög grad i olika skeden av planeringen. Destinationstillgänglighet be ror exempelvis på bebyggelsestruktren på re gional eller kommunal nivå och är svår att på verka i detaljplanering. Funktionsblandning är tvärtom en faktor som har betydelse just inom gång- och cykelavstånd och planeras lättast i exempelvis fördjupade översiktsplan eller p

nprogram.

399

Bilaga 10SOU 2021:23

Nationell/	Översiktsplanering/
regional planering	kommunala riktlinjer

Möjligheter att styra bebyggelsestrukturen i en riktning som stöd jer ett hållbart resande varierar beroende på planeringsfråga och skede i planeringen.

400

SOU 2021:23

Bilaga 10

Detaljplan/

Fördjupad översiktsplan/ exploateringsavtal/

planprogrammarkanvisning

401

Bilaga 10

SOU 2021:23

ANALYSVERKTYG

Summeringen av stadsbyggnadsforskning kring samband mellan bebyggelsestruktur och håll- bara transporter visar på att det finns goda möjligheter att utveckla forskningsförankrade verktyg. Att förstå och kunna modellera hur be- byggelseutveckling påverkar trafikalstring, färd- medelsfördelning och bilinnehav är nödvän- digt för att kunna fatta rationella beslut utifrån mål om en mer energieffektiv samhällsplane- ring. Trots det saknas idag enkla evidensbase- rade analysverktyg som kan användas i tidiga skeden av stadsplaneringen. Detta innebär att stadsplaneringens fundamentala betydelse för trafikalstring och i förlängningen stadens energi- besparingspotential inte fullt ut uppmärksam- mas och omvandlas till beslutsunderlag.

Befintliga analysverktyg i stadsplaneringen

I dagsläget saknar de tillgängliga verktygen en känslighet för hur de fem D:na och parkering påverkar färdmedelsval. Trafikprognos- och tra- fiknätsmodeller, såsom Sampers (nationell tra- fikmodell som utvecklas och underhålls av Tra- fikvekret), Visum och Emme (programvaror för att skapa trafikmodeller) har en otydlig kopp- ling till stadsbyggandet. I Sampers finns data, vägnät och geografiska zoner inlagt, men på en relativt grov nivå. Var människor i framtiden kommer att bo eller arbeta är givna förutsätt- ningar i Sampers och bygger på prognoser från SCB. Både i Sampers och Visum finns möjlighet att modellera trafikalstring, men med liten hän- syn till bebyggelsestrukturens påverkan. Det finns möjligheter att skapa egna parametrar och beskriva hur de ska fungera, men mer ar- bete skulle behövas för att inkludera också be- byggelsestrukturens betydelse för färdmedels- fördelning och därigenom också trafikalstring med olika färdslag.

Ett till problem med nuvarande trafikmodeller är att de är komplexa och kräver omfattande bakgrundsdata och utbildning. Detta gör att verktygen blir både dyra, oflexibla och mindre lättillgängliga för planerare. I sin tur minskar det möjligheten att använda trafikmodellerna som dynamiska verktyg längs en planeringsprocess.

Ett enklare och mer tillgängligt alternativ är Trafikverkets Trafikalstringsverktyg. Genom Trafikalstringsverktyget kan man enkelt ta fram uppskattningar av mängden trafik med olika färdmedel till och från ett område, givet vilken typ av verksamhet som finns i området (uttryckt i BTA eller motsvarande). Verktyget bygger på statistik från resvaneundersök- ningar kring hur man reser beroende på olika ärenden. Samtidigt innehåller inte verktyget direkta effektsamband mellan bebyggelse- struktur och resande. Det tar däremot hänsyn till att olika regioner och olika delar av staden generellt. Färdmedelsfördelningen kan också påverkas genom generella skattningar kring hur kommunen arbetar med olika färdmedel, men även detta är på en mycket generell nivå och har ingen koppling till bebyggelse- strukturen.

Behov av nya verktyg

Summerat råder det alltså brist på lättan- vända kostnadseffektiva verktyg för att i tidi- ga och kritiska skeden av planeringen få en uppfattning om hur olika planalternativ med olika bebyggelseutformningar påverkar trafi- kalstring.

I pilotstudien Enkla planindikatorer för trafik (Spacescape 2018), genomförd på uppdrag av Trafikkontoret i Stockholms stad, har sam- bandet mellan ett stort antal stadsbyggnads- variabler och resvanor prövats inom Stock- holmsregionen. Resultatet visade bl.a. på att bilinnehavet till 88 % kunde förklaras med fem planindikatorer och en socioekonomisk vari- abel. Antalet bilresor kunde på motsvarande sett förklaras till 80 %. Året efter genomfördes en liknande studie i Västra Götelandsregio- nen som visade liknande resultat (Spacesca- pe, 2019).

Studierna visar på flera möjligheter av värde för en mer transporteffektiv stadsplanering. Genom att integrera mer data om bebyggel- sestruktur och dess effektsamband med färd- medelsval, skulle trafikmodellernas resultat bli mer trovärdigt och forskningsbaserat. Här kan modellernas resultat vad gäller trafikalstring från delområdena och bilinnehav bidra till

402

SOU 2021:23

Bilaga 10

bättre indata och i förlängningen till mer tro- värdigt skattade fordonsflöden. Det skulle i sin tur också innebära att stadsplanering i högre grad än idag erkänns som en designparame- ter för att minska en ohållbar trafikalstring. Men vid sidan av trafikmodeller är det av stor vikt för stadsplaneringen att det också utvecklas tro- värdiga och enkelt användbara analysverktyg i kritiska skeden av planprocessen. Resultat av analyserna kan sedan användas som besluts- underlag i planprocessen och för att kreativt laborera med olika stadsbyggnadsscenarier för att finna lämpliga åtgärder. Ett exempel på ett sådant analysverktyg utvecklas just nu av IVL Svenska Miljöinstitutet i samarbete med Göte- borgsregionen och Spacescape (Göteborgser- gionen 2020).

Behov av utvecklad datain- samling

Vid sidan av bristen på enkla och samtidigt tro- värdiga analysverktyg saknas idag i många fall tillräckligt geografiskt nedbrytbar resvanedata hos kommunerna för att förstå hur stadsbygg- nad påverkar trafik. Under de senaste åren har resultaten från traditionellt genomförda resvaneundersökningar ifrågasatts allt mer. Un- dersökningarna visar på minskat resande, trots att detta inte syns i trafikmätningar. Samtidigt är resvaneundersökningar viktiga källor till in- formation kring hur olika grupper reser (ålders- grupper, kön, socieoekonomisk status, familje- förhållanden, bostadsområden mm). Som ett svar på detta har Trivector utvecklat en app för att samla in resvaneundersöknigsdata: Travel- Vu.

Insamlig via mobilapp, som TravelVu, fångar in större andel deltagare i yngre åldersgrupper- na (en grupp som traditionellt inte har fångats upp) och registrerar fler resor än insamling via traditionella insamlingsmetoder. Datamateri- alet håller också betydligt högre kvalitet avse- ende reslängder och restider. Den insamlade datan gör det också möjligt att öka förståelsen för hur olika gruppers resande skiljer sig åt och om det finns skillnader mellan hur olika gruppers resande påverkas av läget i staden eller andra stadsmiljövariabler. Detta är ett område där det idag finns mycket lite kunskap, vilket är pro- blematiskt utifrån mål om mer jämställda och jämlikt utformade städer.

Potential för stora sam- hällsvinster

Potentialen för energibesparing genom en stadsplanering som gynnar gång, cykel och kollektivtrafik är mycket stor sett i ett långsiktigt perspektiv. Bedömningar visar att genom att arbeta med fysisk planering kan utsläppen av koldioxid från trafiken minska med så mycket som 15-20 % (Trafikverket, 2012). Med enklare och mer flexibla analysverktyg kan kommu- nerna hitta lokaliseringar och utformningar i stadsstrukturen som är mer energieffektiva samt genomföra åtgärder som förbättrar för- utsättningarna för hållbara färdmedel och bidrar till att nå Sveriges miljö- och klimatmål.

Transportsektorn står för ungefär en fjärdedel av Sveriges totala slutliga energianvändning. Av energianvändningen för inrikestransporter står vägtrafiken för 93 %. (Energimyndigheten, 2016). En överflyttning från de energiintensiva färdmedlen i vägtrafiken till mer energieffekti- va färdmedel är därmed av kritisk betydelse för att uppnå Sveriges energimål och klimat- mål. I vidare bemärkelse kan också en över- flyttning från biltrafik till kollektivtrafik, gång och cykel leda till ökad attraktivitet och mer konkurrenskraftiga städer. Både internatio- nella och nordiska studier i såväl Göteborg, Stockholm och Köpenhamn har på senare tid visat på att stadsmiljöer som har en låg bilandel också är mer attraktiva att bo i (Ahl- feldt et al. 2018, Göteborgs stad et al. 2016, Köpenhamns universitet, 2013, Spacescape & Evidens, 2012).

403

Bilaga 10

SOU 2021:23

KÄLLOR

Ahlfeldt, G. et al. (2018). Demystifying compact urban growth.

Berglund, S. et al. (2017). Den byggda miljöns betydelse för transporter. Centre for Transport Studies, Stockholm

Christiansen et al. (2017). Parking facilities and the built environment. Transportation Research A, Transportation Research Procedia 25, 4185– 4195

Dickinson, J., & Wretstrand, A. (2015). Att styra mot ökad kollektivtrafikandel. K2 Research, 2, K2.

Energimyndigheten (2016). Transportsektorns energianvändning 2016

Ewing, R., & Cervero, R. (2010). Travel and the built environment: a meta-analysis. Journal of the American planning association, 76(3), 265- 294.

Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen & Na- turskyddsföreingen (2020). Framtiden för parke- ring och nya bostäder.

Göteborgs stad et al. (2016). Värdeskapande stadsutveckling: Värdering av stadskvaliteter för bostäder, kontor och handel i Göteborgs- regionen

Göteborgsregionen (2020), Hållbarhetsverkty- get (www.goteborgsregionen.se/hallbarhets- verktyget)

Holmberg, B., & Brundell-Freij, K. (2012). Bebyg- gelsestruktur, resande och energi för person- transporter. Bulletin/Lund University, Lund Insti- tute of Technology, (275).

Köpenhamns universitet (2013). Værdisætning af bykvaliteter- fra hovedstad til provins. Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Køben- havns Universitet

Naess, P. (2012). Urban form and travel beha- viour: Experience from a Nordic context. Jour- nal of Transport and Land Use. 5(3), 21-45.

Region Skåne (2013). Strategier för det flerkär- niga Skåne.

Region Stockholm (2018). RUFS 2050: Europas mest attraktiva storstadsregion.

Seto, K. C. et al. (2014). Human settlements, in- frastructure and spatial planning. In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change

Spacescape och Evidens (2012). Värdering av stadskvaliteter: PM - Sammanfattning av metod och resultat

Spacescape (2018). Enkla planindikatorer för trafik: Modeller för bilinnehav, bilresor, kollek- tivtrafikresor och gångresor.

Spacescape (2019). Lägesindikatorer för håll- bara resvanor.

Trafikverket (2012). Samlat planeringsunder- lag för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan.

UN-Habitat, (2013). Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013

404

SOU 2021:23

Bilaga 10

405

Bilaga 11

Exploateringskontoret	2021-03-05
Avdelningen för Miljö och teknik	Sida 1 (4)
Miljöenheten

Formulär för ”Miljöanpassade transporter” från Uppföljningsportalen

Uppföljningsportalen är Stockholms stads nya verktyg för att följa upp hållbarhetskrav som byggaktörer och staden kommit överens om i samband med markanvisning och överenskommelse om exploatering på stadens mark.

Här återges skärmbilder från formulären i portalen som rör uppföljning av miljöanpassade transporter.

407

Bilaga 11

SOU 2021:23

408

SOU 2021:23

Bilaga 11

409

Bilaga 11

SOU 2021:23

410

Statens offentliga utredningar 2021

Kronologisk förteckning

1.Säker och kostnadseffektiv it-drift

–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.

2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.

3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.

4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.

5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.

6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.

7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.

8.När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.

9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.

10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.

11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.

12.Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.

13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.

14.Boende på (o)lika villkor

–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.

15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.

16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.

17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.

18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.

19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.

20.Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelands- medborgare. Ju.

21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.

22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.

23.Stärkt planering för en hållbar utveckling. Fi.

Statens offentliga utredningar 2021

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. [16]

Ett moderniserat konsumentskydd. [17]

Stärkt planering för en hållbar utveckling. [23]

Infrastrukturdepartementet

Säker och kostnadseffektiv it-drift rättsliga förutsättningar för utkontraktering. [1]

Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]

Justitiedepartementet

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]

Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]

Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]

Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]

En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]

Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]

Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]

Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmed- borgare. [20]

Miljödepartementet

Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]

En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]

Socialdepartementet

Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]

God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]

När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]

Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]

En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]

Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]

Utbildningsdepartementet

Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]

Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions-

nedsättning. [11]

10333 Stockholm Växel 08-405 10 00 www.regeringen.se

ISBN 978-91-525-0067-5 ISSN 0375-250X

Johanna Jelinek Boman	Bild: Uppsala kommun
Layout omslag:

	och stadsbyggnad....................................................................		60
	4.6.1	Smart mobilitet........................................................	60
	4.6.2	Integrerade system av mobilitetstjänster...............	61
	4.6.3	Nya synsätt på staden .............................................	61
4.7	Behovet av kunskap ................................................................		63
5	Bebyggelse- och transportplanering som
	bidrar till hållbara livsmiljöer .......................................		65
5.1	Allmänt	....................................................................................	65

		åtgärder för transporteffektivitet .........................	128
7.5	Berörda aktörers syn på samverkan.....................................		129
	7.5.1	Kommuners synpunkter.......................................	129
	7.5.2	Byggherrars och fastighetsägares synpunkter .....	130
	7.5.3	Mobilitetsaktörers synpunkter.............................	131
7.6	Samverkan om mobilitet i andra europeiska länder............		133
7.7	Analys och slutsatser av dagens samverkan ........................		134
	7.7.1	Vår syn på reformbehovet ....................................	136
8	Utredningens överväganden och förslag ......................		143