1994/95
RR4
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av samhällets
insatser mot ekonomisk brottslighet.
Samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten är helt otill-
räckliga. Brotten präglas av ökad komplexitet och moderna metoder.
Stora brister i rättsväsendets förmåga att hantera dessa brott har
uppdagats i revisorernas granskning. Tidsfördröjningarna är alltför
långa och många brott hinner inte utredas innan de preskriberas.
Upptäcktsrisken är också alltför låg. Otillräcklig skattekontroll, spe-
ciellt vad gäller mervärdesskatten, är en av många orsaker. Brister
finns även i indrivningen, särskilt från utlandet.
Arbetet på regeringsnivån har under lång tid varit otillräckligt.
Kritiken gäller flera regeringar. Den långvariga bristen på uppföljning,
samlade analyser och konsekvent styrning av insatserna mot ekono-
misk brottslighet ses av revisorerna som en huvudanledning till att
missförhållandena har kunnat växa sig så stora. Vissa initiativ till
förbättringar har tagits av regeringen under senare tid.
Revisorernas granskning har redovisats i rapporten (1993/94:6) Den
ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som återges som bilaga till
denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats.
Revisorerna föreslår åtgärder inom ett brett fält. De auktoriserade
och godkända revisorernas möjligheter att förebygga ekonomisk brotts-
lighet bör övervägas inom ramen för en offentlig utredning. Möjlighe-
ten att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott bör också utredas.
Vidare föreslås flera förändringar som berör registreringen av bolag
hos Patent- och registreringsverket (PRV). Andra förslag med förebyg-
gande syfte ingår också.
Det brottsutredande arbetet berörs av förslag som gäller resursfördel-
ningen mellan myndigheterna, kompetensfrågor och organisation. Den
rättsliga proceduren berörs av förslag som gäller förberedelser inför
rättegången, domstolens sammansättning och kompetens samt pedago-
gisk utbildning för åklagare.
1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
Regeringen föreslås avge en årlig rapport till riksdagen om läget vad
gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den, inklusi-
ve förebyggande insatser och övergripande analyser av området.
Bakgrunden till granskningen var ett förslag från riksdagens skatteut-
skott. Arbetet omfattade en mängd intervjuer med yrkesfolk i de
myndigheter som kommer i beröring med ekonomisk brottslighet —
främst åklagare, polis, domstolar, skattemyndigheter och kronofogde-
myndigheter. 1 det skriftliga underlaget ingick fallbeskrivningar av ett
antal verkliga fall av ekonomisk brottslighet, två konsultpromemorior i
skattefrågor och en enkät till länsskattemyndigheterna rörande moms-
bedrägerier och momskontroll. Specialbearbetningar av rättsstatistiken
gjordes av Statistiska centralbyrån.
Huvuddelen av utredningsarbetet gjordes under 1993. Revisionsrap-
porten publicerades i februari 1994. Den återges i sin helhet som
bilaga 1 till denna skrivelse. Där finns också förteckningar över med-
verkande personer och övrigt källmaterial.
I rapporten gavs en bred överblick av såväl den ekonomiska brotts-
ligheten som fenomen som myndigheternas arbete för att motverka
och beivra den. Därvid beskrevs hela det system av myndigheter som
har uppgifter i detta sammanhang och samarbetet mellan dem. Tyngd-
punkten låg på skatteförvaltningen, åklagar- och polismyndigheterna.
En redogörelse för hur de brottsutredande myndigheterna arbetar i
Danmark, Norge, Finland och Storbritannien ingick också. Vidare
beskrevs styrningen från regering och riksdag.
Syftet med rapporten var att skapa förståelse för frågans art och en
gemensam problemsyn. Rapporten avslutades med en bred diskussion
kring tänkbara åtgärder. Lagstiftnings- och konkursfrågor behandlades
dock endast översiktligt.
Begreppet ekonomisk brottslighet
Granskningen avser brott som begås i näringsverksamhet eller brott
som utnyttjar företagsformen. Denna avgränsning ligger nära den ve-
dertagna som bl.a. justitieutskottet använt sig av. Till ekonomisk brotts-
lighet räknas alltså inte enskilda personers skattebrott eller skatteun-
dandraganden. Inte heller den organiserade brottsligheten, t.ex. narko-
tikahantering, räknas hit.
Ett par modifieringar av begreppet bör dock nämnas. Den tidigare
definitionen betonar att begreppet "ekonomisk brottslighet" endast
omfattar brott som utförs som ett led i en näringsverksamhet som i sig
inte är kriminaliserad. Revisorernas granskning avser brott som utnytt-
jar företagsformen, inklusive brott som begås i eller genom företag som
inte bedriver någon egentlig näringsverksamhet alls. Det finns nämli-
gen företag som endast är företag till formen, dvs. som inte används för
att producera varor eller tjänster utan endast fungerar som täckmantel
1994/95:RR4
för transaktioner med helt andra syften. Aven s.k. subventionsbedräge-
rier, där företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till,
räknas i granskningen som ekonomisk brottslighet.
I praktiken är ekonomiska brott ofta kontinuerliga och systematiska
till sin karaktär och omfattar stora belopp. Enligt den tidigare defini-
tionen räknades endast omfattande och systematiskt bedrivna brott som
ekonomiska brott. I revisorernas granskning görs dock inga undantag
för brott som är mindre omfattande och systematiska. Begreppet
ekonomisk brottslighet har härmed avgränsats på ett sätt som främst
tar hänsyn till den typ av problem som de kontrollerande och brotts-
bekämpande myndigheterna ställs inför.
Remissbehandlingen har varit omfattande. 42 remissyttranden har in-
kommit. En förteckning över remissinstanserna och en sammanfatt-
ning av innehållet i remissvaren återfinns i bilaga 2 till denna skrivel-
se.
Många av remissinstanserna ställer sig positiva till revisorernas
granskning och bekräftar utifrån sin erfarenhet synen på ekonomisk
brottslighet som ett stort och växande samhällsproblem. Många är
också positiva till den samlade analys av dessa frågor som ges i
rapporten. Flera instämmer i revisorernas oro inför det faktum att
ekonomisk brottslighet kan bedrivas utan straffrättsiig påföljd.
Några av remissinstanserna påpekar att det politiska intresset för
ekonomisk brottslighet minskade under 80-talet, men att en omsväng-
ning nu skett.
Skattetryckets negativa effekter på den ekonomiska brottsligheten
framhålls i ett gemensamt remissvar från statssekreterarna i Justitie-,
Finans- och Näringsdepartementen, som anser att det är en en brist att
rapporten saknar resonemang om detta. Enligt Företagarnas riksorga-
nisation skulle ett rimligare skattetryck underlätta en högre affärsmo-
ral.
Statssekreterarna i de nämnda departementen kritiserar också det
faktum att revisorerna har tagit upp ett visst problemområde. Man
hävdar att alla områden kan beskrivas på det problemfyllda sätt som
har skett i rapporten, särskilt inom det kriminalpolitiska Sltet, där
verksamheten generellt sett präglas av överbelastning, stigande brotts-
lighet och krympande resurser.
Att det är statsfinansiellt lönsamt att bekämpa ekonomisk brottslig-
het hävdas bl.a. av Rikspolisstyrelsen och JUSEK (Förbundet för
jurister, samhällsvetare och ekonomer).
Brottslighetens omfattning kommenteras av några remissinstanser.
Enligt Åklagarmyndigheten i Göteborg har antalet anmälningar om
ekonomisk brottslighet under 1993—1994 ökat på ett sätt som saknar
all jämförelse. Skattemyndigheten i Västerbottens län påpekar att skat-
tebrotten har fatt en mycket allvarligare karaktär än tidigare. Konkurs-
förvaltarkollegiernas förening anser att antalet ekonomiska brott ökat
1994/95 :RR4
markant och att de i allt fler fall rör komplicerade och grova brott.
Enligt Landsorganisationen i Sverige (LO) har brottsligheten inom
flera av LO:s förbundsområden tagit sig alltmer avancerade former. I
många fall handlar det om organiserad brottslighet med maffiastruktur.
Polismyndigheten i Stockholm framhåller att den ekonomiska
brottsligheten inte kan utredas bort. Lagstiftningen måste på alla sätt
inriktas på att försvåra ekonomisk brottslighet. Den måste komplette-
ras med kontrollåtgärder så att brott uppdagas så snart som möjligt.
Man tror att detta skulle välkomnas av de företag som följer "spelreg-
lerna", eftersom det ger möjligheter till konkurrens på lika villkor.
De åtgärder som vidtas för att komma till rätta med den ekonomiska
brottsligheten måste vara balanserade och tillgodose kravet på rättssä-
kerhet, enligt Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Verksamheten för
det stora flertalet företag som arbetar seriöst får inte försvåras. Konse-
kvenser för andra än dem varemot åtgärderna primärt riktas måste
utredas, och hänsyn måste tas till den totala effekten av samtliga
åtgärder.
Remissinstansernas synpunkter på de åtgärder som kan vidtas mot
den ekonomiska brottsligheten framgår av avsnitten 4—7 i denna
skrivelse.
I revisionsrapporten betonades de stora möjligheter som finns att
förebygga ekonomisk brottslighet med åtgärder som ligger utanför
rättsväsendet. Varje företag omges av ett flertal regelsystem, liksom
även av aktörer som utövar olika slags kontroll. Många av dessa
aktörer kan också förebygga och hindra ekonomisk brottslighet.
I det följande diskuteras först den roll som härvid spelas av närings-
livets egen affärsetik och interna kontroll. Andra avsnitt handlar om
bokföringens betydelse, om auktoriserade och godkända revisorer, om
registreringen av bolag hos Patent- och registreringsverket (PRV), om
kontroll av affärspartners samt om de statliga myndigheternas förebyg-
gande kontroll.
Revisionsrapporten
Affärsetik och intern kontroll har enligt rapporten en grundläggande
betydelse i det ekonomiska livet. Ett företags förhållanden till sin
omgivning — ägare, anställda, leverantörer, kunder, kreditgivare, kom-
munala och statliga myndigheter m.fl. — regleras på en mängd olika
sätt, inte bara med lagstiftning. Underförstådda regler (praxis) för hur
man gör i affärslivet har också mycket stor betydelse.
För att regelsystem skall följas krävs återkoppling genom någon
form av kontroll. De flesta kontroller inom ett företag har att göra
1994/95 :RR4
med företagets normala styrning (styrning utan kontroll är inte möj-
lig). Särskilda kontroller kan också behövas för att hindra olika slags
haverier, tekniska eller ekonomiska.
Brott och oegentligheter inom ett företag kan lätt läs att upphöra i
ett tidigt skede. Avgörande är att omgivningen reagerar tillräckligt
snabbt och tydligt. Oegentligheter måste upptäckas och leda till någon
form av sanktion. Den snabbaste upptäckten, och den effektivaste
sanktionen, finns i den nära omgivningen. Det kan här röra sig om
enkla uttryck för ogillande, uppsägning eller — då det gäller förhållan-
den mellan företag — genom vägran attt göra affärer.
Remissinstanserna
Revisorernas synpunkter om betydelsen av internkontroll i företagen,
respekt för regelverket och för ett personligt ansvarstagande far starkt
stöd i remissvaren.
Finansinspektionen anser att en fungerande internkontroll ger skydd
mot brottsliga angrepp, antingen de sker externt eller internt. Finans-
inspektionen stödjer också revisorernas synpunkter om vikten av
affärsetik, etiska regler och riktlinjer som stöd för yrkesgrupper som
kommer i beröring med ekonomisk brottslighet. En effektiv självre-
glering i de finansiella företagen bör eftersträvas, t.ex. genom att
inspektionen ställer krav på att interna etiska regler skall utarbetas för
styrelse, företagsledning och anställda.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) anser att förlusterna i
banksystemet har många orsaker och att det är överförenklat att ange
brister i den interna kontrollen som en väsentlig orsak. FAR påpekar
att en revisor redan har skyldighet att beakta och bedöma den interna
kontrollen. 1 fallet med brottsliga chefer, och då särskilt när flera
samverkar, är det enligt FAR inte realistiskt att förvänta sig att den
interna kontrollen skall förhindra eller avslöja det som sker. Svenska
revisorssamfundet (SRS) påpekar att revisionen i Sverige, liksom i
många andra länder, bygger på grundsatsen att företagen och dess
aktörer är hederliga.
Utan en god samhällsmoral som ytterst bygger på ett personligt
ansvarstagande kommer marknadsekonomin inte att fungera, enligt
Sveriges Industriförbund. Man är inom industrin oroad över att ohe-
derliga och tvivelaktiga förfaranden i näringslivet får en sådan sprid-
ning att hederliga företag konkurreras ut. Förbundet betonar betydel-
sen av näringslivets medverkan när det gäller att forma attityder mot
ekonomisk brottslighet. Att ta avstånd från personer med dålig affärs-
moral borde vara en självklarhet, enligt förbundet. Näringslivet har
genom olika organ länge arbetat för att skapa god etik på olika
områden, t.ex. aktiemarknaden, i redovisningsfrågor och via riktlinjer
för gåvor och representation. I synpunkterna instämmer även Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF).
Företagarnas riksorganisation (FR) framhåller också betydelsen av
att stärka näringslivets egenåtgärder. Härmed kan oseriösa affärspart-
ners bli utfrysta. Affärsetiska frågor lyfts fram i den etikgrupp som FR
1994/95 :RR4
har tillsatt. FR anser också att ett rimligare skattetryck skulle underlät-
ta en högre affärsmoral. De bristfälliga åtgärderna mot kvittolösa
affärer gör att ett formellt högt skattetryck ibland undgår kritik, då
skatten helt enkelt undviks genom svarta affärer.
Skattebetalarnas förening framhåller att den ekonomiska brottslighe-
ten påverkar den allmänna rättsuppfattningen. Om samhället inte
orkar kontrollera brotten kommer det att bli mer frestande för envar
att försöka fuska. En effektivare brottsbekämpning har därför ett
långsiktigt värde. Föreningen påpekar även att ett högt skattetryck och
komplicerade regler är en farlig kombination när den enskilde skall
fatta ekonomiska beslut.
Landsorganisationen i Sverige (LO) lägger i sitt remissvar stor vikt
vid etik- och moralfrågor. Man anser att passiviteten från politikernas
sida kan komma att uppfattas som en signal att vissa typer av ekono-
misk brottslighet är godkända. LO framhåller att den ekonomiska
brottsligheten berövar staten skatteintäkter. Det leder till att hederliga
medborgare får ett ökat skattetryck. Moralfrågorna måste lyftas fram
bl.a. genom att politikerna, främst regeringen, gör kraftfulla marke-
ringar.
Revisorernas överväganden och förslag
Revisorerna konstaterar med tillfredsställelse att såväl näringslivets
organisationer som de fackliga organisationerna har ett starkt engage-
mang för arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. Revisorerna ser
det som väsentligt att regeringen understödjer dessa organisationers
attitydskapande arbete bland sina medlemmar. Man måste härvid un-
derstryka betydelsen av personligt ansvar, såväl bland företagare som
löntagare. Den som bryter mot lagen får inte ursäkta sig med att han
eller hon var "offer" för omständigheterna, vare sig dessa omständighe-
ter består av skattetryck, ökade levnadsomkostnader, personliga skul-
der eller förmodanden om att "andra fuskar nog minst lika mycket".
Var och en måste ta ansvar för sina egna handlingar — eller underlå-
tenhet att handla — i dessa sammanhang.
Människors handlande beror av sociala sammanhang, förväntningar
och vanor. Desto viktigare är det att dessa förväntningar och vanor
stämmer med vad som kan kallas "god sed". För att detta skall uppnås
måste tillräckligt många människor fungera som positiva förebilder.
En skärpning av attityderna mot fusk kan ha stor betydelse för att
understödja det som i granskningen har kallats den nära omgivningens
ansvar.
Revisorerna vill samtidigt betona att önskvärda attitydförändringar
inte kan förväntas uppstå om de inte stöds av andra åtgärder. Effekter-
na blir starkare ju fler olika krafter som verkar i samma riktning. Det
bästa sättet att verka för en attitydförändring är att angripa problemet
med den ekonomiska brottsligheten på ett så mångsidigt sätt som
möjligt.
Revisorerna anser att regeringen i sina kontakter med organisatio-
nerna bör ta upp diskussioner kring frågor om attityderna mot ekono-
1994/95:RR4
misk brottslighet och annat skattefusk. De särskilda medel för informa-
tion som riksdagen nyligen anslagit (10 miljoner kronor) kan komma
till nytta i detta sammanhang (bet,1993/94:JuU19). Frågan om hur des-
sa medel bäst skall användas bör övervägas noga. Ledningen för det
attitydskapande arbetet måste vara trovärdig och auktoritativ för olika
grupper. Den stora delen av det attitydskapande arbetet måste bäras
upp av naturliga auktoriteter som själva är goda förebilder.
Revisionsrapporten
Bokföringens nyckelroll betonas i revisionsrapporten. Medvetna änd-
ringar i bokföringen är en form av historieförfalskning, varigenom en
person som lurat företaget eller andra på pengar kan dölja sina
gärningar. Att bokföringen är bristfällig eller felaktig är mycket vanligt
i samband med ekonomisk brottslighet. Situationen i dag är att ringa
bokföringsbrott mycket sällan beivras. Det beror på den korta pre-
skriptionstiden för sådana brott, tillsammans med resursbristerna inom
rättsväsendet. Mot denna bakgrund väcks i rapporten frågan om det
skulle vara möjligt och lämpligt att flytta vissa mindre bokföringsbrott
från det straffrättsliga till det förvaltningsrättsliga systemet (länsrätt,
kammarrätt, regeringsrätt). Ett företag kan då dömas till sanktionsav-
gifter vid eventuella överträdelser, utan att någon behöver bevisa
uppsåt eller ens oaktsamhet. Därmed markeras det objektiva samhälls-
intresset av att bokföringen sköts väl.
Remissinstanserna
Bokföringsbrottets grundläggande karaktär kommenteras av flera re-
missinstanser. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att det är angelä-
get att återskapa den rättspraxis som innebar att bokföringsbrott ieder
till ovillkorlig påföljd. Polisutredning visar nästan alltid att bokförings-
brottet döljer annan brottslighet, som inte kan utredas just på grund av
bristen på riktig bokföring.
Enligt Skattemyndigheten i Västerbottens län förekommer bokför-
ingsbrott alltid i samband med skattebedrägerier. Myndigheten föror-
dar att de lindrigare bokföringsbrotten beläggs med någon form av
administrativ sanktion och anser det naturligt att skattemyndigheten
far ansvaret för övervakningen av bokföringsskyldigheten hos närings-
idkarna. Bokföringens status undersöks ju redan i dag av skattereviso-
rerna i samband med att revisioner utförs.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) är positiv till åtgärder
som stärker bokföringens betydelse och kvalitet i företagen. FAR
stödjer revisorernas argument att en ren avkriminalisering av ringa
bokföringsbrott skulle ge fel signaler. Eftersom eventuella sanktionsav-
gifter måste inriktas på klara fall tror FAR dock att ett sådant system
kan vara svårt att införa.
Sveriges industriförbund anser att frågan bör utredas. Skattebetalar-
nas förening avstyrker däremot förslaget om sanktionsavgjfter. För-
1994/95 :RR4
eningen jämför med skattetillägg, som för den enskilde skattskyldige 1994/95:RR4
kan ha betydligt större ekonomiska konsekvenser än vad ett bötesstraff
skulle ha. Föreningen menar att den enskildes rättssäkerhet sätts i fara
på grund av möjligheten att påföra skattetillägg utan rättslig prövning.
Riksåklagaren (RA) och Rikspolisstyrelsen föreslog i sin rapport
från januari 1992 att ringa bokföringsbrott skulle avkriminaliseras, dvs.
lyftas bort från den straffrättsliga hanteringen utan att ersättas av några
andra sanktioner. Frågan om avkriminalisering övervägs nu av 1993
års skattebrottsutredning.
Riksåklagaren framhåller att det i dag inte finns något fungerande
administrativt system där man kan inordna sanktionsavgifter avseende
vissa bokföringsbrott. Inte heller finns det någon myndighet som har
insyn i och tillsyn över företagens verksamhet på ett sådant sätt som
torde krävas. Ett bokföringsbrott kan, enligt RA, begås på ett oräkne-
ligt antal sätt. Det skulle knappast vara praktiskt möjligt att knyta
avgifterna till schabloner. RA avstyrker därför ett införande av sank-
tionsavgifter. Även Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM)
förordar avkriminalisering av ringa bokföringsbrott.
Polismyndigheten i Stockholm anser att misstankar om ringa bok-
föringsbrott även i fortsättningen bör utredas av polis. Genom utred-
ning kan man uppdaga grövre brott. Man anser även att samhället
måste bekämpa ekobrottsligheten med enkla metoder. Det innebär att
lättutredda brott, som exempelvis ringa bokföringsbrott, inte får avkri-
minaliseras. Detta brott bör i stället betraktas som normalbrott och
påföljden bör vara Sngelse.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län anser också att det vore fel
att lämna ringa bokföringsbrott helt utan sanktioner. Möjligen finns
det skäl att göra allt till bokföringsbrott, med fängelse i straffskalan.
Begreppet ringa bokföringsbrott skulle därmed utgå.
Revisorernas överväganden och förslag
Det är enligt revisorernas mening viktigt att upprätthålla en sträng syn
på bokföringsbrott. Skälen till ett eventuellt införande av sanktionsav-
gifter bör vara att åstadkomma en mera effektiv rättstillämpning än i
dag. Bokföringsbrott av mera allvarligt slag måste självfallet behållas
inom det straffrättsliga systemet, bl.a. därför att det i vissa stora
ekobrottshärvor endast är bokföringsbrott som är någorlunda lätta att
utreda och bevisa.
Revisorerna noterar att remissinstansernas synpunkter på frågan om
sanktionsavgifter för bokföringsbrott går starkt isär. Det kan tyda på att
det finns en brist på dokumenterad kunskap om vad "ringa bokfö-
ringsbrott" är i praktiken, och dessa brotts samband med annan
ekonomisk brottslighet. Revisorerna utgår från att dessa frågor behand-
las av 1993 års skattebrottsutredning. Behovet av empiriska undersök-
ningar bör härvid poängteras.
Riksdagens revisorer är av principiella skäl starkt tveksamma till en
avkriminalisering av ringa bokföringsbrott. Den minskade belastning
på rättsväsendet som eftersträvas — och som är motivet till Riksåklaga-
rens ovan nämnda förslag — måste enligt revisorernas mening vägas
mot vådan av de felaktiga signaler till allmänheten som en sådan
avkriminalisering skulle medföra. Då frågan utreds måste dessa aspek-
ter noga övervägas.
Revisorerna vill också peka på möjligheten att uppnå en effektivare
rättstillämpning genom att införa sanktionsavgifter för bokföringsbrott
och anser att denna fråga bör utredas av regeringen. En sådan ordning
skulle innebära att fallen i första instans avgörs av förvaltningsmyndig-
het — förslagsvis skattemyndigheten — och i därpå följande instanser
av förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, regeringsrätt). En liknan-
de modell finns i dag för överträdelser mot skattebrottslagen. Mindre
förseelser är då endast belagda med avgifter, medan större överträdelser
både är brottsliga och belagda med sanktionsavgifter.
Regeringen bör också överväga andra sätt att ge tydliga signaler till
företagare om betydelsen av att bokföringen sköts väl. Detta kan göras
på flera sätt. Den informationskampanj mot ekonomisk brottslighet
som riksdagen beslutade om våren 1994 kan vara ett inslag.
En skärpning av praxis vid bedömningen av bokföringsbrott, så som
beskrivits av Åklagarmyndigheten i Göteborg, kan enligt revisorernas
mening vara verkningsfull. Behovet av en sådan skärpning har även
uppmärksammats av regeringen i skriften Svart på vitt om ekonomisk
brottslighet, som utkom i april 1994. Vilka medel som krävs för att
uppnå en sådan skärpt praxis kan inte bedömas av revisorerna. En
skärpning av de lagstadgade straffsatserna bör inte vara utesluten.
Denna fråga bör övervägas av regeringen.
Vi anser dessutom att företagens revisorer bör ges en starkare roll.
Våra förslag i denna del tas upp nedan.
Revisionsrapporten
I revisionsrapporten konstateras att bolagens externrevisorer inte har
förmått hindra de bokföringsbrott som ofta ingår i den ekonomiska
brottsligheten. De konkreta fall av ekonomisk brottslighet som analyse-
rats i granskningen visar inte sällan på brister i kontrollen. Företagens
redovisningskonsulter och revisorer tycks i allmänhet ha reagerat för
sent och för svagt på allmänna brister i redovisning, uppbörd etc.
Sådana brister har ofta varit ett symptom på eller t.o.m. ett inslag i
brottsligheten.
Under senare år har det förts en livlig debatt om de auktoriserade
och godkända revisorernas ansvar. Många har påpekat att revisorerna
har små möjligheter att upptäcka fel som görs medvetet. Samtidigt
finns det en del som tyder på att revisorernas uppgifter blivit mer
komplexa. En tendens är att deras konsultverksamhet har ökat. Reviso-
rernas oberoende av de företag som granskas är en känslig fråga. En
annan viktig fråga är antalet uppdrag som en revisor har. I rapporten
1994/95 :RR4
konstateras att det finns ett antal auktoriserade och godkända revisorer
som har påfallande många uppdrag — långt fler än vad som kan
förmodas vara möjligt att sköta på ett seriöst sätt.
I rapporten nämns flera olika möjligheter att ge revisorns samhälls-
roll en tydligare markering. Bl.a. diskuteras revisorns anmälningsskyl-
dighet till Patent- och registreringsverket i de fall han inte har kunnat
fullgöra sitt uppdrag. Revisorns oberoende skulle kunna stärkas genom
att man begränsar mandattiden, dvs. den maximala tid som en revisor
får inneha uppdrag för ett visst bolag. Vidare erinras om att Rubicon-
gruppen (Rutiner, brottsutredningar i konkurs, rapport från Riksåkla-
garen och Riksskatteverket i februari 1994) har väckt en rad förslag
inom detta område. De handlar om revisorns skyldighet att ge upplys-
ningar om bokföringens status, hans skyldighet att rapportera till
konkursförvaltaren samt hans skyldighet att anmäla brott.
Remissinstanserna
Den allmänna betydelsen av företagens revisorer för att förebygga och
förhindra brott framhålls av ett flertal remissinstanser. Riksskatteverket
anser det viktigt att klarlägga revisorernas yrkesroll med hänsyn till att
revisorernas konsultverksamhet har lått stor omfattning. Stockholms
tingsrätt anser att revisorernas roll, ställning och ansvar bör utredas
vidare. Flera andra myndigheter är positiva till ett utökat ansvar för
bolagens externrevisorer.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) anser att det inte är
realistiskt att ställa krav på revisorer att alltid upptäcka oegentligheter.
Det är inte en huvuduppgift för revisorer att upptäcka eller förebygga
brott. Att revisorernas roll fokuseras när oegentligheter uppdagas beror
enligt FAR delvis på att intressenterna vill komma i åtnjutande av
revisorernas ansvarsförsäkring.
Svenska revisorssamfundet (SRS) framhåller att revisorn är förhind-
rad att ta befattning med den löpande redovisningen. Jävsreglerna
innebär att revisorn inte får biträda företaget med andra redovisnings-
tjänster än rådgivning. SRS anser också att revisorns rådgivning och
redovisningstjänster bidrar till att hålla nere antalet bokföringsbrott.
När det gäller antalet uppdrag som en revisor kan eller bör ha
betonar FAR att man aldrig har gett uttryck för någon kvantitativ
gräns utan anser att revisionsarbetets kvalitet måste bedömas i varje
enskilt fall. Även SRS anser att det kan vara möjligt att ha betydligt
fler än 100 uppdrag och ändå göra ett fullgott arbete. Byråorganisation,
samarbete med redovisningskonsulter och viss specialisering till små
företag inom vissa branscher kan underlätta. SRS framhåller dock att
ett stort antal uppdrag är en indikation på att uppdragen kanske inte
sköts på ett riktigt sätt och borde leda till att ett tillsynsärende initeras.
Kommerskollegium, som är ansvarigt för auktorisation, godkännande
och tillsyn av revisorer, har enligt SRS utnyttjat denna indikation
endast i de mest flagranta fallen.
FAR avvisar tanken på en mera grundlig översyn av frågan om de
auktoriserade och godkända revisorernas ansvar. SRS anser däremot
1994/95:RR4
10
att revisorns roll när det gäller att upptäcka och anmäla bokförings-
brott kan övervägas ytterligare. Det innebär i så fall en förändring av
revisionens uppgifter och roll. Den nordiska rapporten "Revisorn och
ekonomisk brottslighet" innehåller flera förslag som enligt SRS borde
övervägas mer.
Remissinstanserna har även haft synpunkter på en rad olika detalj-
förslag, som t.ex. frågan om begränsning av revisorernas mandattid,
skyldighet för revisorer att rapportera till PRV i vissa situationer,
skyldighet för revisor att utfärda intyg när ett aktiebolag begär återbe-
talning av mervärdesskatt m.m. Dessa synpunkter återges i remissam-
manställningen (se bilaga 2).
Revisorernas överväganden och förslag
De auktoriserade och godkända revisorerna har en nyckelroll när det
gäller att förebygga ekonomisk brottslighet (brott som utnyttjar före-
tagsformen). Diskussionen i revisionsrapporten, remissinstansernas
svar, samt Rubicon-gruppens rapport innehåller en mängd synpunkter
på denna fråga.
Remissvaret från Svenska revisorssamfundet (SRS) ger samtidigt
anledning till frågan om Kommerskollegiums tillsyn av revisorernas
verksamhet har varit tillräckligt aktiv. Den frekvens och omsorg med
vilken tillsynen bedrivs kan enligt Riksdagens revisorers mening ha
stor långsiktig betydelse för att understödja kvalitet och god sed i den
verksamhet som tillsynen avser.
Enligt riksdagsbeslut våren 1994 kommer auktorisation, godkännan-
de och tillsyn av företagens revisorer även fortsättningsvis att ske i
offentlig regi. Arbetsuppgifterna skall dock flyttas från Kommerskolle-
gium, som avses bli en renodlat handelspolitisk myndighet, till någon
annan statlig myndighet. Riksdagens revisorer utgår från att de nämn-
da arbetsuppgifterna övervägs noga i samband med överflyttningen.
Ambitionen bör vara att göra tillsynen mera aktiv.
Revisorsutredningen har i sitt betänkande Revisorerna och EG (SOU
1993:69) behandlat vissa frågor om revisorerna, dock utan att särskilt
beakta den ekonomiska brottsligheten. Aktiebolagskommittén och Re-
dovisningskommittén, som har angränsande uppdrag, har inte heller
den ekonomiska brottsligheten i fokus. Deras uppdrag är främst moti-
verade av den europeiska integrationen samt av den allmänna utveck-
lingen på redovisningsområdet.
Riksdagens revisorer föreslår att frågan om de auktoriserade och
godkända revisorernas roll för att förebygga ekonomisk brottslighet
övervägs inom ramen för en offentlig utredning. Man bör härvid be-
handla samtliga de förslag till skärpningar och förskjutningar i de
kvalificerade revisorernas ansvar gentemot olika parter — företagsled-
ning (VD och styrelse), bolagsstämma, övriga intressenter inkl, staten
— som framkommit i denna skrivelse, inkl, förslagen från remissin-
stanserna. Översynen bör ta sin utgångspunkt i det svåra samhällspro-
blem som den ekonomiska brottsligheten utgör.
1994/95 :RR4
Revisionsrapporten
Patent- och registreringsverket (PRV) har, främst genom bolagsavdel-
ningen i Sundsvall, ett verksamhetsområde av stor betydelse för möjlig-
heterna att förebygga ekonomisk brottslighet. Verket har i flera sam-
manhang pekat på möjligheterna att stärka sina funktioner härvidlag.
Aktiebolagsregistret innehåller en mängd värdefull information om
företagen. Även erfarna ekoåklagare saknar i dag kunskap om vilken
information som kan inhämtas på detta enkla sätt.
Det finns dock brister i företagens rapportering till PRV. Företagen
har skyldighet att inom sju månader sända in sin årsredovisning till
PRV. Nära hälften av alla företag fullgör inte denna skyldighet. PRV
har vissa möjligheter att förmå företagen att bättre följa lagen genom
vitesföreläggande av styrelseledamöter eller VD. Ytterligare sanktions-
möjligheter diskuteras i rapporten. Där noteras även att det finns ca
8 000 bolag som saknar registrerad revisor.
Många förslag till åtgärder som avser att förbättra kontrollen av
bolagen har väckts av olika myndigheter de senaste åren — av PRV,
Riksåklagaren, skattemyndigheterna, arbetsgruppen Rubicon m.fl. Vis-
sa förslag finns även i revisionsrapporten. Förslagen bör ses mot
bakgrund av att det under de senaste åren har förekommit en rad fall
av rena skenbolag, då aktiebolag bildas utan annat syfte än att flytta
pengar och fa tillfälle till tvivelaktiga transaktioner. Ibland har man
använt bulvaner så att de verkliga brottslingarna kunnat hålla sig
undan ansvar. Som bulvaner har man ofta utnyttjat tidigare straffade
personer, s.k. målvakter, men i vissa fall även helt oförvitliga personer
som inte har en aning om att deras namn utnyttjas som styrelseleda-
möter i obskyra bolag.
Remissinstanserna
Patent- och registreringsverket (PRV) framhåller att det under senare
år blivit uppenbart att aktiebolagsformen kommit att utnyttjas för
oseriösa syften. Skrupelfria personer har kunnat operera i skydd av
aktiebolagsrättens regler om begränsad ansvarighet för ägare och styrel-
seledamöter. Aktiebolagslagens bestämmelser om offentliggörande av
räkenskaper har enligt PRV systematiskt nonchalerats, utan att några
effektiva sanktioner har funnits att ta till för PRV eller andra organ för
det allmänna.
Remissinstanserna är i stort positiva när det gäller att ge registrering-
en hos PRV en stärkt roll för att förebygga ekonomisk brottslighet. En
rad olika förslag kommenteras:
-Utbildning och information om hur man använder PRV:s register
förordas allmänt av bl.a. Skattebetalarnas förening och Sveriges
industriförbund. PRV ställer sig också positivt men framhåller att
verket saknar medel för att genomföra sådan utbildning på egen
bekostnad.
1994/95 :RR4
12
-Vitesföreläggande och avgifter för försenade räkenskapshandlingar
förordas starkt av PRV. Verket har väckt konkreta förslag med
denna innebörd i en skrivelse till regeringen i mars 1994. Enligt
Sveriges industriförbund bör man avvakta behandlingen av PRV:s
förslag. Skattebetalarnas förening anser att kännbara förseningsavgif-
ter bör övervägas.
-Likvidation av bolag som saknar registrerad revisor är likaledes ett
förslag som väckts av PRV. Förslaget stöds av Riksskatteverket lik-
som av Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län. Enligt Sveriges
industriförbund bör detta förslag övervägas av Aktiebolagskommit-
tén. Svenska revisorssamfundet (SRS) tillstyrker förslaget men anser
att reglerna behöver ändras även i andra avseenden. Skattebetalarnas
förening anser att bolag som saknar revisor bör utsättas för en
hårdare övervakning och likvideras om inget händer.
- Registrering av styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda
bolaget inför tredje man har föreslagits av PRV. Förslaget biträds av
Åklagarmyndigheten i Malmö, som även anser att PRV bör ges
möjlighet att försätta bolag som saknar registrerad styrelse i likvida-
tion. Enligt Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län känns förslaget
riktigt, men kan med generalfullmakt i praktiken sättas ur spel.
Kombinerat med en bestämmelse om att en styrelseledamot inte kan
avgå förrän ersättare samtidigt registreras skulle verklig effekt kunna
uppnås. Detta skulle ofrånkomligen skapa aktiva styrelser. — Sveri-
ges industriförbund anser att förslaget behöver utredas vidare. Man
måste därvid beakta dels hur vanligt det är att nyvalda styrelseleda-
möter har näringsförbud, dels handläggningstiden hos PRV. Skatte-
betalarnas förening är positiv till en utvidgad kontroll av nyvalda
styrelseledamöter.
-Sakgranskning av årsredovisningar av PRV avstyrks av såväl PRV
som Sveriges industriförbund.
- Registrering av felande företag i ett särskilt offentligt register hos
PRV. Sveriges industriförbund är i princip positiv till ett sådant
förslag men anser att det måste utredas ytterligare; bl.a. måste man
definiera vad som avses med "felar". PRV ifrågasätter behovet av ett
sådant "försumlighetsregister". I stället förordar verket att registrer-
ingsbeviset utformas så att det visar i vad mån respektive bolag
misskött sig under en viss tidsperiod, såvitt gäller förhållanden som
handläggs och registreras av PRV.
- Inrättande av ett särskilt konkursregister hos PRV, med uppgifter
om både fysiska och juridiska personers konkurser. Förslaget har
väckts av PRV.
Ett annat förslag, som väckts av PRV, gäller skyldighet för aktiebolag
att låta aktiekapitalet stå låst på ett särskilt konto i bank under en tid av
fem år. Enligt den proposition som behandlar förslag från Aktiebolags-
kommittén anser regeringen att det för närvarande saknas tillräckligt
underlag för att ta upp detta förslag till närmare övervägande (prop.
1993/94:196, LU32).
1994/95:RR4
13
Revisorernas överväganden och förslag
Bolagsregistret, som förs av PRV, innehåller en mängd värdefull infor-
mation om bolagen som borde utnyttjas betydligt mer. Det är enligt
revisorernas mening mycket viktigt att kunskapen om registret sprids
genom utbildning och information. Detta bör särskilt beaktas då man
överväger behoven av resurser för utbildning hos åklagare, polis,
skatte- och kronofogdemyndigheter m.fl.
De brister som finns när det gäller registreringen hos PRV måste
åtgärdas. Företagens lagstadgade skyldigheter måste självfallet upprätt-
hållas. Revisorerna anser det viktigt att skärpa PRV:s möjligheter att
förmå företagen att efterleva lagens krav. Revisorerna är positivt in-
ställda till det tidigare nämnda förslaget om likvidation av bolag som
saknar registrerad revisor. Detta förslag remissbehandlas för närvaran-
de. I övrigt anser revisorerna att följande förändringar bör övervägas:
-vitesföreläggande och avgifter för försenade räkenskapshandlingar;
- registrering av styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda
bolaget inför tredje man;
-ny utformning av registreringsbevis för bolag, så att det framgår i vad
mån bolaget misskött sig under viss tidsperiod;
-ett särskilt konkursregister hos PRV.
Förslagen bör beredas av regeringen. En redovisning av beredningslä-
get bör ingå i regeringens information till riksdagen om samhällets
insatser om den ekonomiska brottsligheten som behandlas i avsnitt 7.
Övriga förslag som tagits upp av remissinstanserna bör enligt revisorer-
nas mening bli föremål för ytterligare överväganden. Formerna för
dessa överväganden avgörs av regeringen.
Revisionsrapporten
I revisionsrapporten diskuteras även frågan om offentliga myndigheters
kontroll av sina affärspartners. En ändrad praxis och strängare regler
på denna punkt förespråkas. Sådana kontroller bör vara enkla att
utföra. PRV har en avgjftsbelagd informationsverksamhet som skulle
kunna marknadsföras bättre än i dag.
Aktiebolagsregistret innehåller en mängd olika uppgifter om företa-
gen. Ansvaret för att uppgifterna hålls aktuella åvilar företaget. I
registreringsbeviset finns bl.a. uppgifter om styrelsen. Om styrelsen
inte är fulltalig bör det mana till försiktighet. Om behörig styrelse helt
saknas finns det ingen som kan företräda bolaget, vilket är en tydlig
varningssignal. Registreringsbeviset innehåller även uppgifter om bola-
gets revisorer. Saknar bolaget registrerade revisorer finns det troligen
ingen fungerande kontroll av bolaget. Om bolaget är försenat med sina
räkenskapshandlingar kan det också vara ett tecken på att något är fel i
företaget, vilket motiverar ytterligare undersökningar.
1994/95 :RR4
14
Remissinstanserna
1994/95 :RR4
Frågan om kontroll av affärspartners har kommenterats av några
remissinstanser. Den allmänna betydelsen av näringslivets egenåtgärder
framhålls av Företagarnas riksorganisation, som menar att oseriösa
affärspartners härigenom kan bli utfrysta.
En straffsanktionerad skyldighet för aktiebolag att ange organisations-
nummer vid avtal, korrespondens, annonsering etc. har föreslagits av
Riksåklagaren. PRV ställer sig också bakom detta förslag, som går
längre än det som väckts av Aktiebolagskommittén.
Bättre kontroll i samband med offentlig upphandling har föreslagits av
PRV. Förslaget möter bifall från Sveriges industriförbund som anser
att bättre kontroll i samband med offentlig upphandling är en åtgärd
som kan försvåra för oseriösa företag och bolagsbildare. Skattebetalar-
nas förening anser att de förslag som gäller offentlig upphandling är
enkla åtgärder som borde vara självklara i all upphandling. Framför
allt vid offentlig upphandling borde det också enligt Skattebetalarna
vara självklart att man inte utnyttjar företag som använt sig av konkurs
som konkurrensmedel.
Revisorernas överväganden och förslag
Företag måste vara lätta att identifiera. Det måste också vara lätt att
söka och fa kunskap om vilka personer som företräder bolaget, liksom
andra förhållanden som rör bolaget. Att motverka anonymitet hos
bolag och bolagsbildare är enligt revisorernas mening utomordentligt
viktigt. Det är här fråga om att skydda både statens och näringslivets
intressen. Frågor om t.ex. bättre kontroll i samband med offentlig
upphandling och snabbare registreringsskyldighet hos Patent- och regi-
streringsverket innebär inget hinder för seriösa näringsidkare. Att man
försvårar för oseriösa bolagsbildare och manipulatörer kan inte ses
som annat än en fördel för företagen och näringslivet i stort.
En positiv förändring som noteras av revisorerna är att registret över
näringsförbud den 1 juli 1994 har flyttats från Riksskatteverket till
Patent- och registreringsverket. Detta ger förutsättningar för en bättre
samordning med bo lagsregistret (bet. 1993/94:LU36).
Revisorerna anser att aktiebolag skall vara skyldiga att ange organisa-
tionsnummer vid avtal, korrespondens etc. En sådan regel bör vara lätt
att följa och drar inga nämnvärda kostnader, vare sig för de berörda
företagen eller för statskassan.
Revisorerna anser också att reglerna för offentlig upphandling bör
skärpas, såväl för statliga som kommunala myndigheter och andra
offentliga organ. Syftet bör vara att skapa enkla rutiner för kontroll av
de företag som det allmänna gör affärer med. Formerna för detta bör
utredas av regeringen.
15
Revisionsrapporten
Många statliga myndigheter har möjligheter att förebygga ekonomisk
brottslighet genom olika kontrollåtgärder. Det gäller inte bara skatte-
kontroll och indrivning, som ombesörjs av skatte- och kronofogde-
myndigheter, utan även kontroll av bidrags- och tillståndsgivning till
företagen. De myndigheter som här är aktuella är dels de som betalar
ut bidrag till företag — AMS och länsarbetsnämnderna, NUTEK,
länsstyrelserna m.fl. — , dels t.ex. länsstyrelserna som meddelar taxitill-
stånd och utskänkningstiilstånd för restauranger. Vissa kontrollfunktio-
ner, speciellt på miljöområdet, utövas också genom kommunerna.
Det finns enligt rapporten en ökande klyfta mellan brottslingarnas
och kontrollinstansernas möjligheter att agera. Brottslingarnas hand-
lingsradie har flerdubblats, medan myndigheternas kontrollmöjligheter
inte alls har ökat i samma takt. Brottslighetens internationalisering
innebär mycket stora svårigheter.
I rapporten framhålls att det finns ett stort antal regelsystem vars
tillämpning haitar på grund av bristande kontroll. Det är inte helt
ovanligt att lagar ändras utan att man på allvar har beaktat vilka
konsekvenser detta får från "krångelsynpunkt" och därmed för myn-
digheternas resursåtgång och arbetsbörda. När det gäller vissa förvalt-
ningsrättsliga bestämmelser blir tillämpningen inte klarlagd förrän
flera år i efterhand. Det som vållar svårigheter för företagen kan med
andra ord vara regelsystemen som sådana, plus det faktum att tillämp-
ningen är osäker till följd av bristande kontroll från myndigheternas
sida. Detta är något helt annat än det "kontrollsamhälle" Sverige ofta
antas vara.
Några olika möjligheter att förbättra kontrollen diskuteras i rappor-
ten. Bl.a. förordas en mera effektiv registerhantering. Kontrollen av
mervärdesskatten behandlas i ett särskilt kapitel i rapporten. En rad
olika förslag till förbättringar har getts av skattemyndigheterna. En
översyn av rutinerna för utfärdande av F-skattsedel är också en möjlig-
het. En ökad satsning på indrivning är en annan åtgärd som inte borde
innebära någon nettobelastning för statens budget. Specialindrivnings-
enheterna, som arbetar med de mest komplicerade gäldenärerna, har
särskild betydelse när det gäller ekonomisk brottslighet. Vidare konsta-
teras att arbetet med internationell indrivning är mycket viktigt och
måste utvecklas.
Remissinstanserna
Betydelsen av myndigheternas förebyggande kontroll tas av remissin-
stanserna upp främst i anslutning till särskilda förslag. Ett generellt
uttalande finns dock från Sveriges industriförbund, som med skärpa
framhåller betydelsen av att gällande regler tillämpas. En effektiv
tillämpning av gällande regler är enligt förbundet nära nog avgörande
för tilltron till regelsystemet som sådant och därigenom för normbild-
1994/95 :RR4
16
ningen i samhället. Skattebetalarnas förening framhåller att om sam-
hället inte orkar kontrollera brottsligheten kommer det så småningom
att leda till att det blir alltmer frestande för envar att försöka fuska.
Patent- och registreringsverket anser att myndigheter borde ha för-
fattningsreglerade skyldigheter att kontrollera vissa uppgifter om bola-
gen innan de fettar beslut om taxitillstånd, utskänkningstillstånd, åter-
betalning av moms och utbetalning av statliga bidrag. Detta kräver
ändring i upphandlingsförordningen. Skattemyndigheten i Blekinge
län anser också att det bör införas rutiner för länsstyrelsen om remis-
ser före beviljande av olika företagsstöd. Samarbetet med länsstyrelsen
kunde öka även när det gäller andra näringsverksamheter som kräver
tillstånd.
Det nya förslaget om rättssäkerhet vid beskattningen kommenteras
av några remissinstanser. Generaltullstyrelsen (GTS) anser att detta
förslag försvårar tullens efterkontroll. Skattemyndigheterna i Blekinge
och Västerbottens län anser också att den nya lagen kommer att göra
det svårare att genomföra en effektiv skattekontroll, på grund av att
överraskningsmomentet vid skattekontroll till viss del försvinner. Skat-
temyndigheten i Göteborgs och Bohus län anser däremot att det är fel
att tro att förslaget angående rättssäkerhet vid skatteutredningar försvå-
rar för skattemyndigheterna i nämnvärd utsträckning.
Riksskatteverket (RSV) framhåller att det är viktigt att slå vakt om
skattereformen då den minskar skatteplaneringen. Allmänt betonar
RSV även vikten av förenklingar i lagstiftningen. Flera av skattemyn-
digheterna framhåller att skattelagstiftningen inte längre är så enkel
som efter skattereformen, och att detta har försvårat skatteförvaltning-
ens arbete.
Liknande synpunkter framförs av Skattebetalarnas förening. För-
eningen framhåller behovet av utbildning för skatteförvaltningens per-
sonal, förbättrat samarbete och samordning mellan myndigheterna.
Skattebetalarna framhåller även att ett högt skattetryck gör det mer
frestande att ta risker och varnar för komplicerade regier. Som exem-
pel nämns de ändringar i företagsbeskattningen som har införts fr.o.m.
den 1 januari 1994, och som kommer att ställa mycket höga krav på
skattemyndigheterna. En oklar lagstiftning anses olycklig eftersom osä-
kerhet om tillämpningen då kommer att råda under lång tid.
Generaltullstyreisen (GTS) diskuterar innebörden av tulltillägg vid
undandragande av mervärdesskatt, som har avskaffats från den 1 janua-
ri 1994. Enligt GTS innebär den nu ändrade lagstiftningen att man
mister en preventiv effekt och ökar belastningen på den brottsutredan-
de verksamheten när det gäller mindre brott. GTS framhåller även att
ett eventuellt EU-medlemskap förutsätter att tyngdpunkten i tullkon-
trollen förskjuts mot efterkontroll. Betydelsen av denna kontroll ökar
samtidigt på grund av möjligheterna till bidragsfusk inom EU.
Åklagarmyndigheten i Malmö bifaller förslaget om ökad kontroll
och information från skatteförvaltningens sida genom företagsbesök.
Liknande synpunkter framförs av Åklagarmyndigheten i Göteborg,
som även påpekar att många företagare inte har svensk bakgrund och
saknar kännedom om vårt regelmönster. Polisen i Göteborg driver ett
2 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
1994/95 :RR4
17
särskilt projekt riktat mot dessa företagare, avsett att visa dem på deras
skyldigheter (Preventiv Ekonomisk Kontroll, PEK-metoden). Utbild-
ningsbehovet hos denna kategori av företagare är skriande, enligt
Åklagarmyndigheten. Skattemyndigheten i Blekinge län framhåller
betydelsen av samarbete med polisen när det gäller kontroll av av detta
slag. Det gäller t.ex. kontroll av tillfällig handel. Skattemyndigheten
saknar möjligheter att ensam kontrollera ej kända personer och far
inte bedriva spaning.
Åklagarmyndigheten i Göteborg framhåller att kriminalregistret är
sekretessbelagt. Senare års stora bankförluster hade enligt Åklagarmyn-
digheten kunnat undvikas, om bankerna fått kunskap om att vissa
kunder flera gånger dömts för allvarliga ekonomiska brott.
Polismyndigheten i Göteborg anser att åtgärder snarast bör vidtas för
att komma till rätta med de omfattande momsbedrägerierna. I avvak-
tan på en ny lagstiftning om mervärdesskatten bör i vart fall kontrol-
len skärpas avsevärt. Momskontrollen tas också upp av Skattemyndig-
heten i Blekinge län, som påpekar att effektiviteten i skattekontrollen
efter SOL-90 reformen inte har återvunnits. Myndigheten framhåller
också att det ofta är flera län inblandade när det gäller större momsbe-
drägerier. Det kräver ett omfattande informationsutbyte mellan myn-
digheterna i olika län. Begränsningar i registeråtkomst över länsgrän-
serna försvårar arbetet. Samma myndighet framhåller även att register
för meddelade näringsförbud för närvarande inte finns att tillgå hos
skattemyndigheten.
Revisorernas överväganden och förslag
Det finns enligt revisorernas mening ett ökat behov av myndighetskon-
troll. Näringslivet har direkt intresse av att samhällets kontrollsystem
fungerar bättre, detta för att motverka snedvridna konkurrensförhål-
landen. Vissa kontroller kan dessutom vara lönsamma för staten. En
generellt förbättrad myndighetskontroll behövs också som stöd för den
allmänna skatte- och betalningsmoralen i samhället. Revisorerna vill
också understryka att brister i kontrollen inte löser sig själva med
tiden; snarare leder de till att problemen förvärras.
Revisorerna ser Industriförbundets svar som en bekräftelse på den
analys som finns i revisionsrapporten. De problem som kan uppstå
genom en omfattande regelflora kan inte "lösas" genom att man
slarvar med tillämpningen — något som alltför lätt kan bli följden då
myndigheterna minskar sina kontrollåtgärder på grund av resursbrist.
Det är i stället av mycket stor betydelse att det finns balans mellan
regler och kontroll. Regler vars efterlevnad är svår att kontrollera bör
antingen inte införas alls eller kompletteras med resurstillskott som
möjliggör en verkningsfull kontroll. Man måste också uppmärksamma
att ändrade förhållanden i samhället (t.ex. tillgång till ny kopierings-
och kommunikationsteknik) kan ändra behovet av kontroll, även om
inga nya regler har införts.
Den nära kopplingen mellan regler och kontroll bör enligt reviso-
rernas mening uppmärksammas på alla områden. Av särskilt stor
1994/95 :RR4
18
betydelse är regelförenkling på skatteområdet. Genom enklare skatte-
regler kan kontrollen bli effektivare utan att man behöver öka resur-
serna för att utöva kontroll.
Revisorerna vill vidare peka på länsstyrelsernas möjligheter att effek-
tivisera och samordna kontrollaktiviteterna inom sina respektive län.
Som exempel kan framhållas de särskilda projekt som dragits i gång av
landshövdingen i Stockholms län ("Operation krogsanering" och en
rad andra projekt, samlade under benämningen SAMEB, Samordning
mot ekonomisk brottslighet). Initiativ av denna typ kan enligt reviso-
rernas mening göra stor nytta.
När det gäller tillsynen av restaurangbranschen har länsstyrelserna
under våren 1994 fått regeringens uppdrag att ansvara för samordning-
en mellan berörda myndigheter. Revisorerna anser att man bör övervä-
ga möjligheten att utsträcka detta uppdrag till flera områden.
Revisorerna anser att regeringen förutsättningslöst bör pröva möjlig-
heterna att stärka myndigheternas kontrollåtgärder, till den del man
härmed kan förebygga ekonomisk brottslighet. Skälen till detta förslag
har utvecklats i det föregående. Frågan om hur en effektivisering av
kontrollen gentemot företagen bör gå till, vad som konkret bör göras
och de eventuella resursbehoven för detta avgörs bäst för varje område
för sig. Det ankommer på regeringen att initiera sådana områdesvisa
analyser. I vissa fall kan dessa "områden" skära över myndighetsgrän-
serna. Regeringen bör i lämplig form informera riksdagen om arbetslä-
get och resultaten av sådana analyser. Detta bör ingå i regeringens
information till riksdagen om samhällets insatser mot ekonomisk
brottslighet som behandlas i avsnitt 7.
Granskningen har visat att effektiviteten i det brottsutredande arbetet
måste förbättras. Nuvarande förhållanden leder till långa tidsfördröj-
ningar i behandlingen av ekonomiska brott. Många brott hinner inte
utredas innan de preskriberas. Tidsfördröjningen minskar möjligheter-
na att avbryta pågående brottslighet och leder till färre brottsanmäl-
ningar. Brotten blir också svårare att utreda och bevisa ju längre tid
som förflyter från brottet. Begränsningar av åklagarens förundersök-
ning, som är nödvändiga för att spara resurser, kan medföra att åtalet
endast gäller en bråkdel av det verkliga brottet.
I det följande diskuteras först frågan om prioriteringar mellan brott
av olika svårighetsgrad, därefter resurser och kompetens hos de brotts-
utredande myndigheterna och slutligen arbetets organisation och sam-
arbetet mellan de berörda myndigheterna.
1994/95 :RR4
19
Revisionsrapporten
När resurserna är begränsade måste man inom rättsväsendet prioritera
mellan olika typer av brott. De grundläggande prioriteringarna sker
med utgångspunkt från brottens straffskalor, som är fastlagda i lagen
(prop. 1993/94:100 bil. 3). Om denna princip drivs långt, och om
resurserna är mycket begränsade, leder den till att många mindre och
medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade. Därmed förlorar
rättsväsendet sin förebyggande "signaifunktion" för denna typ av brott.
Remissinstanserna
Flera remissinstanser delar revisorernas syn på prioriteringar mellan
större och mindre brott. Riksskatteverket (RSV) understryker den
preventiva betydelsen av att beivra även de mindre allvarliga skat-
tebrotten och uppbördsbrotten. Statsåklagarmyndigheten för speciella
mål (SPM) framhåller att en stor andel av de balanserade ärendena
avser relativt okomplicerade brott. Det är olyckligt att dessa inte
beivras, eftersom de kan vara ett slags inkörsport till grövre gärningar.
Domstolen får också svårt att välja rätt påföljd för dem som slutligen
döms, då andelen tidigare dömda är för låg i förhållande till antalet
verkliga återfalIsförbrytare.
Landsorganisationen i Sverige (LO) framhåller också riskerna med
att mindre förseelser inte beivras. Småfifflare kan uppfatta det som en
klarsignal för sin verksamhet. Det finns också en risk för att "småbrot-
ten" blir en inkörsport till mer avancerad brottslighet.
När det gäller frågan om hur prioriteringarna påverkar den allmän-
na moralen finns även andra uppfattningar. Kronofogdemyndigheten i
Malmöhus län anser att det är förödande för den allmänna moralen att
de stora ekonomiska brottslingarna kan fortsätta sin verksamhet, me-
dan mindre allvarliga brott beivras.
Revisorernas överväganden
Enligt revisorernas mening är det viktigt att resurserna är tillräckliga
för att man skall kunna beivra större delen av alla de brott som
upptäcks, både de svåra och de medelsvåra men även de mindre
allvarliga. Skälet är att man måste upprätthålla respekten för lagen,
och att snabbheten i samhällets reaktion mot lindriga överträdelser kan
ha en viktig förebyggande verkan. På detta sätt brukar man resonera
när det gäller unga lagöverträdare. Samma resonemang kan tillämpas
mer generellt, dvs. för alla personer som för första gången gör sig
skyldiga till mindre lagöverträdelser. Lindriga ekonomiska brott —
t.ex. uppbördsbrott — kan tänkas fungera som "inkörsport" till svårare
ekonomisk brottslighet. Det är därför viktigt att ingripa snabbt. När
det gäller de enkla brotten finns också goda möjligheter till utveckling
av enkla och systematiska utredningsmetoder.
Okad snabbhet i samhällets reaktion mot lindriga brott är inte
samma sak som ökad stränghet. Straffskalorna är givna i lagen och
1994/95:RR4
20
relativt milda för denna typ av brott. När det gäller uppbördsbrott
finns därtill en annan omständighet, som gör att snabb upptäckt och
lagföring kan fä en starkt förebyggande verkan, nämligen att företaga-
ren kan ställas inför personligt betalningsansvar (enligt 77 § a upp-
bördslagen).
Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredande arbetet
bör övervägas med hänsyn till de preventiva aspekter som diskuterats
ovan. Även resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör
övervägas av dessa skäl. Revisorerna avstår från att ge några konkreta
förslag på denna punkt. Regeringen bör ta upp prioriteringsfrågorna i
den information till riksdagen om samhällets insatser mot ekonomisk
brottslighet som behandlas i avsnitt 7.
Re vlsionsrap porten
I revisionsrapporten diskuteras bl.a. behovet av mer och bättre resurser
för brottsutredningar. Både åklagarväsendet och polisen har behov av
utbildning, bättre teknikstöd, registeråtkomst m.m. Åklagarnas behov
av bättre arbetsvillkor betonas särskilt. Hos åklagarna finns också ett
behov av resurser för att vid behov kunna anlita utomstående experter.
Till detta kommer personalbehov av olika slag, t.ex. assistenter och
ekonomer.
Kompetensen att utreda ekonomisk brottslighet är otillräcklig. Åkla-
garna utsätts för kritik för bristande förundersökningsledning och för
att ej målinrikta arbetet tillräckligt. Den sakliga materien är också
svår, och utredningarna kan vara mycket komplicerade och arbetskrä-
vande.
Till detta kommer situationen i rättssalen. Åklagaren kommer här
ofta i ett visst underläge i förhållande till försvaret. Detta beror delvis
på åklagarens uppgift som sådan — åklagaren har bevisbördan och
skall även bevisa uppsåt — men även på otillräcklig tillgång till
adekvat kompetens samt på det faktum att åklagaren oftast är ensam
om sin uppgift och saknar diskussionspartner. På försvararsidan finns
däremot ofta flera tilltalade och flera försvarsadvokater som har möj-
lighet att konferera med varandra.
Polisens sätt att sköta utredningarna av ekobrott har utsatts för stark
kritik under granskningen. Orsakerna finns till stor del hos polisen
som organisation. Utbildning, motivation och arbetsledning har inte
varit tillräckliga. Vidare noteras att resursstyrningen inom polisen
innebär att statsmakterna inte kan öronmärka pengar för någon spe-
ciell typ av brott. Resurserna fördelas inom länen av länsstyrelsen och
länspolismästaren, vars egna prioriteringar har stort genomslag. Utred-
ningar av ekobrott är en liten arbetsuppgift inom polisväsendet; de
drar inte mer än 1,6 procent av organisationens totala resurser. Arbets-
uppgifterna har också annorlunda karaktär än övriga arbetsuppgifter
inom polisen.
1994/95: RR4
21
Samarbetet mellan polis och åklagare är en nyckelfråga när det
gäller utredningar av ekonomisk brottslighet. Åklagaren, som leder
förundersökningen, råder inte över polisens utredningsresurser. Re-
sursbalansen är också ett problem. Då polisen far ökad utredningska-
pacitet flyttas resursbristen till åklagarmyndigheterna. Resursförstärk-
ningar till det brottsutredande arbetet måste fördelas på ett balanserat
sätt mellan dessa organisationer.
Den regionala resursfördelningen bör också uppmärksammas. Åt-
minstone för polisens del förefaller det uppenbart att resurserna under
lång tid inte varit anpassade efter arbetsbördans storlek i olika delar av
landet. De största problemen vad gäller myndigheternas insatser mot
den ekonomiska brottsligheten finns i storstadslänen. I övriga landet
finns enligt uppgift många län där problemen är små. Resurs- och
organisationsfrågorna för det brottsutredande arbetet kan därför behö-
va lösas på olika sätt i olika delar av landet.
Remissinstanserna
Problemen vad gäller resurser och kompetens för ekobrottsutredningar
diskuteras av de flesta remissinstanserna. Enighet råder om att brister-
na i dag främst finns hos polis och åklagare. Om åklagarväsendet sägs
bl.a. följande:
Riksåklagaren (RA) anför att åklagarnas arbetsbörda generellt sett är
mycket stor, i synnerhet för åklagare som handlägger ekomål i stor-
stadsregionerna. Det resurstillskott som erhållits motsvarar 30 nya
ekoåklagare. Av dessa har 22 förlagts till de tre storstäderna. Av både
rättssäkerhets- och effektivitetsskäl är det enligt RÅ helt nödvändigt att
oftare än i dag dubblera åklagarrollen, så att två åklagare arbetar
tillsammans såväl under förundersökning som under domstolsförhand-
lingar. Samma önskemål framförs även av andra åklagarmyndigheter.
Åklagarnas förundersökningsledning diskuteras av vissa remissin-
stanser. Polismyndigheten i Malmö påtalar de brister som finns härvid-
lag och rekommenderar bl.a. ledarskapsutbildning för åklagare. Stats-
åklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) framhåller att betydelsen
av förundersökningen leds av en åklagare med tillräcklig kompetens
för uppgiften. Det är därför viktigt att det finns tillräckligt många
åklagare för ekobrottsbekämpning. Enligt SPM finns det också ett ökat
behov av ekonomer inom både polis- och åklagarväsendet. Behovet av
ekonomstöd framhålls även av Åklagarmyndigheten i Stockholm.
Att åklagaren ibland kommer i ett kompetensmässigt underläge i
förhållande till de misstänkta och deras försvarare är ett faktum som
bekräftas av Åklagarmyndigheten i Stockholm. Åklagarna behöver
både vidareutbildning och stöd av särskild sakkunskap, vanligen i form
av revisorer, skatteexperter, experter på datafrågor etc. SPM framhåller
behovet av ekonomer inom både polis- och åklagarväsendet, och RÅ
betonar behovet av utifrån kommande expertis.
1994/95:RR4
22
Betydelsen av att åklagare och konkursförvaltare samarbetar i brotts-
utredningarna tas upp av flera remissinstanser utanför åklagarväsendet,
bl.a. Konkursförvaltarkollegiernas förening, Svea hovrätt och Sveriges
domareförbund.
Vad gäller polisens resurser och kompetens för ekobrottsutredningar
framhåller remissinstanserna bl.a. följande. Rikspolisstyrelsen (RPS)
anser att hela den del av samhällsapparaten som har att sörja för
efterlevnaden av lag och ordning på ekobrottsområdet — allt från polis
till domstolar — är underdimensionerad. Polisens resurser för eko-
brottsbekämpning har visserligen ökat sedan 1993, men behöver öka
ytterligare för att häva obalansen i förhållande till andra myndigheter.
I Danmark finns enligt RPS ungefär samma antal utredningsmän som
i Sverige (ca 300), trots att landet är betydligt mindre.
RPS markerar särskilt att de outredda ärendena började samlas på
hög vid tiden för upplösningen av skatterotlarna i slutet av 1980-talet.
Brottsanmälningarna från skatterotlarna delades då upp mellan eko-
och bedrägerirotlarna i respektive distrikt. RPS anser att man bör
överväga att återinrätta skatterotlar i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Rapportens kritik mot bristande arbetsledning vid polisen kan enligt
RPS ha visst fog för sig. Arbetssituationen kan ofta liknas vid brand-
kårsutryckningar. Vad gäller utbildning hänvisar RPS till det nya
utbildningspaketet som tagits i bruk vid Polishögskolan 1994. Man
nämner även det utökade teknikstödet, främst på datasidan.
Polismyndigheterna i Stockholm och Göteborg framhåller att stora
förbättringar inom ekoroteln har skett eller pågår. Från Göteborg
efterlyses dock fler ekonomer samt sakkunniga med specialkompetens.
Polismyndigheten i Malmö anser att man borde pröva en ny rekryte-
ringsväg för blivande ekobrottsutredare, genom att lämpliga personer
med god juridisk/ekonomisk grundutbildning ges grundläggande kri-
minalpolisutbildning.
Vad gäller skatteförvaltningen framhåller Skattemyndigheten i
Stockholm att den organiserade skattebrottsligheten i förening med en
alltmera svårhanterlig lagstiftning ställer oerhörda krav på kompetens
hos skatterevisorerna. Behovet av bättre juridisk kompetens i den egna
myndigheten, framför allt i straff- och processrätt, betonas av Skatte-
myndigheten i Göteborgs och Bohus län.
Att särskild kompetens behövs inom internationell indrivning fram-
hålls av Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län. Sådan kompetens
kan endast skapas på ett fåtal händer i landet, anser man. Utlandsgäl-
denärer måste handläggas samlat.
Resursbalansen mellan de olika myndigheter som behöver samverka
kommenteras av många remissinstanser. Ett effektivt samarbete mellan
myndigheterna kräver att alla de berörda har adekvata resurser för att
utreda misstänkta brott ("en kedja är inte starkare än sin svagaste
länk"). Bristen på utredningskapacitet inom polisen anses av många
vara det hittills värsta hindret. Skattemyndigheten i Stockholm påpe-
kar att fler misstänkta fall av skattebrottslighet kommer att uppdagas
1994/95: RR4
23
då man ökar resurserna för skattekontroll. Man varnar för att domsto-
larna kan bli nästa problemområde, som följd av att ökade utrednings-
resurser getts till skatteförvaltning, polis och åklagare.
Den regionala resursfördelningen kommenteras också. Rikspolisstyr-
elsen anser att situationen i Sverige skulle ha varit bättre om man här
haft en annan resursfördelning mellan storstäderna och riket i övrigt
när det gäller resurserna för skatte-, polis- och åklagarmyndigheter.
Samma sak tas upp av Polismyndigheten i Malmöhus län.
Skattemyndigheten i Stockholms län framhåller att de extra medel
för skattekontroll som beslutats i första hand tillförs de skattemyndig-
heter där de största bristerna finns i dag, dvs. storstadslänen. Skatte-
myndigheten i Blekinge län anser att skattemyndigheterna i de små
länen har relativt sett större möjligheter att upptäcka brott än myndig-
heterna i de stora länen och bekräftar att missförhållandena inte är
lika stora som i de stora länen.
Riksdagsbeslut och regeringsinitiativ våren 1994
Regeringens förslag i budgetpropositionen för 1994/95 innebär resurs-
förstärkningar till såväl åklagarväsendet som kriminalpolisen. Dess-
utom har skatteförvaltningen getts ökade resurser för skattekontroll.
Vidare har den ekonomiska brottsligheten i 1994 års budgetproposi-
tion återfått sin tidigare ställning av prioriterat område för polisens
brottsbekämpning, jämsides med vålds- och narkotikabrottslighet.
Riksdagen har under våren 1994 fattat flera beslut om särskilda
resurstillskott till arbetet mot ekonomisk brottslighet, som delvis går
utöver vad regeringen föreslagit i budgetpropositionen. En samman-
ställning redovisas nedan:
Resurstillskott till arbetet mot ekonomisk brottslighet, beslutade
våren 1994
- 10 miljoner kronor till en informationskampanj enligt riksdagens
beslut (bet. 1993/94:JuU19)
-52 miljoner kronor extra till polisens ekobrottsutredningar enligt
riksdagens beslut (bet. 1993/94:JuU19)
-6,3 miljoner kronor i förstärkning till åklagarväsendet, motsvarande
30 nya ekoåklagare, i enlighet med regeringens förslag i budgetpro-
positionen (prop. 1993/94:100, JuU23)
-10 miljoner kronor extra till domstolsväsendet enligt riksdagens
beslut (bet. 1993/94:JuU21)
-3 miljoner kronor extra till kronofogdemyndigheternas specialin-
drivningsenheter enligt riksdagens beslut (bet. 1993/94:LU23)
- 150 miljoner kronor till skattemyndigheterna för ökad skattekontroll
under 1994/95. Riksdagens beslut innebär 50 miljoner kronor mer
än vad regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop.
1993/94:100, SkU22).
1994/95 :RR4
Not: För 1995/96 och åren därefter har ett resurstillskott om 200
miljoner kronor till ökad skattekontroll aviserats.
24
Revisorernas överväganden och förslag
1994/95:RR4
Klara förbättringar har ägt rum under senare tid, när det gäller såväl
resurser som kompetens för det brottsutredande arbetet. Detta framgår
både av remissvaren och av de riksdagsbeslut och regeringsinitiativ
som nämnts ovan. Även den regionala snedfördelningen av utrednings-
resurserna tycks vara på väg att rättas till.
Dessa förändringar är självfallet positiva. Revisorerna anser emeller-
tid att området måste följas noga. Det är svårt att avväga resurserna
mellan myndigheterna på rätt sätt. Även den regionala resursbalansen
är svår. Man måste räkna med att göra återkommande justeringar. Det
bör enligt revisorernas mening ankomma på regeringen att överväga
hur man skall finna ett system för resursfördelning i bägge dessa
avseenden — mellan berörda myndigheter och mellan regioner — som
är sådant att samverkan mellan myndigheterna vad gäller ekonomisk
brottslighet inte hindras av flaskhalsar.
Bristerna inom åklagarväsendet är enligt revisorernas mening sär-
skilt allvarliga med tanke på åklagarens centrala roll inom såväl
brottsutredning som rättegång. Riksåklagarens förslag — att oftare än i
dag låta två åklagare arbeta tillsammans — är enligt revisorernas
mening väl motiverat.
Vad gäller rekrytering och utbildning av goda ekobrottsutredare är
det enligt revisorerna mycket troligt att förbättringar skulle kunna
åstadkommas genom att pröva nya rekryteringsvägar, så som föreslagits
av några remissinstanser. Ett större tillskott av ekonomer och annan
specialkompetens till såväl polis- som åklagarmyndigheter förefaller
också väl motiverat. Avvägningarna mellan olika typer av kompetens
måste självfallet göras inom respektive myndighet. Tidigare försummel-
ser gör emellertid att man inte kan räkna med att kompetensfrågorna
alltid far en rationell lösning. Det är därför viktigt att dessa frågor hålls
under uppsikt.
Revisorerna anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med
en beskrivning av hur ett system för resursfördelning skall utformas
som är sådant att samverkan mellan myndigheterna vad gäller ekono-
misk brottslighet inte hindras av flaskhalsar. Resurserna för utbildning
och specialkompetens bör uppmärksammas särskilt. Vidare bör rege-
ringen fortlöpande följa utvecklingen vad gäller kompetensfrågorna i
berörda myndigheter och informera riksdagen i lämplig form. En
redovisning bör ingå i den årliga information till riksdagen om sam-
hällets insatser mot ekonomisk brottslighet som behandlas i avsnitt 7.
Revisionsrapporten
I granskningen konstateras att det finns effektivitetsproblem som inte
löses enbart med ökade resurser. Även samarbetsformerna behöver
förbättras mellan de olika organ som är inblandade — både de som
upptäcker och anmäler brott eller bidrar med upplysningar (skatte-
myndigheter, konkursförvaltare, tull, kronofogde) och de som utreder
25
själva brotten (åklagare och polis). I revisionsrapporten diskuteras flera
möjligheter att förbättra organisation och samarbete vad gäller det
brottsutredande arbetet:
-Fast sammansatta arbetsgrupper med deltagare från olika myndighe-
ter (åklagare, poliser, skatterevisorer m.fl.).
-Regionala kontaktmannagrupper. De informella grupper av handläg-
gare från olika myndigheter som finns i de flesta län skulle kunna
ges en säkrare plattform och högre status.
- Konkursförvaltare och åklagare har möjligheter att samarbeta, under
förutsättning att åklagaren får brottsanmälan på ett tillräckligt tidigt
stadium. I Rubicon-rapporten framförs en rad olika förslag till
förbättringar.
-Särskilda förstärkningar till vissa åklagarmyndigheter, som även
skulle kunna anställa ekonomer och polisutredare och anlita speci-
alistkompetens.
-En central myndighet som är särskilt ägnad åt uppgiften att utreda
och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet och liknande brott
(t.ex. miljöbrott). Exempel på sådana organisationer finns i Dan-
mark, Norge och Storbritannien. I den centrala organisationen
handläggs de största och mest komplicerade målen. Övriga fall
handläggs fortfarande i den normala åklagar- och polisorganisatio-
nen. En central organisation kan också, liksom i Norge och Dan-
mark, stödja den lokala organisationen med rådgivning, information
och utbildning. Vidare finns möjlighet att bygga upp en informa-
tionscentral med bl.a. uppgifter om tidigare rättsfall, bibliotek, data-
register, information om internationell rättshjälp etc.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) har flera av de funk-
tioner som bör finnas i en organisation av denna typ, bl.a. erfarenheter
av internationellt samarbete. SPM är emellertid en mycket liten myn-
dighet, med i dagsläget 11 tjänster. Motsvarande nordiska myndigheter
är betydligt större. Riksåklagarens särskilda utredningsgrupp för brott i
det finansiella systemet (Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP) är
också knuten till Statsåklagarmyndigheten. I denna grupp arbetar 9
personer som är placerade vid myndigheten, plus ett antal polisutreda-
re. Erfarenheterna att samla de mest kvalificerade utredningarna i en
centralt placerad grupp förefaller goda.
Remissinstanserna
Frågorna om organisation och samarbete kommenteras utförligt av
många remissinstanser. Om betydelsen av ett effektivt samarbete är alla
eniga. Flera diskuterar behovet av samordning, men ganska få är
uttalat positiva till tanken på en särskild myndighet för att utreda och
föra talan i mål om ekonomisk brottslighet. De instanser på regional
och lokal nivå som själva arbetar på området avvisar i de flesta fall
idén om en central myndighet. I stället förordas regional samverkan
samt projektinriktade arbetsgrupper av typ RÅSOP. Styrningen av
polisväsendet tas upp som ett särskilt problem.
1994/95 :RR4
26
Riksåklagaren (RÅ) framhåller att kampen mot den ekonomiska
brottsligheten ställer speciella krav på polis och åklagare. Man bör
därför inte vara främmande för att pröva nya organisationsformer. RÅ
anser att tiden nu kan vara inne för att i liten skala pröva ett fastare
organisatoriskt samarbete mellan åklagare och polis. Den naturliga
utgångspunkten för detta är Statsåklagarmyndigheten för speciella mål
(SPM) samt ekoroteln vid Rikskriminalen.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål anser att den mest effekti-
va arbetsmodellen när det gäller att bekämpa den grövsta ekonomiska
kriminaliteten vore en myndighet av typ norska 0kokrim eller dess
danska motsvarighet. I avbidan på en sådan lösning förordar SPM
samlokaliserade arbetsteam och projektgrupper med åklagare, poliser
och ekonomer.
Åklagarmyndigheten i Stockholm påpekar att samordningsproble-
men mellan myndigheterna har naturliga orsaker då det rör sig om
myndigheter med olika primär målsättning. Man anser vidare att
ekobrottslighet av lokal eller regional omfattning bäst bekämpas av
myndigheter på lokal eller regional nivå. Samtidigt framhålls värdet av
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, där en ökad satsning anses
kunna vara värdefull.
Behovet av bättre samordning på central nivå understryks av Riks-
skatteverket (RSV). Det är enligt RSV inte tillräckligt att samverkans-
grupper med tidsbegränsade uppdrag inrättas vid behov av akuta
åtgärder. Internationella frågor, lagstiftningsfrågor, metodutveckling,
utbildning, uppföljning och utvärdering av olika åtgärder måste enligt
RSV ingå i det löpande arbetet på den centrala nivån. RSV anser dock
inte att man nu bör skapa en särskild myndighet med ansvar för all
ekobrottsbekämpning.
Samverkan mellan berörda myndigheter är enligt RSV det viktigaste.
Detta kräver resursbalans mellan olika myndigheter. Samarbetet måste
bedrivas på lokal, regional och central nivå. RSV rekommenderar en
översyn av samverkansformer med inriktning på snabba praktiska
förslag. På regional och lokal nivå kan integrerade samverkansgrupper
skapas. Lokaliseringen av dessa behöver enligt RSV inte begränsas till
storstäderna.
Regionåklagarmyndigheten i Stockholm finner inga samarbetsteknis-
ka skäl att tillskapa en ny myndighet. De lokala polismyndigheterna i
Stockholm, Malmö och Göteborg är alla kritiska till idén om en ny
myndighet.
Skattemyndigheterna i Stockholms och Malmöhus län önskar heller
ingen central myndighet, den förra med motiveringen att centrala
myndigheter inte bör bedriva operativ verksamhet. Skattemyndigheten
i Blekinge län avråder från en central myndighet och rekommenderar
i stället ett utökat och formaliserat samarbete mellan skattemyndighe-
ter, polis och åklagare. Man konstaterar dock att detta har sagts i alla
tider utan att resultat visat sig.
Skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län framhåller bristen på
entydiga direktiv och den splittrade myndighets- och ansvarsstrukturen
som huvudsaklig förklaring till ineffektiviteten i bekämpningen av
1994/95:RR4
27
ekonomisk brottslighet. Olika lösningar av organisationsfrågan diskute-
ras. En central myndighet anses naturligast men rymmer problem med
avgränsning mot annan brottsbekämpning.
Skattemyndigheterna i Västmanlands och Västerbottens län anser att
ansvaret för en sammanhållen styrning bör ligga hos någon central
myndighet. Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län framhåller risken
för att organiserat samarbete sker för formens skull och menar att en
samordning måste ske nära den operativa verksamheten. I särskilt
omfattande utredningar anser man att en ansvarig myndighet bör utses
som skall kunna disponera personal från andra områden.
Generaltullstyrelsen (GTS) framhåller tullens betydelse bland de
samverkande myndigheterna och anser att tullens roll i detta samman-
hang har förbisetts. En mer effektiv samverkan mellan myndigheterna
är nödvändig, men någon ny central myndighet bör inte inrättas.
Flera remissinstanser förordar regional samverkan mellan myndig-
heterna inom storstadslänen i stället för en central myndighet. Skatte-
myndigheten i Stockholms län föreslår att tre regionala och integrera-
de samverkansgrupper tillskapas inom nuvarande myndighetsstruktur.
Dessa tre grupper bör lokaliseras till storstäderna och få ett helhetsan-
svar för härvor med nationella och internationella förgreningar i var
sin del av landet. Grupperna skall bestå av myndighetscheferna för
åklagar-, polis-, skatte-, kronofogde- och tullmyndigheterna i dessa
städer. Avsevärt Srre personer än i dag skulle bli inblandade, vilket
underlättar styrning och samordning. Samma eller mycket snarlika
modeller föreslås av Skattemyndigheten i Malmöhus län och Krono-
fogdemyndigheten i Göteborgs och Bohus län.
Polismyndigheten i Göteborg förordar att Rikskriminalen, de tre
storstäderna samt Sundsvall/Umeå får interregionalt ansvar för
bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
Styrningen av polisväsendet anses påverka möjligheterna till samver-
kan mellan myndigheterna. Statssekreterarna i Justitie-, Finans- och
Näringsdepartementen påpekar att polisen styrs genom uttalade, årliga
prioriteringsresonemang på central, regional och lokal nivå i parla-
mentariskt valda församlingar. Övriga berörda myndigheter styrs i
princip enbart av regelverket. Olikheten i styrsystemen bidrar till
obalansen mellan myndigheterna. Det blir också oklart vem som har
ansvaret för att den nödvändiga samordningen kommer till stånd.
Rikspolisstyrelsen (RPS) framhåller att RPS fråntagits operativ och
ekonomisk styrfunktion för insatserna mot ekonomisk brottslighet,
som en följd av att organisationen ändrats för polisväsendet i stort.
Enligt RPS bör insatserna mot ekonomisk brottslighet ses som en
riksangelägenhet. Ledningen av ekopolisen bör ha sin tyngdpunkt på
regional nivå. Centralt måste det dock finnas resurser för att bekämpa
"nationell" brottslighet eller annan brottslighet där en central resursin-
sats är mest ändamålsenlig. Ekorotlarna på regional nivå bör enligt
RPS bibehållas i alla län och samtidigt förstärkas. Vidare önskar RPS
få rätt att utfårda föreskrifter för fördelning och samord-
ning/prioritering i ärenden som rör två eller flera ekorotlar.
1994/95 :RR4
28
Organisationen av polisväsendet kommenteras även av Riksskatte-
verket (RSV), som anser att en stark centralmyndighet med ansvar för
styrning och uppföljning behövs om en decentraliserad polisverksam-
het skall bli effektiv. Först om centralmyndigheten Sr ansvar för både
styrning och uppföljning blir det enligt RSV möjligt att verka för att
brottsbekämpningen kan ligga på samma nivå i olika geografiska
områden.
Polismyndigheten i Stockholm anser att alla ekobrottsutredningar i
Stockholms län bör samlas på en enhet. Man anser även att de
åklagarmyndigheter som är verksamma mot den ekonomiska brottslig-
heten i Stockholm borde bestå av en enda myndighet.
Riksdagsbeslut och regeringsinitiativ våren 1994
Justitieutskottet har, i samband med sin behandling av frågor om
ekonomisk brottslighet, uttalat sig för behovet av en skyndsam lösning
av organisationsfrågan. Regeringens åtgärder bör redovisas för riksda-
gen i 1995 års budgetproposition (bet. 1993/94:JuU19).
Regeringen tog i april 1994 initiativ till att inrätta en central grupp
för bekämpning av ekonomisk brottslighet (ett "ekobrottskomman-
do"). Ett uppdrag gavs då till Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och
Riksskatteverket att utarbeta ett förslag till fördjupat samarbete på
rikstäckande nivå mellan åklagare, polis, skatteförvaltningen m.fl.
En utgångspunkt för detta uppdrag är att Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål, Rikskriminalens ekorotel och personal från skatte-
förvaltningen och exekutionsväsendet skall samlokaliseras för att bilda
en slagkraftig central grupp. Överåklagaren vid Statsåklagarmyndighe-
ten för speciella mål skall kunna styra utredningsresurserna vid ekoro-
teln och även i övrigt svara för den övergripande operativa ledningen
för berörda enheter. I uppdraget ingår också att utarbeta en plan för
kompetensförsörjning inom den centrala gruppen. Detta skall bl.a. ske
genom rekrytering av ekonomer med erfarenhet av revisionsverksam-
het. Vidare skall myndigheterna redovisa förslag till formerna för
samverkan med andra organ med funktioner inom ekobrottsbekämp-
ningen, som Finansinspektionen, regionala enheter inom åklagarväsen-
det, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.
Myndigheternas förslag skall redovisas i form av en rapport från RA
senast den 1 september 1994. Målet skall vara att verksamheten vid
den centrala gruppen skall kunna påbörjas senast den 1 juli 1995.
Frågan om samlokalisering på den regionala och lokala nivån un-
dersöks också. Detta sker som ett led i Riksåklagarens uppdrag att se
över dimensioneringen av de lokala och regionala åklagarmyndigheter-
na. Det gäller här närmast samlokalisering av de åklagare och poliser
som arbetar med utredningar av ekonomisk brottslighet. Frågan om ett
motsvarande samarbete med skattemyndigheten kan också aktualiseras.
Resultatet skall redovisas senast den 3 oktober 1994.
1994/95 :RR4
29
Revisorernas överväganden och förslag
Revisorerna konstaterar att remissinstanserna inte har någon enhetlig
syn på hur det brottsutredande arbetet skall organiseras. Detta är inte
förvånande. Frågan är ovanligt komplicerad. Organisationsfrågor bru-
kar också vara svåra att enas om, då de innebär ändrade gränser för
olika organs (och chefers) ansvar och befogenheter.
Behovet av strategi i organisationsfrågor bör framhållas. Revisorerna
vill erinra om en tidigare granskning av omstruktureringarna i statsför-
valtningen (förs. 1992/93:RR3, FiU17, rskr. 268). Där framhålls bl.a.
att en omstrukturering normalt har två skeden: dels ett strategiskt då
ramarna läggs fast, dels ett då man utformar och genomför omorgani-
sationen i detalj. Efter genomförandet krävs vanligen även ett tredje
steg, bestående av uppföljning och kompletterande åtgärder för organi-
sations- och kompetensutveckling. Vidare framhålls ledarskapets roll
samt betydelsen av väl avvägda tidsramar för genomförandet. Beslut
om ändrad organisation bör kunna träda i kraft vid andra tidpunkter
än budgetårsskiften.
Revisorerna vill också kommentera frågan om ekonomisk brottslig-
het bör utredas av flera myndigheter i samma region. Vissa av remiss-
instanserna ser detta som en stor nackdel. I Stockholm finns det t.ex.
tre olika åklagarmyndigheter som handlägger ekonomiska brott. Revi-
sorerna anser för sin del inte att det är någon nackdel att det inom
Stockholmsområdet finns flera myndigheter som har liknande arbets-
områden. Tvärtom kan detta möjliggöra en viss personalrörlighet, som
både ger personalen en viss frihet i valet av arbetsgivare och kan
medverka till en "konkurrens" om goda utredare som främjar utveck-
lingen av bra och effektiva arbetsvillkor för dessa viktiga yrkesgrupper.
De berörda arbetsenheternas storlek är en annan viktig aspekt på
denna fråga.
Däremot är det klart att existensen av tre olika åklagarmyndigheter i
Stockholmsområdet medför problem för de myndigheter som upptäck-
er ekonomiska brott, då det är oklart till vem de skall rikta sin
anmälan. Denna fråga kräver sin lösning oavsett vilken organisatorisk
lösning som väljs.
Revisorernas syn på organisationsfrågan är följande. Det är nödvän-
digt att man får till stånd ett effektivt samarbete mellan de olika
yrkesgrupper respektive myndigheter som måste samverka i utredning-
ar om ekonomisk brottslighet. Myndigheternas olika huvuduppgifter
och naturliga revirgränser gör denna uppgift svår. Det finns ett uppen-
bart behov av samordning på både central, regional och lokal nivå.
Det måste klarläggas vilket respektive vilka organ som har ansvaret för
denna samordning. Till samordningsfunktionen hör även ansvar för
styrning och uppföljning.
Revisorerna ser det inte som sin uppgift att ge konkreta förslag vad
gäller organisationen av det brottsutredande arbetet. Däremot vill vi
särskilt påpeka följande:
1994/95: RR4
30
-En organisation som är särskilt utformad för uppgiften att utreda
och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet och andra liknande
mål kan i princip vara mycket effektiv. Kärnan till en sådan organi-
sation finns redan i form av den nuvarande Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål (SPM), tillsammans med den till SPM knutna
gruppen RÅSOP. Uppbyggnaden av en sådan organisation måste
dock ske successivt för att man inte skall slå sönder resurserna inom
den nyligen upprustade regionala ekobrottsorganisationen.
-Hur många mål som kan handläggas av ett eventuellt utvidgat SPM
beror av hur resurserna fördelas. Det är varken möjligt eller lämp-
ligt att lägga alla ekobrottsutredningar på en sådan myndighet. Detta
sker heller inte i Norge och Danmark där man har liknande
organisationer. 1 stället bör man utveckla möjligheten att stödja den
lokala organisationen med information och rådgivning.
- Frågorna om samverkan mellan myndigheterna för sådana ärenden
som handläggs i den normala myndighetsorganisationen måste lösas.
Den samverkansmodell som föreslagits av Skattemyndigheten i
Stockholm m.fl. skattemyndigheter kan härvid vara en utgångs-
punkt. Dessa samverkansfrågor omfattas inte av de utredningsdirek-
tiv som getts av regeringen i april 1994.
-En utveckling av samarbetet mellan åklagare och konkursförvaltare
är angelägen. Rubicon-gruppens förslag bör enligt revisorernas me-
ning handläggas skyndsamt.
Revisorerna anser att organisationsfrågan bör lösas snarast. Regeringen
bör återkomma till riksdagen med förslag till principlösning av organi-
sationsfrågan på central och regional nivå och härtill hörande frågor
som berör effektiviteten i brottsutredningarna.
Revisionsrapporten
Rättegångarna i stora mål om ekonomisk brottslighet är i vissa fall
mycket långdragna. Flera olika sätt att komma till rätta med detta tas
upp i revisionsrapporten. Det gäller förbättringar av rättegångens upp-
läggning genom bättre förberedelser, domstolens sammansättning och
kompetens samt pedagogisk utbildning för åklagare.
Remissinstanserna
Förberedelserna inför rättegången kan förbättras på flera sätt. En
skriftlig introduktion från åklagaren kan ha fördelar för rättens leda-
möter, anser Svea hovrätt. Rättegångsbalken innebär inget hinder för
detta. Stockholms tingsrätt påpekar att förslaget om skriftlig introduk-
tion ligger helt i linje med tankarna bakom det reformerade tingsrätts-
förfarandet som infördes 1988. Genomslaget av denna reform skulle
nu kunna utvärderas, anser tingsrätten.
1994/95 :RR4
31
Stockholms tingsrätt framhåller också betydelsen av att muntlig
förberedelse hålls i de större målen. Samma synpunkt återkommer
från Göteborgs tingsrätt samt från Regionåklagarmyndigheten i Stock-
holm. Den senare menar att en paragraf i rättegångsbalken skulle
kunna ändras, så att särskilda skäl inte skulle krävas för att hålla
sådana planeringssammanträden.
Betydelsen av domstolarnas kompetens framhålls av flera remissin-
stanser. Av betydelse i detta sammanhang är inte bara juristdomarnas
egna kunskaper i ekonomiska frågor utan även domstolens samman-
sättning, graden av specialisering bland domarna och benägenheten att
utnyttja expertis.
Såväl Riksåklagaren som Åklagarmyndigheten i Stockholm menar
att en höjning av domarnas kompetens skulle effektivisera processen
och underlätta åklagarens arbete i rättssalen. Svea hovrätt anser att
både domstolsjurister och åklagare behöver bättre ekonomisk kompe-
tens. Stockholms tingsrätt instämmer i att olika domare har olika
förkunskaper och att detta är ett problem.
Att experter kan anlitas som ledamöter i rätten är värdefullt, anser
Svea hovrätt. Hovrätten har goda erfarenheter av detta liksom av att
låta skattedomare ingå i rättens sammansättning. En ökad grad av
expertmedverkan i domstolen förordas även av Sveriges domareför-
bund. Varken Stockholms eller Göteborgs tingsrätt har dock för vana
att låta experter ingå som ledamöter i domstolen. Orsaken är princi-
piell; man anser att den särskilda sakkunskap som behövs i speciella
typer av mål bör tillföras "från golvet" — alltså genom att sakkunniga
hörs som vittnen — så att den kan ifrågasättas av parterna.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål framhåller att ekobrott-
målen ofta innehåller svåra rättsliga frågor om t.ex. associationsrätt,
civilrätt och skatterätt. Tingsrätten skulle i denna typ av mål kunna ges
möjlighet att besluta om en sammansättning som den vid ordinära
tvistemål — således tre juristdomare — om någon av parterna begär
detta. Om tingsrätten har avgjort målet i sådan sammansättning torde
rätten till fullföljd i hovrätt kunna begränsas.
Svea hovrätt är positiv till att vissa avdelningar eller rotlar vid de
större tingsrätterna bör få specialisera sig på mål om ekonomisk
brottslighet. Göteborgs tingsrätt är beredd att tillstyrka viss specialise-
ring när det gäller de mer kvalificerade målen.
Värdet av gemensam utbildning i ekonomi för åklagare och domare
betonas särskilt av Stockholms tingsrätt. Tingsrätten menar också att
erfarenhetsutbytet mellan de olika yrkesgrupperna inom rättsväsendet
— domare, åklagare och advokater — behöver förstärkas. Syftet bör
vara att förbättra pedagogiken i parternas, främst åklagarens, framställ-
ningar och förutsättningarna för rättens ledamöter att tillgodogöra sig
dessa.
Göteborgs tingsrätt är däremot tveksam till tanken på gemensam
utbildning för åklagare och domare. Sveriges domareförbund tillbaka-
visar förslaget om gemensam utbildning, med hänvisning till domsto-
larnas självständighet och vikten av att inga missförstånd om domsto-
larnas ställning råder eller sprids.
1994/95:RR4
32
Frågan om pedagogisk utbildning för åklagare bemöts genomgående
positivt av remissinstanserna. Riksåklagaren är dock tveksam till om
kostnaden för en sådan utbildning ryms inom åklagarväsendets ekono-
miska ramar.
Revisorernas överväganden och förslag
Enligt revisorernas mening är det mycket som talar för att förberedel-
serna inför rättegången skulle kunna göras bättre än i dag, utan större
hinder av existerande regelsystem. Däremot tycks det finnas hinder av
praktisk natur, som främst har att göra med att arbetsmetoderna inom
rättsväsendet inte i alla delar har utvecklats i takt med uppgifterna.
Frågan om muntlig förberedelse genom planeringssammanträde kan
i princip lösas på domstolarnas initiativ och ligger i deras intresse.
Frågan om skriftlig introduktion från åklagaren är något annorlunda.
Här krävs en extra arbetsinsats av åklagaren, som många gånger redan
är hårt belastad. "Utbytet" av denna extra insats — i form av en
kortare och mer effektiv rättegång — tillfaller domstolsväsendet i
högre grad än åklagarväsendet. För att denna extra insats skall komma
till stånd krävs sannolikt en markering genom ändrade regler.
Det bör enligt revisorernas mening ankomma på regeringen att
utforma de direktiv till myndigheterna och initiera de regeländringar
som kan behövas för att förbättra förberedelserna inför rättegången. En
utvärdering av det reformerade tingsrättsförfarandet, som föreslagits av
Stockholms tingsrätt, är enligt revisorerna också av stort intresse i detta
sammanhang.
Frågan om hur man bör förstärka domstolarnas kompetens är inte
helt lätt att lösa. Remissinstanserna har olika uppfattningar, i synner-
het när det gäller synen på expertmedverkan i domstolen och gemen-
sam utbildning mellan åklagare och domare. Revisorerna vill för sin
del poängtera de positiva erfarenheter av expertmedverkan som redovi-
sats av Svea hovrätt. Ekonomiska experter ingår också regelmässigt i
Stockholms tingsrätt då man prövar mål enligt den nya konkurrens-
lagen (bet. 1992/93:NU34).
Revisorerna ser också positivt på tanken att pröva gemensam utbild-
ning i företagsekonomi för domare och åklagare, liksom på ett ökat
erfarenhetsutbyte i praktiska frågor mellan företrädare för domstolen,
åklagarväsendet och advokatkåren. Revisorerna har svårt att förstå att
tilltron till domarnas självständighet skulle råka i fara på grund av en
ökad kontakt med yrkesgrupper utanför domarkåren. Troligare är att
ökade kontakter skulle bidra till både ökad kompetens bland alla
inblandade och en djupare förståelse för domarens särställning i rätts-
väsendet. Den nuvarande ordningen innebär en långt gången isolering
mellan de yrkesgrupper som verkar inom rättsväsendet. Förslaget om
vissa ökade kontakter bör ses mot bakgrund av detta utgångsläge.
Det kan nämnas att domstolsväsendet inför 1994/95 har givits ett
tillskott på 10 miljoner kronor utöver regeringens förslag, med hänvis-
ning till behoven av vidareutbildning och måltillströmningen vad
gäller ekonomisk brottslighet (bet. 1993/94:JuU21).
1994/95:RR4
33
3 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
De frågor som berör domstolarnas kompetens och arbetssätt är svåra
att styra. Det bör enligt revisorernas mening ankomma på regeringen
att överväga hur ett ändrat arbetssätt inom domstolarna skall kunna
åvägabringas. Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till riks-
dagen med en beskrivning av hur man avser att lösa de här berörda
kompetensfrågorna inom domstolsväsendet.
Frågan om pedagogisk utbildning för åklagare bemöts positivt av
remissinstanserna. Även revisorerna anser att det finns goda skäl att
utveckla utbildningsinsatserna inom detta område. Åklagarväsendets
utbildningsbudget bör förstärkas så att möjlighet ges att utveckla och
genomföra utbildning av denna typ.
Re visionsrapporten
Både möjligheterna att begå ekonomiska brott och myndigheternas
resurser och befogenheter att motarbeta brott beror av politiska åtgär-
der. I revisionsrapporten konstateras att det finns påtagliga trögheter i
reformarbetet. Det gäller både de reformer som har omedelbar betydel-
se för brottsbekämpningen och reformer med en mera indirekt bety-
delse.
Den ekonomiska brottsligheten präglas av nya metoder och utnyttjar
systematiskt bristerna i myndigheternas kontrollsystem. Det finns re-
former som kan föra med sig behov av ökade kontrollinsatser från
myndigheternas sida. Det är viktigt att sådana samband uppmärksam-
mas och analyseras, och att man även avdelar resurser för den erfor-
derliga kontrollen.
I rapporten kritiseras bristen på samlad styrning från regeringen när
det gäller samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Kriti-
ken gäller flera regeringar. Bristerna rör inte minst det långsiktigt
förebyggande arbetet. Det saknas även en samlad analys av olika
utrednings- och lagförslag, både vad avser lönsamheten i att begå
ekonomiska brott och myndigheternas möjligheter att bemästra dessa
brott.
Remissinstanserna
Betydelsen av arbetet på regeringsnivån bekräftas i remissvaren. Kom-
mentarerna gäller i synnerhet lagstiftningens betydelse, liksom själva
reformprocessen och förändringstakten i regelsystemen. Behov av en
strategisk plan för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten nämns,
liksom vikten av samordning på regeringsnivån och löpande uppfölj-
ning av de åtgärder som vidtas.
Vikten av att ständigt bevaka att nya regler inte kan utnyttjas för
olika brott framhålls av Riksskatteverket (RSV). De korta remisstider-
na för olika lagförslag gör det enligt RSV svårt att beakta de brottsföre-
1994/95:RR4
34
byggande aspekterna. Det är också viktigt att lagstiftningen förenklas.
Skattemyndigheten i Stockholm framhåller att lagstiftningen blivit mer
komplicerad igen efter de förenklingar som skattereformen medförde.
Den höga förändringstakten i lagstiftningen, speciellt inom skatte-
området, anses av Sveriges domareförbund ha negativa effekter när det
gäller tilltron till och efterlevnaden av gällande regler. Svenska arbets-
givareföreningen (SAF) anser att den ekonomiska brottsligheten ofta
har sin grund i att vi har för många regler i komplicerade system och
rekommenderar regelförenkling snarare än resursförstärkningar.
Landsorganisationen i Sverige (LO) ger exempel på reformer som
man anser försvårar bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
LO menar att regeringen snabbt kan visa handlingskraft genom att
föreskriva att alla statliga utredningar skall göra en analys av utred-
ningsförslagens eventuella effekter på ekobrottsbekämpningen.
Statssekreterarna i Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen pe-
kar på den frihet som statsmakterna har lagt på myndigheterna när det
gäller planering, resursfördelning och prioriteringar. Detta system har
inte fungerat helt tillfredsställande. Brister i kontroll och uppföljnings-
system kan vara en förklaring. Man pekar också på att prioriteringen
av polisens brottsförebyggande verksamhet med inriktning på lokal-
samhällets otrygghet och vardagsbrottslighet kan ha varit svår att
förena med kraven på att utreda ekonomisk brottslighet.
Vissa av remissinstanserna har föreslagit lagändringar som kunde
underlätta arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. En samman-
ställning av dessa synpunkter återfinns i remissammanfattningen. Syn-
punkterna berör bl.a. följande områden:
-Kriminalisering av vissa gärningar som idag inte är straffbelagda
(detta gäller "oförsvarlig utlåning" samt uppsåtligt försvårande av
konkursutredning);
-Översyn och ändring av 11 kap brottsbalken (brott mot borgenärer)
mot bakgrund av praktiska tillämpningsproblem;
- Utredning av konkursförvaltarens roll, ställning och ansvar;
-Översyn av rättegångsbalken;
-Översyn av rutinerna för internationell rättshjälp;
-Lagliga möjligheter att förhindra att tillgångar undanskaffas;
-Ytterligare handräckningsavtal inom internationell indrivning;
-Svensk anslutning till Europarådets konvention om vissa internatio-
nella aspekter på konkurser som antogs av Europarådet den 5 juni
1990.
Regeringsinitiativ våren 1994
En presentation av den borgerliga regeringens syn på frågorna om
ekonomisk brottslighet har getts i skriften Svart på vitt om bekämpning
av ekonomisk brottslighet. Skriften utkom i april 1994 och är under-
tecknad av justitie-, skatte- och näringsministrarna. I skriften samman-
fattas en rad åtgärder som vidtagits de senaste åren. En nyhet är att
man avser att inrätta ett s.k. ekobrottskommando för att underlätta det
1994/95 :RR4
35
brottsutredande arbetet (jfr avsnitt 5.3). Regeringen har också tillkallat
en särskild utredare för att utvärdera tillämpningen av lagen om
näringsförbud och tillsynen av utdömda näringsförbud.
I kompletteringspropositionen (prop. 1993194:150 bil. 2) har rege-
ringen därtill lämnat en redovisning av vad som gjorts för att förbättra
samordningen av insatserna från polis-, åklagar- och skattemyndighe-
terna.
Revisorernas överväganden och förslag
De ovan nämnda lagförslagen, som tagits upp av remissinstanserna, är
av så speciell karaktär att de inte kan bedömas av revisorerna i detta
sammanhang. Revisorerna vill också erinra om den enkät rörande
mervärdesskatten som gjorts inom ramen för granskningen. Resultaten
redovisas i revisionsrapportens kapitel 6. Där återges en rad förslag till
regeländringar som väckts av skattemyndigheterna. Revisorerna utgår
från att de nämnda förslagen uppmärksammas och handläggs av rege-
ringen i lämplig form.
Det övergripande problemet utgörs enligt revisorernas mening av
bristen på samlad styrning av de åtgärder som berör den ekonomiska
brottsligheten. Området är av naturen komplicerat och svårt att över-
blicka. Ett stort antal myndigheter och en mängd olika regelsystem
berörs. Reformarbetet kräver i många fall långvariga förberedelser i
form av utredningar, ny lagstiftning och utveckling av nya arbetsruti-
ner i förvaltningen. Uppföljningar av åtgärdernas genomslag i verklig-
heten, liksom analyser och utvärderingar är också nödvändiga. Risken
är stor att ett så mångskiftande och tålamodsprövande arbete rinner ut
i sanden, om inte särskilda centrala initiativ tas för att fortlöpande
följa och analysera insatserna.
Det är härvid viktigt att ta vara på gjorda erfarenheter. Forskning
och utvärderingar av t.ex. rättstillämpning, kompetens och arbetsgång
inom rättsväsendet kan vara väsentliga. Signalerna från fältet måste
också nå fram till regeringen. De på området verksamma myndigheter-
na och deras handläggare har många gånger yrkesmässiga erfarenheter
som kan vara av stort värde för reformarbetet. En möjlighet kan vara
att utnyttja de regionala kontaktgrupper som redan finns på många
håll, för diskussioner, samråd och informationsinsamling. Självfallet
måste man även ta till vara de förslag som väcks via de normala
myndighets kanalerna.
Frånvaron av samlad styrning av politiken gentemot den ekonomis-
ka brottsligheten är ett mångårigt problem. Revisorernas kritik gäller
därför flera regeringar. Under senare tid har myndigheternas svårighe-
ter att bemästra de ekonomiska brotten uppmärksammats av regering-
en, som även har tagit ett antal initiativ för att förbättra situationen.
Revisorerna anser att dessa initiativ är bra men inte tillräckliga, och att
arbetet bör drivas vidare, kompletteras och systematiseras.
Regeringen bör regelbundet informera riksdagen om läget vad gäller
den ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den. Justitieutskot-
tet har vid flera tillfallen (senast i februari 1994) anordat en utfrågning
1994/95 :RR4
36
på detta tema. Mer systematisk och regelbunden information är nöd-
vändig. Informationen bör inte endast avse direkta motåtgärder mot
brottsligheten utan även olika slag av indirekta och förebyggande
insatser. Analyser av vad olika reformförslag kan betyda för möjlighe-
terna att begå ekonomiska brott kräver särskild uppmärksamhet.
Revisorerna föreslår att regeringen avger en årlig rapport till riksda-
gen om läget vad gäller den ekonomiska brottsligheten och åtgärderna
mot den, inklusive förebyggande insatser och övergripande analyser av
området. Härmed skulle området få karaktär av "politikområde" med
ett väl genomarbetat underlag för behandling i riksdagen en gång om
året.
Riksdagens revisorer föreslår
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om förebyggande insatser mot ekonomisk
brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om det brottsutredande arbetet rörande eko-
nomisk brottslighet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om den rättsliga proceduren i mål om ekono-
misk brottslighet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om regeringens samlade styrning av åtgärder
mot ekonomisk brottslighet.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Birgitta Hambraeus (c), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds),
Sören Lekberg (s), Inga-Britt Johansson (s), Karl-Gösta Svenson (m),
Marianne Carlström (s) och John Bouvin (nyd).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdi-
rektören Karin Rudberg (föredragande).
Stockholm den 27 september 1994
På Riksdagens revisorers vägnar
1994/95:RR4
Alf Wennerfors
Karin Rudberg
37
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Den ekonomiska
brottsligheten
och rättssamhället
RAPPORT 1993/94.6
Riksdagens revisorer
1994-02-24
1994/95:RR4
Bilaga 1
Riksdagens revisorer presenterar härmed sin revisionsrapport om samhällets
insatser mot ekonomisk brottslighet. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna
i plenum den 24 feburari 1994. Rapporten sänds nu på remiss till berörda
myndigheter. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter
att utformas i en skrivelse till riksdagen.
Bakgrunden till granskningen är ett förslag från riksdagens skatteutskott. Efter
informationsbesök hos två skattemyndigheter samt en diskussion med de närmast
berörda myndighetschefema beslutade revisorerna i november 1992 om en djupare
granskning av området.
Arbetet med granskningen har beretts i revisorernas första avdelning. I första
avdelningen ingår riksdagsledamöterna Alf Wennerfors (m), ordförande, Anita
Johansson (s), vice ordförande, Birgitta Hambraeus (c), Leif Bergdahl (nyd), Sören
Lekberg (s), Bo Forslund (s), Karl-Gösta Svenson (m) och Kenneth Lantz (kds).
Avdelningen har behandlat ärendet vid sammanlagt 14 sammanträden. Fem
tillfällen har ägnats åt besök och utfrågning av personer med yrkesmässig
erfarenhet av arbetet mot ekonomisk brottslighet. Revisorerna har också gjort en
studieresa till Helsingfors.
Huvuddelen av det konkreta utredningsarbetet har utförts vid revisorernas kansli
av Karin Rudberg, revisionsdirektör och Margaretha Stålfors, utredningschef.
Kanslichefen Åke Dahlberg har också deltagit i arbetet. Civilekonomen Ragnar
Boman har medverkat med ett antal fallbeskrivningar av ekonomisk brottslighet
samt i diskussioner med projektgruppen. Ragnar Boman är företagsanalytiker och
har bl.a. haft en rad uppdrag åt Stockholms Fondbörs där han tidigare varit
utredningschef. Roland Andersson hos Riksåklagaren, tidigare ekoåklagare, har
bidragit med synpunkter under arbetets gång.
Även andra personer har medverkat, bl.a. Britt Rehnberg som varit projektanställd
vid revisorernas kansli fram till maj 1993. En promemoria rörande
skattebrottsligheten ur skattemyndigheternas perspektiv har utarbetats av Sjunne
Andersson, Riksskatteverket. Sune Person, likaledes från Riksskatteverket, har
medverkat med en promomoria om mervärdesskatten. En rad personer vid
Skattemyndigheten i Stockholm har lämnat smärre skriftliga bidrag. Samtliga
länsskattemyndigheter har medverkat genom att besvara den enkät rörande
momsbedrägerier och momskontroll som utgjort en särskild del av granskningen.
Statistiska Centralbyrån har gjort specialbearbetningar av rättsstatistiken.
Personliga kontakter har tagits med ett stort antal personer vid de myndigheter
som kommer i beröring med ekonomisk brottslighet - främst åklagare, polis,
domstolar, skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter. Studieresor har gjorts
till Uppsala, Göteborg, Malmö, Oslo, Köpenhamn och Helsingfors. En samlad
förteckning av utfrågningar, intervjuer och besök finns i bilaga 1 i denna rapport
|
Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället |
1994/95 :RR4 Bilaga 1 |
Innehållsförteckning
Sid.
Förord
Sammanfattning 1
|
1. |
Granskningens bakgrund och uppläggning |
7 |
|
2. |
Vad är ekonomisk brottslighet? |
11 |
|
2.1 |
Definitioner |
11 |
|
2.2 |
Lagstiftningen |
13 |
|
2.3 |
Olika typer av ekonomiska brott |
17 |
|
2.4 |
Brottslighetens omfattning |
19 |
|
2.5 |
U tvecklingstendenser |
34 |
|
3. |
Fallbeskrivningar |
39 |
|
3.1 |
Syfte och metod |
39 |
|
3.2 |
Fallen i korthet |
40 |
|
3.3 |
Allmänna iakttagelser |
45 |
|
3.4 |
Diskussion |
49 |
|
4. |
Myndigheternas roller och samarbete |
53 |
|
4.1 |
Rollfördelningen |
53 |
|
4.2 |
S amarbetsformer |
55 |
|
4.3 |
Internationellt samarbete |
61 |
|
4.4 |
Aktionen mot skalbolagsaffärema |
63 |
|
5. |
Korta översikter av några myndigheter och andra aktörer |
73 |
|
5.1 |
Konkursförval tama |
73 |
|
5.2 |
Kronofogdemyndigheterna |
81 |
|
5.3 |
Tullverket |
89 |
|
5.4 |
Patent- och registreringsverket |
96 |
|
5.5 |
Auktoriserade och godkända revisorer |
100 |
|
5.6 |
Brottsförebyggande rådet |
107 |
|
6. |
Skatteförvaltningen och momskontrollen |
111 |
|
6.1 |
Skatteförvaltningen |
111 |
|
6.2 |
Skattemyndigheternas insatser mot ekonomisk brottslighet |
113 |
|
6.3 |
Arbetsformer |
122 |
|
6.4 |
Kontrollen av mervärdesskatten |
131 |
|
6.5 |
Sammanfattning |
146 |
|
7. |
Åklagarväsendet och polisen |
149 |
|
7.1 |
Åklagarväsendet |
149 |
|
7.2 |
Polisen |
160 |
|
7.3 |
Arbetsläget i Stockholm |
168 |
|
7.4 |
Tidsåtgång och påföljder |
174 |
|
7.5 |
Sammanfattning |
179 |
|
8. |
Domstolarna |
183 |
|
8.1 |
Allmänt om domstolsväsendet |
183 |
|
8.2 |
Domarnas uppgifter |
188 |
|
8.3 |
Arbetsgång och kostnader |
194 |
|
8.4 |
Sammanfattning |
201 |
|
9. |
Myndighetsorganisationen i några andra länder |
203 |
|
9.1 |
Danmark |
203 |
|
9.2 |
Norge |
206 |
|
9.3 |
Finland |
207 |
|
9.4 |
Storbritannien |
211 |
|
10. |
Styrningen från regering och riksdag |
213 |
|
10.1 |
Viktiga initiativ och uttalanden |
213 |
|
10.2 |
Organisationsöversyner |
216 |
|
10.3 |
Utredningar och planerade lagändringar |
217 |
|
10.4 |
Samordningen i regeringskansliet |
220 |
|
10.5 |
Sammanfattande diskussion |
221 |
|
11. |
Överväganden och slutsatser |
223 |
|
11.1 |
Iakttagelser i granskningen |
223 |
|
11.2 |
Huvudfrågor |
227 |
|
11.3 |
Något om rättssamhället |
228 |
|
11.4 |
Orsaker |
231 |
|
11.5 |
Revisorernas slutsatser |
233 |
|
12. |
Diskussion kring tänkbara åtgärder |
237 |
|
12.1 |
En samlad ansats |
237 |
|
12.2 |
Affärsetik och intern kontroll |
238 |
|
12.3 |
Gränsen mellan företaget och omvärlden |
241 |
|
12.4 |
Myndigheternas förebyggande kontroll |
246 |
|
12.5 |
Det brottsutredande arbetet |
250 |
|
12.6 |
Den rättsliga proceduren |
255 |
|
12.7 |
Regeringens styrning |
257 |
Appendix: Några principfrågor 259
Bilagor
1994/95 :RR4
Bilaga 1
|
Bilaga 1 Intervjuer och besök |
267 |
|
Bilaga 2 Litteraturförteckning |
270 |
Bilaga 3 Tjugo fall av ekonomisk brottslighet (publiceras separat)
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Den ekonomiska brottsligheten har förvärrats
Den ekonomiska brottsligheten präglas av nya metoder och ökad
komplexitet. Allt fler ekonomiska brott har internationell anknytning. Ny
informationsteknik utnyttjas systematiskt och gör brotten svårare att
upptäcka och bevisa. Bolagsbildningar utan seriös verksamhet har blivit
vanliga. Avancerade brottslingar har ofta juridisk och ekonomisk expertis
till sitt förfogande. Även den enklare ekonomiska brottsligheten har brett ut
sig. Till detta kommer de ännu inte utredda brotten i bank- och
finansvärlden.
Den ekonomiska brottslighetens verkliga omfattning är okänd. Många brott
upptäcks inte. Upptäckterna är ett resultat av myndigheternas egna
kontrollåtgärder och av konkursförvaltarnas arbete. Då myndigheterna får
mindre resurser minskar också deras möjligheter att upptäcka brott. Det
förekommer också att skattemyndigheterna håller tillbaka brottsanmälningar
eftersom de vet att åklagar- och polismyndigheterna saknar möjlighet att
utreda brotten.
Med ekonomisk brottslighet avses i denna rapport brott som utnyttjar
företagsformen, oavsett hur stora eller systematiska brotten är. I
rättsstatistiken finns uppgifter om tre kategorier av ekonomiska brott: brott
mot borgenärer (inkl, bokföringsbrott), brott mot skattebrottslagen och brott
mot uppbördslagen. Antalen anmälda brott i dessa tre kategorier ökade från
ca 14 000 i början av 1980-talet till 16 700 år 1987 och 19 200 år 1991.
Härtill kommer ekonomiska brott under andra lagrum.
Antalet personer som lagförts för samma tre typer av ekonomiska brott har
minskat kraftigt, från ca 3300 år 1987 till 2400 år 1992. Det är främst ett
uttryck för den bristande kapaciteten inom rättsväsendet. Själva
brottsligheten har inte minskat. Erfarenheterna inom de berörda
myndigheterna tyder tvärtom på att brottsligheten ökat och blivit svårare.
Antalet lagförda är en del - kanske en mindre del - av antalet personer som i
verkligheten har begått ekonomiska brott. Ett ökat antal fall går ofta hand i
hand med en ökad svårighetsgrad i brottsligheten. Då de rättsvårdande
myndigheterna i första hand ägnar sig åt de svåraste fallen kommmer färre
personer att lagforas även om brottsligheten ökar. Om detta fortsätter får
man ett ständigt ökande antal personer som begår brott utan att lagforas. En
sådan utveckling kan också vara självförstärkande, genom att den visar att
brott lönar sig.
I de fall ekonomisk kriminalitet har upptäckts så vet man normalt också vem
eller vilka som begått brotten. Ändå kan bevissvårighetema vara
överväldigande, och brottens exakta utsträckning vara svår att fastställa. Att
samhället inte klarar att ingripa bättre mot den grova och komplicerade
ekonomiska brottsligheten där gärningsmännen är kända är enligt
revisorernas mening djupt oroande.
Rättsväsendet saknar resurser och kompetens
Tidsfördröjn ingar
Förhållandena inom rättsväsendet leder till långa tidsfördröjningar i
behandlingen av ekonomiska brott. Många brott utreds inte. Begränsningar
av åklagarens förundersökning, som är nödvändiga för att spara resurser,
kan medföra att åtalet endast gäller en bråkdel av det verkliga brottet.
Tidsfördröjningen minskar möjligheterna att avbryta pågående brottslighet
och försämrar bevisläget för de brott som utreds. Då lång tid gått från själva
brottet blir påföljderna också lindrigare än brottens straffvärde normalt
skulle leda till.
Bristande samordning
I brottsutredningar är många inblandade, inte bara åklagare och polis, utan
även konkursförvaltare, skatte- och kronofogdemyndigheter m.fl. Att alla
drar åt samma håll - dvs. arbetar samordnat med samma ärenden - anses
vara avgörande för arbetsresultatet. Ett sådant konkret samarbete lyckas
ibland, men är inte regel. Det normala är att var och en först arbetar klart
utifrån egna premisser och därefter rapporterar till den det vederbör,
varefter ärendet hamnar på väntelista. Dröjsmålet (och resursbristen) gör att
mycket faller i glömska. Då ärendet tas upp på nytt har man förlorat både
tempo och sammanhang i utredningen.
Kompetensbrister
Brottsutredningarna kan vara mycket komplicerade och arbetskrävande.
Den sakliga materien är svår och ställer krav på särskild kompetens.
Kompetensen i de berörda yrkesgrupperna är inte tillräcklig. Åklagaren,
som har den centrala rollen att leda förundersökningen och föra talan i
domstol, saknar ekonomiska möjligheter att anlita extern expertis i den
omfattning som erfordras. I vissa fall befinner sig åklagaren i ett tydligt
underläge gentemot försvaret.
Polisens kompetens att utreda ekonomisk brottslighet är bristlällig.
Orsakerna finns till stor del hos polisen som organisation. Utbildning,
motivation och arbetsledning har inte varit tillräckliga. Polisen har inte
lyckats utnyttja ekonomisk expertis annat än i obetydlig utsträckning.
Polisens ekorotlar har inte kunnat skydda sina resurser. Dessa har urholkats
genom att ekopoliser använts för annat, samtidigt som man inte har
nyrekryterat tillräckligt. Åklagarens sätt att styra förundersökningen anses
1994/95 :RR4
Bilaga 1
inte alltid vara tillräckligt aktivt och rationellt. Åklagaren styr inte heller
direkt över polisens resurser.
Även hos domstolarna finns kompetensproblem. Det finns inga domare som
specialiserar sig på mål om ekonomisk brottslighet. Möjligheten till
expertmedverkan i domstolen finns, men utnyttjas sällan.
Brister i skattekontroll och indrivning
Skattemyndigheternas kontrollresurser är begränsade. Det begränsar också
deras möjligheter att upptäcka brott. Antalet brottsanmälningar från
skattemyndigheterna minskade kraftigt under 1992 - med ca 40 procent. Det
bör ses mot bakgrund av den särskilda arbetsbelastningen de senaste åren
(skatteomläggningen i kombination med en stor omorganisation).
Skattemyndigheternas arbete med att utreda misstänkta brott hindras också
av köerna hos polisen. Under 1993 har antalet brottsanmälningar från
skattemyndigheterna åter ökat.
Målet för skattemyndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten
är förebyggande. Större delen av pengarna har vanligen redan "försvunnit"
och kan inte återvinnas. Insatserna medför i många fall att man sätter stopp
för pågående brottslighet. Insatserna anses också motverka illojal
konkurrens från företagare som inte accepterar gällande skatteregler.
Mervärdesskatten, som svarar för en tredjedel av statens inkomster, har
utsatts för en mängd bedrägerier de senaste åren. Skattemyndigheternas
kontroll vad gäller mervärdesskatten motsvarar varken behovet av kontroll
eller skattens betydelse som inkomstkälla.
Kronofogdemyndigheternas indrivning i samband med ekonomisk
brottslighet är sällan särskilt inkomstbringande, eftersom de berörda
företagen ofta har tömts på sina tillgångar innan kronofogden kommer in i
bilden. Exempel finns dock på att samordnade insatser kan vara omedelbart
lönande för statskassan. Snabbheten i handläggningen kan vara avgörande.
Indrivningen försvåras av att det numera är lätt att flytta pengar utomlands.
Kronofogdemyndigheterna saknar i stor utsträckning erfarenhet av
internationell indrivning.
Regeringens styrning otillräcklig
Vissa insatser mot den ekonomiska brottsligheten har gjorts de senaste åren.
Möjligheterna till ändamålsenliga reformer har dock inte utnyttats särskilt
aktivt. Det gäller inte minst det långsiktigt förebyggande arbetet, dvs sådana
åtgärder som kan göra det svårare att begå ekonomiska brott eller underlätta
1994/95 :RR4
Bilaga 1
upptäckt av sådana brott. Förebyggande åtgärder är sannolikt svåra att
genomföra utan ett nära samarbete mellan olika departement.
En del brister i lagstiftningen, som har direkt betydelse för myndigheternas
arbete mot brottsligheten, har varit kända i många år utan att åtgärdas.
Reformer på andra områden än de som berör den direkta
brottsbekämpningen kan också ha stor betydelse. Det saknas en samlad
analys av olika utrednings- och lagförslag, både vad gäller lönsamheten i att
begå ekonomiska brott och myndigheternas möjligheter att bemästra dessa
brott.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Revisorernas slutsatser
Den ekonomiska brottsligheten är ett stort och växande samhällsproblem.
Den pågående utvecklingen kan inte tillåtas fortsätta. Brotten måste
förebyggas och förhindras, både genom lagstiftning och kontroll och genom
att man återupprättar etik och moral inom näringslivet. Svårigheterna att
återfå de mycket stora belopp som "försvinner" genom ekonomisk
brottslighet visar på betydelsen av åtgärder som kan förebygga eller avbryta
brotten i ett tidigt skede.
De brott som begås måste upptäckas och anmälas, vilket kräver effektiv
granskning från myndigheter och konkursförvaltare. Vidare måste
brottsutredning och rättegång ske snabbt och effektivt. Snabbhet i upptäckt,
utredning och lagföring är nödvändig för att åtgärderna skall fylla sitt
preventiva syfte.
Bristen på samlad styrning av insatserna mot den ekonomiska brottsligheten
ses av revisorerna som en huvudanledning till att missförhållandena på detta
område har kunnat växa sig så stora. En klarare och mera konsekvent
styrning från regeringens sida är enligt revisorernas mening oundgänglig.
Statliga åtgärder är inte tillräckliga. Även näringslivets egen medverkan
behövs. Det är viktigt att öka risken för upptäckt av fusk, och samtidigt
stärka det gemensamma ansvaret för regelefterlevnaden i samhället. Detta
gäller både ekonomisk brottslighet och vanligt skattefusk. Värderingar,
attityder och förebilder har enligt revisorernas mening stort inflytande.
Önskvärda attitydförändringar kan dock inte förväntas uppstå om de inte
stöds av andra åtgärder. Problemen med den ekonomiska brottsligheten bör
därför angripas på ett så mångsidigt sätt som möjligt.
Åtgärder av många slag behövs. I rapporten förs en diskussion kring
åtgärder som berör ett stort antal olika områden:
- gränsen mellan företaget och omvärlden (t.ex. de auktoriserade och
godkända revisorernas roll, reformer som minskar anonymiteten för bolag
och bolagsbildare, kontroll av affärspartners etc.);
- myndigheternas förebyggande kontroll; 1994/95: R R4
- det brottsutredande arbetet (samarbete mellan berörda myndigheter, Bilaga 1
resurs- och organisationsfrågor);
- den rättsliga proceduren (rättegångens uppläggning, kompetensfrågor),
samt
- den övergripande styrning och samordning som bör utövas av regering och
riksdag.
Efter remissbehandling av rapporten kommer revisorernas förslag till
åtgärder att presenteras i en skrivelse till riksdagen.
4 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
Bakgrund.
Ekonomisk brottslighet har väckt stor uppmärksamhet under de senaste
åren. I efterdyningarna till 1980-talets inflationsekonomi har ett antal
mycket stora ekobrottshärvor avslöjats. Den ekonomiska brottsligheten har
delvis ändrat karaktär. Brottsligheten präglas av nya metoder och ökad
komplexitet. Som exempel kan nämnas oseriösa skalbolagsaffärer med flera
hundra bolag inblandade och med internationella förgreningar. Även den
enklare ekonomiska brottsligheten har brett ut sig. Vissa branscher
förefaller vara särskilt svårt angripna av systematiskt skattefusk och brott i
samband med upprepade konkurser. Till detta kommer de ännu inte utredda
brotten inom bank- och finansvärlden.
Ekonomisk brottslighet är inget nytt fenomen, och har även tidigare
föranlett stor uppmärksamhet. En satsning på åtgärder mot denna typ av
brottslighet inleddes i slutet av 1970-talet, då polisen inrättade ekorotlar och
började bygga upp en styrka av ekoutredande poliser. Den s.k.
ekokommissionen lade fram sin rapport Ekonomisk brottslighet i Sverige
(SOU 1984:15) som innehöll många förslag till åtgärder. Några av förslagen
genomfördes, bl.a. ekotingsrätter. Åklagarväsendet förstärktes genom ett
antal särskilda tjänster för ekoåklagare. Hela satsningen var i stort sett
genomförd vid mitten av 1980-talet.
Mot slutet av 1980-talet avmattades arbetet mot den ekonomiska
brottsligheten. Polisen lyckades inte fylla vakanser inom ekorotlama i
tillräcklig utsträckning. Ärendebalansema växte och många
brottsanmälningar blev inte föremål för utredning. Det blev allt tydligare att
myndigheterna inte hade resurser och kompetens att klara av situationen.
Samtidigt ökade kraven på rationaliseringar och nedskärningar inom den
offentliga sektorn. De flesta av de berörda myndigheterna har ålagts
budgetmässiga sparkrav.
Att "mäta" den ekonomiska brottslighetens storlek och utbredning är inte
möjligt. Olika uppskattningar tyder dock på att det rör sig om mycket stora
belopp. Brottsförebyggande rådet har i sin utredning Brottslighet och
kriminalpolitik (1990) uppskattat brottskostnadema för den traditionella
stöldbrottsligheten (värdet av det stulna, plus kostnader för åverkan på lås
etc.) till 2-3 miljarder kronor. Den ekonomiska brottsligheten omfattar
enligt alla tillgängliga bedömningar mångdubbelt större belopp. De summor
som nämnts ligger i intervallet 50-150 miljarder kronor.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Granskningen
Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en granskning av
samhällets insatser mot ekonomisk brottslighet. Riksdagens skatteutskott
hade tidigare föreslagit att revisorerna skulle granska samverkan mellan
skattemyndigheter, polis- och åklagarmyndigheter med inriktning på
samarbetet mot ekonomisk brottslighet med skatteanknytning. Revisorerna
hade under våren 1992 besökt skattemyndigheterna i Stockholms och
Västmanlands län för att informera sig om deras arbete mot ekonomisk
brottslighet. Vidare hade revisorernas arbetsutskott diskuterat dessa frågor
vid ett möte med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket.
Den nu genomförda granskningen har fått en bredare inriktning än vad
skatteutskottet ursprungligen torde ha avsett. Arbetet har varit omfattande.
De personer som medverkat nämns i förordet. En stor mängd olika källor
har använts. Intervjuer med yrkesfolk i de berörda myndigheterna har varit
ett centralt inslag. Flera studiebesök har gjorts. En förteckning över
utfrågningar, intervjuer och besök finns i bilaga 1 till denna rapport.
Litteratur och andra skriftliga källor förtecknas i bilaga 2. Visst
underlagsmaterial publiceras i separata bilagor.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Inriktning och syfte
I denna rapport ges en bred överblick av såväl den ekonomiska
brottsligheten som fenomen som myndigheternas arbete för att motverka
och beivra den. Syftet är att skapa förståelse för frågans art och en
gemensam problemsyn. Vi har dock haft begränsade ambitioner vad gäller
djupet i beskrivningen av de ofta komplicerade förhållanden som berörs.
Ämnesområdet är mycket stort. Några avgränsningar som gjorts är följande.
Granskningen avser brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar
företagsformen. Denna definition av ekonomisk brottslighet ligger nära den
vedertagna som bl.a. justitieutskottet använt sig av. Till ekonomisk
brottslighet räknas alltså inte enskilda personers skattebrott eller
skatteundandraganden. Inte heller den organiserade brottsligheten, t.ex.
narkotikahantering räknas hit.
För att ge en konkret bild av vad brottsligheten kan röra sig om redovisas i
rapporten några verkliga fall av ekonomisk brottslighet. Fallstudierna täcker
inte alla typer av brott. Brotten i bank och finansvärlden belyses med ett
enstaka exempel. Brottsligheten inom vissa drabbade branscher som
restaurang och taxi ingår inte bland fallen.
Den lagstiftning som finns har stor betydelse, både för möjligheten att begå
ekonomiska brott och för möjligheterna att beivra sådana brott.
Lagstiftningsfrågorna har behandlats ingående i en rapport av Riksåklagaren
och Rikspolisstyrelsen (Utredning angående vissa frågor om ekonomisk
brottslighet, 1992-01-07). Någon mera omfattande genomgång av
lagstiftningen har inte gjorts av revisorerna. Konkursfrågor behandlas också
översiktligt i rapporten. Samhällets konkurstillsyn granskas för närvarande
av Riksrevisionsverket.
En viktig del i granskningen har varit att beskriva olika myndigheters
resurser och insatser för att bekämpa ekonomisk brottslighet. Många
myndigheter är i sin verksamhet direkt berörda i arbetet med att upptäcka
och utreda brott. Andra myndigheter kan indirekt beröras av brotten, tex
genom att statliga stöd och bidrag betalas ut till företag som inte har rätt till
det. I rapporten ligger tyngdpunkten främst på skatteförvaltningen, åklagar-
och polismyndigheterna. Stor vikt läggs också vid att beskriva samarbetet
mellan de olika myndigheterna.
Rapportens uppläggning
Den ekonomiska brottsligheten som fenomen beskrivs i kapitel 2 och 3, dels
begreppsmässigt och statistiskt, dels konkret med hjälp av fallstudier. En
fullständig version av fallbeskrivningarna återfinns i en särskild bilaga till
rapporten.
Myndigheternas insatser mot brottsligheten beskrivs i kapitlen 4-8. Kapitel
9 innehåller en redogörelse för hur de brottsutredande myndigheterna
arbetar i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien. De åtgärder som
vidtagits av regering och riksdag beskrivs i kapitel 10.
Revisorernas överväganden och slutsatser återfinns i kapitel 11.1 kapitel 12
diskuteras tänkbara åtgärder - vad som skulle kunna göras inom olika
områden för att begränsa och beivra brottsligheten på ett effektivare sätt än
idag. Några färdiga förslag från revisorernas sida presenteras dock inte.
Efter remissbehandling av rapporten avser revisorerna att utforma sina
förslag i en särskild skrivelse till riksdagen.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Ekonomisk brottslighet är ett svårfångat begrepp. I detta kapitel söker vi
inringa området genom att diskutera olika definitioner, beskriva
lagstiftningen på området samt några olika typer av brott (avsnitt 2.1 - 2.3).
Brottslighetens omfattning redovisas sedan med hjälp av ett antal olika mått
(2.4). Dess utveckling och orsaker diskuteras i avsnitt 2.5.
Systematiska brott i näringsverksamhet
Den definition av ekonomisk brottslighet som presenterades av
justitieutskottet i början av 1980-talet har blivit vägledande i många
utredningar av ekonomisk brottslighet i Sverige. Begreppet sågs här som en
samlande benämning för sådan brottslighet som
har ekonomisk vinning som direkt motiv
har kontinuerlig karaktär och bedrivs på ett systematiskt sätt
förövas inom ramen för en näringsverksamhet som i sig inte är
kriminaliserad men som utgör själva grunden för de kriminella
handlingarna
är kvalificerad i den meningen att de enskilda brotten är av stor
omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av
enskilda.
Utskottet skiljer mellan ekonomisk brottslighet och organiserad brottslighet.
Den organiserade brottsligheten bygger på verksamhet som i sig är brottslig,
som t.ex. narkotikabrott, koppleri eller häleri. (Källa: JU 1980/81:21)
Några praktiska avgränsningar
Även i denna rapport intresserar vi oss främst för brott i näringsverksamhet,
eller närmare bestämt sådan brottslighet som utnyttjar företagsformen.
Brotten begås i eller genom företag, som dock inte alltid bedriver
"näringsverksamhet". Det finns företag som inte används för att producera
varor eller tjänster utan endast fungerar som täckmantel för transaktioner
med helt andra syften. Även s.k. subventionsbedrägerier, där företag
tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till, räknas som ekonomisk
brottslighet.
I praktiken är dessa brott ofta kontinuerliga och systematiska till sin
karaktär. I denna rapport gör vi dock inga undantag för brott som inte är
systematiska. Skälet är dels att det är svårt att göra sådana undantag, delt att
det ur de brottsbekämpande myndigheternas synvinkel kanske inte heller är
meningsfullt. Naturligtvis är det de systematiskt bedrivna brotten som
1994/95 :RR4
Bilaga 1
11
åsamkar de största skadorna, men det finns inga principiella skäl att utesluta 1994/95:RR4
brott som är mindre systematiska. Bilaga 1
Enligt vår avgränsning behöver de enskilda brotten heller inte vara särskilt
omfattande. I samband med t.ex. momsbedrägerier är det vanligt med serier
av brott som sammantagna kan bli stora, men där varje enskilt brott är
förhållandevis litet.
Andra definitioner av ekonomisk brottslighet
Begreppet ekonomisk brottslighet används på olika sätt av olika forskare.
Begreppet "white collar crime" (manschettbrottslighet) introducerades redan
1939 av Edwin H Sutherland. Det syftade på lagbrott begångna av personer
under det att de utövade sin yrkesverksamhet. Dessa personer var
respektabla och åtnjöt hög status. Denna typ av brott hade tidigare inte
studerats inom kriminologin. Sutherland brukar anses som en pionjär inom
forskningen om ekonomisk brottslighet.
Den finländske rättsvetenskapsmannen P O Träskman har 1977 introducerat
begreppet ekonomins kriminalitet. Han avser därmed brottslighet som består
i missbruk av det sociala förtroende som är en grundförutsättning för den
ekonomiska samordning som sker vid utövandet av näringsverksamhet. De
skyldiga har ofta en social maktposition som ibland är så stark att de genom
sitt eget handlande kan "legalisera" sitt brott. Ekonomins kriminalitet är
därför inte alltid brottslig i juridisk mening. Träskmans brottsbegrepp avser
brott mot normer, dels näringslivets egna normer, dels i den officiella
lagstifningen sanktionerade sedvanenormer, dels lagnormer av annan
karaktär än straffnormer. Träskman tar endast upp brott av personer som
bedriver näringsverksamhet. Hans brottsbegrepp är emellertid mycket vidare
än det som behandlas i denna rapport.
Den tyske kriminologen Klaus Tiedemann har formulerat följande definition
(1977): "Ekonomisk brottslighet är sådant brottsligt beteende vars effekter
stör eller hotar det ekonomiska livet eller det ekonomiska systemet på ett
sådant sätt att det inte endast är enstaka individers intressen som berörs."
Tiedemanns definition utgår inte från att brottet alltid begås inom
näringsverksamhet eller genom att man utnyttjar företagsformen. Även
brottslighet från privatpersoner inkluderas, t ex. i form av bidragsfusk,
skattebedrägerier eller varusmuggling. Därmed ges begreppet ekonomisk
brottslighet en mycket vid innebörd.
Det ovan sagda visar att även själva begreppet brott är föremål för olika
tolkningar. "Brott" i juridisk terminologi är en handling som är belagd med
straff enligt lagen. Med "straff' avses böter eller fängelse med flera
påföljder som utdöms av allmän domstol. En handling som inte är
straffbelagd enligt lag är inget brott i juridisk mening. Det betyder bl.a. att
12
det finns en mängd beteenden som kan vara skadliga eller tvivelaktiga ur
näringslivets synvinkel, men som ändå inte är brottsliga.
Att en handling avkriminaliseras betyder att den lyfts ut ur lagboken - något
straff stadgas inte, och gärningen utgör inte längre ett brott. Vid
depenalisering sker samma sak, men där ersätter man samtidigt straffet med
någon annan sanktionsform, t.ex. avgifter. Med juridiskt språkbruk får dessa
avgifter dock inte benämnas "straff', och själva gärningen är inte heller ett
"brott".
I vardagsspråket, liksom i samhällsvetenskaplig forskning, har orden brott
och straff mycket vidare användningsområden än inom juridiken. Med
"brott" kan man mena allt som strider mot rådande regler eller (outtalade)
sociala normer, och med "straff kan man mena alla slag av sociala eller
psykologiska sanktioner, som t.ex. uttryck för ogillande, utfrysning,
uteblivna uppdrag etc. Det är även möjligt att tala om brott som inte följs av
några sanktioner alls (jfr Träskman ovan).
Det finns två typer av lagstiftning mot ekonomisk brottslighet: straffrättslig
lagstiftning samt skatte- och näringsrättslig lagstiftning. Straffansvaret för
ekonomiska brott beror av civilrättsliga eller skatterättsliga regler. Att skilja
lagligt från olagligt kan vara mycket svårt. Andra regelsystem är direkt
involverade när man skall avgöra vad som är brottsligt. Till och med
myndigheternas redovisningsrutiner och blanketter kan få en direkt
betydelse för frågan om ett visst beteende är straffbart.
En utförlig genomgång av lagstiftningen på området ekonomisk brottslighet
och de tillämpningsproblem som finns har gjorts i en rapport från
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen (Utredning angående vissa frågor om
ekonomisk brottslighet, 1992-01-07). En kort orientering som i huvudsak
bygger på denna rapport följer nedan. Framställningen är starkt förkortad
och självfallet ofullständig.
Straff och andra sanktioner
Enligt svensk tradition kan straffansvar endast drabba fysiska personer (den
s.k. skuldprincipen). Straffansvaret är individuellt och måste i det konkreta
fallet kunna knytas till en fysisk person. En juridisk person anses inte kunna
ha uppsåt eller handla oaktsamt. Reglerna om företagsbot innebär en
modifiering av denna tradition. Juridiska personer kan även drabbas av
andra rättsverkningar av brott som t.ex. skadestånd och förverkande.
1994/95:RR4
Bilaga 1
13
I svensk straffrätt krävs i princip subjektivt ansvar för att straff skall komma
ifråga (detta till skillnad från ett system med objektivt ansvar där man
bortser från gärningsmannens avsikter). Vissa undantag finns dock, bl.a. det
s.k. företagaransvaret, som gäller straffansvarets placering vid
oaktsamhetsbrott. Man kan också nämna yttrandefrihetsrätten. Där placeras
det straffrättsliga ansvaret för vissa brott i verksamheten enligt formella och
objektiva kriterier; subjektiva faktorer beaktas endast i begränsad
omfattning. I bägge dessa fall utgår man dock från att det är en individ som
skall bestraffas.
På visssa områden har straffansvaret ersatts av sanktionsavgifter. Ett
exempel är parkeringsavgifter som i dagligt tal kallas "böter" fast det
formellt är en sanktionsavgift. Andra exempel är skattetillägg,
miljöskyddsavgift och byggnadsavgift. Sanktionsavgifter kan utkrävas även
av juridiska personer.
Det finns även andra sanktioner än straff som kan bli aktuella vid brott i
näringsverksamhet. De viktigaste bland dessa är näringsförbud och
företagsbot.
Näringsförbud kan drabba en näringsidkare i två skilda situationer.
Automatiskt näringsförbud enligt konkurslagen inträder vid varje konkurs
för fysiska personer som bedrivit bokföringspliktig näringsverksamhet.
Förbudet gäller under konkurstiden och överträdelse bestraffas med böter.
Härutöver kan särskilt näringsförbud utdömas med stöd av
speciallagstiftning, om en person grovt har åsidosatt vad som ålegat honom
som näringsidkare eller, i vissa fall, om han upprepade gånger förekommit i
samband med konkurser. Näringsförbud meddelas av domstol. Den praxis
som har utvecklats innebär enligt RÅ att det för näringsförbud krävs att
näringsidkaren gjort sig skyldig till mycket grava överträdelser.
Näringsförbud infördes i konkurslagen år 1980 och meddelas numera enligt
lagen om näringsförbud (1986:436).
Företagsbot infördes den 1 juli 1986. Reglerna torde i praktiken förutsätta
att någon person samtidigt kan dömas för brott i näringsverksamhet.
Företagsbot har i Sverige utdömts endast i några få fall. Redan vid
införandet förutsattes att reglerna om företagsbot knappast skulle komma att
tillämpas vid t.ex. skattebrott, där företaget i stället kan åläggas att betala
straffskatt. Reglerna om företagsbot är förhållandevis komplicerade.
Det finns även en lag om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall.
Den trädde i kraft den 1 juli 1985, men har först i april 1993 tillämpats för
första gången. En advokat och en biträdande jurist dömdes då av Svea
Hovrätt till kraftiga bötesstraff för vårdslös rådgivning, till följd av sin
medverkan i skalbolagstransaktioner i samband med den s.k. La Reine-
härvan.
1994/95:RR4
Bilaga 1
14
Vilka lagrum används vid ekonomisk brottslighet?
De tre viktigaste straffrättsliga regleringar som kommer ifråga i fall av
ekonomisk brottslighet är
- Brott mot borgenärer (11 kap. BrB)
- Skattebrottslagen (1971:69)
- Uppbördslagen (1953:272)
Det finns också andra delar av brottsbalken som kan vara berörda i fall av
ekonomisk brottslighet:
- 9 kap BrB Om bedrägeri och annan oredlighet
- 10 kap BrB Om förskingring och annan trolöshet
- 14 kap BrB Om förfalskningsbrott
- 15 kap BrB Om mened, falskt åtal och annan osann utsaga
- 17 kap BrB Om brott mot allmän verksamhet, 7 § (bestickning)
- 20 kap BrB Om myndighetsmissbruk, 2 § (mutbrott)
Lagen om näringsförbud som nämndes ovan, samt den nya lagen om
insiderhandel (1990:1342) är andra tillämpliga lagrum. Till detta kommer
en rad andra lagar. Den nämnda rapporten från RÅ och RPS tar upp 12
olika lagar som har anknytning till skatteområdet. Bland dem ingår vissa
bestämmelser i aktiebolagslagen, speciellt brott mot låneförbudet. Dessa
lagar skall dock i allmänhet inte användas i de fall skattebrottslagen,
uppbördslagen eller brottsbalken kan tillämpas.
Miljöskyddslagen och vissa andra straffrättsliga regleringar avseende miljön
nämns ibland också i samband med ekonomisk brottslighet. I denna rapport
tas miljöbrotten dock inte upp särskilt.
I mål om ekonomisk brottslighet förekommer det mycket ofta flera
åtalspunkter som hänför sig till olika lagrum. Gärningarna är ofta
sammankopplade med varandra i komplicerade mönster och kedjor av brott.
I de stora härvorna brukar det också finnas flera gärningsmän som
samarbetar med varandra. Att tillämpa lagen på de komplicerade
gärningarna är ofta svårt. En del av lagstiftningen på området anses mycket
snårig och svår att tillämpa.
Tillämpningsproblem
Utredning och lagföring av brott mot borgenärer är oftast mycket
resurskrävande. Orsakerna är bl.a. följande:
- Missbruk av aktiebolagsformen förekommer ofta, vilket gör fallen
svårutredda.
- Ofta är flera bolag inblandade.
- Bulvanförhållanden förekommer ofta.
1994/95-.RR4
Bilaga 1
15
- De flesta brotten mot borgenärer anknyter till en obeståndssituation. Det
är svårt att ange exakt när obeståndet inträtt.
- Det är åklagaren som har bevisbördan för att obestånd har förelegat.
Åklagaren måste också bevisa att gäldenären har förstått detta (att brottet
haft subjektiv täckning).
- Brister i bokföringen är mycket vanliga. Det är därför ofta svårt att bilda
sig en uppfattning om hur den ekonomiska ställningen varit. Även
vilseledande bokföring förekommer. (Själva bokföringsbrotten är däremot
vanligen lätta att utreda och bevisa.)
Inom skatteområdet finns det många tillämpningsproblem som har samband
med lagregler, medan andra sammanhänger med skattemyndigheternas
rutiner. En lång rad tekniska problem har tagits upp i den nämnda rapporten.
Bland mycket annat framhålls att kravet på direkt uppsåt vid passivt
skattebedrägeri ger orimligt stora bevissvårigheter. Den som inte
deklararerar alls har större möjligheter att klara sig än den som lämnar
ofullständiga eller oriktiga uppgifter. Den som inte deklararerar har olika
straff att vänta beroende på vilken typ av skatt det rör sig om. En samlad
översyn av skattebrottslagen respektive uppbördslagen pågår för närvarande.
Arbetsgivaransvaret framhålls av RÅ som en fråga av mycket stor
betydelse. Vissa arbetsgivare och arbetstagare inom den svarta och grå
arbetskraftssektom har gemensamt intresse av att undandra skatter och
arbetsgivaravgifter. Brottsligheten i detta sammanhang är svår att komma åt.
Det beror bl.a. på brister i definitionen av arbetsgivarbegreppet, samt brister
i registreringen av vem som är företagare.
Civilrättsliga frågor
Brott i samband med aktiebolagsformen har blivit allt vanligare.
Minimigränsen för aktiekapitalet är för närvarande 50 000 kronor. Förslag
att kraftigt höja denna gräns har ofta förekommit i debatten.
Atiebolagskommittén, som haft i uppdrag att utreda frågan, har föreslagit att
aktiebolagen delas upp i två kategorier - av kommittén benämnda publika
och privata aktiebolag - varav de förra skulle ha ett minsta aktiekapital på en
miljon kronor, och de senare ett minimikapital på 100 000 kronor (Källa:
SOU 1992:83).
En höjning av aktiekapitalet kan också kompletteras med ett utökat skydd
för bolagets kapital, t.ex. genom att det helt eller delvis spärras på vissa
därför avsedda konton, eller genom krav på bankgaranti. En sådan lösning
har bl.a. förordats av Patent- och registreringsverket.
Bolag måste kunna identifieras och ha behörig ställföreträdare. De s.k.
styrelselösa bolagen har skapat stora svårigheter både inom näringslivet och
för enskilda myndigheter. Finns det inte någon behörig ställföreträdare för
1994/95:RR4
Bilaga 1
ett bolag går det inte att delge bolaget (t.ex. i fall av betalningsföreläggande
eller ansökan om konkurs), utom i de fall kungörelsedelgivning får
tillämpas. Anställda kan inte få någon lön och hamnar också utanför de
skyddsregler som finns i t ex lönegarantilagen. Delgivningslagen är numera
ändrad. Från den 1 juli 1993 är det inte längre möjligt att undgå delgivning
genom att låta styrelseledamöterna avgå. Dessa nya regler innebär att
konkursförfarandet inte blir lika kraftigt fördröjt som tidigare. Själva
brottsligheten påverkas dock knappast.
Bestämmelserna om registreringsskyldighet är centrala för
aktiebolagsrätten. Seriösa näringsidkare fullgör också sina skyldigher
härvidlag eftersom det ligger i deras eget intresse. Anmälningar till PRV om
styrelseändring skulle enligt RÅ kunna ske snabbare genom att ändra lagens
krav. Vidare kunde den som registreras som företrädare för ett aktiebolag i
samband med registreringen underrättas om vad uppdraget innebär. En
sådan rutin skulle kunna förhindra att personer utan vilja och vetskap
registreras som företrädare för aktiebolag. Ett annat förslag från RÅ är att
organisationsnummer skall användas som identifikation av bolaget vid avtal,
korrespondens, annonsering o dyl, och att denna bestämmelse blir
straffsanktionerad.
Likvidation av bolag på grund av att behörig styrelse saknas eller på grund
av utebliven årsredovisning tar idag lång tid. PRV anmäler bolag som
saknar behörig styrelse till tingsrätten för prövning av frågan om likvidation.
Därefter kan det gå flera månader innan tingsrätten beslutar i frågan. En
förändring i förfarandet har nyligen beslutats. Från och med den 1 april
1994 kommer bolag att kunna försättas i likvidation genom beslut av PRV.
Ansvars genombrott är en fråga som också uppmärksammas av
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen i deras ovan nämnda rapport. En
grundläggande regel i ett aktiebolag är att delägarna inte personligen svarar
för bolagets förpliktelser. Ett av de största problemen när det gäller
ekonomiska brott via aktiebolag är, enligt RÅ och RPS, att kunna utkräva
ekonomiskt ansvar av de personer som, utan att vara företrädare för
bolagen, har ett bestämmande inflytande över bolagens verksamhet. De
möjligheter som idag finns är mycket begränsade.
Vilka drabbas av brotten?
Olika manipulationer - mer eller mindre brottsliga - kan förekomma i alla
led av ett företags verksamhet. Många olika parter kan drabbas. Företaget
ingår i ett nätverk av beroenden och ömsesidiga förpliktelser, och har ett
stort antal olika intressenter:
1994/95 :RR4
Bilaga 1
17
- Delägare och längivare kan på felaktigt underlag luras att satsa pengar i
företaget.
- Leverantörer kan gå miste om betalning om företaget går i konkurs
(konkurs är dock inte i sig brottsligt).
- Konkurrenterna kan lida skada vid illojal konkurrens från företag som
begår skatte- eller bidragsbedrägerier.
- De anställda kan löpa ökad risk för arbetslöshet genom att företagets
kapitalbas urholkas.
- Det allmänna kan gå miste om föreskrivna skatter och avgifter, eller luras
att lämna ekonomiskt stöd till företaget. De mera långsiktiga och indirekta
skador som följer av ekonomisk brottslighet och andra oegentligheter får
också sägas drabba "det allmänna", i betydelsen gemensamma
samhällsintressen.
Det finns också andra slag av manipulationer som kan begås i
näringsverksamhet - t.ex. sådana som drabbar miljön, arbetsmiljön eller
konsumenterna. Denna rapport handlar dock om ekonomisk brottslighet i
mera strikt bemärkelse.
Den ovanstående uppräkningen utgår från ett enda företag. I många fall av
ekonomisk brottslighet är flera företag och flera personer inblandande.
Därmed blir mönstren mer komplicerade och skadorna mer omfattande.
Några exempel
Några olika typer av ekonomisk brottslighet - eller förfaranden i samband
med ekonomiska brott - noteras nedan. De olika kategorierna utesluter inte
varandra. Den oseriösa handeln med skalbolag ("skalbolagsaffärer"), liksom
brott i samband med konkurs, är samlingsbeteckningar som kan innefatta
rader av olika brott. Förteckningen är heller inte fullständig. Syftet är att ge
en antydan om den mängd av olika varianter som finns.
Skattebedrägerier av olika slag, bl.a. mom sbedrägerier
Brott mot uppbördslagen
Kreditbedrägerier
Subventionsbedrägerier
Bokföringsbrott
Svindleri, t.ex. i samband med aktieemmissioner
M utbrott
Insiderbrott
Brott i samband med konkurs (innefattar vanligen bokföringsbrott)
Brott i samband med skalbolagsaffärer (kan innefatta skattebrott,
subventionsbedrägerier, kreditbedrägerier m.m.)
Några kommentarer kan tillfogas.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
18
Momsbedrägerier har blivit vanliga de senaste åren. Ett viktigt skäl till detta
är att momssystemet ger möjlighet till återbetalning av kontanta medel från
skattemyndigheten. Momsen är med andra ord ett "kontantsystem", och är
därmed känsligt för angrepp från dem som vill lura till sig pengar.
I samband med konkurs upptäcks ofta en rad olika brott, framför allt brott
mot borgenärer. Grunden är att man inte får fortsätta att driva en
förlustbringande verskamhet till skada för bolagets borgenärer. Själva
brottsligheten har givetvis ägt rum före konkursen. Konkursen har däremot
betydelse därför att det är först då någon utomstående (konkursförvaltaren)
kommer in i företaget som brotten kan uppdagas.
Bokföringsbrott har stor betydelse i de flesta fall av ekonomisk brottslighet.
Bristfällig eller obefintlig bokföring är också mycket vanlig. Genom att
ändra i bokföringen, eller inte ha någon bokföring alls, kan man dölja sina
övriga brott och oegentligheter. Bokföringsbrotten kan därför ses som
"nyckelbrott" i dessa sammanhang.
Skalbolagsaffärer är den populära benämningen på oseriös handel med
skalbolag. Skalbolagsaffärer är inte brottsliga i och för sig, men kan
användas för brottsliga syften. Skattebrott, brott mot borgenärer och
kreditbedrägerier förekommer regelmässigt i dessa sammanhang, plus
naturligtvis bokföringsbrott. Svagheterna i lagststiftning och
myndighetskontroll har utnyttjats systematiskt. Genom en särskild aktion
har ett antal stora skalbolagshärvor utretts inom skatteförvaltningen. En
närmare beskrivning av innebörden av skalbolagsaffärer finns i kapitel 4.
I det följande anges vissa statistiska uppgifter om tre olika juridiska
kategorier av brott, som vanligen brukar räknas in i begreppet ekonomisk
brottslighet:
- Brott mot borgenärer (11 kap. brottsbalken)
- Brott mot skattebrottslagen (1971:69)
- Brott mot uppbördslagen (1953:272)
Härmed ges dock ingen fullständig bild. Brott som utnyttjar företagsformen
kan förekomma även under andra lagrum, t ex bedrägerier och trolöshet mot
huvudman (brottsbalkens kap 9 och 10).
Antalet lagförda personer
Att lagforas betyder att befinnas skyldig till brott i första instans. Detta kan
ske genom dom i tingsrätt eller genom någon av de förenklade
bötesformema strafföreläggande respektive ordningsbot. Personer som
1994/95 :RR4
Bilaga 1
19
frikänns i tingsrätten ingår ej i gruppen lagförda, liksom inte heller personer
som döms i högre instans.
Lagföring anses även ha skett genom åtalsunderlåtelse som meddelas av
åklagare. Detta är inte samma sak som att åklagaren lägger ned åtalet.
Begreppet innebär att den misstänkte av åklagaren har befunnits skyldig,
dock utan att fallet förs vidare till domstol. Skälet kan t.ex. vara att den
misstänkte nyligen dömts för något annat brott. Åtalsunderlåtelse används i
fall av ekonomisk brottslighet ofta för att "rensa ut" brott som saknar
betydelse för den slutliga straffpåföljden.
I rättsstatistiken skiljer man mellan "huvudbrott" och samtliga brott. Det är i
verkligheten vanligt att en person lagfors för flera brott samtidigt. Av
statistiska skäl redovisas ett av dessa - det svåraste - som "huvudbrott".
Antalet personer som lagfors för en viss typ av brott blir därför lägre om det
endast är huvudbrottet som avses än om man avser både huvudbrott och
bibrott. Uppgifterna nedan avser alla som lagförts för vissa brott, oavsett om
det varit huvudbrott eller bibrott.
I diagram 2.1 visas utvecklingen av de tre nämnda kategorierna av
ekonomiska brott för åren 1977, 1982, 1987 och 1992. För borgenärsbrott
och brott mot skattebrottslagen ökade antalet lagförda starkt från 1977 till
1982 respektive 1987, men har därefter minskat. För brott mot
uppbördslagen minskade lagföringama däremot från 1977 till 1982, och har
sedan varit ungefär oförändrade.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Diagram 2.1 Antalet lagförda personer för vissa ekonomiska brott:
- brott mot brottsbalkens 11 kap.
- brott mot skattebrottslagen
- bron mot uppbördslagen
Källa: Statistiska Centralbyrån
20
Det totala antalet lagförda för de tre kategorierna tillsammans var ca 2300 år
1977, ca 3200 år 1982, ca 3300 år 1987, och ca 2400 år 1992.
År 1992 lagfördes 1026 personer för brott mot borgenärer (11 kap.
brottsbalken), 626 för brott mot skattebrottslagen och 755 för brott mot
uppbördslagen. Mer detaljerade uppgifter återfinns i tabell 2.1 och 2.2.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
|
Tabell 2.1 B or genär sbrott | ||||
|
Antal lagförda personer | ||||
|
1977 |
1982 |
1987 |
1992 | |
|
Brottsbalkens 11 kap. | ||||
|
11.1 Oredlighet mot borgenär |
14 |
54 |
52 |
48 |
|
11.2 Grov oredlighet mot borgenär 8 |
37 |
26 |
47 | |
|
11.3 Vårdslöshet mot borgenär |
22 |
51 |
24 |
6 |
|
11.4 Mannamån mot borgenär |
16 |
33 |
21 |
10 |
|
11.5 Ringa bokföringsbrott |
30 |
196 |
216 |
152 |
|
11.5 Bokföringsbrott, inkl.grovt |
115 |
612 |
1067 |
763 |
|
Totalt för 11 kap brottsbalken |
205 |
983 |
1406 |
1026 |
|
Källa: Statistiska Centralbyrån | ||||
Tabell 2.2 Skattebrott och uppbördsbrott
Antal lagförda personer
|
1977 |
1982 |
1987 |
1992 | |
|
Skattebrottslagen | ||||
|
Skattebedrägeri, § 2 |
183 |
405 |
214 |
130 |
|
Skatteförseelse, § 3 |
18 |
35 |
14 | |
|
Grovt skattebedrägeri, § 4 |
60 |
118 |
146 |
103 |
|
Vårdslös skatteuppgift, § 5 |
116 |
116 |
30 |
17 |
|
Oredlig uppbördsredovisning, § 7 |
29 |
88 |
35 |
107 |
|
Bristande uppbördsredovisning, § |
8 17 |
8 |
3 |
5 |
|
Vårdslös uppbördsredovisning, § 9 129 |
278 |
298 |
233 | |
|
Försvårande av skattekontroll |
19 |
314 |
206 |
31 |
|
Skattebrottslagen totalt |
571 |
1362 |
1153 |
626 |
|
Brott mot uppbördslagen |
1522 |
907 |
729 |
755 |
Källa: Statistiska Centralbyrån
5 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
Varför har antalet lagförda minskat? Betyder det att brottsligheten också har 1994/95:RR4
minskat? Svaret på den sista frågan är nej. I ett läge då alla brott inte utreds Bilaga 1
och det finns köer av olika slag inom de berörda myndigheterna kommer
antalet lagförda i första hand att visa rättsväsendets kapacitet att utreda och
lagfora brott av de nämnda typerna. "Rättsväsendet" är en samlande
beteckning som innefattar åklagarväsendet, polisväsendet, domstolarna och
kriminalvården samt exekutionsväsendet (kronofogdemyndigheterna).
Antalet lagförda säger nästan ingenting om brottslighetens omfattning. Allt
som med säkerhet kan sägas är att antalet personer som gjort sig skyldiga till
brott inte varit mindre än antalet lagförda. Till saken hör också att
tidsprofilen för brottsligheten inte överensstämmer med tidsprofilen för
antalet lagförda. Ofta finns mycket långa tidsfördröjningar mellan brott och
lagföring.
Hur många döms för allvarliga brott?
I de fall domstolen dömt till fängelse har brottet ansetts allvarligt. Men
antalet fängelsedömda beror naturligtvis, precis som antalet lagförda, på
kapaciteten inom rättsväsendet. I tabell 2.3 redovisas antalet personer som
dömts till fängelse för samma tre kategorier av brott som tagits upp i det
föregående. Statistiken är uppbyggd efter "huvudbrott" och "huvudpåföljd".
Det kan finnas personer som dömts till fängelse för ett annat huvudbrott
(kanske ett näraliggande brott som t.ex bedrägeri eller trolöshet mot
huvudman). De ingår ej i tabellen, även om deras sammantagna brott kunde
betraktas som "ekonomiska brott".
Tabell 2.3 Antalet personer som dömts till fängelse för
vissa ekonomiska brott
|
1977 |
1982 |
1987 |
1992 | |
|
Borgenärsbrott | ||||
|
(11 kap brottsbalken) |
11 |
120 |
188 |
124 |
|
Brott mot skattebrottslagen |
98 |
285 |
203 |
92 |
|
Brott mot uppbördslagen |
8 |
4 |
11 |
6 |
|
Totalt |
117 |
409 |
402 |
222 |
Källa: Statistiska Centralbyrån
Det är ett begränsat antal personer som döms till fängelse för de tre
kategorierna av brott. År 1992 var antalet ca 220 personer. Det var en
22
mycket kraftig nedgång från 1987, då antalet var över 400. Utvecklingen
torde främst förklaras av den minskade kapaciteten inom rättsväsendet, men
eventuellt även av en minskad benägenhet hos domstolarna att döma till
fängelse, i synnerhet för "gamla" brott, dvs. fall där det gått lång tid mellan
brott och lagföring.
Fängelsestraffets längd
Det finns också statistik över fängelsestraffets längd. Detta varierar vid
olika typer av ekonomiska brott. De uppgifter vi haft att tillgå avser domar
utfärdade under åren 1977, 1982, 1987 och 1992. Skillnader mellan åren
kan bero på att domstolarna ändrat sin praxis. Brotten kan också ha varit
olika svåra olika år.
- Vid grov oredlighet mot borgenär varierar fängelsestraffet mellan 4
månader och 4 år, med en tyngdpunkt på straff längre än 10 månader.
Strafftiderna är i genomsnitt längre 1992 än tidigare år.
- Vid bokföringsbrott (inkl, grovt) är fängelsestraffet i de allra flesta fall inte
högre än 6 månader. Antalet fall med längre strafftider är mycket litet.
Mönstret är i stort sett detsamma åren 1992, 1987 och 1982.
- Skattebedrägeri gav i typfallet ett fängelsestraff på 4-6 månader under
1992. Det var klart längre än under de tidigare åren.
- Grovt skattebedrägeri gav under 1992 fängelsestraff på mellan 4 månader
och 4 år. Vanligaste strafftiden var 1-2 år. Strafftiderna var längre 1992 än
tidigare år.
Statistiken avser strafftiderna enligt dom. De faktiskt avtjänade straffen är
en annan sak. Den s.k. halvtidsfrigivningen, som varit praxis under perioden
1983-1993, syns med andra ord inte i statistiken.
Mer om påföljderna
Ekonomiska brott ger oftast andra påföljder än fängelse. Påföljderna för ett
urval av ekonomiska brott redovisas nedan. Uppgifterna avser huvudpåföljd.
I den mån den lagförde dömts till flera olika påföljder noteras i statistiken
den påföljd som räknas som den strängaste. Kombinationer av böter och
villkorlig dom noteras som villkorlig dom.
- Grov oredlighet mot borgenärer ger så gott som alltid fängelse. Villkorlig
dom ges i vissa fall.
- Bokföringsbrott, inkl, grovt, ger vanligen villkorlig dom. Fängelse
förekommer i ca 10 procent av fallen.
1994/95:RR4
Bilaga 1
23
- Ringa bokföringsbrott ger i de flesta fall böter. Åtalsunderlåtelse, som 1994/95 :RR4
tidigare inte alls förekom, ges nu i ca 30 procent av fallen. Bilaga 1
-Vid skattebedrägeri är villkorlig dom den vanligaste påföljden. Fängelse
förekommer numera sällan. Vid grovt skattebedrägeri är fängelse däremot
den normala påföljden.
- Oredlig uppbördsredovisning ger ofta villkorlig dom. Även böter och
åtalsunderlåtelse förekommer.
- Vårdslös uppbördsredovisning ger böter.
- Brott mot uppbördslagen ger i de flesta fall böter. Även villkorlig dom
förekommer.
Näringsförbud
Näringsförbud är en speciell typ av påföljd som kan drabba personer som
systematiskt missbrukat företagsformen för brottslig verksamhet. En person
som är belagd med näringsförbud är därmed under en period på 3-5 år
förbjuden att driva näringsverksamhet eller företräda företag som driver
verksamhet med bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen.
Antalet personer som döms till näringsförbud är litet. Det totala antalet
personer med gällande näringsförbud i januari 1994 var 163. Nära hälften
av näringsförbuden har fastställts av hovrätterna. Ett fall har fullföljts till
Högsta domstolen, som fastställt förbudet. (Källa-. Riksskatteverket)
Hur många yrkeskriminella?
En del av den ekonomiska brottsligheten bedrivs systematiskt och
professionellt, Bedömningarna av hur många personer som skall räknas till
denna grupp varierar. Kriterierna för vad som skall krävas för att ingå i
gruppen är inte heller särskilt klara. Vid en diskussion med Rikskriminalens
ekorotel framhölls att det rör sig om en begränsad krets - "kanske 50
personer". Det skall ses som en grov uppskattning av antalet personer som
man från polisens sida skulle behöva följa genom förspaning.
Specialrevisionskontoret vid Skattemyndigheten i Stockholm, som
regelmässigt utreder befarade skattebrott, uppger att det är 200-300 namn
som återkommer i deras utredningar. Dessa personer befinner sig på olika
nivåer, och opererar med olika grader av risk. Vissa av dem är tidigare
dömda i olika brottmål som avser såväl ekonomiska brott som våldsbrott. På
en nivå över dessa finns personer som officiellt företräder olika företag i
mindre riskfyllda sammanhang, men där det ändå finns en risk för
myndighetsåtgärd. Därutöver finns personer som på olika sätt framskymtar i
utredningarna, men som inte sätter sin namnteckning under mer väsentliga
handlingar. Dessa, de egentliga huvudpersonerna, är en mycket mindre
grupp.
24
De personer som finns högst upp i hierarkin lever enligt uppgift på en
mycket hög ekonomisk standard. Skattemyndigheten i Stockholm framhåller
särskilt ett tiotal personer som utvandrat och numera är bosatta i London.
De uppges ha tillgång till en mängd bolag i England och i skatteparadisen. I
skatteuppläggen används dessa bolag för att träffa avtal eller utfärda
fakturor i vinsteliminerande syfte.
I samband med husrannsakningar tas ofta telefonböcker och visitkort i
beslag, varav framgår att de personer som ansvarar för den grövsta
ekonomiska brottsligheten åtminstone är bekanta med varandra. Det har
också noterats att dessa personer anlitar ett begränsat antal advokater, andra
jurister och revisorer för konsultationer. Skattemyndighetens uppfattning är
att dessa personer planerar och genomför sin ekonomiska brottslighet med
hjälp av varandra.
Även om antalet yrkeskriminella är starkt begränsat är det viktigt att komma
ihåg att gruppen inte är statisk. En viss "personalomsättning" finns även
inom denna grupp - vissa försvinner ur bilden (t.ex. till följd av sjukdom,
dödsfall, utvandring, "pensionering") samtidigt som andra kommer till. Hur
många nya som kommer till, dvs. som lär sig och systematiskt ägnar sig åt
yrkesmässig ekonomisk kriminalitet, beror bl.a. på hur lätt det är att begå
denna typ av brott, inlärningsmöjligheter via rådgivare, upptäcktsrisker
m.m.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Regionala skillnader
Brottsligheten i allmänhet - inte bara de ekonomiska brotten - är starkt
koncentrerad till vissa delar av landet. Enligt Brottsförebyggande rådet
(BRÅ) är brottsligheten generellt sett ett storstadsproblem, som varierar
markant med befolkningstätheten. De högsta brottsnivåema finns i
Stockholm, Göteborg och Malmö. De lägsta finns i Norrland och delar av
Sydsverige.
Av det totala antalet lagförda i landet härrörde 45 procent från
storstadslänen (år 1992). Som jämförelse bör nämnas att de tre
storstadslänen har knappt 37 procent av befolkningen i landet. Stockhoms
andel är 19 procent. (Siffrorna avser den 31 december 1991.)
Även de ekonomiska brotten anses vara ett storstadsfenomen. Den bifogade
kartan (figur 2.2) visar antalet lagförda personer per län för de tidigare
nämnda tre kategorierna av brott (både huvudbrott och bibrott ingår). I
Stockholms, Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län lagfördes
sammanlagt 1065 personer för sådana brott under 1992, vilket var 44
procent av det totala antalet i landet. Stockholm ensamt svarade för 23
procent av lagföringama år 1992. Stockholms andel har ökat betydligt under
25
Figur 2.2 Antal lagförda år 1992för vissa ekonomiska brott:
- borgenärsbrott (11 kap. brottsbalken)
- brott mot skattebrottslagen
- brott mot uppbördslagen
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Ja ml land
Kopparberg
Yarhilönd
Göieborq-
OCh
Bohus
Norrbotten
Västerbotten
( V ä sternorriand
Gävleborg
Uppsala
556J Stockholm
^''Södermanland
Östergdtlancj
HdHahd\'4o
2/ö
Totalt alla län 2400
Källa: Statistiska Centralbyrån
26
senare år. Ett genomsnitt för åren 1977, 1982, och 1987 visar att
Stockholms andel då var 19 procent.
Vad gäller näringsförbuden finns en ännu starkare storstadsdominans. Inte
mindre än 53 procent av det totala antalet nu rådande näringsförbud har
utfärdats för personer boende i storstadslänen.
Varken lagföringar eller näringsförbud är några direkta uttryck för
brottslighetens omfattning. Snarare speglar de en kombination av
brottsligheten och rättsväsendets sätt att beivra brotten. Storstädernas
dominans i statistiken över lagförda personer skulle teoretiskt kunna bero
mera på att rättsväsendet är bättre utbyggt i storstäderna (eller effektivare),
och mindre på själva brottsligheten. Detta är dock knappast fallet. Det
troliga är att regionala variationer i lagföringama avspeglar liknande
variationer i brottsligheten.
Antalet brottsanmälningar
Antalet anmälda fall av misstänkt ekonomisk brottslighet är en bättre
måttstock för brottsligheten än antalet lagförda personer. Det är samtidigt en
helt annan typ av begrepp. En och samma person kan vara föremål för
många olika anmälningar. Statistiken över antalet brottsanmälningar hos
polisen speglar omfattningen av själva brottsligheten (de brottsliga
gärningarna), inte antalet gärningsmän.
Men inte heller anmälningarna speglar den verkliga brottsligheten. För det
första är det långifrån alla brott som upptäcks. För det andra beror
upptäckterna på myndigheternas egna kontrollåtgärder. Vid noggrann
kontroll upptäcks fler brott. Eftersom ett flertal myndigheter - även skatte-
och kronofogdemyndigheter - under senare år har fått se sina resurser
krympa kan man befara att deras möjligheter att upptäcka brott har minskat.
Det förekommer dessutom att skattemyndigheterna håller tillbaka sina
anmälningar därför att man vet att polisen saknar utredningskapacitet. En
sådan underlåtenhet är visserligen inte tillåten enligt lag, men har ändå
förekommit i många län. Det har visats i den särskilda enkät om
momsbedrägerier och momskontroll som gjorts inom ramen för denna
granskning.
En samlad bild av utvecklingen av antalet anmälningar vid polisens enheter
för utredning av ekonomisk brottslighet (ekorotlama) kunde ändå ha stort
intresse. Vi har dock ingen sådan samlad bild. Däremot har vi uppgifter om
antalet anmälningar till ekoroteln vid Stockholmspolisen; se tabell 2.4. De
visar en stark ökning de senaste åren. Det gäller i synnerhet 1993 då
ekoroteln mottog mer än dubbelt så många brottsanmälningar som under
1992. De allra flesta anmälningarna under 1993 - uppskattningsvis 85
1994/95:RR4
Bilaga 1
27
procent - gäller borgenärsbrott (inkl, bokföringsbrott). Vågen av
brottsanmälningar bör ses mot bakgrund av de många konkurserna de
senaste åren.
1994/95-.RR4
Bilaga 1
Tabell 2.4 Antalet anmälningar till ekoroteln vid Stockholmspolisen
1988 1989 1990 1991 1992 1993
47 183 174 287 398 938
Not; Uppgifterna avser antalet K-anmälningar (jfr kap. 7)
Källa; Stockholmspolisens ekorotel
Det finns också rättsstatistiska uppgifter om antalet brottsanmälningar.
Dessa är emellertid, precis som antalet lagförda, sorterade efter juridiska
kategorier (se tabell 2.5). Summan av de tre kategorier av ekonomiska brott
som vi tidigare diskuterat visar här en tydlig ökning - med sammanlagt 36
procent från 1980-talets början till 1991.
Från 1991 till 1992 sjönk antalet anmälda skatte- och uppbördsbrott mycket
kraftigt. 1992 innebar för skattemyndigheterna särskilda påfrestningar. Det
fortsatta genomförandet av skatteomläggningen sammanföll i tiden med en
stor omorganisation av hela skatteförvaltningen. Nedgången i
brottsanmälningama bör ses mot den bakgrunden. Som ovan nämndes har
det också förekommit att skattemyndigheterna hållit tillbaka
brottsanmälningar eftersom man utgick från att polis och åklagare ändå inte
skulle ha möjlighet att utreda brotten. Denna praxis motverkas nu av
särskilda utbildningsinsatser inom skatteförvaltningen. Enligt
Riksskatteverket har antalet brottsanmälningar från skattemyndigheterna
ökat betydligt under 1993.
I tabell 2.5 redovisas därtill ett par andra brottskategorier, dels förskingring
och annan trolöshet, dels bedrägerier (exkl. häleri). Bägge dessa kategorier
innehåller många brott som inte kan räknas till brott i näringsverksamhet.
Uppgifterna kan ändå ha ett visst intresse, eftersom de speglar utvecklingen
av den näraliggande brottsligheten.
28
|
Tabell 2.5 Anmälda brott enligt rättsstatistiken |
1991 |
1992 | |||
|
Medeltal 1975-79 |
Medeltal 1980-84 |
1987 | |||
|
Brott mot borgenärer |
476 |
2092 |
2422 |
3111 |
4093 |
|
Brott mot skattebrottslagen 3462 |
6820 |
6197 |
6342 |
4267 | |
|
Brott mot uppbördslagen |
7537 |
5163 |
8122 |
9745 |
4854 |
|
Summa |
11473 |
14075 |
16741 |
19198 |
13214 |
|
Förskingring och annan (10 kap. brottsbalken) |
5438 |
7572 |
10090 |
10458 |
9563 |
|
Bedrägerier (exkl häleri) |
48373 |
83200 |
90338 |
71032 |
60631 |
|
Källa-. Statistiska Centralbyrån, Rättsstatistisk årsbok 1993 | |||||
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Ökad komplexitet
Även om samtliga verkliga brott upptäcktes och anmäldes så skulle det inte
vara riktigt att bestämma brottslighetens omfattning med utgångspunkt från
antalet anmälda fall. Olika fall av ekonomisk brottslighet kan ha helt olika
omfattning och komplexitet. Här finns också en förändring över tiden.
Enligt alla berörda myndigheter är brottsligheten idag betydligt svårare än
tidigare. Brotten har blivit mer komplicerade och svårare att upptäcka och
utreda. De berör också mycket större belopp än tidigare.
Ökat antal konkurser
Konkurs innebär att en person (gäldenär) eller ett företag inte kan betala
sina skulder och att en ansökan därför lämnas in till domstol som fattar
beslut om konkurs. Samtliga tillgångar fördelas mellan borgenärerna
beroende på hur och om de har säkerheter. I första hand fördelas
tillgångarna till fordringsägare med särskild förmånsrätt t.ex.
företagshypotek. Därnäst skall staten ha in skatterna och de anställda sina
löner. I sista hand kommer övriga borgenärer.
29
Ekonomisk brottslighet upptäcks inte sällan i samband med konkurser.
Enligt en undersökning avseende Södermanlands län fanns brottsmisstankar
i omkring 25 procent av konkurserna under åren 1989-92. Även bland de
icke brottsliga konkurserna finns det omdiskuterade fall, då det för en ägare
kan vara lönsamt att låta ett företag gå i konkurs för att därmed låta en del
av förlusterna i verksamheten bäras av andra, t.ex. staten och
leverantörerna.
Antalet konkurser varierar med konjunkturen - konkurserna blir fler under
lågkonjunktur och färre då konjunkturen vänder uppåt. Antalet konkurser
har ökat mycket starkt under senare år - från ca 6700 år 1987 till 22 400 år
1992 (se tabell 2.6). Över 80 000 anställda berördes av konkurser år 1992.
Under 1993 har antalet konkurser minskat - enligt preliminära uppgifter
med omkring 11 procent.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Tabell 2.6 Konkurser och antal anställda 1985-1992
|
1985 |
1987 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Samtliga |
7228 |
6785 |
7714 |
10796 |
18424 |
22449 |
|
därav: | ||||||
|
Företag |
5892 |
5768 |
6879 |
9887 |
17378 |
21219 |
|
Privat- | ||||||
|
personer |
1336 |
1017 |
835 |
909 |
1046 |
1230 |
|
Antal | ||||||
|
anställda |
19200 |
15000 |
14900 |
25500 |
64100 |
80400 |
Källa: Statistiska Centralbyrån
Hur mycket pengar försvinner?
Uppskattningar av den ekonomiska brottslighetens totala omfattning brukar
ibland anges i den allmänna debatten. Kommissionen mot ekonomisk
brottslighet angav vissa "kvalificerade gissningar" i sitt slutbetänkande
Ekonomisk brottslighet i Sverige (SOU 1984:15):
"Sammanfattningsvis: En försiktigt hållen skattning av den ekonomiska
brottslighetens omfattning (enligt kommissionens definition), uttryckt
med skattemåttet och i pengar för år 1983, ger följande resultat:
(1) 16-20 miljarder kronor som undanhållits från beskattning
(2) 11-14 miljarder kronor i skattebortfall."
30
Ekokommissionens sätt att använda dessa beräkningar har senare kritiserats
i en forskningsrapport av Hans-Gunnar Axberger (Eko-brott, Eko-lagar och
Eko-domstolar. En rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot
ekonomisk brottslighet, BRÅ Forskning 1988:3). Kritiken tar bl.a. sin
utgångspunkt i att beräkningarna knappast kunde stämma med
kommissionens definition av ekonomisk brottslighet, som innebar att endast
mycket omfattande, systematiska och kontinuerliga brott i
näringsverksamhet skulle ingå i begreppet. (Den definition av ekonomisk
brottslighet som angavs i början av detta kapitel skiljer sig i dessa
avseenden från ekokommissionens. Med ekonomisk brottslighet avser vi
brott som utnyttjar företagsformen, oavsett hur stora, systematiska och
kontinuerliga brotten är.)
I början av 1980-talet gjordes också nationalekonomiska beräkningar av det
totala skatteundandragandet i Sverige. Skattefusket, eller den svarta sektorn,
mättes som det undandragande av skattepliktig inkomst som uppkommer
genom oredovisade inkomster och felaktiga avdrag i inkomstdeklarationen.
(Källa\ Ingemar Hansson, Sveriges svarta sektor, RSV Rapport 1984:5)
Hanssons utredning baserades på olika typer av beräkningsmetoder och
statistik. I den mest tillförlitliga uppskattningen beräknades skattefusket
genom en jämförelse mellan total inkomstanvändning för konsumtion,
sparande m.m. och totala deklarerade inkomster. Utredningen visade att den
svarta sektorn i Sverige år 1983 uppgick till 4 procent av BNP enligt en låg
beräkning, och 7 procent av BNP enligt en hög beräkning. För 1983
motsvarar detta 28-48 miljarder kronor eller 4000-7700 kronor per vuxen
person i Sverige.
En ny undersökning av Sveriges svarta sektor, grundad på mera aktuella
data, pågår för närvarande inom ramen för kommittén för utvärdering av
skattereformen (KUSK). Den väntas bli klar i början av 1994, men har inte
publicerats när detta skrives.
Ekonomisk brottslighet är emellertid inte samma sak som
skatteundandragande (se figur 2.3). Löntagare som fuskar med skatten gör
sig skyldiga till skatteundandragande men inte till ekonomisk brottslighet.
Ekonomisk brottslighet omfattar enligt vår definition brott som utnyttjar
företagsformen. Ekonomisk brottslighet innefattar ofta skattebrott, men det
finns också många som inte gör det. Som exempel kan nämnas de konkreta
fall av ekonomisk brottslighet som presenteras i kapitel 3; ca hälften av
dessa innefattar skatte- och uppbördsbrott.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
31
|
Figur 2.3 Skatteundandragande och ekonomisk brottslighet | |
|
- en principskiss | |
|
COD | |
|
Skatteundandragande |
Ekonomisk brottslighet |
|
av privatpersoner |
(brott som utnyttjar |
|
och näringsidkare |
företagsformen) |
1994/95 :RR4
Bilaga 1
De ovan nämnda beräkningarna av skatteundandragandet innefattade alla
typer av skattefusk, såväl de som utfördes av näringsidkare och kan räknas
till brott i näringsverksamhet, som privatpersoners skattefusk, svartjobb etc.
Annan ekonomisk brottslighet än skattebrott ingick däremot inte.
Under det senaste året har man i den allmänna debatten anfört olika
bedömningar av omfånget av den samlade ekonomiska brottsligheten. Från
såväl regeringen som oppositionen har man nämnt siffror i
storleksordningen 100-150 miljarder kronor. Det är dock oklart vilka typer
av brott man räknar in, liksom vad beloppen omfattar och betyder. I
verkligheten är det också mycket svårt att göra tillförlitliga beräkningar.
Eftersom en mycket stor del av brottsligheten kan antas vara dold, dvs.
oupptäckt, är man hänvisad till antaganden, hypoteser och teoretiska
beräkningsmodeller.
Det är också svårt att förstå innebörden av olika belopp. Det framgår av
vissa av de fallbeskrivningar som presenteras i nästa kapitel. De "pengar
som försvinner", beräknade enligt vissa principer, kan vara av en helt annan
storleksordning än de pengar som undanhållits av brottslingen och hans
medhjälpare. I fallet Gusum försvann ca 240 miljoner kronor, men "vinsten"
för huvudmannen begränsades till 10 miljoner. Mellanskillnaden gick
förlorad och kunde inte återvinnas av någon. Man kan heller inte dra
slutsatsen att "samhället" skulle ha varit 240 miljoner kronor rikare om de
ansvariga vid Gusum inte hade börjat ändra i bokföringen. Problemen i
företaget hade lett till någon annan utveckling som vi inte vet något säkert
om.
Ovissheten om den ekonomiska brottslighetens verkliga omfattning påverkar
inte de huvudfrågor som behandlas i denna rapport. Det vi med säkerhet vet
32
är att det finns en stor differens mellan den verkliga ekonomiska
brottsligheten och den som myndigheterna lyckas beivra. Huvudfrågorna
kan uttryckas på följande vis:
* Kan myndigheternas arbete bli effektivare, så att antalet lagförda ökar?
* Finns det åtgärder som kan minska den verkliga ekonomiska
brottsligheten?
Hur påverkas samhällsekonomin?
Ekonomisk brottslighet innebär alltid en (orättmätig) omfördelning av
inkomst och förmögenhet till brottslingarnas förmån; det är just denna
omfördelning som är motivet till brotten. Ofta är det inte bara brottslingarna
sjäva som kommer i åtnjutande av dessa extra rikedomar; även deras
familjer och andra "skyddslingar" kan dra materiell nytta av brotten.
Pengarna kan även spridas i en vidare krets - även utomlands - bl.a. genom
den extra lyxkonsumtion som brotten kan möjliggöra. En del nytta kan
också falla på kunder som utnyttjar lågt prissatta tjänster som produceras av
fuskande företag (i den mån sådana priseffekter förekommer).
De som förlorar är t.ex. leverantörer till företag som går i konkurs,
kreditgivare och andra fordringsägare. Staten - och därmed skattebetalarna -
är ofta den allra största förloraren.
Brottslighetens effekter på produktionsnivån och dess utveckling, sett över
tiden, är svårgripbar. Här kan det t.ex. handla om att resursallokeringen blir
ineffektiv, genom att anställda kvarhålls i ineffektiva företag. I den mån
arbetslösa personer ges sysselsättning i skattefuskande företag kan det se ut
som om fusket ger ökad sysselsättning och därmed bidrar till att öka
produktionen. Denna form av sysselsättning är dock mycket dyrbar för
statskassan (inte minst om de anställda samtidigt bidragsfuskar gentemot a-
kassan), och det är svårt att tro att det inte skulle finnas några bättre
alternativ.
Effekterna på samhällsekonomin är emellertid inte de primära när det gäller
den ekonomiska brottsligheten. Att det över huvud taget är möjligt att tala
om sådana effekter beror på att brotten kan omfatta så stora belopp.
Brottslighetens direkta skadeverkningar på samhället kan snarare sägas
beröra grundvalarna för ekonomins funktionssätt - förmågan och viljan att
hålla ingångna överenskommelser (kontrakt), och tilliten till att motparten
gör detsamma. Brotten skadar det förtroende mellan människor och grupper
som är en förutsättning för det sociala och ekonomiska samspelet. Detta är
påtagligt även inom näringslivet, där man i hög grad är beroende av att
kunna lita på affärspartners och medarbetare. Brottslighetens konsekvenser
för näringslivet diskuteras även i kapitel 3. De omfattande
skattebedrägerierna leder samtidigt till att medborgarnas förtroende för
1994/95 :RR4
Bilaga 1
33
skattesystemet och tron att man lever i ett rättvist samhälle utsätts för allt
större påfrestningar.
En fokusering på mätbara, "samhällsekonomiska" effekter, i tron att dessa är
de enda viktiga, kan lätt leda vilse. Till saken hör också att brottsligheten
inte är något statiskt fenomen. Effekterna på samhället kan inte diskuteras
på ett meningsfullt sätt om man inte ser till den fortgående ökningen av
brottsligheten, och till orsakerna bakom denna ökning.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Långsiktigt ökande brottslighet
Det totala antalet anmälda brott har ökat stadigt i Sverige under en lång
följd av år (se diagram 2.4). År 1950 var antalet ca 200 000, år 1965 ca
450 000, år 1980 ca 920 000, och år 1993 ca 1150 000. Tar man hänsyn till
befolkningsutvecklingen är brottsnivån nu, vid början av 1990-talet, över
fyra gånger så hög som för drygt 40 år sedan.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har även presenterat en prognos över
brottsligheten fram till sekelskiftet. Den tyder på en fortsatt ökning. Det
totala antalet anmälda brott beräknas med stor sannolikhet komma att ligga
mellan 1,35 och 1,53 miljoner år 2000. Prognosen utgår från att
brottsutvecklingen följer samma mönster som tidigare. Enligt BRÅ krävs
det kraftfulla insatser för att bryta denna utveckling. (Källa:
Brottsutvecklingen 1991. BRÅ-rapport 1992:2)
Diagram 2.4 Samtliga polisanmälda brott 1950 - 1991
Källa: BRÅ
34
Brottsorsaker enligt BRÅ
Några av de begrepp och teorier som kan användas för att analysera
brottslighetens orsaker nämns nedan. Källan är den ovan nämnda rapporten
från BRÅ.
Tillfällestrukturen och den sociala kontrollen är två centrala begrepp inom
kriminologin. När tillfällena till brott ökar och/eller den sociala kontrollen
minskar antas brottsligheten öka. Förändringar i vardagens och
samhällslivets organisation ändrar både tillfällestrukturen och den sociala
kontrollen. Brottsligheten är därmed ett samhällsfenomen.
Allmänt sett bestäms ett samhälles brottsnivå av hur många invånare som
bryter mot lagen (brottsdeltagandet) och hur ofta de gör det
(brottsaktiviteten). När brottsligheten ändras kan det bero på förändringar i
någon av dessa faktorer, eller i bägge samtidigt.
De flesta människor som begår brott är enligt BRÅ tillfällesbrottslingar,
men det finns också en mindre grupp (ibland kallade kroniker) som
regelbundet bryter mot lagen. Den senare gruppen står för en stor del av
brottsligheten. Det tycks också vara så att brottsbenägenheten gäller både
antalet brott och brottens svårighetsgrad. De som har ett mindre motstånd
mot att begå brott har också ett mindre motstånd mot att begå grövre
brottshandlingar. Grövre brott begås till övervägande delen av personer som
tidigare är kraftigt brottsbelastade. Aktiva brottslingar tenderar' också att
begå många olika typer av brott. Någon större specialisering till särskilda
brottstyper förekommer inte, åtminstone inte inom den traditionella
brottsligheten.
För att ett brott skall begås är det inte tillräckligt att det finns en
gärningsman. Enligt den s.k. rutinaktivitetsteorin (Cohen och Felson, 1979)
krävs en sammanföring av en motiverad gärningsman, ett lämpligt
offer/brottsobjekt, och frånvaro av "kapabla väktare". Med "kapabel
väktare" avses en person som av den potentielle gärningsmannen uppfattas
som kapabel och villig att ingripa för att förhindra att brottet genomförs.
Eventuellt finns också dynamiska samband mellan faktorerna, på så vis att
ett ökat utbud av svagt skyddade brottsobjekt/offer i sig kan öka antalet
gärningsmän ("tillfället gör tjuven").
Teorin beskriver en kombination av brottsorsaker, som har sinsemellan
olika karaktär. Eventuella åtgärder för att minska brottsligheten blir helt
olika beroende på vilken orsak man söker påverka. För att minska antalet
tillfällen att begå brott kan särskilda åtgärder krävas för varje brottstyp. Ett
ökat antal "kapabla väktare" kan kräva samhällsorganisatoriska
förändringar som också varierar beroende på brottstyp. Söker man minska
antalet "kroniska gärningsmän" blir det snarare fråga om försök till
1994/95 :RR4
Bilaga 1
35
långsiktig inverkan på våra allmänna levnadsmönster, kultur och
värderingar, uppfostran och moral.
Risken för upptäckt är sannolikt mycket viktig. En ökad upptäcktsrisk kan
minska antalet tillfällen till brott, och/eller ses som en förstärkning av de
"kapabla väktarnas" funktioner. Indirekt kan den också tänkas påverka
utvecklingen av antalet "kroniska gärningsmän".
Allmänna utvecklingstendenser
Det finns ett antal generella utvecklingstendenser i samhället som tenderar
att öka eller underlätta brottsligheten:
- tilltagande anonymitet
- ökande rörlighet
- internationalisering av kapitalrörelser
- teknisk utveckling (datorisering)
- avreglering.
Den sociala kontrollen minskar genom alla de tre förstnämnda faktorerna.
Antalet tillfällen till brott ökar genom flera av dem, och antalet kapabla
väktare minskar genom avregleringama.
De flesta av dessa tendenser drivs fram av krafter som är överordnade i
förhållande till den nationella politiken. Men det är också klart att
samhällsorganen och de politiska beslutsfattarna på många sätt medverkar
med åtgärder som jämnar väg för utvecklingen.
Utvecklingen har också en inre logik. Anonymitet, rörlighet och
internationalisering är nära sammankopplade företeelser. De är inte
oberoende av varandra, i stället förstärker de varandra. Den tekniska
utvecklingen (åtminstone i form av teknikspridning) underlättas också av
rörlighet och internationell handel. Avregleringar är tänkta att verka i
samma riktning. Syftet är att skapa konkurrens och pressa kostnader.
Denna inre logik gör att samhällsutvecklingens allmänna riktning har en
väldig kraft och inte kan väntas byta spår eller dämpas. Riktningen är inte
problemfri. Forna tiders stabila och fastlåsta lokalsamhällen med en
långtgående social kontroll kan i våra dagar te sig avskräckande. Den
motsatta ytterligheten innebär hemlöshet, frånvaro av meningsfulla
sammanhang och en omfattande brottslighet. En sådan framtidsbild kan idag
upplevas som ett mera näraliggande hot.
1994/95:RR4
Bilaga 1
36
Den ekonomiska brottslighetens särdrag
Det speciella med den ekonomiska brottsligheten - framför allt med den
yrkeskriminella varianten av ekonomisk brottslighet - är att den i hög grad
utnyttjar de nya tillfällen till brott som uppstår genom de ovan beskrivna
generella utvecklingstendenserna. Den utnyttjar också hela den struktur av
civilrättsliga regler som är till för att skydda rörelsedrivande företag.
Brotten får sin form efter det som samhällsorganen har särskilt svårt att
fånga och ingripa mot, och som ger lättförtjänta pengar.
- Anonymitet (för individer och företag) utnyttjas systematiskt genom köp
och försäljning av bolag, konstruerade bolagsbildningar, byte av styrelse,
utnyttjande av bulvaner etc.
- Rörlighet för individer, företag och kapital är en nödvändig förutsättning
för all affärsverksamhet - även för den brottsliga. Speciellt möjligheterna att
flytta kapital mellan olika konton, mellan företag och mellan länder torde ha
stor betydelse.
- Internationaliseringen underlättar kapitalets rörlighet över
nationsgränserna. Kapitalströmmama blir därmed svåra eller omöjliga att
följa för kontrollerande myndigheter.
- Den tekniska utvecklingen är i sig en förutsättning för
internationaliseringen av kapitalströmmama. Den nya kopierings- och
informationstekniken har också haft en direkt och påtaglig betydelse för de
senaste årens ekonomiska brottslighet. Man har lätt kunnat framställa falska
köpehandlingar, fakturor och andra dokument på ett sådant sätt att de
knappt kan skiljas från originalhandlingar. Telefax, mobiltelefoner,
vidarekoppling av telefoner, hyrning av telefonnummer etc. utnyttjas
systematiskt. De kontrollerande myndigheterna har av olika skäl inte kunnat
hålla jämna steg med brottslingarna.
- Avregleringar på vissa områden har inneburit att myndigheternas tidigare
kontroll minskat eller avvecklats. Avregleringen av kreditmarknaden
respektive taxinäringen är två näraliggande exempel. I bägge dessa fall torde
avvecklingen av myndigheternas tidigare kontroll och regelverk ha banat
väg för den ekonomiska brottsligheten under senare år.
Brottsligheten inom taxinäringen har uppmärksammats vid en serie
informationsbesök från revisorerna under vintem 1993 (se
litteraturförteckningen), och har även tagits upp av regering och av riksdag
(prop. 1992/93:106, TU26, rskr 278). Brotten inom bankväsendet är mera
storskaliga och svårutredda, bland annat till följd av banksekretessen. De
utreds för närvarande av en särskild grupp under Riksåklagaren.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
37
6 Riksdagen 1994/95. 2 samt. RR4
Situationen idag
Antalet yrkeskriminella ekobrottslingar anses inte vara särskilt stort. Detta
fåtal personer kan emellertid åstadkomma mycket stora skador på samhället.
Utöver dessa finns halvkriminella och mera amatörmässiga personer som
gör sig skyldiga till ekonomiska brott. En del kan också vara "vilseförda" av
de sociala omständigheter de hamnat i. De fallbeskrivningar som
presenteras i kapitel 3 visar en bred provkarta på såväl brottsliga
förfaranden som sociala omständigheter omkring brotten.
En stor del av den ekonomiska brottsligheten beivras dock inte. Situationen
idag innebär att det finns en stor mängd personer som borde ställas inför
rätta och dömas för ekonomiska brott, men som går fria på grund av att
belastningen på rättsväsendet är så stor. Samtidigt underlättas brottsligheten
av samhällets allmänna utveckling mot tilltagande anonymitet, ökad
rörlighet, internationalisering av kapitalströmmar, effektivare
informationsteknik och avregleringar. Det finns därför inga skäl att tro att
den ekonomiska brottsligheten kommer att minska. Alla tecken tyder på en
ökning, såvida inte grundläggande förhållanden ändras.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
38
1994/95:RR4
Bilaga 1
Syftet med fallbeskrivningarna är att bidra till en konkret förståelse för den
ekonomiska brottslighetens art och skadeverkningar.
Materialet omfattar 20 fall av ekonomisk brottslighet under senare år. I detta
kapitel beskrivs fallen i korthet och några allmänna drag i materialet. Mer
utförliga beskrivningar av de enskilda fallen redovisas i bilaga.
Fallbeskrivningarna har utförts av civilekonomen Ragnar Boman, konsult.
Urvalet
För att få underlag till fallbeskrivningarna sökte vi i första hand fall av
principiellt intresse och hanterlig storlek. Det var också önskvärt att fallen
var avslutade i domstol. Sådana fall efterlystes i skrivelser till
Åklagarmyndigheten i Stockholm, Regionåklagarmyndigheten i Stockholm,
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, samt Rikskriminalens ekorotel.
Till detta material har lagts några i massmedia uppmärksammade fall av
omfattande och komplicerad ekonomisk brottslighet, bl.a. det
uppmärksammade Gusum-målet.
Totalt valdes ur materialet 20 fall. Sammantaget bedömdes dessa ge en
provkarta på ekonomisk brottslighet av skilda slag och omfång, från
omfattande bokföringsmanipulationer och skalbolagsaffärer till relativt
enkla skattebedrägerier. Avsikten var att spegla en så bred variation som
möjligt när det gäller "brottsplats" och gärningsmännens sociala ursprung.
Något exempel på den allra mest komplicerade typen av mål (t.ex.
skalbolagshärvor med hundratals bolag) är dock inte med. Allmänt sett kan
fallen inte betecknas som särskilt lindriga. Fängelsestraff har utdömts i de
flesta fall, men det förekommer även friande domar.
De beskrivna fallen torde vara tillräckligt många för att ge en nyanserad bild
av tillvägagångssätt, omfattning och skadeverkningar. Olika
brottsrubriceringar och förfaranden finns representerade. Något
vetenskapligt urvalsförfarande med anspråk på att ge en i alla avseenden
representativ bild av den ekonomiska brottsligheten är det givetvis inte fråga
om. Syftet med fallbeskrivningarna är främst att ge konkretion, inte
fullständighet.
39
Materialets karaktär
Som källmaterial har endast offentligt tillgängliga handlingar använts,
främst åklagarens stämningsansökan och tingsrättens respektive hovrättens
dom, med där intagna referat av åklagarens och de tilltalades ståndpunkter
och bevisning. I några fall har detta material kompletterats med
förundersökningsmaterial från åklagare, konkursförvaltarberättelser m.m.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Alla de beskrivna fallen har avslutats i domstol under 1992 och 1993. De
relativt långa behandlingstiderna innebär att brotten i allmänhet begicks i
slutet av 1980-talet. Materialet är inte säkert representativt för dagens
ekonomiska brottslighet. Endast ett av fallen sammanhänger med
kreditförluster i bankerna.
Stämningsansökan och dom utgör inte alltid ett komplett underlag för den
som är intresserad av att förstå hela händelseförloppet i de olika rättsfallen.
Händelserna är ofta svåra att rekonstruera, bl.a. därför att de refereras
ganska knapphändigt i det skriftliga materialet. Domsluten kan visserligen
innehålla en mängd sakuppgifter från de muntliga förhandlingarna, men
dessa har ibland den karaktären att de för en utomstående förefaller sakna
betydelse i målet. Till detta kommer att underlaget sällan är tillräckligt för
ekonomiska analyser
Fall 1 Svindi'eri m.m. genom hokföringsmanipulationer i Gusums Bruk
Industriföretaget Gusums Bruk AB försattes våren 1988 oväntat i konkurs.
Det uppdagades att brukets räkenskaper hade manipulerats under ca 14 år
genom att lagret upptagits till för högt värde, och skulder på betydande
belopp hade utelämnats. Sammantaget hade 240 miljoner kronor
"försvunnit". Huvuddelen av bristen berodde på förluster i rörelsen, men
vissa summor (ca 10 miljoner kronor) hade också utbetalats till bolagets
huvudägare/styrelseordförande. Denne och ekonomidirektören dömdes till
långvariga fängelsestraff. Åtalspunkterna var främst grovt bokföringsbrott,
grovt svindleri, grov oredlighet mot borgenärer, grovt bedrägeri, brott mot
aktiebolagslagen och grovt skattebedrägeri. Domarna har överklagats till
Högsta domstolen, som har beviljat prövningstillstånd för en av
åtalspunkterna. En av bolagets revisorer dömdes att betala skadestånd till
bolagets övriga aktieägare.
Fall 2 Bedrägeri med statliga utbildningsbidrag
En rad företag i Stockholmstrakten hade på ett brottsligt sätt tillskansat sig
statliga utbildningsbidrag som förmedlades av Länsarbetsnämnden i
Stockholm. De berörda beloppen var totalt ca 10 miljoner kronor. Åtal
väcktes mot 19 personer. Åtalspunkterna var i huvudsak grovt bedrägeri,
bokföringsbrott och osant intygande. De ansvariga i företagen och chefen
40
för Länsarbetsnämndens utbildningsenhet dömdes till fängelse i mellan sex
månader och ett år, och i några fall att dessutom betala skadestånd till
staten. Ett par personer dömdes till böter. Tolv av de dömda överklagade till
hovrätten, som dock skärpte straffen för flera av de berörda personerna.
Fall 3 Kreditförluster vid Föreningsbanken
Två f.d. banktjänstemän från Föreningsbankens kontor vid Norrmalmstorg i
Stockholm hade enligt åklagaren beviljat och utbetalat krediter på
sammanlagt 41 miljoner kronor till tre olika företag, utan erforderligt beslut
i bankens direktion, och utan att ha erhållit eller ens begärt säkerheter.
Åtalen gällde grov trolöshet mot huvudman. Kontorschefen dömdes till
fängelse, medan den underordnade bankmannen frikändes.
Föreningsbankens yrkande om skadestånd med 15,8 miljoner kronor
ogillades.
Fall 4 "Skalbolagsaffärer" medfdmrättigheter
Fem personer dömdes för medverkan i en skalbolagshärva med 27 s.k.
vinstbolag, dvs. bolag vilkas verksamhet var nedlagd och där tillgångarna
bestod av bankmedel som svarade mot obeskattade vinster. Tillgångarna
togs ut genom inköp av filmrättigheter till kraftigt uppblåsta priser. Därefter
såldes bolagen till s.k. målvakter och försattes i konkurs med stora obetalda
skatteskulder. "Vinsterna" av brottsligheten var minst 2,6 miljoner kronor,
som överfördes till de tre av de åtalades engelska bolag. Huvudpersonerna
åtalades för grov oredlighet mot borgenärer, bokföringsbrott och grovt
skattebedrägeri och dömdes till fängelse och (i ett fall) till näringsförbud.
"Målvakterna" åtalades för osant intygande och dömdes till dagsböter och
villkorlig dom. Tre av de dömda var tidigare ostraffade.
Fall 5 "Skalbolagsaffär" av f.d. advokat
Ett aktiebolag som enbart bestod av obeskattade vinstmedel köptes av en
f.d. advokat. Denne tömde bolaget på tillgångar (ca 15 miljoner kronor) för
att täcka sina tidigare förluster på aktie- och optionsaffärer. Några försök att
dölja uttagen genom mer eller mindre riktiga avdrag gjordes inte; i stället
kastade han alla handlingar och flyttade utomlands. Han åtalades för grov
oredlighet mot borgenärer, grovt skattebedrägeri och bokföringsbrott.
Hovrätten skärpte tingsrättens dom till fängelse i två år och sex månader.
Fall 6 "Svart" arbetskraft i byggbranschen
Fyra personer dömdes för brott i samband med förmedling och utnyttjande
av s.k. svart arbetskraft i några byggföretag i Stockholmsområdet. I centrum
stod ett företag som fungerade som underentreprenör åt större byggföretag.
Arbetskraften tillhandahölls formellt av tre fiktiva bolag som företräddes av
utslagna missbrukare. Den verkliga underentreprenören kunde genom
osanna fakturor tillskansa sig avdragsgill mervärdesskatt med 1,1 miljoner
kronor och undgå arbetsgivaravgifter med 2,6 miljoner kronor. Åtalet gällde
grovt skattebedrägeri, grovt bokföringsbrott och osant intygande. Domarna,
som skärptes av hovrätten, löd på fängelse i mellan två år sex månader,
1994/95:RR4
Bilaga 1
41
respektive böter för osant intygande. Huvudmannen dömdes även till
näringsförbud.
Fall 7 Förskingring frän arbetsgivare
Redovisningschefen vid ett detaljhandelsföretag tillskansade sig sammanlagt
33,5 miljoner kronor från sin arbetsgivare genom att utnyttja brister i
företagets och bankernas kontrollrutiner. Detta pågick under sju års tid
(1985-1991). Pengarna förbrukades på spel, alkohol, nöjesresor och
misslyckade hästaffärer. Åtalet gällde grov förskingring och grovt
skattebedrägeri. Straffet blev sex års fängelse.
Fall 8 Momsbedrägerier genom fiktiva inköp av konst, datorer och båtar
Sex tidigare ostraffade personer i 30-årsåldern åtalades och dömdes för
omfattande momsbedrägerier i Stockholm under 1990-1991.1 flera
nybildade bolag upprättades fiktiva fakturor och kvitton som påstods gälla
inköp av konst, datorer respektive båtar. Därefter yrkades återbetalning av
påstådd betald mervärdesskatt för sammanlagt ca 7,3 miljoner kronor.
Åtalen gällde bokföringsbrott, grovt skattebedrägeri, medhjälp till detta,
eller osant intygande. De två huvudmännen dömdes till fängelse i två år och
sex månader respektive två år. De fyra "redskapen" dömdes till fängelse i
mellan tre och åtta månader.
Fall 9 Försök till momsbedrägeri i maskinuthyrningsfirma
Ett mindre leasingbolag yrkade avdrag för erlagd mervärdesskatt med ca 0,8
miljoner kronor på grundval av avtal om fiktiva maskinköp. En anställd i
bolaget anmälde saken till skattemyndigheten. Två personer (bolagsägaren
och "maskinleverantören") dömdes till fängelse i åtta månader respektive
fyra år. Den senare domen hade utfärdats för andra brott (misshandel, grovt
bedrägeri och urkundsförfalskning) men fick även avse det nu aktuella
brottet. Båda hade tidigare straffats för andra ekonomiska brott. Domarna
fastställdes av hovrätten.
Fall 10 Borgenärs- och bokföringsbrott i datakonsultfirma
I en datakonsultkoncern upptäcktes betydande brister i samband med
skatterevision. Sammantaget 8,6 miljoner kronor hade undanhållits.
Innehållna personalskatter på 3,3 miljoner kronor hade inte betalats. Genom
oriktig bokföring hade 3,6 miljoner kronor kostnadsförts. Brotten hade
pågått under åtta års tid. Då ett av bolagen gjort konkurs undanhöll den
ansvarige 1,7 miljoner kronor. Han åtalades för grov oredlighet mot
borgenärer, bokföringsbrott, vårdslös uppbördsredovisning, försvårande av
skattekontroll och brott mot uppbördslagen. Huvudmannen dömdes till
fängelse i två år. Han hade tidigare dömts för uppbördsbrott. En
medhjälpare dömdes till böter.
Fall 11 Borgenärsbrott genom egna uttag
Tre personer förvärvade ett familjeföretag som tillverkade regnkläder. Efter
köpet av företaget gjorde de tre ägarna enligt åklagaren privata uttag på 2,8
1994/95 :RR4
Bilaga 1
miljoner kronor för olika ändamål, och avhände bolaget ytterligare 3,9
miljoner kronor på annat sätt. Sammantaget "försvann" 6,7 miljoner kronor.
Bolaget försattes senare i konkurs. Tingsrätten ogillade åtalet för grov
oredlighet mot borgenärer eftersom det inte kunde anses visat att uttagen
gjorts med avsikt att framkalla påtaglig fara för obestånd. Två av av de tre
personerna dömdes dock för bokföringsbrott till fängelse i sex månader.
Alla tre hade tidigare dömts till längre straff för andra ekonomiska brott.
Fall 12 Uppbördsbrott i väskfirmor
Ägaren till en kedja av väskbutiker dömdes för att ha underlåtit att betala
innehållna personalskatter på 0,3 miljoner kronor och mervärdesskatter på
1,6 miljoner kronor. Brotten hade pågått under sammanlagt fem år. Flera av
bolagen i gruppen försattes i konkurs, varvid ägaren vägrade överlämna
bokföringsmaterialet till konkursförvaltama. Den ansvarige dömdes till
fängelse i ett år och sex månader. Han hade tidigare dömts för
uppbördsbrott vid två tillfällen.
Fall 13 Skattebrott m.m. i värdepappersaffärer
De två ledande personerna i ett kapitalförvaltningsbolag, som var knutet till
en börsmäklarfirma, hade enligt åklagaren låtit släktingar, goda vänner och
personliga affärskontakter göra riskfria vinster på värdepappersaffärer där
kapitalförvaltningsbolaget fått stå risken. 24 av dessa personer åtalades för
grova skattebedrägerier genom att de inte hade deklarerat sina vinster på
dessa affärer. De berörda beloppen uppgick till sammanlagt ca 10 miljoner
kronor. Alla de åtalade utom fem dömdes till straff varierande från villkorlig
dom och dagsböter till fängelse i ett år. Huvudmännen dömdes på vissa
punkter, men frikändes från åtal för förskingring och grov trolöshet. En av
de inblandade, som vid tidpunkten för brottet var kansliråd i
Finansdepartementet, dömdes för bestickning. Affärerna avslöjades genom
att börsmäklarfirmans förutvarande verkställande direktör vände sig till
bankinspektionen.
Fall 14 Vårdslöshet mot borgenärer i samband med värdepappersaffärer
Två personer gjorde i sitt bolag stora aktie- och optionsaffärer för lånade
pengar. Bolaget försattes i konkurs med en brist på 46 miljoner kronor. En
av de börsmäklarfirmor som lämnat kredit anmälde personerna till åtal. I
hovrätten dömdes de båda till fängelse i fyra månader för vårdslöshet mot
borgenärer. Vid straffmätningen tog hovrätten "viss hänsyn till att
kreditgivarna beredvilligt och möjligen utan särskilt ingående kontroller
ställde pengar till förfogande".
Fall 15 Grova bokföringsbrott i byggbranschen
En byggnadssnickare drev byggnadsverksamhet i ett bolag som formellt
ägdes av honom ensam. Bolaget förmedlade arbetskraft "svart" till flera
större byggnadsföretag för ca 24 miljoner kronor under ett år. Till snickaren
och två andra ansvariga utbetalades ca 9 miljoner kronor. En av dessa kunde
inte åtalas eftersom han avvikit utomlands före avtjänande av straff för ett
1994/95 :RR4
Bilaga 1
43
tidigare brott. Snickaren och den tredje personen hade båda långa 1994/95: RR4
brottsregister som gällde såväl ekonomiska brott och andra brott (i ett fall Bilaga 1
narkotikabrott). Bägge dömdes till fängelse.
Fall 16 Skattebedrägerier vid bokförsäljning
Tre personer åtalades och dömdes för grova skattebedrägerier och grova
bokföringsbrott begångna under åren 1984-1988. Skattebrotten gällde
sammanlagt 2,5 miljoner kronor. Deras verksamhet som skedde i samverkan
gällde försäljning av böcker åt olika förlag. De dömdes till fängelse i mellan
två år och tio månader.
Fall 17 Bokföringsbrott och skattebedrägeri i städfirma
En invandrare från Tunisien drev städfirma i Stockholm. Vid skatterevision
upptäcktes en rad brister. Bolaget hade inte bokfört intäker på ca 2,5
miljoner kronor, och kostnadsfört osanna fakturor om 2,2 miljoner kronor
för att dölja utbetalningar av "svarta" löner till anställda. Genom felaktiga
uppbördsdeklarationer undvek bolaget arbetsgivaravgifter med ca 1,7
miljoner kronor. Ägaren hade också underlåtit att deklarera egna löneuttag.
Ägaren erkände brott men hänvisade till att firman började gå dåligt efter
hans skilsmässa som krävde åtskilliga resor till Tunisien. Domen löd på tre
års fängelse.
Fall 18 Skattebedrägerier i småföretag
Ett företag som sålde skomakeri- och nyckelmaskiner köptes av en
f.d.anställd och en f.d. taxichaufför. De dömdes för att ha lämnat oriktiga
momsdeklarationer, samt för bokföringsbrott och uppbördsbrott.
Sammanlagt gällde brotten omkring 1,1 miljon kronor. Bägge de inblandade
dömdes till fängelse i åtta månader. För den ene avsåg straffet även andra
brott (egenmäktigt förfarande, misshandel m.fl. brott).
Fall 19 Osant revisorsintyg m.m. i befraktningsföretag
Ett befraktningsföretag som drev verksamhet i Stockholm och Göteborg
med ca 20 anställda försattes i konkurs. Konkursförvaltarens utredning
avslöjade stora brister i redovisningen. Bolagets aktiekapital hade varit
förbrukat redan ett år tidigare. Det uppdagades också att bolagets
auktoriserade revisor felaktigt hade påstått att han hade lämnat en
revisionsberättelse utan anmärkning. Revisorn dömdes till ett lågt straff
(villkorlig dom och 100 dagsböter) med hänsyn till att han fyllt 70 år.
Företagets chef förklarade bristerna i redovisningen med misslyckade försök
att datorisera bokföringen. Han fick i hovrätten sänkt straff till villkorlig
dom och 80 dagsböter.
Fall 20 Insiderbrott
Verkställande direktören i ett börsnoterat rederi förvärvade en post aktier i
detta företag en tid innan ett annat bolag lade ett bud på rederiet. Han
dömdes av tingsrätten för grovt insiderbrott till villkorlig dom och att
värdestegringsvinsten (1,6 miljoner kronor) skulle förverkas till staten.
44
Domen överklagades till hovrätten, som frikände. Fallet har av 1994/95 :RR4
riksåklagaren förts till Högsta domstolen där det väntas bli behandlat under Bilaga 1
våren 1994.
Bokföringsbrott är vanligast
De vanligaste åtalspunkterna i de 20 fallen var dels bokföringsbrott, som
förekom i 13 av fallen, dels skattebedrägerier, som förekom i 10 av fallen.
De brottsrubriceringar som förekommer är följande:
- Bedrägeri/svindel
- Bestickning/mutbrott
- Bokföringsbrott
- Borgenärsbrott
- Förskingring
- Insiderbrott
- Osant intygande
- Skattebedrägeri/uppbördsbrott
- felaktiga självdeklarationer
- momsbedrägerier
- uppbörd av arbetsgivaravgifter, personalskatter (ibland
sammanhängande med "svart" arbetskraft)
- bolagsskatt (sammanhängande med s.k. skalbolagsaffärer)
- Trolöshet mot huvudman
I några av fallen har själva brotten pågått under mycket lång tid. Enligt
fallbeskrivningarna hade brotten pågått i ungefär 14 år i fall 1, 7 år i fall 7,
8 år i fall 10, 4 år i fall 12, och 5 år i fall 16. Dessa uppgifter inkluderar
brott som nämts i fallbeskrivningarna men ej blivit föremål för åtal eftersom
de hunnit preskriberas eller åklagaren begränsat förundersökningen.
Brister i kontrollen
De insatser som gjorts av de berörda företagens redovisningskonsulter och
revisorer ger i vissa fall anledning till frågetecken. De tycks i allmänhet ha
reagerat för sent och för svagt på allmänna brister i redovisning, uppbörd
etc. Sådana brister har ofta varit ett symptom på eller till och med ett inslag
i brottsligheten.
En näraliggande fråga gäller den interna kontrollen inom respektive
arbetsplats. Detta är uppenbart i åtminstone tre av fallen -
länsarbetsnämndens utbetalning av utbildningsbidrag (fall 2), den
mångåriga förskingringen inom det internationella detaljhandelsföretaget
(fall 7), samt Föreningsbanken (fall 3).
45
Åtalade personer från olika samhällsskikt 1994/95 :RR4
Bilaga 1
De åtalade personerna i fallmaterialet tillhör många olika samhällsskikt:
- Chef storföretag
- Kansliråd departement
- Enhetschef länsarbetsnämnd
- Advokat
- Bankkamrer
- Börsmäklare
- Butiksinnehavare
- Byggnadsarbetare
- Invandrare med städfirma
- Småföretagare med oklara affärer
- Utslagna alkoholmissbrukare
Personer med någon form av förtroendeställning i samhället åtalades i fyra
av fallen: en enhetschef vid Länsarbetsnämnden i Stockholm (fall 2), ett
kansliråd i Finansdepartementet (fall 13), en kontorschef i Föreningsbanken
(fall 3), samt en auktoriserad revisor (fall 19).
I de flesta av fallen var det flera åtalade personer i varje mål:
- 1 åtalad i fem av fallen
- 2 åtalade i sex av fallen
- 3-6 åtalade i sju av fallen
-19 åtalade i ett fall
- 24 åtalade i ett fall
De åtalades tidigare verksamhet framgår i regel av fallbeskrivningarna.
Deras fortsatta sysselsättning efter avtjänat straff framgår dock inte. Sådana
uppgifter vore annars av stort intresse. I vilken mån kan de berörda
personerna återanpassas, och i vilken mån fortsätter de med brottslig
verksamhet?
Påföljder
Några exempel på påföljder anges nedan:
- fängelse i sex år (förskingring av 33 milj. kr. och momsbrott)
- fängelse i fem år (styrelseordföranden i Gusums bruk)
- fängelse i fyra år (skalbolagsaffärer)
- fängelse i ett år (grovt bedrägeri, bokföringsbrott, osant intygande och
bestickning)
- kortare fängelsestraff eller böter (osant intygande)
- frikännande (insiderbrott)
46
Frikännande domar i tingsrätt/hovrätt har avkunnats i följande fall:
Fall 1 Inköpschefen i Gusums Bruk (åtalad för grov trolöshet mot
huvudman)
Fall 2 Två handläggare vid Länsarbetsnämnden i Stockholm (åtalade för
mutbrott)
Fall 3 Kredithandläggaren på Föreningsbanken (åtalad för grov trolöshet
mot huvudman)
Fall 13 Huvudmännen i kapitalförvaltningsbolaget (från åtalet för
förskingring och grov trolöshet) samt ytterligare fem personer
(åtalade för grova skattebedrägerier)
Fall 18 En av de personer som hade utställt en faktura till de dömdas
företag (åtalad för medhjälp till försök till grovt skattebedrägeri
meddelst grovt osant intygande)
Fall 20 Den som åtalats för insiderbrott frikändes i hovrätten. Domen
prövas nu i Högsta domstolen.
I samtliga fall utom två har målen överklagats till hovrätten. Därutöver har
de tilltalade i sju fall begärt prövningstillstånd i Högsta domstolen, vilket
dock i regel inte har medgivits. Endast i ett fall - en av åtalspunkterna i
Gusum-målet - har HD lämnat prövningstillstånd. I ett fall (nr 20) har
hovrättens frikännande dom av riksåklagaren förts vidare till HD.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
"Omloppstid i rättsväsendet"
I de fall som här har undersökts har åtalen vanligen gällt brott som begåtts
under åren 1987 och 1988. (I vissa fall framgår det av fallbeskrivningarna
att brottsligheten troligen pågått under betydligt längre tid, men åklagaren
har valt att begränsa åtalet till den mest "färska" delen av gärningen.)
Tidpunkten för "upptäckt" av brotten tycks infalla inom något år från själva
brottet (i de fall denna tidpunkt alls har noterats i materialet). Därefter har
det i regel dröjt mellan ett och tre år innan beslut om åtal fattas. Målen
handläggs av tingsrätten inom några månader efter åtal. De största målen
kräver längre handläggningstid.
Tidsförloppet för ett genomsnittligt fall kan därmed summeras på följande
sätt:
|
Brott |
1988 | |
|
"Upptäckt" |
1989 | |
|
Utredning |
1990-92 |
påbörjad 12-36 mån. efter "upptäckt" |
|
Åtal väckt |
1992 | |
|
Dom |
1992 |
1-12 mån. efter åtalsbeslut |
I flertalet fall har brottsutredningarna initierats av en anmälan från
skattemyndigheten som gjort iakttagelser i samband med
deklarationsgranskning eller skatterevision. I något fall har polisanmälan
47
gjorts av personer som har reagerat på illojal konkurrens och som själva
känt sig drabbade av denna. Några gånger har anställda eller f.d. anställda
kontaktat någon myndighet.
Utredningstiderna från anmälan/upptäckt till åtalsbeslut är ofta mycket
långa. Det gäller inte bara i de stora målen - för Gusumfallet nära 3 år och i
målet om fusk med utbildningsbidrag ca 2*/2 år - utan påfallande ofta även i
enkla mål.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Flera av fallen är relativt komplicerade, inte bara rättsligt utan även
affärsmässigt. I flertalet sådana fall har åklagaren utnyttjat och i rättegången
åberopat ekonomer anställda vid polisen. Även specialister från
skattemyndigheten har ofta hörts som vittnen. Däremot tyder inte materialet
på att samarbete har förekommit i nämnvärd utsträckning med t.ex.
konkursförvaltare. Ett undantag är Gusum-målet där åklagarna och
konkursförvaltaren gemensamt anlitade en revisionsbyrå för komplicerade
utredningar. Revisionsbyråns intemationellla kontaktnät gjorde det också
lättare att utverka utredningsmaterial från andra länder.
Varför har utredningarna tagit så lång tid? Det skriftliga material som finns
att tillgå ger inte tillräckligt underlag för någon mer systematisk analys av
denna fråga. I ett fall där muntliga uppgifter inhämtats från vederbörande
åklagare kan utredningsförloppet beskrivas på följande vis:
Fall 9 (försök till momsbedrägeri i maskinuthyrningsfirma)
December 1989
September 1990
anmälan inkommer från skattemyndigheten om misstänkt
skattebedrägeri. Anmälan grundades ursprungligen på
uppgifter från en anställd i firman.
de första förhören genomförs, liksom tvångsåtgärder i
form av husrannsakan
December 1990
Februari 1991
Mars 1991
December 1991
den huvudmisstänkte begär att få byta offentlig försvarare
förundersökningen avslutas och åtal väcks. Åklagaren har
då valt att bryta ut frågan om momsbedrägeri från en
större utredning som även innefattade andra misstänkta
brott i bolaget.
tingsrättens dom avkunnas,
beräknad tid för huvudförhandling i hovrätten. Denna
skjuts upp flera gånger sedan huvudmannen åberopat
sjukdom.
Att utredningarna blir långdragna har också mer generella orsaker. Ibland
har utredningarna vidgats med tiden då nya brott uppdagats under arbetets
gång, fler personer misstänks för brott osv. En annan förklaring kan vara att
utredningarna inte drivs koncentrerat av handläggande polis och åklagare.
Väntetider hos polisen för förhör, utskrifter av förundersökningsprotokoll
etc. är inte ovanliga. Tidsfördröjningar kan också uppstå till följd av stor
arbetsbelastning hos den offentlige försvararen.
48
PROTOKOLL BIHANG
1994/95
RRI Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för bud-
getåret 1993/94
RR2 Riksdagens revisorers förslag angående regionala ut-
vecklingsinsatser
RR3 Riksdagens revisorers förslag angående rapporten Pri-
vatiseringen av Celcius Industrier AB
RR4 Riksdagens revisorers förslag angående insatser mot
den ekonomiska brottsligheten
RR5 Riksdagens revisorers berättelse över granskningen av
Riksbankens verksamhet under år 1994
RR6 Riksdagens revisorers berättelse över granskningen av
Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfonds verksamhet
under år 1994
RR7 Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn av
spårbunden trafik
Band C 2
Advokatkostnader
Advokatersättningarna uppgick till sammanlagt ca 9,5 miljoner kronor för
17 av fallen. Ersättningarna avsåg försvaret av totalt 60 åtalade personer.
Målens omfattning och därmed ersättningarnas storlek varierar starkt. I fall
1 (Gusum-målet, tre åtalade i tingsrätten) uppgick advokatarvodena till ca
1,2 miljoner kronor. Dessa arvoden täckte dels insatser under
förundersökningen, dels omkring 35 rättegångsdagar. I fall 2 (fusk med
utbildningsbidrag från länsarbetsnämnden) var 19 personer åtalade och
advokatarvodena uppgick till ca 5,3 miljoner kronor.
I enkla mål där den tilltalade erkänt brottet uppgick advokatkostnadema till
mer begränsade belopp, i allmänhet under 50 000 kronor.
De försvunna beloppen
De 20 behandlade fallen berör belopp som uppskattats till sammanlagt ca
430 miljoner kronor. Gusum-fallet står i en klass för sig med förluster på
omkring 240 miljoner kronor. I övriga fall varierar de berörda beloppen
mellan 1 och 35 miljoner kronor.
I omkring två tredjedelar av antalet studerade fall är statsverket den stora
förloraren genom uteblivna skatteintäkter, felaktigt utbetalade bidrag eller
felaktigt återbetald mervärdesskatt. 1 övrigt är förlorarna andra borgenärer
som banker och leverantörer eller arbetsgivaren. Det har emellertid visat
sig svårt att fördela det totalt berörda beloppet (430 mkr) på de olika
förlorande parterna.
Flera av de tilltalade har dömts att betala skadestånd. De uppgifter som i
samband med rättegångarna har lämnats om de tilltalades personliga
förhållanden gör dock att man får anse det osannolikt att några större belopp
i praktiken kommer att återbetalas. Inga försök tycks heller ha gjorts att
återvinna belopp som på ett brottsligt sätt har undanförts till utländska
bankkonton.
De belopp som har försvunnit i de refererade fallen kan schematiskt indelas
i tre huvudgrupper.
- Tillskott till fortsatt drift av en förlustbringande affärsverkstunhet.
- "Stöld" för personlig vinning, oftast för onormalt hög privat konsumtion
eller för överföring till egna konton i utlandet.
- Täckande av misslyckade affärer, t.ex. värdepappershandel, spel på hästar
eller förluster i den rörelse där brotten har begåtts.
1994/95:RR4
Bilaga 1
49
Den tillgängliga informationen är inte tillräcklig för att man skall kunna 1994/95:RR4
avgöra hur de försvunna beloppen har fördelats på de tre huvudgrupperna. Bilaga 1
Konsekvenser för näringslivet
I debatten om ekonomisk brottslighet diskuteras ofta konsekvenserna för
näringslivet. Vissa menar att ekobrott snedvrider konkurrensen genom att
brottsliga förfaranden sänker kostnaderna eller höjer intäkterna. Andra har
menat att sunda företag plundras och att produktion och arbetstillfällen går
till spillo.
De fall som ingår i materialet ger inget direkt stöd för dessa farhågor. Det
intryck som ges av dessa exempel är snarare att ekobrotten lever sitt eget
liv, utan att påverka näringslivet i övrigt. Antalet fall är naturligtvis inte
tillräckligt stort för att detta intryck skall kunna betraktas som en generell
slutsats. De branscher som brukar utpekas som särskilt drabbade av
ekonomisk brottslighet (t.ex. restauranger, taxi, m.fl.) ingår heller inte
bland fallen.
Det är viktigt att uppmärksamma de "sociala" spridningseffekter som kan
uppkomma inom en bransch eller i en viss grupp av människor genom att
fler och fler börjar fuska eftersom detta förefaller lönsamt och man tror att
andra också fuskar. Denna typ av effekter är knappast möjliga att få grepp
om via studier av enstaka fall av konstaterad ekonomisk brottslighet. Studier
av spridningseffekter måste använda sig av metoder som även inkluderar
den dolda brottsligheten.
När man diskuterar effekterna på näringslivet kan man försöka skilja mellan
effekterna på olika parter:
(a) effekterna på "vinnarna", dvs. brottslingarna själva, deras företag och
närmaste krets,
(b) effekterna på de företag som används som redskap för brottsligheten,
(c) effekterna på konkurrenterna,
(d) effekterna på "förlorarna", dvs. på dem som drabbas av förluster till
följd av brottsligheten. Hit hör i första hand statsverket, men även andra
borgenärer - t.ex. leverantörer till ett företag som gör konkurs
(leverantörerna är ofta den grupp som drabbas hårdast) eller kreditgivare.
Mot denna bakgrund kan det vara värt att framhålla några iakttagelser från
de undersökta fallen.
I några av fallen har den refererade brottsligheten använt seriös
näringsverksamhet som ett indirekt redskap men utan att beröra den
egentliga verksamheten. Produktionen i de berörda företagen har fortgått till
synes opåverkad. Detta gäller bl.a. fall 1 (bokföringsmanipulationer i
50
Gusums Bruk), fall 7 (förskingring från stort detaljhandelsföretag), fall 13 1994/95: RR4
(riskfria vinster med hjälp av kapitalförvaltningsbolag) och fall 20 Bilaga 1
(insiderbrott).
Det betyder att effekterna av typ (b) ovan varit små, åtminstone vid en ytlig
betraktelse. Effekterna på konkurrenterna (c) var troligen också små i dessa
fall. Om man även tar hänsyn till altemativsituationen - hur skulle t.ex.
utvecklingen vid Gusums Bruk ha blivit om man inte hade uppskjutit
konkursen i många år med hjälp av bokföringsmanipulationer?- så blir
frågan om effekterna på företaget naturligtvis mycket svårare att besvara.
Bland fallen finns också ett exempel på att brottsligheten sannolikt blev
bidragande orsak till konkurs för ett tillverkande företag (fall 11,
borgenärsbrott genom egna uttag). Här blev effekten av typ (b) direkt
negativ, medan de konkurrerande företagen gynnades (på kort sikt), och
konkurrensen inom den berörda branschen påverkades på okänt sätt.
Det är i dessa sammanhang viktigt att komma ihåg att en konkurs inte
behöver innebära nedläggning av produktionen. En i och för sig lönsam och
livsduglig rörelse kan normalt leva vidare efter en konkurs, under
förutsättning att den finner en lämplig köpare. För t.ex. Gusums Bruk kunde
en fullt tänkbar utveckling ha varit följande, om bruket hade gått i konkurs
redan i början av 1980-talet: Något större svenskt eller utländskt företag
kunde ha tagit över industrirörelsen. Sannolikt hade det varit en köpare som
kunnat genomföra nödvändiga investeringar tidigare och i större omfattning
än Gusums Bruk kunde klara. Sysselsättningsutvecklingen hade mycket väl
kunnat bli gynnsam, och framför allt hade kreditgivare och aktieägare - av
vilka många var anställda vid bruket - undgått de stora förluster som nu blev
följden.
Man kan också nämna ett par fall där brotten har förövats inom företag som
inte bedriver någon näringsverksamhet, utan har skapats som verktyg för
främst skattebrottslighet (fall 6 och 8). Då borde inga direkta effekter på
näringslivet förekomma över huvud taget, varken av typ (b) eller (c). Men i
åtminstone ett av dessa fall ingick de fiktiva företagen i en härva som även
innefattade producerande företag, varför en sådan slutsats inte är självklar.
Iakttagelserna ovan ger ändå grundval för ett par hypoteser:
- Många ekobrott sker inom ramen för reguljär affärsverksamhet som inte
nödvändigtvis påverkas långsiktigt av brotten, vare sig positivt eller
negativt.
- Många fall har en prägel av "förmögenhetsbrott" i vid mening, och syftar
inte till att långsiktigt förbättra rörelsens konkurrensmöjligheter.
En vanlig konsekvens av brottsligheten kan helt enkelt vara att pengarna
används till en onormalt hög privat konsumtion för företagarna själva
och/eller medverkar till en lägre aktivitet i företagen (längre fritid för
51
företagarna). I sådana fall - som kan antas vara mycket vanliga - påverkas 1994/95:RR4
inte konkurrensförhållandena i branschen. Bilaga 1
En annan, besläktad effekt är att det med hjälp av brottsliga manipulationer
blir möjligt att driva ett företag med onormalt låg produktivitet. Därmed
håller man kvar anställda i en lågproduktiv verksamhet, vilket kan vara en
nackdel ur samhällsekonomisk synvinkel om det finns mer högproduktiva
arbeten som alternativ för den berörda personalen. Detta gäller självfallet
även företagaren själv.
Frågan om den ekonomiska brottsligheten skadar näringslivet genom att
snedvrida konkurrensen (i branscher eller grupper av företag) måste här
lämnas obesvarad. Denna fråga kan, som tidigare påpekats, inte besvaras
med hjälp av fallstudier. Även här man man emellertid framföra ett par
hypoteser, baserade på intryck från olika delar av granskningen:
- Skador på näringslivet i form av snedvridna konkurrensförhållanden kan
uppstå inte bara genom brott, utan även genom ohederliga och tvivelaktiga
förfaranden där den eventuella brottsligheten inte är klarlagd. (Det kan
också vara svårt att någonsin få ett sådant klarläggande till stånd, på grund
av de brister som finns i möjligheterna att upptäcka, utreda och beivra
brott.) Ett exempel på detta kan vara s.k. konkursmissbruk, som diskuteras i
kapitel 5.
- Ohederliga och tvivelaktiga förfaranden - även rent brottsliga sådana - kan
spridas genom sociala "smittoeffekter" som inte har något att göra med
sunda företagsekonomiska överväganden.
Man måste också se till den ekonomiska brottslighetens följder för
"förlorarna". Brotten gäller ofta stora belopp, även i de fall brottslingarna
själva inte vunnit tillnärmelsevis lika mycket. Mycket stora effekter kan
t.ex. uppkomma genom att man driver en förlustbringande verksamhet
vidare under alltför lång tid. Dessa förluster måste förr eller senare täckas -
av leverantörer, aktieägare, anställda, och naturligtvis av alla skattebetalare.
Hur dessa effekter skall värderas, sett i jämförelse med de likaledes okända
effekterna på konkurrensförhållandena i olika branscher, är en fråga som
ligger utanför ramen för denna undersökning.
52
Bilaga 1
Många myndigheter berörs direkt av den ekonomiska brottsligheten. Deras
olika roller beskrivs inledningsvis. Samarbetet mellan dem, i Sverige och
internationellt, tas upp i avsnitten 4.2 och 4.3. Ett stort samarbetsprojekt
som bedrivits i Riksskatteverkets regi - aktionen mot den oseriösa handeln
med skalbolag - beskrivs i avsnitt 4.4. Kapitlets allmänna inriktning är att
beskriva vad som görs på området, snarare än vad som inte görs. Brister och
luckor i samarbetet framskymtar, men spelar ingen huvudroll i detta kapitel.
Ekonomiska brott kännetecknas bl.a. av att de är svåra att upptäcka.
Brottsligheten är indirekt snarare än direkt, och den drabbar grupper av
människor snarare än individer. Skillnaden är stor jämfört med
bostadsinbrott eller våldsbrott, där brottet direkt drabbar vissa individer som
givetvis då också är de som anmäler brottet till polisen.
Ekonomiska brott upptäcks i stället ofta av myndigheter eller andra som
fullgör vissa civila funktioner i samhället - t.ex skattemyndigheter,
tullmyndigheter, kronofogdemyndigheter eller konkursförvaltare. Brott kan
även upptäckas och anmälas av konkurrenter till en misstänkt företagare
eller andra som har särskilda upplysningar om denne. Att upptäcka ett
misstänkt brott kräver alltid tillgång till speciell information.
Efter upptäckt följer sedan åtalsanmälan, brottsutredning,
domstolsbehandling och eventuellt fängelsevistelse för den anklagade.
Roller och arbetsfördelning
Rollfördelningen mellan myndigheterna och av myndigheterna utsedda
aktörer kan beskrivas på följande sätt:
|
Upptäcker och anmäler |
Skattemyndighet Tullmyndighet |
|
Lämnar upplysningar: |
Patent- och registreringsverket |
53
7 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
|
Leder förundersökning av |
Åklagarmyndighet |
1994/95 :RR4 Bilaga 1 |
|
Utreder brott: |
Åklagar- och polismyndigheter | |
|
Dömer: |
Allmänna domstolar | |
|
Hjälper den misstänkte: |
Advokater | |
|
Har hand om den misstänkte |
Kriminalvården | |
|
Verkställer påföljder |
Kriminalvården (fängelse, Kronofogdemyndighet (böteshandläggning, förverkande m.m.) | |
|
Förebygger brott genom |
Skattemyndigheter Tullmyndigheter Kronofogdemyndigheter Länsstyrelser Samtliga myndigheter som betalar ut |
Arbetsfördelningen mellan de förstnämnda kategorierna - de som upptäcker
och de som utreder eventuella brott - kan i praktiken vara något diffus. Det
beror delvis på att det från början inte är självklart vad som är "brott" i
juridisk mening. Skattemyndigheternas arbete med att bestämma rätt skatt
och kronofogdarnas arbete med indrivning kan innebära att man gör en hel
del utredningsarbete som kan vara till nytta för polis och åklagare i en
eventuell brottsutredning. Samma sak gäller konkursförvaltama och de
revisorer som anlitas av dem i samband med en konkurs. Huvuduppgifterna
för de olika aktörerna är dock klart åtskilda, varför det ändå är riktigt att tala
om "rollfördelning" mellan dem.
Den ovanstående förteckningen är begränsad till statliga myndigheter och
aktörer som utsetts av myndigheter (konkursförvaltare och advokater hör till
den senare kategorin). Uppgiften att "förebygga brott genom egna
kontrollåtgärder" är emellertid inte förbehållen dessa aktörer. Ett uppenbart
exempel är bankerna, vars kreditgivning förväntas ske efter vederbörlig
54
kontroll av låntagarens kreditvärdighet. De auktoriserade revisorernas roll 1994/95:RR4
har också diskuterats mycket i detta sammanhang. Bilaga 1
Aktörerna
En annan typ av överblick ges av nedanstående förteckning över de
myndigheter och andra aktörer som på olika sätt kommer i beröring med
ekonomisk brottslighet. De flesta av dessa myndigheter har också en
regional organisation. Ingen av dem har arbete mot ekonomisk brottslighet
som huvuduppgift.
De berörda myndigheterna är mycket olika stora. De minsta är
Åklagarväsendet (1350 anställda, varav 30 specialiserade s.k. eko-åklagare),
Finansinspektionen (130 anställda) samt Patent- och registreringsverket
(790 anställda, varav ca 300 vid bolagsavdelningen i Sundsvall).
Myndigheternas olika huvuduppgifter har stor betydelse för deras intresse
och engagemang i arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.
Skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna har ibland spelat en
pådrivande roll, vilket är naturligt då den ekonomiska brottsligheten utgör
ett direkt hinder för deras ordinarie verksamhet. Ett exempel är den stora
aktionen mot den oseriösa skalbolagshandeln, som beskrivs i avsnitt 4.4.
Man kan också nämna det s.k.
specialindrivningsprojektet som bedrivits av Riksskatteverket i syfte att
stödja och utvärdera specialindrivningen vid kronofogdemyndigheterna.
Arbetet mot den ekonomiska brottsligheten kräver en hög grad av samarbete
mellan myndigheterna. Några av de olika samarbetsformer som finns nämns
nedan, utan anspråk på fullständighet.
Samarbetsgrupper på central nivå
På den centrala nivån finns flera grupper med anknytning till Riksåklagaren
(RÅ). RÅ:s arbetsgrupp mot kvalificerad ekonomisk brottslighet bildades år
1977 och är avsedd som samverkansorgan mellan eko-åklagare,
åklagarekonomer och befattningshavare inom polisen som utreder ekobrott.
De nya riktlinjer för arbetsgruppen som utfärdades i juni 1992 är främst
inriktade på utbildnings- och metodfrågor.
55
Myndigheter och andra aktörer med uppgifter i
anslutning till ekonomisk brottslighet
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Skattemyndigheter
24 skattemyndigheter
131 lokala skattekon tor
21 länsskattekontor
Kronofogdemyndigheter (KFM)
24 st, en i varje län
Specialindrivningsenheter
finns i de flesta län
Tillsynsmyndigheten i konkurs
(TSM)
Konkursförvaltare
Privatanställda jurister eller
jurister vid allmänna advokat-
byråer. Utses av tingsrätten
på förslag av TSM
Riksskatteverket (RSV)
Patent- och registreringsverket
Bolagsavdelningen i Sundsvall
General tullstyrelsen
Tullverket
4 tullregioner
37 tulldistrikt
Finansinspektionen
Svarar för kontrollen av skatter och
avgifter. Kan upptäcka och anmäla
ekonomiska brott.
Driver in fordringar från
borgenärer, dels enskilda, dels
allmänna.
Handlägger särskilt komplicerade
indrivningsärenden
Föreslår konkursförvaltare till
tingsrätten. Utövar tillsyn i
konkurs, bevakar att
konkursförvaltama fullgör sina
skyldigheter.
Utreder förhållandena vid konkurs.
Har skyldighet att anmäla misstanke
om brott.
Chefsmyndighet för de länsvisa skattc-
och kronofogdemyndigheterna.
O
För register över samtliga företag,
styrelseledamöter och revisorer i
bolagen.
Chefsmyndighet för Tullverket
Kan upptäcka ekonomiska brott
i samband med initialkontroll, brotts-
utredningar i tullkriminaltjänsten, samt
efterkontroll av företag.
Lämnar tillstånd, utövar tillsyn och
utformar regler för finansiell
verksamhet. Utövar tillsyn över drygt
1000 institut. Allvarliga brister anmäls
till åklagare. Övervakar efterlevnaden
av lagen om insiderhandel.
56
Åklagarväsendet
13 åklagarregioner
3 storstadsdistrikt
Statsåklagarmyndigheten för
speciella mål
Riksåklagaren (RA)
Landets högste åklagare
Central förvaltningsmyndighet för
åklagarväsendet
Polisväsendet
Normalt en ekorotel per län
Resurserna styrs av länsstyrelsen
och länspolismästaren
Rikspolisstyrelsen (RPS)
Rikskriminalens ekorotel
Finanspolisen
1994/95 :RR4
Leder förundersökningen, fattar Bilaga 1
beslut om åtal och driver talan
i domstol
Allmän åklagare i HD
Ombesörjer rekrytering och
utbildning av åklagare
Utreder ekonomisk brottslighet
under ledning av åklagare. Utför
husrannsakan och andra
tvångsåtgärder gentemot misstänkta.
Utreder ekonomiska brott, främst
åt Statsåklagarmyndigheten för
speciella mål.
Bedriver spaning och analyserar
brottsanmälningar rörande
s.k.tvättning av pengar som utgjort
vinning av brottslig verksamhet.
Allmänna domstolar
Tingsrätter (97 st)
Hovrätter (6 st)
Högsta domstolen (HD)
Allmänna förvaltningsdomstolar
Länsrätter (24 st)
Kammarrätter (4 st)
Regeringsrätt
Dömer i mål om ekonomisk
brottslighet
Dömer i skattemål som dock ej
räknas som "brott" i juridisk mening.
Påföljden utgörs av sanktionsavgifter i
form av skattetillägg.
Kriminalvården
Häkten (30 st)
Fängelser (77 st)
Frivårdsmyndigheter (57 st)
Ombesörjer intagning i häkte,
fängelsevistelse alternativt
övervakning för dem som dömts till
skyddstillsyn eller blivit villkorligt
frigivna från fängelset
Not: Förteckningen är ej fullständig. Myndigheter som betalar ut subventioner till
företag eller förvaltar fondmedel ingår inte, liksom inte heller myndigheter och
andra aktörer med förebyggande eller indirekt betydelse som t.ex. auktoriserade
och godkända revisorer, Kommerskollegium, Bokföringsnämnden,
Datainspektionen.
57
Med anledning av brottsligheten inom det finansiella systemet har det under
1993 också bildats en samverkansgrupp för Riksåklagaren,
Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen. Dess uppgifter avser tillsyns-
och brottsbekämpande verksamhet inom det finansiella systemet.
Kronofogdemyndigheterna ingår inte i denna grupp.
Det finns också samverkansgrupper med tidsbegränsade uppdrag. De brott
inom bank- och finansvärlden som anmälts av Finansinspektionen utreds av
en särskild grupp under RÅ (Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP).
Denna grupp har ett rent operativt ansvar.
Vidare har Riksåklagaren och Riksskatteverket under 1993 haft en
gemensam arbetsgrupp (Rubicon) med uppgift att åstadkomma förbättrade
rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurser. Gruppen har avlagt
en rapport med ett antal förslag.
En samverkansgrupp mot den oseriösa handeln med skalbolag bildades
1988 under ledning av Riksskatteverket (RSV). Uppgiften var att samordna
insatserna inom en rad olika myndigheter. Aktionen beskrivs senare i detta
kapitel.
Det s.k. specialindrivningsprojektet inom Riksskatteverket, som avser att
stödja och utvärdera kronofogdemyndigheternas s-enheter, beskrivs i kapitel
5. Detta projekt syftar i första hand till samarbete inom myndigheten. S-
enheternas arbete är dock i sig starkt inriktat på samarbete med andra
myndigheter.
Trots de nämnda grupperna har det i granskningen även påtalats brister i
den centrala samordningen. Fram till februari 1991 fanns en central
kontaktmannagrupp mot ekonomisk brottslighet. I gruppen ingick
representanter för Riksåklagaren, Statsåklagaren för speciella mål,
Rikskriminalen, Generaltullstyrelsen, Riksbanken (t.o.m. år 1989, då
valutaregleringen avskaffades) och Riksskatteverket m.fl. Någon
motsvarande grupp finns inte idag.
Regionala konferenser
Riksskatteverket har sedan en följd av år genomfört riksomfattande
överläggningar för personal inom olika myndigheter. Numera har dessa
ersatts av överläggningar på regional nivå som hålls en gång per år. Vintern
1992-93 deltog sammanlagt 104 chefer och eko- och skattebrottsrevisorer,
48 personer från KFM:s specialindrivningsenheter eller tillsynsmyndigheter
för konkurser, 34 åklagare, 64 personer från polismyndigheter
(länspolismästare, ekorotelchefer och ekopoliser) samt 27 chefer och
tullrevisorer.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
58
Sedan drygt tio års tid finns i de flesta län även informella
kontaktmannagrupper med deltagare från olika myndigheter. Det löpande
samarbetet har utvecklats ytterligare under senare år, som en följd av det
omfattande arbetet med drygt 6000 skalbolag.
Gemensam utbildning och informationsspridning
Gemensam utbildning förekommer i viss mån för personal från olika
myndigheter. Polishögskolan har en särskild samverkanskurs med deltagare
från andra myndigheter. RÅ ordnar gemensamma seminarier för polis- och
åklagarekonomer. Åklagare medverkar ofta som föredragshållare vid kurser
och konferenser hos andra myndigheter, samt som lärare vid
Polishögskolan. Åklagarnas och polisens konferenser om ekonomisk
brottslighet bedrivs däremot separat. Allmänt sett har vidareutbildningen
inom ekobrottsområdet liten omfattning, sett i förhållande till behovet.
Viss information av gemensamt intresse sprids från Riksskatteverket (RSV).
Sedan mitten av 1980-talet ger man ut en skrift med titeln "Information om
skattebrott, bevis- och betalningssäkring". Den utkommer en gång i
månaden och distribueras till personal inom såväl skatteförvaltningen som
övriga berörda myndigheter, dvs. polis, åklagare, kronofogde- och
tullmyndigheter. Information ges här om domar inom området ekonomisk
brottslighet och skattebrottslighet, aktuella utredningsfall m.m. Här
publiceras även en förteckning över gällande näringsförbud och ändringar i
näringsförbudsregistret, liksom annan aktuell information.
Näringsförbudsregistret förs av RSV:s exekutionsjuridiska enhet.
Förteckning över gällande näringsförbud distribueras till
tillsynsmyndigheterna (TSM) vid KFM två gånger per år.
Konkret samarbete i enskilda fall
Samarbete mellan myndigheterna förekommer även i enskilda fall av
ekonomisk brottslighet. Just denna form av samarbete torde vara den
viktigaste för att få till stånd effektiva insatser mot den ekonomiska
brottsligheten. Det konkreta samarbetet bygger ofta på lokala initiativ, och
är alltid beroende av enskilda personers aktiva intresse och engagemang. Ett
par exempel skall nämnas här.
Fasta utredningsgrupper med deltagare från olika myndigheter (åklagare,
poliser, skatte- och tullrevisorer, kronofogde m.fl.) med en åklagare som
sammanhållande kraft förekommer på vissa håll i landet. Genom
gruppsamarbetet uppnås gemensamma prioriteringar; man arbetar
samordnat med vissa ärenden som därmed blir effektivt utredda utan den
tidsspillan som följer av att ärendena läggs i kö mellan myndigheterna.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
59
Arbetssättet möjliggör snabbare och effektivare förundersökningar.
Dessutom kan kronofogdemyndigheten förhindra att den misstänkte
gömmer undan egendom.
Försök med en fast arbetsgrupp pågår f.n. i Stockholm. Även på andra håll i
landet prövas denna arbetsform. Ett annat planerat försök i Stockholm har
fått skrinläggas eftersom man inte lyckades få det att fungera. Orsaken var
främst att de berörda personerna var så hårt belastade av sina ordinarie
arbetsuppgifter att de inte lyckades samordna sina tider. Hos flera fanns
också en tvekan inför tanken att binda sig för samarbete i en liten grupp
under lång tid.
En annan form av konkret samarbete förekommer i Göteborg. Där samlas en
liten grupp personer - åklagare, poliser och skatterevisorer - till täta möten
för informell diskussion av vissa misstänkta fall. Härmed samordnas
insatserna. Samtidigt utnyttjas Skattemyndighetens revisorer så att de gör
delar av de utredningar som annars, med större tidsutdräkt, skulle ha gjorts
av polisen. Det bör framhållas att ett samarbete av detta slag inte är helt lätt,
eftersom kraven på en utredning som skall fungera i åklagarens
förundersökning delvis är annorlunda än kraven på en traditionell
skattere vision.
En mindre önskvärd bieffekt av arbetssättet i Göteborg synes vara att man
från Skattemyndighetens sida håller tillbaka sina brottsanmälningar intill
dess att man får fram ett underlag som kan utgöra en del av
förundersökningen. Detta har i själva verket framhållits som ett skäl till att
Polis- och Åklagarmyndigheten i Göteborg inte har några stora
ärendebalanser, och till att andelen uppklarade fall är så hög. Det väl
fungerande samarbetet med Skattemyndigheten har också medfört att
samarbetet med konkursförvaltama i Göteborg i viss mån har satts på
undantag.
Det konkreta samarbetet mellan åklagare och konkursförvaltare har mycket
stor betydelse i de utredningar som gäller brott i samband med konkurs. På
detta område finns utrymme för förbättringar. Samarbetet är idag starkt
beroende av initiativen från enskilda personer och följer inga särskilda
rutiner. En utredning av dessa frågor har under 1993 gjorts av en
arbetsgrupp under ledning av Riksåklagaren. Förslagen från gruppen
(Rubicon) redovisas i avsnittet om konkursförvaltama i kapitel 5.
Hinder för samarbete
Naturligtvis finns en rad hinder för samarbete mellan olika myndigheter och
andra berörda aktörer. Olika myndigheter har olika huvuduppgifter; det är
just det som är skälet till att man skapat skilda organisationer. Med detta
följer olika traditioner, rutiner och "organisationskultur”. Att en enskild
1994/95 :RR4
Bilaga 1
60
myndighet prioriterar sin egen huvuduppgift, snarare än samarbetet med
andra myndigheter, får ses som normalt. Systemet av myndigheter kan vara
svårt att överblicka för en enskild handläggare; det är inte alltid lätt att veta
vart man skall vända sig; personkontakter tappas till följd av ändringar i
myndigheternas organisation etc. Brist på resurser och kompetens bidrar
självklart till svårigheterna.
Behovet av samarbete, liksom behovet av kunskapsutveckling måste
samtidigt understrykas. Detta är tydligt för flera av myndigheterna, inte bara
för de åklagare, poliser och ekonomer som utför brottsutredningarna, utan
även för t.ex. kronofogdemyndigheterna. Arbetet är i sig krävande. De som
arbetar med dessa frågor måste lära sig att ta itu med nya missbruksformer,
och samtidigt utveckla nya sätt att ingripa mot traditionell ekonomisk
brottslighet. Man behöver lära sig betydligt mer om modem teknik, och man
berörs i högsta grad av internationaliseringen av näringslivet. Enskilda
ärenden berör normalt flera olika myndigheter. Handläggningen pågår ofta
under mycket lång tid.
Det finns också lagliga och/eller registertekniska hinder för samarbete
mellan olika myndigheter, bl.a följande:
- länsspärren i framför allt skatteregistret
- sekretessreglernas utformning. Denna fråga har bl.a. tagits upp i en
departementspromemoria som föreslår vissa ändringar rörande
konkursförvaltamas tillgång till revisionspromemorior (Några frågor om-
sekretess, Ds 1993: 55).
Flera tidigare hinder har nyligen åtgärdats, bl.a. de s.k. forumreglerna för
kronofogdemyndigheterna (härmed avses regler för arbetsfördelningen
mellan de olika, länsvisa kronofogdemyndighetetema), där nya regler gäller
fr.o.m. den 1 februari 1994 (prop.1993/94:50, SkU 15 ). Den tidigare
avsaknaden av konkursförvaltaruppgifter i utsökningsregistret har också
avhjälpts. Konkursförvaltarregistret togs i drift i början av december 1993.
Bristen på ett centralt konkursregister med uppgift om ställföreträdarna för
juridiska personer anses numera ha kommit i ett annat läge i och med att
Patent- och registreringsverket har tagit över handels- och
föreningsregistren.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Det har vid våra intervjuer framkommit en stor medvetenhet och oro inför
den ökande internationaliseringen av den ekonomiska brottsligheten.
Möjligheterna att göra egendom oåtkomlig utomlands är ett problem som
acentueras allteftersom den europeiska integrationen fortskrider. Problemen
i samband med internationella konkurser är till största delen olösta.
Utvecklingen i Östeuropa är också mycket oroande.
61
Ett intensifierat samarbetet med olika länder är nödvändigt. Speciellt
kronofogdemyndigheterna har uttryckt stor oro över den internationella
utvecklingen. Vid ett besök hos Kronofogdemyndigheten i Göteborg i mars
1993 framhölls internationaliseringen som myndighetens största problem
inför framtiden. Den exekutiva verksamheten beskrivs som nationellt sluten.
Utbildningsbehovet anses vara mycket stort.
Enligt Riksskatteverket (RSV) har Sverige idag möjlighet att begära
indrivning av skatter och avgifter från ett antal olika länder - de nordiska
länderna, Frankrike, Belgien, Luxemburg, Marocko, Nederländerna, USA,
Tyskland, Estland, Lettland och Litauen. Dessa länder har även
motsvarande möjligheter i Sverige.
Inom RSV:s exekutionsjuridiska enhet har man nyligen inrättat en (1)
särskild utlandstjänst. Avsikten är att underlätta kronofogdemyndigheternas
(KFM) och konkursförvaltamas arbete med indrivningsärenden och
konkurser som har internationell anknytning. En samverkans- och
referensgrupp för utlandsfrågor har bildats under hösten 1993. Under våren
1994 avser RSV att genomföra en särskild utbildning i ämnet internationell
verkställighet, riktad till kronofogdar och kronokommissarier med intresse
för detta område.
Beskattningsenheten inom RSV har en internationell enhet med ca 17
personer. Av dessa arbetar 5-6 personer med utlandskontroll.
Tullverket deltar på sitt område i ett intensivt och välutvecklat
internationellt samarbete, främst genom det s.k. Tullsamarbetsrådet
(Customs Cooperation Council, CCC) som har närmare 140 medlemsstater.
Dessutom har Sverige ingått en rad bilaterala samarbetsavtal som syftar till
att förhindra, utreda och beivra tullbrott. De bilaterala avtalen ger långt
gående befogenheter och innnebär att sekretessen mellan länderna bryts.
Erfarenhetsutbyte med andra länder förekommer i olika hög grad för olika
myndigheter. För polis och åklagare kan framhållas den nordiska konferens
om ekonomisk brottslighet som hålls varje år. Deltagare är poliser och
åklagare med ansvar för bekämpningen av ekonomisk brottslighet.
Den nya lagen om penningtvätt kan också nämnas. Lagen innebär att
banker, försäkringsbolag, finansbolag och företag som handlar med
värdepapper måste kräva att kunderna legitimerar sig när ett
affärsförhållande inleds. Legitimation skall också krävas när en tillfällig
kund vill göra en större transaktion (över
110 000 kr). Företagen skall inte göra transaktioner där pengarna kan tänkas
komma från brottslig verksamhet, och de måste anmäla misstänkta fall till
polisen. Lagen är utformad så att den motsvarar ett EG-direktiv på området.
Lagen är nödvändig för att Sverige skall uppfylla EES-avtalet.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
62
Den nya s.k. Finanspolisen, som är en enhet inom Rikspolisstyrelsen, har 1994/95: RR4
till uppgift att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med tvättning Bilaga 1
av pengar som utgjort vinning av brottslig verksamhet. I första hand berörs
organiserad brottslighet med internationell anknytning. Finanspolisen skall
dock inte arbeta med brottsutredningar.
Internationella konferenser är en form för kontakter och erfarenhetsutbyte
av generellt slag. Utöver detta behövs självfallet konkret samarbete i olika
ärenden över nationsgränserna. Mellan de nordiska länderna brukar sådant
samarbete gå lätt; gentemot andra länder är det betydligt svårare. Ett intryck
från vårt besök hos Statsadvokaturen for Sasrlig 0konomisk Kriminalitet i
Danmark är att den kulturella närheten till de nordiska länderna betyder mer
för det konkreta samarbetet än EU-medlemsskapet.
Inom polisen finns förhållandevis stor erfarenhet av internationellt
samarbete. Bland åklagarmyndigheterna är det främst
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål som har erfarenhet av sådant
samarbete. Åklagarutredningen har föreslagit att Statsåklagarmyndigheten
skall ges ett utökat ansvar för internationella frågor, bl.a. genom att lämna
information och ge råd till andra åklagarmyndigheter (SOU 1992:61).
En annan erfarenhet från Danmark kan framhållas. Den s.k.
Informationscentralen vid Statsadvokaten för Saerlig 0konomisk
Kriminalitet spelar en viktig roll i de flesta utredningar om ekonomisk
brottslighet, men i all synnerhet för dem med internationell anknytning. Det
beror på att man här systematiskt samlar information om internationell
rättshjälp.
En eventuell anslutning till Europeiska unionen kan givetvis få omfattande
följder för möjligheterna till internationellt samarbete, liksom för behoven
av sådant samarbete. Dessa frågor utreds för närvarande inom en rad olika
kommittéer och kommer inte att beröras här.
Myndigheternas handläggning av de oseriösa skalbolagsaffärerna är det
hittills främsta exemplet på en samordnad aktion mot en viss form av
ekonomisk brottslighet.
Bakgrund
Handeln med skalbolag ökade kraftigt under senare delen av 80-talet. Det
upptäcktes genom att vissa lokala skattemyndigheter såg att samma personer
återkom i samband med flera ansökningar om återbetalning av preliminär B-
skatt. Vid mervärdesskatteenhetema uppmärksammades att det ofta förekom
namnbyte på bolag i samband med av- och nyregistreringar. Några
63
kronofogdemyndigheter upptäckte skalbolagskonkurser med spridning över
hela landet. Hos dåvarande Statens industriverk och på Riksbanken var det
vanligt att flera bolag, ofta med samma företrädare, gav in en gemensam
ansökan om att få ta fondmedel i anspråk. Handel med skalbolag pågick
fullständigt öppet bl.a. genom annonsering i dagspressen.
Under RSV:s ledning bildades under hösten 1988 en samverkansgrupp med
representanter från olika myndigheter: skatte- och
kronofogdemyndigheterna, Statens industriverk, Riksbanken,
Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Statsåklagaren för speciella mål och
Bankinspektionen. Gruppens uppgift var att samordna myndigheternas
åtgärder mot den oseriösa skalbolagshandeln.
De insatser som sedan följde har beskrivits i en särskild promomoria från
RSV. En redovisning har också erhållits från Kronofogdemyndigheten i
Stockholm. Den korta och förenklade beskrivningen nedan bygger på dessa
bägge källor.
Handeln med skalbolag
Med skalbolag menar man ett bolag, i allmänhet ett aktiebolag, som inte har
några reala rörelsetillgångar. Tillgångarna består endast av kassa,
banktillgodohavanden, fordringar och i vissa fall hos Riksbanken
innestående medel.
Ett skalbolag uppkommer i allmänhet genom en s.k. inkråmsöverlåtelse,
varmed ägaren till ett fåmansbolag säljer rörelsen till ett nytt aktiebolag,
ofta med samma ägare. Det nya bolaget fortsätter verksamheten, och övertar
ofta det äldre bolagets namn. Det äldre bolaget är nu ett skalbolag.
Skalbolaget kan nu säljas, vilket i och för sig är helt lagligt. Transaktionen
kan innebära stora skattemässiga fördelar för både säljare och köpare. Skälet
är att det för säljaren är mer fördelaktigt att tillgodogöra sig upparbetade
vinstmedel i ett bolag genom försäljning av aktier/andelar i stället för som
lön, utdelning eller utskiftning. Köparen av skalbolaget kan samtidigt
komma över likvida medel till ett pris som understiger medlens verkliga
värde.
Köparen av skalbolaget förvärvar en summa pengar (ibland mer eller mindre
bundna) till ett pris som understiger värdet av de pengar (finansiella
tillgångar) han köpte. Dessa medel är som regel helt eller delvis belastade
med en latent skatteskuld. Denna skatteskuld påverkar givetvis
köpeskillingen, åtminstone för seriösa köpare.
En seriös köpare av ett skalbolag kan använda den obeskattade vinsten för
att kvitta den mot befintliga underskott eller mot kostnader i en verksamhet
1994/95 :RR4
Bilaga 1
64
som köparen lägger in i bolaget. Vinsten kan också elimineras på annat sätt,
t.ex. genom av- och nedskrivningar på tillgångar som köparen förvärvar till
bolaget, eller med tillåtna skattemässiga reserveringar av andra slag.
Det som utmärkte den oseriösa skalbolagsmarknaden var att köparna inte
bedrev någon seriös verksamhet och inte avsåg att betala några skatter. De
kunde därför betala ett högre pris för obeskattade vinstmedel än vad de
seriösa kunde erbjuda. De oseriösa köparna satte sig över hela det
regelsystem inom skatte-, bolags- och skatterättslagstiftningen som
bestämmer hur ett bolags tillgångar får hanteras. Ett skalbolag blev för dem
en kassa av vilken en del togs ut som köpeskilling till säljaren, en del som
arvode till förmedlare och medhjälpare och en del som vinst för köparen.
De oseriösa köparna hade ett intresse av att köpa så många skalbolag som
möjligt för att öka den egna vinsten. Ur detta uppstod många av de s.k.
härvorna. En härva innebär att en köpare under organiserade former köpte
upp ett större antal skalbolag som behandlades efter ett likartat mönster.
Under slutet av 1980-talet blev det bland småföretagare och deras rådgivare
känt att man, till följd av skattesystemets konstruktion, kontinuerligt kunde
omvandla högt beskattad rörelsevinst till lågt beskattad realisationsvinst i en
verksamhet som man hela tiden fortsatte. Detta ledde till att det fanns ett
stort utbud av skalbolag; större än vad som behövdes för reella
investeringar. Nya grupper av köpare tillkom. Den oseriösa marknaden blev
större än den seriösa.
Härvorna kan indelas i två kategorier. I den ena töms bolaget på likvida
medel och köparen försöker tillgodogöra sig bolagets övriga tillgångar. I den
andra kateorin avger skalbolaget deklaration men försöker på olika sätt att
eliminera den köpta årsvinsten genom olika avdragsyrkanden.
Köparen av skalbolag har normalt varit ett aktiebolag. I många fall har
köparen saknat eget kapital för att betala köpeskillingen med. Så kallat
"minutenlån" har därför förekommit. Det har gått till så att köparen hos
bank eller finansbolag har lånat pengar mosvarande köpeskillingen för
aktierna. I vissa fall har inte något formellt lån beviljats utan banken har i
stället tillåtit köparen att övertrassera sitt bankkonto i avvaktan på att det
köpta bolagets kassa inflyter. Av de skuldebrev som upprättats i samband
med kreditgivningen framgår ofta att aktierna i det ännu inte köpta bolaget
ställts som säkerhet för lånet. De beskattningsfrågor som är aktuella gäller
bl.a. huruvida de överförda medlen är att likställa med förbjudet lån eller
förtäckt vinstutdelning.
Den som plundrat ett bolag har självfallet inget intresse av att stå som
ansvarig för bolaget den dag det skall utredas av myndigheter, domstolar
och konkursförvaltare. Flertalet skalbolag har därför överlåtits vidare efter
tömningen. Många av dessa bolag har sedan tidigare bra årsredovisningar,
1994/95 :RR4
Bilaga 1
65
och som regel inte några betalningsanmärkningar. Dessa bolag har överlåtits
till bedragare som använt bolagen som grund för kreditbedrägerier. I
bolagets namn har man lyckats få kredit för att köpa eller hyra värdefull
egendom, t.ex. bilar eller båtar. Egendomen har sedan snabbt sålts vidare.
Flertalet plundrade skalbolag har slutligen övertagits av en s.k. målvakt.
Målvaktens uppgift är att stå som formellt ansvarig för bolaget den dag
myndigheter m.fl agerar. Som målvakter har regelmässigt använts kriminellt
hårt belastade personer och/eller "indrivningsimmuna" personer (dvs.
personer som saknar tillgångar som är möjliga att driva in). I La Reine-
härvan fanns flera belastade målvakter. En av dem var dömd till
livstidsfängelse för mord, och hade dessutom stora personliga skulder.
Som alternativ till att sätta in en målvakt har bolaget gjorts "herrelöst". Det
har tillgått så att styrelseledamöterna avgått utan att ny styrelse tillträtt. Det
har då varit svårt eller omöjligt att delge bolaget. Konkursansökningar har
därför avvisats av domstolarna. Borgenären har nödgats begära bolaget
försatt i tvångslikvidation. Först sedan likvidator tillsatts har
konkursansökan kunnat inges. Detta har tagit mycket lång tid.
Handel med skalbolag förekom redan på 1960-talet. Ur skattesynpunkt var
det vid denna tidpunkt tom mer fördelaktigt än under 1980-talet. Den s.k.
vinstbolagsbestämmelsen, som infördes 1972 och upphörde 1991, var
avsedd att fungera som stopplagstiftning. Efterhand visade det sig dock att
denna inte fungerade för alla typer av skalbolagstransaktioner.
Enligt RSV:s bedömning kommer inte heller den nya lagstiftningen, som
gäller fr.o.m. 1991, att kunna stoppa den oseriösa handeln med skalbolag.
Den nya lagstiftningen innebär en tillbakagång till de regler som gällde före
1972, dvs. stora obeskattade vinster i skalbolaget och stora
avskrivningsunderlag i det nya bolaget. Det är fortfarande mer fördelaktigt
för säljare - om än mindre lönsamt än tidigare - att ta ut obeskattade
vinstmedel genom försäljning av aktierna än som lön. För den oseriösa
köparen kommer intresset av att förvärva skalbolag att finnas så länge som
likvida medel kan köpas till rabatterade priser. Kunskap om hur detta kan
ske i det nya skattesystemet sprids av olika rådgivare och konsulter.
Problemet med den organiserade brottsligheten på köparsidan kvarstår.
Handel med skalbolag fortsätter även idag, även om den minskat på grund
av lågkonjunkturen och den lägre bolagsskatten.
Myndigheternas arbete
Riksskatteverket (RSV)
RSV har samordnat skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas
arbete med skalbolagen. Några av inslagen har varit följande:
1994/95:RR4
Bilaga 1
66
I slutet av 1988 påbörjade RSV en kartläggning av de skalbolagsaffärer som
genomförts 1987-1988. Avsikten var att kartlägga vilka persongrupper som
agerade och vilka transaktionsmönster som användes. Kartläggningen
omfattade drygt 2500 skalbolag. Skattemyndigheterna har fortsatt
kartläggningen under 1990 och 1991. Kartläggningen kom slutligen att
omfatta 6108 bolag (enligt uppgift från RSV i januari 1994).
Under våren 1989 gjorde RSV en utredning, bl.a. av rättspraxis, som visade
på stora svårigheter att inom ramen för gällande lagstiftning komma till rätta
med den oseriösa skalbolagshandeln. Även senare har juridiskt
komplicerade frågor bevakats.
En speciell stödgrupp bildades på RSV under våren 1989 med uppgift att
behandla frågor rörande skalbolag. Inom varje skattemyndighet utsågs
särskilda kontaktpersoner för skalbolagsfrågor. Gemensamma
överläggningar hölls. För varje härva utsågs en s k "härvledare" med ansvar
för samordningen av utredningarna i härvan. RSV har även sammanställt
och distribuerat uppgifter om i vilka härvor respektive bolag ingår, samt
uppgifter om huvudmän och bulvaner/målvakter. Fortlöpande kontakter har
hållits med de s.k. specialindrivningsenhetema vid
kronofogdemyndigheterna samt med konkursförvaltama. Vidare har RSV
utbildat och informerat handläggare vid olika kurser och konferenser, samt
spritt information om olika pågående processer och meddelade domar inom
såväl straff-, konkurs- som civilrätten.
Genom RSV:s medverkan har kronofogdemyndigheterna (KFM) också
kunnat tidigarelägga indrivningen av skalbolagens obetalda kvarstående
skatter. Restföring har skett i maj månad i stället för i augusti. Sådan
snabbrestföring har skett av den kvarstående skatt som påförts de kartlagda
skalbolagen vid 1988, 1989, 1990 och 1991 års taxeringar. Denna
tidigareläggning anses ha varit till stor fördel för indrivningsresultatet. I
regel har skalbolagen i en och samma härva restförts vid olika KFM.
Indrivningen har dock samordnats.
Skattemyndigheterna
Skattemyndigheterna har avsatt stora resurser på arbetet mot
skalbolagshandeln. Svårigheterna har bl.a. berott på följande
omständigheter:
- Det har varit svårt att få klarlagt vilka som varit företrädare för bolaget vid
olika tillfällen, samt komma i kontakt med dessa personer.
- En praktisk samordningsfråga har uppkommit genom att de uppköpta
skalbolagen i en viss härva har kommit från flera olika håll i landet. Skatte -
och processrättsligt har dessa skalbolag haft hemvist på ursprungsorten även
viss tid efter ägarbytet. En härva har därför många gånger berört
myndigheter och domstolar i flera län. La Reine-härvan berörde 22 län. För
1994/95 :RR4
Bilaga 1
67
att underlätta samordningen har man utsett en s.k. härvledare, en erfaren 1994/95:RR4
revisor vid skattemyndigheten i det län där det köpande bolaget hör hemma. Bilaga 1
- Rättstillämpningen har varit oklar. Många säljare har kombinerat
skalbolagstransaktionen med andra skatteplanerande åtgärder som t.ex.
handel med handels- och kommanditbolag, utdelningsbolag och
utdelningsfonder.
- Vissa underskottsavdrag som skalbolagen gjort har varit svårbedömda. I
ett antal härvor har man förvärvat immateriella rättigheter (t.ex. film- och
videorättigheter, patent- och licensavtal m.m.). Det har i några fall varit
svårt att avgöra om det varit fråga om en "riktig" rättighet som förvärvats till
rimligt pris, eller om förvärvet endast syftat till att uppskjuta beskattningen.
Skattemyndigheterna har ställts inför behovet att utreda t.ex.
produktionskostnaderna för inspelade filmer, marknadsvärdet av
videorättigheter och rimligheten av vissa tekniska uppfinningar.
Kronofogdemyndigheterna (KFM)
KFM:s arbete med restförda skalbolag har bedrivits dels genom utmätning,
kvarstad och betalningssäkring, dels genom utredningsarbete inför
kommande processer. Man har även i vissa fall skaffat in information och
handlingar m.m. som vidarebefordrats till polis, åklagare, skattemyndighet
och konkursförvaltare. Bl.a. i syfte att försvåra kreditbedrägerier har KFM
begärt plundrade skalbolag i konkurs, även i de fall konkursen inte bedömts
ge någon utdelning för staten. Arbetsgången vid KFM beskrivs närmare i
kapitel 5.
Polis, åklagare, domstolar
Till de enklare brotten att utreda och lagfora har hört kreditbedrägeriema.
Själva bolagsplundringarna har varit svårare. Det har många gånger varit
svårt att klarlägga vilken eller vilka personer som plundrat bolagen.
Uppläggen med mer eller mindre fantasifullt konstruerade rättigheter har
också varit svåra att bemästra. Det har inte heller varit givet vilken eller
vilka brottsrubriceringar som varit tillämpliga.
Riksbanken och Statens industriverk
Företagens investeringsfondsmedel förvaltades av Riksbanken. Dåvarande
Statens industriverk hade bl.a. till uppgift att besluta att fondmedel fick tas
ut av bolaget. Båda dessa myndigheter har kontaktats av
skalbolagsföreträdare m.fl. som på olika sätt försökt komma över
skalbolagens fondmedel. Riksbanken har fått ta ställning till mer eller
mindre konstruerade överlåtelser och pantsättningar. Industriverket har haft
att bedöma olika investeringsobjekt och projekt, varav en del varit riktiga,
andra inte.
68
Resultaten
1994/95:RR4
Bilaga 1
Skattemyndigheterna har identiferat över 6100 skalbolagsöverlatelser som
ägt rum under åren 1987-1990. Av dessa ingår minst 4000 i organiserade
uppköp, s.k. härvor. Numera har drygt 70 härvor kartlagts.
Kronofogdemyndigheterna har i samband med indrivningen mot skalbolag
lyckats säkerställa sammanlagt ca 700 miljoner kronor i tillgångar enligt
senast tillgängliga uppgifter (januari 1994). Resultatet kan komma att öka
ytterligare, om konkursförvaltama har framgång i pågående processer.
Mer än 5100 skalbolag har restförts hos KFM. Det restförda beloppet - dvs.
debiterade men obetalda skatter - uppgår nu till 6972 miljoner kronor (vid
1993 års utgång). I detta belopp ingår även skönstaxeringar, skattetillägg
osv. Härtill kommer att stora belopp skall drivas in också i enskilda mål som
en följd av att skalbolagen i slutskedet ofta använts för kreditbedrägerier. År
1991 svarade skalbolagen för över 25 procent av det sammanlagda belopp
för vilket indrivning begärts hos KFM.
Skalbolagshärvoma har således dragit med sig ett stort och engagerat arbete
inom de berörda myndigheterna. Trots dessa insatser uppgår det indrivna
beloppet inte till mer än omkring tio procent av det totalt restförda beloppet
(700 miljoner av totalt 6972 miljoner kronor). Även om man tar hänsyn till
att det restförda beloppet är högt räknat (det innehåller skönstaxeringar och
skattetillägg m.m.) blir det samlade intrycket att förlusterna för samhället
har blivit mycket stora; det handlar i varje fall om flera miljarder kronor.
Aktionen mot skalbolagsaffärerna kan närmast liknas vid en
brandkårsutryckning. Insatserna har kommit i efterhand och endast kunnat
begränsa skadorna av en pågående eldsvåda.
Storstadsproblem
Skalbolagshärvoma har inneburit en särskilt stor belastning på
myndigheterna i storstadslänen. Drygt 80 procent av antalet skalbolag som
ingår i olika härvor har köpts av bolag med säte i något av de tre
storstadslänen. Vidare kan noteras att de två största länen svarar för 51
procent av de uteblivna skattema/avgiftema, men endast för 31 procent av
antalet utförda revisioner. Det betyder att beloppet per revision var betydligt
högre i dessa två län än i övriga län. Enligt RSV är detta ett uttryck för att
man i dessa två län har haft att göra andra och hårdare prioriteringar än
övriga län. I många fall har storstadslänen fått hjälp från andra län med att
utreda skalbolagen i "sina" härvor.
Ett annat uttryck för belastningen i storstadslänen var att Stockholms län
svarade för hela 50 procent av de skalbolagsrevisioner där det fanns
misstanke om skattebrott. För storstadslänen tillsammans uppgår siffran till
ca 70 procent.
69
8 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
Skattemyndigheterna har idag i stort sett avslutat sitt arbete med granskning 1994/95 :RR4
och taxering av skalbolag. Ett undantag bör dock nämnas: Bilaga 1
Skattemyndigheten i Stockholms län granskar och försöker eftertaxera
ungefär 400 skalbolag som ingår i samma kedja. Denna kedja kommer att
vara landets kanske hittills största, t.o.m. större än La Reine-härvan.
Avslutande synpunkter
De brott som förekommit i samband med handeln med skalbolag under
1980-talet betraktas som ett av de allvarligaste exemplen någonsin på
organiserad ekonomisk brottslighet. Stora mängder av skalbolag köptes upp
av oseriösa köpare. Advokater, konsulter, revisorer, banker och finansbolag
medverkade i många fall vid försäljningarna, i roller som rådgivare,
förmedlare och finansiärer.
Många problem har uppmärksammats av RSV med anledning av
myndigheternas arbete mot skalbolagsaffärerna. Bland dessa kan nämnas
följande:
- Skalbolagen har ursprungligen varit mycket lönsamma företag. Bolagen
har emellertid i regel tömts på sina tillgångar, utan att medel reserverats för
den kommande skatteskulden. Sedan skatten fastställts har bolagen i
flertalet fall försatts i konkurs. Konkursförvaltama har i sina utredningar
särskilt uppmärksammat bankernas roll, och framhållit att dessa medverkat
på ett uppseendeväckande sätt.
- Ett annat problem är att de nya bolagen, i vilka säljarna fortsatt sin
verksamhet, riskerar att inte överleva. Inkråmsbolagen saknar den buffert i
form av upparbetade vinstmedel som fanns i de bolag där verksamheten
tidigare bedrevs. Härmed kan även samhällsekonomiska skador uppstå.
- Skattemyndigheterna har varit hårt belastade av skalbolagsutredningama.
De har dock inte fått några extra resurser för detta. Annan
kontrollverksamhet har under ett par års tid delvis fått ställas åt sidan.
Samarbetet mellan RSV och skattemyndigheterna var heller inte tillräckligt,
enligt RSV. Det var därför inte alltid möjligt att åstadkomma en enhetlig
rättstillämpning. För RSV:s del inträffade skalbolagshandeln under en
period då resurserna i osedvanligt hög grad var upptagna av annat, främst
förberedelserna inför omorganisationen av hela skatteförvaltningen samt
skattereformen.
- Inte heller kronofogdemyndigheterna (KFM) har fått några extra resurser
för sitt arbete med skalbolagen. Inom KFM uppnåddes stora
rationaliseringsfördelar genom att all handläggning kanaliserats till s-
enheterna. Bristen på ekonomer vid KFM anses vara besvärande.
70
- Flera problem kräver ändrad lagstiftning. Det gäller bland annat
delgivningslagen, som nyligen ändrats (SFS 1992:1250). Från den 1 juli
1993 är det inte längre möjligt för ett aktiebolag att undgå eller förhala
delgivning genom att låta styrelseledamöterna avgå. Även forumreglema för
KFM har nyligen ändrats. Vidare kan nämnas sekretesslagens bestämmelser
om att konkursförvaltama inte har rätt att ta del av skatteförvaltningens
revisionspromemorior (se Några frågor om sekretess, Ds 1993:55). RSV
framhåller också att bestämmelserna om vinstbolagstransaktioner är så svåra
att tillämpa att det tar mycket lång tid innan en klar praxis skapas.
- RSV betonar behovet av framförhållning inför kommande vågor av
"angrepp på skattesystemet". Detta kan ske genom tolkning av lagtext,
förarbeten och rättspraxis, men även genom att man skapar en beredskap för
att så snart behovet uppstår bilda en arbetsgrupp innehållande personer med
kompetens från olika områden inom RSV och skattemyndigheterna.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
71
I detta kapitel ges översiktliga beskrivningar av konkursförvaltama,
kronofogdemyndigheterna, tullen, Patent- och registreringsverket samt
bolagens auktoriserade och godkända revisorer. De kan alla, var och en med
sin särkilda utgångspunkt, ha en roll i tidiga skeden av misstänkt ekonomisk
brottslighet - dvs. med att upptäcka, anmäla, utreda, lämna upplysningar
eller förebygga ekonomiska brott. Kapitlet innehåller även en beskrivning
av Brottsförebyggande rådet (BRÅ), vars roll ligger på ett mera
övergripande plan.
Många ekonomiska brott upptäcks i samband med att företag går i konkurs.
Det är först genom konkursen som en utomstående - konkursförvaltaren -
kommer in i företaget och får ta del av redovisningen och företagets
förhållanden i övrigt. Konkursförvaltaren har, till skillnad från den
auktoriserade eller godkände revisorn, skyldighet att anmäla misstänkta
brott till åklagarmyndighet.
Konkursförvaltama utses av tingsrätten, efter förslag av tillsynsmyndigheten
i konkurs (TSM). TSM är en enhet inom kronofogdemyndigheterna.
Konkursförvaltama är i de flesta fall privatanställda jurister, men kan också
vara jurister anställda vid allmänna advokatbyråer.
Antalet konkurser har ökat starkt de senaste åren - från 10 800 år 1990 till
22 500 år 1992. Under 1993 sjönk antalet konkurser något. Ca 95 procent
av konkurserna avser företag och 5 procent avser privatpersoner. Antalet
anställda som berörs av konkurserna var 80 400 år 1992.
Ekonomisk brottslighet anses förekomma i mellan 20 och 30 procent av
konkurserna. En nu pågående utredning av RRV kommer att ge underlag för
en mer tillförlitlig bedömning av konkursbrottslighetens omfattning.
Konkursförfarandet
Då ett företag inte längre förmår betala sina skulder kan en eller flera
borgenärer (fordringsägare) ansöka hos tingsrätten om att företaget försätts i
konkurs. Ett företag som har ekonomiska svårigheter kan också självt begära
sig i konkurs.
Förfarandet vid konkurs regleras i konkurslagen (1987:672). Vissa
kompletterande tillämpningsregler finns i konkursförordningen (1987:916).
1994/95 :RR4
Bilaga 1
73
En förutsättning för att ett företag skall kunna försättas i konkurs är att det
är på obestånd (insolvent). Därmed menas att det inte rätteligen kan betala
sina skulder allteftersom de förfaller till betalning, och att denna oförmåga
inte är tillfällig.
Efter prövning av en ansökan om konkurs fattar tingsrätten beslut om
konkurs, och utser en konkursförvaltare. Denne har till uppgift att genom
försäljning omvandla gäldenärens tillgångar till likvida medel, och att i en
bouppteckning redogöra för samtliga tillgångar och skulder.
Konkursförvaltaren skall ocskå i övrigt utreda konkursboet. Vidare skall han
fördela de pengar som försäljningen inbringat till borgenärerna i enlighet
med deras förmånsrätt. Sedan utdelningen har fastställts av tingsrätten är
konkursen avslutad.
Konkursförvaltaren skall alltid undersöka vad som orsakat obeståndet, och
särskilt vilka transaktioner som företagits under tiden närmast före
konkursutbrottet. Syftet är att undersöka om det har förekommit t.ex.
borgenärsbrott, återvinningsbara transaktioner och förfaranden som kan
medföra näringsförbud m.m. På grundval av sin utredning upprättar
förvaltaren sedan en s.k. förvaltarberättelse som han inger till tingsrätten.
Vid misstänkt brottslighet enligt 11 kap brottsbalken (borgenärsbrott) skall
förvaltaren omedelbart underrätta åklagare om detta och ange grunden för
misstanken.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Något om regelverket
Regelverket vid konkurser är omfattande. Här erinras endast om några få
punkter.
Återvinning i konkurs (4 kap. konkurslagen)
Återvinning innebär att en i sig giltig rättshandling går åter. Ett vanligt
exempel är att en viss borgenär kort före konkursutbrottet fått betalt för en
faktura, men genom återvinning tvingas betala tillbaka pengarna och i stället
får bevaka sin fordran i konkursen. Vissa transaktioner är idag undantagna
från återvinningsreglerna. Det gäller bl.a. betalningar av förmånsberättigade
skatter och avgifter.
Förmånsrättslagen (1970:975)
De eventuella medel som finns i konkursboet skall först användas till att
betala konkurskostnadema och andra skulder som konkursboet ådragit sig.
Därefter sker utdelning till borgenärerna. Vissa fordringar har då
förmånsrätt enligt förmånsrättslagen. Övriga fordringar kallas oprioriterade.
Innehavare av oprioriterade fordringar äger rätt till betalning först sedan
samtliga förmånsberättigade fordringar har blivit helt betalda. Skillnad görs
även mellan särskilda och allmänna förmånsrätter. - Insolvensutredningen
74
(SOU 1992:113) har föreslagit att förmånsrätten för skatter och allmänna
avgifter avskaffas, så att dessa fordringar blir oprioriterade.
Lönegarantilagen (1992:497)
Statlig lönegaranti infördes den 1 januari 1971. Garantin innebär att staten i
viss utsträckning svarar för arbetstagares löne- och pensionsfordringar m.m.
hos en arbetsgivare som försatts i konkurs. Utbetalningarna ombesörjs av
länsstyrelserna. Maximibeloppet för lönegaranti har under årens lopp höjts
från tre till tolv basbelopp, men har numera sänkts till 100 000 kronor.
1993 års lönegarantiutredning har i sitt betänkande (Förändringar i
lönegarantisystemet, SOU 1993:96) föreslagit flera förändringar som syftar
till att begränsa statens kostnader för lönegarantin. Bl.a. föreslås ett års
karenstid i lönegarantilagen. Regeln är avsedd att hindra utnyttjande av
lönegarantin vid upprepade konkurser. Vidare föreslås en generell regel
riktad mot missbruk och spekulation på lönegarantins bekostnad.
Ackord och företagsrekonstruktion
Med ackord menas att ett företags borgenärer skriver ned sina fordringar i
syfte att underlätta för företaget att komma i ekonomisk balans och kunna
fortsätta sin verksamhet. Det finns två huvudformer av ackord: offentligt
ackord och underhandsackord. Underhandsackord är frivilliga och kräver
samtycke av alla berörda borgenärer. Offentligt ackord regleras i
ackordlagen (1970:847) och innebär att en majoritet av borgenärerna kan
tvinga fram ett ackord.
I Insolvensutredningens betänkande (Lag om företagsrekonstruktion, SOU
1992:113) föreslås en ny lag, som avser att öka möjligheterna att utan
konkurs rekonstruera en näringsverksamhet när företaget har fått
betalningssvårigheter. Skälet är att en konkurs kan innebära risker för
kapitalförstöring och förlorade arbetstillfällen. Förslaget syftar till att skapa
ett alternativ till snarare än en ersättning för konkursinstitutet. Ansökan om
företagsrekonstruktion skall enligt förslaget kunna göras av såväl företaget
som av en borgenär. Ett företag skall dock inte kunna tvingas till
rekonstruktion. Ansökan görs hos tingsrätt, som utser en administratör.
Denne skall utreda företagets ekonomiska situation och dessutom verka för
att borgenärernas intressen iakttas. Förfarandet får enligt förslaget pågå
under en tid av tre månader, men denna tid kan förlängas upp till ett år.
Under tiden fortsätter företagets verksamhet på vanligt sätt.
Tillsyn i konkurser
Tillsynsmyndigheten i konkurser är en del av kronofogdemyndigheterna.
Dess uppgift är bl.a. att föreslå konkursförvaltare till tingsrätten, samt att
utöva tillsynen över förvaltningen i de konkurser som handläggs vid
tingsrätten i länet (SFS 1988:400).
1994/95 :RR4
Bilaga 1
75
Riksrevisionsverket (RRV) har under 1993 arbetat med en granskning av
konkurstillsynen. Resultaten av RRV:s granskning har ännu inte
offentliggjorts. RRV:s granskning väntas även ge en del information om
konkursförvaltamas arbete, och om förekomsten av ekonomisk brottslighet i
samband med konkurser.
Konkursförvaltarnas arbete i samband med ekonomisk brottslighet
Konkursförvaltama har en nyckelroll då det gäller de ekonomiska brott som
upptäcks i samband med konkurser. Deras arbete syftar inte till att utreda
eventuella brott, utan till att så långt möjligt tillgodose borgenärernas
intressen. Till konkursförvaltarens uppgifter hör visserligen att anmäla
misstänkta brott till åklagaren, och att ange grunden för misstanken.
Förvaltaren har dock ingen skyldighet att utreda brottet, och kan heller inte
göra det på åklagarens begäran om inte detta bekostas av åklagaren.
Åklagare och konkursförvaltare har i princip möjligheter att samarbeta. Det
kräver dock att åklagaren får brottsanmälan på ett tillräckligt tidigt stadium.
Samarbetet anses i praktiken vara starkt beroende av initiativen från
enskilda personer. Det betyder att det ibland fungerar väl och ibland inte
alls. Det finns enligt uppgift inga naturliga kontaktytor mellan
konkursförvaltare och åklagare. Brottsutredningen kunde vinna mycket i
tempo om konkursförvaltaren kunde utföra vissa uppgifter som passar in i
åklagarens arbete.
I fallet Gusum samarbetade åklagare och konkursförvaltare genom att man
gemensamt beställde och finansierade ett omfattande uppdrag från en
oberoende revisionsfirma. Ett nu aktuellt exempel från åklagarmyndigheten
i Stockholm visar hur en tidig anmälan gjorde det möjligt för åklagaren att
direkt knyta an till det revisionsuppdrag som beställts av
konkursförvaltaren. Hela utredningsprocessen tog i detta fall P/2 år, vilket
bedömdes vara ett helt år snabbare än vad som annars hade varit möjligt.
En utredning av hur samarbetsmöjlighetema ser ut mellan åklagare och
konkursförvaltare, och hur de kan förbättras, har under 1993 gjorts av en
arbetsgrupp under ledning av Riksåklagaren. En rapport från gruppen
(Rubicon) har nyligen avlämnats (Promemoria av Riksåklagarens och
Riksskatteverkets arbetsgrupp angående rutiner vid brottsutredningar i
samband med konkurs, 1993-12-17). Gruppen har gjort en omfattande
genomgång av problemen på området och föreslår en rad olika förbättringar.
Det gäller såväl ett ändrat arbetssätt som förändringar som kräver
lagändringar. Några av de viktigaste förslagen återges nedan.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
76
Brottsanmälan m.m.
Det viktigaste momentet i en brottsutredning i samband med konkurs är då
konkursförvaltaren överlämnar information till åklagaren om sina
iakttagelser under konkursutredningen. Anmälningsrutinema och samarbetet
i anslutning härtill har avgörande betydelse. Gruppen föreslår följande:
- att konkursförvaltaren alltid skall redovisa brottsmisstanke i form av en
särskild anmälan till åklagaren;
- att denna anmälan bör göras tidigare än idag, så att åklagare och polis kan
inleda förundersökning i ett tidigt skede. Ett sådant arbetssätt förutsätter att
det finns tillräckliga resurser hos åklagare och polis.
- konkursförvaltaren och åklagaren bör fortlöpande föra en dialog under
utredningsarbetet. En motsvarande dialog bör även innefatta
kronofogdemyndigheterna (KFM) och tillsynsmyndigheten i konkurs
(TSM). Specialindrivningsenheterna (s-enhetema) vid KFM har en viktig
roll i detta samarbete.
Biträde vid granskning av räkenskapsmaterial
Det är vanligt att konkursförvaltare anlitar utomstående expertis -
företrädesvis revisorer - för granskning av gäldenärens bokföring. Rubicon-
gruppen föreslår en modell för samarbete mellan konkursförvaltare,
revisorer och åklagare. Modellen innebär att åklagaren ges möjlighet att ge
revisorn fortsatt uppdrag enligt vissa riktlinjer, i nära anslutning till det
uppdrag revisorn utfört åt konkursförvaltaren.
Konkursförvaltarens roll
Effektivitetsvinster i handläggningen av ekonomiska brott skulle kunna
uppnås om konkursförvaltaren kan anlitas som biträde åt åklagaren. Ett ökat
utnyttjande av experter som biträden till åklagaren anses både ge fördelar i
de enskilda utredningarna, och leda till en långsiktigt höjd kompetensnivå
hos såväl konkursförvaltare som åklagare.
Lagstiftningsarbetet
- Gruppen föreslår bl.a. en total översyn av straffbestämmelserna om brotten
mot borgenärer (11 kap brottsbalken).
- Problemen med "styrelselösa bolag" anses vara så stora att kraftfulla
åtgärder krävs. Ett antal förslag lämnas.
- Gäldenärens skyldigheter när det gäller att lämna ut räkenskapsmaterial till
konkursförvaltare behöver klarläggas.
- Gruppen anser att man i lagstiftningsarbetet inte tillräckligt beaktar
möjligheterna att förebygga ekonomisk brottslighet. Det gäller bl.a. de
auktoriserade och godkända revisorerna (se avsnitt 5. 5 senare i detta
kapitel).
1994/95:RR4
Bilaga 1
77
Åtgärder mot konkursmissbruket
Frågorna om brottsligheten i samband med konkurser hänger i någon mån
samman med frågor om missbruk av regelsystem och sådan ohederlighet
som inte är direkt brottslig. Sådant missbruk förekommer i de s.k.
bekvämlighetskonkursema, som innebär att konkurs och utnyttjande av
lönegarantin används som medel att minska företagets skulder.
Konkursförvaltaren är enligt lag skyldig att till bästa möjliga pris realisera
konkursboets egendom. Ofta kan detta sammanfalla med den före detta
ägarens intresse att förvärva samma egendom. Särskilt när det gäller mindre
företag är det också ofta så att den som har bäst förutsättningar att driva
rörelsen vidare i praktiken är den före detta ägaren. Konkursens ekonomiska
konsekvenser drabbar i dessa fall endast borgenärerna, främst de
oprioriterade som saknar säkerhet för sina fordringar.
En arbetsgrupp inom regeringskanliset med företrädare för fyra departement
(Justitie-, Finans-, Närings- och Arbetsmarknadsdepartementen) har under
sommaren och hösten 1993 snabbutrett denna fråga. Gruppen avlämnade sin
rapport i slutet av november 1993 (Företagande och konkurrens på
livärdiga vilkor. Förslag och rekommendationer i kampen mot
konkursmissbruk och ekonomisk brottslighet.') Rapporten innehåller bl.a. en
redovisning av regelverket vid konkurser, som till vissa delar återgetts ovan.
Arbetsgruppen föreslår bl.a. följande:
- anbudsförfarande eller offentlig auktion i samband med
konkursförvaltares försäljningar i vissa fall. Därmed skulle man införa ett
riskmoment för den före detta ägaren, genom att en konkurrent eller annan
kan komma att bjuda ett högre pris, samtidigt som lagstiftaren markerar
frågans betydelse.
- alternativ till dagens system för delgivning, som idag ombesörjs av
polismyndigheterna. Det kan ske genom att man prioriterar arbetet med att
ge privata företagare s.k. stämningsmannabehörighet.
- vid internationella konkurser av typ särkonkurs - då konkursen endast
omfattar gäldenärens tillgångar i Sverige - bör en ny regel införas som
innebär att gäldenären skall vara skyldig att under straffansvar uppge all sin
egendom, även egendom i utlandet. Detta bör ske på begäran av
konkursförvaltaren vid edgångssammanträde.
Arbetsgruppen rekommenderar bl.a. följande:
- att frågan om en konkursgäldenärs skyldighet att aktivt medverka vid
konkursutredningen närmare övervägs;
- att Insolvensutredningens förslag om företagsrekonstruktion i huvudsak
genomförs;
- att statens förmånsrätt för skatter och avgifter vid konkurs avskaffas;
1994/95 :RR4
Bilaga 1
78
- att fysiska personers konkurser registreras centralt hos Patent- och
registreringsverket (PRV).
Frågan om internationella konkurser behöver en ytterligare kommentar.
Arbetsgruppens ovan nämnda förslag syftar enbart till att få fram
information om gäldenärens tillgångar i utlandet, så att borgenärerna får
möjlighet att vidta åtgärder i det land där egendomen finns. De mer
allmänna frågoma om internationella konkurser måste enligt arbetsgruppen
lösas genom internationellt samarbete. Man måste härvid lösa de
konkurrerande anspråk som regelmässigt föreligger dels mellan olika
rättsordningar, dels mellan borgenärer i respektive land.
Sverige har ännu inte anslutit sig till Europarådets konvention om vissa
internationella aspekter på konkurser som antogs den 5 juni 1990. Denna
konvention kan ses som ett första steg mot ett utvidgat internationellt
samarbete på området. Utredningen om vissa internationella insolvensfrågor
har i sitt betänkande (SOU 1992:78) föreslagit att Sverige tillträder
konventionen och har även lämnat förslag till den lagstiftning som krävs.
Betänkandet har remissbehandlats och frågan bereds för närvarande i
Justitiedepartementet.
Konkursmissbruket har också uppmärksammats av riksdagen. Den 25
november 1993 hölls ett symposium på detta tema, anordnat av fyra
riksdagsledamöter från olika politiska partier. Deltagare var ca 25 personer
från berörda organisationer och myndigheter, samt ett antal
riksdagsledamöter m.fl. Några synpunkter som då framfördes noteras nedan.
- Förslaget till ny lag om företagsrekonstruktion ansågs mycket viktigt.
Utredningsförslaget kom 1992, remissbehandlingen avslutades våren
1993. Någon proposition från regeringen väntas inte förrän hösten
1994.
- Lönegarantiutredningens förslag ansågs betydelsefullt, som en väg att
rätta till missbruket på detta område. "Det är hopplöst att driva ett
företag om man konkurrerar med någon som inte behöver betala sina
löner." En representant från TCO ansåg att det var fel väg att gå att
ingripa mot alla bara för att vissa missbrukar systemet. En talare
framhöll att det finns många fler frågor som behöver ses över, bl.a.
finansieringen av lönegarantisystemet.
- En talare menade att man även borde överväga en ändring i
konkurslagen, så att konkursförvaltares rätt att driva konkursboet vidare
med hjälp av lönegarantin begränsas i tiden, från tolv till exempelvis tre
månader.
- "Missbruk är baksidan av bristande insyn", enligt Företagarnas
riksorganisation. Det framhölls att kontrollbalansräkningen, som måste
1994/95 :RR4
Bilaga 1
79
upprättas då 50 procent av aktiekapitalet är förbrukat och som följer
striktare redovisningsregler än den vanliga årsredovisningen, inte är
offentlig handling. Även kontrollbalansräkningen skulle kunna sändas
till PRV och göras offentlig.
- "Frågorna om etik och moral i näringslivet måste uppmärksammas
mer", enligt Svenska Arbetsgivarföreningen.
Även den ekonomiska brottsligheten diskuterades vid symposiet. Bl.a.
framhölls att den verkliga brottsligheten är större än vad som framgår av
konkursförvaltamas brottsanmälningar. Konkursförvaltarna upptäcker inte
all brottslighet. I de konkurser där det inte finns några pengar kvar gör
skattemyndigheten ingen utredning av skattefordringama. Då vet man heller
inte om det har begåtts skattebrott i företaget före konkursen. - Från
skattemyndighetens sida påpekades även att staten som borgenär har en
ovanlig ställning i samband med konkurs. Om statens förmånsrätt försvinner
så ökar kraven på staten som borgenär, och mycket mer resurser behöver
läggas på skatteutredningar.
Sammanfattning
Konkursfrågorna är komplicerade och har här endast berörts översiktligt.
Några av de problem som framkommit är följande:
* Internationella konkurser. Många frågor är fortfarande olösta, även om
Sverige ansluter sig till Europarådets konvention på området.
* Vissa lagstiftningsfrågor förefaller att ta mycket lång tid. En ny lag om
företagsrekonstruktion har föreslagits. Remissbehandlingen var klar våren
1993. Någon proposition från regeringen väntas inte förrän efter ytterligare
P/2 år. Tillämpningssvårigheter vad gäller brottsbalkens regler om brott mot
borgenärer har varit kända sedan länge.
* Delgivningen. Ett ofta påtalat problem är att det är svårt att nå rätt
personer för delgivning. Därmed fördröjs konkursförfarandet. Frågan om
delgivningen har stor praktisk betydelse för hela hanteringen inom
rättsväsendet och angränsande instanser, inte bara i samband med
konkurser. Det är ur många synpunkter angeläget med ett effektivt system
för delgivning.
* Samarbetet mellan konkursförvaltare och åklagare kan utvecklas och
förbättras avsevärt. Förslag till hur detta kan ske finns.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
80
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Organisation och arbetsuppgifter
I landet finns numera 24 kronofogdemyndigheter (KFM), en i varje län.
Denna organisation infördes år 1988; tidigare fanns 81 olika KFM. Antalet
fast anställda motsvarade ca 2700 årsarbetskrafter under 1992. Till det
kommer ett antal icke fast anställda. Den totala arbetstiden motsvarar 2815
årsarbetskrafter (exkl. övertidsarbete). Kostnaderna för verksamheten vid
KFM uppgick under 1992 till totalt 1136 miljoner kronor.
Riksskatteverket (RSV) är sedan 1988 chefsmyndighet för både kronofogde-
och skattemyndigheterna. Tillsammans med exekutionsavdelningen vid
RSV bildar KFM exekutionsväsendet, som är en del av rättsväsendet. Deras
huvuduppgift som verkställande myndighet är att på uppdrag av borgenärer
(fordringsägare) och andra sökande reglera rättsanspråk som inte kan
regleras på frivillig väg. Härmed bidrar KFM till att upprätthålla
betalningsmoralen och respekten för ingångna avtal i samhället. "Alla skall
göra rätt för sig" är den formulering som exekutionsväsendet använder för
att beskriva syftet med sin verksamhet. (Källa: Riksskatteverkets
verksamhetsberättelse 1992)
KFM är den sista länken i skatteuppbörden med uppgift att driva in de
skatter och avgifter som inte betalas i rätt tid via den ordinarie
skatteuppbörden. Av dessa s.k. restföringar är det erfarenhetsmässigt drygt
50 procent som hinner drivas in före preskription. Eftersläpningen är
emellertid betydande, och restföringama tenderar att öka. Det indrivna
beloppet uppgick 1992 till 4092 miljoner kronor. De återstående skulderna
till det allmänna var samma år 38804 miljoner kronor. (Källor: Resultat av
indrivningsverksamheten 1991, samt RSV: s resultatredovisning för 1992)
Inte bara statsmakterna behöver KFM för att driva in skulder. Vem som
helst kan behöva anlita KFM för att få igenom sin rätt. Antalet enskilda mål
inkomna till KFM uppgick under 1992 till ca 599 000. Antalet allmänna mål
(dvs. begäran från skattemyndighet om indrivning av skatter och avgifter)
uppgick samma år till ca
1 790 400. (Källa: RSV.s resultatredovisning för 1992)
Vid utgången av år 1992 fanns 550 000 gäldenärer med skulder anmälda till
indrivning hos KFM (med gäldenär avses skuldsatta personer och företag).
Av dessa avsåg 394 000 endast allmänna mål (skatter och avgifter), medan
72 000 avsåg endast enskilda mål och 83 000 både allmänna och enskilda
mål.
Hotet om tvångsåtgärder från KFM:s sida räcker i allmänhet för att enskilda
och företag skall fullgöra sina betalningsförpliktelser. I de fall
81
fordringsbelopp överlämnas för indrivning och verkställighet hos KFM blir 1994/95 :RR4
de i stor utsträckning betalda på de första betalningskraven, eller efter andra Bilaga 1
kontakter mellan myndigheten och gäldenärema. Enligt statistik för 1992
har över hälften av de influtna beloppen till KFM betalats utan
tvångsåtgärder.
En allt större andel av KFM:s kostnader täcks numera av avgifter.
Avgiftsinkomsterna har för 1993/94 beräknats uppgå till ca 900 miljoner
kronor, vilket är över 80 procent av verksamhetens totala kostnader på 1,1
miljarder kronor. Till detta kommer indrivningsresultaten, som under 1992
uppgick till drygt 4 miljarder kronor. Intäkterna från avgifterna - liksom
givetvis de indrivna beloppen - inflyter direkt till statskassan, och påverkar
inte verksamheten vid KFM.
KFM har flera verksamhetsgrenar. Den huvudsakliga uppgiften är
indrivningen, som tar omkring 75 procent av myndighetens totala resurser.
Återstoden delas mellan ett antal specialfunktioner: "summariska
processen", dvs handläggning av mål om betalningsföreläggande och
handräckning ; exekutiv fastighetsförsäljning; tillsyn i konkurser;
lönegarantiärenden m.m. Den s.k. specialindrivningen är den del av
verksamheten som har störst intresse då man diskuterar ekonomisk
brottslighet. Även konkurstillsynen har givetvis stor betydelse, om än på ett
mera indirekt sätt. KFM bedriver också förebyggande verksamhet i form av
information till gymnasieelever och nya företagare, med syftet att på sikt
minska antalet gäldenärer hos KFM.
Under år 1992 påverkades arbetet vid KFM i stor utsträckning av
nedgången i den svenska ekonomin. Arbetsbelastningen ökade starkt, främst
inom exekutiv fastighetsförsäljning och konkurstillsyn. Dessutom tillkom
den nya arbetsuppgiften "summarisk process", som KFM övertog från
tingsrätterna den 1 januari 1992. Handläggning av lönegarantiärenden
överfördes från KFM till konkursförvaltama från och med den 1 juli 1992.
KFM:s konkurstillsyn utökades därvid i motsvarande mån.
Vissa funktioner inom kronofogdemyndigheterna är organisatoriskt åtskilda
från varandra. Konkurstillsynen är sålunda helt skild från
indrivningsverksamheten. Detta anses nödvändigt då
kronofogdemyndigheterna i samband med konkurser har en dubbelroll: dels
att företräda statens intressen som borgenär, dels att utöva tillsyn i konkurs
via konkursförvaltama. Konkurstillsynen är föremål för granskning av
Riksrevisionsverket (RRV) och kommer inte att diskuteras här. En rapport
från RRV väntas bli klar i början av 1994.
82
Synpunkter från RRV
RRV har under 1993 även granskat Riksskatteverkets
"koncemledningsfunktion" visavi KFM {Riksskatteverkets ledning och
styrning av exekutionsväsendet. Förvaltningsrevisionen granskar F
1993:29). Granskningen avsåg främst företagsindrivningen - dock med
undantag för den s.k. specialindrivningen - och byggde på iakttagelser från
fyra län.
RRV konstaterade att det fanns stora variationer mellan länen i hur
företagsindrivningen var organiserad, och i de metoder som användes.
Enligt RRV:s mening avspeglar variationerna en osäkerhet och bristande
kunskap om vilka resultat olika arbetsmetoder ger. RRV noterade också ett
antal direkta problem, bl.a. bristande kompetens i företagsindrivningen och
brister i samarbetet med skattemyndigheterna.
Mot denna bakgrund har RRV granskat RSV:s ledning och styrning av
exekutionsväsendet. Denna sker i hög grad separat för skatteförvaltningen
och exekutionsväsendet. RRV anser att denna åtskillnad är naturlig, men att
den bör kombineras med ett systematiskt arbete för att åstadkomma en
helhetssyn på uppbörd och indrivning av skatter och avgifter. Någon sådan
helhetssyn finns inte idag. Det finns även brister i andra centrala
myndighetsfunktioner som t.ex. målformuleringar, uppföljning och
utvärdering av olika arbetsmetoder.
RRV har även kommenterat kronofogdemyndigheterna i sin årliga rapport
för 1993 (Det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat,
Riksrevisionsverket 1993-12-15). Kommentarerna gäller dels det nya
avgiftssystemet, dels problem med delgivningen.
Avgiftssystemet. På grund av en kombination av tekniska problem och
komplicerade lagregler har avgifter enligt en ny konstruktion inte kunnat tas
ut under budgetåret i kronofogdemyndigheternas indrivningsverksamhet. Av
detta skäl har 300 - 400 000 mål med skuldbelopp på sammanlagt 3-4
miljarder kronor inte registrerats och därmed inte heller kunnat handläggas
under första halvåret 1993.
Delgivningen. Årligen utfärdar kronofogdemyndigheterna 800 - 900 000
betalningsförelägganden som skall delges de svarande. Dessa förelägganden
sänds först ut i rekommenderat brev. Mer än hälften av dessa kommer i
retur och måste delges på annat sätt, i regel via polisens delgivningscentral.
Denna handläggningstid uppgår ofta till sex månader och mer, och bör
kortas ned i syfte att tidigare kunna påbörja indrivningsåtgärder.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
83
Den regionala organisationen
Den regionala organisationen av kronofogdemyndigheterna har nyligen
utretts inom RSV av den s.k. Regionaliseringsutredningen (Regu).
Bakgrunden var att KFM idag har mycket olika storlek - den största
myndigheten har ca 700 anställda och den minsta under 20.1 rapporten
Sveriges kronofogdemyndigheter i regioner (RSV Rapport 1992:8), som
särskilt diskuterar specialistfunktionema, föreslås ett minskat antal regioner.
RSV har dock inte föreslagit någon ändrad indelning, utan avvaktar den
statliga regionberedningen.
I stället för regionmyndigheter skall det fortsatta arbetet enligt RSV:s beslut
inriktas på ordnad samverkan mellan olika KFM. Denna samverkan gäller
funktioner som intern administration, ADB-samordning, intern revision och
kontroll, administrativ utveckling, kompetensutveckling, samt smala
operativa specialfunktioner. Den s.k. Samverkansutredningen (Samu), som
fick i uppdrag att utreda hur en sådan ordnad samverkan skulle organiseras,
avlämnade i maj 1993 rapporten Samordning mellan
kronofogdemyndigheter (RSV-rapport 1993:6).
Bägge de nämnda rapporterna diskuterar specialfunktionerna inom KFM,
och då bland annat den s.k. specialindrivningen.
Motiven för specialindrivning
Motiven för specialindrivningen har av RSV beskrivits på följande vis:
Arbetet med indrivning vid kronofogdemyndigheterna har idag helt
annan karaktär än vid förstatligandet 1965. Då var arbetet närmast en
efteruppbörd. Den skatteplanering som indrivarna kom i beröring med
var av typen "vänta så länge som möjligt med betalning - det kostar
ändå bara 4 procent i fast ränta". Numera förekommer sofistikerade
konstruktioner för skatteplanering och skatteundandragande. Detta
kräver större kompetens hos tjänstemännen.
Speciella insatser krävs mot de mest komplicerade gäldenärema. Dessa
har ofta advokater, ekonomer och andra skattekonsulter som rådgivare.
Det går inte lika lätt som tidigare att tvinga fram betalningar med krav
eller hot om utmätningar eller konkurs. KFM måste i stället söka få en
fullständig bild av gäldenärsföretaget och dess företrädares ekonomiska
status, samt undersöka om handlingsmönster eller gjorda transaktioner
strider mot lag. Först därefter kan skuldreglering eller företagssanering
på ett meningsfullt sätt diskuteras med företrädare för bolaget. (Källa:
RSV Rapport 1989:4)
Motiven för en välorganiserad specialindrivning har även beskrivits av
Samverkansutredningen (Samu), 1993:
1994/95 :RR4
Bilaga 1
84
Det har visat sig vara svårt att identifiera de personer som ligger bakom 1994/95 :RR4
kvalificerade skatteundandraganden, ofta kombinerade med ekonomisk Bilaga 1
brottslighet. Dessa personer utnyttjar myndigheternas svårigheter att
utbyta information på grund av myndighetsgränser, ADB-systemens
uppbyggnad, sekretessbestämmelser m.m. Kraven på kvalitet och
kompetens talar också för en välorganiserad specialindrivning. Det
handlar om kompetens att spåra upp och identifiera verksamheter som
utgör ett hot mot de ekonomiska systemen i samhället samt utveckla
metoder att med lagliga medel angripa företeelserna. Det krävs också en
god kännedom om de samverkande myndigheternas arbetssätt,
möjligheter och begränsningar. Kontakten och dialogen mellan
inblandade myndigheter måste ske genom i förväg bestämda kanaler.
Specialindrivningsenheterna (s-enheterna)
Vid omorganisationen den 1 juli 1988 inrättades särskilda
specialindrivningsenheter (s-enheter) vid samliga läns-KFM med undantag
för Gotlands län. Bakgrunden var de erfarenheter man hade av en tidigare
försöksverksamhet vid vissa storstadsmyndigheter, där särskilda
arbetsgrupper inrättats för att bekämpa kvalificerat skatteundandragande och
därmed sammanhängande ekonomisk brottslighet.
Personalen vid s-enhetema uppgick hösten 1992 till 62,5 årsarbetskrafter.
Det motsvarar ca 2,5 procent av den sammanlagda arbetstiden vid KFM.
(Till det kommer ca 2,5 årsarbetskrafter vid RSV.) Personalresurserna har
miskat med 10 procent sedan 1990 och ännu mera sedan 1988. Då var det
ca 90 personer som arbetade på s-enhetema. Personal har flyttats från
enheterna, antingen permanent eller för att fungera som vikarier, eller för
temporär förstärkning på andra enheter. På flera håll har man nu antingen
lagt enheten organisatoriskt i andra enheter eller helt upphört att bemanna
den. Enheterna är genomgående små - 4 personer är den vanliga storleken.
Det enda undantaget är Stockholm, där s-enheten består av 13 personer.
En enkät till s-enhetema som gjorts av den nämnda
Regionaliseringsutredningen (Regu) visade på vissa brister. På de flesta
myndigheterna har kronofogde och ekonom specialindrivning som en
deltidsuppgift vid sidan av andra arbetsuppgifter. På några myndigheter
saknade enheten ekonomisk expertis då ekonomtjänstema inte återbesatts av
besparingsskäl. I ett par län är s-enheten obemannad. Flertalet s-enheter har
ingen eller ringa erfarenhet av utlandskontakter och utlandsindrivning.
Följande konkretisering av s-enhetemas uppgifter har föreslagits:
* S-enhetema bör arbeta med gäldenärer som misstänkts för ekonomisk
brottslighet eller bedriver ekonomisk verksamhet på sådant sätt att den
kan rubriceras som ekonomiskt skadlig.
85
9 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
* Därtill bör s-enhetema arbeta med andra komplicerade gäldenärer
och ärenden där handläggningen kräver kontakt med andra myndigheter
och personer som s-enheten normalt samverkar med. Här ingår även
den s.k. utlandshandräckningen.
* S-enhetema skall medverka till att statens insatser för att motverka
ekonomisk brottslighet etableras och vidmakthålls.
* S-enhetema skall i samarbete med övriga enheter genomföra olika
indrivningsprojekt. Vidare skall enheten medverka i KFM:s interna
utbildning samt vara ledande vid utvecklingen av myndighetens
indrivningsmetodik.
Regu fann att det för många av länsmyndigheterna idag inte är möjligt att
skapa egna specialindrivningsfunktioner. Samverkansutredningen (Samu)
har föreslagit att landet skall indelas i åtta samverkansområden. Förslaget
innebär att resurser för specialindrivning samlas på
samordningsmyndigheten till en för området gemensam funktion.
I RSV:s riktlinjer för genomförandet av ordnad samverkan (1993-10-28)
framhålls att förutsättningarna för närvarande inte ger utrymme för en
regionalisering av specialindrivningen. Denna skall även fortsättningsvis
bedrivas på länsnivå. Det finns dock anledning att bygga ut s-verksamheten
vid i första hand samordningsmyndigheten, så att det blir möjligt att
koncentrera vissa typer av mål och gäldenärer till en ort i
samverkansområdet. En sådan utbyggnad får ske genom att man utnyttjar
resurser som frigörs genom ordnad samverkan på andra områden, främst
administrationen.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Arbetsgången i samband med skalbolagsaffärer
Den oseriösa handeln med skalbolag har beskrivits i föregående kapitel
(avsnitt 4.4). Nedan beskrivs arbetsgången vid KFM i samband med
restförda skalbolag. Att bolaget är "restfört" betyder att det har debiterade
men obetalda skatter som skall drivas in. Beskrivningen bygger på en
promemoria som erhållits av Kronofogdemyndigheten i Stockholms län.
Avsikten är att ge en bild av hur myndighetens arbete mot ekonomisk
brottslighet kan gå till i framgångsrika fall.
Identifiering. Till att börja med undersöks om ett visst restfört bolag kan
identifieras som ett skalbolag ingående i en viss härva. Ett sätt att göra detta
var via adressen. Som exempel kan nämnas att den s.k. Pligg-härvan
upptäcktes när 40-talet bolag, med säte på olika orter i Sverige, restfördes
med gatuadress till en cykelkällare i Älvsjö. I andra fall har härvor
identifierats med utgångspunkt från företrädarna; antingen de verkliga
företrädarna eller målvakterna. Inom s-enheten har upprättats förteckningar
över skalbolagshärvor, "skalbolagsadresser" och kända företrädare m.m.
86
Uppgifter om vilka bolag som ingår i härvorna har erhållits från
RSV/skatteförvaltningen.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Snabba åtgärder har krävts för indrivning eller betalningssäkring. Särskilt
gäller detta i de fall det funnits olika slag av investeringsfondsmedel kvar
hos Riksbanken. Dessa medel kan, efter tillstånd från Statens industriverk
(numera NUTEK), lyftas av gäldenären ända fram till dess att utmätning
eller betalningssäkring verkställts.
Förrättning har genomförts i skiftande miljöer. Vissa restförda skalbolag
har haft adress hos det köpande bolaget. Andra har fått sökas hos den
registrerade företrädaren, oftast en "målvakt". Denne har ibland befunnit sig
på anstalt eller i häktet. I flera härvor hara man satt i system att antingen
låta skalbolagen byta (box)adress eller företrädare. Dessa företrädare,
"målvakterna", har ofta fört en vagabonderande tillvaro. Arbetet med att
lokalisera gäldenärsbolaget har därför varit tidsödande.
Konkursansökan - delgivning - fördröjning. Flertalet restförda skalbolag har
saknat utmätningsbara tillgångar till täckande av skulden. Dessa bolag har
med något undantag begärts i konkurs. Konkursansökningama har dock
fördröjts under lång tid, beroende på svårigheter att nå rätt personer för
delgivning. KFM har i ett stort antal fall först begärt bolaget i
tvångslikvidation och därefter begärt bolaget i konkurs. Detta har fördröjt
konkursutbrottet avsevärt, i några fall upp till tre år.
För att göra konkursutredningama så effektiva som möjligt har KFM sökt få
alla konkurser i samma härva styrda till samma konkursförvaltare. Detta har
bl.a. krävt att konkurser flyttats mellan tingsrätter.
Under konkursen företräder KFM staten som skatteborgenär. Därvid förser
KFM konkurskursförvaltaren med uppgifter och handlingar, och för en
diskussion med förvaltaren och Tillsynsmyndigheten i konkurs (som är en
fristående enhet inom KFM) om nivån och inriktingen på
konkursutredningen. Skall talan väckas kan KFM ställa säkerhet för
rättegångskostnader.
Resultaten. Av de 70 skalbolagshärvor som RSV har kartlagt har 38 haft
anknytning till Stockholms län. 1419 skalbolag har varit registrerade hos
specialindrivningsenheten i Stockholm. Under perioden juli 1988 -
december 1992 har s-enheten verkställt 85 betalningssäkringar och 415
utmätningar. Därtill har man ingett 399 ansökningar om tvångslikvidation
och 692 konkursansökningar. 1180 skalbolag har försatts i konkurs. Det
ekonomiska resultatet innebär att 55 miljoner kronor har inlevererats till
statskassan. Ytterligare säkra tillgångar (bank- och fondmedel m.m.) om 71
miljoner kronor har utmätts eller betalningssäkrats. Detta belopp kommer
senare att inlevereras till statskassan. Det samlade resultatet är 126 miljoner
87
kronor. Härtill kan komma ytterligare konkursutdelning beroende på hur
vissa processer lyckas.
Redovisningen ovan gäller enbart Stockholms län. Indrivningsresultatet
måste ses mot bakgrund av att de berörda bolagen var restförda med
sammanlagt 2365 miljoner kronor. I detta belopp ingår skönstaxeringar,
skattetillägg osv. Av det restförda beloppet är det således endast en liten del
- ca fem procent - som kunnat drivas in. För landet som helhet var andelen
ca tio procent.
Specialindrivningsprojektet 1992-1993
RSV har genom särskilda projekt följt s-enhetemas verksamhet. Synpunkter
och förslag har lämnats i tre tidigare rapporter. Det fjärde projektet har
avrapporterats under 1993. Det var inriktat på indrivning från fysiska
näringsidkare med tidigare konkurs. Enligt planerna skulle man inom
projektet arbeta med 92 gäldenärer. Det faktiska antalet begränsades dock
till 58, främst beroende på resursbrister hos s-enhetema. Av de 23 s-
enhetema deltog 19 i projektet.
Indrivningsresultatet av projektet blev nära 11 miljoner kronor (10 839 986
kronor). Resultatet täcker ungefär 75 procent av hela årslönekostnaden för
s-enhetemas hela personal.
En del i projektet var att kartlägga s-enhetemas metoder. Bland de åtgärder
som användes vid indrivningen var utredningssamtal och yttre spaning de
viktigaste (44 respektive 40, av totalt 162 åtgärder). Antalet
brottsmisstankar som anmäldes till polis och åklagare var däremot mycket
lågt (7). Det skall ses mot bakgrund av att 40 gäldenärer av 58 har ansetts
vara brottsliga av handläggarna vid s-enhetema, enligt de sorteringstablåer
som använts. Varför antalet brottsanmälningar är så litet har inte undersökts.
I rapporten uttrycks en förmodan att frågan om brott och straffrätt, när den
ställs på sin spets, vållar osäkerhet hos s-enhetemas personal.
I rapporten konstateras att det ligger mycket pengar i en bevakning även
efter en konkurs. På den privata marknaden finns flera företag som köper
upp nödlidande fordringar respektive åtar sig att driva in dem på 50/50-
basis. Också i den statliga fordringsstocken finns det enligt rapporten
mycket pengar att hämta. Rutiner för bevakning av mål mot fysiska personer
som har gått i konkurs finns dock endast vid ungefär hälften av
kronofogdemyndigheterna i landet.
1994/95:RR4
Bilaga 1
88
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Organisation och arbetsuppgifter
Tullverket består av regionala och lokala tullmyndigheter med verksamhet
på drygt 40 platser i landet, samt Generaltullstyrelsen som är
chefsmyndighet. Den regionala organisationen utgörs av fyra tullregioner,
som var och en har en tulldirektion.TuUregion&ma är indelade i 37
tulldistrikt med vardera en tullkammare. I vissa fall kan tullkammarens
verksamhet även vara lokaliserad till annan ort (tullstation). Totalt har
verket ca 3140 årsarbetskrafter (uppgiften avser budgetåret 1992/93).
Verkets anslag för 1993/94 uppgår till 1255 miljoner kronor.
Tullverket har tre huvuduppgifter:
- Tullverket sköter uppbörden av tullar, andra skatter och avgifter som tas
ut vid införsel av varor. Tullverket tar också upp fordonsskatt för vissa
utländska lastbilar samt sjöfartsavgifter (fyravgift, farledsvaruavgift).
- Tullverket samlar in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistiken,
som sedan lämnas vidare till Statistiska Centralbyrån.
- Tullverket övervakar och kontrollerar trafiken till och från utlandet så att
bestämmelserna om införsel och utförsel av varor efterlevs. Bekämpningen
av narkotikasmuggling ges högsta prioritet. Regleringarna av varuflödena
till och från landet har tillkommit för att hindra att samhällsekonomin eller
folkförsörjningen störs, för att skydda människor, djur, växter och miljön
mot skador, eller av särskilda handelspolitiska skäl.
Resursanvändningen fördelad på verksamhetsområden anges nedan.
Uppgifterna avser antalet årsanställda 1992/93:
- Klarering och kontroll av transportmedel 300
- Klarering och kontroll av (kommersiellt) gods 1 860
- Kontroll i resandetrafiken 460
- Efterkontroll av företag 160
- Övervakningstjänst, allmän tillsyn 50
-Tullkriminaltjänst 310
Summa 3 140
Upptäckt av ekonomisk brottslighet
Tullen har i sin verksamhet möjligheter att upptäcka vissa typer av
ekonomisk brottslighet. Dessa möjligheter är sammanvävda med hela
tullproceduren och kontrollverksamheten. Initialkontroll (fysiska kontroller
m.m.), efterkontroll (kontroll- och revisionsbesök hos företag m.m.) och
89
tullkriminal tjänst (underrättelsetjänst, brottsutredning m.m.) utgör ett
komplex av sammanhängande åtgärder.
Som exempel på ekonomiska brott inom Tullverkets område kan nämnas
oriktiga uppgifter om ursprung, statistiskt nummer för varan och/eller
tullvärde som lämnas i syfte att undandra tull, skatt och/eller avgifter.
Oriktiga uppgifter lämnas också i syfte att kringgå export- eller
importrestriktioner. Tullverket har givetvis också att bekämpa den fysiska
smugglingen, där varor som narkotika, sprit och tobak förs in i landet utan
att anmälas till tullmyndighet.
En mindre undersökning av fel, oegentligheter och ekonomisk brottslighet i
samband med det nordiska handelsutbytet har gjorts med stöd av Nordiska
ministerrådet (Ahlberg, Jan, Fel, oegentligheter och ekonomisk brottslighet
vid import och export i Norden, BRÅ-PM 1991:1). Undersökningen var
avsedd som en metodstudie och baserades på relativt små stickprov. Några
allmänna synpunkter ur rapporten kan noteras:
Deklarationsfel i samband med import eller export är i normalfallet inte
brottsligt. Den övervägande delen av deklarationsfelen beror på slarv
eller okunskap. Ibland (men inte alltid) leder felen till att importören får
betala för låga avgifter. Slarv eller okunskap är de vanligaste orsakerna
även i dessa fall. Det finns emellertid även feldeklarationer som medför
för låga avgifter för importören och där ett visst uppsåt föreligger.
Dessa fall benämnes oegentligheter. Det innebär att en del importörer
som är slarviga med sina deklarationer samtidigt är mycket noggranna
med att inte förlora på slarvet.
Med ekonomisk brottslighet avsågs i undersökningen brott som begås
av personer under utövande av deras yrkesverksamhet, har kontinuerlig
karaktär och rör stora ekonomiska värden. De fall som uppdagades i
undersökningen avsåg fall där grav misstanke om ekonomisk
brottslighet förelåg enligt tullmyndighetens bedömning. Fallen var inte
prövade i domstol.
Merparten av tullens kontrollresurser vid import och export är inriktade
på att få uppgifterna i deklarationerna korrekta. Resurserna
koncentreras på importen, eftersom denna till skillnad från exporten är
avgiftsbelagd.
Ett resultat av undersökningen var att samarbete mellan
tullmyndigheterna i export- och importland ökar möjligheterna att
upptäcka fel och oegentligheter i samband med import. Ungefär 40
procent fler fel upptäcktes då tullmyndigheterna samarbetade, jämfört
med kontroller enbart på importsidan.
De undersökta områdena var få, och resultaten tillåter inga generella
slutsatser. Man kan dock notera att de berörda importföretagen vid den
1994/95 :RR4
Bilaga 1
90
tidpunkt då undersökningen gjordes inte i särskilt hög grad ägnade sig 1994/95 :RR4
åt ekonomisk brottslighet. Ett skäl till detta kan vara att importföretagen Bilaga 1
generellt är mer påpassade än övriga företag, eftersom de kontrolleras
av både tull- och skattemyndigheter. Om någon bestämt sig för att i
företagsform bedriva verksamhet utanför lagens råmärken, är sannolikt
import och export av varor förenat med högre upptäcktsrisker än många
andra verksamheter.
Någon samlad statistik över tullens anmälningar av ekonomisk brottslighet
till åklagare finns inte. Enligt uppgift från Åklagarmyndigheten i Stockhom
är de flesta tullmålen relativt begränsade vad gäller omfattning och
komplexitet. Några mer omfattande fall av ekonomisk brottslighet brukar
dock regelmässigt upptäckas och anmälas av tullen. Mycket talar också för
att antalet sådana fall kan komma att öka, både som en följd av utvecklingen
i Östeuropa och som en följd av den fortgående europeiska integrationen.
Den kontroll av varuflödena som sker genom tullens försorg kan, som ovan
framhållits, ha en förebyggande effekt. Medvetenheten om kontrollen kan
medföra att den ekonomiska brottsligheten väljer andra vägar. Några av de
exempel på ekonomisk brottslighet som tas upp på annan plats i denna
rapport innefattar handel med immateriella nyttigheter (tex filmrättigheter),
som är svåra att värdera och kontrollera.
Tullkriminal tjänsten har i tullfrågor en brottsutredande funktion jämställd
med motsvarande inom polisen. När det gäller såväl smuggling som
ekonomisk brottslighet är det utredare från Tullverket som utför
förundersökning. I mål om ekonomisk brottslighet leds förundersökningen
alltid av åklagare.
Tullproceduren
Import
Alla varor som förs in till Sveige skall förtullas eller tullklareras på annat
sätt. Vid förtullningen tar Tullverket ut tull, annan skatt och införselavgifter
baserade på en klassificering av varan enligt tulltaxan. För att kunna
förtullas skall varan anmälas till förtullning av den tullskyldige, som
samtidigt lämnar en tulldeklaration. Till anmälan fogas faktura eller
motsvarande handling. På begäran skall företes frakt- och
försäkringshandlingar m.fl. handlingar. Tullverket har dessutom rätt att få ta
del av uppgifter rörande varans beskaffenhet och användning samt andra
förhållanden som kan ha betydelse för tulltaxeringen. Anmälan till
förtullning kan även ske elektroniskt, varvid styrkande handlingar inte
behöver lämnas.
Tullklareringsarbetet stöds idag av ett avancerat datasystem, TDS.
Härigenom kan man lämna import- och exportdokument helt elektroniskt.
91
Detta är möjligt bl.a. genom att man skapat en unik sigilleringsteknik för att
säkra den juridiska ansvarigheten för de lämnade uppgifterna.
Grundförfarandet vid import av varor är direktförtullning. Det innebär att
importören betalar tull, skatter och avgifter för varan innan den frigörs för
fri cirkulation inom landet. Härtill kommer förenklade förfaranden, som
används av de flesta företag med regelbunden import, nämligen
- hemtagning för egen räkning
- hemtagning för annans räkning och
- förfarande för godkänd mottagare.
I dessa fall frigörs godset direkt efter anmälan till förtullning, och
tulldeklaration lämnas till Tullverket först efter 15 dagar.
År 1992 fanns ca 15 000 företag med tillstånd hos Tullverket till sådant
förenklat förfarande (hemtagare, kreditimportörer). Ytterligare ca 7 000
företag hade enbart kredittillstånd. Ca 99 procent av tullens uppbörd kan
hänföras till betalningar från kreditimportörer, liksom 99,5 procent av
erlagd mervärdesskatt.
Export
Vid utförsel av en vara från landet skall exportören lämna anmälan härom
till Tullverket. Anmälan skall bl.a. innehålla uppgifter om exportören
(organisationsnummer), mottagaren av godset samt statistiska uppgifter om
varan och transporten.
Kontrollverksamheten
Tullens kontrollverksamhet syftar bl.a. till att säkerställa en riktig uppbörd.
Med ledning av tulldeklaration eller motsvarande uppgifter fastställer
tullmyndighet tull, skatt och avgifter för varan. Beslutet föregås av en
granskning som sker med stöd av maskinella rimlighetskontroller i
tulldatasystemet (TDS). Till stöd för denna sakgranskning kan
tullmyndigheten begära in varuprover, räkenskaper, anteckningar eller andra
handlingar för att den tullskyldige skall styrka lämnade uppgifter.
Tullrevisorema får dessutom granska räkenskaperna, anteckningar och
andra handlingar genom efterkontroller i form av kontrollbesök och
tullrevisioner. Målet är att besöka de största importföretagen minst en gång
vartannat år. Övriga företag bör besökas minst vart femte år.
Huvudprinciperna för Tullverkets kontroll vid in- och utförsel av varor är att
göra målinriktade kontroller baserade på underrättelser och personalens
erfarenheter, för att säkerställa att alla varor anmäls till tullklarering.
Tullverkets resurser för efterkontroll av företag uppgår till ca 160
årsarbetskrafter. Denna del av Tullverkets arbete har stor betydelse för att
1994/95 :RR4
Bilaga 1
upptäcka ekonomisk brottslighet. Efterkontrollens syfte är att upptäcka olika
slag av överträdelser, exempelvis:
- större fel i import- och exportföretagens uppgiftslämnande
- överträdelser av gällande in- och utförselbestämmelser
- ekonomisk brottslighet
- branschspecifika felkällor i samband med import/export.
Antalet kontrollbesök och tullrevisioner har ökat på senare år. Under
1992/93 gjordes drygt 1900 sådana besök. Härutöver finns också en annan
fördjupad kontrollverksamhet i form av verifikationsförfrågningar och ett
mera ingående gransknings- och utredningsarbete. Satsningarna på
efterkontrollen har medfört en stark ökning av tilläggsdebiteringar och
tulltillägg, från 30 miljoner kronor budgetåret 1989/90 till över 120 miljoner
de tre senaste budgetåren. Det var i hög grad för lågt deklarerade värden
som var orsaken till avvikelserna. Resultatutvecklingen anses bero på
förbättrade metoder vid urval av kontrollobjekt, samt på moderniserade
revisionsmetoder.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Internationellt samarbete
Tullverket medverkar internationellt i tullfrågor. Detta arbete bedrivs i
första hand inom Tullsamarbetsrådet, CCC (Customs Cooperation Council).
Detta råd bildades i Bryssel år 1950, och har numera ca 140 medlemsländer.
Samarbetet beskrivs av Generaltullstyrelsen som intensivt. Bl.a. samarbetar
man genom att utarbeta harmoniseringsregler, i kontrollfrågor, och med att
bekämpa tullbrottslighet. Man har såväl informations-, uppgifts- och
erfarenhetsutbyte, som direkt operativ samverkan. Genom bistånd med
utredningar i andra länder kan bevismaterial hämtas in och kontroller ske.
Tullsamarbetsrådet arbetar med en rad kommittéer, bl.a. en kommitté för
tullbrottsbekämpning. Den har i sin tur olika arbetsgrupper för bekämpning
av t.ex. tullbedrägerier, tvättning av pengar etc. Bl.a. har man utarbetat en
handbok för kommersiella tullbedrägerier.
Sverige har även ingått bilaterala tullsamarbetsavtal med 13 länder, främst i
Västeuropa. Under de sista åren har avtal även tecknats med Ryssland,
Estland, Ungern och Polen. Fler länder i Östeuropa står på tur (Lettland,
Litauen, Ukraina). Den svenska tullen är även engagerad i att överföra
know-how till de baltiska staterna. Utbildning i tullkontroll pågår eller
planeras för ett 20-tal personer från var och en av de baltiska staterna.
De bilaterala avtalen syftar till att förhindra, utreda och beivra tullbrott. De
ger både förpliktelser och möjligheter; bl.a. öppnas möjligheter att närvara
vid utredningar. Avtalen ger långt gående befogenheter och innebär att
sekretessen mellan länderna bryts.
93
Samverkan mellan tullmyndigheterna i länderna kring Östersjön har pågått 1994/95:RR4
sedan 1920-talet. Ingen annan myndighetssfär torde enligt Tullverket ha en Bilaga 1
motsvarande internationell verksamhet.
Tullens uppbörd
Tullverkets totala uppbörd utgjorde år 1992 nära 79 miljarder kronor.
Fördelningen var följande (miljoner kronor 1992):
- Tull 3 252
- Mervärdesskatt 71 693
- Övriga varuskatter 573
- Regleringsavgifter 2 340
- Övrigt 924
(sjöfartsavgifter, vägtrafikskatter)
Mervärdesskatten på importvaror uppgår som synes till mycket stora
belopp. Nästan hela den till Tullverket inbetalda mervärdesskatten (99
procent) är dock avdragsgill som ingående skatt hos de registrerade
skattskyldiga i deras momsdeklarationer. De belopp som företagen betalar
in till Tullverket i form av mervärdesskatt har de rätt att återfå från
skattemyndigheten i det län de tillhör. Denna återbetalning skall ske
skyndsamt. (En mer utförlig beskrivning av mervärdesskatten återfinns i
kapitel 6.)
Importmomsen utgör därför inte någon direkt inkomstkälla för staten,
bortsett från likviditetseffektema. Dessa kan dock vara betydande. Det beror
på att tullens uppbörd sker veckovis, medan uppbördsperioden för
mervärdesskatten hos skattemyndigheterna f.n. är två månader. En
överflyttning av momsuppbörden från tullverket till skatteförvaltningen
beräknas därför medföra en mycket stor engångskostnad för statsverket
(källa: Mervärdebeskattningen i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:8).
Från Generaltullstyrelsens sida framhåller man även de principiella
fördelarna med att mervärdesskatten innefattas i tullens kontrollsystem.
Ändringar i uppbördssystemet kan, enligt GTS, medföra en kraftig ökning
av antalet momsbedrägerier.
EU-anpassning
Ett medlemsskap i Europeiska unionen (EU) innebär stora förändringar för
Tullverket. Bl.a. kommer behovet av efterkontroll av företagens räkenskaper
att öka kraftigt. Kommersiella tullbedrägerier är vanliga i EU, vilket kräver
en förbättrad utbildning av de svenska tulltjänstemännen. Även
utvecklingen av ADB-baserade redovisningssystem gör att det krävs en
annan kompetens hos tullpersonalen än tidigare.
94
EU-anpassningen kommer därtill att medföra stora förändringar i uppbörden
av mervärdesskatt. Denna fråga har nyligen utretts av Riksskatteverket och
Generaltullstyrelsen i den ovan nämnda rapporten.
Den s.k. gränskontrollutredningen {Gränskontroller och gränsformaliteter i
ett EG/EU-perspektiv) har undersökt en rad gränsskyddsfrågor i samband
med ett EU-medlemsskap. Basen i EU utgör tullunionen. Den inre
marknaden bygger på fri rörlighet, som kombineras med en stark och
likformig kontroll vid yttre gräns. Det regelverk som skall tillämpas vid
yttre gräns blir mer omfattande och komplicerat än den nuvarande svenska
tullagstiftningen. En utredning av utformningen av tull- och
tullfrihetslagstiftningen vid ett svenskt medlemsskap i EG beräknas bli klar i
februari 1994 (dir. 1993:78).
Tullens roll vid gränsen mot tredje land kvarstår, och anses komma att kräva
förstärkta insatser inom en rad områden. Tullsamarbetet inom EU medför
ökade möjligheter att bekämpa brottslighet vid import och export. Till detta
kommer behoven av kontroll vid den inre gränsen. Tanken på en
sammanslagning av tull och polis avvisas av utredningen. I stället föreslås
ett utvidgat samarbete.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
95
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Patent- och registreringsverket (PRV) är en helt avgiftsfinansierad
myndighet som inte tillförs några medel över statsbudgeten. Verket är en
internationell myndighet enligt konventionen om patentsamarbete. Antalet
anställda är totalt ca 790, vilket motsvarar ca 650 personår. Verksamheten
är förlagd till Stockholm och Sundsvall. Huvuduppgifterna ombesörjs av
fyra avdelningar:
- Patentavdelningen handlägger nationella och internationella
patentansökningar. Avdelningen utför också nyhetsgranskning i samarbete
med det europeiska patentverket. Antalet anställda motsvarar ca 250
personår.
- Varumärkesavdelningen handlägger ärenden om varumärken, mönster och
namn. Avdelningen registrerar också kommunala vapen och utgivare m.m.
för periodisk skrift, samt tar emot anmälningar om utgivare för vissa
trådradiosändningar. Antalet anställda motsvarar 76 personår.
- Uppdragavdelningen svarar för verkets uppdragsverksamhet på patent-,
varumärkes- och mönsterområdena. Avdelningens personal motsvarar 34
personår.
- Bolagsavdelningen registrerar svenska aktiebolag och utländska
företagsfilialer i Sverige. Avdelningen är belägen i Sundsvall och har en
personalstyrka som motsvarar ca 300 personår. Denna del av PRV:s
verksamhet har stor betydelse för insatserna mot den ekonomiska
brottsligheten genom att man här har samlade uppgifter om bolagen, deras
styrelseledamöter och auktoriserade revisorer.
Bolagsavdelningens verksamhet
Registreringsverksamheten
Sverige har idag ca 295 000 aktiebolag. En av bolagsavdelningens uppgifter
är att registrera bolagen och förändringar i dessa. Antalet
nybildningsärenden, som var över 30 000 bägge åren 1988/89 och 1989/90,
har nu minskat till ca 19 000 per år. Antalet övriga registreringsärenden är
något under 180 000 per år. Antalet konkursärenden väntas öka.
Den av aktiebolagskommittén föreslagna höjningen av aktiekapitalet väntas
under 1995 medföra ett stort antal extra registreringsärenden då bolagen
antingen höjer sitt aktiekapital eller byter företagsform.
96
Räkenskapsverksamheten
Budgetåret 1992/93 inkom 237 OOO årsredovisningar. Andelen för sent
inlämnade årsredovisningar är mycket hög. Endast ca 50 procent av
aktiebolagen lämnar in sina årsredovisningar i rätt tid.
PRV har under budgetåret 1992/93 likvidationsanmält sammanlagt 6000
aktiebolag. I ca 4500 fall skedde detta på grund av att årsredovisningar
saknas för de senast två räkenskapsåren, och i ca 1500 fall på grund av att
behörig styrelse inte anmälts till aktiebolagsregistret. Ytterligare 3-4000
aktiebolag skulle ha kunnat likvidationsanmälas under perioden, i huvudsak
på grund av att de inte sänt in årsredovisningar. Beslut om likvidation fattas
idag av tingsrätterna, men kommer att överflyttas till PRV den 1 april 1994.
Alla ärenden som handläggs inom räkenskapsverksamheten måste vara
avgiftsfria. Verksamhetens kostnader måste därför täckas med bidrag från
annan avgiftsbelagd verksamhet.
Informationsverksamheten
Efterfrågan på räkenskapsbevis har ökat de senaste åren. Efterfrågan på
registreringsbevis, som tidigare ökat under en lång följd av år, har däremot
minskat under 1992/93. Det kan enligt PRV bero på att antalet
datauppkopplingar mot aktiebolagsregistret har ökat, samtidigt som fler och
fler har börjat acceptera andra former av registeruppgifter än det formella
registreringsbeviset.
För att utveckla sin rådgivning planerar PRV att inrätta ett
informationscentrum bemannat med kvalificerad jurist- och
assistentpersonal. Rådgivningen skall vara avgiftsbelagd och kunna erbjudas
via såväl telefon, telefax som vid personliga besök.
Extern utbildning
Bolagsavdelningen håller såväl grundläggande som fördjupade kurser i
aktiebolags- och firmarätt. Kurserna hålls 6-10 gånger per år och riktar sig
främst till anställda vid revisionsbyråer, advokatkontor, specialistombud
m.fl. Ytterligare kurser som planeras kommer att omfatta dels frågor som
rör tecken på kriser i företag, dels nyheter i lagstiftningen som blir aktuella
på grund av EG-anpassning och kommande ändringar i aktiebolagslagen.
Handels- och föreningsregistren
Länsstyrelsernas handels- och föreningsregister håller på att flyttas över till
PRV. Överflyttningen sker vid olika tidpunkter för olika län under loppet av
1993 och 1994. De tidigare förhållandevis ålderdomliga registren kommer
härvid att moderniseras och sökning av information underlättas.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
97
Något om mål och servicenivå
PRV har som mål att 80 procent av aktiebolagen skall sända in sina
årsredovisningar inom föreskriven tid. Det målet har inte uppnåtts.
Förseningarna har dock blivit mindre. Det anses bl.a. bero på att PRV ökat
användningen av de påtryckningsmedel som finns mot bolagen i form av
vitesförelägganden och likvidationsanmälan till tingsrätt.
Bolagsavdelningen bedriver även uppdragsverksamhet inom sitt område.
Målet är att beställda uppdrag skall expedieras samma dag eller senast
dagen efter det att uppdragen kommit in. Detta mål uppnås under en stor del
av året. Under tillfälliga arbetstoppar och semesterperioder uppkommer
dock väntetider som överstiger det uppsatta målet.
Kundförfrågningar per telefon skall enligt PRV:s mål besvaras samma dag.
Detta mål har inte uppnåtts fullt ut. Under många år har antalet
telefonsamtal som kommer till bolagsavdelningen varit större än vad som
varit möjligt att omedelbart besvara. Enligt PRV:s verksamhetsplan har den
uppringande inte sällan mötts av upptagetsignal eller - i sämsta fall - inte
fått något besked alls på grund av överbelastning. Överflyttningen av
handels- och föreningsregistren till PRV har också ökat antalet
telefonsamtal.
En rad olika åtgärder har vidtagits för att möta behovet av telefonservice,
dels genom ett ökat antal tjänstemän som besvarar informationssamtal, dels
genom olika tekniska lösningar. Bl.a. har PRV har infört ett s.k. 071-
nummer, vilket innebär att kunderna mot avgift snabbare får svar på sina
telefonförfrågningar.
Bolagsavdelningen har också ett ökande antal kunder som har egen
terminal uppkopplad mot aktiebolagsregistret. Flera databasvärdar
förmedlar numera verkets information. Bland dem återfinns Dafa,
Centralnämnden för fastighetsdata och Kommundata.
Uppgifter i anslutning till ekonomisk brottslighet
Bolagsavdelningen vid PRV förser polis och åklagare med upplysningar och
utredningsmaterial i samband med fall av ekonomisk brottslighet. Det
handlar om allt från registreringsbevis och kopior av årsredovisningar till att
skaffa namnteckningsprov ur handlingar i akterna. Ofta är det polisen i
Sundsvall som betjänar andra polismyndigheter genom kontakt med
bolagsavdelningen. Men det förekommer också ofta att polis- och
skattemyndigheter kontaktar bolagsavdelningen direkt.
Numera finns möjligheter att direktkoppla sig via terminal till registret, där
grunddata om varje aktiebolag finns. Få myndigheter har dock de tekniska
1994/95:RR4
Bilaga 1
98
möjligheterna att klara detta. De handlingar som är av intresse måste också i 1994/95 :RR4
regel sökas manuellt i akten, något som dock inte tar lång tid. Bilaga 1
Utvecklingsmöjligheter
Ledningen för bolagsavdelningen anser allmänt att man har fått en mera
aktiv roll i myndighetssamarbetet på ekobrottsområdet. Men mer skulle
kunna göras. Enligt PRV:s uppfattning borde andra myndigheter mycket
oftare kontrollera uppgifter om bolagets styrelse eller årsredovisning innan
de fattar beslut. Det gäller bl.a. beslut om taxitillstånd,
utskänkningstillstånd, återbetalning av moms eller utbetalning av statliga
bidrag. Genom PRV:s insatser kunde man nyligen stoppa ett 80-tal
nybildade aktiebolag i Stockholm som var avsedda för momsbedrägerier.
PRV skulle även vilja informera och utbilda poliser och åklagare om
registren. Detta kostar dock pengar som PRV i egenskap av
avgiftsfinansierad myndighet inte har. Sökning av information och
handlingar är däremot gratis eller relativt billig. En vidare diskussion kring
PRV:s roll i dessa sammanhang förs i kapitel 12.
99
1994/95:RR4
Bilaga 1
Revisorernas uppgifter
Genom gällande lagstiftning har varje aktiebolag ålagts att ha en
auktoriserad eller godkänd revisor som granskar räkenskaper och
förvaltning. Härmed har revisorerna som yrkesgrupp givits något som
liknar ett samhälleligt monopol, och en häremot svarande
förtroendeställning.
Vid extern revision är revisorn fristående i förhållande till styrelsen och
företagsledningen och det företag han reviderar. Hans kontrollfunktion är i
första hand riktad mot förvaltningen av verksamheten. Hans uppgift är att
bevaka bl.a. ägarnas intressen i förhållande till styrelsen och
företagsledningen. Han skall också övervaka att företaget iakttar de regler
som finns till skydd för borgenärer och anställda eller det allmänna.
Revisionen skall enligt aktiebolagslagens 10 kap. 7 § normalt omfatta
granskning av bolagets årsredovisning jämte räkenskaperna, samt styrelsens
och verkställande direktörens förvaltning av bolaget. Granskningen skall
utföras enligt god revisionssed, och enligt de särskilda föreskrifter som
bolagsstämman kan ha meddelat. Revisorn skall även pröva huruvida
bolaget fullgjort sina förpliktelser enligt vissa centrala skatte- och
avgiftsförfattningar, samt granska sådan tilläggsinformation som många
företag lämnar i årsredovisningen.
Vad god revisionssed är anges inte i aktiebolagslagen utan har i hög grad
överlämnats åt revisorerna själva att utveckla och precisera genom praxis.
Som vägledning har Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR utarbetat
rekommendationer. De syftar dels till att beskriva vad som skall anses
utgöra god revisionssed, dels till att ge en tolkning av vissa
lagbestämmelser.
Revisionsberättelsen
Revisionen skall för varje räkenskapsår utmynna i en revisionsberättelse till
bolagsstämman, dvs. till aktieägarna som kollektiv. I denna skall revisorn
uttala sig om årsredovisningen samt om styrelsens och VD:s förvaltning.
Mer preciserat skall revisionsberättelsen innehålla följande:
- uttalande huruvida årsredovisningen har upprättats enligt aktiebolagslagen,
- uttalande angående fastställande av resultaträkningen och balansräkningen,
- uttalande om det i förvaltningsberättelsen framställda förslaget till
dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust, samt
- uttalande angående ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande
direktören.
100
Detta är målet för varje revision, oberoende av verksamhetens art och
företagets storlek. Revisionsberättelsen skall också skickas in till Patent-
och registreringsverket (PRV). Den blir därmed tillgänglig för allmänheten.
Revisionsberättelsen skrivs utifrån en samlad bedömning när granskningen
är avslutad. I den ingår slutsatser från såväl redovisningsrevisionen som
förvaltningsrevisionen.
Revisionsberättelsen är vanligen ytterst kortfattad försåvitt revisorn inte har
mycket allvarliga anmärkningar. En mera innehållsrik revisionspromemoria
kan också överlämnas till bolagets styrelse eller ledning. Denna PM är dock
inte offentlig. Revisorn kan även lämna andra rapporter till företaget. I dessa
kan påpekas felaktigheter och föreslås förbättringar för att felen inte skall
upprepas. Revisorn har härvid ofta bedömt att felen inte påverkar företagets
ställning, och har därför valt att inte föra uppgifterna till bolagsstämman.
Det förhållandet att det inte finns någon kritik i revisionsberättelsen behöver
inte betyda att revisorn inte har funnit några brister. Det kan vara så att
revisorn har framfört kritik och har fått företaget att rätta till bristerna. Den
informationen kommer dock inte till allmänhetens kännedom, om inte
kritiken är så allvarlig att den leder till en anmärkning eller särskild
upplysning i revisionsberättelsen. Det normala är att en revisor inte anmäler
eventuella felaktigheter till publikum (bolagsstämman) försåvitt inte felen
påverkar bolagets ställning.
Revisorns oberoende
Ett revisorsuppdrag kan gälla för viss tid eller på obestämd tid, dvs. tills ny
revisor väljs. Någon maximitid för uppdraget är inte föreskriven i lagen.
Tiden för uppdraget bestäms i bolagsordningen. Det normala är att revisorn
omväljs på bolagsstämman, i den mån uppdraget inte gäller tills vidare.
I aktiebolagslagen (10 kap. 5 och 10 §§) finns bestämmelser som syftar till
att stärka den oberoende ställningen för en revisor. En revisor, vars uppdrag
upphör i förtid, skall enligt dessa bestämmelser genast anmäla detta till
länsstyrelsen och i anmälan lämna en redogörelse för iakttagelserna vid den
granskning som han har utfört under den del av löpande räkenskapsår som
hans uppdrag har omfattat. En avskrift av anmälan skall även sändas till
PRV.
Enligt uppgifter från Kommerskollegium blir dessa anmälningar inte
föremål för någon särskild uppmärksamhet vare sig hos länsstyrelsen eller
hos PRV. Informationsvärdet i anmälningarna varierar, enligt
Kommerskollegium. Ofta ger revisorn endast upplysningar att han avgår
därför att han inte har fått något material att revidera.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
101
10 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
Det tycks idag också vara något oklart vad som avses med att en revisor
avgår "i förtid". Det har från vissa håll hävdats att en revisor som är vald
tills vidare inte kan sägas avgå "i förtid" om han avgår under löpande
räkenskapsår. I så fall skulle den nämnda anmälningsplikten vara satt ur spel
för denna kategori av revisorer.
Revisorsutredningen har i sitt slutbetänkande Revisorerna och EG (SOU
1993:69) föreslagit en skärpning av nuvarande praxis. Den nämnda anmälan
borde enligt förslaget göras lättare att tillgå för aktieägare, genom att en
avskrift av anmälan biläggs den tillkommande revisorns revisionsberättelse.
Därigenom blir anmälan direkt tillgänglig för bolagsstämman. Det bör
ankomma på den tillträdande revisorn att ta in den avgående revisorns
anmälan. En motsvarande anmälningsskyldighet borde enligt utredningen
gälla även i de fall revisorns uppdrag gäller för obestämd tid och uppdraget
upphör vid annan tidpunkt än vid ordinarie bolagsstämma.
Etikregler
Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) har gett ut en samling etikregler
som preciserar revisors ansvar. Etikreglerna med anvisningar är omfattande
(25 sidor). De omfattar följande områden:
1. Yrkesmässigt uppträdande
2. Oberoende
3. Tystnadsplikt
4. Förhållandet till kollegor
5. Publicitet och ackvisition
6. Arvodesdebitering.
Till detta kommer regler för tillhandahållande av redovisningstjänster samt
vissa av FAR:s rekommendationer.
Reglerna om oberoende innebär att en ledamot av FAR "skall utöva sitt
yrke med självständighet och objektivitet. Han måste därför vid ett uppdrag
alltid vara oberoende i sina ställningstaganden. Brister denna förutsättning,
skall han avböja eller avsäga sig uppdraget. Detta gäller likaledes då
omständigheterna är sådana att de kan ge anledning till befogat tvivel om
ledamotens oberoende."
Reglerna om tystnadsplikt innebär att en ledamot av FAR för utomstående
"inte får röja sakförhållanden eller upplysningar som han fått kännedom om
under sitt arbete, med mindre laglig upplysningsplikt eller behörigt tillstånd
därtill föreligger. Han får inte heller till fördel för sig eller till skada eller
gagn för annan utnyttja vetskapen om sådana förhållanden eller
upplysningar." FAR:s anvisningar till denna regel är följande: "Offentlig
myndighet har enligt lag eller annan författning vissa möjligheter att
förplikta en revisor att lämna upplysningar eller tillhandahålla handlingar.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
102
Ledamot som ställs inför en sådan situation skall noga pröva de lagliga 1994/95:RR4
förutsättningarna för ett uppgiftslämnande." (Källa: FARs samlingsvolym) Bilaga 1
Revisorskåren har fördubblats
Kåren av kvalificerade revisorer har mer än fördubblats på tio år. Den 1 juli
1993 fanns sammanlagt ca 4200 revisorer, varav 2184 var auktoriserade och
2009 var godkända. Det är i synnerhet de auktoriserade revisorerna som
vuxit i antal. Hälften av de auktoriserade revisorerna är födda 1950 eller
senare. De godkända revisorerna dominerar i de äldre åldersgrupperna. De
auktoriserade revisorerna har högskoleutbildning. De godkända revisorerna
har en mer varierad utbildning; omkring hälften av dem har
högskolebakgrund. (Källa: Revisorerna och EG. SOU 1993:69)
Revisorer med många uppdrag
Uppgifter ur aktiebolagsregistret visar att det finns ett antal revisorer som
har påfallande många revisionsuppdrag (se tabell 5.1). En bland revisorer
vanlig uppfattning uppges vara att man knappast kan ha fler än 100 uppdrag
om man skall kunna göra ett fullgott arbete - och då bör en stor del av
uppdragen avse små eller vilande bolag. I dagens läge finns emellertid inga
regler som förhindrar att revisorer tar på sig flera uppdrag än så.
Kommerskollegium, som är tillsynsmyndighet, kan inte ingripa mot en
revisor bara för att han har många uppdrag; man måste också visa att
uppdragen inte sköts väl.
Tabell 5.1 Antal auktoriserade och godkända revisorer med
uppdrag i många bolag
Antal revisionsuppdrag
|
237-300 |
300-400 |
400-500 |
500-609 | |
|
Antal | ||||
|
revisorer |
88 |
45 |
7 |
10 |
|
Antal | ||||
|
uppdrag |
22 904 |
15 214 |
4 817 |
5 507 |
Not: Bland uppdragen ingår även uppdrag i vilande bolag och
"lagerbolag"
Källa: Patent- och registreringsverket
103
Från Patent- och registreringsverket har erhållits en förteckning över de 150
auktoriserade och godkända revisorer som har flest uppdrag. I denna grupp
varierar antalet uppdrag mellan 237 och 609. Dessa revisorer har uppdrag i
sammanlagt 48 442 bolag. Det motsvarar ca 16 procent av det totala antalet
registrerade bolag i landet. Bland dessa ingår en del bolag som inte bedriver
någon verksamhet och därför är mycket lätta att revidera. Hit hör dels s.k.
"lagerbolag" (nyregistrerade bolag som väntar på köpare och ännu inte har
någon verksamhet), dels vilande bolag.
Tillsynen
Auktorisation och godkännande av revisorer och därtill hörande tillsyn
ombesörjs för närvarande av Kommerskollegium. Verksamheten på detta
område styrs i huvudsak av den s.k. revisorsförordningen (1973:221), som
förvaltas av Näringsdepartementet.
Regeringens avsikt är att renodla Kommerskollegium som handelspolitisk
myndighet. Frågan om ändrad organisationstillhörighet för kollegiets
näringsrättsliga verksamhet har därför, på regeringens uppdrag, utretts av
Statskontoret (Kommerskollegiums näringsrättsliga verksamhet - ändrad
organisationstillhörighet. Statskontoret 1993:30). I utredningen ventileras
en rad olika möjligheter, bl.a. ökad självreglering. Denna möjlighet har
avstyrkts av Revisorsutredningen (SOU 1993:69) men förordas av
Statskontoret.
Statskontoret föreslår att - om regeringen finner att alternativet med ökad
grad av självreglering inte bör prövas - uppgifterna rörande auktorisation,
godkännande och tillsyn av revisorer bör övertas av Patent- och
registreringsverket (PRV). PRV anser det möjligt att ta ansvar för de
nämnda uppgifterna, som enligt verket naturligen bör knytas till
bolagsavdelningen i Sundsvall. PRV ser dock ett behov av
kompetensförstärkning i form av kvalificerade ekonomer.
Debatt om revisorernas ansvar
Ekonomisk brottslighet innefattar nästan alltid bokföringsbrott. Bolagens
extemrevisorer har uppenbarligen i många fall inte kunnat hindra dessa
brott. Problem av detta slag är inte alls unika för Sverige utan förekommer i
många länder. En allmän tendens är också att extemrevisorema har fått allt
flera uppgifter; bl.a. har deras konsultverksamhet ökat starkt. Vissa frågor
om revisorernas oberoende har tagits upp av utredningen Revisorerna och
EG (SOU 1993:69).
Man kan i detta sammanhang erinra om ett prejudicerande rättsfall från
1988. Högsta domstolen slog då fast att oaktsamhet hos en revisor innebar
1994/95 :RR4
Bilaga 1
104
att han gjorde sig skyldig till medhjälp till bokföringsbrott under den
kommande redovisningsperioden {Nytt Juridiskt Arkiv 1988, sid 383).
Denna sak behandlades också i ett par artiklar i revisorernas tidskrift
Balans.
Under de senaste åren har det förts en livlig debatt om de auktoriserade och
godkända revisorernas ansvar. I samband med vissa mål om ekonomisk
brottslighet har revisorer blivit föremål för skadeståndstalan. Det gäller
dock endast ett fåtal fall. Inte heller är det många som blivit föremål för
anmälan hos Kommerskollegium. Antalet tillsynsärenden som inkommit till
Kommerskollegium har visserligen ökat kraftigt - från 47 ärenden
budgetåret 1987/88 till 103 ärenden 1992/93 - men antalet är fortfarande
begränsat. Ökningen av anmälningarna anses inte tyda på någon generell
försämring av revisorskårens standard {källa: Åkerlund, Henry (1993),
"Ingen enkel förklaring till att antalet anmälningar ökar", Balans 11/93).
Revisorernas roll i samband med den ekonomiska brottsligheten i de
nordiska länderna har diskuterats i en rapport från Nordiska ministerrådet
{Revisorn och
ekonomisk brottslighet, Nord 1992:18). I denna rapport föreslås bl.a. att
revisorns
oberoende borde förstärkas på en rad olika vägar, och att revisorns
rapportering till olika intressenter borde kunna ske oftare och snabbare än
en gång per år i samband med bolagsstämman. Kombinationen rådgivning
och kontroll är komplicerad, och
kan påverka revisorns förtroendeställning i förhållande till både
företagsledningen och företagets intressenter inom såväl den privata och
offentliga sektorn. Den norske deltagaren i gruppen har i ett särskilt yttrande
betonat behovet av dialog mellan huvudaktörerna: revisorerna,
företagsledarna, användarna av räkenskaperna och det offentliga. Han
förordar att en brett sammansatt kommitté utses för att klara ut revisorns
olika rollkombinationer.
Själva den debatt som förs för närvarande har säkert betydelse för att stärka
revisorernas integritet. Frågan är om det är tillräckligt. Många har påpekat
att revisorerna har små möjligheter att upptäcka fel som görs medvetet. Ett
skäl till detta kan vara att lagen i själva verket förutsätter hederliga
företagare. Det har hävdats att om en företagare (eller ekonomichef e.dyl.)
vill lura en revisor så har han goda möjligheter att lyckas med det (se citaten
i nedanstående ruta). Det är i dessa sammanhang vanligt att man talar om ett
"förtroendegap" mellan vad allmänheten väntar att revisorerna skall göra,
och vad revisorerna faktiskt har möjlighet att göra.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
105
Röster om de auktoriserade revisorernas yrkesroll
"Den företagare som sätter i system att lura oss har ganska stora
chanser att lyckas (Katja Elväng, auktoriserad revisor)
"Uppdraget bygger på ett förtroende mellan revisorn och
företagsledningen" (Bengt Gyllenswärd, koncemrevisionschef, SEB)
"Jag var rasande. Här hade jag litat på personer som förde mig bakom
ljuset" (sagt om Fermenta-affären av Äke Danielsson, auktoriserad
revisor)
"Revisorerna borde säga ifrån med större skärpa" (Kjell Jönsson,
skattedirektör)
"En bedragare utnyttjar det faktum att vi inte vill visa upp vår
okunskap" (Staffan Olsson, legitimerad psykolog)
Källa:
Trehörning, Pär (1993), "Är det för lätt att lura sin revisor?"
Balans 10/93
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Revisorernas roll har även diskuterats av en arbetsgrupp under ledning av
Riksåklagaren (Rubicon), i dess tidigare nämnda rapport om rutiner vid
brottsutredningar i samband med konkurs. I de fall ekonomiska brott
upptäcks i samband med konkurs visar brottsutredningarna ofta att
bokföringen misskötts under lång tid.
Gruppen förordar bl.a. att konkursförvaltaren regelmässigt tar kontakt med
den som varit extern revisor för konkursgäldenären. Vidare föreslås att
revisorn ges en ökad skyldighet att i revisionsberättelsen ge upplysningar
om den löpande bokföringens status, respektive en ökad skyldighet att
anmäla misstankar om brott till åklagaren. Gruppen anser att det under alla
förhållanden är nödvändigt att revisorernas kunskaper i fråga om
straffrättsliga bedömningar höjs. I annat fall torde deras granskningsarbete
aldrig kunna bli så effektivt att det mosvarar de krav olika intressenter
ställer på revisorsuppdraget.
106
1994/95: RR4
Bilaga 1
Forskning och kunskapsuppbyggnad på området ekonomisk brottslighet har
framför allt gjorts inom Brottsförebyggande rådet, BRÅ, som genomfört ett
antal kartläggningar och utvärderingar av arbetet mot ekonomisk
brottslighet. Forskningen på universitet och högskolor har begränsad
omfattning.
Verksamheten i stort
BRÅ är en liten organisation som idag har 23 anställda. Sex personer sades
upp under 1993 för att klara besparingskraven. Därmed har myndigheten
skapat utrymme för att köpa tjänster.
BRÅ:s verksamhet har nyligen utvärderats. I betänkandet Kriminologisk och
kriminalpolitisk forskning (SOU 1992:80) redovisas de förslag som en
särskild utredare presenterat på uppdrag av justitieministern. I sina slutsatser
konstaterar utredaren att den svenska kriminalvetenskapliga forskningen
utmärks av ett splittrat departementalt huvudmannaskap, klart otillräckliga
ekonomiska resurser, en relativt liten forskarkader och behov att förstärka
den grundläggande forskningen. Utredaren konstaterar att det finns ett
betydande intresse för kriminalvetenskaplig forskning och att
sektorssystemet (med bl.a. BRÅ) visar stora kvaliteter i FoU-arbetet.
Utredaren föreslog beträffande BRÅ en accentuering och utveckling av
samverkan, utvärdering, modeller för brottsförbyggande arbete och
information.
Riksdagen fattade våren 1993 beslut om en delvis förändrad roll för BRÅ
med anledning av propositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop.
1992/93:170, JuU30). Förslagen i propositionen grundades i huvudsak på
det ovan nämnda betänkandet. Riksdagens beslut innebär att BRÅ skall
utvecklas till ett kvalificerat expertorgan i kriminalpolitiska frågor under
regeringen. Tyngdpunkten i verksamheten förskjuts mot tillämpad
forskning, utvärderingar, statistiska översikter och analyser samt
kunskapssammanställningar. Den grundläggande, mer långsiktiga
forskningen skall utföras på universiteten. För att ge den samlade
forskningen på det kriminalvetenskapliga området bättre förutsättningar
beslöt riksdagen även att 4 miljoner kronor under tre år skall föras över från
BRÅ till Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet. Ett
kriminalvetenskapligt nätverk skapas vid universitetet i Lund.
Enligt den nya instruktionen (SFS 1993:669), som gäller fr.o.m. 1 juli 1993
har BRÅ till uppgift att främja brottsförebyggande insatser genom att arbeta
med utveckling, utvärdering, tillämpad forskning och information inom det
107
kriminalpolitiska området. BRÅ skall enligt instruktionen särskilt ge
regeringen underlag för åtgärder och prioriteringar på det kriminalpolitiska
området. BRÅ skall också bedriva eller medverka i forskningsarbete samt
informera inom det brottsförebyggandet området. En ny vetenskaplig nämnd
vid BRÅ skall verka för en bredare, mer tvärvetenskaplig inriktning av FoU-
arbetet.
En stor undersökning av rättsmedvetandet i befolkningen planeras inom
BRÅ. En framtida möjlighet är att BRÅ kommer att ta över
beställaransvaret för rättsstatistiken, som produceras av Statistiska
Centralbyrån.
BRÅ.s forskning om ekonomisk brottslighet
Sedan mitten av 1980-talet har BRÅ på regeringens uppdrag genomfört
flera utredningar om ekonomisk brottslighet.
En första uppföljning och utvärdering av resultatet av ekokommissionens
förslag gjordes av Leif G W Persson i rapporten Kampen mot eko-brotten,
Del 1, Polisen (1986:3). Ytterligare en utvärdering gjordes av docent Hans-
Gunnar Axberger i rapporten Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar. En
rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet
(1988:3).
BRÅ har vidare i olika branschstudier genomfört undersökningar av
formerna för och omfattningen av den ekonomiska brottsligheten inom bl.a.
bilreparations-, städ-, måleri-, restaurang- och taxibranschen. BRÅ
konstaterar sammanfattningsvis att 30 procent av de granskade företagen
kunde misstänkas för brott men att åtalsanmälningama och åtalen var få i
förhållande till "brottsmisstankarna". Utredningen har publicerats i en
rapport av Dan Magnusson och Pia Wikström, Skatterevision i sju
branscher, En studie i ekonomisk brottslighet (BRÅ-PM 1992:2).
Ett företagsperspektiv på området ekonomisk brottslighet har anlagts av
Carin Holmqvist i rapporten Den brottslige företagaren. Myt eller sanning?
(BRÅ -rapport 1990:2). Andra rapporter från BRÅ har berört ekonomisk
brottslighet vid konkurser och fusk i tulldeklarationer, samt allmänhetens
syn på ekonomisk brottslighet.
Fortsatta insatser
Från BRÅ:s sida framhålls att resurserna är begränsade. Det finns en
anställd som arbetar med frågor rörande ekonomisk brottslighet. Det är svårt
att hitta forskare på området och svårt att hålla en hög ambitionsnivå. Med
1994/95 :RR4
Bilaga 1
108
den nya rollen för BRÅ kommer det också att bli svårare att genomföra
långsiktiga projekt. Den mer långsiktiga, grundläggande forskningen är
tänkt att utföras inom universitet och högskolor. Något forskningsprogram
för området ekonomisk brottslighet finns inte.
Inom BRÅ upplever man att arbetet är uppmärksammat och bidrar till
diskussionen i samhällsdebatten. Rapporterna har stor spridning och
refereras ofta i propositioner och motioner i riksdagen. BRÅ har många
kontakter med centrala myndigheter och med regeringskansliet.
Tjänstemännen är ofta med i olika utredningar och arbetsgrupper. BRÅ
följer även den internationella utvecklingen genom samarbete med forskare
och organisationer.
Regelrätt forskning på området ekonomisk brottslighet är enligt BRÅ:s
erfarenhet svår att genomföra, i synnerhet för en organisation med små
resurser. Andra slag av insatser är lättare. BRÅ:s styrelse har nyligen
beslutat att återuppta det myndighetsnära kontaktnät kring ekonomisk
brottslighet som inleddes i slutet av 1980-talet. En särskild referensgrupp
med experter från olika myndigheter har bildats. Gruppen skall fungera som
ett diskussionsorgan och ta upp problem inom respektive
verksamhetsområde, utvecklingstendenser och prioriteringsfrågor. Vidare
skall en litteraturgenomgång göras för området.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
109
Skattemyndigheterna är, tillsammans med konkursförvaltama, de
samhällsorgan som oftast upptäcker och anmäler ekonomisk brottslighet. I
detta kapitel ges en överblick av skatteförvaltningens insatser på detta
område. En särskild fördjupning görs beträffande mervärdesskatten, som
varit föremål för ett stort antal bedrägerier de senaste åren.
Underlaget för kapitlet består till stor del av skriftligt material - två
konsultpromemorior från Riksskatteverket, flera PM från
Skattemyndigheten i Stockholm, samt en särskild enkät till
skattemyndigheterna rörande mervärdesskatten.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Organisation och arbetsuppgifter
Skatteförvaltningen har numera en länsvis organisation. I landet finns
således 24 skattemyndigheter, som var och en har dels ett länsskattekontor
(läk), dels ett antal lokala skattekontor (lok). I fyra län finns en något
avvikande organisation. Antalet fast anställda vid skattemyndigheterna är
drygt 11 600 personer (januari 1993). Riksskatteverket (RSV) är
chefsmyndighet för såväl skattemyndigheterna som
kronofogdemyndigheterna. Totalt hade RSV ca 850 fast anställda personer i
januari 1993.
"Rätt skatt på rätt sätt" är det mål skatteförvaltningen har formulerat för att
beskriva sin verksamhet. Uppgiften är att tillse att de skattskyldiga betalar
de skatter som har beslutats av regering och riksdag. Skatteförvaltningen
skall också arbeta på ett sätt som präglas av rättssäkerhet och serviceanda.
Utöver beskattningen har skatteförvaltningen ansvar för folkbokföringen,
som övertogs från Svenska kyrkan den 1 juli 1991. RSV är också landets
centrala valmyndighet, som ansvarar för planering och genomförande av de
allmänna valen.
Skatteförvaltningens kostnader uppgick 1992 till ca 4,8 miljarder kronor.
Företagsbeskattningen beräknas dra närmare 60 procent av resurserna. Hit
hör inkomstbeskattning av företag och delägare i fåmansföretag, uppbörd av
anställdas preliminärskatt samt administration av arbetsgivaravgifter och
mervärdesskatt. Beskattning av enskilda personer tar drygt 25 procent av
resurserna. Folkbokföring och fastighetstaxering svarar för omkring 10
respektive 5 procent av resursåtgången. (Källa: Riksskatteverkets
verksamhetsberättelse 1992.)
111
Resurserna till skatteförvaltningen tilldelas av regeringen i form av en
klumpsumma till RSV. RSV fördelar pengarna med hjälp av en modell som
bl.a. tar hänsyn till folkmängd och företagsstruktur i länen. Varje
skattemyndighet tilldelas ett totalanslag för sin verksamhet, och gör själv
sina prioriteringar inom den ramen. Som vägledning ger RSV ut årliga
riktlinjer.
Stora förändringar de senaste åren
Den skattereform som genomförts under 1990 och 1991 medförde stora
insatser för utbildning och information inom skatteförvaltningen, och ett
stort informationsbehov gentemot allmänheten. Enligt RSV medförde detta
en viss nedgång i det egentliga arbetet med beskattningen. Bl.a. har antalet
genomförda revisioner minskat. En orsak till detta var även de
personalavgångar som ägde rum under högkonjunkturens sista år (1989-90).
Kontrollresursema har under senare år i högre grad styrts mot företagen.
Utbytet av kontrollen är mycket högre för företag än för löntagare. Den
genomsnittliga ändringen per företagsdeklaration var 27805 kronor vid 1992
års taxering. Motsvarande tal för löntagardeklarationer var 3149 kronor.
(Källa: RSV.s verksamhetsberättelse 1992.)
En stor omorganisation av skatteförvaltningen genomfördes under 1992
(den s.k. SOL90-reformen). Därmed decentraliserades den helt övervägande
delen av verksamheten till de lokala skattekontoren (131 till antalet). Enligt
RSV har man härvid gjort försök att införa ett integrerat arbetssätt som
omfattar samtliga skatter och avgifter. En vanlig försöksverksamhet inom
företagsbeskattningen har varit att integrera mervärdesskatt och
arbetsgivaravgifter. Detta har inneburit stora förändringar för personalen,
som tidigare varit specialister inom ett område; nu skall de i stället vara
generalister över ett antal områden. Stora insatser för kompetensutveckling
har gjorts. Satsningen på ADB-verksamhet har fortsatt. Antalet terminaler
inom förvaltningen uppgår numera till ca 10 000.
Planerad utbyggnad till 1995/96
En utbyggnad av skattekontrollen tillhörde de åtgärder som togs upp av
Ekonomikommissionen (Nya villkor för ekonomi och politik. SOU
1993:16). Kommissionen räknade med att detta skulle kunna ge en
budgetförstärkning med 10 miljarder kronor.
I 1993 års budgetproposition anmälde finansministern att
skattemyndigheternas kontrollverksamhet skulle byggas ut. Regeringen
gjorde bedömningen att en total resursinsats i storleksordningen 200
1994/95 :RR4
Bilaga 1
112
miljoner kronor skulle kunna öka skatteintäkterna med bortåt 4 miljarder
kronor per år. Detta är en mera försiktig bedömning än den som redovisades
av Ekonomikommissionen.
Skattechefen vid Riksskatteverket har i verkets tidskrift framhållit
svårigheten att bedöma hur stora intäkterna kan bli av den föreslagna
utökade skattekontrollen. "Själv skulle jag gissa på mellan två och tre
miljarder kronor" (källa: RSV Info 3/93). Han nämner samtidigt att RSV vill
använda en begränsad del av pengarna till löntagargranskning; mer skall
läggas på momskontroll, företagsgranskning, urvalsrevision och
ekobrottsbekämpning. En liten del av pengarna skall också gå till
kronofogdemyndigheterna.
Utbyggnaden av skattekontrollen har föreslagits ske stegvis: med 45
miljoner kronor för 1993/94 och 100 miljoner kronor för 1994/95. Den
utökade kontrollen bör kunna bedrivas med full resursinsats, dvs. ca 200
miljoner kronor, fr. o. m. 1995/96. (Källa: prop. 1993/94, bil 8, sid 42.)
Hög prioritering, begränsade resurser
Skatteförvaltningen har ända sedan slutet av 1970-talet prioriterat arbetet
med att utreda eko- och skattebrott. I RSV:s årliga riktlinjer har detta
framhållits särskilt de senaste åren. Det har bl.a. kommit till uttryck i den
stora satsningen på utredningar av skalbolagsaffärer som gjordes under
1989-90. Åren 1991-92 har präglats av arbetet mot momsbedrägeriema och
granskning av byggbranschen. Fortsatta satsningar görs under 1993, liksom
även långsiktigt under perioden 1993-96.
Resurserna för skatterevision är dock fortfarande begränsade. De utgör
mindre än 10 procent av skatteförvaltningens samlade resurser.
Olika former av skattekontroll
Skattemyndighetens arbete med beskattningen kan uppdelas i dels
grundhantering, dels utökad kontroll. Grundhanteringen innebär bl.a.
basregistrering av företag, datafångst, serviceåtgärder mot de skattskyldiga
och löpande ärendehantering. Den maskinella grundkontrollen innebär att
merparten av deklarationer, kontrolluppgifter och andra redovisningar
godtas efter inbyggda minimikontroller. Enligt RSV medför detta system att
man får ett ökat behov av att kontrollera arbetsgivares och andra företags
redovisningar och uppgiftsskyldighet.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
113
Grundhanteringen utgör, som ordet antyder, "grunden" för myndighetens
arbete med beskattningen. Den är därmed också trögrörlig, dvs. den kan
visserligen rationaliseras men knappast krympas då skatteförvaltningen får
minskade resurser. Resursförändringar (uppåt och nedåt) kommer i första
hand att gynna respektive drabba andra delar av skattemyndigheternas
verksamhet än grundhanteringen.
Den utökade kontrollen omfattar skrivbordsgranskning, besök och revision.
Under år 1992 användes 20 procent av skattemyndigheternas totala
personalresurser för dessa former av kontroll (2093 av totalt 10 636
årsarbetskrafter).
Revision är den mest resurskrävande kontrollinsatsen, eftersom det krävs en
del förberedelsearbete och startkostnader för att komma in i bokförings- och
redovisningssystemen. Inom skatteförvaltningen skiljer man här mellan
- planmässig revision av stora företag
- urvalsrevision, som i sin tur omfattar eko- och skattebrottsrevisioner, samt
registrerings-, period- och årskontroll avseende mindre och medelstora
företag. Med eko- och skattebrottsrevisioner avses dels sådana
skatterevisioner som i inledningsskedet kräver samarbete med
åklagare/polis, dels de avslutade revisioner som resulterat i anmälan om
misstänkt skattebrott.
De totala resurserna för skatterevision är förhållandevis små. År 1992
uppgick de till 9,5 procent av skatteförvaltningens samlade resurser. Härav
var det endast 0,7 procentenheter som avsåg registrerings- och
periodkontroll för mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter, medan 0,8
procentenheter avsåg s.k. eko- och skattebrottsrevisioner. På längre sikt har
man inom skatteförvaltningen för avsikt att fördubbla revisionsresurserna
(källa: RSV).
Skattekontrollen baseras på samverkan
Beskattningen bygger normalt på att enskilda (den skattskyldige eller tredje
man) lämnar uppgifter om beskattningsunderlaget i form av självdeklaration
eller kontrolluppgifter. Skattemyndigheterna kan kontrollera uppgifterna i
första hand genom avstämningar mellan olika inkomna handlingar, men
även genom att granska handlingar som den uppgiftsskyldige har.
Resurserna räcker inte för en fullständig kontroll av allt som är av betydelse
för beskattningen; det är alltid en fråga om hur tillgängliga resurser skall
prioriteras.
Rättssäkerhetskommittén har i sitt betänkande Rättssäkerheten vid
beskattningen (SOU 1993:62) från olika synpunkter beskrivit
skattekontrollen i landet. Här framhålls bl.a. att utgångspunkten vid
skattekontrollen är att den så långt som möjligt bedrivs i samverkan med de
1994/95:RR4
Bilaga 1
114
skattskyldiga. Så är också fallet när det gäller det stora flertalet
näringsidkare. Däremot löper denna samverkan inte alltid enkelt och
effektivt. Vid t.ex. kontrollen av koncerner kan detta yttra sig så att
företaget inte alltid svarar inom de tider skattemyndigheten begärt, att
svaren när de väl kommer är ofullständiga, att det tar tid att få fram
kontrollmaterial m.m.
För att avhjälpa sådana brister kan skatteförvaltningen, enligt kommittén,
försöka öka företagens beredvillighet att samverka genom att satsa på
utökad service och förebyggande åtgärder, och genom att betona att
skatterevisionen i första hand skall vara framåtsyftande. Man kan också öka
inslaget av tvångsmedel. När det gäller kontrollen av näringsidkare som
tredskas eller kan förväntas vilja sabotera skattekontrollen är tvångsmedel
nödvändiga.
Utredningar av skattebrott
Rättsäkerhetskommittén för även en diskussion kring sambandet mellan den
normala skattekontrollen och utredningar av skattebrott. Några av
synpunkterna återges i det följande:
Vid utredningar om skattebrott finns i princip två möjligheter. I vissa
länder, t.ex. Tyskland, England och USA, sköter skattemyndigheterna
även utredningar av skattebrott och har befogenheter för detta. Ett
förslag i denna riktning för Sveriges del framlades 1986 av Utredningen
om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (USS) i dess betänkande
Skatteutredningar (SOU 1986:39). Det mötte dock stark kritik, både
från näringslivet och från skatteförvaltningen.
I Sverige har vi valt den andra möjligheten, som innebär att
skattemyndigheterna utreder att skattskyldigheten fullgjorts, medan
åklagar- och polismyndigheterna sköter skattebrottsutredningama.
Systemet förutsätter att skattemyndigheten anmäler brott, tillställer
polis och åklagare utredningsunderlag och biträder i brottsutredningen.
Skatterevisorer medverkar också som vittnen vid rättegång.
De straffprocessuella befogenheterna är emellertid otillräckliga om man
vill nå en hög effektivitet i skattebrottsutredningar. Det sammanhänger
med reglerna för husrannsakan. I rättegångsbalken förutsätts att det
föreligger skälig misstanke om brott innan husrannsakan kan företas.
Men när det gäller skattebrott kan "skälig misstanke" inte alltid
konstateras om man inte har fått tillgång till bokföring och övriga
handlingar i verksamheten - något som i vissa fall är omöjligt om man
inte med tvång har kunnat bereda sig tillträde till verksamhetslokaler
och andra privata utrymmen. (Källa SOU 1993:62, s.168)
1994/95:RR4
Bilaga 1
115
Skattemyndigheternas tvångsmedel: bevissäkring och
betalningssäkring
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Rättssäkerhetskommittén har föreslagit vissa begränsningar i
skattemyndigheternas befogenheter att använda tvångsmedel. Det gäller i
första hand lagarna om bevis- och betalningssäkring.
Bevissäkringslagen för skatte- och av giftsprocessen (1975:1027) ger
skattemyndigheten rätt att få ut handlingar av den som inte vill lämna dem
ifrån sig. Lagen ger möjlighet till eftersökning i verksamhetslokaler och -
efter beslut av länsrätt - även i privatutrymmen samt till försegling och
beslag av räkenskapsmaterial. Bevissäkringslagen används i ett begränsat
antal fall. I början av 1980-talet gjordes ca 20 eftersökningar i
verksamhetslokaler per år; 1990 och 1991 endast ett par gånger per år.
Enligt RSV har lagen främst en preventiv effekt gentemot de skattskyldiga.
Ofta räcker det med att för den skattskyldige förklara att lagen finns och vad
den innebär för att det sökta bevismaterialet skall presenteras (källor: RSV
samt SOU 1993:62).
Enligt Rättssäkerhetskommittén har bevissäkringslagen sådana brister
från rättssäkerhetssynpunkt att den bör upphävas. I stället föreslås en ny
tvångsåtgärdslag för beskattningsförfarandet. Förutsättningarna för
tvångsåtgärder är mer preciserade i den nya lagen och de skall normalt
beslutas av domstol. En möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut
föreslås för de fall då domstols beslut inte kan avvaktas. Allmänt sett
föreslås att reglerna för skattekontrollen förändras så att åtskillnaden
mellan tvångsåtgärder och normal utredningsverksamhet blir tydligare.
Lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
innebär att det allmänna under vissa omständigheter kan säkra betalning av
skatt innan skattefordran är fastställd eller indrivningsbar på vanligt sätt.
Lagen tillämpas främst under pågående skatterevision, om misstanke
uppstår att revisionen kommer att leda fram till krav på höjd skatt via
eftertaxering, och om det samtidigt föreligger påtaglig risk att den
skattskyldige inte vill eller inte komer att kunna betala skattefordran när den
väl är fastställd och förfallen till betalning. Lagen är enligt RSV
betydelsefull. Med dess hjälp kan skattemyndigheten på ett tidigt stadium få
fram en dom i länsrätten som försteg till kommande indrivning/utmätning.
Antalet sådana domar som avsett nya ärenden redovisas i tabell 6.1.
Det finns även ett samband mellan tillämpningen av bevis- och
betalningssäkringslagama. Den som förordnats till granskningsledare enligt
bevissäkringslagen har möjlighet att ta i förvar påträffad lös egendom direkt
hos den skattskyldige, som betalning för en kommande skatteskuld. I
samband med en husrannsakan är det enligt RSV inte ovanligt att tillgångar
påträffas som kan säkras med stöd av betalningssäkringslagen.
116
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Tabell 6.1 Betalningssäkring 1984-1991
|
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Antal nya |
140 |
125 |
181 |
234 |
133 |
61 |
64 |
|
Belopp i |
154 |
150 |
205 |
316 |
233 |
337 |
96 |
Källa: Riksskatteverket
Vad gäller lagen om betalningssäkring har Rättssäkerhetskommittén bl.a.
framfört följande:
Lagen reformerades år 1990, men viss kritik kvarstod. Beslut om
betalningssäkring får enligt lagen fattas om det föreligger "påtaglig risk
för att gäldenären inte kommer att betala fordringen". Kommittén
föreslår att detta ändras så att betalningssäkring endast får ske när
gäldenären försöker undandra skatt (s.k. sabotagerisk). Möjligheten att
använda åtgärden vid befarad betalningsoförmåga slopas. Den särskilda
förmånsrätten vid betalningssäkring föreslås också slopad.
Rättssäkerhetskommitténs betänkande har remissbehandlats, men något
regeringsförslag har ännu inte presenterats. RSV:s remissvar är tekniskt
formulerat och innehåller invändningar på en rad enskilda punkter.
Företrädare för skattemyndigheterna har vid intervjuer uttryckt oro för vad
de planerade lagändringarna kan innebära. Speciellt gäller detta
begränsningarna i möjligheterna att göra överraskningsrevisioner.
Skatterevisorn måste formulera "särskilda skäl" som underlag för länsrättens
bedömning. Därmed höjs kraven på skatterevisorema, både vad gäller
precisionen i misstankarna och vad gäller konsten att formulera dessa inför
rätten. Att få fram en dom i länssrätten anses innebära en tidsfördröjning på
minst en dag - något som i många fall torde vara tillräckligt för att den
skattskyldige skall hinna skaffa undan besvärande bevismaterial. En av de
intervjuade uttrycker tvivel på det meningsfulla i att ge ytterligare 200
miljoner kronor till skattekontroll om man samtidigt minskar
befogenheterna att genomföra effektiv kontroll.
Hur upptäcks misstänkta brott?
Anmälningar om misstänkt brottslighet kommer till skattemyndigheterna på
flera olika vägar:
117
11 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
- via den egna normala skatterevisionen
- via deklarationsgranskningar. Momsbrotten kommer vanligen fram vid
granskning av momsdeklarationer.
- via polis/åklagare (i de fall andra brott än skattebrott är aktuella)
- via signaler från kronofogdemyndigheten (i samband med konkurser).
- via tips från allmänheten. De som anmäler är ofta ovänner med
företagaren. Det kan också vara konkurrerande firmor, t.ex seriösa
företagare som blir erbjudna svarta pengar.
Den kontrollmetod som ger de bästa möjligheterna att upptäcka svårare
skattebrott är skatterevision. Handläggare från skattemyndigheten går då
igenom den skattskyldiges räkenskapshandlingar med tillhörande
verifikationer, och får även tillträde till den reviderades verksamhetslokaler.
Revisionerna sker numera allt oftare integrerat, dvs. revisionen avser
samtliga skatter och avgifter. Skatterevision är också det enda sättet att
upptäcka brottet "försvårande av skattekontroll”, såvida
räkenskapshandlingar inte saknas helt.
Det är inte bara skattebrott som kan upptäckas vid skatterevisionema. Andra
brott som kan uppdagas är uppbördsbrott, brott mot aktiebolagslagen och
olika brottsbalksbrott såsom bokföringsbrott, brott mot borgenärer och
urkundsförfalskning, ofta kombinerat med skattebedrägeri.
Erfarenheterna inom skatteförvaltningen tyder på att
överraskningsmomentet vid husrannsakan är viktigt för möjligheten att
upptäcka brott. Vid husrannsakan har man möjlighet att säkra en mängd
bevis för såväl brott som skatteundandragande. Husrannsakan enligt
rättegångsbalken kräver tillstånd av åklagare och samarbete med polis, och
kan företas endast då det föreligger skälig missstanke om brott. Vissa
tvångsförrättningar (eftersökning i verksamhetslokaler m.m.) kan även göras
i skattemyndighetens egen regi, med stöd av den s.k. bevissäkringslagen
som beskrivits i det föregående.
Färre urvalsrevisioner ger färre brottssanmälningar
Antalet urvalsrevisioner har minskat kraftigt sedan mitten av 1980-talet -
från ca 18 000 år 1986 till knappt 7000 år 1992 (se tabell 6.2). Antalet
brottsanmälningar enligt skattebrottslagen har också minskat kraftigt, men
inte lika mycket som antalet urvalsrevisioner. Kvoten mellan antalet
anmälningar enligt skattebrottslagen och antalet urvalsrevisioner har ökat de
sista åren; år 1992 uppgick denna till nära 19 procent. (Till detta kommer
anmälningar enligt uppbördslagen m.fl. lagar. En del brott upptäcks dock på
annat sätt än genom urvalsrevision, t.ex. genom skrivbordsgranskning.)
Denna ökning är i och för sig inte förvånande, under förutsättning att
urvalet av företag som blir föremål för revision görs systematiskt efter de
1994/95 :RR4
Bilaga 1
118
vanliga kriterierna "väsentlighet och risk". Då man gör färre revisioner
kommer dessa i högre grad att riktas mot de företag där sannolikheten för
fel är störst. Härtill kommer att urvalsmetoderna för revision kan ha
förbättrats.
Även andra skäl är tänkbara, bl.a. det ändrade arbetssättet hos
skattemyndigheterna. Granskningen skall mer och mer utföras integrerat och
omfatta alla inkomstslag och skatter. Det betyder att varje revision blir mer
omfattande. Om en revision bara omfattar arbetsgivaravgifter/källskatter
kontrolleras inte inkomstbeskattningen samtidigt.
Antalet renodlade eko- och skattebrottsrevisioner (som är en del av
urvalsrevisionerna) har också ökat. Man kan även nämna en särskild aktion
som genomfördes 1992 (LOK92), vars syfte var att kontrollera skatter och
avgifter i byggbranschen. Aktionen, som även avsåg att bygga upp
revisionskompetensen vid de lokala skattekontoren, medförde en ökning av
antalet revisionsdagar.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
|
Tabell 6.2 Urvalsrevisioner och brottsanmälningar enligt | |||||
|
skattebrottslagen |
1988 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
1986 | |||||
|
Antalet avslutade |
17 828 17 257 |
9818 |
8479 |
6969 | |
|
därav: |
430 |
491 |
525 |
595 |
628 |
|
Antal anmälningar |
2358 |
1779 |
1817 |
1619 |
1307 |
|
Källa: Riksskatteverket | |||||
Lönar sig skatterevisioner?
Det ekonomiska utfallet av olika former av skatterevision mäts inom
skatteförvaltningen med utgångspunkt från höjningsförslagen, dvs. de
belopp varmed skattemyndigheten föreslår att skatten skall höjas för de
granskade företagen. Dessa höjningsförslag resulterar dock inte alltid i
intäkter till statskassan. I synnerhet gäller detta de företag som varit
119
inblandade i ekonomisk brottslighet; där har pengarna ofta lyfts ur företaget
långt innan kronofodgemyndigheten haft möjlighet att driva in dem.
När det gäller stora företag - som ofta blir föremål för taxeringshöjningar
men sällan är skyldiga till ekonomisk brottslighet - kommer höjningarna
däremot normalt att resultera i inbetalningar. Tidsfördröjningen kan dock bli
lång i de fall företaget överklagar skattebeslutet till länsrätten.
Höjningsförslagen avser ibland skatterättsliga tvistefrågor, som kan resultera
i minskningar av höjningsförslagen i läns- eller kammarrätt. De slutligen
debiterade skattebeloppen blir säkert betalda.
I tabell 6.3 redovisas en jämförelse mellan höjningsförslagen för olika typer
av skatterevision. Beloppen per revisionsdag är mycket höga, såväl för
revision av stora företag som för eko- och skattebrottsrevisioner. För
årskontrollen är beloppet lägre, men kan ändå antas vara tillräckligt högt för
att göra verksamheten lönsam ur rent statsfinansiell synvinkel. Detta gäller
under förutsättning att pengarna kan drivas in.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Tabell 6.3 Det ekonomiska utfallet av olika typer av skatterevision
år 1992
Utfall Antal
(höjningsförslag) revisions-
Miljoner dagar
kronor
Utfall per
revisionsdag
Kronor/dag
Total
|
revisionsverksamhet |
5 302 |
202 132 |
26 230 |
|
Revision av | |||
|
stora företag |
3 047 |
47 345 |
64 359 |
|
Urvalsrevisioner |
2 033 |
121 592 |
16719 |
|
därav: | |||
|
Årskontroll |
812 |
88 388 |
9 185 |
|
Eko- och skattebrotts- | |||
|
revisioner |
845 |
17 840 |
47 379 |
Källa: Riksskatteverket
120
Eko- och skattebrottsrevisioner har preventivt syfte 1994/95 :RR4
Bilaga 1
Skatteförvaltningens satsning på eko- och skattebrottsrevisioner har ökat
under de senaste åren. Antalet revisionsdagar ökade betydligt under
perioden 1988-1992 (se tabell 6.4). Antalet genomförda revisioner har dock
inte ökat sedan 1989. Det betyder att den nedlagda revisionstiden ökat per
genomförd revision - från ca 20 dagar år 1989 till över 28 dagar år 1992.
De längre utredningstiderna är ett uttryck för att utredningarna har blivit
mer komplicerade. De särskilda insatser för att utreda skalbolagsaffärer som
gjordes under dessa år har beskrivits i kapitel 4. Grövre skattebrott kan ha
förgreningar till många olika län och också till andra länder. Skatterevisorn
kan behöva samarbeta med skattemyndigheter i andra län som hjälper till
med revisionen, eller också får han själv i uppdrag att utföra revision i annat
län. Själva brottsutredningarna är också tidskrävande. Enligt RSV fordras
ofta långa förhör där skatterevisorn är närvarande. En hel del tid läggs även
ner på vittnesförhör i domstolarna. Det kan också nämnas att
skattemyndigheterna förlorade ett antal kvalificerade eko- och
skattebrottsrevisorer genom de personalavgångar som ägde rum under
högkonjunkturens sista år (1989-90). Siffran för genomsnittlig revisionstid
under 1992 påverkas dessutom av att verksamheten haft inslag av utbildning
för den berörda personalen.
Tabell 6.4 Eko- och skattebrottsrevisioner 1988-1992
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Antal |
491 |
633 |
525 |
595 |
628 |
|
Antal |
13 400 |
16 200 |
15 700 |
15 900 |
17 800 |
|
Höjningsförslag |
281 |
'1T1 |
1387 |
1193 |
845 |
|
per revision |
0,6 |
1,2 |
2,6 |
2,0 |
1,3 |
Not: Uppgifterna för antalet revisiondagar för åren 1988-90 är
beräknade av RSV med hänsyn till den omläggning av revisionsregistret
som gjorts.
Källa: Riksskatteverket
121
Eko- och skattebrottsrevisionema resulterar i mycket stora höjningsförslag - 1994/95:RR4
1,3 miljoner kronor per genomförd revision år 1992, och över 47 000 kronor Bilaga 1
per revisionsdag. En stor del av de debiterade skatterna och avgifterna
förblir emellertid obetalda. Kronofogdemyndigheterna lyckas i genomsnitt
driva in ungefär 50 procent av fordringarna. När det gäller skatteskulder
som orsakas av ekonomisk brottslighet är andelen betydligt lägre. Genom
den särskilda aktionen mot de oseriösa skalbolagsaffärerna lyckades man
driva in omkring tio procent av det totalt restförda beloppet. Även med en
mycket låg indrivningsandel kan en del revisioner vara direkt lönsamma ur
statsfinansiell synvinkel.
Det ekonomiska utfallet är dock inte den huvudsakliga behållningen av eko-
och skattebrottsrevisionema. Det som eftersträvas är den preventiva
effekten. Insatserna medför i många fall att man sätter stopp för pågående
brottslighet. Insatserna anses också motverka illojal konkurrens från
företagare som inte accepterar gällande skatteregler.
För att den preventiva effekten skall uppnås är det enligt RSV väsentligt att
man anmäler alla brottsmisstankar inom fastställda beloppsgränser, samt
att dessa också utreds inom rimlig tid.
Fler skatterevisioner väntas
Enligt RSV kommer man inom skatteförvaltningen att öka satsningen på
skatterevisioner. Urvalsmetoderna för revision kommer samtidigt att
utvecklas i och med att systemet med standardiserade räkenskapsutdrag nu
genomförts. Antalet misstänkta skattebrott kan därför förväntas öka. Även
vid skrivbordskontrollen kan en ökning komma att ske till följd av det
utökade datastödet. Härmed ökar trycket på åklagarnas och polisernas
utredningskapacitet, liksom - i slutet av kedjan - kapaciteten inom
domstolsväsendet.
Vem gör vad?
De lokala skattekontoren (lok) svarar numera för granskning och beslut som
rör de skattskyldiga inom sitt område. Det gäller samtliga skatter och
avgifter. Vissa undantag finns dock för de mest komplicerade fallen.
Granskning och beslut som gäller stora företag, samt komplicerade eko- och
skattebrottsrevisioner utförs i regel centralt i länen, vid länsskattekontoren
(läk). Revisorerna på läk svarar också för stöd till de lokala skattekontor
som behöver öka kompetensen hos den personal som tidigare inte utfört
revisioner. Uppsala, Jämtlands och Gotlands län saknar läk. Där har
122
motsvarande revisionsresurser placerats ut på de lokala skattekontoren. I
Stockholm har inrättats en specialrevisionsenhet för eko- och
skattebrottsrevisioner.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Skattemyndigheten i Stockholm
Skattemyndigheten i Stockholm har beskrivit sitt arbete mot den
ekonomiska brottsligheten i flera sammanhang. Skattedirektörema Berit
Öqvist, Kjell Jönsson och Per-Erik Nyström vid det s.k. särskilda distriktet
har besökts och intervjuats. De och deras medarbetare har även medverkat
genom att lämna skriftligt underlag. Här ges bl.a. en bild av det nära
sambandet mellan skattekontroll och brottsbekämpning. En kort
sammanfattning ges nedan.
Resursåtgången för att utreda ekonomiska brott är svår att uppskatta
eftersom den ingår i den löpande verksamheten. Man kan dock räkna
med att omkring 50-60 årsarbetskrafter vid Skattemyndigheten i
Stockholm ägnas åt utredningar om ekobrott. 25 årsarbetskrafter ägnas
åt skattebrottsrevisioner; de övriga utförs av personer som arbetar med
löpande kontroll.
Den nya organisationen började fungera den 1 januari 1992. Antalet
brottsanmälningar sjönk kraftigt under våren men ökade under hösten
1992.
I den nya organisationen har de lokala skattekontoren ansvar för att
anmäla misstänkta skatte- och uppbördsbrott i de fall de uppgår till ett
belopp av viss storlek, samt vissa andra brott utan någon beloppsgräns.
I anmälan sammanställs uppgifter om den misstänktes åtgärder, datum
förbrottet, brottsrubricering, belopp m.m. Upprättande av anmälan
innebär ett merarbete på i genomsnitt en halv dag utöver tid för att
utreda och fastställa rätt skatt.
Skattemyndighetens rättsenhet samordnar arbetet genom att
- registrera brottsanmälan som görs av olika lokala skattekontor
- kontrollera om utredningar är aktuella på andra kontor
- kontrollera om tidigare anmälningar eller domar finns mot samma
misstänkta, eller om andra samband finns som kräver åtgärder
- bevakar resultat av anmälan, registrerar och återrapporterar domar och
åklagarbeslut till de lokala skattekontoren
- i de fall betalningsskyldighet jämkats eller ogillat överlämnas domen
omgående till RSV så att RSV hinner överklaga i tid
- bevakar att dom vunnit laga kraft och överlämnar domen till
kronofogdemyndigheten för restföring
- för olika former av statistik.
123
Rättsenheten har också konsulter i åtalsfrågor. De handleder och
utbildar på olika sätt handläggare på de lokala skattekontoren om när
och hur anmälan till åklagare skall utformas, vad som bör ingå etc. De
för också diskussioner med åklagare såväl i konkreta fall som generellt.
Även specialrevisionskontoret har stöd- och samordningsfunktioner
gentemot de lokala skattekontoren. De har ett nära samarbete med
åtalskonsultema vid rättsenheten.
Den löpande kontrollen utförs i första hand i form av olika typer av
skrivbordskontroll - registreringskontroll, arbetsgivarkontroll, kontroll
av preliminärskatt, momskontroll och taxeringskontroll. Särskilda
svårigheter uppstår på grund av att straffbestämmelserna är olika för
bristande redovisning av källskatt respektive arbetsgivaravgifter, trots
att dessa uppgifter redovisas på samma blankett. Dessa problem har
påtalats av Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen.
Om rätt skatt kan fastställas vid skrivbordskontroll görs inte ytterligare
utredning eftersom kontrollresursema är begränsade. En god
skrivbordskontroll är nödvändig av många skäl, bl.a. för att upprätthålla
tilltron till och respekten för skattesystemet.
Skatterevision utförs av alla lokala skattekon tor, liksom inom "särskilda
distriktet" som omfattar länsskattekontor, koncemrevisionskontor och
specialrevisionskontor. Skatterevision kan omfatta alla skatteslag eller
vara begräsade till något skatteslag. Brottsanmälan sker under pågående
revision när det finns skälig misstanke om brott. Om möjligt görs då
revisionerna i nära samarbete med polis och åklagare. Under senare år
har skattemyndigheten ofta fått fullfölja revisionen utan detta
samarbete. I många fall innebär det också att beskattning inte kan ske
då handlingar inte har lämnas ut till skatterevisorema. Anmälan till
åklagare kan också ske när skatterevisionen har avslutats och brott
uppmärksammats.
Erfarenheter från Göteborg
I samband med granskningen besöktes Skattemyndigheten i Göteborg.
Skattedirektör Lars Berggren och några av hans medarbetare vid
länsskattekontoret gav då en bild av sin verksamhet. Några delar av deras
beskrivning återges nedan.
I Göteborg finns ett länsskattekontor (läk) och nio lokala skattekontor
(lok). Omorganisatonen innebar mycket små geografiska förflyttningar.
Avsikten är att alla lok med tiden skall placeras ut där de geografiskt
hör hemma. De som arbetar vid läk har fått en förändrad yrkesroll - mer
stödjande gentemot lok.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
124
Två skatterevisorer arbetar på varje "objekt" (ärende) - vanligen är flera
skattskyldiga berörda i varje ärende. Tekniskt sett har man bekymmer
med registeråtkomsten. F.n. är det svårt att få uppgifter om de som är
bosatta i andra län. Med ny teknisk utrustning skulle man kunna bedriva
spaning per terminal. Normalt är detta ej tillåtet. RSV skulle dock
kunna ge extra behörighet till ekorevisorer.
Momsbrotten är förhållandevis lätta att utreda. En del andra
skattebedrägerier kräver helt andra insatser. Det är nu totalt ca 60
personer i länet som handlägger momsen, 3 personer på var och en av
de 19 F-sektionema som är fördelade på 9 lokala skattekontor. Den
gamla momsenheten var något större än 60 personer.
Samarbetet med polis och åklagare fungerar väl. Tidigare hade man
möten varannan månad. Numera har man tätare och mer informella
möten, ibland varje vecka, som avser konkreta ärenden som
skattemyndigheten vill ta med förtur. Utredningsansvaret kan dock inte
överlämnas till polisen.
1992 gjordes 76 skattebrottsutredningar i samarbete med polisen. Det
resulterade i 60 miljoner kronor i ytterligare skatt. Hur indrivningen
sedan går beror på hur väl kronofogden lyckas - det vet inte
skattemyndigheten.
Granskningen av storbolag under 1992 resulterade i 1500 miljoner
kronor i skattehöjning. Att lösa kvistiga skattefrågor är mycket lönsamt.
Granskningen av storbolagen har dock inte med ekobrottsutredandet att
göra.
Skattemyndigheten anser det viktigt att bekämpa ekobrott. Man borde
lägga mer än tio årsarbetskrafter på detta, även om arbetsläget hos polis
och åklagare är som det är. Under 1994 kommer man att fördubbla
insatserna mot ekonomisk brottslighet vid Skattemyndigheten i
Göteborg.
Brottsanmälningar
Skattemyndigheten har enligt lag skyldighet att anmäla misstanke om brott
till åklagaren. Föreskrifter finns i en rad olika lagar som berör
skatteområdet.
Anmälningar som avser brott utanför skatteområdet, t.ex. brottsbalksbrott,
grundas på 14 kap 2 § sekretesslagen. Den ger en möjlighet för alla
myndigheter att anmäla grövre brott som kan leda till två års fängelse.
Denna regel innebär således inte någon skyldighet att anmäla brott, men då
1994/95 :RR4
Bilaga 1
125
regeln infördes uttalade det föredragande statsrådet att det var önskvärt att
bestämmelserna utnyttjas för att lämna uppgifter om brott.
Även uppgifter om mindre allvarliga brott utanför skatteområdet kan lämnas
ut av skattemyndigheten. Det sker enligt reglerna i 14 kap 3 §
sekretesslagen. En avvägning görs då i vaije särskilt fall mellan intresset av
att uppgiften lämnas och det intresse som sekretessen skall skydda.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Tabell 6.5 Skattemyndigheternas anmälningar om misstänkta brott
1980-1992
|
1980 |
1982 |
1986 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Antal anmälningar | ||||||
|
Skattebrottslagen |
1 784 |
2 925 |
2 358 |
1 802 |
1 619 |
1 307 |
|
Uppbördslagen |
1 747 |
1 885 |
1 527 |
1 629 |
1 862 |
659 |
|
Övriga anmälningar | ||||||
|
inom skatteområdet 1 )ej tillg. |
30 |
41 |
82 |
80 |
54 | |
|
Övriga brotts- | ||||||
|
anmälningar 2) |
ej tillg. |
10 |
25 |
40 |
26 |
91 |
|
Summa |
3 531 |
4 540 |
3 951 |
3 553 |
3 587 |
2111 |
Antal misstänkta
för brott mot
skattebrottslagen
ej tillg. ej tillg.
2 775 2 147
2 050
1 612
Not 1) avser t.ex. taxeringslagen, aktiebolagslagen (brott mot
låneförbudet, vägtrafikskattelagen, lagen om avdrags- och
uppgiftsskyldighet begräffande vissa uppdragsersättnignar m.fl.
Not 2) avser t.ex. gäldenärs- och bedrägeribrott, mutbrott/bestickning,
försäkringsbedrägeri, lagen om handel med skrot och begagnade varor
m.m.
Källa: Riksskatteverket
Riksskatteverket för en årlig statistik över skattemyndigheternas
anmälningar till åklagare om misstänkta brott (se tabell 6.5). Antalet
anmälningar ökade i början av 1980-talet. Det främsta skälet till detta var en
ändring i lagtexten den 1 juli 1982 (tillägget "så snart som"). Ökningen kan
också förklaras av regeringens prioritering av ekobrottsbekämpning och
ekokommissionens arbete.
126
Efter 1983 minskade antalet brottsanmälningar. Detta berodde främst på att 1994/95 :RR4
skattemyndigheterna ändrade inriktning på sina företagsgranskningar. Mera Bilaga 1
resurser kom att ägnas åt revisioner av stora företag. Samtidigt minskade
antalet urvalsrevisioner i mindre och medelstora företag.
Antalet brottsanmälningar har också minskat kraftigt under 1992. Det
betyder dock inte att brotten blivit färre. Anledningen är den omläggning av
rutinerna som skett i samband med den stora omorganisationen. Flera
skattemyndigheter har ökat antalet anmälningar, medan storstadslänen
Stockholm och Malmö visar en kraftig minskning från 1991 till 1992.1
Stockholm har antalet brottsanmälningar minskat från 560 till 201, och i
Malmö från 240 till 102.
I bägge dessa län har man i början av år 1993 genomfört omfattande
utbildningar för att förbättra anmälningsverksamheten. Detta har redan gett
resultat. I Stockholms län gjordes 200 anmälningar under första halvåret
1993, lika många som under hela 1992.1 Malmöhus län gjordes 117
anmälningar första halvåret 1993, vilket var fler än under hela 1992.
Ökningen av antalet brottsanmälningar har försatt under senare delen av
1993.
Det finns stora skillnader i anmälningsfrekvens mellan olika län. Detta
gäller även om man tar hänsyn till att antalet företag per län skiljer sig
kraftigt. Av betydelse är inte bara antalet företag utan också företagens
storlek och näringslivets struktur i övrigt. Givetvis kan det även finnas
olikheter mellan olika skattemyndigheter i sättet att bedöma frågan om
anmälan skall ske eller ej. Antalet anmälningar per 10000 företag i länen
varierade mellan 2 och 53 under 1991, och mellan 5 och 116 under 1992.
Riksgenomsnittet blev 33 respektive 32 anmälningar per 10 000 företag.
Alla misstankar anmäls inte
Det förekommer att skattemyndigheterna inte anmäler alla misstänkta
skattebrott till åklagare, trots att de enligt lag skall göra detta. Denna fråga
har undersökts i samband med den särskilda enkät om momsbedrägerier och
momskontroll som beskrivs senare i detta kapitel. Frågan "Förekommer det
att misstänkta fall av momsbedrägerier eller annan skattebrottslighet ej
anmäls till åklagare?" bevarades på följande sätt:
Antal som svarade JA 10 av de 24 skattemyndigheterna
NEJ 11
VET EJ 3
De skattemyndigheter som svarat jakande ombads även att beskriva hur
många och vilken typ av fall det kunde röra sig om. De flesta gav här
ganska generella svar som handlade om orsakerna till att anmälan inte hade
gjorts. Några av dessa kommentarer återges nedan:
127
- Bristande resurser på arbetsgivarkontrollens område.
- Momsdeklaration kommer inte in, dvs passivt skattebedrägeri.
- Även om de objektiva rekvisiten är uppfyllda kan det förekomma att
handläggaren underlåter att anmäla om bevisläget verkar osäkert och
det därför är tveksamt om åtal kommer att väckas.
- Orsaken till utebliven anmälan är i två fall omöjligheten att få tag i
rätt personer, i andra fall svårigheten att skaffa fram tillräckliga bevis.
- Genom centrala och regionala riktlinjer sållar man bort fall under
vissa beloppsgränser. Skattemyndigheten gör också - ofta efter samråd
med åklagaren - gallring med hänsyn till belopp, upprepningar,
bevisläge och typ av brott En inriktning sker mot grövre fall.
- Det förekommer att misstänkta fall inte anmäls beroende på
resursbrist samt även bristande erfarenhet hos handläggaren. Fall finns
där den skattskyldiges ålder medfört att anmälan underlåtits.
Vidare ställdes frågan "Har antalet ej anmälda fall ökat sedan 1990?"
Antal som svarade JA 7 av de 24 skattemyndigheterna
NEJ 10
VET EJ 7
De skattemyndigheter som svarat jakande ombads även att besvara frågan
"Hur bedömer Ni denna ökning? Hur stor har den varit och vad beror den
på?"
Några av de kommentarer som getts återges nedan:
- En sannolik orsak är att de stora förändringar som ägt rum inom
skatteförvaltningen under denna tid (nytt skattesystem, nytt
taxeringsförfarande och en genomgripande omorganisation) har medfört
att man - i ljuset av de helt otillräckliga utredningsresurserna hos
polisen - prioriterat ner denna arbetsuppgift.
- Ärendena har blivit mera svårutredda. Antalet bulvanfall har ökat och
många bolag ingår i s.k. härvor. Detta gör utredningarna mera
tidsödande. I första hand utreds och anmäls fall där
skatteundandragandet är klart och brottsligheten mera uppenbar.
- Ökningen torde bero på rådande konjunkturläge.
- De centrala och regionala riktlinjerna har lett till att bagatellfallen i
mindre utsträckning anmäls. De administrativa sanktionerna
(skattetillägg etc) bedöms här vara tillräckligt effektiva. Straffpåföljden
upplevs ofta av skattehandläggama ligga på en alltför låg nivå för att
1994/95 :RR4
Bilaga 1
128
inspirera till anmälan. I det arbetsläge skattemyndigheten haft i
samband med sin omorganisation har brottsanmälningama inte alltid
kunnas ges särskilt hög prioritet.
(Skattemyndigheternas enkätsvar bör ses mot bakgrund av det förhållandet
att de - enligt vad som tidigare beskrivits - inte är skyldiga att anmäla andra
brott än de som direkt berör skatteområdet.)
Vart leder brottsanmälningama?
År 1992 dömdes 348 personer för brott mot skattebrottslagen och 435
personer för brott mot uppbördslagen. Det är ungefär en femtedel
respektive en fjärdedel av det genomsnittliga antalet brottsanmälningar
under de närmast föregående åren (jfr tabell 6.5). Antalet fängelsepåföljder
utgjorde 26 procent av samtliga domar.
Från RSV:s sida framhåller man att det är viktigt att skattemyndigheterna
bevakar vad som händer med brottsanmälningarana. Resultatet av arbetet
hos åklagare, polis och domstolar återförs inte alltid till skattemyndigheten.
RSV har begärt uppgifter från skattemyndigheterna om den uppföljning de
gjort av brottsanmälningama, och avser senare att redovisa statistik över
detta.
Skattemyndigheternas samarbete med polis och åklagare m.fl.
Medverkan i brottsutredningar
Efter upptäckt och anmälan av brott kan skattemyndigheten även medverka i
själva brottsutredningen. En skatterevisor eller annan handläggare kan
anlitas som sakkkunnig eller som biträde åt polis/åklagare. Detta är också
revisorns roll vid husrannsakan, som utförs av polis och åklagare. Vidare
kan skatterevisorn kallas som vittne vid rättegången.
I vissa fall kan skattemyndigheten samarbeta med polisen även utan formell
åtalsanmälan. Utgångspunkten är då att polisen utnyttjar sina särskilda
spaningsresurser för icke anmäld brottslighet. Vissa brott t.ex. inom
restaurangnäringen har kunnat uppdagas på detta sätt.
Fasta arbetsgrupper
Vid Stockholmspolisen har det numera inrättats en fast arbetsgrupp med ett
visst antal eko-poliser och en åklagare. Den ordningen gör det också lättare
för skattemyndigheten att snabbt få kontakt i brådskande ärenden. Vid
Skattemyndigheten i Västmanlands län pågår också försök med fastare
arbetsgrupper med åklagare, poliser och revisorer/handläggare från skatte-
och kronofogdemyndigheterna. I ett sådant nära samarbete måste man -
enligt vad som framhållits både av RSV och av flera av de intervjuade
1994/95:RR4
Bilaga 1
129
myndigheterna - vara noga med att de olika tjänstemännen inte utför något
arbete som inte ingår i respektive myndighets befogenheter.
Trögheter i samarbetet
Bristande utredningskapacitet och -kompetens hos polisen medför problem
hos vissa skattemyndigheter. En brottsanmälan kan bli liggande länge innan
den utreds. Detta innebär att även skattemyndighetens arbete hindras,
eftersom det inte alltid är möjligt eller meningsfullt att fortsätta
skatterevisionen utan polismedverkan. Samtidigt har skattemyndigheten
enligt taxeringslagen skyldighet att snarast lämna meddelande om resultatet
av revisionen. Skattemyndigheten kan ibland gå vidare med själva
skatteprocessen, utan att vänta på polisens brottsutredning. Enligt
Skattemyndigheten i Stockholm förekommer det också att beskattning inte
kan ske på grund av att handlingar inte har lämnats ut till skatterevisorema.
Samarbete med andra myndigheter
I flera län finns samverkansorgan på både chefs- och handläggamivå. De
senare har stor betydelse i den operativa verksamheten. På regional nivå har
det bildats särskilda grupper med representanter för
kronofogdemyndigheternas specialindrivningsenheter och
tillsynsmyndigheter för konkurser samt med tullmyndigheterna. I vissa
ärenden samarbetar man även med Närings- och teknikutvecklingsverket
(NUTEK) samt - i samband med branschvisa granskningar - med t.ex.
länsstyrelsernas alkoholbyråer, branschorganisationer etc.
Information, utbildning, uppföljning
Skattemyndigheternas arbete mot skattebrott och annan ekonomisk
brottslighet är förhållandevis komplicerat. Insatser för följa området samt
utveckla och vidmakthålla kompetensen är nödvändiga. Bland annat kan
nämnas följande:
* Rekommendationer och handledning
RSV utfärdar rekommendationer till skattemyndigheterna om hur man bör
handlägga anmälningar om misstänkta skattebrott. Syftet är dels att göra
brottsanmälningama likformiga, dels att så långt möjligt tillse att samma
bedömningar görs av likartade fall.
* Informationsskrift till berörda myndigheter
Inom RSV görs en informationsskrift med titeln "Information om
skattebrott, bevis- och betalningssäkring". Den utkommer numera en gång i
månaden och distribueras både inom skatteförvaltningen och inom andra
berörda myndigheter.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
130
* Samordningsansvariga för brottsanmälningar
En samordningsansvarig för frågor om anmälningar av misstänkta brott
finns sedan 1986 i varje län. I dennes arbetsuppgifter ingår bl.a. att göra all
personal medveten om vikten av att så snart som möjligt anmäla framkomna
brottsmisstankar till åklagare. En särskild kurs för de samordningsansvariga
anordnades av RSV i oktober 1992. De ansvariga har sedan startat
vidareutbildning inom sina respektive myndigheter.
* Vidareutbildning
RSV har flera kurser för eko- och skattebrottsrevisorer, exempelvis kurser
som avser samarbete med polis och åklagare, konkursrevisioner,
presentationsteknik för skatterevisorer som i sin tjänst har att vittna i
domstol, samt personsäkerhet. RSV har också genomfört en central
utbildning om bevis- och betalningssäkring. Vissa skatterevisorer brukar
delta i Polishögskolans samverkanskurser.
* Regionala överläggningar mellan olika myndigheter
Under tidigare år har RSV genomfört riksomfattande överläggningar för
personal från olika myndigheter som arbetade mot ekonomisk brottslighet.
Numera genomförs dessa överläggningar på regional nivå (i fyra olika
regioner), och kan därmed engagera fler personer. Vintern 1993 deltog 277
personer, varav 104 kom från skatteförvaltningen. Överläggningarna har
formen av tvådagarskonfersener med betydande inslag av utbildning.
* Central uppföljning
Vaije skattemyndighet gör en årlig verksamhetsberättelse. En närmare
uppföljning sker också av RSV:s ledning vid s.k. uppföljningsbesök där man
går igenom olika delar av verksamheten. Sådana besök görs hos ca 8
myndigheter per år. Vidare förs en särskild statistik över
skattemyndigheternas brottsanmälningar och tillämpningen av bevis- och
betalningssäkringslagama.
En tredjedel av statsinkomsterna
Mervärdesskatten (momsen) är statens största enskilda skattekälla. Den
svarar numera för en tredjedel av statens totala inkomster (se figur 6.1).
Dess andel av skatteinkomsterna till både stat och kommun är dock
betydligt mindre (ca 16 procent).
1994/95 :RR4
Bilaga 1
131
1994/95 :RR4
Bilaga 1
I mervärdesskattesystemet har den skattskyldige rätt till avdrag för den
skatt som belöper på hans kostnader (ingående skatt). Importerade varor
belastas med mervärdesskatt vid införseltillfället. Uppbörden av denna s.k.
importmoms ombesöijs av tullmyndigheterna. 99 procent av all
importmoms utgör dock avdragsgill ingående moms. Rätt till avdrag för
ingående moms inträder redan när tullräkningen har kommit den
skattskyldige tillhanda. Omedelbar avdragsrätt gäller även skatten på gjorda
investeringar.
Dessa förhållanden gör att det i momssystemet förekommer återbetalning av
överskjutande ingående skatt i stor omfattning. Återbetalningar sker
regelmässigt till företag som redovisar exportförsäljning. Även till
nystartade företag sker återbetalningar eftersom avdrag för investeringar kan
göras innan företaget har påbörjat sin försäljning. Återbetalningarna uppgår
regelmässigt till drygt 40 procent av de totala inbetalningarna.
Under 1991 och 1992 uppgick återbetalningarna till över 103 miljarder
kronor. Det motsvarade över 44 procent av de totala inbetalningarna
respektive år. Inbetalningar och återbetalningar av mervärdesskatt framgår
av tabell 6.6.
132
Nettouppbörden av mervärdesskatt har nära nog fyrdubblats mellan 1980
och 1992. Den starkaste ökningen inträffade 1989-90 samt 1990-91. Detta
sammanhänger med den stora skattereformen som genomfördes den 1 mars
1990 samt den 1 januari 1991. Nära hälften av nettouppbörden härrör från
handel, hotell och restauranger. För industrin är nettouppbörden negativ,
vilket beror på att en stor del av dess produktion exporteras.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Tabell 6.6 Inbetalningar, utbetalningar och nettouppbörd av
mervärdesskatt 1980-1992. Miljarder kronor
Inbetalningar via Totala Åter- Netto-
tullmynd. skattemynd. inbetaln betalningar uppbörd
|
1980 |
28 |
31 |
59 |
24 |
34 |
|
1982 |
31 |
40 |
70 |
29 |
41 |
|
1984 |
41 |
55 |
95 |
41 |
54 |
|
1986 |
45 |
70 |
114 |
48 |
66 |
|
1988 |
62 |
84 |
146 |
63 |
83 |
|
1990 |
75 |
117 |
192 |
81 |
111 |
|
1991 |
76 |
158 |
234 |
103 |
131 |
|
1992 |
72 |
160 |
232 |
103 |
129 |
Källa: Riksskatteverket
Återbetalningarna av mervärdesskatt har ökat mer än fyra gånger mellan
1980 och 1992. Återbetalningarna ökade särskilt mellan 1990 och 1992. En
stor del av den ökningen beror på att man 1991 införde avdragsrätt för
ingående moms för kommuner och landsting. Under 1991 och 1992 har till
kommuner och landsting återbetalats knappt 14 respektive drygt 16
miljarder kronor. Återbetalningen till övriga skattskyldiga ökade samma år
med ca 9 respektive 7 miljarder kronor.
De s.k. restföringarna - dvs. debiterade men obetalda skatter som lämnats
till kronofogdemyndigheterna för indrivning - har ökat mycket kraftigt de
senaste åren. Det restförda beloppet av mervärdesskatt var 1645 miljoner
kronor 1988, ökade till 2835 miljoner år 1990 och till 6648 miljoner kronor
år 1992. Huvudskälet till ökningen anses vara den pågående
lågkonjunkturen och de konkurser som följt i dess spår.
133
12 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
Regeländringar vid 51 tillfällen
Mervärdesskatten infördes i Sverige år 1969 och ersatte då den allmänna
varuskatten (även kallad omsättningsskatt, förkortat oms). Skattesatsen var
då 10 procent (skattepålägget 11,11 procent). Idag är skattesatserna 25
procent, 21 procent samt - från den 1 juli 1993 - 12 procent.
Vid införandet och fram till och med 1990 tillämpades tre olika skattesatser
(formellt endast en skattesats, men därtill s.k. reducerade
beskattningsvärden). Under år 1991 gällde endast en skattesats. Fr. o.m.
1992 tillämpades två skattesatser, och den 1 juli 1993 återgick man till tre
skattesatser. Skattesatserna har ändrats sammanlagt sju gånger från 1981 till
juni 1993.
En teknisk översyn av lagstiftningen vad gäller mervärdesskatten pågick
under åren 1971- 1987. Utredningen lade under denna tid fram elva
betänkanden. Praktiskt taget alla utredningens förslag ledde till lagstiftning.
År 1988 tillsattes Kommittén för indirekta skatter (KIS), som förberedde en
del av den stora skattereformen. Förslagen från KIS ledde till lagstiftning
redan från den 1 mars 1990. Huvuddelen av utredningens förslag
genomfördes från den 1 januari 1991.
Från 1979 till 1993 har mervärdesskattelagen (ML) ändrats 51 gånger.
Fortsatta förändringar är troliga. Om Sverige blir medlem av EU krävs
särskilda anpassningar. Dessa har nyligen utretts av Riksskatteverket och
Generaltullstyrelsen (Mervärdebeskattningen i ett EG-perspektiv, RSV
Rapport 1993:8).
Redovisningsgränsen för mervärdesskatten var från början 10 000 kronor i
omsättning per år. År 1987 höjdes den till 30 000 kronor. KIS-reformen
innebar bl.a. att skattebasen utvidgas väsentligt och i det närmaste gjordes
generell. Samtidigt försökte man eliminera konkurrenssnedvridningnar. Man
införde därför "redovisning från första kronan", dvs. den tidigare gränsen på
30 000 kronor togs bort.
För att skapa ett administrativt enkelt system infördes samtidigt möjligheten
att redovisa mervärdesskatt även i inkomstdeklarationen för mindre företag.
(Ända fram till 1991 fanns det endast ett sätt att redovisa mervärdesskatten,
nämligen genom momsdeklarationen.) Från inkomståret 1993 gäller också
att mervärdesskatten ingår i debiterad preliminär skatt för de företag som
redovisar moms i inkomstdeklarationen.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
134
Ökning av antalet momsskatteskyldiga
1994/95 :RR4
Bilaga 1
I januari 1993 var ca 430 000 företag registrerade för mervärdesskatt i
momsregistret. Tillsammans med de som betalar moms via
inkomstskattesystemet finns idag omkring 709 000 momsskatteskyldiga.
Antalet företag som är registrerade för mervärdesskatt har ökat betydligt.
Antalet var 414 000 år 1981 och ökade successivt fram till 1986. Genom
ändringen av redovisningsgränsen (från 10 000 till 30 000 kronor) sjönk
antalet något till 1987, för att sedan fortsätta att öka till 482 000 år 1990.
Genom KIS-reformen överfördes ca 130 000 företag till redovisning i
inkomstdeklarationen. Antalet företag i momsregistret sjönk dock inte lika
mycket, och har fortsatt att öka efter reformen. Basbreddningen av momsen
("redovisning från första kronan") har härutöver ökat antalet skattskyldiga
både i momsregistret och i inkomstskattesystemet.
Antalet ny- och avregistrerade företag i momssystemet har alltid varit stort.
Genomsnittet för perioden 1987-1992 visar att ca 77 000 företag
nyregistreras och 87 000 företag avregistreras per år. Förändringarna har
inneburit en kraftig ökning av andelen tjänsteföretag.
Allmänt om momsregistrering och momskontroll
En momsdeklaration har en synnerligen enkel utformning. Den är placerad
på en postgiroblankett. Dess utseende - som varit oförändrat sedan mitten av
1970-talet - framgår av figur 6.2.
Redovisningen av momsen sker enligt bokföringsmässiga principer.
"Utgående skatt" (skatt på sålda varor och tjänster) redovisas med ledning
av bokförd försäljning, och "ingående skatt" (skatt på förvärv till
verksamheten) redovisas med ledning av bokförda inköp. Företaget behöver
inte ha fått betalt för sina leveranser eller själv ha betalt sina inköp för att
momsredovisning skall ske. Denna princip har tillämpats sedan 1981.
Något fakturaunderlag behöver inte sändas in till skattemyndigheten
tillsammans med momsdeklarationen. Detta sker först sedan
skattemyndigheten anmodat företaget att lämna sådant underlag. Under
1970-talet var det vanligt att fakturaunderlag begärdes för att styrka den
ingående skatten. Enligt vad som uppges från RSV begärs detta mindre ofta
idag.
135
Figur 6.2
Deklarationsblankett för mervärdesskatt
1994/95 :RR4
Bilaga 1
11 4510041637 01 8404 5
ande skatt 25 %
ende skatt 21 %
Deklaration för mervärdeskatt
Använd blA eller svart kulspetspenna. Skrivmaskin f Ar Inte använda
OBS! Redovisa I hela kronor. Öron bortfaller.
Bokförd omsättning
Skanepl omsänn inom
4 landet exkl moms
■gsgltl lr>*
ide skatt
Skattefri omsättning
5 inom landet
t att betala
f A tillbaka
kkrar pA heder och samvete att deklarationen Ar riktig och sanningsenlig
rift Telefonnummer
6 Exportomsättning
Skatt pA egna uttag
som mgär i beloppen
7 pA rad 1
Sätt kryss I rutan om förklaring till deklarationen lämnas i särskild skrivi
till skattemyndigheten
|
StGjROT SVERIGE IkBETALNING / GIRERING CK |
OCR kg: • RKi.' : • Ko—: • ivp • | |
|
srermgsnummer 461004-1637 01 1101F0212 |
T di postgirokonto nr 86 11 04 - 8 M |
Kas>2Stampt |
|
;sod Reoovisninosperioo De-ue^ation/lnoei senast 0418 MAR 93 - APR 93 1993-06-07 |
Betalningsmottagare wr HASSLEH0LM 281 23 HÄSSLEHOLM | |
|
klaration för mervärdeskatt las på inbetalningskortets baksida. deklarationen visar att Ni skall få tillbaka skatt eller om Ni inte t! Endast en blankett anvånds vid redovisning av skatten. ■xemplar är avsett för koncept eller kopia. | ||
|
Avsanoare PERSSON SUNE HÄSSLEHOLMS GRÄVSERVICE 136 66 HANDEN 11 | ||
|
Eget kontonr vid girering | ||
|
Svenska kronor ( ore 1 00 | ||
|
1 F A L T t 1 NEDAN FAR ANTECKNINGAR INTE G O R A S RESERVERAT F O R P C $. T G 1 k O T | ||
1451004163014040 # 8611048
136
Återblick på momskontrollen 1994/95 :RR4
Bilaga 1
Skattedirektören Per-Erik Nyström vid Skattemyndigheten i Stockholm,
tidigare momschef, har i en PM gett följande historik:
Då mervärdesskatten infördes i Sverige (år 1969) betonades
kontrollbehovet inte särskilt. Bakgrunden var att mervärdesskatten
ansågs vara "självkontrollerande" genom att den skatt som drogs av hos
en köpare (ingående skatt) skulle redovisas av säljaren (utgående skatt).
Det dröjde dock inte länge förrän det visade sig att möjligheten att få ut
pengar via momssystemet - genom falska fakturor, fingerade företag,
falsk export m.m. - blev känd hos mindre nogräknade personer.
Momsenheten i Stockholms län hade vid denna tid revisionsresurser
motsvarande 2,8 - 5 årsarbetskrafter. Dessa personer delade sin tid
mellan skattebrottsrevisioner och andra slag av revisioner. Resultatet av
revisionerna uppgick i genomsnitt till 10 gånger mer än kostnaden för
en revisorslön. För de ärenden som anmäldes till åklagare fanns som
regel tillräckliga resurser hos polis- och åklagarmyndigheterna. Bristen
på resurser fanns hos skatteförvaltningen.
Den bristfälliga momskontrollen uppmärksammades i olika
sammanhang under 1970-talet. Enligt skatteutskottet (SkU 1977/78:3)
var resurserna för momskontroll otillräckliga. Bristerna ansågs av
utskottet bottna i en kraftig underskattning av kontrollproblemen vid
övergången från allmän varuskatt till moms. Detta ledde till en
organisationsöversyn (Momsorg-projektet, rapport från
Riksskatteverket 1981-04-23). För Stockholms län medförde detta att
momsenheten tillfördes ca 40 nya tjänster successivt i början av 1980-
talet.
Förstärkningen kom i sista minuten. Antalet momsbrott ökade i antal
och avsåg avsevärt större belopp i genomsnitt per deklaration.
Möjligheterna till bedrägerier ökade också genom att man införde rätt
till avdrag för s.k. fiktiv moms den 1 juli 1979. Under första delen av
1980-talet hade man dock goda möjligheter att utreda och beivra
momsbedrägeriema. Det fanns utredare hos både momsenheten och
Stockholmspolisens ekorotel, och samarbetet fungerade väl.
Under senare delen av 1980-talet har resurserna hos ekoroteln minskat.
Möjligheterna att utreda momsbedrägerier har därmed försvårats.
Eftersom återbetalning av överskjutande ingående skatt skall ske
skyndsamt finns ett stort behov att snabbt få biträde av ekoutbildad
polis. Riskerna är annars påtagliga att begärd utbetalning måste
effektueras samt att brottsutredningar måste läggas ned, även i grava
fall.
137
Basbreddningen av momsen den 1 januari 1991 innebar att antalet
momsskatteskyldiga i Stockholms län ökade med över 30 000. Det
motsvarar antalet företag i tre normalstora län. En så omfattande ökning
kräver ökade resurser, både för normal skattekontroll och för att möta
en förväntad ökning av antalet momsbedrägerier. Den nya
organisationen, där momsärenden handläggs på de lokala
skattekontoren i stället för som tidigare vid en momsenhet för hela
länet, ställer också större krav på kompetens och samordning.
Antalet momsbedrägerier har ökat i Stockholms län sedan utgången av
1991. Ett särskilt momsprojekt har genomförts under 1993, med
inriktning på deklarationer som utvisar skatt att återfå. Syftet är att få
ner antalet momsbedrägerier på en för skattemyndigheten hanterlig
nivå, vilket innebär att nu förekommande härvor med hundratals bolag
inblandade måste fås att upphöra. Projektet väntas leda till ett stort
antal brottsanmälningar.
Inom momsområdet finns även brottslighet med internationella
förgreningar. I bl.a. England har en särskild momskontrollgrupp
inrättats för att enbart ägna sig åt momsbedrägerier med internationell
anknytning.
Svårighetsgraden i arbetet med momsen
Förändringarna i regelsystemet för mervärdesskatten har allmänt sett
inneburit vissa förenklingar, samtidigt som nya problem uppkommit. Enligt
RSV torde detta inte ha medfört några större förändringar i svårighetsgraden
i skattemyndigheternas arbete med momsen.
Skattemyndigheterna själva har angett varierade bedömningar om hur
svårighetsgraden i praktiken har förändrats. Enligt den enkät son gjorts om
momsbedrägerier och momskontroll anser 10 av de 24 skattemyndigheterna
att svårighetsgraden inte har förändrats nämnvärt sedan 1990, och 2 anser
att svårighetsgraden minskat. 12 skattemyndigheter anser att
svårighetsgraden ökat. Några av de kommentarer som gjorts i enkätsvaren är
följande:
- Det blivit lättare att avgöra vilka som bedriver yrkesmässig verksamhet
samt att avgöra vilka verksamheter som medför skattskyldighet. Nya
gränsdragningsproblem har dock uppkommit inom t.ex. områdena vård,
utbildning och kultur.
- Generellt sett är det svårare att kontrollera tjänster än inköp av varor.
- Svårighetsgraden har ökat genom att fuskarna har blivit mera förslagna
och förfalskningarna mer välgjorda.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
138
- Svårigheterna har ökat när det gäller kontroll av s.k. lagerbolag. 1994/95:RR4
Bilaga 1
- Momsdeklarationema har blivit mer anonyma. Anledningen till negativ
skatt är mindre tydlig. Förr var det mera vanligt att de skattskyldiga
självmant styrkte sina inköp med till deklarationerna bifogade
inköpshandlingar.
Har fusket ökat?
Enligt RSV kan man med utgångspunkt från statistiken inte direkt bevisa att
bedrägerierna har ökat. De förändringar i in- och utbetalningar som skett
kan i stora drag förklaras av att reglerna ändrats, samt av förändringar i
konjunkturläget. Dessa "naturliga" förändringar har emellertid varit mycket
stora, och det är svårt att avgöra hur bedrägerierna utvecklats enbart med
hjälp av statistiken. De flesta skattemyndigheterna har i sina svar på
momsenkäten inte heller ansett att statistiken visar ett ökat fusk. Tre av
skattemyndigheterna (däribland de i Stockholms och Malmöhus län) anser
sig dock kunna se ett sådant samband.
Många skattemyndigheter anser att det förekommer ett ökat fusk med
mervärdesskatten. Under de senaste åren har upptäckts flera nya metoder att
begå momsbedrägerier. Följande exempel kan nämnas:
- falsk export (strykt med falska fakturor, oriktiga tullhandlingar)
- falska fakturor (ibland har mycket välkända företagsfakturor förfalskats)
- registrering av fiktiva verksamheter
- registrering av nya bolag med påstådda men falska investeringar
- köp av immateriella rättigheter med felaktig värdering (exempelvis rätt till
byggsystem, aidsmedicin, säkerhetssystem, tekniska processer)
- köp från privatpersoner med följande avdrag för fiktiv skatt. Ibland
används flera företagsled
- överlåtelse av tillgångar inför en obeståndssituation.
Hur upptäcks momsbedrägerier?
Många av de ovan nämnda falsarierna kan endast upptäckas vid en
fullständig skatterevision hos en eller flera skattskyldiga.
Det maskinella kontrollsystem som nu används för samtliga
momsdeklarationer - dvs både positiva och negativa deklarationer -
innehåller inga kontroller som direkt pekar ut den som fuskar. Den
maskinella kontrollen ger som resultat en s.k. granskningsavi som ger
information om den aktuella momsdeklarationen och ett antal tidigare
deklarationer. Den utgör i sig ett underlag för en analys av företaget. En
139
sådan analys utförs regelmässigt för att bestämma vilka deklarationer som
skall bli föremål för ytterligare granskningsåtgärder.
En förutsättning för att utföra en sådan analys är att tjänstemannnen ifråga
besitter mycket goda kunskaper om mervärdesskatt, har kunskap om olika
branschers speciella momsproblem, har en god kännedom om
företagssamheten och de enskilda företagen inom skattekontorets
verksamhetsområde. Han bör också besitta vad som brukar kallas
"fingerkänslighet", dvs. ha förmågan att känna på sig att något kan vara fel.
Det är inte möjligt att direkt peka ut några generella företeelser eller
förhållanden som indikerar fusk; snarare rör det sig om en kombination av
omständigheter som kan upptäckas av en tillräckligt erfaren granskare.
Organisation och kompetens
De allra flesta skattemyndigheterna uttrycker i sina enkätsvar en positiv syn
på den nya organisationen. De svårigheter som uppstått vid övergången
beskrivs samtidigt ganska utförligt. Några av kommentarerna återges nedan.
- SOL90-reformen innebar genomgripande förändringar av organisation och
arbetssätt inom skatteförvaltningen. Förändringar av denna storleksordning
medför stora påfrestningar på såväl personal som verksamhet.
Organisationsförändringen genomfördes den 1 januari 1992; ett år då
skatteförvaltningen för första gången skulle ombesörja granskningen av
inkomstdeklarationema enligt det nya skattesystemet.
- Inkömingsproblemen har varit betydande.
- Flertalet företag har varit positiva till det integrerade arbetssättet.
- Effektivitetsvinster genom integrering av mervärdesskatt och
arbetsgivaravgifter har vid några lok hämtats hem redan under andra
halvåret 1992.
- Bättre lokal- och personkännedom och ökad information mellan taxerings-
och momsfunktionema ger en bättre överblick över företagen.
- Under 1992 har grundhanteringen tagit onormalt lång tid, vilket gått ut
över kontrollen.
- Det blir svårare att upptäcka om s.k. systematiskt fusk avser mer än ett
skattekontors område.
- Den nya organisationen innebär fördelar för personalen, genom att alla
uppgifter om företaget finns samlat på i princip ett och samma kontor.
Förståelsen för de olika skatte- och avgiftsslagen har blivit större. Denna
process tar emellertid sin tid.
- Den samlade momskompetensen som fanns i den gamla organisationen har
inte kunnat utnyttjas fullt ut då personalen inte flyttat med arbetsuppgifterna
ut på lokalkontoren.
- Tidskrävande utbildning har fått genomföras. Datastödet har inte anpassats
till det nya integrerade arbetssättet. Handläggare måste göra en stor del av
1994/95 :RR4
Bilaga 1
140
rena grundhanteringsuppgifter. Även om personalen lojalt har ställt upp för
det nya arbetssättet, uppger många att de känner sig otillräckliga.
- Förändringen har medfört kritik från momssakkunnig personal. Utflyttad
personal med momskompetens har fått ägna sig åt kompetensöverföring i
stället för kontrollverksamhet.
- Förändringen har medfört isolering och kompetensproblem för personalen.
"Momsspecialister" upplever att deras kompetensnivå sjunker inom deras
specifika område. Tidigare informella problemlösningstillfällen saknas i den
nya miljön.
- Personal som inte tidigare arbetat med moms har fått ett vidgat
arbetsområde, vilket upplevs som en stimulans.
- Även den personal som tidigare inte hanterat moms är missnöjd med
situationen. Det tar tid att skaffa sig den erfarenhet och kunskap som krävs
för att man skall känna att man någorlunda behärskar sakområdet.
- Arbetsmängden gör att man inte hinner förkovra sig och inte hinner sätta
sig in i nya arbetsuppgifter. Detta motverkar tanken på integrering av
arbetsuppgifter.
- Integreringen har både positiva och negativa effekter. Totalt sett upplevs
det som om kvaliteten och intensiteten i kontrollen har försämrats.
Flera skattemyndigheter ger uttryck för oro att momskompetensen urholkas,
inte bara i ett övergångsskede utan även framgent. Skattemyndigheten i
Uppsala län skriver:
"Mervärdesskattens speciella utsatthet för bedrägerier kräver
specialistkompetens, erfarenhet av och tidsmässig möjlighet att besöka
företag för att kontrollera t.ex. innehav av maskiner,
verksamhetslokaler, bokföring osv. Genom utflyttningen och det
integrerade arbetssättet finns en risk att personalen tappar sin tidigare
kompetens. Man kommer inte i kontakt med så många olika ärenden
som tidigare, har inte kollegor på nära håll att diskutera med, och
splittras genom att man skall hinna med även andra ärenden. Problemen
kan enligt min mening övervinnas - med bibehållande av nuvarande
organisation - om man är medveten om problemen och beaktar dessa
vid den interna resursfördelningen, samt genom utbildnings- och
informationsinsatser."
Kombinationen av olika svårigheter och behovet av materiellt stöd betonas
av Skattemyndigheten i Södermanlands län:
Sedan 1991 har vi nu det största behovet av materiellt stöd sedan
momsen infördes, dels på grund av skattereformen, dels
omorganisationen som spritt ut den tidigare samlade
momskompetensen. Samtidigt är RSV kvantitativt svagt bemannade på
momssidan. Härtill kommer medvetenheten om att det kriminella
angreppen mot momssystemet tilltar... Vi har en känsla av att RSV
lågprioriterar momsen. Den handledning vi har är från 1989, blanketter
saknas etc.
1994/95:RR4
Bilaga 1
141
Skattemyndigheten i Södermanlands län påpekar i en särskild kommentar
betydelsen av att man skapar så stora och kraftfulla operativa enheter som
möjligt lokalt. Det finns också ett behov av ökade resurser:
"Det är ofrånkomligt att åtgärderna för att förbättra momskontrollen
och momsadministrationen kräver ökade resurser. Det är värt att
komma ihåg att den gamla momsorganisationen var mycket billig och
effektiv. I vårt län skötte 14 handläggare och 7 assistenter hela
verksamheten, inklusive uppbörden. Med bibehållen effektivitet och
kompetensnivå är det inte möjligt att sprida ut denna personal på sex
kontor/enheter. De effektivitetsvinster man ville uppnå genom SOL90-
organisationen gäller inte momsen. Där är det tvärtom så att en
bibehållen kompetensnivå kräver ökade resurser jämfört med tidigare.
Det priset kan vara värt att betala för att få övriga fördelar med den nya
organisationen."
Momskontrollen behöver förbättras
Skattemyndigheterna fick i momsenkäten besvara frågan "Gör Skm någon
kontroll av om ett nyregistrerat företag bedriver verksamhet? ", samt frågan
"Gör Skm någon kontroll av om ett avregistrerat företag har upphört med
sin verksamhet?" I bägge fallen begärdes också beskrivningar av hur
kontrollen var upplagd.
Vad gäller nyregistreringar görs enligt enkätsvaren en förhållandevis
noggrann kontroll vid 11 av de 24 skattemyndigheterna, mindre noggrann
vid 8 myndigheter och bristfällig kontroll vid 5 myndigheter. Lokal- och
personkännedom anses ha stor betydelse i detta sammanhang. Ett problem
som ökar är att allt fler företag inte har någon fysiskt påtagbar verksamhet,
t.ex. konsulter som arbetar i hemmet eller i uppdragsgivarens lokaler,
handelsföretag som aldrig hanterar de varor som köps och säljs m.m.
Vad gäller avregisteringar ger enkätsvaren en likartad bild: god kontroll vid
10 skattemyndigheter, någorlunda god vid 7 myndigheter och bristfällig vid
7 myndigheter.
Många skattemyndigheter (17 av 24) planerar särskilda insatser för att
förstärka momskontrollen. Som exempel kan nämnas följande:
- Särskilda kontrollinsatser för vissa branscher och verksamheter
("Operation krogsanering", taxi, byggbranschen, uthyrning av lokaler)
- Fler momsbesök
- Utökad kontroll av och information till nyregistrerade företag
- Kontroll även av företag som alltid betalar in moms
- Samordnad registrering av moms och arbetsgivaravgifter
- Maskinell avstämning mellan inkomst- och momsdeklarationer
1994/95:RR4
Bilaga 1
142
- Översyn av arbetsmetoderna via särskilda projekt eller arbetsgrupper
- Utbildning av personalen. Förbättrat informationsutbyte mellan taxerings-,
moms- och revisionspersonal och mellan de olika kontoren i länet.
- De lokala skattekontorens inre organisation
- Resurser överförs från årskontroll till periodkontroll
Ett stort antal skattemyndigheter (14 av 24) anser i sina kommentarer till
momsenkäten att det även behövs ökade resurser för att förbättra
momskontrollen. Flera framhåller att även positiva momsdeklarationer
skulle behöva granskas. Detta sker i mycket liten utsträckning idag. Bo
Johansson, momsexpert vid Skattemyndigheten i Östergötland, har i en PM
beskrivit hur momsfusk från ett etablerat företag kan gå till:
"I typfallet kan det röra sig om en från början hederlig företagare som
hamnar i likvida svårigheter och "inleds i frestelse". Eftersom momsen
skall betalas samtidigt med att deklarationen avges, ligger det nära till
hands att avge en deklaration som anpassas till plånbokens innehåll,
man kan alltså tala om en plånboksdeklaration. Företagaren har kanske
från början tänkt rätta till underdeklarationen i nästa deklaration, då han
hoppas på bättre likviditet, men då han inser att skattemyndigheten inte
reagerar på den första deklarationen är risken stor för en fortsättning."
Skattemyndigheten i Värmlands län framhåller betydelsen av öronmärkta
extrapengar till den utökade kontrollen, detta för att undgå att "insatserna
för kontroll urgröps (så som sker idag)." Skattemyndigheten i
Västemorrlands län, anför att man på grund av resursbrist har små
möjligheter att öka momskontrollen:
"Den granskning av momsdeklarationer som ufördes under 1992 har
medfört höjningar med 37,5 miljoner kronor avseende 212 fall. Härtill
kommer resultatet av revisionsverksamheten som medfört höjningar av
mervärdesskatten med 15,3 miljoner kronor. Skattemyndighetens anslag
skärs de närmaste budgetåren ner med 6 procent per år."
Riksskatteverkets insatser
RSV utfärdar inför varje verksamhetsår riktlinjer för skattemyndigheternas
arbete. Inte i några av dessa riktlinjer t.o.m. 1993 har kontrollen av
mervärdesskatten varit särskilt prioriterad. I riktlinjerna för 1991 angavs
dock att periodkontrollen vad gäller mervärdesskatt i första hand skulle avse
- negativa deklarationer
- företag som inte lämnar deklaration, och
- riktad kontroll, dvs. kontroll av särkilt på förhand utvalda företag i vissa
branscher etc.
Inom RSV finns f.n. sju tjänstemän som arbetar med mervärdesskatt - tre
inom den skatterätts)iga (S/FR) och fyra inom den skatteadministrativa
(S/FA) avdelningen för företagsbeskattning. Härtill kommer två tillfälligt
1994/95:RR4
Bilaga 1
143
inlånade tjänstemän från Skattemyndigheten i Stockholm som arbetar med
en särskild utredning om mervärdesskatten i ett EG-perspektiv. För löpande
momskontroll saknas personal sedan ca två år tillbaka.
I september 1988 redovisade Riksrevisionsverket (RRV) en rapport om
momskontrollen {Kontrollen av mervärdesskatten - en granskning av
mervärdeskatteenheternas kontrollverksamhet). RRV påpekade bl.a. att det
saknades en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av momskontrollens
resultat. Som en följd av denna förvaltningsrevision har RSV skapat ett
maskinellt uppföljningssystem för momskontrollen. Någon fullständig och
kontinuerlig analys av detta uppföljningssystem har RSV inte genomfört.
Anledningen uppges vara den brist på personal som föreligger.
Större insatser från RSV:s sida efterlyses av fyra av skattemyndigheterna i
deras kommentarer till momsenkäten. RSV anses behöva ägna både mer
uppmärksamhet och mer resurser på momsbeskattningen. "Nu när momsen
har blivit försvagad behövs stöd och back-up (utbildningar,
samordningstäffar, erfemhetsutbyten) från central nivå." RSV skulle kunna
initiera och ge stöd i riksomfattande eller regionala aktioner, ha beredskap
för datatekniskt stöd (ta fram förteckningar för speciella ändamål) och vara
en kunskapsbank för erfarenheter som gjorts vid momsgranskningen i andra
län.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Idéer om ändrad lagstiftning
Inte mindre än 13 av de 24 skattemyndigheterna har i sina kommentarer till
momsenkäten angett eller föreslagit olika typer av lagändringar som medel
att komma till rätta med momsbedrägeriema. Några av dessa synpunkter
återges nedan, utan värdering av det rimliga och realistiska i förslagen.
Gemensamt avräkningskonto och samordnad uppbörd
Skattemyndigheten i Skaraborgs län framhåller att mervärdesskattens
karaktär av "kontantsystem" i sig medför en stor risk för bedrägerier.
Möjligheten att få ut pengar kan inte kontrolleras bort. I stället måste man
hitta andra metoder för att skydda sig. Betalningsströmmarna måste
minskas. En metod är att införa ett avräkningskonto:
- Gemensamt avräkningskonto för företaget, där alla skatter och avgifter
debiteras och inbetalningar och negativ moms krediteras. De företag som
inte har några källskatter eller sociala avgifter att betala, men som ändå har
moms att återfå blir då så få att resurser skulle finnas till en noggrannare
kontroll. (Liknande förslag har kommit från flera skattemyndigheter.)
- Samordnat uppbördsförfarande bör införas. Det innebär att källskatt,
arbetsgivaravgifter, mervärdesskatt, T-skatt och F-skatt redovisas samtidigt
varje månad. Det skulle drastiskt minska antalet negativa redovisningar då
man i redovisningshandlingen kvittar överskjutande ingående moms mot
andra skatter och avgifter. Genom färre redovisningshandlingar minskas den
144
s.k. grundhanteringen och mer resurser skulle kunna frigöras för utökad
kontroll.
Kvittning
Momsexperten Bo Johansson vid Skattemyndigheten i Östergötlands län
framhåller att man bör skilja mellan momsfusk från etablerade företag från
de rent kriminella angreppen mot systemet. Det finns också transaktioner i
gråzonen, som iscensätts med hjälp av två eller flera bolag, där man
tillskapar avdrag för ingående skatt hos det ena bolaget utan att motsvarande
utgående skatt betalas in av det säljande bolaget. Föremålen för
transaktionerna kan vara mer eller mindre realistiskt värderade, ibland rent
fiktiva av typen immateriella rättigheter med upptrissade värden.
Skattereformen med dess utvidgade tjänstebeskattning har accentuerat
problemen. Följande förslag kunde förhindra utbetalningar i tveksamma fall:
- En bestämmelse kunde införas i ML som gör det möjligt för
skattemyndigheten att ex officio besluta att en viss transaktion mellan
momspiktiga företag skall ske utan momsbelastning.
Ett förslag med liknande syfte framförs av Skattemyndigheten i Göteborg:
- Vid överlåtelse av tillgångar mellan företag i intressegemenskap bör
köparen inte få avdragsrätt om säljaren inte har betalt motsvarande moms.
Revisorsintyg
- Bolagets auktoriserade eller godkände revisor kunde ges en ökad
skyldighet att utfärda intyg. Om ett aktiebolag begär återbetalning av moms,
bör skattemyndigheten kunna - om det finns särskilda skäl - förelägga
bolaget att lämna ett revisorsintyg beträffande den negativa momsen.
Fiktiv moms
- Momsdeklarationen bör omarbetas så att det framgår hur stor del av den
ingående skatten som avser fiktiv moms.
- Möjligheten att göra avdrag för fiktiv moms bör begränsas. Sådana avdrag
bör inte kunna medges vid inköp av hela varupartier och inte heller vid
inköp av typiska rörelsetillgångar som aldrig använts för privat bruk.
Företrädares betalningsansvar
- Företrädare för juridisk person kan bli betalningsansvarig för sådan moms
som inte inbetalas (enligt 48 § ML) - men om återbetalning skett enligt
negativ deklaration är det omöjligt att kräva betalning från företrädaren. En
lagändring på denna punkt har beslutats under hösten 1993 och gäller
fr.o.m. den 1 januari 1994 (prop. 1993/94:50,SkU15).
Dataregister
- Rikstäckande dataregister över personer som har eller har haft
näringsförbud, varit försatta i konkurs eller tidigare varit dömda för
skattebrott eller bedrägerier. Ett sådant register skulle underlätta upptäckten
1994/95 :RR4
Bilaga 1
145
av misstänkta bedrägerier i samband med nyregistreringar och byte av
firmatecknare.
* Upptäckt och utredning av ekonomisk brottslighet är en prioriterad
uppgift inom skatteförvaltningen. De resurser som ägnas åt detta är dock
förhållandevis begränsade.
* Målet med skatteförvaltningens arbete mot ekonomisk brottslighet är i
första hand förebyggande. Större delen av pengarna har vanligen redan
"försvunnit" och kan inte återvinnas. Samordnade insatser kan i vissa fall
vara omedelbart lönande för statskassan.
* Antalet personer som döms för skatt- respektive uppbördsbrott är ca en
femtedel respektive en fjärdedel av antalet anmälda brott. Ofta är flera
personer inblandade i samma brott. En och samma person begår ofta flera
brott. Av antalet misstänkta personer förefaller andelen dömda vara låg.
* Skattemyndigheternas kontrollresurser är begränsade. Genom
skattekontroll kan man endast upptäcka en mindre del av den verkliga
brottsligheten.
* Det finns misstänkta brott som upptäcks av skattemyndigheterna men
ändå inte anmäls till åklagare.
* Skattemyndigheternas arbete med att utreda brott hindras av den
bristande kapaciteten hos polis och åklagare. Det är också dessa brister som
är huvudskälet till att vissa skattemyndigheter har hållit tillbaka anmälningar
till åklagarna.
* Belastningen på skattemyndigheterna har ändrat tyngdpunkt de senaste
åren. De främsta orsakerna är skatteomläggningen samt omorganisationen.
* Genom skatteomläggningen har det blivit relativt sett mera lönsamt att
begå momsbedrägerier. Med omläggningen följde inte några ökade
kontrollresurser. Momskontrollen kom snarare att försvagas genom den
stora omorganisationen.
* Mervärdesskatten svarar för en tredjedel av statens inkomster. Kontrollen
av mervärdesskatten förefaller inte att ha prioriterats tillräckligt högt.
Resurserna för momskontroll var från början underdimensionerade till följd
av den vitt spridda missuppfattningen att momsen var "självkontrollerande".
Vissa tillskott har getts under åren, men kontrollresursema motsvarar varken
behovet av kontroll eller skattens betydelse som inkomstkälla.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
146
* De flesta av de 24 skattemyndigheterna anser att momskontrollen är
alltför svag. 17 planerar konkreta förbättringar genom bättre arbetsmetoder
och utbildning. Några efterlyser förbättrat stöd från RSV. 14 anser att det
även behövs ökade resurser för momskontroll. 13 föreslår lagändringar för
att försvåra momsbedrägerier.
1994/95:RR4
Bilaga 1
147
Åklagare och polis är de centrala instanserna när det gäller att utreda
misstänkta fall av ekonomisk brottslighet. Rollfördelningen och samarbetet
mellan dem, liksom arbetsförhållandena inom respektive organisation,
beskrivs i det följande. Framställningen baseras på ett flertal olika källor -
intervjuer och besök, tidigare utredningar och rapporter, samt statistik.
Organisation och resurser
Åklagarväsendet leds av Riksåklagaren (RÅ). RÅ är även rikets högste
åklagare under regeringen och verkar som allmän åklagare i Högsta
domstolen. Åklagarväsendet har totalt ca 1300 anställda. Antalet
åklagartjänster är drygt 650.
Åklagarväsendets anslag uppgår till sammanlagt 551 miljoner kronor för år
1993/94. Omkring 80 procent därav utgörs av lönekostnader.
Förutom RÅ finns inte mindre än 100 åklagarmyndigheter i landet. Många
av dem är små. Landet är indelat i 13 åklagarregioner och har lika många
regionåklagarmyndigheter. Under dessa lyder 83 lokala åklagarmyndigheter.
Härtill kommer åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö
som står utanför den regionala organisationen. I Stockholm finns även
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål som i hög grad handlägger mål
om ekonomisk brottslighet.
Regionåklagarmyndigheterna tillkom den 1 juli 1985, då de ersatte de
tidigare länsvisa organisationen. Syftet med den nya organisationen var att
bättre kunna klara komplicerade och tidskrävande mål. Mål om ekonomisk
brottslighet utgör den största målgruppen vid regionåklagarmyndighetema.
De lokala åklagarmyndigheterna utanför storstäderna handlägger ett mindre
antal mål om ekonomisk brottslighet. I vissa fall handläggs även
förhållandevis stora mål på lokal nivå. Avgörande är tillgången på
kvalificerad arbetskraft.
Åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö har tillsammans
ca 25 procent av de samlade åklagarresursema i landet. Där handläggs en
stor andel av målen om ekonomisk brottslighet, även mycket komplicerade
sådana fall. Myndigheterna är indelade i mindre enheter, kammare. Mål om
ekonomisk brottslighet handläggs som regel vid en av kamrarna.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
149
13 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål i Stockholm handlägger mål som
är särskilt omfattande. Mål om ekonomisk brottslighet dominerar.
Verksamheten är inte knuten till någon särskild region. Det finns därför
inget fast inflöde av mål till myndigheten, utan det avgörs från fall till fall
om ett mål bör handläggas där. Myndigheten inrättades den 1 juli 1985 som
ersättning för den tidigare länsåklagaren. Totalt har myndigheten elva
tjänster. Åklagarutredningen har i sitt betänkande {SOU 1992:61) betonat
Statsåklagarmyndighetens särskilda kompetens och ansvar för frågor om
internationell rättshjälp.
RÅ:s särskilda grupp för utredning av brott i det finansiella systemet
(Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP) är också knuten till
Statsåklagarmyndigheten. Denna grupp omfattar för närvarande nio
personer (åklagare, ekonomer och assistenter) som är placerade vid
myndigheten. Härtill kommer ett antal polisutredare vid polismyndigheterna
i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Det finns också andra särskilda arbetsgrupper som under 1993 har arbetat
med frågor rörande ekonomisk brottslighet:
- En samordningsgrupp för tillsyns- och brottsbekämpande verksamhet
inom det finansiella systemet har bildats. Den utgör ett forum för
Finansinspektionen, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen i frågor om grov
kriminalitet med anknytning till finansiella institut.
- Riksåklagaren har även en arbetsgrupp mot kvalificerad ekonomisk
brottslighet. Gruppen fick nya direktiv i juni 1992 och är nu främst inriktad
på utbildnings- och metodfrågor. Gruppen utgör ett samverkansorgan
mellan eko-åklagare, åklagarekonomer och befattningshavare inom polisen
som utreder ekobrott.
- Riksåklagaren och Riksskatteverket har under året haft en gemensam
arbetsgrupp med uppgift att förbättrade rutiner vid
brottsutredningar i samband med konkurser (Rubicon). Gruppens arbete
resulterade i en rapport i december 1993.
Specialutbildad personal
I landet som helhet finns 30 åklagartjänser med särskild inriktning på
ekonomisk brottslighet. Dessa specialtjänster inrättades vid mitten av 80-
talet och placerades vid regionåklagarmyndigheterna samt vid
åklagarmyndigheterna i Stockhom, Göteborg och Malmö. Dessa 30 tjänster
har i princip varit besatta sedan de inrättades. Därtill kommer 14
överåklagare och 21 statsåklagare som i större eller mindre utsträckning
handlägger mål om ekonomisk brottslighet. Övriga åklagare handlägger i
begränsad utsträckning sådana ärenden, som då normalt är av enklare natur.
Vid mitten av 80-talet inrättades också sex tjänster för revisorer, även
kallade åklagarekonomer, för att arbeta med utredningar av ekonomisk
1994/95:RR4
Bilaga 1
150
brottslighet. Tre av dessa tjänster är placerade i Stockholm, medan de övriga 1994/95 ;RR4
är placerade i Göteborg, Malmö och Västerås. Bilaga 1
Kvalificerad ekonomisk utbildning av åklagare inleddes 1977. Denna
företagsekonomiska utbildning upphörde dock i mitten av 80-talet. En ny
utbildning startade hösten 1990 efter ett uppehåll på flera år. Den omfattar
sju veckor och har varit mycket efterfrågad. En ytterligare kurs av samma
typ genomfördes våren 1993.
Inom åklagarväsendet förekommer också regional och lokal utbildning, samt
utbildning i seminarieform. RÅ har nyligen reserverat medel för ett årligen
återkommande seminarium för de ekonomer som är anställda inom åklagar-
och polisväsendet. Vidareutbildningen för ekoåklagare har hittills varit
knapphändig. Ett tvådagarsseminarium för ekoåklagare genomfördes våren
1993.
Åklagarnas speciella kompetens när det gäller att utreda ekonomisk
brottslighet utnyttjas även av andra myndigheter. Åklagare medverkar i
utbildning vid andra myndigheter, vid Polishögskolan och vid olika former
av seminarier.
Trots de utbildningsinsatser som görs anser många att åklagarna har ett
kompetensmässigt underläge i förhållande till de misstänkta och deras
advokater. Åklagarens uppgift är också svår eftersom det är han som har
bevisbördan vid rättegången. Kompetensfrågorna har härvid strategisk
betydelse. Metoderna inom den ekonomiska brottsligheten förändras på
olika sätt, och komplexiteten kan bli betydande. Såväl juridiska,
ekonomiska, redovisningstekniska och andra kompetensområden berörs.
Behoven av vidareutbildning och kompletterande expertis är mycket stora.
Åklagarnas ställning
Åklagaren har en central roll i arbetet med att utreda och beivra ekonomisk
brottslighet. Det är åklagaren som leder förundersökningen, och det är också
åklagaren som för talan i domstol. I bägge dessa situationer fungerar
åklagaren som drivande kraft.
Åklagarna intar samtidigt en särställning inom rättsväsendet genom att deras
verksamhet i hög grad beror av förhållanden inom andra myndigheter.
Åklagarväsendet saknar egna utredningsresurser, bortsett från de nämnda
sex åklagarekonomema. Utredningsresurserna finns hos polisen. Enligt
rättegångsbalkens 23 kapitel har åklagaren rätt att anlita biträde av
polismyndighet, men denna rätt motsvaras inte av någon ovillkorlig
skyldighet för polisen att ställa resurser till förfogande. Åklagarna kan
därför inte självständigt avgöra när ett mål skall utredas och vilka resurser
som kan disponeras för det ändamålet. Åklagarna kan heller inte bestämma
151
när och hur ett mål skall behandlas i domstol, utan måste anpassa sig till
domstolens planläggning.
Möjligheten att planera och styra åklagarnas verksamhet är begränsade,
enligt Riksåklagaren. Det sammanhänger både med åklagarnas
mellanställning i rättsväsendet - mellan polisen och domstolen - och med
regionala förhållanden. Åklagarväsendet är en liten organisation som är
uppsplittrad på en mycket stort antal arbetsplatser. Härtill kommer att den
dagliga verksamheten hos åklagarna i hög grad påverkas av olika regler om
förfallotider (t.ex. anhållnings- och häktningstider, regler om beslag,
kvarstad etc.) Många arbetsuppgifter är av det slaget att de inte kan läggas åt
sidan ens för en kortare tid.
Rättegångsbalkens regler om åklagarens rätt att begära biträde av polisen
har tagits upp av Åklagarutredningen -90.1 betänkandet Ett reformerat
åklagarväsende (SOU 1992:61, s. 285-286) anförs bl.a. följande:
Teoretiskt kan en åklagare genomföra en förundersökning utan att anlita
polisen. Så förekommer också i viss utsträckning i en del mycket
speciella ärenden eller under speciella förhållanden. Normalt utförs
emellertid det praktiska utredningsarbetet av polispersonal. Detta har
förutsatts av lagstiftaren och åklagarväsendet är inte dimensionerat för
en annan ordning. Det finns också en rad andra praktiska skäl varför
utredningsåtgärdema bör handhas av polispersonal. Polisen har
exempelvis exklusiva befogenheter att använda våld för att genomföra
sina tjänsteåtgärder. En åklagare som själv vill genomföra en
husrannsakan eller en hämtning till förhör har inga befogenheter att
använda våld för att genomföra åtgärden. Institutet gripande kan heller
inte användas av en åklagare om han i tjänsten vill tillgripa ett
frihetsberövande.
Rättegångsbalken kan sägas utgå från en principiell ordning där polisen
utreder alla brott i samhället. Det är dock ett välkänt faktum att
rättsväsendets organ inte har möjlighet att hinna med att utreda alla
brott. En ibland relativt hårdhänt prioritering måste ske. Utöver visst
formellt samråd i samband med upprättande av polismyndighetens
planeringsdokument har dock åklagarmyndigheten mycket litet
inflytande över polisens övergripande prioriteringsarbete eller
beträffande fördelningen av resurser mellan exempelvis kriminal- och
ordningsavdelningama.
En viss förändring i åklagarnas ställning i förhållande till polisen har
nyligen införts. Genom en ändring i polisförordningen har chefema för de
lokala åklagarmyndigheterna fr.o.m. den 1 september 1993 rätt att vara
närvarande och yttra sig vid polisstyrelsens sammanträden, samt att få sin
mening antecknad till protokollet. En motsvarande bestämmelse har också
införts för överåklagarna när det gäller länsstyrelsernas styrelse. Avsikten är
1994/95 :RR4
Bilaga 1
152
att tillförsäkra åklagarna ett ökat inflytande över hur polisen använder sina
resurser. {Källa: prop. 1993/94:100,bil.3)
Förundersökningen
Förundersökningen i mål om ekonomisk brottslighet skall alltid ledas av
åklagare. Anmälan om sådana brott görs också i stor utsträckning direkt till
åklagare.
Stora mål om ekonomisk brottslighet kräver en helt annan arbetsinsats från
åklagaren under förundersökningen än traditionella brottmål. Juridiska
bedömningar måste ofta göras fortlöpande, bl.a. för att dra gränsen mellan
straffbara och icke straffbara förfaranden. Processekonomiska hänsyn är
också av stor betydelse. Då tillgången på utredningspersonal är begränsad
måste utredningen koncentreras till de mest relevanta delarna. Åklagaren
har helhetssynen över utredningen, och har också ansvaret för att den
bedrivs på ett effektivt sätt.
Förundersökningen syftar till att förbereda målet inför beslut i åtalsfrågan
och en eventuell huvudförhandling. Säkrandet av bevisning är en av de
viktigaste uppgifterna. De grundläggande principerna för förundersökningen
ges i rättsgångsbalkens 23 kapitel. Där understryks att utredningen skall
bedrivas skyndsamt. Den får heller inte drivas längre än vad som är
motiverat av sakliga skäl. Förundersökningen skall läggas ned om det inte
längre finnns anledning att fullfölja den. Om åklagaren efter
förundersökningen inte anser att det finns tillräcklig bevisning för att den
misstänkte skall bli fälld, får han inte väcka åtal.
Det anses vara en medborgerlig skyldighet att stå till förfogande för förhör
under förundersökningen. Plikten att inställa sig vid förhör motsvaras av en
rätt för polisman och för undersökningsledaren att under vissa förhållanden
hämta till förhör. Någon sanningsplikt för vittnen eller misstänkta gäller inte
under förundersökningen.
Innan en formell förundersökning kan inledas behöver åklagaren ofta göra
en sk. förutredning. Denna är inte reglerad i rättegångsbalken. Materialet
måste gås igenom och vissa kontroller göras. Ofta behövs kompletterande
upplysningar från den som anmält brottet. Därefter avgör åklagaren ramen
för förundersökningen och skriver en preliminär gärningsbeskrivning, som
visar vilka förfaranden som åklagaren anser vara brottsliga. Vidare anges
vilka förhör och utredningsåtgärder som erfordras. Först därefter
överlämnas ärendet till polisen för utredning.
Prioriteringen av målen anges av åklagaren. Åklagarmyndigheten i
Stockholm tillämpar följande principer: Målen delas in i fyra grupper.
Grupp 1, som har högsta prioritet, utgörs av mål där utredningen måste
påbörjas omedelbart. Det gäller ofta fall där frihetsberövande är aktuellt, till
1994/95 :RR4
Bilaga 1
153
följd av påtaglig flyktfara eller allvarlig fara för omfattande bevisförstöring.
Grupp 2 omfattar mål som skall handläggas snarast möjligt utan att därför
höra till grupp 1. Hit hör t.ex. uppenbart grova fall av skattebedrägeri,
oredlighet mot borgenärer eller bokföringsbrott samt överträdelse av
näringsförbud, mål som bedöms kräva reseförbud och mål som bedöms
kräva omfattande eller särskilt ingripande beslag. Till grupp 3 hänförs mål
där viss förtur är påkallad. Övriga mål placeras i grupp 4. (I verkligheten är
det endast ett litet antal mål som får prioritet 1 och 2; de allra flesta har
prioritet 3 eller 4.)
Åklagaren har en central roll även under den fortsatta utredningen. En viktig
fråga är i vad mån det är möjligt och lämpligt att begränsa
förundersökningen till de delar av en ekobrottshärva som är lättast att
bevisa. Detta är ett sätt att effektivisera utredningsarbetet som förordas av
många, inte minst poliser. I de stora målen görs detta också i hög grad, men
utredningarna kan ändå bli mycket omfattande. Från åklagarhåll har
framförts att verkligheten ofta är sådan att det är svårt att begränsa
förundersökningen ("det går inte att förundersökningsbegränsa
verkligheten”). De olika gärningarna i en stor härva hänger samman på ett
sätt som gör det svårt att skilja ut enskildheter. Utredningarna förlängs
också av att nästan alla ekobrottslingar nekar till allt.
Mål om ekonomisk brottslighet skiljer sig från de flesta andra måltyper på
det sättet att misstanken i de flesta fall riktar sig mot bestämda personer. De
misstänkta går som regel också att nå för förhör. Svårigheterna ligger inte i
brist på utredningsmaterial utan snarare motsatsen; omfånget på materialet
är så stort att det är svårt att orientera sig i, samtidigt som det ofta är svårt
att dra gränsen mellan vad som är brottsligt och inte brottsligt.
I fall av ekonomisk brottslighet förekommer sällan någon spaning från
polisens sida. Underlaget för brottsmisstanken tas i stället fram av andra
myndigheter eller av konkursförvaltare. Den lagtekniska utformningen av de
straffbestämmelser som är aktuella - reglerna i 11 kap. brottsbalken och i
skattebrottslagen - innebär att det ofta krävs ett myndighetsbeslut innan en
viss gärning är straffbar. Ofta måste åklagaren i förundersökningen
samverka inte bara med polisen utan även med andra myndigheter, t.ex.
skattemyndigheter och konkursförvaltare. En hel del tid krävs för att planera
och samordna detta samarbete.
Åklagarens prioritering av målen betyder inte att han eller hon styr polisens
arbete. Bristen på utredningsresurser hos polisen är ingenting som åklagaren
kan göra något åt. Graden av styrning eller ledning under
förundersökningens gång varierar sedan mycket beroende på hur aktiv
åklagaren är.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
154
Arbetsförhållanden 1994/95 :RR4
Bilaga 1
Enligt RÅ råder ett ansträngt arbetsläge inom åklagarväsendet i stort. Detta
gäller i synnerhet vid storstadsmyndighetema och vid vissa myndigheter i
närheten av storstäderna.
De åklagare som arbetar med ekonomisk brottslighet har ofta en mycket stor
arbetsbörda, samt ibland ett kompetensmässigt underläge i förhållande till
de tilltalade och försvaret. Dessa förhållanden har beskrivits utförligt i
samband med de intervjuer som gjorts inom ramen för denna granskning.
En särskild aspekt av detta gäller åklagarens ensamhet i rättssalen. Den
"ojämlikhet" som detta innebär mellan åklagare och försvarare har även
framhållits av domare. Lagman Ingegerd Westlander vid Svea Hovrätt har i
samband med en utfrågning hos Riksdagens revisorer beskrivit
förhållandena på följande sätt:
En del fall av ekobrott är mycket omfattande, de kan ta upp till ett år
i rätten. Varje dag presenteras en mängd upplysningar för rätten. För
åklagaren liksom för försvaret gäller det att ta till sig och analysera
all denna information för att rätt kunna planera det egna fortsatta
agerandet. Självklart skulle det då vara en fördel för åklagaren om
han härvid inte var ensam utan biträddes av en medåklagare.
Knapphetens kalla stjärna tycks dock göra detta omöjligt. Åklagaren
kan därför många gånger hamna i ett visst underläge jämfört med
försvararsidan. Där finns det ofta både flera tilltalade och flera
försvarsadvokater som har möjlighet att konferera med varandra efter
dagens förhandlingar, och fortlöpande diskutera och analysera läget i
målet.
Bevisningen är också mycket komplicerad i de stora ekobrottsmålen.
Det gäller framför allt den subjektiva sidan - bedömningen av om det
förelegat ett brottsligt uppsåt. Det är åklagarens sak att bevisa detta.
Det kan vara särskilt svårt i mål om ekonomisk brottslighet eftersom
den åtalade gärningen ofta har utspelats i en miljö som är mer
obekant än vad som annars är fallet. Det kan t.ex. gälla att känna till
hur det går till och hur man tänker i hetsen och stressen i ett
mäklarrum vid fondkommissionsaffärer. (Exemplet avser det s.k.
Merchant-målet med 24 åtalade. Det ingår som fall nr 13 bland
fallbeskrivningarna i kapitel 3.)
Till detta synliga underläge i rättssalen kommer arbetsförhållandena inom
själva åklagarväsendet, som präglas av knapphet på resurser och ett
förhållandevis traditionellt arbetssätt. Det är vanligt att åklagare arbetar med
handskrivna manus och assistenthjälp i stället för med persondatorer.
Bristen på datorstöd har särskilt framhållits vid besöket i Göteborg. En
ADB-plan finns numera för åklagarväsendet, och Riksåklagaren har begärt
medel för att förstärka den centrala ADB-organisationen.
155
Särskilda medel för att kunna anlita expertis har också efterlysts. Biträde av
advokat som är specialist på civilrätt, eller skatteexpert eller revisor vore av
stort värde för en åklagare. Det förekommer idag ganska ofta att åklagaren
biträds av en revisor när det gäller frågor med anknytning till bokföringen.
Det torde däremot vara ytterst ovanligt att åklagaren biträds av en
konkursförvaltare/advokat när det gäller civilrättsliga frågor eller frågor som
rör andra rättsområden som åklagaren normalt inte kommer i kontakt med.
Ett ökat utnyttjande av experter anses kunna förenkla såväl
förundersökningarna som förhandlingarna i domstolen. Denna fråga tas bl.a.
upp av den arbetsgrupp som under 1993 haft i uppgift att åstadkomma
förbättrade rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurser
(Rubicon).
Vissa mål om ekonomisk brottslighet är särskilt omfattande, t.ex. stora
härvor av konkurser eller skattebrott med komplicerade internationella
förhållanden. Mål som Fermenta, Gusum, La Reine tar tre års heltidsarbete
eller mer för åklagaren. De kräver stor yrkesskicklighet och innebär därtill
en stor fysisk och psykisk påfrestning. Åklagaren får inte bli sjuk. Därför
dubbleras åklagaren i de största målen; alla de tre nämnda har haft två
åklagare. Dessa fall är dock undantag. Reglerna i rättegångsbalken utgår
från att åklagaruppgiften ligger på en enda åklagare. Det finns dock få
åklagare som är villiga att ta på sig de här mycket stora uppgifterna.
Åklagarnas löner har utvecklats oförmånligt under senare år. Under första
hälften av 80-talet var åklagarnas medianlöner 5 procent lägre än
medianlönen inom domstolsväsendet. Detta lönegap har sedan ökat till ca
15 procent år 1992. Lönegapet gentemot kommunalt och enskilt anställda
jurister har också ökat avsevärt under åren 1990-1992. (Källa: JUSEK).
Enligt RÅ finns ett närmast akut behov av att förbättra det allmänna
löneläget för åklagare. I RÅ:s anslagsframställning för budgetåret 1994/95
återges även en särskild skrivelse åklagarnas fackliga organisation JUSEK,
som innehåller utförliga argument i denna fråga. Där hänvisas även till en
rapport från Arbetsmiljöinstitutet, Åklagares arbetsvillkor (1993:25).
Vad gäller de sex ekonomer som finns hos åklagarmyndigheten konstaterar
RÅ att rekryteringen av dessa tog relativt lång tid. En svårighet var att
erbjuda konkurrenskraftiga löner (exempelvis i jämförelse med
skattemyndigheterna), och avsaknaden av befordringsmöjligheter.
Ekonomernas arbetsförhållanden har nyligen undersökts i en särskild enkät
utförd av RÅ:s grupp för kvalificerad ekonomisk brottslighet. Enkäten
riktades till alla ekonomer inom såväl åklagar- som polisväsendet (sex
respektive sju personer) och besvarades av samtliga. Resultaten har
principiellt intresse, trots att personalgruppen är liten. Av RÅ:s redovisning
framgår bl.a. följande:
1994/95 :RR4
Bilaga 1
156
- De flesta ekonomerna önskar sig större insyn och inflytande i ärendenas
inledningsskede.
- De flesta önskar sig bättre arbetsverktyg, främst i form av direkt tillgång
till olika register såsom skattedatabasen, bolagsregistret, REX-registret och
bilregistret. Till det kommer önskemål om bättre teknisk utrustning och mer
litteratur. Det som hindrar att dessa önskemål tillgodoses anses av
ekonomerna vara dels säkerhetsaspekter vad gäller registeråtkomst, dels
bristande medel samt i viss mån bristande intresse från den egna
myndigheten.
- Samtliga har en stark önskan om mer egenutbildning. I genomsnitt vill
man ägna två timmar i veckan åt detta, bland annat genom deltagande i
externa kurser. Några åklagarekonomer anser att det är viktigt att
kostnaderna för ekonomernas utbildning vilar på RÅ snarare än på den egna
åklagarmyndigheten. Även de ekonomer som var anställda vid polisen
uttryckte farhågor för att de kan komma till korta vid fördelningen av
utbildningsmedel.
Åklagarväsendet har även studerats av RRV, inom ramen för en granskning
av kompetensförsörjningen i tre myndigheter (Kompetensförsörjningen i
statsförvaltningen, Fg 1991:12). Denna undersökning avsåg inte speciellt
den ekonomiska brottsligheten, men har sitt intresse då den belyser den
miljö som ekoåklagama arbetar inom.
RRV noterar att åklagarna, liksom andra yrkesgrupper inom juristkåren,
har en specialistutbildning som ofta är ett hinder för attt pröva andra
arbetsuppgifter och arbetsplatser. RRV fann att åklagarna i många fall
efterfrågade större möjligheter till erfarenhetsutbyte. Det finns ingen
alternativ karriärväg inom myndigheten; vill man avancera så är det
chefsposter som blir aktuella. Det är enligt RRV viktigt att duktiga
åklagare blir kvar i yrkesrollen och inte befordras till chefer enbart för
att få en bättre löneutveckling.
Åklagarväsendet betecknas av RRV som en centralstyrd organisation.
Överåklagarna saknar ansvar för budget och rekrytering. Detta system
är tungrott och medför enligt RRV felaktiga prioriteringar. Resurserna
för att utöva chefsskap på lokal nivå, i frågor som gäller administration
och personal, tycks inte heller vara stora. Åklagarväsendet har heller
ingen aktiv chefsrekrytering.
Sedan 1991, då RRV:s utredning gjordes, har flera förändringar ägt rum. En
decentralisering av ansvars- och beslutsbefogenheter från central till
regional nivå genomfördes den 1 juli 1992. Erfarenheterna anses positiva.
Indelningen i åklagardistrikt utreds f.n. av Riksåklagaren. Vad gäller
Riksåklagarens framtida roll och organisation föreslår regeringen bl.a. att
frågor om metodutveckling ges ett större utrymme. Riksåklagarens
regelbundna tillsynsbesök föreslås upphöra och formerna för
1994/95 :RR4
Bilaga 1
157
tillsynsbesöken ändras. En ny organisation för Riksåklagaren föreslås träda i 1994/95: RR4
kraft den 1 juli 1994. (Källa: prop. 1993/94:100, bil.3') Bilaga 1
Arbetsvolymen
Under senare delen av 1980-talet har åklagarväsendet minskat sitt arbete
med mål om ekonomisk brottslighet. Såväl antalet anmälda brott som antalet
lagförda personer har minskat. Åklagarväsendets interna statistik visar också
ett minskat antal diarieförda mål om ekonomisk brottslighet, från 3791 år
1986 till 3030 år 1990.
Mål om ekonomisk brottslighet är generellt sett större än andra mål. Vid
regionåklagarmyndighetema användes ca 50 procent av den disponibla
åklagartiden för handläggning av eko-mål, trots att dessa endast utgjorde 25
procent av antalet diarieförda mål (uppgifterna avser perioden 1986-1990).
För att mäta arbetsvolymen vid åklagarmyndigheterna är det bättre att se till
antalet dagar som används för handläggning av mål om ekonomisk
brottslighet. Även detta mått visar en minskning under senare delen av 80-
talet, från drygt 14000 dagar år 1986 till ca 11500 dagar år 1990, dvs. med
nära 18 procent.
Samtidigt finns starka indikationer på en ökande, mera komplex och
svårutredd ekonomisk brottslighet. Ändå minskade åklagarnas arbete med
dessa mål under senare delen av 1980-talet. Hur skall detta förklaras? En
möjlighet är naturligtvis att åklagarna ökat sin arbetsintensitet och
skicklighet. Statistiken över arbetstimmar ger kanske inte någon rättvisande
bild av arbetsinsatserna. Den mest uppenbara förklaringen är dock
kapacitetsbristen hos polisen. Antalet färdiga förundersökningar som
redovisats till åklagare minskade från 3841 år 1985 till 2936 år 1990, dvs.
med närmare 25 procent. Då polisens utredningar ej blir klara kan
åklagarens fortsatta arbete med målen inte fullgöras. Den minskade
kapaciteten inom rättsväsendet har också framgått av att antalet lagföringar
har minskat under senare år.
Bristen på utredningskapacitet inom polisen har dessutom medfört att andra
myndigheter håller tillbaka anmälningar om befarade ekonomiska brott.
Detta gäller i varje fall för en stor del av skattemyndigheterna, att döma av
den särskilda enkät som gjorts inom ramen för denna granskning. Även
konkursförvaltare uppges hålla tillbaka anmälningar om misstänkt
brottslighet i samband med konkurser. Även här skulle orsaken vara
kapacitetsbristen hos polisen - man betraktar brottsanmälningar som
utsiktslösa.
Efter 1990 har inflödet av eko-mål till åklagarna ökat, från 3030 år 1990 till
4107 år 1992. Det är främst anmälningar rörande befarade brott i samband
158
med konkurser som har ökat. Den nämnda ökningen är mycket kraftig - 35
procent på två år.
Onda cirklar
Enligt Riksåklagaren måste man räkna med att åtskilliga anmälda fall av
ekonomisk brottslighet överhuvudtaget aldrig kommer att utredas. De mål
som utreds hinner bli gamla innan de redovisas till åklagaren. Gamla mål är
erfarenhetsmässigt betydligt svårare och mer tidsödande att utreda, bl.a.
därför att de som skall höras efter en tid inte längre har samma klara
minnesbilder. Risken för att skriftligt material skingras ökar också med
tiden. Därmed ökar bevissvårighetema. Ofta mildras också påföljden av att
det förflutit lång tid från själva brottet. Möjligheterna att tillämpa reglerna
om näringsförbud minskar också, enligt RÅ. För att bryta en pågående
brottslighet (t.ex. uppprepade konkurser och skalbolagstransaktioner) krävs
också att utredningarna kan sättas igång snabbt.
Sambanden kan sammanfattas på följande vis:
* Resursbrist och organisatoriska förhållanden inom rättsväsendet leder till
tidsfördröjningar i behandlingen av ekonomiska brott.
* Tidsfördröjningen leder till att bevisläget försämras.
* Även brott som aldrig blir utredda kräver tid av åklagarna, innan de
lämnas till polisen. Ansamlingen av outredda mål betyder att en större del
av tiden går åt till att hantera inkommande ärenden ("hålla ordning på kön"),
till förfång för det egentliga arbetet med att utreda och beivra de misstänkta
brotten.
* Tidsfördröjningen leder till färre brottsanmälningar.
* Tidsfördröjningen minskar möjligheterna att avbryta pågående
brottslighet.
* Tidsfördröjningen leder till mildare domar, i den meningen att påföljderna
blir lindrigare än vad brottets straffväde normalt skulle leda till.
Det aktuella läget
Läget inom åklagarväsendet har inte blivit lättare under 1993. Speciellt i
Stockholm fortsätter antalet brottsanmälningar vad gäller ekonomiska brott
att strömma in i oförminskad takt. Ökade utredningsresurser måste enligt
RÅ fördelas mellan polisen och åklagarväsendet. Om enbart polisen tillförs
ökade resurser så kommer flaskhalsen i utredningssystemet att flyttas till
åklagarna.
I 1994 års budgetproposition föreslås en förstärkning av ramen till
åklagarväsendet med 16,3 miljoner kronor för att möjliggöra en ökad
satsning på bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Ökningen motsvarar 30
nya ekoåklagare.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
159
Organisation och resurser
Den svenska polisen är organiserad i 117 lokala polismyndigheter. Var och
en leds av en polismästare och en polisstyrelse. De lokala
polismyndigheterna är sammanförda länsvis med en länspolismästare som
chef och länsstyrelsen som regional polismyndighet. Länspolismästaren är
samtidigt chef för länets största polismyndighet. Central
förvaltningsmyndighet är Rikspolisstyrelsen (RPS). Till RPS hör bl.a.
Polishögskolan. Inom regeringen handläggs polisfrågor av
Justitiedepartementet. Där beslutas bl.a. om hur polisens anslag skall
fördelas på länsnivå. Inom länet beslutas resursfördelningen av länsstyrelsen
efter förslag av länspolismästaren. Länsstyrelsen har nyligen getts vidgade
uppgifter vad gäller organisation och administration av länets polis (prop.
1993/94:100,bil.3).
Den lokala polismyndigheten kan vara organiserad på olika sätt. En vanlig
modell är att man har ett kansli samt en ordningsavdelning och en
kriminalavdelning. Vid vissa myndigheter finns därutöver en
trafikavdelning. Kriminalavdelningen är organiserad på rotlar som kan vara
lokala eller regionala. De regionala rotlama utför uppgifter också inom
andra polisditrikt i länet. Exempel på regionala rotlar är tekniska rotlar,
narkotikarotlar och ekorotlar. Vanligt är att bedrägeri- och ekorotlama lagts
samman.
Antalet anställda inom polisväsendet har ökat kraftigt under de senaste tjugu
åren. I juni 1993 var antalet anställda ca 27 000, varav 26 100 var fast
anställda. Den administrativa personalen uppgick till ca 7500. Antalet
anställda poliser var samtidigt 18600 (inkl, polisaspiranter), varav ca 390
polischefspersonal. {Källa: Anslagsframställning för polisväsendet 1994/95)
Antalet anställda överstiger betydligt antalet tjänster. Det totala antalet
polistjänster i landet är ca 16 700. Av dessa är det knappt 270 som arbetar
med utredningar om ekonomisk brottslighet. Polisens arbete mot ekonomisk
brottslighet omfattar en liten bråkdel - 1,6 procent - av polisens totala
personal.
Kostnaderna för polisen uppgår under 1993/94 till ca 10 900 miljoner
kronor i anvisade medel. Resurserna har sedan 1980-talets början ökat med
ca 146 procent, vilket är något snabbare än inflationen. Resurserna kommer
emellertid nu att krympa. Polisen är ålagd att spara sammanlagt 545
miljoner kronor under tre år, med början 1993/94.
Arbetsuppgifterna för polisen har ökat starkt på grund av
brottsutvecklingen. Det totala antalet anmälda brott har ökat med 30 procent
1994/95 :RR4
Bilaga 1
160
sedan 1980, från ca 920 000 per år till ca 1200 000 år 1992. Ökningen följer 1994/95 :RR4
en långsiktig trend (se kap. 2, diagram 2.4). Bilaga 1
Revisorernas granskning "Polisen i samhällets tjänst"
Polisväsendet har nyligen varit föremål för granskning av Riksdagens
revisorer. Revisionsrapporten Polisen i samhällets tjänst (1992/93:1) har
remissbehandlats och revisorerna har överlämnat en skrivelse till riksdagen
(förslag till riksdagen 1993/94.RR2, JuU 8). Granskningen var inriktad på
den lokala polisorganisationen men hade samtidigt en övergripande
karaktär.
Revisorernas granskning gav det allmänna intrycket att Sverige förfogar
över en poliskår som fyller höga krav på kompetens, skicklighet och gott
omdöme. Revisorerna konstaterar samtidigt att det är naturligt att det finns
problem i en verksamhet som präglas av den personalpolitiska ambitionen
att en polisman skall vara lämpad att utföra i princip alla polisiära sysslor.
Som exempel på illa utförd verksamhet nämns dåliga
förundersökningsprotokoll i de av polisen ledda förundersökningarna.
Revisorerna uttrycker också kritik mot polisväsendets styrning,
organisation, verksamhetsinriktning m.m. Revisorerna föreslår en översyn
av polisväsendets struktur och organisation. Ett alternativ som härvid
närmare bör övervägas är att låta primärkommunema utgöra självständiga
operativa polisområden. Det finns emellertid också polisiär verksamhet som
av olika skäl bör bedrivas på regional eller nationell nivå.
Trafikövervakningen samt bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten
framhålls i granskningen som två områden lämpade för en nationell
organisationsform.
Återblick: läget vid mitten av 80-talet
De s.k. ekorotlama byggdes upp under 1980-talets början. Vid decenniets
mitt gjordes en utvärdering av forskaren Leif G W Persson (Kampen mot
ekobrotten. Del 1. Polisen, BRÅ 1986). Underlaget till hans undersökning
bestod, förutom av skriftligt material, av en enkät riktad till samtliga
ekorotlar, samt personliga besök vid ekorotlama, innefattande ett 60-tal
intervjuer. Några av hans iakttagelser återges här.
Organisationen var vid 1980-talets mitt fullt utbyggd, med en ekorotel i
varje län, samt en vid Rikspolisstyrelsen (Rikskriminalens ekorotel).
Totalt fanns 25 rotlar med en sammanlagd personalstyrka om ca 300
tjänster, varav ca 250 polismanstjänster. Det motsvarade omkring 1,5
procent av landets totala polisresurs, och ca 5 procent av landets
kriminalpoliser.
161
Verksamheten vid ekorotlama fungerade i regel väl. Effektiviteten
ansågs hög, jämfört med andra slag av brottsutredningar. Drygt 75
procent av samtliga ärenden som utreddes vid ekorotlama bedömdes
leda till att gärningsmannen dömdes. Vid ekonomiska brott har man
nästan alltid en misstänkt person att utgå ifrån. Brotten har vanligen
anmälts av andra myndigheter som förberett saken genom egna
utredningar, och ett omfattande utredningsmaterial finns att tillgå. Allt
detta gör att utgångsläget för polisutredningen är annorlunda än vid
traditionell brottslighet. Tvångsmedel användes i betydligt mindre grad
i än vid traditionella vålds- eller förmögenhetsbrott. De tidsmässsigt
utdragna utredningarna ansågs dock vålla problem från
rättssäkerhetssynpunkt. Verksamheten hämmades också av ekorotlamas
stora balanser, dvs utredningar som ligger kvar från tidigare år.
Ekobrotten är juridiskt och tekniskt komplicerade jämfört med annan
brottslighet. Det mest slående är själva omfånget på
utredningsmaterialen. Polisernas juridiska kunskaper är betydligt bättre
än deras kunskaper i företagsekonomi. Den genomsnittlige ekopolisen
har inte sådana kunskaper att han t.ex. självständigt skulle kunna
genomföra något så när kvalificerade bokförings- eller
revisionsuppdrag. Polisens utredningar av ekonomiska brott kräver
enligt författaren att man har god och fortlöpande tillgång till
kvalificerad ekonomisk och juridisk expertis. Polisen måste ha
tillräckliga kunskaper för att kunna samarbeta med sådana experter.
Svårigheter av personalpolitisk art nämns också. Den ursprungliga
löneskillnaden mellan poliser vid ekorotlama och andra rotlar hade
minskat redan vid mitten av 80-talet. Många ekopoliser skulle kunna ha
samma eller högre lön på någon annan tjänst. På centralt håll inom
polisfacket tycktes det också finnas ett motstånd både mot ekorotlamas
verksamhet och ekopolisemas löneanspråk.
Ett sätt att förbättra verksamheten vid ekorotlama anges av författaren
vara att införa ett mer processekonomiskt tänkande i utredningarna.
Komplicerade ekonomiska och skatterättsliga frågor borde i högre
utsträckning föras bort ur den straffrättsliga handläggningen. I stället
borde man inrikta sig på de enklare brott som ligger bättre till för en
traditionell polisiär utredningsverksamhet, typ urkundsförfalskning,
osant intygande och bokföringsbrott. Författaren nämner också behovet
av en samordnad insamling av information om ekonomisk brottslighet
för spaningsändamål.
Försämring sedan 1986
Många av dem som intervjuats i denna granskning har vittnat om att
polisens resurser och intresse för att utreda ekonomisk brottslighet har
1994/95 :RR4
Bilaga 1
162
försämrats kraftigt under senare delen av 1980-talet. Orsakerna är inte fullt
klarlagda. Några tänkbara skäl som nämnts är att det saknats öronmärkta
resurser - personal och pengar - för att utreda ekonomiska brott, och att
bekämpning av denna typ av brott under ett par år i början av 1990-talet
inte har framhållits som prioriterat område i budgetpropositionen. Poliser
som är skickliga på att utreda ekonomisk brottslighet är ofta duktiga även på
andra områden och har därför lätt att finna andra jobb inom organisationen.
Polislönema har också utjämnats, vilket betyder att den extra attraktion i
form av högre lön som infördes när ekorotlama inrättades inte längre finns
kvar.
Personalresurserna har minskat inom ekorotlama, enligt det statistiska
underlag som erhållits från Rikspolisstyrelsen och analyserats inom
revisorernas ovan nämnda granskning av polisväsendet. Antalet
resurstimmar för ekobrottsutredningar (all personal) har under perioden
1987-1991 minskat med knappt 4 procent i landet som helhet. Det är en
ganska måttlig nedgång. Variationerna mellan olika län var mycket stora - i
Örebro län ökade antalet resurstimmar med 70 procent, och i Skaraborgs län
minskade de med 37 procent, för att nämna de mest extrema förändringarna.
Organisatoriska förändringar kan i viss mån påverka siffrorna. På vissa håll
har ekorotlar och bedrägerirotlar slagits samman. Vid Stockholmspolisen
har den tidigare skatteroteln slagits samman med ekoroteln.
Arbetsbelastningen har ökat genom att den ekonomiska brottsligheten blivit
mer omfattande och komplicerad. Detta har framgått av Rikspolisstyrelsens
statistik i den fördjupade anslagsframställningen - antalet anmälda brott vid
ekorotlama ökade med 28 procent under perioden 1986-1990, samtidigt
som produktiviteten vid ekorotlama minskade med 13 procent.
Produktiviteten mättes härvid som antalet till annan myndighet redovisade
ärenden, sett i relation till det totala antalet nedlagda arbetstimmar.
Det finns oklarheter i denna statistik - det är inte alltid självklart om ett visst
brott skall registreras som ekobrott eller ej, och registreringsrutinema vid de
olika polismyndigheterna kan variera. Siffrorna ger emellertid så starka
utslag att det är svårt att tro att verkligheten rört sig i någon helt annan
riktning. Det förekommer dessutom att myndigheter som upptäcker
misstänkta fall av ekonomisk brottslighet håller tillbaka sina
brottsanmälningar eftersom de vet att polisen har så begränsade
utredningsresurser. Om denna "anpassning” inte hade gjorts skulle den
synliga arbetsbelastningen inom polisen ha ökat ännu mera.
Sammantaget betyder detta att polisens kapacitet för ekobrottsutredningar -
sett i förhållande till arbetsuppgifterna - torde ha försämrats mycket mer än
vad som framgår då man endast ser till utvecklingen av antalet
resurstimmar. De kvalitativa aspekterna av utredningsarbetet har också den
allra största betydelse.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
163
Kritiska röster om kompetens och arbetsledning
Flera starkt kritiska bilder av förhållandena inom polisen har framkommit
inom granskningen. Några tillspetsade intervjuuttalanden citeras nedan:
"Arbetsledningen lyser med sin frånvaro. Chefen saknar insyn i vad
medarbetarna gör. Fördelningen av ärenden sker slumpmässigt, utan
hänsyn till vad var och en har förmåga att klara av. Åklagarna är så
försynta att de inte klagar på det undermåliga utredningsmaterial som
de ofta får. Polisen som organisation tar inget ansvar för
utredningarnas kvalitet - den enskilde polismannen förväntas klara
allting. Chefsfunktionen är mycket svag när det gäller att leda
personalens arbete och ställa krav (däremot är man "bussig" och
försvarar personalen utåt etc). Mycket beror också på åklagarna - det
finns de som löpande håller kontakt och styr, men detta är inte regel.
Det finns poliser som hellre tycks vilja arbeta mot sina protokoll än
med de som är deras kunder (åklagarna) - men det blir ju "som att
arbeta mot ett skåp".
Polisens utbildning är bristfällig när det gäller ekonomisk
brottslighet. Den utbildning som polishögskolan bedriver har under
tio års tid varit sådan att den inte varit förknippad med några prov
eller annan form av kunskapskontroll - det räckte att "sitta av" den.
Prov har införts helt nyligen.
Karriärmöjligheterna för goda ekoutredare är begränsad inom
polisen. Inga seniorhandläggare finns, fast det inte borde kosta så
mycket pengar att göra vissa personer till "utredande kommissarier"
med högre lön. Polisen har reglerad befordringsgång, ingen
individuell lönesättning."
RRV.s granskning av kriminalpolisen
En utredning gjord av RRV:s förvaltningsrevision behandlar polisens
brottsutredande verksamhet. Den byggde på ett omfattande underlag, bl.a. i
form av fallstudier vid polismyndigheterna i Helsingborg, Göteborg,
Karlskoga, Huddinge och Luleå. Ur rapporten Effektivare brottsutredningar
(F 1992:36) kan följande resultat framhållas:
Polisens utredningar stämmer inte med rättsväsendets krav. Från
åklagarhåll har man påpekat att polisens brottsutredningar ibland är
så ofullständiga att de inte räcker för beslut i åtalsfrågan utan måste
kompletteras. I andra fall omfattar förundersökningen mer material
än vad åklagaren behöver.
En huvudorsak till dessa problem är enligt RRV den otillräckliga
kommunikationen mellan polis och åklagare. RRV konstaterar också
1994/95 :RR4
Bilaga 1
164
att polisutredamas kompetens varierar. I allmänhet sköter utredaren
förundersökningen självständigt. Utredarens individuella egenskaper
som t.ex. kompetens och intresse är därför avgörande för
utredningens kvalitet. RRV anser att utredarnas varierande
kompetens ställer krav på aktiv förundersökningsledning och
arbetsledning i vissa fall. Den som leder förundersökningen har dock
sällan en sådan aktiv roll, enligt RRV. Någon kvalitetskontroll av
förundersökningsprotokollet görs inte innan det sänds till åklagaren.
Det finns heller inte någon rutinmässig återrapportering av
utredningarnas resultat. Utredarna får inte veta resultatet av sitt
arbete i form av åtalsbeslut och domstolsutslag, om detta inte begärs i
särskild ordning.
Brister i intern arbetsfördelning, arbetsrutiner och teknikstöd.
Personalkostnaderna är den i särklass tyngsta kostnadsposten inom
polisväsendet. Det är därför viktigt att personalen utnyttjas till rätt
uppgifter. RRV har särskilt studerat ordningspolisens och den
administrativa personalens roll i brottsutredningarna. Bägge dessa
kategorier skulle kunna utnyttjas bättre. Den organisatoriska gränsen
mellan ordnings- och kriminalavdelningarna är ofta skarp och
personalrörligheten mellan dem är låg. Det är också vanligt att
polispersonal utför arbetsuppgifter som inte kräver polisiär
kompetens. Mycket arbetstid för utredare går åt till administrativa
sysslor t.ex. att skaffa fram registerutrdrag, rättsintyg och annan
bevisning, kopiering, uppgiftssökning i register m.m. I de flesta fall
skriver utredarna själva ut sina förhörsprotokoll på skrivmaskin.
RRV noterar att riksdagen fastställer det totala antalet polistjänster.
Därmed är huvuddelen av polisväsendets resurser bundna till
polislöner. Detta går enligt RRV inte att förena med det nya
budgetsystemets principer, dvs mål- och resultatstyrning.
Teknikstödet för brottsutredningarna är otillräckligt, enligt RRV.
Bristen på terminaler gör att de centrala registren har begränsad
tillgänglighet. Vissa lokala register förs endast manuellt. Det nya s.k.
RAR-systemet (Rationell anmälansrutin) skall enligt
Rikspolisstyrelsens plan finnas i hela landet 1995. Det är en kraftig
försening i förhållande till den ursprungliga planen. Förseningen har
medfört att de lokala polismyndigheterna infört egna ADB-lösningar.
Datorstöd i form av ord- och textbehandling finns endast i vissa fall
för sekreterarpersonal vid de studerade polismyndigheterna. Den
utredande personalen hade enligt RRV inte tillgång till
ordbehandlare.
RRV:s rapport handlar inte specifikt om ekonomisk brottslighet, utan om
polisens brottsutredningar generellt. Utredningen har dock stort intresse då
den beskriver den miljö - kriminalavdelningarna - som ekorotlama arbetar
inom. Det finns heller inga skäl att tro att de svårigheter som RRV beskriver
1994/95 :RR4
Bilaga 1
165
14 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
skulle vara mindre när det gäller utredningar av ekonomiska brott. En mera 1994/95:RR4
rimlig förväntan är att svårigheterna på detta område är ännu större, Bilaga 1
beroende på utredningarnas omfattning och komplexitet. En viktig skillnad
är dock att det vid ekonomisk brottslighet alltid är åklagaren som leder
förundersökningen.
Även Riksdagens revisorers granskning av polisen innehåller kritik av
kvaliteten i polisens brottsutredningar. Samtidigt framhålls att det finns bra
arbetsmodeller. Kriminalavdelningen vid Solnapolisen nämns som exempel
på att man lyckats med t.ex. kvalitetssäkring av brottsutredningarna.
Den bristande metodutvecklingen inom polisen när det gäller att utreda
ekonomisk brottslighet har också kritiserats i offentliga sammanhang. Att
denna kritik är berättigad har även vidgåtts offentligt av avdelningschefen
Ulf Karlsson vid Rikspolisstyrelsen. Detta skedde vid ett välbesökt
seminarium om ekonomisk brottslighet som hölls i februari 1993 i regi av
den fackliga organisationen JUSEK.
Åklagarutredningen -90
Även Åklagarutredningen redovisar kritiska synpunkter på polisens
brottsutredningar. Synpunkterna är generella, dvs. de avser inte specifikt
ekobrottsutredningar. Nedan anförs några resultat av utredningens
studiebesök vid åklagarmyndigheterna i Stockholm, Malmö, Örebro och
Köping (källa: SOU 1992:61, kap. 7):
Det allmänna samarbetsklimatet mellan åklagare och polis anses på
samliga myndigheter vara gott. Det allt överskuggande problemet i
relationerna synes vara att polisen på vissa håll inte kan ställa de
utredningsresurser till förfogande som skulle vara önskvärt. I Örebro
ansågs läget vara tillfredsställande, medan på övriga myndigheter
utredningsresurserna bedömdes vara otillräckliga. I Stockholm var läget
på utredningssidan i det närmaste katastrofalt. Vid tiden för besöket
uppgavs att polisen hade cirka
40 000 brottsbalksbrott och 20 000 specialstraffrättsliga brott i balans.
Som läget var då tvingades polisen till hårdhänta prioriteringar. Trots
detta hann man knappt med den allra allvarligaste brottsligheten. Enligt
åklagarna berodde problemen på dels bristande resurser, dels att
utredningsarbetet drevs ineffektivt med personal som inte var
tillräckligt kompetent.
Åklagarnas inflytande över prioriterings- och resursfrågor inom polisen
ansågs generellt mycket ytligt och formellt...De flesta åklagare
bedömde att det fanns ett behov av större inflytande över polisens
resursanvändning, medan man från polishåll var i stort sett negativ till
en sådan tanke.
Åklagarutredningen framhåller betydelsen av ett väl fungerande samarbete
mellan åklagare och polis. Formerna för samverkan i löpande
166
prioriteringsfrågor, i metodfrågor, i enskilda ärenden och beträffande
utbildning behöver enligt utredningen utvecklas på alla nivåer.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Utbildningen av ekopoliser
Polishögskolan bedriver utbildning av ekopoliser i form av flera olika
kurstyper. Utbildningens omfattning minskade kraftigt under 1992/93
jämfört med året innan. Det berodde på att kostnaderna för utbildningen inte
längre fick bestridas av centrala medel. Många polisdistrikt anmälde av
detta skäl färre deltagare än det uttalade behovet.
Numera har man återgått till central finansiering av denna utbildning.
Utbildning av ekoutredare inom polisen skall således inte konkurrera med
lokala utbildningsbehov i andra ämnen. Hela utbildningen har dessutom
utvidgats och moderniserats. Flera ytterligare kurstyper har tillkommit, bl.a.
kurser för revisorer som skall ges polisiär kompetens och uppföljningskurser
för poliser vars utbildning ligger många år tillbaka i tiden. Skriftliga
kunskapstester har införts från och med 1993/94. En sammanställning av
antalet deltagare i de olika kurstyperna ges nedan.
Tabell 7.1 Utbildning vid Polishögskolan
Kurstyp Antal deltagare
|
1991/92 |
1992/93 |
1993/94 | |
|
Distanskurs i bokföring (1008) |
- |
- |
54 |
|
Utredning av vissa förmögenhetsbrott |
78 |
25 |
54 |
|
(1002) | |||
|
Företagsekonomisk vidareutbildning |
38 |
14 |
48 |
|
(1003) | |||
|
Skattebrott och brott mot borgenärer | |||
|
(1004) |
31 |
9 |
32 |
|
Samverkan vid spaning |
40 |
poliser 9 |
poliser 26 poliser |
|
och utredning (1005) |
40 |
övr. 0 |
övr. 26 övr. |
|
Specialkurs för datarelaterad | |||
|
ekonomisk brottslighet (1007) |
- |
16 | |
|
Grundutbildning i rättskunskap för | |||
|
ekonomer vid ekorotlar (1009) |
- |
- |
15 |
|
Vidareutbildning av ekonomer (1010) |
- |
15 | |
|
Repetitionskurs för poliser (1011) |
- |
- |
ca 140 |
Källa: Polishögskolan
167
Det aktuella läget
Rikspolisstyrelsen (RPS) har i sin översynsrapport 1993-03-13 förordat en
betydande resursförstärkning till ekorotlama. Den bör uppgå till minst 30
procent, från 299 polistjänster och åtta ekonomtjänster till 301 polistjänster
och 89 ekonomtjänster. Den starka satsningen på ekonomtjänster - en
öknirg med 80 tjänster - motiveras av RPS med att man på detta sätt snabbt
kan öka effektiviteten i utredningarna, eftersom det är lättare att ge
ekonomerna vissa baskunskaper för deras medverkan i ekobrottsutredningar
än att ge poliser ekonomisk utbildning. Personalsitationen m.m. inom
polisväsendet medger inte heller några betydande omfördelningar av
polispersonal, enligt RPS.
Detta förslag har inte bifallits av regeringen. Däremot har Rikspolisstyrelsen
tilldelats 60 miljoner kronor för en särskild satsning på kriminalpolisen. Det
skedde i regleringsbrevet för polisväsendet för budgetåret 1993/94. Syftet är
bl.a. att höja effektiviteten i förundersökningarna, särskilt när det gäller
våldsbrott och narkotikabrott samt annan grov brottslighet, såsom
ekonomisk brottslighet (prop. 1993/94:100, bil.3).
Förslag angående den centrala polisorganisationen har lagts fram i den s.k.
RPS-utredningen (SOU 1993:92). Frågan kommer att fortsätta att behandlas
inom ramen för en parlamentarisk utredning.
Den ekonomiska brottsligheten har en stark koncentration till
storstadsregionerna. Det gäller i särskilt hög grad en speciell typ av brott,
nämligen de som varit förknippade med den oseriösa skalbolagshandeln. I
ca 80 procent av dessa fall har köparen varit lokaliserad till Stockholm,
Göteborg eller Malmö. Av de 70 skalbolagshärvor som har kartlagts har 38
haft anknytning till Stockholms län. Skattemyndigheten i Stockholms län
svarar för 50 procent av de skalbolagsrevisioner där misstanke om
skattebrott finns. För storstadslänen tillsammans uppgår siffran till 70
procent. Även annan brottslighet har en koncentration till storstäderna.
Mycket tyder på att huvudstaden är den värst drabbade regionen i landet,
såväl när det gäller brottsligheten som sådan som myndigheternas
svårigheter att hejda den.
Den regionala resursfördelningen
En del av svårigheterna i regionen kan bero på att den regionala
resursfördelningen inte fungerar väl. Det faktum att brottslighet av alla slag
är större i Stockholm än i andra delar av landet har inte medfört att regionen
fått en häremot svarande större resurstilldelning inom polisväsendet. Detta
1994/95 :RR4
Bilaga 1
168
har bl.a. framhållits av RRV i den ovan nämnda rapporten Effektivare
brottsutredningar:
Resursfördelningen mellan polismyndigheterna är inte anpassad till
arbetsbelastningen. Vid förstatligandet av polisväsendet 1965
fastställdes hur polistjänster och övriga resurser skulle fördelas mellan
myndigheterna. Utgångspunkten var hur resurserna tidigare hade varit
fördelade. Någon modell för fördelning av resurser och polistjänster
som utgår från myndigheternas arbetsbelastning tillämpades inte, och
har inte heller senare tillämpats. Det totala antalet tjänster per 1000
invånare kan variera högst avsevärt mellan olika polisdistrikt. Enligt de
uppgifter som redovisas i RRV:s fallstudier finns i Göteborgs
polisdistrikt 4,15 tjänster per 1000 invånare, medan Huddinge
polisdistrikt har 2,52.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Det senaste regleringsbrevet för polisväsendet utgår delvis från det förslag
RPS lämnat i rapporten Fördelningsmodellen - en komplettering (RPS
Rapport 1993:1. Av denna rapport framgår bl.a. följande:
Allmänt sett finns ett starkt samband mellan antalet anmälda brott och
antalet invånare. Detta gäller upp till en viss nivå. Över denna nivå
inträder vad som kan kalla en storstadseffekt, där såväl antalet
brottsanmälningar som antalet ingripandemeddelanden (IM) per
invånare blir väsentligt högre.
Det finns ett antal demografiska faktorer som påverkar polisens
möjligheter att utreda brott. Segregation och andra sociala strukturer
leder ofta till anonymitet och mindre social kontroll. Den organiserade
brottsligheten har sin bas i storstäderna. Den högre
befolkningsrörligheten och anonymiteten i och kring storstäderna
påverkar behovet av alla polisiära tjänster.
RPS har inte funnit att det finns några särskilda glesbygdsförhållanden
som skulle motivera särskild resurstilldelning till glesbygden.
Den i varje fall under tidigare år obalanserade resursfördelningen gäller
polisväsendet i stort, och polisens arbete mot den ekonomiska brottsligheten
sysselsätter bara ca 1,6 procent av personalen. Ändå kan den regionala
resursfördelningen ha sin betydelse, som bakgrund till den särskilda
belastningen på storstäderna när det gäller polisens arbete mot den
ekonomiska brottsligheten.
Rikskriminalens ekorotel
Rikskriminalpolisen, som är en del av Rikspolisstyrelsen (RPS), har totalt
ca 350 anställda. Avsikten är att Rikskriminalen skall vara en stödjande
funktion och arbeta med brott över hela landet, exkl. storstäderna. Ekoroteln
vid Rikskrim arbetar dock uteslutande med ekonomiska brott i Stockholm.
169
En stor ansamling av outredda brott finns hos Stockholmspolisen, men vid 1994/95:RR4
Rikskrim tar man endast ärenden som man har kapacitet att utreda. Bilaga 1
Finanspolisen är en särskild enhet inom Rikspolisstyrelsen som ej bör
blandas ihop med ekoroteln. Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning
för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som utgjort
vinning av brottslig verksamhet. Utgångspunkten är den s.k. lagen om
penningtvätt, som är knuten till EES-avtalet. I första hand berörs
organiserad brottslighet med internationell anknytning. Finanspolisens
verksamhet startade i mars 1993 och består nu av nio anställda.
Ekoroteln har totalt 30 tjänster - 24 polistjänster (utredningsmän), 2
ekonom tjänster och 4 assistenttjänster. Alla tjänster är emellertid inte
besatta. De senaste fyra åren har i medeltal 5-6 polismanstjänster varit
vakanta. Periodvis har antalet vakanser varit större och så sent som hösten
1992 fanns endast 16 verksamma utredningsmän. Av de två
ekonom tjänsterna som inrättades år 1984 har endast en varit besatt fram till
juli 1993. Personalsituationen vid ekoroteln har dock förbättrats väsentligt
under 1993. Från oktober 1993 är samtliga polismanstjänster besatta.
Ytterligare två ekonomer har anställts, varför roteln idag disponerar tre
ekonomer.
Som bakgrund kan nämnas att resursfördelningen inom Rikskriminalen
ändrades väsentligt vid den omorganisation som ägde rum den 1 januari
1989. Dessförinnan hade ekoroteln 34 polistjänster.
Hela Rikskriminalen har en central budget på 218 miljoner kronor. Varken
ekoroteln eller övriga rotlar har någon egen budget.
Ekoroteln vid Rikskriminalen arbetar huvudsakligen med mycket stora
ärenden. Enligt chefen för ekoroteln, poliskommissarie Rolf Nilsson, har
resurserna de senaste åren koncentrerats på att utreda Bofors vapenaffär,
Nyckeln och Njord. Av 20 brottskomplex som skatteförvaltningen arbetar
med har Rikskrim möjlighet att ta hand om ett och Stockholmspolisen också
bara ett.
Utredarna vid ekoroteln arbetar i stort sett enbart åt
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Ofta är detta samarbete mycket
nära och intimt. Det informella samarbetet med de övriga myndigheter som
är berörda av ekonomiska brott anses också fungera väl, sett från
Rikskriminalens sida. Från skattemyndigheternas sida tycker man dock inte
att det fungerar eftersom man kan få vänta i åtta månader på att få hjälp från
polisen. Kronofogdemyndigheterna är också missnöjda, av samma skäl.
De interna arbetsförhållandena vid Rikskriminalens ekorotel har i våra
intervjuer utsatts för stark kritik. Kritiken synes bero på att ekoroteln fått se
170
sina arbetsmöjligheter försämras och ej haft en rimlig grad av
självständighet i förhållande till sin moderorganisation.
Polisen har tidigare fört ett spaningsregister mot ekonomisk brottslighet.
Där kunde man föra in tips och uppgifter om olika personer, utan att det
förelåg misstanke om brott. Detta register fördes dock över till en särskild
spaningsrotel och har sedan upphört att fungera. För närvarande finns ingen
bevakning av de personer som gjort sig skyldiga till ekonomiska brott. Från
ekoroteln framhålls det dock som en strategisk polisiär uppgift att hålla rätt
på de 50 viktigaste "aktörerna" på detta område. Ofta står de också i
förbindelse med varandra. Att enbart utreda brott som redan har begåtts
anses inte tillräckligt - brotten är svåra att upptäcka och svåra att bevisa.
Ofta sprids de regionalt (brottslingarna vet att myndigheterna i olika
landsändar inte samarbetar), och delas upp beloppsmässigt så att de inte
syns så mycket. Myndigheterna har ju sina prioriteringsgränser.
Vad gäller själva brotten och brottsutredningarnas resultat vill man från
Rikskriminalens ekorotel bl.a. framhålla följande:
- Av 80-talets skalbolagsafffärer har man nu klarat av en tredjedel.
Personer som varit med i de ej utredda skalbolagsaffärerna är nu
igång med köp av konkursbon.
- Brott i samband med konkurs döms ofta som bokföringsbrott -
vilket ses som ett mindre allvarligt brott - trots att det egentligen rör
sig om grov ekonomisk brottslighet. Skälet till detta är
bevissvårigheter.
- De pengar som försvinner genom ekobrott och bedrägerier är
mycket större än de som försvinner genom traditionella brott. Som
exempel kan nämnas rån mot bank och post, som uppgick till 34
miljoner kronor, medan samtliga brott mot bank och post uppgick till
770 miljoner kronor (uppgifterna avser 1991).
Stockholmspolisens ekorotel
Förhållandena vid Stockholmspolisens ekorotel har beskrivits både via
intervjuer och direkt för revisorerna vid ett möte som hölls den 15 april
1993 med chefen för ekoroteln poliskommissarie Karl-Gustaf Sjödin och
polisinspektör Dan Wikström. Därvid framkom bl.a. följande:
Resurserna var tidigare betydligt bättre än idag - ca 70 personer
arbetade på eko- och skatterotlama för några år sedan. Dessa två
rotlar slogs samman i april 1990. Numera finns enbart en ekorotel
som utreder både skattebrott och annan ekonomisk brottslighet.
Hösten 1992 fanns endast 36 poliser på roteln. Därefter har
resurserna ökat. I april 1993 hade man 54 poliser. Många av dessa är
dock nya, relativt oerfarna utredare. Ca 10 poliser har hög utbildning
(fyra är jur kand, och sex är civilekonomer). Därtill kommer fem
skatterevisorer eller motsvarande.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
171
Hälften av personalen på roteln saknar eget datorstöd. En förbättring 1994/95: RR4
väntas dock under året. Tre bilar finns för hela roteln, samt en (1) Bilaga 1
mobiltelefon. Vad gäller ekonomin har roteln nu möjlighet att
självständigt förfoga över en tilldelad driftbudget. Denna står dock
inte i proportion till den utökade personalen. Ett annat problem gäller
den administrativa personalen, som skriver ut de bandade
polisförhören - där finns månadslånga köer. Då får poliserna skriva
själva, och det tar tid. Det råder anställningsstopp på den
administrativa sidan.
Verksamhetsplaneringen är "händelsestyrd". Roteln får sina
arbetsuppgifter främst via åklagaren, ibland via allmänheten eller
Skattemyndigheten. Planerad verksamhet förekommer endast
sporadiskt.
Ekopolisema tas ibland i anspråk för andra arbetsuppgifter inom
polisen, speciellt under sommaren. En ekoutredare kan användas var
som helst i organisationen. Då akuta ärenden (t.ex. mord eller
misshandel) kommer från åklagaren går högre chefter in och styr
ekorotelns resurser. Ekoroteln lyder under Stockholms kriminalpolis.
Under sommaren 1992 kallades ekoutredare ut för att vakta fotbolls-
EM. Denna typ av omdisponeringar görs varje sommar. Skälet är att
poliser också skall ha semester, samtidigt som ordningsproblemen i
staden inte minskar då. Sommaren 1992 var extrem i detta
hänseende. Året dessförinnan var 3-4 poliser från roteln ute
kontinuerligt under sommaren - det var ca 10 procent av det totala
antalet.
Sambandet mellan de olika myndigheterna som arbetar mot den
ekonomiska brottsligheten betonades starkt. "Ju duktigare Skm blir
på att uppdaga brott, desto mer jobb får polisen." Det är viktigt att
kompetens finns i de olika myndigheterna. Från polisens sida vill
man varna för att åklagarmyndigheterna snart får samma problem
som man idag har inom polisen. Man varnar också för läget inom
domstolarna. Hela kedjan måste fungera.
Samarbetet mellan polis och åklagare är centralt. Två fasta
utredningsgrupper finns, en som arbetar gentemot andra
åklagarkammaren i Stockholm, och en som arbetar gentemot
Regionåklagarmyndigheten. Enligt polisens bedömning är det dock
åklagarens kompetens som är det avgörande; det betyder mycket mer
än eventuella grupper. Förundersökningarna kan begränsas mera än
idag; där brister det i många fall. Utredningarna måste målinriktas
hårt.
172
Vad gäller själva brottens karaktär framhölls bl.a. följande.
Momsbrotten har ökat mycket, och det är mycket som är "fusk från
början till slut", dvs en mängd bolag bildas enbart för att begå
momsbrott. Inom Stockholmspolisen har man exempel på en härva
på 250 bolag, där aktiekapital på 50 000 kronor per bolag baserades
på förfalskade bankintyg. Vidarekopplade telefoner fanns för
samtliga 250 bolag. Samhällets tjänster utnyttjas systematiskt för att
underlätta och dölja brottsligheten; man kan tex. hyra
telefonnummer via Televerket. Alla förfalskningar är mycket
välgjorda, på grund av alla nya maskiner. Aktiebolag ses av vissa
som ett brottsverktyg, men har inget med företagande att göra.
De långa utredningstiderna förklaras enligt polisen bl.a. med att
advokaten och den anklagade förhalar utredningen. Det sker dels
genom att dölja eller t.o.m. förstöra bevismaterial, dels genom att
föra fram nytt bevismaterial i ett sent skede av utredningen. Om man
får ett bevismaterial som är tillräckligt omfattande och komplext så
kan ingen ge en adekvat dom.
Ej utredda ärenden vid Stockholmspolisen
Den stora mängden outredda ärenden inom Stockholmspolisen har varit
omtalad och kritiserad från många håll. Vid den ovan nämnda utfrågningen i
maj 1993 framkom att man till följd av resursförstärkningen inom ekoroteln
ansåg sig klara av att utreda lika många ärenden som de som kom in. Senare
under året har antalet brottsanmälningar emellertid ökat ytterligare. Under
hela 1993 inkom 938 anmälningar till ekoroteln, vilket kan jämföras med
398 under 1992 och 287 under 1991. Ökningen under 1993 gäller framför
allt brott mot borgenärer (kap.l 1 brottsbalken), dvs. sådana brott som
upptäcks i samband med konkurser.
Det totala antalet ärenden som var diarieförda vid Stockholmpolisens
ekorotel den 31 december 1993 uppgick till 1553. Två tredjedelar av dessa
(ca 1000 st) befann sig under utredning, medan återstoden (553 st)
redovisades i balans. Diariets uppgifter om antalet ärenden per
anmälningsår, fördelade efter om utredning pågår eller ej visar en mycket
stor ansamling ärenden i balans som anmäldes under 1987-1990. Man kan
med fog undra om dessa någonsin kommer att bli utredda.
En förbättring har ägt rum det senaste året. Man utreder nu en större del av
de inkomna ärendena. Förbättringen är delvis en följd av att ekoroteln har
fått bättre resurser. Man gör nu också hårda tidsmässiga prioriteringar, i
medvetande om att brott som blivit gamla därmed också blir mycket svårare
att utreda. Det har dock inte varit möjligt att hålla jämna steg med
utvecklingen av antalet brottsanmälningar under 1993.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
173
Olika definitioner av "ärenden" och "mål"
Polisens statistik över ärenden bygger på antalet anmälningsnummer (K-
anmälningar). Detta sätt att redovisa ärenden överensstämmer ej med
åklagarmyndigheternas. Ett mål vid en åklagarmyndighet innehåller inte
sällan flera, i vissa extremfall hundratals anmälningsnummer.
Målbegreppet vid åklagarmyndigheterna är inte heller statiskt. I ett mål kan
successivt uppkomma misstankar om nya brott vilket resulterar i nya
anmälningar.
Dessa skillnader innebär att åklagarmålen motsvaras av betydligt fler
ärenden hos polisen. Som exempel kan nämnas att Åklagarmyndigheten i
Stockholm vid årsskiftet 1990-91 redovisade 630 mål i balans och
Regionåklagarmyndigheten i Stockholm 75 mål, medan Stockholmspolisens
ekorotel vid samma tidpunkt redovisade en balans på ca 1050 ärenden.
Målbegreppet inom åklagarväsendet stämmer inte heller helt överens med
motsvarande begrepp hos domstolen Där kan exempelvis två eller flera
åklagarmål sammanföras till ett.
Fördröjningar i många led
Ett av de stora problemen för rättsväsendet i arbetet med att beivra den
ekonomiska brottsligheten är de långa utredningstiderna. Därtill kommer en
rad andra tidsfördröjningar. Den samlade tidsåtgången består av följande
delar:
- Tid mellan brottet eller brotten och misstankar hos berörda myndigheter
- Tid mellan misstanke och upptäckt av förhållanden som bekräftar
misstanken
- Tid mellan upptäckt och anmälan till åklagare
- Inledande arbete hos åklagaren som leder fram till beslut om
förundersökning
- Väntetid (kötid) hos åklagare och polis innan förundersökningen kan
börja
- Förundersökning
- Åklagaren beslutar i åtalsfrågan och inlämnar stämningsansökan till
tingsrätten
- Ny väntetid innan ärendet kan tas upp av tingsrätten
- Rättegång (huvudförhandling) i tingsrätten
- Eventuellt överklagande till hovrätten
- Eventuell ny rättegång i hovrätten.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
174
För de konkreta fall av ekonomisk brottslighet som beskrivits i kapitel 3 kan
tidsåtgången i grova drag beskrivas på följande vis: Från det att brottet
upptäcktes till dess att det började utredas dröjde det 12-36 månader. Därpå
följde utredningstid på likaledes 12-36 månader. Dom föll 1-12 månader
efter beslut om åtal.
Den samlade tiden från brott till lagföring
Man kan också se på den samlade tiden från brott till lagföring. Detta har
gjorts av SCB med hjälp av rättstatistiska data för vissa ekonomiska brott.
Som tidpunkt för brottet utgår man från brottets början, medan tidpunkt för
lagföring avser tidpunkten då dom utfärdats av tingsrätt eller beslut om
åtalsunderlåtelse meddelats av åklagare. Den ytterligare tidsåtgång som kan
följa genom överklagande och ny rättegång i hovrätten ingår således ej . (Att
lagforas betyder att befinnas skyldig till brott i första instans. Ytterligare
kommentarer till begreppet lagföring har getts i kapitel 2, avsnitt 2.4.)
Resultaten framgår nedan. Diagrammen visar antalet ärenden på den
vertikala axeln och tidsåtgången i år på den horisontella. Varje kurva
illustrerar situationen ett visst år - 1977, 1982, 1987 respektive 1992.
Kurvornas olika höjd beror på att antalet avgjorda ärenden (lagföringar)
varit olika olika år.
Tidsåtgången för de tre brottstyperna kan också beskrivas på följande sätt:
- För de som under 1992 lagfördes för borgenärsbrott (11 kap.
brottsbalken) har den samlade tidsåtgången varit mycket lång - 5 år eller
längre - i ca 26 procent av fallen. Kort tid - mindre än 2 år - har
förekommit i 16 procent av fallen.
- För de som under 1992 lagfördes för brott mot skattebrottslagen är
situationen likartad. Andelen med lång tidsåtgång (minst 5 år) var 25
procent, och andelen med kort tid (under 2 år) var 13 procent.
- För de som lagfördes under 1992 med brott mot uppbördslagen som
huvudbrott var tidsåtgången mindre. Tiden översteg 5 år i 8 procent av
fallen, och för 22 procent var tiden kortare än 2 år.
Det bör hållas i åtanke att uppgifterna över tidsåtgången utgår från brottets
början. Ett skäl till den långa tidsåtgången kan därför vara att själva brottet
pågått i flera år före upptäckt. Vidare gäller att tidpunkten för lagföring
gäller tidpunkten för dom i tingsrätt (alternativt beslut om
åtalsunderlåtelse). Tiden för själva rättegången, samt väntetiden mellan åtal
och rättegång, ingår således också i statistiken över tidsåtgången.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
175
Diagram 7.1 Tidsåtgång mellan brott och lagföring för tre slag av
ekonomisk brottslighet
Antoi nD MELLAN BROTT OCH LAGFÖRING VID
örenar 11 KAP BROTTSBALKEN
1994/95 :RR4
Bilaga 1
TID MELLAN BROTT OCH LAGFÖRING VID
-------- 1977
---1982
..... 1987
--------1992
Källa: Statistiska Centralbyrån
176
En kommentar om påföljderna
Den långa processen att upptäcka och utreda ekonomiska brott har
beskrivits i det föregående. Många brott upptäcks aldrig, många blir kvar i
polisens arkiv och hinner preskriberas innan de är utredda. Men till slut blir
ett antal misstänkta personer trots allt lagförda och dömda till olika
påföljder. Statistik över dessa förhållanden har redovisats i kapitel 2, i
anslutning till redovisningen av brottslighetens omfattning. Påföljdssystemet
kan emellertid också kommenteras ur andra synvinklar, som har mera med
brottsutredning och domstolsbehandling att göra.
De påföljder som stadgas i lagen visar i princip hur allvarligt lagstiftaren ser
på brottet. Straffskaloma för olika typer av brott har fastställts vid olika
tidpunkter, och påverkas i olika grad av kriminologiska värderingar, synen
på fängelsestraffet etc. Det har hävdats att de "moderna" brotten av
ekonomisk typ av dessa skäl bedöms lindrigare än traditionella brott.
Samtidigt fungerar straffskaloma som en fingervisning till åklagare och
polis om vilka beteenden som är mest straffvärda, och som man bör ägna
utredningsresurser åt. En diskussion kring bl.a. dessa frågor har förts av
Sten Heckscher i en debattartikel från 1983 {Kampen mot ekonomisk
brottslighet, Svensk Juristtidning 1983).
Det finns i det svenska straffsystemet ett antal olika slag av påföljder som i
viss mån även kan kombineras med varandra. För ekonomiska brott
tillämpas främst böter, fängelse och villkorlig dom. Vissa av de lagförda
meddelas åtalsunderlåtelse av åklagaren. Antalet fängelsedömda är relativt
litet. Under år 1992 var det 1650 personer som lagfördes för ett huvudbrott
tillhörande någon av de tre typer av ekonomiska brott som tidigare
redovisats. Av dessa var det 222 personer som dömdes till fängelse (13
procent). Motsvarande andel var 18 procent år 1987, 17 procent år 1982 och
6 procent år 1977. {Källa: Statistiska Centralbyrån)
En erfarenhet från ett pågående forskningsprojekt i Lund är att svenska
domstolar dömer relativt lindrigt, i förhållande till de straffskalor som
stadgas i lagen (straffrättsprofessor Hans Klette). Vid val av påföljd synes
domstolarna söka undvika fängelsestraff. I de fall fängelse inte kan undgås
väljer man ofta så kort straff som lagen tillåter. Dessa resultat gäller grova
brott i allmänhet. Det är inte bekant om denna praxis även gäller
ekonomiska brott.
Det finns också regler om straffmaximum som gör att en brottsling så att
säga får "rabatt" på en del av de brott han begått, eftersom det finns gränser
för det maximala straff som kan utdömas. Det svenska systemet är på denna
punkt radikalt olikt exempelvis det amerikanska. I USA kan straffen för
olika brott adderas till varandra utan att man bedömer rimligheten av den
samlade påföljden. I Sverige görs alltid en sådan samlad bedömning.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
177
I fall av ekonomisk brottslighet har reglerna om straffmaximum mycket stor 1994/95:RR4
praktisk betydelse. Av utredningsekonomiska skäl tar man hänsyn till detta Bilaga 1
redan under förundersökningen. Åklagaren väljer med andra ord att åtala
endast för så stor del av brottet att man når straffmaximum. Till det kommer
de begränsningar av förundersökningen som görs av andra skäl
(komplexitet, bevissvårigheter etc.). Det förekommer att åtalet endast gäller
en tiondel av de brott som i verkligheten torde ha begåtts.
Att fängelse inte botar de intagna tycks vara en allmänt vedertagen
uppfattning. Däremot anses fängelsestraffet ha en avskräckande effekt på de
flesta människor som inte redan har en kriminell identitet. Själva
fängelsevistelsen kan också hindra brottsligheten för en tid. Frågan har
kommenterats av SCB i Rättsstatistisk årsbok 1992:
Eftersom domstolarna inte väljer olika påföljder slumpmässigt, utan
bl.a. tar hänsyn till de tilltalades olika prognoser, är frågan om
fängelse är bättre än skyddstillsyn för att förhindra återfall inte lätt
att besvara. Den kan dock belysas genom att studera påföljdsvalet
och återfallsfrekvensema för samtliga lagförda personer under en
längre tidsperiod. Om fängelserna är bättre för att förhindra återfall
än skyddstillsyn och andra mindre ingripande påföljder, så borde
återfallsfrekvensema öka när användningen av fängelse minskar.
Statistik för åren 1966-1985 visar dock att återfallsfrekvensema inte
har ökat, utan snarare minskat under perioden - trots en påtaglig
nedtrappning av fängelsestraffets användning. Ett undantag gäller
personer med minst 5 tidigare lagföringar. Här har andelen som
återfallit minst 3 gånger inom 3 år ökat. Färre och kortare
fängelsevistelser har ökat deras tid i frihet och därmed också de
praktiska möjligheterna att begå nya brott.
(Källa'. Rättsstatistisk årsbok 1992, s. 114)
Fängelsestraffets funktion att avbryta pågående brottslighet betonas starkt
av de åklagare och poliser som intervjuats i denna granskning. Det viktiga
med att få fast dem som är skyldiga till ekonomiska brott är varken att bota
eller att straffa, utan att hindra själva brottsligheten - att "få bort fenomenet
från gatan" som man ibland uttrycker sig.
Fyller fängelsestraffet då denna funktion? Vi har under intervjuerna - även
från t.ex. en rådman vid Stockholms tingsrätt - hört påståenden om att
ekobrottslingar ganska ostört kan fortsätta sin "affärsverksamhet" med
fängelset som bas. Detta gäller självfallet inte alla. Som framgår av de
konkreta exemplen i kapitel 3 kan ekonomiska brott ha ganska olika
karaktär, och förövas av personer med varierande sociala förhållanden. Alla
stämmer inte med bilden av de "genomkriminaliserade individer som har
ekonomisk brottslighet som affärsidé och inte låter sig hindras av något".
178
Svårigheterna att stoppa den rent yrkesmässiga ekonomiska kriminaliteten
får dock inte underskattas. Den hejdas kanske inte av fängelset som sådant.
Lagändringar och förebyggande åtgärder av olika slag kan vara nödvändiga.
Dessa frågor diskuteras vidare i kapitel 12.
* Tidsåtgången
Utredningarna av ekonomisk brottslighet fungerar inte väl. Ett uttryck för
detta är den väldiga tidsåtgången från brott till lagföring. "Brott är en
färskvara" har man sagt vid intervjuerna. Alla inblandade glömmer, och
skriftligt bevismaterial försvinner eller göms undan.
* Att dra åt samma håll
I utredningsprocessen är många inblandade, inte bara åklagare och polis,
utan även konkursförvaltare, skatte- och kronofogdemyndigheter m.fl. Att
alla drar åt samma håll - dvs arbetar samordnat med samma ärenden - anses
vara avgörande för arbetsresultatet. Ett sådant konkret samarbete lyckas
ibland. Det förefaller dock vara mera undantag än regel. Enligt uppgift
fungerar samarbetet bäst när det är bråttom, dvs. i de högprioriterade fallen
där det är aktuellt med frihetsberövande. Den höga prioriteten framtvingar
då ett samarbete utöver det vanliga. Andra goda exempel på konkret
samarbete har nämnts i kapitel 4. Där beskrivs arbetet i fasta
utredningsgrupper med åklagaren som drivande, och där beskrivs den
informella samarbetsmodellen i Göteborg. I verkligheten finns säkert fler
bra arbetsmodeller.
Samarbetet tycks dock inte falla sig självklart och naturligt, utan måste
snarare drivas under visst motstånd från respektive moderorganisation. Det
normala är att myndigheterna är "seriekopplade" i förhållande till varandra -
man jobbar först klart utifrån egna premisser och prioriteringar, och
rapporterar sedan till den det vederbör, varefter ärendet hamnar på
väntelista. Dröjsmålet (och resursbristen) gör att mycket faller i glömska.
Då ärendet tas upp på nytt har man förlorat både tempo och sammanhang i
utredningen.
De olika myndigheterna har olika huvuduppgifter och olika arbetsrutiner
och traditioner. Skattemyndigheternas revisorer kan göra mycken nytta i en
brottsutredning, under förutsättnig att de får lära sig de speciella krav som
ställs där; men dessa är inte desamma som i en normal skatterevision. Ett
annat exempel gäller de revisorer som anlitas av konkursförvaltama vid
utredning av konkurser. En arbetgrupp hos RÅ har utrett hur dessa
revisorers arbete skall kunna utnyttjas bättre av åklagaren i en
förundersökning.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
179
* Beroendet av eldsjälar
Konkret samarbete "på basplanet" mellan olika myndigheter kräver alltid ett
starkt engagemang från de inblandade personerna. Det skall gärna finnas en
eldsjäl som driver det. Därmed blir det också sårbart för personförändringar.
* Åklagare och polis
En kärnpunkt är samarbetet mellan polis och åklagare. Åklagaren är
förundersökningsledare och skall leda polisutredamas arbete, men arbetar i
andra lokaler och råder ej över polisens resurser. Åklagarna utsätts för kritik
för bristande förundersökningsledning, och för att ej målinrikta arbetet
tillräckligt. Kritiken bör ses mot bakgrund av arbetets art och den mycket
svårarbetade organisatoriska strukturen.
Antalet specialutbildade ekoåklagare är idag detsamma som i mitten av 80-
talet. Polisens ekorotlar har däremot inte kunnat skydda sina resurser. Dessa
har urholkats genom att ekopoliser använts för annat, samtidigt som man
inte har nyrekryterat tillräckligt.
* Kompetensbrister
Polisens kompetens att utreda ekonomisk brottslighet har utsatts för mycket
stark kritik. Naturligtvis finns det polismän som är eller kan bli skickliga
ekoutredare om de ges tillräckligt stöd för detta. Kritiken gäller polisen som
organisation. Utbildning, motivation och arbetsledning har inte varit
tillräckliga. Polisen har heller inte lyckats utnyttja ekonomisk expertis annat
än i obetydlig utsträckning. Orsakerna finns delvis i statsmakternas styrning
av polisens resurser, men även i polisväsendets egna traditioner. Bl.a. finns
en motvilja mot att låta andra än polisutbildade personer medverka i
utredningsarbetet.
Kompetensbrister finns också hos åklagarna. Det kan ifrågasättas om
åklagarna alltid leder förundersökningarna på ett tillräckligt aktivt och
rationellt sätt. Kritiken mot åklagarna från polisens sida gäller mindre deras
kunskaper om de ekonomiska och juridiska sakförhållanden som berörs, och
mera deras förmåga att leda förundersökningarna på ett strategiskt riktigt
sätt. Den sakliga materien är emellertid svår, och åklagaren anses ibland
befinna sig i ett tydligt underläge gentemot försvaret. Ett skäl till detta är att
åklagaren saknar ekonomiska möjligheter att anlita extern expertis i den
omfattning som erfordras.
Både åklagarväsendet och polisens ekorotlar är till sin karaktär regelstyrda
organisationer. Ingen av dem kan betecknas som någon typisk
"kunskapsorganisation". Kvaliteten i arbetet beror främst på den enskilde;
stöd av kollegor och arbetsledning förefaller inte ges i någon högre grad.
1994/95:RR4
Bilaga 1
180
* Balans, ledning, styrning
Varken resurser eller kompetens är tillräckliga i det nuvarande
utredningssystemet. Därtill finns en brist på balans mellan olika slag av
kompetens. Ekonomer utnyttjas sannolikt i alltför liten grad.
Åklagarväsendet har sammanlagt s ,x revisorer anställda och polisen har
åtta. Extern expertis kan inte anF as på grund av brist på pengar.
Balansen i myndighetssystemet måste också uppmärksammas. Många av
dem vi intervjuat vid olika myndigheter har framhållit beroendet mellan
systemets olika delar. För närvarande är det utredningsresurserna hos
polisen som utgör den trängsta flaskhalsen. Tillför man tillräckliga resurser
där så flyttas flaskhalsen till åklagarväsendet. Att denna typ av problem
uppstår kan ses som en följd av sättet att styra resurserna inom polisen, i
kombination med det faktum att åklagare och polis tillhör skilda
organisationer.
Storstadsproblemen bör nämnas särskilt. Ekonomisk brottslighet har en
tydlig koncentration till storstäderna, särskilt Stockholm. Samtidigt finns här
en knapphet på utredningspersonal som är betydligt värre än i resten av
landet, sett i förhållande till arbetsuppgifterna. Frågorna om den regionala
resursfördelningen tas även upp i den avslutande diskussionen i kapitel 12.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
181
15 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Om domstolarnas självständighet
Den dömande makten måste i en rättsstat stå fri i förhållande till den
politiska makten. Principen om domstolarnas självständighet kommer till
uttryck i 11 kap. regeringsformen och artikel 6 i Europakonventionen om
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I Sverige finns dock vissa likheter mellan rättsskipning och förvaltning, och
åtskillnaden mellan dem har inte tillmätts samma vikt som i vissa andra
jämförbara länder. Detta har historiska orsaker. Många av grunddragen i
dagens statliga organisation går tillbaka ända till 1600-talet. Då utgjorde
vår högsta fristående domstol, Svea Hovrätt, ett av de fem kollegier som var
föregångare till dagens regeringskansli och ämbetsverk. Kammarrätten i
Stockholm, landets äldsta förvaltningsdomstol, bröts ut från
kammarkollegiet år 1695. Kungens domsrätt utövades av den tidens
regering. Även Högsta domstolen, som tillkom år 1789, och
Regeringsrätten, som tillkom år 1909, dömde i Kungl. Maj:ts namn. Denna
ordning kvarstod fram till 1974 års regeringsform. Men samtidigt arbetade
förvaltningen under villkor som liknade domstolarnas; rättstillämpningen
var självständig och ämbetsmännen oavsättliga.
Domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet är för närvarande
föremål för utredning (dir,1993:47). Inriktningen enligt direktiven är att
stärka domarnas ställning.
Allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar
Det finns i Sverige, liksom i flera andra länder, två system av domstolar
med skilda uppgifter och funktionssätt. En översikt av domstolsväsendets
organisation i Sverige ges i figur 8.1. Som helhet har domstolsväsendet en
personalstyrka som motsvarar 5190 årsarbetskrafter. Till det kommer
Domstolsverket, som är central förvaltningsmyndighet, med ca 150
årsarbetskrafter.
De allmänna domstolarna i tre instanser - tingsrätter (97 st), hovrätter (6 st)
och Högsta domstolen (HD) - dömer i brottmål och tvistemål. Det är denna
typ av domstolar som dömer i mål om ekonomisk brottslighet. Det
processuella förfarandet regleras i rättegångsbalken. Av central betydelse är
att det är åklagaren som har bevisbördan. Förfarandet är muntligt. Någon
sanningsplikt för de misstänkta råder ej.
183
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Figur 8.1 Domstolsväsendet
Allmänna domstolar
|
Tingsrätter 97 st. | |
|
Summa inkomna |
1 914 600 |
|
Brottmål |
79 400 |
|
Tvistemål |
84 800 |
|
Fastighetsdomstolsmål |
1 600 |
|
Vattenmål/årenden’ |
400 |
|
Allmänna domstolsärenden |
28 900 |
|
Inskrivningsårenden |
1 719 500 |
|
Hovrätter 6 st. | |
|
Summa inkomna |
25 900* |
|
Brottmål |
9 100 |
|
Tvistemål |
4 000 |
|
övriga mål |
12 800 |
|
Högsta domstolen | |
|
Summa Inkomna |
4 000 |
|
Brottmål |
1 500 |
|
Tvistemål |
600 |
|
Besvårsmål |
1 900 |
Specialdomstolar
Allmänna förvaltningsdomstolar
|
Länsrätter 24 st. Summa Inkomna 119 000 Beskattningsmål 23 500 övriga mål 95 500 |
te. |
Kammarrätter 4 st. Summa inkomna 33 800 Beskattningsmål 8 600 övriga mål 25 200 |
Regeringsrätten Summa inkomna 6 400 Beskattningsmål 2 000 övriga mål 4 400 | |
|
F |
1) Inklusive 186 mål i Statens Va-nåmnd.
2) Inklusive 37 mål inkomna till Vattenöverdomstolen vid Svea hovrätt.
Källa: Rättsstatistisk årsbok 1993
184
De allmänna förvaltningsdomstolarna har också tre instanser: länsrätter (24
st), kammarrätter (4 st), samt Regeringsrätten. Deras funktion är att pröva
sådana myndighetsbeslut som överklagats, av enskilda eller myndigheter.
Förfarandet är här i grunden annorlunda än i de allmänna domstolarna. Den
myndighet vars beslut överklagats har inte som regel klagorätt till nästa
instans. För vissa målgrupper finns en särskild representant för det allmänna
som uppträder som part, t.ex. skattemyndigheten i skattemål. Bevisbördan
ligger i huvudsak hos den part som överklagar myndighetsbeslutet.
Domstolens uppgift i enpartsmål är att ompröva hela myndighetsbeslutet,
men även att väga bevisningen. I tvåpartsmål, såsom skattemål, är
prövningen av talan och vägningen av bevisningen i princip densamma som
i mål hos allmän domstol.
Förfarandet i förvaltningsdomstol är i huvudsak skriftligt. Vidare bör
framhållas att förvaltningsdomstolen inte kan utdöma "straff i juridisk
mening, utan endast sanktionsavgifter. Avgifterna kan i många fall sättas
högt och har ett avskräckande syfte.
Utöver dessa två huvudtyper av domstolar finns även vissa
specialdomstolar, nämligen bostadsdomstolen, patentbesvärsrätten,
marknadsdomstolen, arbetsdomstolen, hyresnämnder och arrendenämnder.
Det finns emellertid en alllmän strävan att hålla samman domstolsväsendet.
Frågan om specialdomstolama bör och kan avskaffas som självständiga
organ, och i vilken mån deras arbetsuppgifter kan övertas av allmänna
domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar har diskuterats i rapporten
Specialdomstolarna i framtiden (Ds 1993:34).
Flera reformer av domstolsväsendets organisation och uppgifter förbereds.
Skälet är den ökade arbetsbelastningen i domstolarna. Domstolsutredningen
har i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106)
framfört en rad olika förslag. Förslagen tar sikte på arbetsfördelningen
mellan domstolar och förvaltning och mellan olika typer av domstolar, och
rör även regler om omprövning, överklagande och instansordning, samt
vissa processrättsliga frågor. I Justitiedepartementet förbereds åtgärder för
att genomföra huvuddelar av förslagen (källa: prop 1993/94:100, bil.3).
Sammankopplingar och tidsfördröjningar
I praktiken finns ibland kopplingar mellan de två domstolssystemen, som
kan få stor betydelse i mål om ekonomisk brottslighet. I sista hand beror
detta på hur lagstiftningen är utformad. Exempel på detta finns i
skattelagstiftningen. Man skiljer där mellan olika slag av fel i de uppgifter
som lämnas som underlag för beskattningen. Lindrigare överträdelser ger
endast administrativa avgifter i form av skattetillägg som påföljd. Grövre
fall räknas som skattebedrägeri, som inte bara ger skattetillägg utan även
straffrättsliga påföljder och skall dömas av allmän domstol.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
185
Skattetillägg avgörs genom beslut av skattemyndighet, som kan överklagas
till allmän förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt etc.). Utfallet av dessa
skattemål är emellertid också avgörande för om ett visst förfarande skall
anses ha en "skatteeffekt" eller ej. Eftersom bestämmelserna i
skattebrottslagen är utformade så att brottet ej anses fullbordat förrän en
skatteeffekt har inträffat, måste handläggningen i förvaltningsdomstolarna
vanligen avslutas innan ärendet kan gå vidare till åklagare och polis för
eventuell brottsutredning. Härmed kan stora fördröjningar uppstå i
handläggningen av denna typ av brott.
En allmän översyn av såväl skattebrottslagen som uppbördslagen har
påbörjats under 1993 (dir. 1993:23, dir. 1993:22). Bägge utredningarna
väntas bli klara i slutet av 1994.
Vad menas med depenalisering ?
Det finns också ett annat samband mellan de två domstolssystemen. Det
sammanhänger med att arbetsbelastningen i de allmänna domstolarna är
sådan att man från tid till annan söker avlasta dem genom att ändra
lagstiftningen. Detta sker antingen genom avkriminalisering av gärningar
som tidigare varit straffbara, eller genom s.k. depenalisering.
Med depenalisering avses, till skillnad från ren avkriminalisering, att
straffet ersätts med någon annan sanktionsform. Administrativa avgifter
förekommer exempelvis i lagstiftning angående skatter, tullar, arbetsliv,
miljö, näringsverksamhet och byggnadsverksamhet. Avsikten har varit att
skapa effektiva sanktionssystem i syfte att upprätthålla standarden på ett
visst område där överträdelser inte är alltför ovanliga. Systemen är i övrigt
mycket olika inom olika områden.
Depenalisering tas upp av Åklagarutredningen -90 i dess betänkande Ett
reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Man erinrar där om att
ingående överväganden krävs i varje särskilt fall inför en eventuell
depenalisering. Att införa ett nytt sanktionssystem kan vara kostsamt.
Därtill bör rättssäkerhetsaspekter beaktas. I regel saknas möjlighet att ta
hänsyn till subjektiva moment i gärningen. Det är för övrigt inte heller
avsett.
Åklagarutredningen erinrar också om de allmänna principer som bör gälla
vid en eventuell depenalisering:
- Depenalisering skall vara ändamålsenlig från kriminalpolitisk synpunkt.
- Avgiften bör knytas till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum.
Något utrymme för prövning av det subjektiva ansvaret hos den felande bör
i regel inte finnas.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
186
- Systemet skall vara rättvist genom att föreläggandet av avgift skall drabba
alla lika som överträder reglerna.
- Avgifterna skall vara anpassade till de överträdelser det är fråga om enligt
vissa schabloner.
- Den som drabbas av en administrativ avgift bör alltid ha rätt att få
åtgärden överprövad av domstol.
Några synpunkter från JO
Det förvaltningsrättsliga systemet i Sverige har på ett generellt plan
kommenterats av JO i ett remissyttrande till rapporten Domstolarna i
framtiden - en idéskiss (Ds 1989:2). Några av JO:s synpunkter återges här,
som bidrag till en orientering på området.
JO konstaterar inledningsvis att den svenska rättsordningen inte
bygger på någon konstaterbar, materiell artskillnad mellan
rättskipning och förvaltning. Enligt regeringsformens terminologi är
distinktionen av formell art: ombesörjes verksamheten av domstol
benämnes den rättskipning, handhas den av förvaltningsmyndighet
utgör den förvaltning. I svensk rätt dras heller ingen principiell
skiljelinje mellan laglighet och lämplighet.
Medborgarna har i allt flera avseenden blivit beroende av
förvaltningsrättsliga beslut. Den förvaltningsrättsliga regleringen
kännetecknas av att medborgarna befinner sig i ett slags underläge i
förhållande till det allmänna. Det kan vara fråga om en ensidig
maktanvändning (t.ex. när det gäller miljö- och hälsoskydd,
byggnadskontroll etc.), eller också en bundenhet av författningsregler
som utesluter normal avtalsfrihet (t.ex. när det gäller undervisning,
sjuk- och socialvård).
Kontrollen av förvaltningen är av dessa skäl en mycket viktig fråga.
Efter ingående utredningar kom under 1970-talet en viktig princip
att lagfästas, nämligen den att de ur rättssäkerhetssynpunkt mera
betydelsefulla avgörandena skulle kunna överklagas hos
förvaltningsdomstol och inte hos allmän domstol.
Reglerna för prövning av förvaltningsbesvär är desamma oberoende
av om besvären skall prövas av högre förvaltningsmyndighet eller av
förvaltningsdomstol. Prövningsorganet har att underkasta saken en
allsidig bedömning, som omfattar inte bara det överklagade beslutets
laglighet utan också dess lämplighet. Principen är att det överordnade
organet - förvaltningsdomstol eller högre förvaltningsmyndighet -
övertar samtliga det lägre organets befogenheter. Enligt JO har
förvaltningsrättskipningen därför alltid karaktär av förvaltning.
Utmärkande för det typiska förvaltningsärendet i jämförelse med det
1994/95 :RR4
Bilaga 1
187
typiska rättegångsmålet är samtidigt det större ansvar för utredningen
som åvilar förvaltningsdomstol. Rättspraxis spelar ofta en stor roll i
förval tningsmål.
Domarens roll
Förvaltningsdomstolarna skaffar sig ofta en ingående kännedom om de
materiella förhållanden som målen handlar om. Utredningsmaterialet
tillhandahålls av parterna. I enpartsmål förväntas parten uttömmande utreda
de omständigheter som han åberopar till stöd för sin talan. I tvåpartsmålen,
bl.a. skattemålen, tar förhandlingsprincipen över varvid det i första hand är
parterna som har ansvaret för utredningen (jfr prop. 1971:30, s.529).
De förhållanden som tas upp i förvaltningsdomstol är ofta komplicerade,
men domstolen behöver inte ta ställning till subjektiva faktorer som uppsåt
etc. Typiskt för det förvaltningsrättsliga förfarandet är att det endast är
objektiva förhållanden som behandlas.
Läget i de allmänna domstolarna är principiellt annorlunda. Domstolens roll
är här främst att lyssna och väga bevisen från åklagare respektive försvarare.
Frågor om uppsåt är ofta avgörande. Stora mål av ekonomisk brottslighet är
ofta tungarbetade i domstolen eftersom de är så omfattande. Bevisningen
består ofta av bokföringsmaterial, revisionspromemorior,
deklarationsblanketter o.dyl.
De företrädare för domarkåren som intervjuats i denna granskning har i
allmänhet inte ansett att detta innebär några stora svårigheter ur domstolens
synpunkt. När målen kommer så långt som till domstolen är materialet av
åklagaren "packat och klart" i väl avgränsade bitar som domstolen har att ta
ställning till. Domstolens roll är därmed förhållandevis begränsad och
överskådlig. Bland annat är domstolen bunden av åklagarens
gämingsbeskrivning och kan inte döma på andra gärningar än dem
åklagaren har valt att dra fram. (Däremot kan domaren välja att döma efter
andra lagrum än dem åklagaren föreslagit.)
På domarhåll ser man dock tydligt åklagarens svårigheter med att behandla
stora ekomål. I några av intervjuerna har domare uttryckt tvivel på
åklagarens förmåga att klara av denna typ av mål (jfr kap. 7). Dor "tolen
själv anser sig dock "stå över" åklagarens problem. Det är också så ac. ''kall
vara enligt rättegångsbalken. Domstolens avskildhet är en garant för att dc.
är opartisk.
Domarens uppgift är dock inte alltid lätt i fall av ekonomisk brottslighet. En
rådman vid Stockholms tingsrätt har gett följande personliga vittnesbörd:
1994/95:RR4
Bilaga 1
188
Myndigheterna verkar ligga långt efter brottsligheten i fråga om
förfinade arbetsmetoder och resurser. Vi kommer aldrig ifatt.
Bovarna hinner nästan alltid skaffa undan pengarna. En speciell
omständighet jämfört med de andra brottsmålsavdelningama är att
"boven" inte så sällan är den mest begåvade aktören i rättssalen.
Håller åklagaren en tillräckligt fast hand om förundersökningen?
Kunde inte tiden mellan anmälan om brott och åtal göras kortare om
förundersökningen leddes med ändå stramare hand och mera direkt
mot målet?
Ibland diskuterar vi vår egen uppgift i sammanhanget. Lite högtidligt
kan man urskilja två "skolor". Den ena hävdar att vi skall sitta tysta,
svala och opersonliga i vårt elfenbenstorn och efter
huvudförhandlingen i domen upplysa parterna om vad som är rätt.
Enligt den andra skolan är vår uppgift att bekämpa brottsligheten
med tillgängliga medel. Skillnaden visar sig i den materiella
processledningen. Några av oss tvekar inför att hjälpa åklagaren på
traven när han ser ut att tappa bort sig. Andra har svårt att passivt se
på när en skurk är på väg att klara sig undan.
Villkoren för kommunikation i rättssalen är speciella. I domarens roll ligger
att inta ett neutralt och opartiskt förhållningssätt. Domaren får inte "hjälpa"
åklagaren genom att t.ex. försöka förbättra åklagarens gämingsbeskrivning.
Från åklagarhåll kan situationen bli sådan att han eller hon får intrycket att
"ingen i rättssalen förstår vad man säger, trots att salen är full av folk".
Denna farhåga kan - oavsett om den är välgrundad eller ej - medföra
ytterligare svårigheter för åklagaren.
Förfarandet i rättssalen skall enligt rättegångsbalken (RB) präglas av
muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Inslaget av skriftligt material
skall därför vara begränsat. I mål om ekonomisk brottslighet är bevisningen
dock till större delen skriftlig. Åklagarens stämningsansökan och
förundersökningsprotokoll är givetvis också skriftliga. Omständigheterna
omkring de brottsliga gärningarna (den s.k. sakframställningen) beskrivs
dock endast muntligt under rättegången. Den skriftliga bevisningen gås
därvid också igenom muntligt.
I stämningsansökan beskriver åklagaren den eller de brottsliga gärningarna,
samt den bevisning han vill åberopa. Stämningsansökan kan vara kortfattad
i mindre mål, mer utförlig i stora mål (ca 80 sidor i Fermenta-målet, ca 200
sidor i La Reine-målet). I stämningsansökan finns ofta hänvisningar till
skriftlig bevisning som dokumenteras i åklagarens förundersökning. Där
redovisas även utskrivna förhörsprotokoll m.m. Förundersökningen är i
regel omfattande (flera tusen sidor förekommer) och används främst som
referensmaterial.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
189
Från domarhåll finns ofta önskemål att åklagaren skall begränsa
förundersökningen hårdare. Därmed skulle domstolens arbete underlättas
och förhandlingstiden förkortas. Domstolen har emellertid normalt ingen
kännedom om hur stort åklagarens material var från början och hur långt det
redan har begränsats. Som beskrivits i kapitel 7 gäller åtalet i stora ekomål
kanske bara en bråkdel av det verkliga brottet.
Det bör även noteras att det från åklagarhåll förekommer en viss skepsis
rörande domstolens förmåga att förstå den typ av bevisning som läggs fram
i mål om ekonomisk brottslighet. Från några åklagare har det hävdats att
domskrivningama - dvs. formuleringarna i den skriftliga domen - i en del
mål visar att domstolen inte har förstått. Flera av de konkreta fall av
ekonomisk brottslighet som undersökts inom ramen för denna granskning
har gett exempel på detta.
Åklagarens roll i rättssalen är i hög grad en pedagogisk roll. Det gäller att
förklara för rätten vad den misstänkte har gjort, vilket uppsåt han haft och -
inte minst - vad gärningen inneburit i sitt sammanhang. Om åklagaren
misslyckas med detta kan han sägas vara en dålig pedagog. Men givetvis
kan denna pedagogiska uppgift vara mer eller mindre svår beroende på
förkunskaperna hos dem som lyssnar.
I praktiken finns naturligtvis skillnader mellan olika domare i deras
förkunskaper och förmåga att följa den bevisning som läggs fram i de stora
ekomålen. Systemet bygger på att alla domare skall klara alla mål. Att en
domare specialiserar sig på en viss typ av mål anses inte bra. Målen lottas
därför mellan domarna. Lottningen är dock inte helt slumpmässig. Inom
Stockholms tingsrätt styrs alla ekomål till en viss avdelning, där vissa rotlar
enbart ägnar sig åt ekomål. Samtidigt roterar domarna mellan
avdelningarna, vilket motverkar specialiseringen.
I de domstolar som bara har ett fåtal domare, som de flesta tingsrätter i vårt
land, måste domaren av praktiska skäl vara allround för att klara av arbetet
vid semestrar och sjukdomsfall. Det finns också en mera principiellt
motiverad och traditionellt grundad motvilja mot specialdomare. Denna står
i viss kontrast till den specialisering som präglar samhället i övrigt, och som
även fått genomslag i andra delar av juristkåren. Inom åklagarväsendet finns
30 särskilda ekoåklagare som specialutbildats för att kunna utreda och föra
talan i mål om ekonomisk brottslighet. Även inom advokatkåren finns en
specialisering.
Vissa domare har genomgått en utbildning i företagsekonomi som anordnats
av Domstolsverket. Dessa kurser tillkom i samband med det försök som
gjordes att koncentrera ekomålen till vissa tingsrätter (se nedan). De
intervjuer som gjorts inom denna granskning tyder på att det är ovanligt att
1994/95 :RR4
Bilaga 1
190
de som dömer i ekomål har genomgått denna utbildning. Det förekommer
även att domare inbjuds till vissa avsnitt av ekoåklagamas utbildning.
De samlade utbildningsinsatserna för domstolsväsendet motsvarar drygt två
utbildningsdagar per år och anställd under 1990/91. Det innebar en
fördubbling jämfört med tidigare budgetperiod. Enligt Domstolsverket har
domstolarna hittills inte tagit upp utbildningsfrågorna i sin
verksamhetsplanering. Många domstolar följer heller inte regelmässigt upp
om den utbildning som genomgåtts motsvarar behoven. {Källa:
Domstolsverkets treårsrapport för 1992/93 -1994/95.)
Ekodomstolar och expertmedverkan
Ett försök med specialdomstolar, s.k. ekodomstolar, infördes i Sverige i
mitten av 1980-talet. Vissa tingsrätter - en i varje åklagarregion - utsågs då
att fungera som ekodomstolar. Ekobrottmål, varmed avsågs "vidlyftiga eller
komplicerade brottmål i vilka ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden
hade väsentlig betydelse för bedömningen", skulle i första hand handläggas
vid dessa eko-tingsrätter. Dessa fick samtidigt möjlighet att i brottmål låta
experter på ekonomiska och skatterättsliga frågor ingå i rätten som särskilda
ledamöter. De ekonomiska experterna skulle utses av domstolen bland
personer som i förväg förordnats av regeringen. Som skatterättsliga experter
skulle man anlita domare från främst länsrätterna och kammarrätterna. Även
hovrätterna fick möjlighet att anlita ekonomiska och skatterättsliga experter.
Systemet med 13 särskilt utsedda tingsrätter har senare avskaffats.
Möjligheten att anlita särskild expertis i mål om kvalificerad ekonomisk
brottslighet har i stället utvidgats till att gälla alla 97 tingsrätterna. Dessa
regler gäller från den 1 juli 1990 (prop 1989/90:71, JuU32).
Bakgrunden till de ändrade reglerna var att de särskilda eko-tingsrätterna
kom att utnyttjas i mycket begränsad omfattning. En utvärdering som gjorts
av Domstolsverket visade att sammanlagt 30 ekomål stämdes in till eko-
tingsrätterna under tiden 1 juli 1985 - 31 mars 1987. Endast sex av dessa
hade kommit från någon annan tingsrätts ordinarie domkrets. De tingsrätter
som inte var eko-tingsrätter hade under den aktuella perioden haft ett
hundratal mål som de själva ansett vara ekomål. Enligt propositionen gav
utvärderingens resultat en i stort sett riktig bild av förhållandena ända fram
till hösten 1989.
Möjligheten till expertmedverkan utnyttjades inte heller nämnvärt. I sex av
de 30 målen som instämts till eko-tingsrätt under perioden 1 juli 1985 - 31
mars 1987 hade någon part begärt att tingsrätten skulle förstärkas med en
ekonomisk expert, i ett av målen med skattedomare. Endast ett mål hade
avgjorts under medverkan av en ekonomisk expert, och bara ett mål under
medverkan av en skattedomare.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
191
En utvärdering av ekodomstolama gjordes redan 1988 av docenten i 1994/95 :RR4
straffrätt Hans-Gunnar Axberger (Eko-brott, eko-lagar och eko-domstolar. Bilaga 1
En rättspolitisk utvärdering. BRÅ 1988:3). Där förs också en principiell
diskussion kring frågan om de särskilda eko-tingsrätterna. Några synpunkter
av särskilt intresse är följande:
Tanken på att dela upp landets tingsrätter i sådana som var behöriga
att döma i dessa mål och sådana som inte var det utsattes för stark
kritik från många håll.
Det primära syftet med en koncentration av ekomålen till vissa
tingsrätter torde ha varit att man härigenom skulle kunna genomföra
en kompetenshöjning genom riktade utbildningsinsatser och
möjlighet att ta tillvara den kompetens som erfarenhet av de aktuella
målen ger. Det skulle alltså vara ett effektivitetstänkande som ligger
bakom reformen i denna del. Detta slags effektivitet står inte på
något sätt i strid med rättssäkerhetsintressen, snarare tvärtom.
Förslaget om att förstärka domstolarnas kompetens genom att knyta
experter till rätten som ledamöter bemöttes på de flesta håll i princip
positivt.
En invändning mot denna form av expertmedverkan är att man i
stället lika gärna kan använda sakkunnigbevisning, genom att
experter avger utlåtanden eller hörs som vittnen inför rätten. I
exempelvis ett mål om bokföringsbrott kan en revisor (eller flera)
höras vid huvudförhandling angående vad som är god bokföringssed
etc. Fördelen med detta är att specialkunskapen tillförs rätten öppet
inför partema, vilka därmed får möjlighet att argumentera kring den
information som den sakkunnige lämnar. När specialkunskapen i
stället tillförs rätten internt, bakom stängda dörrar och över parternas
huvuden, uppstår en risk för att expertens sakkunskap inte granskas
tillräckligt väl och att rättens övriga ledamöter okritiskt tar till sig
denna.
Mot detta kan man hävda att denna risk alltid föreligger, dvs att en
domare tar till ett eget vetande under överläggningen och lägger det
till grund för sitt ställningstagande utan att han konfronterat partema
med det... Sakkunnigbevisning har också den svagheten att rätten inte
har tillgång till den sakkunnige under överläggningen. Det är alltså
inte helt korrekt att säga att expertledamöter kan ersättas av vittnen.
En principiellt viktig invändning mot expertmedverkan gällde
skillnaden mellan olika slags expertis. Den innebär att man kan
acceptera experter som tillför icke-juridisk kunskap, men att det är
192
onödigt och principvidrigt att genom "experter" tillföra rätten rättslig
kunskap.
Denna principiella invändning har stor räckvidd. Den innebär bl.a.
indirekt att juridiken - själva rätten - inte får bli alltför komplex, inte
så komplicerad att till och med en ordinarie och betrodd domare skall
anses behöva "experter" för att uttolka den. Detta gäller särskilt i
brottmål. Att expertledamöter skulle väljas bland domare från
länsrätter och kammarrätter kom därför att ifrågasättas.
Axbergers argumentation kring denna fråga är främst av teoretisk och
principiell natur. Den empiriska frågan om hur domstolarna dömer i fall av
ekonomisk brottslighet - om de dömer "rätt" - tas inte upp.
Arbetet med denna granskning tyder emellertid på att de praktiska
erfarenheterna av rättegångar i fall av ekonomisk brottslighet kan behöva
undersökas närmare. Det har i vår granskning förekommit ett antal fall där
man från åklagarhåll anser att det av domskrivningama framgår att
domstolen inte har förstått. För att belägga eller vederlägga dessa farhågor
krävs ingående undersökningar som inte har kunnat göras inom ramen för
denna granskning. Om dessa farhågor skulle besannas aktualiseras frågor
som gäller själva kärnan i domstolens verksamhet. Förmågan att döma efter
lagen äventyras om de omständigheter som saken gäller inte är förstådda.
Frågan om hur praxis utvecklas i domar om ekonomisk brottslighet har i
våra intervjuer besvarats med hänvisning till domsluten i Högsta domstolen,
som anses ha en avgörande roll som riktningsgivare. Referat av HD:s domar
publiceras i Nytt Juridiskt Arkiv. Allmänt sett fungerar instanskedjan som
en kvalitetskontroll på domsluten. Man bör dock ha klart för sig att det i
varje instans döms på det material som kommer fram vid
huvedförhandlingen i den instansen, och att detta material kan vara olika i
de olika instanserna.
Ett problem i detta sammanhang är att bevisningen försämras då tiden går
(se vidare nedan). Frågor om uppsåt etc. i mål om ekonomisk brottslighet
som är svårbedömda i tingsrätten blir därför av naturen svårare att avgöra i
andra och tredje instans, även om den juridiska kompetensen bör vara bättre
då man har ett större antal juristdomare. Ett mål i tingsrätt har normalt en
juristdomare, i större mål två. I hovrätt har man tre, och i Högsta domstolen
fem juristdomare.
Avskaffandet av eko-tingsrätterna kan ses som ett led i statsmakternas
allmänna strävan att begränsa användningen av specialdomstolar, för att i
stället stärka det allmänna domstolsväsendet. Möjligheten att knyta
särskilda experter till domstolarna kom därvid att behållas och utvidgas.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
193
Dagens regler om experter som ledamöter i domstolen återfinnes i
rättegångsbalkens 1 kap. 8 §. Som särskilda ledamöter kan, liksom tidigare,
ingå ekonomiska experter som förordnats av regeringen, och/eller person
som är eller har varit lagfaren domare i allmän förvaltningsdomstol, om det
finns behov av särskild fackkunskap inom rätten i fråga om skatterättsliga
förhållanden. Regler om domstolens anlitande av sakkunniga återfinns i
rättegångsbalkens 40 kap. Här rör det sig om avge sakkunnigutlåtande samt
- om så begärs av parterna eller rätten finner det erforderligt - höras
muntligen av rätten. Bägge formerna av expertmedverkan beslutas av
domstolen.
Möjligheten att låta experter ingå som ledamöter i domstolen har, enligt vad
som framkommit i denna granskning, i Sverige i viss mån utnyttjats i
samband med tvistemål; däremot inte i brottmål, i varje fall inte i någon
större utsträckning.
Däremot brukar domstolen inkalla sakkunniga som vittnen. Från domarhåll
anser man inte sällan att detta är den rätta metoden att ta del av expertis.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Arbetsgången vid de större tingsrätterna
Som exempel på hur man arbetar vid en större tingsrätt beskrivs här
förhållandena vid tingsrätten i Göreborg, så som de har framställts i en
intervju med chetsrådmannen Bengt Gustafsson den 10 mars 1993.
Vid Göteborgs tingsrätt finns sammanlagt åtta avdelningar, varav fyra
för tvistemål och fyra för brottmål. Målen fördelas mellan domarna
med ett lottningsförfarande. Mål om ekonomisk brottslighet lottas på
alla fyra avdelningarna. I varje avdelning finns en chefsrådman, fyra-
fem rådmän plus eventuellt en assessor. Alla vid tingsrätten har egna
ordbehandlare.
Under 1992 var det totalt 4828 mål som kom in till tingsrätten och 4914
som avgjordes. Ärendebalansen ökar ej. Ekomål är en liten del av
verksamheten. De "mängdärenden" som finns inom ekobrottsområdet är
bokföringsbrott och brott mot uppbördslagen.
Det saknas dock statistik över hur många mål som finns av varje slag.
Det finns ingen planläggning; man planerar bara en vecka framåt. Det
beror bl.a. på att det händer plötsliga saker - vid häktning har man
endast en vecka på sig att hålla häktningsförhandling. Men den
bristande planeringen är nog också ett uttryck för chefsrådmännens
mycket självständiga ställning i förhållande till varandra - varje
avdelning fungerar för sig.
194
Det finns vissa prioriteringar som bestämmer när målen kommer upp.
Häktade tas med förtur. De som har reseförbud en månad tas därefter.
Sedan finns det legala tidsfrister som avgör turordningen. Gäller det en
"frifoting" har man normalt en väntetid på 3-4 månader från åklagarens
anmälan till dess att målet kommer upp till huvudförhandling i rätten.
Komplicerade ekomål kan dröja längre på grund av skriftväxling,
omfattande bevisning etc.
Arbetsgången vid tingsrätten kan beskrivas på följande sätt:
- Ansökan om stämning från åklagaren kommer till tingsrätten, baserad
på åklagarens förundersökning
- Tingsrätten utfärdar stämning omedelbart. Delgivning av stämning till
den misstänkte är viktig, denna tidpunkt är utgångspunkt för beräkning
av preskriptionstiden.
- Målet sätts ut till någon speciell dag och offentlig försvarare
förordnas.
De misstänkta har rätt att själva välja advokat. Dröjsmål kan uppstå då
de eftersökta advokaterna inte har tid. Då många personers tider skall
passas samman går det normalt flera månader mellan det att åtalet väcks
och huvudförhandlingen kan börja. Eventuellt görs personutredning.
- Huvudförhandling genomförs. För ett litet eko-mål kan detta gå på en
timme, ofta avkunnas dom omedelbart. Mer komplicerade
bokföringsbrott kan ta två-tre dagar.
Rättens sammansättning: I brottmål är man normalt bara en
juristdomare plus tre nämndemän. I svårare fall, då man väntar mer
allvarliga påföljder, är man fem nämndemän. Nämndemännens
funktion är främst att ge medborgarna insyn etc. Vid särskilt svåra fall
av ekonomisk brottslighet används två juristdomare. I tvistemål är man
av tradition alltid tre juristdomare.
Arbetet vid Stockholms tingsrätt är annorlunda organiserat. Vid ett möte
med chefsrådman Hans Björkegren och några av hans medarbetare den 19
februari 1993 framfördes bl.a. följande:
Vid Stockholms tingsrätt handläggs alla ekomål av avdelning 14. Inom
avdelningen finns dels tre rena ekorotlar (nr 4, 5 och 6), som tar mål
från andra åklagarkammaren vid Åkagarmyndigheten i Stockholm, dels
rotel 1 som tar mål från Statsåklagarmyndigheten för speciella mål
(t.ex. Thulin- och Njord-målen).
Det totala antalet inkomna ekomål under 1992 var
- 16 mål vid rotel 1
- 202 mål vid rotel 4 (därav många varusmugglingsmål)
- 54 mål vid rotel 5
- 59 mål vid rotel 6
Målstatistik finns dels för varje avdelning som rapporterar till
samordningskansliet, dels centralt hos Domstolsverket. Det finns dock
1994/95-.RR4
Bilaga 1
195
ingen statistik över påföljder eller domslut. Brottsstatistiken sköts av
SCB. Domstolsverket gör inga sammanställningar.
Effektiviteten i åklagarnas förundersökningar bör kunna förbättras.
Skalbolagshärvoma från 1985-86 resulterade i åtal 1992 och
huvudförhandling 1993. Det är inte bra att det tar så lång tid.
Vittnesbevisningen försvagas då minnesbilderna bleknar. Det blir oklart
vad som kommit fram under utredningen och vad som hände tidigare.
Åklagarna bör kunna begränsa och styra förundersökningarna bättre.
Domarna är inte specialiserade. Man roterar mellan avdelningarna, i
regel byter man avdelning vartannat år. Det finns domare som har gått
specialkurser inom ekobrottsområdet men det är inte särskilt vanligt.
Man har inget samarbete med RÅ och inga diskussioner med åklagare
annat än i praktiska frågor och sådant som rör arbetsläget. Domstolen
skall vara fristående och oberoende. Domarna syns inte i debatten och
lämnar sällan synpunkter på ekobrottens hantering. Få domare söker sig
till ekomål. Det är tungt och mycket att läsa in.
En annan slags inblick i arbetet vid Stockholms tingsrätt har getts av
rådmannen Rolf Nöteberg. Hans uttalande handlar främst om
rationaliseringsmöjligheterna vid tingsrätten (källa: Dagens Industri den 16
september 1993):
Tingsrätternas arbete skulle gå mycket snabbare om de fick ett
modernt datastöd och om domarna slapp tidsödande småmål och
pappersarbete. Det vore för en domare möjligt att göra fem gånger så
mycket som idag. Det skulle vara möjligt att sitta i rätten 25 timmar i
veckan, i stället för de fem som jag nu hinner med. Men då måste det
övriga arbetet rationaliseras. Det är inte bara en fråga om datorer,
utan även om personal som kan ta hand om skrivarbete. Dessutom
behövs delvis andra medarbetare, bl.a. flera jurister på mellannivå.
Hovrätterna
En del av de mål om ekonomisk brottslighet som avgjorts i första instans
överklagas till hovrätt. Under 1992 överklagades 23 procent av de mål som
gällde brott mot borgenärer, 30 procent av de mål som gällde brott mot
skattebrottslagen och 12 procent av de mål som gällde brott mot
uppbördslagen. Benägenheten att överklaga har ökat sedan 1977 (se tabell
8.1).
Antalet överklagade mål av de nämnda tre typerna har inte ökat under de
senaste fem åren. Däremot har målens omfång och komplexitet ökat.
Allvarliga brott, där tingsrätten dömt till fängelse, överklagas i större
utsträckning än mindre allvarliga brott. Vissa mål kan ta mycket lång tid i
1994/95 :RR4
Bilaga 1
196
anspråk, ibland flera månader. De ger då upphov till stora
planeringsproblem och störningar i hovrättemas övriga arbete.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Tabell 8.1 Antalet lagföringar (skyldiga i första instans) och
överklaganden till hovrätt för tre typer av ekonomiska
brott
1977 1982 1987 1992
Brott mot borgenärer 11 kap. BrB
|
Antal lagförda |
205 |
983 |
1 406 |
1 026 |
|
Överklagade |
30 |
227 |
304 |
234 |
|
Procentandel |
15 % |
23 % |
22% |
23 % |
|
Brott mot skattebrottslagen | ||||
|
Antal lagförda |
571 |
1 362 |
1 153 |
626 |
|
överklagade |
116 |
355 |
286 |
187 |
|
Procentandel |
20% |
26% |
25 % |
30% |
|
Brott mot uppbördslagen | ||||
|
Antal lagförda |
1 522 |
907 |
729 |
755 |
|
Överklagade |
58 |
81 |
64 |
91 |
|
Procentandel |
4% |
9% |
9% |
12% |
Not: Begreppet ekonomisk brottslighet omfattar även andra lagrum än
de som nämns i tabellen.
Källa: Statistiska Centralbyrån
Det totala antalet mål i hovrätt har ökat mycket kraftigt under senare år (se
tabell 8.2). Arbetssituationen i hovrätterna har blivit mycket ansträngd.
Några erfarenheter från arbetet i Svea Hovrätt har förmedlats av den tidigare
lagmannen, numera justiterådet Ingegerd Westlander:
Arbetsbelastningen i hovrätten har ökat så mycket att praktiskt taget
ingen domare anser sig få tillräckligt mycket tid för studier av doktrin
och rättspraxis. Vårt system tillåter en fullständig omprövning i
hovrätten av tingsrättens dom i både skuld- och påföljdsfrågan. Det
innebär att all bevisning tas upp på nytt. Även ny bevisning kan tas
upp. Men att ta om all bevisning i hovrätten ger ingen bättre
rättssäkerhet - snarare tvärtom. Det beror på att den muntliga
bevisningen blir så mycket sämre i andra instans eftersom så lång tid
hinner gå från själva brottet. Det finns risk för att förhörspersonen
197
16 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
bättre kommer ihåg vad han/hon berättade vid tingsrätten än sina
ursprungliga minnesbilder.
Överklagande används ibland som ett sätt för de dömda att slippa
komma ut på anstalt. Det sammanhänger med att vi har automatisk
avräkning av häktningstiden från fängelsestraffet. Det systemet är
inte självklart. Andra länder har begränsningar i reglerna om
avräkning av häktestiden vid överklaganden. En ändring av reglerna
på denna punkt som gjorts i Storbritannien har där visat sig ge en
stark nedgång av antalet överklaganden.
I tvistemål påverkas domstolens arbetsbörda av reglerna om
rättshjälp. Förekomst av allmän rättshjälp i kombination med
rättsskyddsförsäkming kan göra de tvistande parterna mindre
benägna att träffa en förnuftig förlikning i målet än de annars skulle
ha varit. Som det nu är har parterna ingen vilja och lust att göra upp
förrän kostnaderna har gått upp till 75 000 kronor.
I ett långmål sitter rätten vanligen i huvudförhandling i tre dagar per
vecka. Under de mellanliggande dagarna bearbetas det framlagda
materialet av domaren. Domarna har också att sköta det löpande
arbetet i sina övriga mål.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Tabell 8.2 Hovrätterna. Antalet inkomna mål 1970-1992
|
1970 |
1980 |
1985 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Inkomna |
4 323 |
6 383 |
6 838 |
7 952 |
7 928 |
9 176 |
|
Tvistemål |
1 721 |
2 549 |
3 055 |
3 401 |
3 618 |
4 084 |
|
övriga mål |
3314 |
5 956 |
8 906 |
9 352 |
10 541 |
12 799 |
|
Samtliga mål Inkomna |
9 358 |
14 888 |
18 799 |
20 705 |
22 087 |
26 059 |
|
Slutligt |
9 249 |
14 716 |
18 746 |
20 421 |
22 140 |
23 498 |
|
till följande |
2 953 |
5 094 |
6412 |
8 989 |
8 756 |
10 685 |
Källa: Statistiska Centralbyrån
198
Genom krav på prövningstillstånd kan antalet fall som tas upp i hovrätt
begränsas. För tvistemål infördes år 1974 regler om prövningstillstånd i
hovrätt i de fall tvisteföremålets värde inte uppenbarligen överstiger ett
halvt basbelopp. Denna gräns har nu höjts till ett helt basbelopp från den 1
juli 1993. Från den 1 september 1989 skärptes också reglerna om
möjligheterna att åberopa nya omständigheter och bevis i
tvistemålsprocessen.
För brottmål kan hovrättens prövning numera i större utsträckning än
tidigare begränsas till endast påföljdsfrågan. Detta gäller från den 1
september 1989. Nyligen har man också infört krav på prövningstillstånd
för brottmål i de fall tingsrätten inte har bestämt påföljden till annat än
böter, eller då tingsrätten helt har frikänt den anklagade. Detta gäller från
den 1 juli 1993 (SFS 1993:514).
Formerna för rättegången i hovrätt är för närvarande föremål för översyn av
en särskild utredare (dir. 1993:38). Utredningsarbetet skall redovisas före
den 1 april 1995. Avsikten är att förenkla och begränsa hovrättemas
prövning av målen. I direktiven pekas på en rad problem som behöver lösas
i detta sammanhang. Man nämner också ett antal exempel på möjliga
åtgärder. Bland dem ingår att öka inslaget av skriftlighet, och att öka
möjligheterna att underlåta att ta upp bevisning på nytt, respektive att inte
tillåta ny bevisning.
De generella problem som har beskrivits ovan är i mycket hög grad
relevanta för de mål som gäller ekonomisk brottslighet. Dessa mål är kan
vara mycket stora och komplicerade och har ofta en invecklad bevisning.
Rättegångsbalkens nuvarande regler är inte utformade för den typen av mål.
Något om kostnaderna
Rättegångarna i fall av ekonomisk brottslighet har mycket olika omfattning
och längd. Tiden för huvudförhandling kan variera mellan en timme och ett
år. Även kostnaderna per rättegångsdag varierar starkt med målens
omfattning. I de stora fallen av ekonomisk brottslighet finns flera åtalade,
som var och en har sin försvarsadvokat. Advokaterna är ofta mycket
välbetalda; de kan i vissa fall förtjäna 3-4 gånger mer än en domare.
Totalkostnaden för en rättegång beror således på antalet inblandade
personer samt på målets längd. I övrigt påverkas de samlade kostnaderna
bland annat av följande poster:
1994/95 :RR4
Bilaga 1
199
Löner och ersättningar för
- två domare
- nämndemän
- åklagare
- utredare från polisen
- advokater
- ev. övrig rättshjälp
- vitmen
- tolkar
- personundersökare
Lokalkostnader och adminstration
1994/95:RR4
Bilaga 1
En sammanställning av advokatkostnader har gjorts med utgångspunkt från
de 20 fall av ekonomisk brottslighet som beskrivits i kapitel 3.1 17 av dessa
mål uppgick de totala advokatersättningama till ca 9,5 miljoner kronor.
Dessa ersättningar avsåg försvaret av totalt 60 åtalade personer.
Målens omfattning och därmed ersättningarnas storlek varierar starkt. I
Gusum-målet (3 åtalade i tingsrätten) uppgick advokatarvodena till ca 1,2
miljoner kronor. Dessa arvoden täckte såväl insatser under
förundersökningen som omkring 35 rättegångsdagar. I det mest omfattande
målet, som avsåg fusk med utbildningsbidrag från länsarbetsnämnden, var
19 personer åtalade och advokatarvodena uppgick till ca 5,3 miljoner
kronor. I det omfattande La Reine-målet - som dock inte ingår i våra
fallstudier - uppgick advokatarvodena till 12 miljoner kronor i tingsrätten
och 4 miljoner kronor i hovrätten.
Kostnaderna för domstolens eget arbete har inte kunnat beräknas utifrån
fallstudierna. I Domstolsverkets treårsrapport för 1992/93 - 1994/95
framhålls att handläggningen av ett mål vanligen består av många olika, ofta
små arbetsmoment som utförs under en längre period. Tidigare studier visar
att som enskild faktor utgör förhandlingstiden det bästa måttet på den totala
arbetsbelastningen i målen. Några särskilda beräkningar för mål om
ekonomisk brottslighet finns inte.
Domstolsverkets beräkningar av kostnaderna för de allmänna domstolarna
visar att brottmål i tingsrätt (exkl. notariemål) i genomsnitt kostar 6000
kronor per mål, medan brottmål i hovrätt (med huvudförhandling) kostar
32 000 kronor per mål. Beräkningarna avser kostnaden per mål. Eftersom
förhandlingstiden och omfånget varierar så mycket är dessa uppgifter inte
till stor hjälp. Vidare omfattar beräkningarna endast domstolarnas egna
förvaltningskostnader, övriga kostnader såsom t.ex. ersättning till offentliga
försvarare, vitmen, tolkar och personundersökare samt rättshjälpskostnader
ingår inte. Kostnader som faller på parter, åklagare och andra myndigheter
ingår heller inte i Domstolsverkets beräkningar.
200
* Domarnas roll
Domarens roll i allmän domstol är att väga bevisningen mellan parterna.
Domaren måste vara självständig och opartisk. Utgångspunkten för
rättegången är åklagarens gämingsbeskrivning; domstolen kan ej döma om
andra gärningar än dem åklagaren valt att föra fram.
* Rättegångsbalken
Enligt rättegångsbalken skall rättegångsförhandlingama präglas av
muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Rättegångssbalken är från
1948 och är inte skriven med ekomål i åtanke. Åklagarens
gämingsbeskrivning utformas skriftligen. Hans sakframställning, dvs. hans
redogörelse för omständigheterna omkring gärningen, förmedlas främst
muntligen, utan stöd av någon systematisk skriftlig framställning.
Åklagarens dokumentation av förundersökningen är inte avsedd som
introduktion och behöver inte läsas av rättens ledamöter.
* Kompetensfrågor i stora ekomål
Från domarhåll ser man tydligt åklagarnas svårigheter i fall ekonomisk
brottslighet och ifrågasätter om åklagarnas kompetens räcker för uppgiften.
Från åklagarhåll finns farhågor som gäller domstolens förmåga att förstå de
ekonomiska förhållanden som målen handlar om. Svårigheterna på ömse
håll gäller främst att förstå omständigheterna omkring gärningen och den
miljö där gärningen begicks.
* Inga specialiserade domare
Det finns inga domare som specialiserar sig på mål om ekonomisk
brottslighet. Av principiella skäl vill man undvika specialisering. Viss
utbildning av domare i ekonomi har förekommit i samband med försöket
med särskilda eko-tingsrätter.
* Expertmedverkan
Möjlighet till expertmedverkan i domstolen finns enligt rättegångsbalken.
Dessa möjligheter utnyttjas dock sällan. Däremot är det vanligt att experter
hörs som vittnen i rättegången.
* Planeringsproblem
De mest omfattande ekobrottsmålen tar flera månader i rätten. De förrycker
planeringen och "slår sönder" övrig verksamhet i domstolarna. Arbetssättet
är avpassat efter mål som tar högst några dagar i anspråk.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
201
I en del länder har man valt särskilda organisatoriska lösningar när det gäller
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Vi har besökt Danmark, Norge och
Finland för att diskutera dessa frågor. Vi beskriver också den centrala
organisation i Storbritannien som arbetar med utredningar om ekonomisk
brottslighet.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Statsadvokaturen for scerlig ekonomisk kriminalitet
År 1973 bildades i Danmark en särskild myndighet för att utreda och föra
talan i vissa mål om ekonomisk brottslighet - den s.k. Statsadvokaturen for
saerlig pkonomisk kriminalitet. Dess uppgift är att handlägga ekonomiska
brott som innebär överträdelse mot bl. a. bolags-, avgifts- och
skattelagstiftningen, när det finns skäl att misstänka att överträdelsen har ett
betydande omfång, är ett led i en organiserad kriminalitet, är utförd med
hjälp av speciella arbetsmetoder eller på annat sätt är av kvalificerad
karaktär.
Statsadvokaturen är en kombinerad polis- och åklagarmyndighet som
fungerar som nationell ekorotel. Statsadvokaturen handlägger ärenden om
ekonomisk brottslighet från hela landet. Myndigheten handlägger dock inte
miljömål. Stadsadvokaten utreder de mest komplicerade brotten men har
inte resurser att åta sig allt som anmäls. Då träder Riksadvokaten (motsvarar
Riksåklagaren) in och fördelar ärendena. Köpenhamns bedrägerirotel med
55 anställda tar en stor del av utredningarna.
Utöver Statsadvokaturen for saerlig pkonomisk kriminalitet finns det sex
regionala statsadvokater i Danmark. Dessa är rena åklagarämbeten,
fristående från polisen. I övrigt används i Danmark ett system med
polisjurister, som är anställda hos polisen. Dessa fungerar som åklagare i
första instans.
Statsadvokaturen, som leds av statsadvokaten, består av ca tretton jurister
och kontorspersonal. En polisstyrka på ca 40 personer från rikspolischefen
tjänstgör också under statsadvokaten. Det finns inga ekonomer anställda, i
stället köps konsulttjänster från stora, välrenommerade revisionsfirmor. Hos
Statsadvokaturen finns även en informationscentral.
Statsadvokaten och hans juridiska medarbetare har följande huvuduppgifter:
- leda brottsutredningen,
- avgöra åtalsfrågan,
203
- driva åtalet och
- leda informationscentralen.
Utöver detta skall Statsadvokaturen generellt hålla sig underrättad om
förekomsten av oacceptabla former av ekonomiska aktiviteter och om
lagstiftning och praxis på dessa områden i andra länder. Dessutom skall
statsadvokaten ansvara för att kontakten med andra myndigheter
upprätthålls, t.ex. när det gäller utbyte av information och samordning av
reglerna mot ekonomisk brottslighet.
Arbetssätt
Under utredningen av ett brottsfall - som ofta är en härva med flera
åtalspunkter - samarbetar jurister och poliser. Kriminalpolisen ansvarar för
utredningen av brottet. Det dagliga utredningsarbetet leds av en
kriminalinspektör. Juristerna underrättas löpande om juridiska problem eller
om viktiga utredningsframsteg. Juristerna deltar också i de juridiska
göromål som kan bli aktuella under utredningen, t ex vid husrannsakan.
Statsadvokaten fattar beslut i väsentliga frågor angående utredningen, t ex
utformningen av målen för utredningen och avgörandet i åtalsfrågan, men
han deltar inte i det dagliga utredningsarbetet. Det åligger vidare
statsadvokaten att prioritera mellan ärendena, att avsätta resurser till varje
ärende och att tillse att ärenden utreds på ett riktigt sätt.
När utredningen är slutförd utarbetar den jurist, som haft den juridiska
ledningen under utredningsfasen, en kort skriftlig redogörelse av ärendet.
Det är med hjälp av denna redogörelse samt en muntlig föredragning i
ärendet som statsadvokaten fattar beslut i åtalsfrågan.
Inför rättegången får åklagaren inkomma med en skriftlig redogörelse till
domstolen. Denna introduktions-PM ger rättens ledamöter en möjlighet att
förstå hur åklagaren tänkt lägga upp målet. Efter huvudförhandlingen avger
åklagaren en skriftlig redogörelse för att förklara sin syn på rättegången.
Man anlitar i bland advokater som åklagare för att driva åtalet i rätten. Detta
system uppgavs fungera mycket väl, även om det var dyrt. Vidare kan
noteras att man i Danmark inte brukar använda fackkunniga domare i rätten.
Detta sågs från statsadvokatens sida som en stor nackdel.
Informationscentralen
I anslutning till Statsadvokaturen finns en speciell informationscentral, som
samlar in, registrerar och i viss mån bearbetar upplysningar rörande grov
ekonomisk brottslighet. Ekonoisk brottslighet karakteriseras ofta av en
mängd handlingar som i kombination utgör den brottsliga gärningen. För att
1994/95: RR4
Bilaga 1
204
underlätta tolkningen och koordinera sådana upplysningar registrerar man
systematiskt olika slags basdata. Informationscentralen sänder fortlöpande
ut informationsmaterial till både polisdistrikten och åklagarmyndigheterna.
Man besvarar även ett stort antal frågor angående enskilda personer,
företag, domstolarnas praxis och frågor om rättshjälp från utlandet.
Informationscentralen är en mycket viktig informationskälla för de poliser
och jurister som utreder ekonomisk brottslighet.
1994/95.RR4
Bilaga 1
Utvärdering
En utvärdering av verksamheten vid Statsadvokaturen har gjorts av
Retsplejerådet (BeUenkning om anklagemyndighedens struktur, nr 1194, år
1990). Vid utvärderingen skulle man överväga de principiella frågor och
rättsäkerhetsfrågor som har att göra med att Statsadvokaturen både utreder
misstänkta brott och sedan fattar beslut i åtalsfrågan. Retsplejerådet skulle
vidare utforma förslag till en organisation i vilken dessa båda uppgifter var
åtskilda. Två alternativa organisationsmodeller togs fram.
Ett alternativ var ett rikstäckande polismästarämbete med ansvar för att
utreda ekonomiska brott och driva åtalet i första instans. Åtalsfrågan skulle
dock avgöras i ett rikstäckande statsadvokatämbete, bestående enbart av
jurister.
Enligt det andra alternativet skulle alla ekonomiska brott utredas i
polisdistrikten. Polismästarna skulle driva åtalet i första instans. Ett
rikstäckande statsadvokatämbete skulle inrättas. Statsadvokaten skulle fatta
beslut om avgränsning m.m. i de större brottsutredningarna och även utöva
tillsyn och kontroll över utredningsarbetet.
Den ursprungliga organisationen av Statsadvokaturen har emellertid
bibehållits. Retsplejerådet fann i sin utredning att en omorganisation skulle
innebära en förlängning av handläggningstiden och dessutom bli dyrare. Vid
besöket i Danmark framhölls att debatten rörande myndighetens mandat och
verksamhetsområde numera är avslutad.
Övriga synpunkter
Vid besöket i Danmark redovisade statsadvokaten utvecklingen kring den
ekonomiska brottsligheten och erfarenheterna av arbetet. Under 1980-talet
hade man flera bankkriser och en bank, Kronebanken, gick i konkurs.
Brottsutredningarna i samband med bankkriserna tog ca 2,5 år. Därtill kom
väntetider i rätten på upp till 2 år. Efter dessa brottsutredningar har man
genomfört vissa lagändringar om olovlig långivning i aktiebolag och
riskfylld kreditgivning i banker.
205
0kokrim
Även i Norge finns en myndighet som är specialiserad på att utreda och föra
talan i mål om ekonomisk brottslighet. Inom 0kokrim, som bildades 1989,
finns åklagare, poliser och ekonomer som samverkar i brottsutredningar. Av
dem är åtta statsadvokater, varav en utövar ledningen för myndigheten.
Organisationen liknar den som finns i Danmark men har ett vidare mandat
eftersom den även handlägger miljömål. Den skiljer sig också från den
danska genom att ekonomerna är anställda hos myndigheten i stället för att
hyras in på konsultbasis.
0kokrim utreder och driver åtal i stora och komplicerade ekonomiska
brottmål och miljömål över hela landet 0kokrim kan själv ta initiativ till en
utredning, men ärenden kan även anmälas av polisdistrikten eller av
Riksadvokaten. Vid eventuell oenighet om ett ärende skall handläggas av
0kokrim eller ej avgör Riksadvokaten. 0kokrim har en rådgivande och
koordinerande funktion i kampen mot ekonomisk brottslighet i Norge.
0kokrim skall också samla in och systematisera information om ekonomisk
brottslighet. Organisationen är även mycket aktiv när det gäller utbildning
av poliser.
0kokrim betraktas som framgångsrik i sitt sätt att arbeta som integrerar
åklagare, poliser och ekonomer, speciellt revisorer. 0kokrim har 55
anställda och uppger sig ha goda resurser och god teknisk utrustning. Man
utreder inte bara ekonomiska brott och miljöbrott utan ger därtill betydande
stöd till de lokala polisdistrikten. Detta sker bl.a. i form av besök - två av de
åtta arbetsgrupperna vid 0kokrim arbetar med dessa kontakter.
Vid behov kan även extern expertis kopplas in för att säkra nödvändig
kompetens på speciella områden. Målet är att utredningarna inte skall ta
längre tid än nio månader. I verkligheten varierar tiden betydligt; en del går
på kortare tid än sex månader, en del tar över ett år. Tiden i rätten handlar
ofta om 35 - 40 dagar. Men även här finns det naturligtvis stora variationer.
En prioritering av vissa områden av ekonomisk brottslighet har ägt rum i
Norge. I samband med regeringens handlingsplan mot ekonomisk
kriminalitet 1992 inrättades två konkursteam vid 0kokrim. Varje team leds
av en förstestadsadvokat och består därtill av två utredare med
polisbakgrund och två utredare med revisorsbakgrund. De båda
konkursteamen skulle under loppet av två år besöka alla landets polisdistrikt
och hjälpa dessa med utredningen av konkurser. Den långsiktiga
målsättningen är att höja polisdistriktens kompetens på detta område. Ett
annat prioriterat område är den s k penningtvätten. På detta område skall
0kokrim sköta samordningen och koordineringen av polisens arbete. En
särskild grupp inom 0kokrim är inrättad för detta ändamål.
1994/95:RR4
Bilaga 1
206
Frånsett 0kokrim finns i Norge ett system med polisjurister, på samma sätt
som i Danmark. Den lokala åklagarorganisationen är med andra ord en del
av polisorganisationen. Regionalt finns ca 40 statsadvokater som beslutar i
alla åtalsfrågor vid allvarligare brott.
I Norge kan åklagaren föreslå att ett ärende i domstolen behandlas av
sakkunniga meddomare. Det är domstolen som avgör om en sådan extra
fackkompetens skall användas. Domstolen kan vidare begära att
åklagarmyndigheten inkommer med en skriftlig redogörelse om målet före
rättegången. Detta introduktions-PM har ett pedagogiskt syfte att underlätta
förståelsen av målet. Man kan också nämna Mföretagsbot är en form av
straff som inte bara finns i teorin utan även används i praktiken (ofta i
miljömål). Höga bötesbelopp samt dålig publicitet för företaget anses ge
god preventiv verkan.
Regeringsprogram mot ekonomisk brottslighet
I Norge har regeringen sedan hösten 1992 en samlad plan för att motverka
och bekämpa ekonomisk brottslighet. Ett statssekreterarutskott har ansvar
för samordningen mellan de olika departement som berörs av planen.
Arbetet med att bekämpa den ekonomiska brottsligheten sker dels som en
integrerad del av ett mer generellt arbete inom de enskilda politikområdena,
dels som mer projektorienterade åtgärder. Planen omfattar bland mycket
annat en särskild kampanj mot svartjobb.
Den norska regeringens strategi i kampen mot ekonomisk brottslighet kan
sammanfattas i tre delar:
- Ekonomisk brottslighet skall förebyggas i så stor utsträckning som möjligt.
- Ekonomisk brottslighet skall avslöjas i så stor utsträckning som möjligt.
- Rättsapparaten skall följa upp ekonomisk brottslighet snabbt och effektivt.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Diskussionen kring den ekonomiska brottsligheten i Finland har varit
mycket intensiv under det senaste året. Från polisens sida ser man den
ekonomiska brottsligheten som både en orsak till och en följd av den
ekonomiska depressionen i landet. Särskilt pekar man på de missbruk som
förekommit i samband med bankernas kreditgivning. (Källa: Salminen,
Markku, Finlands rapport till Eko-konferensen i Danmark 1993.)
Den offentliga uppmärksamheten kring denna typ av brottslighet har, liksom
i Sverige, varierat kraftigt över tiden. I början av 1980-talet tillsatte
justitieministeriet en arbetsgrupp för att utreda den ekonomiska
brottsligheten. Gruppen betonade behovet av åtgärder och ökade resurser
207
för brottsutredning och -bekämpning. Polis- och skattemyndigheter Skr. 1994/95:13
intensifierade sina ansträngningar, vilket ledde till fler utredda brott och fler Bilaga 1
anmälningar till åtal. Sedan följde en period med högkonjunktur, det
offentliga intresset för ekonomiska brott avtog och behovet av
brottsutredningar tonades ned. Lågkonjunktur med konkurser och bankkriser
har ånyo fokuserat intresset kring dessa frågor. Statsrevisorerna i
Helsingfors (den finska motsvarigheten till Riksdagens revisorer) har
nyligen avslutat en granskning av myndigheternas arbete mot ekonomisk
brottslighet.
Den brottsutredande organisationen
Den organisatoriska uppbyggnaden av polis- och åklagarväsendet i Finland
liknar det system som fanns de i Sverige före förstatligandet 1965. Polis-
och åklagarväsendet är samordnat på landsbygden men åtskilt i städerna, där
polis och åklagare tillhör skilda organisationer. I länen, utom i Helsingfors,
Tammerfors och Åbo, är en polisinspektör förman för åklagarna i länet och
även åklagare i vissa större brottmål. (Källa: Ett reformerat
åklagarväsende, Åklagarutredningens betänkande, SOU 1992:61).
Förundersökningsledningen är i princip en polisiär angelägenhet. Åklagaren
får inte överta ledningen av förundersökningen utan kommer in först när
förundersökningen är avslutad. Genom ändring i lagstiftningen 1989 har
åklagaren numera möjlighet att följa en förundersökning och påverka
utredningen. Polisen har ansvar och beslutar om alla tvångsåtgärder och
beslutar vilka mål som skall överlämnas till åklagare, i regel sådana där
polisen bedömer att åtal skall ske. Övriga mål skrivs av. Sedan är åklagaren
ansvarig för målets fortsatta handläggning. Åklagarens roll inskränker sig
alltså till prövning av åtalsfrågan och talan i domstol.
Statsrevisorernas granskning av den ekonomiska brottsligheten
Statsrevisorerna - som är den finska motsvarigheten till Riksdagens
revisorer i Sverige - konstaterar i sin nyligen avslutade granskning att den
ekonomiska brottsligheten har ökat, framför allt brottslighet i samband med
konkurs och brott med anknytning till penninginrättningar.
Bokföringsbrotten utgör en väsentlig del av de ekonomiska brotten.
Tillsynen av bokföringen har inte varit tillräcklig.
Statsrevisorerna konstaterar vidare att den ekonomiska brottsligheten
påverkar flera olika sektorer av samhället. Dess skadliga verkningar
återspeglas på staten, kommunerna, företag och även enskilda medborgare.
Den ekonomiska brottsligheten snedvrider produktionsstrukturen och
förutsättningarna för konkurrens och är därmed skadlig för hela det
demokratiska systemet. Man framhåller vidare att polisens system för
208
statistikföring inte har hunnit längre än till planeringsstadiet, vilket innebär
att polisen endast har enstaka stickprov på mängden ekonomiska brott och
på vilka penningsummor det rör sig om.
Den ökande internationaliseringen gör den ekonomiska brottsligheten
alltmer komplex och försvårar arbetet. Undersökningsmetoderna måste
förnyas och det internationella samarbetet effektiviseras.
Möjligheterna att lyckas med undersökning av ekonomiska brott beror
huvudsakligen på hur effektiva myndigheternas åtgärder är, målsägandens
medverkan och lagstiftningen. Man anser att bekämpningen av ekonomiska
brott inte har lyckats i Finland. Det förebyggande arbetet måste förbättras
och samarbetet mellan myndigheterna utvecklas. Lagstiftningen behöver
ändras, bl.a. när det gäller utredning av konkursbon, bokföringstillsyn,
revisorernas ansvar, användningen av näringsförbud och polisens
fullmakter. Under 1992 uppgick antalet konkurser till över 8000. Enligt
statsrevisorerna rör det sig om brott i uppskattningsvis en fjärdedel av dessa
fall. En utredning av alla konkurser skulle kräva att effektiviteten i
brottsutredningarna flerdubblades från det nuvarande.
När det gäller utredning av skattebrott framhåller statsrevisorerna att endast
5 procent av företagen blir förmål för inspektion. Statsrevisorerna anser det
inte acceptabelt att skatteförvaltningens personalnedskärningar skall gälla
skatteinspektionen i samma utsträckning som andra områden utan
förutsätter tvärtom att skatteinspektionen kraftigt skall ökas.
Centralkriminalpolisen
Centralkriminalpolisen i Helsingfors kan närmast jämföras med
Rikskriminalen i Sverige. Här utreder man svåra ekonomiska brott över hela
landet. Ekoroteln har 60 anställda, varav en tredjedel är ekonomer och
jurister. Ekobyrån är uppdelad i 7 undersökningsrotlar som var och en leds
av en jurist eller en ekonom. Varje rotel har 6 - 10 anställda. Vid behov
lånar man in folk från t.ex. skattemyndighet, bankinspektionen och lokala
ekorotlar.
I Finland är det polisen som leder förundersökningen. Detta system anses
fungera bra. Man kan fatta snabba beslut om anhållan när det behövs. Den
som har rätt att besluta om tvångsmedel finns nära tillhands. Vikten av
samarbete med åklagaren på ett tidigt stadium betonas. Åklagaren är också
med i förundersökningen i svårare fall. Åtalet baseras i de flesta fall på
polisens förundersökningsprotokoll. Man samarbetar med de 250 lokala
polisdistrikten, bl.a. genom utbytestjänstgöring.
Brottsutvecklingen liknar den i Sverige med skalbolagshärvor och
bedrägerier med internationella förgreningar. Under senaste tiden har man
1994/95 :RR4
Bilaga 1
209
utrett flera stora brottshärvor i samband med konkurser med skattebrott och
bokföringsbrott. En stor del av arbetet avser också utredningar av
bankbrotten. Kreditförlusterna i banksystemet har beräknats till 30 miljarder
mark. "Minutpengar" kallar man ett sätt att simulera snabba
penningtransaktioner särskilt när konkursen är nära. Genom en stor mängd
ut- och insättningar på många bankkonton försöker man visa riktiga
penningtransaktioner fast inga pengar har betalats in. Kvittona använder
man sedan som verifikationer för att visa utbetalningar eller inbetalningar
allt efter behov.
Lagstiftningen sägs vara snårig och svår att tillämpa. Det finns 40
skattelagar med straffbot. Det saknas specialister och experter. Alla behöver
bättre utbildning. Åklagarna behöver specialutbildning. Kunskapen hos
domstolarna upplevs som mycket dålig. Domarna har ingen skolning på
området. Man framhöll att samarbetet med olika myndigheter och instanser
är av yttersta vikt för att bekämpningen av ekonomisk brottslighet skall bli
effektiv Man känner ett behov av att arbeta snabbare och effektivare. Det
internationella samarbetet blir allt viktigare när brottsligheten
intemationaliseras. Kontakterna med svenska myndigheter fungerar bra
medan det kan vara svårare att samarbeta med andra länder. Man håller på
och bygger upp ett samarbete med polisen i Ryssland och Estland.
Skattestyrelsen
Det finns 550 skatterevisorer och skatteinspektörer på de 10
länsskattekontoren. Totalt arbetar 680 personer med revision, vilket
motsvarar 10 procent av antalet anställda. Skatter indrivna i eftertaxering
uppgick 1992 till 820 miljoner FMK, ett belopp som ökar stadigt.
Skattemyndigheten har rätt att hålla förhör i anslutning till skatterevision,
och har rätt att göra anmälan om bokföringsbrott. Skattemyndigheterna och
polisen samarbetar i bekämpningen av ekonomisk brottslighet och det finns
gemensamma samarbetsinstruktioner för myndigheterna. Samarbetet skall
främja verksamhetens effektivitet genom att resurser och kompetens tas till
vara på ett samordnat sätt. Det finns en riksomfattande samaibetsgrupp med
inrikesministeriet, skattestyrelsen, centralkriminalpolisen och Helsinfors
polisdistrikt. Vid behov bildas lokala och regionala och lokala
samarbetsgrupper.
1994/95:RR4
Bilaga 1
210
Serious Fraud Office
Under 1983 tillsattes en särskild kommitté, Fraud Trials Committe av den
engelska inrikesministern och justitieministern. Kommittén fick i uppdrag
att utreda hur det rättsliga förfarandet vid ekonomisk brottslighet kunde
förbättras med avseende på bl.a. tidsåtgång och kostnader. I rapporten, som
lades fram i januari 1986, föreslog kommittén att en ny myndighet skulle
inrättas med ansvar för att upptäcka, utreda och driva åtal om ekonomisk
brottslighet. I april 1988 tillgodosågs kommitténs förslag genom att Serious
Fraud Office (SFO) skapades.
SFO har befogenhet att utreda och väcka åtal gällande komplicerade och
allvarliga ekonomiska brott. SFO är en oberoende myndighet som står under
tillsyn av "Attomey General" (motsvarar ungefär justitiekansler). SFO har
ett nära samarbete med departementen och vissa andra centrala
organisationer. SFO utreder endast ett begränsat antal noggrant utvalda fall
som rapporterats från andra myndigheter och organisationer som också
arbetar med frågor som rör ekonomisk brottslighet. Enligt SFO:s riktlinjer
utreds ett fall om det karakteriseras av en eller flera av följande egenskaper:
- Omständigheterna och/eller lagen är mycket komplexa.
- Den summa som förlorats eller riskerar att förloras är större än fem
miljoner pund.
- Fallet är av stort allmänt intresse.
Andra fall av ekonomisk brottslighet utreds vanligtvis av
distriktåklagarmyndigheten genom den s.k. Fraud Investigation Group.
SFO har ca 100 anställda från yrkeskategorierna revisorer, jurister, utredare
samt administrativ personal. En grupp poliser från bedrägerirotlama i
polisdistrikten i London är också knuten till SFO och arbetar med
utredningar i myndighetens lokaler. Polisens självständighet liksom ansvar
och befälsstruktur påverkas inte av att de har sin arbetsplats hos SFO.
Arbetssätt
När SFO fattat beslut om att ett ärende skall utredas, tillsätts en arbetsgrupp
bestående av olika yrkeskategorier som handlägger ärendet från början till
slut. Denna arbetsgrupp består av jurister, revisorer, poliser och biträdande
personal. Vid behov kan även extern personal med expertkunskaper, t.ex.
inom dataomådet, knytas till gruppen. En erfaren jurist utses till
ärendeansvarig och ges det övergripande ansvaret för att genomföra en
snabb och effektiv utredning och att väcka eventuellt åtal i ärendet.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
211
SFO handlägger ca 60 fall samtidigt. I alla ärenden utarbetas en tidsplan
som följs upp kontinuerligt. Målet är att ett ärende inte skall ta mer än ett år
från utredningsstart till rättegång.
I de ärenden där SFO beslutar att väcka åtal äger en förberedande
utfrågning rum innan målet går upp i domstolen. Detta innebär att domaren
får insikt i de centrala frågorna i målet redan före rättegången, så att han
därmed bättre kan styra förhandlingen. När det gäller ekonomisk
brottslighet är bevisen ofta svårbegripliga för såväl den genomsnittlige
jurymedlemmen som för juristerna. För att komma tillrätta med detta
skapades 9 § i Criminal Justice Act 1987. Denna paragraf ger domaren
möjlighet att ålägga såväl åklagarsidan som försvarssidan att inkomma med
skriftliga redogörelser för huvudpunkterna i åtalet respektive försvaret.
Paragrafen stadgar också att bevis skall presenteras på ett sätt som
underlättar juryns förståelse av materialet.
För att kunna ackumulera kunskap och kompetens samlas information om
individuella fall in hos SFO. Denna information finns sedan tillgänglig för
vissa andra myndigheter som också arbetar mot ekonomisk brottslighet.
SFO arbetar också med att sprida kunskap och kompetens på andra sätt. Ett
exempel är att poliser från lokala polisdistrikt tillfälligt kan knytas till
myndigheten.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
212
Bilaga 1
Statliga insatser mot ekonomisk brottslighet har funnits i olika former under
lång tid. Man kan t.ex. påminna om Kreugerkraschen och de utredningar
och rättegångar som följde i dess spår. Efter 1930-talets kriser och
konkurser växte en ny lagstiftning för näringsverksamhet fram. Under 1970-
talet inleddes en satsning mot den ekonomiska brottsligheten som bl.a. tog
sig i uttryck i ökade utredningsresurser och i lagstiftningsåtgärder. Intresset
för dessa frågor tonades ned under 1980-talets högkonjunktur. Under 1990-
talets lågkonjunktur med konkurser och bankkriser har behovet av åtgärder
mot ekonomisk brottslighet aktualiserats på nytt
Ekokommissionen
I början på 1980-talet tillsattes den s.k. ekokommissionen med uppgift att
lägga fram förslag om åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Kommissionen
arbetade i två år och gick igenom en rad områden där ekonomisk
brottslighet ansågs vara särskilt utbredd. Resultatet blev 25 betänkanden,
promemorior och skrivelser. I kommissionens slutbetänkande, Ekonomisk
brottslighet i Sverige (SOU 1984:15), presenterades flera förslag Ull
åtgärder. Förslagen fick emellertid inte tillräckligt stöd hos utredande,
lagstiftande och dömande instanser och kom aldrig att genomföras fullt ut.
Riksdagsbeslut 1985
Riksdagen beslutade 1985 om riktlinjer för det framtida arbetet mot
ekonomisk brottslighet (prop.l984/85:32, JuU 28) mot bakgrund av
ekokommissionens förslag. Riktlinjerna gällde dels den allmänna
uppbyggnaden av rättsliga och administrativa system, dels det straffrättsliga
förfarandet. Vikten av samordning, enkelhet och kontrollpolitisk
medvetenhet betonades. Offentliga ingripanden borde endast ske om
frivillig självsanering visade sig otillräcklig.
Efter 1985 har arbetet mot den ekonomiska brottsligheten försvagats.
Uttalandena från regeringen har inte varit tillräckligt tydliga. Detta har haft
konsekvenser för polisens resursfördelning på lokal nivå. På många håll
uppges tilldelningen av resurser till ekorotlama ha påverkats av regeringens
uttalanden. Polisens resursfördelning på olika typer av brott avgörs inte
direkt av regeringen, utan av länsstyrelserna och länspolismästama.
213
17 Riksdagen 1994/95. 2 samt. RR4
Diskussionen om ekonomisk brottslighet tog ny fart för några år sedan i 1994/95:RR4
samband med att ett antal stora brottshärvor uppdagades, t.ex. La Reine, Bilaga 1
Nyckeln, Sparbanken Väst. Det blev alltmer uppenbart att myndighema inte
klarade av situationen och kraven på åtgärder från samhällets sida växte.
Justitieutskottets utfrågning i mars 1991
Riksdagens justitieutskott har vid ett par tillfällen tagit initiativ till
diskussion om frågor som rör ekonomisk brottslighet. Utskottet har hållit två
offentliga utfrågningar med experter som arbetar inom området. Den första
hölls i mars 1991 (1990/91 :Ju(J23). Utskottet förordade i sitt av riksdagen
godkända betänkande (rskr. 214) ett tillkännagivande om behovet av en
översyn av åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten. Efter riksdagens
beslut uppdrog regeringen den 11 april 1991 åt Riksåklagaren och
Rikspolisstyrelsen att i samråd med Riksskatteverket kartlägga problemen
inom den ekonomiska brottsligheten och föreslå åtgärder.
Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens utredning
I rapporten från Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen (Utredning angående
vissa frågor om ekonomisk brottslighet), som presenterades i januari 1992,
förs bl.a. resonemang om orsakerna till de bristande utredningsresurserna
för ekobrott hos polisen. Frågor om effektivare lagstiftning tas också upp.
Vidare föreslås åtgärder som kan vidtas av Riksåklagaren,
Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket inom ramen för den ordinarie
verksamheten. Som exempel nämns central metodutveckling, ändrade
arbetsmetoder, utökad och ändrad utbildning för åklagare och poliser samt
utveckling av vissa samverkansrutiner.
Med anledning av förslagen i Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsens
rapport uppdrog regeringen åt nämnda myndigheter samt Riksskatteverket
att redovisa vilka åtgärder som vidtagits i form av effektiviseringar inom
ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet. Myndigheterna inkom i
slutet av 1992 med preliminära redovisningar till regeringen och med
slutliga redovisningar i maj 1993.
Budgetpropositionen 1993
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 sid. 36) tog
justitieministern upp frågor om den ekonomiska brottsligheten och anförde
bl.a. att de senaste årens utveckling av brottslighet inom näringslivet inger
stor oro. Utvecklingen borde i första hand brytas med andra än
straffrättsliga åtgärder. Den extrema ekonomiska situation som rått under
det senaste decenniet med hög inflation och en på många områden utpräglad
transaktionsekonomi har i sig varit en bidragande orsak till utvecklingen av
den ekonomiska brottsligheten. Den effektivaste åtgärden mot brott i
näringsverksamhet är att återupprätta en stabil ekonomi, återupprätta
214
traditionellt industriellt tänkande och etik och moral i affärslivet. Därutöver
måste ökad samordning ske mellan de brottsbekämpande myndigheterna
samtidigt som verksamheterna i sig effektiviseras och i vissa fall
decentraliseras. Åklagaren spelar en central roll i kampen mot den grova
ekonomiska brottsligheten och särskilt åklagarens ställning bör generellt sett
utvecklas och förstärkas.
För att förstärka polisens resurser mot den ekonomiska brottsligheten har
regeringen för budgetåret 1993/94 avsatt 60 miljoner kronor av den i
budgetpropositionen föreslagna medelstilldelningen som en särskild
satsning på det kriminalpolisiära området i den lokala polisorganisationen.
Satsningen syftar bl.a. till att effektivisera förundersökningsarbetet när det
gäller ekonomisk brottslighet.
Justitieutskottets utfrågning i februari 1993
Justitieutskottet höll i februari 1993 ytterligare en utfrågning med olika
experter. Utskottet underströk i sitt betänkande (7992/93:JuU21) att det
finns anledning att se allvarligt på den ekonomiska brottsligheten. Det
gjordes dock inget tillkännagivande av riksdagen. En rad åtgärder hade satts
igång för att förstärka resurserna och effektivisera arbetet mot denna typ av
brottslighet. Detta innebar enligt utskottet att den ekonomiska brottsligheten
på ett annat sätt än tidigare sattes i centrum för den brottsbekämpande
verksamheten.
Budgetpropositionen 1994
I den senaste budgetpropositionen (1993/94:100 bil.3, sid 47) framhåller
regeringen att de senaste årens utveckling när det gäller ekonomisk
brottslighet fortfarande inger oro. Metodutveckling och en ökad
myndighetssamverkan är centrala frågor i regeringens arbete för att förbättra
inte minst polisens och åklagarnas möjligheter att utreda och lagfora
ekonomisk brottslighet. Åklagarens roll betonas särskilt. De arbetsmetoder
som används inom ramen för Riksåklagarens specialoperation - RÅSOP - är
ett exempel som bör kunna ligga till grund för en effektivare och mer
flexibel eko-brottsbekämpning. Regeringen föreslår att medel för ytterligare
30 åklagare tillförs åklagarväsendet för att bekämpa den ekonomiska
brottsligheten.
Effektivare skattekontroll
I 1993 års budgetproposition anmälde finansministern att
skattemyndigheternas kontrollverksamhet skulle byggas ut. Regeringen
gjorde bedömningen att en total resursinsats i storleksordningen 200
miljoner kronor skulle kunna öka skatteintäkterna med bortåt 4 miljarder
kronor per år. Som en första åtgärd föreslog regeringen i
kompletteringspropositionen våren 1993 att skattemyndigheterna borde
1994/95: RR4
Bilaga 1
215
kunna medges merutgift i storleksordningen 20 miljoner kronor under 1994/95:RR4
budgetåret 1993/94 för särskilda insatser vad avser mervärdesskatt Bilaga 1
(prop. 1992/93:150 bil.6, sid 16, FHJ30 sid. 137). Det framhölls i
propositionen att ökade kontrollinsatser inte bara ger direkta
intäktsökningar, utan också har en viktig preventiv effekt.
I sitt förslag till tilläggsbudget för budgetåret 1993/94 har regeringen
föreslagit att medel för den första etappen anvisas med 45 miljoner kronor
(prop. 1993/94:105).
För 1994/95 föreslår regeringen att 100 miljoner kronor anvisas för
effektivare skattekontroll. Den utökade kontrollverksamheten bör bedrivas
med full resursinsats, dvs. ca 200 miljoner kronor, fr.o.m. 1995/96. (Källa:
prop. 1993/94:100, bil 8, sid 42.)
Kriminalpolisorganisationen
I Justitiedepartementets bilaga till 1993 års budgetproposition (prop.
1992/93:100, bil. 3, sid 55) anmäls att kriminalpolisorganisationen skall ses
över för att effektivisera kampen mot den mest kvalificerade kriminaliteten,
bl.a. den ekonomiska brottsligheten.
Rikspolisstyrelsens översynsrapport
Rikspolisstyrelsen (RPS) överlämnade våren 1993 sin rapport om översyn
av den centrala polisorganisationen m.m. (VKA-121-3333/92). I rapporten
behandlas bl.a. vissa frågor om bekämpning av den ekonomiska
brottsligheten och annan kvalificerad brottslighet. I rapporten tas bl.a. upp
olika modeller för organisationen av polisens arbete mot ekonomisk
brottslighet.
En sådan modell, som ingick i utredningsuppdraget, innebar att polisens
regionala ekorotlar skulle lokaliseras till de orter där
regionåklagarmyndighetema är belägna, medan ekorotlar på andra orter
skulle avvecklas. RPS avstyrkte denna modell med hänsyn bl.a. till den
kompetensförlust som skulle bli följden av att avveckla befintliga ekorotlar.
RPS föreslog i stället en betydande förstärkning av polisens
utredningsresurser på området genom nyrekrytering av ekonomer. RPS var
inte beredd att ta ställning till frågan om ekopolisen borde ledas från
regional eller central nivå.
Den centrala polisorganisationen
Regeringen uppdrog i maj 1993 åt en särskild utredare att, som en
komplettering till Rikspolisstyrelsens rapport, se över vissa frågor som inte
216
kunnat beaktas fullt ut vid översynen. Det gällde bl.a. den centrala 1994/95:RR4
polisorganisationens roller i ett statsmaktsperspektiv och i ett EU- Bilaga 1
perspektiv. Utredningen benämndes RPS-utredningen. I betänkandet Den
centrala polisorganisationen (SOU 1993:92) berörs bl.a. frågan om
samverkan mellan åklagare och polis på den centrala nivån i samband med
ekobrottsbekämpning.
Åklagarorganisationen
Även för åklagarväsendet pågår en organisationsöversyn. I
Åklagarutredningens betänkande, Ett reformerat åklagarväsende (SOU
1992:61), föreslogs att en s.k. regionmodell införs. Regeringen har
emellertid gjort bedömningen att åklagarväsendets organisatoriska
uppbyggnad på lokal och regional nivå inte skall ändras. Ett skäl uppges
vara att flertalet åklagarmyndigheter är negativa till regionmodellen.
Regeringen har gjort bedömningen att frågan om åklagardistriktens
indelning och åklagarmyndigheternas dimensionering kräver ny belysning.
Regeringen har däför givit Riksåklagaren i uppdrag att bl.a. se över
indelningen i åklagardistrikt, m.m. Uppdraget skall redovisas senast den 1
september 1994.
Parlamentarisk utredning om polisen
I december 1993 uttalade riksdagen, vid behandlingen av Riksdagens
revisorers förslag rörande polisen, att en parlamentarisk utredning borde
tillsättas för en fortsatt genomlysning av den centrala polisorganisationen
(förs. 1993/94.RR2, 1993/94:JuU8).
Förslagen från olika kommittéer kan komma att leda till förändringar i
arbetet mot ekonomisk brottslighet. I nedanstående förteckning redovisas
kommittéer vars arbete pågår samt betänkanden från avslutade utredningar,
där regeringen ännu inte tagit ställning till förslagen.
Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113), slutbetänkande av
Insolvensutredningen
I betänkandet föreslås ett nytt rekonstruktionsförfarande,
företagsrekonstruktion, som ersättning för konkurs i vissa fall.
Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter föreslås avskaffad. Ett
viktigt syfte med en sådan åtgärd är att förbättra de oprioriterade
borgenärernas ställning.
Vad gäller frågan om den statliga lönegarantins roll i samband med fortsatt
drift av ett konkursföretag, har utredningen funnit att "osund konkurrens"
förekommer genom vissa sätt att utnyttja lönegarantin. Ett förslag om s.k.
217
produktiva löner bör motverka överutnyttjande av lönegarantin. Vidare 1994/95:RR4
föreslås att tillsynsmyndigheten i konkurs aktivt bevakar att garantin inte Bilaga 1
överutnyttjas.
Remissbehandlingen var klar våren 1993. En proposition skall enligt
planerna presenteras hösten 1994.
Aktiebolagskommittén, Dir 1990:46. Tilläggsdirektiv 1991:89, 1991:98,
1992:18.
Kommitténs uppdrag är enligt direktiven att göra en översyn av
aktiebolagslagen. Arbetet skall utföras i samarbete med motsvarande
kommittéer i Finland och Norge. Kommittén skall bl a föreslå lagändringar
som erfordras med hänsyn till den pågående europeiska integrationen.
Vidare skall kommittén överväga frågor som rör aktiebolagets kapital och
finansiella instrument, aktiebolagets organisation samt aktieägarnas
minoritetsskydd.
Kommittén har lämnat två delbetänkanden, Bundna aktier (SOU 1992:13)
och Aktiebolagslagen och EG (SOU 1992:83). I det senare betänkandet
föreslås att Sverige i likhet med övriga Europa skall ha två alternativa
bolagsformer för den som vill bedriva en verksamhet utan personligt
betalningsansvar för bolagets förpliktelser. En lagteknisk lösning föreslås
enligt en modell från Storbritannien där aktiebolagslagen skiljer mellan
private companies och public companies. På motsvarande sätt skall två
svenska kategorier av aktiebolag bildas; privata och publika aktiebolag.
Kommittén föreslår att aktiekapitalets minsta storlek höjs från nuvarande
50 000 kronor som en anpassning till EU:s regler. Aktiekapitalet i ett privat
aktiebolag föreslås bli minst 100 000 kronor och i ett publikt aktiebolag
minst 1 miljon kronor.
I betänkandet föreslås att en uttrycklig bestämmelse införs i
aktiebolagslagen om att bolagets ställföreträdare binder bolaget genom
åtgärder som de företar inom ramen för sin lagliga kompetens. Också detta
förslag innebär en EU-anpassning.
Vidare föreslås att, i enlighet med EU:s bestämelser, ett aktiebolag som
regel inte skall kunna åberopa ett förhållande som blivit eller bort bli infört i
aktiebolagsregistret innan kungörande skett i Post- och Inrikes Tidningar.
Endast om bolaget förmår visa att motparten faktiskt känt till det icke
kungjorda förhållandet går bolaget fritt.
En proposition på grundval av betänkandet väntas under våren 1994.
218
Utredning om en teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen, Dir.
1991:39
Skattelagstiftningen är av gammalt ursprung med ett stort antal
kompletterande skatteförfattningar. Lagstiftningen är svår att överblicka och
att hålla samman. Det övergripande målet för kommitténs arbete är att
utforma ett regelsystem som är överskådligt och språkligt moderniserat.
Kommittén bör ta hänsyn till de lagstiftningskrav som ett närmande till EU
kan komma att ställa. En ordning som kan övervägas är att reglerna för de
tre inkomstslagen - näringsverksamhet, tjänst och kapital - tas in i separata
lagar. Arbetet kommer att redovisas tidigast 1994.
Översyn av redovisningslagstiftningen, Dir. 1991:71, tilläggsdirektiv
1992:19,1993:6
Redovisningskommittén har i uppgift att göra en allmän översyn av
redovisningslagstiftningen. En huvuduppgift är att överväga vilka
lagändringar och andra åtgärder som är påkallade för att anpassa
lagstiftningen till utvecklingen på redovisningsområdet såväl i Sverige som
internationellt. Det understryks i direktiven att Sverige i förhållande till
många andra länder har en svag offentlig kontroll av redovisningsreglernas
efterlevnad och att lagstiftningen om sanktioner inskränker sig till vissa
allmänt hållna straffstadganden i brottsbalken och skattebrottslagen.
Påföljdssystemet bör vara utformat så att det i varje fall inte är svagare än i
andra länder.
Kommittén för översyn av rättsäkerhet vid beskattning: Dir 1992:27.
Kommitténs uppdrag var enligt direktiven bl.a. att
- föreslå de åtgärder som behöver vidtas för att ändra eller slopa
bevissäkringslagen vid skatte- och avgiftsprocessen,
- lägga fram förslag som stärker den enskildes ställning vid
betalningssäkring,
- göra en översyn av reglerna om skatterevision med inriktning på s k
tredjemansre visioner,
- lägga fram förslag till lösning av konflikten mellan
tryckfrihetsförordningens regler om anonymitetsskydd för meddelare och
reglerna om deklarations- och uppgiftsskyldighet samt skattemyndighetens
rätt att ta del av handlingar vid skatterevision.
I kommitténs betänkande Rättssäkerheten vid beskattningen (SOU 1993:62)
läggs ett antal olika förslag. Flera av dessa har stor betydelse för
skattemyndighetens möjligheter att utföra skatterevision. Regeringens
förslag i ärendet kommer inom kort att föreläggas riksdagen.
Översyn av uppbördslagstiftningen, Dir: 1993:22
En särskild utredare har fått i uppdrag att göra en översyn av reglerna om
uppbörd av skatt och socialavgifter. En huvuduppgift är att utarbeta förslag
till ny uppbördslag som är gemensam för direkta skatter och socialavgifter
och ett samordnat system för redovisning och inbetalning. Utredaren skall
1994/95 :RR4
Bilaga 1
219
vidare undersöka möjligheterna att införa en skyldighet för arbetsgivare att
redovisa källskatteavdrag och arbetsgivaravgifter också vid
förskottsbetalning av lön samt överväga vilken typ eller vilka typer av
sanktioner som behövs i den nya uppbördslagen och föreslå bestämmelser
om detta. Utredningsarbetet bör enligt direktiven vara avslutat före utgången
av 1994.
Översyn av skattebrottslagen m.m., Dir. 1993:23
Den gällande skattebrottslagen är från 1972. Den särskilde utredarens
uppgift är att göra en översyn av skattebrottslagen och sanktionssystemet i
övrigt på skatte- och avgiftsområdet. Utredaren skall även inventera de
sanktionsbestämmelser som finns på skatte- och avgiftsområdet vid sidan av
skattebrottslagen, bedöma om nivån på kriminaliseringen är lämpligt avvägd
och föreslå en enklare och mer enhetlig reglering. Vidare skall utredaren
undersöka i vad mån de straffrättsliga sanktionerna vid förseelser mot
kontrolluppgiftsskyldigheten kan ersättas med administrativa sanktioner.
Arbetet bör enligt direktiven vara avslutat före utgången av 1994.
Revisorerna och EG. Slutbetänkande av revisorsutredningen, SOU 1993:69
Utredningen behandlar frågor om auktoriserade och godkända revisorer och
den författningsreglering som behövs med anledning av EES-avtalet och
Sveriges närmande till EU. Förslagen avser den reglering som behövs för att
uppfylla de villkor som ställs i EG:s åttonde bolagsdirektiv, det s.k.
revisorsdirektivet. Det gäller de kvalifikationer som måste uppfyllas av de
personer, fysiska personer och revisionsbolag, som skall få utföra
lagstadgad revision om sådan föreskrivs i EG-rätten. Andra frågor som tas
upp i betänkandet gäller bl.a. revisorernas oberoende ställning samt
administrationen av det framtida auktorisations- och tillsynsförfarandet.
Utredningen gör också bedömningen att systemet med lekmannarevisorer
inte längre kan bestå.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Frågor om den ekonomiska brottsligheten berör i första hand
Justitiedepartementet och Finansdepartementet men även
Näringsdepartementet. Inom varje departement är flera olika enheter
ansvariga för ärenden med anknytning till ekonomisk brottslighet. Enligt
vad vi har erfarit förekommer ingen systematisk samordning i beredningen
av frågor mellan olika departement eller olika enheter inom departementen.
När t.ex. rapporten från Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen kom in till
regeringen delades de olika förslagen i rapporten upp i bitar mellan
departementen. Att varje departement arbetar för sig med "sina" frågor är
det normala inom regeringskansliet. Det kan ifrågasättas om denna
arbetsform är till alla delar ändamålsenlig när det gäller frågor om
ekonomisk brottslighet. Dessa frågor berör samtidigt många olika
220
myndigheter och många olika regelsystem och går därmed "på tvären" över
enhets- och departementsgränser.
Det finns även exempel på samarbete över departementsgränsema. En
arbetsgrupp inom regeringskansliet bestående av politiskt sakkunniga i
Justitie-, Närings-, Finans- och Arbetsmarknadsdepartementen har under
perioden maj - november 1993 snabbutrett frågan om konkursmissbruk.
Arbetet ledde fram till en rapport (Företagande och konkurrens på lika
villkor. Förslag och rekommendationer i kampen mot konkursmissbruk och
ekonomisk brottslighet). Arbetsgruppens förslag redovisas i kapitel 5,
avsnitt 5.1 Konkursförvaltama. Förslagen övervägs f.n. inom
regeringskansliet.
Många olika myndigheter arbetar utifrån sina utgångspunkter mot den
ekonomiska brottsligheten. Detta har framgått av kapitel 4. Denna mångfald
återspeglas på departementsnivån. Insatser mot ekonomisk brottslighet
uppfattas inte som ett "politikområde", utan handläggs i form av delfrågor i
många olika sammanhang som normalt domineras av andra huvudfrågor.
1994/95:RR4
Bilaga 1
Flera utredningsuppdrag har getts till de myndigheter som är närmast
berörda av arbetet mot ekonomisk brottslighet. Vissa av de förslag som
härvid framkommit har lett till vidare initiativ från regeringens sida. Några
mindre ändringar i lagstiftningen har gjorts, t.ex. ändringen av
delgivningslagen (gäller från juli 1993) och Patent- och registreringsverkets
övertagande av likvidationsförfarandet från tingsrätterna (från 1 april 1994).
Vidare har vissa extra pengar anslagits för att utreda brott inom det
finansiella systemet. En förstärkning av skattemyndigheternas resurser för
skatterevision kan också noteras. I budgetpropositionen 1994 har regeringen
lagt ett förslag att medel motsvarande ytterligare 30 åklagare skall tillföras
åklagarväsendet för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten.
Möjligheterna till ändamålsenliga reformer verkar dock inte att utnyttjas
särskilt aktivt. Den civilrättsliga lagstiftningen har stor betydelse för
möjligheterna att begå ekonomiska brott. Detta beaktas inte i flera viktiga
utredningar som genomförs inom detta område (t.ex.
Aktiebolagskommittén).
Det finns också flera exempel på snårig lagstiftning som inte har
reformerats och förenklats, trots att bristerna varit kända sedan många år.
Detta gäller både skattebrottslagen och uppbördslagen, som börjat utredas
först under 1993. Fler exempel finns vad gäller lagstiftningen kring
konkurser och brott mot borgenärer.
221
Ett skäl till långsamheten kan tänkas vara att frågorna är svårlösta. Detta
torde dock inte vara den enda anledningen. Som exempel kan nämnas
frågan om konkursförvaltares tillgång till revisionspromemorior som
upprättas inom skatteförvaltningen. Denna förhållandevis begränsade fråga
togs upp av Riksskatteverket i en skrivelse till Justitiedepartementet år 1989.
Först fyra år senare togs förslaget upp i en departementspromemoria, trots
att remissinstanserna hade varit så gott som odelat positiva (källa: Några
frågor om sekretess, Ds 1993:55).
Man kan också konstatera att organisationerna inom både polis- och
åklagarväsendet varit föremål för utredningar under ett par års tid. En
parlamentarisk utredning planeras nu om den centrala polisorganisationen.
Organisationsfrågorna vad gäller polisväsendet i stort är emellertid av annan
karaktär än de organisationsfrågor som är aktuella när det gäller utredningar
av ekonomisk brottslighet. Svårigheterna i de nuvarande arbets- och
organisationsformerna har beskrivits i kapitel 7. Det är angeläget att
ansträngningarna att effektivisera brottsutredningarna vad gäller ekonomisk
brottslighet inte fördröjs och begränsas med hänvisning till pågående
utredningar.
Reformer på många andra områden än de som berör den direkta
brottsbekämpningen kan också ha stor betydelse. Den ekonomiska
brottsligheten präglas av nya metoder och utnyttjar systematiskt bristerna i
myndigheternas kontrollsystem. Detta har beskrivits i kapitel 2. Det finns
reformer som kan föra med sig behov av ökade kontrollinsatser från
myndigheternas sida. Det är viktigt att sådana samband uppmärksammas
och analyseras, och att man även avdelar resurser för den erforderliga
kontrollen.
På flera håll inom statsförvaltningen finns farhågor för att den förenkling av
skattesystemet som man trodde sig ha uppnått i och med 1991 års
skattereform nu är på väg att motverkas av nya komplicerande ingrepp i
systemet. Avsikten var att de personalresurser som skulle komma att
frigöras inom skatteförvaltningen skulle användas till förbättrad
skattekontroll. Denna möjlighet ter sig nu mera begränsad. De nya
resurserna för skattekontroll bör ses mot denna bakgrund.
Det samlade intrycket är att regeringen kunde vara mer systematisk och
aktiv i styrningen av insatser mot ekonomisk brottslighet. Det gäller inte
minst det långsiktigt förebyggande arbetet. Förebyggande åtgärder spänner
över ett brett fält och är sannolikt svåra att genomföra utan ett nära
samarbete mellan olika departement. Det saknas även en samlad analys av
olika utrednings- och lagförslag, både vad avser lönsamheten i att begå
ekonomiska brott och myndigheternas möjligheter att bemästra dessa brott.
1994/95:RR4
Bilaga 1
222
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Brottsligheten
Den kända brottsligheten ökar stadigt i Sverige. Det totala antalet anmälda
brott (samtliga brottskategorier) har fyrdubblats sedan 1950, sett i
förhållande till befolkningen. En prognos från BRÅ tyder på en fortsatt
ökning. Till den kända brottsligheten kommer den okända, dvs. den som
inte anmäls. Den ekonomiska brottsligheten bör ses mot denna bakgrund.
Med ekonomisk brottslighet avses i denna rapport brott i
näringsverksamhet, eller närmare bestämt brott som utnyttjar
företagsformen. I praktiken är dessa brott ofta kontinuerliga och
systematiska till sin karaktär. I denna rapport görs dock inga undantag för
brott som inte är systematiska. Inga undantag görs heller för brott som är
mindre omfattande.
I rättsstatistiken finns uppgifter om tre kategorier av ekonomiska brott: brott
mot borgenärer (inkl, bokföringsbrott), brott mot skattebrottslagen och brott
mot uppbördslagen. Antalet anmälda brott i dessa tre kategorier ökade från
ca 14 000 i början av 1980-talet till 16700 år 1987 och 19200 år 1991.
Härtill kommer ekonomiska brott under andra lagrum.
Anmälningarna speglar inte den verkliga brottsligheten. Många brott
upptäcks inte. Upptäckterna beror till stor del på myndigheternas egna
kontrollåtgärder som alltid är begränsade. Då myndigheterna får mindre
resurser minskar också deras möjligheter att upptäcka brott. Det
förekommer också att skattemyndigheterna håller tillbaka brottsanmälningar
eftersom de vet att polis- och åklagarmyndigheterna saknar
utredningskapacitet.
Antalet lagförda för samma tre typer av ekonomiska brott har minskat
kraftigt, från ca 3300 år 1987 till 2400 år 1992. Minskningen är främst ett
uttryck för den bristande kapaciteten i rättsväsendet. Antalet personer som
dömts till fängelse för dessa brott har minskat ännu mer, från 402 år 1987
till 222 år 1992. Det kan bero på en minskad benägenhet hos domstolarna
att döma till fängelse, i synnerhet för "gamla" brott, dvs. fall där det gått
lång tid mellan brott och lagföring. Brottsligheten har enligt alla tillgängliga
bedömningar inte bara ökat i omfattning utan också blivit grövre och mera
komplicerad.
En del av den ekonomiska brottsligheten bedrivs systematiskt och
professionellt. Bedömningarna av hur många som skall räknas till denna
223
grupp varierar. Av allt att döma är det en begränsad grupp av personer. 1994/95 :RR4
Gruppen av yrkeskriminella är dock inte statisk. Vissa försvinner ur bilden Bilaga 1
samtidigt som andra kommer till. Hur många som "nyrekryteras", dvs. som
lär sig och systematiskt ägnar sig åt ekonomisk kriminalitet, beror bl.a. på
hur lätt det är att begå denna typ av brott, inlärningsmöjligheter via
rådgivare, upptäcktsrisker m.m.
Den ekonomiska brottsligheten ändrar form efter samhällsutvecklingen och
ändringar i lagstiftningen. Bolagsskatten har sänkts från närmare 60 till 30
procent, och mervärdesskatten har höjts och breddats. Brott i samband med
oseriösa skalbolagsaffärer har nu blivit mindre vanliga, som en följd av
lågkonjunkturen och skattereformen. Samtidigt har momsbrottsligheten
ökat, liksom antalet brott i samband med konkurser. Antalet
företagskonkurser har ökat från ca 7200 år 1985 till 21200 år 1992.
Ekonomisk brottslighet anses förekomma i omkring en fjärdedel av
konkurserna.
Det finns ett antal generella tendenser i samhället som underlättar
brottsligheten: tilltagande anonymitet, ökande rörlighet, internationalisering
av kapitalrörelserna, datorisering och annan teknisk utveckling, avreglering
m.m. Härigenom skapas nya tillfällen till brott med liten risk för upptäckt.
Dessa nya tillfällen utnyttjas i hög grad för ekonomisk brottslighet.
Sammantaget finns inga skäl att tro att den ekonomiska brottsligheten
kommer att minska. Alla tecken tyder på en ökning, såvida inte
grundläggande förhållanden ändras.
Myndigheterna
Revisorerna har i denna granskning mött många personer med lång
erfarenhet av arbetet mot ekonomisk brottslighet. De har gett uttryck för
vrede och upprördhet över de metoder som brottslingarna använder, de stora
belopp som försvinner, och sin egen relativa maktlöshet. Långa
tidsfördröjningar i behandlingen av ekonomiska brott, stora brister i resurser
och kompetens, köproblem och onda cirklar kännetecknar myndigheternas
insatser.
Tidsfördröjningar och onda cirklar
Förhållandena inom rättsväsendet leder till långa tidsfördröjninngar i
behandlingen av ekonomiska brott. Många brott utreds inte.
Tidsfördröjningen minskar möjligheterna att avbryta pågående brottslighet
och leder till färre brottsanmälningar. Tidsfördröjningen försämrar
bevisläget för de brott som utreds, och leder även till mildare domar, i den
meningen att påföljderna blir lindrigare än vad brottets straffvärde normalt
skulle leda till. Begränsningar av åklagarens förundersökning, som är
224
nödvändiga för att spara resurser, kan medföra att åtalet endast gäller en 1994/95:RR4
bråkdel av det verkliga brottet. Bilaga 1
I brottsutredningar är många inblandade, inte bara åklagare och polis, utan
även skatte- och kronofogdemyndigheter, konkursförvaltare m.fl. Att alla
drar åt samma håll - dvs. arbetar samordnat med samma ärenden - anses
vara avgörande för arbetsresultatet. Ett sådant konkret samarbete lyckas
ibland. Samarbetet tycks dock inte falla sig självklart, utan måste snarare
drivas under visst motstånd från respektive moderorganisation. Det normala
är att myndigheterna är "seriekopplade" i förhållande till varandra - man
jobbar först klart utifrån egna premisser, och rapporterar sedan till den det
vederbör, varefter ärendet hamnar på väntelista. Dröjmålet (och
resursbristen) gör att mycket faller i glömska. Då ärendet tas upp på nytt har
man förlorat både tempo och sammanhang i utredningen.
Konkret samarbete "på basplanet" mellan olika myndigheter kräver alltid ett
starkt engagemang från de inblandade personerna. Det skall gärna finnas en
eldsjäl som driver det. Därmed blir det också sårbart för personförändringar.
Kompetensbrister
Polisens kompetens att utreda ekonomisk brottslighet är bristfällig.
Orsakerna finns till stor del hos Polisen som organisation. Utbildning,
motivation och arbetsledning har inte varit tillräckliga. Polisen har inte
lyckats utnyttja ekonomisk expertis annat än i obetydlig utsträckning.
Polisens ekorotlar har heller inte kunnat skydda sina resurser. Dessa har
urholkats genom att ekopoliser använts för annat, samtidigt som man inte
har nyrekryterat tillräckligt.
Kompetensbrister finns också hos åklagarna. Det kan ifrågasättas om
åklagarna alltid leder förundersökningarna på ett tillräckligt aktivt och
rationellt sätt. Den sakliga materien är också svår, och utredningarna kan
vara mycket komplicerade och arbetskrävande. Åklagaren saknar
ekonomiska möjligheter att anlita extern expertis i den omfattning som
erfordras. I vissa fall befinner sig åklagaren i ett tydligt underläge gentemot
försvaret. Åklagarens ensamhet i rättssalen är ett synligt uttryck för detta
underläge.
Även hos domstolarna finns kompetensproblem. Det finns inga domare som
specialiserar sig på mål om ekonomisk brottslighet. Av principiella skäl vill
man undvika specialisering. Möjligheten till expertmedverkan i domstolen
finns enligt rättegångsbalken. Dessa möjligheter utnyttjas sällan.
Bristande balans och planeringsproblem
Varken resurser eller kompetens är tillräckliga i det nuvarande
utredningssystemet. Därtill finns en brist på balans i myndighetssystemet.
För närvarande är det utredningsresurserna hos polisen som utgör den
trängsta flaskhalsen. Tillför man tillräckliga resurser där så flyttas
225
flaskhalsen till åklagarväsendet. Även domstolarnas roll bör framhållas. De
mest omfattande ekobrottsmålen tar flera månader i rätten. Arbetssättet i
domstolarna är avpassat efter mål som tar högst några dagar i anspråk.
Övergripande organisationsproblem inom rättsväsendet - förhållandet
mellan polis, åklagare och domstolar - har också stor betydelse.
Skattekontrollen
Skattemyndigheternas kontrollresurser är begränsade. Genom skattekontroll
kan man endast upptäcka en del av den verkliga brottsligheten.
Omläggningen av skattesystemet kan ha bidragit till att göra det mera
lönsamt att begå momsbedrägerier. Med omläggningen följde inte några
ökade kontrollresurser. Momskontrollen kom snarare att försvagas genom
den stora omorganisation av skatteförvaltningen som initierades av
Riksskatteverket.
Internationellt samarbete
Bland myndigheterna finns en stor medvetenhet och oro inför den ökande
internationaliseringen av den ekonomiska brottsligheten. Möjligheterna att
göra egendom oåtkomlig utomlands är ett stort problem som accentueras
allteftersom den europeiska integrationen fortskrider. Utvecklingen i
Östeuropa är också mycket oroande.
Ett intensifierat samarbete mellan myndigheterna i olika länder är
nödvändigt men förhållandevis dyrbart och inte lätt att åstadkomma. Det
ställer krav på utbildning och utveckling av nya arbetsformer, bland annat
hos kronofogdemyndigheterna. Bland åklagarmyndigheterna är det främst
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål som har erfarenhet av
internationellt samarbete.
Regering och riksdag
Den ekonomiska brottsligheten har under större delen av 1980-talet tillhört
de kategorier av brott vars bekämpning särskilt skulle prioriteras, enligt de
uttalanden som gjorts i budgetpropositionerna. Denna ställning som
prioriterat område föll bort under ett par år i början av 1990-talet, men togs
åter upp i 1994 års budgetproposition.
Justitieutskottet har anordnat utfrågningar om den ekonomiska
brottsligheten, dels i mars 1991, dels i februari 1993. Dessa utfrågningar
visade att det förelåg stora brister i myndigheternas insatser mot denna typ
av brott.
Flera utredningsinitiativ har tagits. Utredningar av ekonomisk brottslighet i
myndigheternas regi har gjorts i flera etapper. Det har lett till ett arbete för
metodutveckling, såväl inom som mellan myndigheterna, samt till vissa
1994/95 :RR4
Bilaga 1
226
mindre lagändringar. Genomgripande översyner av skattebrottslagen och
uppbördslagen har påbörjats under 1993.
De av riksdagen beslutade avregleringama av vissa branscher torde ha
underlättat vissa typer av ekonomiska brott. Det gäller avregleringen av
kreditmarknaden, men även t.ex. taxibranschen. Effekter av denna typ var ej
förutsedda eller analyserade på förhand.
Den civilrättsliga lagstiftningen har stor betydelse för möjligheterna att begå
ekonomiska brott. Flera utredningar av sådan lagstiftning har genomförts
under senare tid, bl.a. av Aktiebolagskommittén, Redovisningskommittén
och Rättssäkerhetskommittén. Dessa utredningar har i allmänhet inte
beaktat effekterna av sina förslag på möjligheterna till ekonomisk
brottslighet.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Antalet personer som lagfors för ekonomiska brott har minskat i Sverige.
Men det betyder inte att brottsligheten har minskat. Tvärtom finns tydliga
tecken på att brottsligheten har ökat och blivit svårare.
Antalet lagförda är en del - kanske en mindre del - av antalet personer som i
verkligheten har begått ekonomiska brott. Ett ökat antal fall går ofta hand i
hand med en ökad svårighetsgrad i brottsligheten. Då de rättsvårdande
myndigheterna i första hand ägnar sig åt de svåraste fallen kommer färre
personer att lagforas även om brottsligheten ökar.
En fortsättning av denna situation innebär att man får ett ständigt ökande
antal personer som begår brott utan att lagforas. En sådan utveckling kan
också vara självförstärkande, genom att den visar att brott lönar sig.
Den ekonomiska brottslighetens verkliga omfattning är inte känd. Det vi
med säkerhet vet är att det finns en stor differens mellan den verkliga
ekonomiska brottsligheten och den som myndigheterna lyckas beivra.
Huvudfrågorna är följande:
* Kan myndigheternas arbete bli effektivare, så att antalet lagförda ökar?
* Finns det åtgärder som kan minska den ekonomiska brottsligheten?
All brottslighet innebär förluster för dem som drabbas. Även i de fall den
direkta skadan är ringa skadas offret av den förlust av tillit och förtroende
för omvärlden som brottsligheten i sig medfört. Människans liv som
samhällsvarelse bygger på förtroende för samhällets övriga medlemmar, och
brotten tär på detta. Även personer som inte själva är brottsoffer drabbas av
denna förlust av tillit. {Källa: Begreppet brott av Olli Lagerspetz, Åbo
Akademi, 1989.)
227
Ekonomisk brottslighet kännetecknas av att den drabbar grupper av 1994/95:RR4
människor, ofta på ett indirekt sätt, samtidigt som den kan omfatta mycket Bilaga 1
stora ekonomiska värden. Det är en form av brott som inte omfattas av det
naturliga rättsmedvetandet i lika hög grad som traditionella former av brott.
Samtidigt bör framhållas att i de fall ekonomisk kriminalitet har upptäckts
så vet man nomalt också vem eller vilka som begått brotten. Ändå kan
bevissvårighetema vara överväldigande, och brottens exakta utsträckning
vara svår att fastställa. Denna situation - som ofta klargörs med all önskvärd
tydlighet i massmediernas reportage - torde vara särskilt påfrestande för
rättsmedvetandet hos allmänheten. Det är annorlunda än vid t.ex.
bostadsinbrott där spår av gärningsmannen ofta saknas helt. Att samhället
inte klarar att ingripa bättre mot den grova och komplicerade ekonomiska
brottsligheten där gärningsmännen är kända är enligt revisorernas mening
djupt oroande.
Innebörden av det ovan sagda är att rättssamhället för närvarande inte
fungerar väl när det gäller ekonomisk brottslighet.
Att ett samhälle betecknas som ett rättssamhälle innebär att landets invånare
ges trygghet mot olika former av övergrepp, och att det finns gemensamma
regler som förebygger och reglerar konflikter mellan olika intressen. Rätten
och dess tillämpning är grunden för att man alls skall kunna tala om ett
"samhälle".
Det bör samtidigt framhållas att all rätt inte är formulerad i lagtext. Olika
former av sedvanerätt - oskrivna regler för mänskligt beteende - som i
traditionellla samhällen är den viktigaste formen av rättsregler, har även i
moderna samhällen en mycket stor betydelse. Det finns också viktiga
mellanformer mellan oskrivna regler och skrivna lagar och författningar,
t.ex. i form av etiska regler och yrkeskodex för vissa yrkesgrupper (t.ex.
läkare, advokater, auktoriserade revisorer) eller de mer eller mindre
formaliserade regelverken inom vissa institutioner och myndigheter (t.ex.
banker och skattemyndigheter). Vidare kompletteras rätten genom
domstolarnas rättsskapande verksamhet, främst Högsta domstolens och
Regeringsrättens avgöranden.
Rättssamhället kan sägas vila på två fundament - rätten, som stadgar de
allmänna priciperna för vad som bör gälla, samt tillämpningen av dessa
principer i praktiken. För bägge kan man formulera en rad olika krav som
måste vara uppfyllda för att rättssamhället skall fungera och fylla sitt
trygghetsskapande syfte. En principskiss innehållande ett antal nyckelord
återges i figur 11.1.
228
|
Figur 11.1 Rättssamhället - några nyckelord | |
|
( Rättssamhället | |
|
/ Rättens innehåll |
Rättens tillämpning |
|
(rätten i teorin) |
(rätten i praktiken) |
|
skall vara adekvat, dvs stämma med |
måste präglas av |
|
- medborgarnas rättsuppfattning, |
- legitimitet |
|
vad gäller |
- likhet inför lagen |
|
gärningen som sådan |
- rättssäkerhet (skydd mot |
|
gärningens effekter |
att bli oskyldigt dömd) |
|
- "samhällets krav" vad gäller |
- rättstrygghet |
|
gärningen som sådan |
(skydd mot brott) |
|
gärningens effekter | |
1994/95:RR4
Bilaga 1
Rättens innnehåll i ett rättssamhälle förutsätter att rättsreglerna är
adekvata. Det betyder bl.a. att de bör överensstämma med medborgarnas
rättsuppfattning. Detta är inte något enkelt krav. Vilka är de "medborgare"
vars uppfattning skall efterfrågas? Och är det gärningen som sådan eller
gärningens effekter som skall bedömas? Distinktioner som dessa kan ha stor
betydelse när det gäller icke-traditionella former av brott som anknyter till
ekonomiska och institutionella förhållanden i det moderna samhället. Det
finns idag många fler möjligheter till oetiska manipulationer än vad vanliga
medborgare har en chans att veta något om, helt enkelt därför att de inte
känner till de miljöer där dessa manipulationer försiggår. Detta är skälet till
att vi i figur 11.1 har tillfogat att rättens innehåll även bör stämma med
"samhällets krav".
Kravet på att rättens innehåll skall vara "adekvat" betyder att lagar och
regler måste anpassas och förändras efter de förhållanden som skall
regleras. Det visar samtidigt på det relativa, det tidsbundna och
sammanhangsberoende i dessa begrepp. I ett föränderligt samhälle uppstår
nya former av straffvärda beteenden som lagen inte täcker. Rättssamhällets
krav att rättens innehåll skall vara adekvat måste därför uppfattas som en
strävan snarare än som något absolut. Det är samtidigt klart att snabba och
stora förändringar i samhället (t.ex. av teknisk eller organisatorisk art) kan
leda till stora påfrestningar på rättssamhället, därför att de lagar som finns
inte är adekvata för de sammanhang som behöver regleras.
Eftersläpningarna kan bli betydande. Då man inom rättsväsendet tillämpar
229
18 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
de mindre adekvata lagar som finns sker det till priset av att utredningar och 1994/95 :RR4
processer blir komplicerade och utdragna. Bilaga 1
Rättens tillämpning i ett rättssamhälle förutsätter såväl legalitet och likhet
inför lagen som rättstrygghet och rättssäkerhet. Innebörden är i stort
följande:
- Legalitet: rätten tillämpas i enlighet med lagarna.
- Likhet inför lagen: rätten tillämpas lika för alla medborgare som befinner
sig i den aktuella situationen.
- Rättssäkerhet: medborgarnas skydd mot statens godtyckliga maktutövning
skyddas genom "rättslig formalism", bevisregler m.m. Därmed garanteras att
ingen oskyldig döms.
- Rättstrygghet: medborgarnas skydd mot brott förutsätter att lagen
tillämpas.
Principen om legalitet torde i allmänhet inte vålla problem, då detta är en
huvuduppgift för domstolsväsendet. Likheten inför lagen är betydligt
svårare. Det beror i någon mån på att det i verkligheten sällan finns exakt
lika omständigheter (jfr Rättssäkerhetskommittén). Ett viktigare praktiskt
skäl är de stora regionala variationer som finns, såväl när det gäller hur stor
andel av begångna brott som upptäcks, som när det gäller utredning och
lagföring av de upptäckta brotten. Anonymiteten i storstäderna, tillsammans
med de relativt sett mindre polisresursema där, gör att det kan ifrågasättas
om vi idag har likhet inför lagen regionalt sett.
Frågan om rättssäkerheten är under ständig uppsikt, och har nyligen varit
föremål för en särskild utredning i samband med en översyn av bevis- och
betalningssäkringslagama. I betänkandet Rättssäkerheten och beskattningen
(SOU 1993:62) föreslås vissa lagändringar som syftar till att stärka den
enskildes integritetsskydd.
Rättstryggheten - medborgarnas behov av att skyddas mot brott, som bl.a.
förutsätter att lagar och regler tillämpas - får i praktiken ofta stå tillbaka.
Det främsta skälet är att rättsväsendet inte räcker till.
Det generella resonemanget ovan kan även tillämpas på den ekonomiska
brottsligheten. Vad gäller rättstillämpningen kan konstateras att det idag
finns stora brister vad gäller rättstryggheten. Medborgarna skyddas dåligt
mot denna typ av brott, eftersom de är svåra att upptäcka och lagarna i
praktiken inte tillämpas annat än delvis.
Detta beror i sin tur på de omfattande brister i resurser, organisation och
kompetens inom rättsväsendet och angränsande myndigheter som beskrivits
i det föregående. De anklagades försvarsadvokater är, i jämförelse med
åklagarna, betydligt bättre försedda med resurser. Till detta kommer
regionalt betingade brister i likheten inför lagen. Det finns också farhågor
230
för att likheten inför lagen hotas genom att ekobrottslingar av sociala skäl
kan få en mer välvillig behandling av domstolen än traditionella förbrytare.
Vad gäller rättens innehåll har revisorernas granskning inte gett något nytt
stoff. En del lagändringar har genomförts, bl.a. delgivningslagen samt lagen
om penningtvätt, som dock ännu inte trätt i kraft. Andra lagar är under
utredning (skattebrottslagen, uppbördslagen, aktiebolagslagen m.m.).
Inom civilrätten - som reglerar företagens rättigheter och skyldigheter i
förhållande till varandra, till allmänheten och till staten - finns kraftfulla
verktyg för att förebygga, förhindra och försvåra den ekonomiska
brottsligheten, utan stora kostnader för statsverket. Dessa frågor diskuteras
vidare i kapitel 12. Revisorerna noterar att denna möjlighet i de flesta fall
inte har beaktats i samband med de lagändringar som genomförts eller
planeras inom det civilrättsliga området. Det ses av revisorerna som en stor
brist.
I efterhand är det knappast möjligt att komma tillrätta med skadorna av
storskalig ekonomisk brottslighet. Det visas bl.a. av brottsligheten i
samband med de stora skalbolagshärvoma. Genom omfattande insatser
lyckades de berörda myndigheterna driva in stora belopp till statskassan
som annars skulle ha gått förlorade - men detta var bara en liten del
(omkring 10 procent) av de totala belopp som "försvann" genom dessa brott.
Behov av lagändringar bör uppmärksammas och utredas så tidigt som
möjligt. Missbruk av regelsystemen och praktiska tillämpningssvårigheter
inom rättsväsendet är viktiga signaler. De lagar som används i mål av
ekonomisk brottslighet kännetecknas av snårighet och brist på
överskådlighet. Lagändringar tar lång tid att genomföra, eftersom
utrednings- och remissförfaranden med nödvändighet tar lång tid i anspråk.
Man bör därför starta tidigt.
På denna punkt finner revisorerna anledning till kritik. Otympligheten och
tillämpningssvårighetema i t.ex. uppbördslagen och skattebrottslagen har
varit kända i många år. Utredningar av dessa lagar har tillsatts först under
1993. Den svårhanterliga lagstiftningen har orsakat merarbete för åklagare,
polis och domstolar som kunde ha undvikits. Reformer av lagstiftningen
som underlättar dess tillämpning måste ses som en mycket viktig del i
arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.
1994/95: RR4
Bilaga 1
Varför har det blivit så lätt att begå ekonomiska brott? Och varför har det
blivit så svårt att utreda och beivra denna typ av brott?
231
I de två rutorna nedan har vi tagit upp ett antal faktorer som vi tror kan ha 1994/95: RR4
betydelse för att förklara hur den nuvarande situationen har kunnat uppstå. Bilaga 1
De nämnda faktorerna utesluter inte varandra, ofta är de nära beroende. De
har här uttryckts på ett kortfattat och generaliserat sätt. Syftet är att ge en
överblick, som bakgrund till överväganden om vad som kan göras.
Varför har det blivit så lätt och lockande att begå ekonomiska brott ?
- Det traditionella fusket ("lura fogden")
- Internationaliseringen av kapitalströmmar
- Data- och telekommunikationer
- Avregleringar av bankväsendet
- Värderingsförskjutningar under 80-talet
- Konkurser och konkursmissbruk
- Exemplets makt: förväntningar som skapats av andras överkonsumtion
och extrema förmåner
- Brister i myndighetskontrollen av bidragsutbetalningar
- Naivitet i regelkonstruktionen - missbruk antas ej förekomma
- Alltför lätt att bilda bolag
- Alltför lätt att byta identitet på bolag
- Alltför lätt att fuska med bokföringen
- Risken för upptäckt är liten
Varför har det blivit så svårt att upptäcka, utreda och beivra
ekonomiska brott?
- Komplicerad myndighetsstruktur
- Brister i styrning, kompetens och arbetsledning inom polisen
- Resurs- och kompetensbrister inom åklagarväsendet
- Resurs- och kompetensbrister inom skatte- och
kronofogdemyndigheter
- Brist på samordning mellan myndigheterna - köproblem
- Störningar genom organisationsförändringar av skatteförvaltningen och
andra myndigheter
- Resurs- och kompetensbrister inom domstolsväsendet
- Komplicerad lagstiftning
- Brist på övergripande styming
- Rättegångsbalken är utformad för traditionella brott
232
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Revisorernas granskning visar att den ekonomiska brottsligheten är ett stort
och växande samhällsproblem. Brotten har inte bara blivit fler utan också
värre och grövre. Detta är ingen tillfällig utveckling, utan denna tendens kan
man se sedan lång tid. Brotten ändrar till en del karaktär med
konjunkturerna. Brottslingarna lär sig var det finns pengar att hämta och
anpassar sig efter förändringar i lagstiftning och kontrollsystem. Under
1980-talet inriktades många brott på att skaffa undan vinster. Under
lågkonjunkturen gäller det i stället att minska förluster och skaffa fram
likvida medel. Momsbedrägeriema har ökat snabbt de senaste åren, liksom
konkurserna och brottsligheten i samband därmed. Den överdrivna
expansionen inom bank- och kreditväsen och den därpå följande krisen har
accentuerat problemen.
Avancerade brottslingar har ofta juridisk och ekonomisk expertis till sitt
förfogande. Det ställer allt större krav på utredare, åklagare och domare att
följa och analysera komplicerade samband. Ett nytt inslag är den ökade
brottsligheten med internationell anknytning. Myndigheterna är dåligt
rustade för att möta en sådan utveckling.
Många förlorar på den ekonomiska brottsligheten. Några skadas direkt och
påtagligt. En del blir arbetslösa i samband med konkurser. Seriösa
företagare mister sina företag eller dras själva in i brottsligheten. De flesta
förlorar pengar. Alla skattebetalare tvingas vara med och betala ökade
skatter och avgifter. Myndigheternas arbete blir svårare och mera tungrott.
Den långsiktiga utvecklingen är illavarslande. Flera av dem som revisorerna
har talat med har uttalat farhågor att vi når en punkt då den icke beivrade
brottsligheten inte står att hejda. Vissa branscher riskerar att bli helt
kriminaliserade. Ekonomisk brottslighet ses ibland som en affärsidé. Till
bilden hör de sociala värderingarna av denna typ av kriminalitet. Moderna
tekniska hjälpmedel, internationell anknytning och tillgång till ekonomisk
expertis ger brottsligheten status. Framgångsrik, obevisad och ostraffad
brottslighet väcker ibland mer beundran än avståndstagande.
Hur kan det komma sig att problemen har fått växa sig så stora? Tyder det
på en svaghet i vårt politiska system? En splittrad organisationsstruktur?
Den offentliga uppmärksamheten omkring den ekonomiska brottsligheten
har varierat starkt över tiden. Många av de utredningsförslag som kom fram
under 1980-talet, bl.a. av ekokommissionen, fick inte tillräckligt stöd hos
utredande, lagstiftande och dömande instanser och kom aldrig att
genomföras fullt ut. Satsningar gjordes på fler åklagare och poliser med
inriktning på att utreda ekonomisk brottslighet - men polisens resurser kom
att urholkas med tiden, och det allmänna intresset omkring den ekonomiska
brottsligheten avtog påtagligt under senare delen av 1980-talet.
233
Det finns också missuppfattningar om problemets karaktär - att problemen 1994/95:RR4
skulle vara överdrivna och övergående, att skattebrotten kommer att Bilaga 1
försvinna av sig själva då skattetrycket minskar - och farhågor att åtgärder
mot ekonomisk brottslighet kan hota näringsfriheten. Från en del håll har till
och med hävdats att den svarta sektorn hjälper till att hålla ekonomin igång.
Skärpningar i lagstiftning och utökade kontrollåtgärder sägs hämma det fria
näringslivet och konkurrensen och dessutom hota rättssäkerheten.
Sådana påståenden är både felaktiga och farliga. Revisorerna vill med
skärpa framhålla att den pågående utvecklingen måste hejdas och vändas.
Brotten måste hindras genom regeländringar och verkningsfull kontroll som
visar att Sverige inte accepterar att laglösheten sprider sig. Det måste ligga i
rättssamhällets intresse att företag kan bedriva sin verksamhet på ett lagligt
och hederligt sätt. Samhället måste välja väg och visa att man är beredd att
tvinga tillbaka brottsligheten.
Förändringar måste ske inom alla områden. Man måste först och främst
förebygga och förhindra brott genom lagstiftning och kontrollåtgärder, och
genom att återupprätta etik och moral inom näringslivet. De brott som begås
måste upptäckas och anmälas, vilket kräver en effektiv granskning från
myndigheter och konkursförvaltare. Slutligen måste brottsutredning och
rättegång ske snabbt och effektivt. Snabbhet i upptäckt, utredning och
lagföring är nödvändig för att åtgärderna skall fylla sitt preventiva syfte.
Hela arbetet mot den ekonomiska brottsligheten måste bedrivas med medel
som ligger inom vårt rättssamhälles ramar.
Forskningen kring ekonomisk brottslighet är begränsad. Uppgifter om den
ekonomiska brottsligheten bygger på uppskattningar och antaganden. Den
kriminalvetenskapliga forskningen har allmänt sett liten omfattning i
förhållande till det samhällsproblem som brottsligheten utgör. Det finns ett
behov av förbättrad kunskap, inte minst när det gäller de internationella
sambanden. Även rättssociologisk forskning kring ekonomisk brottslighet,
liksom oberoende utvärderingar av rättstillämpningen kan ha stor betydelse.
Kunskapsutveckling - teoretisk och praktisk - kan vara ett gott hjälpmedel i
den långa och sega kamp mot brottsligheten som under alla omständigheter
måste föras.
Många av de allmänna samhällstendenser som driver på brottsutvecklingen
kan inte påverkas. Men det finns också mycket som kan göras. Framför allt
vill revisorerna peka på åtgärder som minskar anonymiteten för bolag och
bolagsbildare. Åtskilliga förslag med denna inriktning har väckts under
senare tid. Revisorernas inställning är att denna typ av åtgärder är
utomordentligt viktiga. Det är fråga om att skydda både statens och
näringslivets intressen. Frågor om t.ex. bättre kontroll i samband med
offentlig upphandling och snabbare registreringsskyldighet hos Patent- och
registreringsverket är lätta att uppfylla och innebär inget hinder för seriösa
näringsidkare. Att man försvårar operationerna för oseriösa bolagsbildare
234
och manipulatörer kan inte ses som annat än en fördel för företagen och
näringslivet i stort.
Även näringslivets egen medverkan behövs. Det är viktigt att en allmänt
god moral upprätthålls inom det ekonomiska livet och att den spontana
laglydnaden förstärks. Inom näringslivet finns en stor kapacitet för olika
former av egenkontroll genom intemrevision, skärpt praxis och ökad
aktivitet från auktoriserade revisorer, kontroll av kunder och leverantörer
etc. Varje företag har intresse av att själv skydda sig mot brott, men även av
att en allmänt god moral upprätthålls inom affärslivet. Uppgiften att
förebygga ekonomisk brottslighet måste ses som en angelägenhet för alla
som verkar inom det ekonomiska livet, inte bara för myndigheterna.
Revisorerna vill också peka på det faktum att det inte finns något
sammanhållet ansvar för myndigheternas arbete mot den ekonomiska
brottsligheten. Regeringen har i stor utsträckning överlåtit åt berörda
myndigheter att på egen hand intensifiera arbetet mot ekonomisk
brottslighet. Många myndigheter är berörda. Men arbetet med att upptäcka
och förhindra brott konkurrerar med myndigheternas övriga verksamheter
vid tilldelning av resurser. Olika myndigheter har olika prioriteringar.
Samordning av flera myndigheters insatser är nödvändig men svår. Köer
uppstår, och effektiviteten i utredningsarbetet brister. Sammantaget leder
detta till att brottsbekämpningen blir svag.
Ambitionen i kampen mot den ekonomiska brottsligheten får inte sjunka i
tider med budgetnedskärningar och besparingar. Insatserna är till stor del
lönsamma för statsfinanserna, jämfört med en situation utan sådana insatser.
Verksamheten måste vara effektiv och man måste ta tillvara alla möjligheter
till rationalisering. Lagstiftningen måste göras lättare att tillämpa. Det måste
också finnas klara och tydliga målsättningar. Statens mål och uttalanden när
det gäller insatser mot ekonomisk kriminalitet måste kännas som ett stöd för
alla som arbetar med dessa frågor.
De reformer som behövs för att motverka den ekonomiska brottsligheten är
av många olika slag. Ett flertal kräver långvariga förberedelser i form av
utredningar, ny lagstiftning och utveckling av nya arbetsrutiner i
förvaltningen. Risken är stor för att ett så mångskiftande och
tålamodsprövande arbete rinner ut i sanden, om inte särskilda centrala
initiativ tas för att fortlöpande följa och analysera insatserna.
Bristen på samlad styrning av insatserna mot den ekonomiska brottsligheten
ses av revisorerna som en huvudanledning till att missförhållandena på detta
område har kunnat växa sig så stora. Det är inte tillräckligt med uttalanden
om att den ekonomiska brottsligheten skall bekämpas. Det krävs också
konkreta förslag och åtgärder. En klarare och mera kraftfull styrning från
regeringens sida är enligt revisorernas mening oundgänglig.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
235
I detta kapitel diskuteras en stor mängd tänkbara åtgärder mot ekonomisk
brottslighet. Den viktigaste orsaken till brottsligheten - att
samhällsutvecklingen innebär ökade tillfällen till brott - tas inte upp.
Diskussionen gäller olika möjligheter till förebyggande kontroll och
upptäckt, samt åtgärder inom rättsväsendet.
1994/95: RR4
Bilaga 1
Varje företag (och företagare) omges av ett flertal regelsystem, liksom även
av aktörer som utövar olika slags kontroll. Detta illustreras översiktligt av
figur 12.1. Många av dessa "kontrollerande aktörer" kan också förebygga
och hindra ekonomisk brottslighet.
|
Figur 12.1 Företagets omgivning av regelsystem och | ||
|
Exempel pä |
Exempel på | |
|
Interna regler |
Chefer | |
|
i företaget |
Intemrevisorer | |
|
FÖRETAGET |
Styrelseledamöter | |
|
Regler i |
Auktoriserade | |
|
närings- |
revisorer | |
|
livet |
Banker | |
|
(god sed) |
Affärspartners | |
|
Civilrättsliga |
Skattemyndigheter | |
|
regler |
Miljömyndigheter | |
|
Offentligrättsliga |
Tull | |
|
regler |
Kronofogde- | |
|
myndigheter | ||
|
Konkursförvaltare | ||
|
Media | ||
|
Straffrätt |
Åklagare och polis | |
|
Domstolar | ||
237
I det följande diskuteras de flesta av dessa olika aktörer. I olika avsnitt
tar vi upp den interna kontrollen i företaget, gränsen mellan företaget och
omvärlden, myndigheternas förebyggande kontroll, det brottsutredande
arbetet, den rättsliga proceduren samt slutligen den övergripande styrning
och samordning som bör utövas av regering och riksdag. Med detta samlade
grepp vill vi betona de stora möjligheter som finns att förebygga ekonomisk
brottslighet med åtgärder som ligger utanför rättsväsendet.
En viktig erfarenhet är också att det finns en gråzon mellan å ena sidan det
odiskutabelt hederliga och lagliga, och det rent brottsliga. Denna och andra
principfrågor diskuteras i ett avslutande appendix. Där tar vi också upp
några reflexioner om individens betydelse, attityder och yrkesetik.
Företaget verkar med stöd av regler
Ett rörelsedrivande företag ingår i en mängd ömsesidiga beroenden och
förpliktelser: gentemot sina ägare, anställda, leverantörer, kunder,
kreditgivare, kommunala och statliga myndigheter m.fl. Företagets
förhållanden till denna omgivning regleras på en mängd olika sätt, bl.a. med
lagstiftning. Underförstådda regler (praxis) för "hur man gör" i affärslivet
har också mycket stor betydelse. I lagstiftningen hänvisar man ofta till "god
affärssed" i stället för att göra någon handlingregel till lag. Till detta
kommer företagets interna regler och arbetsrutiner för sin egen verksamhet.
Genom regler skapas en viss stadga och förutsägbarhet i relationerna inom
och utom företaget. Detta är nödvändigt för målinriktat agerande. Om man
inte är någorlunda säker på att ens motpart följer vissa underförstådda regler
för umgänget kan man inte samarbeta med denne.
Alla affärsrelationer mellan självständiga parter, på alla slag av marknader,
kräver att parterna kan lita på varandra. Inom en organisation, där
samordningen sker med hjälp av samarbete i mer eller mindre hierarkisk
form, finns också starka krav på förtroende och regelmässigt beteende. För
att helheten skall fungera krävs en övergripande ordning som uppnås med
gemensamma regler. Ett konkret exempel är trafikregler. De begränsar på
visst sätt rörelsefriheten, samtidigt som de underlättar framkomligheten och
skapar en ordning som skyddar liv och hälsa för de enskilda trafikanterna.
Att förebygga haverier
För att regelsystem skall följas krävs återkoppling genom någon form av
kontroll. En stor del av kontrollen är informell och omärklig. I mer
komplexa sammanhang krävs en mer uttalad kontroll. Relevanta frågor
1994/95 :RR4
Bilaga 1
238
måste ställas, sanningsenliga svar lämnas, och tillfälle ges till
kompletterande frågor och upplysningar av betydelse i sammanhanget.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Brister i den interna kontrollen i ett företag kan bero på att de relevanta
frågorna inte ställs. Ett av de mest omfattande fallen av ekonomisk
brottslighet som beskrivs i bilaga 3 i denna rapport har denna brist på intern
kontroll som helt dominerande förklaring. I ett annat fall möjliggjordes
brottet av bristen på kontroll inom en offentlig myndighet
(Arbetsmarknadsverket). I de fall chefen själv är den brottslige (som i fallet
Gusum, liksom i flera av de mindre fallen) kan saken normalt inte klaras
med intern kontroll. Då riktas blickarna i stället mot styrelsen och de
auktoriserade revisorerna.
Kontrollerna inom ett företag är inte i första hand till för att förhindra
brottslighet. De flesta har att göra med företagets eller organisationens
normala styrning (styrning utan kontroll är inte möjlig). Särskilda kontroller
kan också behövas för att hindra olika slags haverier, tekniska eller
ekonomiska. De enorma kapitalförluster som ägt rum inom bankväsendet i
slutet av 1980- och början av 1990-talet förklaras till stor del av brister i den
interna kontrollen.
Den nära omgivningens ansvar
Människors handlande är i hög grad beroende av sociala sammanhang.
Vanor och förväntningar har stor betydelse. Desto viktigare är det att dessa
vanor och förväntningar stämmer med vad som kan kallas "god sed". Det
kan inte uppnås om inte vissa människor träder fram som förebilder för
andra.
Förebilderna i arbetslivet skapas av förhållandena i företaget, organisationen
eller arbetsgruppen. Företagens chefer har den största betydelsen, både
genom att de utgör förebilder för många av sina medarbetare, och genom att
de skapar eller påverkar det allmänna klimat som genomsyrar arbetsplatsen.
De har också ett särskilt ansvar för att utforma och upprätthålla
kontrollsystemen i företaget.
Brott och oegentligheter inom ett företag kan lätt fås att upphöra i ett tidigt
skede. Avgörande är hur omgivningen reagerar - och att den reagerar
tillräckligt snabbt och tydligt. Oegentligheter måste upptäckas och leda till
någon form av sanktion. Den snabbaste upptäckten, och den effektivaste
sanktionen finns i den nära omgivningen. Det kan här röra sig om enkla
uttryck för ogillande, utebliven befordran, uppsägning eller - då det gäller
förhållanden mellan företag - genom vägran att göra affärer.
Det är bl.a. av dessa skäl som de interna reglerna och vanorna i företaget
och dess närhet har så stor betydelse. De kan utformas så att lagbrott och
andra oegentligheter förhindras, inte bara inom företaget utan även i dess
239
närhet. Bankernas roll bör framhållas särskilt. I samband med de oseriösa
skalbolagsaffärerna (som beskrivits i kapitel 4) var banktjänstemän många
gånger medagerande i tvivelaktiga transaktioner, bl.a. genom att bevilja lån
som gjorde det möjligt att köpa bolag med dess egna medel.
Fåmansbolag
Chefer som kontrollerar sina underlydande - och sig själva - löper inga
personliga risker på grund av detta. Helt annorlunda är situationen för en
anställd på lägre nivå i företaget som misstänker brott eller oegentligheter i
företagets ledning. En sådan person ställs inför svåra konflikter och
personliga avgöranden. Han eller hon kan riskera att förlora jobbet,
och/eller bli den direkta orsaken till att andra hamnar i fängelse. Alternativet
kan vara att själv dras in i brottsligheten.
Att stärka modet hos dem som råkar i konflikt med sina chefer och kolleger
av dessa skäl är viktigt. Etiska regler eller riktlinjer kan härvid vara ett stöd.
Sådana regler finns idag för många viktiga yrkesgrupper som kommer i
beröring med ekonomisk brottslighet, bl.a. banktjänstemän, advokater,
auktoriserade revisorer m.fl. Ett exempel är de yrkesetiska riktlinjer för
civilekonomer som nyligen antagits av Civilekonomernas Riksförbund (se
appendix). Ytterligare uppmärksamhet kring de yrkesetiska riktlinjerna, mer
offentlig diskussion om deras innebörd, och försök att stärka deras verkan
kan vara av stor betydelse.
De rent lagliga aspekterna på frågor om medverkan till brott kan också ha
betydelse i detta sammanhang. Man kan här nämna det utredningsförslag
som lämnats angående medhjälp till brott {Efter Lindome, Dsl993:15').
Förfaranden som främjar själva huvudbrottet så att detta kan genomföras
och avslutas utan att gärningsmannen blir gripen eller hejdad i omedelbar
anslutning till brottet, bör enligt förslaget bestraffas som medhjälp till brott,
och inte som idag, skyddande av brottsling. I linje med detta föreslås också
ett vidgat ansvar för personer som underlåter att hindra, anmäla eller avslöja
brott. Förslagen avser i första hand våldsbrottslighet. För närvarande finns
inte någon generell skyldighet att ingripa för att förhindra brott i svensk
lagstiftning.
Att ändra attityder
Värderingar, attityder och förebilder har enligt revisorernas uppfattning ett
mycket stort inflytande, önskvärda attitydförändringar kan dock inte
förväntas uppstå om de inte stöds av andra åtgärder. Effekterna blir starkare
ju fler olika krafter som verkar i samma riktning. Det bästa sättet att verka
för en attitydförändring är att angripa problemet med den ekonomiska
brottsligheten på ett så mångsidigt sätt som möjligt.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
240
Det är viktigt att öka risken för upptäckt av dem som fuskar, och att 1994/95:RR4
samtidigt försöka stärka det gemensamma ansvaret för regelefterlevnaden i Bilaga 1
samhället. Detta gäller både ekonomisk brottslighet och vanligt skattefusk.
Rättssamhället kan inte fungera utan stöd av normer i det civila samhället.
Dessa normer skulle kunna utvecklas och förstärkas. Det kan ske genom att
utveckla etiska regler, skapa förebilder, föra diskussioner och sprida
upplysning inom olika organisationer - branschorganisationer och andra
organisationer inom näringslivet, fackföreningar och andra liknande
sammanslutningar. Sådana ansträngningar kan enligt revisorerna ha mycket
stor betydelse, både för att motverka ekonomisk brottslighet och för att
motverka skatte- och bidragsfusk bland löntagare. Regeringen har möjlighet
att stödja detta arbete genom att kalla till samråd i sådana frågor.
De flesta kända ekonomiska brott begås i fåmansbolag. Den rent interna
kontrollen har i dessa fall begränsad räckvidd. Viktiga kontrollmöjligheter
finns dock i företagets närmaste omgivning - hos auktoriserade och
godkända revisorer, banker och affärspartners.
Bokföringens nyckelroll
Ett företags bokföring registrerar dess ekonomiska mellanhavanden med
omvärlden. Att bokföringen sköts väl är en självklarhet för ett välskött
företag. Om bokföringen inte är i ordning kan inte företaget ledas på ett bra
sätt, något som kan vara till stor skada för företagets ägare, anställda,
kunder, leverantörer, kreditgivare, med flera intressenter.
Bokföringen ger en löpande dokumentation av företagets verksamhet i
ekonomiska termer. Om denna dokumentation saknas, eller om den är
bristfällig eller felaktig, så finns luckor i den ekonomiska
"historieskrivningen" för företaget. Det blir då svårt eller omöjligt att avgöra
vad som verkligen hänt, t.ex i samband med en konkurs. Medvetna
ändringar i bokföringen är en form av historieförfalskning, varigenom en
person som lurat företaget eller andra på pengar kan dölja sina gärningar.
Att bokföringen är bristfällig eller felaktig är regel snarare än undantag i
samband med ekonomisk brottslighet.
De auktoriserade och godkända revisorerna
Ekonomisk brottslighet innefattar nästan alltid bokföringsbrott. Att dessa
brott inte upptäcks och påtalas på ett tidigt stadium är otillfredsställande.
Bolagens extemrevisorer har uppenbarligen i många fall inte kunnat hindra
dessa brott.
241
Problem av detta slag är inte alls unika för Sverige utan förekommer i 1994/95 :RR4
många länder. En allmän tendens är också är att extemrevisorema har fått Bilaga 1
allt flera uppgifter; bl.a. har deras konsultverksamhet ökat väsentligt under
senare år.
Antalet uppdrag som en revisor har är en viktig fråga som bör
uppmärksammas i detta sammanhang. Som visats i kapitel 5 finns det ett
antal auktoriserade och godkända revisorer som har påfallande många
uppdrag - långt fler än vad som kan förmodas vara möjligt att sköta på ett
seriöst sätt.
Under de senaste åren har det förts en livlig debatt om de auktoriserade och
godkända revisorernas ansvar. Många har påpekat att revisorerna har små
möjligheter att upptäcka fel som görs medvetet. Ett skäl till detta kan vara
att lagen i själva verket förutsätter hederliga företagare. Det har hävdats att
om en företagare (eller ekonomichef e.dyl.) vill lura en revisor så har han
stora möjligheter att lyckas med det. Det är i dessa sammanhang vanligt att
man talar om ett "förtroendegap" mellan vad allmänheten väntar att
revisorerna skall göra, och vad revisorerna faktiskt har möjlighet att göra.
Det borde vara möjligt att stärka revisorns roll i förhållandet till företaget.
Med den lagstiftning och (inte minst) den praxis som råder har en revisor
för närvarande ganska små medel att visa sitt ogillande av ett företag, utom
att lämna sitt uppdrag. Det är dock inte någon tydlig "signal" till omvärlden
om att något är fel i företaget. Revisorns samhällsroll kan på flera sätt ges
en tydligare markering.
Revisorernas oberoende av de företag som granskas är en känslig punkt. Ett
sätt att stärka detta oberoende skulle kunna vara att begränsa mandattiden,
dvs. den maximala tid som en revisor får inneha uppdrag för ett visst bolag.
Idag finns ingen sådan begränsning i lagen.
En revisor, vars uppdrag upphör i förtid, skall enligt aktiebolagslagen
anmäla detta såväl till länsstyrelsen som till Patent- och registreringsverket.
I anmälan skall han också lämna en redogörelse för iakttagelserna vid den
granskning som utförts under den del av räkenskapsåret som hans uppdrag
har omfattat. Revisorsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1993:69)
föreslagit att denna anmälan skall göras lättare att tillgå för aktieägarna,
genom att en avskrift biläggs den tillkommande revisorns
revisionsberättelse. För närvarande är dessa anmälningar föga
uppmärksammade. Det är enligt vår mening viktigt att kontrollera att de
auktoriserade och godkända revisorerna fullgör sin anmälningsplikt, och att
anmälningarna uppmärksammas och kommer till avsedd användning.
Ett sätt att stärka revisorns roll skulle kunna vara att ge revisorn skyldighet
att rapportera till Patent- och registreringsverket (PRV) om han inte kunnat
utföra sitt uppdrag. (Till skillnad från den ovan nämnda anmälningsplikten
242
skulle denna inte vara beroende av att revisorn lämnade sitt uppdrag i 1994/95 :RR4
förtid.) Det skulle vara en tydlig signal att något är allvarligt fel i företaget. Bilaga 1
PRV har då möjlighet att ge offentlighet åt en sådan anmälan, som varning
åt företagets intressenter. En mera standardiserad variant av detta skulle
vara att ge revisorn skyldighet att rapportera till PRV om företaget inte
upprättar årsbokslut. Motsvarande rapport skulle även kunna sändas till
länsstyrelsen.
Enligt PRV är ett sådant förslag tekniskt sett fullt genomförbart. Det är dock
inte säkert att uppgifterna verkligen skulle komma att utnyttjas. Frågan om
omvärldens efterfrågan på PRV:s företagsinformation tas upp senare i detta
avsnitt.
Riksåklagarens arbetsgrupp om rutiner i samband med brottsutredningar i
konkurs (Rubicon) har i sin rapport framhållit revisorernas betydelse för att
förebygga ekonomisk brottslighet och väckt några preliminära förslag med
syftet att stärka denna roll. Förslagen handlar om revisorns skyldighet att ge
upplysningar om bokföringens status, hans skyldighet att rapportera till
konkursförvaltaren, samt hans skyldighet att anmäla brott. {Källa:
Promemoria av Riksåklagarens och Riksskatteverkets arbetsgrupp
angående rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurs, 1993)
Många möjligheter kan finnas att bringa företaget till rättelse. Frågan om ett
ökat ansvar för de auktoriserade och godkända revisorerna skulle behöva en
mera grundlig översyn.
Kan vissa bokfö ringsbrott depenaliseras?
Man kan även väcka frågan om det skulle vara möjligt och lämpligt att flytta
vissa mindre bokföringsbrott från det straffrättsliga till det
förvaltningsrättsliga systemet, dvs. depenaliseras. Då ändras
förutsättningarna för att ingripa mot överträdelserna (se kapitel 8). I det
förvaltningsrättsliga systemet finns inget krav på subjektivt ansvar.
Företaget, som är en juridisk person, kan vid eventuella överträdelser dömas
till sanktionsavgifter, utan att någon behöver bevisa uppsåt eller ens
oaktsamhet. Därmed markeras det objektiva samhällsintresset av att
bokföringen sköts väl.
Situationen idag är att ringa bokföringsbrott mycket sällan beivras.
Riksåklagaren har till och med föreslagit en avkriminalisering av ringa
bokföringsbrott, med syftet att spara resurser i rättsväsendet. En
avkriminalisering kan dock innebära att man ger fel "signaler" till de
bokföringsskyldiga, vilket vore principiellt betänkligt. Däremot kunde man
överväga en lösning liknande den som finns på skatteområdet, där mindre
förseelser är belagda med sanktionsavgifter, medan större överträdelser är
brottsliga.
243
Det är viktigt att behålla en sträng syn på bokföringsbrott. Skälen till en
eventuell depenalisering av ringa brott bör vara att åstadkomma en mera
effektiv rättstillämpning än idag. Bokföringsbrott av mera allvarligt slag bör
behållas inom det straffrättsliga systemet. Stora ekobrottshärvor är svåra att
inringa och bevisa i sin helhet. Ofta har de dock en kärna av bokföringsbrott
som är relativt lätt att komma åt och bevisa.
En förutsättning för en depenalisering är att det finns någon form av
myndighetskontroll på området. Den myndighet som för närvarande samlar
företagens årsredovisningar är bolagsavdelningen vid Patent- och
registreringsverket (PRV). PRV är i första hand en servicemyndighet.
Möjligheten att stärka PRV:s roll i olika avseenden tas upp nedan.
Frågan om en eventuell depenalisering av bokföringsbrott skulle behöva
övervägas ytterligare. Den har också samband med de auktoriserade
revisorernas roll. En möjlighet är också att skattemyndigheterna ges ökade
befogenheter att övervaka företagens bokföringsplikt i samband med att man
utför skatterevisioner.
Patent- och registreringsverket (PRV)
PRV har, främst inom bolagsavdelningen i Sundsvall, ett
verksamhetsområde av stor betydelse för möjligheterna att förebygga
ekonomisk brottslighet. Verket har i flera sammanhang pekat på
möjligheterna att stärka sina funktioner härvidlag. Aktiebolagsregistret
innehåller en stor mängd värdefull information om företagen som skulle
kunna utnyttjas mycket mer. PRV borde t.ex. informera och utbilda poliser
och åklagare om registren. Även erfarna ekoåklagare saknar idag kunskap
om vilken information som kan inhämtas på detta enkla sätt.
Det finns också möjligheter att införa sakgranskning av årsredovisningar.
Idag gör PRV bara en formaliagranskning av årsredovisningar innan de
mikrofilmas. En annan idé är att ta över en del av den registrering av mer
grundläggande företagsdata som idag sköts av de lokala
skattemyndigheterna.
Försenade räkenskapshandlingar
Företagen har skyldighet att inom sju månader sända in sin årsredovisning
till Patent- och registreringsverket (PRV). Nära hälften av alla företag
fullgör emellertid inte denna skyldighet. Detta förhållande är enligt
revisorernas mening inte acceptabelt. Företagens lagstadgade skyldigheter
måste självfallet upprätthållas.
1994/95:RR4
Bilaga 1
244
PRV har vissa möjligheter att förmå företagen att bättre följa lagen. 1994/95: RR4
Möjligheten till vitesföreläggande av styrelseledamöter eller VD borde Bilaga 1
utnyttjas mer. En möjlighet är också att införa förseningsavgifter, som
drabbar företaget som juridisk person. Enligt PRV finns goda erfarenheter
av detta från Norge och Storbritannien, där över 90 procent av bolagen
numera uppges lämna sina årsredovisningar i tid. En förutsättning är att
förseningsavgifterna sätts så högt att de blir kännbara för företaget. PRV:s
möjligheter att försätta försumliga företag i likvidation bör också utnyttjas.
Andra förslag
Det finns också en hel del andra förslag som avser att förbättra kontrollen
av bolagen. Förslagen har väckts av olika myndigheter de senaste åren -
PRV, Riksåklagaren, skattemyndigheterna, arbetsgruppen Rubicon m.fl. En
del av förslagen bör ses mot bakgrund av att det under de senaste åren har
förekommit en rad fall av rena skenbolag, dvs. att aktiebolag bildats utan
annat syfte än att flytta pengar och få tillfälle till tvivelaktiga transaktioner.
Ibland används bulvaner så att de verkliga brottslingarna kunnat hålla sig
undan ansvar. Som bulvaner har man använt antingen tidigare straffade
personer (s.k. målvakter), eller, i vissa fall, helt oförvitliga personer som
inte har en aning om att deras identitet utnyttjas som styrelseledamöter i
obskyra bolag.
Revisorernas mening är att alla förslag av denna typ bör tas på allvar och
utredas, som ett led i en allmän uppstramning av kontrollen gentemot
oseriösa bolagsbildare. Ett par av förslagen återges nedan. Inget av dem
inkräktar på det normala näringslivet.
- Det finns idag ca 8000 bolag som saknar registrerad revisor. Genom
lagändring kunde PRV ges möjlighet att sätta dessa bolag i likvidation. En
sådan förändring skulle innebära en välgörande markering av de
auktoriserade och godkända revisorernas betydelse.
- En nyvald styrelseledamot borde inte kunna företräda bolaget för tredje
man förrän efter registrering hos PRV. Först då har viss kontroll kunnat ske
(t.ex att personen inte har näringsförbud).
Kontroll av affärspartners
Frågan om statliga myndigheters kontroll av sina affärspartners har tagits
upp av PRV i en skrivelse till regeringen i oktober 1992, i samband med ett
förslag till ändring i upphandlingsförordningen (1986:366). I
aktiebolagsregistret finns information med vars hjälp det går att få en ganska
god bild av ett företags ställning. Möjligheterna till kontroll innefattar bl.a.
följande:
245
19 Riksdagen 1994/95. 2 samt. RR4
- Uppgift om styrelsen kan erhållas ur registreringsbeviset. Om styrelsen
inte är fulltalig bör det mana till försiktighet. Skulle bolaget sakna behörig
styrelse finns det ingen som kan företräda bolaget, vilket är en tydlig
varningssignal.
- Uppgifter om bolagets revisorer framgår även av registreringsbeviset.
Saknar bolaget registrerade revisorer finns det troligen ingen fungerande
kontroll av bolaget. Andra väsentliga uppgifter kan gälla olika stadier av
ackordsförhandling, konkurs, likvidation eller fusion.
- Om bolaget är försenat med sina räkenskapshandlingar kan det vara ett
tecken på att något är fel i företaget, vilket motiverar ytterligare
undersökningar. En ännu starkare signal skulle det naturligtvis vara om
bolagets revisor till PRV anmält att han inte kunnat fullgöra sin uppgift,
eller att företaget över huvud taget inte upprättat någon årsredovisning (jfr
diskussionen i föregående avsnitt).
En kontroll av denna typ är en enkel åtgärd för att förhindra brottsliga och
oseriösa affärer. Även andra parter än statliga myndigheter - andra statliga
organ, kommunala myndigheter och bolag, liksom privata företag - skulle
kunna ha nytta av att kontrollera sina affärspartners. Det är viktigt att man
utnyttjar den information som finns i årsredovisningarna. PRV har en
avgiftsbelagd informationsverksamhet som skulle kunna marknadsföras
bättre än idag. Den offentliga information som finns om företagen är både
rikhaltig och lättillgänglig. Däremot är den i stor utsträckning fortfarande
okänd och inte alls så väl utnyttjad som den borde vara.
Sanktionsmöjligheter gentemot felande företag
En verksam sanktion som skulle kunna användas i flera sammanhang vore
att företag som felar blir registrerade i ett offentligt register hos PRV. En
förutsättning för att en sådan "informativ sanktion" skall fungera är att
uppgifterna efterfrågas och utnyttjas mer aktivt än idag. För att detta skall
ske är det viktigt att uppgifterna inte bara finns att tillgå i ett dataregister,
utan även kungörs offentligt via Post- och Inrikes tidningar. Att motverka
anonymitet är ett mycket viktigt och verksamt medel i arbetet mot den
ekonomiska brottsligheten.
Många statliga myndigheter har möjligheter att förebygga ekonomisk
brottslighet genom olika kontrollåtgärder. Det sker bl.a. genom den
skattekontroll som ombesörjs av skattemyndigheterna. Även indrivningen
från kronofogdemyndigheterna har betydelse. Medvetenheten om att
kontrollen finns gör att människor avhåller sig från oegentligheter. Även
1994/95 :RR4
Bilaga 1
246
upptäckt och utredning av misstänkta fall har givetvis en förebyggande
verkan.
Kontroll av bidrags- och tillståndsgivning till företagen är också viktig för
att hindra olika former av fusk och brottslighet. De myndigheter som här är
aktuella är dels de som betalar ut bidrag till företag - AMS och
länsarbetsnämnderna, NUTEK, länsstyrelserna m.fl.; dels t.ex.
länsstyrelserna som meddelar taxitillstånd och utskänkningstillstånd för
restauranger. Vissa kontrollfunktioner, speciellt på miljöområdet, utövas
också genom kommunerna.
Myndigheterna på efterkälken
Den tekniska utvecklingen - datoriseringen, internationaliseringen av
penningströmmarna, den nya kopieringstekniken m.m. - har inneburit att det
blivit mycket lättare att begå ekonomiska brott. I princip har även
myndigheterna tillgång till dessa tekniska möjligheter. Ändå verkar
myndigheternas kontrollåtgärder inte att ha följt med. Varför?
Svaret är att myndigheternas möjligheter i praktiken är begränsade. Ofta
saknas praktiska möjligheter att utnyttja den nya tekniken på bästa möjliga
sätt. Det behöver inte alltid vara fråga om brist på lämplig teknisk utrustning
och datasystem; i minst lika hög grad handlar det om brist på personal som
kan dra nytta av tekniken. Det finns också hinder i form av brister i det
lagstöd som krävs för att myndigheterna skall ha rätt att genomföra
kontrollåtgärder.
Detta betyder att vi har fått en ökande klyfta mellan brottslingarnas och
kontrollinstansemas möjligheter att agera. Brottslingarnas handlingsradie
har flerdubblats medan myndigheternas kontrollmöjligheter inte alls har
ökat i samma takt. Brottslighetens internationalisering innebär mycket stora
svårigheter. Internationellt samarbete mellan myndigheter är ofta mycket
tungrott.
Vilket är det rätta sättet att möta denna situation? Ett samhälle där
"myndigheterna kontrollerar allt" önskas av ingen. Men synen på Sverige
som ett typiskt kontrollsamhälle är knappast korrekt, åtminstone inte när det
gäller företagen. Snarare finns ett stort antal regelsystem vars tillämpning
haltar på grund av bristande kontroll. I synnerhet bland mindre företag kan
det också finnas en osäkerhet om vilka regler som gäller, bl.a. på grund av
de ständiga ändringarna. En ökad kontroll från myndigheternas sida kunde
från denna synpunkt vara positiv, eftersom den skulle bidra till ökad klarhet
om vad reglerna innebär.
Det är inte helt ovanligt att lagar ändras utan att man på allvar har beaktat
vilka konsekvenser detta får från "krångelsynpunkt", och därmed för
1994/95:RR4
Bilaga 1
247
myndigheternas resursåtgång och arbetsbörda. När det gäller vissa 1994/95: RR4
förvaltningsrättsliga bestämmelser blir tillämpningen inte klarlagd förrän Bilaga 1
flera år i efterhand. Det finns till och med förvaltningsrättsliga
bestämmelser som är så svåra att tillämpa att det krävs flera domar i högsta
instans för att rättsläget skall klarna. Den typen av lagstiftning skapar
givetvis osäkerhet, och drar stora kostnader för inblandade myndigheter och
domstolar, liksom för enskilda personer och företag.
Det som vållar svårigheter för företagen kan med andra ord vara
regelsystemen som sådana, plus det faktum att tillämpningen är osäker till
följd av bristande kontroll från myndigheternas sida. Detta är något helt
annat än det "kontrollsamhälle" Sverige ofta antas vara.
Att förespråka ökad myndighetskontroll är inopportunt. Utvecklingen har
under många år gått mot nedskärningar och rationaliseringar av den statliga
förvaltningen. Siktet har varit inställt på avregleringar och
marknadslösningar. Av finanspolitiska skäl söker man minska statens
utgifter.
Trots detta vill vi här tala för en förutsättningslöst prövande inställning till
att öka insatserna för sådan myndighetskontroll som syftar till att förhindra
ekonomisk brottslighet. Skälen är följande:
- Situationen vad gäller den ekonomiska brottsligheten i stort kräver
förbättrad kontroll på alla nivåer, inklusive de statliga myndigheternas
förebyggande kontroll.
- Vissa typer av myndighetskontroll kan vara lönsam för staten på så vis att
kontrollinsatsen kostar mindre än de felaktigt utbetalade bidragen skulle
göra. Ökad skattekontroll och förbättrad indrivning ökar också statens
intäkter.
- En generellt förbättrad myndighetskontroll behövs som stöd för den
allmänna skatte- och betalningsmoralen i samhället.
- Näringslivet har intresse av att samhällets kontrollsystem fungerar bättre,
för att motverka snedvridna konkurrensförhållanden.
- Brister i kontrollen löser sig inte själva med tiden; snarare leder de till att
problemen förvärras.
Registerfrågor
Ett sätt att förbättra kontrollen kan vara via en mera effektiv
registerhantering. Skattemyndigheterna borde ges befogenheter att utnyttja
skaderegistret även över länsgränsema. En lång rad andra registerfrågor har
tagits upp av arbetsgruppen Rubicon i dess ovan nämnda rapport. Enligt
revisorernas mening bör de registerfrågor som är aktuella i detta
sammanhang snarast ses över för att åstadkomma effektiviseringar i
myndigheternas arbete.
248
Skall frågor om skatter och bidrag från det allmänna ses som en del av
privatsfären som måste skyddas från offentlig insyn? Den frågan kan inte
besvaras generellt. Ett integritetsskydd som hindrar myndigheter att
kommunicera med varandra i dessa frågor över läns- och kommungränser
medför dock uppenbara risker för missbruk från ohederliga personer som
utnyttjar systemet för att skaffa sig själva förmåner på andras bekostnad.
Något om lönsam skatteindrivning
Ekonomikommissionen har rekommenderat en satsning på ökad
skattekontroll och mer effektiv bekämpning av ekonomisk brottslighet, så att
beslutade skatter i ökad utsträckning faktiskt betalas in. Detta är viktigt för
systemets legitimitet. Beslut i denna riktning har också tagits av regeringen.
En ökning av insatserna för skattekontroll och indrivning med sammanlagt
200 miljoner kronor har förutskickats. För budgetåret 1993/94 föreslås ett
tillskott med 45 miljoner kronor, för 1994/95 100 miljoner kronor. Fr.o.m.
1995/96 antas den utökade kontrollen kunna bedrivas med full resursinsats.
Bristerna i den nuvarande momskontrollen har beskrivits i kapitel 6. En rad
olika förslag till förbättringar har getts av skattemyndigheterna. Förslagen
handlar till stor del om ändringar i regelsystemet omkring momsen, men
även om behov av bättre resurser och arbetsformer i den egna
organisationen, samt stöd från Riksskatteverket (RSV).
Skattemyndigheterna har i sin hand ett starkt påtryckningsmedel gentemot
företagen, nämligen rätten att att utfärda (eller låta bli att utfärda) F-
skattsedel. En översyn av rutinerna för utfärdande av F-skattsedel bör
övervägas. I det sammanhanget bör man även undersöka om
företagsinformationen från PRV skulle kunna utnyttjas bättre.
Kronofogdemyndigheterna (KFM) är den sista länken i skatteuppbörden
med uppgift att driva in de skatter och avgifter som inte betalas i rätt tid (se
kapitel 5).
En allt större andel av KFM:s kostnader (80 procent) täcks numera av
avgifter. Intäkterna från avgifterna - liksom givetvis de indrivna beloppen -
inflyter direkt till statskassan, och påverkar inte verksamheten vid KFM. En
fråga man kan ställa är om inte en viss ökning av resurserna till KFM kunde
vara en väg att förbättra indrivningen. Kostnaderna för detta skulle inte
innebära någon nettobelastning för statens budget.
Inom KFM finns även de s.k. specialindrivningsenhetema, som arbetar med
de mest komplicerade gäldenärerna. Hit hör de personer som är inblandade i
ekonomisk brottslighet. Den uppföljning av s-enhetemas arbete som gjorts
av RSV tyder på att verksamheten är statsfinansiellt bärkraftig (dock utan
att vara speciellt "lönsam"). En ökad satsning på denna typ av indrivning
1994/95 :RR4
Bilaga 1
249
förefaller väl motiverad. Arbetet med internationell indrivning är mycket 1994/95:RR4
viktigt och måste utvecklas. Bilaga 1
Skatteutredningar och indrivning i samband med ekonomisk brottslighet är
normalt sett inte särskilt inkomstbringande för staten. Det beror på att de
företag som gör konkurs med stora skatteskulder, och som varit föremål
eller redskap för ekonomisk brottslighet, ofta har tömts på sina tillgångar
redan innan kronofogden kommer in i bilden. Undantag finns dock. Ett
exempel är den samlade aktionen mot de oseriösa skalbolagsaffärerna, som
beskrivits i kapitel 4. Här lyckades man säkra flera hundra miljoner kronor,
vilket dock var en mycket liten del av de pengar som försvann.
"Lönsamheten" i indrivningsansträngningama är helt beroende av om det
finns utmätningsbara tillgångar eller ej.
Svårigheten att återvinna medel som förlorats genom ekonomisk brottslighet
visar samtidigt på betydelsen av att oegentligheter förebyggs i ett tidigt
skede.
Effektiviteten i det brottsutredande arbetet måste förbättras. Hur detta skulle
kunna ske diskuteras nedan. Flera möjligheter finns som inte utesluter
varandra. Olika kombinationer och varianter är tänkbara, liksom olika
ambitionsnivåer vad gäller resursinsatser. Avslutningsvis diskuteras också
prioriteringar och metodutveckling i brottsutredningarna.
Förbättrat samarbete
Fast sammansatta arbetsgrupper med deltagare från olika myndigheter
(åklagare, poliser, skatterevisorer m.fl.) förekommer på vissa håll i landet.
Gruppsamarbetet innebär bl.a.att man arbetar samordnat och undviker
dubbelarbete mellan myndigheterna, och att kronofogdemyndigheten kan
förhindra att den misstänkte gömmer undan egendom.
Denna arbetsform kan vara mycket effektiv under förutsättning att man
lyckas bemanna den med rätt personer. Behovet av eldsjälar är stort och
arbetsformen är förhållandevis sårbar för personförändringar.
Regionala kontaktmannagrupper är en annan form för samarbete. De
informella grupper av handläggare från olika myndigheter som finns i de
flesta län skulle kunna ges en säkrare plattform och högre status. Dessa
grupper har inte en lika operativ inriktning som de fasta arbetsgrupperna.
Kontakterna handlar mer om allmänna samarbetsfrågor, prioriteringar,
metodutveckling m.m.
250
Konkursförvaltarnas utredningar bör också nämnas. Sådana ekonomiska
brott som upptäcks i samband med konkurs skall anmälas av
konkursförvaltaren till åklagaren. Förvaltarens arbete syftar inte till att
utreda brott, utan till att så långt möjligt tillgodose borgenärernas intressen.
Åklagare och konkursförvaltare har i princip möjligheter att samarbeta. Det
kräver att åklagaren får brottsanmälan på ett tillräckligt tidigt stadium.
Samarbetet anses i praktiken vara starkt beroende av initiativen från
enskilda personer. Ett mer effektivt samspel mellan konkursförvaltare och
åklagare kan vara ett verksamt sätt att öka tempot i brottsutredningarna. I
den tidigare nämnda rapporten från Rubicon-gruppen framförs en rad olika
förslag till förbättringar. Det gäller såväl ett ändrat arbetssätt som
förändringar som kräver lagändringar.
Regionala olikheter
De största problemen vad gäller myndigheternas insatser mot den
ekonomiska brottsligheten finns i storstadslänen. I övriga landet finns enligt
uppgift många län där problemen är små. I mindre och medelstora städer är
kontaktvägarna korta, överblicken god och prioriteringsproblem hinner
aldrig uppstå. Organisationsfrågan kan därför behöva lösas på olika sätt i
olika delar av landet.
Den regionala resursfördelningen bör också uppmärksammas. Åtminstone
för polisens del förefaller det uppenbart att resurserna under lång tid inte
varit anpassade efter arbetsbördans storlek i olika delar av landet. De flesta
typer av brottslighet sam varierar med befolkningstätheten. Det gäller även
den ekonomiska brottsligheten. Situationen i storstäderna kännetecknas av
att brottsligheten är högre, kontrollen är svårare och resurserna är knappare
än i andra delar av landet.
En "obalanserad" situation av denna typ tenderar att förstärka sig själv.
Brottsligheten ökar mest i de områden där det är lättast att undgå upptäckt.
När man talar om svårigheterna i brottsbekämpningen som "ett
storstadsproblem" måste man komma ihåg att denna situation delvis kan ha
skapats av en obalanserad resursfördelning. Ingenting är vunnet genom att
man ställer olika landsändar mot varandra. Storstädernas problem är även
landets problem.
Mer och bättre resurser
Både åklagarväsendet och polisen har behov av utbildning, bättre
teknikstöd, registeråtkomst m.m. Åklagarna har akuta behov av bättre
arbetsvillkor på alla plan. Hos åklagarna finns också ett behov av resurser
1994/95 :RR4
Bilaga 1
251
för att vid behov kunna anlita utomstående experter. Till detta kommer
personalbehov av olika slag, t.ex. assistenter och ekonomer.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Lönesättningen inom rättsväsendet är värd en särskild kommentar.
Åklagarna - som är en numerärt liten grupp - har blivit en låglönegrupp
inom rättsväsendet, trots sin utbildning, arbetsbörda och centrala position
som drivande kraft i såväl brottsutredningar som rättegång. Åklagaren
förfogar över de flesta tvångsmedlen och beslutar ensam om åtal. Den
nuvarande lönesättningen rymmer därför risker för rättssäkerheten.
Rikspolisstyrelsen (RPS) har i sin s.k. översynsrapport i mars 1993
föreslagit en ökning av personalresurserna inom polisens ekorotlar med 30
procent, från 299 polistjänster och åtta ekonomtjänster till 301 polistjänster
och 89 ekonomtjänster. Förslaget innebär från RPS sida en stor förändring i
så måtto att man nu föreslår en storsatsning på ekonomer snarare än nya
poliser. En tradition inom polisen som organisation har tidigare varit att allt
polisiärt arbete skall utföras av polismän. Det gäller även utredningar av
ekonomisk brottslighet. Polisen har under årens lopp släppt in ytterst få
ekonomer i sin organisation.
Det har under granskningen framkommit stark kritik mot polisens sätt att
sköta utredningarna av ekobrott och bristen på metodutveckling i detta
arbete. Det beror inte bara på otillräcklig kompetens hos enskilda utredare,
utan även på brister i organisationens allmänna arbetssätt vad gäller
brottsutredningar. Vid ekoroteln inom Polismyndigheten i Stockholm har en
omsvängning skett under det senaste året (1993), under trycket av en extrem
arbetsanhopning och stor uppmärksamhet kring den ekonomiska
brottsligheten. Förbättringar har ägt rum i såväl resurser som organisation
och arbetssätt. Utbildningen vid Polishögskolan har också utvidgats och
moderniserats under 1993/94.
Resursstymingen inom polisen innebär att statsmakterna inte kan öronmärka
pengar för någon speciell typ av brott. Resurserna fördelas inom länen av
länsstyrelsen och länspolismästaren, vars egna prioriteringar har stort
genomslag. Erfarenheten under 1980-talet är att ekorotlama inte har kunnat
skydda sina resurser. Utredningar av ekobrott är en liten arbetsuppgift inom
polisväsendet; de drar inte mer än 1,6 procent av organisationens totala
resurser. Arbetsuppgifterna har också annorlunda karaktär än övriga
arbetsuppgifter inom polisen.
Samarbetet mellan polis och åklagare är en nyckelfråga när det gäller
utredningar av ekonomisk brottslighet. Då polisen får ökad
utredningskapacitet så flyttas resursbristen till åklagarmyndigheterna.
Resursförstärkningar till det brottsutredande arbetet måste fördelas på ett
balanserat sätt mellan dessa organisationer.
252
Organisationen
Det finns också effektivitetsproblem som inte löses enbart med ökade
resurser. Åklagaren - som skall leda förundersökningen - råder inte över
polisens utredningsresurser, och kan inte styra polisens prioriteringar.
Varken åklagarväsendet eller polisen kan heller beteckas som någon typisk
"kunskapsorganisation". Kvaliteten i arbetet beror i första hand på den
enskilde; stöd av organisation, arbetsledning och kollegor förefaller inte att
ges i någon högre grad.
Det brottsutredande arbetet skulle kunna förstärkas genom en förändrad
organisation. Därmed skulle lednings- och prioriteringsfrågoma kunna få en
bättre lösning än idag. Den nödvändiga kompetensutvecklingen i denna typ
av arbete skulle också ges bättre förutsättningar. En möjlighet är att ge
särskilda förstärkningar till vissa åklagarmyndigheter, som även skulle
kunna anställa ekonomer och polisutredare.
Man kan också skapa en central myndighet som är särskilt ägnad åt
uppgiften att utreda och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet och
liknande brott (t.ex. miljöbrott). Exempel på sådana organisationer finns i
Danmark, Norge och Storbritannien. En sådan myndighet består av både
åklagare, poliser och ekonomer; eventuellt även ar.dra experter.
Ekonomerna kan antingen vara anställda (som i Norge) eller engagerade på
konsultbasis (som i Danmark). Poliserna kan antingen vara anställda eller
utlånade från Rikspolisstyrelsen.
I den centrala organisationen handläggs de största och mest komplicerade
målen. Övriga fall handläggs fortfarande i den normala åklagar- och
polisorganisationen. Fördelningen av ärenden mellan den centrala
organisationen och den normala organisationen beror av den centrala
organisationens storlek och kompetens; ju större den centrala organisationen
är, desto fler fall kan lyftas bort från den övriga organisationen. En central
organisation kan också, liksom i Norge och Danmark, ha en rådgivande och
utbildande roll gentemot den lokala organisationen. Vidare finns möjlighet
att bygga upp en informationscentral med bl.a. uppgifter om tidigare
rättsfall, bibliotek, dataregister, information om internationell rättshjälp etc.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) har flera av de funktioner
som bör finnas i en organisation av denna typ, bl.a. erfarenheter av
internationellt samarbete. SPM är emellertid en mycket liten myndighet,
med i dagsläget 11 tjänster. Det kan jämföras med den norska
motsvarigheten 0kokrim som har 55 tjänster, trots att Norge
befolkningsmässigt är hälften så stort som Sverige.
Riksåklagarens särskilda utredningsgrupp för brott i det finansiella systemet
(Riksåklagarens Specialoperation, RÅSOP) är också knuten till
Statsåklagarmyndigheten. I denna grupp arbetar idag nio personer som är
1994/95 :RR4
Bilaga 1
253
placerade vid myndigheten, plus ett antal polisutredare. Erfarenheterna att 1994/95: RR4
samla de mest kvalificerade utredningarna i en centralt placerad grupp Bilaga 1
förefaller goda. Samordningen bedöms ge vinster i såväl effektivitet som
rättssäkerhet. (Källa: Redovisning av verksamheten i Riksåklagarens
arbetsgrupp för utredning av brott inom bank- och finansvärlden, PM
1993-11-01). Statsåklagarmyndigheten och RÅSOP tillsammantagna kan
ses som en försöksverksamhet inför en eventuell förstärkning och breddning
av den centrala brottsutredande myndigheten på området.
Prioriteringar
När resurserna är begränsade måste man inom rättsväsendet prioritera
mellan olika typer av brott. De grundläggande prioriteringarna sker med
utgångspunkt från brottens straffskalor, som är fastlagda i lagen
(prop. 1993/94:100,bil.3). Om denna princip drivs långt, och om resurserna
är mycket begränsade, leder den emellertid till att många mindre och
medelsvåra brott över huvud taget inte blir beivrade. Därmed förlorar
rättsväsendet sin förebyggande "signalfunktion" för denna typ av brott.
En sådan utveckling vore enligt revisorerna olycklig. Det är viktigt att
resurserna är tillräckliga för att man skall kunna beivra större delen av alla
de brott som upptäcks, även de mindre allvarliga. Skälet till att detta är så
viktigt är att man måste upprätthålla respekten för lagen, och att snabbheten
i samhällets reaktion mot lindriga överträdelser kan ha en viktig
förebyggande verkan. På detta sätt brukar man resonera när det gäller unga
lagöverträdare. Samma resonemang kan tillämpas mer generellt, dvs. för
alla personer som för första gången gör sig skyldiga till mindre
lagöverträdelser. Lindriga ekonomiska brott - t.ex. uppbördsbrott - kan
tänkas fungera som "inkörsport" till svårare ekonomisk brottslighet. Det är
därför viktigt att ingripa snabbt. När det gäller de enkla brotten finns också
goda möjligheter till utveckling av enkla och systematiska
utredningsmetoder.
Ökad snabbhet i samhällets reaktion mot lindriga brott är inte samma sak
som ökad stränghet. Straffskalorna är givna i lagen och relativt lindriga för
denna typ av brott. Just när det gäller uppbördsbrott finns emellertid en
annan omständighet, som gör att snabb upptäckt och lagföring kan få en
starkt förebyggande verkan, nämligen att företagaren kan ställas inför
personligt betalningsansvar (enligt § 77 a uppbördslagen).
Revisorerna anser att prioriteringarna i det brottsutredande arbetet bör
övervägas med hänsyn till dessa preventiva aspekter. Även
resurstilldelningen till åklagarväsendet och polisen bör övervägas av dessa
skäl. I förlängningen bör detta även påverka skattemyndigheternas och
konkursförvaltamas benägenhet att anmäla de enklare brotten.
254
Rättegångarna i stora mål om ekonomisk brottslighet är i vissa fall mycket
långdragna. De möjliga åtgärder som diskuteras nedan syftar till att förkorta
rättegångarna genom ökad effektivitet. Det gäller dels en bättre pedagogik i
det rättsliga förfarandet, dels en ökad ekonomisk kompetens hos rättens
ledamöter.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Rättegångens uppläggning
Enligt rättegångsbalken - som har gällt från 1948 - skall förfarandet i
rättssalen präglas av muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Inslaget
av skriftligt material skall vara begränsat. Rättegångsbalken är inte skriven
med mål om ekonomisk brottslighet i åtanke.
Det kan enligt revisorerna finnas skäl att överväga om inte en kort skriftlig
introduktion till rättens ledamöter skulle kunna underlätta arbetssituationen i
rättssalen. Det skulle innebära att åklagaren inför rätten lägger fram en plan
för målets sakliga innehåll och uppläggning. Syftet skulle vara att förbättra
struktur och överblick i en utdragen rättslig procedur. (Syftet skulle däremot
inte vara att ge skriftlig form åt den s.k. sakframställningen, dvs.
beskrivning av omständigheterna och miljön omkring den brottsliga
gärningen.) I den mån detta skulle medföra merarbete bör åklagaren ges
resurser för det. En extra resursinsats till åklagaren kan vara ekonomiskt
motiverad om man därmed lyckas förkorta rättsgångstiden i tillräcklig mån.
En invändning mot förslaget skulle kunna vara att åklagaren redan idag har
sådana möjligheter. Våra intryck från granskningen tyder emellertid på att
man åtminstone vid vissa domstolar är främmande för sådana initiativ från
åklagarens sida, och att alla åklagare heller inte lyckas med att lägga upp
sina mål på ett överskådligt sätt. Vill man åstadkomma en förändring i de
traditionella rättegångarna måste detta sannolikt markeras på något särskilt
sätt.
Ytterligare ett sätt att effektivisera arbetet i rättssalen vore att ge åklagarna
pedagogisk utbildning. Den utbildning åklagarna får är idag helt sakinriktad,
trots att en stor del av deras arbetstid går åt till pedagogisk framställning för
rättens ledamöter. Här kan också finnas möjligheter till utveckling av
framställningstekniken, t.ex. via grafisk framställning av bokföringsmaterial.
Åklagarens sätt att styra och begränsa förundersökningen och åtalet är också
mycket viktigt, både för att uppnå effektivitet i brottsutredningarna och för
rättegångens uppläggning. Åklagarens kompetens i dessa avseenden är
framför allt baserad på erfarenhet. Man kan ställa frågan i vad mån
utbildning i någon form - kanske gemensamt med domare - skulle kunna
medföra en förstärkning av denna typ av kompetens.
255
Den ekonomiska kompetensen
För att få en snabbare rättegång genom effektivare förmedling av
omständigheterna kring gärningen kan domstolen förstärkas med särskild
kompetens. De möjligheter som finns är följande:
- Experter kan användas som vittnen (s.k. sakkunnigbevisning). Detta
förekommer ofta i mål om ekonomisk brottslighet.
- Experter kan anlitas som ledamöter i rätten. Detta förekommer mycket
sällan, trots att möjligheter finns enligt rättegångsbalken.
- Domare kan specialutbildas i bokföring och andra ekonomiska frågor.
Detta har förekommit i någon utsträckning, men är inte vanligt.
Finns det behov av ökad ekonomisk kompetens inom domarkåren? Det finns
i vår granskning en del indikationer på att så är fallet. Från åklagarhåll har
man i flera fall framfört att det av domskrivningama framgår att domstolen
inte har förstått. Liknande erfarenheter finns från några av fallstudierna i
denna rapport. Någon regelrätt utvärdering har inte gjorts. Frågan är
betydelsefull och bör enligt revisorerna ägnas ökad uppmärksamhet.
En viktig utgångspunkt enligt revisorernas mening är det förhållandet att
kompetensfrågorna för olika parter hänger ihop, och att det är domaren själv
som har nyckelrollen. En ökad ekonomisk kompetens hos domarna själva
kan självfallet göra det lättare för dem att utnyttja experter som vittnen. En i
ämnet väl hemmastadd domare kan också finna det lätt och naturligt att
utnyttja en expert som särskild ledamot, utan prestigeförlust eller rädsla för
att "experten tar över". Kommunikationen blir effektivare då man har delvis
överlappande kompetensområden.
Vissa grundläggande kunskaper i bokföring och företagsekonomi är
nödvändiga för att förstå bevisningen i mål om ekonomisk brottslighet,
liksom för förmågan att ställa relevanta frågor. Ekonomisk utbildning och
ett visst mått av specialisering inom domarkåren kan därför vara mycket
viktiga. Expertledamöter respektive expertvittnen kan enligt detta sätt att
resonera inte ersätta ekonomisk kompetens hos domarna själva. Med ökad
ekonomisk kompetens hos domarna följer i stället en bättre förmåga att dra
nytta av kompletterande expertis, vilket kan höja effektiviteten ytterligare.
Detta talar för att man söker höja den ekonomiska kompetensen i en viss del
av domarkåren. Dessa domare borde även ges möjlighet att hålla sig å jour
med sitt specialområde. Det kunde ske dels genom att en specialisering på
sådana mål tillåts i de större tingsrätterna, dels genom vidareutbildning.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
256
Vidareutbildningen kan förslagsvis ske gemensamt för domare, åklagare och 1994/95:RR4
advokater. Det råder idag stort avstånd mellan dessa yrkesgrupper. Tillfällen Bilaga 1
att kommunicera och utbyta erfarenheter mellan grupperna kunde innebära
ökad kompetens och effektivitet i det rättsliga systemet.
De nödvändiga insatserna mot den ekonomiska brottsligheten berör ett stort
antal myndigheter och en mängd olika regelsystem. Området är komplext.
Några snabba och enkla lösningar finns inte. I stället måste man ge sig i kast
med hela det område som har beskrivits i denna rapport.
En mångfald åtgärder behövs
En mängd olika åtgärder krävs, såväl inom lagstiftning som förvaltning.
Vilken typ av åtgärder det kan vara fråga om har framgått av den tidigare
diskussionen. Några mer preciserade förslag läggs inte fram här.
Revisorerna avser att återkomma till frågan efter remissbehandling av
rapporten.
Vad som redan nu är fullständigt klart är emellertid följande:
- att det krävs en mångfald av åtgärder som spänner över ett brett fält;
- att flera av dessa åtgärder kräver noggranna förberedelser;
- att uppföljningar av åtgärdernas genomslag i verkligheten är nödvändiga;
- att det för närvarande inte finns någon samlad styrning från regeringen när
det gäller samhällets insatser på detta område.
Bristen på samlad styrning
Både möjligheterna till ekonomisk brottslighet och myndigheternas insatser
mot den beror av politiska åtgärder. De viktigaste har beskrivits i kapitel 10.
Några steg i rätt riktning har tagits, främst via utredningar i de berörda
myndigheternas regi, samt vissa mindre lagändringar. Det finns emellertid
påtagliga trögheter i det mera grundläggande reformarbete som har direkt
relevans för arbetet mot ekonomisk brottslighet.
Reformer på andra områden än de som berör den direkta
brottsbekämpningen kan också ha stor betydelse. Det saknas en samlad
analys av olika utrednings- och lagförslag, både vad avser lönsamheten i att
begå olika typer av ekonomiska brott och myndigheternas möjligheter att
bemästra dessa brott.
Åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten kan idag varken överblickas
eller styras. Enligt revisorernas mening är detta en avgörande brist. Om
257
regeringen - oavsett politisk färg - hade haft överblick och ett samlat grepp 1994/95 :RR4
över området skulle missförhållandena knappast ha kunnat växa sig så stora. Bilaga 1
Möjliga arbetsformer
För att åstadkomma en samlad styrning av insatserna mot den ekonomiska
brottsligheten krävs särskilda initiativ från regeringen. Vilka former detta
arbete bör ha är regeringens sak att avgöra. Arbetsformerna kan behöva
övervägas särskilt med hänsyn till frågornas art. Själva arbetsprocessen har
betydelse för att man skall nå fram till goda lösningar.
Det är viktigt att ta vara på gjorda erfarenheter. Forskning och utvärderingar
av t.ex. rättstillämpning, kompetens och arbetsgång inom rättsväsendet kan
vara väsentliga. Signalerna från fältet måste också nå fram till regeringen.
Det gäller både lagstiftning, resurser, kompetens- och organisationsfrågor.
De på området verksamma myndigheterna och deras handläggare har många
gånger yrkesmässiga erfarenheter som kan vara av stort värde för
reformarbetet, under förutsättning att man har rätt kanaler för detta. En
möjlighet kan vara att utnyttja de regionala kontaktgrupper som redan finns
på många håll för diskussioner, samråd och informationsinsamling.
Informella kontaktvägar kan ha stor betydelse. Behov av översyn av vissa
delar av strafflagstiftningen har påtalats från flera håll. Självfallet måste
man även ta tillvara de förslag som väcks via de normala
myndighetskanalema.
I början av detta kapitel framhölls det gemensamma ansvaret för
regelefterlevnaden i samhället. Detta kan stärkas på en rad olika sätt, främst
genom näringslivets egna organisationer, samt genom fackföreningar och
liknande sammanslutningar. Regeringen har möjlighet att stödja sådana
ansträngningar på olika sätt, bl.a. genom att kalla till samråd i dessa frågor.
Information till riksdagen
Regeringen bör regelbundet informera riksdagen om läget vad gäller den
ekonomiska brottsligheten och insatserna mot den. Justitieutskottet har vid
två tillfällen (senast i februari 1993) anordnat en utfrågning på detta tema.
Mer systematisk och regelbunden information bör eftersträvas.
En möjlighet som enligt revisorernas mening bör övervägas närmare är att
regeringen avger en årlig rapport till riksdagen om läget vad gäller den
ekonomiska brottsligheten och åtgärderna mot den. Därmed skulle området
få karaktär av "politikområde", och kunde göras till ämne för debatt i
riksdagen en gång om året.
***
258
I detta avsnitt pekar vi på några av de principiella frågor som väckts under
arbetet med denna rapport. Avsikten är att, utan större anspråk, erinra om
några perspektiv och synpunkter som hör till området:
- Gränsen mellan lagligt och olagligt
- Att undvika gråzonen
- Skillnaden mellan brott och ohederlighet
- Individer, attityder, yrkesetik
- Moralfrågomas roll
- Orsaker till skattefusk
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Gränsen mellan lagligt och olagligt
I ekonomiska sammanhang är det ofta svårt att dra gränsen mellan lagligt
och brottsligt. Denna situation kommer sannolikt att bestå även om
lagstiftningen förbättras och förenklas så långt möjligt. Några skäl till detta
är följande:
Gränsdragningen kräver juridiskt kunnande
Lagstiftningen är ofta svår att förstå för vanliga medborgare. Det beror både
på att den allmänt sett är komplex (vilket i sin tur beror på komplexiteten i
det samhälle vi lever i), och på det faktum att vi har två skilda
domstolssystem som fungerar enligt olika grundprinciper. Det senare kan
illustreras med skattebrottslagens bestämmelser. Om den undandragna
skatten uppgår till ett visst belopp är gärningen brottslig (skattebedrägeri)
och behandlas i allmän domstol. Om skatteundandragandet ligger under
detta belopp kan konsekvensen endast bli skattetillägg som utdöms av
allmän förvaltningsdomstol. Det senare fallet utgör inte "brott" i juridisk
mening - men därmed är inte sagt att förfarandet var tillåtet. Förhållandena
är inte lätta att förstå. Det är sällan jurister träder fram offentligt och
förklarar dessa sammanhang.
Lagens tillämpningsområde är kanske inte klarlagt
Vissa lagar kan vara svårtolkade, så att det är oklart vilka handlingar som
faller inom det straffbara området, åtminstone innan någon klar praxis har
utbildats. Liknande svårigheter finns inom det förvaltningsrättsliga området.
Exempel finns på att det kan krävas flera domar i högsta instans innan
rättsläget klarnat (se kapitel 4, avsnitt 4.4).
Alla brott förs inte till domstol
En annan typ av oklarhet beror på att det finns många brott som aldrig
upptäcks, eller inte leder till åtal eftersom de har preskriberats eller
åklagaren bedömer att bevisningen är otillräcklig. De blir då aldrig föremål
för någon rättslig prövning i domstol. Den situationen gör att personer som
259
befinner sig i gråzonen lätt kan trampa över gränsen utan att de görs
medvetna om att de gjort något brottsligt. Ju fler övertrampen blir, och ju
sämre kapacitet myndigheterna har att upptäcka, utreda och beivra brotten,
desto mer försämras rättsväsendets "signalfunktion", och desto mer otydlig
framstår gränsen mot brottsligheten.
Domstolen är inte allvetande
En rättslig prövning är heller inte alltid klarläggande. En domstol är aldrig
allvetande. I ett brottmål är det svårt att veta vad som verkligen har
förevarit, och vilka handlingar som varit uppsåtliga. (Det är vanligen endast
uppsåtliga eller grovt oaktsamma handlingar som kan vara brottsliga i
straffrättslig mening.) Men ett beteende kan naturligtvis vara brottsligt även
om en enskild handling inte kan bevisas. Själva gränsen mellan tillåtet och
otillåtet blir därför inte säkert klarlagd genom domen.
Det finns också ett rent logiskt problem, nämligen det att domstolens utslag
"icke skyldig" inte behöver betyda att domstolen konstaterat vederbörandes
oskuld. Rättegången går ut på att avgöra om den misstänkte varit skyldig
eller ej, inte om han varit oskyldig eller ej. Det finns - logiskt sett - alltid ett
utrymme mellan den säkerställda skulden och den säkerställda oskulden.
Den rättsliga proceduren syftar över huvud taget inte primärt till att ta fram
en sann helhetsbild av verkligheten (källa: Axberger, 1988). I praktiken
betyder detta att en domstol i många fall kan ha svårt att "rentvå" en person
som ställs inför rätta, försåvitt fallet inte är fullständigt solklart.
Slutsats
Den formella rättstillämpningen är av dessa skäl ett trubbigt instrument för
att skapa laglydnad i ett samhälle. Skillnaden mellan vad som är tillåtet och
otillåtet måste i stora drag klaras ut med hjälp av andra regler och
kontrollsystem än de som ges av rättsväsendet.
Att undvika gråzonen
Näringsverksamhet bör bedrivas med hederliga och korrekta metoder. Detta
är nödvändigt av flera skäl - både för att upprätthålla förtroendet inom
affärslivet, och att upprätthålla förtroendet för rättssamhället. Bägge skadas
av att det finns personer som systematiskt uppehåller sig i gråzonen mellan
det hederliga och det brottsliga. Deras beteende är också smittsamt då det är
så lönsamt och ingen ingriper mot det. En nyckelroll innehas av de
rådgivare som specialiserar sig på att för höga honorar hjälpa klienter i
gråzonen med tvivelaktiga transaktioner. Transaktionerna kan ibland
överskrida den otydliga gränsen till ren kriminalitet. Det mest typiska för
dessa "gråzonsfigurer", liksom deras rådgivare, är deras ohederlighet. Det
förtroende som måste prägla affärslivet - liksom samhället i övrigt - kommer
härmed att undergrävas.
1994/95 :RR4
Bilaga 1
260
Hederligheten innebär att företaget har korrekta relationer till alla sina 1994/95.RR4
intressenter, såväl ägare och anställda, kunder och leverantörer, kreditgivare Bilaga 1
och revisorer, skattemyndigheter och andra myndigheter. Att relationerna är
korrekta (”justa") behöver inte betyda att de är konfliktfria. Det är snarare
frågan om att följa gemensamma spelregler som är kända och accepterade
av alla inblandade parter.
Skillnaden mellan brott och ohederlighet
Ohederlighet innebär att man döljer, förfalskar eller undanhåller relevanta
uppgifter i syfte att att vinna pengar eller någon annan typ av fördelar på
andras bekostnad. I praktiken finns naturligtvis olika grader av ohederlighet,
liksom olika typer och grader av sanningsenlighet.
Det är viktigt att skilja mellan begreppsparen hederlig/ohederlig respektive
laglig/olaglig. Dessa begrepp kan kombineras på fyra olika sätt (se figur
12.2).
Figur 12.2 Två begreppspar - fyra kombinationer
Hederligt Ohederligt
beteende beteende
|
Lagliga |
I Hederligt |
ni "Gråzons- |
|
Olagliga |
n "Protest- |
IV Ohederligt |
Innebörden av rutorna I och IV är lätt att förstå. Storskalig ekonomisk
brottslighet torde alltid förutsätta ohederlighet (ruta IV). Även ekonomiska
brott av mindre omfattning hör till denna kategori.
Det finns emellertid också brott som inte behöver innebära ohederlighet
(ruta II). Hit hör vissa traditionella brott som följs av omedelbart
erkännande. Till ruta II hör också vissa fall av "protestbrottslighet", dvs.
brott som begås som en medveten demonstration mot lagen, och brott av
den typ som dissidenter och åsiktsfångar döms för.
261
20 Riksdagen 1994/95. 2 saml. RR4
1994/95 :RR4
Civilekonomer har en unik position inom affärslivet och samhället i övrigt.
Därigenom har de makt och möjlighet att förverkliga egna och andras mål och
intentioner. Detta ger dem ett särskilt ansvar att använda sina resurser och sitt
inflytande till fromma för samhällsutvecklingen och för hela mänskligheten med
kommande generationers bästa för ögonen. Det ger också civilekonomerna ett
personligt ansvar att ha insikt om den egna handlingens betydelse som föredöme
samt för dem som berörs av handlingen. Ett professionellt handlande förutsätter
medvetenhet om att människans välbefinnande är beroende av att såväl materiella
som immateriella behov tillfresställs.
Bilaga 1
1. En civilekonom känner ett personligt ansvar för att hans kompetens
används så att den gagnar människa, miljö och samhälle, såväl lokalt
som globalt.
2. En civilekonom utvecklar sina kunskaper och sin kompetens.
3. En civilekonom strävar efter objektivitet i sin yrkesutövning och värnar
om sin egen och andras personliga integritet.
4. En civilekonom använder ett kritiskt analyserande förhållningssätt i sin
yrkesutövning.
5. En civilekonom bygger affärsrelationer på förtroendefull basis och
värnar i sin yrkesutövning om öppen och sanningsenlig information.
6. En civilekonom iakttar tystnad om affärshemligheter och respekterar
upplysningar lämnade i förtroende.
7. En civilekonom prioriterar i sin yrkesutövning inte egen personlig
vinning på andras bekostnad och agerar inte heller på ett sådant sätt att
hans heder kan ifrågasättas.
8. En civilekonom är lojal mot sina arbetskamrater och mot det företag
eller den organisaton där han arbetar och agerar för dess bästa i ett
långsiktigt perspektiv.
9. En civilekonom främjar ett öppet och kreativt klimat på arbetsplatsen
och vinnlägger sig om ett demokratiskt förhållningssätt.
10. En civilekonom stödjer aktivt kollegor som råkat i svårigheter på grund
av handlande i enlighet med dessa riktlinjer, samt förebygger efter bästa
förmåga brott mot dem.
Källa: Civilekonomernas Riksförbund
262
Individer, attityder, yrkesetik
En vanlig uppfattning om brottslighet är att den bör fås att upphöra genom
förbättrad moral hos individerna. Om alla är hederliga så kan den mesta
brottsligheten förebyggas. Detta kanske självklara påstående har flera
grunder. Gränsen mellan hederligt och ohederligt beteende lärs in på ett
annat sätt än gränsen mellan lagligt och olagligt, och kan därför vara lättare
att följa. Hederlighet i betydelsen sanningsenlighet är också nödvändig för
att kontrollsystem skall fungera.
Hederlighet och uppriktighet har också stor samhällsekonomisk betydelse.
Ju större det berättigade förtroendet är mellan olika parter - inte bara mellan
individer, utan även mellan företag och organisationer - och ju bättre man
lever upp mot detta förtroende, desto mindre resurser behöver vikas åt
försäkringar, garantier, panter och informationssökande. Det minskar
"transaktionskostnaderna" i ekonomin, för att använda det
nationalekonomiska uttrycket.
Hur skapas hederliga medborgare? Föräldrarna och andra som omger
barnen under uppväxtåren ger en tidig prägling och fostran av
grundläggande betydelse. Till det kommer den sociala påverkan som når oss
senare i livet.
Det som orsakar brottsligheten är dock inte bara svag moral hos individerna.
Brott är snarare en följd av flera orsaker: gärningsmannen själv, de yttre
omständigheterna, och det sociala samspelet mellan gärningsmannen och
andra (jfr avsnittet om brottsorsaker i kapitel 2). Ett liknande mönster har
visats i en undersökning om skattefusk som redovisas sist i detta appendix.
Tre orsaker framstod där som viktiga:
- tillfälle till fusk och risk för upptäckt,
- vad man tror om andras beteende,
- den egna skattemoralen.
Fusk kan minska om risken för upptäckt ökar, och genom ändrade attityder
till fusk. Därmed avses både en stärkt personlig moral och ett annat sätt att
framträda inför andra. Den som fuskar bör inte bli föremål för beundran
utan i stället tillrättavisas av omgivningen.
Frågan är hur sådana ändrade attityder kan uppnås. Ett inslag - bland många
andra som diskuteras i rapporten - kan vara genom diskussioner av etiska
regler och riktlinjer. Ett exempel är de yrkesetiska riktlinjer för
civilekonomer som antogs av civilekonomernas förbundsstyrelse i
september 1993 (se rutan på föregående sida).
1994/95 :RR4
Bilaga 1
263
Medlemmarna i Civilekonomförbundet representerar en lång rad yrken
inom både privat och offentlig sektor - utredare, personalchefer, konsulter,
ombudsmän, dataexperter, direktörer, försäljare, redovisningschefer,
controller, revisorer, m.fl. Många av dem arbetar yrkesmässigt med att
hantera pengar eller beslut om kostnader och intäkter.
Civilekonomförbundet har under en tid haft två personer engagerade som
"etikrådgivare". De har arbetat med telefonrådgivning på anonym grund. De
som ringt till rådgivarna är ofta controllers eller ekonomichefer och arbetar
nära vd. Många av dem är bekymrade över vd:s fifflande. Ett vanligt råd är
då att försöka diskutera med bolagets revisor. Detta är dock inte alltid
möjligt, då det händer att revisorn är på vd:s sida. Samtalen utmynnar ofta i
betydelsen av chefen som förebild och vilken roll hans handlande har för de
andra i företaget (källa: Susanna Lindström, "Ekonom i kläm när vd fifflar",
Civilekonomnytt nr 8 1993).
Moralfrågornas roll
Det finns ett behov av fördjupade diskussioner bland praktiker i frågor som
sammanhänger med hederligheten i affärslivet. En viktig funktion är att
stärka de berörda personernas förmåga att framträda som förebilder för sin
närmaste omgivning.
Moraldiskussioner brukar ofta undvikas i vår kultur. Det kan vara en följd
av sekulariseringen, men det finns finns också andra förklaringar, bl.a.
attityderna inom vetenskap och forskning. Inom forskningen ägnar man sig
åt det värdeneutrala, och intar ofta en avvisande hållning till moraliska och
etiska ställningstaganden. Denna attityd kan ha bidragit till att nedvärdera
moralfrågor som "ovetenskapliga" och därmed irrationellla.
Människan kan dock inte undgå att befatta sig även med etiska och
moraliska frågor. Vi kan heller inte bortse från att de intellektuellas misstro
också påverkar andra:
"Om moral inte anses vara annat än konventioner och artificiella regler,
kommer givetvis människor som känner sig stå utanför samhället och
dess lagar att anse sig fria att göra som de vill bara de kan göra det
ostraffat. Och i en relativistisk epok som vår blir det oändligt mycket
lättare för dem att rättfärdiga sitt agerande, genom att hävda att lagar
och förordningar ändå bara är godtyckliga." (Källa: James Q Wilson,
En minsta gemensam moral, Moderna tider okt 1993.)
Citatet är hämtat från James Q Wilson, professor i Management and Public
Policy vid University of California, som även skrivit en bok i ämnet (The
Moral Sense, Free Press Macmillan Inc, 1993). Samma författare
ifrågasätter också den vanliga uppfattningen att det inte finns någon
gemensam moral. I stället hävdar han att det i männsikans strävan efter ett
1994/95 :RR4
Bilaga 1
264
gott liv alltid finns "en önskan inte bara om beröm utan också berömlighet, 1994/95 :RR4
om hederliga uppgörelser likaväl som lönsamma uppgörelser - om heder och Bilaga 1
samvete likaväl som personliga förmåner." Dessa strävanden är enligt
författaren fundamentala och gäller människor i alla kulturer. Det handlar
emellertid om universella strävanden eller böjelser, inte om universella
regler.
Moralfrågor kan vara ett forskningsfält av stor praktisk betydelse. Landets
befolkning är idag mycket mindre homogen än förr. Den snabba
förändringstakten har skapat nya samhällklasser och yrkesgrupper, samtidigt
som generationsklyftorna har vidgats och stora grupper av invandrare från
andra länder har kommit till. Vilka attityder har olika grupper i denna delvis
nya befolkning när det gäller frågor om hederlighet i affärer och i
förhållande till myndigheter och andra? Vad innebär dessa attityder ur
rättssamhällets synvinkel? Forskning kring sådana frågor kan vara mycket
viktig.
Orsaker till skattefusk
Medborgarnas allmänna hederlighet i förhållande till skattemyndigheterna
har undersökts i en akademisk avhandling av Urban Laurin, statsvetare från
Uppsala (På heder och samvete. Skattefuskets orsaker och utbredning.
Nor steds 1986). Det empiriska underlaget för avhandlingen insamlades för
över tio år sedan. Den analys av orsakerna till fusket som gjordes har dock
principiellt intresse även idag. Några av resultaten från denna undersökning
redovisas i rutan på nästa sida.
De data som användes i Laurins avhandling insamlades under hösten 1981,
med bortfallsuppföljning våren 1982. Populationen bestod av 1200 personer
i åldrarna 17-75 år som var stadigvarande bosatta i Sverige. Uppgifterna
insamlades genom en besöksintervju på 60 minuter utförd av erfarna
intervjuare, kompletterad med en postenkät. Intervjuerna handlade inte bara
om skattefusk, utan till större delen om skatter i allmänhet, varvid den
intervjuades uppfattningar mättes med hjälp av olika attitydskalor. För att få
fram orsakerna till skattefusket testades ett stort antal hypoteser. Utöver
intervjuerna användes uppgifter ur olika register.
Förekomsten av "inkomstfusk" (för lågt uppgivna inkomster i deklarationen)
respektive "avdragsfusk" (för högra avdrag) mättes med hjälp av flera olika
frågor. Andelen som fuskade var mycket högre bland yngre än bland äldre,
och mycket högre bland män än bland kvinnor (44 procent av männen och
16 procent av kvinnorna uppgav att de hade "inkomstfuskat"). Yngre män
hade inkomstfuskat i mycket stor utsträckning, men denna grupp var inte
representativ för befolkningen i dess helhet. Vidare var andelen
inkomstfuskare klart högre på landsbygden än i städerna.
265
Orsaker till skattefusk
* Tillfälle till fusk och risk för upptäckt
- Medborgarnas möjlighet att fuska spelar en mycket stor roll för
inkomstfusket. Fusket är särskilt vanligt bland egna företagare och bland dem
som har yrken som är efterfrågade hos en bredare allmänhet.
- Den risk för upptäckt som individerna förväntar sig har stor betydelse
för fuskets utbredning. Den förväntade straffsatsen hade däremot knappast
någon betydelse.
- Informella sanktioner hade stor avhållande betydelse för avdragsfusket.
- Risken för upptäckt hade större betydelse 1981 än 1968 som förklaring till
inkomstfusket. Andelen fuskare ökade markant bland dem som tror att de
skulle kunna fuska utan att bli upptäckta.
* Vad man tror om andras beteende
- Medborgarnas uppfattning om de övrigas beteende var mycket viktig.
Tror man att det är ett fåtal av skattebetalarna som betalar in sin skatt är
sannolikheten stor för att man själv fuskar. Än större är den om man tror att
det finns någon bland ens bekanta som inte deklarerar sanningsenligt.
- Uppfattningen om fuskets utbredning bland de egna yrkeskollegerna
har ännu större effekt. I detta fall är det en tydlig majoritet som själv fuskar
med inkomsterna.
- Uppfattningen om andras beteende hade större betydelse 1981 än 1968 som
förklaring till inkomstfusket.
* Den egna skattemoralen
- Medborgarnas ideal eller moral påverkar beteendet i hög grad. Är man
negativt inställd till skattefusk är sannolikheten för att man själv fuskar
inte så stor. Skattemoralen hade stor betydelse även för avdragsfusket.
- Skattemoralen hade lika stor betydelse 1981 som 1968 som förklaring till
inkomstfusket.
* Samband
- Om man tror att många andra fuskar så sjunker också den egna moralen.
Uppfattningen om ett utbrett skattefusk leder därmed till att skattemoralen
luckras upp, vilket leder till en ökad benägenhet att själv fuska.
- Både skattefuskare och ärliga skattebetalare såg det som väsentligt att
stoppa fusket. De flesta tycktes vilja leva i ett samhälle med ärliga
skattebetalare.
- Idealet om hur det goda samhället ser ut påverkades endast obetydligt av
synen på de andras beteende.
Källa: Laurin, Urban (1986), På heder och samvete. Skattefuskets
utbredning och orsaker. Norstedts 1986
1994/95 :RR4
Bilaga 1
266
Bilaga 1
Informatiotisbesök hos Skattemyndigheten i Stockholms län den 11 maj 1992
Skattechef Bert Lindberg, skattedirektör Lars-Olof Thörnberg, skattedirektör
Per-Erik Nyström, skattedirektör Lars Renmyr och skatterevisor John Moe
Informationsbesök hos Skattemyndigheten i Västmanlands län den 25 maj 1992
Skattechef Lennart Storck, skattedirektör Carl-Erik Kindlund och skatterevisor
Curt Bornholm, skattedirektör Eva Johansson och skattedirektör Carin Nordin
Diskussion med revisorernas arbetsutskott den 7 oktober 1992
Rikspolischef Björn Eriksson, avdelningschef Ulf Karlsson och avdelningsdirektör
Nils G Svartz, Rikspolisstyrelsen
Överdirektör Lennart Grufberg, Riksskatteverket
Riksåklagare Torsten Jonsson och byråchef Gunnel Lindberg, Riksåklagaren
Föredragningar inför revisorernas första avdelning, våren 1993
Avdelningsdirektör Roland Andersson, Riksåklagaren
Hovrättslagman Ingegerd Westlander, Svea hovrätt
Kriminalkommissarie Karl-Gustaf Sjödin och polisinspektör Dan Wikström vid
ekoroteln, Polismyndigheten i Stockholm
Skattechef Bert Lindström och skatterevisor John Moe, Skattemyndigheten i
Stockholm
Revisorernas besök i Helsingfors med den 28 september 1993
- hos Statsrevisorerna
Statsrevisor Boris Renlund, inspektionsråd Teuvo Mäkelä, överinspektör Kaj Laine
m.fl.
- hos Centralkriminalpolisen
Kriminalöverinspektör Markku Salminen och medarbetare från ekoroteln
Chefen för skatteinspektionsenheten Markku Hirvonen och medarbetare från
skattedirektoratet
Övriga intervjuer och besök
1 Danmark
Statsadvokaturen för saerlig 0konomisk kriminalitet:
Statsadvokat Michael Clan, vicestatsadvokat Ulla Hög, kriminalkommisaer Henning
Jensen samt kontorchef Johan M. Reimann från Justitsministeriet
Gladsaxe politikreds:
Kriminalkommissaer Andreas Stavnstrup samt polisinspektörerna Palle Sandvig och
Fleming Paulsen
1 Norge
Finans- og tolldepartementet:
Ekspedisjonssjef Odd R. Kvalvik och medarbetare
0kokrim:
Nestleder fprstestatsadvokat Anstein Gjengedal 267
Skatteförvaltningen
Riksskatteverket:
1994/95 :RR4
Bilaga 1
Skattechef Mats Sjöstrand och avdelningschef Roland Åkerblom;
avdelningsdirektör Sjunne Andersson; avdelningsdirektör Sune Persson;
Skattemyndigheten i Stockholm: Skattedirektör Berit Öqvist, skattedirektör Kjell
Jönsson, skattedirektör Per-Erik Nyström m.fl.
Skattemyndigheten i Göteborg: Skattechef Bo Norrman; skattedirektör Lars
Berggren, skatterevisor Gösta Muller, skatterevisor Lennart Klennemar
Skattemyndigheten i Malmö:
Skattedirektör Sven Yngve Nilsson och sektionschef Laila Nilsson
Skattemyndigheten i Uppsala:
Skattedirektör Leif Rosenfeld och skatterevisor Anders Norberg
Exekutionsväsendet
Riksskatteverket: Avdelningsdirektör Ann-Marie Ahlqvist;
kronodirektör Claes Florin
Kronofogdemyndigheten i Stockholm: Chefskronofogde Arne Fall
Kronofogdemyndigheten i Göteborg: Länskronodirektör Ulla Kristina Wennergren,
chefen för indrivningsavdelningen Christer Ljusberg, enhetschefen för
specialindrivningsenheten Lennart Beck m.fl.
Kronofogdemyndigheten i Malmö: Biträdande länskronodirektör Susanne
Holmström och chefskronofogde Lars Nilsson
Polismyndigheter
Rikspolisstyrelsen: Avdelningschef Ulf Karlsson
Rikskriminalen: Kriminalkommissarie Rolf Nilsson; revisor Gun-Jeanette Eriksson
Polismyndigheten i Stockholm: Biträdande länspolismästare Gösta Welander,
kriminalkommissarie Rune Tömqvist, kriminalkommissarie P-0 Hellberg,
kriminalkommissarie K-G Sjödin, avdelningsdirektör Ragnar Pålsson,
kriminalinspektör Bernt Isaksson och kriminalinspektör Leif Eriksson
Polismyndigheten i Göteborg: Polisintendent Leif Smith och
kriminalkommissarie Leif Holst
Polismyndigheten i Malmö: Länspolismästare Hans Wranghult,
polisöverintendent Bengt Åke Jonsson, kriminalkommissarie Jan Comskiöld, revisor
Christina Svensson och kriminalinspektör Carina Telsing
Åklagarmyndigheter
Riksåklagaren: Avdelningsdirektör Roland Andersson
Åklagarmyndigheten i Stockholm:
Chefsåklagare Lage Carlström och kammaråklagare Eva Regner
Åklagarmyndigheten i Göteborg:
Chefsåklagare Lars Willqvist och kammaråklagare Per Lind
Åklagarmyndigheten i Malmö:
Överåklagare Sven Rignell och kammaråklagare Gösta Ivarsson
268
Regionåklagarmyndigheten i Stockholm: 1994/95 :RR4
Statsåklagare Anna-Lena Dahlqvist och revisor Gerd Svennerholm Bilaga 1
Regionåklagarmyndigheten i Malmö:
Distriktsåklagare Gertrud Holm och distriktsåklagare Olle Montan
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål:
Överåklagare Erik Östberg och distriktsåklagare Björn Blomqvist;
statsåklagare Bengt-Olof Danielsson samt polisinspektör Erik Arvidsson (från
Rikskriminalen) och skatterevisor Britta Ekström (från Skattemyndigheten i
Stockholm)
Domstolar
Stockholms tingsrätt:
Chefsrådman Hans Björkegren, rådman Lars Rabe och rådman Hans Hedberg
Göteborgs tingsrätt: Chefsrådman Bengt Gustavsson
Svea Hovrätt: Hovrättslagman Ingegerd Westlander
Kammarrätten i Stockholm: Kammarrättslagman Björn Rydholm
Övriga
Justitiedepartementet: Departementsråd Claes Kring, polisintendent Harald
Boström och polisintendent Leif Jennekvist
Finansdepartementet:
Departementsråd Karin Almgren och departementssekreterare Frank Waltersson
Konkursförvaltare: Advokat Rolf Åbjömsson, Advokatfirman Lindahl
Auktoriserad revisor: Per Melin, KPMG Bohlins AB
Patent- och registreringsverket:
Avdelningschef Kurt Johansson och chefsjurist Per Nordström, Bolagsavdelningen
Generaltullstyrelsen:
Byråchef Sixten Pekkari, avdelningsdirektör Hans Johnsson, avdelningsdirektör
Roland Torelli och byrådirektör Lennart Poring
Riksrevisionsverket:
Revisionsdirektör Jan Häggkvist, advelningsdirektör Lars Forslund,
avdelningsdirektör Per-Martin Andersson, byrådirektör Lars Florin
Brottsförebyggande rådet:
Överdirektör Marianne Håkansson och avdelningsdirektör Dan Magnusson
Stockholms universitet, juridiska fakulteten:
Professor Madeleine Leijonhufvud
269
Bilaga 2 Litteratur och andra skriftliga källor
1994/95: RR4
Bilaga 1
Ahlberg, Jan, (1991), Fel, oegentligheter och ekonomisk brottslighet vid import och
export i Norden. BRÅ-PM 1991:1.
Andersson, Sjunne, (1993), Skattebrottsligheten ur skattemyndigheternas
perspektiv. PM 1993-06-15.
Arbetsmiljöinstitutet, (1993), Åklagares arbetsvillkor, 1993:25
Axberger, Hans-Gunnar, (1988), Eko-brott, Eko-lagar och Eko-domstolar. En
rättspolitisk utvärdering av lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet. BRÅ
Forskning 1988:3
Brottsförebyggande rådet:
- Apropå. Tidskrift från BRÅ, 1991-93
- Den ekonomiska brottsligheten. Informationsskrift från BRÅ, 1987
- Brottsutvecklingen 1991. BRÅ-rapport 1992:2
Domstolsverket:
- Ekodomstolar och ekomål. En utvärdering. Rapport 1987:6
- Domstolsverkets treårsrapport för 1992/93-1994/95
Ds Ju 1984:1 Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk
brottslighet. Delbetänkande av rättegångsutredningen.
Ds 1989:2, Domstolarna i framtiden - en idéskiss
Ds 1993:15, Efter Lindome
Ds 1993:34, Specialdomstolarna i framtiden
Ds 1993:55, Några frågor om sekretess
Föreningen Auktoriserade Revisorer: FARs samlingsvolym 1990
Generaltullstyrelsen (1991), Tullverkets kontrollstrategi
Hansson, Ingemar, (1994), Sveriges svarta sektor. RSV Rapport 1984:5
Heckscher, Sten, (1983), Kampen mot ekonomisk brottslighet - kontroll och
åtgärder. Svensk Juristtidning 1983
Holmqvist, Carin, (1990), Den brottslige företagaren. Myt eller sanning?
BRÅ-rapport 1990:2
Kronofogdemyndigheten i Stockholms län:
Kronofogdemyndighetens (specialindrivningsenhetens) arbete med skalbolag, 1993-
04-21. A-6367-93/0100
Lagerspetz, Olli (1989), Begreppet brott. Meddelanden från ekonomisk-
statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi, 1989.
Laurin, Urban, (1986), På heder och samvete. Skattefuskets orsaker och utbredning.
Norstedt 1986.
Lind, Hans och Wigren, Anders, (1993), Varför blev "avregleringen" av taxi bara
en halv framgång? Ekonomisk Debatt 1993, nr 6
270
1994/95:RR4
Bilaga 1
Lindblom, Per Henrik (1993), Tes, antites och syntes - perspektiv på processrätten,
Studier i processrätt, Institutet för rättsvetenskaplig forskning. Norstedts Juridik,
1993.
Magnusson, Dan, (1990), Näringslivets pirater - en studie i eko-brott inom
näringslivet. UpplysningsCentralen UC AB, 1990
Magnusson, Dan och Wikström, Pia, (1992), Skatterevision i sju branscher. En
studie i ekonomisk brottslighet. BRÅ-PM 1992:2
Nordiska ministerrådet, (1992), Revisorn och ekonomisk brottslighet, Nord 1992:18
Näringsdepartementet, (1993), Företagande och konkurrens på lika villkor. Förslag
och rekommendationer i kampen mot konkursmissbruk och ekonomisk brottslighet.
Persson, Leif G W (1986), Kampen mot ekobrotten. Del I: Polisen. BRÅ 1986.
Persson, Sune, (1993), Moms och momskontroll - en översikt ur RSV:s perspektiv.
PM 1993-06-21.
Riksdagens revisorer:
- Avregleringen av taxinäringen - rapport från informationsbesök av Riksdagens
revisorer, PM 1993-03-10.
- Polisen i samhällets tjänst. Rapport 1992/93:1. Utredare: Gunnar Jämebeck
- Förslag till riksdagen 1993/94:RR2
Rikspolisstyrelsen:
- Vidtagna åtgärder med anledning av rapport om ekonomisk brottslighet. PM 1992-
12-10.
- Redovisning från Polishögskolan beträffande utbildning av polismän för
bekämpning av den ekonomiska brottsligheten, PM 1992-11-23
- Översynsrapport från Rikspolisstyrelsen, 1993-03-31, VKA-121-3333/92
- Fördelningsmodellen - en komplettering. RPS Rapport 1993:1
- Anslagsframställning för polisväsendet 1994/95
Riksrevisionsverket:
- Effektivare brottsutredningar. Riksrevisionsverket granskar, F 1992:36.
- Kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. RRV, Fg 1991:12.
- Kontrollen av mervärdesskatten - en granskning av mervärdeskatteenhetemas
kontrollverksamhet. Revisionsrapport 1988-09-26.
- Riksskatteverkets ledning och styrning av exekutionsväsendet. Indrivningen i ett
koncernperspektiv. RRV, F 1993:29
- Revisionsberättelse för polisväsendet avseende räkenskapsåret 1991/92.1992-11-
30.
- RRV:s årliga rapport 1993. Det ekonomiadministrativa läget och revisionens
resultat. Riksrevisionsverket 1993-12-15
Riksskatteverket:
- Specialindrivningsprojektet 1988/89. RSV Rapport 1989:4
- Skatteförvaltningens och exekutionsväsendets arbete med skalbolag, 1991-06-18.
Dnr 15488-91/G34
- Specialindrivningsenhetemas verksamhet. PM 1992-03-26. Dnr 18180-92/701 271
1994/95 :RR4
Bilaga 1
- RSV:s Specialindrivningsprojekt 1992- 1993. Rapport avgiven i juni 1993. Av
Claes Florin och Dan Magnusson.
- Vidtagna åtgärder med anledning av rapport om ekonomisk brottslighet. Slutlig
redovisning 1993-05-28. Dnr 32784-92/910
- Kronofogdemyndigheternas verksamhet 1992.
- Sveriges kronofogdemyndigheter i regioner. RSV Rapport 1992:8
- Samordning mellan kronofogdemyndigheter. RSV Rapport 1993:6
- RSV Info 3/93, 7/93
Riksskatteverket och Generaltullstyrelsen:
- Mervärdebeskattningen i ett EG-perspektiv. RSV Rapport 1993:8
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen:
- Utredning angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet, 1992-01-07
Riksåklagaren och Riksskatteverket:
- Rubicon (rutiner, brottsutredningar i konkurs), (1993), Promemoria av
Riksåklagarens och Riksskatteverkets arbetsgrupp angående rutiner vid
brottsutredningar i samband med konkurs. 1993-12-17
Riksåklagaren:
- Utredning avgående vissa frågor om ekonomisk brottslighet, 1991-05-31
- Redovisning av åtgärder som vidtagits för att effektivisera bekämpningen av
ekonomisk brottslighet, 1993-05-28. ÅD 941-90
- Redovisning av verksamheten i Riksåklagarens arbetsgrupp för utredning av brott
inom bank- och finansvärlden (RÅSOP), PM 1993-11-01
- Anslagsframställning för budgetåret 1994/95
Svensson, Bo, (1983), Ekonomisk kriminalitet. Tholin/Larsson/Gruppen, 1983.
SOU 1984:15, Ekonomisk brottslighet i Sverige. Slutbetänkande av Kommissionen
mot ekonomisk brottslighet.
SOU 1986:39, Skatteutredningar. Betänkande av Utredningen om säkerhetsåtgärder
m.m. i skatteprocessen (USS)
SOU 1991:106, Domstolarna inför 2000-talet. Betänkande av Domstolsutredningen
SOU 1992:61, Ett reformerat åklagarväsende. Betänkande av Åklagarutredningen -
90 (2 delar)
SOU 1992:80, Kriminologisk och kriminalpolitiskforskning. Betänkande av
tillkallad särskild utredare
SOU 1992:13, Bundna aktier. Betänkande av Aktiebolagskommittén
SOU 1992:78, Utredningen om vissa internationella insolvensfrågor
SOU 1992:83, Aktiebolagslagen och EG. Betänkande av Aktiebolagskommittén
SOU 1992:113, Lag om företagsrekonstruktion. Slutbetänkande av
Insolvensutredningen
SOU 1993:16, Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag
SOU 1993:62, Rättssäkerheten vid beskattningen. Betänkande av
Rättssäkerhetskommittén
SOU 1993:69, Revisorerna och EG. Slutbetänkande av Revisorsutredningen
SOU 1993:92, Den centrala polisorganisationen. Betänkande av RPS-utredningen
272
1994/95 :RR4
Bilaga 1
SOU 1993:96, Förändringar i lönegarantisystemet. Betänkande av 1993 års
lönegarantiutredning
Statskontoret:
- Kommerskollegiums näringsrättsliga verksamhet - ändrad
organisationstillhörighet, Statskontoret 1993:30
- Riksåklagarens framtida roll och organisation. Statskontoret 1993:3
Statistiska Centralbyrån, (1992), Rättsstatistisk årsbok 1992 och 1993
Trehörning.Pär, (1993), Är det för lätt att lura sin revisor? Balans, 10/93.
Tullverket, (1993), Anslagsframställning för 1994/95
Verksamhetsberättelser för olika myndigheter.
Wilson, James Q (1993), En minsta gemensam moral. Moderna tider oktober 1993.
Essän utgör ett bearbetat avsnitt ur boken The Moral Sense, Free Press Macmillan
Inc.1993.
Propositioner och utskottsbetänkanden
Justitieutskottets betänkande 1980/81:JuU 21
Prop. 1984/85:32, JuU 28
Prop. 1989/90:71, JuU 32
Justitieutskottets betänkande 1990/91:JuU 23
Justitieutskottets betänkande 1992/93:JuU 21
Justitieutskottets betänkande 1993/94: JuU 8
Prop. 1992/93:100, bil. 3
Prop. 1992/93:106, TU 26
Prop. 1992/93:150, bil. 6, FiU 30
Prop. 1992/93:170, JuU 30
Prop. 1992/93:190
Prop. 1993/94:50, SkU 15
Prop. 1993/94:100, bil.3, bil.8
Prop. 1993/94:105
Kommittédirektiv
Aktiebolagskommittén, Dir 1990:46. Tilläggsdirektiv 1991:89, 1991:98, 1992:18
Översyn av redovisningslagstiftningen, Dir. 1991:71. Tilläggsdirektiv 1992:19,
1993:6
Teknisk översyn av inkomstskattelagstiftningen, Dir. 1991:39
Översyn av uppbördslagstiftningen, Dir. 1993:22
Översyn av skattebrottslagen, Dir. 1993:23
Rättegången i hovrätt m.m., Dir 1993:38
Domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet, Dir 1993:47
Utredning om utformningen av tull- och tullfrihetslagstiftningen vid ett svenskt
medlemsskap i EG, Dir. 1993:78
Från Riksdag och Departement, olika nr
273
1994/95: RR4
Bilaga 2
Revisionsrapporten sändes på remiss till 48 myndigheter och andra
organisationer. 24 av dessa var skyldiga att yttra sig, och 24 gavs
tillfälle att yttra sig om de så önskade. Totalt har 42 remissyttranden
inkommit, varav ett är gemensamt för tre departement. Två yttranden
härrör från organ som inte från början hade tillfrågats.
De remissinstanser som yttrat sig över rapporten är följande:
Myndigheter som var skyldiga att yttra sig
- Riksåklagaren (RÅ)
- Rikspolisstyrelsen (RPS)
- Brottsförebyggande rådet (BRA)
- Finansinspektionen
- Generaltullstyrelsen
-Riksskatteverket (RSV)
- Patent- och registreringsverket (PRV)
-Skattemyndigheten i Stockholms län
-Skattemyndigheten i Malmöhus län
-Skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län
-Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM)
-Åklagarmyndigheten i Stockholm
-Åklagarmyndigheten i Malmö
-Åklagarmyndigheten i Göteborg
- Regionåklagarmyndigheten i Stockholm
-Polismyndigheten i Stockholm
-Polismyndigheten i Malmö
-Polismyndigheten i Göteborg
-Kronofogdemyndigheten i Stockholm
- Kronofogdemyndigheten i Malmö
- Kronofogdemyndigheten i Göteborg
-Svea hovrätt
-Stockholms tingsrätt
-Göteborgs tingsrätt
Remissorgan som getts tillfälle att yttra sig
-Expeditionscheferna i Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen
(gemensamt svar har lämnats av statssekreterarna i nämnda departe-
ment)
-Skattemyndigheten i Blekinge län
-Skattemyndigheten i Västmanlands län
-Skattemyndigheten i Västerbottens län 1
-Föreningen auktoriserade revisorer (FAR)
-Svenska revisorssamfundet (SRS)
-Svenska polisförbundet
-ST - Polisväsende
-JUSEK (Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer)
-Landsorganisationen i Sverige (LO)
-Svenska arbetsgivareföreningen (SAF)
-Sveriges Advokatsamfund
- Konkursförvaltarkollegiernas förening
-Företagarnas Riksorganisation (FR)
-Sveriges Industriförbund
-Lantbrukarnas riksförbund (LRF)
-Skattebetalarnas förening
Många remissinstanser uttrycker tillfredsställelse med revisionsrappor-
tens breda ansats och instämmer i dess slutsatser. Remissinstanserna är
eniga om att den ekonomiska brottsligheten är ett stort samhällspro-
blem och att resurserna för brottsutredningar är otillräckliga. Flera
instämmer i revisorernas oro inför det faktum att ekonomisk brottslig-
het kan bedrivas utan straffrättslig påföljd.
Några påpekar att det politiska intresset för ekonomisk brottslighet
minskade under 80-talet men att en omsvängning nu skett.
Statssekreterarna i Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen anser
att det är en brist att rapporten saknar resonemang om skattetryckets
negativa effekter på den ekonomiska brottsligheten. Statssekreterarna
kritiserar också det faktum att revisorerna har tagit upp ett visst
problemområde. Man hävdar att alla områden kan beskrivas på det
problemfyllda sätt som har skett i rapporten, särskilt inom det krimi-
nalpolitiska fältet där verksamheten generellt sett präglas av överbelast-
ning, stigande brottslighet och krympande resurser. Om man skulle
lägga samman översynsrapporter av detta slag skulle summan av alla
insatser som har föreslagits troligen vida överstiga de samlade resurser
som i vart fall rättsväsendet förfogar över. Statssekreterarna anser
samtidigt att rapporten ger stöd för den inriktning som den borgerliga
regeringen har i arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.
Att det är statsfinansiellt lönsamt att bekämpa ekonomisk brottslig-
het hävdas bl.a. av Rikspolisstyrelsen (RPS) och JUSEK (Förbundet för
jurister, samhällsvetare och ekonomer).
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) understryker vikten av att de
åtgärder som vidtas för att komma till rätta med den ekonomiska
brottsligheten är balanserade och tillgodoser kravet på rättssäkerhet.
Verksamheten för det stora flertalet företag som arbetar seriöst får inte
försvåras. Konsekvenser för andra än dem varemot åtgärderna primärt
riktas måste utredas. Hänsyn måste tas till den totala effekten av
samtliga åtgärder. Sveriges Advokatsamfund är positivt till förebyggande
åtgärder som står i överensstämmelse med vår traditionella syn på
rättssäkerhet.
1994/95:RR4
Bilaga 2
Brottslighetens omfattning kommenteras av några remissinstanser.
Enligt Åklagarmyndigheten i Göteborg har antalet anmälningar om
ekonomisk brottslighet under 1993—1994 ökat på ett sätt som saknar
all jämförelse. Skattemyndigheten i Västerbottens län påpekar att skat-
tebrotten har Stt en mycket allvarligare karaktär än tidigare. Konkurs-
förvaltarkollegiernas förening anser att antalet ekonomiska brott ökat
markant och att de i allt fler fall rör komplicerade och grova brott.
Enligt Landsorganisationen i Sverige (LO) har brottsligheten inom flera
av LO:s förbundsområden tagit sig alltmer avancerade former. I många
fall handlar det om organiserad brottslighet med maffiastruktur.
Definitionen av ekonomisk brottslighet tas bl.a. upp av Polismyndig-
heten i Göteborg, som ansluter sig till revisionsrapportens definition.
Denna speglar en ekorotels arbetsuppgifter bättre än den gamla defini-
tionen. Även Rikspolisstyrelsen (RPS) anser att den gamla definitionen
bör omprövas och att man härvid kan utgå från den brottslighet som
de facto kommit att utredas på landets ekorotlar.
Polismyndigheten i Malmö är också kritisk mot den legaldefinition
av ekobrott som infördes i slutet av 7O-talet och början av 80-talet.
Man diskuterar även den ekonomiska brottslighetens samband med
annan brottslighet. Det finns numera ofta en koppling mellan ekono-
miska brott och organiserad brottslighet, främst på narkotikaområdet.
Polismyndigheten i Malmö anser därför att ekonomiska brott bör
indelas i två typer: dels de traditionella, renodlade ekobrotten med
huvudtyperna grova skattebrott och konkursförbrytelser, dels sådana
brott som förövas inom ramen för organiserad brottslighet.
Polismyndigheten i Stockholm framhåller att den ekonomiska brotts-
ligheten inte kan utredas bort. Det är nödvändigt att lagstiftningen på
alla sätt inriktas på att försvåra ekonomisk brottslighet. Det måste
kompletteras med kontrollåtgärder så att brott uppdagas så snart som
möjligt. Detta välkomnas säkert av de företag som följer "spelregler-
na", eftersom det ger möjligheter till konkurrens på lika villkor.
Utredningsmetoderna vid utredningar av ekonomisk brottslighet tas
bl.a. upp av Rikspolisstyrelsen (RPS). RPS förordar att man prövar en
ny utredningsmetod, som börjat praktiseras i USA ("den sjunde meto-
den"). Metoden innebär att man inte bara utreder den brottsliga
gärningen utan även försöker kartlägga den misstänktes ekonomiska
bakgrund, tidigare affärsverksamhet osv. För att denna metod skall
vara effektiv fordras central styrning.
Utredningsmetoderna tas även upp av Kronofogdemyndigheten i Mal-
möhus län. Det väsentliga, anser man, är att säkerställa den kompetens
som kan hålla jämna steg med brottsutvecklingen, snarare än att i
efterhand rikta in sig på uppkomna brott.
Tidsfördröjningarna vid behandlingen av ekonomiska brott tas sär-
skilt upp av Regionåklagarmyndigheten i Stockholm, som påpekar att
man inte kan bortse från att ekobrotten är svåra att upptäcka och
utreda. Detta ligger i sakens natur, eftersom det inte finns någon
målsägare som omedelbart lider skada och anmäler brotten. Dessa
1994/95: RR4
Bilaga 2
21 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
upptäcks först i samband med utredningar av skattemyndigheter och
konkursförvaltare. Det medför att brotten ofta redan är gamla när de
upptäcks.
Forskningsfrågor tas främst upp av Brottsförebyggande rådet
(BRA). En del av BRA:s tidigare planer på området har uppskjutits.
Vissa begränsade projekt förbereds, bl.a. en specialstudie över samarbe-
tet mellan konkursförvaltare, revisorer, poliser och åklagare i utred-
ningar om ekonomisk brottslighet. En juridisk forskare med särskild
kompetens inom området ekonomisk brottslighet har rekryterats un-
der 1994.
Finansinspektionen stödjer revisorernas synpunkter om betydelsen av
internkontroll i företagen och respekt för regelverket. En fungerande
internkontroll ger skydd mot brottsliga angrepp, antingen de sker
externt eller internt. Kraftfulla åtgärder krävs för att förbättra situa-
tionen. Att kvalitativt förbättra den interna kontrollen är ett funda-
mentalt första steg.
Finansinspektionen nämner särskilt de undersökningar som gjorts
med anledning av att vissa banker ansökte om bankstöd under 1993.
Det framkom då att banker och andra kreditgivare i ett antal fäll inte
haft ett tillräckligt eller korrekt underlag för att bedöma och följa
engagemangen. Det förekom kreditgivning som inte rymts inom insti-
tutens bolagsordningar. Vidare noterades brister i beslutsordning, risk-
hantering och uppföljning. I vissa fäll har låntagarna vilselett institu-
ten. Resultatet av undersökningarna blev att 156 engagemang överläm-
nades till Riksåklagaren för bedömning. Endast en del av dessa väntas
leda till fördjupad granskning av åklagaren (totalt gällde dessa ärenden
37,8 miljarder kronor).
Finansinspektionen stödjer också revisorernas synpunkter om vikten
av affärsetik, etiska regler och riktlinjer som stöd för yrkesgrupper som
kommer i beröring med ekonomisk brottslighet. En effektiv självre-
glering i de finansiella företagen bör eftersträvas, t.ex. genom att
Finansinspektionen ställer krav på att interna etiska regler skall utar-
betas för styrelse, företagsledning och anställda.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) anser att förlusterna i bank-
systemet har många orsaker och att det är överförenklat att ange
brister i den interna kontrollen som en väsentlig orsak. FAR påpekar
att en revisor redan har skyldighet att beakta och bedöma den interna
kontrollen. Vidare bör man skilja mellan brister i systemets utform-
ning (kontroller har aldrig införts) och brister i tillämpningen (regle-
menterade kontrollåtgärder utförs i verkligheten inte). I fallet med
brottsliga chefer, och då särskilt när flera samverkar, är det enligt FAR
inte realistiskt att förvänta sig att den interna kontrollen skall förhind-
ra eller avslöja det som sker. Svenska revisorssamfundet (SRS) påpekar
att revisionen i Sverige, liksom i många andra länder, bygger på
grundsatsen att företagen och deras aktörer är hederliga.
1994/95:RR4
Bilaga 2
Sveriges Industriförbund framför att man inom industrin är oroad
över att ohederliga och tvivelaktiga förfaranden far en sådan spridning
att hederliga företag konkurreras ut. En sådan utveckling vore föröd-
ande för en sund affärsutveckling. Utan en god samhällsmorai som
ytterst bygger på ett personligt ansvarstagande kommer marknadseko-
nomin inte att fungera. Industriförbundet betonar också betydelsen av
näringslivets egen medverkan när det gäller att forma attityder mot
ekonomisk brottslighet. Att ta avstånd från personer med dålig affärs-
moral borde vara en självklarhet, enligt förbundet. Man framhåller
även att näringslivet genom olika organ länge har arbetat för att skapa
god etik på olika områden, t.ex. aktiemarknaden, redovisningsfrågor
och riktlinjer för gåvor och representation. I synpunkterna instämmer
även Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).
Företagarnas Riksorganisation (FR) framhåller också betydelsen av att
stärka näringslivets egenåtgärder. Härmed kan oseriösa affärspartners
bli utfrysta. Affärsetiska frågor lyfts fram i den etikgrupp som FR har
tillsatt. FR anser också att ett rimligare skattetryck skulle underlätta en
högre affärsmoral. De bristfälliga åtgärderna mot kvittolösa affärer gör
att ett formellt högt skattetryck ibland undgår kritik, då skatten helt
enkelt undviks genom svarta affärer.
Skattebetalarnas förening framhåller att den ekonomiska brottslighe-
ten påverkar den allmänna rättsuppfattningen. Om samhället inte
orkar kontrollera brotten kommer det att bli mer frestande för envar
att försöka fuska. En effektivare brottsbekämpning får därför ett lång-
siktigt värde, i och med att samhället visar att det reagerar mot dem
som inte följer de regler som måste finnas för att samhället skall
fungera. Föreningen påpekar även att ett högt skattetryck och kompli-
cerade regler är en farlig kombination när den enskilde skall fatta
ekonomiska beslut.
Sveriges Advokatsamfund kommenterar orsakerna till vissa ekono-
miska brott utan att hänvisa till bristande etik eller internkontroll.
Den brottslighet som återfinns inom ramen för "den finansiella explo-
sionen" anser man förklaras av expansionsiver och konkurrensförhål-
landen. Skalbolagsaffärerna har enligt samfundet haft sin grogrund i
skattesystemet, och momssystemet har varit förvånansvärt enkelt att
manipulera.
Landsorganisationen i Sverige (LO) ger i sitt remissvar stor vikt
vid etik- och moralfrågor. Man anser att passiviteten från politikernas
sida kan komma att uppfattas som en signal att vissa typer av ekono-
misk brottslighet är godkända. Det finns en risk med att mindre
förseelser inte beivras. Småfifflare kan uppfatta det som en klarsignal
för sin verksamhet. LO framhåller att den ekonomiska brottsligheten
berövar staten skatteintäkter. Det leder till att hederliga medborgare
får ett ökat skattetryck. Moralfrågorna måste lyftas fram bl.a. genom att
politikerna, främst regeringen, gör kraftfulla markeringar.
Åklagarmyndigheten i Göteborg framhåller att marknadsekonomin
bygger på den oreflekterade ärligheten. De personer som inte iakttar
spelreglerna för det ekonomiska livet har dock haft stor framgång i sin
illegala verksamhet, vilket medfört en moralupplösning som genomsy-
1994/95:RR4
Bilaga 2
rar stora delar av vårt samhälle. Skattemyndigheten i Västerbottens 1994/95:RR4
län efterlyser en attitydförändring genom upplysning och information. Bilaga 2
t.ex. via näringslivets branschorganisationer.
Bokföringsbrottets grundläggande karaktär kommenteras av flera re-
missinstanser. Åklagarmyndigheten i Göteborg framhåller att en stor del
av anmälningarna om ekonomisk brottslighet avser bokföringsbrott.
Orsaken är att konkursförvaltama inte har praktiska möjligheter att
göra någon djupare analys av de eventuellt brottsliga handlingarna.
Genom att anmäla bokföringsbrott — som är det brott som är lättast
att upptäcka — fullgör konkursförvaltama sin skyldighet att anmäla
den brottslighet som eventuellt kan föreligga. Polisutredning visar
nästan alltid att bokföringsbrottet döljer annan brottslighet som inte
kan utredas just på grund av bristen på riktig bokföring. Åklagarmyn-
digheten i Göteborg anser därför att det är angeläget att återskapa den
rättspraxis som innebar att bokföringsbrott leder till ovillkorlig påföljd.
Enligt Skattemyndigheten i Västerbottens län förekommer bokförings-
brott alltid i samband med skattebedrägerier. Myndigheten förordar att
de lindrigare bokföringsbrotten beläggs med någon form av administra-
tiv sanktion, och anser det naturligt att skattemyndigheten far ansvaret
för övervakningen av bokföringsskyldigheten hos näringsidkarna. Bok-
föringens status undersöks ju redan i dag av skatterevisorerna i sam-
band med att revisioner utförs.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) är positiv till åtgärder som
stärker bokföringens betydelse och kvalitet i företagen. FAR stödjer
Riksdagens revisorers argument att en ren avkriminalisering av ringa
bokföringsbrott skulle ge fel signaler. Eftersom eventuella sanktionsav-
gifter måste inriktas på klara fall anser FAR dock att depenalisering
kan vara svår att införa.
Skattebetalarnas förening avstyrker förslaget om depenalisering av
ringa bokföringsbrott. Föreningen jämför med skattetillägg, som för
den enskilde skattskyldige kan ha betydligt större ekonomiska konse-
kvenser än vad ett bötesstraff skulle ha. Föreningen menar att den
enskildes rättssäkerhet sätts i fara på grund av möjligheten att påföra
skattetillägg utan rättslig prövning.
Riksåklagaren (RA) framhåller att det i dag inte finns något funge-
rande administrativt system där man kan inordna sanktionsavgifter
avseende vissa bokföringsbrott. Inte heller finns det någon myndighet
som har insyn i och tillsyn över företagens verksamhet på ett sådant
sätt som torde krävas. Ett bokföringsbrott kan, enligt RA, begås på ett
oräkneligt antal sätt. Det skulle knappast vara praktiskt möjligt att
knyta avgifterna till schabloner. RÅ avstyrker därför ett införande av
sanktionsavgifter. Även Statsåklagarmyndigheten för speciella mål
(SPM) förordar avkriminalisering av ringa bokföringsbrott.
Polismyndigheten i Stockholm anser att misstankar om ringa bokför-
ingsbrott även i fortsättningen bör utredas av polis. Orsaken är
brottspreventiva hänsyn. Brott av denna typ är i regel lätta att utreda
och kan enligt polismyndigheten inte sällan leda till att man uppdagar
grövre brott. Ekoroteln vid Stockholmspolisen anser att samhället
måste bekämpa ekobrottsligheten med enkla metoder. Det innebär att
iättutredda brott, som exempelvis ringa bokföringsbrott, inte far avkri-
minaliseras. Detta brott bör i stället betraktas som normalbrott och
påföljden bör vara fängelse.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län anser att ringa bokförings-
brott ej bör avkriminaliseras utan noggranna överväganden. Att lämna
det helt utan sanktioner vore att ge fel signaler. Möjligen finns det skäl
att göra allt till bokföringsbrott, med fängelse i straffskalan. Begreppet
ringa bokföringsbrott skulle därmed utgå.
Sveriges Industriförbund anser att frågan bör utredas vidare.
Den allmänna betydelsen av företagens revisorer för att förebygga och
förhindra brott framhålls av ett flertal remissinstanser.
Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) anser dock att det inte är
realistiskt att ställa krav på revisorer att alltid upptäcka oegentligheter.
Det är inte en huvuduppgift för revisorer att upptäcka eller förebygga
brott. Att revisorernas roll fokuseras när oegentligheter uppdagas beror
enligt FAR delvis på att intressenterna vill komma i åtnjutande av
revisorernas ansvarsförsäkring.
Svenska revisorssamfundet (SRS) framhåller att revisorn är förhind-
rad att ta befattning med den löpande redovisningen. Jävsreglerna
innebär att revisorn inte Sr biträda företaget med andra redovisnings-
tjänster än rådgivning. SRS anser också att revisorns rådgivning och
redovisningstjänster bidrar till att hålla nere antalet bokföringsbrott.
När det gäller antalet uppdrag som en revisor kan eller bör ha
betonar FAR att man aldrig har gett uttryck för någon kvantitativ
gräns, utan anser att revisionsarbetets kvalitet måste bedömas i varje
enskilt fall. Även SRS anser att det kan vara möjligt att ha betydligt
fler än 100 uppdrag och ändå göra ett fullgott arbete. Byråorganisation,
samarbete med redovisningskonsulter och viss specialisering till små
företag inom vissa branscher kan underlätta. SRS framhåller dock att
ett stort antal uppdrag är en indikation på att uppdragen kanske inte
sköts på ett riktigt sätt och borde leda till att ett tillsynsärende initieras.
Kommerskollegium, som är ansvarigt för auktorisation, godkännande
och tillsyn av revisorer, har enligt SRS utnyttjat denna indikation
endast i de mest flagranta fallen. SRS disciplinnämnd har på eget
initiativ inlett en granskning av vissa revisorer med fler än 350
uppdrag.
FAR avvisar tanken på en mera grundlig översyn av frågan om de
auktoriserade och godkända revisorernas ansvar; man anser inte att det
inom detta område finns några väsentliga outredda frågor. SRS anser
däremot att revisorns roll när det gäller att upptäcka och anmäla
bokföringsbrott kan övervägas ytterligare. Det innebär i så fall en
1994/95 :RR4
Bilaga 2
förändring av revisionens uppgifter och roll. Den nordiska rapporten 1994/95:RR4
Revisorn och ekonomisk brottslighet innehåller flera förslag som en- Bilaga 2
ligt SRS borde övervägas mer.
Riksskatteverket (RSV) anser det viktigt att klarlägga revisorernas
yrkesroll med hänsyn till att revisorernas konsultverksamhet har fått
stor omfattning. Stockholms tingsrätt anser att revisorernas roll, ställ-
ning och ansvar bör utredas vidare. Åklagarmyndigheten i Malmö biträ-
der förslaget om ett utökat ansvar för bolagens externrevisorer.
Skattemyndigheten i Västmanlands län diskuterar möjligheten att reg-
lera externrevisorns roll till att enbart vara kontrollerande. För bokför-
ings-, konsult- och rådgivningsverksamhet skulle i stället andra byråer
anlitas, som inte har revisionsuppdrag i bolaget.
Skattemyndigheten i Blekinge län anser att de auktoriserade och
godkända revisorerna många gånger har ett uppseendeväckande stort
antal uppdrag, och instämmer helt i att revisorerna bör få en ökad
informationsskyldighet gentemot myndigheter, bl.a. Patent- och regi-
streringsverket. Man framhåller även betydelsen av rutiner för skatte-
myndigheten att följa upp dessa uppgifter.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län instämmer i vikten av att
revisorns anmälan, i samband med att uppdraget upphör i förtid, har
ett sådant innehåll och en sådan tillgänglighet att den ger rätt informa-
tion till intressenter. Erfarenheten är dock att revisorn ofta lämnar sitt
uppdrag på grund av bristande betalning och därför inte slutför
granskningen.
Remissinstansernas synpunkter på olika detaljförslag framgår nedan.
-Begränsning av revisorers mandattid är ett förslag som flera av
remissinstanserna ställer sig tvivlande till. Det gäller både Förening-
en auktoriserade revisorer (FAR), Svenska revisorssamfundet (SRS),
Sveriges Industriförbund och Skattebetalarnas förening. Enligt SRS
vore det bättre att se över reglerna om minimitid för uppdraget,
möjligheterna att entlediga revisorn i förtid samt reglerna om hur
man utser revisorer. SRS har tidigare gett förslag till regeländringar
härvidlag.
-Skattemyndigheten i Västmanlands län anser att en begränsning av
mandattiden innebär att man delvis har accepterat de negativa
effekter som nuvarande praxis tillåter, men bara för en viss tid.
-Skyldighet för revisorer att rapportera till Patent- och registreringsver-
ket (PRV) när uppdrag ej har kunnat fullgöras har Sveriges Industri-
förbund ingenting emot. FAR tillstyrker förslaget, medan SRS anser
att det bör övervägas ytterligare. PRV avråder däremot från detta
förslag.
-Skyldighet för revisorer att rapportera till PRV om årsbokslut ej har
kunnat upprättas är en åtgärd vars värde ifrågasätts av Sveriges in-
dustriförbund. FAR tillstyrker förslaget, men framhåller att det är
svårt att skilja harmlösa förseningar från fall där revisorns rapport är
en viktig signal. SRS anser att förslaget bör övervägas ytterligare.
-Skyldighet för revisorer att anmäla brottsmisstankar i revisionsberättel-
sen föreslås av Riksskatteverket.
-Skyldighet för avgående revisorer att lämna en skriftlig redogörelse
för företagets ställning samt uppge skälen till varför han önskar bli
entledigad föreslås av Företagarnas Riksorganisation.
-Skyldighet för revisorer att anmäla brott till åklagare föreslås av
Riksskatteverket. Även PRV anser detta förslag rimligt, liksom Kro-
nofogdemyndigheten i Malmöhus län. SRS anser att revisorns upp-
gifter när det gäller brottsanmälningar kan ses över, men att starka
skäl talar för att revisorns tystnadsplikt inte ändras. Inom den ramen
bör förändringar dock övervägas. Bl.a. borde man kunna ändra
regeln om att revisorn måste avgå i förtid från ett revisionsuppdrag
för att kunna rapportera om sina iakttagelser, enligt SRS.
-En utvidgad skyldighet för revisorer att sända in oren revisionsberät-
telse till skattemyndigheten respektive PRV föreslås av SRS.
-Skyldighet för revisorer att lämna information till konkursförvaltaren i
samband med en konkurs föreslås av Kronofogdemyndigheten i Mal-
möhus län.
-Skyldighet för revisorer att utfärda intyg när ett aktiebolag begär
återbetalning av moms är ett av de förslag som har väckts av skatte-
myndigheterna i svaren på den enkät rörande momsbedrägerier som
beskrivs i revisionsrapporten. Förslaget innebär att skattemyndighe-
ten — om det finns särskilda skäl — borde kunna förelägga bolaget
att lämna revisorsintyg beträffande den negativa momsen. Förslaget
tillstyrks av FAR.
-Tillsyn och auktorisation av kvalificerade revisorer kommer att
flyttas från Kommerskollegium. PRV avråder från att dessa funktio-
ner flyttas till PRV, då detta skulle få återverkningar på PRV:s
registreringsverksamhet. Verket befarar att PRV i så fall skulle
komma att uppfattas som garant för det materiella innehållet i de
handlingar som revisorerna handlagt, vilket vore principiellt betänk-
ligt
Patent- och registreringsverket (PRV) anser att det under senare år blivit
uppenbart att aktiebolagsformen i ökad utsträckning kommit att ut-
nyttjas för oseriösa och ofta direkt brottsliga syften. Skrupelfria perso-
ner har kunna operera i skydd av aktiebolagsrättens regler om begrän-
sad ansvarighet för ägare och styrelseledamöter. Genom att sätta in
1994/95 :RR4
Bilaga 2
medellösa bulvaner (s.k. målvakter) i bolagsstyrelser har de verkliga 1994/95:RR4
aktörerna kunnat undgå upptäckt. Aktiebolagslagens bestämmelser om Bilaga 2
offentliggörande av räkenskaper har enligt PRV systematiskt nonchale-
rats, utan att några effektiva sanktioner har funnits att ta till för PRV
eller andra organ för det allmänna.
Remissvaren är i stort positiva när det gäller förslagen att ge PRV en
stärkt roll för att förebygga ekonomisk brottslighet.
Sveriges industriförbund anser att bättre kontroll i samband med
offentlig upphandling och snabbare registreringsskyldighet hos PRV är
typer av åtgärder som kan försvåra för oseriösa företag och bolagsbild-
are.
Riksskatteverket (RSV) tillstyrker allmänt förslagen om utökad kon-
troll av uppgifter i PRV:s register och framhåller att problemen med
styrelselösa bolag och antedaterade protokoll måste lösas. Kronofogde-
myndigheten i Malmöhus län anser att samtliga förslag som lämnats
beträffande en ökad rapportskyldighet till PRV och offentliggörande av
sådana förändringar skulle vara positiva. En liknande hållning uttrycks
av Skattemyndigheten i Västmanlands län, som därtill fogar förslaget att
PRV på ett mycket tidigt stadium skulle kunna informera andra
myndigheter om misstänkta företeelser, som att en målvakt registrerats
som styrelseledamot i ett antal bolag och liknande.
De olika detaljförslag som tagits upp i revisionsrapporten kommente-
ras av remissinstanserna på följande vis.
-Okade möjligheter att använda PRV:s register genom utbildning och
information förordas allmänt av bl.a. Skattebetalarnas förening och
Sveriges industriförbund. PRV ställer sig också positivt, men fram-
håller att verket saknar medel för att genomföra sådan utbildning på
egen bekostnad.
-Bättre kontroll i samband med offentlig upphandling är en åtgärd
som möter bifall från såväl Sveriges Industriförbund som Skattebeta-
larnas förening.
-Vitesföreläggande och avgifter för försenade räkenskapshandlingar
förordas starkt av PRV. Verket har väckt konkreta förslag med
denna innebörd i en skrivelse till regeringen i mars 1994. Enligt
Sveriges industriförbund bör man avvakta behandlingen av PRV:s
förslag. Skattebetalarnas förening anser att kännbara förseningsavgif-
ter bör övervägas.
-Likvidation av bolag som saknar registrerad revisor är likaledes ett
förslag som väckts av PRV. Förslaget stöds av RSV liksom av
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län. Enligt Sveriges industri-
förbund bör detta förslag övervägas av Aktiebolagskommittén. Svens-
ka revisorssamfundet (SRS) tillstyrker förslaget men anser att regler-
na även behöver ändras i andra avseenden. Skattebetalarnas förening
10
anser att bolag som saknar revisor bör utsättas för en hårdare
övervakning, och likvideras om inget händer.
-Registrering av styrelseledamöter hos PRV innan dessa kan företräda
bolaget inför tredje man har föreslagits av PRV. Förslaget biträds av
Åklagarmyndigheten i Malmö, som även anser att PRV bör ges
möjlighet att försätta bolag som saknar registrerad styrelse i likvida-
tion. Enligt Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län känns förslaget
riktigt men kan med generalfullmakt i praktiken sättas ur spel.
Kombinerad med en bestämmelse om att en styrelseledamot inte kan
avgå förrän ersättare samtidigt registreras skulle verklig effekt kunna
uppnås. Detta skulle ofrånkomligen skapa aktiva styrelser. Sveriges
Industriförbund anser att förslaget behöver utredas vidare. Man
måste därvid beakta dels hur vanligt det är att nyvalda styrelseleda-
möter har näringsförbud, dels handläggningstiden hos PRV. Skatte-
betalarnas förening är positiv till en utvidgad kontroll av nyvalda
styrelseledamöter.
-Sakgranskning av årsredovisningar av PRV avstyrks av såväl PRV
som Sveriges Industriförbund.
- Registrering av felande företag i ett särskilt offentligt register hos
PRV. Sveriges Industriförbund är i princip positivt till ett sådant
förslag men anser att det måste utredas ytterligare; bl.a. måste man
definiera vad som avses med "felar". PRV ifrågasätter behovet av ett
sådant "försumlighetsregister". I stället förordar verket att registrer-
ingsbeviset utformas så att det visar i vad mån respektive bolag
misskött sig under en viss tidsperiod, såvitt gäller förhållanden som
handläggs och registreras av PRV.
- Inrättande av ett särskilt konkursregister hos PRV, med uppgifter
om både fysiska och juridiska personers konkurser. Förslaget har
väckts av PRV.
Andra förslag, som inte direkt berör PRV, är följande:
-Skyldighet för aktiebolag att ange organisationsnummer vid avtal,
korrespondens, annonsering etc. har föreslagits av Riksåklagaren.
PRV ställer sig också bakom detta förslag, som går längre än det som
väckts av Aktiebolagskommittén.
- Skyldighet för aktiebolag att låta aktiekapitalet stå låst på ett särskilt
konto i bank under en tid av fem år har föreslagits av PRV.
Betydelsen av myndigheternas förebyggande kontroll tas av remissin-
stanserna upp främst i anslutning till särskilda förslag. Ett generellt
uttalande finns dock från Sveriges Industriförbund, som med skärpa
framhåller betydelsen av att gällande regler tillämpas. En effektiv
1994/95:RR4
Bilaga 2
11
tillämpning av gällande regler är enligt förbundet nära nog avgörande
för tilltron till regelsystemet som sådant och därigenom för normbild-
ningen i samhället.
Kronofogdemyndigheten i Göteborg anser att en generellt förbättrad
myndighetskontroll behövs som stöd för den allmänna skatte- och
betalningsmoralen i samhället.
Sveriges Industriförbund anser att bättre kontroll i samband med
offentlig upphandling är en åtgärd som kan försvåra för oseriösa
företag och bolagsbildare. Skattebetalarnas förening anser att de åtgär-
der som föreslås när det gäller offentlig upphandling är enkla åtgärder
som borde vara självklara i all upphandling. Framför allt vid offentlig
upphandling borde det också enligt Skattebetalarna vara självklart att
man inte utnyttjar företag som använt sig av konkurs som konkurrens-
medel.
Patent- och registreringsverket anser att myndigheter borde ha författ-
ningsreglerade skyldigheter att kontrollera vissa uppgifter om bolagen
innan de fattar beslut om taxitillstånd, utskänkningstillstånd, återbetal-
ning av moms och utbetalning av statliga bidrag. Detta kräver ändring
i upphandlingsförordningen. Skattemyndigheten i Blekinge län anser att
det bör införas rutiner för länsstyrelsen om remisser före beviljande av
olika företagsstöd. Enligt Skattemyndigheten kunde samarbetet med
länsstyrelsen öka även när det gäller andra näringsverksamheter som
kräver tillstånd.
Det nya förslaget om rättssäkerhet vid beskattningen tas upp av
några remissinstanser. Generaltullstyrelsen (GTS) anser att detta förslag
försvårar tullens efterkontroll. GTS framhåller även att tullens kon-
troll är mer problematisk än skattemyndigheternas, eftersom man
arbetar med stöd av andra lagar och har en kontrahent utomlands.
Skattemyndigheten i Blekinge län anser också att den nya lagen kom-
mer att göra det svårare att genomföra en effektiv skattekontroll, på
grund av att överraskningsmomentet vid skattekontroll till viss del
försvinner.
Skattemyndigheten i Västerbottens län framhåller betydelsen av s.k.
tredjemansrevisioner som inte meddelats i förväg, liksom oanmälda
revisioner hos vissa misstänkta företag. Denna typ av kontroller kom-
mer enligt myndigheten att omöjliggöras genom den nya lagen. Skatte-
myndigheten i Göteborgs och Bohus län anser däremot att det är fel att
tro att förslaget angående rättssäkerhet vid skatteutredningar försvårar
för skattemyndigheterna i nämnvärd utsträckning.
Riksskatteverket (RSV) anser att om förmånsrätten för betalningssäk-
ring slopas kommer det att krävas stora resurstillskott för att staten på
ett annat sätt skall kunna uppnå motsvarande resultat. Vidare skulle
konkursförvaltarnas åtgärder få större effekt om förmånsrätt för kvar-
stad infördes.
Ekoroteln vid Polismyndigheten i Stockholm anser att om man ge-
nomför utredningsförslagen om rättssäkerhet vid beskattningen så skul-
le detta i hög grad försvåra för skattemyndigheten och gynna momsbe-
dragare. Om man inför en sådan lagstiftning hjälper det inte hur
1994/95:RR4
Bilaga 2
12
mycket resurser som satsas på polisen. För att klara den ekonomiska
brottsligheten krävs lagar som försvårar för brottslingen och inte
tvärtom.
En del kommentarer handlar om behovet av enkelhet i lagstiftning-
en. Riksskatteverket (RSV) framhåller att det är viktigt att slå vakt om
skattereformen då den minskar skatteplaneringen. Allmänt betonar
RSV även vikten av förenklingar i lagstiftningen. Även Skattemyndighe-
ten i Stockholms län framhåller att skattelagstiftningen inte längre är så
enkel som efter skattereformen. Uppluckringen av skattereformen har
försvårat för skattemyndigheterna, anser Skattemyndigheten i Malmöhus
län.
Skattebetalarnas förening framhåller att föreningen i sin kontakt med
medlemmarna ofta uppmärksammas på att skatteförvaltningen har
problem och att dess arbete därigenom ifrågasätts. Föreningen framhål-
ler behovet av utbildning för skatteförvaltningens personal och förbätt-
rat samarbete och samordning mellan myndigheterna. Skattebetalarna
framhåller även att ett högt skattetryck gör det mer frestande att ta
risker, och varnar för komplicerade regler. Som exempel nämns de
ändringar i företagsbeskattningen som har införts ff.o.m. den 1 januari
1994, som kommer att ställa mycket höga krav på skattemyndigheter-
na. En oklar lagstiftning är olycklig eftersom osäkerhet om tillämp-
ningen då kommer att råda under lång tid.
Synpunkter på olika slag av kontroll finns också i remissvaren.
Generaltullstyrelsen (GTS) diskuterar innebörden av tulltillägg vid und-
andragande av mervärdesskatt, som har avskaffats från den 1 januari
1994. Enligt GTS innebär den nu ändrade lagstiftningen att man
mister en preventiv effekt och ökar belastningen på den brottsutredan-
de verksamheten när det gäller mindre brott. GTS framhåller även att
ett eventuellt EU-medlemskap förutsätter att tyngdpunkten i tullkon-
trollen förskjuts mot efterkontroll. Betydelsen av denna kontroll ökar
samtidigt på grund av möjligheterna till bidragsfusk inom EU.
Åklagarmyndigheten i Malmö bifaller förslaget om ökad kontroll och
information från skatteförvaltningens sida genom företagsbesök. Lik-
nande synpunkter framförs av Åklagarmyndigheten i Göteborg, som
även påpekar att många företagare inte har svensk bakgrund och
saknar kännedom om vårt regelmönster. Polisen i Göteborg driver ett
särskilt projekt riktat mot dessa företagare, avsett att visa dem på deras
skyldigheter (Preventiv Ekonomisk Kontroll, PEK-metoden). Utbild-
ningsbehovet hos denna kategori av företagare är skriande, enligt
Åklagarmyndigheten. Skattemyndigheten i Blekinge län framhåller bety-
delsen av samarbete med polisen när det gäller kontroll av detta slag.
Det gäller t.ex. kontroll av tillfällig handel. Skattemyndigheten saknar
möjligheter att ensam kontrollera ej kända personer, och får inte
bedriva spaning.
Åklagarmyndigheten i Göteborg framhåller att kriminalregistret är
sekretessbelagt. Senare års stora bankförluster hade enligt Åklagarmyn-
digheten kunnat undvikas om bankerna fått kunskap om att vissa
kunder flera gånger dömts för allvarliga ekonomiska brott. Den största
kunden i en Göteborgsbank — utlånat belopp cirka 2 miljarder
1994/95: RR4
Bilaga 2
kronor — var dömd tre gånger för grovt skattebedrägeri till fängelse.
Om banken haft denna kunskap skulle den med all säkerhet varit
något mera försiktig med insättarnas medel. Enligt Åklagarmyndighe-
ten i Göteborg njuter kunden i fråga nu sitt otium på utrikes ort.
När det gäller mervärdesskatten anser Polismyndigheten i
Göteborg att åtgärder snarast bör vidtas för att komma till rätta med de
omfattande momsbedrägerierna. I avvaktan på en ny lagstiftning om
mervärdesskatten bör i vart fall kontrollen skärpas avsevärt.
Momskontrollen tas också upp av Skattemyndigheten i Blekinge
län, som påpekar att effektiviteten i skattekontrollen efter SOL-90-
reformen inte har återvunnits. Myndigheten framhåller också att det
ofta är flera län inblandade när det gäller större momsbedrägerier. Det
kräver ett omfattande informationsutbyte mellan myndigheterna i oli-
ka län. Begränsningar i registeråtkomst över länsgränserna försvårar
arbetet. Samma myndighet framhåller även att register för meddelade
näringsförbud för närvarande inte finns att tillgå hos skattemyndighe-
ten.
Flera remissinstanser delar revisorernas syn på prioriteringar mellan
större och mindre brott. Riksskatteverket (RSV) kan inte nog under-
stryka den preventiva betydelsen av att beivra även de mindre allvarli-
ga skattebrotten och uppbördsbrotten. Situationen idag är inte tillfreds-
ställande till följd av resursbristen hos polis och åklagare. Man får i
dag inte ut den preventiva effekt som påföljdsbestämmelserna i skat-
tebrotts- och uppbördslagarna är avsedda att ge.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) framhåller att en
stor andel av de balanserade ärendena avser ekobrott av relativt okom-
plicerat slag. Det är mycket olyckligt att dessa smärre brott inte
beivras, eftersom de kan antas vara ett slags inkörsport till grövre
ekonomisk kriminalitet. Om inte dessa brott beivras försvåras också
valet av adekvat påföljd för dem som slutligen döms; andelen tidigare
dömda blir för låg i förhållande till antalet verkliga återfallsförbrytare.
Landsorganisationen i Sverige (LO) framhåller att resursbristen hos
myndigheterna innebär att mindre förseelser inte beivras. Småfifflare
kan uppfatta det som en klarsignal för sin verksamhet. Det finns också
en risk för att "småbrotten" blir en inkörsport till grövre och mer
avancerad brottslighet.
Även den motsatta synpunkten anförs. Kronofogdemyndigheten i
Malmöhus län anser att det är förödande för den allmänna moralen att
de stora ekonomiska brottslingarna kan fortsätta sin verksamhet medan
mindre allvarliga brott beivras. Samma sak gäller även betalningsmora-
len och kronofogdemyndigheternas roll. Myndigheten ser det därför
som viktigt att prioritera företagsindrivningen.
1994/95 :RR4
Bilaga 2
14
Behovet av resurser och kompetens för ekobrottsutredningar diskute-
ras av de flesta remissinstanser. Några allmänna synpunkter är följan-
de.
Företagarnas riksorganisation (FR) anser att rättsväsendets anslag bör
ökas, trots det ansträngda statsfinansiella läget. Sannolikt kommer
satsningen att betala sig genom minskad ekonomisk brottslighet och
därmed ökade skatteintäkter. Sveriges advokatsamfund anser att utred-
ningskapaciteten är den centrala frågan, både kvantitativt och kompe-
tensmässigt. Brottsutredningarna förutsätter i många fall inte bara goda
insikter i straffrätt, utan även djupa insikter i civilrätt, företrädesvis
associationsrätt, skatterätt och insolvensrätt. JUSEK (Förbundet för
jurister, samhällsvetare och ekonomer) påpekar att det måste skapas
möjligheter för berörda myndigheter att anställa eller som konsulter
anlita tillräckligt många kvalificerade jurister och ekonomer.
Bristerna finns främst hos polis och åklagare, inte hos skatteförvalt-
ningen. Detta framförs både av Riksskatteverket (RSV) och Skattemyn-
digheten i Göteborgs och Bohus län. RSV påpekar att en del av de
misstänkta brott som anmäls till åklagare av skattemyndigheterna blir
preskriberade av detta skäl.
Åklagarmyndigheternas resurser och kompetens belyses i remissva-
ren på följande sätt.
Riksåklagaren (RA) anför att åklagarnas arbetsbörda i dagsläget gene-
rellt sett är mycket stor, och att detta gäller i synnerhet för åklagare
som handlägger ekomål i storstadsregionerna. Det resurstillskott som
erhållits motsvarar 30 nya ekoåklagare. Av dessa har 22 förlagts till de
tre storstäderna, varav 13 till Stockholm.
Av både rättssäkerhets- och effektivitetsskäl är det enligt RÅ helt
nödvändigt att oftare än i dag dubblera åklagarrollen, så att två åklagare
arbetar tillsammans såväl under förundersökning som under domstols-
förhandlingar. Detta kräver en avsevärd resursförstärkning. Samma
önskemål framförs av Statsåklagarmyndigheten för speciella mål liksom
av Åklagarmyndigheten i Stockholm.
RA framhåller att ekomålen under senare år har blivit allt mer
komplicerade och omfångsrika. De svagheter revisorerna pekat på är
enligt RA i första hand en effekt av åklagarväsendets bristande resur-
ser. En kontinuerlig vidareutbildning av samtliga ekoåklagare är också
nödvändig. Även för detta krävs en förstärkning av resurserna.
Utbildningsbehoven tas också upp av Statsåklagarmyndigheten för
speciella mål (SPM). SPM framhåller betydelsen av åklagarens förun-
dersökningsledning, och att detta ledarskap utövas av någon med
tillräcklig kompetens för uppgiften. Det är därför viktigt att det finns
tillräckligt många åklagartjänster för ekobrottsbekämpning. Även andra
åklagare än de som specialiserar sig på ekobrott måste ges kompetens
på området. Små ärenden kunde då läggas på dessa åklagare. Man
1994/95 :RR4
Bilaga 2
15
skulle då också få ett bättre rekryteringsunderlag för specialiserade
åklagare. — Det finns också ett ökat behov av ekonomer inom både
polis- och åklagarväsendet.
Åklagarmyndigheten i Stockholm bekräftar rapportens påstående att
åklagaren ibland kommer i ett kompetensmässigt underläge i förhål-
lande till de misstänkta och deras försvarare. Åklagarna behöver både
vidareutbildning och stöd av särskild sakkunskap, vanligen i form av
revisorer, skatteexperter, experter på datafrågor etc. Ett förstärkt eko-
nomstöd inom de åklagarmyndigheter som handlägger kvalificerade
ekobrottsutredningar vore väl motiverat.
Behovet av utifrån kommande expertis framhålls även av RA. Detta
är visserligen kostsamt, något som dock delvis torde uppvägas av högre
kvalitet på utredningarna, förkortade handläggningstider och ökad
rättssäkerhet.
Regionåklagarmyndigheten i Stockholm beskriver utbildningen för
ekoåklagare. Yngre åklagare vid lokala myndigheter ges därtill möjlig-
het att viss tid arbeta med ekomål under ledning av ekoåklagare på
regionåklagarmyndigheten. Förundersökningsledningen, som är myck-
et viktig, skulle eventuellt kunna uppmärksammas mer av Riksåklaga-
ren och överåklagarna i deras tillsyn.
Brister i åklagarnas förundersökningsledning påtalas av Polismyndig-
heten i Malmö. Det har inte gått att samordna prioriteringarna mellan
de två åklagarmyndigheter som polismyndigheten samarbetar med i
Malmö. Man rekommenderar bl.a. ledarskapsutbildning för åklagare.
Åklagarmyndigheterna borde även få möjlighet att specialförordna
särskilt lämpade affärsjurister att utföra åtal i komplicerade ekomål.
Denna möjlighet finns i flera länder.
Sveriges domareförbund anser att mål om ekonomisk brottslighet
utreds snabbare och säkrare om de handläggs på statsåklagaranivå. Det
är enligt domareförbundet tämligen uppenbart att ekomål lätt "drunk-
nar" i den mängd andra mål, ofta med förturskaraktär, som handläggs
på distrikten.
Lönesättningen för åklagarna kommenteras också. RA anser att det
är mycket angeläget att åklagarnas allmänna löneläge förbättras snarast.
RA ser en risk för att kompetensen inom åklagarkåren gradvis kom-
mer att försämras, både genom att unga duktiga jurister väljer andra
juristyrken och genom att åklagare säger upp sig då de fått bättre lön
på annat håll. — Statsåklagarmyndigheten för speciella mål anser att
frågan om utbildning och annan kompetens inte kan frikoppias från
åklagarnas löner, och att nuvarande löneläge medför risk för kompe-
tensflykt. — Regionåklagarmyndigheten i Stockholm framhåller att det
finns en uppenbar risk för avhopp i större skala när konjunkturen
vänder och efterfrågan på jurister ökar. Att få en fullfjädrad ekoåklaga-
re tar flera år i anspråk.
Åklagarmyndigheten i Stockholm understryker behovet av beford-
ringsmöjligheter för skickliga åklagare med inriktning på ren åklagar-
verksamhet. Åklagarmyndigheten i Göteborg framhåller betydelsen av
1994/95 :RR4
Bilaga 2
16
att man rekryterar rätt personer för att arbeta mot den ekonomiska
brottsligheten. Arbetsvillkoren och lönesättningen måste vara sådana
att tjänsterna framstår som attraktiva.
Konkursförvaltarnas förening pekar på behovet av fördjupat samar-
bete mellan konkursförvaltare och åklagare, enligt de linjer som skisse-
rats av Riksåklagarens och Riksskatteverkets arbetsgrupp angående
rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurs (Rubicon).
Samma sak betonas av Sveriges domareförbund.
Polisväsendets resurser och kompetens kommenteras på följande vis
i remissvaren.
Rikspolisstyrelsen (RPS) anser att den del av samhällsapparaten som
har att sörja för efterlevnaden av lag och ordning på ekobrottsområdet
— allt från polis till domstolar — är underdimensionerad. Lösningen
av dessa frågor far enligt RPS inte dröja för länge.
Polisens resurser för ekobrottsbekämpning har ökat sedan 1993 och
uppgår i dag till närmare 300 utredningsmän. Enligt RPS är detta en
följd av den klart markerade politiska viljan att öka insatserna mot
ekonomisk brottslighet. Ytterligare åtgärder krävs dock för att häva
obalansen i förhållande till andra myndigheter. RPS jämför med
Danmark, som uppges ha ungefär samma antal utredningsmän som
Sverige, trots att landet är betydligt mindre.
Ålderssammansättningen vid vissa ekorotlar pekar enligt RPS på ett
stort behov av nyrekryteringar inom en relativt nära framtid. Rekryte-
ringen försvåras dock av att det på många håll inte längre finns någon
löneskillnad mellan ekorotlar och andra rotlar. Att lösa denna fråga
ankommer på de lokala polismyndigheterna.
RPS markerar särskilt att de outredda ärendena började samlas på
hög vid tiden för upplösningen av skatterotlarna i slutet av 1980-talet.
Brottsanmälningama från skatterotlarna delades då upp mellan eko-
och bedrägerirotlarna i respektive distrikt. RPS anser att man bör
överväga att återinrätta skatterotlar i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Därigenom skulle ekorotlama avlastas när det gäller rena skattebrott,
uppbördsbrott och rena bokföringsbrott. Resurserna för dessa skatte-
rotlar borde enligt RPS kunna åstadkommas inom de tre storstadsmyn-
digheternas nuvarande personalramar.
Rapportens kritik mot bristande arbetsledning vid polisen kan enligt
RPS ha visst fog för sig, eftersom arbetssituationen ofta kan liknas vid
brandkårsutryckningar. Mer tid för varje ärende skulle ge ett bättre
ailmänresultat, vilket enligt RPS skulle vara kompetenshöjande.
Vad gäller utbildning hänvisar RPS till det nya eko-utbildningspake-
tet som tagits i bruk vid Polishögskolan 1994, vilket liknas vid ett lyft.
Man framhåller även det utökade teknikstödet, främst på datasidan.
Vad gäller behovet av ekonomer uttrycker sig RPS försiktigt — antalet
ekonomer bör stegvis anpassas till verksamheten, och beror bl.a. på
hur man prioriterar konkursbrottsutredningar.
Polismyndigheten i Stockholm framhåller att stora förbättringar inom
ekoroteln har ägt rum under det senaste året. Resurserna har ökat, och
organisation och arbetsmetoder har effektiviserats. Roteln utgör inte
längre en flaskhals. Antalet tjänster vid roteln är i dag 70, varav 58
1994/95:RR4
Bilaga 2
poliser och 5 ekonomer/revisorer. Teknikstödet har förbättrats avse-
värt. Antalet redovisade ärenden har ökat med 40 procent om man
jämför andra halvåret 1993 med motsvarande period året innan.
Vidare anförs att Stockholmspolisens organisationsförändring som
träder i kraft den 1 juli 1994 troligen kommer att innebära att
ekorotelns resurser skyddas från kommenderingar till andra uppgifter.
Från ekorotelns sida framhålls även lönesättningens betydelse.
Svenska polisförbundet framhåller att Polisförbundet centralt aldrig
har varit motståndare till ekorotlamas verksamhet och ekopolisernas
löneanspråk. Vid förhandlingar med Statens förhandlingsråd har Polis-
förbundet lagt yrkanden om ökad satsning mot ekonomiska brott.
Huvudorsaken till att ekoområdet fatt minskad personal var den totala
nedgången i polisresurserna.
Enligt Polisförbundet bedrivs ekobrottsutredningarna i så nära sam-
arbete med åklagare att utredningarna bör innehålla det underlag som
krävs i åtalsfrågan. Den intressekollision som finns mellan åklagare
och polis beträffande insatserna för brottsutredningar generellt måste
enligt Polisförbundet lösas i annat sammanhang. Nuvarande riktlinjer
betonar polisens förebyggande uppgifter. Detta måste med nödvändig-
het betyda att det inte går att bygga ut utredningsverksamheten. Om
statsmakterna vill ha ökade resurser till ekobrottsbekämpningen så bör
detta styras av klara och entydiga centrala uttalanden. Annars finns
stor risk för besparingar även på detta område.
Polisutbildningen är ett stort problem, enligt Polisförbundet. Utbild-
ning ses av de flesta chefer som en kostnad, inte som en investering.
Det är därför nödvändigt att ekoutbildningen finansieras av centrala
medel. Utbildningen av ekonomer vid Polishögskolan, som nämns i
rapporten, syftar inte till att ge ekonomerna "polisiär kompetens",
utan till att ge ekonomer vid ekorotlar en två veckors grundutbildning
om regler som styr förundersökningar, rättegångsbalkens bestämmelser
om tvångsmedelsanvändning m.m.
Statstjänstemannaförbundet (ST-Polisväsende) tar upp frågan om ar-
betsfördelning och arbetsrutiner vid ekorotlama. Inom dessa finns
enligt förbundet en större motvilja än eljest i organisationen mot att
fördela arbetsuppgifter så att personalens samlade kompetens tillvaratas
på bästa sätt.
Polismyndigheten i Malmö kommenterar även bristerna inom poli-
sen, som man anser beror på det otillfredsställande rekryteringsunder-
laget för blivande ekobrottsutredare. En ny rekryteringsväg borde
prövas. Lämpliga personer med god juridisk/ekonomisk grundutbild-
ning kunde ges grundläggande kriminalpolisutbildning.
Polismyndigheten i Göteborg anför att man i dag gör en massiv
satsning på att upprusta ekoroteln. Totalt kommer man att ha 50
tjänster den 1 maj 1994. Därav är 45 polismanstjänster och 2 ekonom-
tjänster. Kvalitetskontrollen av ekobrottsutredningarna anses fungera
väl i Göteborg. Man anser dock att det behövs fler ekonomer samt
sakkunniga med specialkompetens i viss typ av förundersökningar.
Man anser också att konkursförvaltarnas kunskaper borde tas till vara
bättre i brottsutredningarna.
1994/95: RR4
Bilaga 2
Resurser och kompetens inom skatte- och kronofogdemyndigheterna
kommenteras på följande sätt i remissvaren.
Skattemyndigheten i Stockholm framhåller att de ökade resurserna
för skattekontroll kommer att leda till att fler misstänkta fall av
skattebrottslighet kommer att uppdagas. Mycket har gjorts på sista
tiden för att komma till rätta med resursproblemen inom skatteförvalt-
ningen. Myndigheten anser att denna utveckling måste fortsätta. En
allt större, välorganiserad och internationaliserad skattebrottslighet krä-
ver en allt större kontrollinsats från myndighetens sida. Man framhål-
ler också att den organiserade skattebrottsligheten i förening med en
allt mera svårhanterlig lagstiftning ställer oerhörda krav på kompetens
hos skatterevisorerna.
Behovet av bättre juridisk kompetens i den egna myndigheten, fram-
för allt i straff- och processrätt, framhålls av Skattemyndigheten i
Göteborgs och Bohus län. De handläggare som arbetar med ekoutred-
ningar inom skatteförvaltningen har i regel ekonomutbildning som
bas. Myndigheten anser att de internutbildningar som nu förekommer
inom de samverkande myndigheterna kan integreras till en gemensam
juridisk och ekonomisk grund- och specialutbildning, förslagsvis i
samverkan med något universitet.
Tullens resurser och kompetens kommenteras av Generaltullstyrelsen
(GTS). Inom tullen gör man nu en offensiv framtidssatsning på utbild-
ning, dels i form av ekoutbildning till tjänstemän, dels nyrekrytering
av ekonomer.
Resursbalansen mellan de olika myndigheter som behöver samverka
är en fråga som tas upp av en lång rad remissinstanser. Ett effektivt
samarbete mellan myndigheterna på detta område kräver att alla de
berörda har adekvata resurser ("en kedja är inte starkare än dess
svagaste länk"). Synpunkter av denna art framförs av bl.a. Riksåklaga-
ren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, skattemyndigheterna i Stock-
holms, Blekinge, Västmanlands och Västerbottens län, samt Kronofog-
demyndigheten i Stockholm.
Polismyndigheten i Göteborg anser att obalansen bottnar i en brist på
helhetssyn från statsmakternas sida. Som exempel anges att skattemyn-
digheterna gavs särskilda medel för att bekämpa ekonomisk brottslig-
het under flera år innan åklagare och polis erhöll sådana medel.
Vissa av remissinstanserna pekar ut vilka flaskhalsar som finns för
närvarande eller befaras inom kort. Bristen på utredningskapacitet
inom polisen anses av många vara det hittills värsta hindret. Polismyn-
digheten i Göteborg anser däremot att åklagarbristen är den verkliga
flaskhalsen, inte bristen på utredningsresurser hos polisen. Skattemyn-
digheten i Stockholm anser att domstolarna kan bli nästa problemom-
råde, som följd av att skatteförvaltning, polis och åklagare har fått
ökade resurser för att utreda ekonomisk brottslighet.
Vad gäller åklagarens roll i brottsutredningarna finns ett par olika
uppfattningar. Skattemyndigheten i Västerbottens län anser att det i de
utredningar som bedrivs i samarbete mellan skattemyndighet, polis
och åklagare är en stor fördel om åklagaren aktivt ieder förundersök-
ningen och styr utredningen. Polismyndigheten i Göteborg, som re-
22 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
1994/95 :RR4
Bilaga 2
kommenderar projektinriktade arbetsgrupper, anser däremot att man
bör skilja mellan arbetsledarskap och förundersökningsledning. Arbets-
ledningen bör av principiella skäl inte utövas av åklagare utan av
polisman.
Den regionala resursfördelningen tas upp i många remissvar.
- Rikspolisstyrelsen anser att situationen i Sverige skulle ha varit
bättre om man här haft en annan resursfördelning mellan storstäder-
na och riket i övrigt när det gäller resurserna för skatte-, polis- och
åklagarmyndigheter.
-Polismyndigheten i Malmöhus län påtalar den felaktiga fördelning
av polisresurserna mot ekonomisk brottslighet som skedde under
hela 1980-talet. Resurserna borde ha koncentrerats till storstäderna,
där de ekonomiska rotlarna kunde ha getts ett större geografiskt
ansvarsområde. I stället spriddes resurserna till samtliga län där de
kom att användas för i vissa fall helt andra typer av brottslighet än
den avsedda.
-Skattemyndigheten i Stockholms län framhåller att de extra medel
som statsmakten nu avsatt för skattekontroll i första hand tillförs de
skattemyndigheter där de största bristerna finns i dag, dvs. storstads-
länen. Därmed utjämnas en del av obalansen inom landet. På sikt
anser man dock att överföringen av resurser till storstadslänen
behöver fortsätta.
-Skattemyndigheten i Blekinge län anser att skattemyndigheterna i de
små länen har relativt sett större möjligheter att upptäcka brott än
myndigheterna i de stora länen, och bekräftar att missförhållandena
inte är lika stora som i de stora länen. Tidsförskjutningen mellan
anmälan och dom anses dock vara ett problem även i Blekinge.
-Skattemyndigheten i Västerbottens län anser att alla myndigheter
som arbetar mot den ekonomiska brottsligheten behöver ökade
resurser, gärna i form av öronmärkta pengar, men att särskilda
satsningar bör göras i storstadsregionerna.
- Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län påpekar att det behövs
särskild kompetens för internationell indrivning, och att denna
endast kan skapas på ett Stal händer i landet. Utlandsgäldenärer
måste handläggas samlat.
-ST-Polisväsende anser det viktigt att man inte flyttar resurser till
storstäderna från övriga landet, då det skulle öka brottsligheten där.
Statssekreterarna i Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen framhål-
ler betydelsen av att de s.k. styrsystemen för polisen har en helt annan
utformning än för andra myndigheter. Polisen styrs genom uttalade,
årliga prioriteringsresonemang på central, regional och lokal nivå i
parlamentariskt valda församlingar. Åklagare, skatteförvaltningens per-
sonal och exekutionsväsendet styrs i princip enbart av regelverket.
Detta bidrar till obalansen mellan myndigheterna och ger dessutom
1994/95 :RR4
Bilaga 2
20
upphov till oklarheter om vem som har ansvaret för att den nödvändi-
ga samordningen kommer till stånd. Det pågående reformarbetet tar
sikte på att undanröja bl.a. dessa brister i den nuvarande ordningen.
Frågorna om organisation och samarbete mellan myndigheterna
diskuteras av ett mycket stort antal remissinstanser. Åklagarmyndighe-
ternas synpunkter är följande.
- Riksåklagaren (RA) framhåller i sitt remissyttrande att kampen mot
den ekonomiska brottsligheten ställer speciella krav på polis och
åklagare. Man bör därför inte vara främmande för att pröva nya
organisationsformer. RÅ anser att tiden nu kan vara inne för att i
liten skala pröva nya grepp i form av ett fastare organisatoriskt
samarbete mellan åklagare och polis. Den naturliga utgångspunkten
för det är Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samt ekoroteln
vid Rikskriminalen.
-Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) anser att en myn-
dighet av typ norska Okokrim eller dess danska motsvarighet vore
den effektivaste arbetsmodellen för bekämpande av den grövsta
ekonomiska kriminaliteten. I avbidan på en sådan lösning anser
SPM att utvidgade ansträngningar bör göras för att skapa arbetsteam
och projektgrupper med åklagare, poliser och ekonomer. Dessa
grupper bör enligt SPM helst samlokaliseras för största möjliga
kontakt under arbetets gång.
-Åklagarmyndigheten i Stockholm framhåller att samordningsproble-
men mellan myndigheterna har naturliga orsaker. Svårigheter upp-
står lätt till följd av integritetsfrågor och problem kring myndighe-
ters tillgång till varandras register. Som exempel nämns att en
åklagare som häver ett beslag inte har rätt att underrätta kronofogde-
myndigheten om tillgångarnas existens.
Åklagarmyndigheten i Stockholm ser inga fördelar med att knyta vissa
polisutredare direkt till åklagarmyndigheterna, i varje fall inte på lokal
eller regional nivå. Ett förstärkt stöd av ekonomer förordas inom de
åklagarmyndigheter som handlägger kvalificerade ekobrottsutredning-
ar. Dessa återfinns främst i storstäderna, där man nu torde kunna
bygga upp enheter av ändamålsenlig storlek. Denna lösning är bättre
än att bilda en central myndighet på riksnivå. Ekobrottslighet av lokal
eller regional omfattning bekämpas bäst av myndigheter på lokal eller
regional nivå. Dock framhåller man värdet av Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål, och anser att mycket talar för att en ökad satsning
här skulle vara värdefull.
-Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att revisionsrapporten har fel
i sin kritik av den informella samarbetsmodellen i Göteborg; denna
har inte medfört att konkursbrottsligheten har satts på undantag.
- Regionåklagarmyndigheten i Stockholm finner inga samarbetsteknis-
ka skäl att tillskapa en ny myndighet. Man understryker vikten av
att polisens regionala rotlar behålls, och att deras resurser fredas.
Okad effektivitet bör åstadkommas genom samverkan beträffande
övergripande frågor. Detta anser man kan åstadkommas genom att
åklagarna fått möjlighet att närvara vid polisstyrelsernas sammanträ-
1994/95 :RR4
Bilaga 2
den. Det ligger ett stort värde i att ha skilda organisationer för polis
och åklagare. Personer från olika myndigheter behöver inte nödvän-
digtvis vara anställda av samma arbetsgivare för att ett lyckat samar-
bete skall komma till stånd. RÅSOP (Riksåklagarens Specialopera-
tion) anförs som exempel på detta. Vidare nämns det s.k. SAMEB-
projektet (Samverkan mot ekonomisk brottslighet) i Stockholms län,
som tillkommit på initiativ av landshövdingen Ulf Adelsohn.
Polismyndigheternas synpunkter på organisation och samarbete är
följande.
-Rikspolisstyrelsen (RPS) framhåller att organisationen ändrats för
polisväsendet i stort, och att detta medfört att RPS fråntagits operativ
och ekonomisk styrfunktion för insatserna mot ekonomisk brottslig-
het. Enligt RPS var det en stor brist att ingen myndighet (eller
"stark" kraft i "rätt" ledningsfunktion) har ansett sig ha mandat att
ta ansvar för ledning och samordning. Enligt RPS bör insatserna
mot ekonomisk brottslighet ses som en riksangelägenhet, som kräver
samlad styrning av insatserna.
Samarbetet mellan olika myndigheter fungerar enligt RPS så bra man
kan begära bortsett från svårigheter orsakade av resursmässig obalans.
För polisen är det enligt RPS viktigare med fler utredare än en ändrad
eller ny organisation. Ledningen av ekopolisen bör enligt RPS ha sin
tyngdpunkt på regional nivå. På central nivå måste det dock finnas
resurser för att bekämpa "nationell" brottslighet eller annan brottslig-
het där en central resursinsats framstår som mest ändamålsenlig.
Ekorotlama på regional nivå bör enligt RPS bibehållas i alla län och
samtidigt förstärkas.
RPS hänvisar också till ett aktuellt regeringsuppdrag att utreda
samlokalisering mellan ekoroteln, specialutbildade ekoåklagare och
eventuellt även andra samverkande myndigheter på orten. På central
nivå skall en central samlokalisering utredas. Vidare önskar RPS fa
rätt att utfärda föreskrifter för fördelning och samordning/prioritering i
ärenden som rör två eller flera ekorotlar.
RPS anser att även domarkåren bör medverka i diskussioner om
hur man skall lösa frågan om kortare utredningstider. Det gäller enligt
RPS att hitta metoder som förhindrar att adekvata påföljder inte
utdöms för brott därför att för lång tid förflutit sedan brottet.
Organisationen av polisväsendet kommenteras även av Riksskattever-
ket (RSV). RSV anser att en stark centralmyndighet med ansvar för
styrning och uppföljning behövs om en decentraliserad polisverksam-
het skall bli effektiv. Först då blir det enligt RSV möjligt att verka för
att brottsbekämpningen kan ligga på samma nivå i olika geografiska
områden.
De tre lokala polismyndigheter som yttrat sig över rapporten är
kritiska till idén om en ny myndighet.
- Polismyndigheten i Malmö menar att den ekonomiska brottsligheten
är kopplad till andra typer av brott såsom narkotikabrott och
våldsbrott, och att detta gör det onaturligt att utreda ekonomisk
brottslighet separat. Man framhåller betydelsen av polisens nya s.k.
1994/95:RR4
Bilaga 2
kriminalunderrättelseverksamhet. Samtidigt hänvisar man till att det
är åklagaren som ansvarar för förundersökningen i mål om ekono-
misk brottslighet, och att det därför är åklagaren som bär ansvaret
för hur han utnyttjar den utredningsresurs som polismyndigheten
ställer till hans förfogande.
- Polismyndigheten i Göteborg är starkt kritisk till tanken på en
nationellt organiserad poliskår. Myndigheten anser dock att resurser-
na i dag är alltför splittrade och förordar att Rikskriminalen, de tre
storstäderna samt Sundsvall/Umeå får interregionalt ansvar för be-
kämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Vidare rekommen-
deras projektinriktade arbetsgrupper med handläggare från de sam-
verkande myndigheterna. Sådana arbetsgrupper bör vara tillfälliga
och avse större utredningar i projektform. Arbetsledarskapet i en
sådan grupp bör utövas av polisman och förundersökningsledningen
av åklagare. Denna ansvarsfördelning är viktig av principiella skäl.
-Polismyndigheten i Stockholm anser att centrala myndigheter inte
bör utöva operativ verksamhet. Myndigheten förordar regional sam-
verkan mellan myndigheterna inom storstadslänen. Särskilda pro-
jektgrupper, som t.ex. RASOP, kan inrättas vid behov. Polismyndig-
heten i Stockholm anser också att alla ekobrottsutredningar i Stock-
holms län bör samlas på en enhet. Man anser dessutom att de
åklagarmyndigheter som är verksamma mot den ekonomiska brotts-
ligheten i Stockholm borde bestå av en enda myndighet.
Skatte- och kronofogdemyndigheterna kommenterar också organisatio-
nen och samordningen av det brottsutredande arbetet. Behovet av
samordning är allmänt erkänt. Olika modeller förespråkas. Kommen-
tarerna rör systemet av berörda myndigheter sett utifrån skatte- respek-
tive kronofogdemyndigheternas perspektiv — inte endast polis och
åklagare.
-Skattemyndigheten i Stockholms län framhåller att samarbetet mel-
lan inblandade myndigheter tidigare har haltat, men att det har
förbättrats de senaste två åren. Man önskar inte att en ny central
myndighet inrättas, med motiveringen att centrala myndigheter inte
bör bedriva operativ verksamhet. I stället förespråkar man en egen
samverkansmodell som bygger på befintliga organisatoriska enheter.
Ändringar behöver då endast göras beträffande styrningen och vissa
forumregler. Modellen innebär att tre regionala och integrerade
samverkansgrupper tillskapas inom nuvarande myndighetsstruktur.
Dessa tre grupper bör lokaliseras till storstäderna och fa ett helhets-
ansvar för härvor med nationella och internationella förgreningar i
varsin del av landet. Grupperna skall bestå av myndighetscheferna
för åklagar-, polis-, skatte-, kronofogde- och tullmyndigheterna i
dessa städer. Avsevärt färre personer än idag skulle bli inblandade,
vilket underlättar styrning och samordning.
-Skattemyndigheten i Malmöhus län önskar heller inte någon central
myndighet. I stället ansluter man sig i princip till den samverkans-
modell som lanserats av Skattemyndigheten i Stockholm. Vidare
1994/95:RR4
Bilaga 2
23 Riksdagen 1994195. 2 saml. RR4
framförs att skattebrott som är spridda över flera regioner bekämpas
bättre om administrationen sköts från storstäderna. Detta gäller
oavsett regionindelning hos de samverkande myndigheterna.
-Skattemyndigheten i Blekinge län hyser farhågor att det skulle
utvecklas ett A- och ett B-lag av utredare där en effektivitetsvinst i
de utredningar som företogs av den centrala myndigheten skulle
åtföljas av minskad effektivitet i de återstående utredningarna. I
stället för en central myndighet rekommenderas ett utökat och
formaliserat samarbete mellan skattemyndigheterna, polis och åkla-
gare. Man konstaterar dock att detta har sagts i alla tider utan att
resultat visat sig. Möjligen kan ett fastare regionalt samarbete vara en
framkomlig väg i mindre län.
-Skattemyndigheten i Göteborgs och Bohus län framhåller bristen på
entydiga direktiv och den splittrade myndighets- och ansvarsstruktu-
ren som huvudsaklig förklaring till ineffektiviteten i bekämpningen
av ekonomisk brottslighet. Olika lösningar av organisationsfrågan
diskuteras. En central myndighet vore naturligast. Varje modell som
bygger på samordning av existerande myndigheter medför vid jämfö-
relse effektivitetsförluster. En central myndighet för ekobrottsbe-
kämpning rymmer dock problem med avgränsning mot annan
brottsbekämpning. — En lösning med modifierad myndighetsstruk-
tur, som anses lättare att genomföra, skulle innebära att det operati-
va ansvaret delades upp på särskilda eko-enheter inom befintliga
myndigheter. Koncentration skulle ske till Stockholm, Malmö och
Göteborg. Nuvarande ekoverksamhet på lokal och regional nivå
skulle samtidigt fortsätta i nuvarande former. — Även åtgärder inom
ramen för nuvarande myndighetsstruktur är möjliga. Cheferna för
berörda myndigheter i Göteborgs och Bohus län har beslutat att
intensifiera sitt samarbete rörande ekobekämpning. Gruppen har
blivit mer operativt inriktad än tidigare.
-Skattemyndigheten i Västmanlands län framhåller risken för flask-
halsar och anser att det därför inte kan ankomma på enskilda
myndigheter att bestämma graden av samverkan med andra. Ansva-
ret för en sammanhållen styrning bör ligga hos någon central
myndighet. Det skulle också underlätta insamling och spridning av
information. Direktiv kan sedan ges via de samarbetsorgan som bör
finnas i varje län. Central samordning behövs för de härvor med
bolagsplundringar som nu är aktuella, eftersom dessa är spridda över
landet.
- Något liknande förespråkas av Skattemyndigheten i Västerbottens
län, som anser att man bör inrätta ett tvärpolitiskt organ med
övergripande samordnande och stödjande funktion, för att övervaka
hur myndigheterna använder sina resurser.
- Kronofogdemyndigheten i Stockholms län anser att man kan få ett
mycket gott resultat av det samarbete som nu finns i länet mellan de
berörda åklagar-, polis-, skatte- och kronofogdemyndigheterna. Det
kräver dock att de berörda myndigheterna har hyggligt lika nivå på
1994/95 :RR4
Bilaga 2
resurserna.
24
-Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län har nyligen ändrat organi-
sationen av sin specialindrivning. S-sektionen handlägger all indriv-
ning mot vissa kategorier av gäldenärer. Man gör utredningar av
vissa bolagskonstruktioner, särskilda branscher, kända personer och
dessutom de tyngst restförda bolagen och fysiska personerna. Kun-
skapen ger förutsättningar för samarbete med andra myndigheter.
Myndigheten menar att en samordning måste ske nära den operativa
verksamheten, eftersom organiserat samarbete alltid riskerar att ske
mera för formens skull. En central myndighet bör stödja och sam-
ordna, men signaler från verksamheten fångas lättast upp regionalt
och lokalt. I särskilt omfattande utredningar anser man att en
ansvarig myndighet bör utses som skall kunna disponera personal
från andra områden. Man anser också att Tillsynsmyndigheten i
konkurs (TSM), som är en del av kronofogdemyndigheten, skulle
kunna utnyttjas mer för att samordna olika utredningar vid konkurs.
- Kronofogdemyndigheten i Göteborgs och Bohus län föreslår en
samverkansmodeli som i allt väsentligt tycks motsvara den som
framförts av Skattemyndigheten i Stockholms län. Konkret samar-
bete mellan åklagare och konkursförvaltare anses också mycket
viktigt. Detta samarbete kan förbättras avsevärt, och kronofogdemyn-
digheten har — som borgenär i konkurs — här en uppgift som
förmedlande länk. Man framhåller samtidigt att kronofogdemyndig-
heternas huvuduppgift är indrivning, inte att aktivt medverka i
brottsutredningar. En annan sak är att man i samarbete med andra
myndigheter arbetar för att komma till rätta med den ekonomiska
brottsligheten. I detta samarbete är det viktigt att noga definiera varje
deltagares ansvarsområde.
-Riksskatteverket (RSV) anser att samverkan mellan berörda myndig-
heter är det viktigaste instrumentet för att åstadkomma en fram-
gångsrik ekobrottsbekämpning. Detta samarbete måste bedrivas på
lokal, regional och central nivå.
En bättre samordning på central nivå är angelägen, enligt RSV. Den
centrala kontaktmannagrupp som avvecklades 1991 eller något motsva-
rande permanent organ borde snarast inrättas igen. Det är enligt RSV
inte tillräckligt att samverkansgrupper med tidsbegränsade uppdrag
inrättas vid behov av akuta åtgärder. Internationella frågor, lagstift-
ningsfrågor, metodutveckling, utbildning, uppföljning och utvärdering
av olika åtgärder måste enligt RSV ingå i det löpande arbetet på den
centrala nivån.
RSV anser dock inte att man nu bör skapa en särskild myndighet
med ansvar för all ekobrottsbekämpning. I stället rekommenderas en
översyn av samverkan och samverkansformer med tydlig inriktning på
snabba praktiska förslag. Resursbalans mellan olika myndigheter är
nödvändig. På regional och lokal nivå kan integrerade samverkans-
grupper skapas. Lokaliseringen av dessa behöver enligt RSV inte
begränsas till storstäderna.
Från domstolsväsendet anförs följande. Svea hovrätt delar revisorer-
nas uppfattning att det brottsutredande arbetet måste bli mer effektivt,
1994/95 :RR4
Bilaga 2
25
och att detta kan uppnås genom fast sammansatta arbetsgrupper med
deltagare från olika myndigheter. Hovrätten delar också uppfattningen
att det är viktigt att samarbetet mellan åklagare och konkursförvaltare
förbättras och far fastare former. Det är enligt hovrätten av vital
betydelse att man tar till vara konkursförvaitarnas kunskaper på ett
tidigt stadium i förundersökningen. Det skulle underlätta inriktning
mot väsentligheter och troligen bidra till mindre mål och mindre
omfattande dokumentation.
Övriga remissinstanser har följande synpunkter på organisation och
samarbete. Generallullstyrelsen (GTS) anser att en bättre och mer effek-
tiv samverkan mellan myndigheter är en förutsättning för att samhället
skall ha framgång i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Någon ny central myndighet bör däremot inte inrättas; det skulle bara
medföra risk för revirtänkande och gränsdragningsproblem. GTS fram-
håller tullens betydelse bland de samverkande myndigheterna. GTS
anser att tullens roll i detta sammanhang har förbisetts, såväl i reviso-
rernas rapport som i det nya regeringsinitiativet om förbättrad samord-
ning ("ekobrottskommandot").
Finansinspektionen anser att samordnade insatser är av stor vikt.
Man har positiva erfarenheter av såväl den särskilda centrala samord-
ningsgruppen mot brott inom det finansiella systemet, RÅSOP och
samarbetet med åklagarmyndigheterna när det gäller utredningar om
brott mot insiderlagen.
Landsorganisationen i Sverige (LO) understryker behovet av samord-
ning mellan myndigheterna. Den pågående "Operation krogsanering" i
Stockholm anges som exempel.
Flera remissinstanser anser att rättegångarna kan behöva effektiviseras.
Svea hovrätt framhåller att de stora ekobrottmålen är betungande för
rättsväsendet. Det är väsentligt att komma till rätta med de långa
handläggningstiderna. Rättsväsendets resurser måste i större utsträck-
ning kunna användas för andra brott och tvister.
Stockholms tingsrätt anser också att rättegången kan behöva effektivi-
seras. Erfarenheterna av den reformering av tingsrättsförfarandet som
skedde 1988 bör utvärderas. Vissa ändringar i rättegångsbalken bör
övervägas i syfte att underlätta hanteringen av mer omfattande mål om
ekonomisk brottslighet.
Redan i dag kan rättegångsförfarandet i viss mån anpassas efter
målets omfattning, framhåller Stockholms tingsrätt. De stora ekomålen
kräver noggrann planering, men vid en större tingsrätt som Stock-
holms går detta att klara utan att man "slår sönder" övrig verksamhet.
De flesta mål om ekonomisk brottslighet är för närvarande inte större
än att de kan handläggas under en dag eller mindre. Tendensen är
dock att även de minsta målen blir större.
Göteborgs tingsrätt anser att en effektiv handläggning av omfattande
mål om ekonomisk brottslighet bäst främjas av att förundersökningar-
na är väl disponerade och rensade från oväsentligheter. Rättegångsbal-
1994/95:RR4
Bilaga 2
kens grundläggande regler om muntlighet, omedelbarhet och koncent-
ration står sig tämligen väl även i dessa mål. Vissa detaljer i regelsyste-
met kan dock behöva ses över. Som exempel nämns att semesteruppe-
håll i mycket omfattande mål för närvarande inte medges av rätte-
gångsbalken.
Skattebetalarnas förening anser att man i mål om ekonomisk brotts-
lighet bör överväga ett ökat inslag av skriftlig argumentation såsom i
förvaltningsprocessen. Bevisfrågor bör dock även fortsättningsvis av-
handlas muntligt.
Frågan om förberedelser inför rättegången kommenteras av remiss-
instanserna på följande sätt.
Svea hovrätt har ingen erinran mot tanken att åklagarna skulle
lämna en kort skriftlig introduktion till rätten. Det förekommer att så
sker redan nu. Vanligare är att åklagaren ger denna typ av information
med hjälp av overhead-bilder. En skriftlig framställning av huvuddra-
gen i åklagarens talan, uppställningar o.d. som kan konsulteras under
rättegången kan enligt hovrätten vara av värde för rättens ledamöter.
Rättegångsbalken innehåller inget hinder för detta.
Förslaget om en kort skriftlig introduktion från åklagaren ligger helt
i linje med tankarna bakom det reformerade tingsrättsförfarandet,
påpekar Stockholms tingsrätt. Om det visar sig att genomslaget blivit
dåligt kan det finnas anledning att ändra rättegångsbalken ytterligare.
Betydelsen av att muntlig förberedelse hålls i de större målen fram-
hålls särskilt av Stockholms tingsrätt. I protokollet från ett sådant
sammanträde bör man sammanfatta parternas ståndpunkter, så som de
uppfattas av rätten. En förebild för detta finns i den ståndpunktspro-
memoria som enligt rättegångsbalken kan upprättas i tvistemål. Parter-
na bör beredas tillfälle att yttra sig över sammanfattningen. Detta kan
underlätta åklagarens framställning under huvudförhandlingen. Åkla-
garen får samtidigt klart för sig hur rätten uppfattat åtalet och kan
komplettera sin framställning med hänsyn härtill.
Stockholms tingsrätt diskuterar även åklagarens möjligheter att re-
dan i stämningsansökningen belysa åtalet utöver själva gärningsbeskriv-
n ingen.
Regionåklagarmyndigheten i Stockholm nämner att rättegångsbalken
ger möjlighet för rätten att hålla förberedande sammanträde med
parter och andra som berörs, om det finns särskilda skäl för detta.
Denna möjlighet utnyttjas. Paragrafen skulle dock kunna ändras så att
det inte skall fordras särskilda skäl för att hålla sådana sammanträden.
Värdet av planeringssammanträden framhålls även av Göteborgs tings-
rätt.
Betydelsen av domstolarnas kompetens framhålls av flera remissin-
stanser. Riksåklagaren (RA) anser att en höjning av domarnas kompe-
tens i ekonomiska frågor skulle effektivisera processen och underlätta
åklagarens arbete i rättssalen. Enligt Åklagarmyndigheten i Stock-
holm skulle många av de komplikationer som uppstår i omfattande
ekobrottsprocesser kunna undvikas genom en höjning av domarnas
kunskapsnivå på området. Kraven på pedagogiska insatser från åklaga-
1994/95 :RR4
Bilaga 2
27
rens sida skulle därmed bli mindre, processledningen skulle kunna bli
mera bestämd, och mindre väl grundade invändningar i processen
skulle framstå som mindre opportuna.
Skattemyndigheten t Blekinge län förmedlar erfarenheter från de
skatterevisorer som medverkar som sakkunniga eller vittnen i mål om
ekonomisk brottslighet. Myndigheten menar att skatterevisorerna
ibland upplever att domstolen inte förstår sakfrågan beroende på
bristande kunskaper.
Domstolens sammansättning kommenteras också i detta samman-
hang. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål (SPM) framhåller att
ekobrottsmålen ofta innehåller svåra frågeställningar om exempelvis
associationsrätt, civilrätt och skatterätt, och att juristdomaren i dessa
mål har ett begränsat stöd av nämndemännen. Det kan enligt SPM
ifrågasättas om inte tingsrätten i denna typ av mål borde ges möjlighet
att på begäran av part besluta om en sammansättning som den vid
ordinära tvistemål, således tre juristdomare. Har tingsrätten avgjort
målet i sådan sammansättning torde rätten till fullföljd i hovrätt kunna
begränsas.
Svea hovrätt anser att det är av värde att experter kan anlitas som
ledamöter i rätten. Hovrätten har goda erfarenheter av detta liksom av
att låta skattedomare ingå i rättens sammansättning. Hovrätten instäm-
mer också i att vissa avdelningar eller rotlar vid de större tingsrätterna
bör få specialisera sig på mål om ekonomisk brottslighet. Så sker redan
i dag i bl.a. Stockholms tingsrätt.
Både domstolsjurister och åklagare behöver bättre ekonomisk kom-
petens, anser hovrätten. Kravet på kompetens hos åklagaren kommer i
förgrunden, men även för domarnas del behövs förbättrad utbildning.
Stockholms tingsrätt instämmer i att olika domare har olika förkun-
skaper, och att detta är ett problem. Möjligheten att låta experter ingå
som särskilda ledamöter i domstolen har inte utnyttjats av tingsrätten.
Den särskilda sakkunskap som behövs i vissa måltyper bör enligt
tingsrätten i allmänhet tillföras "från golvet", alltså genom sakkunnig-
bevisning.
Det faktum att målen lottas mellan domarna har enligt Stockholms
tingsrätt sin grund i principen om domstolarnas självständighet som
kommer till uttryck i 11 kap. regeringsformen. Den motvilja mot
specialdomare som kan finnas på sina håll brukar också härledas ur
detta.
Stockholms tingsrätt anser det viktigt att upprätthålla domarnas
kompetens i ekonomiska frågor, och att detta bör kunna ske genom att
utbildning anordnas i samarbete med åklagare och advokater. Värdet
av gemensam utbildning för åklagare och domare framhålls särskilt.
Erfarenhetsutbytet mellan åklagare och domare är enligt Stockholms
tingsrätt också för litet. De S kontakter som förekommer mellan
domstolar och åklagare bör utvidgas och även omfatta företrädare för
advokatkåren. Syftet bör vara att förbättra pedagogiken i parternas,
främst åklagarens, framställningar och förutsättningarna för rättens
ledamöter att tillgodogöra sig dessa vid huvudförhandlingen. Utveck-
ling av arbetsmetoder och framställningstekniker — t.ex. grafiska
1994/95:RR4
Bilaga 2
hjälpmedel framställda med datorteknik — är exempel på frågor som
lämpar sig för diskussion mellan domstolarna, åklagarväsendet och
advokatkåren. Ett ökat erfarenhetsutbyte mellan dessa yrkesgrupper
har enligt Stockholms tingsrätt stor betydelse för att effektivisera
handläggningen av ekobrottsmålen inom rättsväsendet i stort.
Göteborgs tingsrätt har en annan syn på såväl frågan om gemensam
utbildning som frågan om specialisering. Man är tveksam till tanken
på gemensam utbildning för åklagare och domare. I ett renodlat
kontradiktoriskt förfarande är det viktigt att den ena parten inte ens
har anledning att misstänka att den andra parten har något samröre
med domstolen.
Göteborgs tingsrätt har hittills varit försiktig med att utnyttja exper-
ter som särskilda ledamöter i rätten. Skälet till detta är inte att
domstolen skulle ha svårt att utnyttja sådan expertis, utan att man av
principiella skäl anser det betänkligt att tillföra rätten specialkunska-
per som parterna inte ges tillfälle att ifrågasätta.
När det gäller specialutbildning för domare anför Göteborgs tings-
rätt vissa principiella betänkligheter. Man anser att det kan finnas en
risk för att en domare som är expertutbildad i annat än juridiska
frågor lägger sina egna kunskaper i stället för den presenterade utred-
ningen till grund för bedömningen. Gränsen mellan juridisk och
ekonomisk kompetens anses dock vara flytande. Mot bakgrund härav
anser tingsrätten att det kan ha ett klart värde att höja den ekonomiska
kompetensen inom domarkåren. Detta kan ske genom de särskilda
kurser för domare som anordnas av Domstolsverket.
Enligt Göteborgs tingsrätt hör det till sällsyntheterna att bristande
ekonomisk kompetens inom domarkåren leder till oriktiga domar.
Brister i utredningsmaterialet kan däremot göra det omöjligt att åstad-
komma en från åklagarens synpunkt riktig dom. Liknande synpunkter
framförs av Sveriges domareförbund.
Värdet av specialisering inom domarkåren diskuteras också av Göte-
borgs tingsrätt. Specialisering anses medföra ökad effektivitet i hand-
läggningen men behöver inte medföra någon kvalitativ förbättring av
domstolens avgöranden. En bred erfarenhet från olika rättsområden
anses befrämja en kvalitativt högtstående rättskipning. Tingsrätten är
dock beredd att tillstyrka en viss specialisering när det gäller de mer
kvalificerade målen.
Sveriges domareförbund framhåller domstolarnas självständighet och
vikten av att inga missförstånd om domstolarnas ställning råder eller
sprids. Man tillbakavisar därför förslaget att utbilda domare tillsam-
mans med åklagare m.fl. grupper. Förbundet framhåller domstolarnas
möjligheter att adjungera expertis. Expertmedverkan i domstolen bor-
de utnyttjas i högre grad än i dag. Möjligheterna till en samordning av
mål om ekonomisk brottslighet och sammanhörande skattemål i för-
valtningsdomstol borde också tillvaratas bättre.
Skattebetalarnas förening betonar att grundläggande kunskaper i
bokföring och företagsekonomi är nödvändiga för att förstå bevisning-
en i ekobrottsmål och anser att förslaget om mer specialiserade domare
bör övervägas.
1994/95 :RR4
Bilaga 2
29
En annan möjlighet som diskuteras i rapporten är att införa pedago-
gisk utbildning för åklagare. Skälet är att det i domstolen ställs höga
krav på åklagarens framställningsförmåga, och att förbättringar härvid-
lag skulle vara ett sätt att effektivisera arbetet i rättssalen.
Riksåklagaren (RA) instämmer i detta och framhåller att området
inte varit föremål för någon egentlig metodutveckling. Även Statsåkla-
garmyndigheten för speciella mål anser att detta är ett försummat ut-
bildningsområde. En satsning på modern teknik med därtill hörande
utbildning borde ge förbättrade möjligheter till pedagogiska framställ-
ningar. RA anser att frågan om pedagogisk utbildning för åklagarna är
intressant och väl värd att följa upp. RÅ är dock tveksam till om
kostnaden för en sådan utbildning ryms inom åklagarväsendets ekono-
miska ramar.
Även Regionåklagarmyndigheten i Stockholm och Göteborgs tingsrätt
är positiva till tanken på pedagogisk utbildning för åklagarna.
Svea hovrätt framhåller att innehållet i åklagarens gärningsbeskriv-
ning, som ingår i ansökan om stämning, är avgörande för att en
rättegång skall kunna genomföras effektivt och med den rättssäkerhet
som är avsedd. I dag finns stora variationer i hur åklagarna utformar
sina gärningspåståenden. Det gäller i synnerhet i mål om ekonomisk
brottslighet. Hovrätten anser att åklagarna bör sträva efter mer strin-
gens och tydlighet i sina gärningspåståenden. Detta bör kunna tas upp
under åklagarnas utbildning.
Revisionsrapportens betoning av betydelsen av regeringens styrning
bekräftas i remissvaren. Polismyndigheten i Stockholm understryker
behovet av en strategisk plan för samhällets kamp för att minska den
ekonomiska brottsligheten. Behovet av samordning på regeringsnivån,
samt löpande uppföljning av de åtgärder som vidtas, betonas av Skatte-
betalarnas förening.
När det gäller såväl civil- som skattelagstiftning är det enligt Riks-
skatteverket (RSV) ytterst viktigt att ständigt bevaka att nya regler inte
kan utnyttjas för olika brott. RSV framhåller att de korta remisstiderna
för olika lagförslag gör det svårt att beakta de brottsförebyggande
aspekterna. RSV betonar också betydelsen av förenklingar i lagstift-
ningen. Skattemyndigheten i Stockholm framhåller att lagstiftningen
blivit mer komplicerad igen efter de förenklingar som skattereformen
medförde. En mer samlad styrning från regeringen vore önskvärd.
Den höga förändringstakten i lagstiftningen, speciellt inom skatte-
området, anses av Sveriges domareförbund ha negativa effekter när det
gäller tilltron till och efterlevnaden av gällande regler.
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) anser att den ekonomiska
brottsligheten ofta har sin grund i att vi har för många regler i
komplicerade system och rekommenderar regelförenkling snarare än
resursförstärkningar.
1994/95:RR4
Bilaga 2
30
Polismyndigheten i Stockholm anser att det är självklart att det går att
minska den ekonomiska brottsligheten, men att det då krävs en annan
syn på lagstiftningsfrågor och en annan moralisk syn på den ekonomis-
ka brottsligheten.
Skattemyndigheten i Västerbottens län betonar betydelsen av att man
tar till vara erfarenheter från de myndigheter och deras handläggare
som har att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Det gäller både i
samband med lagstiftning, fördelning av resurser, diskussion om kom-
petens och i organisatoriska frågor.
Landsorganisationen i Sverige (LO) anser att det har framlagts en rad
utredningar och även propositioner som antagits av riksdagen, som
enligt LO:s sätt att se ytterligare försvårar bekämpningen av den
ekonomiska brottsligheten. Som exempel anges avskaffandet av veto-
rättsreglerna och det förslag om F-skattesedel som väckts av 1992 års
arbetsrättskommitté. LO anser att regeringen snabbt kan visa hand-
lingskraft genom att föreskriva att alla statliga utredningar skall göra
en analys av utredningsförslagens eventuella effekter på ekobrottsbe-
kämpningen.
JUSEK (Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer) anser
att de frågor som behandlas i rapporten skall avpolitiseras. Det bör
tillsättas en tvärpolitisk kommission, som bör arbeta nära berörda
myndigheter och följa deras arbete. Därmed skulle samhället kunna ge
entydiga signaler till de berörda aktörerna och lättare kunna bedöma
resursbehoven.
Statssekreterarna i Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen pekar
på den frihet som statsmakterna i stor eller fullständig parlamentarisk
enighet har lagt på myndigheterna när det gäller planering, resursför-
delning och prioritering i övrigt. Detta system har inte fungerat
tillfredsställande i alla avseenden. Brister i kontroll och uppföljnings-
system kan vara en förklaring, anser man. En annan förklaring kan
vara att prioriteringen av en brottsförebyggande polisverksamhet, in-
riktad på lokalsamhällets otrygghet och vardagsbrottslighet, inte alltid
har kunnat förenas med kraven på insatser på tekniskt komplicerade
områden där resultaten för de vanliga medborgarna inte är omedelbart
påtagliga i form av ökad rättstrygghet.
Vissa av remissinstanserna har framfört synpunkter på olika lagänd-
ringar som kunde underlätta arbetet mot den ekonomiska brottslighe-
ten. En sammanställning av dessa synpunkter följer nedan.
Straffbara handlingar och straffskalor
-Oförsvarlig utlåning är en gärning som i Danmark är straffbar.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål efterlyser en motsvarande
lag i Sverige. Därmed skulle man vid troiöshetsgärningar komma till
rätta med svårigheterna att bevisa uppsåt.
- Ansvarsgenombrott. Enligt revisionsrapporten anser Riksåklagaren
och Rikspolisstyrelsen att möjligheterna i dag är alltför begränsade
när det gäller att utkräva ekonomiskt ansvar av dem som, utan att
1994/95 :RR4
Bilaga 2
31
vara företrädare för bolagen, har ett bestämmande inflytande över
bolagens verksamhet. Sveriges Industriförbund avstyrker bestämt tan-
ken på att ändra nuvarande regler.
- 11 kap. brottsbalken (brott mot borgenärer) bör ses över mot bak-
grund av praktiska tillämpningsproblem, enligt Polismyndigheten i
Göteborg. — Stockholms tingsrätt har inget att erinra mot en total
översyn av straffbestämmelserna om brotten mot borgenärer. —
Sveriges advokatsamfund framhåller att det finns många brottsanmäl-
ningar från konkursförvaltare som inte leder till åtal, beroende på
svårigheter med obeståndsbegreppet. Samfundet håller dock fast vid
sin tidigare inställning att begreppet obestånd ej kan bytas mot
begreppet insufficiens och manar till försiktighet med ändringar i
lagstiftningen. — Konkursförvaltarkollegiernas förening anser att obe-
ståndsrekvisitet bör ändras så att bestämmelserna blir lättare att
tillämpa. Föreningen anser även att brottet vårdslöshet mot borgenä-
rer kan utmönstras ur brottsbalken.
-Uppsåtligt försvårande av konkursutredning bör kriminaliseras, en-
ligt Polismyndigheten i Göteborg.
-Straffskalan för osant intygande bör ses över, enligt Polismyndigheten
i Göteborg.
Konkurser och företagsrekonstruktion
-Regler om företagsrekonstruktion. Nya regler, i enlighet med det
förslag som lagts av Insolvensutredningen (SOU 1992: 113), efterly-
ses av Företagarnas riksorganisation. Man önskar även ökad insyn i
konkurser genom t.ex. obligatorisk offentlig försäljning.
- Konkursförvaltarens roll, ställning och ansvar bör utredas, enligt
Stockholms tingsrätt. — LO anser att det bör utredas huruvida lagen
om penningtvätt kan bli tillämplig på konkursförvaltare. En kon-
kursförvaltare skulle vid försäljning kunna kräva att köparen redovi-
sar att de medel som han avser att använda kommer från seriös
verksamhet.
Brottsutredningar och rättegång
-En översyn av rättegångsbalken är angelägen, anser Riksskatteverket
(RSV). RSV påpekar att ökade resurser inom de berörda myndighe-
terna kommer att medföra en ökning av såväl antalet brottmål som
antalet tvistemål vid domstolarna.
-Svea hovrätt anser att man bör överväga att upphäva den absoluta
åtalsplikten. — Stockholms tingsrätt föreslår att man utreder förut-
sättningarna att lagstiftningsvägen bereda åklagaren möjligheter att i
högre utsträckning än för närvarande begränsa och koncentrera för-
undersökningen i ekobrottsmål.
- Rutinerna för internationell rättshjälp kunde förenklas, enligt Stock-
holms tingsrätt. Tingsrätten anser också att man borde utreda de
närmare förutsättningarna för att höra vittnen per telefon utom-
lands.
1994/95 :RR4
Bilaga 2
32
- Möjligheterna att dela upp handläggningen av de större ekobrottsmå-
len skulle behöva förtydligas, enligt Stockholms tingsrätt. Det finns
fall där en uppdelning skulle underlätta och effektivisera domstolens
handläggning av hela målet. Tingsrätten anser också att man behöver
överväga en förlängning av den sammanlagda uppskovstiden för
ekobrottsmål.
Indrivning
-Kronofogdemyndigheten i Stockholm efterlyser lagliga möjligheter att
förhindra att tillgångar undanskaffas. Pengar kan i dag flyttas mycket
snabbt. I fall då avsevärda tillgångar påträffas i samband med brotts-
utredningar m.m. skulle t.ex. en misstänkt person kunna anhållas
och kvarhållandet därefter prövas av domstol.
-Vad gäller den internationella indrivningen framhåller Kronofogde-
myndigheten i Stockholm att det vore värdefullt om ytterligare hand-
räckningsavtal kunde ingås. Initiativet till att påbörja ett samarbete
med myndigheter i andra länder torde ligga hos regeringen. Även
Riksskatteverket (RSV) framhåller betydelsen av utvidgad konven-
tionsreglering. Det är enligt RSV angeläget att Sverige ansluter sig
till Europarådets konvention om vissa internationella aspekter på
konkurser som antogs av Europarådet den 5 juni 1990.
1994/95 :RR4
Bilaga 2
33
Revisorernas förslag................................ 1
1 Sammanfattning ................................. 1
2 Revisorernas granskning ........................... 2
3 Remissbehandlingen — allmänna synpunkter........... 3
4 Förebyggande åtgärder............................. 4
4.1 Affärsetik och intern kontroll...................... 4
4.2 Om bokföringens betydelse........................ 7
4.3 Företagens revisorer ............................. 9
4.4 Registrering hos Patent- och registreringsverket ........ 12
4.5 Kontroll av affärspartners......................... 14
4.6 Myndigheternas förebyggande kontroll............... 16
5 Det brottsutredande arbetet......................... 19
5.1 Prioriteringar mellan större och mindre brott ......... 20
5.2 Resurser, kompetens och regional balans ............. 21
5.3 Organisation och samarbete ....................... 25
6 Den rättsliga proceduren........................... 31
7 Regeringens samlade styrning ....................... 34
8 Förslag ........................................ 37
1994/95 :RR4
Bilagor
Bilaga 1 Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället
Riksdagens revisorers rapport 1993/94:6
Förord
Sammanfattning................................... 1
1 Granskningens bakgrund och uppläggning ............. 7
2 Vad är ekonomisk brottslighet?...................... 11
3 Fallbeskrivningar ................................ 39
4 Myndigheternas roller och samarbete ................. 53
5 Korta översikter av några myndigheter och andra aktörer . . 73
6 Skatteförvaltningen och momskontrollen .............. 111
7 Åklagarväsendet och polisen........................ 149
8 Domstolarna .................................... 183
9 Myndighetsorganisationen i några andra länder.......... 203
10 Styrningen från regering och riksdag................. 213
11 Överväganden och slutsatser ....................... 223
12 Diskussion kring tänkbara åtgärder.................. 237
Appendix: Några principfrågor........................ 259
Rapportbilaga 1 Intervjuer och besök................... 267
Rapportbilaga 2 Litteraturförteckning .................. 270
Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1993/94:6 om den ekonomiska brottsligheten och
rättssamhället
1 Remissinstanserna................................ 1
2 Allmänna synpunkter ............................. 2
3 Affärsetik och intern kontroll....................... 4
34
4 Om bokföringsbrott............................... 6
5 De auktoriserade och godkända revisorerna ............ 7
6 Registrering hos Patent- och registreringsverket.......... 9
7 Myndigheternas förebyggande kontroll ................ 11
8 Det brottsutredande arbetet: Prioriteringar ............. 14
9 Det brottsutredande arbetet: Resurser, kompetens och
regional balans.................................... 15
10 Det brottsutredande arbetet: Organisation och samarbete . 20
11 Den rättsliga proceduren.......................... 26
12 Regeringens styrning............................. 30
1994/95:RR4
35
gotab 47038, Stockholm 1994