Justitieombudsmännens ämbetsberätteise
1994/95
JOI
1 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Omslag Eva Lena Johansson
Översättning till engelska av Summary in English: David Jones
ISSN 0282-0560
Gotab: Stockholm 1994
Skrivelse till riksdagen ............................ 13
Allmänna domstolar m.m.
Uttalanden rörande de rättsliga förutsättningarna att med-
dela tredskodom mot ett aktiebolag som saknar styrelse
1994/95: JO 1
(824-1992) ..................................... 24
Hemlig teleavlyssning m.m. för efterspaning av en i sin
frånvaro anhållen och senare häktad gärningsman
(1557-1990)..................................... 34
Kritik mot en domare för underhandskontakter med en
åklagare som inneburit att förtroendet för rättens opartisk-
het rubbats (3168-1992) ........................... 43
Ansvaret för att kontroll sker av den s.k. kommunliggaren
i mål om ansvar för överträdelser av bl.a. lokala trafikföre-
skrifter är i första hand polisens men åvilar i sista hand
rätten (383-1991) ................................ 47
Hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning och
bevisupptagning i den tilltalades utevaro när hämtningen
misslyckats bör användas med försiktighet (825-1992) .... 53
Kritik mot en tingsrätt som i en brottmålsdom avvisat en
skadeståndstalan trots att rätten måste anses ha tillåtit att
talan väckts formlöst (2749-1992).................... 57
Expediering av allmänna handlingar med telefax (682-
1993) ......................................... 63
Åklagar- och polisväsendena
Fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits
lagligt stöd för vakthavande befäls beslut om frihetsberö-
vande av person som medtagits till förhör (3412-1990) .... 65
Atal mot bitr, vakthavande befäl för tjänstefel och under-
tryckande av urkund (1640-1990).................... 80
Fråga i mål om ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt
stöd för polismans beslut om omhändertagande enligt 13 §
polislagen (2888-1991) ............................ 86
Polisman som rättat parkeringsan märkningar avseende
egna fordon har dömts för tjänstefel (3065-1991 och
998-1992) ...................................... 104
Fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om
undanröjande av disciplinpåföljd samt om justitieombuds-
mannens ställning i en sådan rättegång (1001-1991)...... 115
Disciplinansvar för en polisassistent för subjektiva värde-
omdömen i polisanmälningar (221-1992).............. 124
Disciplinansvar för polisintendent som lagstridigt upplöst
en offentlig tillställning (3708-1993).................. 126
Förundersökning mot en åklagare för ett beslut om hus-
rannsakan (grund för misstanke om brott avseende förfo-
ganden över egendom som skulle ingå i bodelning, rekvisi-
tet synnerlig anledning, proportionalitetsprincipen)
(2566-1992)..................................... 134
Beslut om anhållande i utevaro av misstänkt som på grund
av allvarlig skada vistas på sjukhus och om verkställighet
av ett sådant beslut (988-1991) ...................... 150
Underrättelse till målsäganden om beslut att inte väcka åtal
(2867-1992)..................................... 160
Polismyndighets skyldighet att biträda med handräckning
enligt 47 § andra stycket 2 lagen (1991:1128) om psykia-
trisk tvångsvård (2799-1992)........................ 163
Polisens användning av handSngsel (2888-1991) ........ 166
Delgivning med person som sitter i sammanträde inom
stängda dörrar (3404-1992)......................... 167
1994/95 :JO1
Kriminalvård
Kritik mot en frivårdsmyndighet för brister i handläggning-
en av ett övervakningsärende, bl.a. fråga om otillräckliga
kontakter med klienten (1739-1993).................. 170
Kritik mot en kammarrätt och en kriminalvårdsanstalt för
att en intagen i anstalten varit försedd med fängsel under
en muntlig förhandling i domstolen (2244-1993)........ 172
Frågor om granskning av brev mellan intagen i kriminal-
vårdsanstalt och advokat eller svensk myndighet samt inta-
gens rätt att inneha domar och förundersökningsprotokoll
(2321-1993)..................................... 175
Fråga om åsiktsregistrering inom kriminalvården
(2793-1993)..................................... 178
Frågor om en intagens i kriminalvårdsanstalt rätt att ta
emot tidningar och om utformningen av anstaltens ord-
ningsregler (3195-1993) ........................... 179
Exekutiva ärenden
Kritik mot en länskronodirektör för att denne såsom bi-
syssla innehaft uppdrag i styrelser för näringsdrivande ak-
tiebolag (2252-1993) .............................. 182
En ansökan om utmätning har kommit att riktas mot fel
person. Fråga om kronofogdemyndigheten kan kritiseras
härför (825-1993) ................................ 187
Kronofogdemyndighet har tagit upp ett mål om utmätning
trots att verkställbar exekutionstitel saknades (1411-1993) . 188
Kritik mot kronofogdemyndighet för dröjsmål med att be-
handla skrift innehållande begäran om rättelse eller över-
klagande av beslut (2385-1993)...................... 190
Förvaltningsdomstolar
1994/95: JO 1
En länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rätt-
tidsprövning till registrator (600-1994)................ 193
Central statsförvaltning
Fråga om användningen av standardiserade (maskinella)
beslutsmallar (3812-1993).......................... 197
Länsförvaltning
Kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastig-
hetsmäklare utan laglig grund (961-1993, 2633-1993)..... 199
Utlänningsärenden
Kritik mot polismyndighet för att en utlänning hållits i
förvar trots att det saknats laga stöd för åtgärden
(3201-1992)..................................... 209
Kritik mot personal vid en flyktingförläggning för att olov-
ligen ha berett sig tillträde till asylsökandes boendeutrym-
men (4315-1992)................................. 214
Kritik mot Statens invandrarverk för bristfällig motivering
av beslut i ett ärende om uppehållstillstånd (599-1993) . . . 219
Frågor om jäv vid Statens invandrarverks handläggning av
ärenden om uppehållstillstånd (1184-1993) ............ 222
Kritik mot en polismyndighet för underlåtenhet att i ett
ärende om verkställighet av avvisningsbeslut dokumentera
ett anonymt tips. Vidare frågor om beslut om verkställighet
till visst land och sättet att utföra ett bevakningsuppdrag
(1770-1993)..................................... 227
Försvaret
Fråga om uttalanden av statsanställda i egenskap av refe-
renter sker i tjänsten eller som privatperson och om inne-
hållet i uttalandena. Vidare fråga om brev till en befatt-
ningshavare vid en myndighet är att anse som privatbrev
och om myndighetens serviceskyldighet (2725-1993) ..... 234
Kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att
iaktta förvaltningslagens regler om kommunikation
(2242-1993)..................................... 238
Kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för
dröjsmål med att besvara en skrivelse från enskild
(2740-1993)..................................... 240
Taxering och uppbörd samt folkbokföring
På deklarationsblankett har förtryckts att den skattskyldige
var ensamstående, trots att han var gift (med en utländsk 5
medborgare, ej bosatt i landet) (325-1994) ............. 244
Skattemyndighet har beslutat om taxeringshöjning utan att
ha kommunicerat en inkommen kontrolluppgift. Även frå-
ga om rättelse utan särskild begäran från den skattskyldige
(4022-1993)..................................... 245
Socialtjänst
Socialtjänstlagen (SoL)
Utlänningslagstiftning — sociallagstiftning. En gränsdrag-
1994/95 :JO1
ningsfråga (1261-1993) ............................ 248
Unga i häkte — ett på JO:s initiativ upptaget ärende
angående socialtjänstens ansvar för unga lagöverträdare
(3104-1992)..................................... 255
Socialtjänstens ansvar för asylsökande som vägrats uppe-
hållstillstånd (3338-1993) .......................... 272
Fråga om vilken kommun som skall tillgodose vårdbehov
enligt socialförfattningarna för en person som är mantals-
skriven i en kommun men huvudsakligen vistas i en annan
(2767-1992)..................................... 277
Vårdnadsutredare bör inte utan båda parternas samtycke
utses till s.k. kontaktperson i samband med umgängestill-
fallen (2177-1993)................................ 283
I en vårdnadstvist överenskom föräldrarna, som hade ge-
mensam vårdnad om barnet, att modern skulle träffa bar-
net i närvaro av en kontaktperson som socialnämnden
utsåg. Kontaktpersonen har inte ansetts äga möjlighet att
använda maktmedel för att hindra modern från att vid ett
umgängestillfälle vara ensam med barnet. Kritik mot soci-
alförvaltningen för att förvaltningen inte upplyst föräldrar-
na om kontaktpersonens befogenheter (1923-1993) ...... 285
Fråga om föräldrar till barn på daghem bör informeras när
personal på daghemmet misstänks för övergrepp
(4292-1993)..................................... 287
Fråga om socialtjänstens skyldighet att bevaka familje-
hemsplacerade barns intressen innefattar möjlighet att be-
gära urinprov av familjehemsföräldrarna på grund av upp-
kommen misstanke om haschmissbruk (399-1994)....... 290
Åtgärder i ärende rörande misstänkta sexuella övergrepp
mot barn. Frågor angående bl.a. lagligheten av socialtjäns-
tens medverkan till polisförhör och läkarundersökning av
små barn utan vårdnadshavarens samtycke (1690-1991) . . . 292
Lagen med särskilda bestämmelser om värd av unga (LVU}
Omsorgen om en pojke med epilepsi som vid 11 års ålder
omhändertagits för vård enligt lagen med särskilda bestäm-
melser om vård av unga (LVU) — en granskning av
handläggningen vid Gottsunda kommundelsnämnd i Upp-
sala och av de för den medicinska vården ansvariga läkar-
nas åtgärder i ärendet. Även fråga om länsstyrelses tillsyns-
ansvar (332-1992, 1773-1992, 2305-1993) .............. 301
Kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat
om hämtning till förhör och anhållande av en person
misstänkt för sexuellt utnyttjande av underårig. Även kritik
mot socialtjänsten för att barnet utan tillräckliga skäl om-
händertagits enligt 6 § LVU (4268-1992, 142-1993) ...... 344
Socialnämnds dröjsmål att underställa beslut om omhän-
1994/95JO1
dertaganden enligt 6 § LVU. Även fråga om möjlighet att
överklaga nämndens beslut om placering av barn efter ett
omedelbart omhändertagande (648-1994).............. 356
Socialnämndens handläggning av LVU-ärende när familje-
hemsföräldrarna separerat (3874-1993)................ 360
Fråga om förutsättningar för beslut enligt 14 § andra
stycket LVU om att barns vistelseort inte skall röjas för
vårdnadshavaren (1084-1993)....................... 361
Handläggning m.m.
Fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningsla-
gen av vårdnads- och umgängesrättsutredning föreligger
(609-1993) ..................................... 363
Uppgift i yttrande till länsrätt i ett biståndsärende om att
klient varit intagen på behandlingshem för drogmissbruka-
re har ansetts helt sakna betydelse och borde därför ha
utelämnats (1079-1994)............................ 364
Fråga om socialförvaltnings handläggning av besvärsinlaga
när klaganden inte delgetts det beslut som överklagas
(3114-1993)..................................... 365
Fråga om innebörden av den förvaltningsrättsliga principen
om gynnande besluts bindande effekt samt länsrätts skyldig-
het att tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet
kräver (341-1992)................................ 367
Hälso- och sjukvård
En 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett
rättspsykiatriskt utlåtande förklarats vara i behov av rätts-
psykiatrisk vård, av domstol häktats för nytt brott och
därvid placerats i häkte. — Fråga om placeringen i häkte
stått i överensstämmelse med gällande lagstiftning
(2777-1992)..................................... 371
Fråga om rutinerna — bl.a. klagorätt — vid handläggning-
en av ärenden rörande ersättningar för sjukresor inom
landstinget (280-1993)............................. 376
Klagomål mot professor vid Karolinska institutet angående
innehållet i ett avgivet rättsintyg. — Fråga om räckvidden
av JO:s tillsynskompetens (635-1993)................. 378
Fråga om förutsättningarna för tvångsvård enligt bestäm-
melserna i smittskyddslagen förelegat beträffande en hiv-
379
infekterad man (3268-1993) ........................
Fråga huruvida smittskyddsläkarens beslut enligt 49 §
smittskyddslagen (1988:1972) om särskilda villkor i sam-
band med beviljad permission kan överklagas (3982-1993) . 382
Socialförsäkring
Fråga om jäv för försäkringskassas förtroendeläkare
(1543-1993)..................................... 384
Försäkringskassa har underlåtit att kommunicera inhämtat
material med den försäkrade (3917-1993).............. 386
Försäkringskassa har underlåtit att kommunicera inhämtat
material (utlåtande av förtroendeläkare) med den försäkra-
de. Det har heller inte tillförts beslutsunderlaget. Dessutom
påpekande angående viss begreppsförvirring beträffande or-
det delgivning (4155-1993) ......................... 387
Försäkringskassa har underlåtit att meddela skriftligt beslut
i ett ärende om tillfällig föräldrapenning (3458-1993) .... 388
Försäkringskassan har inte i beslut bemött invändningar
som riktats mot sakuppgifter i ett kommunicerat besluts-
förslag (2669-1993) ............................... 390
Bristande överensstämmelse mellan socialförsäkrings-
nämnds protokoll och utsända beslutsmeddelanden
(400-1994) ..................................... 392
Kritik mot försäkringskassa för dröjsmål med omprövning
av beslut i ett sjukbidragsärende (94-1993)............. 393
Fråga om vilket material försäkringskassas prövning enligt
20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring bör
omfatta (3257-1993) .............................. 395
Försäkringskassa har underlåtit att meddela ett överklag-
bart avvisningsbeslut när den försäkrade inkom med ytter-
ligare en anmälan rörande en arbetsskada som tidigare
prövats (4526-1993) .............................. 397
Miljö- och hälsoskydd
Kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett ärende
rörande tillstånd till täktverksamhet; länsstyrelsen har bl.a.
under avsevärd tid accepterat att verksamheten pågick trots
att tidigare tillstånd löpt ut (2604-1992) ............... 399
Utbildnings- och kultursektorn
Fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna
på viss musik och att omhänderta ett kassettband handlat
grundlagsstridigt (3732-1993) ....................... 406
Kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha vidtagit
tillräckliga åtgärder för att tillmötesgå förälders önskan om
1994/95.JO 1
att dennas dotter skulle placeras i viss skola; även fråga om
utformning av blankett för önskemål om viss skolplacering
(757-1993) ..................................... 410
Kyrkliga ärenden
Kritik mot kyrkoherde som utan bemyndigande beslutat i
fråga om upplåtelse av kyrka för en konsert (341-1994) . . . 416
Åtal mot en präst för tjänstefel har ogillats (vigsel av
senildement kvinna) (2682-1989, 710-1990, 3689-1992) ... 418
Kommunikationsväsendet
Fråga om Vägverkets rutiner för återlämnande av återkalla-
de körkort vid spärrtidens utgång (2126-1993).......... 433
Luftfartsverkets — i författning ej reglerade — verksamhet
med antagning till utbildning till flygledare har ansetts
innebära myndighetsutövning (3291-1992)............. 436
Plan- och byggnadsväsendet
Kritik mot byggnadsnämnd angående underlåtenhet att be-
handla fråga om framställning hos åklagare om tilläggsav-
gift (2438-1993) ................................. 442
Kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygg-
lovsärenden (4177-1992)........................... 447
Kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vis-
sa skrivelser till sökanden i ett ärende om bygglov
(3053-1993)..................................... 453
Namngivning av gata och ändring av postadress. Bl.a. fråga
om kommuns befogenhet (3548-1992) ................ 457
Kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfatt-
ningen av yttrande till JO efter remiss (4214-1993) ...... 459
Allmänna kommunalärenden
Fråga om på vilken nivå — nämnden eller förvaltningen —
som klagomål över ett ärendes handläggning bör besvaras
(2495-1993)..................................... 463
Fråga om överlämnande av torghandelsadministration till
en företagarförening (2140-1992) .................... 466
Tre fall rörande tillämpning av reglerna om kommunalt
partistöd m.m. Frågor bl.a. om gränsdragning mellan olika
stödformer och om definiering av bidragsberättigat parti
(220-1993, 435-1993, 509-1993, 736-1993).............. 468
1994/95:JO1
Överförmyndarnämnder och överförmyndare
Frågor om tillstånd för omyndig att driva näring, tillstånd
för förmyndare att uppta lån på den omyndiges vägnar, jäv
för överförmyndare m.m. (3705-1992) ................ 485
Kritik mot en överförmyndare för långsam handläggning
av ett ärende om entledigande av förvaltare (47-1993) .... 492
Kritik mot en överförmyndarnämnd för brister i handlägg-
ningen av ett förmynderskapsärende (973-1993)......... 495
Offentlighet och sekretess
Socialtjänst samt hälso- och sjukvård
Fråga om rätt för ledamot i socialnämnden att ta del av
personakter vid nämndens förvaltning (1847-1993) ...... 500
Sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller även för
uppgift i anmälan till JO som JO remitterat till social-
nämnden för yttrande. På grund av den mer begränsade
sekretessen hos JO bör socialnämnden upplysa den som
vill ta del av anmälan om möjligheten att begära att utfa
uppgiften hos JO (3957-1993)....................... 503
Kritik mot en socialförvaltning angående utlämnande av
handlingar (524-1993) ............................ 504
Domstol hade uppdragit åt en socialförvaltning att anordna
s.k. samarbetssamtal med anledning av en tvist rörande
vårdnad av barn. Fråga om i vilken utsträckning socialför-
valtningen, på grund av bestämmelsen i 7 kap. 4 § andra
stycket sekretesslagen, ägde att till domstolen lämna en
redogörelse för vad som förekommit vid samtalen
(2522-1993)..................................... 506
Två vårdare vid en omsorgsförvaltning hade med egen
utrustning videofilmat verksamheten för tre utvecklings-
störda som de svarade för. Vårdarna hade därefter på
fritiden redigerat inspelningarna och framställt sammanlagt
åtta filmer som de avsett att kopiera och ge till de utveck-
lingsstörda. Fråga om filmerna utgjort allmän handling och
om det på grund av sekretess förelegat hinder mot att ge
kopior av filmerna till omsorgstagarna (323-1992)....... 511
Fråga om skyldighet för sjukhus att på begäran av polis-
myndighet lämna ut uppgifter rörande skada på barn
(3624-1993)..................................... 516
Tolkning av begreppet expediera i tryckfrihetsförordningen
(3680-1993)..................................... 519
Meddelarfrihet
Frågor rörande yttrande- och meddelarfrihet för personal
vid en kommunal vårdcentral (2236-1993)............. 521
Ifrågasatt begränsning av meddelarfriheten vid Socialför-
valtningen i Älmhults kommun (3413-1993) ........... 527
1994/95JO1
10
Ingripande mot anställda hos kommun för att de meddelat
sig med pressen (817-1993, 856-1993)................. 530
Fråga om brott mot tystnadsplikt har begåtts när befatt-
ningshavare inom socialtjänsten skrev ett genmäle, som
publicerades i en tidning, med anledning av uppgifter i
massmedia rörande nämndens handläggning av ett bistånds-
ärende (769-1994)................................ 533
Kritik mot en kommunal omsorgschef. Fråga om begräns-
ningar av kommunalanställd personals kontakter med me-
dia till att avse personalens fritid. Tillika fråga om omsorgs-
chefens agerande gentemot en landstingsanställd läkare som
utnyttjat en grundlagsfäst rättighet (674-1993) .......... 538
Kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämn-
den uppdragit åt en tjänsteman att efterforska källan till
uppgifter som publicerats i dagspress och som omfattats av
den s.k. meddelarfriheten (4461-1992) ................ 543
Kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för
åtgärder mot två personer som författat en i en dagstidning
publicerad insändare (622-1993, 2086-1993)............ 547
Kritik mot uppmaning till rektorer att ej delta i den
politiska debatten (1142-1994) ...................... 551
Kritik mot ordningsregel vid skola, vilken förbjöd de an-
ställda att aktivt lämna negativ information till massmedia
(3916-1993)..................................... 554
Övriga områden
Fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpe-
dition (pastorsämbetets handlingar) (154-1993) ......... 560
Fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpe-
dition (kyrkokommunala handlingar) (655-1993)........ 563
Fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål röran-
de utlämnande av allmän handling (392-1993).......... 566
Fråga om avgiftsdebitering vid utlämnande av allmän hand-
ling för släktforskningsändamål (701-1993) ............ 568
Kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med handlägg-
ningen av en begäran att få ut allmänna handlingar, vilka
det ankom på nämnden att identifiera (1206-1993) ...... 571
Användande av förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekre-
tesslagen i samband med bolagisering av affärsverk m.m.
(2079-1993)..................................... 574
Kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en band-
upptagning kommit att förstöras trots att ett domstolens
beslut att inte lämna ut kopia av upptagningen ännu inte
hade vunnit laga kraft, m.m. (1204-1993).............. 583
Fråga om skyldighet för myndighet med flexibel arbetstid
att efter den fasta arbetstidens utgång tillhandahålla allmän
handling (1993-1993) ............................. 589
En till försäkringskassas lokalkontor inkommen skrift har
1994/95 :JO1
11
593
förstörts under medverkan av kontorets chef (3471-1993)
Kritik mot kanslichef vid Statens person- och adressregis-
ternämnd (SPAR-nämnden) för dennes agerande i samband
med en begäran om utfaende av vissa registeruppgifter.
Även fråga om underrättelse till den myndighet vars tele-
faxutrustning använts för att översända begäran (1650-1993) 595
Fråga om utlämnande av allmän handling. Försäkringskas-
sa har missförstått innebörden av begreppet myndighet som
förvarar handling (2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen)
(4642-1993)..................................... 599
Bilagor
Instruktion för Riksdagens ombudsmän............... 602
Uttalanden rörande motivering av JO:s avskrivningsbeslut . 607
Personalorganisationen............................ 609
Sakregister ..................................... 610
Summary in English ............................. 623
1994/95 :JO1
12
1994/95: JO 1
Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen med
instruktion för riksdagens ombudsmän ämbetsberättelse för tiden den
1 juli 1993—den 30 juni 1994.
Riksdagen beslöt den 4 maj 1994 att omvälja justitieombudsmannen
Jan Pennlöv att vara justitieombudsman från valet till dess att nytt val
genomförts under fjärde året därefter.
Lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän i
aktuell lydelse den 1 juli 1994 finns intagen i bilaga 1 till denna
ämbetsberättelse. Arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpedi-
tion finns intagen i ämbetsberättelsen 1993/94, bilaga 2.
En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret
finns i bilaga 3 till denna ämbetsberättelse.
I bilaga 2 redovisas vissa JO-uttalanden rörande JO:s rätt att själv
avgöra om och i vad mån avskrivningsbeslut skall motiveras.
2.1 Totalstatistiken
Balanslaget
Ingående balans 831
Nya ärenden
Remisser och andra skrivelser från myndigheter 45
Klagomål och andra framställningar från enskilda 4 589
Initiativärenden med anledning av inspektioner 53
Initiativärenden på grund av uppgifter i massmedia m.m. 54 4 741
Summa balanserade och nya ärenden 5 572
Avslutade ärenden 4 570
Utgående balans 1 002
Antalet nya ärenden under perioden var 4 741, vilket innebär en
ökning med 40 (0,8 %) jämfört med närmast föregående verksamhets-
år. 107 av de nya ärendena var inspektions- eller andra initiativären-
den, en minskning med 126. Denna mycket markanta minskning
beror till största delen på ändringar i rutinerna vad gäller remisser till
myndigheterna efter inspektioner, främst inom JO Wahlströms till-
synsområde. Hennes bedömningar med anledning av iakttagelser under
inspektionerna tas istället i största möjliga omfattning in i inspektions-
protokollen. 45 ärenden föranleddes av remisser från departementen
(en minskning med 1 jämfört med verksamhetsåret 1992/93). Antalet
nya anmälningsärenden var 4 589, vilket motsvarar en uppgång med
167 eller knappt 4 % i förhållande till närmast föregående verksam-
hetsår. Den långsiktiga utvecklingen mot allt fler anmälningsärenden
har således fortsatt, men ökningstakten har varit lägre än under
verksamhetsåret 1992/93.
13
Under verksamhetsåret avgjordes 4 570 ärenden, 44 (ca 1 %) färre
än 1992/93, dock det näst högsta antalet någonsin. Av de avslutade
ärendena var 4 385 anmälningsärenden, 51 remissärenden samt 134
inspektions- eller andra initiativärenden. Antalet oavgjorda ärenden i
balans var vid verksamhetsårets utgång 1 002. Balansläget har således
försämrats med 171 ärenden, vilket motsvarar drygt 20 %.
1994/95: JO 1
Klago- och initiativärenden l .7.1982—30.6.1994
|
År |
Klagoärenden |
Initiativärenden |
|
1982/83 |
3 688 |
133 |
|
1983/84 |
3 397 |
101 |
|
1984/85 |
3 163 |
141 |
|
1985/86 |
3 323 |
85 |
|
1986/87 |
2 899 |
84 |
|
1987/88 |
2 803 |
136 |
|
1988/89 |
2 855 |
163 |
|
1989/90 |
3 477 |
176 |
|
1990/91 |
3 883 |
260 |
|
1991/92 |
4 076 |
213 |
|
1992/93 |
4 468 |
233 |
|
1993/94 |
4 634 |
107 |
Månadsöversikt över ärendena under verksamhetsåret
|
Månad |
Nya |
Avslutade |
Balans |
|
Juli |
310 |
150 |
991 |
|
Augusti |
322 |
357 |
956 |
|
September |
395 |
444 |
907 |
|
Oktober |
458 |
416 |
949 |
|
November |
445 |
421 |
973 |
|
December |
336 |
322 |
987 |
|
Januari |
399 |
471 |
915 |
|
Februari |
378 |
389 |
904 |
|
Mars |
452 |
474 |
882 |
|
April |
373 |
332 |
923 |
|
Maj |
436 |
415 |
944 |
|
Juni |
437 |
379 |
1002 |
|
Summa |
4 741 |
4 570 |
14
1994/95 :JO1
Tablå över utgången i de under tiden 1 juli 1993 — 30 juni 1994 avgjorda
inspektions- och övriga initiativärendena
|
Sakområde |
Avgjorda utan |
Erinran |
Åtal eller |
Förundersök |
Framställning Summa |
|
Qomstolsväsendet |
4 |
11 |
1 16 | ||
|
Åklagarväsendet |
- |
4 |
- |
4 | |
|
Polisväsendet |
5 |
10 |
2 |
1 |
18 |
|
Försvarsväsendet |
1 |
3 |
- |
4 | |
|
Kriminalvård |
3 |
3 |
- |
6 | |
|
Socialtjänst |
5 |
5 |
- |
10 | |
|
Hälso- och sjukvård |
4 |
5 |
- |
9 | |
|
Exekutionsväsendet |
- |
1 |
- |
1 | |
|
Utbildningsväsendet |
2 |
10 |
- |
12 | |
|
Taxerings- och upp- | |||||
|
bördsväsendet |
1 |
1 |
- |
2 | |
|
Miljö- och hälso- | |||||
|
skydd m.m. |
1 |
17 |
- |
18 | |
|
Plan- och byggnads- | |||||
|
väsendet |
1 |
11 |
- |
12 | |
|
Övriga ärenden vid | |||||
|
länsstyrelser |
- |
3 |
- |
3 | |
|
Utlänningsärenden |
2 |
1 |
- |
3 | |
|
Länsarbetsnämnderna | |||||
|
och yrkesinspek- | |||||
|
tionerna |
- |
4 |
- |
- |
4 |
|
Svenska kyrkan |
- |
- |
1 |
- |
1 |
Offentlighet och sekretess.
|
yttrandefrihet Övriga förvaltnings- |
- |
5 |
- |
- |
5 | |
|
ärenden |
2 |
4 |
- |
6 | ||
|
Summa ärenden |
31 |
98 |
3 |
1 |
1 |
134 |
15
1994/95:JO 1
Tablå över utgången i de under tiden 1 juli 1993—30 juni 1994 avgjorda klagoärendena
|
Sakområde |
Avvisning |
Överlämnan- |
Avgjorda |
Erinran |
Åtal eller |
Eörunder- |
Framställ- |
Summa |
|
Qomstolsväsendet |
159 |
1 |
134 |
22 |
316 | |||
|
Åklagarväsendet |
76 |
1 |
133 |
14 |
1 |
225 | ||
|
Polisväsendet |
166 |
12 |
266 |
33 |
2 |
479 | ||
|
Försvarsväsendet |
10 |
- |
6 |
2 |
18 | |||
|
Kriminalvård |
165 |
5 |
284 |
40 |
494 | |||
|
Socialtjänst |
174 |
34 |
387 |
65 |
660 | |||
|
Hälso- och sjukvård |
117 |
4 |
123 |
9 |
253 | |||
|
Allmän försäkring |
86 |
1 |
94 |
28 |
209 | |||
|
Arbetsmarknad m.m. |
59 |
6 |
25 |
28 |
118 | |||
|
Plan- och byggnads- |
58 |
38 |
13 |
109 | ||||
|
Exekutionsväsendet |
58 |
- |
65 |
8 |
131 | |||
|
Kommunal självstyrelse |
67 |
- |
30 |
11 |
108 |
Väg- och kommunikations-
|
väsendena |
84 |
- |
36 |
12 |
132 | |||
|
Taxerings- och uppbörds- |
56 |
1 |
75 |
16 |
148 | |||
|
Utbildning och kultur |
45 |
5 |
51 |
15 |
116 | |||
|
Kyrkoärenden |
11 |
- |
9 |
4 |
24 | |||
|
Överförmyndare och över- |
5 |
6 |
5 |
16 | ||||
|
Jordbruks- och djur- |
38 |
65 |
14 |
117 | ||||
|
Utlänningsärenden |
51 |
1 |
61 |
12 |
- |
- |
- |
125 |
|
Övriga länsstyrelseärenden |
9 |
- |
8 |
4 |
- |
- |
- |
21 |
|
Tjänstemannaärenden |
59 |
1 |
28 |
9 |
- |
- |
- |
97 |
Offentlighets- och yttrande-
|
frihetsärenden |
65 |
2 |
89 |
80 |
- |
- |
- |
236 |
|
Övriga förvaltningsärenden |
61 |
- |
37 |
15 |
- |
- |
- |
113 |
|
Frågor utanför kompetens- | ||||||||
|
området samt oklara yr- | ||||||||
|
kanden |
120 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
120 |
|
Summa ärenden |
1 799 |
74 |
2 050 |
459 |
2 |
1 |
- |
4 385 |
2.2 Besvarande av remisser
Riksdagens ombudsmän har besvarat 51 remisser från olika departe-
ment.
Ombudsmännen har gemensamt yttrat sig till
1) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:14) EG och
våra grundlagar
2) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:37) Justitie-
kanslern — En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m.
3) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:40) Fri- och
rättighetsfrågor, del A, Regeringsformen och del B, Inkorporering av
Europakonventionen
4) Civildepartementet över betänkandet (SOU 1993:109) Förtroen-
devaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots.
16
JO Eklundh har yttrat sig till
1) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1992:110) Informa-
tion och den nya InformationsTeknologin — straff- och processrättsliga
frågor m.m.
2) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
29) Brottsoffren i blickpunkten — åtgärder för att stärka brottsoffrens
ställning
3) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:60) Polisens
rättsliga befogenheter
4) Justitiedepartementet över Justitiekanslerns rapport Offentlighets-
principen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av
tryck- och yttrandefrihetsbrott — förslag till lagändringar samt Justitie-
departementets promemoria Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och
yttrandefrihetsmål
5) Justitiedepartementet över promemorian Brottsofferfond
6) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:55) Det all-
männas skadeståndsansvar
7) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:92) Den cen-
trala polisorganisationen.
JO Norell Söderblom har yttrat sig till
1) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1993:31) Kommu-
nernas roll på alkohoiområdet och inom missbrukarvården
2) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1993:30) Rätten till
bistånd inom socialtjänsten
3) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:35) Reaktion
mot ungdomsbrott
4) Socialdepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
38) Enskild vård och omsorg — offentlig tillsyn
5) Socialdepartementet över en inom departementet utarbetad del-
rapport angående sekretess m.m. hos Barnombudsmannen — alternati-
va lösningar till lagreglering
6) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
80) Okat skydd för barn — ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp
m.m.
7) Socialdepartementet över rapporten (SOU 1993:93) Vårdens svåra
val.
JO Pennlöv har yttrat sig till
1) Försvarsdepartementet över betänkandet (SOU 1992:139) Total-
försvarsplikt samt delbetänkandet (SOU 1993:36) Lag om totalförsvars-
plikt
2) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1993:11) Socialför-
säkringsregister
3) Kulturdepartementet över betänkandet (SOU 1993:54) Utvisning
på grund av brott
4) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1993:58) Effektivare
ledning i statliga myndigheter
5) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1993:62) Rättssäker-
heten vid beskattningen
1994/95:JO1
17
2 Riksdagen 1994/95. 2 sand. JOI
6) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:76) Verkstäl-
lighet av fängelsestraff
7) Försvarsdepartementet över betänkandet (SOU 1993:89) Massflykt
till Sverige av asyl- och hjälpsökande
8) Justitiedepartementet över den inom departementet utarbetade
promemorian Försöksverksamhet med intensivövervakning med elek-
tronisk kontroll m.m.
9) Kulturdepartementet över betänkandet (SOU 1993:120) Uppe-
hållstillstånd och avvisning
10) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:5) Kriminal-
vård och psykiatri
11) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1993:115) Social
trygghet och EES
12) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1994:44) Folkbok-
föringsuppgifterna i samhället.
JO Wahlström har yttrat sig till
1) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1993:10) En ny
datalag
2) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1993:27) Miljöbalk
3) Miljö- och naturresursdepartementet över ett yttrande från Sta-
tens naturvårdsverk angående rapporter från vissa länsstyrelser om
bebyggelse inom strandskyddsområde i glesbygd
4) Civildepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:16)
Avgifter inom kommunal verksamhet — förslag till modifierad själv-
kostnadsprincip
5) Kulturdepartementet över betänkandet (SOU 1993:39) En gräns
för filmcensuren
6) Kulturdepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
49) Förvaring av allmänna handlingar hos andra än myndigheter
7) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1993:50) Serverings-
bestämmelser — förslag till ändringar i lagen om handel med drycker
8) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
34) Specialdomstolarna i framtiden
9) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1993:66) Lag om införande av miljöbalken
10) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1993:
55) Några frågor om sekretess
11) Justitiedepartementet över promemorian Prövningstillstånd i
kammarrätt
12) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1993:94) Anpassad kontroll av byggandet
13) Civildepartementet över departementspromemorian
(Ds 1993:67) Servicesamverkan vid medborgarkontor
14) Justitiedepartementet över promemorian Fråga om sekretess i
verksamhet som avser tillsyn över stiftelser
15) Civildepartementet över betänkandet (SOU 1993:90) Lokal de-
mokrati i utveckling
1994/95: JO 1
18
16) Miljö- och naturresursdepartementet över departementsprome-
morian (Ds 1993:64) Regler om handel med skyddade djur- och
växtarter m.m.
17) Utrikesdepartementets handelsavdelning över betänkandet (SOU
1994:10) Anslutning till EU; Förslag till övergripande lagstiftning
18) Kommunikationsdepartementet över den inom departementet
utarbetade rapporten Rättsliga aspekter på betalteletjänster m.m.
19) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1994:36) Miljö- och fysisk planering
20) Justitiedepartementet över promemorian Överklagande av Data-
inspektionens beslut i ärenden enligt inkassolagen
21) Justitiedepartementet över en promemoria om sekretess för
uppgifter hos Statens institut för handikappfrågor i skolan.
2.3 Framställningar och överlämnande av beslut till riksdagen
resp, regeringen m.m.
Under verksamhetsåret har ChefsJO Eklundh gjort en framställning till
regeringen (Justitiedepartementet) med stöd av 4 § instruktionen för
Riksdagens ombudsmän. Framställningen avsåg en översyn av vissa
processuella problem — bl.a. frågor om processbehörighet och de
rättsliga förutsättningarna för att meddela tredskodom — då ett aktie-
bolag, som är part i en process, saknar styrelse, se s. 24.
ChefsJO Eklundh har vidare överlämnat till
Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen ett beslut rörande polismyn-
dighets skyldighet att biträda med handräckning enligt 47 § andra
stycket 2 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, se s. 163.
JO Norell Söderblom har överlämnat till
1) Socialdepartementet ett beslut rörande placering i häkte av en
utvecklingsstörd minderårig, som i rättspsykiatriskt utlåtande förklarats
vara i behov av rättspsykiatrisk vård, se s. 371.
2) Socialförsäkringsutskottet, Kulturdepartementet och Socialdepar-
tementet ett beslut rörande en gränsdragningsfråga mellan utlännings-
lagstiftningen och sociallagstiftningen, se s. 248.
3) Socialdepartementet ett beslut i ett initiativärende rörande om-
ständigheterna vid en awikning från en rättspsykiatrisk vårdenhet,
innefattande bl.a. vissa uttalanden om förutsättningarna för att från
sjukvårdens sida fa lämna ut sekretessbelagd information till en stöd-
person (3220-1993).
JO Wahlström har överlämnat till
1) Utbildningsdepartementet ett beslut i ett initiativärende rörande
av en skolstyrelse beslutade begränsningar i utbudet av hemspråksun-
dervisning, innefattande bl.a. uttalanden om myndighets tillämpning
av föreslagna men ännu ej beslutade föreskrifter (1891-1992)
2) Kommunikationsdepartementet och Datainspektionen ett beslut i
anledning av att en myndighet utsänt en försändelse med personligt
meddelande av delvis integritetskänslig karaktär utan att innesluta
försändelsen i kuvert (3904-1992)
1994/95: JO 1
19
3) 1993 års Vallagskommitté ett beslut rörande handläggningen av
en förrättning för utseende av ersättare för kommunfullmäktigledamot
(4426-1992).
2.4 Åtal, anmälningar om vidtagande av disciplinär åtgärd
samt överlämnande av klagomål till annan myndighet
Under verksamhetsåret har inga åtal väckts.
Anmälan för vidtagande av disciplinär åtgärd har gjorts i ett fall,
nämligen till Statens ansvarsnämnd mot en polisintendent, som utan
stöd i lag låtit upplösa en offentlig tillställning; Statens ansvarsnämnd
beslöt den 20 juni 1994 om disciplinpåföljd i form av en varning, se s.
126, dnr 3708-993.
Med stöd av 18 § JO-instruktionen har klagomål i 74 fall lämnats
över till annan myndighet för prövning och avgörande.
2.5 Inspektionsverksamheten
ChefsJO Claes Eklundh har inspekterat Malmö tingsrätt, Enköpings
tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, Åklagarmyndigheten i Malmö, Åklagar-
myndigheten i Sollentuna, Polismyndigheten i Malmö (narkotikaro-
teln), Säkerhetspolisens länssektion i Malmö, Polismyndigheten i Ja-
kobsberg och Polismyndigheten i Sundsvall. Han har dessutom avlagt
besök vid Hovrätten för nedre Norrland. Byråchefen Krister
Malmsten har på chefsJO Eklundhs uppdrag inspekterat Polismyndig-
heten i Mora (polisstationerna i Särna resp. Idre) och Polismyndighe-
ten i Åmål. Inspektioner och besök har omfattat sammanlagt 19 dagar.
JO Gunnel Norell Söderblom har inspekterat vårdnämnderna Visby
norr och Visby söder i Gotlands kommun, Smittskyddsläkaren i Stock-
holms läns landsting, Omsorgsförvaltningen i Västerbottens läns lands-
ting, Socialnämnden i Umeå kommun, Omsorgsnämnden och dess
förvaltning i Kristianstads kommun, Socialnämnden i Kristianstads
kommun samt Allmänpsykiatriska kliniken vid Centraisjukhuset i
Kristianstad. Hon har vidare, tillsammans med JO Jan Pennlöv, besökt
Kriminalvårdsanstalten Hall samt Rättsmedicinalverket. Byråchefen An-
ders Thunved har på JO Norell Söderbloms uppdrag besökt Härnö-
sands sjukhus, Sundsvalls sjukhus och Akademiska sjukhuset i Uppsa-
la, väsentligen för utredning i visst ärende. Byråchefen Christer Sjö-
stedt har på JO Norell Söderbloms uppdrag dels inspekterat Kriminal-
vårdsanstalten Kumla (tillsammans med byråchefen Jörgen Buhre),
dels besökt Sahlgrenska sjukhuset i Göteborg, väsentligen för utred-
ning i visst ärende. Inspektioner och besök har omfattat sammanlagt
16 dagar.
JO Jan Pennlöv har inspekterat Skattemyndigheten i Östergötlands
län, Kronofogdemyndigheten i Norrbottens län, Norrlands signalrege-
mente (S 3), Bodens artilleriregemente (A 8/Fo 63), Livregementets
husarer (K 3), Östergötlands läns allmänna försäkringskassa, Kalmar
läns allmänna försäkringskassa, Överförmyndarnämnden i Jönköpings
kommun samt Frivårdsmyndigheten och Övervakningsnämnden i Lin-
1994/95: JO 1
20
köping. Han har vidare besökt Riksskatteverket och — tillsammans
med JO Norell Söderblom — Kriminalvårdsanstaiten Hall. Byråchefen
Kristina Boutz har på JO Pennlövs uppdrag inspekterat Sundsvalls
tingsrätt med avseende på handläggningen av förmynderskapsärenden
och tillsyn över överförmyndare. Byråchefen Jörgen Buhre har (tillsam-
mans med byråchefen Christer Sjöstedt) på JO Pennlövs uppdrag
inspekterat Kriminalvårdsanstaiten Kumla. Inspektioner och besök har
omfattat sammanlagt 16 dagar.
JO Stina Wahlström har inspekterat Patent- och registreringsverket,
Centrala studiestödsnämnden (huvudkontoret i Sundsvall), Länsstyrel-
sen i Skaraborgs län, Länsrätten i Skaraborgs län. Byggnadsnämnden i
Västerviks kommun, Barn- och utbildningsnämnden i Västerviks kom-
mun samt Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Västerviks kommun.
Byråchefen Lars Clevesköld har på JO Wahlströms uppdrag inspekte-
rat Centrala studiestödsnämnden i Stockholm. Inspektionerna har om-
fattat sammanlagt 9 dagar.
2.6. Samråd med riksdagens konstitutionsutskott m.m.
I samband med överlämnandet till riksdagen av ämbetsberättelsen
1993/94 informerade justitieombudsmännen den 18 november 1993
konstitutionsutskottet om ämbetsberätteisens innehåll samt i övrigt om
verksamheten under 1992/93.
Två tjänstemän vid konstitutionsutskottets kansli besökte ombuds-
mannaexpeditionen den 15 november 1993 för att orientera sig om
verksamheten och arbetsläget.
Konstitutionsutskottets presidium diskuterade vid ett besök på om-
budsmannaexpeditionen den 12 januari 1994 med ombudsmännen
angelägenheter av gemensamt intresse, bl.a. personal- och budgetfrågor
samt den kontinuerligt ökande tillströmningen av anmälningar från
allmänheten. I mötet deltog även KU:s och JO:s kanslichefer.
I övrigt har frågor av principiellt och gemensamt intresse dryftats
vid informella kontakter mellan ombudsmännen, särskilt chefsJO, och
företrädare för konstitutionsutskottet, främst dess presidium. I vissa
angelägenheter har samråd skett på kanslichefsnivå.
2.7 Justitieombudsmännens deltagande i konferenser och
seminarier m.m. inom Sverige
ChefsJO Eklundh deltog den 14 april 1994 i en av Raoul Wallenberg
Institute anordnad konferens i Lund angående mänskliga rättigheter
och den 15—17 juni 1994 i en polischefckonferens i Malmö. Han
föreläste den 22—24 september 1993 vid en polischefiskurs i Halmstad
samt den 21 — 22 oktober 1993 vid en av Riksåklagaren anordnad
åklagarkurs i Södertälje. Slutligen höll han föredrag på Polishögskolan
den 16 november 1993 och den 28 april 1994 samt vid en av Polishög-
skolan anordnad sammankomst i Vaxholm den 4 mars 1994.
JO Norell Söderblom medverkade den 14 oktober och den 24 novem-
ber 1993 vid av riksdagen anordnade utbildningsdagar, varvid hon höll
1994/95: JO 1
21
föredrag över ämnet "riksdagens kontrollmakt". Vidare höll hon den 4
februari 1994 ett föredrag om yttrandefri hetsfrågor vid ett seminarium
i Stockholm, främst ägnat frågor om offentliganställdas yttrande- och
meddelarfrihet.
JO Wahlström, medverkade den 10 mars 1994 i ett seminarium i
Linköping över ämnet "Yttrandefrihet på jobbet". Den 21 juni 1994
deltog hon i ett av Utrikesdepartementet m.fl. arrangerat internatio-
nellt seminarium i Stockholm med rubriken "Seminar for the Palesti-
nian Commission for Citizens’ Rights".
JO Norell Söderblom, JO Pennlöv och JO Wahlström deltog i det 32:a
Nordiska Juristmötet i Köpenhamn den 18—20 augusti 1993.
I en av Finlands justitieombudsman arrangerad konferens för euro-
peiska parlamentariska ombudsmän den 15—17 september 1993 i
Helsingfors deltog samtliga justitieombudsmän.
ChefsJO Eklundh och JO Wahlström deltog den 1 — 4 juni 1994 i
"The Fourth European Ombudsman Conference", arrangerad i Berlin
av Europeiska ombudsmannainstitutet.
JO Norell Söderblom och JO Pennlöv deltog i Europarådets "Fourth
Round Table for European Ombudsmen" den 16—18 juni 1994 i
Lissabon samt i en i anslutning härtill av Portugals Provedor de Justica
anordnad konferens för europeiska parlamentariska ombudsmän den
15 juni.
ChefsJO Eklundh har härutöver deltagit i
en europeisk ombudsmannakonferens, arrangerad av Europeiska
ombudsmannainstitutet och Baskiens regionale ombudsman den
27—28 oktober 1993 i Vittoria Gasteiz, Spanien;
ett seminarium i Luxemburg den 18—19 oktober 1993 över ämnet
"The European Ombudsman: Legal Aspects and Future Perspectives";
en konferens i Moskva den 1 — 3 december 1993, arrangerad av bl.a.
Europarådet, med temat "The Functions of the Police in a Democratic
Society";
en av Europarådet arrangerad konferens i Riga den 26—27 maj
1994;
"International Symposium on Ombudsman", arrangerat i Tokyo den
20—25 juni 1994 av Administrative Inspection Bureau inom den
japanske premiärministerns kansli.
JO Norell Söderblom deltog under tiden den 16—20 oktober 1993 i
symposiet "Forum on the Ombudsman in Europé and Italy" i Siena,
arrangerat av II Cittadino Ritrovato och universitetet i Siena.
JO Pennlöv medverkade i seminarier och informationsmöten i Est-
land, Lettland och Litauen under tiden den 31 oktober—5 november
1993.
JO Wahlström medverkade den 25 — 26 februari 1994 i ett seminari-
um vid universitetet i Padova över ämnet "The Ombudsman and the
Protection of Human Rights".
1994/95:JO1
22
Ämbetet besöktes den 20 september 1993 av Cyperns Ombudsman
(Commissioner for Administration) Mr. Nicos Charalambous, den 21
februari 1994 av Ombudsmannen i Lesotho, Mr. H. M. Ntsaba, den
23—24 mars 1994 av det norska Stortingets Ombudsmann for Förvalt-
ningen Arne Fliflet med medarbetare och den 5 maj 1994 av Finlands
Justitieombudsman Jacob Söderman med medarbetare. Vidare mottogs
den 20 oktober 1993 petitionsutskottet vid lantdagen (delstatsparlamen-
tet) i Sachsen, den 25—26 oktober 1993 en parlamentarikerdelegation
från Conseil de la Region de Bruxelles Capitale, Belgien, den 11
februari 1994 en delegation från Tjeckiska republikens parlament
(Committee for Petitions, Human Rights and Ethnic Minorities), den
19 april 1994 två delegater från City Council Asakiyawa, Japan, den 3
maj 1994 en delegation från Thailands parlament (Advisors to the First
Deputy House Speaker), den 4 maj 1994 en delegation från Provincial
Administration Association m.fl. organ i provinsen Guangdong, Kina,
den 26 maj 1994 en grupp stipendiater från skilda länder, deltagande i
ett utbildningsprogram som organiserats av Institutet för rättsutveck-
lingsstöd, den 31 maj 1994 två delegater från Ministry of Local
Government, Lands and Housing i Botswana, den 31 maj 1994 även en
delegation från Laos (bl.a. vice justitieministern Mr. Somlit Chantaha-
chak och Högsta domstolens president Mr. Ket Kiettissak), den 3 juni
1994 två yngre jurister (stipendiater) från Litauen resp. Estland samt
den 22 juni 1994 två delegater från Canadian Human Rights Commis-
sion. Ämbetet har härutöver mottagit besök den 17 september 1993 av
Ass. Prof. Yvonne M. Martin från University of Victoria, Canada, den
18 oktober 1993 av Mr. Hiroyuki Jibiki från Kanagawa Prefectural
Government, Japan, den 16 november 1993 av Prof. Katsuyo Ueno
från Japan, den 25 mars 1994 av Mr. Aminul Hoque, Minister of State
for Establishment i Bangladesh, den 16—20 maj 1994 av forskaren vid
universitetet i Palermo Mr. Antonio Campione och en medarbetare till
honom, den 15 juni 1994 av Ms. Claire McOuillan från Canadian
Institute of Governance i Ottawa, den 15 juni 1994 även av Mr. Sahr
Matturi från Ministry of Foreign Affairs i Sierra Leone samt den 23
juni 1994 av forskaren och tjänstemannen vid Department of Environ-
ment i Storbritannien, Mr. Dick Baxter.
Stockholm i november 1994
Claes Eklundh Gunnel Norell Söderblom
Jan Pennlöv Stina Wahlström
/Kjell Swanström
1994/95: JO 1
23
1994/95: JO 1
(Dnr 824-1992)
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 26 oktober 1993.
Under inspektion vid Nacka tingsrätt uppmärksammades att tings-
rätten meddelat tredskodom mot ett aktiebolag som saknade styrelse. I
protokollet från inspektionen antecknades följande.
Mål T 376/90 anhängiggjordes genom en ansökan om betalningsföre-
läggande i vilken aktiebolaget H yrkade förpliktande för aktiebolaget O
att utge visst belopp jämte ränta. Sedan O bestritt ansökan hänsköts
målet till rättegång. Tingsrätten gjorde därefter flera försök att delge O
kallelse till sammanträde inför rätten. Delgivningsförsöken misslycka-
des. Enligt anteckning den 5 november 1991 på dagboksbladet i akten
uppgav en tjänsteman vid Patent- och registreringsverket att det inte
fanns någon styrelse registrerad och att ordinarie revisorn avgått.
Uppgifterna avsåg uppenbarligen O. Av till rätten inkommet utdrag ur
aktiebolagsregistret, avseende förhållandena i Q den 12 november 1991
kl. 10.00, framgår att O saknade till registret anmäld styrelse och
suppleant. En revisorssuppleant fanns dock antecknad i registret. Den
8 januari 1992 kallade tingsrätten parterna att inställa sig genom
behörig ställföreträdare eller ombud till sammanträde inför rätten den
4 februari 1992. Kallelsen, som beträffande O delgavs med revisors-
suppleanten, innehöll en erinran om att tredskodom kunde komma att
meddelas vid utevaro. I protokollet från sammanträdet finns antecknat,
förutom annat, följande. "När sammanträdet påropas inställer sig inte
någon företrädare för svaranden. Det noteras att svaranden blivit
behörigen delgiven kallelse till dagens sammanträde." H begärde tred-
skodom på grund av Q:s utevaro från sammanträdet. Sammanträdet
avslutades med tillkännagivandet att dom skulle meddelas genom att
hållas tillgänglig på rättens kansli fredagen den 7 februari 1992 kl.
14.00. I tredskodom den 7 februari 1992 biföll tingsrätten H:s yrkan-
den samt förpliktade O att ersätta H dess rättegångskostnader. Som
ställföreträdare för O har i domen upptagits revisorssuppleanten.
Jag beslutade att som ett särskilt ärende ta upp tingsrättens handlägg-
ning av målet med avseende på frågan om betydelsen av att O saknade
legal ställföreträdare.
I en vid JO-expeditionen upprättad promemoria antecknades bl.a.
följande. Enligt 11 kap. 2 § andra stycket rättegångsbalken förs en
juridisk persons talan i rättegång av partens ställföreträdare. Ett aktie-
bolag företräds enligt huvudregeln i 8 kap. 11 § första stycket aktiebo-
lagslagen (1975:1385) av dess styrelse. Avsaknaden av uppgift om legal
24
ställföreträdare för ett aktiebolag har i rättsfallet NJA 1990 s. 114
bedömts vara av beskaffenhet att föranleda avvisning av en konkursan-
sökan mot bolaget.
Mot bakgrund av vad som upptagits i inspektionsprotokollet och i
promemorian remitterades ärendet till Nacka tingsrätt för upplysning-
ar och yttrande över
1. vilka överväganden som föregick tingsrättens beslut att, trots
avsaknad av uppgift om legal ställföreträdare för svarandebolaget, före-
ta målet till förhandling i dettas utevaro och därefter meddela tredsko-
dom, samt
2. varför revisorssuppleanten upptagits i tredskodomen som ställfö-
reträdare för svarandebolaget.
Till tingsrättens remissvar, som avgetts av lagmannen Fredrik Bo-
ström, var fogat ett yttrande från tingsfiskalen John Hane.
John Hane anförde följande.
Som ansvarig för den aktuella tredskodomen får jag anföra följande.
1. Justitieombudsmannens fråga rymmer följande uttalande; "Avsak-
naden av uppgift om legal ställföreträdare för ett aktiebolag har i
rättsfallet NJA 1990 s 114 bedömts vara av beskaffenhet att föranleda
avvisning av en konkursansökan mot bolaget". Jag vill redan här
klargöra att min tolkning av angivna rättsfall inte överensstämmer med
den JO synes vilja göra. Uppgift saknades inte bara om bolagets legala
ställföreträdare utan även om dess revisor och aktieägare. I ingressen
till referatet i NJA anges också "upplysning om annan ställföreträdare
för bolaget saknades.". Det fanns därför inte någon känd person som
var behörig att motta bolagets konkursansökan för dess räkning. Bola-
get kunde således inte delges ansökningen (genom kungörelse) varför
avvisning var den enda till buds stående möjligheten.
Av 9 § 1 st 2 p delgivningslagen framgår att för det fall behörig
ställföreträdare för juridisk person saknas kan delgivning i stället ske
med någon som har behörighet att sammankalla den juridiska perso-
nens beslutande organ. Delgivning kan således ske med revisor eller
aktieägare. Denna regel fanns tidigare i rättegångsbalken 33 kap 17 §
och dessförinnan i äldre rättegångsbalken 11 kap 15 § 2 st och bör
läsas i förening med aktiebolagslagen 9 kap 6, 3 och 8 § (i denna lags
nuvarande lydelse) angående revisors och aktieägares befogenhet att
antingen själv eller genom anmälan till länsstyrelsen sammankalla
bolagsstämma där ny styrelse utses. Domstolsverket nämner denna
delgivningsmöjlighet som en praktisk realitet i sin konkurshandbok
(avsnitt 1.3.2.5.) vilket åtminstone talar för att författarna till handbo-
ken ansett den tillämplig i situationer som den förevarande. Jag har i
avsaknad av uppgift om ordinarie revisor och aktieägare ansett att
revisorssuppleanten trätt i den ordinarie revisorns ställe och att han
därigenom kunnat motta delgivning för bolagets räkning. På kallelsen
till den muntliga förberedelsen har också angetts att han kallats i
egenskap av revisor för bolaget.
I flera hovrättsbeslut (exv Svea hovrätt, avd 10, beslut 1990-11-08 i
mål Ö 3200/90 och avd 8 i beslut 1990-09-06 i mål Ö 2506/90) har en
uppgift om bolagets aktieägare — i avsaknad av uppgift om styrelse —
ansetts medföra att konkursansökningar mot bolaget inte skulle avvisas
utan i stället delges med aktieägaren. Det sistnämnda beslutet hänvisar
f.ö. direkt till NJA 1990 s 114 vilket även Svea hovrätt, avd 15, gjorde i
sitt beslut 1991-03-07 i mål Ö 474/91. Hovrätten avvisade i det målet
1994/95: JO 1
25
en konkursansökan med motivering att bolaget saknade styrelsesupple-
ant och därför inte kunde kära och svara i målet. Hovrättspraxis tycks
således något vacklande.
Frågan hur konkursansökningar skall handläggas i situationer som
den förevarande — dvs mot aktiebolag utan till PRV anmäld styrelse
— har varit föremål för praxisdiskussioner vid Stockholms tingsrätt,
avd 6, se protokoll från dessa den 22 augusti 1990 och den 17 juni
1991. Vid det förstnämnda tillfället var mötets mening följande. Del-
givning skulle ske med bolagets revisor eller aktieägare. Om det inte
medförde att någon behörig ställföreträdare blev känd för tingsrätten
skulle käranden vid awisningsäventyr antingen underrätta tingsrätten
om vem som var bolagets behöriga ställföreträdare, eller visa att man
inlett likvidationsförfarande mot bolaget. Vid den senare praxisdiskus-
sionen antecknades som mötets mening att tingsrätten kunde meddela
beslut mot ett bolag som delgivits i laga ordning, dvs även genom
revisor.
I det nu aktuella målet begärde tingsrätten uppgift av käranden om
med vem svarandebolaget kunde delges. Käranden i detta dispositiva
tvistemål uppgav att delgivning kunde ske med revisorn och underlät
därmed att utnyttja sin möjlighet att jämlikt 13 kap 4 § 1 st 3 p
aktiebolagslagen ansöka om svarandeboiagets försättande i likvidation.
Sedan svarandebolaget sålunda lagligen delgivits har tingsrätten hand-
läggningsmässigt hamnat i en situation där, såvitt jag uppfattat det,
varken lagstiftaren eller rättspraxis anvisar någon entydig lösning.
Tingsrätten har sedan käranden yrkat tredskodom haft följande alter-
nativ att välja mellan, a) Tingsrätten kunde ha avvisat käromålet. b)
Tingsrätten kunde ha vilandeförklarat målet och förelagt käranden vid
awisningsäventyr att ange behörig ställföreträdare för svaranden eller
inleda likvidationsförfarande. c) Tingsrätten kunde ha låtit svarandebo-
laget drabbas av delgivningens fulla rättsföljd och meddelat tredsko-
dom.
Mot alternativ a) talar i första hand borgenärsintressen. En sådan
lösning skulle öppna möjligheter för gäldenärsbolag med klara betal-
ningsförpliktelser mot sig att på ett enkelt sätt förhala — i princip hur
länge som helst — borgenärernas ansträngningar att fa en verkställbar
exekutionstitel. Denna synpunkt gör sig inte mindre gällande av de
följder av 1980-talets högkonjuktur som tingsrätten nu verkar i.
Samma skäl talar — om än inte med samma styrka — också mot
alternativ b). Ett kan hända tillspetsat exempel är situationen att
svarandebolaget inför likvidationshotet undanröjer grunden för denna
och därefter, innan dom meddelas, låter styrelsen avgå på nytt. Att
förelägga käranden i ett dispositivt mål — samma kärande som valt att
inte ansöka om svarandebolagets försättande i likvidation — att inleda
likvidationsförfarande mot svaranden förefaller inte heller helt lämp-
ligt. Ett alternativ de lege ferenda vore att rätten i en situation som
den förevarande ägde ex officio anmäla till PRV att bolaget var
likvidationspliktigt.
Vägande skäl talar också emot alternativ c), den av mig valda
tredskodomslösningen. Häremot talar naturligtvis i första hand det
faktum att ett bolag utan styrelse i princip saknar möjlighet att
förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Svarandebolagets pro-
cessobehörighet skulle därmed vara ett rättegångshinder och som så-
dant föranleda avvisning. Här kan jämföras med NJA 1982 s 820 I och
II angående aktiebolag som under pågående tvistemålsprocesser upp-
lösts efter konkurs, vilket föranlett avvisning då sådana omständigheter
inte förelåg att bolagen bevarat sin respektive rättskapacitet. Möjlighe-
ten att efter upplösning bevara sin rättskapacitet avser speciella situa-
tioner (jmf NJA 1979 s 700) och lämnas i det följande därhän.
1994/95:JO1
26
Det är dock inte fråga om ett oregistrerat eller upplöst bolag, utan
om ett likvidationspliktigt sådant. Det är ett bolag som när målet
initierades genom ansökan om betalningsföreläggande haft en fulltalig
styrelse och under målets handläggning blivit likvidationspliktigt utan
att likvidationsförfarande inletts. Bolaget existerar således även —
kanhända tillfälligt — utan ställföreträdare. Det är inte självklart att
denna brist i en tredskodomssituation är ett rättegångshinder som skall
medföra avvisning. Stöd för att käromålet kan prövas i sak har jag
framför allt funnit i ett av de hovrättsfall som angetts ovan — Svea
hovrätts beslut 900906 i mål Ö 2506/90 — men också i det förhållan-
det att en laglig möjlighet att delge ett processobehörigt bolag finns och
de ändamål som får antas bära upp denna möjlighet idag. Jag har
också tagit intryck av Welamsons (SvJT 1982 s 93 f) kritik mot ett
hovrättsfall (SvJT 1977 rf s 39) angående avvisad talan mot aktiebolag
som efter avskriven konkurs varit likvidationspliktigt, framför allt det
borgenärsintresse som Welamson lyfter fram.
Sammanfattningsvis vill jag anföra följande. Även om effektivitets-
skäl talar emot det alternativ b) som angetts ovan — vilandeförklara
målet med föreläggande för käranden att ange svarandens ställföreträ-
dare — ter sig denna lösning som den lämpligaste i normalfallet. Det
är naturligtvis inte bra att ett svarandebolag far en exekutionstitel mot
sig utan att ha fatt kännedom om processen, bara för att i det här fallet
revisorn underlåtit att agera med därav möjligen föranledd skade-
ståndsskyldighet för revisorn gentemot aktieägarna. I det ifrågavarande
målet frågade tingsrätten käranden efter person att delge svarandebola-
get med. Tingsrättens förfrågan kan i någon mån jämställas med ett
föreläggande att ange ställföreträdare. Käranden har därvid valt att inte
ansöka om likvidation av skäl som inte är bekanta för rätten. Svaran-
debolaget hade visat sig svårdelgivet — jmf tidsrymden mellan tingsrät-
tens föreläggande ab 12 och svarandebolagets efterkommande av detta,
ab 13. Jag anser således att laglig möjlighet finns att meddela tredsko-
dom, men att denna möjlighet skall användas med försiktighet i
situationer när borgenärsintresset väger över. Enligt min mening har
borgenärsintresset i det nu ifrågavarande målet vägt över. I den bedöm-
ningen har jag inte kunnat helt bortse från att svarandebolagets förre
ställföreträdare förekommit i flera andra mål vid tingsrätten som
ställföreträdare för andra bolag, företrädsvis som svarande och då bl a
visat sig mycket svårdelgiven. För att kunna meddela tredskodom bör
tingsrätten på kallelsen ha meddelat revisorn att han kallats i egenskap
av revisor, vilket också skett, samt att det skäliga rådrum som må
behövas för att avge svaromål bör sättas något längre än eljest för att ge
revisorn en reell möjlighet att sammankalla bolagsstämma om så
erfordras.
Även om alternativ b) förutsätter att svarandebolagets processobehö-
righet är ett avhjälpbart rättegångshinder som om det inte avhjälps
skall medföra avvisning, menar jag att det sagda inte utesluter att målet
prövas i sak enligt alternativ c) trots att den processrättsliga situationen
i de båda tänkta alternativen är densamma. Jag hyser denna paradoxala
uppfattning eftersom jag uppfattar rättsläget som i viss mån oklart. 1 en
sådan situation är det för mig vägledande att minimera den rättsförlust
som någondera parten riskerar att lida. Det blir därvid ofrånkomligt
att göra en intresseavvägning som i formellt hänseende kanske inte
framstår som helt konsekvent.
2. Det förhållandet att revisorn upptagits som ställföreträdare i
domslutet beror på en lapsus från min sida. I och för sig föreligger det
inte någon skyldighet att ange ställföreträdare i domslutet. Om sådan
ändå anges borde bolagets senast kända ställföreträdare ha upptagits.
Denne borde dessutom liksom bolaget på dess senaste kända adress ha
1994/95: JO I
27
fått ett exemplar av domen för kännedom. Så har inte heller skett
vilket är ett beklagligt misstag från tingsrättens sida. Vad som förekom-
mit kan kanske i någon grad förklaras med den arbetsbelastning som
Justitieombudsmannen själv kunnat iaktta vid sin inspektion. Det bör
framhållas att domen delgivits med den enda delgivningsbare revisors-
suppleanten och att bolagets adress därför angetts såsom skett.
Fredrik Boström anförde bl.a. följande.
Tingsrätten vill understryka angelägenheten av att borgenärsintresset
vinner tillbörligt beaktande i situationer som den aktuella. Hänsynsta-
gande huvudsakligen till gäldenärsintresset kan under vissa förutsätt-
ningar medföra avvikelser från lagstiftarens intentioner och t.o.m.
framstå som stötande. Möjligen är det aktuella spörsmålet sådant att
det — liksom därmed sammanhängande spörsmål — bör lösas genom
en klargörande lagstiftningsåtgärd, som åt domstol erbjuder ett allmänt
och principiellt handlingsmönster i situationer av motsvarande slag.
Rättsläget
Delgivningslagen
Enligt 9 § delgivningslagen (1970:428) skall delgivning med annan
juridisk person än staten ske genom att handlingen överbringas till
någon som har rätt att företräda den juridiska personen, eller om flera
är gemensamt behöriga, till någon av dem. Saknas behörig ställföreträ-
dare men finns någon som har rätt att sammankalla dem som skall
besluta i den juridiska personens angelägenheter, överbringas hand-
lingen till denne. Har ett försök till delgivning med behörig ställföre-
trädare misslyckats eller bedöms delgivningsförsök som utsiktslösa, får
delgivning ske genom att handlingen överbringas till en suppleant för
en behörig ställföreträdare. Om den juridiska personen har kontor där
förvaltningen förs och där någon som har rätt att ta emot delgivning
för den juridiska personen vanligen har sitt arbete, men träffas han
inte på kontoret under vanlig arbetstid, får handlingen enligt 13 §
lämnas på kontoret till någon som är anställd där.
Om en juridisk person i strid med gällande bestämmelser saknar
registrerad behörig företrädare eller någon i Sverige bosatt person inte
har utsetts att på den juridiska personens vägnar ta emot delgivning
samt försök till delgivning på annat sätt har misslyckats eller bedömts
som utsiktslösa får sedan den 1 juli 1993 kungörelsedelgivning med
stöd av 16 § delgivningslagen användas.
I samband med förslag till ändringar i aktiebolagslagen m.m. (prop.
1992/93:68) diskuterades även vissa frågor rörande delgivning med
juridiska personer. Av propositionen framgick (s. 65 ff.) att Riksskatte-
verket (RSV) hade påpekat bl.a. att det under senare tid allt oftare
förekommit att aktiebolagslagstiftningen missbrukades av oseriösa per-
soner i syfte att undvika delgivning och därmed undgå de förpliktelser
som åvilar bolaget. Olika lösningar diskuterades. Föredragande statsrå-
det konstaterade att den sittande Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08)
har till uppgift att utreda vissa frågor på aktiebolagsrättens område
samt att denna kommer att behandla olika problem med anknytning
till aktiebolag som saknar företrädare och frågor som gäller registrer-
1994/95:JO1
28
ing av bolagets företrädare. Statsrådet ansåg sig därför böra avvakta
kommitténs förslag innan slutlig ställning togs till vilka åtgärder som
borde sättas in för att förhindra det missbruk som påtalades i RSV:s
skrivelse. Förslaget till riksdagen inskränktes därför till att avse änd-
ringar i delgivningslagen så att kungörelsedelgivning skulle kunna ske
när en juridisk person saknar registrerad behörig företrädare.
Aktiebolagslagen
Enligt 8 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) (ABL) skall ett aktiebo-
lag ha en styrelse med minst tre ledamöter. Uppgår aktiekapitalet eller
maximikapitalet inte till en miljon kronor kan dock styrelsen bestå av
en eller två ledamöter, om minst en suppleant finns.
Om en styrelseledamots uppdrag upphör i förtid eller annat hinder
uppkommer för honom att vara styrelseledamot och det inte finns
någon suppleant som kan träda i hans ställe skall enligt huvudregeln i
8 kap. 2 § andra stycket ABL övriga styrelseledamöter vidta åtgärder
för att en ny styrelseledamot tillsätts för den återstående mandattiden.
I 8 kap. 3 § ABL föreskrivs att i bolag vars aktiekapital eller
maximikapital uppgår till minst en miljon kronor skall styrelsen utse
en verkställande direktör. I andra bolag kan styrelsen utse en sådan.
Att styrelseledamöter och verkställande direktör måste uppfylla vissa
behörighetskrav framgår av 8 kap. 4 § ABL.
I 9 kap. 1 § ABL sägs att aktieägarnas rätt att besluta i bolagets
angelägenheter utövas vid bolagsstämma. Ordinarie bolagsstämma skall
enligt 8 kap. 5 § första stycket ABL hållas inom sex månader efter
utgången av varje räkenskapsår.
Styrelse väljs av bolagsstämman (8 kap. 1 § andra stycket ABL).
Styrelsen företräder bolaget och tecknar dess firma. Styrelsen kan
bemyndiga annan att företräda bolaget och teckna dess firma (8 kap.
11 § ABL). Uppgifter om styrelseledamot, verkställande direktör, supp-
leant och firmatecknare skall enligt 8 kap. 15 § ABL anmälas för
registrering. Detsamma gäller enligt 10 kap. 15 § ABL beträffande
revisor.
Bestämmelser om ett aktiebolags likvidation och upplösning finns i
13 kap. ABL. Likvidation kan endera vara frivillig eller påtvingad.
Frivillig likvidation innebär att bolagsstämman beslutar om sådan
(13 kap. 1 § ABL). När så sker skall detta anmälas till rätten som
därefter utan dröjsmål har att utse en eller flera likvidatorer (13 kap.
7 § ABL). Ett aktiebolag kan också tvingas att träda i likvidation. Om
ett aktiebolag saknar till registret anmäld behörig styrelse eller verk-
ställande direktör, som skall finnas enligt ABL, skall rätten på anmä-
lan av registreringsmyndigheten eller på ansökan av styrelse, styrelsele-
damot, verkställande direktör, aktieägare, borgenär eller annan vars
rätt kan vara beroende av att någon finns som kan företräda bolaget,
förordna att bolaget skall träda i likvidation (13 kap. 4 § ABL).
Förfarandet hos rätten regleras i 13 kap. 5 § ABL. Vissa ändringar i
likvidationsförfarandet föreslås i prop. 1993/94:43.
1994/95:JO1
29
Med uttrycket behörig styrelse förstås styrelse som skall finnas enligt
bolagsordning och ABL. Om en person inte uppfyller kraven enligt 8
kap. 4 § ABL är denne inte behörig (Kedner-Roos, Aktiebolagslagen,
Del II, kap. 11-19, s. 313).
Rättegångsbalken
I 11 kap. 2 § RB sägs bl.a. att bolag, förening eller annat samfund,
stiftelse eller annan sådan inrättning, som kan förvärva rättigheter och
ikläda sig skyldigheter, kan vara part i rättegång. För part som nu
sagts, förs talan av den som är partens ställföreträdare.
När ett särskilt bildat rättssubjekt är part i rättegång, måste det
företrädas av ställföreträdare. Vem som är ställföreträdare bestäms av
de regler som för varje särskilt slag av organisationer gäller därom
(NJA II 1943 s. 122).
Rättspraxis
Frågor som rör behandlingen i rättegång av aktiebolag som saknar
registrerad behörig styrelse har under senare år varit föremål för
prövning i åtskilliga konkursärenden. Från praxis noteras följande
avgöranden.
I ett mål angående ett aktiebolags försättande i konkurs var omstän-
digheterna såvitt här är av intresse följande. Styrelseledamoten hade
avlidit i september 1987. Styrelseledamotens hustru var suppleant.
Tingsrätten avvisade konkursansökningen. Svea hovrätt, avd. 2, anförde
i beslut den 25 april 1989 (mål Ö 450/89) att den omständigheten att
ordinarie bolagsstämma inte hållits medför inte att styrelsesupplean-
tens behörighet att företräda bolaget upphört. Inte heller hade det
framkommit något annat som visade att hon av annan anledning
saknade behörighet. Hovrätten konstaterade att suppleanten varit behö-
rig att företräda bolaget i målet om dess försättande i konkurs och
undanröjde därför tingsrättens avvisningsbeslut.
Samma hovrättsavdelning anförde i ett annat beslut den 2 oktober
1990 (mål Ö 2665/90) följande: "Av handlingarna i målet framgår att
konkursansökningen och kallelse till förhandling delgetts bolaget ge-
nom styrelseledamoten och verkställande direktören N. Denne har, då
behörig styrelse saknades för bolaget, i egenskap av ensam styrelseleda-
mot och verkställande direktör haft rätt att göra en anmälan till
länsstyrelsen för sammankallande av bolagsstämma. N. får därför enligt
9 § 1 st 2 p delgivningslagen jämfört med 9 kap. 8 § ABL anses ha
varit behörig att med bindande verkan för bolaget ta emot delgivning-
en. Bolaget har följaktligen behörigen delgivits konkursansökningen
och kallelsen till förhandlingen. I kallelsen erinrades om att ansök-
ningen kunde komma att prövas även om bolaget uteblev. Vid detta
förhållande borde den omständigheten att bolaget saknade behörig
styrelse inte föranlett att konkursansökningen avvisades". Hovrätten
undanröjde därför tingsrättens avvisningsbeslut.
1994/95JO1
30
I avgörandet RH 1992:15 ansåg Hovrätten för Västra Sverige att det
förhållandet att styrelsen inte var fulltalig inte hindrade att delgivning
skedde genom att konkursansökningen överbringades till styrelseleda-
moten.
Avgörandet RH 1992:31 gällde en konkursansökan mot ett aktiebo-
lag som saknade styrelse men där en suppleant fanns. Tingsrätten
konstaterade att bolaget saknade styrelse som uppfyllde de krav på
sådan som lagen uppställer. Detta medförde i sin tur att bolaget
saknade rättshandlingsförmåga och därmed också förmåga att kära och
svara vid domstol. Tingsrätten avvisade konkursansökan. Hovrätten
ansåg att avsaknaden av behörig styrelse enligt 8 kap. 1 § första stycket
ABL, inte medförde att bolaget då skulle anses ha förlorat sin rättska-
pacitet såsom juridisk person. Enligt hovrätten fick suppleanten anses
ha trätt i avgången styrelseledamots ställe. Hovrätten konstaterade att
konkursansökan inte hade bort avvisas.
I rättsfallet NJA 1990 s. 114 yrkade staten att ett visst aktiebolag
skulle försättas i konkurs. Bolaget saknade till aktiebolagsregistret
anmäld styrelse. Tingsrätten anförde att eftersom gäldenärsbolaget sak-
nade ställföreträdare med behörighet att företräda bolaget i denna
angelägenhet, kunde konkursansökan inte upptas av tingsrätten. Staten
besvärade sig mot beslutet och anförde bl.a. att delgivning av konkurs-
ansökan och föreläggande borde ske genom kungörelse. Hovrätten
konstaterade att en tillämpning av 15 § delgivningslagen förutsatte att
det fanns en bestämd person med vilken delgivning skulle ske och som
det av angivna skäl inte gick att nå för delgivning i annan ordning. 1
målet fanns ingen uppgift om vem som var behörig att motta ansök-
ningen för gäldenärsbolagets räkning. Det saknades därför möjlighet att
delge ansökningen genom kungörelse med stöd av 15 §. Förutsättning-
ar saknades också att delge bolaget konkursansökningen med stöd av
16 §. Hovrätten lämnade besvären utan bifall. Högsta domstolen fast-
ställde sedermera hovrättens beslut.
I Nytt Juridiskt Arkiv I finns ytterligare två refererade rättsfall i
ämnet. Högsta domstolen behövde dock på grund av mellankommande
omständigheter inte ta ställning till de frågor som är aktuella i detta
ärende.
I rättsfallet NJA 1991 s. 410 I hade Stockholms tingsrätt avvisat en
konkursansökan under motivering att gäldenärsbolaget saknade ställfö-
reträdare med behörighet att företräda bolaget i saken. Svea hovrätt
lämnade anförda besvär utan bifall och anförde som motivering för sitt
beslut följande: "Enligt 8 kap. 1 § ABL skall styrelse för aktiebolag
bestå av minst en ledamot jämte suppleant. Av handlingarna framgår
att vid extra bolagsstämma i gäldenärsbolaget utsågs endast en ordina-
rie styrelseledamot. Däremot utsågs inte någon suppleant för denne.
Det finns följaktligen inte någon styrelse i bolaget som uppfyller de
krav på en sådan som lagen uppställer. Detta medför i sin tur att
bolaget saknar rättshandlingsförmåga och därmed också förmåga att
kära och svara vid domstol". Hovrätten fann därför, lika med tingsrät-
ten, att konkursansökningen skulle avvisas.
1994/95JO1
31
I ett annat rättsfall NJA 1991 s. 410 II hade Helsingborgs tingsrätt
avvisat en konkursansökan med samma motivering som Stockholms
tingsrätt gjort i det ovan redovisade referatet. Hovrätten över Skåne
och Blekinge lämnade anförda besvär utan bifall och anförde: "Riks-
skatteverket har till stöd för sin besvärstalan anfört. Bolaget saknar
styrelse och därmed behörig ställföreträdare. Bolaget har emellertid en
revisor. Enligt 9 kap. 8 § ABL har revisor rätt att sammankalla
bolagsstämma och enligt 9 § delgivningslagen kan juridisk person som
saknar behörig ställföreträdare delges med någon som har rätt att
sammankalla dem som skall besluta i den juridiska personens angelä-
genheter. Delgivning kan i förevarande fail ske med bolagets revisor,
varefter det ankommer på bolaget att utse behörig ställföreträdare. —
Enligt 9 kap. 8 § ABL ankommer det på aktiebolagets styrelse att kalla
till bolagsstämma. Om stämma som skall hållas enligt sagda lag,
bolagsordningen eller stämmobeslut ej sammankallas i föreskriven
ordning, skall länsstyrelsen på anmälan av styrelseledamot, verkställan-
de direktör, revisor eller aktieägare sammankalla stämman. Av lagrum-
met framgår vidare att revisor visserligen genom anmälan till länssty-
relsen under de i lagrummet angivna förutsättningarna kan påfordra
att bolagsstämman sammankallas; han kan däremot inte själv samman-
kalla stämman. Härav följer att någon delgivning av bolaget genom
dess revisor inte kan ske med stöd av den av Riksskatteverket åberopa-
de regeln i 9 § 1 st delgivningslagen".
Riksskatteverket anförde besvär över de två nu nämnda besluten.
Till följd av mellankommande konkursbesiut på grund av egen ansö-
kan från resp, likvidator kom besvärsmålen, som nyss nämnts, aldrig
att prövas materiellt i Högsta domstolen.
Bedömning
Det kan konstateras att den personkrets som enligt delgivningslagen är
behörig att ta emot delgivningar på en juridisk persons vägnar är
vidare än den som är behörig att föra den juridiska personens talan
inför domstol samt att de nyss nämnda ändringarna i 16 § delgivnings-
lagen om möjligheten till kungörelsedelgivning inte löser problemet
med bristande processbehörighet hos en juridisk person.
Rättegångsbalken utgår ifrån att det alltid finns en eller flera fysiska
personer som i egenskap av ställföreträdare äger föra den juridiska
personens talan vid domstol. Det torde emellertid vara väl känt att
verkligheten inte sällan är en annan.
För de fall där ett aktiebolag saknar till aktiebo lagsregistret anmäld
behörig styrelse föreskriver aktiebolagslagen att rätten efter anmälan
eller ansökan skall förordna om bolagets trädande i likvidation. Det är
härvid särskilt att observera att likvidation i ett sådant fall enligt 13
kap. 4 § tredje stycket ABL kan begäras "även av borgenär eller annan
vars rätt kan vara beroende av att någon finns som kan företräda
bolaget". I samband med likvidationsbeslutet har rätten att utse en
eller flera likvidatorer. Av 13 kap. 7 § fjärde stycket ABL följer att en
likvidator är legal ställföreträdare för bolaget i likvidation.
1994/95 :JO1
32
Avsaknad av processbehörighet beträffande fysiska personer har i
praxis medfört att käromålet avvisats (Ekelöf, Rättegång II, 7:e uppl.
s. 49 not 11). Ekelöf menar emellertid att avvisning av käromålet är
otillfredsställande som lösning på problemet. Enligt Ekelöf utgör för-
hållandet att en processobehörig part själv utför sin talan ett process-
hinder som rätten skall beakta ex officio. Härav följer dock inte med
nödvändighet att käromålet skall avvisas, eftersom vissa processhinder
är avhjälpbara i rättegången (a.a. s. 50).
Med utgångspunkt från ett hovrättsavgörande har Welamson i SvJT
1982 s. 93 f. kommenterat problemet med bristande processbehörighet
hos ett aktiebolag. Förhållandena i det målet var i huvudsak följande.
Ett aktiebolags konkurs hade avskrivits jämlikt 185 § konkurslagen.
En bank väckte talan med yrkande att vissa belopp måtte fastställas att
utgå med förmånsrätt ur en fastighet vilken i bouppteckningen uppta-
gits bland bolagets tillgångar. Hovrätten fann bolaget jämlikt grunder-
na för 13 kap. 19 § ABL skyldigt att träda i likvidation. Enligt
hovrätten var bolagets senast registrerade styrelse inte behörig att
företräda bolaget i målet. Då bolaget såvitt visats ännu inte trätt i
likvidation blev bankens talan avvisad. Enligt Welamson är detta
avgörande tvivelaktigt. Om man anser att ett beslut om likvidation
varit erforderligt för att åstadkomma en behörig företrädare för bolaget
borde talan det oaktat inte ha avvisats, eftersom en sådan åtgärd skulle
kunna leda till rättsförlust för käranden om denne haft att iaktta
någon frist för talans väckande.
Som framgår av vad som sagts i det föregående är konsekvensen av
att ett aktiebolag saknar ställföreträdare att detta inte har processbehö-
righet och således inte kan kära eller svara inför domstol. Det ligger då
nära till hands att genast avvisa käromålet.
En sådan lösning ter sig dock föga tilltalande. Mot bakgrund av de
ovan återgivna uttalandena av Ekelöf och Welamson anser jag att
övervägande skäl talar för att processobehörighet på grund av att en
juridisk person saknar ställföreträdare betraktas som ett avhjälpbart
processhinder. Ett sådant synsätt leder till att målet eller ärendet
förklaras vilande i avvaktan på att motparten inleder ett likvidations-
förfarande mot bolaget och att rättens utseende av likvidator avvaktas
innan handläggningen återupptas.
Invändningar kan emellertid anföras mot en sådan lösning utifrån
praktiska utgångspunkter. Det är ett känt faktum att aktiebolag i vissa
fall används i illojala syften och att aktiebolagslagens regler i konse-
kvens härmed missbrukas systematiskt. Man kan exempelvis befara att
de personer som faktiskt står bakom ett aktiebolag som saknar behörig
ställföreträdare försöker förhindra likvidation genom att strax före
likvidationsförhandlingen till aktiebolagsregistret anmäla en behörig
styrelse. Sedan likvidationsgrunden undanröjts avträder styrelsemed-
lemmarna med följd att bolaget ånyo står utan ställföreträdare.
Det är självfallet otillfredsställande att lagstiftningen inte tillhanda-
håller ett system som alltid gör det möjligt för en part att kunna
utverka en exekutionstitel på grund av ett rättmätigt krav mot en
existerande juridisk person.
1994/95: JO 1
33
3 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Det är å andra sidan inte heller tillfredsställande att ha en ordning
som gör det möjligt att meddela en tredskodom eller något annat för
bolaget ingripande beslut utan att bolaget har kunnat gå i svaromål.
Den i åtskilliga hänseenden motsägelsefulla praxis som finns på
området och som har redovisats i det föregående ger ingen klar
ledning i fråga om hur nu aktuella frågor bör hanteras. Risken för
rättsförluster är således betydande.
Av vad som sagts i det föregående framgår att Nacka tingsrätts åtgärd
att meddela tredskodom i det mål som föranledde remissen inte är
invändningsfri. Mot bakgrund av den osäkerhet i hithörande frågor
som avspeglats i domstolspraxis kan jag emellertid inte hävda att
handläggningen varit felaktig på sådant sätt att den kan föranleda
någon kritik från min sida.
När det slutligen gäller angivandet av revisorssuppleanten som ställ-
företrädare för bolaget ansluter jag mig till vad Johan Hane anfört.
Det är enligt min mening angeläget att de här behandlade frågorna
snarast far en lösning i lagstiftningen. Jag överlämnar därför ett exem-
plar av detta beslut till Justitiedepartementet.
(Dnr 1557-1990)
Bakgrund
I september 1988 avvek loan Ursut från en kriminalvårdsanstalt där
han avtjänade ett längre fängelsestraff. Han efterspanades av polisen.
Under kvällen fredagen den 6 oktober 1989 fick Rikskriminalpolisen
tips om att han skulle besöka en restaurang i Stockholm. Sedan tipset
hade bekräftats drogs en styrka på totalt nio poliser samman. Man
avsåg att ingripa mot loan Ursut när han lämnade restaurangen. Det
uppstod skottlossning varvid loan Ursut besköt och allvarligt skadade
två polismän. Direkt efter nedskjutningen försvann han springande
från platsen.
loan Ursut anhölls och häktades i sin frånvaro den 7 resp, den 11
oktober. Han greps den 17 oktober 1989.
Spaningarna efter loan Ursut föranledde en mycket omfattande
polisinsats. Under spaningarna förekom bl.a. hemlig teleavlyssning
avseende ett tiotal telefonapparater på ett antal olika orter i landet
samt s.k. postkontroll. Sedan jag granskat beslut och andra handlingar
angående dessa tvångsmedel, beslutade jag att ta upp saken till utred-
ning som ett initiativärende. Jag vill här erinra om JO:s särskilda roll
vad gäller tillsynen över tillämpningen av bestämmelserna om s.k.
hemliga tvångsmedel (jfr prop. 1988/89:124 s. 54 och JuU 25 s. 22).
1994/95: JO 1
34
Utredning
Ärendet remitterades till Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten i
Stockholm och Stockholms tingsrätt för upplysningar och yttrande
angående vilka överväganden som låg till grund för användningen av
ifrågavarande tvångsmedel med hänsyn till rättegångsbalkens krav dels
att tvångsmedlen får användas endast för utredning av brott, dels i
fråga om hemlig teleavlyssning att telefonapparat skall innehas eller
annars antas komma att användas av den misstänkte.
Till remissvaren var fogade yttranden även från berörda tjänstemän,
i fråga om Rikspolisstyrelsen från polisöverintendenten Tommy Lind-
ström.
Åklagarmyndighetens i Stockholm (överåklagaren Uno Hagelberg)
yttrande innehöll bl.a. följande.
Tvångsmedlens ändamål
Såvitt gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning framgår
det direkt av rättegångsbalkens regler att åtgärderna får vidtas endast i
syfte att utreda brott och då bara om åtgärden är av synnerlig vikt för
utredningen. När det gäller kvarhållande av försändelse hos posten
följer det av beslagsreglerna att åtgärden kan vidtas även i andra syften.
Det enda av där angivna syften som kan ha varit aktuellt i förevarande
fall torde dock vara utredning om brott.
En grundförutsättning för hemlig teleavlyssning/teleövervakning en-
ligt rättegångsbalken är att förundersökning pågår (jfr RB 27:18 och
19). I det aktuella fallet hade förundersökning inletts och åklagare i
samband med anhållandet av Ursut inträtt som undersökningsledare.
De ifrågavarande tvångsåtgärderna vidtogs inom ramen för förunder-
sökningen. Det ter sig enligt min mening som helt främmande att
betrakta dem som något annat än led i utredningen av de brott som
förundersökningen avsåg och som Ursut var misstänkt för.
Ursut var misstänkt för försök till mord. Det måste för de åklagare
som kom att beröras av efterspaningarna bl.a. av skäl som de anfört i
sina yttranden ha framstått som ett primärt utredningsintresse att
Ursut kunde anträffas och gripas. Detta var en förutsättning för att
man skulle kunna höra Ursut, anordna konfrontationer, söka finna det
vapen som använts vid skottlossningen m.m. Först härigenom skulle
man ha möjlighet att söka klarlägga alla omständigheter av betydelse
för bedömningen av det inträffade.
Eftersökandet av Ursut utgjorde sålunda första ledet i det omfattande
utredningsförfarande som kunde förutses när det gällde att klarlägga
vad som hänt och att fä underlag för beslut i åtalsfrågan. Att sökandet
efter Ursut inte i sig kunde bidra till att frågor av berört slag blev
klarlagda utan endast utgjorde första skedet i ett utredningsförfarande
kan enligt min mening inte innebära att eftersökandet skulle anses
falla utanför ramen för brottsutredningen. Tvärtom torde anträffandet
av den som är skäligen misstänkt för gärningen normalt utgöra en av
de primära och mest centrala utredningsåtgärderna under en förunder-
sökning. Den föreliggande frågeställningen blir knappast fullständigt
belyst utan att man också kommer in på kravet att åtgärden skall vara
av synnerlig vikt för utredningen. I den delen vill jag framhålla
följande.
Om det genom de använda tvångsmedlen hade framkommit uppgif-
ter som iett till att man anträffat och kunnat gripa Ursut måste
uppgifterna enligt min mening anses ha väl uppfyllt det kvalitetskrav
som gäller för att en upplysning skall anses vara av synnerlig vikt för
1994/95: JO 1
35
utredningen. Detta motsägs inte av att uppgifterna inte kunnat förvän-
tas direkt leda till ett fullständigt klarläggande av omständigheterna
kring brotten utan endast utgjort ett första — men nödvändigt — led i
ett mera omfattande utredningsförfarande (jfr prop 1988/89:124 s 44
m). Resonemanget motsägs inte heller av att, som en bieffekt, även det
polisiära intresset av att förebygga ytterligare allvarliga brott från
Ursuts sida kunnat bli tillgodosett.
Att på annat sätt — t ex genom insatser av spaningspersonal — hålla
bevakning på de ifrågavarande adresserna torde ha varit svårt inte
endast av resursskäl utan också på grund av upptäcktsrisk och med
hänsyn till att Ursut var beväpnad och farlig.
Det fanns starka skäl som talade för att man genom att avlyssna
Ursuts telefonsamtal skulle kunna få upplysningar som kunde leda till
hans anträffande. Även genom den postkontroll som kammaråklagaren
Bo Josephson tog initiativ till kunde sådana upplysningar tänkas
framkomma.
Förutom de redan berörda skälen för avlyssning måste det också ha
funnits fog för ett antagande att Ursut i eventuella telefonsamtal kort
tid efter gärningarna och i ett läge där han sökte finna vägar att hålla
sig undan polisen kunde göra uttalanden som belyste de brott han
misstänktes för.
En tolkning av begreppet utredning av brott som är så snäv att den
lämnar eftersökandet av en på bar gärning flyende brottsling utanför
skulle enligt min mening leda till helt orimliga resultat.
I ett beslut den 14 oktober 1993 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följan-
de.
Rättslig reglering
Regeringsformen
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det
allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av
telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd far enligt
12 § i samma kapitel begränsas genom lag, dock endast för att
tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
Vidare gäller att begränsningen aldrig far gå utöver vad som är
nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.
Begränsningar av det nu angivna skyddet finns i bl.a. rättegångsbal-
ken (RB) och hänför sig där till förfarandet vid förundersökning i
brottmål.
Förundersökning
Reglerna om förundersökning i brottmål finns i bl.a. 23 kap. RB.
Förundersökning skall som huvudregel inledas så snart det på grund
av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott
som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 §). Under förun-
dersökningen skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för
brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal mot honom. Målet
skall vidare beredas så att bevisningen vid kommande huvudförhand-
ling kan förebringas i ett sammanhang (23 kap. 2 §).
1994/95 :JO1
.36
Förundersökningen inleds av polismyndigheten eller av åklagare.
Har den inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel
beskaffenhet, skall ledningen övertas av åklagare så snart någon skäli-
gen kan misstänkas för brottet (23 kap. 3 §).
Under förundersökningen får tvångsmedel av olika slag användas.
Ett sådant tvångsmedel är hemlig teleavlyssning. Ett annat är s.k.
postkontroll.
För all tvångsmedelsanvändning gäller den s.k. proportionaiitets-
principen, dvs. åtgärden Sr beslutas endast om skälen för den uppvä-
ger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den
misstänkte eller för något annat motstående intresse (se i fråga om de
här aktuella tvångmedlen 27 kap. 1 § tredje stycket RB). Det rör sig
här således om en avvägning mellan samhällets intresse av en effektiv
brottsbekämpning och den enskildes krav på skydd för sin integritet.
En utgångspunkt för denna avvägning har angetts vara att ju grövre det
brott är som är föremål för utredning, desto tyngre väger samhällets
intresse av att brottslingen avslöjas och lagfors och desto mindre vikt
kan lästas vid den enskilde medborgarens intresse att inte utsättas för
åtgärder av det slag det här gäller (SOU 1988:18 s. 124).
Hemlig teleavlyssning
Av 27 kap. 18 § första stycket RB framgår att hemlig teleavlyssning
innebär att telemeddelanden som befordras via ett allmänt tillgängligt
telenät (i lagrummets lydelse före den 1 juli 1993 "av televerket") till
eller från en viss teleanläggning, i hemlighet avlyssnas eller tas upp
genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i medde-
landet. Hemlig teleavlyssning far enligt paragrafens andra stycke an-
vändas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskri-
vet lindrigare straff än fängelse i två år. Detsamma gäller bl.a. försök,
förberedelse eller stämpling till sådant brott, om en sådan gärning är
belagd med straff.
För att hemlig teleavlyssning skall få äga rum krävs vidare enligt 27
kap. 20 § första stycket RB dels att någon är skäligen misstänkt för
brottet, dels att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Av
paragrafens andra stycke framgår att åtgärden endast far avse en
telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars
kan antas komma att användas av den misstänkte.
I 27 kap. 21 § första stycket RB föreskrivs att frågor om hemlig
teleavlyssning prövas av rätten på ansökan av åklagaren. Tillstånd till
hemlig teleavlyssning skall enligt paragrafens andra stycke meddelas att
gälla för viss tid och anläggning. Tiden får inte bestämmas längre än
nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet.
Föreligger behov av förlängning av den bestämda tiden far dock nytt
tillstånd meddelas.
1994/95: JO 1
37
Postkoniroll
1994/95: JO 1
Rätten får enligt 27 kap. 9 § första stycket RB förordna, att en
försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett
befordringsföretag (i lagrummets lydelse före den 1 juli 1993 "till
post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstait") skall, när
försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har
avgjorts. En sådan fråga får tas upp endast på yrkande av undersök-
ningsledaren eller åklagaren.
Den grundläggande bestämmelsen om förutsättningarna för beslag
återfinns i 27 kap. 1 § RB. Det föreskrivs där att ett förmål som
skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara
någon avhänt genom brott eller förverkat på grund av brott får tas i
beslag.
Ett brev, telegram eller annan försändelse som finns hos ett post-
eller telebefordringsföretag (i lagrummets lydelse före den 1 juli 1993
"i post- eller televerkets vård") får enligt 27 kap. 3 § RB tas i beslag
bara om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och
försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren.
En förutsättning för att man hos den misstänkte eller någon sådan
honom närstående person som avses i 36 kap. 3 § RB, skall få lägga
beslag på ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon
honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes är enligt
27 kap. 2 § andra meningen RB att för brottet inte är föreskrivet
lindrigare straff än fängelse i två år. Den straffekala som på grund av
bestämmelsen i 23 kap. 1 § andra stycket brottsbalken gäller för bl.a.
försök till mord innebär att en misstanke om sådant brott inte bryter
igenom det nu nämnda skyddet för skriftliga meddelanden mellan
närstående.
Bedömning
De tvångsåtgärder som är aktuella i ärendet vidtogs inom ramen för
den förundersökning som avsåg skottlossningen mot de två polismän-
nen. Omständigheterna var sådana att det fanns goda grunder för att
rubricera brottsmisstanken som försök till mord. Det kan inte heller
råda något tvivel om att loan Ursut kunde anses vara skäligen miss-
tänkt för brottet. Det stod i själva verket helt klart att det var han som
hade skjutit ned polismännen.
I de nu angivna hänseendena, dvs. i fråga om brottets svårhetsgrad
och misstankens styrka, råder det således inte något tvivel om att
förutsättningarna för hemlig teleavlyssning var uppfyllda.
Den fråga som man därefter har att ta ställning till är om använd-
ningen av hemlig teleavlyssning i den föreliggande situationen kunde
anses vara av "synnerlig vikt för utredningen". Utgångspunkter för
denna bedömning är att det inte bara stod klart vem som var gärnings-
man utan att också omständigheterna i övrigt kring skottlossningen var
i huvudsak klarlagda. Vad som återstod att utreda var väsentligen
vilket uppsåt loan Ursut hade när han avlossade skotten och vilken
hjälp han kunde ha haft av andra personer före eller efter skottloss-
38
ningen. Det var vidare av intresse att finna det vapen som hade
använts vid tillfället. Det kan tilläggas att loan Ursut under den tid
som han eftersöktes var anhållen och sedermera häktad i sin frånvaro.
Beträffande innebörden av uttrycket "synnerlig vikt för utredning-
en" framgår följande av förarbetena (prop. 1988/89:124 s. 44 f.).
Uttrycket behöver inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge
avgörande bevisning som omedelbart kan leda till fällande dom. I de
flesta fall har teleavlyssning en indirekt verkan: den bidrar till att
kartlägga kontaktvägar och förehavanden, ger uppslag till vidare spa-
ning och bildar underlag för andra åtgärder. En annan verkan är att
avlyssningen kan rentvå den misstänkte. Uttrycket synnerlig vikt för
utredningen sägs vidare inrymma ett kvalitetskrav beträffande de upp-
lysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får sålunda inte inskränka
sig till obetydliga detaljer som man kan både ha och mista. Uttrycket
innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget gör
avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får i
princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder.
En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i fråga om vare sig
utredningsläget eller de andra förutsättningarna som gäller för tvångs-
medlet. En granskning av utredningsmöjligheterna i det enskilda fallet
måste alltid verkställas. Granskningen måste mynna ut i bedömningen
att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och
att det finns skäl att räkna med att avlyssningen — ensam eller i
förening med andra åtgärder — verkligen kan få effekt.
I och för sig behöver enligt vad som sägs i propositionen något
absolut hinder inte föreligga mot att få fram information på andra
vägar. Det krävs emellertid att hindret är sådant att det inte skäligen
kan begäras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig
övervakning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ,
bör det ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle
kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd
risk att den pågående utredningen avslöjas för tidigt. Utgångspunkten
bör dock vara att i första hand pröva andra metoder.
Enligt Ekelöf kan man uppfatta det ursprungliga syftet med teleav-
lyssning så, att den skulle vara ett medel att förstärka en redan
befintlig bevisning i skuldfrågan. Härigenom skulle man kunna höja
bevisstyrkan från skälig misstanke till sannolika skäl och möjliggöra en
ordinär häktning och vidare till tillräckliga skäl för ett åtal (Rättegång
III, 5 uppl., s. 52. Jfr SoU 1975:95 s. 97).
De nu återgivna förarbetsuttalandena ger vid handen att det inte har
föresvävat lagstiftaren att hemlig teleavlyssning skulle kunna ha någon
annan funktion än som ett medel för att inom ramen för en förunder-
sökning företa utredning i gängse mening, dvs. inhämta faktauppgifter
av olika slag för att närmare klarlägga ett händelseförlopp, vilka
personer som varit involverade i detta, dessas förehavanden i olika
hänseenden etc. Av det nyss sagda framgår att också Ekelöf sett den
hemliga teleavlyssningen som ett sätt att införskaffa bevisning om ett
misstänkt brott.
1994/95: JO 1
39
Som framgår av vad som har sagts i det föregående kan ett beslut
om postkontroll ha flera olika syften. Det enda i lagtexten angivna
ändamål som här kunde vara aktuellt var emellertid — — — att vinna
utredning om brottet.
Det omedelbara syftet med besluten om hemlig teleavlyssning och
postkontroll har emellertid i detta fall varit ett annat, nämligen att
bidra till att göra det möjligt att verkställa ett anhållande- resp,
häktningsbeslut som väsentligen har varit föranlett av intresset av att få
till stånd lagföring och straffverkställighet med anledning av det be-
gångna brottet. — — — Att skapa förutsättningar för att hålla förhör
med loan Ursut har uppenbarligen endast varit ett indirekt syfte med
efterspaningarna.
Det kan i detta sammanhang finnas anledning att göra en jämförelse
med reglerna om personell husrannsakan i 28 kap. 2 § RB. En sådan
undersökning får vidtas i syfte att eftersöka bl.a. den som är anhållen
eller häktad i sin frånvaro. Lagrummet tar således i det nu angivna
hänseendet direkt sikte på situationer av samma slag som den som här
är aktuell. Av regelns ordalydelse framgår att den inte syftar till att
tillgodose ett eventuellt utredningsintresse utan endast till att göra det
möjligt att påträffa en efterspanad person. Utredningsintresset får i
stället beaktas vid fattandet av det beslut om frihetsberövande som
ligger till grund för beslutet om husrannsakan.
Regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna
får anses innebära bl.a. att de regler som begränsar detta skydd skall
tillämpas efter sin ordalydelse och att således en extensiv eller analo-
gisk tolkning skall undvikas. Kravet på en restriktiv tillämpning gör
sig självfallet gällande med särskild styrka när det som här är fråga om
synnerligen integritetskränkande intrång i enskildas förhållanden.
Det kan mot den nu angivna bakgrunden ifrågasättas om ett beslut
om hemlig teleavlyssning i en situation av det aktuella slaget skall
kunna anses vara av vikt "för utredningen" på det sätt som lagstiftaren
har åsyftat. Jag vill i detta sammanhang också peka på vad som sägs i
yttrandet från Stockholms tingsrätt om att man där inte har kunnat
erinra sig att hemlig teleavlyssning någonsin tidigare har begärts i syfte
att efterforska den misstänkte. Vad som nu har sagts om hemlig
teleavlyssning är uppenbarligen tillämpligt också på postkontrollsinsti-
tutet.
Jag anser mig emellertid inte ha grund för att hävda att den
tillämpning som regeln i 27 kap. 20 § första meningen RB och
motsvarande reglering vad gäller postkontroll har fatt i detta fall skulle
vara felaktig på sådant sätt att den kan föranleda någon kritik från min
sida.---
Om man uppfattar innebörden av begreppet utredning på det sätt
som myndigheterna här har gjort, kvarstår frågan om användandet av
hemlig teleavlyssning har varit av synnerlig vikt för eftersökandet av
den misstänkte.
Som framgår av åklagarmyndighetens yttrande kunde ett alternativ
till hemlig teleavlyssning ha varit att ställa de platser där de avlyssnade
telefonapparaterna fanns under personell bevakning. Av vad som sägs i
1994/95:JO1
40
yttrandet kan man emellertid dra den slutsatsen att det ansågs att ett
sådant förfarande skulle ha mött så stora svårigheter att det var befogat
att i stället tillgripa hemlig teleavlyssning. Som skäl för denna stånd-
punkt anförs dels resursskäl, dels risken för att polispersonalen skulle
bli upptäckt varvid det särskilt pekas på att loan Ursut var beväpnad
och farlig.
I Tommy Lindströms yttrande uppges däremot att de aktuella adres-
serna hade ställts under personell övervakning men att denna inte
kunde utföras med sådan säkerhet att det kunde uteslutas att Joan
Ursut skulle ta sig fram till lägenheterna och att man därför hade
behov av hemlig teleavlyssning. Denna uppgift ger närmast vid handen
att man från polisens sida såg avlyssningen som ett komplement till
personell övervakning.
Jag anser mig inte ha tillräckligt underlag för att kunna uttala mig
om myndigheternas bedömningar i det nu behandlade hänseendet. Jag
kan emellertid konstatera att uppgiften att de aktuella adresserna hade
ställts under övervakning inte kan återfinnas i de av Rikskriminalpoli-
sen upprättade promemorior som legat till grund för framställningarna
om hemlig teleavlyssning.
Det finns vidare anledning att göra vissa kommentarer av mera
allmän natur.
Med anledning av åklagarmyndighetens uttalanden vad gäller re-
sursfrågan vill jag framhålla att hemlig teleavlyssning är ett tvångsme-
del som i sig kräver stora personalinsatser för att fungera effektivt. De
problem som kan uppkomma om resurserna inte räcker till belyses på
ett tydligt sätt av de iakttagelser som gjordes av den särskilde utredare
som granskade hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister
Olof Palme (SOU 1989:1 s. 37 f.).
Det finns anledning att anta att hemlig teleavlyssning i syfte att finna
en efterspanad person som regel kräver en ännu större personalinsats
än vad som annars gäller vid användningen av detta tvångsmedel.
Avsikten med avlyssningen måste i sådana situationer rimligen vara att
göra det möjligt att gripa den eftersökte så snart det kan konstateras att
han befinner sig på en viss plats där det finns en avlyssnad teleanlägg-
ning. Detta kräver i sin tur att det kontinuerligt finns personal i tjänst
för direktavlyssning av samtliga de teleanläggningar som är aktuella
eller i varje fall att gjorda bandupptagningar avlyssnas mycket kort tid
efter upptagningen. De praktiska problemen blir självfallet särskilt
påtagliga i de fall där man har att räkna med att det kan komma att
krävas kvalificerade tolkinsatser för översättning av avlyssnade samtal.
Oavsett om man använder sig av personell bevakning eller hemlig
teleavlyssning måste man vidare i fall av här diskuterat slag ha tillgång
till polispersonal med beredskap för ett snabbt ingripande på varje
plats där det finns en avlyssnad anläggning.
Om man har anledning att tro att den efterspanade personen kom-
mer att uppsöka en viss plats, finns det vidare goda skäl för att hävda
att en personell bevakning av platsen i fråga typiskt sett är en effektiva-
re metod för att påträffa den misstänkte än hemlig teleavlyssning,
eftersom avlyssningen ju bara kan ge resultat under förutsättning att
1994/95 :JO1
41
denne verkligen använder den avlyssnade anläggningen och dessutom
känns igen på rösten eller identifieras på annat sätt av den som har
hand om avlyssningen. Man bör härvid hålla i minnet att åtminstone
mera avancerade brottslingar som regel är väl medvetna om möjlighe-
ten av att telefoner och andra teleanläggningar avlyssnas.
Det finns således anledning att i det särskilda fallet närmare analyse-
ra frågan om användningen av hemlig teleavlyssning i efterspaningssyf-
te verkligen kan förväntas medföra så stora vinster i resurshänseende
och vara till sådan nytta att åtgärden kan försvaras med utgångspunkt i
rättegångsbalkens krav att det skall föreligga synnerliga skäl för den.
Det är självfallet angeläget att åklagare och domstol härvid har tillgång
till ett så fullständigt och korrekt beslutsunderlag som möjligt.
Som har nämnts i det föregående far hemlig teleavlyssning bara avse
en telefonapparat eller annan teleanläggning som innehas eller annars
kan antas komma att användas av den misstänkte. Denne måste således
kunna antas ta någon form av fysisk befattning med anläggningen i
fråga (se JO 1991/92 s. 25).
Det kan anmärkas att postkontroll däremot får användas för att
undersöka brev och andra försändelser såväl till som från den miss-
tänkte. Man måste emellertid vad gäller detta tvångsmedel beakta bl.a.
de begränsningar av möjligheterna att ta skriftliga handlingar i beslag
som följer av reglerna i 27 kap. 2 § RB.
Kravet på att den misstänkte skall kunna antas komma att använda
den aktuella teleanläggningen innebär att det måste föreligga konkreta
omständigheter som med viss styrka talar för att han kan komma att
göra detta. Enbart en allmän förmodan att så kan bli fallet är således
inte tillräcklig.
Den omständigheten att institutet hemlig teleavlyssning av rättssä-
kerhetsskäl har utformats på sådant sätt att avlyssningen får avse bara
anläggningar som den misstänkte kan antas komma att lämna ett
meddelande från innebär sannolikt generellt sett en icke oväsentlig
begränsning av tvångsmedlets användbarhet vid spaningarna efter en
person som befinner sig på flykt undan polisen, eftersom det troligen i
fråga om ett antal av de telefonapparater eller andra teleanläggningar
som denne har något slags anknytning till finns större anledning att
förmoda att han kommer att ringa till anläggningen än att han kom-
mer att ringa från den.
Den nu nämnda begränsningen av tillämpningsområdet för hemlig
teleavlyssning får också konsekvenser i ett annat hänseende. Eftersom
den misstänkte inte kan befinna sig på flera ställen samtidigt, bör det
normalt inte förekomma att man samtidigt avlyssnar telefonapparater
eller andra teleanläggningar i vitt skilda delar av landet. När teleavlyss-
ningsinstitutet används i utredningssyfte på vanligt sätt kan man sanno-
likt, även om den misstänkte ofta och snabbt förflyttar sig mellan olika
platser, som regel skaffa sig information om hans uppehållsort genom
spaning eller på annat vis. Otillbörliga integritetsintrång kan då undvi-
kas genom att besluten om hemlig teleavlyssning villkoras på sådant
sätt att endast någon eller några få apparater avlyssnas samtidigt
beroende på vilken kunskap man har om den misstänktes vistelseort.
1994/95: JO 1
42
När man som i detta fall använder tvångsmedlet för att efterspana en
person som håller sig undan polisen kan det emellertid tänkas inträffa
att man över huvud taget inte har några indikationer på var han
befinner sig och att till följd härav sannolikheten för att han skall
komma att använda en telefonapparat eller annan teleanläggning i en
viss del av landet varken är större eller mindre än sannolikheten för
att han skall använda en sådan anläggning på någon helt annan plats.
Om man intar den ståndpunkten att hemlig teleavlyssning far an-
vändas också i efterspaningssyfte, får man enligt min mening godta att
det i en situation av nu beskrivet slag företas samtidig avlyssning av
alla de anläggningar som kan anses ha en anknytning till den miss-
tänkte av det slag och den styrka som rättegångsbalken kräver. Det är
emellertid tydligt att en sådan tillämpning av teleavlyssningsinstitutet
är ägnad att medföra särskilt stora risker för intrång i utomstående
personers integritet.
Jag har inte underlag för att påstå att rättegångsbalkens krav på
anknytning mellan loan Ursut och de aktuella telefonapparaterna inte
skulle ha varit uppfyllt i något särskilt fall. Jag finner mot bakgrund av
vad som nyss sagts inte heller anledning att i något annat hänseende
uttala mig angående omfattningen av teleavlyssningen i det aktuella
fallet. Jag vill emellertid erinra om vad som har sagts i det föregående
om att institutet hemlig teleavlyssning till följd av sin synnerligen
integritetskränkande karaktär alltid skall användas med stor restriktivi-
tet. Jag vill vidare understryka vikten av att varje beslut kontinuerligt
omprövas på det sätt som förutsätts i 27 kap. 23 § RB. De frågor som
har aktualiserats i detta ärende angående tillämpning i efterspanings-
syfte av instituten hemlig teleavlyssning och postkontroll är av sådant
slag att det finns anledning att Ssta Justitiedepartementets uppmärk-
samhet på dem. Jag överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till
departementet för kännedom.
(Dnr 3168-1992)
Anmälan
Tord B. anförde att assistentåklagaren Marianne Andersson vid Åkla-
garmyndigheten i Göteborg och cheferådmannen Tomas Huldén vid
Göteborgs tingsrätt beslutat att lägga ned ett väckt åtal för vårdslöshet i
sjötrafik uteslutande av processekonomiska skäl. Tord B. begärde att
JO skulle granska huruvida deras handläggning av saken varit korrekt.
1994/95 :JO1
43
Utredningen
Med anledning av innehållet i anmälan remitterades ärendet till Åkla-
garmyndigheten i Göteborg och till Göteborgs tingsrätt för upplysning-
ar och yttrande över vad Tord B. hade anfört.
Överåklagaren Sven-Olof Håkansson anförde bl.a. följande.
Sedan åtalet i målet nedlagts av Marianne Andersson begärde B. hos
överåklagaren vid åklagarmyndigheten överprövning av nedläggnings-
beslutet. I beslut den 13 december 1992 dnr AD II A 126-91 fann jag
inte skäl till ändring av Marianne Anderssons beslut.
Vad som förekommit avviker inte från den handläggning som nor-
malt kan förekomma vid den typ av beslut varom här är fråga.
Huruvida tillräckliga skäl för åtal anses föreligga är en bedömningsfrå-
ga som prövas av varje enskild åklagare.
Som remissvar överlämnade Göteborgs tingsrätt, lagmannen Inge Lind-
qvist, ett yttrande från chefsrådmannen Tomas Huldén.
Tomas Huldén anförde bl.a. följande.
Inledningsvis kan nämnas att brottmålet är ett sådant brottmål som
enligt 336 § sjölagen skall handläggas vid sjörättsdomstol. Enligt tings-
rättens arbetsordning handläggs sådana mål på tingsrättens avdelning 2,
som är en tvistemålsavdelning med sjö- och transporträtt som speciali-
tet. Som åklagare brukar tjänstgöra en särskild åklagare med erfaren-
het av sjörättssaker.
Handläggningen av målet är osedvanligt väl dokumenterad genom
anteckningar i akten. Till ytterligare belysning biläggs en kopia av
dagboksbladet.
Sedan stämning utfärdats av en kollega och den tilltalade genom sin
försvarare inkommit med svaromål, kunde jag konstatera att det till
huvudförhandlingen skulle bli nödvändigt att kalla, förutom åklagaren
och försvararen, målsäganden Tord B., som var 75 år gammal och
boende i Stockholm, samt den tilltalade och hans vittne, som båda var
boende i Danmark. Kostnaden och besväret för de inblandade skall
ställas i relation till att påföljden kunde beräknas bli ett måttligt
bötesstraff, såvida inte åtalet ogillades. Något skadeståndsyrkande var
inte framställt.
Jag ville inte rutinmässigt kalla till en sådan huvudförhandling utan
att förvissa mig om att det var åklagarens mening att så skulle ske.
Samtidigt var jag något osäker om den för mig okända och möjligen
något oerfarna assistentåklagare som väckt åtalet (och därvid åberopat
fel sjövägsregler) var införstådd med bevisläget sedan försvaret åberopat
ett vittne som kunde antas stödja den tilltalades version av händelseför-
loppet. Jag vill minnas att jag därför först sökt dåvarande ordinarie
"sjöåklagare" kammaråklagaren Per Wilhelm Estréen ett par gånger
utan att nå kontakt. Jag vände mig då direkt till assistentåklagaren
Marianne Andersson i ett telefonsamtal den 11 november 1991, se
anteckning på dagboksbladet, och bad henne samråda med Estréen.
Enligt anteckningen skulle hon återkomma i början av påföljande
vecka.
Härefter inkom åklagaren den 20 november med besked att åtalet
lades ned. Vilka överväganden som därvid gjorts på åklagarmyndighe-
ten känner jag inte till. Jag tror att det först nu genom remissen
kommit till min kännedom att överåklagaren prövat beslutet att lägga
ned åtalet.
1994/95: JO 1
44
När åtalet lagts ned hade jag att handlägga målet enligt rättegångsbal-
kens formella regelsystem. — — —
Däremot vill jag rikta invändning mot B:s formulering i näst sista
stycket av anmälan att "chefsrådmannen Tomas Huldén och kammar-
åklagaren Marianne Andersson beslutat lägga ned åtalet". Nedläggandet
är helt åklagarmyndighetens beslut.
Den dagboksanteckning den 11 november som Tomas Huldén hänför
sig till har följande lydelse. Åkl. M. Andersson lovar samråda med
kammaråkl. Estréen om åtalet skall fullföljas trots att två personer
måste kallas från Danmark och en äldre mgd kallas från Sthlm.
Återkommer början av nästa vecka.
ChefsJO Eklundh anförde bl.a. följande i ett beslut den 2 februari
1994.
Bedömning
Åtal i det aktuella ärendet väcktes den 29 juli 1991. Enligt anteckning-
ar på Poul N:s bevisuppgift, aktbilaga 8 i tingsrättens akt, inkom
handlingen till rätten den 30 september 1991 och översändes därifrån
till åklagarmyndigheten den 4 oktober 1991.
Av handlingarna framgår vidare att Tomas Huldén vid telefonsamtal
den 11 november 1991 uppmanade Marianne Andersson att samråda
med en mera erfaren åklagare i frågan huruvida åtalet skulle fullföljas
"trots att två personer måste kallas från Danmark och en äldre
målsägande från Stockholm".
Åklagaren lade ned åtalet den 19 november 1991.
Det finns inga författningsbestämmelser som uttryckligen reglerar
frågan om underhandskontakter mellan domstol och parter under
handläggningen av mål och ärenden.
Lämpligheten av sådana kontakter bör, när det som här är fråga om
förhållandet mellan domstolen och en allmän åklagare, ses bl.a. i ljuset
av regeringsformens bestämmelser om rollfördelningen mellan olika
offentliga organ.
Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen (RF) far ingen myndighet, inte
heller riksdagen, bestämma hur en domstol skall döma i det särskilda
fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i särskilt
fall. Av 11 kap. 6 § RF framgår bl.a. att de statliga förvaltningsmyndig-
heterna lyder under regeringen om myndigheten inte enligt regerings-
formen eller annan lag är en myndighet under riksdagen. De förvalt-
ningsmyndigheter som lyder under regeringen står i princip i ett
lydnadsförhållande till denna (prop. 1973:90 s. 397). Ingen myndighet
— varmed åsyftas också regeringen — och inte heller riksdagen eller
en kommuns beslutande organ far emellertid bestämma, hur en för-
valtningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör
myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som
rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § RF).
Bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7 §§ RF har tillkommit i syfte att
skydda domstolarna och förvaltningsmyndigheterna mot otillbörlig på-
1994/95: JO 1
45
verkan i deras rättstillämpande verksamhet och för att markera den
vikt man i ett rättssamhälle fäster vid att myndigheterna intar en
självständig ställning vid sina avgöranden.
Frågan om informella kontakter mellan regeringen och de statliga
förvaltningsmyndigheterna inom tillämpningsområdet för 11 kap. 7 §
RF har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga
förvaltningen. I sådana enskilda ärenden som ligger inom ramen för
11 kap. 7 § RF måste regeringen enligt vad som där sägs iaktta stor
försiktighet i sina kontakter via sina tjänstemän med myndigheternas
tjänstemän (s. 27 f.). Konstitutionsutskottet uttalade för sin del att
återhållsamheten i fråga om informella kontakter i sådana ärenden
måste vara mycket stor; de informella kontakterna på detta område
bör väsentligen begränsas till att avse informationsutbyte. Utskottet
underströk vidare att oavsett vilka informella kontakter som förekom-
mit är det myndigheterna som bär det fulla och slutliga ansvaret för
besluten i de enskilda fallen (KU 1986/87:29 s. 14).
Enligt min mening är restriktivitet vad gäller informella kontakter
inom det grundlagsskyddade området för myndigheternas självständig-
het än mer påkallad när det är fråga om myndigheter mellan vilka det
inte föreligger något som helst lydnadsförhållande.
Vad gäller rättsväsendet tillkommer att det av hänsyn till förtroendet
för rättskipningen krävs att underhandskontakter i ett pågående mål
mellan en domare och en part, oavsett om den sistnämnde är en
myndighet eller en enskild person, sker med iakttagande av största
varsamhet så att domstolens opartiskhet inte kan sättas i fråga. Enligt
min mening bör kontakter av nu avsett slag över huvud taget inte
förekomma utanför området för domstolens formella processledning.
Jag vill i detta sammanhang erinra om följande uttalande av Rätte-
gångsutredningen under dennas överväganden avseende frågan om
materiell processledning i brottmål: "Den tilltalades ställning i proces-
sen skapar särskilda problem när det gäller rättens aktivitet. Eftersom
såväl domstolen som åklagaren är organ tillhörande det offentliga
rättsväsendet, kan det lätt uppstå misstankar hos den tilltalade om en
samverkan mellan dessa organ i syfte att få honom fälld. Detta förhål-
lande gör det särskilt viktigt att rätten i brottmål inte företar sig något
som kan ge anledning till sådana misstankar. 1 de mål där målsägande
finns är det givetvis lika viktigt att målsäganden eller den tilltalade inte
tror att rätten är partisk till förmån för motparten" (SOU 1982:26
s. 131).
Ett under hand framfört ifrågasättande av åtalet från rättens sida kan
av en utomstående betraktare lätt uppfattas som om rätten redan har
tagit ställning i skuldfrågan och som en anvisning till åklagaren att
lägga ned åtalet. Att ett sådant förfarande också är ägnat att inge
betänkligheter från konstitutionella utgångspunkter framgår av vad
som sagts i det föregående.
De omständigheter som Tomas Huldén har anfört till stöd för sin
åtgärd att kontakta åklagaren på det sätt som skedde saknade enligt
min mening rättslig relevans vid prövningen av frågan om kallelse till
huvudförhandling skulle utfärdas. Det får vidare förutsättas att en
1994/95:JO1
46
åklagare är kapabel att själv avgöra huruvida tillkommande omständig-
heter är av beskaffenhet att föranleda att ett väckt åtal skall läggas ned
samt när samråd med en annan mera erfaren åklagare bör ske.
Tomas Huldéns handlande i det aktuella hänseendet har lett till att
Tord B. bibringats uppfattningen att tingsrätten och åklagaren gemen-
samt har kommit fram till att åtalet skulle läggas ned av processekono-
miska skäl. Detta visar tydligt på vikten av att en domare under
handläggningen av ett mål uppträder på ett sådant sätt att det inte
finns saklig grund för att ifrågasätta rättens opartiskhet.
Ansvaret för att kontroll sker av den s.k.
kommunliggaren i mål om ansvar för överträdelser av
bl.a. lokala trafikföreskrifter är i första hand polisens
men åvilar i sista hand rätten
(Dnr 383-1991)
Anmälan
I en anmälan till JO framförde Sture N. kritik mot Östersunds
tingsrätt och Åklagarmyndigheten i Östersund för att han ådömts straff
trots att lagliga förutsättningar för ansvar saknats. Han anförde bl.a. att
han dömts för stoppliktsförseelse trots att "stoppförbudet ej var infört i
kommunens liggare".
Utredning
Efter granskning av Östersunds tingsrätts och Hovrättens för Nedre
Norrland akt i det aktuella målet upprättades en promemoria som
remitterades till Östersunds tingsrätt och Åklagarmyndigheten i Öster-
sund. I detta referat återges endast de delar som har allmänt intresse.
o ....
Remisser till Åklagarmyndigheten i Östersund och Östersunds
tingsrätt
I åklagarmyndighetens yttrande hänvisade chefsåklagaren Bo Nilsson till
ett yttrande av distriktsåklagaren Stig Rönngren. I det yttrandet anför-
de Stig Rönngren bl.a. följande.
I hovrättens behandling av målet har rätten ex officio infordrat besked
huruvida aktuell lokal trafikföreskrift varit införd i kommunens ligga-
re på sätt stadgas i 152 § vägtrafikkungörelsen (1972:603). Så snart
härvid klarlagts att denna formalitet försummats hos Bräcke kommun,
har jag i skrift till hovrätten biträtt N:s vadetalan.
Normalfallet av trafikförseelser som har sin grund i överträdelse av
lokal trafikföreskrift föranleder i princip ej annan kontroll hos åklaga-
ren än ett konstaterande att aktuell bestämmelse är vederbörligen
kungjord. Särskild kontroll av huruvida den lokala bestämmelsen
finnes införd i kommunens liggare sker normalt icke i det enskilda
fallet. Polisen presumeras hava verkställt sådan kontroll innan över-
vakning av bestämmelsens efterlevnad sker.
1994/95: JO 1
Chefsåklagaren Bo Nilsson anförde för egen del följande.
47
Jag delar den uppfattning Rönngren redovisar i sist nämnda del. Som
åklagare anser jag att vi bör kunna utgå från att av polisen rapportera-
de trafikförseelser baseras på i laga ordning utfärdade och kungjorda
föreskrifter som skyltats på vederbörligt sätt.
I tingsrättens remissvar hänvisade lagmannen Lars Herlitz till ett sär-
skilt yttrande från ordföranden i målet dåvarande tingsnotarien Per H
Nilsson. I det yttrandet anförde Per H Nilsson följande.
Enligt vad jag kan erinra mig gjordes vid tingsrätten ingen rutinmässig
kontroll om länsstyrelsens beslut införts i kommunliggaren. Jag gjorde
dessutom den bedömningen, efter att ha läst kommentaren till 7 §
vägtrafikkungörelsen, I TRAFIK — rättsfall, kommentarer m m 1984,
att någon kontroll inte heller behövde göras. Så här i efterhand kan
jag bara konstatera att den bedömningen tyvärr visade sig vara felaktig.
Lars Herlitz anförde för egen del följande.
Atalet avsåg underlåtenhet att iaktta stopplikt enligt 7 § 1 st och 164 §
1 st 2 p vägtrafikkungörelsen. Då förutsättning för att ansvar skall fä
ådömas bl.a. är att trafikföreskriften tillkännagivits i enlighet med vad
som är stadgat i 152 § vägtrafikkungörelsen, måste — även om tilltalad
inte gör invändning om brist i sådant hänseende — domstolen finna
utrett att trafikföreskriften införts i kommunal liggare. Det far ankom-
ma på åklagaren att tillse att utdrag ur kommunal liggare finns
tillgänglig vid huvudförhandlingen, och med stöd av 45 kap. 11 §
rättegångsbalken bör tingsrätten vid behov se till att förundersökning-
en kompletteras. Se bifogad blankett med föreläggande, som numera
används av tingsrätten (anm. ej bifogad detta beslut). I förevarande mål
borde tingsrätten (notarien Per Nilsson) ha tillsett att utdrag ur den
kommunala liggaren ingavs i målet. Det är emellertid först på senare
tid efter överrättsavgöranden som denna skyldighet mera generellt
uppmärksammats. Jfr NJA 1 1987 s. 676 och HD:s domar 1991-01-21.
Någon kritik mot handläggningen synes därför inte kunna riktas mot
Nilsson.
Remiss till Riksåklagaren
Ärendet remitterades därefter till Riksåklagaren för yttrande angående
vilken undersökningsskyldighet som åvilar åklagaren generellt i mål av
aktuellt slag.
I remissvar anförde riksåklagaren Torsten Jonsson följande.
Lokala trafikföreskrifter får enligt 147 § vägtrafikkungörelsen
(1972:603) (VTK) meddelas av länsstyrelsen eller kommunen. Trafiksä-
kerhetsverket får enligt 64 § tredje stycket i där angiven utsträckning
meddela föreskrifter om högsta tillåtna hastighet. Enligt 152 § skall
bl.a. lokala trafikföreskrifter och Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter tas
in i en för ändamålet avsedd liggare som förs av kommunen gemen-
samt för samtliga myndigheter som har till uppgift att meddela före-
skrifterna. Dessa skall ordnas på i paragrafen närmare angivet sätt.
Föreskrifterna skall dessutom utmärkas med vägmärken, om inte an-
nat är särskilt föreskrivet, 6 § vägmärkesförordningen (1978:1001).
Angivet förfarande gäller även ändring eller upphävande av föreskrif-
ter (153 § VTK).
I 167 § andra stycket VTK stadgas att ansvar för överträdelser av
bl.a. lokala trafikföreskrifter och Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter far
ådömas endast om föreskrifterna utmärkts i enlighet med vägmärkes-
1994/95: JO 1
48
förordningen och i övrigt tillkännagivits i enlighet med 152 §. Sist-
nämnda krav innebär bl.a. att de skall ha varit intagna i kommunens
liggare.
Om en föreskrift inte i behörig ordning varit intagen i liggaren och
ansvar således inte kan ådömas för direkt överträdelse av den, upp-
kommer frågan om tillämpligheten av 7 § VTK, i vilken stadgas att
vägtrafikant skall följa anvisning för trafiken som meddelas genom
bl.a. vägmärke.
Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1987 s. 676 slagit fast att straff
för överträdelse av den allmänna skyldigheten enligt 7 § att följa
anvisningar för trafiken inte kan ådömas den som åsidosätter en sådan
anvisning i fall då denna grundar sig på en lokal trafikföreskrift. Detta
gäller oavsett om den lokala trafikföreskriften har tagits in i kommu-
nens liggare eller inte.
I rättsfallet NJA 1990 s. 789 I har Högsta domstolen hänvisat till
nämnda rättsfall och därutöver uttalat att reglerna om bashastighet
(64 § andra stycket VTK) och den därtill knutna straffbestämmelsen
sätts ur spel, om det för den aktuella vägsträckan har meddelats en
lokal trafikföreskrift eller en föreskrift av trafiksäkerhetsverket om
annan hastighet än bashastigheten, oavsett om föreskrifterna har tagits
in i kommunens liggare eller ej. Undantag görs således för det fall
föreskriften inte innebär någon avvikelse från bashastigheten, se även
rättsfallet NJA 1990 s. 789 II.
Sammanfattningsvis kan sålunda konstateras att ansvar för överträ-
delse av en lokal trafikföreskrift eller en av Trafiksäkerhetsverket
meddelad föreskrift inte far ådömas om föreskriften inte varit införd i
kommunens liggare vid tidpunkten för överträdelsen frånsett den
särskilda situation som förelåg i rättsfallet NJA 1990 s. 789 II. Jag
bortser från att ansvar under vissa förutsättningar kan ådömas för
vårdslöshet i trafik. Frågan i vad mån föreskriftens giltighet påverkas
av att den inte intagits i rätt ordning i liggaren ("med utgångspunkt i
vägbeteckning, gatunummer eller annan benämning"), har inte prö-
vats, jfr dock rättsfallet NJA 1989 s. 489.
Återgivna rättsfall visar att det förekommer att kommuner brister i
skyldigheten att ta in föreskrifterna i liggaren; att så är förhållandet har
också framkommit vid mina kontakter med åklagare ute i landet. Det
finns anledning att anta att detta inte är alltför ovanligt.
Om en föreskrift inte varit intagen i liggaren vid tiden för överträ-
delsen, kan åklagaren lagligen inte beivra denna. Som framgått ovan
händer det likväl att åklagaren utfärdar strafföreläggande och väcker
åtal. Så far naturligtvis inte ske. Det är emellertid förenat med stora
praktiska svårigheter för åklagaren att vid varje rapporterad förseelse
kontrollera att en föreskrift efter utfärdandet införts i liggaren och att
den vid rapporttillfället eller vid tiden för beslut om strafföreläggande
eller åtal fortfarande finns intagen där. Någon möjlighet att fortlöpan-
de kontrollera att föreskriften vid varje tidpunkt funnits intagen i
liggaren och detta på sådant sätt att den på förfrågan kunnat tas fram,
finns för övrigt inte. Jag tillskrev därför den 31 mars 1991 Kommuni-
kationsdepartementet och föreslog att kravet i 167 § andra stycket på
ett tillkännagivande skulle upphävas såvitt därmed avses införande i
liggaren. Samtidigt hade rättschefen för civildepartementet påkallat
åtgärder "för att fa ordning och reda i de kommunala trafikliggarna".
Ett par länsstyrelser hade nämligen redovisat "omfattande och allvarli-
ga brister i kommunernas hantering av sådana trafikföreskrifter som
skali tas in i liggarna".
Den 30 maj 1991 ägde ett sammanträde rum på Kommunikationsde-
partementet med företrädare för Justitie-, Civil- och Kommunikations-
departementen, Kommunförbundet, Trafiksäkerhetsverket, Rikspolis-
1994/95JO1
49
4 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
styrelsen, Riksåklagaren m.fl. Vid sammanträdet uttalade sig en majori-
tet för att bestämmelsen i 167 § andra stycket skulle bibehållas i
oförändrat skick. Den 5 september 1991 meddelade Kommunikations-
departementet på förfrågan under hand att min skrivelse inte skulle
komma att föranleda initiativ till någon ändring av VTK. Jag vill
tillägga att Rikspolisstyrelsen i en skrivelse den 20 november 1991 till
Kommunikationsdepartementet hemställt "att den av Riksåklagaren
föreslagna ändringen nu genomförs". — — — Såvitt jag vet har
skrivelsen ännu inte föranlett någon åtgärd.
Kravet i 167 § andra stycket VTK kvarstår således. Frågan är då
vilken kontroll åklagaren bör göra innan han utfärdar strafföreläggan-
de eller väcker åtal för en rapporterad överträdelse. Jag vill påpeka att
motsvarande fråga uppkommer när polisman utfärdar föreläggande av
ordningsbot och när domstol dömer i målet.
Åklagaren kan kontrollera att det finns en gällande föreskrift med i
rapporten angiven innebörd. Åklagaren kan däremot knappast kon-
trollera att föreskriften är utmärkt med vägmärken och att dessa står
rätt. Åklagaren kan vidare kontrollera att föreskriften efter utfärdandet
intagits i liggaren men — som ovan framhållits — inte att den varit
intagen vid tiden för överträdelsen. Det kan hävdas att åklagaren inte
skall behöva göra några kontroller utan äga utgå från att länsstyrelsen,
kommunen, väghållaren etc fullgör sina skyldigheter. Det kan vidare
hävdas att det i första hand är polisens skyldighet att göra erforderliga
kontroller innan eller i samband med att föreläggande av ordningsbot
utfärdas eller rapport sker. Som ovan framhållits får emellertid lagför-
ing inte ske om inte förutsättningarna i 167 § andra stycket VTK är
uppfyllda. Ansvaret för detta vilar ytterst på den som beslutar i ärendet
d.v.s. utfärdar föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande,
väcker åtal eller meddelar dom i målet.
Enligt min mening bör åklagaren kontrollera att det finns en
gällande föreskrift med i rapporten angiven innebörd. Åklagaren torde
däremot äga utgå från att en överträdelse rapporteras endast om den
aktuella föreskriften är utmärkt med vägmärke även om detta i det
enskilda fallet inte direkt framgår av rapporten. Av praktiska skäl är
det emellertid lämpligt att det i rapporten antecknas, att vägmärkena
kontrollerats.
Så länge kravet kvarstår att en föreskrift varit intagen i kommunens
liggare bör en kontroll härav ske. Detta synes böra ingå som ett
naturligt moment i polisutredningen. Även denna kontrollåtgärd bör
redovisas i rapporten, exempelvis genom en kryssmarkering på den
rapportblankett som används.
Skyldigheten att kontinuerligt föra trafikliggare följer av föreskrifter,
som är bindande för vederbörande kommun. Det kan därför göras
gällande att det inte skulle finnas behov av någon kontroll av att denna
skyldighet uppfylls. Detta kan särskilt hävdas eftersom någon anmärk-
ning mot kommunernas hantering av dessa frågor inte veterligen
framkommit förrän på senare tid.
Mot denna bakgrund torde åklagarna och domstolarna tidigare inte
ha ägnat detta problem någon särskild uppmärksamhet. Det är därför
inte särskilt förvånande att kontrollen i detta avseende kommit att
eftersättas i det nu aktuella fallet. Sedan frågan under senare år blivit
aktuell torde både åklagare och domstolar ha fått upp ögonen för
nödvändigheten av en kontroll av trafikliggaren i nu avsedda fall.
1994/95JO1
50
Remiss till Rikspolisstyrelsen
Ärendet remitterades därefter till Rikspolisstyrelsen för yttrande angå-
ende vilken undersökningsskyldighet som åvilar polismyndigheten.
I remissvar anförde Rikspolisstyrelsen (biträdande rikspolischefen
Bengt Frih) följande.
Rikspolisstyrelsen kan konstatera att ansvaret för att föra in lokala och
vissa andra trafikföreskrifter i liggare helt åvilar vederbörande kom-
mun. Det finns inte någon författningsreglerad skyldighet för en polis-
myndighet att undersöka om sådana föreskrifter är tillförda i kommu-
nens liggare. Skyldigheten för kommunen är ovillkorlig, vilket borde
innebära att det inte skulle behöva finnas behov av någon kontroll av
att den uppfylls. Erfarenheterna visar dock att ett inte obetydligt antal
kommuner åsidosätter den skyldighet som åvilar dem i detta avseende.
Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till Kommunikationsdeparte-
mentet den 20 november 1991 framhållit att det från rättssäkerhetssyn-
punkt borde vara tillfyllest att det finns en i laga ordning beslutad
trafikföreskrift och att föreskriften har utmärkts i enlighet med väg-
märkesförordningen. I skrivelsen hänvisas också till en framställan
från Riksåklagaren till departementet den 31 mars 1991 i samma fråga.
Styrelsen vidhåller alltjämt vad som anfördes i skrivelsen och anser
att VTK bör ändras på föreslaget sätt. Härigenom skulle polisen kunna
bedriva en effektiv trafikövervakning utan att rättssäkerhetens krav
eftersätts. Utan kontroll av liggaren är detta inte möjligt i dag. För att
åtminstone i viss utsträckning kunna komma till rätta med de otill-
fredsställande förhållanden som nu råder bör polismyndigheterna i
avvaktan på beslut med anledning av styrelsens skrivelse den 20
november 1991 — trots att någon uttrycklig skyldighet inte föreligger
— påta sig uppgiften att förvissa sig om att aktuella trafikföreskrifter
tillkommit i laga ordning. Detta är särskilt viktigt när en förseelse
beivrats genom ordningsföreläggande. Styrelsen vill dock betona att
inte ens en sådan generell kontroll är rättssäker, eftersom förhållande-
na kan ändras från en dag till en annan. En kontroll som tar sikte på
att aktuella lokala trafikföreskrifter vid varje överträdelsetillfälle är
införd i liggaren kommer sannolikt att kräva personella resurser på
bekostnad av den egentliga trafikövervakningen.
Avslutningsvis vill styrelsen hänvisa till Trafikpolisutredningens be-
tänkande (SOU 1992:81) Trafikpolisen mer än dubbelt bättre, där
utredningen föreslår att nuvarande regler om s.k. trafikliggare ersätts
med mera praktiskt inriktade bestämmelser om upplysning beträffande
innebörden av lokala trafikföreskrifter (s. 153 och 154).
Från Kommunikationsdepartementet inhämtades den 3 november
1992 att även Trafiksäkerhetsverket hade kommit in med en skrivelse i
frågan (K 91/704 RF) i vilken föreslogs att föreskrifter av det här
aktuella slaget skulle kungöras samt att införandet i liggare inte skulle
få den betydelse i ansvarshänseende som gäller nu.
Vid en ny underhandskontakt med Kommunikationsdepartementet
den 10 september 1993 inhämtades att ärendet tills vidare vilade med
anledning av ett av Civildepartementet behandlat förslag om införande
av kommunala författningssamlingar för kungörande av alla kommu-
nala författningar.
1994/95:JO1
51
I ett beslut den 14 oktober 1993 anförde chefsJO Eklundh följande.
1994/95: JO 1
Bedömning
Beträffande rättsreglerna angående överträdelse mot bl.a. lokala trafik-
föreskrifter kan hänvisas till redogörelserna i Riksåklagarens och Riks-
polisstyrelsens yttranden. Det bör dock anmärkas att sådana trafikföre-
skrifter som avses i 64 § tredje stycket vägtrafikkungörelsen sedan den
1 januari 1993 meddelas av Vägverket.
Enligt vägtrafikkungörelsen får ansvar för en överträdelse av bl.a. en
lokal trafikföreskrift inte ådömas någon om trafikföreskriften inte har
tagits in i den för ändamålet avsedda liggaren hos den aktuella kom-
munen.
Det ankommer självfallet på beslutsfattaren att förvissa sig om att
förutsättningarna för att ålägga någon ansvar för en överträdelse av
exempelvis en lokal trafikföreskrift är uppfyllda. Sådana beslut kan
komma att fattas av en polisman som utfärdar ett föreläggande av
ordningsbot, av en åklagare som utfärdar ett strafföreläggande eller
väcker åtal och av en domstol som meddelar dom.
Riksåklagaren har i sitt yttrande uttalat att det, så länge kravet
kvarstår att trafikföreskrifter av visst slag skall ha varit intagna i
kommunens liggare, bör göras en kontroll av hur det förhåller sig i
detta hänseende samt att denna kontroll synes böra ingå som ett
naturligt led i polisutredningen. Även Rikspolisstyrelsen har anfört att
polismyndigheterna bör påta sig uppgiften att förvissa sig om att de
aktuella trafikföreskrifterna har tillkommit i laga ordning.
Jag delar den uppfattning som har framförts i de två nu nämnda
yttrandena. När fråga uppkommer om åläggande av ansvar för överträ-
delse av en trafikföreskrift som skall införas i en kommunal liggare
bör det således kontrolleras om föreskriften har tagits in där. Uppgif-
ten att utföra en sådan kontroll bör i första hand ankomma på
polismyndigheten. Om någon kontroll inte skulle ha gjorts, har emel-
lertid åklagaren och i sista hand rätten att ombesörja att frågan utreds.
Jag vill härutöver framföra följande allmänna synpunkter.
Av de uppgifter som lämnats i ärendet framgår att det finns avsevär-
da brister vad gäller kommunernas sätt att fullgöra sin skyldighet att ta
in trafikföreskrifter av visst slag i sina liggare. Det tycks sålunda inte
sällan förekomma att föreskrifter över huvud taget inte förs in i
liggaren. Av Riksåklagarens yttrande framgår vidare att det kan vara
förenat med stora praktiska svårigheter för t.ex. en åklagare att i
efterhand kontrollera att en viss föreskrift efter utfärdandet har förts in
i liggaren och att den vid rapporttillfället fortfarande funnits intagen
där.
Brister av nu nämnt slag är självfallet helt oacceptabla ur rättssäker-
hetssynpunkt. Vad som sägs i de yttranden som avgetts av Riksåklaga-
ren och Rikspolisstyrelsen ger närmast vid handen att det inte är
52
möjligt att komma till rätta med problemen annat än genom en
författningsändring. Jag överlämnar därför ett exemplar av detta beslut
till Kommunikationsdepartementet för kännedom.
Så länge kravet kvarstår att vissa trafikföreskrifter skall föras in i
kommunernas liggare, är det som framgår av det föregående av rättssä-
kerhetsskäl nödvändigt att liggarnas innehåll kontrolleras, även om en
sådan kontroll kan antas vara en resurskrävande arbetsuppgift. Av
Rikspolisstyrelsens yttrande och till detta fogade synpunkter från vissa
länsstyrelser framgår att de aktuella problemen uppmärksammats un-
der senare år och att kommunernas liggare kontrolleras genom poli-
sens försorg. Det har uppgetts att polismyndigheterna i Göteborg och
Malmö kan inhämta uppgifter från kommunens liggare via data.
När kontroll har gjorts huruvida en föreskrift har tagits in i kom-
munens liggare, kan resultatet av kontrollåtgärden på det sätt som
Riksåklagaren har angett lämpligen redovisas med en kryssmarkering
på rapportblanketten.
Hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning
och bevisupptagning i den tilltalades utevaro när
hämtningen misslyckats bör användas med
försiktighet
(Dnr 825-1992)
I ett beslut den 25 november 1993 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
Bakgrund
Vid en inspektion vid Nacka tingsrätt uppmärksammades vid genom-
gången av äldre inte avgjorda brottmål följande.
I en stämningsansökan som kom in till tingsrätten den 7 juli 1988
yrkades ansvar å Leif W. för misshandel begången den 28 april 1988.
Som bevisning åberopade åklagaren bl.a. förhör med Leif W. och
målsäganden Raimo S. samt vittnesförhör med Kjell B. och Ernst K.
Leif W. åberopade genom sin offentlige försvarare, advokaten Björn
Naeslund, vittnesförhör med Kent S. och Jan Anders E. I en stäm-
ningsansökan, som kom in till tingsrätten den 12 oktober 1990,
yrkades ansvar å Leif W. för olaga hot begånget den 21 oktober 1989.
Som bevisning åberopades förhör med målsäganden Hans J.
Tingsrätten utfärdade stämning och kallade till huvudförhandling att
hållas den 20 oktober 1988, den 16 februari 1989, den 21 mars 1990
respektive den 15 november 1990. I samtliga fall ställdes huvudför-
handlingen in på grund av att Leif W. inte kunde nås för delgivning.
Den 30 januari 1991 utfardades stämning med kallelse å Leif W. till
huvudförhandling den 10 april 1991. Såvitt framgick av akten hade
Leif W. då inte delgetts stämning eller någon av de tidigare kallelserna.
Enligt en anteckning på dagboksbladet beslutade tingsrätten den 4
april 1991 att Leif W. skulle hämtas till "nästa huvudförhandling".
1994/95: JO 1
53
I ett protokoll över huvudförhandling den 10 april 1991 angavs
följande:
Rätten beslutar att målsägande och vittnen skall höras utom huvudför-
handling. W. har inte heller denna gång lyckats delges kallelsen.
Däremot har samtliga målsäganden och vittnen för första gången
samtidigt infunnit sig. Mot bakgrund härav och att Naeslund och
åklagaren är överens att de kallade skall höras fattar tingsrätten beslu-
tet.
Utredning
Ärendet remitterades till Nacka tingsrätt för upplysningar och yttran-
de. Av yttrandet skulle särskilt framgå vilka överväganden i rättsligt
hänseende som legat till grund för tingsrättens beslut att förordna om
hämtning av Leif W. och dess åtgärd att förordna om bevisupptagning
utom huvudförhandling med målsägandena och vittnena.
I remissvaret hänvisade lagmannen Fredrik Boström till ett yttrande
avgivet av ordföranden i målet, rådmannen Bo Kvillner. Denne anför-
de därvid bl.a. följande.
Målet har satts ut till huvudförhandling vid fem tillfällen. Leif W. har
inte vid något tillfälle blivit delgiven stämning och kallelse och huvud-
förhandlingarna har fått ställas in.
Stämning jämte kallelser till huvudförhandlingen den 10 april 1991
utfärdades den 30 januari 1991. För Leif W:s del översändes dessa för
delgivning genom delgivningsman. Mellan domstolens kansli och del-
givningsenheten vid polismyndigheten i Nacka råder ett mycket gott
samarbete. Delgivningsmannen rapporterar i trassliga fall under hand
till rotelsekreteraren eller mig hur det går med delgivningen. I fallet
med Leif W. har sådana underhandskontakter tagits. Av dessa gjorde
jag den bedömningen att det var sannolikt att Leif W. höll sig undan.
Avsikten med hämtningsbeslutet var att Leif W. skulle bli delgiven och
därefter föras till den utsatta huvudförhandlingen. — Enligt 45:15 RB
(jfr 47:23 RB) far rätten förordna att den tilltalade skall hämtas till
huvudförhandlingen om det finns anledning anta att han inte skulle
iaktta ett vitesföreläggande om personlig närvaro. Det torde inte ställas
något krav på att den som skall hämtas måste vara delgiven stämning
eller tidigare kallelse, såvida inte 46:15 skall tillämpas. Såvitt jag
kunnat finna är det formellt möjligt att delge en person stämning och
samtidigt förordna om hans hämtning till huvudförhandling. En an-
nan sak är om det kan anses lämpligt och från allmän rättssäkerhets-
synpunkt kan förfaringssättet ifrågasättas. Den tilltalade far bl.a. myck-
et lite tid att tillsammans med sin försvarare gå igenom målet inför
förhandlingen. Å andra sidan måste ju i aktuella situationer den
tilltalades intressen såvitt nu är fråga i viss mån eftersättas. Det är ju
denne som har föranlett den uppkomna situationen och som gjort ett
normalt tillgodoseende av hans rättssäkerhetsintressen omöjligt. I detta
fall var omständigheterna speciella både med avseende på den tilltalade
och på målsäganden och vittnen. Som jag nu ser det hade det möjligen
varit lämpligare att fä Leif W. delgiven stämning och kallelse på
sedvanligt sätt och tillämpa 46:15 RB för eventuellt hämtningsbeslut.
Till huvudförhandlingen nämnda dag kom samtliga utom Leif W.
och Jan E. Jag lät efterhöra om polisen hade några uppgifter om Leif
W. men fick nekande svar. En stor irritation rådde bland målsäganden
och vittnen över att förhandlingen inte heller denna dag kunde bli av
(jfr aktbil 44). Målsäganden Raimo S. är helikopterförare och hade
1994/95: JO 1
54
arbete på Grönland och är därmed oanträffbar under långa perioder.
Naeslund yrkade att förhör utom huvudförhandling skulle hållas med
måisägandena och vittnena. Rietz instämde i detta. Efter överläggning
inom rätten där vi gick igenom förutsättningarna för sådana förhör
(bl a 46:3 och 13, 35:13, 36:19 och 37:3 RB) fattades beslutet. Något
formellt hinder mot att hålla förhör av detta slag torde inte föreligga
trots att Leif W. inte var delgiven varken stämning eller kallelse. Med
hänsyn till de speciella omständigheterna och till att de åtalade gär-
ningarna inte var av särskilt allvarlig art fettades beslutet. Lämplighe-
ten av beslutet kan ifrågasättas då det kan uppstå vanskligheter bl.a. vid
kommande bevisvärdering. I ett fell som detta hade det lämpligaste
varit att begränsa förhören utom huvudförhandling till Raimo S.
Bedömning
I 45 kap. 15 § andra stycket rättegångsbalken (RB) föreskrivs att den
tilltalade skall kallas till huvudförhandlingen i stämningen eller genom
särskild kallelse. Skall han infinna sig personligen eller krävs det att
han på annat sätt är närvarande, skall rätten förelägga honom vite. Om
det finns anledning att anta att den tilltalade inte skulle iaktta ett
sådant föreläggande, far rätten förordna att han skall hämtas till
huvudförhandlingen. Detta kan ske redan till det först utsatta förhand-
lingstillfället (SOU 1982:26, Översyn av rättegångsbalken 1 del B
s. 309).
För att framtvinga den tilltalades personliga inställelse vid en huvud-
förhandling kan rätten således välja mellan att förelägga vite och att
förordna om hämtning. I det sistnämnda fellet kallas den tilltalade inte
på vanligt sätt till förhandlingen (Gullnäs m.fl., Rättegångsbalken, Del
1, s. 9:21).
Regeln i 45 kap. 15 § andra stycket RB om hämtning uppställer inte
något formellt krav på att den tilltalade skall ha delgetts stämning i
målet (jfr JO 1951 s. 59). I 32 kap. 1 § RB föreskrivs emellertid att om
en part eller annan enligt rättens beslut skall infinna sig vid rätten
eller annars fullgöra något i rättegången, skall han erhålla skäligt
rådrum därtill.
Frågan om vad som skall anses utgöra skäligt rådrum får bedömas
från fell till fell med hänsyn bl.a. till målets omfattning. Ett beslut att
den tilltalade skall hämtas till huvudförhandlingen torde övervägas
främst i de situationer där det saknas förutsättningar att med stöd av 46
kap. 15 § andra stycket RB avgöra målet i den tilltalades utevaro. När
hämtning övervägs är således den tilltalade som regel åtalad för brotts-
lighet av relativt allvarligt slag. Eftersom frågan om den tilltalade har
beretts skäligt rådrum skall bedömas bl.a. med utgångspunkt i målets
omfattning, måste därför möjligheterna att genomföra en huvudför-
handling i de fell där den tilltalade har delgetts stämningen först i
samband med att ett hämtningsbeslut verkställs anses vara mycket
begränsade.
Bevisupptagning i ett brottmål kan äga rum dels vid huvudförhand-
ling, dels i samband med en huvudförhandling som ställs in, dels utom
huvudförhandling. 1 det här aktuella fellet är det de regler som gäller
för de två sistnämnda förfarandena som är av intresse.
1994/95: JO 1
55
Frågan om bevisupptagning i samband med att en huvudförhandling
ställs in regleras i 46 kap. 3 § andra stycket RB. Sådan bevisupptag-
ning, som således äger rum vid det förhandlingstillfälle som avses med
kallelserna till den huvudförhandling som ställs in, får ske om det är
tillåtet enligt reglerna om förhör utom huvudförhandling och den som
skall höras finns tillgänglig.
Hänvisningen i 46 kap. 3 § andra stycket RB till reglerna om förhör
utom huvudförhandling syftar på vad som föreskrivs i 36 kap. 19 §, 37
kap. 3 § och 40 kap. 11 § RB om de materiella förutsättningarna för
bevisupptagningen (jfr prop. 1986/87:89 s. 215).
Enligt 36 kap. 19 § och 37 kap. 3 § RB lar förhör med ett vittne, en
part eller en målsägande som inte för talan ske utom huvudförhand-
ling om det inte är möjligt för vittnet, parten respektive målsäganden
att infinna sig under huvudförhandlingen eller om en inställelse vid
huvudförhandlingen skulle medföra kostnader eller olägenheter som
inte står i rimligt förhållande till betydelsen av att förhöret hålls vid
huvudförhandlingen.
Det finns således inte någon föreskrift i rättegångsbalken som slår
fast att vissa formella förutsättningar måste vara uppfyllda för att en
bevisupptagning i anslutning till en inställd huvudförhandling skall få
äga rum. Något formellt hinder mot att genomföra en bevisupptagning
trots att den tilltalade varken har delgetts stämning i målet eller
kallelse till den inställda huvudförhandlingen finns med andra ord
inte. Detta är emellertid inte liktydigt med att det utan vidare är
lämpligt att förfara på detta sätt.
Jag vill i detta sammanhang hänvisa till ett uttalande av Processlag-
beredningen att möjligheten att ta upp bevisning i samband med en
huvudförhandling som ställs in måste användas med stor varsamhet,
särskilt när huvudförhandlingen ställs in på grund av den tilltalades
utevaro (Fitger, Rättegångsbalken, Del 3, s. 46:10). Det är uppenbart
att kravet på varsamhet gör sig gällande med än större tyngd, om
rätten saknar bevis om att den tilltalade har fått del av stämning i
målet.
Jag vill även erinra om bestämmelsen i 35 kap. 13 § första stycket
RB som föreskriver att de bevis som har upptagits utom huvudför-
handlingen skall tas upp på nytt vid huvudförhandlingen om rätten
finner detta vara av betydelse i målet och det inte föreligger hinder
mot att ta upp beviset. Denna bestämmelse är tillämplig även när bevis
har upptagits i samband med en huvudförhandling som ställs in (a.a.
s. 35:73).
Om rätten vid tillfället för den huvudförhandling som ställs in gör
den bedömningen att t.ex. ett vittne som finns tillgängligt med all
sannolikhet måste höras vid en kommande huvudförhandling i målet,
är det tydligen meningslöst att hålla ett förhör med vittnet i samband
med den inställda förhandlingen. Om det däremot framstår som prak-
tiskt taget omöjligt för ett vittne som finns på plats vid den inställda
huvudförhandlingen att inställa sig till en kommande huvudförhand-
1994/95 :JO1
56
ling bör förhöret genomföras trots att det hade varit önskvärt att
förhöra vittnet vid den nya huvudförhandlingen (SOU 1982:26 s. 535,
jfr även 36 kap. 19 § första stycket 1 RB).
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att utrymmet för att
tillämpa regeln om bevisupptagning i samband med en huvudförhand-
ling som ställs in i praktiken är mycket begränsat. Jag har också
noterat att Bo Kvillner nu i efterhand ifrågasätter det lämpliga i
beslutet att höra vittnena i samband med den inställda förhandlingen.
(Dnr 2749-1992)
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 11 november 1993.
Vid en inspektion av Karlskrona tingsrätt i juni 1992 uppmärksam-
mades att tingsrätten i en dom avvisat ett yrkande om skadestånd i
stället för att pröva det i sak.
Utredning
Av handlingarna i tingsrättens akt B 220/91 framgick följande.
Genom den aktuella domen dömdes Gunnar K. för vårdslöshet i
trafik. Målsäganden, Berndht H., som hade blivit påkörd av Gunnar
K., framställde skriftligen ett skadeståndsyrkande som kommunicerades
med Gunnar K. Enligt domen yrkade Berndht H. ersättning för
lidande och men med 5 000 kr utöver vad han redan fått utbetalt
genom Gunnar K:s försäkringsbolag. Såsom tingsrätten enligt domen
förstått Berndht H:s framställning, menade Berndht H. att hans lidan-
de och men borde värderas till 7 500 kr men att det hade av
försäkringsbolaget värderats till allenast 2 500 kr och att hans yrkande
i rättegången avsåg skillnaden däremellan. Gunnar K. bestred skade-
ståndsskyldighet utöver vad som betalats via hans försäkringsbolag och
förklarade sig inte kunna vitsorda något belopp som skäligt därutöver.
Enligt ett i målet ingivet meddelande från försäkringsbolaget hade bl.a.
ersättning för sveda och värk utgått med 2 500 kr. Enligt meddelandet
hade Berndht H. godtagit erhållen ersättning men frågan om ersättning
för framtida men hade därmed inte avgjorts.
Av domskälen framgick att tingsrätten fann att ytterligare ersättning
för sveda och värk inte skulle utgå men att Berndht H. borde erhålla
ersättning för det men hans ledbandsskada i axeln inneburit och i
framtiden kunde innebära. Tingsrättens bedömning var emellertid att
det vid tidpunkten för domen inte kunde fastställas till vilket belopp
skadeståndet i denna del skulle beräknas. Berndht H:s talan i målet
borde därför enligt tingsrätten inte leda till något definitivt avgörande
av skadeståndsfrågan, även om det "redan nu kan antas att hans
yrkande om ersättning har fog för sig utöver vad han nu erhållit från
försäkringsbolaget". Tingsrätten fann "i denna situation för gott att
överlåta frågan till förnyad prövning av försäkringsbolaget". Tingsrät-
1994/95: JO 1
57
ten konstaterade vidare att om Berndht H. inte skulle bli nöjd med
försäkringsbolagets bedömning, stod det honom fritt att väcka talan.
Slutligen uttalade tingsrätten att "detta innebär att H:s talan — såvitt
tingsrätten fatt den till sin prövning — avvisas".
I sitt domslut upptog tingsrätten följande.
Utöver vad tidigare via försäkringsbolag utgått i ersättning till H. skall
H. för närvarande inte erhålla ytterligare ersättning men är han
berättigad att återkomma med krav om skadan så föranleder. H:s
skadeståndstalan i detta mål avvisas därför.
Ärendet remitterades till tingsrätten för yttrande rörande den rättsliga
grunden för att avvisa yrkandet i stället för att pröva det i sak.
I remissvar hänvisade lagmannen Hans Hedvall till ett yttrande av
rådmannen Sven Cavallin. I det yttrandet anfördes följande.
Efter det åtal väckts inkom målsäganden med skriftligt skadeståndsan-
språk. Det framstod som något oklart i vad mån ersättning utgått
genom reglering från den tilltalades försäkringsbolag. Frågan om an-
språket lämpligen borde handläggas i samband med brottmålet sköts
upp till huvudförhandlingen — målsäganden var ju ändå kallad att
höras i anledning av åtalet. Vid förhandlingen framstod det som klart
att den ytterligare ersättning målsäganden kunde påräkna utgjordes av
ersättning för lyte och men. Utredning som kunde utgöra grund för en
riktig bedömning av anspråket i denna del saknades dock frånsett
målsägandens egna uppgifter. Min minnesbild är att det diskuterades
att målsäganden skulle vända sig till den tilltalades försäkringsbolag
med krav på ersättning även för lyte och men, när han hade fått
erforderligt ytterligare underlag via läkare. Försäkringsbolaget var ju
inte part i målet och kunde heller inte bli det, eftersom stämning
erfordras för väckande av talan om enskilt anspråk mot annan än
tilltalad och brottmålet inte rimligen kunde vilandeförklaras i avbidan
på att sådan talan skulle väckas för att eventuellt senare kumuleras
med brottmålet. I detta läge fanns följande alternativ (som jag såg det):
a) Pröva anspråket på förefintligt material
b) Avskilja skadeståndsanspråket för handläggning i den för tviste-
mål stadgade ordningen
c) Nu först göra lämplighetsprövningen om talan om det enskilda
anspråket skulle upptagas till prövning i samband med åtalet och
därvid finna att målsäganden lämpligen borde hänvisas till att väcka
talan genom stämning (naturligtvis då i första hand mot försäkringsbo-
laget om överenskommelse ej kunde träffas men — inte uteslutet —
även mot den tilltalade).
Alternativ a föreföll mig vara förkastligt. Man bör inte döma på
bristfälligt material, även om jag förvisso delar de synpunkter, vilka
föranledde lagändringen i RB 22:5 1988, när man införde kravet på att
det skulle vållas "väsentliga olägenheter" för att man skulle avstå från
ett avgörande gemensamt med brottmålet och istället välja alternativ b,
d.v.s. ett avskiljande. Detta alternativ föreföll mig inte heller särskilt
bra. Erfarenhetsmässigt är det ett otyg med avskilda tvistemål. Det
saknas vettigt underlag för den fortsatta processen och det är mycket
lätt till att sådana mål "går i stå". När de väl avgörs är det ofta nog så
att avgörandet har mindre förankring i det verkliga förhållandet än
vad som är normalt för tvistemål i allmänhet. — Av JO:s förfrågan kan
jag dra slutsatsen att alternativ c egentligen inte borde ha förelegat
enligt JO:s mening. Min uppfattning var den motsatta. Jag fann detta
alternativ vara det avgjort mest sympatiska sättet att lösa problemet.
1994/95: JO 1
58
Målsäganden fick en dom i handen med argument för förhandlingar
med försäkringsbolaget istället för en dom på ett måhända i hans tycke
för lågt belopp — kanhända det blivit ett blankt ogillande! Den
tilltalade slapp ett tvistemål vid tingsrätten i denna sak (målet överkla-
gades såväl till hovrätten som till Högsta domstolen i ansvarsdelen och
avgjordes i maj 1992 genom att HD vägrade prövningstillstånd —
hovrätten hade fastställt domslutet även om man ändrat något i dom-
skälen). Målsägandens talan i denna sak var genom avvisningsbeslutet
inte rättskraftigt avgjord utan ny talan om samma sak kunde vid behov
därav tas upp. Mig tycktes detta vara en god lösning. Domslutet i
denna del blev heller inte överklagat. Vad som sedan hänt med
målsägandens anspråk på ytterligare ersättning vet jag inte. Men jag vet
att om jag avskilt anspråket för att handläggas som tvistemål hade detta
mål väckts till liv först 1992-05-15, när HD meddelade sitt beslut. Det
är min förhoppning att målsäganden genom mitt val att hantera
situationen snarare än så nått en för honom godtagbar uppgörelse.
1994/95: JO 1
Vilken rättslig grund har domstolen haft för att avvisa skadestånds-
talan? Skall man vara fåordig kan man ju skriva 22 kap. 1 § samt 45
kap. 5 § 2 st rättegångsbalken men det hela får väl utvecklas något
närmare, även om det mesta framskymtat ovan. Enskilda anspråk i
samband med ansvarstalan är ju en något märklig form av anhängiggö-
rande av en tvistemålstalan. Frånsett de fall — vilka erfarenhetsmässigt
är mycket ovanliga — då det genom stämning har anhängiggjorts ett
enskilt anspråk i en sak som är eller under handläggningen blir
föremål för åtal, är det fråga om en s.k. formlöst väckt talan. (Jag
bortser här också från de mycket vanliga fell där åklagaren redan i
stämningsansökningen för talan om skadestånd för målsägandens räk-
ning.) Normalt sett ställs ju avsevärda krav på utformningen av en
civilrättslig talan; det skall anges — förutom själva yrkandet — klara
och tydliga grunder m.m. När nu ett mera formlöst inträde på den
processuella arenan av olika skäl tillåtes en målsägande i brottmål har
lagstiftaren ansett att detta i sin tur kräver en möjlighet för domstolen
att — också tämligen formlöst vad jag kan förstå — bedöma huruvida
en sådan talan lämpligen bör "upptagas" i samband med brottmålet.
Det är alltså inte frågan om prövning av förefintligheten av något
rättegångshinder utan helt enkelt en lämplighetsprövning i processuellt
hänseende, vilken överlåtits på domstolen och inte närmare reglerats.
Det naturliga är ju att denna prövning skall ske i omedelbart samband
med att anspråket — mestadels skriftligen — kommer till rättens
kännedom. Ar domstolen passiv i detta skede skulle man kunna hävda
att anspråket "upptagits till behandling i samband med brottmålet",
varför en avvisning i ett senare skede inte kan grundas på lämplighets-
skäl utan i så fell måste vara grundad på förefintligheten av rättegångs-
hinder. Mot detta står att det aldrig kan vara för sent att avvisa en
talan om grund för sådant beslut finns.
1 doktrinen har också förts en diskussion i frågan om i vilket skede
en talan om enskilt anspråk kan bli föremål för avvisningsbeslut. Se
Petrén i SvJT 1952 s. 62 ff med hänvisning till SOU 1926:32 s. 248,
där man antyder att det borde handla om rättens senare prövning av
frågan om den väckta talan borde upptagas, d.v.s. inte frågan huruvida
talan lämpligen kunde väckas i samband med åtalet.
När jag nu i efterhand försöker analysera mitt handlande i detta mål
och funderar på hur jag ska hantera liknande situationer i framtiden
finner jag nog att den lösning jag valde i det mål som föranlett JO:s
förfrågan inte ges tillräckligt stöd i lag och doktrin. Det vill synas som
59
om utrymmet för att avvisa ett enskilt anspråk som inkommit i
någorlunda god tid före huvudförhandlingen måste anses vara mera
begränsat än vad jag förutsatt i det ifrågavarande målet.
Jag vill dock poängtera att jag vid hanteringen av detta mål varit
besjälad av tanken att nå en för parterna så praktisk och rimlig lösning
som möjligt. Måhända har jag i detta nit kommit att tänja på paragra-
ferna i sådan mån att det vid en formell granskning kan utmynna i en
mer eller mindre berättigad kritik.
Författningsregleringen
De grundläggande bestämmelserna om förening av ett tvistemål och ett
brottmål i samma rättegång finns i 22 kap. 1 § rättegångsbalken (RB).
Det föreskrivs där att talan mot en misstänkt eller annan om enskilt
anspråk i anledning av brott får föras i samband med åtal för brottet.
Vidare gäller att talan skall föras i den för tvistemål stadgade ordning-
en, om ett anspråk inte upptas i samband med åtalet.
För domstolen är reglerna om gemensam handläggning fakultativa.
Domstolen tar upp det enskilda anspråket i samband med åtalet om
det är lämpligt, och ett ställningstagande av denna innebörd föranleder
i allmänhet inte något formellt beslut (Gullnäs m.fl., Rättegångsbalken,
Del 2, s. 22:7).
En ofta förekommande kumulationssituation är att åklagaren med
stöd av reglerna i 22 kap. 2 § RB i samband med åtalet utför
målsägandens talan mot den misstänkte. Åklagaren bör försöka fram-
ställa målsägandens anspråk i samband med att åtal väcks (a.a.
s. 45:19). Domstolen kan inte motsätta sig att enligt reglerna i 22 kap.
RB ta upp ett anspråk som i vederbörlig ordning har framställts
genom åklagare. Målsäganden kan också handla självständigt och på
egen hand föra en talan om enskilt anspråk. Denne har emellertid inte
någon obetingad rätt att få anspråket upptaget i brottmålsrättegången
(a.a. s. 22:6).
En bestämmelse som avser frågan om formen för väckande av talan
om enskilt anspråk på grund av brott finns i 45 kap. 5 § andra stycket
RB. Det föreskrivs där att en åklagare eller målsägande får, sedan åtal
väckts, utan stämning mot den tilltalade väcka talan om enskilt an-
språk på grund av brottet, om rätten med hänsyn till utredningen och
andra omständigheter finner det lämpligt. Vid lämplighetsprövningen
har rätten att beakta bl.a. anspråkets art och omfattning samt behovet
av bevisning (a.a. s. 45:19). Av det sagda framgår att rättens lämplig-
hetsprövning avser sättet för talans väckande (jfr Petrén i SvJT 1952
s. 63). Talan enligt 45 kap. 5 § andra stycket RB skall enligt 45 kap.
6 § RB anses väckt då den muntligen eller skriftligen framställdes
inför rätten.
Om domstolen inte i brottmålsrättegången tar upp ett enskilt an-
språk som framförts formlöst måste målsäganden väcka talan genom
stämning (Gullnäs m.fl., Rättegångsbalken, Del 2, s. 22:7).
Har talan om enskilt anspråk tagits upp till behandling i samband
med åtalet, får rätten, enligt 22 kap. 5 § RB, förordna att talan skall
handläggas som särskilt mål enligt reglerna för tvistemål, om en
1994/95: JO 1
60
fortsatt gemensam handläggning skulle medföra väsentliga olägenheter.
Domstolen kan när som helst under handläggningen särskilja mål som
har förenats enligt reglerna i 22 kap. RB (a.a. s. 22:6).
Frågan om avvisande av en ansökan om stämning i tvistemål be-
handlas i 42 kap. 4 § andra stycket RB. Det föreskrivs där att en sådan
ansökan skall avvisas om det är uppenbart att målet på grund av
rättegångshinder inte kan tas upp till prövning. Enligt 34 kap. 1 §
första stycket RB skall fråga om hinder för målets upptagande av
rätten företas, så snart anledning förekommer därtill. Rättegångshinder
skall, enligt andra stycket samma paragraf, av rätten beaktas självmant,
om ej annat är stadgat.
Bedömning
I sitt remissvar har Sven Cavallin utförligt redogjort för de lagrum i
rättegångsbalken och de därpå grundade rättsliga överväganden som
varit bestämmande för tingsrättens ställningstagande att avvisa det av
Berndht H. framställda skadeståndsanspråket. Jag kan inledningsvis
konstatera att dessa överväganden inte på något tydligt sätt framgår av
tingsrättens domskäl. Det resonemang som där förs rör i stället frågor-
na i vilken utsträckning Berndht H. var berättigad till ytterligare
ersättning, möjligheterna att fastställa ett belopp och lämpligheten av
att avgöra ersättningsfrågan vid tidpunkten för domen eller senare.
Domskälen ger närmast intryck av att tingsrätten först prövat det
berättigade i Berndht H:s krav, dvs. gjort en materiell prövning av
detta, för att sedan finna att det inte var lämpligt med ett definitivt
ställningstagande i sakfrågan vid den aktuella tidpunkten och att talan
därför skulle avvisas.
Sven Cavallin har hänvisat till bestämmelserna i 22 kap. 1 § och 45
kap. 5 § andra stycket RB som grund för avvisningsbeslutet och har
sammanfattningsvis hävdat att rätten gjort en lämplighetsprövning av
frågan om skadeståndstalan borde tas upp i samband med åtalet.
Som framgår av vad som sagts i det föregående är regeln i 22 kap.
1 § första meningen RB den grundläggande bestämmelse som gör det
möjligt att över huvud taget handlägga en talan om enskilt anspråk i
anledning av brott i samband med brottmålet. Om rätten inte med
stöd av denna bestämmelse tar upp anspråket i samband med åtalet,
skall talan i stället handläggas fristående från detta enligt reglerna om
rättegången i tvistemål. Bestämmelsen avser således uteslutande frågan
om vilken handläggningsform som skall tillämpas när ett enskilt
anspråk i anledning av brott har framställts, och rättens ställningsta-
gande i denna fråga kan bara innebära att endera av de möjliga
handläggningsformerna väljs. Ett beslut att avvisa en talan om enskilt
anspråk i anledning av brott kan således inte grundas på bestämmelsen
i 22 kap. 1 § RB.
I det här aktuella målet framställdes det enskilda anspråket skriftli-
gen av målsäganden efter det att åtal hade väckts. En förutsättning för
att en målsägande skall få väcka en talan grundad på brott på detta
formlösa sätt utan stämningsansökan i brottmålet är enligt 45 kap. 5 §
1994/95: JO 1
61
andra stycket RB att rätten finner att det med hänsyn till utredningen
och andra omständigheter är lämpligt. Om rätten finner att så inte är
fallet, innebär detta att talan i stället skall väckas genom stämning. Det
är således här fråga om ett lämplighetsavgörande av i princip samma
slag som vid tillämpningen av 22 kap. 1 § RB. Att i detta sammanhang
tala om avvisning av talan framstår som oegentligt, eftersom prövning-
en enligt 45 kap. 5 § andra stycket RB inte kan sägas avse frågan om
rättegångshinder i gängse mening föreligger eller ej (jfr Petrén, a.a.
s. 64; motsatt uppfattning se Boman i Festskrift till Hans Tornstedt
s. 179). Om rättegångshinder befinns föreligga är däremot remediet
avvisning av talan.
Av remissvaret att döma tycks Sven Cavallin dela uppfattningen att
rättens prövning enligt 45 kap. 5 § andra stycket RB inte gäller frågan
om rättegångshinder föreligger eller inte. I denna fråga liksom i frågan
hur rättens beslut närmare skall utformas för det fall att rätten anser
att talan lämpligen skall väckas genom stämning finns emellertid som
framgått olika uppfattningar.
Det ligger i sakens natur att frågor om gemensam handläggning av
åtal och enskilt anspråk och om formen för talans väckande bör
avgöras så snart det är möjligt. Brottmålsprocessen bör inte onödigtvis
belastas med en talan som inte slutligt skall prövas i samma rättegång
som åtalsfrågan.
Av reglerna i 45 kap. 6 § RB, som reglerar handläggningen om talan
om enskilt anspråk väcks utan stämning, framgår att den tilltalade
skall få del av talan. Det förutsätts härvid självfallet att rätten har
funnit att talan far väckas på det sätt som anges i 45 kap. 5 § andra
stycket (se även Petrén, a.a. s. 62). Eftersom rättens ställningstagande i
denna fråga som regel sker formlöst kan kommuniceringen med den
tilltalade bli det första yttre tecknet på att rätten tillåtit målsäganden
att väcka talan utan stämningsansökan.
Av tingsrättens sätt att handlägga frågan om det enskilda anspråket
framgår klart att den har tillåtit Berndht H. att väcka talan formlöst.
Jag vill här peka på att tingsrätten inte bara har kommunicerat
Berndht H:s inlaga med den tilltalade utan också låtit Berndht H. vid
huvudförhandlingen framställa sitt anspråk, att tingsrätten har inhäm-
tat den tilltalades inställning till det framställda yrkandet och att den
har avslutat huvudförhandlingen utan att dessförinnan ha fattat något
beslut i fråga om handläggningen av det enskilda anspråket.
Tingsrätten har därför inte — oavsett vilken innebörd man vill lägga
i den prövning som görs med stöd av 45 kap. 5 § RB — haft rättsligt
stöd för att i domen skilja sig från Berndht H:s talan på det sätt som
skett. Av Sven Cavallins yttrande framgår att även han numera har
denna uppfattning.
Om tingsrätten inte ansåg att det var lämpligt att pröva målsägan-
dens talan i dess helhet i samband med huvudförhandlingen, borde
den i stället ha förordnat att denna skulle handläggas som ett särskilt
mål enligt reglerna om tvistemål eller med utnyttjande av sin rätt att
1994/95 :JO1
62
utöva materiell processledning ha tagit upp handläggningsffågan med
Berndht H. under förhandlingen och gett honom möjlighet att återkal-
la yrkandet.
(Dnr 682-1993)
I en anmälan till JO anförde Staffan Bjerstedt, Jönköpings-Posten, bl.a.
följande.
Den 16 februari 1993 begärde han vid ett telefonsamtal med Borås
tingsrätt att få en kopia av en viss stämningsansökan. Han bad att få
den via telefax. Senare samma dag blev han uppringd av en tjänsteman
från tingsrätten som meddelade att "vi faxar inte till tidningar".
Anmälan remitterades till Borås tingsrätt som genom lagmannen
Harry Jusélius anförde bl.a. följande.
Det senaste halvåret har det skett en kraftig ökning av antalet önske-
mål om att per telefax få tillgång till domar och annat material i mål
och ärenden vid tingsrätten. Det är särskilt olika tidningar och radio-
kanaler som varit intresserade, och frågan har därför uppkommit
huruvida dessa önskemål helt eller delvis kan tillgodoses. Med hänsyn
till att de längsta domarna ofta är de mest efterfrågade bedömer jag att
det skulle ha varit mycket svårt för tingsrätten att med befintlig
personalstyrka tillgodose alla hittills framförda önskemål, särskilt som
det aktuella materialet måste expedieras samma dag för att bruket av
telefax skall vara meningsfullt. Man kan dessutom förutse att efterfrå-
gan på domar och annat material per telefax skulle öka ytterligare så
snart det blev känt att beställningar på detta sätt effektuerades utan
begränsning.
Av angivna skäl bestämde jag för ett par månader sedan att tills
vidare något material inte skulle expedieras per telefax till radio,
tidningar, företag, privatpersoner m.fl., dock med ett undantag gällan-
de Tidningarnas Telegrambyrå. Jag hade nämligen nyligen per telefon
en diskussion med TT och gav då det beskedet att domar skulle utan
begränsning sändas dit per telefax när telegrambyrån så önskade. Vid
detta telefonsamtal fick jag det intrycket att problemet för tidningarnas
del därmed i stort sett var ur världen eftersom varje tidning snabbt
kunde få tillgång till det aktuella materialet från TT.
I ett beslut den 26 augusti 1993 anförde chefsJO Eklundh följande.
Av bestämmelserna i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen framgår att
en allmän handling som får lämnas ut, genast eller så snart det är
möjligt, skall på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar
ta del av den. 1 13 § samma kapitel föreskrivs rätt för den som önskar
ta del av en allmän handling att även mot fastställd avgift få avskrift
eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan
begäran skall behandlas skyndsamt.
När beslut eller andra handlingar skall lämnas ut, bör de enligt 7 §
första stycket förordningen (1980:900) om statliga myndigheters servi-
ceskyldighet (serviceförordningen) sändas med posten, om inte något
annat begärts eller är särskilt föreskrivet. Handlingar får även sändas
1994/95:JOI
63
via telefax om det är lämpligt. Enligt andra stycket samma paragraf bör
avgifter för beslut och andra handlingar tas ut genom postförskott.
Avgifter får dock tas ut på annat sätt om det är lämpligare.
Bestämmelser om avgifter för bl.a. kopia av allmän handling finns i
avgiftsförordningen (1992:191). Avgift skall tas ut om en beställning
omfattar tio sidor eller mer (16 § första stycket). Detta gäller även när
en handling sänds till beställaren via telefax (16 § tredje stycket).
Som framgått anvisar reglerna i serviceförordningen domstolen olika
sätt att expediera en beställning av kopior av allmänna handlingar. Om
det är lämpligt får domstolen använda telefax. Riksrevisionsverket har
i Föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen anmärkt att
"bl.a. frågor om sekretess kan inverka på bedömningen". Några andra
uttalanden om den närmare tillämpningen av regeln om telefaxan-
vändning, vilken infördes den 1 juli 1992, har inte gjorts.
Med den utformning som regeln har är det domstolen som har att
avgöra om det är lämpligt att använda telefax vid en expediering av
handlingar. Regeln kan rimligen inte tolkas på annat sätt än att denna
lämplighetsbedömning skall göras i varje enskilt fall. Härvid kan
uppenbarligen en mängd olika omständigheter tillmätas betydelse.
Nära till hands ligger att ta hänsyn till vilken teknisk utrustning som
finns, dess funktionsduglighet vid tillfället, arbetssituationen, beställ-
ningens omfattning, handlingarnas innehåll och beställarens önskemål.
Andra omständigheter än dessa kan självfallet vara relevanta. Det
väsentliga bör enligt min mening vara att domstolen gör en saklig och
objektiv bedömning i varje enskilt fall.
Vid Borås tingsrätt har lagmannen gett generella direktiv om att
expediering med telefax inte skall ske till radio, tidningar, företag,
privatpersoner m.fl. dock med undantag av TT. Skälen härtill är enligt
yttrandet att alla önskemål om översändande med telefax inte kan
tillgodoses med den personalstyrka tingsrätten har samt att efterfrågan
skulle öka ytterligare om inga begränsningar gjordes.
Ett generellt ställningstagande av detta slag bör, som framgått, inte
förekomma, utan en prövning får ske från fall till fall. Innebörden av
de lämnade direktiven synes vara att expediering som sker på domsto-
lens initiativ till andra myndigheter och ombud far ske med telefax
medan beställningar av allmänna handlingar inte får expedieras på
detta sätt med undantag för expeditioner till TT. Det kan naturligtvis
vara så att skriftväxling i målen och andra brådskande expeditioner vid
ett visst tillfälle måste prioriteras. Vid ett annat tillfälle finns emellertid
inte sådana brådskande expeditioner och en beställning bör då kunna
expedieras med telefax. Att göra skillnad mellan olika beställare endast
med utgångspunkt från vem denne är framstår enligt min mening som
mycket vanskligt.
1994/95: JO 1
64
1994/95: JO 1
Fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det
funnits lagligt stöd för vakthavande befäls beslut om
frihetsberövande av person som medtagits till förhör
(Dnr 3412-1990)
I beslut den 15 augusti 1991 anförde chefsJO Eklundh följande.
Vid en inspektion av polismyndigheten i Jönköping i september
1990 uppmärksammades vid granskningen av arrestantblad flera ären-
den där personer som hämtats eller medtagits till förhör hade insatts i
arrest.
I ett fall hade Aarne H., Kimmo H. och Matias O. den 18 juli 1990
kl. 04.25 medtagits till förhör. Beträffande anledningen till frihetsberö-
vandet hade på arrestantbiaden antecknats "närvarande på brottsplats"
respektive "i lägenhet vid mord alt dråp". Enligt arrestantbiaden hade
alla tre insatts i arrest. Aarne H. kl. 05.10-10.00, Kimmo H. kl.
05.20-10.50 och Matias O. kl. 05.25-10.40 (arrestantliggare 1013/90,
1014/90 och 1016/90). I förundersökningsprotokollet K 6832-90 är
samtliga antecknade som vittnen.
Av 23 kap. 8 § rättegångsbalken (RB) framgår att den som befinner
sig på plats där brott förövats, på tillsägelse av polisman är skyldig att
medfölja till förhör som hålls omedelbart därefter. Vägrar han utan
giltig orsak får polismannen ta med honom till förhöret.
Av Rikspolisstyrelsens (RPS) föreskrifter och allmänna råd rörande
förvaring av personer i polisarrest (FAP 102-1, RPS FS 1986:35, avsnitt
2.3) framgår bl.a. att en person som medtagits till förhör enligt 23 kap.
8 § RB inte på den grunden får förvaras på en arrestavdelning.
Även av ett vid polismyndigheten i Jönköping den 30 augusti 1983
upprättat tjänstemeddelande framgår att vederbörande i de fall förhör
inte omgående kan påbörjas skall anvisas att uppehålla sig i ett rum
som inte får låsas.
Såvitt framgick av det föreliggande utredningsmaterialet hade Aarne
H., Kimmo H. och Matias O. insatts i arrest i strid mot gällande
bestämmelser. Det fanns därför anledning att anta att tjänstefel enligt
20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) hade begåtts. Jag beslutade därför att
inleda förundersökning angående sådant brott och uppdrog åt stats-
åklagaren Krister Waern, regionåklagarmyndigheten i Jönköping, att
leda förundersökningen.
5 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
Utredningen hos JO
1994/95JO1
Under förundersökningen hördes polisinspektören Stefan Gunnarsson,
som tjänstgjorde som vakthavande befäl vid tillfället, som misstänkt för
tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB jämfört med RPS föreskrifter, FAP
102-1, enligt följande gärningsbeskrivning:
Den 18 juli 1990 kl. 04.25 medtogs Kimmo H., Matias O. och Aarne
H. av polismän till förhör sedan de samtliga av polisen anträffats i en
lägenhet i Huskvarna där ett mord förövats av annan föregående afton.
Sedan de införts till polisstationen i Jönköping beslutade Stefan Gun-
narsson, som vid tillfället tjänstgjorde som vakthavande befäl, i strid
mot gällande bestämmelser att samtliga skulle insättas i arrest. Aarne
H. förvarades i arrest från kl. 05.10 till dess han hördes av polis med
början kl. 08.55, Kimmo H. från kl. 05.20 till dess han hördes av polis
med början kl. 09.30 och Matias O. från kl. 05.25 till dess han hördes
av polis med början kl. 09.30. Stefan Gunnarsson har härigenom
uppsåtligen eller av oaktsamhet vid sin myndighetsutövning åsidosatt
vad som gällt för uppgiften.
Stefan Gunnarsson vitsordade uppgifterna på arrestantbiaden men
bestred ansvar för tjänstefel. Han uppgav bl.a. följande.
Personerna var medtagna till förhör då de anträffats i en lägenhet
där mord hade förövats. Dessa personer talade med varandra på finska
och ingen av polismännen behärskade det språket. Han ville förhindra
att personerna pratade ihop sig om vad som hade hänt under kvällen
och såg ingen annan möjlighet till detta än att sätta dem i arrest. Han
är fullt medveten om att en person som hämtats eller medtagits till
förhör normalt inte insätts i arrest. I det här fallet stödde han sig dock
på en tjänsteföreskrift från den 10 april 1980 (253-3). Där sägs i
punkten
I. 2.2 Den som hämtats eller medtagits till förhör far tillfälligt förvaras
i arrest, endast om detta jämlikt grunderna för brottsbalkens bestäm-
melser i 24 kap. om laga befogenhet kan anses försvarligt med hänsyn
till omständigheterna. Insättande i arrest bör sålunda förekomma en-
dast om detta är nödvändigt med hänsyn till brottets svårighetsgrad,
misstankens styrka, risk för att den som skall höras avlägsnar sig före
förhörets avslutande, fara för otillbörlig kommunikation mellan ho-
nom och annan och/eller övriga omständigheter. Särskilt starka skäl
bör kunna åberopas om åtgärden gäller annan än misstänkt.
De särskilda omständigheter som motiverade hans beslut att insätta
personerna i arrest var brottets svårhetsgrad, personal- och lokalsitua-
tionen, att ingen behärskade finska och att han ville förhindra otillbör-
lig kommunikation. All tillgänglig personal var upptagen med andra
arbetsuppgifter.
Beträffande avsikten att hindra personerna att samtala med varandra
gjorde Stefan Gunnarsson följande överväganden. Kl. 03.00 fick poli-
sen kännedom om att ett mord hade förövats före kl. 22.00 föregående
kväll. De nu aktuella tre personerna hade varit närvarande då brottet
begicks. De hade inte hört av sig till polisen och man kunde tänka sig
att de inte var intresserade av att fa brottet utrett. Man ville höra dem
66
förutsättningslöst om vad som föregått brottet och hur det hela hade
gått till. Om de inte redan hade pratat ihop sig ville han nu förhindra
detta.
Stefan Gunnarsson har vidare uppgett: Han kände till såväl RPS
föreskrift i FAP 102-1 punkten 2.3 från år 1986 som polismästarens
tjänstemeddelande den 30 augusti 1983. Tjänsteföreskriften från år
1980 var dock inte upphävd och hade enligt hans uppfattning högre
dignitet än tjänstemeddelandet. RPS föreskrift är en form av anvisning
som naturligtvis skall följas. RPS föreskrifter är emellertid inte riktigt
preciserade för användning vid lokala distrikt. I stort sett alla föreskrif-
ter i FAP följs av lokala föreskrifter från polismästaren. Han ansåg att
FAP-föreskriften inte hindrade honom från att i detta fall insätta de tre
personerna i arrest på de skäl som anförts ovan.
Polismyndigheten har upplyst att såväl tjänsteföreskriften från år
1980 som tjänstemeddelandet från år 1983 alltjämt är gällande och
finns upptagna i polismyndighetens register över tjänsteföreskrifter/
tjänstemeddelanden.
Mot bakgrund av vad som framkommit under utredningen beslutar
jag att väcka åtal mot Stefan Gunnarsson för tjänstefel enligt 20 kap.
1 § BrB jämförd med RPS föreskrifter FAP 102-1 punkten 2.3.1 (RPS
FS 1986:35) enligt följande gärningsbeskrivning:
Den 18 juli 1990 kl. 04.25 medtogs Kimmo H., Matias O. och Aarne
H. av polismän till förhör på polisstationen i Jönköping sedan de
samtliga av polisen anträffats i en lägenhet i Huskvarna där en annan
person förövat ett mord föregående afton. Sedan de införts till polissta-
tionen beslutade Stefan Gunnarsson, som vid tillfället tjänstgjorde som
vakthavande befäl, i strid mot gällande bestämmelser att samtliga
skulle insättas i arrest. Aarne H. förvarades i arrest från kl. 05.10 till
dess han hördes av polis med början kl. 08.55, Kimmo H. från kl.
05.20 till dess han hördes av polis med början kl. 09.30 och Matias O.
från kl. 05.25 till dess han hördes av polis med början kl. 09.30. Stefan
Gunnarsson har härigenom vid sin myndighetsutövning uppsåtligen
eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgiften.
Tingsrättens bedömning
I dom den 23 oktober 1991 anförde Jönköpings tingsrätt bl.a. följande
under rubriken bedömning.
Förutsättningarna att hämta eller medta en person till förhör anges i
23 kap. 7 och 8 §§ RB. Av 8 § framgår att den som uppehåller sig på
brottsplats är skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till förhör,
som hålls omedelbart därefter. Om personer vägrar utan skäl, far han
av polismannen tas med till förhöret.
I målet är utrett att Aarne H., Kimmo H. och Matias O. togs med
till förhör med stöd av bestämmelsen i 23 kap. 8 § RB.
I 23 kap. 9 § RB finns bestämmelser om skyldighet för den som
medtagits till förhör att stanna kvar för förhör under viss tid. Några
lagregler om hur Aarne H., Kimmo H. och Matias O. skulle behandlas
efter avlämnandet på polisstationen finns inte.
För att en person skall kunna berövas friheten krävs enligt 2 kap. 8
och 12 §§ regeringsformen (RF) ett stöd i en lagregel. Sådana lagregler
1994/95:JO1
67
finns bl.a. i RB. I 8 kap. 13 § RF lämnas utrymme för regeringen eller
en denna underordnad myndighet att utfärda föreskrifter om verkstäl-
lighet av lag. Dessa föreskrifter lär inte utvidga de lagstadgade möjlig-
heterna till frihetsberövande.
RPS har med stöd av 20 § förordningen (1976:376) om behandling-
en av häktade och anhållna m.fl. i FAP 102-1 på ett korrekt sätt
beskrivit det gällande rättsläget vad gäller behandlingen av de personer
som hämtas eller medtas till förhör. Redan 1983 fanns av RPS utfärda-
de föreskrifter och allmänna råd med likartat innehåll.
Polismästaren i Jönköpings polisdistrikt har i tjänsteföreskriften
1980 och i tjänstemeddelandet 1983 sökt uttolka och på myndigheten
lämna information om vad som gäller vid behandlingen av personer
som hämtats eller medtagits till förhör. En jämförelse mellan dessa
skrivelser ger vid handen att polismästaren i tjänstemeddelandet 1983
ändrat vad som tidigare gällde enligt 1980 års tjänsteföreskrift. I
tjänstemeddelandet 1983 beskrivs som en nyhet RPS föreskrifter om
behandlingen av personer som hämtats eller medtagits till förhör. RPS
föreskrifter och allmänna råd har nästan ordagrant tagits in i tjänste-
meddelandet.
Som tidigare nämnts finns inga i lag intagna regler som kan åbero-
pas till stöd för ett beslut att sätta en person i arrest enbart på den
grunden att personen i fråga medtagits eller hämtats till förhör. Efter-
som rättsläget var detsamma då polismästaren utfärdade tjänsteföre-
skriften 1980, får denna föreskrift, så vitt nu är i fråga, anses sakna
laga grund. TR:n finner det anmärkningsvärt att denna tjänsteföreskrift
varit formellt gällande fram till 1991-10-04.
På grund av vad ovan anförts och då Stefan Gunnarsson inte angett
någon annan laglig grund för sitt beslut, är beslutet att sätta Kimmo
H., Matias O. och Aarne H. i arrest felaktigt.
Åklagaren har vid huvudförhandlingen ansett sig ej kunna påstå att
gärningen skett uppsåtligen. TR:n delar denna uppfattning. Fråga är
om Stefan Gunnarsson genom att fatta det felaktiga beslutet varit
oaktsam i sin myndighetsutövning? Stefan Gunnarsson tjänstgjorde
som vakthavande befäl och var därmed vid tillfället det i tjänst varande
högsta polisbefälet i Jönköpings polisdistrikt. Som vakthavande befäl
har det ålegat Stefan Gunnarsson att ha kunskap om hur personer som
medtagits eller hämtats till förhör får behandlas. Stefan Gunnarsson
har uppgett att han väl kände till de i målet aktuella föreskrifterna och
tjänstemeddelandet och att han i sitt beslut stödde sig på polismästa-
rens tjänsteföreskrift från 1980. Tingsrätten finner dock att tjänstemed-
delandet från 1983 på ett klargörande sätt omtalar att arrestmöjlighet
inte längre är möjlig. Än tydligare klargörs detta genom RPS föreskrift
1986. Även om tjänsteföreskriften från 1980 formellt sett var gällande
finner TR:n därmed att Stefan Gunnarssons handlande inte är accepta-
belt eller ursäktligt. Stefan Gunnarsson får anses av oaktsamhet ha
åsidosatt vad som gällt för uppgiften.
I 20 kap. 1 § BrB om tjänstefel finns även intagen en straffrihetsre-
gel innebärande att gärningar som är ringa inte skall omfattas av
straffansvar. Bedömningen av om gärningen är ringa skall ske med
1994/95:JO1
68
beaktande av samtliga omständigheter. Såväl allmänna som enskilda
intressen skall beaktas. Stor betydelse har om någon skada eller annan
olägenhet kan påvisas i det enskilda fallet eller om det förelegat en
påtaglig risk för skada. Av stor betydelse är också verksamhetens art.
Inom områden där kraven på korrekt handläggning är särskilt stora
kan det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra
fall. Det gäller t.ex. inom rättsväsendet. Å andra sidan bör varken
inom detta eller andra områden en överträdelse av formella regler som
är av underordnad betydelse för myndighetsutövningens faktiska inne-
håll föranleda straffansvar. Vid bedömningen av om denna straffrihets-
regel är tillämplig är också av betydelse vilken ställning gärningsman-
nen intagit i förhållande till myndighetsutövningen. Ju mer självständi-
ga befogenheter den felande har, desto större anledning finns det att se
mera allvarligt på gärningen (NJA II 1989 s. 225).
TR:n har stor förståelse för de praktiska problem med bl.a. brist på
personal och lämpliga lokaler som kan föreligga vid ett beslut som
detta. Arbetssituationen för ett vakthavande befäl kan stundom vara
stressig och beslut måste fattas snabbt. TR:n faster dock stor vikt vid att
det här rör sig om myndighetsutövning på rättsväsendets område.
Beslut om frihetsberövande har därvid en central betydelse. Stora krav
måste kunna ställas på en polisman i vakthavande befäls ställning att
handläggningen blir korrekt. Av denna anledning kan gärningen inte
bedömas som ringa.
Sammantaget finner TR:n åtalet styrkt och Stefan Gunnarsson skall
dömas för tjänstefel.
Stefan Gunnarsson förskyller ett bötesstraff som med hänsyn till de
sammantagna omständigheterna i målet inte bör sättas alltför högt.
Jönköpings tingsrätt dömde Stefan Gunnarsson enligt 20 kap. 1 §
1 st. BrB för tjänstefel till 30 dagsböter.
HovRins bedömning
Stefan Gunnarsson fullföljde talan i Göta HovR och yrkade ogillande
av åtalet.
JO bestred ändring samt justerade åtalet så att det inte gjordes
gällande att Stefan Gunnarsson uppsåtligen åsidosatt vad som gällt för
uppgiften.
HovR:ns majoritet anförde i dom den 5 mars 1992: Domskäl. Enligt
23 kap. 8 § RB får en polisman medtaga personer som uppehåller sig
på en brottsplats till förhör som hålls omedelbart därefter. I förevaran-
de fall har en polispatrull den 18 juli 1990 på efternatten anträffat
Kimmo H., Matias O. och Aarne H. i den lägenhet, där knivdådet
begåtts närmast föregående kväll, och tagit med dem till polisstationen
för förhör. Stefan Gunnarsson beslöt såsom vakthavande befäl att de
tre männen skulle sättas i arrest för att senare kunna förhöras. Innan
förhör inleddes, satt en av dem inlåst 3 3/4 timme och de båda andra i
över fyra timmar.
Vad åklagaren har lagt Stefan Gunnarsson till last är att denne i
strid med gällande bestämmelser — därvid åklagaren hänvisat till RPS
1994/95 :JO1
69
föreskrift FAP 102-1 punkten 2.3.1 — låtit förvara de tre männen i
arrest. Åtalet kan därför ej anses omfatta frågan huruvida de över
huvud, i avvaktan på förhör, bort kvarhållas under angiven tid på
polisstationen, vare sig de placerats i olåst utrymme under tillsyn eller
hållits inlåsta på arrestavdelningen.
RPS har med åberopande av ett bemyndigande att meddela verkstäl-
lighetsföreskrifter till lagen (1976:371) om behandlingen av häktade
och anhållna m.fl. föreskrivit i den nyssnämnda punkten i FAP 102-1
att en person som hämtats eller medtagits till förhör enligt 23 kap. 7
eller 8 §§ RB inte på den grunden får förvaras på en arrestavdelning.
Hovrätten finner emellertid att denna föreskrift ligger utanför ramen
för bemyndigandet, eftersom nämnda lag inte behandlar frågan om när
förhörspersoner får förvaras i arrest. På grund härav och då RPS inte
med stöd av en allmän direktivrätt får meddela föreskrifter i förevaran-
de hänseende kan styrelsens uttalande inte anses som någon för polis-
männen bindande föreskrift.
Åklagaren har i målet dock också gjort gällande att vad som sägs i
den angivna punkten i FAP 102-1 överensstämmer med gällande rätt
såsom denna framgår av RB:s regler sedda mot bakgrund av föreskrif-
terna i 2 kap. 8 och 12 §§ RF. HovR:n finner att åtalet bör anses
omfatta frågan om Stefan Gunnarsson handlat i strid häremot.
Av 2 kap. 8 och 12 §§ RF framgår att ingen får berövas friheten
utan stöd i lag. Till skillnad från vad som gäller i fråga om anhållna
och häktade saknas det uttryckliga bestämmelser i lag om frihetsberö-
vande av en person som införts på polisstationen efter att ha hämtats
eller medtagits till förhör. Enligt 23 kap. 9 § RB gäller som huvudre-
gel att han är skyldig att stanna kvar för förhör i högst sex timmar och
att han omedelbart får avlägsna sig sedan förhöret avslutats eller
nämnda tid utgått. Denna skyldighet att kvarstanna för förhör innebär
ett i lag medgivet ingrepp i den personliga friheten.
Frågan om en person som kvarhålls för förhör får insättas i en
arrestlokal är att bedöma med hänsyn till de allmänna principer för
polisingripanden som uppställts i 8 § polislagen (1984:387). En polis-
man som har att verkställa en tjänsteuppgift skall ingripa på ett sätt
som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omstän-
digheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och
den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall upp-
nås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och
rättigheter som avses i 2 kap. RF får ej grundas enbart på bestämmel-
serna i denna paragraf.
Det har diskuterats hur långtgående begränsningar i sin personliga
frihet den som hämtats eller medtagits till förhör skall behöva under-
kasta sig. I ett par tidigare fall har JO understrukit att polisen måste
iaktta stor restriktivitet när det gäller insättande i arrest i sådana fall
men ansett att detta skulle kunna tillåtas i rena undantagsfall (JO 1972
s. 51, och 1983/84 s. 60). I ett därefter avgjort ärende har JO uttalat att
en person inte enbart på den grund att han hämtats till förhör får
1994/95:JO1
placeras i en arrest vare sig denna är öppen eller låst och att han över
huvud taget inte bör föras till en arrestavdelning (JO 1984/85 s. 135).
Vad JO sålunda uttalat bör beaktas vid tolkningen av 8 § polislagen.
Vid bedömande av om Stefan Gunnarsson handlat i strid mot denna
bestämmelse är dock att ta hänsyn till följande. Det brott som de tre
männen skulle höras om rubricerades i arrestantbladet som mord
alternativt dråp, således ett mycket allvarligt brott. Även om en trolig
gärningsman redan gripits förelåg motstridiga uppgifter och oklarheter
i saken vilka det var nödvändigt att söka utreda. Det var därför riktigt
av Stefan Gunnarsson att anse det vara av stor vikt att de tre männen,
som talade finska med varandra, förhördes innan de fatt tillfälle till
ytterligare kommunikation med varandra. Någon personal som till-
räckligt snabbt kunde avdelas för bevakning av de tre männen fanns
inte tillgänglig. Vid angivna förhållanden kan Stefan Gunnarssons
åtgärd att insätta de tre männen i arrest inte anses strida mot 8 §
polislagen.
Stefan Gunnarsson gick av sitt pass kl. 07.00 och överlämnade i
samband med avrapportering till det pågående vaktbefäiet ansvaret för
de tre männen. Han får anses ha haft fog att utgå från att förhör
därefter skulle hållas utan dröjsmål. Stefan Gunnarsson förfor dock
felaktigt genom att kvarhålla männen i arrest ända tills han lämnade
sitt pass kl. 07.00. Vid prövning av om detta skall medföra ansvar för
tjänstefel beaktar hovrätten följande.
Förutom FAP 102-1 har i målet åberopats polismästarens tjänstefö-
reskrift från 1980 och tjänstemeddelande från 1983, vilkas innehåll
återges i TR:ns dom. Innehållet i dessa och i FAP 102-1 avspeglar de
skiftningar i synen på den aktuella frågan som JO haft och har
sannolikt utformats med utgångspunkt i vad som enligt JO ansetts
gälla. Tjänstemeddelandet från 1983 återgav RPS dåvarande verkställig-
hetsföreskrifter till lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl.
Dessa utgjorde av samma skäl som tidigare anförts beträffande FAP
102-1 inte för polisverksamheten bindande föreskrifter. Tjänsteföre-
skriften och tjänstemeddelandet återkallades först den 4 oktober 1991.
Det har i målet talats om att RPS föreskrifter har företrädesrätt
framför polismästarens tjänsteföreskrifter. Eftersom styrelsens här ak-
tuella uttalanden ej utgjort bindande föreskrifter, är det dock ej fråga
om någon företrädesrätt mellan föreskrifter av högre och lägre valör.
Den betydelse de tre handlingarnas innehåll kan tillmätas ligger i den
information Stefan Gunnarsson därigenom fatt om vad som ansetts
gälla på området.
Stefan Gunnarsson har uppgett att han utgått och ägt utgå från att
tjänsteföreskriften från 1980 utgjorde stöd för hans förfarande.
Enligt tjänsteföreskriften Sr den som hämtats eller medtagits till
förhör förvaras i arrest, om det kan anses försvarligt med hänsyn till
omständigheterna. Bl.a. anges att insättande i arrest kan förekomma,
om detta är nödvändigt med hänsyn till faran för otillbörlig kommuni-
kation mellan den som skall höras och annan. Någon direkt tidsgräns
för förvaringen i arrest anges inte.
1994/95:JO1
71
Vad som sägs i tjänsteföreskriften strider mot innehållet i 1983 och
1986 års uttalanden. Det är klart otillfredsställande att det sålunda
funnits flera handlingsregler för polisen, vilka har framstått som for-
mellt giltiga men varit motstridiga. Det kan visserligen hävdas att 1986
års uttalande såsom det senast tillkomna borde ha följts framför de
båda andra och i andra hand 1983 års uttalande som tar upp nyheter i
RPS "verkställighetsföreskrifter" borde gälla framför 1980 års. Med
visst fog kan det emellertid invändas bl.a. att 1980 års föreskrift
anknyter till "grunderna för BrB:s bestämmelser i 24 kap. om laga
befogenhet" medan det i de senare meddelandena hänvisas till bestäm-
melser i 23 kap. RB samt att det därför inte stått klart att de senare
meddelandena stred mot 1980 års tjänsteföreskrift. Det kan också
noteras att varken rubrikerna till de olika meddelandena eller deras
saknummer överensstämmer samt att 1980 och 1983 års meddelanden
återkallats efter den JO-inspektion som föregått väckande av åtalet.
Vid nu angivna förhållanden kan det inte läggas Stefan Gunnarsson
till last som tjänstefel att han — som vid tillfället vikarierade som
vakthavande befäl — inte insett att det inte fanns lagligt stöd för att
förvara de tre männen i arrest ända tills han slutade sitt tjänstgörings-
pass. På grund av det anförda skall åtalet ogillas.
Domslut. Med ändring av TR:ns dom ogillar HovR:n åtalet.
ChefsJO Eklundhs revisionsinlaga
ChefsJO Eklundh sökte revision och yrkade bifall till åtalet. Till
utveckling av talan anfördes bl.a. följande.
Stefan Gunnarsson har vid tjänstgöring som vakthavande befäl be-
slutat att sätta tre personer i arrest, sedan dessa i egenskap av vittnen
tagits med från en brottsplats till polisstationen för förhör. Av mitt
ansvarspåstående framgår att jag gör gällande att han härigenom vid
sin myndighetsutövning av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för
uppgiften. Gärningen kan inte betraktas som ringa.
Vad har gällt för uppgiften?
De grundläggande reglerna i frågan återfinns i 2 kap. RF. Enligt 2 kap.
8 § RF är den enskilde gentemot det allmänna skyddad mot frihetsbe-
rövande, och han är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig
inom riket och att lämna detta. Av 2 kap. 12 § första stycket RF följer
att detta skydd kan begränsas genom lag. I andra stycket andra mening-
en samma paragraf föreskrivs emellertid bl.a. att en sådan begränsning
aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som har föranlett den.
Som framhålls i förarbetena till sistnämnda bestämmelse är det en
självklarhet att en lagstiftning som begränsar fri- och rättigheter ger
tydliga besked — genom sina förarbeten eller eljest — om vilket eller
vilka ändamål den fullföljer (SOU 1975:75 s. 202). Ett sådant krav
ställs, sägs det, mer eller mindre på all lagstiftning, eftersom lagstifta-
rens syfte är en viktig utgångspunkt för de tillämpande myndigheterna.
Av det sagda framgår att grundsatsen att en rättighetsbegränsning inte
1994/95 :JO1
72
får sträcka sig längre än vad dess syfte kräver får anses gälla som en
allmän tolkningsprincip också i fråga om sådan rättighetsbegränsande
lagstiftning som beslutats före grundlagsregelns tillkomst.
Den frihetsinskränkning som är aktuell i detta mål har ytterst
grundats på bestämmelserna i 23 kap. 8 § RB om medtagande till
förhör. Enligt dessa är den som befinner sig på en brottsplats skyldig
att på tillsägelse av en polisman följa med till ett förhör som hålls
omedelbart därefter. Om han vägrar utan giltig orsak, får polismannen
ta med honom till förhöret.
I 23 kap. 7 § RB finns vidare regler om rätt att under vissa
förutsättningar hämta en person till ett förhör som hålls under en
förundersökning i brottmål.
Det är tydligt att de nu nämnda bestämmelserna innebär begräns-
ningar av den enskildes grundlagsskyddade rörelsefrihet. De är tillämp-
liga i fråga om såväl vittnen som personer som är misstänkta för brott
utan att dock vara föremål för något frihetsberövande med stöd av
reglerna i 24 kap. RB.
Regler om den närmare innebörden av den frihetsinskränkning som
följer av reglerna i 23 kap. 7 och 8 §§ RB finns i 9 §. I första stycket
av denna paragraf föreskrivs att den som inte är anhållen eller häktad
inte är skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar. Ar det
av synnerlig vikt, att den som kan misstänkas för brottet är tillgänglig
för försatt förhör, är han emellertid skyldig att stanna kvar ytterligare
sex timmar. Sedan förhöret avslutats eller den tid under vilken den
hörde är skyldig att stanna kvar har gått ut, får han omedelbart
avlägsna sig.
Av intresse i sammanhanget är vidare bestämmelserna i 5 § förun-
dersökningskungörelsen (1947:948). Såvida inte förundersökningens
behöriga gång därigenom motverkas eller polisens eller åklagarens
arbete avsevärt försvåras, skall förhör enligt vad som där sägs hållas på
tid och plats som antas medföra minsta olägenhet för den som skall
höras. Förhör skall enligt samma bestämmelse också i övrigt anordnas
så, att onödig tidsspillan för den hörde undviks.
Syftet med RB:s bestämmelser om hämtning och medtagande till
förhör är att säkerställa att de för en brottsutredning nödvändiga
förhören kan komma till stånd. Av vad som sagts i det föregående om
de krav som måste ställas på en lagreglering som begränsar någon av
de i RF fastlagda grundläggande fri- och rättigheterna följer att man
inte i RB:s regler om hämtning och medtagande till förhör kan läsa in
någon längre gående möjlighet att ingripa i den enskildes grundlags-
skyddade rörelsefrihet än vad som krävs för att det nu angivna syftet
skall uppnås. Att avsikten också varit att gällande reglering på området
skall uppfattas på detta sätt bekräftas bl.a. av den nyss nämnda bestäm-
melsen i 5 § förundersökningskungörelsen.
Någon uttrycklig lagregel om hur förhörspersoner skall behandlas
finns inte. Av vad som sagts i det föregående framgår emellertid att
man inte kan ta frånvaron av en sådan regel till intäkt för att polisen
skulle ha frihet att bestämma om förvaringen efter allmänna övervä-
ganden om vad som är mest praktiskt ur myndighetens synpunkt och
1994/95 :JO1
73
på grundval av en intresseavvägning besluta att sätta en förhörsperson i
arrest. Slutsatsen måste i stället bli den motsatta, nämligen att det
redan av syftet med regleringen följer att förvaring exempelvis i
polisarrest inte får förekomma i fråga om sådana förhörspersoner som
inte är ffihetsberövade med stöd av reglerna i 24 kap. RB. I den
allmänna medborgerliga skyldigheten att medverka vid en brottsutred-
ning ligger med andra ord inte att den enskilde skall behöva finna sig i
att bli insatt i arrest, hur allvarligt det brott som han kan lämna
upplysningar om än kan vara.
Att lagstiftaren sett saken på detta sätt framgår i själva verket klart
av bestämmelserna om förvarstagande i 24 kap. 22 och 23 §§ RB.
Dessa bestämmelser ingår i det regelsystem som behandlar frågor om
häktning, anhållande och gripande. Syftet med regleringen är att den,
genom att tillåta frihetsberövanden i vissa fall, skall göra det möjligt att
hindra den misstänkte från att sabotera utredningen och från att
fortsätta sin brottsliga verksamhet samt att säkerställa att rättegången
kan genomföras och ett ådömt frihetsstraff verkställas. För att regle-
ringen skall kunna fylla detta syfte krävs uppenbarligen att den person
som är föremål för ett frihetsberövande hålls inspärrad på ett betryg-
gande sätt.
Det är mot denna bakgrund som man skall se föreskriften i 24 kap.
22 § första stycket RB, att den som är gripen, anhållen eller häktad
skall tas i förvar. I fråga om häktade personer föreskrivs härutöver som
huvudregel att dessa utan dröjsmål skall föras till häkte. Härav kan
den slutsatsen dras att den som endast är gripen eller anhållen får
hållas i förvar exempelvis i polisarrest. Närmare regler om formerna
för förvaringen finns i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade
och anhållna m.fl.
Reglerna om förvarstagande i 24 kap. 22 § RB kompletteras av
föreskriften i 23 § första stycket, som slår fast att, oavsett samtycke,
ingen som är misstänkt för brott får hållas i förvar annat än enligt en
föreskrift i 24 kap. RB eller annars i lag. I andra stycket erinras sedan
om att det i 23 kap. finns bestämmelser om skyldighet för den som
misstänks för brott att stanna kvar för förhör. Som exempel på sådana
föreskrifter som åsyftas i 23 § första stycket kan nämnas bestämmelser-
na i 25 kap. 9 § RB om anhållande eller häktning av den som
överträder ett reseförbud. Med anledning av att Stefan Gunnarssons
åtgärd riktade sig mot personer som inte var misstänkta för brott kan
det finnas anledning att påpeka att RB innehåller vissa bestämmelser
som gör det möjligt att ta också sådana personer i förvar, såsom 5 kap.
9 § och 36 kap. 21 § om häktning av den som stör ordningen i
rättssalen resp, vägrar att avlägga vittnesed eller avge vittnesmål (se
Gärde m.fl.: Nya rättegångsbalken s. 341).
Reglerna i 24 kap. 22 och 23 §§ RB ger på ett tydligt sätt uttryck för
uppfattningen, att ett förvarstagande är ett så betydande ingrepp i den
enskildes frihet att detta, även om det har samband med någon annan
straffprocessuell frihetsinskränkning, kräver ett särskilt lagstöd. Om en
regel i RB om en inskränkning i den enskildes rörelsefrihet inte är
åtföljd av en uttrycklig regel som möjliggör ett förvarstagande, är
1994/95JO1
74
utgångspunkten således att en sådan åtgärd inte är tillåten. Såvitt avser
bestämmelserna i 5 kap. 9 §, 25 kap. 9 § och 36 kap. 21 § RB har
lagstiftaren valt en teknik som innebär att det direkt av den särskilda
föreskriften följer att den frihetsberövade får tas i förvar (jfr 24 kap.
24 § RB och 1 § första stycket lagen om behandlingen av häktade och
anhållna m.fl.).
Det kan tilläggas att den omständigheten att det i 24 kap. 23 § RB
intagna förbudet mot förvarstagande utan uttryckligt lagstöd begränsats
till att avse personer som är misstänkta för brott självfallet inte innebär
att den som inte är misstänkt för brott skulle ha ett sämre skydd i detta
hänseende. Också i fråga om sådana personer krävs således för ett
beslut om förvarstagande att det finns ett uttryckligt lagstöd för åtgär-
den av det slag som har nämnts i det föregående.
Stefan Gunnarssons åtgärd att sätta in de tre personer som medtagits
till förhör i arrest har således stått i strid med RB:s regler.
Det nu sagda innebär att de av HovR:n åberopade bestämmelserna i
8 § polislagen (1984:387) saknar betydelse i sammanhanget, eftersom
dessa inte utgör någon självständig rättslig grund för ingripanden mot
enskilda från polisens sida. Lagrummets syfte är i stället att lägga fast
vissa allmänna principer — bl.a. de s.k. behovs- och proportionalitets-
principerna — som skall beaktas vid tillämpningen av de bestämmelser
1 olika författningar som ger polisen rätt att ingripa mot enskilda. Att
paragrafens tillämpningsområde är avgränsat på detta sätt framgår
redan av vad som sägs i första stycket första meningen om att en
polisman vid ett ingripande skall iaktta vad som föreskrivs i lag eller
annan författning. Av särskilt intresse i det här aktuella sammanhanget
är bestämmelsen i andra stycket, som säger att ett ingripande som
begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i
2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelserna i paragrafens
första stycke.
Med anledning av att hovrätten i sitt resonemang hänvisat också till
reglerna om laga befogenhet i 24 kap. 2 § BrB vill jag framhålla att
inte heller dessa är tillämpliga i sammanhanget. Enligt sin ordalydelse
avser denna reglering rätten att använda våld mot en person som är
intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller
annars berövad friheten och som rymmer eller gör motstånd mot
någon under vars uppsikt han står. Någon sådan situation har inte
förelegat. Inte heller reglerna i 10 § polislagen om polismäns rätt att
använda våld är av intresse i sammanhanget.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att Stefan Gunnars-
son, genom sin åtgärd att besluta att sätta in tre personer i arrest, vid
sin myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde för uppgiften.
Föreligger straffbar oaktsamhet?
Som framgår av ansvarspåståendet hävdar jag inte att Stefan Gunnars-
son uppsåtligen handlat i strid med gällande regler. Den fråga som då
uppkommer är om han ådagalagt sådan oaktsamhet att hans handlande
är straffbart som tjänstefel.
1994/95: JO 1
75
I förarbetena till tjänstefelsbestämmelsen framhålls att inte varje
oaktsamhet, hur ringa den än är, skall kunna föranleda straffansvar.
Vid bedömningen av om gärningsmannen handlat oaktsamt är det i
första hand av betydelse vilka krav på noggrannhet och omsorg som
uppgiften krävt. Detta får sedan vägas mot omständigheter som hänför
sig till gärningsmannen personligen, t.ex. hans kunnighet, utbildning
och erfarenhet eller att han handlat under tidspress (prop. 1988/89:113
s. 19 och 20). Inom områden där kraven på en korrekt handläggning
är särskilt stora kan det finnas anledning att göra en strängare bedöm-
ning än i andra fall. Detta gäller enligt vad som sägs i propositionen
t. ex. inom rättsväsendet (s. 25).
Den grundläggande bestämmelsen om den uppgift som vid tillfället
åvilade Stefan Gunnarsson återfinns i 5 kap. 4 § andra stycket polisför-
ordningen (1984:730). Enligt vad som där sägs utövar det vakthavande
polisbefälet, i den utsträckning som behövs för vaktuppdraget, befälet
över varje annan polisman som tjänstgör inom det område som
uppdraget avser och som inte är den vakthavandes förman i fråga om
uppdraget. Till de viktigaste av de uppgifter som åvilar vakthavande
befäl är att ta ställning till frågor som gäller behandlingen av de
frihetsberövade personer som förs in till polisstationen. Det åligger
honom härvid bl.a. att överpröva de beslut om frihetsberövanden som
har fattats av honom underställda polismän och att med utgångspunkt
i gällande regler besluta om behandlingen av de personer som skall
förbli frihetsberövade.
Det måste självfallet krävas av den som tjänstgör i denna funktion
att han känner till de regler som är av grundläggande betydelse för
verksamheten. Särskilt angeläget är detta när det rör sig om regler som
avser ingrepp i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter.
En underlåtenhet att hålla sig informerad om innehållet i föreskrifter
av detta slag måste normalt bedömas som ett utslag av sådan oaktsam-
het som åsyftas i straffregeln om tjänstefel.
Det har inte i målet framkommit några sådana särskilda omständig-
heter som enligt vad som sägs i förarbetena till tjänstefelsbestämmelsen
skulle kunna göra Stefan Gunnarssons handlande ursäktligt. Det kan
således redan mot bakgrund av vad som nu sagts slås fast att han gjort
sig skyldig till straffbar oaktsamhet.
Härtill kommer att Stefan Gunnarsson vid det aktuella tillfället
kände till innehållet i RPS föreskrifter och allmänna råd rörande
förvaring av personer i polisarrest (FAP 102-1, RPS FS 1986:35), varav
framgår bl.a. (avsnitt 2.3), att en person som har tagits med till förhör
med stöd av 23 kap. 8 § RB inte på den grunden får sättas in i arrest
eller över huvud taget förvaras på en arrestavdelning.
HovR:n har gett uttryck för uppfattningen att regierna i FAP 102-1
inte är gällande som rättsligt bindande föreskrifter. Hur det förhåller
sig härmed saknar emellertid betydelse i sammanhanget, eftersom
uttalandena i FAP 102-1 på ett riktigt sätt ger uttryck för innehållet i
gällande lag såvitt gäller förbudet mot att sätta in en förhörsperson i
arrest.
1994/95: JO 1
76
De i FAP 102-1 intagna uttalandena i saken kan således i varje fall
beskrivas som auktoritativa besked av den centrala förvaltningsmyndig-
heten för polisväsendet om innehållet i gällande rätt.
Enligt vad som upplysts i målet hade Stefan Gunnarsson vid tillfället
kännedom också om två av Polismyndigheten i Jönköping utfärdade
dokument om behandlingen av personer som hämtats eller tagits med
till förhör, nämligen en tjänsteföreskrift från år 1980 och ett tjänste-
meddelande från år 1983.
Tjänsteföreskriften från år 1980, som medgav att förhörspersoner
förvarades i arrest i vissa situationer, har såvitt avser denna fråga
saknat rättslig verkan redan av det skälet att den stått i strid med
regleringen i RB (jfr 11 kap. 14 § RF). Härtill kommer att polismyn-
digheterna varken då eller senare över huvud taget haft någon rätt att
meddela föreskrifter i ämnet. Den lokala normgivningskompetensen
omfattade vid den tidpunkt när föreskriften tillkom endast en rätt för
polisstyrelsen enligt 67 § polisinstruktionen (1972:511) att meddela
särskilda föreskrifter för personalen — dvs. administrativa föreskrifter
av det slag som omfattas av regeln i 8 kap. 13 § första stycket 2 RF —
och motsvarande behörighet tillkommer numera polismyndigheten
enligt 2 kap. 30 § polisförordningen.
Tjänstemeddelandet från år 1983 hade en annan karaktär, eftersom
det framstod endast som en upplysning om innehållet i nya föreskrifter
i ämnet utSrdade av RPS. Av meddelandet framgick att dessa före-
skrifter innebar att den möjlighet att sätta in förhörspersoner i arrest
som omnämndes i 1980 års föreskrifter inte längre kvarstod.
För var och en som samtidigt har de tre dokumenten tillgängliga
måste det stå helt klart att någon möjlighet att sätta in en person i
arrest inte längre ansetts föreligga efter utfärdandet av tjänstemeddelan-
det från år 1983. Det har inte i målet framkommit någon omständighet
som skulle ha kunnat göra det försvarligt att Stefan Gunnarsson, trots
sin kunskap om innehållet i tjänstemeddelandet och FAP 102-1, valde
att lägga tjänsteföreskriften från år 1980 till grund för sitt handlande.
Den omständigheten att tjänsteföreskriften då ännu inte formellt hade
återkallats saknar härvid betydelse redan av det skälet att det av
tjänstemeddelandet från år 1983, som redan nämnts, klart framgick att
föreskriftens regler om insättande av förhörspersoner inte längre skulle
tillämpas.
Av det nu sagda följer att inte heller den omständigheten att Stefan
Gunnarsson vid tillfället hade kunskap också om tjänsteföreskriften
från år 1980 kan göra hans handlande ursäktligt. Det får i stället anses
vara särskilt graverande att han fattade sitt beslut med kännedom om
innehållet i tjänstemeddelandet och FAP 102-1.
Av de skäl som anges i tingsrättens dom kan gärningen inte anses
som ringa.
1994/95: JO 1
77
Högsta domstolens avgörande
1994/95: JO 1
Stefan Gunnarsson bestred ändring.
Målet avgjordes efter huvudförhandling (chefsJO genom överåklaga-
ren Krister Waern).
HD (JustR:n Knutsson, Gregow, Lars K Beckman, Törnell, referent,
och Munck) beslöt följande dom (NJA 1993 s. 360 II): Domskäl. Av
utredningen i målet framgår följande. Tidigt på morgonen den 18 juli
1990 påträffade en polispatrull tre män i en lägenhet, där ett knivdåd
med dödlig utgång hade förövats föregående kväll. Männen togs med
till polisstationen för förhör. Stefan Gunnarsson, som tjänstgjorde som
vakthavande befäl, beslöt att männen skulle sättas i arrest i avvaktan på
att förhör kunde hållas med dem. En av männen satt inlåst 3 3/4
timme, de båda andra mer än fyra timmar innan förhör inleddes med
dem.
Chefsjustitieombudsmannen har påstått att Stefan Gunnarssons be-
slut att sätta männen i arrest stod i strid med gällande bestämmelser.
Enligt 2 kap. 8 § RF är den enskilde gentemot det allmänna
skyddad mot frihetsberövande och är även i övrigt tillförsäkrad frihet
att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Av 2 kap. 12 § RF
följer att detta skydd kan begränsas genom lag. I 2 st andra meningen
samma § föreskrivs att en sådan begränsning aldrig far gå utöver vad
som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den.
I syfte att säkerställa att erforderliga förhör kan komma till stånd vid
en brottsutredning har i RB intagits olika bestämmelser som begränsar
den enskildes rörelsefrihet. Av intresse i detta mål är främst reglerna i
23 kap. 8 och 9 §§. Enligt den förstnämnda bestämmelsen är den som
befinner sig på en brottsplats skyldig att på tillsägelse av en polisman
följa med till ett förhör som hålls omedelbart därefter. Om han utan
giltig orsak vägrar att följa med far polismannen ta med honom till
förhöret. Den som inte är anhållen eller häktad är enligt 9 § inte
skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar. Den som kan
misstänkas för brottet är dock skyldig att stanna under ytterligare sex
timmar, om det är av synnerlig vikt att han är tillgänglig för fortsatt
förhör. Så snart förhöret är avslutat eller den angivna tiden gått till
ända far den hörde avlägsna sig.
Sammanställda med varandra får 23 kap. 8 och 9 §§ anses innebära
att den som medtagits till förhör kan hållas kvar tvångsvis till dess
förhöret har ägt rum under den tid han är skyldig att kvarstanna.
Bestämmelserna ger således — låt vara ej med den tydlighet som skulle
ha varit önskvärd — lagstöd för frihetsberövande (jfr SOU 1975:75
s. 340 f).
Någon lagregel som anger var en person som kvarhålls för förhör
skall placeras om förhöret inte kommer till stånd omedelbart liksom
under uppehåll i förhöret finns inte. Av skäl som HovR:n har angett
kan Rikspolisstyrelsens verkställighetsföreskrifter till lagen (1976:371)
om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. inte tilläggas bindande
verkan i detta hänseende. Inte heller eljest har frågan blivit föremål för
någon uttrycklig reglering.
78
Vid nu angivna förhållanden får, som HovR:n konstaterat, frågan
var en förhörsperson skall placeras i varje särskilt fall avgöras utifrån
de allmänna principer för polisingripanden som uppställts i 8 §
polislagen. Enligt denna bestämmelse skall en polisman som har att
verkställa en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är försvarligt med
hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång
tillgripas skall detta ske endast i den form och den utsträckning som
behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
1 allmänhet torde det vara tillräckligt att den som skall höras
anmodas att stanna kvar, eventuellt med anvisning att uppehålla sig i
ett förhörsrum eller annat icke låst utrymme. Särskilt vid risk för att
han avlägsnar sig eller för olämplig kommunikation kan det emellertid
i undantagsfall vara försvarligt att placera honom i arrest som alterna-
tiv till bevakning i öppen lokal.
Stefan Gunnarsson har om bakgrunden till sitt beslut anfört följan-
de. Brottsutredningen avsåg mord eller dråp. En person hade visserli-
gen gripits som misstänkt för brottet men det fanns motstridiga uppgif-
ter och oklarheter som behövde redas ut. Det var enligt hans uppfatt-
ning viktigt att de tre männen inte fick tillfälle till ytterligare kommu-
nikation innan de förhördes. Männen var alkoholpåverkade och kun-
de inte placeras i receptionen. De talade finska med varandra, vilket
språk ingen på stationen förstod. Det fanns inte personal som kunde
avdelas att bevaka männen om de hade satts i ett förhörsrum eller i
något annat öppet utrymme. Han hade kontaktat kriminaljouren redan
innan männen fördes in på polisstationen och räknade med att förhö-
ren med dem skulle kunna inledas om inte omedelbart så dock utan
längre dröjsmål.
Mot bakgrund av vad sålunda framkommit om förhållandena vid
tillfället kan Stefan Gunnarssons beslut att sätta in männen i arrest
inte anses ha inneburit mera tvång än som varit försvarligt med
hänsyn till tjänsteuppgiften. Särskilt i betraktande av att männen
skulle höras om ett mycket allvarligt brott kan det inte läggas Stefan
Gunnarsson till last som tjänstefel att han lät kvarhålla dem under de
knappt två timmar som han hade kvar ansvaret som vakthavande
befäl. Åtalet skall därför lämnas utan bifall.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
(HD meddelade samma dag dom i ett mål avseende motsvarande
fråga när en person hämtats till förhör, NJA 1993 s. 360 I; JO:s dnr
3410-1990.)
1994/95:JO1
79
O
(Dnr 1640-1990)
I ett beslut den 15 januari 1992 anförde chefsJO Eklundh följande.
Anmälan
I en anmälan till JO mot bl.a. Polismyndigheten i Göteborg ifrågasatte
Jan Axelsson ett beslut att hämta hans son Sampo Axelsson till förhör
den 3 februari 1990 m.m. Han klandrade vidare polismän för att dels
ha tillåtit ett låsbyte i den av Sampo Axelsson i andra hand förhyrda
lägenheten, dels ha släppt in förstahandshyresgästen Maria Henriksson
(numera Westring) i lägenheten.
Utredning
Polismyndighetens i Göteborg handlingar infordrades och granskades.
Därefter remitterades klagomålen dit för utredning och yttrande.
Av utredningen framgick att en kvinna den 3 februari 1990 hos
polismyndigheten anmält Sampo Axelsson för bl.a. hemfridsbrott be-
stående i att Sampo Axelsson trots uppsägning inte avflyttat från en i
andra hand förhyrd lägenhet. Med anledning av anmälan hade biträ-
dande vakthavande befäl, polisinspektören Hans Järrebring, på polis-
stationen fattat ett beslut om medtagande av Sampo Axelsson till
förhör. En av de polisassistenter som infört Sampo Axelsson till
polisstationen hade uppgett att han vid avrapporteringen upprättat en
handling avseende frihetsberövandet och att Hans Järrebring tagit hand
om handlingen. Denna handling hade inte kunnat återfinnas hos
polismyndigheten.
På grund av vad som förekommit fann jag anledning att anta att
tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken och undertryckande av
urkund enligt 14 kap. 4 § brottsbalken hade begåtts. Jag beslutade
därför den 16 september 1991 att inleda förundersökning om sådana
brott.
Under förundersökningen har förhör hållits med Sampo Axelsson,
Maria Westring och Hans Järrebring samt med de polisassistenter som
införde Sampo Axelsson till polisstationen, Stefan Wigerud och Mats
Mattsson. Vidare har förhör hållits med inspektören Åke Alfredsson,
kammaråklagaren Magnus Wennblom, advokaten Thomas Gustafsson
och Jan Axelsson.
Hans Järrebring har hörts såsom misstänkt för tjänstefel enligt 20
kap. 1 § brottsbalken och undertryckande av urkund enligt 14 kap. 4 §
brottsbalken enligt följande gärningsbeskrivning.
Hans Järrebring har den 3 februari 1990 under tjänstgöring på polis-
stationen, vaktdistrikt 6, beslutat att Sampo Axelsson från en bostadslä-
genhet på Tilburygatan i Göteborg skulle medtas till förhör på statio-
nen. Beslutet verkställdes samma dag. Eftersom laga grund för beslutet
1994/95:JO 1
80
inte förelegat har Hans Järrebring vid myndighetsutövning i varje fall
av oaktsamhet åsidosatt vad som enligt lag gällt för uppgiften. Gärning-
en kan inte anses som ringa.
Hans Järrebring har samma dag eller senare förstört eller undanskaf-
fat en av polisassistenten Stefan Wigerud upprättad handling avseende
frihetsberövande, över vilken Hans Järrebring vid tillfället inte ägt
förfoga. Åtgärden har inneburit fara i bevishänseende.
Hans Järrebring har bestritt ansvar för brott. Han har därvid förnekat
att han beslutat om medtagande av Sampo Axelsson till förhör. Han
har vitsordat att han kastat bort den av Stefan Wigerud upprättade
handlingen. Eftersom det av Sampo Axelssons uppgifter framgick att
denne följt med frivilligt var det inte fråga om ett frihetsberövande
varför han haft rätt att kasta bort handlingen. Han har vidare hävdat
att det inte varit fråga om en urkund eftersom handlingen utgjordes
endast av ett koncept som vid behov kunde ändras till dess att ett
blankettset, som är urkunden i sammanhanget, ifyllts. Han har också
gjort gällande att hans åtgärd härvidlag inte inneburit fara i bevishän-
seende. Han har slutligen bestritt ansvar i denna del enär han ej haft
uppsåtet att undertrycka någon urkund och därvid anfört att han
aldrig skulle ha slängt konceptet om han skulle ha misstänkt att
åtgärden innebar någon fara i bevishänseende.
Under förundersökningen har vidare följande framkommit.
Den 3 februari 1990 kl. 14.00 polisanmälde Maria Westring Sampo
Axelsson för hemfridsbrott och egenmäktigt förfarande. Enligt anmä-
lan hade Sampo Axelsson tidigare hyrt en lägenhet i andra hand av
Maria Westring men blivit uppsagd den 31 oktober 1989 med avflytt-
ning senast den 1 januari 1990. Sampo Axelsson hade inte avflyttat
"trots ett flertal rekommenderade brev som han löst ut". Enligt Maria
Westring hade Sampo Axelsson under någon av de senaste dagarna bytt
ut låset till lägenheten. Maria Westring uppgav vidare att hon var rädd
för Sampo Axelsson då denne tidigare uttalat hotelser mot henne. Hon
uppgav också att hon hade ersättningsanspråk mot Sampo Axelsson för
bl.a. eventuell skadegörelse i lägenheten.
Anmälningsupptagare var inspektören Åke Alfredsson. När denne
slutade för dagen, kl. 15.00, fortsatte Hans Järrebring handläggningen
av ärendet. Hans Järrebring samtalade med Maria Westring varvid hon
bekräftade sina till Åke Alfredsson lämnade uppgifter. Hans Järrebring
var osäker på hur han skulle hantera ärendet och tog kontakt med
bl.a. jourhavande åklagare och redogjorde för omständigheterna. Åkla-
garen, kammaråklagaren Magnus Wennblom, fattade inget beslut i
saken. Enligt Hans Järrebring förklarade dock åklagaren att det inte
var något fel om en polispatrull följde med Maria Westring till
lägenheten för att kontrollera omständigheterna där och att förutsätt-
ningar fanns för att ta med Sampo Axelsson till förhör.
Enligt de uppgifter Hans Järrebring lämnade vid utredningen hos
polisen med anledning av JO:s remiss, beslutade Hans Järrebring efter
samtalet med åklagaren att Stefan Wigerud och Mats Mattsson skulle
följa med Maria Westring till lägenheten för att dels ge henne person-
ligt skydd, dels kontrollera om skadegörelse förelåg och om låsbyte
1994/95: JO 1
81
6 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
skett, dels ock ta med Sampo Axelsson för förhör. Han uppgav därvid
att han grundade sitt beslut om medtagande på att Sampo Axelsson var
misstänkt för bl.a. hemfridsbrott och att Sampo Axelsson, som han
bedömde det, befann sig på brottsplatsen. Under förundersökningen
har Hans Järrebring ändrat sina uppgifter och uppgett att han på
polisstationen varken kunnat fatta ett beslut om medtagande av Sampo
Axelsson till förhör eller gjort det. Han har därvid anfört att han inte
gett Stefan Wigerud och Mats Mattsson order att åka till lägenheten
och medta Sampo Axelsson till förhör utan att han sagt endast att det
fanns förutsättningar för ett beslut om medtagande till förhör. Han har
vidare uppgett att han förutsatte att de kände till innebörden av
bestämmelsen i 23 kap. 8 § rättegångsbalken, nämligen att ett beslut
om medtagande till förhör fattas av en polisman på brottsplatsen.
Stefan Wigerud och Mats Mattsson har både under polismyndighe-
tens utredning och förundersökningen var för sig uppgett att de fick
en order av Hans Järrebring att åka till lägenheten för att bl.a. ta med
Sampo Axelsson till Hans Järrebring för förhör. Hans Järrebring har
med anledning därav anfört att Stefan Wigerud och Mats Mattsson
måste ha missuppfattat honom. Både Stefan Wigerud och Mats Matts-
son har under förundersökningen uppgett att de, innan de fick Hans
Järrebrings order, hörde slutet av ett telefonsamtal mellan Hans Järre-
bring och åklagaren och att de med anledning därav drog slutsatsen att
det var åklagaren som fattat beslut om tvångsåtgärd. Hans Järrebring
har beträffande sina uppgifter lämnade under utredningen vid polis-
myndigheten, nämligen att han skulle ha beslutat om medtagande till
förhör, förklarat att hans uppgifter blivit olyckligt formulerade.
Hans Järrebring har vidgått att han lyssnade igenom fonogramupp-
tagningen av förhöret vid utredningen med anledning av JO-remissen
och att han godkände det.
På första sidan av anmälan har med skrivmaskin ursprungligen
skrivits: "Patrullen medtog honom till vd 6 för förhör." De tre första
orden har därefter kryssats över och ersatts med "Han ombads medföl-
ja". Hans Järrebring har under förundersökningen uppgett att han
skrivit ursprungstexten och att det måste vara han som har gjort
ändringen. Enligt Hans Järrebring är ändringen gjord i samband med
att han skrev ursprungstexten efter det att polisassistenterna återkom-
mit till polisstationen och den är föranledd av att han skrev fel.
När Stefan Wigerud och Mats Mattsson tillsammans med Maria
Westring kom till lägenheten blev de alla tre insläppta av Sampo
Axelsson. Stefan Wigerud och Mats Mattsson fick snart klart för sig att
det var fråga om en hyrestvist. Någon skadegörelse kunde de inte
konstatera. De funderade inte särskilt över om det fanns laga grund för
ett hämtnings- eller medtagandebeslut eftersom de beordrats att ta med
Sampo Axelsson till förhör. Enligt Mats Mattssons uppgifter under
förundersökningen var Sampo Axelsson till en början tveksam till att
följa med dem men han förstod snart att han måste följa med. Sampo
Axelsson har uppgett att polismännen sade att det var bäst att han
följde med till polisstationen och att han inte direkt motsatte sig att
följa med. Han fick dock ingen information om att han inte behövde
1994/95: JO 1
82
följa med. Stefan Wigerud och Mats Mattsson har anfört att Sampo
Axelsson, med hänsyn till den order de fått, inte hade någon valfrihet i
aktuellt avseende.
När polisassistenterna tillsammans med Sampo Axelsson kom till
polisstationen stannade Stefan Wigerud med Sampo Axelsson i "inta-
get". Stefan Wigerud fyllde därvid i en s.k. gripandelapp. Han fyllde i
namn, datum och klockslag. Han minns att han var tveksam om han
skulle anteckna att Sampo Axelsson hämtats till förhör eller om det
var fråga om ett medtagande till förhör. Han kommer inte ihåg vad
han slutligen fyllde i såsom tvångsåtgärd. Gripandelappen lämnade
Stefan Wigerud till Hans Järrebring i samband med att han överlämna-
de Sampo Axelsson. En gripandelapp följer respektive ärende under
handläggningen på polisstationen och uppgifterna överförs sedan på ett
blankettset hos centralvakten på polishuset på Skånegatan. Mats Matts-
son avrapporterade till Hans Järrebring men han berättade ingenting
närmare om vad som hänt i lägenheten utan sade bara att de inte hade
upptäckt någon skadegörelse och att Sampo Axelsson var införd. Hans
Järrebring har bekräftat att han inte ställde några frågor angående vad
som förevarit i lägenheten. Han har vidare uppgett att han antog att
förutsättningar för ett medtagande hade förelegat på platsen och att det
var därför som Sampo Axelsson förts till polisstationen. Hans Järre-
bring fick gripandelappen på vilken det stod att Sampo Axelsson var
medtagen till förhör, men på grundval av Sampo Axelssons uppgifter
under förhöret gjorde han den bedömningen att Sampo Axelsson följt
med frivilligt för att reda ut saken. Hans Järrebring slängde därför
lappen i papperskorgen.
Det har inte gått att med säkerhet utreda hur länge Sampo Axelsson
vistats på polisstationen. Tiden från det att man åkte från lägenheten
till dess Sampo Axelsson lämnade polisstationen uppgår i varje fall till
några timmar.
När Sampo Axelsson efter polisförhöret återkom till lägenheten
hade Maria Westring låtit byta ut låset till lägenhetsdörren. Han och
hans gravida sambo fick därför genom socialförvaltningen ordna en
temporär bostad.
Författningsregleringen
Enligt 23 kap. 8 § rättegångsbalken är den som är tillstädes på plats
där brott förövats skyldig att, på tillsägelse av polisman, följa med till
förhör som hålls omedelbart därefter. Vägrar han utan giltig orsak får
han av polismannen medtas till förhöret. För att paragrafen skall vara
tillämplig krävs att polis kommer till en plats i nära anslutning till att
ett brott begås där.
I 14 kap. 4 § brottsbalken föreskrivs bl.a. att den som förstör, gör
obrukbar eller undanskaffar urkund, över vilken han vid tillfället ej
äger så förfoga, döms, om åtgärden innebär fåra i bevishänseende och
brottet ej är att anse som bokföringsbrott, för undertryckande av
urkund.
1994/95: JO 1
83
JO:s bedömning
1994/95:JO1
Med hänsyn till vad som framkommit vid den utredning som redo-
gjorts för ovan, beslutar jag att åtal skall väckas mot Hans Järrebring
för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken enligt följande gärningsbe-
skrivning.
Polisinspektören Hans Järrebring, Polismyndigheten i Göteborg, beslu-
tade den 3 februari 1990 under tjänstgöring som biträdande vakthavan-
de befäl på polisstationen, vaktdistrikt 6, att Sampo Axelsson från en
bostadslägenhet på Tilburygatan i Göteborg skulle medtas till förhör
på stationen. Beslutet verkställdes samma dag av två andra polismän
som stod under Hans Järrebrings beSl. Laga grund för beslutet har
inte förelegat dels därför att förutsättningar att fatta ett sådant beslut
inte förelegat, dels därför att ett sådant beslut inte kan fattas annat än
av en polisman på en brottsplats. Hans Järrebring har därför vid
myndighetsutövning av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgif-
ten. Gärningen kan inte anses som ringa.
Vad gäller frågan om Hans Järrebrings åtgärd med den av Stefan
Wigerud upprättade handlingen vill jag anföra följande.
Enligt en tjänsteföreskrift (AA 441 — 1557/88) angående "gripnaligga-
re" skall dokumentation beträffande frihetsberövande ske på en sär-
skild blankett som finns i tre serier, gripnaliggare A, B:1 och B:2.
Blanketten "Gripnaliggare A", som består av ett set om sex likalydande
exemplar, används bl.a. när någon gripits, hämtats eller medtagits till
förhör. Liggaren förs vid centralvaktens expedition. På blanketten finns
förtryckta utrymmen under bl.a. huvudrubrikerna "Identitetsuppgif-
ter", "Brottet", där uppgifter om bl.a. platsen för frihetsberövandet och
vem som frihetsberövat personen skall antecknas, samt "Tvångsmedel",
där bl.a. arten av frihetsberövande och tidsangivelser skall antecknas.
När uppgifterna inte kan upptas direkt på “Gripnaliggare A" skall
enligt angiven tjänsteföreskrift anteckningar föras på ett "koncept av
gripnaliggaren" som utgörs av en särskild blankett som utom att den
saknar löpnummer är identisk med första sidan av exemplar 1 i
blankettsetet "Gripnaliggare A". Tjänsteföreskriften säger vidare att
enligt normalmetoden skall uppgifterna på denna handling snarast
överföras till blankettsetet. Utredningen ger vid handen att kon-
ceptblanketten, som i förevarande fall, alltid används i de fell där en
frihetsberövad person förs in till och avrapportering sker vid annan
polisstation än den där centralvakten är belägen. Konceptblanketten
översänds därefter till centralvakten för överföring av uppgifterna på
blankettsetet "Gripnaliggare A", varefter konceptblanketten kastas.
Stefen Wigerud har uppgett att han på den aktuella konceptblanket-
ten fyllt i identitetsuppgifter och uppgifter om tvångsmedel. Handling-
en har därigenom fatt sådant förklaringsinnehåll som krävs för att den
skall ha urkundskvalitet. Att rapporterande polismans namnteckning
saknas har ingen betydelse (Jareborg, Brotten — Tredje häftet, andra
uppl. s. 48—49). Att flera olika personer kan göra anteckningar på en
handling förändrar inte heller saken. Ett och samma dokument kan
84
innefatta mer än en urkund (se Löfmarck och Mannerfelt i SvJT 1975
s. 485 respektive s. 557). Exempel på detta är enligt min mening
ifrågavarande konceptblankett och "Gripnaliggare A".
Syftet med att anteckna de aktuella uppgifterna på konceptblanket-
ten måste vara att handlingen skall tjäna som bevis för vidtagna
åtgärder. Från det att uppgifterna antecknats på konceptblanketten till
dess att de överförts till blankettsetet "Gripnaliggare A" är kon-
ceptblanketten den enda skriftliga bäraren av uppgifterna, och den är
därmed av synnerlig vikt ur bl.a. rättssäkerhetssynpunkt.
Mot bakgrund av det anförda är konceptblanketten enligt min
mening att anse som en urkund i brottsbalkens bemärkelse.
Oavsett vilken bedömning Hans Järrebring gjort i fråga om riktighe-
ten i de uppgifter som Stefan Wigerud antecknat på konceptblanketten
har han inte haft rätt att kasta bort urkunden, eftersom Stefan Wige-
rud varit utställare av den och dess innehåll återgett dennes uppfatt-
ning om den vidtagna tjänsteåtgärden. Den av Hans Järrebring gjorda
överprövningen och resultatet härav borde rätteligen i stället ha doku-
menterats på konceptblanketten eller annan handling.
Att Hans Järrebrings åtgärd att kasta urkunden inneburit fara i
bevishänseende framgår inte minst av att det i ärendet inte gått att
fastställa under hur lång tid frihetsberövandet varade.
På grund av det anförda beslutar jag att åtal skall väckas mot Hans
Järrebring även för undertryckande av urkund enligt 14 kap. 4 §
brottsbalken enligt följande gärningsbeskrivning.
Hans Järrebring har den 3 februari 1990 kastat bort en av polisassi-
stenten Stefan Wigerud upprättad urkund, en s.k. konceptblankett,
avseende ett frihetsberövande. Hans Järrebring har vid tillfället inte
haft rätt att förfoga över urkunden på detta sätt. Åtgärden har innebu-
rit fara i bevishänseende.
Vad som framkommit beträffande klagomålen i övrigt ger inte anled-
ning till någon ytterligare åtgärd från min sida.
Gärningsbeskrivningen i fråga om tjänstefel justerades senare på det
sättet att Hans Järrebrings beslut avsåg alternativet hämtning och i
varje fall att Sampo Axelsson tvångsvis skulle föras till polisstationen.
I dom den 8 april 1993 ogillade Göteborgs tingsrätt, avd. 6, åtalet. I
fråga om åtalet för tjänstefel fann tingsrätten det inte styrkt att Hans
Järrebring fattat något sådant beslut som JO påstått. Beträffande åtalet
för undertryckande av urkund fann tingsrätten att konceptet var en
urkund och att Hans Järrebrings åtgärd inneburit fara i bevishänseen-
de. Tingsrätten ansåg dock att det sammantaget inte visats att Hans
Järrebring uppmärksammat uppgiften om frihetsberövande och hand-
lingens betydelse som bevis samt att han inte ägde förfoga över
handlingen på sätt han gjort.
1994/95 :JO1
85
(Dnr 2888-1991)
I ett beslut den 3 april 1992 anförde chefsJO Eklundh följande.
Bakgrund
Med anledning av vissa uppgifter i en artikel i Dagens Nyheter och
efter genomgång av en vid Kronofogdemyndigheten i Värmlands län
upprättad promemoria beslutade jag i september 1991 på eget initiativ
att till utredning ta upp Polismyndighetens i Kristinehamn åtgärder i
samband med biträde vid en avhysningsförrättning m.m. i augusti 1991
beträffande Lars Sorvari, Stjärnberget i Lesjöfors.
Från polismyndigheten och kronofogdemyndigheten samt Åklagar-
myndigheten i Kristinehamn infordrades och genomgicks visst skrift-
ligt material. Vidare inhämtades muntliga upplysningar i saken.
Utredningen gav vid handen att Lars Sorvari vid tillfället blivit
föremål för ett tillfälligt omhändertagande enligt 13 § polislagen
(1984:387) utan att det funnits stöd för en sådan åtgärd. Eftersom det
fanns anledning att anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken
begåtts, beslutade jag i oktober 1991 att inleda förundersökning angå-
ende sådant brott.
JO:s utredning
Kriminalinspektören Nils Sundén och polisinspektören Seppo Bruun
har delgetts misstanke om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. I
fråga om Nils Sundén avsåg misstanken att han hade beslutat att
omhänderta Lars Sorvari med stöd av 13 § polislagen trots att lagstöd
saknades för åtgärden. Misstanken mot Seppo Bruun avsåg att han,
sedan Lars Sorvari förts in till polisstationen i Filipstad, hade beslutat
att denne skulle insättas i arrest, trots att lagstöd för omhändertagande
saknades.
Nils Sundén har vitsordat att han beslutade att Lars Sorvari skulle
omhändertas enligt 13 § polislagen men bestritt att han därigenom
gjort sig skyldig till tjänstefel. Om gärningen skulle befinnas utgöra
tjänstefel är den under alla förhållanden att bedöma som ringa och
skall därför inte föranleda ansvar.
Seppo Bruun har vitsordat att han beslutat om att Lars Sorvari
skulle sättas in i arrest men förnekat brott.
Under förundersökningen har förhör hållits med — förutom Nils
Sundén och Seppo Bruun — Lars Sorvari, chefskronofogden Jan-Erik
Clerkestam, kronokommissarien Hans Bergkvist, polisassistenterna
Lennart Johansson, Ulf Sjöö, Håkan Gustavsson, Bengt-Olle Scott och
Uno Fagreil samt polisaspiranten Anders Rösvall.
1994/95: JO 1
86
Visst skriftligt material har också genomgåtts, bl.a. det aktuella
omhändertagandebladet, protokoll över Sngselbeläggning, en K-anmä-
lan om störande av förrättning och en av kriminalkommissarien Jack
Sjögren den 4 augusti 1991 upprättad promemoria i saken.
Av utredningen framgår följande.
Efter en anhållan från Kronofogdemyndigheten i Värmlands län
beslutade polismästaren Anders Westerlind, Polismyndigheten i Kristi-
nehamn, att polismyndigheten skulle biträda kronofogdemyndigheten
vid en avhysnings- och kvarstadsförrättning den 1 augusti 1991 beträf-
fande bl.a. Lars Sorvari, Stjärnberget i Lesjöfors. Ett tidigare förrätt-
ningsförsök hade fått avbrytas med anledning av att Lars Sorvari hotat
att skada sig själv.
Vid 07.00-tiden på torsdagsmorgonen den 1 augusti sammanträffade
tjänstemän från kronofogdemyndigheten, däribland Jan-Erik Clerke-
stam och Hans Bergkvist, med polispersonal vid Stjärnberget. Polisper-
sonalen bestod inledningsvis av Nils Sundén och polisassistenterna
Lennart Johansson och Ulf Sjöö, vilka kom från polisstationen i
Filipstad. Polisassistenterna Håkan Gustavsson och Bengt-Olle Scott
och polisaspiranten Anders Rösvall, som kom från polisstationen i
Kristinehamn, skulle enligt planeringen anlända kl. 08.00. Nils Sundén
var insatschef.
Tillsammans sökte kronofogdepersonalen och de tre polismännen
upp Lars Sorvari i bostaden. Sammanträffandet blev något rörigt. Lars
Sorvari uttalade inga hot mot tjänstemännen. Sedan han hindrats att gå
ut genom en dörr, rusade han emellertid plötsligt mot ett fönster på
bottenvåningen och försökte hoppa ut, varvid han oavsiktligt träffade
Ulf Sjöö över munnen med ena handen. Polismännen hindrade Lars
Sorvari att hoppa ut genom fönstret, varvid tumult uppstod. Enligt vad
som upplysts av de närvarande polismännen blev Lars Sorvari våld-
sam. Han försökte inte slå mot poliserna men han fäktade med
armarna för att komma loss. Nils Sundén, som under tumultet beläde
Lars Sorvari med handfingsel, ansåg det klart att förrättningen inte
skulle kunna genomföras i Lars Sorvaris närvaro. Då det enligt Nils
Sundéns uppfattning inte fanns några alternativa handlingsmöjligheter,
beslutade han att Lars Sorvari skulle omhändertas enligt 13 § polisla-
gen. Lars Sorvari transporterades därefter, alltjämt med handfängsel, ca
2,5 mil till polisstationen i Filipstad. Han var upprörd och pratsam
under transporten men gjorde inga ansatser till att bruka våld.
Den senare delen av transporten ombesörjdes av polispersonalen
från Kristinehamn. Sedan Lars Sorvari överlämnats till denna, återvän-
de Filipstadsstyrkan till Stjärnberget, där senare också Kr ist i ne hamns-
patrullen inställde sig.
På omhändertagandebladet har tidpunkten för omhändertagandet
angetts till kl. 07.45; som anledning till omhändertagandet har anteck-
nats "störande av förrättning".
Sedan Lars Sorvari hade förts in till polisstationen beslutade Seppo
Bruun, som är chef för arbetsgruppen i Filipstad, kl. 08.40 att denne
1994/95: JO 1
87
skulle insättas i arrest. Samtidigt avlägsnades handfängslet. Bemanning-
en på polisstationen utgjordes vid tillfället av Seppo Bruun och ytterli-
gare en polisman.
I protokoll över Sngselbeläggning upprättat av Nils Sundén har
anledningen till åtgärden angetts vara "För att säkerställa transport
från Stjärnberget, Lesjöfors, till poliskont. Filipstad."
Sedan kronofogdemyndigheten hade upplyst om att förrättningen
hade avslutats, frigavs Lars Sorvari kl. 13.25 efter beslut av Seppo
Bruun. Han hade då varit frihetsberövad i 5 timmar och 40 minuter.
På omhändertagandebladet har antecknats att polisassistenten Uno
Fagreil samtidigt höll förhör med Lars Sorvari.
Enligt en K-anmälan upprättad den 1 augusti 1991 av Nils Sundén
(K 2419-1991) har Hans Bergkvist anmält Lars Sorvari för störande av
förrättning.
Den 22 augusti 1991 beslutade distriktsåklagaren Monica Nordahl,
Åklagarmyndigheten i Kristinehamn, att lägga ner förundersökningen
(C 298-91).
Från förhören antecknas härutöver följande.
Hans Bergkvist: Framställningen om polisens biträde vid förrättning-
en gjordes med anledning av de hotelser som Lars Sorvari hade uttalat
vid det tidigare förrättningsförsöket. Lars Sorvari hade dock inte efter
detta tillfälle framfört några hotelser. Någon fara för förrättningsmän-
nen bedömdes inte föreligga.
När Lars Sorvari underrättades om orsaken till besöket blev han
upprörd och förklarade att det inte fick ske. Han började gå omkring i
rummet och hade en mängd ursäkter. Han skulle besöka toaletten, och
det var alla möjliga saker som skulle göras. När han blev ombedd att
stanna kvar i rummet reagerade han häftigt och rusade med yviga
gester panikartat mot fönstret.
Lars Sorvari: När poliserna och kronofogdepersonalen kom in i huset
på Stjärnberget, upplystes han om att han skulle vräkas och att man
skulle ta hand om hans djur. Han bad dem ställa hans tillhörigheter på
en plats intill bäcken ca 200 meter från bostadshuset. Han blev inte
uppmanad att lämna huset och att hålla sig undan under förrättning-
en.
Anledningen till att han försökte ta sig ut ur huset var att han inte
orkade med situationen; han ville bara komma ut. Att han valde
fönstret berodde på att det stod så mycket folk i vägen framför dörren.
Orsaken till att han hade framfört sina hotelser vid det tidigare
förrättningsförsöket var den förtvivlan han kände vid tanken på att bli
ställd utan bostad när det var en meter snö ute.
Handbojorna satt ganska hårt. Han bad därför poliserna att lossa på
dem så att de inte skulle göra så ont, men hans begäran hörsammades
inte.
Han tror att det var Seppo Bruun som underrättade honom om att
han var omhändertagen enligt 13 § polislagen och att han skulle få
stanna på polisstationen tills avhysningsförrättningen var avklarad.
1994/95:JO1
88
Något förhör hölls aldrig. Han blev mycket väl behandlad under
vistelsen på polisstationen. Han fick mat och tidningar och han tilläts
ringa till sin fru.
Efter den här händelsen har han svårt att sova, och han drömmer
mardrömmar. Han är rädd för att polisen skall komma och hämta
honom.
Nils Sundén: Han var redan från början inställd på att man skulle "ta
undan Sorvari" till någon lämplig plats, om det skulle "strula till sig".
När de kom in i huset tillfrågades Lars Sorvari om han var villig att
hjälpa till vid genomförandet av förrättningen, varvid denne gav ett
nekande svar. Plötsligt rusade Lars Sorvari mot dörren där Nils Sun-
dén stod. Nils Sundén stoppade honom och vände honom in mot
rummet igen. Lars Sorvari snurrade då runt några varv varefter han
försökte hoppa ut genom fönstret.
Lars Sorvari bereddes inte tillfälle att självmant gå ut ur huset. Nils
Sundén vet inte om 13 § polislagen säger något om att personen i fråga
kan avvisas från platsen. Han har för sig att paragrafen endast talar om
omhändertagande. Om Lars Sorvari hade lyckats hoppa ut genom
fönstret eller tillåtits att vara kvar på fastigheten, hade förrättningen
inte kunnat genomföras. Han hade då kunnat hindra denna genom att
locka till sig sina grisar och andra djur. Nils Sundén hade varit med
vid den tidigare förrättningen som hade fatt avbrytas, och han gjorde
därför också den bedömningen att Lars Sorvari kunde komma att
skada sig själv. Om Lars Sorvari endast hade avlägsnats från platsen,
hade han enligt Nils Sundéns uppfattning genast återvänt dit.
Lars Sorvari belädes med handfängsel för att han inte skulle skada
sig själv och poliserna. Lars Sorvari slogs för fullt, ryckte med armarna
och skrek, när Ulf Sjöö och Lennart Johansson drog ner honom från
fönstret. Sedan Lars Sorvari försetts med handfängsel fördes han ut till
en polisbuss. Nils Sundén ringde därefter till Seppo Bruun och rap-
porterade att Lars Sorvari omhändertagits och frågade vad man skulle
göra. Han minns inte exakt vad Seppo Bruun fick för information.
Nils Sundén sade troligen att det hade "strulat till sig" och att Lars
Sorvari "lever och slår härinne" och att man satt handSngsel på
honom. Seppo Bruun gav vid samtalet direktiv om att Lars Sorvari
skulle köras ner till polisstationen.
Sedan Lars Sorvari transporterats till polisstationen ringde Seppo
Bruun flera gånger till förrättningsplatsen och hörde sig för om det
gick att frige Lars Sorvari. Nils Sundén förklarade därvid att det var
bäst att vänta med frigivandet tills förrättningen var avslutad.
Sedan Jan-Erik Clerkestam anmält saken upprättade Nils Sundén en
K-anmälan om störande av förrättning. Jan-Erik Clerkestam läste på
stationen igenom anmälan utan att framföra någon erinran. Anteck-
ningen att anmälan gjorts av Hans Bergkvist har tillkommit av misstag.
Seppo Bruun: Dagen före förrättningen diskuterade han ärendet med
sin närmaste chef, kommissarien Jack Sjögren i Kristinehamn. De
talade bl.a. om att det kunde bli aktuellt att tillämpa 13 § polislagen.
Seppo Bruun gjorde också klart för Nils Sundén att den bestämmelsen
1994/95: JO 1
89
kunde tillämpas om det skulle visa sig att Lars Sorvari hindrade
förrättningen. Han gick dock inte in på några detaljer. Han bedömde
Nils Sundén, som är många år äldre i tjänst, som fullt kompetent för
uppgiften och han förutsatte att denne kände till bestämmelsen.
Nils Sundén ringde sedan från Stjärnberget och rapporterade att
Lars Sorvari försökt hoppa ut genom ett fönster och att han därför
hade omhändertagits och belagts med handfängsel och skulle transpor-
teras till polisstationen i Filipstad. Seppo Bruun gjorde sig emellertid
inte närmare underrättad om vad som förevarit. Han har inte något
minne av att Nils Sundén frågade vad man skulle göra med Lars
Sorvari. Seppo Bruun ringde i sin tur till Jack Sjögren och underrätta-
de denne om det inträffade. Jack Sjögren underrättades senare även
om att Lars Sorvari hade satts in i arrest. Seppo Bruun begärde inte
Jack Sjögrens prövning av beslutet. Därefter ringde han flera gånger
till Jack Sjögren för att hålla denne informerad om ärendet, och han
fick uppfattningen att polismästaren hölls fortlöpande underrättad om
saken av Jack Sjögren.
Lars Sorvari var inte aggressiv när han kom till stationen, men han
var upprörd och verkade deprimerad. Han ville åka tillbaka till
Stjärnberget. Seppo Bruun försökte att få Lars Sorvari att berätta vad
som hade hänt, men något förhör i egentlig mening gick inte att hålla.
Anledningen till omhändertagandet var att det hade uppstått tumult
i samband med att poliserna hade hindrat Lars Sorvari från att hoppa
ut genom ett fönster. Han anser att det var riktigt att inte först försöka
avvisa Lars Sorvari. Om Lars Sorvari hade tillåtits lämna bostadshuset
eller lyckats med att hoppa ut genom fönstret hade han kunnat locka
till sig sina djur, som följer honom "som ler och långhalm", och då
hade förrättningen förmodligen inte kunnat genomföras. Dessutom
fånns det risk för att Lars Sorvari skulle skada sig själv. Vid sin
förmansprövning av frihetsberövandet gjorde Seppo Bruun den be-
dömningen att detta var riktigt och att det fanns skäl att sätta in Lars
Sorvari i arrest. Han gjorde vidare den bedömningen att omhänderta-
gandet skulle bestå till dess förrättningen var avslutad. Han befarade
nämligen att Lars Sorvari omedelbart skulle bege sig till Stjärnberget
och störa förrättningen om han frigavs dessförinnan.
Han ansåg vidare att det inte var möjligt att frige Lars Sorvari så
länge det fånns så mycket pressfolk utanför polisstationen.
Med tanke på de problem man haft tidigare med ärendet och den
uppmärksamhet som ägnats det i massmedierna anser han att någon av
de högre polischeferna i Kristinehamn borde ha varit med på platsen
och fattat de juridiskt viktiga besluten.
Uno Fagrell har uppgett att han på omhändertagandeblanketten fyllde
i uppgiften att förhör hållits med Lars Sorvari kl. 13.25; han har
emellertid förklarat att det rätteligen borde ha antecknats att denne
vägrade att medverka och att något förhör därför inte kom till stånd.
1994/95: JO 1
90
JO:s bedömning
Beslutet att omhänderta Lars Sorvari
Kronofogdemyndigheten har enligt 3 kap. 3 § utsökningsförordningen
(1981:981) rätt att begära biträde av polismyndigheten, om förrätt-
ningsmannen kan antas möta motstånd vid en förrättning eller om
sådant biträde av annan särskild anledning behövs för att förrättningen
skall kunna genomföras. Polisens befogenhet att i sådana sammanhang
ingripa mot en person följer av bestämmelserna i 10 § första stycket 5
polislagen jämförda med 2 kap. 17 § tredje stycket utsökningsbalken. I
sistnämnt lagrum föreskrivs att förrättningsmannen får använda tvång i
den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna; våld
mot person Sr dock brukas endast om förrättningsmannen möter
motstånd och i den mån det med hänsyn till förrättningens ändamål
kan anses försvarligt (se prop. 1983/84:111 s. 96).
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen
eller utgör en omedelbar fara för denna, får enligt 13 § polislagen en
polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätt-
hållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme.
Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd
handling skall kunna avvärjas. Om en åtgärd av nu angivet slag är
otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen
tillfälligt omhändertas. Om en situation kan lösas genom mindre
ingripande åtgärder än vad som sägs i 13 § — exempelvis tillsägelser
eller anmaningar — skall dessa väljas i första hand (a. prop. s. 98).
Omhändertagande får således tillgripas endast som en sista utväg för
att förhindra ordningsstörande beteende eller avvärja brott. Det är först
när det, för att det avsedda resultatet skall uppnås, inte är tillräckligt
att personen i fråga avvisas eller avlägsnas som ett omhändertagande
får äga rum (a. prop. s. 33 och 98). Vidare gäller att ett omhänderta-
gande inte får vidtas i syfte att avvärja abstrakta, ännu inte konkretise-
rade faror (jfr Berggren-Munck: Polislagen s. 97). En förutsättning för
ett omhändertagande för att avvärja en straffbelagd gärning är således
att det rör sig om ett pågående brott eller en omedelbar fara för brott.
Den polisman som har verkställt omhändertagandet skall enligt 15 §
polislagen så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till sin förman.
Vid förrättningens början upplyste tjänstemännen Lars Sorvari om
att han skulle vräkas. Tillfrågad om saken förklarade han att han inte
var villig att vara behjälplig vid avhysningen. Han var upprörd men
visade enligt vad som har framkommit inte några våldstendenser och
han uttalade inte heller några hotelser. Han uppmanades inte att
lämna bostadshuset och han gavs inte heller möjlighet att självmant
göra detta. Det framgår tvärtom klart av utredningen att Lars Sorvari
hindrades från att lämna bostaden. Polisens handlande vid tillfället
styrdes uppenbarligen av den uppfattning i saken som Nils Sundén
hade redan från början, nämligen att några andra möjligheter än att
omhänderta Lars Sorvari inte stod till buds.
1994/95: JO 1
91
Som grund för omhändertagandet har på omhändertagandebladet
antecknats "störande av förrättning". Syftet med åtgärden var således
att avvärja brott. Det har emellertid inte ens påståtts att det förelåg
några omständigheter som kunde innebära att Lars Sorvari gjorde sig
skyldig till sådant brott. För att brottet störande av förrättning skall
anses föreligga krävs enligt 16 kap. 4 § brottsbalken, att någon genom
våldshandling eller oljud eller på annat sätt stör eller söker förhindra
exempelvis en statlig eller kommunal förrättning. Enbart Lars Sorvaris
vägran att aktivt medverka vid förrättningen faller uppenbarligen inte
in under detta lagrum liksom inte heller hans försök att lämna huset.
Inte heller någon annan straffbestämmelse var tillämplig i samman-
hanget. Det kan vidare konstateras att det tumult som förekom vid
tillfället var en direkt följd av att de närvarande polismännen
handgripligen hindrade Lars Sorvari från att ta sig ut.
Frågan blir då om det förelåg en omedelbar fara för brott från Lars
Sorvaris sida. Av Nils Sundéns uppgifter framgår att han grundade sin
bedömning av situationen på sina erfarenheter från det tidigare förrätt-
ningstillfållet. Självfallet kunde emellertid dessa inte ensamma läggas
till grund för en bedömning att det vid det här aktuella tillfallet
förelåg en omedelbar fara för ett brottsligt handlande från Lars Sorva-
ris sida. Inte heller dennes vägran att vara behjälplig vid förrättningen
och hans försök att lämna huset genom fönstret kunde motivera en
sådan bedömning. Nils Sundén hade i själva verket inte underlag för
annat än mycket lösa gissningar om vad Lars Sorvari skulle kunna
göra om han lämnade bostaden. Jag vill i detta sammanhang erinra om
vad Lars Sorvari själv berättat om att orsaken till att han ville komma
ut ur huset var att han inte orkade med situationen.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att det inte fanns
någon rättsligt godtagbar grund för Nils Sundéns beslut att omhänderta
Lars Sorvari med stöd av 13 § polislagen. Det fanns då självfallet inte
heller någon laglig möjlighet att hindra honom från att lämna huset.
Med hänsyn till att ett syfte med förrättningen var att avhysa Lars
Sorvari från huset hade den adekvata åtgärden i den situation som
förelåg i själva verket varit att bereda honom tillfälle att lämna detta.
Polisens agerande hade sedan fatt bestämmas av Lars Sorvaris fortsatta
uppträdande. Jag vill i detta sammanhang erinra om den möjlighet till
ingripanden som följer av bestämmelsen i 2 kap. 17 § tredje stycket
utsökningsbalken.
Nils Sundén har således vid tillfallet åsidosatt vad som gällde för
uppgiften. Jag anser mig emellertid inte kunna hävda att han uppsåtli-
gen brutit mot bestämmelserna i 13 § polislagen. Med hänsyn till att
dessa är av central betydelse i polisverksamheten och det därför måste
krävas att de är kända av varje polisman far han däremot anses ha
varit oaktsam på det sätt som avses i straffbestämmelsen om tjänstefel.
Det är utrett att Nils Sundén omgående underrättade Seppo Bruun om
omhändertagandet. Han har således på föreskrivet sätt anmält saken
för sin förman. Nils Sundén och Seppo Bruun har emellertid lämnat
olika uppgifter om vem av dem som därefter beslutade att Lars Sorvari
skulle transporteras till polisstationen i Filipstad. Jag kan inte utesluta
1994/95: JO 1
92
att det i detta hänseende uppstått ett missförstånd dem emellan och har
därför vid min bedömning av Nils Sundéns handlande att utgå från
dennes uppgift att han var av den uppfattningen att beslutet fattades av
Seppo Bruun. Nils Sundén kan därför göras ansvarig för polisingripan-
det endast fram till den tidpunkt när telefonsamtalet mellan honom
och Seppo Bruun ägde rum. Utredningen ger inte stöd för annat än att
det har varit fråga om en relativt kort tidsrymd. Mot den bakgrunden
anser jag att Nils Sundéns gärning bör betraktas som ringa och att den
därför inte kan föranleda ansvar. Jag lägger därför ned förundersök-
ningen i vad avser Nils Sundén.
Beslutet att låta omhändertagandet bestå
I 15 § första stycket polislagen föreskrivs att den som har omhänderta-
gits enligt lagen så snart som möjligt skall underrättas om anledningen
till omhändertagandet. Den polisman som har verkställt åtgärden skall
så skyndsamt som möjligt anmäla denna till sin förman. Har omhän-
dertagandet inte redan upphört skall förmannen omedelbart pröva om
det skall bestå.
Den omhändertagne skall enligt 16 § polislagen förhöras så snart
som möjligt samt, om omhändertagandet grundats på 13 §, friges
snarast möjligt efter förhöret, dock senast inom sex timmar efter
omhändertagandet. Bedöms den omhändertagne vara i behov av hjälp
eller stöd från samhällets sida, skall polisen gå honom till handa med
råd och upplysningar samt, om det lämpligen kan ske, samråda med
annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov.
Det kan finnas anledning att i detta sammanhang erinra också om
föreskriften i 3 § första stycket polislagen, att polisen fortlöpande skall
samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast under-
rätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.
Enligt 17 § polislagen gäller bl.a. att den som har omhändertagits
inte far underkastas någon annan inskränkning i sin frihet än som
påkallas av ändamålet med åtgärden, ordningen på förvaringsplatsen
eller allmän säkerhet. Enligt Rikspolisstyrelsens kommentar till detta
lagrum (s. 34) bör en person som har omhändertagits enligt polislagen
normalt inte sättas in i arrest. En sådan åtgärd kan emellertid få vidtas
exempelvis om meddelade föreskrifter inte respekteras eller om den
omhändertagne uppträder störande eller visar tecken på att vilja avvika
och tillräcklig bevakningspersonal inte finns tillgänglig.
Som sagts i det föregående kan det inte uteslutas att det vid telefon-
samtalet mellan Nils Sundén och Seppo Bruun uppstod ett missför-
stånd dem emellan i fråga om vem som fattade beslutet om att Lars
Sorvari skulle föras till polisstationen i Filipstad. Vad gäller Seppo
Bruuns ansvar för den aktuella händelsen begränsar jag därför min
prövning till de åtgärder som han vidtog från det att Lars Sorvari hade
förts in till polisstationen.
Av utredningen framgår att Nils Sundén informerade Seppo Bruun
om anledningen till omhändertagandet och att denne bedömde åtgär-
den som riktig. Som redan framgått har det saknats lagliga förutsätt-
1994/95: JO 1
93
ningar att omhänderta Lars Sorvari. De uppgifter om det inträffade
som Seppo Bruun hade tillgång till när Lars Sorvari fördes in på
polisstationen var sådana att detta borde ha stått klart för honom.
Seppo Bruun har uppgett att han befarade att Lars Sorvari skulle
återvända till sin bostad och störa förrättningen om han frigavs. Denna
uppfattning grundade han på det förhållandet att Lars Sorvari, som var
upprörd och verkade deprimerad, förklarade att han ville åka tillbaka
till Stjärnberget. Seppo Bruun har emellertid också uppgett att Lars
Sorvari inte var aggressiv. De omständigheter som Seppo Bruun åbero-
pat är inte av sådant slag att de vare sig ensamma eller tillsammans
med vad han kände till om det aktuella händelseförloppet och det
tidigare förrättningstillfället, utgjorde tillräcklig grund för att anse att
det förelåg en omedelbar fara för brott från Lars Sorvaris sida, om
denne inte hölls kvar på polisstationen. Även om Lars Sorvari skulle
ha återvänt till Stjärnberget före förrättningens avslutande, hade det —
med hänsyn bl.a. till att det fanns sex polismän avdelade för uppgiften
— funnits goda möjligheter att avvärja ett eventuellt brottsligt handlan-
de från dennes sida på annat sätt än genom ett omhändertagande.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att det hade ålegat
Seppo Bruun att genast frige Lars Sorvari sedan denne förts in till
polisstationen. Genom att i stället besluta att Lars Sorvari skulle sättas
in i arrest och sedan låta frihetsberövandet bestå till dess förrättningen
var avslutad har Seppo Bruun vid myndighetsutövning åsidosatt vad
som gällt för uppgiften. Jag anser mig emellertid inte kunna påstå att
han härvid förfarit uppsåtligen. Av samma skäl som jag i det föregåen-
de anfört i fråga om Nils Sundén anser jag emellertid att han ådagalagt
sådan oaktsamhet som avses i straffbestämmelsen om tjänstefel. Seppo
Bruun har således genom sitt handlande gjort sig skyldig till tjänstefel.
Gärningen är inte att anse som ringa. Jag beslutar därför att åtal skall
väckas mot Seppo Bruun för sådant brott enligt följande gärningsbe-
skrivning.
Den 1 augusti 1991 genomförde Kronofogdemyndigheten i Värmlands
län en avhysnings- och kvarstadsförrättning hos Lars Sorvari på Stjärn-
berget i Lesjöfors. Vid förrättningen biträddes personal från kronofog-
demyndigheten av polismän från Polismyndigheten i Kristinehamn.
Vid förrättningen beslutade den polisman som förde befälet över
polispersonalen att Lars Sorvari skulle omhändertas enligt 13 § polisla-
gen (1984:387) trots att lagliga förutsättningar för åtgärden inte förelåg.
Lars Sorvari fördes därefter till polisstationen i Filipstad där chefen
för arbetsgruppen, polisinspektören Seppo Bruun tjänstgjorde. Seppo
Bruun, som hade till uppgift att pröva om frihetsberövandet skulle
bestå, beslutade att Lars Sorvari skulle insättas i arrest trots att lagliga
förutsättningar för omhändertagande saknades. Frihetsberövandet vara-
de sammanlagt 5 timmar 40 minuter. Genom sitt handlande har Seppo
Bruun vid myndighetsutövning av oaktsamhet åsidosatt vad som gällde
för uppgiften. Gärningen är inte att anse som ringa.
I dom den 17 juni 1992 ogillade Kristinehamns tingsrätt åtalet.
ChefsJO Eklundh fullföljde talan i Hovrätten för Västra Sverige och
yrkade bifall till åtalet.
1994/95 :JO 1
94
I dom den 8 december 1992 fastställde hovrätten tingsrättens dom-
slut.
ChefsJO Eklundh sökte revision och anförde följande.
Grunder
Vad gällde för uppgiften?
Atalet avser endast Seppo Bruuns åtgärder sedan han fatt kännedom
om att Lars Sorvari omhändertagits. Det är emellertid nödvändigt att
först behandla omständigheterna kring själva omhändertagandet.
Omhändertagandet
Den aktuella förrättningen, som avsåg avhysning och verkställighet av
ett kvarstadsbeslut, företogs av Kronofogdemyndigheten i Värmlands
län. Kronofogdemyndigheten biträddes därvid av Polismyndigheten i
Kristinehamn. Vid tillfället utövade polismän våld mot Lars Sorvari
och berövade honom friheten.
De grundläggande rättsreglerna i de frågor som aktualiseras i detta
sammanhang återfinns i 2 kap. regeringsformen (RF).
I 2 kap. 6 § RF föreskrivs att varje medborgare gentemot det
allmänna är skyddad också mot andra påtvingade kroppsliga ingrepp
än sådana som avses i 4 och 5 §§. Med kroppsligt ingrepp avses bl.a.
våld mot människokroppen. Polismäns användning av våld för att lösa
tjänsteuppgifter nämns uttryckligen i förarbetena till bestämmelsen
(prop. 1973:90 s. 242 och SOU 1975:75 s. 145).
Enligt 2 kap. 8 § RF är varje medborgare vidare gentemot det
allmänna skyddad mot frihetsberövande.
Det nu angivna skyddet far enligt 2 kap. 12 § första stycket RF
begränsas genom lag. En sådan begränsning far enligt paragrafens
andra stycke aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till
det ändamål som har föranlett den.
Den här beskrivna regleringen innebär att polisen får använda våld
och tillgripa frihetsberövande åtgärder endast i de fall där detta är
uttryckligen tillåtet genom regler i lag. Det är inte möjligt att grunda
sådana åtgärder exempelvis på en extensiv eller analogisk tolkning av
en lagregel som gäller någon annan grundlagfäst rättighet eller något
annat slag av ingrepp. Självfallet är det än mindre tillåtet att grunda ett
beslut att använda våld eller beröva någon friheten enbart på allmänna
överväganden om vad som kan anses vara en lämplig åtgärd för att lösa
en viss tjänsteuppgift.
Efter polislagens (1984:387; PL) tillkomst grundas polismäns rätt att
bruka våld i tjänsteutövningen i allt väsentligt på reglerna i 10 § i
denna lag. Genom dessa regler, som kan sägas bygga vidare på brotts-
balkens (BrB) tidigare gällande bestämmelser om laga befogenhet,
tillgodoses kravet på lagstöd för de begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna som polisens användande av våld innebär.
Enligt 3 kap. 3 § utsökningsförordningen (1981:981) har en krono-
fogdemyndighet rätt att begära biträde av polismyndigheten, om för-
1994/95: JO 1
95
rättningsmannen kan antas möta motstånd vid en förrättning eller om
sådant biträde av annan särskild anledning behövs för att förrättningen
skall kunna genomföras.
Regler om förrättningsmäns rätt att använda tvång och våld vid
exekutiva förrättningar återfinns i 2 kap. 17 § tredje stycket utsök-
ningsbalken (UB). Enligt vad som där sägs får förrättningsmannen
använda tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till
omständigheterna; våld mot person får dock brukas endast om förrätt-
ningsmannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till
förrättningens ändamål kan anses försvarligt.
Enligt 10 § första stycket PL får en polisman, i den mån andra
medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är
försvarligt använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd under vissa
i lagrummet särskilt angivna förhållanden. 1 punkt 5 ges en polisman
som biträder vid en exekutiv förrättning rätt att använda våld enligt
vad som är särskilt föreskrivet i fråga om sådana förrättningar. Av
paragrafens andra stycke framgår att våld mot person i dessa fall får
brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av
motstånd.
Av utredningen i målet framgår att Lars Sorvari, sedan förrättnings-
männen och polismännen hade kommit in i hans bostad på husets
bottenvåning, rusade mot dörren där han handgripligen hejdades av
Nils Sundén. Han rusade därefter mot ett fönster och försökte hoppa
ut, varvid han träffade en polisman över munnen med ena handen; det
har emellertid inte av någon gjorts gällande att detta skett avsiktligen.
När polismännen med våld hindrade Lars Sorvari från att hoppa ut
uppstod tumult. Lars Sorvari försökte inte slå mot polismännen, men
han fåktade med armarna för att komma loss.
Av vad som nu sagts framgår att kronofogdepersonalen och polis-
männen inte möttes av något motstånd från Lars Sorvaris sida på det
sätt som avses i 2 kap. 17 § tredje stycket UB och 10 § andra stycket
PL. Det våld som polismännen inledningsvis utövade mot Lars Sorvari
var i stället föranlett uteslutande av dennes försök att lämna huset och
saknade således stöd i dessa regler.
Som skäl för det omhändertagande av Lars Sorvari som följde på det
inledande ingripandet mot honom har på omhändertagandebladet an-
getts "störande av förrättning" och som tillämpligt lagrum 13 § PL.
Också den polisanmälan som senare samma dag gjordes av kronofog-
demyndigheten avsåg störande av förrättning.
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen
eller utgör en omedelbar fara för denna, får enligt 13 § första stycket
PL en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna
upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från ett visst område eller
utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en
straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Sistnämnda regel är till-
lämplig såväl i fråga om pågående brott som vid fara för brott.
Om det inte är tillräckligt med ett avvisande eller avlägsnande för
att det avsedda resultatet skall uppnås, får enligt paragrafens andra
1994/95:JO1
96
stycke personen tillfälligt omhändertas. Som framgår direkt av lagtex-
ten har således åtgärderna att avvisa eller avlägsna någon från platsen
företräde framför ett beslut om omhändertagande.
Vad gäller tillämpligheten av 13 § PL i det här aktuella fallet kan
inledningsvis konstateras att omständigheterna inte var sådana att det
kunde vara fråga om någon ordningsstörning från Lars Sorvaris sida;
han befann sig vid tillfället i sin bostad och inga andra personer var
närvarande än kronofogdepersonalen och polismännen.
Det har i stället gjorts gällande att omhändertagandet varit föranlett
bl.a. av önskemålet att avvärja en straffbar handling. Det brott som
härvid har åberopats är störande av förrättning.
Straffregeln om störande av förrättning återfinns i 16 kap. 4 § BrB.
Om någon genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt
stör eller söker hindra allmän gudstjänst, annan allmän andaktsutöv-
ning, vigsel eller begravning eller dylik akt, domstols förhandling eller
annan statlig eller kommunal förrättning eller ock allmän samman-
komst för överläggning, undervisning eller åhörande av föredrag, döms
han för störande av förrättning eller av allmän sammankomst till böter
eller fängelse i högst sex månader.
Också exekutiva förrättningar skyddas av straffregeln. Enligt min
mening kan den emellertid inte rimligen åberopas mot den som är
föremål för en sådan förrättning. Som redan nämnts öppnar 2 kap.
17 § UB och 10 § PL särskilda möjligheter att tillgripa tvång och våld
mot en sådan person, om han försöker hindra förrättningen. Avsikten
kan inte ha varit att polisen via en tillämpning av straffstadgandet om
störande av förrättning och reglerna i 13 § PL skulle kunna utvidga
sina möjligheter att ingripa vid en exekutiv förrättning långt utöver
vad som följer av de nyss nämnda bestämmelserna.
En annan sak är att den som blir föremål för en exekutiv förrätt-
ning därvid kan komma att uppträda på sådant sätt att exempelvis
straffregeln i 17 kap. 1 § BrB om våld eller hot mot tjänsteman blir
tillämplig.
Jag anser således att en tillämpning av 13 § PL i syfte att avvärja ett
brottsligt handlande från Lars Sorvaris sida bestående i störande av
förrättning var utesluten redan av det skälet att denna straffbestämmel-
se över huvud taget inte är tillämplig i situationer av här aktuellt slag.
Även om man skulle ha en annan syn på tillämpningsområdet för
straffregeln, kan konstateras att Lars Sorvaris försök att lämna huset
inte utgjorde ett sådant störande uppträdande som avses med denna.
Eftersom Lars Sorvaris agerande under inga förhållanden var straff-
bart, förelåg således inte förutsättningar för ett omhändertagande för
att avbryta ett pågående brottsligt handlande.
För att ett omhändertagande enligt 13 § PL skall få vidtas i syfte att
förhindra befarad brottslighet krävs att det föreligger en konkret fara
för brott; ett ingripande får inte göras för att avvärja abstrakta faror.
Enligt ett förarbetsuttalande ligger det i sakens natur att det, för att en
så kraftig åtgärd som ett omhändertagande skall aktualiseras på denna
grund, bör vara en absolut förutsättning att det rör sig om en omedel-
bar fara för brott (prop. 1983/84:111 s. 32). 1 Rikspolisstyrelsens
1994/95:JO1
97
7 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
kommentar till polislagen (1984 års upplaga s. 26 och 1992 års
upplaga s. 32) nämns som exempel på en sådan situation att en
polisman försöker hindra en berusad person från att köra bii.
Som framgår av det föregående gör jag gällande att straffbestämmel-
sen om störande av förrättning över huvud taget inte är tillämplig i
situationer av det slag som det här var fråga om. Jag vill emellertid
härutöver framhålla att ingen av de tjänstemän som var närvarande vid
förrättningen har kunnat närmare ange vari brottsrisken bestod. Man
har allmänt talat om att Lars Sorvari hade kunnat locka till sig sina
grisar eller skada sig själv. I kronofogdemyndighetens polisanmälan
hänvisas till ett tidigare förrättningstiilfälle vid vilket Lars Sorvari
skulle ha hotat att beröva sig livet, varefter det sägs att "det var känt"
att Lars Sorvari var ägare till en slaktmask och att "det kunde
misstänkas" att han skulle hämta denna. Åtgärder av nu nämnt slag
faller emellertid inte in under straffbestämmelsen om störande av
förrättning. Det är vidare tydligt att det här rör sig enbart om lösa
gissningar om vad Lars Sorvari avsåg att göra om han lämnade huset;
ingen av de förmodade åtgärderna hade på något sätt konkretiserats.
Jag vill för fullständighetens skull nämna att situationen inte heller
var sådan att reglerna om handlande i nöd i 24 kap. 4 § BrB var
tillämpliga.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att det saknades varje
laglig grund för beslutet att omhänderta Lars Sorvari. Det finns ingen-
ting i utredningen som tyder på att det inte skulle ha varit fullt möjligt
att genomföra förrättningen inom de rättsliga ramar som dras upp i
10 § PLoch 2 kap. 17 § UB.
Förmansprövnirtgen
Lars Sorvari fördes in på polisstationen som omhändertagen enligt
13 § PL. I 15 § PL föreskrivs att den som har omhändertagits så snart
som möjligt skall underrättas om anledningen till omhändertagandet
samt att den polisman som verkställt detta så skyndsamt som möjligt
skall anmäla åtgärden till sin förman. Om omhändertagandet inte
redan har upphört skall förmannen omedelbart pröva om det skall
bestå.
Förmansprövningen är avsedd att komma in snabbt bl.a. för att man
skall kunna rätta till eventuella misstag som kan ha begåtts i en
stressad och svårbedömd situation. Den har därför en utomordentligt
viktig funktion för den enskilde.
Den som omhändertagits enligt 13 § PL skall enligt 16 § PL
förhöras så snart som möjligt. Förhöret bör om möjligt hållas i ett
sådant skede att det kan läggas till grund för förmannens prövning av
omhändertagandet. Förhöret skall i första hand avse de faktiska om-
ständigheter som har föranlett omhändertagandet.
Den omhändertagne skall friges snarast möjligt efter förhöret, dock
senast inom sex timmar efter omhändertagandet. Förutsättningarna för
frigivande skall bedömas fortlöpande med början omedelbart efter det
att omhändertagandet har ägt rum (prop. 1983/84:111 s. 110).
1994/95: JO 1
98
Av vad som sagts i det föregående följer att förmannen är skyldig att
snarast inhämta det faktaunderlag som krävs för att hans prövning av
frihetsberövandet skall kunna fungera som den rättssäkerhetsgaranti
som lagstiftaren avsett. Om förmarinen vid sin prövning inte får fram
några uppgifter som får ett omhändertagande att framstå som motive-
rat, skall han omedelbart frige den omhändertagne.
Förmannen skall först och främst pröva om omhändertagandebeslu-
tet var lagiigen grundat vid den tidpunkt när det fattades. Om så
befinnes vara fallet skall han ta ställning till om det föreligger förut-
sättningar för ett fortsatt omhändertagande vid prövningstillfället. Som
redan nämnts skall han därutöver kontinuerligt pröva frigivandefrågan
så länge frihetsberövandet består. Om omständigheterna tyder på att
den omhändertagne t.ex. kan förväntas återvända till platsen för om-
händertagandet och där begå en straffbelagd gärning, kan han kvarhål-
las (Berggren-Munck s. 107 resp. 126). En förutsättning härför är
emellertid självfallet — i analogi med vad som gäller i fråga om det
ursprungliga omhändertagandet — att det är fråga om en konkret fara
för brott och att denna framstår som en omedelbar följd av ett
frigivande.
I sin egenskap av chef för arbetsgruppen i Filipstad var Seppo
Bruun förman för Nils Sundén, som var den polisman som hade fattat
omhändertagandebeslutet. Det ålåg således Seppo Bruun att göra den
prövning och föranstalta om de åtgärder i övrigt som föreskrivs i 15
och 16 §§ PL.
Jag delar domstolarnas uppfattning att det förhållandet att Seppo
Bruun hade hållit Jack Sjögren informerad om sina åtgärder saknar
betydelse för frågan om hans ansvar i det aktuella hänseendet. Det kan
tilläggas att varken Seppo Bruun, Jack Sjögren eller Anders Westerling
har gjort gällande att någon av de två sistnämnda skulle ha övertagit
ansvaret för ärendet.
När Seppo Bruun fattade sitt beslut att omhändertagandet skulle
bestå och att Lars Sorvari skulle sättas in i arrest hade han genom flera
telefonsamtal med Nils Sundén fått veta att det hade uppstått handge-
mäng i samband med att Lars Sorvari försökte hoppa ut genom ett
fönster, att Nils Sundén ansåg att det förelåg risk för fortsatt tumult
om Lars Sorvari inte omhändertogs samt att en anmälan avseende
störande av förrättning skulle komma att lämnas in. Som redan har
nämnts var Lars Sorvaris försök att ta sig ut genom fönstret under inga
omständigheter straffbart som störande av förrättning. Inte heller kun-
de de uppgifter om det inträffade som Seppo Bruun hade tillgång till
utgöra saklig grund för en bedömning att det vid tidpunkten för
omhändertagandet förelåg en omedelbar fara för ett sådant brott från
Lars Sorvaris sida.
Jag vill härutöver peka på den förändring av situationen som hade
inträtt efter det ursprungliga omhändertagandet. Av utredningen fram-
går att Lars Sorvari när han kom till polisstationen var upprörd och
deprimerad och att det inte var möjligt att hålla något förhör i egentlig
mening med honom men att han uppgav att han snarast ville återvän-
da till Stjärnberget. När Seppo Bruun fattade beslutet att omhänderta-
1994/95.JO1
99
gandet skulle bestå, befann sig Lars Sorvari emellertid nästan en
timmes bilresa från förrättningsplatsen, och någon omedelbar fara för
brott från dennes sida kunde således redan av detta skäl under inga
omständigheter föreligga. Det kan tilläggas att det vid tidpunkten för
Seppo Bruuns beslut fanns två polispatruller bestående av sammanlagt
sex polismän på Stjärnberget, och att det inte fanns någon anledning
att ifrågasätta dessas förmåga att med stöd av 2 kap. 17 § UB och 10 §
PL säkerställa genomförandet av förrättningen, även om Lars Sorvari
skulle ha infunnit sig där.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att Seppo Bruun vid en
korrekt genomförd förmansprövning skulle ha funnit att lagliga förut-
sättningar för omhändertagande saknades. Det ålåg honom därför att
omedelbart frige Lars Sorvari.
Enligt 17 § PL skall den som omhändertagits inte underkastas annan
inskränkning i sin frihet än som påkallas av ändamålet med åtgärden,
ordningen på förvaringsplatsen eller allmän säkerhet. En person som
har omhändertagits med stöd av PL bör normalt inte förvaras i arrest
(Rikspolisstyrelsens kommentar till polislagen 1984 års upplaga s. 34,
1992 års upplaga s. 42). Seppo Bruuns beslut att Lars Sorvari skulle
förbli omhändertagen innefattade att denne också skulle sättas i arrest.
1 det här aktuella fallet var omständigheterna emellertid sådana att jag
inte vill göra gällande att denna åtgärd sedd för sig utgör straffbart
tjänstefel. Jag återkommer i det följande till vilken vikt som bör
tillmätas detta moment i frihetsberövandet.
Föreligger straffbar oaktsamhet?
Som framgår av ansvarspåståendet hävdar jag inte att Seppo Bruun
uppsåtligen handlat i strid med gällande regler. Han har däremot
ådagalagt sådan oaktsamhet att hans handlande är straffbart som tjäns-
tefel.
I förarbetena till tjänstefelsbestämmelsen framhålls att inte varje
oaktsamhet, hur ringa den än är, skall kunna föranleda straffansvar.
Vid bedömningen av om gärningsmannen handlat oaktsamt är det i
första hand av betydelse vilka krav på noggrannhet och omsorg som
uppgiften krävt. Detta far sedan vägas mot omständigheter som hänför
sig till gärningsmannen personligen, t.ex. hans kunnighet, utbildning
och erfarenhet eller att han handlat under tidspress (prop. 1988/89:113
s. 19 och 20).
Seppo Bruun tjänstgjorde vid tillfallet som chef för arbetsgruppen i
Filipstad. Till de viktigaste av de uppgifter som åvilade honom i denna
egenskap hörde att ta ställning till frågor som gällde behandlingen av
de frihetsberövade personer som fördes in till polisstationen.
Reglerna i PL om rätten att använda våld i tjänsteutövningen och
om förutsättningarna för beslut om omhändertaganden och andra
tvångsåtgärder är av grundläggande betydelse för polisverksamheten.
Frågor som gäller tillämpningen av dessa regler aktualiseras dagligen
vid polismyndigheterna, och rättssäkerheten kräver att alla polismän
har erforderlig kunskap om vad som gäller. Särskilt stora krav i detta
1994/95: JO 1
100
hänseende måste självfallet ställas på den som har att i egenskap av
förman för andra polismän ta ställning till det rättsenliga i dessas
beslut.
Ett annat grundläggande krav som måste ställas på den som har att
fatta beslut i frågor av här aktuellt slag är att han inför ett tilltänkt
beslut självständigt undersöker om förutsättningarna för detta är upp-
fyllda.
Seppo Bruuns sätt att handlägga omhändertagandefrågan innebar i
själva verket att han utan egen prövning godtog Nils Sundéns bedöm-
ning av det rättsenliga i det ursprungliga frihetsberövandet och lade
denna till grund för sitt ställningstagande att låta omhändertagandet
bestå. Ett sådant förfarande kan självfallet inte godtas (jfr Högsta
domstolens dom DB 711/92).
Seppo Bruun har således enligt min mening förfarit oaktsamt på det
sätt som åsyftas i straffstadgandet om tjänstefel.
År gärningen ringa?
Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller
uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra
omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar för
tjänstefel.
Vilka närmare omständigheter som bör beaktas vid denna bedöm-
ning blir beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Allmänt sett
är det en viktig faktor i vad mån någon drabbats av skada eller om det
förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat
slag. Vidare gäller att straffansvaret i första hand tar sikte på gärningar
som begås av personer med mera självständigt inflytande över myndig-
hetsutövningen. Ju mer självständiga befogenheter den felande har,
desto större anledning finns det att se allvarligt på gärningen (prop.
1988/89:113 s. 17, 18 och 25).
Vidare är verksamhetens art av stor vikt vid bedömningen. Inom
områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan
det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall.
Detta gäller enligt propositionen t.ex. inom rättsväsendet (s. 25). Av
oaktsamhet begångna fel vid myndighetsutövning som medfört att en
person felaktigt berövats friheten kan endast under speciella förhållan-
den bedömas som ringa tjänstefel (jfr NJA 1992 s. 310).
Seppo Bruun, som i sin egenskap av chef för arbetsgruppen i
Filipstad hade att självständigt bedöma lagligheten av beslut om frihets-
berövande fattade av honom underställda polismän, åsidosatte vid
tillfället lagregler av grundläggande betydelse för den enskildes rättssä-
kerhet. Hans beslut att låta omhändertagandet bestå har därigenom
rent faktiskt kommit att framstå som resultatet av en skönsmässig
bedömning att det med hänsyn till intresset av att genomföra förrätt-
ningen var mest praktiskt att Lars Sorvari förblev frihetsberövad.
1994/95:JO1
101
I sammanhanget bör vidare beaktas att den kränkning som Lars
Sorvari utsattes för genom det felaktiga frihetsberövandet blev särskilt
allvarlig genom att Seppo Bruun med hänsyn till förhållandena på
polisstationen bedömde det som nödvändigt att sätta honom i arrest.
Av nu angivna skäl kan Seppo Bruuns tjänstefel inte bedömas som
ringa.
Gärningsbeskrivningen
Till undvikande av varje oklarhet angående vad som läggs Seppo
Bruun till last justerar jag åtalet (anm. se inledningen till HD:s dom).
Högsta domstolens avgörande
HD (JustR:n Knutsson, Gregow, Lars K Beckman, referent, Törnell
och Munck) beslöt följande dom (NJA 1993 s. 375): Domskäl. Chefs-
justitieombudsmannen (JO) har i HD justerat åtalet på sådant sätt att
andra stycket i gärningsbeskrivningen får följande lydelse: "Lars Sorva-
ri fördes därefter till polisstationen i Filipstad där chefen för arbets-
gruppen, polisinspektören Seppo Bruun tjänstgjorde. Seppo Bruun,
som hade till uppgift att pröva om frihetsberövandet skulle bestå,
beslutade att Lars Sorvari skulle förbli omhändertagen och insättas i
arrest, trots att lagliga förutsättningar för omhändertagande saknades.
Frihetsberövandet varade sammanlagt 5 timmar 40 minuter varav 4
timmar 45 minuter avsåg vistelsen på polisstationen. Genom sitt hand-
lande har Seppo Bruun vid myndighetsutövning av oaktsamhet åsido-
satt vad som gällde för uppgiften. Gärningen är inte att anse som
ringa."
JO har i HD vidare förklarat att han inte vill göra gällande att
Seppo Bruuns åtgärd att sätta in Lars Sorvari i arrest utgör ett
självständigt tjänstefel. Enligt JO bör emellertid denna åtgärd vägas in
vid bedömningen av om den åtalade gärningen är ringa eller inte.
Lars Sorvari omhändertogs den 1 augusti 1991 kl. 07.45 enligt 13 §
polislagen, varvid som anledning till omhändertagandet angavs "störan-
de av förrättning".
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen
eller utgör en omedelbar fara för denna, far enligt 13 § första stycket
polislagen en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall
kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område
eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en
straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Om det är otillräckligt med
avvisande eller avlägsnande för att det avsedda resultatet skall uppnås,
får enligt paragrafens andra stycke personen tillfälligt omhändertas.
JO har i fråga om tillämpligheten av 13 § polislagen i det här
aktuella fallet bl.a. anfört följande. Omständigheterna var inte sådana
att det kunde vara fråga om någon ordningsstörning från Lars Sorvaris
sida; han befann sig vid tillfallet i sin bostad och inga andra personer
var närvarande än kronofogdepersonalen och polismännen. Bestäm-
melserna i 16 kap. 4 § BrB om störande av förrättning kan inte
rimligen åberopas mot den som är föremål för en exekutiv förrättning.
1994/95:JO1
102
2 kap. 17 § UB och 10 § polislagen öppnar särskilda möjligheter att
tillgripa tvång och våld mot en sådan person, om han försöker hindra
förrättningen. Avsikten kan inte ha varit att polisen via en tillämpning
av straffstadgandet om störande av förrättning och reglerna i 13 §
polislagen skulle kunna utvidga sina möjligheter att ingripa vid en
exekutiv förrättning långt utöver vad som följer av de nyss nämnda
bestämmelserna.
Att Lars Sorvari vid tillfället befann sig i sin egen bostad och att
endast kronofogde- och polispersonal var närvarande utesluter i och
för sig inte att hans uppträdande kan ha utgjort en omedelbar fara för
den allmänna ordningen i den mening som avses i polisiagen (jfr i
fråga om begreppet allmän ordning NJA 1989 s. 308). Det finns inte
heller något belägg för att straffbestämmelsen i 16 kap. 4 § BrB inte
skulle kunna tillämpas beträffande den som är föremål för en exekutiv
förrättning och en sådan begränsning i tillämpningen framstår inte
som sakligt motiverad.
När som i förevarande fall ett ingripande aktualiseras på ett tidigt
stadium, kan det givetvis vara svårt att bedöma om vederbörandes
uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen
eller om det föreligger en omedelbar fara för brott. Med hänsyn till det
sätt på vilket Lars Sorvari uppträdde vid inledandet av förrättningen
och med beaktande av vad som var känt om honom sedan tidigare får
det emellertid anses ha funnits fog för bedömningen att han skulle
komma att störa eller söka hindra förrättningen på ett sätt som var
straffbart eller åtminstone innefattade en kränkning av den allmänna
ordningen. Grund för ingripande enligt 13 § polislagen far därför
anses ha förelegat. I enlighet med den princip om minsta möjliga
ingripande som har kommit till uttryck i nämnda paragraf (jfr också
8 § polislagen och 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen) kan det
visserligen finnas utrymme för uppfattningen att syftet med ingripan-
det kunde ha nåtts utan att Lars Sorvari omhändertagits och förts till
polisstationen. Det kan dock i det uppkomna läget inte anses ha varit
felaktigt att ingripandet fick den formen.
Atalet avser att Seppo Bruun vid s.k. förmansprövning enligt 15 §
polislagen beslutat att omhändertagandet av Lars Sorvari skulle bestå.
Som framgår av det redan anförda förelåg lagliga förutsättningar för
omhändertagandet och det fanns ingen anledning för Seppo Bruun att
omedelbart frige Lars Sorvari på den grunden att omhändertagandet
skulle ha varit omotiverat. Ej heller eljest kan det anses ha varit
felaktigt att Seppo Bruun beslöt att omhändertagandet skulle bestå.
Lars Sorvari fördes in till polisstationen kl. 08.40 och frigavs först
kl. 13.25, när förrättningen i praktiken var avslutad. Det ålåg Seppo
Bruun att fortlöpande ompröva beslutet om omhändertagande, efter-
som Lars Sorvari skulle friges så snart det var möjligt. Av utredningen
framgår att en sådan fortlöpande omprövning också ägde rum. Seppo
Bruun får därvid anses ha haft fog för sin bedömning att Lars Sorvari,
om han släpptes, omedelbart skulle återvända till Stjärnberget och där
störa eller söka hindra förrättningen. På grund av det anförda kan
1994/95:JO1
103
Seppo Bruun inte anses ha förfarit felaktigt när han lät omhänderta-
gandet av Lars Sorvari bestå till kl. 13.25. Som domstolarna funnit
skall åtalet för tjänstefel ogillas.
Domslut. HD fastställer hovrättens domslut.
(Dnr 3065-1991 och 998-1992)
I ett beslut den 21 april 1993 anförde ChefsJO Eklundh bl.a. följande.
Bakgrund
Sedan det i tidningsartiklar i oktober 1991 förekommit uppgifter om
att Polismyndigheten i Stockholm, Norrmalmspolisen (PO 1), i stor
omfattning rättat parkeringsanmärkningar enligt lagen (1976:206) om
felparkeringsavgift avseende fordon ägda av polismän, beslutade jag att
som ett initiativärende ta upp förhållandena till utredning (dnr
3065-1991).
Ärendet remitterades till Länsstyrelsen i Stockholms län för utred-
ning och yttrande. Under utredningen framkom bl.a. uppgifter om att
Norrmalmspolisen under perioden den 1 januari — den 30 september
1991 fattat 19 beslut om undanröjande av 17 parkeringsanmärkningar
avseende fordon som ägts av en där anställd polisinspektör, Björn
Lindgren, eller — i tre fall — av dennes hustru, Kristina Lindgren. I
13 av dessa ärenden hade Kristina Lindgren varit klagande. Av utred-
ningen framgick vidare att Björn Lindgren i tre av de ärenden som
avsåg bilar som han var ägare till själv hade beslutat om rättelse.
Iakttagelserna gav anledning till antagande att brott enligt 20 kap.
1 § brottsbalken (tjänstefel) hade förekommit såvitt gällde Björn
Lindgrens befattning med parkeringsanmärkningar. Jag beslutade där-
för att inleda förundersökning beträffande sådant brott samt att den
utredningen skulle bedrivas som ett särskilt ärende här (dnr 998-1992).
Utredning
Remissärendet
Länsstyrelsens i Stockholms län (biträdande länspolismästaren Gösta
Welander) yttrande i ärendet dnr 3065-1991 innehöll bl.a. följande.
Av utredningen framgår att ansökan om rättelse avseende 14 parke-
ringsanmärkningar i september 1991 gjorts först efter en vecka sedan
aktuell parkeringsanmärkning utSrdats. En av parkeringsanmärkning-
arna, löpnummer 1592, som utfärdades den 16 maj 1991, rättades först
den 4 september 1991.
Det enkla och praktiska rättelseförfarandet bör kunna tillämpas
högst ett par dagar efter det att en parkeringsanmärkning utfärdats.
Därefter kan fordonsägaren begagna sig av möjligheten att skriftligen
bestrida betalningsansvaret enligt 9 § lagen om felparkeringsavgift.
1994/95:JO 1
104
Enligt min mening är det otillfredsställande att rättelseförfarandet i
flera fall har tillämpats lång tid efter det att en parkeringsanmärkning
utfärdats.
Beträffande tre parkeringsanmärkningar som rättats, löpnummer
31/1991, 460/1991 och 963/1991, framgår inte vem som ansökt om
rättelse. En förutsättning för att polismyndigheten skall kunna rätta en
arkeringsanmärkning är givetvis att det av beslutet framgår vem som
ansökt om rättelse.
I princip är det inte tillfredsställande att ett beslut om rättelse kan
meddelas utan att beslutet behöver motiveras. Rättelseförfarandet skall
visserligen vara ett enkelt och snabbt sätt att klara ut uppenbara
misstag vid utfärdandet av parkeringsanmärkningar. Jag ifrågasätter
dock om det inte på blanketten "BESLUT med anledning av ansökan
om rättelse av parkeringsanmärkning" borde finnas förtryckta besluts-
motiveringar såsom "fel datum, fei registreringsnummer, vägmärke
saknas, fel adress" etc. Vid respektive motivering kunde det sedan
finnas en ruta som beslutsfattaren enkelt kan kryssa i när den förtryck-
ta motiveringen åberopas.
Avslutningsvis vill jag upplysa om att sedan det kommit till polisled-
ningens kännedom att det förekommit brister i handläggningen av
rättelser av parkeringsanmärkningar, har jag, för polisområdescheferna
i Stockholm påtalat att de skall informera berörd personal om gällande
bestämmelser samt kontrollera hur rättelseförfarandet i praktiken till-
lämpas.
Förundersökningen
Björn Lindgren var från september 1989 fram till den 31 maj 1991
registrerad som ägare av en personbil med registreringsnummer MJB
092. Under perioden den 3 april 1990—den 23 april 1991 utfärdades
16 parkeringsanmärkningar i Stockholm avseende bilen. Samtliga an-
märkningar undanröjdes och i varje fall tio av dem genom rättelsebe-
slut av Norrmalmspolisen. Under tiden den 30 maj 1991—den 29
november 1991 var han registrerad som ägare av en personbil med
registreringsnummer BES 048. Den 31 maj, den 11 juni, den 17 juni,
den 15 juli och den 18 juli 1991 utfärdades i Stockholm sammanlagt
fem parkeringsanmärkningar avseende denna bil. Alla dessa anmärk-
ningar undanröjdes och i varje fall fyra av dem genom rättelsebeslut av
Norrmalmspolisen. Den 19 juni 1991 utfärdades en parkeringsanmärk-
ning avseende bilen i Solna och den 10 juli 1991 en i Vaxholm. I båda
dessa fall betalades den ålagda felparkeringsavgiften. Den 9, den 17 och
den 22 oktober 1991 — således efter det att artiklarna i pressen
förekommit och utredningen påbörjats — utfärdades tre parkeringsan-
märkningar i Stockholm avseende bilen. Också i dessa fall betalades
felparkeringsavgifterna.
I fråga om bilen EZH 111 till vilken Kristina Lindgren var registre-
rad ägare utfärdades i Stockholm parkeringsanmärkning den 23 maj,
den 23 september resp, den 26 september 1991. Dessa tre anmärkning-
ar undanröjdes samtliga genom rättelsebeslut av Norrmalmspolisen.
De felparkeringsavgifter som undanröjts beträffande Björn och Kri-
stina Lindgrens bilar uppgår totalt till 10 000 kr. I fyra fall har
undanröjandet avsett förhöjd avgift. Det sammanlagda beloppet av de
nyss nämnda 17 parkeringsanmärkningar som undanröjts av Norr-
1994/95: JO 1
105
malmspolisen under perioden den 1 januari—den 30 september 1991
uppgår till 7 650 kr. I ett av dessa fall hade åläggande av förhöjd avgift
utfärdats.
Vad gäller de tre rättelsebeslut som Björn Lindgren meddelat avse-
ende bilar som han själv var registrerad ägare till framgår av utred-
ningen följande.
Ärendet nr 104 4/ 91
Den 26 mars 1991 utfärdades på Brahegatan i Stockholm en parke-
ringsanmärkning på 400 kr avseende personbilen MJB 092. Den 24
april 1991 sändes en erinran enligt 6 § lagen om felparkeringsavgift till
fordonets ägare Björn Lindgren. Den 21 maj 1991 meddelade Björn
Lindgren sedan ett rättelsebeslut avseende parkeringsanmärkningen
(löpnummer 1044/91). Som klagande hade antecknats Gunilla Lind-
blom som är syster till Björn Lindgrens hustru Kristina Lindgren.
Enligt uppgifter ur tjänstgöringsjournalen tjänstgjorde Björn Lindgren
som yttre befäl kl. 17.45-02.00 den 21 maj 1991. — — —
Ärendet nr 13 7 6/ 91
Den 15 juli 1991 utfärdades på Odengatan i Stockholm en parkerings-
anmärkning på 700 kr avseende personbilen BES 048. Den 28 juli
1991 meddelade Björn Lindgren ett rättelsebeslut avseende parkerings-
anmärkningen (löpnummer 1376/91). Beträffande samma parkerings-
anmärkning meddelade vakthavande befälet Bengt Persson sedan den 4
september 1991 ytterligare ett rättelsebeslut (löpnummer 1593/91).
Som klagande hade i båda ärendena antecknats Kristina Lindgren.
Av tjänstgöringsjournaler framgår att Björn Lindgren — förutom
den 28 juli 1991 då han själv beslutade om rättelse — vid elva av de
tillfällen när Kristina Lindgren var klagande tjänstgjorde samtidigt med
det polisbefäl som har angetts som beslutsfattare i ärendet.
Ärendet nr 138 1/91
Den 11 juni 1991 utfärdades på Brahegatan i Stockholm en parke-
ringsanmärkning på 400 kr avseende personbilen BES 048. Den 15
juli sändes en erinran till Björn Lindgren. Den 28 juli 1991 — dvs.
samma dag som Björn Lindgren meddelade rättelsebeslutet beträffande
anmärkningen den 15 juli 1991 — meddelade han ett rättelsebeslut
också i fråga om denna anmärkning (löpnummer 1381/91). Som
klagande hade antecknats Björn Lindgrens mor, Karin Lindgren.
1994/95: JO 1
106
Förhör med Björn Lindgren
1994/95: JO 1
Björn Lindgren hördes som misstänkt för tjänstefel enligt 20 kap. 1 §
brottsbalken bestående i att han genom de två besluten om rättelse den
28 juli 1991 brutit mot jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvalt-
ningslagen (1986:223) och därigenom vid myndighetsutövning uppsåt-
ligen eller i varje fall av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för
uppgiften.
Han delgavs vidare misstanke om osant intygande (grovt brott) enligt
15 kap. 11 § brottsbalken alternativt tjänstefel bestående i att han i
beslutet den 21 maj 1991 hade lämnat osann uppgift genom att oriktigt
anteckna sin svägerska Gunilla Lindblom som klagande. Detta förfa-
rande, som innefattat missbruk av tjänsteställning, har inneburit fara i
bevishänseende. Alternativt gjordes gällande att gärningen utgjort tjäns-
tefel på samma skäl som angetts i fråga om de två rättelsebesiuten den
28 juli 1991.
Björn Lindgren bestred vid förhör ansvar för tjänstefel. Han vitsor-
dade att han hade varit registrerad ägare till de aktuella bilarna, att
han beslutat om rättelserna och att han varit medveten om att besluten
avsett hans svägerska, hustru resp. mor. Han medgav att han hade varit
oaktsam när han trots detta hade fattat rättelsebesluten men hävdade
att han inte hade insett att han med hänsyn till jävsbestämmelserna
inte haft rätt att besluta i ärendena. Han gjorde vidare gällande att
besluten i sak var riktiga.
Björn Lindgren bestred även ansvar för osant intygande. Han min-
des visserligen inte med säkerhet att han talat med Gunilla Lindblom
om saken men eftersom han antecknat henne som klagande måste han
ha gjort detta. Han skulle nämligen i annat fall aldrig ha angett henne
som klagande. Med anledning av att han den 21 maj tjänstgjorde som
yttre befäl uppgav han att han vid detta tillfälle på grund av muntlig
delegation hade haft vakthavande befäls behörighet att meddela rättel-
sebeslut. — — —
Författningsregleringen m.m.
Om en parkeringsanmärkning meddelas och fordonets förare eller
ägare anser att så ej bort ske, får han enligt 8 § lagen om felparkerings-
avgift ansöka om rättelse hos polismyndigheten i det polisdistrikt där
anmärkningen meddelades. Om ansökan bifalls undanröjer myndighe-
ten betalningsansvaret. Om ansökan om rättelse inte bifalls eller frågan
inte lämpligen kan prövas i denna ordning, erinras den som begärt
rättelse om möjligheten att bestrida betalningsansvar på det sätt som
anges i 9 §. Anmälan om bestridande av betalningsansvar enligt 9 § får
göras av fordonets ägare hos polismyndigheten i det polisdistrikt där
anmärkningen meddelades. Om myndigheten efter verkställd utred-
ning finner att betalningsansvar inte åligger den som bestritt ansvar,
skall den undanröja betalningsansvaret. Betalas inte en felparkeringsav-
gift inom föreskriven tid skall enligt 6 § fordonets ägare erinras om
107
betalningsansvaret och uppmanas att inom viss tid betala avgiften.
Betalas inte avgiften efter uppmaning skall ett åläggande utfärdas för
fordonets ägare att inom viss tid betala en förhöjd avgift.
I promemorian (Ds K 1973:6) som låg till grund för lagstiftningen
om felparkeringsavgift uttalades att det var nödvändigt att utforma
enkla och praktiska tillvägagångssätt för att framföra invändningar mot
ålagd felparkeringsavgift. Den enklaste formen — rättelse — skulle
innebära att föraren omedelbart uppsöker prövande myndighet och
anger varför han inte kan godta anmärkningen. Detta förfarande borde
användas endast i enklare fall som kunde avgöras snabbt (se prop.
1975/76:106 s. 21). I propositionen anförde föredraganden bl.a. att den
föreslagna ordningen med rättelse genom hänvändelse till polisvakt-
kontor eller dylikt i hög grad tillgodosåg önskan om ett enkelt och
snabbt system för att klara ut uppenbara misstag vid utfärdande av
parkeringsanmärkning (a. prop. s. 39).
I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för verkställighet
av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och förordningen (1976:
1128) om felparkeringsavgift (FAP 695-1) föreskrivs att ansökan om
rättelse kan göras muntligt och bör ske i nära anslutning till att
anmärkningen utfärdats. Vidare föreskrivs att en förutsättning för att
rättelseförfarande skall kunna tillämpas är att invändningen omedel-
bart kan prövas och beslut omedelbart meddelas; invändningen skali
sålunda inte kräva någon egentlig utredning.
Fram till den 1 juli 1987 gällde vid Polismyndigheten i Stockholm
tjänsteföreskrifter angående tillämpning av lagen om felparkeringsav-
gift och förordningen om felparkeringsavgift (1977-03-28, Nr 197
CAB/2). I samband med att de tidigare gällande orderna i myndighe-
tens ordersamling den 1 juli 1987 förlorade sin ställning som föreskrif-
ter i lagens mening, meddelades bl.a. att föreskrifterna endast kunde
användas som allmänna råd. Den 28 juni 1991 utfärdades ett tjänste-
meddelande, TjM 1991:3 127-C, vari meddelades att ordersamlingen
inte längre kunde användas som allmänna råd. 1 tjänstemeddelandet
upplystes därutöver att ordersamlingen i vissa avseenden kunde tjäna
som ett hjälpmedel att finna information.
De aktuella tjänsteföreskrifterna, som således kunnat användas som
allmänna råd under i varje fall en stor del av den tidsperiod som
utretts i JO:s ärenden, innehåller bl.a. att rättelse skall ske restriktivt
och endast om förseelsen kan bedömas som klart ursäktlig eller när
det är fråga om invändningar vars bärkraft kan prövas omedelbart,
t.ex. när felaktig siffer- eller bokstavskombination har angetts, plats
eller gatunummer saknas eller har angetts felaktigt, utfärdaren har
glömt att anteckna/signera parkeringsanmärkningen eller tillfällig dis-
pens från förbud att stanna eller parkera har meddelats.
Enligt arbetsordning för Stockholms polisdistrikt fastställd den 24
september 1984 hade lägst biträdande vakthavande beSl på ordningsav-
delningen rätt att pröva frågor om rättelse av parkeringsanmärkning
enligt lagen om felparkeringsavgift.
Vid förhör vid JO-ämbetet med vakthavande befälen polisinspektö-
rerna Lars Christianson, Bo Asplund och Claes Lagerqvist, alla vid
1994/95: JO 1
108
Norrmalmspolisen, har upplysts att det har varit vanligt att vakthavan-
de befäl genom muntlig delegation och utan att saken dokumenterats
har lämnat över vaktuppdraget till exempelvis yttre befäl samt att yttre
befäl under sin första arbetsdag i "turen" har handlagt ärenden och
därvid bl.a. beslutat om rättelse av parkeringsanmärkningar.
Enligt en ny delegationsordning för Polismyndigheten i Stockholm
(AL 127-75/91) gäller fr.o.m. den 1 juli 1991 att lägsta beslutsnivå
avseende beslut om rättelse av parkeringsanmärkning är inspektör.
Fr.o.m. den 1 juni 1992 gäller en polisområdesorder (POlc-O 1992:5
101-A) för Norrmalmspolisen enligt vilken de lägsta beslutnivåerna
avseende rättelsebeslut är vakthavande befäl och receptionsinspektör.
Enligt 11 § första stycket 1 förvaltningslagen (1986:223) är den som
skall handlägga ett ärende jävig om saken angår honom själv eller hans
make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller
om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för
honom själv eller närstående. Enligt paragrafens andra stycke bortses
emellertid från jäv om frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar
betydelse. Den som är jävig får enligt 12 § första stycket förvaltningsla-
gen inte handlägga ärendet. Han får dock vidta åtgärder som inte
någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den som känner till en
omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skall enligt andra
stycket i samma paragraf självmant ge det till känna.
De straffbestämmelser som aktualiserats i ärendet återfinns i 15 kap.
11 § och 20 kap. 1 § brottsbalken.
Enligt förstnämnda lagrum skall bl.a. den som i intyg eller annan
urkund lämnar osann uppgift om vem han är eller om annat än egna
angelägenheter dömas för osant intygande, om åtgärden innebär fara i
bevishänseende. Brottet kan vara att anse som grovt bl.a. om det
innefattar missbruk av tjänsteställning.
I den senare bestämmelsen föreskrivs att den som uppsåtligen eller
av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlå-
tenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänste-
fel, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är att anse
som ringa.
Bedömning
Remissärendet
— — — Av förarbetena till lagen om felparkeringsavgift framgår att
rättelse skall avse enklare fall och att rättelseinstitutet är till för att
man skall kunna klara ut uppenbara misstag vid utfärdandet av
parkeringsanmärkningar. Detta utvecklas närmare i Rikspolisstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd i frågan (FAP 695-1), där det bl.a.
föreskrivs att en förutsättning för att rättelseförfarandet skall kunna
tillämpas är att invändningen omedelbart kan prövas och beslut ome-
delbart meddelas. Det föreskrivs vidare att ansökan om rättelse bör ske
i nära anslutning till att anmärkningen utfärdats.
1994/95:JO1
109
De tjänsteföreskrifter som fram till den 28 juni 1991 kunnat använ-
das som allmänna råd har gett viss ledning för bedömningen i sak.
Enligt dessa skulle rättelseinstitutet användas restriktivt och endast om
förseelsen kunde bedömas som klart ursäktlig eller när det var fråga
om invändningar av närmast formell natur vilkas bärkraft kunde
prövas omedelbart.
Den polispersonal som har hörts under förundersökningen har
framfört olika åsikter om i vilka fail rättelse kan ske, vilka inte alltid
stått i fullständig överensstämmelse med vad som kan utläsas ur de nu
nämnda texterna.
Ett par av de hörda polismännen har framfört den uppfattningen att
en polisman bör ha samma rätt som vilken annan person som helst att
få en felaktig parkeringsanmärkning rättad. Jag har självfallet inte
någon erinran mot en sådan ståndpunkt. Det kan emellertid konstate-
ras att antalet befattningshavare vid polisen är påfallande stort i det
material som har undersökts. An mer anmärkningsvärt är det förhål-
landet att i fråga om det stora flertalet av de befattningshavare, vilkas
förhållanden har utretts närmare, så gott som samtliga de parkerings-
anmärkningar som har iakttagits under utredningen har blivit undan-
röjda genom rättelsebeslut.
Det är uppenbart att dessa omständigheter är ägnade att väcka
misstankar om att rättelse har beviljats på ett oegentligt sätt kolleger
emellan. Eftersom besluten om rättelse inte innehåller någon motive-
ring har det emellertid inte varit möjligt att i efterhand utreda vilka
omständigheter som har lagts till grund för de enskilda rättelsebeslu-
ten. Jag saknar därför underlag för att i fråga om något av de beslut
som granskats närmare påstå att det har saknats godtagbara skäl för
det. Det kan dock konstateras att det i fråga om huvuddelen av de
granskade anmärkningarna inte föreligger något sådant formellt fel
som enligt polismyndighetens tjänsteföreskrifter i ämnet skulle kunna
föranleda rättelse.
Frågan om i vilken ordning man skall utreda misstankar mot
polispersonal avseende brott eller förseelser i tjänsten har diskuterats i
skilda sammanhang. Den självklara utgångspunkten har därvid varit att
ärenden av detta slag måste utredas i sådana former att det inte ges
grund för misstankar att utredningarna brister i saklighet och opartisk-
het.
Också när en polismyndighet som här handlägger ärenden som rör
befattningshavare inom polisväsendet i dessas egenskap av privatperso-
ner måste detta ske i sådan ordning att det inte finns något utrymme
för förmodanden att beslutsfattaren har låtit sitt ställningtagande påver-
kas av ovidkommande omständigheter.
Enligt min mening har det tillämpade rättelseförferandet inte gett
erforderliga garantier för att handläggningen uppfyller de krav på
objektivitet som måste ställas på all myndighetsutövning. — — — Jag
vill emellertid understryka att jag delar länsstyrelsens uppfattning att
det generellt bör gälla att beslut om rättelse motiveras och att be-
slutsblanketten därför bör förses med förtryckta beslutsmotiveringar på
det sätt som länsstyrelsen har föreslagit.
1994/95: JO 1
110
I likhet med länsstyrelsen anser jag vidare att det inte kan godtas att
rättelseförfarandet, på det sätt som har skett i flera fall, tillämpas sedan
mer en högst ett par dagar förflutit efter det att en parkeringsanmärk-
ning har utfärdats. Jag vill i detta sammanhang erinra om de uttalan-
den som görs i frågan i FAP 695-1.
Jag vill också peka på det ansvar som polismyndighetens ledning har
för att rättelseförfarandet tillämpas på ett korrekt sätt. Det är en
uppgift för denna att på det sätt som nämns i länsstyrelsens yttrande se
till att berörd personal informeras om gällande bestämmelser i ämnet
och att det sker kontroll av hur rättelseinstitutet tillämpas i praktiken.
De iakttagelser som jag har gjort i ärendet föranleder mig att för
kännedom översända exemplar av detta beslut till trafikutskottet, Justi-
tiedepartementet, Kommunikationsdepartementet och Rikspolisstyrel-
sen.
Ärendet 3065-1991 är härmed avslutat.
Förundersökningen
Förundersökningen har inriktats på 19 rättelsebeslut — avseende 17
anmärkningar — vilka fattats av Norrmalmspolisen under perioden
den 1 januari—den 30 september 1991. Tre av dessa beslut har fattats
av Björn Lindgren och avsett bilar som han själv var registrerad ägare
till.
De felparkeringsavgifter som undanröjts genom Björn Lingrens tre
beslut uppgår till sammanlagt 1 500 kr. De personer som i besluts-
handlingarna har antecknats som klagande har varit nära anhöriga till
honom, nämligen hans svägerska, hustru resp. mor. Den förundersök-
ning som har ägt rum med anledning av Björn Lindgrens åtgärder har
avsett misstanke om tjänstefel och osant intygande.
Björn Lindgren har bestritt ansvar för tjänstefel. Han har emellertid
vitsordat att han varit registrerad ägare till de aktuella bilarna, att han
beslutat om rättelserna och att han varit medveten om att besluten
avsett hans svägerska, hustru resp. mor. Han har vidare medgett att
han varit oaktsam när han trots detta meddelat rättelsebesluten men
hävdat att han inte insett att han på grund av jävsbestämmelserna inte
haft rätt att besluta i ärendena. Han har vidare gjort gällande att
besluten i sak varit riktiga.
Björn Lindgren har bestritt ansvar också för osant intygande. Som
grund för bestridandet har han uppgett att han visserligen inte med
säkerhet kan erinra sig att han talat med Gunilla Lindblom om den
aktuella parkeringsanmärkningen men att han måste ha gjort detta
eftersom han antecknat henne som klagande, något som han i annat
fall inte skulle ha gjort.
Jag tar inledningsvis upp frågan om Björn Lindgrens behörighet att
besluta om rättelse av parkeringsanmärkningar. Den 28 juli 1991
tjänstgjorde han som vakthavande befäl och hade därmed sådan behö-
righet. När han meddelade rättelsebeslutet av den 21 maj 1991 tjänst-
gjorde han däremot som yttre beSl och saknade enligt gällande arbets-
ordning rätt att besluta om rättelse av parkeringsanmärkningar. Mot
1994/95: JO 1
111
bakgrund av den praxis som uppenbarligen hade utbildats vid Norr-
malmspolisen i fråga om yttre befäls befogenheter i det aktuella
avseendet anser jag emellertid inte att hans felaktiga handlande i detta
hänseende är sådant att det i sig kan föranleda ansvar för tjänstefel. Jag
nöjer mig i denna del med att konstatera att de oklarheter som kan ha
förekommit får anses vara undanröjda genom den polisområdesorder
som sedan den 1 juni 1992 gäller för Norrmalmspolisen.
Vad sedan gäller de sakliga förutsättningarna för de tre rättelsebeslut
som Björn Lindgren själv fattat har det inte varit möjligt att vederlägga
hans påstående att det funnits godtagbar grund för dessa. Jag kan
således inte styrka att Björn Lindgren haft någon ekonomisk vinning
av sina beslut, även om det självfallet har legat i hans intresse att
anmärkningarna undanröjdes.
Eftersom ärendena rört Björn Lindgren och nära anhöriga till
honom på det sätt som avses i 11 § första stycket 1 förvaltningslagen
har han emellertid varit jävig. Han har därför enligt 12 § förvaltnings-
lagen inte haft rätt att handlägga ärendena. Undantagsregeln i 11 §
andra stycket förvaltningslagen, att från jäv bortses när frågan om
opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse, har inte varit tillämplig.
Med anledning av Björn Lindgrens påstående att han inte varit
medveten om att det förelegat en jävssituation vill jag framhålla att
begreppet jäv torde vara välbekant för de allra flesta liksom det
förhållandet att en befattningshavare vid en myndighet inte får använ-
da sin ställning till att besluta i egen sak eller i angelägenheter som rör
hans närmaste.
Jag håller det för uteslutet att en polisman inte skulle vara väl
medveten om jävsreglernas innebörd i det här aktuella hänseendet.
Som kommer att framgå av det följande anser jag att Björn Lindgren
vad gäller beslutet den 21 maj 1991 i själva verket aktivt har försökt
dölja att han befann sig i en jävssituation när han fattade detta. Hans
påstående att han inte insett att jävsreglerna är tillämpliga i ärenden
om rättelse av parkeringsanmärkningar förtjänar således enligt min
mening inte avseende.
Inte heller Björn Lindgrens uppgift att han inte tänkte på att han
var registrerad som ägare till de aktuella bilarna förtjänar tilltro. Jag
vill här särskilt peka på att det i fråga om två av de tre parkeringsan-
märkningarna hade skickats ut erinringar om betalningansvaret till
Björn Lindgren. Det kan tilläggas att invändningen saknar avgörande
rättslig betydelse, eftersom jävsreglerna som nyss nämnts avser också de
fall där ärendet rör en nära anhörig till den som handlägger det.
Jag gör mot denna bakgrund gällande att Björn Lindgren vidtagit
rättelserna med sådan insikt om de faktiska och rättsliga förhållandena
att han vid myndighetsutövning uppsåtligen åsidosatt vad som gällt för
uppgiften. Under alla förhållanden innefattar Björn Lindgrens åtgärder
straffbar oaktsamhet. Han har således genom sitt förfarande gjort sig
skyldig till tjänstefel.
Björn Lindgrens tjänstefel kan enligt min mening, oavsett om det
slutligen skulle befinnas att de begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet,
inte anses vara ringa. Jag vill i detta hänseende särskilt peka på
1994/95: JO 1
1 12
verksamhetens art. Av ett uttalande i förarbetena till tjänstefelsbestäm-
melsen framgår att kraven på korrekt handläggning är särskilt stora
inom rättsväsendet (prop. 1988/89:113 s. 25). Ett av huvudsyftena med
en straffregel om felbeteenden vid myndighetsutövning är att upprätt-
hålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten. Det
förhållandet att en polisman vid myndighetsutövning själv tar sig rätt
är ägnat att allvarligt skada tilltron till polisverksamheten, oavsett om
det kan styrkas att han har haft någon ekonomisk vinning av sitt
handlande eller ej. Av betydelse i sammanhanget är vidare att det i
detta fall inte har rört sig om en engångsföreteelse.
I fråga om rättelsen den 21 maj 1991 har Björn Lindgren antecknat
sin svägerska Gunilla Lindblom som klagande. Gunilla Lindblom har
emellertid uppgett att hon aldrig fått någon parkeringsanmärkning vid
de tillfällen då hon lånat Björn Lindgrens bil. Hon har vidare med
bestämdhet förklarat att hon inte talat med Björn Lindgren om någon
parkeringsanmärkning och att hon inte begärt att Björn Lindgren
skulle ombesörja rättelse av någon parkeringsanmärkning som hon
fått.
Jag anser det klarlagt att Björn Lindgren har antecknat Gunilla
Lindblom som klagande trots att hon över huvud taget inte har känt
till ansökningen om rättelse. Klagande har således i själva verket varit
Björn Lindgren. Hans förfarande att på detta sätt i urkund lämna en
oriktig uppgift har inneburit fara i bevishänseende. Förfarandet har
vidare innefattat missbruk av tjänsteställning. Björn Lindgrens syfte
har uppenbarligen varit att dölja att han beslutat i ett ärende som gällt
honom själv. Jag gör således gällande att Björn Lindgren har gjort sig
skyldig till osant intygande, vilket med hänsyn till omständigheterna
bör bedömas som grovt brott.
I enlighet med vad som sagts i det föregående har Björn Lindgrens
förfarande i samband med rättelsebeslutet den 21 maj 1991 i varje fall
utgjort ett tjänstefel som inte kan anses vara ringa.
Mot bakgrund av det anförda väckte chefsJO Eklundh åtal mot Björn
Lindgren för osant intygande (grovt brott) enligt 15 kap. 11 § brotts-
balken alternativt tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken och för
tjänstefel enligt följande gärningsbeskrivningar.
Osant intygande (grovt brott) alternativt tjänstefel
Polisinspektören Björn Lindgren, Polismyndigheten i Stockholm, be-
slutade den 21 maj 1991 enligt 8 § lagen (1976:206) om felparkerings-
avgift om rättelse av en den 26 mars 1991 utfärdad parkeringsanmärk-
ning avseende en bil som han var registrerad ägare till (beslut löpnum-
mer 1044/91). Björn Lindgren lämnade därvid osann uppgift genom att
oriktigt anteckna sin svägerska som klagande.
Björn Lindgrens förfarande, som innefattat missbruk av tjänsteställ-
ning, har inneburit fara i bevishänseende.
Alternativt görs gällande att Björn Lindgren genom att handlägga
och besluta i ärendet trots att han var registrerad ägare till bilen brutit
mot jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223)
1994/95: JO 1
113
8 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
och härigenom vid myndighetsutövning uppsåtligen eller i varje fall av
oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgiften. Gärningen kan inte
anses vara ringa.
Tjänstefel
Den 28 juli 1991 beslutade Björn Lindgren enligt 8 § lagen (1976:206)
om felparkeringsavgift om rättelser av två parkeringsanmärkningar
avseende en bil som han var registrerad ägare till (beslut löpnummer
1376/91 resp. 1381/91). Förare av bilen vid överträdelserna var Björn
Lindgrens hustru resp. mor.
Genom att handlägga och besluta i dessa ärenden har Björn Lind-
gren brutit mot jävsbestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen.
Björn Lindgren har härigenom vid myndighetsutövning uppsåtligen
eller i varje fall av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgiften.
Gärningarna kan inte anses vara ringa.
Stockholms tingsrätt, avd. 13, meddelade dom den 17 december 1993.
Domen innehöll bl.a. följande.
Ansvarsfrågan
Lindgren har erkänt att han av oaktsamhet åsidosatt gällande jävsbe-
stämmelser och att han därigenom gjort sig skyldig till tjänstefel. Han
har förnekat vad åklagaren i övrigt lagt honom till last.
Åklagaren har uppgivit: Lindgren har varit registrerad ägare till
personbilen MJB 092 av märket Nissan under tiden den 28 september
1989—den 31 maj 1991. Han har varit registrerad ägare till personbi-
len BES 048 av märket Peugeot under tiden den 30 maj 1991—den 29
september 1991. Vad avser Nissanbilen med regjstreringsnumret MJB
092 har ett stort antal rättelser av parkeringsanmärkningar verkställts.
Angående Peugeotbilen har jämväl sådana rättelser verkställts. An-
märkningsvärt är att såvitt avser sistnämnda bil två parkeringsanmärk-
ningar, den ena i Vaxholm och den andra i Solna, ej undanröjts samt
att ej heller parkeringsanmärkningar efter det att tidningar publicerat
artiklar i saken blivit undanröjda. Vad angår åtalspunkt 1 skall under-
strykas att påminnelse om parkeringsanmärkningen den 24 april 1991
tillställts Lindgren i egenskap av registrerad ägare till bilen.
Lindgren har berättat: Det är riktigt att han varit registrerad ägare
till då båda bilarna. Den 26 mars 1991 hade hans hustrus syster,
Gunilla Lindblom, lånat Nissanbilen. Detta berättade Lindgrens hustru
när han fatt påminnelse om parkeringsanmärkningen. Hans hustru
talade då med sin syster, som uppgav att hon ej fått någon parkerings-
anmärkning. Det troliga är att annan bilist tagit parkeringsanmärk-
ningen från Nissanbilen och satt den på sin egen bil för att på så sätt
själv undvika parkeringsanmärkning. Lindgren talade sedan själv med
Gunilla Lindblom i telefon varvid hon uppdrog åt honom att undan-
röja parkeringsanmärkningen. Det är idag svårt att redogöra för grun-
den till i målet ifrågavarande rättelser. Vad avser Nissanbilen var
vägmärken ej kontrollerade och någon parkeringsanmärkning hade ej
funnits anbragd på bilen. Vad angår jävsfrågan har han ej haft en
tanke på att han varit registrerad ägare till bilarna när rättelserna
gjordes. Han har ej tänkt på jävssituationen i förhållande till sökande-
na.
Åklagaren har åberopat Gunilla Lindblom som vittne. Hon har
emellertid enligt bestämmelsen i 36 kap. 3 § rättegångsbalken förklarat
sig vara ej villig att avlägga vittnesmål.
Tingsrätten gör följande bedömning.
1994/95: JO 1
114
Vad avser åtalet för osant intygande har Lindgrens påståenden ej blivit
vederlagda. Det kan ej anses vara ställt utom allt rimligt tvivel att han
lämnat osann uppgift. Vid denna prövning kan åtalet för osant inty-
gande ej vinna bifall.
Vidkommande åtalet för tjänstefel har Lindgren erkänt denna gär-
ning. Vad angår frågan om gärningen begåtts uppsåtligen eller av
oaktsamhet beaktar tingsrätten följande omständigheter.
Lindgren har varit registrerad ägare till båda bilarna. Han måste ha
tillställts handlingar rörande bilarna avseende skatt, försäkring och
dylikt. Tillika har han redan den 24 april 1991 i egenskap av ägare
tillställts påminnelse om parkeringsanmärkningen den 26 mars 1991.
Rättelserna har avsett hans moder, hustru och svägerska vilket måste
ha varit ägnat för Lindgren att fästa särskilt avseende till vilken bil om
vilken det varit fråga. Hans påstående att han ej haft en tanke på att
han varit registrerad ägare till bilarna förtjänar under angivna förhål-
landen ej avseende.
Vad angår jävsfrågan framstår det som en självklarhet att en befatt-
ningshavare vid en myndighet inte far använda sin ställning till att
besluta i egen sak eller i angelägenheter som rör hans närmaste.
Tingsrätten håller det för uteslutet att en polisman i Lindgrens tjänste-
ställning inte skulle vara medveten om detta. Till hans invändning att
han ej tänkt på jävssituationen kan tingsrätten därför ej sätta tilltro.
Av angivna skäl finner tingsrätten att Lindgren vidtagit rättelserna
med insikt om de faktiska och rättsliga förhållanden som rått. Lind-
gren har således enligt tingsrättens mening uppsåtligen åsidosatt vad
som gällt vid myndighetsutövningen.
Tjänstefelet är ej att anse som ringa.
Påföljdsfrågan
Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen har i yttrande den 17
november 1993 funnit att omständigheterna synes vara sådana att
Lindgren inte kommer att skiljas från sin befattning om han fälls till
ansvar enligt åtalet.
1 målet är fråga om uppsåtligt tjänstefel. Ett beteende av det slag,
vartill Lindgren befunnits skyldig, är ägnat att allvarligt skada tilltron
till de rättsvårdande myndigheterna. Av angivna skäl anser tingsrätten
enbart böter ej vara en tillräckligt ingripande påföljd. Tingsrätten
finner villkorlig dom jämte böter vara den för Lindgren lämpligaste
påföljden.
Tingsrätten dömde Björn Lindgren för tjänstefel enligt 20 kap. 1 §
brottsbalken till villkorlig dom och 50 dagsböter.
(Dnr 1001-1991)
I ett beslut den 28 april 1992 i ett klagoärende fann chefsJO Eklundh ut-
rett att kriminalinspektörerna Rune Berglund och John Jönsson vid
Polismyndigheten i Landskrona under en brottsutredning utan laga
stöd berett sig tillträde till en persons bostadslägenhet. Enligt chefsJO
utgjorde förfarandet tjänsteförseelse enligt 10 kap. 1 § lagen (1976:600)
1994/95: JO 1
115
om offentlig anställning (LOA). Frågan om disciplinpåföljd överlämna-
des därför till Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen för pröv-
ning.
Under ärendets handläggning hos Rikspolisstyrelsen lämnade John
Jönsson sin tjänst med ålderspension varför frågan om disciplinpåföljd
för hans del förföll.
När det gäller Rune Berglund fann Rikspolisstyrelsen, personalan-
svarsnämnden, i ett beslut den 16 september 1992, att han genom att
bereda sig tillträde till lägenheten av oaktsamhet hade åsidosatt vad
som ålegat honom i anställningen och ålade honom disciplinpåföljd i
form av varning.
Rune Berglund väckte talan vid Landskrona tingsrätt med yrkande
att disciplinpåföljden skulle undanröjas. 1 en senare till tingsrätten
inkommen komplettering utvecklade han, genom sitt ombud, grunden
för sin talan. I denna skrift angavs Rikspolisstyrelsen som motpart i
tvisten. Tingsrätten utfärdade stämning mot Rikspolisstyrelsen, perso-
nalansvarsnämnden, att svara på vad Rune Berglund yrkat och anfört.
Rikspolisstyrelsen avgav svaromål. I en senare till tingsrätten ingiven
skrivelse påtalade Rikspolisstyrelsen med hänvisning till innehållet i
7 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens
ombudsmän att styrelsen inte var rätt svarandepart i tvisten. Tingsrät-
ten utfärdade då stämning mot "staten genom Riksdagens ombuds-
män" med föreläggande att inkomma med skriftligt svaromål.
Med anledning därav anförde chefsJO i en skrivelse till tingsrätten
bl.a. följande.
Huvudregeln är att det i arbetstvister är Statens arbetsgivarverk —
eller de myndigheter till vilka verket delegerat sina uppgifter — som i
sin egenskap av företrädare för staten som arbetsgivare uppträder som
motpart till arbetstagare vid myndigheter som lyder under regeringen.
Om arbetstagaren, som i detta mål, anger Rikspolisstyrelsen som sin
motpart är hans talan således att betrakta som riktad mot staten som
arbetsgivare, vilken därvid företräds av Rikspolisstyrelsen.
Beträffande beslut om disciplinansvar som tillkommit efter anmälan
av en justitieombudsman gäller emellertid enligt lagen med instruktion
för Riksdagens ombudsmän särskilda regler. Om en befattningshavare
har sökt ändring i ett beslut om disciplinansvar som har tillkommit
efter anmälan av en justitieombudsman, företräder justitieombudsman-
nen enligt 7 § andra stycket nämnda lag det allmänna som befattnings-
havarens motpart i tvisten (SFS 1987:995).
Denna bestämmelse ingår i ett regelsystem som ursprungligen till-
kom med anledning av 1975 års ämbetsansvarsreform och som syftade
till att vid avskaffandet av straffansvaret för tjänstefel ge justitieombuds-
männen andra reaktionsmöjligheter som kunde upprätthålla effektivi-
teten i deras verksamhet (se t.ex. SOU 1975:23 s. 165 f.). Genom
bestämmelser i 7 § lagen (1975:1057) med instruktion för justitieom-
budsmännen gavs ombudsmännen av detta skäl en särskild partsställ-
ning i disciplinprocessen (KU 1975/76:22 s. 61). Av förarbetena till den
nuvarande bestämmelsen i ämnet (prop. 1986/87:160 s. 28) framgår att
JO i arbetstvister av här aktuellt slag har ställning som part på
1994/95: JO 1
116
arbetsgivarsidan; motsättningsvis kan utläsas att JO däremot inte —
som Statens arbetsgivarverk — företräder staten som arbetsgivare. Det
kan i fråga om JO:s ställning som part i en disciplinprocess vidare
hänvisas till rättsfallet AD 1985:10.
En justitieombudsman har således en självständig partsställning när
han för en talan av det slag som här är aktuell; han företräder ett
allmänt intresse men däremot inte rättssubjektet staten.
Justitieombudsmännens saklegitimation i arbetstvister av här aktu-
ellt slag är exklusiv (jfr a. prop. s. 28). Saklegitimation är en tvingande
processförutsättning. Avsaknaden av en sådan processförutsättning
skall föranleda att rätten självmant avvisar käromålet (se Gullnäs m.fl.
Rättegångsbalken Del l,s. 11:4).
Det i målet aktuella disciplinbeslutet har tillkommit efter anmälan
av mig. Jag är således ensam behörig att vara svarande i målet. Den i
målet väckta talan är emellertid inte riktad mot mig utan mot Rikspo-
lisstyrelsen som företrädare för staten som arbetsgivare. Den har såle-
des riktats mot ett subjekt som saknar saklegitimation. Som framgår av
det föregående har tingsrätten därför haft att avvisa käromålet.
Sedan rätten gjorts uppmärksam på att talan riktats mot fel part, har
den emellertid i stället utfärdat stämning mot Riksdagens ombudsmän
som företrädare för staten efter det att den först — i enlighet med
kärandens angivande av svarandeparten i målet — utSrdat stämning
mot Rikspolisstyrelsen. Någon möjlighet att göra denna förändring på
svarandesidan finns inte.
Som redan nämnts kan nämligen varken myndigheten Riksdagens
ombudsmän eller justitieombudsmännen personligen i rättegång upp-
träda som företrädare för staten som arbetsgivare. Denna roll tillkom-
mer exklusivt Statens arbetsgivarverk och de myndigheter under rege-
ringen till vilka verket delegerat sina uppgifter.
Rättens åtgärd att utSrda stämning mot Riksdagens ombudsmän
innebär därför i realiteten att rätten bytt ut den av käranden angivna
svarandeparten mot en annan part. Rättslig grund för en sådan åtgärd
saknas emellertid. Reglerna om partssuccession, som för övrigt förut-
sätter en särskild processhandling, är inte tillämpliga i ett fall som
detta.
Rikspolisstyrelsens skrivelse den 14 december 1992 bör uppfattas
som innefattande ett yrkande om avvisning av käromålet. Enligt vad
handlingarna i akten utvisar har något rättens ställningstagande till
detta yrkande inte gjorts varför staten företrädd av Rikspolisstyrelsen
kvarstår som svarande i målet. Som jag redan sagt anser jag att
käromålet skall avvisas. I avvaktan på att denna fråga prövas finner jag,
mot bakgrund av vad som ovan anförts, inte anledning att ingå i
svaromål i sak.
Landskrona tingsrätt anförde i ett beslut under rättegången den 23
mars 1993 bl.a. följande.
Rune Berglunds talan är att betrakta som riktad mot staten som
arbetsgivare.
1994/95:JO1
117
En talan enligt nämnda lagrum i LOA har karaktären av ett
överklagande av arbetsgivarens beslut. Det framgår inte mot vem en
sådan talan skall väckas men det torde framstå som klart att talan skall
foras mot arbetsgivaren dvs. staten för Rune Berglunds del.
Av 7 § 2 st lagen med instruktion för riksdagens ombudsmän
framgår att vid talan av nu ifrågavarande slag skall staten ("det allmän-
na") företrädas av justitieombudsman som part. Enligt författningstex-
ten skall således justitieombudsmannen företräda staten och inte en-
bart ett allmänt intresse. Detta hindrar inte att justitieombudsmannen
processuellt kan uppträda som part dock företräder han staten i denna
egenskap. Enligt tingsrättens mening strider det således mot författ-
ningstexten att betrakta justitieombudsmannen som ett självständigt
rättssubjekt som inte företräder staten.
Det föreligger mycket sällan någon tvekan om vem som skall upptas
som motpart vid ett överklagande. För en arbetstagare som vill föra
talan mot ett beslut om disciplinpåföljd måste det te sig naturligt att
uppta arbetsgivaren som motpart. Det ter sig emellertid inte naturligt
att av en arbetstagare kräva att han skall känna till innehållet i
instruktionen för riksdagens ombudsmän och att han dessutom skall
försöka sig på en tolkning av en dunkel författningstext. Det skulle
därför framstå som uppenbart obilligt om Rune Berglund skulle gå
förlustig sin rätt att föra talan även om justitieombudsmannen skulle
anses utgöra ett självständigt rättssubjekt som inte företräder staten.
På grund av det anförda finner tingsrätten inte skäl att avvisa Rune
Berglunds talan.
Sedan chefsJO anmält missnöje mot beslutet bestämde tingsrätten att
talan mot beslutet fick föras särskilt. I sin besvärsinlaga till Arbetsdom-
stolen anmärkte chefsJO inledningsvis att han förde besvärstalan i eget
namn och inte i den roll som ställföreträdare för staten som tingsrätten
velat ålägga honom. ChefsJO yrkade att tingsrättens beslut skulle
undanröjas. Som grund för besvärstalan angavs att grovt rättegångsfel
förekommit vid tingsrätten genom att den tagit upp målet trots att det
förelegat ett rättegångshinder som domstolen självmant haft att beakta.
Till detta kom att tingsrätten fick anses ha utfärdat stämning mot ett
rättssubjekt som kärandens talan inte hade riktats mot, varvid tingsrät-
ten hade tillagt JO en ställning som ställföreträdare för staten som
arbetsgivare som JO lagligen inte kunde inneha.
I besvärsinlagan utvecklades resonemangen om vem som är arbetsta-
garens motpart i ett disciplinmål och om vad som avses med uttrycket
"det allmänna" enligt följande.
Allmänt om disciplinprocessen
I målet är fråga om överprövning av ett beslut varigenom disciplinpå-
följd har ålagts en statligt anställd befattningshavare. Frågor om disci-
plinansvar enligt 10 kap. lagen (1976:100) om offentlig anställning
(LOA) prövas enligt 15 kap. 3 § LOA i första instans av den myndig-
het som arbetstagaren lyder under om inte annat följer av lag eller av
föreskrift som regeringen meddelar. För förfarandet vid disciplinmyn-
digheten gäller förvaltningsrättsliga regler. Av 16 kap. 1 § LOA följer
att frågan om överprövning av ett beslut i ett disciplinärende däremot
skall handläggas av domstol enligt lagen (1974:371) om rättegången i
1994/95: JO 1
118
arbetstvister. En arbetstagare som vill söka ändring i ett beslut om
åläggande av disciplinansvar har enligt 16 kap. 2 § LOA att väcka talan
inom fyra veckor från den dag då han fick del av beslutet.
Den omständigheten att disciplinansvarsfrågan skall handläggas som
en arbetstvist innebär att rättegångsbalkens (RB) regler om dispositiva
tvistemål i betydande utsträckning blir tillämpliga på förfarandet. Av
42 kap. 2 § sammanställd med 33 kap. 1 § RB följer att käranden, när
han väcker talan, skall ange bl.a. mot vem hans talan riktas (jfr 4 kap.
8 § första stycket arbetstvistlagen). Kärandens angivande av motpart
blir avgörande för partsställningen i målet och därmed bindande såväl
för honom själv som för domstolen vid den fortsatta handläggningen
av målet (jfr 13 kap. 3 § och 42 kap. 5 § RB).
Vem är arbetstagarens motpart i ett disciplinmål?
Genom bestämmelsen i 2 § 6 förordningen (1989:517) med instruktion
för Statens arbetsgivarverk har regeringen uppdragit åt verket att i
arbetstvister företräda staten som arbetsgivare. Arbetsgivarverket Sr
med stöd av 4 § i förordningen lämna över uppgifter som annars
åligger verket till andra statliga myndigheter. Det ligger i sakens natur
att med uttrycket statliga myndigheter här endast åsyftas myndigheter
som lyder under regeringen. Rikspolisstyrelsen är en sådan myndighet.
Huvudregeln är alltså att det i arbetstvister är Statens arbetsgivarverk
— eller en myndighet till vilken verket har delegerat denna uppgift —
som i sin egenskap av företrädare för staten som arbetsgivare uppträder
som motpart till en arbetsgivare vid en myndighet som lyder under
regeringen. Om arbetstagaren, som i detta mål, anger Rikspolisstyrel-
sen som sin motpart är hans talan således att betrakta som riktad mot
staten som arbetsgivare, vilken därvid till följd av arbetsgivarverkets
bemyndigande företräds av Rikspolisstyrelsen.
Förhållandet mellan staten som arbetsgivare och den statligt anställ-
de arbetstagaren är väsentligen av civilrättslig natur och har sin grund
i ett mellan parterna träffat avtal. När Statens arbetsgivarverk eller en
annan under regeringen lydande myndighet företräder staten i en
arbetstvist uppträder staten således som den ena parten i en på avtal
grundad relation.
Beträffande beslut om disciplinansvar som tillkommit efter anmälan
av en justitieombudsman gäller emellertid enligt JO-instruktionen
särskilda regler. Om en befattningshavare har sökt ändring i ett beslut
om åläggande av disciplinansvar som har tillkommit efter en anmälan
av en justitieombudsman, företräder justitieombudsmannen enligt 7 §
andra stycket i instruktionen det allmänna som befattningshavarens
motpart i tvisten (SFS 1987:995).
JO:s ställning som part i en arbetstvist av det aktuella slaget bör ses
mot bakgrund av den ställning som JO-institutionen intar i den
svenska rättsordningen. Jag kan här peka på vad riksdagens konstitu-
tionsutskott anförde i detta hänseende i samband med beslutet om
1975 års JO-reform (KU 1975/76:22 s. 48 f.).
1994/95: JO 1
119
Utskottet framhöll att JO-ämbetet enligt regeringsformen är ett av
riksdagens kontrollorgan och att JO:s huvuduppgift är att tillvarata
den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de
offentliga organens sida. Utskottet underströk vidare att JO-ämbetet
var och i framtiden borde förbli ett organ av extraordinär natur för
medborgarnas rättssäkerhet och att ämbetet sålunda inte var avsett att
ersätta den tillsyn och rättskipning som ankommer på andra organ i
samhället. Detta sades följa av att JO saknar befogenhet att ändra eller
upphäva felaktiga beslut. JO-ämbetet skiljer sig enligt utskottet därige-
nom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen.
Utskottet erinrade också om att riksdagen i samband med 1967 års
reform av JO-ämbetet hade understrukit att tillgången till en utanför
den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institu-
tion som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som
den enskilde kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas
verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsord-
ningen. Denna självständighet — som gäller även gentemot riksdagen,
som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden —
sades vara institutionens främsta kännetecken och grunden för dess
betydelse.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att justitieombuds-
männen har en helt fristående ställning i förhållande till de myndighe-
ter som står under deras tillsyn. Hit hör bl.a. den statliga myndighets-
organisationen som lyder under regeringen. Det är uppenbart att det
inte skulle vara förenligt med JO:s särskilda ställning som extraordi-
närt organ under riksdagen att en justitieombudsman i sin tillsynsverk-
samhet uppträder som företrädare för denna organisation i en rätte-
gång. Det kan tilläggas att det i JO:s tillsynsverksamhet inte föreligger
någon som helst civilrättslig relation mellan JO och arbetstagare vid
under regeringen lydande myndigheter eller vid andra myndigheter
och institutioner under JO:s tillsyn.
JO-ämbetet har alltsedan sin tillkomst haft ställning som ett åklagar-
ämbete. I samband med 1975 års ämbetsansvarsreform avskaffades
straffensvaret för tjänstefel. I syfte att ge ombudsmännen andra reak-
tionsmöjligheter som kunde upprätthålla effektiviteten i deras verk-
samhet infördes i 7 § lagen (1975:1057) med instruktion för justitieom-
budsmännen en bestämmelse enligt vilken ombudsmännen gavs en
särskild partsställning i disciplinprocessen (KU 1975/76:22 s. 61 och
SOU 1975:23 s. 165 f.).
Frågan om justitieombudsmännens partsställning i arbetstvister av
nu aktuellt slag har därefter behandlats i förarbetena till den nuvaran-
de bestämmelsen i ämnet (prop. 1986/87:160 s. 28).
Det konstaterades där att det i normalfallet var Statens arbetsgivar-
verk som företrädde staten som arbetsgivare och som var motpart till
arbetstagarsidan. När JO genom 1975 års JO-reform tillerkändes parts-
ställning hos domstolen i vissa mål torde enligt propositionen avsikten
ha varit att JO i dessa mål ensam skulle vara part på arbetsgivarsidan.
Regleringen fick också anses ha denna innebörd när JO med stöd av
7 § första stycket JO-instruktionen som kärande förde talan vid dom-
1994/95JO1
120
stol om ändring i en disciplinmyndighets beslut. Detsamma gällde om
arbetstagaren hade fört talan om ändring i ett beslut som tillkommit
efter anmälan av JO.
I propositionen uttalades vidare att både arbetsgivarverket och JO
syntes kunna vara parter på arbetsgivarsidan i de fall där både arbetsta-
garen och JO hade sökt ändring vid domstol i ett beslut, som inte hade
tillkommit efter anmälan av JO. Eftersom en sådan — låt vara i
praktiken sannolikt sällsynt — situation föreföll olämplig, borde en
ändring göras i 7 § andra stycket JO-instruktionen så att denna kom
att överensstämma med 7 § andra stycket lagen (1975:1339) om Justi-
tiekanslerns tillsyn där det föreskrevs att Justitiekanslern (JK) ensam
var arbetstagarens motpart i tvister där han hade sökt ändring av
beslutet.
Det finns vad gäller frågan om JO:s självständiga partsställning i
disciplinprocessen vidare anledning att nämna att Arbetsdomstolen
under remissbehandlingen av denna fråga pekade på vissa problem
som JO:s talerätt skulle kunna skapa vid Arbetsdomstolen bl.a. i fråga
om eventuell interventionsrätt för den offentlige arbetsgivaren i sådana
mål (KU 1975/76:22 s. 33).
Utgångspunkten för samtliga de nu återgivna förarbetsuttalandena
om JO:s ställning i disciplinprocessen är uppenbarligen att JO och den
offentlige arbetsgivaren är att betrakta som i förhållande till varandra
självständiga parter. Att JO betecknas som part på arbetsgivarsidan
innebär inte att JO uppträder som ställföreträdare för den offentlige
arbetsgivaren utan har sin grund i att en arbetstvist definitionsmässigt
gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och därmed
förutsätter att det i processen finns en arbetsgivarsida och en arbetsta-
garsida (1 § första stycket arbetstvistlagen).
I frågan om JO:s ställning som part i ett mål om disciplinansvar kan
från praxis hänvisas till rättsfallet AD 1985:10, där JO Anders Wigelius
uppträdde som kärande i eget namn och likaså i eget namn ålades att
ersätta motparternas rättegångskostnader. Som jämförelse kan pekas på
partsställningen Svenska Polisförbundet mot staten genom Rikspolis-
styrelsen i bl.a. AD 1992:72 och 1992:73.
Det kan tilläggas att JK enligt 7 § JK-lagen kan komma att inta en
ställning i disciplinprocessen av samma slag som den som tillkommer
JO. Det finns emellertid anledning att påpeka att JK såsom regeringens
ombudsman i motsats till justitieombudsmännen också kan uppträda
som företrädare för staten i olika sammanhang, bl.a. i arbetstvister. Jag
kan som exempel på det nu sagda peka på att JK i mål angående
disciplinpåföljd har uppträtt som kärande i eget namn (se AD 1991:99
och 1992:74), medan staten genom Justitiekanslern har angetts som
svarande i en arbetstvist rörande skadestånd (AD 1992:60).
Jag vill i detta sammanhang också erinra om att myndigheten
Riksdagens ombudsmän, vilken i likhet med bl.a. Riksbanken är ett
riksdagens verk, i processuellt hänseende behandlas som ett självstän-
digt rättssubjekt och inte som företrädare för rättssubjektet staten (jfr
NJA 1959 s. 385 och Ds Ju 1983:5, Myndighetens bevakning av statens
rätt s. 141).
1994/95: JO 1
121
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att lagstiftarens av-
sikt varit att justitieombudsmännen i disciplinprocessen skall ha ställ-
ning som självständig part och inte som företrädare för rättssubjektet
staten samt att detta synsätt också har upprätthållits i rättspraxis.
Vad avses med uttrycket "det allmänna"?
Som nämnts i det föregående grundar tingsrätten sitt beslut i första
hand på uppfattningen att uttrycket det allmänna i 7 § JO-instruktio-
nen betecknar rättssubjektet staten, närmare bestämt staten som arbets-
givare. Redan av vad som sagts i det föregående framgår att denna
uppfattning inte kan vara riktig. Enligt min mening har lagstiftaren
använt uttrycket det allmänna just för att markera att en justitieom-
budsman i disciplinprocessen inte företräder staten som arbetsgivare.
Uttrycket det allmänna förekommer på många håll i lagstiftningen
och har därvid olika betydelser av vilka, såvitt jag har kunnat finna,
ingen helt sammanfaller med begreppet staten.
Enligt 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen (RF) skall det
exempelvis särskilt åligga det allmänna att bl.a. trygga rätten till arbete,
bostad och utbildning. I tredje stycket av samma paragraf föreskrivs att
det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande
inom samhällets alla områden samt tillförsäkra män och kvinnor lika
rättigheter och värna den enskildes privatliv och familjeliv. Med ut-
trycket det allmänna åsyftar grundlagstiftaren i detta sammanhang alla
samhällets organ (prop. 1975/76:209 s. 138).
Vidare kan nämnas att flertalet av de grundläggande fri- och rättig-
heter för den enskilde som läggs fast i 2 kap. RF anges gälla gentemot
det allmänna. Detta uttryck betecknar där dels det allmännas verkstäl-
lande organ, dels de normgivande organen när dessa beslutar för
enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter, men däremot inte
när de beslutar civilrättsliga normer. Till det allmännas verkställande
organ räknas domstolar, andra myndigheter och ibland också privat-
rättsligt organiserade subjekt (a. prop. s. 86 och 140 f.).
Uttrycket det allmänna förekommer också i 8 kap. 3 § RF. Enligt
denna bestämmelse skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda
och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt
avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,
meddelas genom lag. Av ett uttalande i grundlagspropositionen (prop.
1973:90 s. 302) framgår att sådana åligganden för en arbetstagare hos
staten eller en kommun som följer av hans anställning faller utanför
lagrummets tillämpningsområde. Grundlagsregler av betydelse för de
offentliganställdas rättsställning återfinns i stället i 11 kap. 9 och 10 §§
RF såvitt avser arbetstagare hos staten och i 8 kap. 5 § RF vad avser
kommunalt anställda.
I rubriken till 3 kap. skadeståndslagen används uttrycket "det all-
männa" som en sammanfattande benämning på staten och kommuner-
na.
Till belysning av att det allmänna och staten i lagstiftningen inte
behandlas som synonyma begrepp kan jag vidare hänvisa till förord-
1994/95: JO 1
122
ningen (1988:913) med instruktion för Kammarkollegiet. Efter änd-
ringar (SFS 1989:768) föreskrivs i 2 § bl.a. att kollegiet i vissa särskilt
angivna hänseenden företräder staten och att det i andra har att föra
talan för det allmänna.
När en justitieombudsman i 7 § JO-instruktionen sägs företräda det
allmänna innebär detta närmast att han har att ta till vara det allmän-
na samhälleliga intresset av att den offentliga verksamheten bedrivs på
ett lagenligt och i övrigt korrekt sätt och att brister i detta hänseende
påtalas och beivras. JO:s roll i disciplinprocessen skiljer sig med andra
ord inte på något avgörande sätt från den ställning som JO intar i det
rättsliga systemet när han uppträder som åklagare, t.ex. i ett mål om
ansvar för tjänstefel.
Rune Berglund bestred ändring.
I ett beslut den 29 september 1993 undanröjde Arbetsdomstolen
tingsrättens beslut och visade målet åter till tingsrätten för erforderlig
behandling.
Som skäl för beslutet anförde Arbetsdomstolen följande.
Regleringen i 16 kap. 2 § LOA och 7 § lagen med instruktion för
Riksdagens ombudsmän innebär i förevarande fall att arbetstagare som
vill ha ändring i beslut om disciplinpåföljd, som meddelats av myndig-
het efter anmälan av justitieombudsman, inom fyra veckor från delfå-
ende av beslutet skall väcka talan enligt arbetstvistlagen. Talan skall
riktas mot justitieombudsmannen och inte mot den myndighet som
meddelat beslutet.
Av lagregleringen framgår vidare att justitieombudsmannen, såsom
företrädare för det allmänna, är ensam behörig att vara arbetstagarens
motpart i tvisten. Justitieombudsmannen har s.k. exklusiv saklegitima-
tion eller talerätt. Justitieombudsmannen företräder i tvister av detta
slag inte staten utan "det allmänna". Användandet av detta uttryck i
lagtexten far ses i ljuset av justitieombudsmannens uppgift att tillvarata
den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de
offentliga organens sida. Det vore oförenligt med denna uppgift att
justitieombudsmannen förde något av dessa organs talan i en tvist vid
domstol Justitieombudsmannens partsställning i tvister av aktuellt slag
har således till syfte att ge ombudsmannen möjlighet att agera i och
bevaka den process som kan bli en följd av att en av honom utförd
granskning lett till exempelvis åläggande av disciplinpåföljd.
Tingsrättens åtgärder att utfärda stämning på Rikspolisstyrelsen och
därefter på staten har inneburit rättegångsfel. Båda dessa parter har
saknat saklegitimation och brister i detta hänseende skulle tingsrätten
enligt 34 kap. 1 § rättegångsbalken självmant ha beaktat. Vidare har
rättegångsfel förekommit genom att tingsrätten självmant ändrat parts-
ställningen på svarandesidan i tvisten. Något stöd för en sådan åtgärd
har inte funnits.
Vad övrigt gäller tingsrättens handläggning gör arbetsdomstolen föl-
jande bedömning. Genom personalansvarsnämndens beslut, vilket in-
gavs av Rune Berglund som en bilaga till dennes första inlaga, fick
tingsrätten kännedom om att beslutet tillkommit efter anmälan av
justitieombudsmannen. Tingsrätten hade därmed kännedom om de
omständigheter som medförde att endast justitieombudsman lagligen
kunde vara Rune Berglunds motpart och att följaktligen alla andra
rättssubjekt saknade saklegitimation. När tingsrätten därefter den 11
november 1992 mottog Rune Berglunds kompletterande inlaga, i vil-
ken Rikspolisstyrelsen angavs som motpart, hade det i detta särprägla-
1994/95: JO 1
123
de fall där det direkt av lagen framgår att endast justitieombudsman-
nen har saklegitimation — ålegat tingsrätten att lämna Rune Berglund
upplysning om innebörden av regleringen i 7 § lagen med instruktion
för Riksdagens ombudsmän samt att bereda denne tillfälle att ange om
han i stället önskade rikta sin talan mot justitieombudsman.
Tingsrätten har, såsom framgått av redogörelsen ovan, brustit i sina
åligganden i detta avseende, vilket även det måste anses utgöra rätte-
gångsfel.
Mot bakgrund av vad som sålunda anförts finner arbetsdomstolen att
det överklagade beslutet bör undanröjas och målet återförvisas till
tingsrätten som har att efterhöra om Rune Berglund, med den känne-
dom om innehållet i 7 § lagen med instruktion för Riksdagens
ombudsmän som denne nu torde ha, i stället önskar rikta sin talan
mot justitieombudsman. Ger Rune Berglund därvid besked att han
önskar att så sker, har tingsrätten att utfärda stämning på justitieom-
budsman.
1 en skrift till tingsrätten uppgav Rune Berglund att han riktade sin
talan mot justitieombudsmannen. Tingsrätten utSrdade därefter stäm-
ning mot “justitieombudsman". ChefsJO avgav svaromål.
Efter huvudförhandling i målet vid vilken muntlig och skriftlig
bevisning förebringades upphävde Landskrona tingsrätt i dom den 31
mars 1994 beslutet om disciplinpåföljd. Domen vann laga kraft.
1994/95:JO1
(Dnr 221-1992)
Anmälan
I ett brev till JO anmälde advokaten Nils J:son Anderberg som ombud
för Pär O. bl.a. polisassistenten Peter Vallaste, Polismyndigheten i
Lund, för att ha upprättat två polisanmälningar (K 9332-91 och K
13882-91) med ovidkommande omdömen och gjort kränkande och
oriktiga uttalanden som helt saknat anknytning till saken.
Anmälan K 9332-91 innehöll bl.a. följande.
Vid omhändertagandet så skyddsvisiterades O. av pm och en fällkniv
hittades i hans högra byxficka. På frågan från pm om varför han hade
kniv på sig när han var på allmän plats svarade O. spydigt att det kan
vara bra att ha mot såna som Er, och syftade då mot polis. Pa Vallaste
tog dock inte O:s underförstådda hotelse på allvar då O:s bristande
fysiska och allmänna omdöme/mentala nivå inte är tillräckligt impone-
rande för att ens ägna en tiondels sekunds tanke åt. — att O. sedan
tidigare är mycket välkänd av polis pga sitt brottsliga förflutna och sitt
mycket flitiga umgänge med kriminellt belastade personer som är
kända för bl.a. misshandelsbrott. O. är något av "springpojke" för de
andra och utnyttjas flitigt för diverse simplare ärenden åt andra krimi-
nella. Helhetsbilden på platsen och O:s kraftigt ifrågasatta bristande
omdöme gör att ingen normalbegåvad person kan finna att O. har
någon rimlig anledning till att bära kniv på sig på allmän plats.
Anmälan K 13882-91 innehöll bl.a. följande.
124
Vid avvisitering anträffades förvånansvärt nog det förkomna och tillika
förlustanmälda körkortet i fråga på O. Av oförklarlig anledning hade
detta körkort tvärtemot alla naturlagar återigen materialiserat sig från
tomma intet och denna gång till O:s stora olycka på hans persedlar.
Detta trolleritrick av sällan skådad art kan nog även den med endast
bristfällig juridisk insikt och verklighetsanknytning förklara på ett
lättförståeligt sätt med att O. helt enkelt ljugit vid delgivningstillfället
911018 om att han haft bort sitt körkort. Detta körkort har hela tiden
funnits i O:s besittning och kontroll. Att han förlustanmält körkortet
911022 har troligtvis mycket lite med sanningen att göra.
Utredning hos JO
Ärendet remitterades till Länsstyrelsen i Malmöhus län för utredning
och yttrande. I länsstyrelsens yttrande (länspolismästaren Hans Wrang-
hult) uttalades följande.
Länsstyrelsen delar polismyndighetens i Lund uppfattning att polisassi-
stenten Peter Vallaste förfarit felaktigt genom att i aktuella anmälning-
ar inte sakligt och objektivt återge vad som förekommit. Polismyndig-
heten har numera upplyst Vallaste om det olämpliga i hans agerande,
varför länsstyrelsen inte finner anledning till åtgärd.
Det av Polismyndigheten i Lund (polismästaren Sixten Månsson) av-
givna yttrandet innehöll följande.
Enligt 5 kap. 1 § polisförordningen skall en polisman i sin tjänsteutöv-
ning uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Han skall
uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt iaktta självbe-
härskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag av ovänlig-
het och småaktighet. Polismyndigheten anser inte att polisassistent
Peter Vallaste levt upp till detta när han formulerat anmälningarna
med nr K 9332/91 och 13882/91. Anmälningarna innehåller hans
subjektiva värdeomdömen. Polismyndigheten anser att detta är olämp-
ligt och vill framhålla vikten av att endast det sakinnehåll som objek-
tivt sett har betydelse för en utredning antecknas i en anmälan. Det är
synnerligen viktigt att en anmälan är så fullständig som möjligt samt
att antecknade uppgifter är entydiga och korrekta, vilket även framgår
av Rikspolisstyrelsens föreskrifter angående skrivregler för anmälnings-
rutinen (FAP 403-6). Anmälningsupptagningen inom distriktet följer
normalt nämnda regler. Polismyndigheten verkar också för att en
upprepning av det inträffade skall förebyggas. Undertecknad har haft
ett ingående allvarligt samtal med Peter Vallaste om anmälningarnas
formulering. Han inser numera sitt olämpliga handlande.
I ett beslut den 28 maj 1993 anförde chefsJO Eklundh följande.
Bedömning
I 5 kap. 1 § polisförordningen (1984:730) föreskrivs att en polisman i
sin tjänsteutövning skall uppträda på ett sätt som inger förtroende och
aktning. Han skall uppträda hövligt, hänsynsfullt och med festhet samt
iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag
av ovänlighet eller småaktighet.
Av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för polisväsen-
det (FAP 403-6) framgår bl.a. följande.
1994/95: JO 1
125
Brottsanmälan har en mycket viktig funktion i utredningsförfarandet.
Den utgör som regel den första ingångshandlingen i en förundersök-
ning. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att anmälningsupptag-
ning sker med omsorg och noggrannhet. Det är därför synnerligen
viktigt att anmälan är så fullständig som möjligt samt att antecknade
uppgifter är entydiga och korrekta.
Som framgår av länsstyrelsens och polismyndighetens yttranden har
polisassistenten Peter Vallaste förfarit felaktigt genom att i aktuella
anmälningar inte sakligt och objektivt återge vad som förekommit.
Anmälningarna innehåller subjektiva värdeomdömen som står i klar
strid med de ovan angivna bestämmelserna och hans uttryckssätt
avviker i så hög grad från vad som kan krävas att det enligt min
mening är att bedöma som tjänsteförseelse enligt 10 kap. 1 § lagen
(1976:600) om offentlig anställning. Jag beslutar därför att överlämna
ärendet till Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd för avgörande av
fråga om disciplinansvar.
RPS personalansvarsnämnds prövning
I ett beslut den 2 september 1993 anförde RPS personalansvarsnämnd
bl.a. följande.
Motivering: Enligt 5 kap. 1 § polisförordningen (1984:730) skall polis-
man i sin tjänstgöring uppträda på ett sätt som inger förtroende och
aktning. Han skall uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt
iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag
av ovänlighet eller småaktighet. Det framgår vidare av Rikspolisstyrel-
sens föreskrifter ang. skrivregler för anmälningsrutinen (FAP 403-6)
att det är synnerligen viktigt att en anmälan är så fullständig som
möjligt samt att antecknade uppgifter är entydiga och korrekta.
Nämnden finner att Ni genom ovan återgivna skriftliga utsagor
handlat i strid med denna bestämmelse och därmed av åtminstone
oaktsamhet åsidosatt vad som ålegat Er i anställningen som polisman.
Felet är inte ringa. Strängare påföljd än varning är inte påkallad.
(Dnr 3708-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO riktade Mikael Jägerbrand kritik mot befattnings-
havare vid Polismyndigheten i Göteborg för att han i egenskap av
journalist hade vägrats tillträde till ett s.k. raveparty trots att han hade
haft arrangörens tillstånd att komma in på tillställningen.
Utredning hos JO
Muntliga upplysningar inhämtades från kommissarien Lars Vagnstad,
Polismyndigheten i Göteborg, varefter handlingarna i Polismyndighe-
tens i Göteborg ärende Aja 511-2972-93 infordrades.
Av handlingarna framgick bl.a. följande. Polismyndigheten i Göte-
borg hade enligt ett tillståndsbevis daterat den 23 september 1993 med
1994/95 :JO1
126
stöd av allmänna ordningsstadgan (1956:617) meddelat tillstånd för
Michael Ruokolainen att anordna en offentlig danstillställning som
skulle pågå från kl. 21.00 den 25 september till kl. 07.00 den 26
september i en lagerlokal vid Exportgatan 7 i Göteborg. I tillståndsbe-
viset, som var undertecknat av polisintendenten Lars Albemark, ålades
anordnaren bl.a. att anställa tio av Polismyndigheten i Göteborg god-
kända ordningsvakter. Lars Albemark bestämde sedan i ett beslut
daterat samma dag som det första sluttiden till kl. 12.00 den 26
september.
Kl. 21.25 den 25 september beslutade Lars Albemark att avbryta
tillställningen sedan det hade framkommit att anordnaren inte hade
åtlytt polismyndighetens föreskrift att engagera tio ordningsvakter. Lars
Albemark antecknade i en av honom upprättad promemoria att han
fattade beslutet med stöd av 19 § allmänna ordningsstadgan. Vid
tidpunkten för beslutet hade enligt en av t.f. poliskommissarien Chris-
ter Friman-Orn upprättad promemoria mellan 60 och 70 personer
kommit till platsen. Polisinspektören Lars-Göran Aldermo verkställde
Lars Albemarks beslut i egenskap av insatschef. Av Christer Friman-
Örns promemoria framgick att en "norsk buss" med 50-tal personer
hade anlänt till Exportgatan 7 efter det att tillställningen hade upplösts
samt att norrmännen blev besvikna över att tillställningen hade ställts
in.
Polisaktionen genomfördes utan att några ordningsstörningar eller
andra incidenter rapporterades, och beslut att insatsstyrkan skulle
upplösas meddelades kl. 00.20 den 26 september.
Anmälan remitterades till Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län
för utredning och yttrande angående den rättsliga grunden att upplösa
tillställningen.
Länsstyrelsens yttrande (biträdande länspolismästaren Seppo Wuori)
innehöll bl.a. följande.
Den 25 september 1993 kl. 21.25 beslutade polisintendenten Lars
Albemark i egenskap av jourhavande polischef att inställa den offentli-
ga tillställningen. Grunden för inställandet var, enligt Albemark, an-
ordnarens underlåtenhet att uppfylla de föreskrifter polismyndigheten
ställt angående anskaffande av ordningsvakter med förordnande. Albe-
mark anför i sitt yttrande, att om tillställningen tagit sin början hade
mycket stor oordning och fara uppstått.
Enligt 19 § Allmän ordningsstadga (1956:617) äger polismyndighe-
ten inställa eller upplösa offentlig tillställning om den hålles i strid
mot 11 § eller om beslut meddelas att tillställningen ej må äga rum.
Jag noterar, att förutsättningarna att här tillämpa 11 § ej är för
handen. Vidare att tillställningen redan börjat vid det tillfälle då
Albemark fattade sitt beslut. Enligt polismyndighetens beslut löpte den
offentliga tillställningen från kl. 21.00 den 25 september 1993. Av de
handlingar som bifogas detta yttrande framgår klart att publik även
kommit tillstädes vid 21.00-tiden. Tillställningen far alltså anses ha
börjat, enligt mitt förmenande.
Vad Albemark de facto beslutat är alltså att upplösa tillställningen.
Detta framgår också klart av de promemorior som upprättats i ärendet.
Jag övergår därför till frågan om tillräcklig grund funnits för ett
upplösande av tillställningen.
1994/95: JO 1
127
19 § AOst ger polismyndigheten rätt att upplösa offentlig tillställ-
ning om vid densamma förekommer något som strider mot lag eller
om tillställningen föranleder oordning eller fara för de tillstädesvaran-
de samt andra åtgärder visar sig vara otillräckliga för att förebygga
fortsatt lagstridigt förfarande, återställa ordningen eller bereda skydd
för de tillstädesvarande.
Jag noterar, att inget i utredningsmaterialet talar för att det vid
beslutstillfället förelegat något som gett antydan om lagbrott, oordning
eller fara för de tillstädesvarande. Vidare har inte Albemark vidtagit
några åtgärder i syfte att förebygga fortsatt lagstridigt förfarande eller
ett återställande av ordningen.
Enligt min mening förelåg alltså ej de förutsättningar som krävs för
att upplösa en offentlig tillställning.
Lars Albemark anförde i ett eget yttrande bl.a. följande.
Polismyndigheten, genom undertecknad, meddelade beslutet om till-
stånd enligt ansökningen med ändringen att 10 ordningsvakter skulle
anlitas.
Arrangören, Michael Ruokolainen, var per telefon i kontakt med
mig den 24 september. Jag redogjorde då för ärendet och de krav som
var ställda på honom samt anledningen till att antalet ordningsvakter
utökats. Jag tog tillfället i akt att understryka vikten av att samtliga
villkor måste iakttagas vid äventyr att tillställningen skulle avbrytas
eller inställas. Han försäkrade att alla krav skulle vara uppfyllda i god
tid före tillställningens början. Jag var mycket formell och bestämd i
mina meddelanden till honom.
Sedan det visat sig att Michael Ruokolainen ca 2 timmar före
tillställningens början ej uppfyllt ställda villkor informerades han av
tjänstgörande polisbefäl på platsen om ursprungskraven på bl.a. 10
ordningsvakter.
Då tillställningen började kl. 21.00 fanns ingen ordningsvakt tillstä-
des och Ruokolainen tillstod att han inte engagerat någon enda.
Klockan 21.25 den 25 september lämnade jag beslutet till operative
chefen vid tillfället, kommissarie Christer Friman-Orn, om att tillställ-
ningen skulle inställas då ordningen och säkerheten annars skulle
äventyras. Hade tillställningen tagit sin början hade mycket stor oord-
ning och fara uppstått av flera anledningar bl.a. det stora antalet
besökande, 1 500 st., samt platsens och lokalens belägenhet i mörk och
smutsig miljö m.m.
I en promemoria som jag skrev den 26 september 1993 har jag
angivit att jag fattade beslutet med stöd av AOst 19 §. Jag borde även i
denna angivit att jag faktiskt även fattade beslutet med stöd av 10 §
LAS och gjorde jämförelser mellan båda paragraferna. Anledningen
till att jag inte angav den senare är att jag då inte kände till att ett s.k.
raveparty även kan ha inslag av sådan underhållning och förströelse
som föregår eller efterföljs av en danstillställning, så att den kan
bedömas som en blandad tillställning och därmed göra LAS mera
tillämplig. Med hänsyn till att denna tillställning mycket väl skulle
kunnat bedömas som blandad — det har långt senare framkommit —
så borde jag även åberopat denna paragraf. Jag har emellertid fattat
beslutet med stöd även av denna paragraf.
Polisinspektören Lars Göran Aldermo uppgav i en promemoria samt
vid förhör bl.a. följande.
Den 25 september kl. 21.15 meddelar den operative polischefen,
poliskommissarien Christer Friman-Orn, att tillståndet är indraget
samt utser Lars-Göran Aldermo till insatschef. Lars-Göran Aldermo
1994/95 :JO1
128
meddelar tillståndshavaren beslutet och området vid tillställningsloka-
len spärras därefter av. Lars-Göran Aldermo har som polisiär insats-
chef verkställt de order han fatt av högre chef. De polismän som
tjänstgjorde under honom hade order att inte släppa in någon innanför
avspärrningarna. Hela situationen med inställandet av ravepartyt löstes
på ett utomordentligt lugnt sätt. Det förekom inte några som helst
upphetsade tongångar mellan parterna ute på platsen.
Mikael Jägerbrand inkom med yttrande.
Författningsregleringen
Bestämmelser om allmänna sammankomster och offentliga tillställ-
ningar finns sedan den 1 april 1994 i ordningslagen (1993:1617).
Dessförinnan reglerades de allmänna sammankomsterna i lagen
(1956:618) om allmänna sammankomster och de offentliga tillställ-
ningarna i allmänna ordningsstadgan (1956:617). I allt väsentligt över-
ensstämde dessa regler med vad som nu gäller.
Regleringen i lagen om allmänna sammankomster var utformad i
anslutning till regeringsformens regler om skydd för mötes- och de-
monstrationsfriheterna (se prop. 1976/77:39 s. 6 f). Enligt 1 § var lagen
tillämplig på allmänna sammankomster som hölls för överläggning,
opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet
eller som var att hänföra till föreläsning eller föredrag för undervis-
ning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller till
religionsutövning. Lagen var därutöver tillämplig på allmänna teaterfö-
reställningar, konserter, biografföreställningar och andra samman-
komster för framförande av konstnärliga verk.
I vissa fall krävdes tillstånd av polismyndigheten för hållande av
allmän sammankomst (3 §). Sådant tillstånd fick i överensstämmelse
med vad som föreskrivs i 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen
vägras bara om det var nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän
ordning.
I fråga om upplösning av en allmän sammankomst föreskrevs att
polismyndigheten fick vidta en sådan åtgärd om beslut hade meddelats
att sammankomsten inte fick äga rum eller om den föranledde svårare
oordning eller avsevärd fara för de tillstädesvarande samt andra åtgär-
der hade visat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller bereda
skydd för de tillstädesvarande.
Offentliga tillställningar enligt allmänna ordningsstadgan omfattades
i motsats till de allmänna sammankomsterna inte av regeringsformens
regler om mötes- och demonstrationsfrihet (jfr prop. 1992/93:210 s.
63). Med offentlig tillställning avsågs enligt 9 § tävlingar och uppvis-
ningar i sport och idrott, danstillställningar, cirkusföreställningar, tivo-
linöjen, festtåg, marknader och mässor samt tillställningar av annat
slag som anordnades för allmänheten och som inte avsågs med regler-
na i lagen om allmänna sammankomster.
För offentliga tillställningar på allmän plats krävdes tillstånd av
polismyndigheten och detsamma gällde för bl.a. offentliga danstillställ-
ningar (12 §). Polisens möjligheter att ingripa mot en offentlig tillställ-
ning enligt allmänna ordningsstadgan (19 och 20 §§) sträckte sig något
1994/95: JO 1
129
9 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
längre än dess motsvarande befogenheter i fråga om allmänna sam-
mankomster. Polismyndigheten fick på samma sätt som i fråga om en
allmän sammankomst upplösa en offentlig tillställning om beslut hade
meddelats att den inte fick äga rum. Sådan rätt förelåg också om det
vid tillställningen förekom något som stred mot lag eller om tillställ-
ningen föranledde oordning eller fara för de tillstädesvarande samt
andra åtgärder hade visat sig vara otillräckliga för att förebygga fortsatt
lagstridigt handlande, återställa ordningen eller bereda skydd för de
tillstädesvarande.
I fråga om såväl allmänna sammankomster som offentliga tillställ-
ningar gällde vidare att regeringen eller efter regeringens bemyndigan-
de länsstyrelsen fick förordna att sådana evenemang inte fick äga rum,
om det befanns påkallat med hänsyn till krig, krigsfara eller andra
sådana utomordentliga förhållanden eller farsot (2 § lagen om allmän-
na sammankomster respektive 11 § allmänna ordningsstadgan). Också
ett möte i strid med ett sådant förordnande fick upplösas av polismyn-
digheten.
Enligt 7 § andra stycket lagen om allmänna sammankomster och
16 § tredje stycket allmänna ordningsstadgan fick polismyndigheten
meddela de föreskrifter som behövdes för att upprätthålla ordning och
säkerhet vid sammankomsten respektive tillställningen. Sådana före-
skrifter fick innefatta skyldighet för anordnaren att anlita förordnade
ordningsvakter och annan personal. 1 fråga om allmänna samman-
komster fick skyldighet att anlita ordningsvakter föreskrivas endast när
det rörde sig om konserter. Den som inte efterkom sådana föreskrifter
kunde dömas till böter eller — såvitt gällde offentliga tillställningar —
Sngelse i högst sex månader (15 § första stycket 5 lagen om allmänna
sammankomster respektive 20 § första stycket 5 allmänna ordnings-
stadgan). Underlåtenhet att efterkomma polismyndighetens föreskrifter
gav däremot inte myndigheten rätt att upplösa sammankomsten re-
spektive tillställningen.
Om det rådde tvekan huruvida ett möte var en allmän samman-
komst eller en offentlig tillställning skulle enligt ett förarbetsuttalande
(prop. 1976/77:39) lagen om allmänna sammankomster som regel
anses tillämplig. Man borde därvid utgå från en helhetsbedömning.
Som exempel nämndes att ett trollerinummer som ingick i en revy
eller kabaré fick anses vara en del av framförandet av det konstnärliga
verk som den samlade sceniska framställningen utgjorde, medan å
andra sidan ordningsstadgans regler borde vara tillämpliga på en
offentlig filmförevisning som ingick som ett moment i en pornografisk
föreställning.
I ett beslut den 11 maj 1994 anförde chefsJO Eklundh följande.
JO:s bedömning
Av handlingarna i tillståndsärendet framgår att tillstånd hade sökts och
beviljats för en offentlig danstillställning och att beslutet att bevilja
tillstånd, som hade fattats av Lars Albemark, grundades på allmänna
ordningsstadgan. Det finns inte någonting i utredningen som tyder på
1994/95: JO 1
130
att arrangörens avsikt var att det vid tillfället skulle förekomma inslag
av sådan art och omfattning att reglerna i lagen om allmänna samman-
komster kunde bli tillämpliga. Det var således fråga om en offentlig
tillställning enligt allmänna ordningsstadgan.
Som sägs i polismyndighetens yttrande hade tillställningen börjat
när Lars Albemark beslutade att denna inte fick äga rum. Hans beslut
innebar således att tillställningen upplöstes. I den promemoria som
Lars Albemark upprättade vid tillfället angav han att han därvid stödde
sig på bestämmelserna i 19 § allmänna ordningsstadgan. Hans nu
framförda påstående att han fattade beslutet med stöd också av reglerna
i 10 § lagen om allmänna sammankomster framstår som svårförståeligt
med hänsyn bl.a. till att det tillståndsbeslut som han själv hade fattat i
ärendet grundades på allmänna ordningsstadgan. Jag vill emellertid
med anledning av vad Lars Albemark har uppgett erinra om att
allmänna sammankomster i motsats till offentliga tillställningar omfat-
tas av regeringsformens skydd för mötes- och demonstrationsfriheterna
och att möjligheterna att upplösa en sådan sammankomst därför är än
mer begränsade än motsvarande möjligheter vad gäller offentliga till-
ställningar. Vidare gällde som redan nämnts enligt lagen om allmänna
sammankomster att tillstånd till en allmän sammankomst fick förenas
med en föreskrift om anlitande av ordningsvakter endast om det var
fråga om en konsert.
Jag utgår i det följande från uppgiften i Lars Albemarks promemo-
ria att upplösningsbeslutet grundades på reglerna i 19 § allmänna
ordningsstadgan. Som framgår av vad som har sagts i det föregående
gav dessa polismyndigheten rätt att upplösa en offentlig tillställning om
det vid denna förekom något som stred mot lag eller om tillställningen
föranledde oordning eller fara för de tillstädesvarande samt andra
åtgärder hade visat sig vara otillräckliga för att förebygga fortsatt
lagstridigt förfarande, återställa ordningen eller bereda skydd för de
tillstädesvarande. Några andra grunder av intresse i det aktuella fallet
för att upplösa en offentlig tillställning fanns inte enligt stadgan.
Lars Albemark har inte ens påstått att det vid tillställningen förekom
något lagstridigt eller att det hade uppstått oordning eller fara för de
tillstädesvarande. Att något sådant inte förekom bestyrks av att han,
innan han fattade sitt beslut, inte hade vidtagit någon särskild åtgärd
för att förebygga ett lagstridigt handlande eller för att återställa ord-
ningen eller bereda de närvarande skydd.
Både av Lars Albemarks promemoria och av hans yttrande i JO-
ärendet framgår att han i stället grundade sitt ställningstagande på
bedömningen att ordningen och säkerheten vid tillställningen skulle
äventyras till följd av att arrangören inte hade engagerat några ord-
ningsvakter. Det framgår vidare att han efter det att tillstånd till
sammankomsten hade beviljats men innan denna påbörjades vid flera
telefonsamtal med arrangören hade gjort klart för denne att tillställ-
ningen skulle ställas in eller avbrytas om inte de av polismyndigheten
uppställda villkoren iakttogs.
Skälet för Lars Albemarks beslut var således att arrangören inte
hade efterkommit föreskriften om ordningsvakter. Som framgår av vad
1994/95:JO1
131
som har sagts i det föregående kan en sådan underlåtenhet medföra
straffansvar men däremot inte läggas till grund för ett beslut att
upplösa tillställningen. I likhet med länsstyrelsen finner jag således att
beslutet saknade lagstöd.
Innehållet i Lars Albemarks promemoria och i hans yttrande i
JO-ärendet utvisar att han, när han fattade upplösningsbeslutet, var av
den uppfattningen att han hade rätt att ställa in eller upplösa tillställ-
ningen om de av polismyndigheten uppställda villkoren i fråga om
bl.a. anlitande av ordningsvakter inte efterkoms och att han alltjämt
var av denna uppfattning när han avgav sitt yttrande i ärendet här.
Man kan härav dra den slutsatsen att Lars Albemark inte på ett
godtagbart sätt hade underrättat sig om innehållet i de regler som
gällde för hans handlande vid tillfället.
Det kan självfallet inte accepteras att en företrädare för en myndig-
het, när han fattar ett beslut innefattande myndighetsutövning mot
enskilda, handlägger ärendet på sådant sätt att hans egna lämplighets-
bedömningar kommer att träda i stället för lagstiftarens klart uttalade
vilja. När det som här är fråga om en polisman i chefsställning måste
självfallet särskilt stora krav ställas på att denne behärskar den lagstift-
ning som reglerar hans yrkesutövning. Det kan tilläggas att handlägg-
ning av ärenden rörande offentliga tillställningar och allmänna sam-
mankomster är ett reguljärt inslag i arbetsuppgifterna för polischefs-
personal. Man måste vid bedömningen av det inträffade vidare beakta
att Lars Albemarks beslut att ställa in tillställningen får antas ha vållat
betydande olägenheter för arrangören och att det också innebar att
personer som hade kommit resande från annat håll åsamkades kostna-
der och besvär i onödan.
Det kan inte till Lars Albemarks försvar åberopas att han överras-
kande ställdes inför en svårbedömd situation. De tillämpliga reglerna
är inte på något sätt svårförståeliga. Lars Albemark har vidare i sitt
yttrande i JO-ärendet uppgett han redan dagen före tillställningen hade
tagit upp frågan om inställande eller upplösning av denna med arran-
gören. Han hade således i god tid i förväg övervägt frågan om konse-
kvenserna av att några ordningsvakter inte förordnades.
Lars Albemarks åtgärd att i strid med en klar lagregel upplösa
tillställningen är enligt min mening av så allvarlig art att den innefat-
tar en sådan tjänsteförseelse som avses i 10 kap. 1 § lagen (1976:600)
om offentlig anställning. Jag överlämnar därför ärendet till Statens
ansvarsnämnd för avgörande av fråga om disciplinansvar.
Det finns däremot inte anledning att rikta någon kritik mot Lars
Göran Aldermo för hans åtgärder vid verkställigheten av Lars Albe-
marks beslut att upplösa tillställningen.
Statens ansvarsnämnds prövning
I ett beslut den 20 juni 1994 anförde Statens ansvarsnämnd bl.a.
följande.
Bakgrund: Chefcjustitieombudsmannen Claes Eklundh (JO) har ge-
nom ett beslut den 11 maj 1994 anmält fråga om disciplinansvar
1994/95:JO 1
132
beträffande polisintendenten vid Polismyndigheten i Göteborg Lars
Albemark. JO har härefter inkommit med ytterligare en skrivelse med
följande innehåll.
Lars Albemark har denna dag vid telefonsamtal med JO-expeditionen
upplyst att han inför ansvarsnämnden kommer att hävda att hans
beslut att den offentliga tillställningen inte fick äga rum fattades redan
innan denna hade påbörjats och att han således inte, som sägs i JO:s
beslut, beslutade att upplösa en pågående tillställning. Jag uppfattar
hans ståndpunkt på så sätt att han nu gör gällande att hans beslut
innebar att tillställningen ställdes in med stöd av reglerna i 19 §
allmänna ordningsstadgan (1956:617).
Jag vill med anledning härav anföra följande.
Utredningen i JO-ärendet, bl.a. Lars Albemarks egna uppgifter, ger
klart vid handen att Lars Albemarks beslut fattades först efter det att
tillställningen hade påbörjats. Jag gör således i första hand gällande att
det i enlighet med vad som sägs i mitt beslut var fråga om ett beslut att
upplösa tillställningen.
Även om det skulle befinnas att Lars Albemarks nu lämnade uppgift
är riktig saknar detta emellertid betydelse för ansvarsfrågan. Enligt
19 § allmänna ordningsstadgan fick polismyndigheten ställa in en
offentlig tillställning endast om den höils i strid mot 11 § i stadgan
eller om beslut hade meddelats att tillställningen inte fick äga rum,
varmed åsyftades beslutet i tillståndsärendet enligt 12 § i stadgan. Ingen
av dessa förutsättningar var uppfylld. Jag vill i detta sammanhang
erinra om att det var Lars Albemark själv som hade meddelat tillstånd
att anordna tillställningen.
Lars Albemarks beslut den 25 september 1993 av innebörd att
tillställningen inte fick äga rum har således under alla förhållanden
stått i strid med klara lagregler. Han bör som anförs i mitt beslut
åläggas disciplinpåföljd med anledning härav.
Lars Albemark har inför ansvarsnämnden, till de uppgifter som han
har lämnat till JO, tillfogat bl.a. följande: Vid 20-tiden den aktuella
kvällen fattade han ett beslut som innebar att tillställningen skulle
komma att ställas in, om villkoret i tillståndsbeslutet om tio ordnings-
vakter inte hade uppfyllts då tillställningen skulle påbörjas. Hans
beslut hade muntligen delgetts arrangören av ravepartyt. Denne upp-
gav därvid att han skulle "köra" under alla förhållanden. Strax före kl.
21.00 konstaterade polisen att arrangören inte hade skaffat några
ordningsvakter. Det fanns kanske ca 25 poliser tillgängliga på platsen
för ravepartyt. Han var frustrerad av vetskapen att polisstyrkan skulle
bytas ut mot ny personal mellan kl. 21.30 och 21.45. Han har numera
insett att han gick för långt när han beslöt att avbryta tillställningen.
Hans strävan hade emellertid varit att undvika att det fick katastrofala
följder att det saknades ordningsvakter under ravepartyt.
Ansvarsnämndens bedömning: Som JO har angett utgjorde ravepar-
tyt en offentlig tillställning för vilken Lars Albemark med stöd av den
då gällande allmänna ordningsstadgan (1956:617) hade beviljat till-
stånd. Polismyndighetens möjligheter att förhindra att tillställningen
påbörjades eller, om den redan hade påbörjats, fortsatte reglerades
genom bestämmelser i 19 § allmänna ordningsstadgan om befogenhe-
terna att inställa eller upplösa en tillställning. Innebörden av dessa
bestämmelser har redovisats av JO. Utöver vad JO har angett om de
1994/95:JO1
133
situationer i vilka en tillställning fick ställas in vill ansvarsnämnden
tillägga att en tillställning fick inställas också när polismyndigheten
med stöd av 20 § allmänna ordningsstadgan hade beslutat att förbjuda
förnyande av tillställningen. Det var inte fråga om en sådan situation i
detta fall.
Ansvarsnämnden anser att utredningen klart visar att det, när Lars
Albemark beslöt att avbryta tillställningen, saknades förutsättningar för
att inställa eller upplösa den. Vad Lars Albemark har anfört hos JO
och inför nämnden rubbar inte denna bedömning. Nämnden finner
därför att Lars Albemark saknade lagstöd för sitt beslut. Vad som har
kommit fram i ärendet visar vidare att Lars Albemark vid tillfället inte
hade tillräckligt klart för sig vilka rättsliga befogenheter han hade för
sitt handlande.
På grund av det anförda finner ansvarsnämnden att Lars Albemark
av oaktsamhet åsidosatte vad som ålåg honom i hans anställning som
polisintendent. Felet är av de skäl som JO har anfört inte ringa. Lars
Albemark kan därför inte undgå disciplinpåföljd för tjänsteförseelse.
Mer ingripande påföljd än varning är emellertid inte motiverad.
Ansvarsnämndens beslut: Lars Albemark tilldelas enligt 10 kap. 1
och 2 §§ lagen (1976:600) om offentlig anställning varning.
Förundersökning mot en åklagare för ett beslut om
husrannsakan (grund för misstanke om brott
avseende förfoganden över egendom som skulle ingå
i bodelning, rekvisitet synnerlig anledning,
proportionalitetsprincipen)
(Dnr 2566-1992)
I ett beslut den 27 augusti 1993 anförde chefsJO Eklundh följande.
1 Anmälan
1 en anmälan den 6 augusti 1992 begärde Nejib B. att JO skulle pröva
om distriktsåklagaren Ola Sandh, Åklagarmyndigheten i Huddinge,
gjort sig skyldig till tjänstefel när han i beslut den 2 juni 1992 och den
14 juli 1992 förordnade om husrannsakan hos tre olika personer.
2 Utredning
Åklagarmyndighetens i Huddinge akt i ärende C 3-120-92 infordrades
och granskades.
Av handlingarna framgick bl.a. följande.
Till Polismyndigheten i Huddinge inkom den 18 maj 1992 följande
polisanmälan från Anders B.
Min syster som heter Ewa B. har ombett mig att p.g.a. hälsoskäl vara
henne behjälplig i denna fråga.
Ewa och hennes förra man Nejib B., som nu sedan någon månad är
skilda, skall skifta sitt bo.
Sedan hösten -91 var Ewa och barnen tvingade att leva på sekretess-
belagd adress. Nejib B. bodde i villan.
1994/95 :JO1
134
I oktober skulle Nejib B. gripas i bostaden och så skedde. Han hade
då vid det tillfället tre stycken resväskor packade. Han bad de poliser
som hämtade honom att få bära över dessa till en granne, Y.P. — — —
Då Ewa saknar vissa saker som ej kommit till kännedom till bodel-
ningsmannen, befarar vi att dessa saker kan finnas i dessa väskor. Det
gäller smycken som är försvunna för Ewa och barnen. Ewa har när
hon inte fann smyckena frågat Nejib vid tillfälle. Som svar angav han
att han hade gömt dem p.g.a. stöldrisk. Han nekade att avslöja gömstäl-
let.
Saknade smycken är bl.a.
- guldhjärta i guld
- horoskopbricka i guld (stenbock)
- armband i guld (kraftigt)
- — " — (smalt)
- guldring med blå safir
- halssmycke o-format (silver)
- halskedja med smycke (linnea) + örhängen
- förlovningsring + vigselring i guld
Eventuellt kan flera smycken förekomma.
Dessutom saknas fotoalbum, 2 eller 3 stycken från när barnen var
små, vilket har ett stort affektionsvärde.
Ett stycke ryamatta 165 x 90 cm (vit).
Adress där väskorna kan tänkas vara är:
Granne — Y.P. — — —
Farbror — H.K. — — —
f.d. hustru — I.B.— — —
Om det visar sig att dessa saker inte påträffas kan nämnas att Nejib B.
öppnat ett nytt bankfack på sparbanken i Skärholmen. Vad innehåller
det? Nyckeln till facket låg kvar i huset efter gripandet. Ewa har
försökt förmå bodelningsmannen att förvara nyckeln men det avböjde
han. Ewa har nyckeln. Bodelningsmannen har en undran var hans
intjänade pengar finns från hösten, då han inte betalat några lån på
huset, kan även pengar finnas i väskorna. Möjligt är att allt var packat
för en planerad flykt.
Jag bifogar också ett brev till Utrikesdepartementet med efterlysning
av fastighet i Tunisien. Ar det något man kan ta in tillsammans med
det övriga.
I ett beslut den 2 juni 1992 förordnade Ola Sandh att en reell
husrannsakan skulle äga rum hos de i anmälan anvisade personerna.
På den i samband härmed upprättade tvångsmedelsblanketten angavs
under rubriken Brott att det rörde sig om stöld från f.d. hustrun av
enskild egendom hösten 1991.
Husrannsakan verkställdes den 12 juni 1992 hos Nejib B:s f.d.
hustru I.B. utan att de eftersökta föremålen påträffades.
Någon husrannsakan med anledning av beslutet verkställdes aldrig
hos Nejib B:s farbror H.K.
Såvitt gällde verkställigheten av husrannsakan hos grannen Y.P.
framgick av en av inspektören John Brunberg, Polismyndigheten i
Huddinge, den 12 juni 1992 upprättad promemoria följande.
Fredagen den 12 juni 1992 kl. 11.15 besökte jag Y.P. — — —. Han
uppgav, att Nejib B. inte inlämnat några föremål till förvaring hos
honom. Y.P. blev mycket förgrymmad över besöket och undrade vad
1994/95:JO1
135
det var för "djävla idiot till åklagare" som kunde dra in folk i detta
som inte hade med saken att göra. Y.P. slog sedan igen dörren med
buller och bång.
Någon husrannsakan genomfördes ej.
Nejib B. hördes av polis första gången i ärendet den 15 juni 1992. Han
befann sig vid detta tillfälle på en kriminalvårdsanstalt. Han medgav
att han, frånsett ryamattan, hade tagit hand om de aktuella föremålen.
Han hade emellertid inte uppsåt att behålla föremålen utan hade tagit
hand om dem för att han befarade att de annars skulle bli stulna.
Nejib B. förklarade att han var villig att överlämna föremålen till
polisen efter den kommande midsommarhelgen. Polisen utlovades att
få komma till anstalten för att hämta föremålen. Såvitt gällde fotoalbu-
men var han dock endast villig att överlämna kopior av fotografierna.
Enligt en av John Brunberg upprättad tjänsteanteckning den 15 juni
1992 hade John Brunberg varit i kontakt med advokaten Hedenstierna
som hade till uppdrag att förrätta bodelning mellan Nejib B. och Ewa
B. Av anteckningen framgick att Hedenstierna i princip kunde tänka
sig att ta hand om föremålen men att han inte ansåg sig ha någon
laglig rätt att behålla dessa om någon av parterna begärde att få dem
utlämnade.
Enligt en tjänsteanteckning upprättad av John Brunberg den 16 juni
1992 föredrog John Brunberg för Ola Sandh vad som hade hänt i
ärendet. Anteckningen innehöll härutöver följande: "Beslutade att B.
skulle få behålla föremålen om denne uppvisade dem för mig. Ej
beslag. Föremålen förtecknas. B. får ha föremålen i sin besittning fram
till bodelningen".
Den 22 juni 1992 besökte John Brunberg Nejib B. på anstalten. I en
av John Brunberg samma dag upprättad promemoria hade antecknats
att Nejib B. visade upp 15 olika smycken samt att han uppgav att han
senare hade för avsikt att göra kopior av de eftersökta fotografierna.
Vidare antecknades "Föremålen ej tagna i beslag enl. beslut av di-
striktsåklagare Ola Sandh 92-06-16."
En den 14 juli 1992 av kriminalinspektören Tore Pettersson, Polis-
myndigheten i Huddinge, upprättad promemoria innehöll bl.a. följan-
de.
Krinsp Tore Pettersson — krinsp Lars Axelsson besökte Asptunaanstal-
ten 92-07-14 och samtalade med B., Nejib. Enligt då Ola Sandh skulle
husrannsakan göras på adress — — — där en farbror till B. bodde —
B. tillfrågades därför om han förvarade de fotoalbum som skulle
beslagtas, hos farbrodern på — — — eller om han hade nycklar till
denna bostad.
B. sade att fotoalbumen inte fanns på den adressen, utan de fanns i
säkert förvar på annan adress. Han sade att han inte hade några
nycklar till lägenheten heller. Han var villig att lämna ett album till
polisen, men skulle behålla det andra för att kunna göra kopior på
kort från respektive album, innan även det andra albumet skulle
kunna lämnas till polisen.
Den 14 juli 1992 fattade Ola Sandh på nytt ett beslut om husrannsa-
kan hos Nejib B:s farbror H.K. På tvångsmedelsblanketten fanns under
1994/95:JO1
136
rubriken Brott antecknat att det rörde sig om "stöld från f.d. hustrun i
Botkyrka kommun 1992". Vidare angavs under rubriken Anteckning-
ar följande.
Enligt uppgift från anmälaren i ärendet har B. nycklar till den
aktuella lägenheten och han har också bott i lägenheten under permis-
sion. B. har dock vägrat lämna nycklar till de polismän som skulle
utföra husrannsakan varför jag beslöt att husrannsakan skulle utföras
med hjälp av låssmed.
Husrannsakan utfördes hos H.K. den 14 juli 1992 varvid låssmed
anlitades. De eftersökta fotoalbumen påträffades emellertid inte.
Den 15 september 1992 beslutade Ola Sandh att åtal inte skulle
väckas mot Nejib B. eftersom brott inte kunde styrkas.
Från Huddinge tingsrätt infordrades därefter ett protokoll av den 18
november 1991 i mål T 1257/91, Nejib B. ./. Ewa B. angående
äktenskapsskillnad. Det i protokollet intagna beslutet, som alltjämt
gällde vid tiden för de två besluten om husrannsakan, innebar bl.a. att
Nejib B. från dagen för protokollet tillerkändes rätt att bo kvar i
makarnas gemensamma bostad.
Förhör hölls därefter upplysningsvis på JO-ämbetet med John Brun-
berg och kriminalinspektören Costi Stridh, båda anställda vid Polis-
myndigheten i Huddinge. Vid förhöret med John Brunberg framkom
bl.a. att Nejib B. till honom hade uppgett att han hade tillerkänts rätt
att bo kvar i makarnas gemensamma bostad. Denna uppgift vidarebe-
fordrades emellertid inte till Ola Sandh.
På grund av vad som framkommit vid granskningen fann jag anled-
ning anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken hade begåtts. Jag
beslutade därför den 29 oktober 1992 att inleda förundersökning om
sådant brott och gav överåklagaren vid Regionåklagarmyndigheten i
Härnösand, Christer van der Kwast, i uppdrag att leda och låta
verkställa utredningen.
Under förundersökningen ägde därefter förhör rum med kriminal-
inspektören Tore Pettersson och inspektören Lars Axelsson, båda an-
ställda vid Polismyndigheten i Huddinge.
Vid förhöret med Tore Pettersson framkom bl.a. följande. Tillsam-
mans med Lars Axelsson verkställde han det beslut om husrannsakan
som fattades den 14 juli 1992. Sedan man med hjälp av låssmed berett
sig tillträde till lägenheten kunde konstateras att denna var mycket
spartanskt möblerad; det föreföll närmast som om lägenhetsinnehava-
ren hade avflyttat för gott. Sedan lägenheten genomsökts byttes det
uppborrade sjutillhållarlåset ut, varefter dörren låstes.
Ola Sandh hördes som misstänkt för tjänstefel enligt 20 kap. 1 §
brottsbalken enligt följande gärningsbeskrivning:
Ola Sandh har den 14 juli 1992 som förundersökningsledare i Åkla-
garmyndighetens i Huddinge mål C 3120-92 förordnat om husrannsa-
kan för eftersökande av fotoalbum hos H.K., Äspholmsvägen 3, Skär-
holmen, trots att laga grund enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken saknats
och hinder för åtgärden förelegat med hänsyn till vad som stadgas
1994/95 :JO1
137
enligt 28 kap. 3 a § rättegångsbalken. Husrannsakan verkställdes sam-
ma dag i enlighet med beslutet. Ola Sandh har på angivet sätt av
oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för uppgiften.
Ola Sandh förnekade gärningen. Han ansåg att han haft laga grund för
beslutet om husrannsakan samt att åtgärden inte stred mot proportio-
nalitetsprincipen. Vid förhöret uppgav han bl.a. följande.
Han kom i kontakt med ärendet genom att han blev uppringd av en
utredningsman, förmodligen John Brunberg. Denne uppgav att det
fanns en anmälan om stöld från en hustru (Ewa B.) om att hennes
man (Nejib B.) hade stulit smycken och fotoalbum samt någon inven-
tarie i övrigt. Han fick information om att makarna låg i skilsmässa
samt att mannen avtjänade ett straff för grov misshandel begången mot
hustrun.
Det skriftliga underlag som Ola Sandh erhöll innan han fattade
beslut om husrannsakan utgjordes dels av den upprättade polisanmä-
lan, dels av en skrift ställd till Utrikesdepartementet, vilken bifogats
anmälan. Därutöver erhöll Ola Sandh muntligen viss ytterligare bak-
grundsinformation från Eva B:s bror, Anders B. Anders B. framförde
därvid bl.a. farhågor för att Nejib B., som snart skulle bli villkorligt
frigiven, skulle försvinna till Tunisien. Anders B. menade att det
förelåg en viss "fara i dröjsmål". Anders B. tog även senare under hela
utredningstiden ofta kontakt med Ola Sandh. Han var mycket påstri-
dig. Ola Sandh hade dessutom tagit del av vissa uppgifter i det mål i
vilket Nejib B. dömdes för grov misshandel. Han fick då reda på vad
Nejib B. var för en person; bl.a. att han var "knepig att jobba med",
eftersom han aldrig medgav någonting. Han var "svårjobbad" och inte
en person som man kunde förhandla med. Ola Sandh fick den
uppfattningen att Nejib B. intog samma attityd när det gällde skilsmäs-
san.
Ola Sandh vet inte om han tänkte något särskilt på den uppkomna
situationen ur civilrättslig synvinkel. Det han hade i tankarna då var
hur Nejib B. hade agerat tidigare mot hustrun och vad han var dömd
för och hans bristande vilja att kommunicera och försöka göra upp det
hela. Ola Sandh hade inte klart för sig att Nejib B. genom ett beslut av
Huddinge tingsrätt hade berättigats att bo kvar i makarnas gemensam-
ma bostad. Han var emellertid medveten om att Eva B. hade flyttat
från den gemensamma bostaden. Detta föranledde honom inte att göra
några närmare överväganden i fråga om besittningssituationen. Det
förhållandet att Nejib B. hade flyttat undan de aktuella föremålen ur
makarnas gemensamma bohag till en annan person innebar att mo-
mentet besittningsrubbning var uppfyllt.
Ola Sandh var i kontakt med boutredningsmannen, Karl Heden-
stierna, för att höra hur det låg till med boutredningen och skiftandet
av boet. Karl Hedenstierna uppgav därvid att det inte gick att komma
till tals med Nejib B. Denne ville inte medverka på något sätt. Det
gick inte att samarbeta med honom. Kontakten mellan Ola Sandh och
Karl Hedenstierna var i juni 1992; Ola Sandh är osäker på om
kontakten ägde rum före den 2 juni 1992.
1994/95: JO 1
138
Ola Sandh såg inte efter i äktenskapsbalkens regler hur man skall
förfara vid bodelning innan han meddelade de två besluten om hus-
rannsakan. Han gjorde inte några överväganden i frågan om det —
med utgångspunkt från den på tvångsmedelsblanketten angivna brotts-
rubriceringen stöld — förelåg någon skillnad i rättsligt hänseende
mellan smyckena och fotoalbumen. Ola Sandh hade heller inte klart
för sig om smyckena utgjorde giftorättsgods eller enskild egendom. Att
det kanske skulle stöta på svårigheter att avgöra vem av makarna
fotoalbumen tillhörde tänkte han inte på.
Avsikten med de två besluten om husrannsakan var att de eftersökta
föremålen skulle tas i beslag om de påträffades. En tanke var att
föremålen skulle lämnas över till boutredningsmannen för förvaring i
avvaktan på att bodelningen skulle bli klar. Det var dock endast en
tanke från hans sida; saken fick lösas när och om de eftersökta
föremålen hittades.
Det var på grundval av de uppgifter som fanns i polisanmälan som
Ola Sandh ansåg att det förekom synnerlig anledning att anta att det
eftersökta godset kunde finnas hos Nejib B:s granne, f.d. hustru eller
farbror. Därutöver hade Ola Sandh av Anders B. fatt information om
att Nejib B. brukade vistas hos sin farbror under sina permissioner
samt att han även hade kontakt med den kvinna som han var gift med
innan han gifte sig med Ewa B. och att han besökte henne då och då.
Ola Sandh fick rapport om resultatet av de husrannsakningar som
verkställdes den 12 juni 1992. Med tanke på den attityd Nejib B:s
granne hade visat ansåg Ola Sandh att det inte fanns anledning att göra
något mer hos honom, eftersom misstanken om att man skulle kunna
hitta något gods hos denne hade minskat. Det förhållandet att det
"blev nobben" hos grannen samt att man inte hittade något hos f.d.
hustrun förstärkte skälen för antagandet att föremålen fanns hos far-
brodern.
Den omständigheten att Nejib B. hade visat upp den egendom som
hade ekonomiskt värde hade inte någon betydelse vad gällde eftersö-
kandet av fotoalbumen, eftersom dessa hade affektionsvärde. Inför
beslutet om husrannsakan den 14 juli 1992 tyckte Ola Sandh inte att
det fanns anledning att rubricera brottsmisstanken på något annat sätt
än som stöld från f.d. hustrun. Avsikten med beslutet om husrannsa-
kan var att fotoalbumen skulle tas i beslag. Ola Sandh vidhöll denna
ståndpunkt trots att han inte hade tagit de uppvisade smyckena i
beslag, eftersom han var av den uppfattningen att Nejib B. inte ville
medverka till att få fram albumen.
Ola Sandh skrev sedan av ärendet med motiveringen brott kan ej
styrkas. Han ansåg att det aldrig skulle gå att bevisa att det var fråga
om ett tillgrepp från Nejib B:s sida.
1994/95JO1
139
3 Rättslig reglering
3.1 Rättegångsbalken
Förekommer anledning att misstänka att ett brott har förövats som kan
följas av fängelse, far enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) husrann-
sakan företas för eftersökande av föremål som är underkastade beslag
eller i övrigt till utrönande av omständigheter som kan ha betydelse
för utredning om brottet (s.k. reell husrannsakan). Hos någon annan
än den som skäiigen kan misstänkas för brottet far reell husrannsakan
emellertid företas endast om brottet förövats hos honom eller den
misstänkte gripits där eller det annars förekommer synnerlig anledning
att genom rannsakningen ett föremål som är underkastat beslag skall
anträffas eller annan utredning om brottet vinnas.
Av bestämmelsen i 27 kap. 1 § första stycket RB framgår att ett
föremål som skäligen kan antas ha betydelse för en utredning om brott
eller vara någon avhänt genom brott eller förverkat på grund av brott
får tas i beslag.
Vid användande av tvångsåtgärder mot enskilda gäller fyra grundläg-
gande principer, nämligen legalitets-, ändamåls-, behovs- och propor-
tionalitetsprinciperna (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 26 f. och JO
1988/89 s. 51). Av intresse i detta ärende är främst legalitets- och
proportionalitetsprinciperna.
Legalitetsprincipen kommer, vad gäller de grundläggande rättigheter
för den enskilde som skyddas genom reglerna i 2 kap. regeringsformen
(RF), till direkt uttryck i 12 § i kapitlet. Denna princip innebär i det
här aktuella fallet att husrannsakan inte far företas utan uttryckligt
stöd i lag (se 2 kap. 6 § RF).
Proportionalitetsprincipen finns beträffande husrannsakan uttryckt i
28 kap. 3 a § RB. Enligt bestämmelsen får husrannsakan beslutas
endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt
som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstå-
ende intresse.
En grundläggande förutsättning för att bestämmelserna om husrann-
sakan och beslag skall kunna tillämpas är att det finns anledning att
anta att ett brott har begåtts. Ett sådant antagande måste vara under-
byggt av konkreta omständigheter av viss styrka. En subjektiv överty-
gelse hos beslutsfattaren är således inte tillräcklig.
3.2 Brottsbalken
På de två tvångsmedelsblanketter som förekommer i ärendet har den
brottsliga gärningen rubricerats som stöld.
I 8 kap. 1 § brottsbalken (BrB) föreskrivs följande om ansvar för
stöld.
Den som olovligen tager vad annan tillhör med uppsåt att tillägna sig
det, dömes, om tillgreppet innebär skada, för stöld till Sngelse i högst
två år.
Objektet för stöldbrottet skall således vara något som tillhör någon
annan än gärningsmannen. Det skall vidare vara fråga om ett tagande i
1994/95 :JO1
140
besittning. Den som har egendom i ensam besittning kan därför inte
göra sig skyldig till stöld av egendomen. I den situationen att ägaren
till en viss egendom har besittning till denna endast genom en annan
person, som t.ex. vid lån eller deposition, kan den sistnämnda perso-
nen inte göra sig skyldig till stöld eftersom han är att anse som
ensambesittare i förhållande till ägaren.
Det kan också inträffa att flera har besittning till samma egendom.
Så är t.ex. fallet i fråga om äkta makar, vilka anses ha sambesittning av
egendom i den gemensamma bostaden. Den som jämte annan har
besittning till viss egendom kan göra sig skyldig till olovligt tagande
och därmed till stöld av denna genom en gärning som innebär att han
utvidgar sin besittning med undanträngande av den andres.
För att ett tagande i besittning skall vara straffbart som stöld krävs
att tagandet är olovligt. Gärningen skall också innebära skada, varmed
avses ekonomisk skada. Den från vilken egendom tas drabbas inte av
någon ekonomisk skada om egendomen endast har affektionsvärde.
Om egendomen också för någon annan har sådant affektionsvärde och
denne skulle vara villig att köpa egendomen kan detta emellertid få till
följd att förlust av egendomen innebär ekonomisk skada för ägaren.
I stöldparagrafen uppställs också ett vinningsrekvisit avseende till-
ägnande. Detta rekvisit är uppfyllt redan genom att gärningen företas
med tillägnelseuppsåt från gärningsmannens sida; det krävs inte att ett
tillägnande verkligen sker. Tilläggas kan att såväl skada som tillägnel-
seuppsåt utgör objektiva rekvisit för stöldansvar (Beckman m.fl.,
Brottsbalken I, femte uppl. 1987, s. 324 f. samt Beckman i Festskrift
till Håkan Nial s. 76).
I ärendet är också straffbestämmelserna om egenmäktigt förfarande
och olovligt förfogande av intresse.
I 8 kap. 8 § första stycket BrB föreskrivs följande om ansvar för
egenmäktigt förfarande.
Den som, i annat fall än särskilt i detta kapitel omförmäles, olovligen
tager och brukar eller eljest tillgriper något, dömes för egenmäktigt
förfarande till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma skall
gälla om någon utan tillgrepp, genom att anbringa eller bryta lås eller
annorledes, olovligen rubbar annans besittning eller ock med våld
eller hot or våld hindrar annan i utövningen av rätt att kvarhålla
eller taga något.
Tre typer av förfaranden är således straffbelagda genom bestämmelsen.
De två som nämns först i denna — från motvärnsfallet kan bortses här
— beskrivs som ett olovligt tagande, kallat olovligt tillgrepp, resp,
annan olovlig besittningsrubbning. Besittningsbegreppet har här sam-
ma innebörd som vid tillämpningen av 8 kap. 1 § BrB. För ansvar
krävs varken att gärningen innebär skada eller vinning. Det som
bestämmelsen avser att skydda är besittningen — inte äganderätten —
oberoende av om besittningen utövas med rätt att besitta eller ej
(Beckman m.fl., a.a. s. 380—382).
I 10 kap. 4 § BrB föreskrivs följande om ansvar för olovligt
förfogande.
I994/95:JO1
141
Den som, i annat fall än förut i detta kapitel är stadgat, med egendom,
som han har i besittning men vartill ägande- eller säkerhetsrätt är
förbehållen eller tillförsäkrad eller eljest tillkommer annan, vidtager
åtgärd varigenom egendomen frånhändes den andre eller denne annor-
ledes berövas sin rätt, dömes för olovligt förfogande till böter eller
fängelse i högst två år.
En förutsättning för att någon skall kunna göra sig skyldig till olovligt
förfogande är att han har den ifrågavarande egendomen i sin besitt-
ning. Dessutom krävs att ägande- eller säkerhetsrätt till egendomen är
förbehållen eller tillförsäkrad eller annars tillkommer annan. Ett ty-
piskt fall av olovligt förfogande är att någon tillägnar sig något som av
misstag eller en tillfällighet har kommit i hans besittning. Den som
har fri förfoganderätt över egendom kan inte ådra sig ansvar genom att
förfoga över egendomen. Giftorätt är, innan den aktualiseras t.ex.
genom ansökan om äktenskapsskillnad, inte en sådan rätt som avses i
bestämmelsen. Ansvar för olovligt förfogande är därför utesluten om
en make före denna tidpunkt minskar egendom som han äger men
som den andra maken har giftorätt i (Beckman m.fl., a.a. s. 587 ff.).
3.3 Äktenskapsbalken
En make råder i princip fritt över sin egendom. Vissa begränsningar i
denna rätt följer emellertid av reglerna i 7 kap. 5 § äktenskapsbalken
(ÄktB) som lägger fast en skyldighet för maken att inhämta den andra
makens samtycke i fråga om vissa dispositioner avseende bl.a. makar-
nas gemensamma bostad och bohag. Såvitt gäller det gemensamma
bohaget krävs sådant samtycke för avhändelse eller pantsättning av
egendomen.
I 14 kap. 7 § första stycket 1 ÄktB föreskrivs att domstolen i ett mål
om äktenskapsskillnad, för tiden till dess att frågan har avgjorts genom
dom som har vunnit laga kraft, på yrkande av någon av makarna far
bestämma vem av makarna som har rätt att bo kvar i makarnas
gemensamma bostad, dock längst till dess att bodelning har skett.
Enligt 14 kap. 8 § första stycket ÄktB har den make som har
berättigats att bo kvar i den gemensamma bostaden rätt att använda
även den andra makens bohag som finns i bostaden. Bestämmelsen
gäller oavsett om egendomen är giftorättsgods eller enskild egendom
(Lars Tottie, Äktenskapsbalken s. 515). Tilläggas kan att domstolen
beträffande viss egendom far bestämma annat. Enligt andra stycket i
samma bestämmelse är den make som inte har berättigats att bo kvar i
bostaden skyldig att genast flytta därifrån. Härvid är bestämmelserna i
16 kap. utsökningsbalken om avhysning tillämpliga.
Viss ledning vid tolkningen av äktenskapsbalkens bohagsbegrepp ges
av bestämmelsen i 7 kap. 4 § andra stycket ÄktB. Enligt denna
bestämmelse avses med makars gemensamma bohag möbler, hushålls-
maskiner och annat inre lösöre som är avsett för det gemensamma
hemmet. Till gemensamt bohag räknas inte sådant bohag som används
uteslutande för den ena makens bruk.
Enligt förarbetena till bestämmelsen räknas till "annat inre lösöre"
bl.a. linne, textilier, konst och prydnadsföremål, radio- och TV-appara-
1994/95JO1
142
ter och annan sådan elektrisk utrustning, köksutrustning samt böcker.
Med sådant bohag som används uteslutande för den ena makens bruk
åsyftas inte kläder och liknande personliga tillhörigheter. 1 stället avses
sådant som i och för sig kan användas av andra i familjen men som
rent faktiskt är förbehållet maken själv. Kläder och liknande personli-
ga tillhörigheter anses redan på grund av sin beskaffenhet uteslutande
vara den ena makens egendom; av den anledningen ingår inte sådana
saker i begreppet gemensamt bohag (prop. 1986/87:1 s. 133). Tilläggas
kan att sådana tillhörigheter över huvud taget inte torde ingå i äkten-
skapsbaikens bohagsbegrepp.
4 Bedömning
4.1 Allmänna synpunkter
Av utredningen framgår att Ola Sandh med anledning av Anders B:s
polisanmälan fattade två beslut om husrannsakan grundade på en
misstanke att Nejib B. hade stulit viss egendom från sin hustru Ewa B.
Det första beslutet, som fattades den 2 juni 1992, avsåg eftersökande av
samtliga de föremål som omfattades av polisanmälan, dvs. en ryamatta
samt vissa smycken och fotoalbum. Det andra beslutet, som fattades
den 14 juli samma år, avsåg enbart eftersökande av fotoalbumen.
Förundersökningen avseende tjänstefel avser endast det senare beslutet.
Ola Sandh har bestritt ansvar för tjänstefel. Som grund för bestri-
dandet har han uppgett att det förelåg lagliga förutsättningar att
förordna om husrannsakningen den 14 juli 1992. Han har vidare gjort
gällande att åtgärden inte stod i strid med proportionalitetsprincipen.
Av hans uttalanden under förundersökningen kan man dra den slutsat-
sen att hans inställning i princip är densamma i fråga om beslutet den
2 juni.
Ola Sandh har inte närmare kunnat redogöra för de rättsliga övervä-
ganden som låg till grund för hans handlande i ärendet. Av hans egna
uppgifter framgår att han över huvud taget inte gjorde någon bedöm-
ning i egentlig mening av situationen ur civilrättslig synvinkel. Han
förefaller inte heller ha gjort några närmare straffrättsliga och straff-
processuella överväganden. Han har inte kunnat förklara på vilka
grunder det brott som misstanken avsåg rubricerades som stöld, och
det framgår vidare att han inte närmare hade tänkt över hur han
skulle förfara med de eftersökta föremålen om de påträffades. Så t.ex.
lät han Nejib B. behålla smyckena sedan denne visat upp dem för
utredaren.
Man far i själva verket närmast det intrycket att Ola Sandhs ageran-
de i ärendet huvudsakligen var föranlett av Nejib B:s bristande vilja att
medverka till bodelningen mellan makarna och att hans syfte i första
hand var att tillgodose Ewa B:s intresse av att en sådan kom till stånd.
Det är uppenbart att man inte kan godta att en åklagare fattar beslut
om straffprocessuella tvångsmedel på så lösa grunder som nu nämnts.
1994/95:JO1
143
Det kan självfallet än mindre accepteras att han utnyttjar den rätt som
lagstiftaren har gett honom i detta hänseende för att biträda den ena
parten i en civilrättslig tvist.
Jag kan emellertid vid en straffrättslig bedömning av Ola Sandhs
handlande inte nöja mig med detta konstaterande. Jag måste härutöver
undersöka om det — oavsett hur Ola Sandh resonerat eller inte
resonerat — har förelegat omständigheter som vid en objektiv bedöm-
ning kunnat utgöra en godtagbar grund för hans handlande.
Jag tar vid denna undersökning inledningsvis upp frågan om de i 28
kap. I § RB angivna förutsättningarna för ett beslut om husrannsakan
förelåg. Jag går därefter in på frågan om besluten om husrannsakan
var förenliga med proportionalitetsprincipen. Avslutningsvis görs se-
dan en sammanfattande straffrättslig bedömning av det inträffade.
4.2 Förelåg förutsättningar för ett beslut om husrannsakan enligt
28 kap. I § RB?
4.2.1 Förekom anledning anta att ett brott hade förövats?
Som tidigare nämnts är en grundläggande förutsättning för tillämpning
av reglerna om husrannsakan att det förekommer anledning att ett
brott som kan följas av fängelse har begåtts. För att husrannsakan skall
fa företas hos någon annan än den som är skäligen misstänkt för
brottet tillkommer härutöver att det förekommer synnerlig anledning
att man genom rannsakningen skall anträffa ett föremål som är under-
kastat beslag eller vinna annan utredning om brottet.
Av de tvångsmedelsbianketter på vilka besluten om husrannsakan
har dokumenterats framgår att den brottsliga gärningen har rubricerats
som stöld.
För att en gärning skall vara att bedöma som stöld fordras först och
främst att det rör sig om egendom som tillhör annan. Vad gäller de
eftersökta smyckena framgår det av polisanmälan att Ewa B., om än
underförstått, gjorde anspråk på att äga dem. Det förhållandet att det i
anmälan anges att Nejib B. hade uppgett att han undanskaffat smyck-
ena på grund av risken för stöld talar för att han å sin sida däremot
inte gjorde anspråk på äganderätt till dem. Föremålens karaktär var
vidare sådan att det fanns anledning att tro att de tillhörde Ewa B.
Beträffande fotoalbumen framstod frågan om äganderätten däremot
som i hög grad oklar. Anmälan kan visserligen, på samma sätt som
beträffande smyckena, anses innefatta ett påstående att albumen till-
hörde Ewa B. Här förelåg emellertid ett särskilt osäkerhetsmoment till
följd av att fotografier med familjemotiv, t.ex. makars gemensamma
barn, är egendom av sådan karaktär att det ibland inte ens för
makarna själva står klart vem av dem som äger dem. Sådan egendom
torde i själva verket ofta ägas av makarna gemensamt. Osäkerheten
beträffande äganderätten till fotoalbumen får anses ha blivit än större
genom de uppgifter som Nejib B. lämnade vid förhör före beslutet den
14 juli. Vid detta tillfälle förklarade han sig — i motsats till vad som
1994/95: JO 1
144
gällde i fråga om smyckena — inte villig att lämna ifrån sig albumen
utan endast kopior av fotografierna. Denna ståndpunkt tyder närmast
på att han ansåg sig vara ensam ägare till albumen.
Som en ytterligare förutsättning för att en gärning skall vara att
bedöma som stöld gäller att den skall ha innefattat en olovlig besitt-
ningsrubbning. Det finns i detta hänseende två moment i det aktuella
händelseförloppet av särskilt intresse. Det första avser Nejib B:s åt-
komst av föremålen och det andra utgörs av hans åtgärd att forsla bort
dem från bostaden.
Av utredningen framgår att Ewa B. lämnade kvar smyckena och
fotoalbumen i Nejib B:s besittning när hon lämnade bostaden. Nejib
B:s åtkomst av egendomen i fråga hade således inte innefattat någon
olovlig besittningsrubbning.
Vid bedömningen av Nejib B:s möjligheter att därefter förfoga över
den egendom som Ewa B. på detta sätt hade lämnat i hans besittning
har man att beakta det förhållandet att Nejib B. i november 1991 av
Huddinge tingsrätt tillerkändes rätten att bo kvar i makarnas bostad.
Genom detta förordnande avskars Ewa B. från besittningen av bosta-
den; hon kunde därefter inte flytta tillbaka till bostaden eller över
huvud taget få tillträde till denna utan Nejib B:s medgivande.
Av 14 kap. 8 § första stycket ÄktB följer att tingsrättens förordnande
också innebar att Nejib B. fick rätt att använda Ewa B:s bohag. Av den
definition som bohagsbegreppet har erhållit i äktenskapsbalken följer
att förordnandet gav Nejib B. rätt att tills vidare behålla bl.a. fotoalbu-
men i ensam besittning även om dessa skulle ägas av Ewa B. Härav
följer i sin tur att en av honom efter förordnandet vidtagen åtgärd att
föra bort albumen från bostaden inte kunde betraktas som innefattan-
de någon olovlig besittningsrubbning, även om albumen skulle ägas av
Ewa B. ensam eller tillsammans med Nejib B. Nejib B. kunde således
redan på grund härav inte efter förordnandet ha gjort sig skyldig till
stöld av albumen. Av samma skäl var också ansvar för egenmäktigt
förfarande beträffande albumen uteslutet. Jag vill i detta sammanhang
erinra om att brottstidpunkten beträffande fotoalbumen på tvångsme-
delsbianketten avseende beslutet den 14 juli 1992 angetts till år 1992,
dvs. en tidsperiod när Nejib B:s innehav av dessa hade stöd i tingsrät-
tens förordnande.
Det kan tilläggas att inte heller stöld bestäm me Isens krav på
skada var uppfyllt beträffande albumen, eftersom dessa saknade förmö-
genhetsvärde.
Eftersom Nejib B. till följd av förordnandet hade rätt att behålla
fotoalbumen i ensam besittning kunde hans vägran att lämna ut dem
inte ge stöd för ett antagande att han hade frånhänt Ewa B. albumen
genom att ha tillägnat sig dem. Någon misstanke att han hade berövat
Ewa B. hennes eventuella äganderätt till albumen t.ex. genom att ha
avhänt sig dem har aldrig förelegat. Det framgår tvärtom klart av
utredningen att en utgångspunkt för Ola Sandhs agerande hela tiden
varit att Nejib B. hade tillgång till de eftersökta föremålen. Det fanns
således inte heller grund för ett antagande att Nejib B. hade gjort sig
skyldig till olovligt förfogande beträffande albumen.
1994/95JO1
145
10 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
De nu nämnda omständigheterna innebar vidare att det, även om
bortförandet av fotoalbumen låg i tiden före förordnandet, inte fanns
grund för en efter detta företagen husrannsakan i syfte att ta albumen i
beslag för säkerställande av någon Ewa B. tillkommande rätt.
Som smyckena är beskrivna i polisanmälan framstår de som sådana
Ewa B. tillkommande personliga tillhörigheter som kan jämställas med
kläder. Härav följer att de inte faller in under äktenskapsbalkens
bohagsbegrepp och att de därmed inte omfattades av regeln i 14 kap.
8 § första stycket ÄktB. Med utgångspunkten att smyckena tillhörde
Ewa B. hade Nejib B. därför — i motsats till vad som gällde i fråga om
fotoalbumen — inte någon laglig rätt att vägra att lämna ut dessa till
henne om hon begärde att få dem.
Domstolsbeslutet om kvarboenderätt hade emellertid den konse-
kvensen i fråga om smyckena att Ewa B., genom att hon inte längre
hade fritt tillträde till bostaden, avskars från besittningen av den
egendom som förvarades där. Också i fråga om dessa föremål kom
Nejib B. således att bli ensambesittare i förhållande till Ewa B.
Situationen kan i detta hänseende närmast jämföras med det fallet att
någon får egendom i sin besittning genom lån eller deposition. Det
kan tilläggas att det inte heller vad gällde smyckena förelåg någon
misstanke att Nejib B. hade rubbat Ewa B:s äganderätt genom att ha
avhänt sig dem.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att det med hänsyn
tagen till samtliga föreliggande omständigheter inte fanns någon objek-
tiv grund för ett antagande att Nejib B:s innehav av fotoalbumen vid
tidpunkten för tvångsmedelsbesluten i något hänseende stod i strid
med lag, även om Ewa B. skulle ha äganderätt till dessa. Eftersom
smyckena inte olovligen hade kommit i Nejib B:s besittning kunde
han — under förutsättning att han inte hade fört bort dessa från
bostaden före tingsrättens förordnande — inte heller misstänkas för
vare sig stöld eller egenmäktigt förfarande beträffande dem. Av vad
som har sagts i det föregående om innebörden av rättsreglerna på
området följer däremot att det under den nyss angivna förutsättningen
fanns utrymme för att anse att han genom sin vägran att lämna ut
smyckena hade gjort sig skyldig till olovligt förfogande beträffande
dessa.
Vid bedömningen av Ola Sandhs agerande måste emellertid beaktas
att han inte kände till tingsrättens förordnande om kvarboenderätt.
Frågan blir då vilken betydelse detta förhållande skall tillmätas vid
bedömningen av vilka brottsmisstankar som kunde riktas mot Nejib B.
Det finns i detta sammanhang också anledning att beröra frågan vilken
skyldighet Ola Sandh kan ha haft att utr_ la de civilrättsliga relationer-
na mellan makarna innan han fattade besluten om husrannsakan.
Av polisanmälan framgick att Ewa B. sedan hösten 1991 inte längre
bodde kvar i familjens bostad men att hon ändå hade tillgång till
denna på något sätt, att hennes adress var sekretessbelagd, att Nejib B.
bodde kvar i bostaden, att parterna stod i begrepp att "skifta bo" samt
att det fanns en bodelningsförrättare utsedd. Det framgick vidare att
fotoalbumen endast hade affektionsvärde.
1994/95: JO 1
146
En bedömning grundad enbart på dessa uppgifter skulle kunna leda
till slutsatsen att Ewa B. "frivilligt" hade lämnat bostaden och inte
kunde hindras från att återvända till denna och att hon därför fortfa-
rande fick anses ha de föremål som fanns i bostaden i sin omedelbara
besittning. Besittningsrubbningsrekvisitet i straffbestämmelserna om
stöld och egenmäktigt förfarande skulle under denna förutsättning
kunna anses vara uppfyllt genom att Nejib B. utan Ewa B:s medgivan-
de undanskaffade henne tillhöriga föremål från bostaden. Det skulle
vidare ha varit möjligt att tolka Nejib B:s vägran att lämna ifrån sig
föremålen som tecken på att det förelåg ett tillägnelseuppsåt från hans
sida, även om denna tolkning knappast var den som låg närmast till
hands under de föreliggande omständigheterna. Slutligen kan konstate-
ras att smyckena i motsats till fotoalbumen hade ett visst förmögen-
hetsvärde och att ett tillgrepp av dessa därför kunde innebära ekono-
misk skada.
Slutsatsen av detta resonemang blir att det, under de nyss angivna
förutsättningarna, fanns visst utrymme för ett antagande att smyckena
hade blivit föremål för stöld och att det i varje fall fanns anledning att
anta att brottet egenmäktigt förfarande hade begåtts. Eftersom fotoalbu-
men saknade förmögenhetsvärde och stöldbrottets skaderekvisit därför
inte kunde uppfyllas beträffande dem, kunde dessa däremot som redan
nämnts under inga omständigheter ha blivit föremål för stöld. I fråga
om fotoalbumen tillkommer att äganderättsfrågan här var i hög grad
oklar. Under förutsättning att Ewa B. — ensam eller tillsammans med
Nejib B. — hade äganderätt till dessa kunde hon emellertid anses ha
utsatts för en olovlig besittningsrubbning genom att Nejib B. förde bort
dem från bostaden. Det kan därför konstateras att det med utgångs-
punkt i vad Ola Sandh kände till fanns viss grund för att anta att
fotoalbumen hade blivit föremål för egenmäktigt förfarande.
Ola Sandhs agerande grundades således på ofullständiga kunskaper
om de civilrättsliga relationerna mellan makarna. Frågan uppkommer
då om han, innan han fattade besluten om husrannsakan, borde ha
vidtagit några åtgärder för att klarlägga förhållandena.
Allmänt gäller att en åklagare måste iaktta stor försiktighet när han
har anledning att tro att en brottsanmälan har sin grund i en civilrätts-
lig tvist och i första hand är avsedd att fungera som en påtryckning på
motparten i tvisten. Det kan vidare konstateras att det finns särskild
anledning att anta att det förhåller sig på det sättet när den ena maken
anmäler den andra för stöld från det gemensamma hemmet samtidigt
som det framgår att det föreligger en äktenskapsrättslig tvist mellan
makarna. I situationer av detta slag kan åklagaren ofta inte nöja sig
med att ta uppgifterna i anmälan för goda utan bör komplettera sitt
beslutsunderlag genom att vidta egna utredningsåtgärder avseende bl.a.
det civilrättsliga förhållandet mellan parterna före exempelvis ett be-
slut om användning av tvångsmedel. Han riskerar annars att de facto
komma att agera som ett redskap för den ena parten i tvisten.
1994/95:JO1
147
En naturlig åtgärd i det här aktuella fallet hade varit att inlednings-
vis höra Nejib B. om de förhållanden som nämndes i brottsanmäian.
Saken var på intet sätt så brådskande att detta inte hade låtit sig göra.
Dessutom befann sig Nejib B. på anstalt och var således lätt att nå.
Något förhör kom emellertid inte till stånd förrän efter det första
beslutet, och de förhör som hölls uppfyllde inte de krav som kan
ställas i en situation av det här aktuella slaget. Eftersom de civilrättsli-
ga frågorna var av avgörande betydelse för den straffrättsliga bedöm-
ningen borde Ola Sandh noga ha tänkt igenom de aktuella frågeställ-
ningarna och gett förhörsledaren klara direktiv om vilka frågor Nejib
B. skulle höras om. De förhör som hölls med Nejib B. kom emellertid
i stället att gå ut på att förmå denne att ta fram föremålen. De
omständigheter som hade betydelse för frågan om brottsmisstanken
blev därmed aldrig utredda. Som en följd av att Ola Sandh inte hade
gett erforderliga direktiv till förhörsledaren vidarebefordrades t.ex.
aldrig den uppgift som Nejib B. lämnade till denne om sin kvarboen-
derätt till Ola Sandh.
4.2.2 Förekom synnerlig anledning att anta att man genom
husrannsakningen skulle anträffa de eftersökta föremålen?
Förutom att det skall finnas anledning att anta att ett brott av viss
svårhetsgrad har begåtts krävs för ett beslut om reell husrannsakan
antingen att rannsakningen görs hos den som skäligen kan misstänkas
för brottet eller, om den görs hos någon annan, att det förekommer
synnerlig anledning att man där skall anträffa föremål som är under-
kastade beslag eller vinna annan utredning om brottet.
Kravet på synnerlig anledning innebär att det skall föreligga någon
faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta
sig att man påträffar föremål som är underkastade beslag eller vinner
annan utredning om brottet (JO 1988/89 s. 70).
Uppgiften i polisanmälan om att Nejib B. hade setts bära in resväs-
kor till sin granne utgör visserligen ett påstående om en faktisk
omständighet. Det förhållandet att det vid tidpunkten för beslutet om
husrannsakan hade förflutit cirka sju månader sedan denna iakttagelse
hade gjorts borde emellertid redan den ha manat till eftertanke. Därtill
kom att det såvitt framgick av uppgifterna i anmälan endast rörde sig
om en gissning att de eftersökta föremålen fanns i väskorna. Kravet på
"synnerlig anledning" kan därför inte anses ha varit uppfyllt vad gäller
husrannsakan hos grannen.
Någon motsvarande faktisk omständighet har över huvud taget inte
förelegat beträffande Nejib B:s farbror och f.d. hustru. Uppgiften att
Nejib B. under sina permissioner brukade vistas hos sin farbror kan
uppenbarligen inte i sig utgöra synnerlig anledning att anta att föremå-
len fanns där. Någon sådan slutsats kunde inte heller grundas på det
förhållandet att det beslut som Ola Sandh fattade den 2 juni 1992 inte
kom att verkställas hos grannen på grund av dennes vägran att med-
verka och att den husrannsakan som på grund av samma beslut
1994/95: JO 1
148
genomfördes hos Nejib B:s hustru inte gav något resultat. Det kan
tilläggas att beslutet den 2 juni 1992 aldrig verkställdes såvitt det avsåg
husrannsakan hos farbrodern.
Det kan således konstateras att det av nu angivna skäl, oavsett hur
man ser på de brottsmisstankar som låg till grund för Ola Sandhs
agerande, saknades lagliga förutsättningar såväl för beslutet om hus-
rannsakan den 2 juni 1992 som för beslutet den 14 juli 1992.
4.3 Var besluten om husrannsakan förenliga med
proportionalitetsprincipen?
Proportionalitetsprincipen innebär att den företagna tvångsåtgärden i
fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig propor-
tion till vad som står att vinna med åtgärden. I varje enskilt fall skall
det ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver
tillgripas med hänsyn till omständigheterna eller om syftet kan tillgo-
doses genom någon mindre ingripande åtgärd. Denna prövning kan
leda till att man avstår från att utnyttja tvångsåtgärden om den skulle
få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som
skulle stå att vinna (Gullnäs m.fl., Rättegångsbalken, Del 2, s. 23:56 f.
och prop. 1988/89:124 s. 26 f.).
Enligt min mening får en bedömning att en husrannsakan i en
bostad för eftersökande av sådan egendom av ekonomiskt värde som
omfattades av beslutet den 2 juni 1992 är förenlig med proportionali-
tetsprincipen anses ligga inom ramen för vad som kan godtas. Jag kan
däremot inte finna annat än att beslutet den 14 juli 1992 stod i strid
med denna princip. Risken för att tvångsåtgärden skulle komma att få
skadeverkningar som inte stod i rimlig proportion till vad som stod att
vinna med denna — påträffandet av fotoalbum utan ekonomiskt värde
— var uppenbar.
4.4 Sammanfattande straffrättslig bedömning
Jag har i det föregående funnit att det under alla omständigheter har
saknats lagliga förutsättningar för de två besluten om husrannsakan på
den grunden att det inte förelåg synnerlig anledning att anta att man
genom åtgärderna skulle anträffa några föremål som var underkastade
beslag eller vinna någon annan utredning om det påstådda brottet. I
fråga om beslutet av den 14 juli 1992 tillkommer att detta får anses ha
stått i strid med proportionalitetsprincipen.
I fråga om beslutet den 2 juni har emellertid den grundläggande
förutsättningen för ett beslut om husrannsakan varit uppfylld, nämli-
gen att det fanns anledning anta att ett brott som kunde följas av
fängelse hade begåtts. Ola Sandhs ställningstagande att det fanns lagliga
förutsättningar för detta beslut bör mot denna bakgrund anses falla
inom ramen för utrymmet för sådana felbedömningar i lagtolknings-
och iagtillämpningsfrågor som inte medför straffansvar (jfr NJA 1990
s. 86). Förundersökningen har därför inte omfattat detta beslut.
Vad gäller beslutet den 14 juli 1992, vilket endast avsåg eftersökande
av fotoalbumen, var den civilrättsliga situationen däremot den att
1994/95:JO 1
149
Nejib B:s innehav av dessa vid tidpunkten för beslutet grundades på ett
förordnande av domstol som tillerkände honom ensam rätt att använ-
da albumen.
Av vad som sagts i det föregående framgår emellertid att Ola Sandh
inte hade fullständig kunskap om de civilrättsliga relationerna mellan
makarna och att det med utgångspunkt i de förhållanden som var
kända för honom fanns ett visst utrymme för en på rättsliga övervägan-
den grundad bedömning att albumen var föremål för brott från Nejib
B:s sida.
Enligt min mening har Ola Sandh brustit i aktsamhet genom att
inte, innan han fattade beslutet den 14 juli 1992, tillräckligt sätta sig in
i gällande regler och genom att inte vidta de utredningsåtgärder som
hade krävts för att klarlägga den föreliggande rättsliga situationen.
Vid den straffrättsliga bedömningen måste emellertid också beaktas
att, såvitt framgår av utredningen, den husrannsakan som företogs med
anledning av beslutet varken gav upphov till någon ekonomisk skada
eller någon egentlig olägenhet för den person som berördes. Med
hänsyn tagen till samtliga de omständigheter som framkommit och
med beaktande av den tillämpning som tjänstefelsbestämmelsen fatt i
domstolspraxis anser jag mig inte kunna göra gällande att beslutet den
14 juli 1992 är av beskaffenhet att medföra straffansvar för tjänstefel.
Jag beslutar därför att åtal inte skall väckas mot Ola Sandh och
avslutar ärendet med den allvarliga kritik som ligger i det sagda.
(Dnr 988-1991)
ChefsJO Eklundh meddelade den 17 februari 1994 följande beslut.
Bakgrund
Ismail K. vände sig i november 1989 till JO med en anmälan mot
Polismyndigheten i Märsta. Han anförde bl.a. att han var felaktigt
misstänkt för mord.
Åklagarmyndighetens i Sollentuna akt i ärende C 1305-89 granska-
des. Av denna framgick bl.a. följande.
Den 7 oktober 1989 anmäldes till polisen att ett mord hade begåtts i
en lägenhet i Upplands Väsby. När polis- och ambulanspersonal kom
till lägenheten anträffades Ismail K. och Kristina T., som båda var
knivskurna. Det konstaterades på sjukhuset att Kristina T. var död.
Ismail K. fördes till operation. — Polispersonal besökte Ismail K. på
sjukhusets intensiwårdsavdelning den 8 oktober. Ett förhör hölls mel-
lan kl. 11.58 och 12.05. Påföljande dag mellan kl. 11.20 och 11.27
förhördes Ismail K. på nytt. Mot slutet av detta förhör delgavs Ismail
K. misstanke om mord. Enligt upprättat personblad anhölls Ismail K. i
sin frånvaro den 8 oktober 1989 kl. 16.15 av "då" Britt-Marie Hägg-
lund. På personbladet fanns antecknat "K. ställdes under bevakning på
1994/95: JO 1
150
sin sjuksal 89-10-08 kl. 22, då bevakningspersonal från Securitas place-
rades intill hans sjuksäng. Därmed anses anhållningsbeslutet verk-
ställt." Häktningsframställning skedde den 9 oktober 1989 och vid en
häktningsförhandling den 10 oktober, vid vilken Ismail K. inte var
närvarande, häktades han.
Med anledning av Ismail K:s anmälan utreddes vissa åtgärder som
Polismyndigheten i Märsta hade ansvar för, bl.a. de närmare omstän-
digheterna kring förhören med Ismail K. på sjukhuset. Under denna
utredning hördes bl.a. distriktsåklagaren Stig Lindström och assistent-
åklagaren Britt-Marie Hägglund vid Åklagarmyndigheten i Danderyd,
distriktsåklagaren Annica Lille vid Åklagarmyndigheten i Sollentuna
samt utredningsmannen kriminalinspektören Sören Brandin.
Sedan denna utredning hade verkställts beslöt jag att i ett särskilt
ärende — det nu aktuella — utreda även frågan om åklagarnas
ställningstaganden rörande tvångsåtgärder mot Ismail K.
1 ett beslut den 31 oktober 1991 avgjordes ärendet rörande Polis-
myndigheten i Märsta (dnr 3012-1989). I beslutet konstaterade jag bl.a.
att åklagarens anhållningsbeslut den 8 oktober 1989 innebar att Ismail
K. ansågs vara i varje fall skäligen misstänkt för brott och att Sören
Brandin därför redan innan förhöret den 9 oktober påbörjades skulle
ha underrättat Ismail K. om misstanken och hans rätt till försvarare.
Utredning
Vid förhören under utredningen i det tidigare ärendet framkom bl.a.
följande.
Stig Lindström: Han hade beredskap den 7 oktober och kontaktades kl.
16.55 av Sören Brandin. Av anteckningar han gjort på en tvångsme-
delsblankett framgår att Ismail K. hade anträffats i en lägenhet, att allt
tydde på att han dödat en kvinna och försökt ta sitt eget liv, att skäl att
gripa eller anhålla Ismail K. inte förelåg eftersom denne var intagen på
sjukhus och inte befann sig i det skick att han hade möjlighet att
lämna sjukhuset. Dagen efter överlämnade han ärendet till Britt-Marie
Hägglund som då inträdde som beredskapsåklagare. Hon kontaktade
honom på eftermiddagen för att diskutera hur hon skulle förfara.
Britt-Marie Hägglund: På eftermiddagen den 8 oktober kontaktades
hon av Sören Brandin som uppgav att läkarna på sjukhuset hört av sig
och sagt att de inte längre kunde garantera att Ismail K. kunde hållas
kvar av dem. Sören Brandin tyckte detta var märkligt, eftersom han
hade varit på sjukhuset tidigare under dagen och då uppfattat Ismail K.
som mycket dålig. Att Sören Brandin hade hållit ett förhör vid detta
tillfälle fick hon inte klart för sig. Hon och Sören Brandin diskuterade
hur man skulle förfara. Deras resonemang gick ut på att Ismail K. inte
var tillgänglig för förundersökning eftersom han var så dålig. Sören
Brandin ville därför skjuta på tiden för frihetsberövandet så länge som
möjligt. Hennes uppfattning var att så snart bevakning placerades ut
måste Ismail K. anses som gripen. Hon beslutade därför att anhålla
Ismail K. i hans frånvaro och beordrade Sören Brandin att gripa
1994/95:JO1
151
honom genom att en vakt sattes ut; tidpunkten för gripandet skulle
vara när vakten placerades ut. Om hon hade fått klart för sig att ett
förhör hade hållits med Ismail K. och att denne hade delgetts misstan-
ke, hade hon kunnat fatta ett vanligt anhållningsbeslut. Det var själv-
klart mellan Sören Brandin och henne att Ismail K. skulle höras när
han var talbar.
Sören Brandin: Det var när sjukhuset krävde bevakning från polisens
sida som han kontaktade Britt-Marie Hägglund. De hade en lång
diskussion om vilken form av frihetsberövande som kunde komma i
fråga. Britt-Marie Hägglund rådfrågade även regionåklagarmyndighe-
ten. Sedan fattade hon anhållningsbeslutet. Sören Brandin fick inga
särskilda instruktioner om när Ismail K. skulle höras eller om delgiv-
ning av misstanke.
Ärendet remitterades till Riksåklagaren såvitt gällde den principiella
frågan om tillämpningen av reglerna i 24 kap. 8 § rättegångsbalken
(RB) i fall där en person vistas på sjukhus eller annan inrättning och
inte anses kunna höras på grund av allvarlig sjukdom eller skada.
I ett yttrande den 19 juli 1993 anförde Riksåklagaren (riksåklagaren
Torsten Jonsson) följande.
Innan jag går närmare in på den fråga som remissen rör — — —
finner jag det nödvändigt att ta upp frågan om själva anhållningsbeslu-
tet.
När åklagare först kontaktades i ärendet på eftermiddagen den 7
oktober 1989 noterade distriktsåklagaren Stig Lindström, som tjänst-
gjorde som beredskapsåklagare, att K. var misstänkt för dråp. Vidare
noterade han att K. var svårt knivskuren och hade opererats men
skulle överleva. Lindström fann att det inte förelåg skäl att gripa eller
anhålla K. eftersom det inte fanns möjligheter för honom att lämna
sjukhuset. I och med denna kontakt hade åklagaren övertagit förunder-
sökningsledningen i ärendet.
Jag anser inte att någon kritik kan riktas mot den bedömning som
Lindström gjorde. I detta skede var K. alltjämt nedsövd efter operation
och det var en öppen fråga när hans medicinska tillstånd var sådant att
förhör kunde hållas med honom. Det bör särskilt anmärkas att det
inte har framkommit någon uppgift om att K. skulle ha varit gripen.
Inga tidsfrister löpte således.
Påföljande dag aktualiserades frågan om tvångsmedel mot K. sedan
sjukhuset underrättat polisen om att man inte längre kunde garantera
att K. kunde hållas kvar. T.f. kommissarien Sören Brandin kontaktade
då assistentåklagaren Britt-Marie Hägglund, som tjänstgjorde som be-
redskapsåklagare. Brandin berättade för Hägglund att han hade varit
uppe på sjukhuset och träffat K. Enligt Brandins uppfattning var K. i
mycket dålig kondition. På sjukhuset hade Brandin hållit ett samtal
(som senare betecknats som förhör) med K. K. delgavs inte misstanke
om brott och upplystes inte heller om sin rätt att anlita försvarare.
Samtalet togs upp på band. Brandin nämnde emellertid inte detta för
Hägglund.
Brandin och Hägglund diskuterade möjligheten att ordna bevakning
på sjukhuset. Efter viss diskussion beslutade Hägglund att förklara K.
anhållen i sin frånvaro såsom skäligen misstänkt för mord. Bevakning
skulle anordnas på sjukhuset. Hägglund gav direktiv om att K. skulle
höras så snart hans tillstånd tillät det.
1994/95:JO1
152
En viktig fråga är då om reglerna i 24 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbal-
ken om anhållningsbeslut i frånvaro var tillämpliga i den aktuella
situationen.
Den som har anhållits skall tas i förvar (24 kap. 22 § rättegångsbal-
ken). Ett anhållningsbeslut anses gå i verkställighet omedelbart om den
misstänkte finns tillgänglig för verkställighet när beslutet meddelas (jfr
NJA II 1943 s. 328 och JO 1954 s. 200). I övriga fall skall anhållnings-
beslutet — som träder i kraft omedelbart — verkställas, vilket normalt
sker genom gripande. Att bestämmelserna är avsedda att tillämpas på
detta sätt framgår tydligare av hur paragraferna i fråga var utformade
tidigare. I tidigare lydelse talades om att den misstänkte "inte var
tillstädes" då beslutet meddelades. Senare användes termen "inte var
närvarande". Samma uttryck användes för övrigt tidigare i fråga om
häktning i frånvaro, dock med den skillnaden att i fråga om häktning i
frånvaro tillämpningsområdet preciserades till misstänkt som inte var
tillstädes vid rätten.
Frågan är då vad som avses med att den misstänkte finns tillgänglig
för verkställighet av ett anhållningsbeslut. Det har ansetts att den som
är gripen, även om det är på annan ort i Sverige, är tillstädes i den
mening som avses med bestämmelsen i nuvarande 24 kap. 8 § rätte-
gångsbalken (se JO 1954 s. 200). I dessa fall krävs inte någon särskild
verkställighetsåtgärd. Ett gripande enligt 24 kap. 7 § rättegångsbalken,
som är känt för åklagaren, torde därför enligt min mening utgöra
hinder mot att förklara den gripne anhållen i sin frånvaro. Föreligger
förutsättningar för ett s.k. direktanhållande, dvs. om den misstänkte
har inställt sig, medtagits eller hämtats till förhör och finns tillgänglig
hos polisen eller åklagaren vid åklagarens beslut torde inte heller
anhållningsbeslut i frånvaro kunna meddelas. Det avgörande är således
möjligheten att omedelbart verkställa anhållningsbeslutet utan särskild
åtgärd.
Enligt min mening torde det däremot inte föreligga något hinder
mot att förklara exempelvis den som är intagen i kriminalvårdsanstalt
eller på någon annan typ av institution anhållen i sin frånvaro och att
verkställa beslutet först vid en senare tidpunkt (jfr Fitger: Rättegångs-
balken s. 24—27). I dylika fall är det visserligen känt var den misstänk-
te befinner sig men vederbörande är inte omedelbart tillgänglig för
någon som är behörig att verkställa anhållningsbeslutet.
I detta fall var det fråga om en person vars uppehållsort var känd.
Han var emellertid alltför skadad för att ett beslut om frihetsberövande
skulle kunna verkställas. Skadorna förhindrade dessutom, i varje fall
under tiden närmast efter operationen, att det förhör som skall föregå
ett beslut om anhållande av en gripen kunde genomföras. Det sist-
nämnda innebar att det inte fanns rättsliga förutsättningar att besluta
om s.k. direktanhållande. Den möjlighet till tvångsmedel som stod till
buds var därför enligt min mening antingen att begära K. häktad i sin
frånvaro eller att, vilket tedde sig naturligare med tanke på att utred-
ningen nyss hade påbörjats, besluta om anhållande i frånvaro.
Om man utgår från de upplysningar som Hägglund hade till sitt
förfogande, nämligen att det var fråga om ett mycket allvarligt brott,
att sjukhuset inte längre kunde svara för att K. kvarhölls samt att K.
alltjämt var svårt sjuk och inte kunde höras framstod alternativet att
anhålla K. i sin frånvaro enligt min mening som en rimlig lösning på
situationen. Det framgår emellertid av utredningen att Hägglund san-
nolikt skulle ha utformat sitt tvångsmedelsbeslut annorlunda om hon
känt till Brandins "förhör" med K.
Innan jag övergår till frågan om tillämpningen av bestämmelserna i
24 kap. 8 § rättegångsbalken i den uppkomna situationen vill jag kort
nämna något om det ovan omtalade första förhöret med K.
1994/95: JO 1
153
I och med att åklagare hade inträtt som undersökningsledare ålåg
det Brandin att hålla förundersökningsiedaren informerad om allt av
vikt som framkom under utredningsarbetet. Bland det viktigaste var
givetvis K:s uppgifter om vad som hade inträffat i lägenheten. Mot den
bakgrunden framstår det som oförklarligt att Brandin inte delgav
Hägglund uppgifterna om samtalet med K. den 8 oktober 1989. Med
tanke på att de formella förutsättningarna för ett förhör med misstänkt
inte var uppfyllda — jag tänker då på delgivning av misstanke och
underrättelse om rätten att anlita försvarare — är det emellertid
tveksamt om Hägglund hade kunnat utforma sitt beslut annorlunda.
De uppgifter som framkom vid samtalet borde dock ha ingått i hennes
beslutsunderlag. Jag vill också framhålla att den polisman som åklaga-
ren anlitar som biträde i en förundersökning självfallet inte kan lägga
en egen bedömning av misstankegraden till grund för utredningsåtgär-
derna utan har att i sådana frågor rätta sig efter förundersökningsleda-
rens uppfattning.
Enligt 24 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken skall den som har
anhållits i sin frånvaro förhöras av polisman eller åklagare så snart
beslutet har verkställts. Om åklagaren inte redan har underrättats om
frihetsberövandet skall det skyndsamt anmälas till honom. Efter förhö-
ret skall åklagaren omedelbart ta ställning till om den misstänkte skall
förbli anhållen. Det är därför viktigt att kunna fastställa när ett
anhållningsbeslut i frånvaro verkställs. Tidpunkten för verkställighet
av ett anhållningsbeslut i frånvaro har betydelse även för tillämpning-
en av andra bestämmelser i 24 kap. rättegångsbalken. Som exempel
kan nämnas den anhållnes rätt att få besked om anhållningsbeslutet
och grunderna för detta (24 kap. 9 §). Vidare utgör verkställigheten
utgångspunkt för beräkning av fristen för häktningsframställning enligt
24 kap. 12 § andra stycket. Eftersom domstol skall ta ställning till
häktningsfrågan inom fyra dygn från det faktiska frihetsberövandet (24
kap. 13 §) har tidpunkten för verkställighet betydelse även för domsto-
lens handläggning.
Ett beslut om anhållande i frånvaro verkställs normalt genom att
polisen griper den anhållne. Det finns emellertid situationer där denna
huvudregel inte kan upprätthållas. Jag tänker då exempelvis på det
fallet att en person som grips på bar gärning för ett visst brott vid
registerkontroll befinns vara anhållen i frånvaro för ett annat brott.
Något nytt gripande till verkställighet av det senare beslutet torde då
inte komma i fråga eftersom den misstänkte redan är berövad friheten.
Däremot måste tidpunkten för verkställighet av anhållningsbeslutet i
frånvaro fastställas. Enligt min mening bör man kunna utgå från att ett
beslut om anhållande i frånvaro — som inte har lett till något formellt
gripande — verkställs senast när den misstänkte underkastas förhör
enligt 24 kap. 8 § rättegångsbalken och därmed också underrättas om
anhållningsbeslutet. Det bör särskilt anmärkas att förhör enligt 24 kap.
8 § rättegångsbalken med den som redan är anhållen i princip kan
inskränkas till en kontroll av den anhållnes identitet och av att de
särskilda anhållningsskälen alltjämt är för handen. Något förhör om
brottet behöver i princip inte genomföras (jfr JO 1954 s. 205), även
om man normalt tillämpar den rutinen att höra den anhållne även om
brottet.
I detta fall föreligger, såvitt jag har kunnat finna, ingen fullständig
klarhet om när beslutet om anhållande gick i verkställighet, beroende
på de speciella omständigheterna. Det kan givetvis ligga nära till hands
att jämföra situationen att en allvarligt skadad person inte kan förhöras
med en situation där någon som har gripits inte kan förhöras på grund
av exempelvis drogberusning. För att en sådan jämförelse skall vara
helt adekvat krävs dock att den skadade har gripits, vilket inte var
1994/95 :JO 1
154
fallet med K. Det bör dock anmärkas att i de flesta fall som jag känner
till där någon som misstänkts för ett allvarligt brott har påträffats på
brottsplatsen har ett formellt gripande skett även om den misstänkte
varit skadad och krävt sjukhusvård.
Om en person som är svårt skadad faktiskt berövats friheten, exem-
pelvis genom ett gripande som inte har kunnat följas upp med ett
förhör enligt 24 kap. 8 § rättegånsbalken eller genom ett anhållnings-
beslut i frånvaro som har verkställts genom ett gripande på sjukhuset,
löper sedvanliga frister. Det kan i ett sådant fall bli aktuellt att inom
fyradygnsfristen genomföra en häktningsförhandling trots att den miss-
tänkte över huvud taget inte har kunnat höras.
Hägglund synes ha utgått från att beslutet om anhållande i frånvaro
verkställdes genom att K. ställdes under bevakning på kvällen den 8
oktober 1989. En bevakning som utförs av polisen torde vara att
jämställa med ett faktiskt gripande och kan därför utgöra verkställighet
av ett anhållningsbeslut. Om bevakningen, som i detta fali, utförs av
ett fristående bevakningsföretag anser jag däremot att saken ställer sig
annorlunda. Reglerna i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken om
envarsgripande var inte tillämpliga eftersom K. inte hade påträffats på
bar gärning eller flyende fot av personal från bevakningsföretaget.
Regeln om envarsgripande av den som är efterlyst torde inte heller ha
varit tillämplig. I fråga om envarsgripande förutsätts för övrigt att den
gripne omedelbart överlämnas till polisman. För egen del anser jag
således att en bevakningsåtgärd som utförts av annan än polisman inte
kan ses som en verkställighet av ett anhållningsbeslut i frånvaro.
Enligt min mening verkställdes Hägglunds beslut att anhålla K. i sin
frånvaro senast vid den tidpunkt då Brandin förhörde K. den 9
oktober 1989 och underrättade K. om anhållningsbeslutet. Jag delar
den uppfattning som har framförts av bl.a. länspolismästaren i Stock-
holms län att K. givetvis redan vid förhörets början skulle ha underrät-
tats om brottsmisstanken, anhållningsbeslutet och om sin rätt att anlita
försvarare. Dessa, i och för sig allvarliga, formella brister leder dock
enligt min mening inte till att förhöret kan betecknas som något annat
än ett förhör enligt 24 kap. 8 § rättegångsbalken.
Sammanfattningsvis anser jag att ingen kritik kan riktas mot de
åklagare som har beslutat i tvångsmedelsfrågorna rörande K. Jag vill
också peka på att häktningsfrågan bringades under domstolsprövning
genom en förhandling i K:s frånvaro den 10 oktober 1989, varvid han
häktades.
Den situation som åklagarna ställdes inför i detta ärende var ovanlig
och inrymde, som har framgått ovan, svåra rättsliga frågor där den
nuvarande lagstiftningen ger mycket liten ledning. Över huvud taget
finns föga diskuterat i litteraturen kring problemen med anhållande i
frånvaro. Jag bifogar ett beslut som nyligen har meddelats av Riksåkla-
garen i ett annat ärende där det också var fråga om verkställigheten av
anhållningsbeslut i frånvaro (uteslutet här).
Rättslig reglering
Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott, för vilket är
föreskrivet fängelse ett år eller mer, far häktas, om det med hänsyn till
brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan
omständighet finns risk för att han
1. avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring och straff
2. genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar
sakens utredning eller
3. fortsätter sin brottsliga verksamhet (24 kap. 1 § första stycket RB).
1994/95:JO1
155
Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än Sngelse i
två år, skall häktning ske, om det inte är uppenbart att skäl till
häktning saknas (24 kap. 1 § andra stycket RB).
Om det finns skäl att häkta någon, får han anhållas i avvaktan på
rättens prövning av häktningsfrågan. Finns inte fulla skäl till häktning
men är den misstänkte skäligen misstänkt för brottet, Sr han anhållas,
om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare
utredning (24 kap. 6 § första och andra styckena RB). Ett beslut om
anhållande meddelas av åklagaren.
Om det finns skäl att anhålla någon, Sr en polisman i brådskande
fall gripa honom även utan anhållningsbeslut. Om den som har begått
brott, på vilket Sngelse kan följa, påträffas på bar gärning eller flyende
fot, Sr han gripas av envar. Envar Sr också gripa den som är efterlyst
för brott. Den gripne skall skyndsamt överlämnas till närmaste polis-
man (24 kap. 7 § RB).
Såväl ett beslut om anhållande av någon i hans närvaro som ett
anhållningsbeslut som Sttas i den misstänktes frånvaro har omedelbar
giltighet (JO 1954 s. 201; Gullnäs m.fl., Rättegångsbalken, Del 2,
s. 24:29). Någon uttrycklig lagregel om hur verkställighet av ett anhåll-
ningsbeslut i den misstänktes frånvaro skall ske eller när det skall
anses verkställt finns inte (jfr SOU 1993:60 s. 97 f.). Lagrådet anförde
vid sin granskning av förslaget till polislag (1984:387) att det av 24 kap.
7 § RB indirekt framgår att en polisman också har befogenhet att gripa
någon, när ett anhållningsbeslut redan har meddelats. Lagrådet ansåg
det vidare, trots avsaknaden av bestämmelse i ämnet, vara tydligt att en
polisman också har befogenhet att gripa en person för verkställighet av
ett beslut om häktning (prop. 1983/84 s. 158 f.).
Om ett beslut att anhålla någon har meddelats i dennes frånvaro,
skall han, så snart beslutet har verkställts, förhöras av polisman eller
åklagare. Har åklagaren inte redan underrättats om frihetsberövandet,
skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklagaren skall efter förhöret
omedelbart besluta om den misstänkte skall förbli anhållen (24 kap.
8 § första stycket RB).
När någon anhålls eller ett anhållningsbeslut som har meddelats i
någons frånvaro verkställs, skall den anhållne få besked om det brott
som han är misstänkt för samt grunden för anhållandet (24 kap. 9 §
RB).
Om anhållningsbeslutet inte hävs, skall åklagaren inom viss föreskri-
ven tid muntligen eller skriftligen göra framställning hos rätten om
häktning av den anhållne (24 kap. 11 § första stycket RB). Om
anhållningsbeslutet har meddelats i den misstänktes frånvaro, skall
häktningsframställning enligt huvudregeln göras samma dag som beslu-
tet verkställdes eller senast dagen därefter (24 kap. 12 § RB).
Har en häktningsframställning gjorts, skall rätten enligt huvudregeln
samma dag eller senast dagen därefter hålla förhandling i häktningsfrå-
gan. Förhandlingen får aldrig hållas senare än fyra dygn efter det att
den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes (24 kap.
13 § RB).
1994/95:JO1
156
Den som är gripen, anhållen eller häktad skall tas i förvar (24 kap.
22 § RB). En anhållen eller häktad persons kontakter med omvärlden
kan inskränkas i olika hänseenden med stöd av 16 § lagen (1976:371)
om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Bestämmelser om
användning av våld i syfte att hindra en anhållen eller häktad person
från att rymma finns i 24 kap. 2 § brottsbalken (BrB).
En anhållen eller häktad person har en ovillkorlig rätt att på
begäran erhålla offentlig försvarare (21 kap. 3 a § första stycket RB).
Om någon har varit berövad friheten som anhållen, häktad eller
intagen för rättspsykiatrisk undersökning under en sammanhängande
tid av minst tjugofyra timmar skall denna tid enligt huvudregeln i 33
kap. 5 § BrB anses som tid under vilken ådömt fängelse har verkställts
i anstalt.
Bedömning
I Riksåklagarens yttrande redovisas och diskuteras utförligt de fråge-
ställningar som har varit aktuella för åklagarna i inledningen av
brottsutredningen mot Ismail K.
Jag kan utan ytterligare kommentarer ansluta mig till vad som där
sägs om själva anhållningsbeslutet. Jag delar således Riksåklagarens
uppfattning att det var rimligt att besluta att anhålla Ismail K. i dennes
frånvaro på det sätt som skedde. Jag anser vidare att beslutet borde ha
blivit detsamma även om Britt-Marie Hägglund vid beslutstillfället
hade känt till det förhör som Sören Brandin då redan hade hållit med
Ismail K.
Riksåklagaren behandlar i sitt yttrande också frågan om när anhåll-
ningsbeslutet skulle anses vara verkställt.
Det kan vad gäller denna fråga inledningsvis konstateras att en
situation av det aktuella slaget inte har förutsetts av lagstiftaren.
Regleringen i rättegångsbalken utgår från ett tänkt skeende som inne-
bär att den person som har anhållits i sin frånvaro påträffas av en
polisman, vilken — eventuellt handgripligen — berövar honom frihe-
ten och för honom till en polisstation där han förhörs, varefter han,
om han skall förbli anhållen, tas i förvar i polisarrest eller häkte. Den
situation som åklagarna här ställdes inför skiljer sig på så gott som
varje punkt från ett sådant händelseförlopp.
Britt-Marie Hägglund har uppgett att hon ansåg att Ismail K. var att
anse som gripen i och med att han ställdes under bevakning. I 24 kap.
7 § första stycket RB avses med gripande en självständig tvångsåtgärd
som vidtas av en polisman och som närmast kan betecknas som ett
provisoriskt anhållande. Ordet används emellertid också som en be-
nämning på en åtgärd från en polismans sida som innebär att han
verkställer ett av någon annan fattat beslut om frihetsberövande med
stöd av föreskrifter i 24 kap. RB. Några bestämmelser som direkt tar
sikte på denna form av gripande finns inte i rättegångsbalken. Som
redan har nämnts anses bestämmelsen i 24 kap. 7 § första stycket RB
emellertid indirekt ge en polisman befogenhet att vidta också en sådan
åtgärd. I 1920 års förslag till lag angående polisundersökning i brott-
1994/95: JO 1
157
mål samt häktning m.m. användes termen lasttaga som beteckning på
en polismans ingripande för att verkställa ett häktningsbeslut (se JO
1993/94 s. 75 och den där gjorda hänvisningen till SOU 1932:29 s. 37).
Aven om polismannens handlande vid de två typerna av gripande
utåt kan te sig på samma sätt är det här fråga om två rättsligt sett skilda
slag av åtgärder. I det första fallet rör det sig om ett självständigt
tvångsmedelsbeslut fattat av en polisman som därvid har att ta ställning
till om häktningsskäl föreligger. I det andra fellet saknas dessa moment
helt.
I doktrinen förekommer uttalanden om den närmare innebörden av
gripandeinstitutet gjorda med utgångspunkt i reglerna i 24 kap. 7 §
första stycket RB. Enligt Olivecrona är gripande alltid ett effektivt
gripande. Det innefattar att den misstänkte tas eller behålls i förvar
(Olivecrona, Rättegången i brottmål, 3 uppl., s. 235). Ett gripande kan
vara dels ett formligt fasttagande, dels en förklaring att någon som är
närvarande t.ex. vid förhör är gripen.
Frågan om formerna för verkställigheten av ett anhållnings- eller
häktningsbeslut som har fattats i den misstänktes frånvaro är inte
reglerad i författning. Som nyss har nämnts anses emellertid en polis-
man ha befogenhet att verkställa ett sådant beslut genom att gripa den
misstänkte. Det normala är att ett "verkställighetsgripande" rent fak-
tiskt går till på samma sätt som ett självständigt gripande enligt 24 kap.
7 § första stycket RB.
Det står vidare klart att lagstiftaren har utgått från att ett anhåll-
nings- eller häktningsbeslut avseende en person på fri fot inte kan
verkställas utan polisens medverkan. Envar har visserligen enligt 24
kap. 7 § andra stycket RB rätt att gripa den som är efterlyst för brott,
men den gripne skall härefter skyndsamt överlämnas till närmaste
polisman.
Britt-Marie Hägglund har varit av den uppfattningen att anhåll-
ningsbeslutet verkställdes genom att Ismail K. den 8 oktober ställdes
under bevakning. Hon har härvid som nyss nämnts betecknat denna
åtgärd som ett gripande. Bevakningen hade enligt vad utredningen
utvisar beordrats av åklagaren och därefter ordnats genom att polis-
myndigheten anlitade personal från ett bevakningsföretag. Om polis-
personal rent faktiskt infann sig på sjukhuset i samband med att
bevakningspersonaien började sitt uppdrag framgår däremot inte av
utredningen.
Riksåklagaren intar den ståndpunkten att åtgärden att ställa Ismail
K. under bevakning av andra än polismän inte kan anses ha inneburit
att anhållningsbeslutet verkställdes men att detta i stället inträffade
senast när Ismail K. hördes enligt 24 kap. 8 § RB påföljande dag.
Avsaknaden av uttryckliga bestämmelser i ämnet medför att frågan
om ett anhållningsbeslut skall anses vara verkställt eller ej inte kan
besvaras med utgångspunkt enbart i om en polisman har använt ett
förfarande som kan beskrivas som ett gripande, t.ex. att rent fysiskt ta
fast den anhållne eller att beordra honom att följa med till polisstatio-
nen. Avgörande bör i stället i princip vara att det med anledning av
1994/95: JO 1
158
anhållningsbeslutet har vidtagits de åtgärder från polisens sida som i
den aktuella situationen krävs för att den anhållne skall komma att stå
under kontroll på sådant sätt att han inte kan avvika.
Eftersom Ismail K. fortfarande var i behov av sjukhusvård kunde
verkställighet av anhållningsbeslutet inte ske genom att han genom
polisens försorg fördes till häkte eller arrestavdelning. Ett gripande i
sedvanlig bemärkelse var således inte möjligt. Jag delar den uppfatt-
ning som kommer till uttryck i Riksåklagarens yttrande att det i detta
läge i princip var en tillräcklig åtgärd för verkställighet av anhållnings-
beslutet att Ismail K. ställdes under bevakning. Ett sådant förfarande
kan enligt min mening närmast jämföras med ett förvarstagande enligt
24 kap. 22 § RB.
Hur bevakningen rent praktiskt skall anordnas i en situation av det
aktuella slaget far avgöras med utgångspunkt i förhållandena i det
särskilda fallet. Omständigheter som härvid bör tillmätas betydelse är
bl.a. den anhållnes hälsotillstånd, behovet av att kunna upprätthålla
eventuella restriktioner i fråga om den anhållnes kontakter med om-
världen samt lokalförhållandena på platsen.
Om bevakningen av Ismail K. hade utförts av polismän hade det,
som också framgår av Riksåklagarens yttrande, inte kunnat råda något
tvivel om att anhållningsbeslutet skulle anses vara verkställt genom
anordnandet av denna.
Frågan blir då vilken betydelse man skall tillmäta det förhållandet
att bevakningen inte utfördes av polismän utan av personal från ett
bevakn i ngsfö retag.
Bevakningspersonalens uppgift var uppenbarligen att förhindra att
Ismail K. lämnade sjukhuset. Av 24 kap. 2 § BrB framgår att om den
som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten rymmer, far det
våld brukas som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvar-
ligt för att rymningen skall hindras. I paragrafen sägs inte något om
vem som har denna befogenhet att bruka våld. De personer som
åsyftas är i första hand sådan personal på häkten och andra inrättning-
ar, där frihetsberövade personer förvaras, som det åligger att hindra
rymning (Beckman m.fl.. Brottsbalken II 6:e uppl. s. 668). Av innehål-
let i paragrafens sista stycke kan motsatsvis dras den slutsatsen att
befogenheten däremot inte tillkommer envar.
För att de från bevakningsföretaget utsända personerna skulle ha
befogenhet att med stöd av den nu nämnda bestämmelsen tillgripa våld
mot Ismail K. krävdes enligt min mening att de var individuellt
knutna till polismyndigheten på ett sådant sätt att de kunde anses ta
del i dennas verksamhet i det aktuella hänseendet (jfr 1 kap. 6 §
sekretesslagen, 1980:100). Jag har inte underlag för att göra något
uttalande om hur det kan ha förhållit sig i detta hänseende. — — —
Man kan, oavsett vilka rättsliga befogenheter bevakningspersonalen
har haft, utgå från att det ålåg denna att underrätta polismyndigheten
för det fall att Ismail K. skulle visa tecken på att vilja avlägsna sig. Med
hänsyn till vad som har upplysts om dennes hälsotillstånd framstår
redan detta förhållande enligt min mening som tillräckligt för att den
anordnade bevakningen skulle framstå som en adekvat åtgärd för att
1994/95: JO 1
159
förhindra rymning. Det kan således på goda grunder hävdas att Ismail
K. genom denna stod under sådan kontroll från polismyndighetens
sida att han rent faktiskt var berövad sin rörelsefrihet. Såvitt utredning-
en visar förändrades inte bilden i det nu behandlade hänseendet i
samband med det förhör enligt 24 kap. 8 § RB som hölls med Ismail
K. den 9 oktober 1989.
Jag vill vidare rent allmänt framhålla att det ligger i den misstänktes
intresse att de i 24 kap. 12 och 13 §§ RB angivna fristerna för
avgivande av häktningsframställning respektive hållande av häktnings-
förhandling beräknas från den tidpunkt när polismyndigheten på ett
tydligt och adekvat sätt tar ansvaret för en anhållen person, oavsett de
närmare formerna för detta. Det är av rättssäkerhetsskäl angeläget att
frågan om frihetsberövande blir föremål för domstolsprövning så snart
som möjligt, även om det i en situation som den aktuella skulle visa
sig vara omöjligt att dessförinnan hålla något förhör enligt 24 kap. 8 §
RB. Det finns i sammanhanget vidare anledning att erinra om bestäm-
melserna 33 kap. 5 § BrB om avräkning från ådömt fängelsestraff av
den tid som den dömde varit berövad sin frihet som anhållen eller
häktad samt om den ovillkorliga rätt till offentlig försvarare som enligt
21 kap. 3 a § RB tillkommer en anhållen person.
Jag är av nu redovisade skäl närmast benägen att inta den stånd-
punkten att anhållningsbeslutet var att anse som verkställt redan i och
med att Ismail K. ställdes under bevakning på sjukhuset. En annan sak
är att det kunde ha funnits anledning att överväga frågan om man
redan vid detta tillfälle skulle hålla ett anhållningsförhör med Ismail
K. eller i varje fell underrätta honom om det brott som han var
misstänkt för och om grunden för anhållandet samt om hans rätt till
försvarare. Av vad som har upplysts om skälet till att bevakningen
anordnades och om att det redan tidigare hade hållits ett förhör med
Ismail K. framgår att dennes tillstånd i varje fall inte helt uteslöt ett
sådant förfarande.
Som framhålls i Riksåklagarens yttrande var den föreliggande situa-
tionen av ovanligt slag och inrymde svårbedömda rättsliga frågor.
Åklagarnas handläggning av tvångsmedelsfrågorna har enligt min be-
dömning stått i god överensstämmelse med rättegångsbalkens regelsy-
stem och har inneburit att Ismail K:s intressen har tillvaratagits på ett
fullgott sätt.
(Dnr 2867-1992)
I protokollet från en inspektion av en åklagarmyndighet anförde
chefsJO Eklundh bl.a. följande.
I 14 § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) före-
skrivs att, om det beslutas att förundersökning inte skall inledas eller
att en inledd förundersökning skall läggas ned eller att åtal inte skall
väckas, underrättelse skall ske till målsägande som angett brottet eller
anmält enskilt anspråk i anledning av brottet eller begärt att bli
1994/95: JO 1
160
underrättad. Jag har vid prövningen av klagomål samt vid inspektioner
lagt märke till att praxis varierar i fråga om underrättelse till målsägan-
den. Vad som synes vålla problem är hur uttrycket "som angett
brottet" skall tolkas. En möjlig tolkning är att endast s.k. angivel-
sebrott åsyftas. En annan tolkning är att bestämmelsen avser alla de
fail där målsäganden gjort anmälan om brottet.
Mot bl.a. denna bakgrund har jag beslutat att i ett särskilt ärende
utreda frågan om åklagarmyndighetens skyldighet att underrätta måls-
äganden i de fall där denne inte anmält enskilt anspråk eller begärt att
bli underrättad.
Sedan åklagarmyndigheten yttrat sig anförde chefsJO Eklundh följan-
de i ett beslut den 11 november 1993.
Som har anförts i det föregående föreskrivs det i 14 § andra stycket
förundersökningskungörelsen (FUK) att, om det beslutas att förunder-
sökning inte skall inledas eller att en inledd förundersökning skall
läggas ned eller att åtal inte skall väckas, underrättelse skall ske bl.a.
till målsägande som angett brottet. Bestämmelsen i 14 § andra stycket
FUK fick sin nuvarande lydelse genom förordningen SFS 1988:7.
Ändringen trädde i kraft den 1 februari 1988.
Som jag konstaterade i protokollet från inspektionen varierar praxis
i fråga om underrättelse till målsäganden och problemet synes härvid
vara hur uttrycket "som angett brottet" skall tolkas.
I promemorian (Ds Ju 1986:10) Ändrade regler om enskilt anspråk
vid förundersökning och rättegång m.m. behandlades främst vissa
processrättsliga frågor. Vidare behandlades — ur ett bredare perspektiv
— frågan om bättre information till målsäganden under förundersök-
ningen och vid domstolsbehandlingen. Bl.a. anfördes (s. 55) att skyl-
digheten enligt gällande rätt att underrätta målsäganden var begränsad
i flera hänseenden. Bara sådana målsägande som hade angett brottet
eller anmält enskilt anspråk i anledning av brottet skulle underrättas.
Vidare hade det undantaget gjorts att någon underrättelse inte behövde
lämnas om det inte fanns någon som skäligen kunde misstänkas för
brottet. I promemorian föreslogs bl.a. att målsäganden alltid skulle
underrättas när en åklagare beslutade att inte inleda förundersökning,
att lägga ned en förundersökning eller att inte väcka åtal och att
bestämmelserna i 14 § förundersökningskungörelsen borde ändras i
enlighet härmed (s. 58 ff.).
I proposition 1987/88:1 om ändring i rättegångsbalken (enskilt an-
språk vid förundersökning och rättegång) anförde departementschefen
(s. 5) att han avsåg att ta upp de frågor som aktualiserats i promemori-
an och som krävde lagändring och att i ett senare sammanhang för
regeringen anmäla frågan om de övriga åtgärder, bl.a. ändringar i
förundersökningskungörelsen, som promemorian gav anledning till.
Genom ovannämnda förordning (SFS 1988:7) ändrades bl.a. 14 §
andra stycket FUK — förutom redaktionellt — endast på det sättet att
det tillädes att underrättelse skulle ske om målsäganden begärt att bli
underrättad. Vidare ändrades tredje stycket så att åklagarens underrät-
telseskyldighet utvidgades till att avse också de fell där ingen varit
skäligen misstänkt för brottet.
1994/95: JO 1
161
11 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
I Justitiedepartementets promemoria (Ds 1993:29) Brottsoffren i
blickpunkten — åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning har
därefter uttalats att det är rimligt att alla målsägande som så önskar
skall få besked om olika beslut som fattas i ärendet och som innebär
förändringar i handläggningen. Det föreslås därför bl.a. att målsägan-
den skall tillfrågas om huruvida han eller hon vill ha besked om
sådana beslut (s. 41). Någon författningsändring med anledning av
förslaget har inte skett.
Enligt 20 kap. 5 § rättegångsbalken (RB) får brott av målsägande
anges till åtal hos åklagare eller polismyndighet. Med angivelse till åtal
är att förstå en till åklagare eller polismyndighet riktad anmälan om
brott (jfr Olivecrona, Rättegången i brottmål enligt RB, tredje uppla-
gan, s. 81, och Kommentar till Brottsbalken II, femte upplagan,
s. 176). Bestämmelsen i paragrafen gäller vare sig angivelse är villkor
för allmänt åtal eller inte (Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken jämte
lagen om dess införande, med kommentarer, s. 239).
Rättegångsbalken anger inte någon viss form för angivelse. En
angivelse kan alltså göras både muntligen och skriftligen. I de fall där
angivelse av målsäganden är föreskriven som villkor för allmänt åtal —
s.k. angivelsebrott — ligger det i sakens natur att åklagare måste vid
domstolen kunna styrka att angivelse har skett. I praktiken är det
därför brukligt att angivelsen i sådana fall dokumenteras på lämpligt
sätt, t.ex. genom att polismyndigheten i samband med att en anmälan
från målsäganden tas upp markerar på anmälningsblanketten huruvida
brottet anges till åtal (Gullnäs m.fl.. Rättegångsbalken, Del 2, s. 20:10,
och NJA II 1943 s. 258).
I 20 kap. 8 § första stycket RB föreskrivs att målsäganden inte får
väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal, med mindre han
angett brottet och åklagaren beslutat att åtal inte skall äga rum. Den
första förutsättningen för att målsäganden skall kunna utöva sin åtals-
rätt — att han angett brottet — innebär att målsäganden hos åklagare
eller polismyndighet måste ha muntligen eller skriftligen gett uttryck
åt en önskan att brottet beivras. Kravet på angivelse gäller även när
sådan angivelse inte utgör villkor för åklagarens rätt att åtala brottet
(Gullnäs m.fl., a.a., s. 20:37, och NJA II 1943 s. 264).
Vidare har Riksåklagaren (RÅ) i ärendet ÅD 282-90 haft att ta
ställning till bl.a. frågan om underrättelse automatiskt bort ske direkt
till en kvinna som gjort en anmälan om sexualbrott mot hennes
minderåriga barn. I ett beslut den 16 juli 1990 konstaterade RÅ att
åklagarens beslut att lägga ned förundersökningen hade expedierats till
målsägandebiträdet men sänts till barnens mor först sedan hon begärt
att få del av beslutet. RÅ uttalade i denna del bl.a. följande.
Enligt 14 § 2 stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) skall
sålunda underrättelse bl.a. ske till målsägande som angett brottet. A.
(anm. åklagaren) har alltså haft skyldighet att lämna en underrättelse
till ML i egenskap av vårdnadshavare för målsägandena.
1994/95: JO 1
162
Av vad som nu anförts framgår tydligt att uttrycket "som angett
brottet" måste anses avse alla de fall där målsäganden gjort anmälan
om detta oavsett om det är fråga om ett s.k. angivelsebrott eller ej.
(Dnr 2799-1992)
Anmälan
Krister Lagergren, som är överläkare vid psykiatriska klinikens akut-
mottagning, Karolinska sjukhuset, kritiserade i en anmälan hit Polis-
myndigheten i Solna för dess tillämpning av 47 § andra stycket 2 lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Av anmälan framgick
bl.a. följande.
Från psykiatriska klinikens akutmottagning vid Karolinska sjukhu-
set begärdes vid ett flertal tillfällen biträde enligt 47 § andra stycket 2
LPT av Polismyndigheten i Solna för att föra olika patienter till andra
sjukvårdsinrättningar sedan vårdintyg hade utfärdats. I anmälan redovi-
sades tre fall gällande patienterna S, F och K, när man begärt sådant
biträde av polismyndigheten för att föra patienterna till Löwenströms-
ka sjukhuset resp. Beckomberga sjukhus. I samtliga fall hade polis-
myndigheten, under hänvisning till att begärd åtgärd saknade stöd i
lag, avslagit begäran. Beträffande S. anförde Krister Lagergren besvär
över polismyndighetens beslut.
Utredning
Ärendet remitterades till Polismyndigheten i Solna för upplysningar
och yttrande angående de närmare överväganden som gjorts i samband
med att polismyndigheten avslagit begäran om handräckning enligt
47 § andra stycket 2 LPT.
Polismyndigheten anförde i sitt yttrande till JO bl.a. följande.
Mellan den tidigare gällande lagstiftningen, lag (1966:293) om beredan-
de av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV), och den nu gällande
lagen, lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), är det i prin-
cip ingen skillnad vad gäller handräckningsparagraferna. Det är polis-
myndighetens uppfattning att en olycklig praxis har utvecklats i Stock-
holms län avseende transport av patienter mellan olika sjukhus. Sjuk-
transporterna ombesörjes under beteckningen handräckning. I det
följande kommenteras enbart LPT.
1994/95 :JO1
Avseende S. — — — ärendet är överklagat och har överlämnats till
Länsstyrelsen för prövning — — —
Beträffande F. — — —— — — Ärendet har vunnit laga kraft.
Ärendet K. — — — har — — — avslagits två gånger eftersom det
vid båda tillfällena rörde sig om en sjuktransport mellan två sjukhus
där vård kan erbjudas. Hanteringen av patienten torde sjukvården vara
skyldig att klara med de till buds stående möjligheterna att omhänder-
ta patienten enligt 4 och 6 §§. Av paragraferna framgår att man har
fyra dagar på sig att ombesörja sjuktransporten.
163
Det som skiljer i tolkning av 47 § och 2 st 2 p mellan Karolinska
Sjukhuset och polismyndigheten torde vara hur långt man menar sig
kunna tänja begreppet till sjukvårdsinrättning. Enligt polismyndighe-
tens uppfattning är det sjukvården som har ansvaret för sjuka männi-
skor. I och med att patienten befinner sig på en sjukvårdsinrättning
som kan ge stöd och behandling menar vi att patienten skall transpor-
teras inom sjukvården och inte med handräckning av polis. Polismyn-
digheten tolkar begreppet till sjukvårdsinrättning som just till och inte
mellan två sjukvårdsinrättningar.
Länsstyrelsen i Stockholms län uttalade i beslut den 17 februari 1993
(dnr 657-92-15397) i ärendet beträffande S. att handräckningsbegäran
från Karolinska sjukhuset borde ha bifallits med stöd av 47 § andra
stycket 2 LPT.
I beslut den 2 september 1993 anförde chefsJO Eklundh följande.
Rättslig reglering
I lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) ges föreskrifter
om psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat
tvång (tvångsvård). LPT trädde i kraft den 1 januari 1992 och ersatte
lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall
(LSPV). Föregångare till LSPV var sinnessjuklagen av den 19 septem-
ber 1929 (nr 321).
Av 4 § LPT framgår att beslut om intagning på en sjukvårdsinrätt-
ning för tvångsvård inte far fattas utan att ett läkarintyg (vårdintyg) har
utfardats. Av intyget skall framgå att det finns sannolika skäl för att
förutsättningarna för tvångsvård av patienten är uppfyllda. Vårdintyget
skall grundas på en särskild läkarundersökning och, enligt huvudre-
geln, utföras av en legitimerad läkare. Om undersökningen inte kan
utföras med patientens samtycke, far patienten tas om hand för under-
sökning. Ett beslut om sådant omhändertagande far fattas endast av
läkare i allmän tjänst.
Vårdintyg far utfärdas endast i omedelbar anslutning till läkarunder-
sökningen. Den läkare som har utfardat vårdintyget skall se till att det
snarast kommer till den sjukvårdsinrättning där frågan om intagning
för tvångsvård skall prövas (5 § LPT). Den läkare som har utfardat
vårdintyget förutsätts ha telefonkontakt med jourhavande läkare på
den sjukvårdsinrättning där intagningen avses ske — vilken således är
identisk med den inrättning där intagningsfrågan skall prövas — för att
meddela att patienten kommer samt för att lämna en orientering om
patienten. Det är därvid tänkt att patienten och vårdintyget skall
anlända i princip samtidigt till sjukvårdsinrättningen (prop. 1990/91:58
s. 107).
Senast 24 timmar efter patientens ankomst till sistnämnda vårdin-
rättning skall frågan om tvångsvård prövas. Patienten får efter beslut av
tjänstgörande läkare hindras att lämna vårdinrättningen innan frågan
om intagning avgjorts. Ett beslut om intagning får inte grundas på ett
vårdintyg som är äldre än fyra dagar. Ett sådant beslut fattas av en
chefsöverläkare vid en enhet för psykiatrisk vård. Beslutet får inte
fattas av den läkare som har utfardat vårdintyget (6 § LPT).
1994/95JO1
164
I 47 § andra stycket LPT finns föreskrifter om skyldighet för
polismyndigheten att lämna biträde i olika situationer. Enligt punkt 1
har en läkare som är behörig att besluta om omhändertagande för
vårdintygsundersökning rätt att begära sådant biträde för att han skall
kunna genomföra en undersökning för vårdintyg. Denna rätt till
biträde syftar enligt vad som sägs i förarbetena i första hand till att
göra det möjligt för den läkare som skall utföra undersökningen att få
tillträde till den bostad eller det utrymme där den enskilde befinner
sig. Om den som skall undersökas går med på att låta undersöka sig i
sin bostad och undersökningen lämpligen kan ske där, bör polishand-
räckning för transport till en läkarmottagning inte komma i fråga om
inte starka skäl talar för det (a. prop. s. 104, 146 och 286).
I 47 § andra stycket 2 LPT föreskrivs att polismyndigheten på
begäran av en läkare som är behörig att besluta om omhändertagande
för vårdintygsundersökning eller av chefsöverläkaren skall lämna biträ-
de för att föra patienten till en sjukvårdsinrättning sedan vårdintyg har
utfärdats. Den chefsöverläkare som åsyftas är chefcöveriäkaren vid den
sjukvårdsinrättning där frågan om intagning skall prövas och där
intagningen avses ske (a. prop. s. 287). Regeln syftar således till att
säkerställa att intagningsfrågan kan prövas.
Bedömning
Det kan inledningsvis konstateras att varken lagtexten i sinnessjuklagen
och LSPV eller förarbetena till dessa lagar ger någon vägledning i den
fråga som ärendet gäller utöver vad som framgår av LPT och dess
förarbeten (SOU 1927:10, SOU 1964:53, prop. 1966:53).
Som framgår av redogörelsen för gällande regler är syftet med
bestämmelsen i 47 § andra stycket 2 LPT att göra det möjligt att
genomföra en prövning av intagningsfrågan sedan vårdintyg utfärdats.
Denna prövning skall göras av chefsöverläkaren vid den sjukvårdsin-
rättning där intagningsfrågan skall prövas och där intagning avses ske.
Rätt att begära polishandräckning har i bestämmelsen tillagts dels
läkare som är behöriga att besluta om omhändertagande för vårdin-
tygsundersökning, dels den chefsöverläkare som skall pröva intagnings-
frågan.
Bestämmelsen anger inte någonting om varifrån den enskilde skall
föras. Det ligger emellertid i sakens natur att utgångspunkten för
transporten normalt får antas vara den plats där vårdintygsundersök-
ningen har ägt rum. Som framgår av det föregående innehåller 4 §
LPT inga föreskrifter om platsen för denna undersökning. I förarbete-
na sägs emellertid att den enskilde, om det inte är omöjligt eller
uppenbart olämpligt, bör undersökas där han befinner sig. Som redan
har nämnts kan polishandräckning enligt 47 § andra stycket 1 LPT
tillgripas för att man skall kunna bereda sig tillträde t.ex. till den
enskildes bostad och där genomföra undersökningen. Det har emeller-
tid förutsatts att polishandräckning enligt punkt 1 i vissa fåll skall
kunna komma i fråga också för att transportera den enskilde till en
läkarmottagning (a. prop. s. 286).
1994/95: JO 1
165
Av det sagda framgår klart att lagstiftaren har förutsatt att regeln om
polishandräckning i 47 § andra stycket 2 skall kunna tillämpas också
när en enskild för vilken vårdintyg har utfärdats skall transporteras
exempelvis från en sjukvårdsinrättning under förutsättning att trans-
portens mål är den sjukvårdsinrättning där intagningsfrågan skall prö-
vas och intagning avses ske. Frågan om utgångspunkten för transpor-
ten saknar med andra ord i denna situation betydelse för polismyndig-
hetens skyldighet att lämna den begärda handräckningen. — — — Jag
vill vidare för tydlighetens skull framhålla att det inte ankommer på
polismyndigheten att avgöra vid vilken sjukvårdsinrättning intagnings-
frågan lämpligen kan prövas eller att i övrigt göra en materiell
prövning av förutsättningarna för en transport. Slutligen bör framhål-
las att det naturligtvis inte ankommer på polismyndigheten att biträda
med handräckning enligt 47 § andra stycket 2 LPT sedan frågan om
intagning har avgjorts.
(Dnr 2888-1991)
1 ett beslut den 3 april 1992 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följande.
Av 15 och 18 §§ lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och
anhållna m.fl. följer att den som tas i förvar i polisarrest far beläggas
med fängsel dels under transport och annars under vistelse utom
förvaringslokalen om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, dels i övrigt
för att betvinga våldsamt uppträdande av den omhändertagne, om
andra medel visar sig otillräckliga och det är oundgängligen nödvän-
digt med hänsyn till den omhändertagnes egen eller annans säkerhet
till liv eller hälsa.
De nu angivna reglerna är inte tillämpliga i fråga om omhändertag-
na personer som inte förvaras i polisarrest. Det har gjorts gällande
(Berggren —Munck: Polislagen s. 110) att polisens befogenhet att i
sådana fall använda fängsel grundar sig på bestämmelserna i 24 kap.
2 § brottsbalken, som reglerar möjligheterna att använda våld mot den
som är intagen på kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen
eller annars berövad friheten och som rymmer eller gör motstånd mot
någon under vars uppsikt han står.
Den rättsliga grunden för att använda fängsel i de nu åsyftade fallen
torde emellertid i stället stå att finna i bestämmelserna i 10 § polisla-
gen, vilka ersatt de regler om polismäns rätt att bruka våld under
tjänsteutövning som tidigare fanns intagna i 24 kap. 2 § brottsbalken
(prop. 1983/84:111 s. 94 och 142). Enligt 10 § första stycket polislagen
far en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med
hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att ge-
nomföra en tjänsteåtgärd bl.a. om han möts med våld eller hot om
våld eller någon som skall häktas, anhållas eller annars med laga stöd
berövas friheten försöker undkomma eller polismannen på annat sätt
möts av motstånd när han skall verkställa ett frihetsberövande.
1994/95: JO 1
166
Av betydelse i sammanhanget är vidare föreskrifterna i 17 § polisla-
gen. Av dessa framgår att det vid ett omhändertagande enligt polislagen
skall tillses att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägen-
het än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcker
onödig uppmärksamhet. Som redan nämnts gäller vidare att den som
har omhändertagits inte får underkastas annan inskränkning i sin
frihet än som påkallas av ändamålet med åtgärden, ordningen på
förvaringsplatsen eller allmän säkerhet. Detta lagrum ger liksom 8 §
polislagen uttryck bl.a. för de s.k. behovs- och ändamålsprinciperna.
Med hänsyn till att det från integritetssynpunkt är fråga om en
ingripande åtgärd får det självfallet inte förekomma att fängsel används
rutinmässigt i samband med omhändertaganden eller att de används
enbart av praktiska skäl (jfr JO 1979/80 s. 129).
(Dnr 3404-1992)
Anmälan
Per L. kritiserade i en anmälan hit bl.a. Polismyndigheten i Kalmar
med anledning av en polismans agerande vid en delgivning. 1 anmälan
angavs att polismannen hade berett sig tillträde till ett sammanträde
hos kommunstyrelsen i Borgholm för att genomföra en delgivning
med Per L., som är ledamot av kommunstyrelsen.
Utredning
Ärendet remitterades till Länsstyrelsen i Kalmar län för utredning och
yttrande.
Länsstyrelsen (biträdande länspolismästaren Jan Gustafsson) inkom
med remissvar till vilket var fogat bl.a. ett förhör med polisassistenten
Åke Johansson, som hade utfört den aktuella delgivningen.
Från förhöret med Åke Johansson antecknas följande.
Johansson tjänstgör sedan lång tid som polisassistent i Borgholms
polisområde vid polismyndigheten i Kalmar. Han har god kännedom
om klaganden, Per L.
Per L. får förhållandevis många delgivningar via polisen i Borgholm.
Det är känt för all personal vid polisområdet att Per L. är särdeles svår
att delge. —--
Johansson begav sig till stadshuset i Borgholm. Av personal där fick
han veta att Per L. fanns i ett visst rum på övre våningen. Någon
vetskap om pågående sammanträde e.d. fick inte Johansson, han gick
till det rum där det uppgavs att Per L. skulle finnas. Han kan inte
erinra sig någon tänd skylt om pågående sammanträde e.d. Johansson
knackade på dörren och gick in. Ingen gjorde något försök att avvisa
honom. Johansson såg att ett sammanträde pågick. Han såg också att
Per L. satt alldeles vid dörren. Johansson vände sig till Per L. och sade
att han hade en delgivning till denne, han räckte fram den och
uppmanade Per L. att kvittera. Per L. sade "är det nödvändigt nu" och
Johansson svarade att "det är alltid nödvändigt när det gäller dig",
1994/95: JO 1
167
därvid åsyftande svårigheterna att på annat sätt nå Per L. Denne
kvitterade då försändelsen och gav kvittot till Johansson, som tackade
för sig och lämnade lokalen. Hela uppdraget var klart på mindre tid
än en minut. Ingen annan vid sammanträdet närvarande kommentera-
de det hela och Johansson tror knappast att de övriga ens hörde de få
ord som växlades mellan honom och Per L.
Länsstyrelsen (biträdande länspolismästaren Jan Gustafsson) anförde
bl.a. följande.
— — — Eftersom kammarrätten yrkat på omgående delgivning med
Per L., och med sin mångåriga kännedom om hur svårt det är att nå
denne för delgivning, beslöt Johansson att genomföra delgivningsupp-
draget trots att han råkat komma in till ett pågående sammanträde.
Ingen av övriga sammanträdesdeltagare sade något därom, ej heller
ordföranden/kommunalrådet. Hela uppdraget genomfördes dessutom
mycket snabbt, enligt Johansson på mindre än en minut, varför
"störningen" måste anses ha varit minimal.
Sättet att delge Per L. kan synas strida mot vad som sägs i 2 a §
delgivningsförordningen, men med hänsyn till förevarande omständig-
heter och vad som framkommit i förhöret far det anses förståeligt att
delgivningsuppdraget genomförts på sätt som skett.
I beslut den 25 oktober 1993 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följande.
Bedömning
För att verkställa delgivning har bl.a. polismän enligt 29 § första
stycket delgivningslagen (1970:428) rätt att fa tillträde till enskilt områ-
de som inte utgör bostad. Någon annan begränsning av rätten till
tillträde till enskilt område görs inte i delgivningslagen.
Någon närmare redogörelse för innebörden av begreppet enskilt
område finns inte i delgivningslagens förarbeten. Det kan emellertid
utläsas att avsikten med bestämmelsen i 29 § har varit att möjliggöra
tillträde till sådana platser som trappuppgångar, industriområden, fab-
rikslokaler och fartyg. Som exempel på platser som omfattas av ut-
trycket nämns sådana områden som utgör den söktes arbetsplats. Det
framgår vidare att sådana platser som sjukhus, kriminalvårdsanstalter,
häkten och militära anläggningar innefattas i begreppet enskilt områ-
de. Det är således endast den mest privata sSren som har undantagits
från tillträdesrätten (prop. 1984/85:109 s. 55, 67).
Reglerna om delgivningsförfarandet innebär bl.a. att personer som
inte vill medverka till delgivning i enklare former får finna sig t.ex. i
det obehag som det kan innebära att delgivning sker genom stämnings-
man på den söktes arbetsplats (a. prop. s. 25). Att delge någon på hans
arbetsplats eller på någon annan därmed jämförbar plats kan således
inte i sig anses stå i strid med föreskriften i 2 a § delgivningsförord-
ningen (1979:101) att det vid genomförandet av delgivning skall tillses
att de åtgärder som vidtas inte vållar den sökte eller annan onödig
uppmärksamhet.
Det kan mot denna bakgrund inte råda något tvivel om att det i
princip är tillåtet att verkställa delgivning med en person som uppe-
1994/95:JO1
168
håller sig i ett kommunalhus eller någon annan liknande förvaltnings-
byggnad under förutsättning att delgivningen där genomförs på ett sätt
som står i överensstämmelse med 2 a § delgivningsförordningen.
I det här aktuella fallet skedde delgivning vid ett sammanträde med
kommunstyrelsen. Sådana sammanträden äger rum inom stängda dör-
rar och utomstående personer har således i princip inte tillträde till
dem (jfr 6 kap. 19 § kommunallagen, 1991:900).
Enligt min mening kan man inte i regeln i 29 § delgivningslagen
om rätten för bl.a. en polisman att få tillträde till enskilt område för
att verkställa delgivning läsa in en befogenhet för denne att i sådant
syfte bereda sig tillträde till ett sammanträde med en kommunal
nämnd eller till ett sammanträde inom stängda dörrar vid någon
annan myndighet. Det kan tilläggas att det redan av bestämmelsen i
2 a § delgivningsförordningen får anses följa att det inte Sr förekom-
ma att man verkställer delgivning med någon som deltar i ett samman-
träde av det slag som nu har nämnts.
Omständigheterna i det här aktuella fallet var sådana att det inte
finns anledning att rikta någon kritik mot Åke Johansson för att han
sökte Per L. i stadshuset. Åke Johansson har uppgett att han av
personal vid stadshuset blev visad till det rum som Per L. befann sig i.
Jag har inte någon anledning att ifrågasätta riktigheten av vad Åke
Johansson har berättat om att han inte blev informerad om att
kommunstyrelsen sammanträdde där och att han inte heller observera-
de någon tänd skylt om pågående sammanträde utanför det anvisade
rummet.
Jag anser mig mot bakgrund av dessa omständigheter inte kunna
kritisera Åke Johansson med anledning av att han, sedan han knackat
på dörren, gick in i rummet. När han kom in i detta och blev varse att
det pågick ett sammanträde där, borde han emellertid omedelbart ha
avbrutit delgivningsförfarandet och avvaktat med delgivningen till dess
det gjordes uppehåll i sammanträdet eller detta var avslutat.
1994/95:JO1
169
1994/95: JO 1
(Dnr 1739-1993)
I ett beslut den 7 oktober 1993 anförde JO Pennlöv följande.
I en anmälan till JO har B.K. framfört klagomål mot Frivårdsmyn-
digheten Uppsala-Södra och frivårdschefen Ann-Britt Holmberg, som
han anser har misskött hans övervakningsärende. Han har anfört bl.a.
följande.
Övervakningen och kontakten har inte fungerat. Under hans 15
månaders vistelse på behandlingshem har han vid ett flertal tillfällen
ringt till frivårdsmyndigheten och bett om besök, men personal där-
ifrån har besökt honom endast en gång. Någon övervakare har han
inte träffat på tre år. Assistenter har bytts ut och han har inte haft
annan kontakt med dem än per telefon. Han skrev ut sig från
behandlingshemmet efter att ha fått ett besked om att varken personal
från frivården eller från socialtjänsten tänkte besöka honom. Ann-Britt
Holmberg motarbetar honom, bl.a. genom att anse att han skall dömas
till fängelse för att ha lämnat behandlingshemmet.
Efter remiss har Frivårdsmyndigheten Uppsala-Södra genom fri-
vårdschefen Ann-Britt Holmberg i yttrande anfört bl.a. följande.
BK dömdes till skyddstillsyn 900312 och sedan till fortsatt skyddstillsyn
900529, 911029, 920902. Övervakningen pågick ett år enligt ursprungs-
domen och återupptogs 911029 då även prövotiden förlängdes ett år
och ärendet låg hos frivårdsmyndigheten Upplands Väsby. Efter utred-
ning överflyttades övervakningsärendet till frm Uppsala Södra 920210.
När ärendet kom till frm Uppsala-Södra vistades BK på Erik Pers-
gården. Socialtjänsten i Gottsunda hade gjort upp behandlingsplanen
och stod för vårdkostnaden. Socialsekreteraren hade regelbundna träf-
far och följde upp behandlingen. Från frivårdens sida bedömde hand-
läggaren att den uppgjorda planen var den lämpliga för BK. I samråd
med socialtjänsten (som vi alltid ska samarbeta med när behandlings-
behov föreligger) var planen att BK skulle vara kvar en lång period för
att sedan slussas ut till eget boende. Den huvudsakliga kontakten
skulle fortsätta med socialsekreteraren. I slutet av juli 92 lämnade BK
Erik Persgården och avvek därmed från den planerade vården och
gjorde en egen lösning i Gävle, där han missbrukade i så hög grad att
han fick delirium på häktet i Gävle i början av september 92. BK hade
gripits av polisen i Gävle för brott och hade häktats 920828. När
begäran om yttrande inkom från Gävle tingsrätt var BK:s handläggare
ledig, vilket gjorde att jag fick gå in och skriva detta. Från Erik
Persgården uppgavs att de ville fortsätta hjälpa BK och att han behöv-
de lång tids vistelse med drogfrihet. Socialvården i Gottsunda var
villiga fortsätta med bistånd om BK återgick till behandlingen vilket
BK ville. Personal från Erik Persgården var med vid domstolsförhand-
170
lingen 920902 och BK dömdes till fortsatt skyddstillsyn med särskild
föreskrift att kvarstanna där den tid som frivårdsmyndigheten i Uppsa-
la i samråd med socialtjänsten finner lämplig. Vid gemensam träff
921118 mellan handläggarna och BK bestämdes att BK skulle vara på
Erik Persgården utan att avvika och missbruka och om de förutsätt-
ningarna fungerade skulle han få eget boende till 930601.
BK har haft ett mycket långvarigt missbruk och han har tidigare
sökt hjälp men ej fullföljt planeringar. För alla parter runt BK
framstod behovet av långvarig drogfrihet och träning i social gemen-
skap i nyktert tillstånd som väsentligt. Alla avbrott med missbruk
förlänger rehabiliteringstiden. Att få bort manipulerande missbruksbe-
teende har ansetts viktigt i detta ärende, och därför måste huvudansva-
ret för kontinuiteten och kontakten läggas på behandlingshemmet
samt socialsekreteraren som har betalningsansvar för vården. För fri-
vårdshandläggarens del var uppgiften att hålla fest vid uppgjord be-
handlingsplan och följa upp detta. Samverkan med socialvården var
självklar. Handläggare = övervakare på ffivården har under aktuellt år
tyvärr varit flera personer pga sjukdom mm. Jag handlägger ej ärendet
men fick akut gå in och skriva yttrandet till Gävle tingsrätt av denna
anledning. Jag har några gånger tagit emot telefonsamtal från BK och
lyssnat på vad det hela gällt, kunnat ge något råd och talat om vikten
av att vara kvar, att i social träning ingår att det känns tråkigt ibland.
Sedan förmedlades vad som sagts till aktuell handläggare och hon hade
tel.kontakt med honom. BK var helt medveten om att han enligt
föreskrift skulle vara kvar på Erik Persgården. När han bröt föreskrif-
ten 930218 beslutade jag att föreslå övervakningsnämnden att BK
skulle omhändertagas för att få honom åter in i behandlingen. Vikarie-
rande handläggaren skötte alla praktiska detaljer. BK kom till expedi-
tionen alkoholpåverkad samtidigt som övervakningsnämndens sam-
manträde pågick där jag deltog. Jag fick information av handläggaren
att BK kommit till exp och att han var påverkad och inte ville
återvända till behandlingen. Övervakningsnämnden ville ej häva om-
händertagandebeslutet i detta läge utan det skulle verkställas för att
föreskriftsinnehåll skulle kunna utredas. Polis tillkallades. BK fick
komma in till nämnden som gav besked att ärendet skulle tagas upp
om några dagar. Handläggaren pratade dagen efter med BK, soc. och
personalen på Erik Persgården. BK erbjöds komma till en annan
avdelning inom stiftelsen men han sade ifrån. Inför övervaknings-
nämndens sammanträde morgonen efter biträdde jag handläggaren och
vi försökte få honom att inse att det bästa för honom var att åka
tillbaka till behandlingen, en som vistades där försökte förmå honom
per telefon att återkomma, ordförande i övervakningsnämnden försök-
te också få honom på andra tankar och åka tillbaka. BK vägrade och i
det läget beslutade övervakningsnämnden att överlämna ärendet till
åklagaren, vilket senare ledde till undanröjande av skyddstillsynen.
B.K:s behandlingsjournal har lånats in och granskats i relevanta delar.
Av handlingarna framgår, såvitt nu är av intresse, följande.
Frivårdsmyndigheten Uppsala-Södra övertog den 10 februari 1992
ansvaret för B.K:s övervakning och samma dag förordnades en hand-
läggare vid myndigheten som övervakare. B.K. vistades sedan den 28
oktober 1991 på behandlingshem. Övervakarens första kontakt med
B.K. kom till stånd den 26 oktober 1992 genom att B.K. ringde till
henne. Dessförinnan hade övervakaren endast varit i kontakt med
handläggare inom socialtjänsten, vilken i sin tur haft kontakt med B.K.
Första sammanträffandet mellan B.K. och övervakaren skedde den 18
1994/95: JO 1
171
november 1992. Därefter avvek B.K. från behandlingshemmet den 18
februari 1993 efter att ha haft telefonkontakt med frivården vid ett par
tillfällen.
B.K. har beretts tillfälle att kommentera remissvaret, men har inte
hörts av.
1994/95JO1
Enligt 20 § frivårdsförordningen (1983:250) skall, i samband med att
en övervakning börjar, en tjänsteman vid frivårdsmyndigheten så snart
som möjligt och senast inom en månad sammanträffa med den dömde
och övervakaren. Vidare framgår av 28 § samma förordning att överva-
karen regelbundet skall sammanträffa med den dömde.
Kriminalvårdsstyrelsen har i Allmänna Råd 1987:7, Beträffande fri-
vårdens verksamhet med dömda under övervakning m.m., angett bl.a.
följande angående övervakningsformer och uppföljning. Övervakarens
regelbundna personliga sammanträffanden med den dömde utgör ba-
sen för övervakningsarbetet. Kontinuitet i personkontakten är en förut-
sättning för närmare insyn i den dömdes förhållanden och möjlighet
att ge stöd och vägledning. För att åstadkomma en förändring hos
klienten är det viktigt att skapa en personlig relation mellan övervaka-
re/handläggare och klient. Detta förutsätter att kontakterna är täta i
början av ärendet.
Under den tid som Frivårdsmyndigheten Uppsala-Södra haft ansva-
ret för B.K:s övervakning har kontakten mellan honom och handlägga-
ren/övervakaren bestått av ett fatal telefonsamtal, det första efter drygt
nio månader och då på B.K:s initiativ, samt ett besök. Denna hand-
läggning av ärendet strider mot de regler och anvisningar som frivårds-
myndigheten skall rätta sig efter i sin övervakningsverksamhet. Det
förhållandet att B.K. befann sig på ett behandlingshem och hade
kontakt med socialtjänsten får visserligen i viss mån anses inverka på
frivårdens skyldighet att upprätthålla personlig kontakt med klienten,
men att överlämna ansvaret för denna kontakt i den omfattning som
här har skett bör inte förekomma. Enligt min mening har Frivårds-
myndigheten Uppsala-Södra varit alltför passiv i detta ärende och kan
för detta inte undgå allvarlig kritik från min sida. Jag finner dock inte
skäl att gå vidare i saken, men förutsätter att berörd personal informe-
ras om innehållet i detta beslut, så att liknande brister i handläggning-
en i framtiden kan undvikas.
Kritik mot en kammarrätt och en
kriminalvårdsanstalt för att en intagen i anstalten
varit försedd med fängsel under en muntlig
förhandling i domstolen
(Dnr 2244-1993)
I ett beslut den 6 maj 1994 anförde JO Pennlöv följande.
I en anmälan till JO har T.O., som var intagen i Kriminalvårdsan-
stalten Tidaholm, framfört klagomål mot att han under en förhandling
i Kammarrätten i Göteborg var belagd med handfängsel.
172
Behandlingsjournalen beträffande T.O. har lånats in och granskats i
relevanta delar. Vidare har en kopia av det skriftliga beslutet att
belägga honom med handSngsel inhämtats. Av behandlingsjournalen
framgår bl.a. följande. T.O. önskade den 16 juni 1993 svar på frågan
varför han varit belagd med handSngsel under kammarrättsförhand-
lingen. T.f. anstaltsdirektören Dag Lennartsson lämnade den 22 juni
1993 ett svar med följande lydelse. "I anledning av frågorna i O:s brev
har omständigheterna kring transporten undersökts. Därvid har fram-
kommit att användningen av fängsel inte synes ha varit nödvändig. En
felbedömning har gjorts vilket undertecknad beklagar." T.O delgavs
svaret den 22 juni 1993.
Ärendet har remitterats till Kriminalvårdsanstaiten Tidaholm för
utredning och yttrande. Anstaltsdirektören Dag Bränfeldt har anfört
bl.a. följande.
T.O. har i en skrivelse till JO hemställt om en undersökning huruvida
anstalten hade rätt att hålla honom belagd med handSngsel under en
förhandling i kammarrätten.
O:s uppgifter är tyvärr riktiga. Han har tidigare tillskrivit mig i
ärendet med samma fråga och på den fått svar och en ursäkt för den
felbedömning som gjorts.
Vi har alltså handlat fel och framfört en ursäkt till O. för det
inträffade. Avslutningsvis vill jag bara tillägga att ärendet presenterats
för de som planerar transporter och beordrar fångsel i samband
därmed för att undvika att något liknande inträffar framledes.
Ärendet har därefter remitterats till Kammarrätten i Göteborg. Som
sitt yttrande har kammarrätten åberopat ett yttrande av kammarrättsrå-
den Bengt Wileke och Per-Oiof Dahlin, vari anförs följande.
På T.O:s begäran hölls den 15 juni 1993 muntlig förhandling i mål nr
1744-1993 angående omprövning av hans körkortsinnehav. T.O. var
vid tillfället intagen i kriminalvårdsanstaiten Tidaholm. Av tidsmässiga
skäl hölls förhandlingen i kammarrättens lokaler, i den stora sessions-
salen som är belägen i gatuplanet. Rättens ledamöter var kammarrätts-
råden Bengt Wileke, ordförande, och Per-Olof Dahlin, referent, samt
kammarrättsassessorn Jan Bratt, vilken inte längre tjänstgör i kammar-
rätten. Närvarande vid förhandlingen var utöver T.O. och medföljande
transportpersonai det allmänna ombudet i kör kortsfrågor och ett av
T.O. åberopat vittne. Förhandlingen, som varade 15 minuter, hölls
inte inom stängda dörrar. Det fanns inte några åhörare i rättssalen.
När målet påropades och parterna trädde in i rättssalen konstatera-
des att T.O. var belagd med handSngsel och sammanlänkad med en
person ur den personal som ombesörjde transporten från kriminal-
vårdsanstaiten. T.O. gjorde inte någon framställan om att bli befriad
från handfångslet. Inte heller i övrigt framgick det att han, på grund av
att han var fångslad, ansåg sig hindrad i möjligheten att framläggga sin
sak. Rättens ordförande utgick ifrån att det fanns starka skäl för att
hålla T.O. belagd med handSngsel även under förhandlingen. Därför
fann han det inte påkallat att mot bakgrund av bestämmelsen i 16 §
förvaltningsprocesslagen, jämförd med 5 kap. 9 § rättegångsbalken, om
ordningen vid muntlig förhandling ta upp frågan om T.O. skulle
befrias från handSngslet. Att han var Sngslad har naturligtvis inte
påverkat utgången i målet.
1994/95: JO 1
173
T.O. har beretts tillfälle att yttra sig över remisssvaren men inte hörts
av.
1994/95: JO 1
Enligt 42 § andra stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
får, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, en intagen vid transport
eller annars vid vistelse utom anstalten beläggas med fängsel.
Närmare bestämmelser om användningen av fängsel har meddelats i
Kriminalvårdsverkets föreskrifter om transportverksamheten inom kri-
minalvården (KVVFS 1986:8). Enligt dessa föreskrifter får en intagen
som ställs inför domstol inte hållas fängslad i rättssalen, såvida inte
rätten förordnar om det (42 §). Vidare gäller att om det föreligger
rymningsrisk i samband med förhandling inför domstol, övervaknings-
nämnd eller central nämnd skall styresmannen i god tid samråda med
rättens ordförande om erforderliga säkerhetsåtgärder (43 §).
Av utredningen framgår att det enligt anstaltens uppfattning inte
varit nödvändigt att hålla T.O. fängslad i samband med förhandlingen.
Mot bakgrund av att han av anstaltsledningen fått en förklaring till och
en ursäkt för det inträffade och då anstalten vidtagit åtgärder för att
förhindra något liknande i framtiden saknas anledning för mig att göra
några ytterligare uttalanden i denna del.
Vad gäller kammarrättens handläggning av den aktuella frågan vill
jag framhålla följande.
Rättens ordförande bär ett exklusivt ansvar för förhandlingens gång
och förhållandena i rättssalen. 42 § i Kriminalvårdsverkets transportfö-
reskrifter utgår härifrån, eftersom det där slås fest att det ankommer på
rätten och inte på någon kriminalvårdsmyndighet att förordna om
fängsel under en förhandling vid domstol. Grundsatsen framträder
tydligt i 5 kap. 9 § rättegångsbalken, som anger att det ankommer på
rättens ordförande att upprätthålla ordningen vid rättens sammanträ-
den och att meddela de föreskrifter som behövs. Denna bestämmelse
är genom en hänvisning i 16 § förvaltningsprocesslagen tillämplig även
vid en muntlig förhandling i kammarrätt.
Tidigare JO Bertil Wennergren har i ett beslut, som finns återgivet i
JO:s ämbetsberättelse 1973 s. 200 f., uttalat bl.a. följande om använd-
ningen av fängsel under domstolsförhandling.
Vad gäller tillämpningen märks att det i och för sig är högst otillfreds-
ställande om den ene av i processuellt hänseende jämställda parter i en
rättegång hålls fängslad. Ett sådant förhållande bör därför få förekom-
ma endast undantagsvis när andra lösningar av säkerhetsfrågan inte
gått att finna och fängsel bedöms oundgängligen nödvändigt. För
domstolen är också att beakta, att användandet av fängsel kan försvåra
partsagerandet under processen och därigenom påverka rättegången
och målets avgörande. Härtill kommer att detta även — sett i vidare
bemärkelse — kan te sig som ett störande inslag vid sammanträdet.
Bengt Wileke hade i egenskap av rättens ordförande att pröva frågan
om T.O. skulle vara belagd med fängsel under förhandlingen. Någon
självständig sådan prövning synes dock inte ha företagits. Av remissva-
ret framgår nämligen att ordföranden utgått bl.a. från att den omstän-
174
digheten att T.O. var fängslad då han fördes in i rättssalen och inte
protesterade häremot motiverade att han skulle hållas fängslad även
under förhandlingen. Frågan om befrielse från fängslet togs därför inte
upp. För underlåtenheten att göra detta kan kammarrätten inte undgå
kritik. Att T.O. var fängslad har emellertid av allt att döma inte
påverkat utgången av målet. Med hänsyn bl.a. härtill saknas anledning
för mig att vidta någon ytterligare åtgärd.
Frågor om granskning av brev mellan intagen i
kriminalvårdsanstalt och advokat eller svensk
myndighet samt intagens rätt att inneha domar och
förundersökningsprotokoll
(Dnr 2321-1993)
I ett beslut den 23 juni 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Anmälan
N.C. har klagat på att han vid flera tillfällen uppmanats att öppna brev
från sin offentlige försvarare i närvaro av anstaltspersonal. Han har
uppgett att anstalten motiverat detta med att breven kan innehålla
domar eller förundersökningsprotokoll och att han far inneha sådana
handlingar endast under den tid då han är inlåst i sitt bostadsrum.
N.C:s offentlige försvarare, advokaten Per-Ake Ericson, har inkommit
med en skrift vari han bekräftat N.C:s uppgifter.
Utredning
Efter remiss har anstalten, anstaltsdirektören Dag Bränfeldt, inkommit
med yttrande enligt följande.
Det är för anstaltsledningen väl känt att vissa intagna efter påtryckning
från medintagna begär att fa inneha domar och förundersökningspro-
tokoil m.m. i sina bostadsrum. Det är också vanligt att intagna efter
påtryckningar beställer motsvarande dokument från sin advokat. Det
finns anledning tro att dessa dokument sedan används i "interna
rättegångar" där den intagne antingen accepteras eller på grund av
brottets art, samarbete med polis under utredning, eller andra skäl ej
accepteras och då genom våld eller hot om våld tvingas begära en-
rumsplacering.
Då anstaltsledningen bedömer att intagen löper risk att utsättas för
repressalier från medintagna hänvisas vederbörande till att med stöd av
KVVFS 1990:10 § 20 antingen ta del av handlingarna i närvaro av
personal eller att inneha dem i bostadsrummet under nattviian.
C. omplacerades till kriminalvårdsanstaiten Tidaholm från kriminal-
vårdsanstalten Kumla där händelser inträffat som ledde till att C.
misstänktes för våld mot medintagen. Det fanns anledning att tro att
medintagna tillika vänner till den misshandlade hade intresse av att ta
del av t.ex. förundersökningsprotokoll och utifrån detta avgöra om
åtgärder skulle vidtagas gentemot C.
För att undvika att C. försattes i en för honom farlig situation hade
därför anstaltsledningen intresse av att veta om den aktuella posten
innehöll dokument av känslig natur. C. uppmanades därför att öppna
det aktuella brevet i närvaro av personal. Detta avvisade C. Som
1994/95 :JO1
175
alternativ erbjöds C. att få posten i samband med nattvilan således efter
inlåsning kl. 20.00. Även detta avvisade C. och begärde att posten
returnerades till avsändaren.
Sammanfattningsvis kan noteras:
1. Anstaltsledningen hade ingen avsikt att störa C:s kommunikation
med sin advokat.
2. Anstaltsledningen hade självfallet ingen avsikt at ta del av inne-
hållet i dokumenten.
3. Avsikt med förfaringssättet var att med stöd av 1990:10 § 20
säkerställa ordning och säkerhet i anstalten.
Sedan ärendet remitterats till Kriminalvårdsstyrelsen har styrelsen in-
kommit med yttrande genom generaldirektören Björn Weibo, som
anfört bl.a. följande.
Enligt 25 § lagen om kriminalvård i anstalt skall brev mellan intagen
och advokat vidarebefordras utan granskning, dock får brevet granskas
om det anges vara avsänt från advokat och det skäligen kan misstänkas
att uppgiften är oriktig och förhållandet inte kan klarläggas på annat
sätt.
Det har inte ifrågasatts att advokaten varit avsändaren. Huvudregeln
är således att brev mellan intagen och advokat inte skall granskas, vare
sig i samband med postutdelning eller vid annat tillfälle, exempelvis
när posten finns i den intagnes bostadsrum. Anstalten har alltså förfarit
felaktigt.
N.C. har kommenterat remissvaret. Han har därvid uppgett, att anstal-
ten också uppmanat honom att öppna brev från polismyndighet och
tingsrätt i anstaltspersonalens närvaro. Han har vidare hävdat, att det
vid Kriminalvårdsanstaiten Tidaholm är förbjudet att inneha domar
och förundersökningsprotokoll.
Bedömning
N.C:s anmälan gäller i första hand granskning av brev mellan intagen
och advokat eller svensk myndighet. Han har även tagit upp fråga om
intagens rätt att inneha förundersökningsprotokoll och domar.
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gent-
emot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan
förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av
telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet för förtrolig
kommunikation får begränsas genom lag eller, undantagsvis, annan
författning (jfr 2 kap. 12 § första stycket RF). Av motiven till bestäm-
melserna framgår att skyddet gäller bara under befordringstiden. När
meddelandet nått fram till adressaten träder andra skyddsregler i
funktion, bl.a. reglerna om skydd mot husrannsakan. (Jfr SOU
1975:75 s. 200, prop. 1975/76:209 s. 147, 287.)
De grundlagsbestämmelser för vilka nu redogjorts är tillämpliga på
intagna i kriminalvårdsanstalt i samma mån som på andra medborgare.
Det ligger emellertid i sakens natur att utrymmet för frihetsinskränk-
ningar är större inom kriminalvården än inom andra områden. När-
1994/95: JO 1
176
mare regler om inskränkningar i bl.a. skyddet för förtrolig kommuni-
kation ges i 25—28 §§ lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
(KvaL). Enligt dessa regler Sr intagens brev och andra försändelser
granskas under vissa angivna förutsättningar. Brev mellan intagen och
svensk myndighet, internationellt organ som har av Sverige erkänd
behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller advokat skall dock
enligt 25 § KvaL vidarebefordras utan granskning. Anges brev vara
avsänt från svensk myndighet, sådant internationellt organ eller advo-
kat och kan skäligen misstänkas att uppgiften är oriktig Sr brevet
granskas, om förhållandet inte kan klarläggas på annat sätt.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan jag dela den av Kriminal-
vårdsstyrelsen framförda uppSttningen att anstalten har handlat i strid
med 25 § KvaL vid utdelningen av post till N.C. Anstalten har
visserligen inte granskat breven till N.C. från hans advokat innan
breven överlämnades till honom, men uppmaningen vid postutdel-
ningen att öppna breven i närvaro av anstaltspersonalen måste anses
strida mot lagens syften. Anstalten kan därför inte undgå kritik.
Däremot har jag inget att invända mot att anstalten i ett Sll som det
förevarande lämnar ut brevet till den intagne först i samband med
inlåsningen för nattvilan.
Som jag framhållit ovan gäller skyddet för förtrolig kommunikation
bara under befordringstiden. Därefter tar skyddet mot husrannsakan
över. Eftersom Kriminalvården ansvarar för tillsynen av anstaltsloka-
lerna kan en intagen inte motsätta sig att anstaltspersonal genomsöker
hans bostadsrum efter "otillåtna" föremål. Med hänsyn till detta delar
jag inte Kriminalvårdsstyrelsens uppfattning att författningsbestämmel-
serna på området innebär ett generellt förbud mot granskning av brev
eller andra försändeler som påträffas i en intagens bostadsrum. Enligt
min uppfattning kan det bli aktuellt att i samband med undersökning
av ett bostadsrum även granska brev mellan intagen och svensk myn-
dighet eller advokat som påträffas där om det är påkallat med hänsyn
till de syften som föranlett undersökningen av rummet. Frågan om
granskning av sådana brev far avgöras av anstalten i varje enskilt fall
mot bakgrund av bestämmelserna i KvaL och tillhörande författningar
om intagnas innehav av personliga tillhörigheter.
Enligt 24 § KvaL lär en intagen, i den utsträckning det kan ske utan
olägenhet, inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig böcker,
tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning
under fritid. I övrigt far en intagen inneha pengar och skaffa sig eller
mottaga varor eller annat enligt särskilda bestämmelser. I de anstaltsfö-
reskrifter Kriminalvårdsstyrelsen meddelat i anslutning till KvaL
(KVVFS 1993:3, vilka ersatt tidigare gällande anstaltsföreskrifter
KVVFS 1990:10) föreskrivs i 22 § första stycket, att i den intagnes
bostadsrum eller i gemensamma utrymmen far inte förvaras sådant
som kan äventyra säkerheten i anstalten, försvåra visitation eller vålla
sanitär olägenhet.
JO har tidigare uttalat sig i fråga om möjligheten att begränsa de
intagnas rätt att inneha bl.a. domar (se bl.a. JO 1987/88 s. 114). Av
dessa uttalanden framgår att det i vissa fell kan vara försvarligt att med
1994/95: JO 1
177
12 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
stöd av 24 § KvaL och 22 § anstaltsföreskrifterna vägra en intagen
innehav av domar och förundersökningsprotokoll. Det måste dock i
varje enskilt fall prövas om en handlings innehåll är sådant att det är
motiverat att vägra den intagne att inneha handlingen. Det får således
inte förekomma generella förbud mot innehav av vissa handlingar.
(Dnr 2793-1993)
I ett beslut den 23 juni 1994 anförde JO Pennlöv följande.
M.R. har i en anmälan begärt att JO skall undersöka om Kriminal-
vårdens regionkansli i Göteborg, som enligt uppgift har för avsikt att
registrera alla intagna och häktade som kan tänkas sympatisera med
Vitt Ariskt Motstånd, VAM, har eller har tänkt att bryta mot förbudet
mot åsiktsregistrering.
Ärendet har remitterats till Kriminalvårdsstyrelsen för utredning
och yttrande. Generaldirektören Björn Weibo har i yttrande anfört
bl.a. följande.
Av stor betydelse för en väl fungerande kriminalvård är den differen-
tiering av anstaltsklientelet som skall ske. Ur säkerhetssynpunkt är det
naturligtvis viktigt att den intagne placeras på anstalt med rätt grad av
säkerhet. En annan aspekt är att intagna måste placeras så att det på en
anstalt eller avdelning av anstalt inte uppstår en konstellation av
intagna som i säkerhetshänseende är olämplig. T.ex. kan det i vissa fall
vara olämpligt att målskamrater placeras tillsammans. Även för den
intagnes personliga säkerhet är denna aspekt av differentieringen i
många fall av betydelse. Som underlag för beslut om placering och
förflyttning är det naturligtvis viktigt att ha så fullständig information
som möjligt om den intagne, bl.a. beträffande brott, strafftid, missbruk,
hemort, familj, yrke, utbildning, ekonomi, målskamrater m.m.
Under första delen av 1993 framfördes till Kriminalvårdsstyrelsen
vid flera tillfällen och från olika källor, bl.a. från vissa anstalter,
information rörande intagna som tillhör eller sympatiserar med den
organisation/sammanslutning som betecknas Vitt Ariskt Motstånd
(VAM). Denna information innebar att det bland intagna VAM-an-
hängare fanns en plan att försöka bli placerade i eller förflyttade till en
bestämd anstalt för att där med samlad kraft rymma och/eller med
hjälp utifrån fritas.
I juni 1993 bedömde styrelsen att denna information var sådan att
någon form av kontrollåtgärd var erforderlig. Det uppdrogs därvid åt
regionmyndigheterna att med anstalternas hjälp ange vilka intagna på
respektive anstalt som uttalat sympatier för VAM. Detta skulle genom-
föras med redan tillgänglig information om de intagna, såsom hand-
lingar och uttalanden från intagen. Rapportering i enlighet med upp-
draget skedde senare beträffande merparten av anstalterna. Efter ge-
nomgång av det erhållna materialet konstaterades att någon ytterligare
åtgärd från styrelsens sida inte var erforderlig.
Mot bakgrund av den hotbild som uppkommit var det enligt styrel-
sens bedömning nödvändigt att vidta någon form av kontrollåtgärd.
Detta för att utröna om det på någon anstalt uppstått olämplig kon-
centration av VAM-anhängare. Genom den vidtagna åtgärden, vilken
var av engångskaraktär, erhöll styrelsen snabbt underlag för bedöm-
ning av den information som framförts, samt om den skulle föranleda
någon vidare åtgärd från styrelsens sida. Styrelsen kommer även fort-
1994/95: JO 1
178
sättningsvis att göra vissa kontroller, liknande ovan beskriven, för att
fullgöra verkets åliggande att placera intagna i sådan anstalt och i
sådan sammansättning att risk för avvikande eller våld mot person
skall kunna undvikas.
M.R. har kommenterat remissvaret.
1994/95:JO1
Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen får anteckning om medborgare i
allmänt register inte utan hans samtycke grundas enbart på hans
politiska åskådning.
Detta förbud avser allmänna register, dvs. sådana som upprättas och
föres av offentlig myndighet. Stadgandet innebär att det inte får före-
komma ren åsiktsregistrering efter exempelvis partitillhörighet, om
denna fåktor är den enda som föranlett registreringen. Däremot uteslu-
ter bestämmelsen inte att ett register som upprättats för annat ändamål
förses med tillägg om personens politiska åskådning, om denna noter-
ing har någon betydelse med hänsyn till registrets syfte (Pet-
rén/Ragnemalm, Sveriges Grundlagar, s. 51 f.).
Såvitt framgår av remissvaret har det i det nu aktuella fallet inte
varit fråga om att upprätta ett sådant allmänt register som förbjuds
genom nämnda stadgande. Mot bakgrund av det angivna syftet med
den kontrollåtgärd som vidtogs av Kriminalvårdsstyrelsen och det sätt
på vilket den genomfördes, kan den enligt min mening inte heller
anses ha inneburit att det skett en i övrigt otillåten åsiktsregistrering.
Det saknas därför anledning för mig att rikta kritik mot någon av de
inblandade myndigheterna.
(Dnr 3195-1993)
1 ett beslut den 6 maj 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Anmälan m.m.
I en anmälan, som kom in den 15 september 1993, har M.F. framfört
klagomål mot Kriminalvårdsanstaiten Vänersborg och därvid anfört att
han inte fått ta emot tidningar, som lämnats till honom i anstalten.
Med anledning av anmälan har anstaltens ordningsregler inhämtats.
Under rubriken "Besök" anges:
— — — Följande gåvor får besökare taga med till Dig: Böcker,
tidningar, tidskrifter samt kläder. Andra saker kan Du tyvärr inte få
mottaga. Snittblommor och kaffebröd får Du ta emot om varorna
levereras direkt från affären.---
179
Utredning
1994/95:JO1
Anmälan har remitterats till Kriminalvårdsstyrelsen. Styrelsen har
därvid anmodats att yttra sig över ordningsreglernas överensstämmelse
med gällande författningsbestämmelser.
Styrelsen — överdirektören Per-Erik Lundh — har yttrat följande.
Av yttrande från anstaltsledningen i Kriminalvårdsanstaiten Väners-
borg har framkommit att M.F. haft besök av en kamrat, som medfört
20 serietidningar och att M.F. beretts tillfälle att välja ut 6 tidningar
samt att resterande tidningar återlämnats till besökaren eftersom perso-
nella resurser då saknats för att visitera samtliga tidningar.
M.F. har inte förvägrats att mottaga tidningar. Däremot har han
erhållit ett begränsat antal tidningar av dem som medförts till anstalten
eftersom de personella resurserna för visitation vid aktuellt tillfälle
varit otillräckliga.
Enligt kriminalvårdsstyrelsens mening skulle de exemplar, som be-
sökaren tvingats ta tillbaka, kunnat läggas till M.F:s effekter för senare
fördelning. Ett generellt förbud att mottaga snittblommor och kaf-
febröd kan inte anses förenligt med gällande lag och författning. I
stället måste en prövning ske i varje särskilt fall om huruvida införan-
de av sådana varor skulle kunna äventyra säkerheten i anstalten,
försvåra visitationen eller vålla sanitär olägenhet. I Kriminalvårdsan-
stalten Vänersborg pågår en betydande organisationsförändring innebä-
rande även en översyn av de lokala ordningsreglerna. Kriminalvårds-
styrelsen utgår ifrån att dessa blir i överensstämmelse med gällande
lagar och författningar.
Till remissvaret har Kriminalvårdsstyrelsen fogat yttranden från Krimi-
nalvårdens regionmyndighet i Göteborg och Kriminalvårdsanstaiten
Vänersborg.
M.F. har beretts tillfälle att kommentera remissvaret men inte hörts
av.
Bedömning
Av 24 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt — KvaL —
framgår att den intagne i den utsträckning det kan ske utan olägenhet
får inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller ta emot
böcker, tidskrifter och tidningar och annat som kan bereda honom
sysselsättning under fritid. I övrigt får intagen inneha pengar och
skaffa eller ta emot varor eller annat enligt särskilda bestämmelser.
Lagregeln ger således utrymme för vissa inskränkningar i den frihet att
inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras
yttranden (informationsfrihet) som varje medborgare enligt 2 kap. 1 §
första stycket 2 regeringsformen (RF) är tillförsäkrad gentemot det
allmänna. Gränserna för lagstiftarens möjligheter att begränsa informa-
tionsfriheten dras genom bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ RF.
Lagregeln i 24 § KvaL om möjligheterna att begränsa den intagnes
180
tillgång till tryckta skrifter är allmänt hållen. I Kriminalvårdsstyrelsens
anstaltsföreskrifter finns bestämmelser som kompletterar lagregeln och
syftar till att säkerställa att den praktiska tillämpningen av regeln
håller sig inom det område som RF medger. Nya anstaltsföreskrifter
trädde i kraft den 1 oktober 1993 (KVVFS 1993:3). I de anstaltsföre-
skrifter som var gällande fram till dess (KVVFS 1990:10) angavs i 20 §,
att en intagen i sitt bostadsrum inte fick inneha sådant som kunde
äventyra säkerheten i anstalten eller vålla sanitär olägenhet och inte
heller egendom som försvårade visitationen av bostadsrummet. Motsva-
rande bestämmelser har tagits in i de nya anstaltsföreskrifterna 22 §
utan någon ändring i sak.
Av 89 § i de tidigare anstaltsföreskrifterna framgick att egendom
som en besökande önskade lämna till en intagen skulle tas om hand av
en vakthavande tjänsteman, som skulle undersöka egendomen och
överlämna den till den intagne. (Jfr 109 § i de nu gällande föreskrifter-
na.)
Av utredningen framgår att M.F. fått ta emot ett begränsat antal
tidningar från besökaren. Att han inte fick ta emot alla tidningar som
besökaren ville överlämna har enligt remissvaret sin grund i att det vid
tillfället inte var praktiskt möjligt att undersöka dem. Det är således
inte fråga om något angrepp på den fria opinionsbildningen. Skäl att
kritisera anstaltens agerande föreligger därför inte. Dock delar jag den
i remissvaret framförda uppfattningen att de tidningar som inte ome-
delbart kunde undersökas lämpligen kunde omhändertagits och över-
lämnats till M.F. vid ett senare tillfälle efter undersökning.
Vad som framkommit angående anstaltens ordningsregler ger anled-
ning till följande uttalande.
Uppräkningen i 24 § KvaL av varor som den intagne får ta emot
eller skaffa för fritidssysselsättning är inte uttömmande. Ett generellt
förbud utfärdat av anstalten för alla intagna att ta emot andra sorters
varor än sådana som särskilt anges i bestämmelsen i KvaL står således
inte i överensstämmelse med lagen. Det är inte heller reglerat i lag
eller annan författning på vilket sätt t.ex. blommor får föras in i
anstalten. Frågor om en besökande till en intagen får medföra blom-
mor, kaffebröd eller andra varor får prövas av anstalten i varje enskilt
fall mot bakgrund av de allmänna bestämmelserna i KvaL och andra
författningar om besök och därmed sammanhängande frågor. Med
hänsyn till det anförda förutsätter jag att ordningsreglerna vid Krimi-
nalvårdsanstaiten Vänersborg angående besök anpassas till gällande
författningar, om inte så redan skett.
1994/95: JO 1
181
1994/95:JO1
(Dnr 2252-1993)
B.T. och M.T. var verksamma i företaget Taxi Solsta KB, Karlstad.
Bolaget ådrog sig skatteskulder, vilka blev föremål för indrivning
genom kronofogdemyndighetens försorg. I klagomålen till JO uttryckte
B.T. missnöje med det sätt varpå myndigheten handlade denna indriv-
ning. Han tog bl.a. upp att länskronodirektören Kjell Glennert tidigare
varit vice ordförande i styrelsen för ett annat taxiföretag, vilket B.T.
menade gjorde honom olämplig att handlägga indrivningen mot Taxi
Solsta KB.
Anmälan remitterades till kronofogdemyndigheten för yttrande. I
myndighetens svar hänvisade Kjell Glennert främst till en av kronofog-
den Gunnel Sunnevik lämnad redogörelse för handläggningen. 1 övrigt
fann han inte anledning att gå i svaromål med anledning av B.T:s
påståenden.
Ärendet remitterades härefter till Riksskatteverket för yttrande såvitt
avser Kjell Glennerts utövande av styrelseuppdrag i aktiebolag. Remis-
sen utvidgades senare till att omfatta även de ytterligare styrelseupp-
drag Kjell Glennert kunde inneha.
I det den 14 oktober 1993 dagtecknade yttrandet anförde Riksskatte-
verket (generaldirektören Lennart Nilsson) följande.
Glennert har i skrivelse till RSV den 1 september 1993 redovisat sina
uppdrag.
Glennert har uppgivit att det inför avregleringen av taxinäringen
uppstod problem bland medlemmarna i den ekonomiska föreningen
Karlstad Taxi. Rörelsen skulle i fortsättningen bedrivas i aktiebolags-
form och medlemmarna ansåg att man borde ha en styrelse bestående
av personer med ekonomisk och juridisk kompetens. Glennert tillfrå-
gades om han var villig att ingå i styrelsen för bolaget och ingick sedan
under ett par verksamhetsår i styrelsen. Han var inte aktieägare i
bolaget.
Det är vid en samlad bedömning tveksamt om Glennert med hänsyn
till reglerna i 6 kap 1 § LOA borde ha fatt tillstånd att inneha denna
bisyssla, bl a därför att myndigheten har en typiskt maktutövande
funktion. Eftersom Glennert lämnat uppdraget finns dock nu ingen
anledning för RSV att åter aktualisera detta ärende. Vid granskning av
indrivningsärendet mot Solsta Taxi har RSV funnit att det skötts helt
korrekt både vad gäller bedömningar, ställda krav och uppträdandet
mot gäldenären.
Glennert har vidare uppgivit att han sedan mitten av 70-talet är
ledamot i styrelsen för Svenska Handelsbankens lokalkontor i Karlstad.
Godkännande att åtaga sig detta uppdrag lämnades av Länsstyrelsen i
Värmlands län som då hade ansvar för dessa frågor.
182
Vid en samlad bedömning finner RSV idag att det kan finnas viss
risk för att denna bisyssla uppfattas som förtroendeskadlig, eftersom
bankerna som borgenärer är frekventa kunder hos kronofogdemyndig-
heterna.
Styrelseuppdrag innehas också av Glennert i nedanstående bolag:
AB Svenska TV-Bingo
AB TV Värmland
AB Amotsfors Bruk
De två förstnämnda styrelseuppdragen är helt nya sedan en månad
tillbaka. AB Svenska TV-Bingo är ansvarigt för driften av Bingo-Lotto
och tillståndshavare till lotteriet är Folkrörelsens Samarbetsorgan i
lotterifrågor (FSL). Till organisationen är anslutna ett trettiotal folkrö-
relser med sammanlagt ca 4 miljoner medlemmar. Glennert är ordfö-
rande i FSL och har i denna egenskap även ordförandeskapet i bolaget.
TV Värmland är ett nystartat bolag där folkrörelser har en väsentlig
ägardel.
Vid en samlad bedömning anser RSV att dessa bisysslor inte kan
rubba förtroendet till Glennerts eller annan arbetstagares opartiskhet i
tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende. Bisysslan har
inte beröring med myndighetens verksamhetsområde. Glennert har
också ett starkt personligt intresse i dessa frågor vilket enligt förarbete-
na bör medföra att en högre risk godtas, t ex vid ideella förtroen-
deuppdrag.
I detta sammanhang kan också nämnas att Glennert är ordförande i
Färjestad BK, vilket heller inte bedöms som förtroendeskadligt.
När det gäller uppdraget i AB Amotsfors Bruk anmälde Glennert
1988 detta till RSVs exekutionsavdelning som mot bakgrund av upp-
dragets ringa omfattning bedömde att Glennert kunde inneha detta
uppdrag. RSV finner det idag tveksamt om Glennert borde ha fått
inneha denna bisyssla.
I information om bisysslor från RSV till skattemyndigheterna och
kronofogdemyndigheterna (senast reviderad den 1 april 1992) anges att
när det gäller chefer inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet
så har man att räkna med att förtroendeskadlig bisyssla kan föreligga
vid styrelseuppdrag i näringsdrivande bolag. Även i övrigt kan förtro-
endeskadlig bisyssla föreligga när det gäller styrelseuppdrag i bolag som
på ett eller annan sätt kan ha anknytning till myndigheternas verksam-
hetsområde. Samma sak gäller motsvarande uppgifter i annan juridisk
person.
RSV vill dock i detta sammanhang framföra att det också finns ett
värde i att myndigheter och deras chefer på olika sätt deltar i samhälls-
livet och den verksamhet som bedrivs utanför myndigheterna. Det är
en grannlaga uppgift att finna en balans mellan detta berättigade
intresse och tillämpningen av reglerna om bisyssla.
Glennert åtnjuter sedan ett par år tillbaka delpensionsledighet med
25 %. Han kommer att avgå som iänskronodirektör fr o m den 1 juli
1994. Glennerts avsikt är då att fortsätta att ägna sig åt de aktuella
styrelseuppdragen. Han har framfört att det därför är mycket angeläget
för honom att fa behålla dessa under den korta tid som återstår till
hans avgång.
Sammanfattningsvis bedömer RSV dock att risk för förtroendeskada
kan finnas beträffande styrelseuppdragen i Handelsbankens lokalkon-
tor och Åmotsfors Bruk. Även om det mot bakgrund av Glennerts
mångåriga engagemang i dessa uppdrag och hans avsikt att fortsätta att
ägna sig åt dessa efter sin avgång kan vara tveksamt om det fyller
någon funktion att avträda från uppdragen, kommer RSV att ta upp en
1994/95: JO 1
183
diskussion med Glennert om att avträda från dessa under den tid som
återstår tills han avgår som länskronodirektör. Övriga uppdrag inom
folkrörelsen bedöms inte som förtroendeskadliga.
Kjell Glennert och B.T. bereddes tillfälle att yttra sig över vad Riks-
skatteverket anfört. Endast B.T. utnyttjade denna möjlighet.
Från Riksskatteverket inhämtades att Kjell Glennert fram till sin
pensionering skulle komma att avträda från uppdragen i styrelsen för
AB Amotsfors Bruk och Handelsbankens lokalstyrelse. Vidare inhäm-
tades att verket i november 1993 infordrat uppgifter från länsskatteche-
ferna och länskronodirektörerna om deras eventuella bisysslor.
I sitt den 31 januari 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv så-
vitt avser frågan om förtroendeskadlig bisyssla följande.
Den grundläggande regeln om bisysslor för arbetstagare hos bl.a.
staten återfinns i 6 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning
(LOA). Den har följande lydelse.
Arbetstagare får ej inneha anställning eller uppdrag eller utöva verk-
samhet, som kan rubba förtroendet till hans eller annan arbetstagares
opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende.
Närmare föreskrifter om detta förbud meddelas för vissa fall i lag och i
övrigt av regeringen.
I anställningsförordningen (1965:601) har regeringen föreskrivit följan-
de (37 §).
Myndighet skall på lämpligt sätt informera arbetstagarna om vilka
bisysslor eller slag av bisyssla som enligt myndighetens bedömande ej
äro förenliga med 6 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Myndighet skall vidare på begäran av arbetstagare lämna honom
skriftligt besked huruvida viss bisyssla enligt myndighetens bedömande
är förenlig med nämnda bestämmelse. Sådant besked om bisyssla
lämnas av den myndighet som tillsätter tjänsten. I fråga om tjänst, som
regeringen tillsätter, lämnas besked av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer.
Tjänst som länskronodirektör tillsätts av regeringen. Enligt 22 § för-
ordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet lämnas
dock besked om bisyssla enligt 37 § andra stycket anställningsförord-
ningen av Riksskatteverket även i fråga om länskronodirektör.
Bestämmelsen i 6 kap. 1 § LOA flyttades utan saklig ändring över
från 13 § i den genom LOA upphävda statstjänstemannalagen. I
motiven till den ändring, varigenom lagrummet fick sin ännu gällande
innebörd, instämde föredraganden bl.a. i vad bisyssieutredningen an-
fört att man även skall beakta faran för att allmänheten får minskat
förtroende till opartiskheten hos annan tjänsteman vid samma myndig-
het eller till myndighetens anseende för opartiskhet. Vidare underströk
föredraganden följande.
Inom ramen för prövningen av risken för förtroendeskada skall hän-
syn tas också till omfattningen av en tjänstemans bisysslor och till om
bisysslan berör myndighetens arbetsområde. Bland bisysslor som mind-
re ofta torde omfattas av förbudet kan nämnas fackliga, politiska eller
andra ideella förtroendeuppdrag, uppdrag på grund av domstols för-
ordnande enligt föräldrabalken och statliga eller kommunala uppdrag i
allmänhet. Särskild försiktighet bör iakttagas beträffande bisysslor som
1994/95:JO1
184
kan påverka allmänhetens förtroende för tjänstemän eller myndigheter
som har mer eller mindre utpräglat maktutövande eller rättsvårdande
uppgifter. Jag avser här — förutom domstolar m.fl. — exempelvis
patent- och registreringsverkets besvärsavdelning, vissa tjänstemän
inom polisorganisationen och länsstyrelserna samt åklagare, utmät-
ningsmän, förrättningslantmätare m.fl. Anställning hos enskild torde
för tjänstemän med sådana arbetsuppgifter i stor utsträckning fa anses
förbjuden. — — —
Kort uttryckt tar förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor sikte på
sådana bisysslor som kan föranleda att tjänsteman på grund av jäv inte
kan fullgöra sina arbetsuppgifter eller som mer allmänt är ägnade att
rubba allmänhetens förtroende till tjänstemannens oväld i tjänsteutöv-
ningen. Det är särskilt angeläget att notera, att förbudet mot förtroen-
deskadliga bisysslor gäller också sådana bisysslor som kan skada förtro-
endet även till annan tjänsteman än den som innehar bisysslan eller
rent allmänt kan skada myndighetens anseende.
Kjell Glennert har vid sidan av sitt arbete som länskronodirektör
haft och har i stor utsträckning alltjämt ett antal bisysslor. Några av
dessa bisysslor är av sådan natur att en högre risk för förtroendeskada
torde kunna godtas. Jag syftar här på de uppdrag han direkt eller
indirekt innehar i sin egenskap av ledare inom idrottsrörelsen. Att
dessa uppdrag torde vara förenliga med stadgandet i 6 kap. 1 § LOA
ligger även i linje med vad departementschefen uttalade i det ovan
återgivna avsnittet. På denna punkt instämmer jag också i vad Riks-
skatteverket uttalade i sitt yttrande hit om det värdefulla i att myndig-
heter och deras chefer deltar i samhällslivet och den verksamhet som
bedrivs utanför myndigheterna. Detta innebär naturligtvis inte att alla
uppdrag med anknytning till ideella organisationer kan anses tillåtliga
enligt reglerna om bisyssla. För varje särskilt uppdrag måste självfallet
göras en individuell bedömning av risken för förtroendeskada.
Såvitt utredningen utvisar, har Kjell Glennert, utöver uppdragen
med anknytning till hans ideella verksamhet, innehaft styrelseuppdrag
i tre näringsdrivande bolag (Handelsbankens lokalstyrelse i Karlstad,
AB Amotsfors Bruk och Karlstad Taxi AB). Såsom Riksskatteverket
angivit har man, när det gäller chefer inom skatteförvaltningen och
exekutionsväsendet, att räkna med att förtroendeskadlig bisyssla kan
föreligga vid styrelseuppdrag i näringsdrivande bolag. Jag anser därför
att inget av dessa tre uppdrag är sådant att det kan innehas av en
tjänsteman i Kjell Glennerts ställning.
Vad jag nyss sagt gäller i synnerhet i fråga om uppdrag i företag som
i stor utsträckning kan förväntas ta kronofogdemyndighetens tjänster i
anspråk. Jag tänker här på Kjell Glennerts uppdrag som ledamot i
Handelsbankens lokalstyrelse. Att Kjell Glennert i sin egenskap av chef
för kronofogdemyndigheten i länet inte kan inneha ett sådant uppdrag
är uppenbart. Samtidigt finns anledning påpeka, att inte heller andra
befattningshavare inom exekutionsväsendet torde kunna inneha ett
sådant uppdrag utan att utsätta sig för risken att hamna i intressekon-
flikter eller att sätta myndighetens anseende i fråga.
Ansvaret för bedömningen av om en viss bisyssla är förtroendeskad-
lig eller inte vilar på den enskilde tjänstemannen. Med detta ansvar
1994/95: JO 1
185
följer enligt min mening också en skyldighet att fortlöpande överväga
om innehavda bisysslor kan anses strida mot förbudet i 6 kap. 1 §
LOA. Jag menar därför att bedömningen av en viss bisysslas tillåtlighet
inte kan påverkas av att, som i detta fall, Kjell Glennert haft ett äldre
tillstånd lämnat av Länsstyrelsen i Värmlands län i fråga om uppdraget
i bankens lokalstyrelse. Med hänsyn tagen inte minst till de organisato-
riska förändringar som skett inom exekutionsväsendet sedan det till-
ståndet meddelades kan detta inte fria Kjell Glennert från kritik. Att
ett visst uppdrag är av ringa omfattning kan endast till en del påverka
bedömningen. Jag finner det därför anmärkningsvärt att Riksskattever-
ket 1988 lämnade ett positivt besked till Kjell Glennert såvitt avser
styrelseuppdraget i AB Åmotsfors Bruk.
Vilka komplikationer bisysslor av aktuellt slag kan förorsaka fram-
går med all tydlighet i fråga om det tredje av de nu aktuella styrel-
seuppdragen, nämligen det i Karlstad Taxi AB. Även om Kjell Glen-
nert lämnade det uppdraget för ett par år sedan har förtroendet för
hans och myndighetens opartiskhet otvivelaktigt lidit ett betydande
avbräck. Särskilt allvarlig har situationen blivit sedan Kjell Glennert i
tjänsten personligen kommit att befatta sig med indrivning riktad mot
ett med Karlstad Taxi AB konkurrerande företag. Det som här inträffat
kan tjäna som ett skolexempel på att en förtroendeskada inte enbart
drabbar tjänstemannen själv utan också går ut över myndigheten och
dess personal i övrigt. Detta gör saken än mer allvarlig. Även vad
gäller detta uppdrag har således Kjell Glennert på ett flagrant sätt
överträtt inte bara förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor. Han
borde heller inte på något sätt ha befattat sig med indrivningen mot
Taxi Solsta KB. — Jag återkommer till indrivningen nedan.
Även om jag således anser att Kjell Glennerts agerat omdömeslöst
genom att åta sig de tre sistnämnda uppdragen i näringsdrivande
företags styrelser finner jag för egen del inte anledning att gå vidare i
saken. Jag förutsätter härvid att Kjell Glennert, såsom uppgivits, under
den tid som återstår till pensioneringen inte kommer att utöva dessa
uppdrag.
Med anledning av detta ärende har Riksskatteverket begärt in upp-
gifter om länsskattechefernas och länskronodirektörernas eventuella
bisysslor. Jag ser positivt på detta initiativ.
Jag har ovan konstaterat, att kronofogdemyndighetens chef Kjell Glen-
nert har eller har haft vissa uppdrag, bl.a. med anknytning till taxinär-
ingen, som stått i strid med förbudet mot bisysslor i 6 kap. 1 § LOA.
Vad som förevarit ger emellertid inte anledning till antagande att detta
förhållande inverkat på myndighetens handläggning av målet mot Taxi
Solsta KB. Denna min bedömning inbegriper den befattning Kjell
Glennert själv haft med målet.
1994/95:JO1
186
(Dnr 825-1993)
I en anmälan till JO berättade B. bl.a. att hon i februari 1993 fick en
underrättelse om sökt utmätning från kronofogdemyndigheten. Detta
förvånade henne, eftersom hon inte tidigare fått något brev från
myndigheten. Vid kontakt med myndigheten hänvisades hon att ansö-
ka om återvinning och att ta kontakt med borgenärens ombud. När
hon undersökte saken framkom att skulden gällde en annan person
med samma namn. Någon hade felaktigt använt hennes personnum-
mer.
Av kopior av handlingar som B. fogat till anmälan framgick att
kronofogdemyndigheten, efter ansökan av ett inkassoföretag såsom
ombud för borgenären, den 9 februari 1993 meddelat utslag i ett mål
om betalningsföreläggande mot en person vid namn B. med en c/o
adress i Falun. I utslaget angavs att det i målet utfårdade föreläggandet
delgivits med gäldenären den 27 januari 1993.
Kronofogdemyndigheten yttrade sig efter remiss.
JO Pennlöv uttalade i sitt den 15 december 1993 meddelade beslut i
bedömningsdelen följande.
En ansökan om betalningsföreläggande skall enligt huvudregeln
göras skriftligen, men härifrån kan undantag medges, 9 § lagen
(1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. De undantag
som avses är ansökningar från de ingivare som av Riksskatteverket
lämnats tillstånd att ansöka på medium för automatisk databehandling,
s.k. bandmål. Enligt lagens 18 § jämförd med 33 kap. 1 § rättegångs-
balken skall ansökan innehålla uppgift bl.a. om svarandens namn,
postadress och personnummer.
Av utredningen framgår att sökandens ombud i ansökan om betal-
ningsföreläggande angav rätt namn och adress men fel personnummer
beträffande svaranden. Kronofogdemyndigheten handlade målet på
grundval av dessa uppgifter . Av allt att döma har såväl föreläggande
som utslag i målet sänts till "rätt" svarande under den i ansökan
angivna adressen. Det var först sedan verkställighetsfasen inletts som
personnumret kom till användning för att identifiera svaranden. Den
till personnumret knutna adressuppgiften torde ha hämtats med hjälp
av ADB. Därför kom också underrättelse om den sökta utmätningen
att tillställas "fel" B., det vill säga klaganden i ärendet här.
Det torde inte vara möjligt att helt gardera sig mot att någon
använder sig av en annan persons personnummer eller att en förväx-
ling sker av annan orsak. Detta medför bl.a. att det inte går att
undvika att indrivningsåtgärder av olika slag någon gång kan komma
att riktas mot fel person. När detta händer torde felet normalt kunna
rättas till på ett enkelt sätt.
I det här fallet hade det naturligtvis varit önskvärt om kronofogde-
myndigheten redan när ansökan om betalningsföreläggande kom in
hade kunnat kontrollera att namn, personnummer och adress stämde
1994/95: JO 1
187
överens. En sådan undersökning hade sannolikt inneburit att redan det
föreläggande som utfärdades i målet tillställts den B. som är klagande i
ärendet här. Felet skulle därmed ha upptäckts på ett tidigare stadium,
vilket naturligtvis hade varit att föredra.
Som angivits ovan är det sökanden som i ansökan skall lämna vissa
uppgifter om svaranden. En situation som den uppkomna torde också
vara förhållandevis sällsynt. Kronofogdemyndigheternas resurser är
dessutom begränsade. Därför är det enligt min mening inte rimligt att
begära att myndigheten företar en så långt gående kontroll av inkom-
mande ansökningar om betalningsföreläggande som skulle krävas för
att eliminera fel av denna art. Jag vill därför inte kritisera myndighe-
ten för att den i detta fall inte uppmärksammade att sökanden angav
fel personnummer för svaranden i sin ansökan. — En annan sak är att
det i framtiden möjligen kan införas någon form av automatiserad
kontroll liknande den som sker när målet registreras för verkställighet.
Jag vill således inte rikta någon kritik mot kronofogdemyndigheten
för dess handläggning. Det som hänt ger mig dock anledning att
uppmärksamma Datainspektionen, som har tillsyn över inkassoverk-
samhet, på saken. Jag översänder därför en kopia av detta beslut och
handlingarna i målet dit. Jag skickar en kopia av beslutet också till
Riksskatteverkets exekutionsavdelning för kännedom.
(Dnr 1411-1993)
Enligt en av Malmö tingsrätt den 27 augusti 1992 meddelad dom
skulle A.P. återbetala kostnaden för motparten S.P:s rättshjälp i målet.
S.P. ingav domen till kronofogdemyndigheten för verkställighet. Till
ansökan fogades en faktura ställd till S.P. från hennes ombud. Enligt
fakturan hade Rättshjälpsmyndigheten fastställt rättshjälpsavgiften och
tilläggsavgiften till sammanlagt 4 590 kr, vilket också utgjorde det
sökta beloppet. Den 2 mars 1993 sände kronofogdemyndigheten en
underrättelse till A.P. om den sökta utmätningen. I underrättelsen
angavs bl.a. att grundavgiften, 1 000 kr, skulle nedsättas till 500 kr om
betalning skedde senast den 17 mars 1993. Skattemyndigheten besluta-
de i mars 1993 om återbetalning av skatt, men ett belopp om samman-
lagt 5 590 kr överfördes till kronofogdemyndigheten. — I ett brev till
kronofogdemyndigheten ifrågasatte A.P. bl.a. att indrivningen verk-
ställts utan att han fått ta del av den faktura från S.P:s advokat till
henne, varpå kravet grundades. Kronofogdemyndigheten (länskronodi-
rektören Bertil Jäderqvist) besvarade brevet den 2 april 1993. Av det
svaret framgick bl.a. att ett belopp om 5 590 kr avseende överskjutande
skatt ställts till kronofogdemyndighetens förfogande och att myndighe-
ten hade för avsikt att företa utmätning för täckande av skuldbeloppet
4 590 kr samt en till 500 kr nedsatt grundavgift.
A.P. ifrågasatte i sin anmälan till JO framför allt att det av tingsrät-
tens dom inte framgick att S.P:s rättshjälpsavgift och tilläggsavgift
1994/95 :JO1
188
uppgick till 4 590 kr endast att S.P:s ombud tillerkänts 18 226 kr i
ersättning. Han hade därför inte haft möjlighet att erlägga S.P:s rätts-
hjälpsavgift innan han fick kravet från kronofogdemyndigheten.
Från Rättshjälpsmyndigheten inhämtades att det enligt myndighe-
tens dataregister inte skett någon avräkning eller någon anmaning för
A.P. att återbetala kostnader för S.P:s rättshjälp. Orsaken var att
domen enligt samma register inte vunnit laga kraft. Myndigheten hade
emellertid registrerat att A.P. ålagts betalningsskyldighet för ett belopp
om 18 226 kr.
Anmälan remitterades härefter till kronofogdemyndigheten för ytt-
rande. I sitt svar anförde myndigheten bl.a. följande.
Vid verkställigheten har myndigheten gjort den bedömningen att do-
men innebär en förpliktelse för Pettersson att till S.P. betala det
belopp som hon visade sig ha erlagt på grund av tidigare beslut om
rättshjälpsavgift och tilläggsavgift. Detta belopp framgick av advokat
Gabrielsons faktura. S.P. ingav även kvitto som visade att hon till
Gabrielson erlagt beloppet. Någon invändning mot beloppet i sig har
inte heller framförts. Domen från 1992-08-27 har vunnit laga kraft
genom hovrättens beslut 1993-01-13 och ansökan om verkställighet
kom in till myndigheten 1993-03-01.
Den bedömning som nu görs är följande: Tingsrätten har i domen
fastställt Petterssons återbetalningsskyldighet för motpartens rättshjälp.
Därefter skall Rättshjälpsmyndigheten fatta beslut innebärande, att den
som är ersättningsskyldig skall betala ett belopp som motsvarar rätts-
hjälpsavgiften jämte tilläggsavgift till den rättssökande och återstoden
till staten (31 § 2 st jämfört med 33 a § rättshjälpslagen). Detta beslut
far enligt 33 b § samma lag verkställas enligt bestämmelserna i utsök-
ningsbalken.
Domen innebär en fastställelse av betalningsskyldighet. I stället för
att godta fakturan som komplettering till domen skulle beslut från
Rättshjälpsmyndigheten ha infordrats och detta utgjort exekutionsur-
kund. Om så hade skett hade det blivit uppenbart att något sådant
beslut ännu inte fattats. Av Rättshjälpsmyndighetens svar till JO fram-
går, att fortfarande i juni 1993 har sådant beslut inte fattats. A.P. har
därför inte fatt någon anmaning att betala.
Den bedömning myndigheten nu gjort visar att ett fel begåtts i
samband med verkställighetsprövningen. Någon skada hade i sig inte
uppstått om beslut i vanlig ordning och tid fattats av Rättshjälpsmyn-
digheten. Som det nu blev fråntogs Pettersson möjligheten att betala
direkt på anmaning från denna myndighet. Myndigheten beklagar
djupt det inträffade och det obehag som uppstått för A.P.
I samband med detta yttrande har myndigheten varit i kontakt med
Riksskatteverket dels för att göra en avstämning av den bedömning
som gjorts, dels fa undersökt hur tillrättaläggande genom gallring kan
ske. Svar på den senaste frågan har ännu inte erhållits. En utmätning
har verkställts och utbetalning har skett och allt har vunnit laga kraft.
Det väsentliga är emellertid att har A.P. felaktigt kommit att registreras
i utsökningsregistret så måste detta rättas till.
Myndigheten kommer att kontakta A.P. och då redogöra för hur
rättelse kommer att ske.
Enligt uppgift — — — har Rättshjälpsmyndigheten ännu inte fattat
något beslut. Grund för detta är att hovrätten inte skickat över sitt
lagakraftvunna beslut. Det väntas i dagarna.
1994/95:JO1
189
A.P. kommenterade kronofogdemyndighetens yttrande.
I en komplettering till sitt yttrande upplyste kronofogdemyndigheten
den 20 december 1993 att uppgifterna om det aktuella målet nu
gallrats ur utsökningsregistret.
I sitt den 17 januari 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv i
bedömningsdelen följande.
Ersättning till biträde fastställs enligt 22 § fjärde stycket rättshjälpsla-
gen (1972:429) av domstolen. Domstolen avgör även fråga om ansvaret
för motparts rättshjälpskostnader (31 § första stycket). Den rättssökan-
des rättshjälpsavgift och tilläggsavgift fastställs av Rättshjälpsmyndighe-
ten så snart kostnaderna för rättshjälpen är slutligt fastställda (28 §).
Den som är ersättningsskyldig för rättshjälpskostnader skall direkt till
den rättsökande betala ett belopp motsvarande dennes avgifter (31 §
andra stycket). Beslut om ersättningsskyldighet för rättshjälpskostnader
kan verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken (33 b §).
I detta fall hade tingsrätten i domen den 27 augusti 1992 fastställt
ersättning enligt rättshjälpslagen till S.P:s biträde och även ålagt A.P.
att återbetala kostnaden för hennes rättshjälp. Den 13 januari 1993
fastställde Hovrätten över Skåne och Blekinge tingsrättens beslut. Hov-
rättens beslut kunde inte överklagas. När S.P. den 1 mars 1993 ingav
sin ansökan om utmätning åberopade hon tingsrättens numera laga-
kraftvunna dom samt en av hennes biträde i september 1992 upprättad
faktura. I fakturan hade angivits att Rättshjälpsmyndigheten fastställt
rättshjälps- och tilläggsavgifterna till sammanlagt 4 590 kr. Vid tiden
för ansökan hade Rättshjälpsmyndigheten emellertid ännu inte fattat
något beslut om ersättningsskyldighet. Tingsrättens dom innehöll hel-
ler ingen förpliktelse för A.P. att till S.P. betala något visst belopp.
Med andra ord fanns ingen verkställbar exekutionstitel.
Det ankommer på kronofogdemyndigheten att avgöra om handling-
ar som åberopas i en ansökan om utmätning kan ligga till grund för
verkställighet. I det här fallet tog dock myndigheten upp målet om
utmätning trots att förutsättningar för verkställighet saknades. Den har
således brustit i sin prövning. — Den här aktuella situationen torde
vara mycket ovanlig, men jag förutsätter likväl att kronofogdemyndig-
heten vidtagit åtgärder för att förebygga ett upprepande. Myndigheten
har, sedan felet uppdagats, tillsett att uppgifter om målet gallrats ur
dess register. Någon åtgärd utöver den kritik som ligger i det nu sagda
framstår av dessa skäl inte som påkallad.
1994/95: JO 1
(Dnr 2385-1993)
I en anmälan till JO ifrågasatte C.E. och H.E. Kronofogdemyndighe-
tens i Stockholms län, kronokontoret i Täby, handläggning av ett mål
om utmätning av överskjutande preliminär skatt såvitt avsåg bl.a. att
en skrivelse med begäran om återföring av det utmätta beloppet inte
besvarats.
190
Efter att muntliga upplysningar inhämtats från kronofogdemyndig-
heten remitterades ärendet dit för yttrande. Kronofogdemyndigheten i
Stockholms län inkom med remissvar till vilket fogats yttrande av
kontorschefen Anton Konechny, kronokontoret i Täby. Av detta ytt-
rande framgick bl.a. följande.
C.E:s JO-anmälan gäller kronofogdemyndighetens beslut den 1 juni
1993 att utmäta förtida utbetalning av överskjutande skatt. C.E. har
därefter genom en skrivelse som inkom till kronofogdemyndigheten
den 4 juni 1993 dels "yrkat att den sökta utmätningen dras tillbaka"
och dels "yrkat att beloppet återföres och att istället avräknas mot
kvarstående skatt för H.E.".
Handläggande kronofogde Monica Tegholm-Melkersson tog del av
skrivelsen och gav kronoinspektören Britt-Marie Ljung i uppdrag att
per telefon söka C.E. för att förklara handläggningsläget i målet och att
fråga vad avsikten var med skrivelsen eftersom i den inte klart formu-
leras att rättelse av utmätning begärs eller att beslutet överklagas.
Britt-Marie Ljung har uppgivit att hon inte lyckats få kontakt med
C.E. Då Monica Tegholm-Melkersson återkom från sin semester (drygt
två veckor) upptog hon skrivelsen som begäran om rättelse av utmät-
ningsbeslutet och genom beslut den 13 juli 1993 lämnades denna
begäran utan bifall.
Kronofogdemyndighetens målsättning är att besvara inkomna skri-
velser inom en vecka. Denna målsättning har inte uppfyllts i det här
fallet, men avsikten var att per telefon snabbt lämna information om
handläggningen. Det noteras att handläggningen har påverkats av vid
Täbykontoret pågående omorganisation innebärande omfördelning av
ärenden och byte av handläggarnas tjänsterum. Det noteras vidare att
efter skrivelsen C.E. inte tagit kontakt med kronofogdemyndigheten.
Kronofogdemyndigheten i Stockholms län, genom kronofogden Birgit-
ta Frisell, anförde för egen del bl.a. följande.
Beslut att rätta utmätning enligt 4 kap 34 § utsökningsbalken far inte
fattas senare än två veckor från utmätningsbeslutet. Det torde ligga i
sakens natur att ett beslut om avslag på begäran om rättelse från en
gäldenär bör meddelas senast inom samma tid. I annat fall riskerar
gäldenären att fråntas sin möjlighet att anföra besvär över utmätning-
en. Det är därför inte tillfredsställande att beslutet kommit att medde-
las så lång tid efter utmätningsbeslutet.
I sitt beslut den 29 april 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Enligt 4 kap. 34 § utsökningsbalken har kronofogdemyndigheten
möjlighet att vidta självrättelse av meddelat beslut om utmätning.
Sådan rättelse far inte vidtas senare än två veckor från utmätningsbe-
slutet. Av 18 kap. 5 § samma lag framgår att ett beslut genom vilket en
begäran om sådan rättelse lämnats utan bifall inte far överklagas.
Kronofogdemyndighetens beslut om utmätning kan också överklagas
av bl.a. parterna i målet. Ett beslut om utmätning av sådan egendom
som är aktuell i detta ärende kan enligt 18 kap. 7 § ovan nämnda lag
av gäldenären överklagas inom tre veckor från det att beslutet delgavs
honom.
Eftersom möjligheten att vidta självrättelse står öppen även om
beslutet överklagas har jag förståelse för att kronofogdemyndigheten i
det nu aktuella målet försökte fa kontakt med C.E. för att efterfråga
1994/95:JO1
191
avsikten med hennes skrivelse. Enligt uppgift gjordes försök att per
telefon nå C.E. Det framstår som något förvånande att man inte också
på andra sätt, exempelvis per brev, försökte få kontakt med henne.
Av utredningen framgår att kronofogdemyndigheten, utan att dess-
förinnan ha fått kontakt med C.E., slutligen tog upp skrivelsen som
begäran om rättelse. Vid tidpunkten för det beslut vari denna begäran
lämnades utan bifall hade tiden för överklagande gått ut.
Kronofogdemyndighetens ställningstagande vid denna senare tid-
punkt innebar att C.E., efter att ha fått besked om att rättelse inte
skulle vidtas, saknade möjlighet att överklaga beslutet. Denna konse-
kvens hade kunnat undvikas, antingen genom att myndigheten medde-
lat beslutet att inte vidta rättelse innan tiden för överklagande gått ut,
eller genom att man vid tidpunkten för prövningen av skrivelsen valt
att uppfatta den som överklagande av beslutet och översänt den till
hovrätten.
Jag finner att kronofogdemyndighetens handläggning av målet förtjä-
nar allvarlig kritik. Jag förutsätter att myndigheten ser över sina
rutiner så att det som förekommit i målet inte upprepas. Någon åtgärd
utöver detta konstaterande finner jag emellertid inte påkallad.
1994/95: JO 1
192
1994/95:JO1
(Dnr 600-1994)
Vid en inspektion av Länsrätten i Skaraborgs län den 8 och 9 februari
1994 antecknades i protokollet bl.a. följande:
Som en del av en försöksverksamhet sköter länsrättens registrator
prövningen av om besvär över en dom eller ett beslut av länsrätten har
anförts inom rätt tid, dock ej i det fall besvärsskrivelsen kommit in för
sent och skall avvisas.
JO beslöt att inhämta yttrande från länsrätten med avseende på
vilket rättsligt stöd länsrätten har för försöksverksamheten i aktuell
del.
Länsrätten (lagmannen Hans-Jörgen Andersson) anförde i yttrandet
följande:
Länsrätten i Skaraborgs län har sedan 1991 ingått i ett projekt om
ändrade arbetsformer i domstolarna. Två vägledande tankegångar har
genomsyrat projektet, att effektivisera domstoisarbetet och att renodla
domarrollen. En bärande tankegång i effektiviseringsarbetet har varit
delegering av arbetsuppgifter för att på effektivaste sätt använda samtli-
ga personalresurser. Allmänna rättssäkerhetsaspekter har naturligtvis
löpande vägts in i de överväganden som lett fram till vidtagna ändring-
ar. Länsrätten har varit en av försöksdomstolarna.
En av de åtgärder som diskuterades i projektet och som anammades
av länsrätten var att delegera rättidsprövningen till registrator. Försla-
get till åtgärd liksom senare vidtagen åtgärd har redovisats till Dom-
stolsverket i förslag resp, uppföljningsrapport. Någon reaktion härpå
har inte kommit. Detta fritar naturligtvis inte myndigheten från ansvar
för egna vidtagna åtgärder. Som deltagare i projektet och som försöks-
domstol har vi uppfattat vår roll så, att rollen i sig har gett "rättsligt"
stöd för att införa och pröva de i projektet diskuterade effektivitetshö-
jande åtgärderna som ansetts lämpliga. Varför annars utse försöksdom-
stolar?
Den ifrågasatta åtgärden ser vi som en bland flera naturliga åtgärder
att effektivisera verksamheten. Detta har hela tiden varit och är vår
strävan, i enlighet med de krav som uppdragsgivaren staten ställer på
oss. Att konstatera att ett överklagande har kommit i rätt tid innebär
inte att en enskild kan lida någon rättsförlust. Att rättidsprövningen
skulle vara av sådan svårighetsgrad att den inte kan anförtros annan än
domare torde svårligen kunna hävdas. Fråga är snarast om ett konstate-
rande av ett faktiskt förhållande som föranleder en anteckning, än en
rättslig prövning. I enstaka fall där tveksamhet uppkommer tar regi-
strator kontakt med roteichefen.
Efter denna något vidlyftiga inledning på det begärda yttrandet
konstaterar länsrätten att bestämmelser om rättidsprövning i 7 § FPL
anger att den myndighet som meddelat det överklagade beslutet prövar
om besvären kommit in i rätt tid och även skall överlämna handling-
arna i målet till den domstol som skall pröva det överklagade beslutet.
193
13 Riksdagen 1994/95. 2 samt. JOI
I 20 § länsrättsinstruktionen p. 6 framgår att delegering får ske av
andra arbetsuppgifter (än enligt p. 1—5) om sådana enligt lag eller
författning inte måste utföras av någon som är lagfaren. Ovan relatera-
de bestämmelser i 7 § FPL ger inte uttryck för att endast lagfaren
person kan göra rättidsprövningen. Inte heller annat lagrum föreskri-
ver direkt ett sådant förfarande.
1994/95: JO 1
JO Wahlström anförde i beslut den 11 maj 1994 följande.
Av 11 kap. 4 § regeringsformen framgår att regler om domstolarnas
rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om
rättegången skall ges i form av lag. Sådana bestämmelser om domsto-
larna som skall ges i lag tillhör riksdagens obligatoriska lagområde och
kan inte delegeras till regeringen. Däremot kan regeringen med stöd av
8 kap. 13 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställighet av
lag. Enligt den bedömning som gjorts i ett lagstiftningsärende (prop.
1992/93:213 om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid
domstol, s. 18 ff) utgör föreskrifter om vem som skall sköta delgivning
och expediering m.m. sådana detaljregler om domstolarnas inre arbete
som tveklöst faller utanför det obligatoriska lagområdet. Om det där-
emot övervägs att till kanslipersonal lämna över också uppgifter som
har betydelse för parterna eller som är väsentliga från rättssäkerhets-
synpunkt är man, enligt vad som uttalades i propositionen, otvivelak-
tigt inne på frågor som man kan tycka bör tillhöra det obligatoriska
lagområdet. De grundläggande förutsättningarna för delegering till
kanslipersonal av uppgifter som gäller det egentliga målarbetet borde
därför meddelas i lag, medan mer detaljerade föreskrifter borde med-
delas av regeringen. En lagbestämmelse om delegering borde — i
överensstämmelse med vad som redan gällde för hovrätt och kammar-
rätt — begränsas till att avse beredande uppgifter. Vissa uppgifter som
redan fick utföras av kanslipersonal kunde emellertid inte anses ingå i
begreppet beredning. Hit hörde exempelvis rätten för kanslipersonal
att pröva om talan mot en dom eller ett beslut fullföljts inom rätt tid.
Det ansågs från grundlagssynpunkt inte nödvändigt att lagreglera rege-
ringens rätt att förordna därom. Även i fortsättningen skulle det alltså
komma att finnas regeringsföreskrifter om delegering som inte uttryck-
ligen stödjer sig på en lagregel. En sådan ordning ansågs vara naturlig,
eftersom det här handlade om en detaljreglering av domstolarnas inre
arbete.
Av det sagda framgår att det ankommer på regeringen att meddela
närmare föreskrifter angående domstols möjlighet att delegera göromål
till kanslipersonal. Den fråga som mot denna bakgrund måste prövas i
detta ärende är således om länsrätten kan åberopa någon av regeringen
beslutad föreskrift som stöd för sitt beslut att till registrator — om än i
viss begränsad omfattning — delegera rätten att pröva om besvär över
en dom eller ett beslut av länsrätten har anförts inom rätt tid. Innan
jag går närmare in på denna fråga vill jag emellertid klart uttala att jag
inte kan dela den uppfattning som länsrätten, enligt vad den anfört i
sitt yttrande, synes hysa, nämligen att länsrätten i sin roll som försöks-
194
domstol kan finna rättsligt stöd för att införa och pröva i försökspro-
jektet diskuterade effektivitetshöjande åtgärder, även i sådana fall, då
uttryckligt författningsstöd saknas för åtgärden.
Av i sammanhanget relevanta författningar framgår följande.
Av 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar fram-
går att en länsrätt är domför med en lagfaren domare och som
huvudregel tre nämndemän. Enligt 18 § samma lag är dock länsrätten
1 olika särskilt angivna situationer domför med en lagfaren domare
ensam. I denna paragraf infördes, som ett resultat av de förslag som
lämnades i den ovan berörda propositionen, ett nytt tredje stycke,
vilket trädde i kraft den 1 juli 1993. I detta stycke stadgas att åtgärder
som endast avser beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag
att de bör förbehållas lagfarna domare far utföras av en annan tjänste-
man vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet samt att
närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.
I 20 § förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion har rege-
ringen givit föreskrifter om i vilken omfattning bl.a. kanslipersonal
kan ges rätt att utföra uppgifter som ankommer på länsrätten. Enligt
denna bestämmelse får lagmannen förordna länsrättsnotarier och and-
ra anställda, som har tillräcklig kunskap och erfarenhet, att på eget
ansvar utföra sådana göromål som närmare anges i sex punkter. De
fyra första punkterna saknar betydelse för detta ärende. De två sista
punkterna har följande lydelse:
5. vidta de åtgärder som ankommer på länsrätten sedan det har
avgjorts att besvär över en dom eller ett beslut av länsrätten har anförts
inom rätt tid,
6. utföra andra arbetsuppgifter som inte enligt lag eller annan författ-
ning måste utföras av någon som är lagfaren, i den utsträckning
lagmannen bestämmer.
Länsrätten har till stöd för den del av försöksverksamheten som är
föremål för bedömning i detta ärende åberopat sjätte punkten. Om
denna punkt läses endast till sin ordalydelse och utan samband med
den femte punkten, skulle det kunna hävdas att länsrätten där kunde
finna stöd för den åtgärd som länsrätten vidtagit. Att en sådan tolkning
emellertid inte kan vara korrekt framgår av följande omständigheter.
I 18 § 7. förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion finns en
med 20 § 6. länsrättsinstruktionen likalydande bestämmelse. Göteborgs
tingsrätt har bedrivit försöksverksamhet med delegering till kansliper-
sona! av bl.a. sådana göromål som det är fråga om i detta ärende.
Regeringen har för denna försöksverksamhet utfärdat särskilda före-
skrifter i förordningen (1989:851, senast ändrad 1993:14) om försöks-
verksamhet vid Göteborgs tingsrätt med delegering av vissa arbetsupp-
gifter. Denna förordning gäller vid sidan av tingsrättsinstruktionen. I
2 § förordningen stadgas att tingsrätten får förordna domstolsbiträden
som har tillräcklig kunskap och erfarenhet att på eget ansvar bl.a. ta
emot fullföljdsinlagor när talan förs mot tingsrättens domar eller
slutliga beslut och pröva om talan har fullföljts på föreskrivet sätt och
1994/95: JO 1
195
inom rätt tid. Domstolsbiträden får inte avvisa vade- eller besvärstalan
(3 §) och förordnande Sr inte avse frågor som är av vidlyftig eller svår
beskaffenhet (4 §).
Mot bakgrund av att regeringen således har funnit det nödvändigt
att, såvitt avser försöksverksamheten vid Göteborgs tingsrätt, i särskild
förordning bemyndiga tingsrätten att delegera rätten att göra s.k. rätt-
tidsprövning till kanslipersonal, kan enligt min mening knappast nå-
gon annan slutsats dras än att den av länsrätten i detta ärende åberopa-
de bestämmelsen inte kan utgöra rättsligt stöd för länsrättens delega-
tionsbeslut.
1994/95: JO 1
196
1994/95:JO1
(Dnr 3812-1993)
I en anmälan till JO kritiserade Alf Klingvall Centrala studiestöds-
nämnden i Stockholm för att inte använda individuellt anpassade
beslutsmotiveringar, av vilka det framgår på vilken grund besluten är
fattade. Av anmälan och därtill bifogade handlingar framgick bl.a.
följande. Alf Klingvall fick den 21 juli 1993 avslag av CSN i Stock-
holm på en ansökan om studiemedel för höstterminen 1993. Han
begärde omprövning av beslutet. Den 9 september 1993 beslutade
CSN, huvudkontoret, emellertid att inte göra någon ändring. I beslut
den 21 september 1993 har CSN i Stockholm avslagit hans ansökan
om studiemedel för läsåret 1993—1994.
Utredning
Anmälan remitterades till Centrala studiestödsnämnden, huvudkonto-
ret. CSN anförde i yttrande följande.
Klingvall ansökte om studiemedel för höstterminen 1993. CSN i Stock-
holm avslog hans ansökan i beslut den 21 juli 1993. Grunden för
avslagsbeslutet var att han redan uppburit studiemedel för eftergymna-
siala studier under minst tolv terminer. Klingvall begärde att CSNs
huvudkontor skulle ompröva avslagsbeslutet och huvudkontoret med-
delade beslut i omprövningsärendet den 9 september 1993. Såväl CSN
i Stockholm som CSNs huvudkontor har beaktat vad Klingvall anfört i
sitt ärende vid prövningen av hans rätt till studiemedel. Vid handlägg-
ningen används maskinella beslutsmallar för att göra handläggningen
så rationell som möjligt. Detta förfaringssätt leder naturligtvis till att
besluten inte får en helt individuell prägel men uppfyller enligt CSNs
uppfattning de förvaltningsrättsliga krav som ställs på ett avslagsbeslut.
En utförligare redovisning över grunden for avslagsbeslutet m.m. har
också lämnats till Klingvall i brev från CSN i Stockholm av den 30
oktober 1993.
Alf Klingvall kommenterade remissyttrandet.
JO Wahlström anförde i beslut den 25 januari 1994 följande.
Bedömning
Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall enligt
huvudregeln innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon enskild (20 § förvaltningslagen,
1986:223).
CSN har i remissvaret anfört att vid handläggningen av stddieme-
delsärenden maskinella beslutsmallar används för att göra handlägg-
197
ningen så rationell som möjligt. Därigenom kan enligt nämnden
besluten inte fa en helt individuell prägel. Mot bakgrund av det stora
antal sådana ärenden som förekommer hos nämnden samt att omstän-
digheterna i flertalet ärenden torde vara tämligen likartade, torde det
normalt inte kunna resas någon invändning mot att nämnden använ-
der ensartade beslutsmotiveringar. På förhand bestämda beslutsmallar
måste emellertid givetvis användas med viss urskillning. En sökande
kan som grund för sin ansökan åberopa sådana omständigheter som
fordrar att nämnden gör en prövning som går utöver vad som normalt
förekommer. För att nämnden i ett sådant fall skall kunna anses
fullgöra den skyldighet som följer av 20 § förvaltningslagen kan krävas
beslutsmotiveringar som går utöver vad som anges i en beslutsmall.
CSN, såväl i Stockholm som huvudkontoret, har motiverat sina nu
ifrågavarande avslagsbeslut genom att redogöra för innehållet i den
regel som stadgar att studiemedel utan att särskilda skäl föreligger far
beviljas för eftergymnasiala studier i högst tolv terminer. Stockholms-
kontoret har därutöver anfört att det inte finner sådana särskilda skäl
föreligga som nämnts, medan huvudkontoret, efter att ha upplyst om
omständigheter som kan anses utgöra sådana skäl, anfört att det i
likhet med Stockholmskontoret anser att ytterligare studiemedel inte
kan beviljas Alf Klingvall. Beslut av nu förevarande karaktär måste i
och för sig anses vara tillfredsställande motiverade genom att myndig-
heten anför att den inte funnit sådana särskilda skäl föreligga som
förutsätts för ett frångående av en huvudregel.
Som framgått ovan har emellertid i inget av besluten lämnats någon
redogörelse för bedömningen av den för prövningen avgörande frågan
om hur många terminer Alf Klingvall skall anses ha varit beviljad
studiemedel. Jag utgår från att den frågan i de flesta fall är okontrover-
siell och att sökanden är medveten om under hur många terminer han
har beviljats studiemedel. Jag vill därför inte rikta någon kritik mot
CSN i Stockholm för utformningen av dess beslut den 21 juli 1993.
Sedan Alf Klingvall i sin begäran om omprövning av beslutet argu-
menterat rörande just denna fråga, borde emellertid huvudkontoret i
beslutet om omprövning ha lämnat en motivering för sin bedömning
av saken. Så borde enligt min mening även ha skett då CSN i
Stockholm på nytt fattade beslut i fråga om studiemedel åt Alf Kling-
vall den 21 september 1993. Alf Klingvall har emellertid på begäran i
efterhand fått besked från CSN i Stockholm om CSN:s inställning i
denna fråga. Jag finner på grund härav inte anledning att vidta någon
ytterligare åtgärd så vitt avser denna sak.
1994/95: JO 1
198
1994/95: JO 1
(Dnr 961-1993 och 2633-1993)
JO Wahlström anförde i ett beslut den 11 mars 1994 följande.
Bakgrund
Av handlingarna i ärendena framgick bl.a. följande.
Enligt köpekontrakt den 18 juli 1991 sålde "Hildor o Elsa Sundeils"
dödsbo till Arne Sandin och Anita Sandin fastigheten Fälön 1:12,
Börstil, Östhammars kommun. Köpehandlingen skrevs för dödsboets
del under av Allan Sundeil — för egen del och med hänvisning till
fullmakt. I ett på samma sätt undertecknat tillägg den 19 augusti 1991
upptogs bl.a. följande.
Köparna har -innan tillträde sker- begärt skriftligt klarläggande som
tillägg till köpekontraktet, av vad säljaren hävdat och nyttjat av strand
och mark i anslutning till sjöboden belägen å Fälön 1:7, vid Raggarö-
fjärden.
Punkt 6.
Säljarens servitutsrätt -härskande fastigheten Fälön 1:12- har med en-
samrätt sedan 1937 hävdat och nyttjat följande område vid sjöbodplat-
sen helt i enlighet med markägarens godkännande:
. Stranden fram till i höjd med med den sänkta pråmen -pråmen
tillhör båthuset/sjöboden och ingår i dess nyttjandeområde enligt över-
enskommelse med markägaren sedan mer än 40 år tillbaka- .
. Den s k gistvallen dvs det öppna gräsbevuxna området runtom-
kring befint-. förrådsbod fram till f d gärdesgård.
. I nordost begränsning mot bergshöjden.
. I ost/sydost begränsat till rimligt avstånd mot Kai Nilssons brygga.
Den tillfälliga brygga som sporadiskt under ca 1 år nyttjats av en av
dödsbodelägarna tas bort enligt överenskommelse (se brev — — —.
Säljarens rätt överföres på samma villkor som hävdats enligt ovan på
köparna.
Den fullmakt, undertecknad den 15 juli 1991, som förekom i hand-
lingarna avsåg rätt att bl.a. upprätta och underteckna köpekontrakt vid
försäljning av Fälön 1:12 och gällde för Allan Sundell — med uppgift
om hans personnummer men utan angivande av någon särskild egen-
skap, i vilken han skulle fullgöra uppdraget.
I en till Länsstyrelsen i Stockholms län den 9 oktober 1991 inkom-
men skrivelse begärde fyra av dödsbodelägarna och ägaren av Fälön
1:7 granskning av "fastighetsmäklaren" Allan Sundells "anmärknings-
värda agerande vid försäljningen" av Fäiön 1:12. Som motivering
199
anfördes bl.a. följande. Tillägget till köpekontraktet hade tillkommit
utan dödsbodelägarnas och fastighetsägarens vetskap. Enligt deras me-
ning hade Allan Sundeil genom tillägget medvetet vilselett köparna av
Fälön 1:12 genom att hävda att denna skulle ha härskande servitut på
stamfastighetens (Fälön 1:7) strand i den omfattning som görs gällande
i tillägget. Något sådant omfattande servitut hade dock aldrig funnits
och inte heller en nyttjanderätt av denna omfattning. Servitutsrätten
begränsade sig till vad som framgår av ett den 2 maj 1991 inom
Lantmäteriet upprättat värdeutlåtande, "d v s rätt till sjöbodplats".
Någon annan servituts- eller nyttjanderätt fanns varken inskriven i
fastighetsboken eller tillkommen genom förrättning enligt fastighets-
bildningslagen. — Att en mäklare "olagligen upplåter besittning på
annans mark |och jämväl innehåller säljarnas pengar|" innebar att
lämpligheten som mäklare måste ifrågasättas.
1 en till länsstyrelsen samtidigt inkommen särskild komplettering
lades Allan Sundell till last bl.a. också det förhållandet att till fastig-
hetsaffären hade kopplats en försäljning av en båt till fastighetens
köpare.
Genom ytterligare en anmälan, som inkom den 4 november 1991,
begärdes från samma anmälare länsstyrelsens granskning av Mikael
Sundell som fastighetsmäklare på grund av visst agerande med anknyt-
ning till det tillsynsärende som inletts i fråga om Allan Sundell.
I ett — av ombud avfattat — yttrande över den mot honom riktade
anmälan anförde Allan Sundell bl.a. följande.
Köparna av den aktuella fastigheten begärde
skriftligt klarläggande som tillägg till köpekontraktet av vad säljaren
hävdat och nyttjat av strand och mark i anslutning till sjöboden.
Sundell utfärdade ett sådant tillägg, vilket undertecknades av honom
för dödsboet och egen del samt av köparna den 19 augusti. Tillägget
var som framgår av bifogade brev till klagandenas ombud 1991 10 07
en åskådliggörande beskrivning av distriktslantmätarens beslut
1943 07 08 paragraf 108 rörande avstyckning från Fälön 1:7 hur
Hildor och Elsa Sundell (syskonens föräldrar) faktiskt hävdat och
nyttjat av Elsas föräldrars ( — — — ) fastighet Fälön 1:7 upplåtet
servitut.
1994/95:JO1
Eftersom Allan Sundell var särskilt uppmärksam på det förhållandet
att han var både mäklare och dödsbodelägare iakttog han extra omsorg
i att dra en klar gräns mellan mäklarrolien och egenskapen av dödsbo-
delägare. För honom gick den gränsen vid tillträdesdagen och likvi-
dens erläggande. — — —
Allan Sundell har vidare givit såväl köpare som säljare de råd och
de upplysningar som behövts om fastigheten och andra förhållanden
som haft samband med överlåtelsen. Att han därutöver lagt ner extra
möda genom att helt vid sidan om försäljningen och utan eget vinstin-
tresse försälja ett transportmedel (båt) till köparna genom sitt bolag
Herrängs Marina, kan inte läggas honom till last eftersom detta förhål-
lande givit fastigheten ett högre pris.
200
Allan Sundell har under mycket lång tid verkat som mäklare och
haft mängder av försäljningsuppdrag. Han har den bästa kännedom om
marknaden och särskilt om marknaden i den del av Roslagen vi
befinner oss i.
Allan Sundell hade också sina syskons fulla förtroende och hans
strävan i denna affär som i alla andra — var att för både säljare och
köpare genomföra en korrekt affär med bästa möjliga utfall för sälja-
ren-dödsboet.
Med facit i hand kan man kanske säga att det i vart fall för Allan
Sundell — hade varit lyckligare om han ej åtagit sig vare sig mäklar-
uppdraget eller uppdraget att göra arvsskifte. Sundell hävdar emellertid
att han i alla stycken och till alla delar följt mäkiarlagens bestämmel-
ser och med en klar rågång mellan mäklarrollen och rollen som
dödsbodelägare.
Hos Länsstyrelsen väckt ärende synes i stället vara en alldeles onödig
och ovärdig "syskonträta", till vilken dessutom syskonskarans moster, i
egenskap av ägare till morföräldrahemmet, Fälön 1:7, valt att ansluta
sig. Som indirekt framgår är emellertid syskonen Sigrid och Alian helt
ense.
Vi anser kritiken oberättigad och obefogad och hävdar att Allan
Sundell är väl skickad att som hittills fortfarande seriöst utöva sitt
mäklaryrke.
Genom en den 5 november 1991 gjord ansökan om lantmäteriförrätt-
ning begärde fastighetens köpare och Allan Sundell enligt fullmakt
bl.a. "bestämning av servitut för sjöbodplats inom Fälön 1:7 för Fälön
1:12, fastställa nyttjat område gistgård, m.m. — — — ". Länsstyrelsen
underrättades härom den 7 november 1991.
I en till länsstyrelsen den 19 augusti 1992 inkommen skrivelse
begärde Allan Sundell att tillsynsärendet omgående skulle avskrivas.
Han åberopade härvid att en av jurister gjord utredning hade gett vid
handen att saken inte föll under länsstyrelsens tillsyn, eftersom han
själv var delägare i den fastighet som såldes och i övrigt hade fullmakt
att utföra försäljningen.
Enligt fastighetsbestämningsbeslut redovisat i protokoll den 14 de-
cember 1992 meddelades beslut i bl.a. följande avseenden:
Servitut för sjöbodplats till förmån för Fälön 1:12, belastar Fälön
1:7
Servitut för sjöbodplats med utrymme för båthus och gistvall skall
omfatta område litt a enligt karta, aktbil KA1, med väg dit litt b enligt
kartskiss, bilaga 1 till aktbil BE1.
Skäl:
Vid bildandet av Fälön 1:12 bedrevs yrkesfiske av ägaren till fastig-
heten. Det vid avstyckningen bildade servitutet för sjöbodplats måste
anses omfatta utrymme för både båthus och gistvall för att fastigheten,
enligt jorddelningslagens 19 kapitel 3 § första stycket punkt 4, till sin
beskaffenhet skulle vara varaktigt lämplig för det med avstyckningen
avsedda ändamålet och äga rens verksamhet då de redskap som använ-
des vid den tiden krävde gistvall. Rester av inhägnad finns kvar i den
norra delen av området.
Servitutet far därför anses omfatta utrymme för både båthus och
gistvall.
1994/95 :JO1
201
Länsstyrelsen avskrev tillsynsärendet genom ett beslut den 7 juni 1993.
Detta innebar att någon åtgärd inte vidtogs, men beslutets motivering
innefattade kritik av de två fastighetsmäklarna, Allan Sundell och
Mikael Sundell.
I fråga om Allan Sundell innehöll beslutets motivering följande.
Länsstyrelsen konstaterar inledningsvis att Allan Sundell enligt egna
uppgifter i ärendet, samt enligt uppgift från Mikael Sundell, liksom
enligt upgifter såväl från köparna som från anmälarna har uppträtt
och verkat som fastighetsmäklare i ärendet och därmed är lagen
(1984:81) om fastighetsmäklare tillämplig. Detta förhållande styrks
dessutom av att Allan Sundell debiterat dödsboet provision enligt
riksprovisionstaxa för utfört arbete med 45.000 kronor. Han har ge-
nomgående i ärendet använt sig av mäklarbolagets brevpapper med
logotypen "Fastighetsmäklare Allan Sundell AB".
Länsstyrelsen finner skäl att rikta kritik mot Allan Sundell för
dennes agerande i förmedlingen av Fälön 1:12. Servitutsfrågan på en
fastighet är en såpass viktig fråga att mäklaren bör förvissa sig om dess
riktighet innan han i köpekontrakt anger dess omfattning. Frågan ska
naturligtvis också diskuteras med säljarna innan den avgörs. Länsstyrel-
sen kan konstatera att Sundeils utformning av tillägget i ärendet till en
del1 misstämmer med verkligheten och detta har i sin tur lett till att
köparna kan ha lidit skada och känt sig vilseledda. Mot bakgrund av
att köparna till Länsstyrelsen inte framfört några klagomål mot Allan
Sundell och hans agerande i ärendet nöjer sig Länsstyrelsen med detta
uttalande.
Vad sedan gäller den "båtaffär" som Sundell genomfört som en
sidoaffär till festighetsförsäljningen kan konstateras att det kan innebä-
ra problem om mäklaren i samband med ett förmedlingsuppdrag
också genomför en affär med köparna i eget intresse. Det kan uppstå
en intressekonflikt i sammanhanget mellan mäklarens egna intressen
och uppdragsgivarens. Sundell själv har angett affären vara ett villkor
för fastighetsköpet. Länsstyrelsen kan dock inte finna någon omstän-
dighet som tyder på att båtaffären påverkat fastighetsförsäljningen.
Länsstyrelsen nöjer sig med ovanstående uttalande och ser sig inte
föranlåten att vidtaga något ingripande mot Allan Sundell i dennes
egenskap av fastighetsmäklare.
1 1 en i beslutet ingående "redogörelse för ärendet" har länsstyrelsen noterat
'att det område lantmäteriförrättningen kommit fram till understiger det
område tillägget i köpekontraktet anger med en icke oansenlig del."
Anmälningar
Om dröjsmål vid handläggningen av tillsynsärendet
(JO dnr 961-1993)
I en anmälan, som kom in till JO den 11 mars 1993, klagade Allan
Sundell över att länsstyrelsen då inte hade avslutat tillsynsärendet. Han
anförde därvid bl.a. att ärendet var klarlagt på det sättet att lantmäteri-
myndigheten hade fastställt det ifrågavarande servitutet genom en
förrättning som vunnit laga kraft. Att låta ärendet vara oavslutat i detta
läge innebar stor skada för hans företag, då det uppenbarligen förlorat
uppdrag genom att presumtiva kunder genom kontroll hos länsstyrel-
sen funnit en outredd anmälan mot företaget liggande.
1994/95JO1
202
Beträffande sakförhållandena i tillsynsärendet anförde han allmänt
följande.
Jag var själv delägare i den försålda fastigheten med en sjättedel (1/6).
De övriga fem har undertecknat en komplett fullmakt för försäljning-
en till mig. Våra förbundsjurister har dessutom den uppfattningen att
mäklarlagen inte är tillämplig p g a mitt aktiva ägarförhållande i den
försålda fastigheten.
Om innehållet i beslutet i tillsynsärendet
(JO dnr 2633-1993)
I en den 23 juli 1993 inkommen anmälan anförde Allan Sundell bl.a.
följande. Motiveringen till länsstyrelsens beslut den 7 juni 1993 tar
inte hänsyn till fakta i ärendet. Såsom framgår av ingressen till
köpekontraktets tillägg om servitutet var beskrivningen därav helt
korrekt vad gäller det tidigare nyttjandet; vad lantmätaren beslöt avsåg
det framtida omfånget. Motiveringen är mycket viktig då tidningar
m.fl. har utnyttjat denna till smutskastning av mäklarföretaget.
Utredning
Efter remiss yttrade sig länsstyrelsen den 30 april resp, den 17 septem-
ber 1993 över vad Allan Sundell anmält hos JO. Allan Sundell
kommenterade remissvaren. Länsstyrelsen anförde i sina yttranden
bl.a. följande.
Om dröjsmål vid handläggningen av tillsynsärendet
(JO dnr 961-1993)
Utredningsmaterialet är mycket omfattande. Flera personer har yttrat
sig. Vid en preliminär bedömning har länsstyrelsen inte funnit skäl att
acceptera Allan Sundeils i en skrivelse gjorda påstående att han i sin
egenskap av delägare i fastigheten inte kan anses ha handlat i egenskap
av fastighetsmäklare.
Länsstyrelsen har slutligen funnit skäl att avvakta utgången av den
lantmäteriförrättning som begärts av köparna i syfte att klargöra huru-
vida det av Sundell uppgivna servitutet var av den omfattning som
uppgivits i tilläggskontraktet. —--
Utredningen i ärendet har på grund av dess komplicerade karaktär
varit omfattande och tagit betydligt längre tid än vad normala tillsyns-
ärenden brukar ta. Det ligger emellertid såväl i samhällets som i en
anmäld fastighetsmäklares intresse att tillsynsmyndighetens utredning
görs noggrant och på ett rättssäkert sätt. Det är Länsstyrelsens uppfatt-
ning att den utredning som företagits i anledning av anmälan mot
Sundell också genomförts på ett sådant sätt.
Till Länsstyrelsen inkommer årligen knappt 100 anmälningar mot
fastighetsmäklare för avgörande. Varje ärende kräver utredning av
olika omfattning innan det kan avgöras. Det är myndighetens ambition
att avgöra dessa skyndsamt men med hänsyn till begränsade personal-
resurser är det naturligt att viss handläggningstid förekommer. På
grund av ärendenas komplicerade natur är det heller inte möjligt att
tillfälligt omfördela personalresurser till ärendegruppen.
1994/95:JO1
203
Mot ovanstående bakgrund kan Länsstyrelsen sammanfattningsvis
inte finna att det föreligger fog för Sundeils kritik mot hanteringen av
det aktuella ärendet.
Om innehållet i beslutet i tillsynsärendet
(JO dnr 2633-1993)
Tilläggskontraktet
Sundell har ifråga om servitutet samt dess omfattning och innebörd
anfört att det av honom gjorda tillägget till köpekontraktet utgjorde en
korrekt beskrivning av hur servitutet tidigare utnyttjats. Han hävdar
vidare att han vid affärens ingående informerat köparna om att bedöm-
ningen av markbehovet för servitutets upprätthållande kunde ändras.
Länsstyrelsen har som grund för sin bedömning utöver övriga ingivna
handlingar i ärendet också granskat det protokoll som upprättats vid
fastighetsbildningsmyndighetens förrättningssammanträde på Fälön den
26 maj 1992 samt samma myndighets protokoll med beslut av den 14
december 1992 vari fastighetsbestämningen slutligt avgjorts. Servituts-
området har genom fastighetsbildningsmyndighetens beslut fastställts
till ett betydligt mindre område än vad som uppgivits i tilläggskontrak-
tet.
Länsstyrelsen konstaterade i sitt beslut att det tillägg till köpekon-
traktet Allan Sundell utformat till en del misstämmer med verklighe-
ten. För att ytterligare utveckla grunderna för denna bedömning och
kritiken i denna del vill Länsstyrelsen anföra följande. Enligt 10 § lag
om fastighetsmäklare ankommer det på fastighetsmäklare bl a att ge
köpare och säljare de råd och upplysningar de kan behöva om
fastigheten och andra förhållanden som har samband med överlåtelsen.
Enligt Länsstyrelsens uppfattning, grundad på handlingarna i ärendet,
har det rått delade meningar om vad säljaren hävdat och nyttjat av
strand och mark. Tilläggskontraktet upprättades av Allan Sundell
dagen före tillträdesdagen på köparnas begäran och på grund av att
dessa och i vart fall en av anmälarna hade olika uppfattning om
servitutets omfattning. Länsstyrelsen är i och för sig väl medveten om
de svårigheter som kan ha förelegat för Allan Sundell att beskriva
servitutet och dess omfattning och utnyttjande i förfluten tid. Han
borde emellertid enligt Länsstyrelsens uppfattning ännu en gång ha
förvissat sig om att det förelåg en samsyn om servitutets innebörd och
först därefter upprättat tilläggskontraktet. Om han ej lyckats med att fa
sina medparter att inta en gemensam ståndpunkt i frågan borde han i
vart fall ha försett kontraktet med en skrivning varav framgick att
servitutets omfattning var tvistigt.
Båtaffären
Länsstyrelsen finner i denna del endast anledning att göra följande
kommentar. I beslutet har Länsstyrelsen redovisat anmälarnas syn-
punkter på båtaffären och gjort en bedömning av dess inverkan på
fastighetsaffären. Enligt Länsstyrelsens uppfattning är det alltid angelä-
get att utreda förhållanden som skulle kunna medföra intressekonflik-
ter för en mäklare. 1 motiveringen har Länsstyrelsen särskilt pekat på
riskerna för att en intressekonflikt kan uppkomma om en mäklare i
samband med en förmedling gör en fristående affär med köparna av en
fastighet. Av handlingarna i ärendet (bl a Allan Sundeils skrivelse till
Länsstyrelsen 28. 10 1991) framgår att Allan Sundell har intressen i
Herrängs Marina vilket bolag stått som säljare av båten. Länsstyrelsen
1994/95:JO1
204
har dock i sin motivering konstaterat att det inte framkommit någon
omständighet som tyder på att båtaffären skulle ha påverkat den
genomförda fastighetsaffären.
Kritiken mot Mikael Sundell
Med hänvisning till vad som ovan anförts kan Länsstyrelsen samman-
fattningsvis inte finna att det föreligger fog för den kritik Allan
Sundell framfört beträffande Länsstyrelsens handläggning av ärendet
eller utformningen av det beslut Länsstyrelsen fattat i tillsynsärendet.
Författningsreglering
Enligt lagen (1984:81) om fastighetsmäklare gäller bl.a. följande.
Med fastighetsmäklare avses i lagen fysiska personer som yrkesmäs-
sigt förmedlar fastigheter m.m. (1 §).
Varje fastighetsmäklare skall, med vissa undantag, vara registrerad
hos länsstyrelsen i det län där han huvudsakligen är verksam (4 §). Ett
av kraven för registrering är att sökanden bedöms allmänt lämplig som
fastighetsmäklare (5 § första stycket 4).
Finner länsstyrelsen att en fastighetsmäklare inte längre uppfyller
kraven för registrering, skall länsstyrelsen återkalla registreringen eller,
om det är tillräckligt, meddela varning (6 §).
Länsstyrelsens beslut enligt lagen får överklagas hos kammarrätten
(7 §)■
I fråga om fastighetsmäklarens skyldigheter vid fullgörandet av upp-
draget föreskrivs bl.a. följande (9—11, 13 §§). Uppdraget skall utföras
omsorgsfullt och med iakttagande av god fastighetsmäklarsed. Fastig-
hetsmäklare skall, i den mån god fastighetsmäklarsed kräver det, ge
köpare och säljare de råd och upplysningar som de kan behöva om
fastigheten och andra förhållanden som har samband med överlåtelsen.
Mäklaren skall verka för att säljaren före överlåtelsen lämnar de
uppgifter om fastigheten som kan antas vara av betydelse för köparen,
liksom att denne före förvärvet undersöker eller låter undersöka
fastigheten. Fastighetsmäklaren skall kontrollera vem som har rätt att
förfoga över fastigheten och vilka inteckningar, servitut och andra
rättigheter som belastar den. Han skall verka för att köparen och
säljaren träffar överenskommelse i frågor som behöver lösas i samband
med överlåtelsen. Om inte annat har överenskommits, skall mäklaren
hjälpa köparen och säljaren med att upprätta de handlingar som
behövs för överlåtelsen.
Bedömning
Inledningsvis vill jag ange vissa utgångspunkter för den utredning som
företagits i det senare hos JO väckta anmälningsärendet. Som framgår
av ovan redovisade uppgifter om regleringen på området finns det i
tillsynsärenden enligt lagen om fastighetsmäklare tillgång till en pröv-
ningsordning med utnyttjande av ordinarie instanser på området. I den
utsträckning denna ordning står den enskilde till buds tar JO i regel
1994/95: JO 1
205
inte upp klagomål till utredning. Om fastighetsmäklaren som här varit
fallet inte träffas av ett formligen ingripande beslut från tillsynsmyn-
digheten — återkallelse eller varning — kan han enligt de principer
för överklagbarhet och besvärsrätt som råder inte fä till stånd en
överprövning av de uttalanden som tillsynsmyndigheten fäller i sitt
beslut. Detta medför att ett hinder för prövning genom JO bortfaller.
Ytterligare är emellertid följande att beakta.
JO:s granskning avser i första hand en kontroll av att myndigheterna
i sin verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt
fullgör sina åligganden. Granskningen är av rättslig art och avser
främst tillämpningen av gällande förfaranderegler. Däremot brukar JO
inte pröva myndigheternas ställningstaganden i de sakfrågor som det
ankommer på dem att avgöra, i synnerhet om dessa bygger på lämplig-
hetsöverväganden eller avser bedömningsfrågor, så länge ställningsta-
gandet faller inom aktuella författningsbestämmelsers tillämpningsom-
råde.
Mot nu angivna bakgrund kommer jag i det följande att uttala mig
rörande inriktningen av länsstyrelsens utredning och uttalanden i vissa
hänseenden samt den därmed delvis sammanhängande frågan om
handläggningstiden.
När ett tillsynsärende — genom anmälan eller på annat sätt — tas
upp, bör först naturligtvis klargöras huruvida aktuellt förfarande över
huvud taget kan bii föremål för länsstyrelsens tillsyn. Förutsättningen
för att denna tillsyn skall fä utövas är att förfarandet har ingått i
yrkesmässig förmedling av fastigheter. Huruvida så är fallet har länssty-
relsen att självmant och självständigt pröva oberoende av invändning. I
det aktuella ärendet framställdes invändning under ärendets gång, tio
månader efter dess inledande.
I denna för utövandet av tillsynen grundläggande fråga har länssty-
relsen enligt sitt beslut funnit det avgörande att Allan Sundell "upp-
trätt och verkat som fastighetsmäklare i ärendet", varför lagen om
fastighetsmäklare skulle vara tillämplig. Med denna utgångspunkt rik-
tas kritik mot Allan Sundell för dennes agerande i "förmedlingen" av
den aktuella fastigheten. Enligt det resonemang som sedan följer anser
länsstyrelsen att det är utformningen av tillägget i köpekontraktet som
härvidlag skall läggas honom till last i tillsynsärendet. Länsstyrelsen
förklarar emellertid inte hur detta handlande — ett led i själva
försäljningen — skall kunna anses ingå i förmedling av fastigheten, en
förklaring som framstår som nödvändig med hänsyn till att Allan
Sundell ju som privat rättssubjekt var inbegripen i försäljningen, både
för egen räkning och som ombud för de övriga dödsbodelägarna,
således i egenskaper som inte sammanfaller med fastighetsförmedlå-
rens. Sammanhanget belyses i följande beskrivning av gällande rätt (Ny
fastighetsmäklarlag, Ds 1992:87, s. 64):
Enligt 1 § avses med fastighetsmäklare i lagens mening en fysisk
person som förmedlar bl.a. fastigheter. Med det begreppet kan inte
vara avsett annat än mäklarverksamhet i traditionell mening, d.v.s. det
arbete som går ut på att sammanföra uppdragsgivaren med en motpart
1994/95:JO1
206
som är lämplig att ingå avtal med. Denna traditionella mäklarroll
måste anses oförenlig med uppdraget att ensidigt företräda ena partens
intresse.
Den mäklare som åtar sig att ombesörja en fastighetsförsäljning för
säljarens räkning kan alltså inte anses ha ingått ett förmedlingsavtal.
Mäklaren har i det fallet i stället åtagit sig ett försäljningsuppdrag, för
vilket fastighetsmäklarlagen inte gäller. Vid utförandet av ett sådant
uppdragsavtal är mäklaren, till följd av ombudssituationen, skyldig att
lojalt tillvarata sin huvudmans intresse. På motsvarande sätt kan ett
förmedlingsavtal bringas att upphöra genom att mäklaren far upp-
dragsgivarens fullmakt att slutföra en försäljning.
Mot bakgrund av det anförda finner jag att Allan Sundell i vart fall i
det avseende han kritiserats av länsstyrelsen inte stod under dess
tillsyn. Det ankom sålunda inte på länsstyrelsen att uttala någon
uppfattning vare sig i frågan om hans agerande hade stöd i närmare
instruktioner från uppdragsgivarna eller i frågan om tillägget i köpe-
handlingen till sitt innehåll brast i överensstämmelse med faktiska
förhållanden. Inte heller kan det anses föreligga skäl för länsstyrelsen
vid sin tillsyn av fastighetsmäklare att utrycka någon uppfattning med
anledning av båtaffären.
I sammanhanget kan tilläggas att förslag har framlagts (a.a. s. 11) om
förbud för en mäklare att företräda säljare eller köpare som ombud;
det har skett av bl.a. följande skäl: "Att mäklarlagen i en del fall sätts
ur spel därför att mäklaren kommer i ett ombudsliknande förhållande
till sin uppdragsgivare är naturligtvis olyckligt. Framför allt drabbas
uppdragsgivarens motpart, som ju inte kan förvänta sig att mäklaren
iakttar lagens handlingsregler gentemot honom. Dessutom kan lagens
skadeståndsregler inte åberopas mot en sådan mäklare. En bekymmer-
sam omständighet i sammanhanget är att presumtiva köpare i regel
inte har anledning att räkna med annat än att mäklare i all yrkesmäs-
sig verksamhet omfattas av mäklarlagen. Det är inte heller lätt att
avgöra när så inte är fallet. — — — Ett ombudsuppdrag är — — —
oförenligt med mäklarlagens regelsystem, vilket bygger på att mäklaren
har en principiell skyldighet att beakta även uppdragsgivarens mot-
parts intresse." (a.a. s. 64 f.)
Med hänsyn till vad Allan Sundell i sin anmälan anfört om att
länsstyrelsens beslut föranlett "smutskastning" av mäklarföretaget fin-
ner jag anledning att även något beröra länsstyrelsens bedömning av
tillägget i köpekontraktet. Även med utgångspunkt i länsstyrelsens
felaktiga uppfattning att Allan Sundell utformat tilllägget i egenskap av
fastighetsmäklare kan styrelsens bedömning nämligen enligt min me-
ning ifrågasättas.
Länsstyrelsen har i sitt beslut anfört att tillägget "till en del miss-
stämmer med verkligheten". Länsstyrelsen torde med uttrycket "verk-
ligheten" ha avsett det omfång som servitutet fick enligt fastighetsbild-
ningsmyndighetens långt senare fattade beslut om fastighetsbestämning.
Detta beslut har som ovan framgått myndigheten fattat först efter
överväganden som skett mot bakgrund av det syfte servitutet vid dess
tillkomst kunde bedömas ha varit avsett att tillgodose med hänsyn till
den tjänande fastighetens avsedda användning. Som Allan Sundell
1994/95:JO1
207
framhållit avser tillägget i köpekontraktet emellertid inget annat än en
beskrivning av i vilken utsträckning servitutet faktiskt utövats enligt
säljarens uppfattning. Något annat torde rimligen inte heller kunna
läsas in i den beskrivning som lämnades i tillägget. Att som länsstyrel-
sen gjort vid bedömningen av Allan Sundeils handlande ställa den i
köpekontraktet intagna beskrivningen av faktiskt nyttjande mot lant-
mätarens "facit" rörande det rättsligt giltiga omfånget av servitutet
framstår enligt min mening som mindre väl övervägt i ett tillsynsären-
de enligt mäklarlagen.
Handläggningstiden i tillsynsärendet blev lång. Detta torde i bety-
dande mån fa tillskrivas de ovan berörda förhållanden som innebar att
utredningen fick en felaktig inriktning, nämligen i första hand genom
att tillsyn utövades utan laglig grund, samt att länsstyrelsen avvaktade
utgången av en lantmäteriförrättning, som skulle vara av begränsat
värde för en bedömning av den kontraktsutformning som länsstyrelsen
ansåg sig böra pröva. Jag finner inte skäl att härutöver göra något
uttalande om handläggningstiden.
1994/95:JO1
208
1994/'95:JO1
(Dnr 3201-1992)
I ett beslut den 8 december 1993 anförde JO Pennlöv bl.a. följande.
Anmälan
Carl Meurk, som i ett ärende om uppehållstillstånd är offentligt
biträde för tunisiske medborgaren A.A., har i en anmälan begärt att
JO skall utreda om Polismyndigheten i Stockholm överskridit sina
befogenheter i samband med att A.A. den 26 september 1992 omhän-
dertogs av polis på Centralstationen i Stockholm.
Utredning
Polismyndighetens handlingar i ärendet har lånats in. Av handlingarna
framgår bl.a. följande.
Omhändertagandet av A.A. ägde rum den 26 september 1992 kl.
22.10 och skedde med stöd av 11 § polislagen. Han fördes till utlän-
ningsroteln för vidare kontroll. Enligt ett utdrag ur Statens invandrar-
verks (SIV) personregister hade A.A. genom beslut den 2 december
1991 avvisats enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 utlänningslagen —
1989:529 — (UtlL). Vidare framgick att avvisningsbeslutet skulle verk-
ställas även om det inte vunnit laga kraft.
Enligt polisens anteckningar uppgav A.A. när han omhändertogs att
han hade överklagat beslutet om avvisning. Han uppgav dessutom att
han hade suttit i förvar och att verkställighet av beslutet hade påbörjats
vid ett tillfälle men avbrutits, varefter han hade släppts fri. På uppma-
ning av A.A. ringde polisen till en person vid namn Amanda Ahlbäck.
Hon är enligt polisens anteckningar medlem i en kyrka som engagerat
sig i A.A:s ärende. Amanda Ahlbäck lämnade samma uppgifter som
A.A. om hans överklagande och den avbrutna verkställigheten. Hon
uppgav också att Utlänningsnämnden inte hade meddelat något beslut
i ärendet.
Efter viss ytterligare utredning föredrogs ärendet per telefon för
jourhavande polischefen Leif Jennekvist. Denne beslutade att A.A.
skulle tas i förvar med stöd av 6 kap. 2 § jämförd med 6 kap. 9 §
andra stycket UtlL. Som skäl angavs att fråga hade uppkommit om
verkställighet av beslut om avvisning och att det fanns anledning anta
att A.A. skulle komma att hålla sig undan. Beslutet verkställdes den 26
september kl. 23.55.
Strax efter föredragningen för Leif Jennekvist erhöll polismyndighe-
ten ett telefax från en person vid namn Sofia Lundgren, som är
209
14 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
medlem i samma kyrka som Amanda Ahlbäck. Telefaxet innehöll två
beslut av SIV. Det ena beslutet är meddelat den 20 december 1991.
Det andra beslutets datum är oläsligt men enligt ett missiv från Sofia
Lundgren är beslutet meddelat den 21 februari 1992. Av beslutet den
20 december 1991 framgick att verkställigheten beträffande A.A. hade
ställts in och att han inte skulle hållas kvar i förvar (anm. A.A. hade
vid ett tidigare tillfälle, i samband med förordnandet om omedelbar
verkställighet i beslutet den 2 december 1991, varit tagen i förvar).
Enligt det andra beslutet upphävde SIV förordnandet om omedelbar
verkställighet.
Med anledning av telefaxet kontaktades Leif Jennekvist på nytt per
telefon. Han beslutade därvid att A.A. skulle vara kvar i förvar "tills
det råder hel klarhet i om beslut finns eller ej för mannen. Detta på
grund av att mannen påträffades under sådana omständigheter som
kan härröras till att han är på flykt."
A.A. frigavs den 28 september kl. 09.55 sedan det vid kontroll med
SIV framkommit att avvisningsbeslutet inte vunnit laga kraft, eftersom
A.A. överklagat detta till Utlänningsnämnden.
Anmälan remitterades till länspolismästaren för yttrande enligt bl.a.
följande.
Av de SIV-beslut som polismyndigheten erhöll via telefax framgick att
det inte längre var aktuellt med omedelbar verkställighet av avvisnings-
beslutet beträffande A.A. Trots detta fann polismyndigheten vid förny-
ad prövning att förvarsbeslutet skulle stå fast. Vilka överväganden låg
bakom denna bedömning?
I remissvaret, som avgavs av biträdande länspolismästaren Gösta We-
lander och polisintendenten Thord Pettersson, hänvisades till ett ytt-
rande av Leif Jennekvist, vari denne anförde huvudsakligen följande.
(A.A. är JO:s beteckning).
Låt mig först konstatera att det av handlingarna numera klart framgår
att den tunisiske medborgaren A.A. varit förvarstagen i drygt ett dygn
utan att laga grund förelegat. Detta är djupt beklagligt.
Vid den tidpunkt då A.A. omhändertogs på T-centralen i Stockholm
tjänstgjorde jag som beredskapshavande polischef.
Jag blev uppringd i bostaden kl. 24.00. Inspektören P-A Kaati
föredrog ärendet och uppgav därvid ungeSr följande; Han och inspek-
tören Lena Löhr hade vid patrullering på T-centralen anträffat en
person som enligt Invandrarverkets beslut 91-12-02 var avvisad enligt
4:1, 1 st. 2 p utlänningslagen. Av beslutet framgick också att verkstäl-
lighet skulle ske omedelbart. Föredragande uppgav vidare att A.A.
motsatte sig en avvisning samt att det inte gick att utröna varför han
befann sig på T-centralen.
Jag beslutade att A.A. skulle tas i förvar med stöd av 6:2 jmf med
6:9, 2 st UtlL.
Den 27 september 1992 kl. 00.35 ringde P-A Kaati upp igen och
uppgav att det från en privatperson inkommit ett antal telefaxhand-
lingar. Det var dels fråga om handskrivna och dels maskinskrivna
beslut från Invandrarverket som utvisade att avvisning med omedelbar
verkställighet inte längre var aktuellt varför A.A. skulle tas ur förvar.
1994/95: JO 1
210
Av Invandrarverkets registerutdrag framgick emellertid som sagt att
A.A. avvisats och att beslutet skulle ske med omedelbar verkställighet.
Av de inkomna faxhandlingarna framgick att omedelbar verkställighet
inte skulle ske.
Föredraganden redogjorde per telefon för faxhandlingarnas utseende
och närmare innehåll. Det var alltså dels fråga om ett beslut om att
A.A. skulle tas ur förvar. Beslutsblanketten innehöll ifyllda kryssalter-
nativ samt en handskriven förklaring att avvisning med omedelbar
verkställighet inte längre var aktuell. Av den andra faxhandlingen gick
inte att utläsa något datum för beslutet. Den var för övrigt oläslig i
flera delar. Det framgick emellertid att beslutet rörde A.A. och att
beslutet om omedelbar verkställighet inte längre skulle gälla.
Den frågan jag hade att ta ställning till var vilka eller vilket beslut
som gällde före det andra. Grundregeln är självklart att det senast
daterade beslutet gäller.
Varken föredragande eller jag hade någon direkt misstanke om att
faxhandlingarna skulle vara oriktiga, men vi konstaterade att de stred
mot det utdrag från Invandrarverkets personregister som hade tagits
fram samma dag, och det bakomliggande beslutet som inhämtats från
RPS, samt det besked som erhållits av Invandrarverket tidigare på
kvällen, nämligen att ärendet inte längre var föremål för Invandrarver-
kets handläggning utan en angelägenhet för polismyndigheten.
Av Invandrarverkets registerutdrag, som var framtaget inför före-
dragningen, framgick att det var ett utdrag ur Invandrarverkets person-
register beträffande A.A. — — — Av utdraget kunde endast ett beslut
utläsas beträffande A.A. Det var daterat 91-12-02 och fråga om ett
"grundavlägsn. bes. AVV-OH" med "återförbud t.o.m: 931231." Det-
samma framgick av den kopia av Invandrarverkets beslut som samti-
digt rekvirerats från RPS, jourcentralen.
Dessa uppgifter, sammantagna med omständigheterna kring A.A:s
anträffande gjorde mig emellertid skeptiskt inställd till de av en
privatperson insända faxhandlingarna.
Registerutdraget eller kompletteringar till det borde ha utvisat att
det skulle finnas ytterligare beslut av Invandrarverket under mellanti-
den.
Jag beslutade därför att A.A. skulle kvarstanna i förvar samt att det
mot bakgrund av de inkomna faxhandlingarna skyndsamt skulle utre-
das hur det förhöll sig med dess innehåll. Ärendet fick anstå till
måndagen.
Samma dag (söndagen den 27/9) kl. 14.30 återkom inspektören Lena
Löhr i detta ärende. Hon meddelade att hon hade försökt att kontrolle-
ra de inkomna faxhandlingarna med Invandrarverket under söndagen.
Det hade emellertid inte gått att göra en manuell kontroll och Invand-
rarverkets dataregister hade inte gått att nå på grund av datastopp.
Däremot hade utdraget ur Invandrarverkets personregister granskats
närmare och där framgick också att A.A. delgivits Invandrarverkets
beslut från 91-12-02 om avvisning med omedelbar verkställighet
92-03-10.
Av detta drog jag slutsatsen att de mellanliggande besluten antingen
var felaktiga eller senare hade ersatts av ett beslut av samma innebörd
som det som var daterat 91-12-02, och att de mellanliggande besluten
därför inte fanns med i registerutdraget. Utdraget var ju uppdaterat
920310 genom anteckningen om delgivning.
Det faktum att A.A. var delgiven det första beslutet 920310 talade
entydigt för att det ändå var det som gällde, varför jag ånyo beslutade
att förvaret skulle bestå.
1994/95: JO 1
211
Jag har grundat mitt beslut i detta ärende på det material som
förelegat i form av registerutdrag och kopia av Invandrarverkets beslut
91-12-02. Det fanns vid tidpunkten för besluten ingen möjlighet att få
ytterligare uppgifter. — — —
Omständigheterna kring varför inte korrekta och relevanta beslut
från Invandrarverket beträffande A.A. var tillgängliga eller kända vid
polismyndigheten i Stockholm eller i Rikspolisstyrelsens dataregister
vid tidpunkten för omhändertagandet, är för mig okänt.
1994/95: JO 1
Länspolismästaren har för egen del anfört huvudsakligen följande.
Det var polismyndigheten i Kiruna som skulle verkställa det av Statens
invandrarverk den 2 december 1991 meddelade avvisningsbeslutet.
Med anledning härav borde polismyndigheten i Stockholm redan på
morgonen den 27 september 1992, genom personal från kriminalavdel-
ningens jourrotel ha rekvirerat kopia av samtliga handlingar avseende
A.A. från polismyndigheten i Kiruna.
Enligt 6 § utlänningsförordningen skall, om statens invandrarverk
upphäver ett beslut om avvisning eller utvisning eller meddelar inhibi-
tion av ett sådant beslut, den verkställande polismyndigheten omedel-
bart underrättas om åtgärden.
Om det inte hade gått att få fram några handlingar avseende A.A.
från polismyndigheten i Kiruna och då SIV:s dataregister var ur
funktion den 27 september 1992 borde A.A. frigetts snarast möjligt
under söndagen.
Med hänsyn till att det vid utredningen framkommit att det utdrag
från SIV:s dataregister som polismyndigheten hade tillgång till inte
innehöll fullständig information om SIV:s beslut i A.A:s ärende har
ärendet remitterats till SIV för yttrande häröver. SIV — överdirektören
Per-Erik Nilsson — har avgett yttrande enligt följande (bilagan här
utesluten).
SIV vägrade i beslut 1991-12-13 och 1991-12-17 i beslut att inställa
verkställigheten av avvisningsförordnandet. Senare sistnämnda dag bi-
fölls ånyo framställt inhibitionsyrkande. Inhibitionen gällde först t.o.m.
1991-12-20 då den förlängdes att gälla t.v.; samtidigt förordnades att
personen i fråga skulle tas ur förvar. Dagen därefter 1991-12-21 —
"upphävde" SIV förordnandet om omedelbar verkställighet.
Samtliga nu nämnda beslut — med undantag av upphävandebeslutet
1991-12-21 — registrerades i SIV:s SU-system samma dag som besluten
togs. Att dessa beslut inte återges på den terminalbild/ dataprint som
Rikspolisstyrelsen (RPS) kan ta fram har denna "tekniska" förklaring.
RPS har sedan våren 1989 direktaccess till SU-systemet genom en
särskild utvecklad transaktion. Kommunikationen sker över fast upp-
kopplad och krypterad linje mellan RPS och DAFA. Det är en
"begränsad" informationsbild som RPS får och där behörig personal
vid RPS sambandscentral enbart kan "ta ut" information, inte registre-
ra in, ändra eller i övrigt manipulera uppgifter i systemet. "Polisbil-
den" uppdateras direkt med den information som framgår av det
registerutdrag som bifogas som bilaga.
Det kan tyckas vara en ganska fullödig informationsmängd som
redovisas på bilden men där visas enbart öppna ärenden på SIV, dvs.
212
när SIV fattar ett beslut i ett ärende försvinner ärendet från "polisbil-
den". De uppgifter som står kvar är senaste tillstånd, "grundavlägsnan-
debeslut" och delgivningsdatum.
Det är självklart högeligen otillfredsställande att endast den informa-
tion som nu nämns finns tillgänglig för RPS. Enligt den kravspecifika-
tion som upprättades skulle även dag för överklagande och laga kraft
framgå av polisbilden. Åtgärder skall omedelbart vidtas för att kom-
plettera bilden i enlighet med kravspecifikationen.
Carl Meurk har kommenterat polismyndighetens yttrande.
Bedömning
1 6 kap. 2 § första stycket 3 UtlL anges — såvitt här är av intresse —
att en utlänning som fyllt 16 år far tas i förvar om fråga uppkommer
om verkställighet av ett beslut om avvisning. Beslut om förvar Sr
enligt andra stycket meddelas endast om det med hänsyn till utlän-
ningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns an-
ledning att anta att han kommer att hålla sig undan eller bedriva
brottslig verksamhet i Sverige.
Av utredningen framgår att A.A. varit tagen i förvar under tiden den
26 september kl. 23.55 till den 28 september kl 09.55 1992 utan att det
förelegat stöd i lag för åtgärden. Något lagakraftvunnet beslut om
avvisning av A.A. förelåg inte, och SIV hade upphävt ett tidigare
förordnande om att beslutet skulle verkställas även om det inte vunnit
laga kraft.
Fråga uppkommer om polismyndigheten förfarit felaktigt genom att
besluta om förvar av A.A. med stöd av den utredning som förelåg vid
tillfället.
Efter det att A.A. hade omhändertagits på kvällen den 26 september
uppgav han att han hade överklagat beslutet om avvisning och att
verkställigheten av beslutet hade avbrutits vid ett tillfälle. Uppgifterna
vann enligt min mening ett beaktansvärt stöd av de upplysningar som
inhämtades samma natt från en utomstående person, Amanda
Ahlbäck. Vad som därvid framkom pekade på att beslutet om omedel-
bar verkställighet hade upphävts efter A.A:s överklagande. Mot bak-
grund av att polismyndigheten vid den tidpunkten inte hade möjlighet
att få uppgifterna bekräftade från annan myndighet finner jag dock
inte tillräckliga skäl att kritisera Leif Jennekvist för att han med stöd
av innehållet i SIV:s registerutdrag fattade beslut om förvar.
Sedan polismyndigheten mottagit SIV:s beslut i A.A:s ärende via
telefax från Sofia Lundgren omprövade Leif Jennekvist förvarsbeslutet.
Det ena beslutet, som polismyndigheten mottog, visar att SIV:s tidigare
beslut om verkställighet av avvisningen hade inhiberats den 20 decem-
ber 1991. Det andra beslutet har meddelats därefter, och SIV har
därigenom upphävt förordnandet om omedelbar verkställighet. Mot
bakgrund av dessa beslut och A.A:s egna uppgifter är det anmärk-
ningsvärt att polismyndigheten inte ifrågasatte uppgifterna i SIV:s
registerutdrag. Med anledning av det anförda ställer jag mig mycket
frågande till Leif Jennekvists beslut om fortsatt förvar av A.A. Jag delar
länspolismästarens uppfattning att polismyndigheten tidigt på morgo-
1994/95: JO 1
213
nen den 27 september borde ha kontrollerat uppgifterna i ärendet med
Polismyndigheten i Kiruna, som hade att verkställa avvisningsbeslutet.
Jag delar också bedömningen att A.A. i vart fall borde ha släppts fri på
morgonen den dagen om det inte efter kontakt med polisen i Kiruna
eller med SIV hade gått att fa klarhet i ärendet.
Det är mot denna bakgrund med betydande tvekan som jag inte går
vidare i ärendet. Jag stannar dock vid att utdela allvarlig kritik mot
Polismyndigheten i Stockholm för att A.A. hållits i förvar trots att laga
stöd för åtgärden saknats. Avgörande för mitt ställningstagande är
främst vad som framkommit om bristerna i det registerutdrag från SIV
som var tillgängligt för polismyndigheten när beslutet om förvar fatta-
des. Registerutdraget utvisar sålunda varken att avvisningsbeslutet över-
klagats eller att beslutet om omedelbar verkställighet upphävts. SIV
kan naturligtvis inte undgå kritik för dessa brister. Av SIV:s remissvar
framgår dock att SIV nu är medvetet om bristerna och kommer att
vidta åtgärder till undvikande av sådana i framtiden. Jag ser med
tillfredsställelse på detta.
1994/95JO1
(Dnr 4315-1992)
I ett beslut den 14 oktober 1993 anförde JO Pennlöv följande.
Anmälan
I en anmälan anförde Hasse J. följande.
Tisdagen den 8/12 1992 knackar tre män på dörren till en lägenhet. I
lägenheten finns en ensam kvinna med sina småbarn. När kvinnan
öppnar dörren går männen förbi henne in i lägenheten, fram till ett
skåp, öppnar skåpdörren och tar fram tre trasiga bilstereoapparater.
En av männen skriker till henne och frågar varifrån apparaterna är
stulna. Kvinnan blir rädd och kan inte svara. Hon kan nämligen ingen
svenska. Den ansvarige för gruppen säger att han ska ringa till polisen
och avlägsnar sig. Någon polis kommer aldrig. Nu ansluter sig ytterli-
gare personer till gruppen samt en pojke som kan tolka. Pojken
försöker förklara varifrån apparaterna kommer men blir inte trodd.
Nu sätter männen igång med att söka igenom lägenheten, öppnar alla
lådor och skåp t.o.m. kyl och frysskåp, letar i garderober. En kamera
samt en radio tas tillsammans med bilstereoapparaterna i beslag trots
protester. Inga förklaringar hjälper utan man förklarar att de inte har
bevis på att sakerna är deras och att man inte heller tror på deras
förklaringar. Männen som är ägare till sakerna är bortresta men
anmodas att komma och förklara hur det ligger till med det gods som
tagits i beslag.
Detta hände vid Statens invandrarverks flyktingförläggning, Olofe-
fors i södra Dalarna.
Ansvarig för händelsen, tillika närvarande, var förläggningschef
Harry Tägtlund samt honom underställd personal, handläggare, fritids-
ledare samt en vaktmästare.
214
Det ovan beskrivna händelseförloppet skulle, om jag i mitt hem
utsattes, rubriceras hemfridsbrott alt. olaga intrång, egenmäktigt förfa-
rande, alt. grovt egenmäktigt förfarande. Kränkningen av mitt hem och
min person vore ovedersäglig.
Nu var den utsatta familjen inte svenskar utan asylsökande kosovo-
albaner boende i en flyktingförläggning.
Jag vill, anförande till ovan, att JO granskar:
om ovan beskrivna förfarande är i överensstämmelse med instruktio-
ner och förordningar för invandrarverkets personal
om förläggningschefen gjort sig skyldig till olaga maktutövning
samt om det i instruktioner för SIV finns text som kan tolkas så att
personal vid invandrarverkets förläggningar kan påta sig polisiära
uppgifter.
Utredning
Ärendet remitterades till SIV för utredning och yttrande. I sitt svar
hänvisade SIV, såvitt avsåg sakförhållandena, till ett yttrande av för-
läggningschefen i Olofsfors, Harry Tägtlund, i vilket sägs följande.
Tisdag 921208 utförde förläggningsentreprenörens fastighetsskötare un-
derhållsarbeten i de asylsökandes boende varvid bl.a. köksfläktar m.m.
kontrollerades. I samband med detta arbete öppnade fastighetsskötaren
köksöverskåpet i omedelbar anslutning till köksfläkten och fann där
ett antal bilstereoapparater. Fastighetsskötaren drog sig då till minnes
att det under hösten hade varit inbrott i SIV:s minibussar varvid
bilstereoapparaterna stals. Han beslöt sig omgående att anmäla fyndet
till undertecknad.
När jag fick informationen om fynden, "en hög med bilstereoappa-
rater" beaktade jag nämnda stöld på förläggningen, vårt hittillsvarande
arbete i samråd med köpmän, polis och åklagare för att bromsa
snatterier och stölder m.m. i närområdet till förläggningen samt det
ökande antal anmälan om sådana brott där förläggningens asylsökande
varit inblandade. Jag fick vidare vetskap om att asylsökande i förlägg-
ningsboendet hade uppfattat att fastighetsskötaren sett apparaterna och
att han hade gått till SIV:s kontor. Jag beslöt därför att tillsammans
med fastighetsskötaren och de aktuella asylsökandes kvinnliga handläg-
gare snabbt gå till förläggningsboendet så att föremålen ej skulle hinna
avlägsnas.
Händelseförloppet i aktuellt förläggningsboende är i korta drag
följande: nämnda fastighetsskötare, kvinnlig handläggare samt under-
tecknad knackar på dörren 2 ggr med ca 10—15 sekunders mellan-
rum, efter ytterligare ca 10 sekunder öppnar jag den olåsta dörren och
vi börjar gå in, en asylsökande kvinna som är anvisad detta förlägg-
ningsboende är då i färd med att öppna för oss. Omedelbart från
hallen som leder in i kombinerat ailrum/kök ser vi inte något onor-
malt utan går, vägledd av fastighetsskötaren, fram till aktuellt köksskåp
och öppnar det varvid vi finner ett antal bilstereoapparater. Här vill
jag med bestämdhet framhålla att någon konversation ej ägde rum med
kvinnan, ett mycket kort meningsutbyte mellan undertecknad och de
två övriga närvarande skedde varvid jag meddelade att jag skulle gå
och ringa polisen ang gjorda fynd och bad dem stanna och avvakta
vidare instruktion. Vid samtal med Fagerstapolisen lät dom meddela
att de skulle sända en bil omgående. Efter ca 30—45 min ringer
polisen upp och meddelar att dom inte kan komma. Dom ber däremot
oss att identifiera fynden med serienummer och namn samt ev andra
kännetecken och faxa över uppgifterna.
1994/95: JO 1
215
P.g.a. andra aktiviteter hade jag ej möjlighet att vidare deltaga utan
bad en manlig handläggare vilken tillika var stf. förläggningschef samt
en handledare inom MFV att följa med och avlösa entreprenörens
fastighetsskötare samt för fortsatt handläggning.
Under väntetiden hade den asylsökande kvinnan gått och hämtat en
asylsökande landsman som tolk, ca 16 år och förhållandevis duktig i
svenska. Kvinnan informerades kort om att dom väntade på polisen.
Utöver kvinnan vistades i förläggningsboendet kvinnans barn ca 2 år
och en främmande man, troligen asylsökande landsman men ej tillhö-
rande förläggningen i Olofcfors. Någon konversation utöver lämnade
meddelande ang väntan skedde ej under denna tid. Kvinnan och den
"främmande" mannen bedrev en del konversation samt något lite med
"tolken". Barnet lekte och ägnade sig mest åt att tigga choklad från
kylskåpet. Aktuell personal kunde inte utläsa någon "fysisk oro".
När sedan ovannämnda personal anländer till förläggningsboendet
medförande två varukassar av plast är dom mycket noga med att inte
själva ta i något eller öppna någon dörr eller lucka. Kvinnan ombeds
att ta ner och lägga bilstereoapparaterna i plastkassarna vilket hon
även gör. Totalt 4 bilstereo, en miniradio och en högtalare. På förfrå-
gan om det finns mera "apparater" i förläggningsboendet avger hon ett
nekande svar. Kvinnan ombeds trots det att öppna några ytterligare
köksluckor som personalen pekar på. I ett av dessa skåp syns ytterliga-
re apparater och kvinnan ombeds på nytt ta ner och lägga föremålen,
två kameror, en freestyle, tre fotoblixtaggregat samt ett batteri, vilket
hon även gör. Ungefär vid detta börjar hon visa irritation, hon öppnar
nu även kyl och frys spontant, vidare sovrumsdörren. Personalen
avböjer närmare syn av något av dessa utrymmen. Kvinnan öppnar
även en klädkammardörr i detta sammanhang varvid en personal
uppfattar något föremål och ombeder kvinnan att ta fram detta vilket
hon även gör. Föremålet visar sig vara 4 st högtalare.
Avslutningsvis meddelas kvinnan att apparaterna tas till kontoret
och man ber henne att meddela sin man att handläggaren önskade tala
med honom för att bl.a. göra ny ekonomisk prövning eni lagen om
bistånd till asylsökande med anledning av det spontant uppfattade
värdet av apparaterna. Kvinnan meddelar då att maken var i Malmö
men väntades hem till dagen därpå. Denna resa 650 km x 2 var ej
känd av handläggaren. Handläggaren avslutar dagen med att "lista" alla
apparater med namn och serienummer där detta var möjligt och faxa
listan till Fagerstapolisen.
Onsdag 921209 träffar handläggaren kvinnans make på SIV:s kontor.
Handläggaren går igenom apparat för apparat med mannen och för en
diskussion om värdet på varorna vilket slutligen fastställes till 1.000
kronor. Då har erfarenheten om tekniska apparaters låga andrahands-
värde varit klart styrande. Det låga värdet som åsattes resulterade
vidare i att "tillgången" inte påverkade de asylsökandes ekonomiska
bistånd enl LBA. Efter nämnda beslut erbjöds mannen att ta med
kassarna hem. Mannen vägrade att ta apparaterna och krävde att dessa
skulle bäras öppet och synligt av handläggaren från SIV:s kontor till
förläggningsboendet.
Förläggningspersonalen erbjöd sig att göra detta men p.g.a. mannens
övriga uppförande, bl.a. hans vägran att lämna kontorsrummet under
ca 3,5 timmar, var det möjligt att göra först torsdag 921210.
Vid senare samtal med polisen uppger dom att "gods" av den här
typen, med lågt enskilt värde samt delvis svåridentifierbart inte alltid
registreras i polisens datorer så att alla polisdistrikt kan söka och se.
1994/95: JO 1
216
Till remissvaret var fogad en interninformation från SIV:s flykting- och
invandraravdelning — Aktuellt från FIA, nr. 21 92/93 — daterad den 8
januari 1993, till vilken SIV hänvisade. Informationen hade följande
innehåll.
Rätten till tillfälligt logi vid statlig förläggning
De asylsökandes boendeutrymmen är ingen bostad i vanlig mening.
Något hyresförhållande uppstår inte mellan SIV och den asylsökande.
SIV förfogar över utrymmena efter eget bedömande och SIV:s personal
har även rätt att, med beaktande av de asylsökandes personliga integri-
tet, tillträda boendeutrymmena.
Asylsökande kan avhysas från förläggningen efter ansökan hos kro-
nofogdemyndighet, vid behov med omedelbar verkställighet. (Ny blan-
kett bifogas).
In- och utskrivning av asylsökande vid förläggning är en rutin av
endast administrativ natur. Beslut om indragning av dagbidrag får
normalt ej ske genom endast utskrivning utan kräver ett särskilt
myndighetsbeslut.
SIV.s personals rätt att tillträda de asylsökandes boendeutrymmen
Den asylsökandes rätt till bostad regleras i lagen (1988:153) om bistånd
till asylsökande (LBA). Av 8 § framgår att en asylsökande som har fatt
plats på en förläggning har rätt att få tillfälligt logi där. Rätten utgår
automatiskt, utan något ansökningsförfarande, och den varar hela
asylprövningstiden ut. Med vilken rätt de asylsökande närmare förfo-
gar över sina boendeutrymmen är inte helt klart. Några rättsfall som
närmare klarlägger rättsförhållandena finns inte. Det står dock helt
klart att det här inte handlar om någon bostad i vanlig mening, utan
det rör sig om en tillfällig inkvartering, en offentligrättslig kostnadsfri
förmån. Även om SIV hyr vanliga lägenheter av en fastighetsägare blir
de genom avtalet endast del i en anläggning vilken SIV är skyldig att
driva (eller ha huvudansvaret för) enligt offentligrättsliga regler. Ett
hyresförhållande förutsätter ett civilrättsligt avtal mellan hyresgäst och
hyresvärd och något hyresförhållande uppstår därför aldrig mellan SIV
och den asylsökande, inte ens om han betalar skälig ersättning härför i
enlighet med 8a § LBA.
Det är alltså SIV som efter eget bedömande förfogar över alla rum
och lägenheter vid en förläggning. Den asylsökande får därför finna sig
i att vid utrymmesbrist m.m. anvisas annan plats och kan aldrig hävda
någon besittningsrätt eller dispositionsrätt till sitt rum/sin lägenhet.
SIV är ej heller bunden av de begränsningar i rätten att tillträda en
lägenhet som gäller i hyresförhållanden enligt 12 kap 26 § jordabalken
(med i huvudsak tillträde endast vid akuta tillsyns- och förbättringsar-
beten, flyttningsbesiktning m.m.) utan har i egenskap av anläggningens
huvudman, rätt att tillträda alla utrymmen.
En förläggning är alltså en institution och SIV disponerar över sina
förläggningsplatser i stort sett på samma sätt som exempelvis landsting-
en över sina sängplatser. Jämförelsen får emellertid inte överdrivas.
Det finns en viss osäkerhet så länge några domstolar inte prövat
frågan. Naturligtvis går man heller inte in i privata boendeutrymmen
hur som helst. Allt tillträde måste ske med respekt för de asylsökandes
hemfrid och personliga integritet. Deras medverkan bör därför alltid
eftersträvas. Något befattande med deras tillhörigheter får självfallet ej
heller ske, såvida det inte handlar om kvarlämnade ägodelar, omhän-
dertagande efter samtycke eller för att förhindra att ägodelar förkom-
mer eller skadas.
1994/95: JO 1
217
I sitt remissvar anförde SIV avslutningsvis att verket, mot bakgrund av
nyss återgivna instruktioner, instruerat berörd personal om gällande
rätt på området och att detta skett innan Hasse Jonsson genom sin
anmälan till JO Sst verkets uppmärksamhet vid den missuppfattning
som tidigare uppenbarligen rått vid förläggningen i Olofefors.
Hasse J. kommenterade remissvaret.
Bedömning
Ärendet har aktualiserat frågan om SIV:s förläggningspersonals tillträ-
de till en asylsökandes boendeutrymmen på sätt som skett i här
aktuellt fall står i strid mot grundlagsbestämmelsen i regeringsformen
(RF) 2 kap. 6 §. Detta stadgande skyddar envar medborgare gentemot
det allmänna mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång. Skyddet är
inte absolut, utan kan jämlikt RF 2 kap. 12 § begränsas genom
bestämmelse i lag eller, efter bemyndigande i lag, genom annan
författning i vissa särskilt angivna fall. Sådan begränsning får dock,
enligt samma lagrum, göras endast för att tillgodose ändamål som är
godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen Sr aldrig gå
utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som
föranlett den. Enligt RF 2 kap. 20 § är utlänning här i riket likställd
med svensk medborgare i fråga om bl.a. skydd mot husrannsakan och
liknande intrång, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag.
Exempel på av rättsordningen godtagen inskränkning i skyddet av
medborgarna gentemot det allmänna är bestämmelserna i 28 kap.
rättegångsbalken (RB), som ger domstol, åklagare, undersökningsledare
samt — undantagsvis — polisman rätt att under vissa förutsättningar
förordna om husrannsakan som ett led i brottsutredning. Det finns
ingen liknande reglering som ger SIV:s förläggningspersonal rätt att
förordna om att tillgripa sådana metoder gentemot asylsökande. För-
läggningspersonalen får således i sitt arbete inte tillgripa husrannsakan
gentemot de asylsökande, eftersom lagstöd saknas för en sådan åtgärd.
Det saknar härvidlag betydelse om förläggningspersonal — som i detta
fall — varit i kontakt med polismyndighet och av allt att döma ansett
sig ha fått stöd för åtgärden. Avgörande för bedömningen i detta
ärende blir därmed om förläggningspersonalens tillträde till den asylsö-
kandes bostad i här aktuellt fall är att anse som husrannsakan i den
mening som begreppet har i RF 2 kap. 6 §.
Med husrannsakan förstås enligt förarbetena till nyss nämnda grund-
lagsstadgande varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum
eller slutet förvaringsställe, oavsett syftet med undersökningen (prop.
1973:90 s. 246). I 28 kap. 1 § RB förekommer samma terminologi,
nämligen att husrannsakan må företas i hus, rum eller slutet förvar-
ingsställe. Enligt förarbetena till rättegångsbalken förstås med begrep-
pet hus inte endast bostadshus utan även andra byggnader, såsom
ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker, magasin, och med begreppet
rum även kontors- och lagerlokaler, hytter och rum å fartyg (NJA II
1943 s. 369). Enligt min mening bör med begreppet rum även förstås
1994/95: JO 1
218
rum som i hotell, pensionat eller härbärgen är upplåtna åt gäster. Som
slutet förvaringsställe bör enligt tidigare nämnda förarbeten betraktas,
t.ex. en stängd bil samt kassafack i bank.
Frågan blir då om den asylsökandes boendeutrymmen på en förlägg-
ning omfattas av något av begreppen hus, rum eller slutet förvarings-
ställe.
I lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. finns bestämmel-
ser om rätt till bistånd åt en utlänning som söker uppehållstillstånd
här i landet och som vistas här under den tid ansökan prövas. Enligt
7 § nämnda lag lämnas bistånd i form av bl.a. kostnadsfri bostad.
Utlänningen skall enligt förarbetena ha rätt till tillfälligt logi antingen
på en statlig förläggning eller, om plats anvisats i en kommun, i en
genomgångsbostad i kommunen. Om det saknas sådana bostäder eller
det annars finns synnerliga skäl, skall dock stöd kunna ges också för
annat boende. Vare sig utlänningen inkvarteras på någon förläggning
eller i en kommunal genomgångsbostad, eller undantagsvis på annat
sätt, är det alltså fråga om en tillfällig bostad som utlänningen skall ha
rätt att disponera under den tid som hans ansökan om uppehållstill-
stånd prövas (prop. 1987/88:80 s. 22). Den närmare innebörden av
denna dispositionsrätt är inte reglerad i lag eller annan författning. Det
kan dock konstateras att jordabalkens regler om nyttjanderätt och hyra
inte är tillämpliga. Utlänningen har därför bl.a. inget besittningsskydd
med avseende på själva bostaden.
Enligt min uppfattning kan det inte råda någon tvekan om att
förläggningspersonalens åtgärder för genomsökande av de aktuella bo-
endeutrymmena är att anse som husrannsakan i RF:s mening. Denna
bedömning förändras inte av att boendeutrymmena inte utgör någon
bostad i vanlig mening eller att något hyresförhållande inte föreligger
mellan SIV och den asylsökande. SlV:s personal och då framför allt
förläggningschefen Harry Tägtlund handlade således felaktigt och för-
tjänar allvarlig kritik härför. Jag har förståelse för Harry Tägtlunds
ambition att försöka motverka olika former av tillgreppsbrott i förlägg-
ningens närområde. Åtgärder i detta syfte måste dock självfallet ha stöd
i gällande rätt.
Som framgått anser jag att SfV:s personal inte har någon ovillkorlig
rätt att bereda sig tillträde till de asylsökandes boendeutrymmen på en
förläggning. SIV:s tidigare nämnda interninformation är på denna
punkt om inte direkt felaktig så i vart fall ofullständig. Jag förutsätter
att SIV med beaktande av vad jag anfört här kompletterar informatio-
nen i aktuellt avseende.
(Dnr 599-1993)
1 ett beslut den 5 oktober 1993 anförde JO Pennlöv följande.
1994/95:JO1
219
Anmälan
1994/95: JO 1
Jörgen Frisk har klagat på att SIV i ett ärende rörande uppehållstill-
stånd m.m. för iranske medborgaren S.F., för vilken han förordnats
som offentligt biträde, inte på ett klargörande sätt motiverat ett avslags-
beslut den 29 januari 1993. Han har därvid anfört följande.
S.F. reste in i Sverige den 20 september 1991 och ansökte därefter om
asyl alternativt uppehållstillstånd i Sverige. SIV avslog dock hans
begäran i beslut 1992-02-19. Detta beslut fastställdes sedermera av
Utlänningsnämnden 1992-12-16. Under hösten 1992 visade S. intresse
för den kristna läran varför han regelbundet började besöka Pingstkyr-
kan i Skellefteå. Under dessa regelbundna besök i Pingstkyrkan väck-
tes hans tro på att den kristna läran var den enda riktiga läran varför
han beslutade sig för att konvertera från den islamska till den kristna
läran. Att S. är trovärdig i denna ståndpunkt bekräftades av Pingstkyr-
kans två pastorer. Med hänsyn till att dessa nya omständigheter visat
sig i ärendet inskickade jag ny ansökan om asyl alternativt uppehålls-
tillstånd för min huvudmans räkning till SIV. I denna nya ansökan
åberopade jag två skriftliga intyg från Pingstkyrkan i Skellefteå. Av
dessa intyg som är undertecknade av Pingstkyrkans två pastorer fram-
går det med tydlighet att de bedömer S:s nya trosuppfattning som
mycket seriös. Jag bilägger även en skrivelse från prof Jan Hjärpe som
är islamexpert. Av denna skrivelse framgår det med tydlighet att den
som konverterat mot koranen gör sig skyldig till religionsbrott och att
man därefter betraktas som fiende till konstitutionen, regimen och
religionen. Man bedöms således som en förrädare. Av prof Hjärpes
skrivelse framgår det också att de som konverterat inte har någon
laglig rätt överhuvudtaget eftersom han anses ha ställt sig utanför
samhället.
— — — Trots att jag för min huvudmans räkning lyckats visa på
dels att S:s konvertering till den kristna läran är seriös och dels att
detta leder till allvarliga trakasserier i S:s hemland Iran om han tvingas
tillbaka dit, så har Invandrarverket avslagit hans ansökan utan att
motivera sina skäl för detta. Av Invandrarverkets domskäl framgår det
endast att de nya åberopade omständigheterna ej utgör tillräckliga skäl
för att sökanden skall ha rätt till asyl. Enligt min bedömning är detta
fråga om ett brott mot förvaltningslagen 20 § om vilka krav som ställs
på ett besluts motivering. Att Invandrarverket inte bemödar sig om att
motivera skälen för sitt beslut är ju särskilt upprörande i detta fall då
den asylsökande påstår att hans liv är i fara om han inte beviljas asyl
alternativt uppehållstillstånd i Sverige. — — —
Till sin anmälan har Jörgen Frisk fogat bl.a. det aktuella beslutet. I
beslutet har SIV redogjort för innehållet i tillämpligt lagrum i utlän-
ningslagen (1989:529). Under rubriken "Skälen för besluten" har SIV
anfört följande.
— — — Nya åberopade omständigheter utgör ej tillräckliga skäl för att
sökanden skall ha rätt till asyl. Inte heller finns synnerliga skäl av
humanitär art för att bevilja sökanden uppehållstillstånd.
Ansökan skall följaktligen avslås.
I ärendet har dessutom inkommit en skrift från Håkan Olsson, vice
ordförande i Skellefteå Filadeifiaförsamling.
220
Utredning
1994/95 :JO 1
Sedan ärendet remitterats till SIV har generaldirektören Berit Rollén
anfört huvudsakligen följande.
— — — Frågan om uppehållstillstånd för F. har tidigare prövats av
Invandrarverket och Utlänningsnämnden. — — —
Den som ger in en ny ansökan skali anföra nya skäl, dvs. skäl som
inte har prövats i tidigare beslut, av sådan betydelse att de kan leda till
en omprövning. I detta ärende har Invandrarverket bedömt att de där
framlagda nya omständigheterna inte föranlett verket att ompröva sina
tidigare beslut. Enligt verkets mening framgår detta klart av "skälen
för beslutet".
Avslutningsvis vill Invandrarverket framhålla att en ny ansökan
skall prövas skyndsamt. Det kan därför inte ställas samma krav på
utförliga motiveringar som på andra mindre brådskande beslut, jfr 20
§ 4. förvaltningslagen (1986:223). I 20 § sista stycket öppnas f.ö.
möjlighet att begära att den beslutande myndigheten om möjligt upply-
ser om skälen i efterhand. En sådan begäran har inte kommit in till
Invandrarverket.
Jörgen Frisk har beretts tillfälle att yttra sig över remissvaret men inte
hörts av.
Bedömning
Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende innehålla de skäl som bestämt utgången, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon enskild. I bestämmelsens andra
stycke anges vissa undantag från denna motiveringsskyldighet. Skälen
för ett beslut får utelämnas helt eller delvis bl.a. om ärendet är så
brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.
Vid prövningen av det aktuella ärendet har SIV haft att tillämpa
2 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen. Enligt den bestämmelsen får
en ny ansökan om uppehållstillstånd från utlänning som enligt laga-
kraftvunnet beslut skall avvisas, bifallas bara om ansökan grundar sig
på omständighet som inte prövats förut i ärendet om hans avvisning
och om utlänningen har rätt till asyl här eller det annars finns
synnerliga skäl av humanitär art.
Bestämmelsen i förvaltningslagen anger inte hur omfattande eller
långtgående motiveringen bör vara. Formuleringen av lagtexten har
ansetts markera att anspråken på motiveringens innehåll inte får ställas
för högt. Det är de omständigheter som varit avgörande för myndighe-
tens beslut som skall redovisas, d.v.s "de springande punkterna" (jfr
prop. 1971:30 s. 493 och Hellners — Malmqvist, Nya förvaltningslagen,
tredje upplagan s. 240). SIV:s beslut i frågor rörande asyl och uppe-
hållstillstånd grundas på diskretionära överväganden. Det ger naturligt-
vis upphov till särskilda problem att motivera sådana beslut. Svårighe-
ten ligger främst i att för sökanden på ett någorlunda kortfattat och
meningsfullt sätt förklara hur myndigheten resonerat. Även med beak-
tande av de här berörda svårigheterna är det naturligtvis önskvärt att
221
sökanden orienteras inte bara om att myndigheten inte funnit de
åberopade skälen tillräckligt bärande utan också varför. Mot bakgrund
härav anser jag det aktuella beslutet vara knapphändigt motiverat.
Jag är medveten om att kraven på SIV:s beslutsmotiveringar i
ärenden av aktuellt slag påverkas av den stora ärendemängd SIV har
att handlägga. Till detta kommer att beslut med anledning av ny
ansökan om asyl eller uppehållstillstånd bör meddelas skyndsamt. Som
SIV anfört i remissvaret kan därför inte samma krav ställas på utförliga
motiveringar i sådana beslut som i beslut rörande mindre brådskande
frågor. Vissa minimikrav på beslutsmotiveringarna måste dock ställas.
Mot bakgrund av de omständigheter som S.F. åberopat till stöd för den
nya ansökan om asyl har SIV enligt min mening inte i förevarande fall
uppfyllt dessa krav.
(Dnr 1184-1993)
I ett beslut den 9 december 1993 anförde JO Pennlöv följande.
Bakgrund
SIV avslog den 15 juli 1991 ansökningar om bl.a. uppehållstillstånd
och arbetstillstånd för Dan, Carmina och Anca T., samtliga medborga-
re i Rumänien, och förordnade om avvisning av familjen. Den 5
oktober 1992 avslog Utlänningsnämnden familjens överklagande av
SIV:s beslut. SIV avslog därefter den 30 oktober samma år Dan,
Carmina och Anca T:s ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap.
5 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529), UtlL, samt lämnade
familjens yrkande om inhibition utan åtgärd. Den 5 november 1992
beslutade SIV emellertid — med anledning av att familjen på nytt
ansökt om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL och
samtidigt yrkat inhibition — att tills vidare inställa verkställigheten av
avvisningsbeslutet i avvaktan på yttrande från förtroendeläkare. Den 17
februari 1993 beslutade SIV att avslå föreliggande ansökningar om
uppehållstillstånd och erinrade i beslutet om att tidigare förordnande
om inhibition därmed upphörde att gälla. Detta beslut fattades av
avdelningschefen Björn O Eriksson och kontrasignerades av avdel-
ningsdirektören Rigmor Långström. Den 22 februari 1993 verkställdes
beslutet om avvisning av Carmina och Anca T. Till SIV inkom två
dagar senare, den 24 februari, nya ansökningar om uppehållstillstånd
enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL samt begäran om inhibition. SIV
beslutade samma dag att inte inställa verkställigheten avseende Dan T.
Beslutet fattades av Rigmor Långström och kontrasignerades av före-
draganden Kristina Johnsson. Dagen därpå, den 25 februari, verkställ-
des avvisningsbeslutet avseende Dan T. Den 26 februari 1993 beslutade
SIV att avslå de nya ansökningarna om uppehållstillstånd för Dan,
Carmina och Anca T. SIV angav i sitt beslut att ansökan från Dan T.
avsåg uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL, medan
1994/95: JO 1
222
ansökningarna om uppehållstillstånd för Carmina och Anca T., mot
bakgrund av redan vid ansökningstillfället verkställd avvisning, av
verket uppfattades som ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap.
2 § och 2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL. Beslutet fattades av Rigmor
Långström och kontrasignerades av Kristina Johnsson.
Sedan familjen därefter på nytt ansökt om uppehållstillstånd bevilja-
de SIV den 8 april 1993 Dan, Carmina och Anca T. permanent
uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 2
UtlL.
Anmälan
Tryggve Emstedt har framfört klagomål mot Rigmor Långström och
har ifrågasatt om det vid hennes befattning med inhibitionsfrågan den
24 februari 1993 och med frågorna om uppehållstillstånd för Dan,
Carmina och Anca T. den 26 februari samma år, förelegat tvåinstansjäv
alternativt jäv på grund av att det eljest funnits omständighet som varit
ägnad att rubba förtroendet för Rigmor Långströms opartiskhet.
Utredning
Ärendet har remitterats till SIV för yttrande. I sitt svar har SIV
hänvisat till ett beslut i ett annat ärende, där verket — efter det att ny
ansökan gjorts — behandlat samma fråga som i föreliggande ärende.
Av detta beslut framgår bl.a. följande.
Utlänningslagen (1989:529) ger vare sig i lagtexten eller förarbetena
några föreskrifter eller rekommendationer om hur en ny ansökan
processuellt skall hanteras; doktrinen har inte heller sysslat med den
aspekten på institutet.
Ny ansökan är visserligen i juridisk mening att jämställa med en
ansökan om resning, men den liknar — om man ser till syfte och
effekt — även institutet omprövning som ju öppnar en möjlighet för
en myndighet att efter ett överklagande eller annars när anledning ges
att — under en viss förutsättning som här saknar intresse — ändra ett
tidigare beslut om det är "oriktigt" (27 § förvaltningslagen). Varken
förarbetena eller kommentarerna till 7 kap. 10 § utlänningslagen tar
upp frågan hur en omprövningssituation skall hanteras processuellt,
dvs. hur ett tidigare beslut förhåller sig till ett senare i t.ex. jävshänse-
ende. Kan det sålunda och med fog hävdas att den som deltagit i ett
tidigare beslut är förhindrad att delta i ett senare beslut som föranleds
av ett ifrågasättande av det förras riktighet ("tvåinstansjäv")? I kom-
mentaren till 27 § förvaltningslagen däremot tas klart och entydigt
ställning; där sägs det nämligen att det står bäst i överensstämmelse
med lagstiftarens intentioner att man "om möjligt" har samma besluts-
fattare vid omprövningstillfället som när det ifrågasatta beslutet togs
(Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 3:e uppl., s. 345).
Omprövningsinstitutet är primärt processekonomiskt betingat. Att
samma person gör bedömningarna i anledning av en uppkommen
fråga om omprövning är naturligtvis att föredra från den synpunkten;
dyrbar inläsningstid kan då sparas.
Den bild av den nu aktuella processuella frågan som omprövnings-
reglerna förmedlar, blir dock något mindre entydig om jämförelsen
1994/95: JO 1
223
vidgas till att gälla även inhibitionsaspekten. Enligt förvaltningslagen
är det endast den överprövande instansen som har behörighet att
meddela inhibition, d.v.s. att t.ex. inställa en i och för sig formellt
korrekt verkställighet. Den behörigheten ger emellertid utlänningsla-
gen också åt invandrarverket, som alltså kan inhibera sina egna beslut.
Men när verket prövar inhibitionsffågan förutsätts "i största möjliga
utsträckning" det ha organiserat sin verksamhet så att "inhibitionsfrå-
gan kan prövas av någon annan person än den som fattade avvisnings-
beslutet" (prop. 1988/89:86 s. 126 n). Det kan — med detta uttalande
som utgångspunkt — sägas att om den beslutsfattare som förordnade
om avvisning inte "bör" pröva ett yrkande om inhibition, så bör inte
heller den som avslagit en ansökan om uppehållstillstånd senare pröva
en ny ansökan från samma person.
Av den nu gjorda analysen kan i varje fail den slutsatsen dras att
deltagande i ett beslut som vunnit laga kraft (efter överklagande eller
på annat sätt) inte formellt diskvalificerar från medverkan vid en
senare prövning i anledning av ny ansökan. Skall den frågan diskute-
ras så får det alltså bli i andra termer än jäv, därvid såväl processeko-
nomiska som rena lämplighetsaspekter bör vägas in. När invandrarver-
ket gör denna vägning kan verket knappast bortse från att en ny
ansökan skall "handläggas snabbt" (prop. s. 120; snabbheten i hand-
läggningen är obestridligen en funktion av beslutsfattarens/föredragan-
dens kännedom om ärendet. Invandrarverket, som också noterar att
den omständigheten att en avvikande uppfattning ifråga om prövnings-
tillstånd enligt rättegångsbalken inte anses utesluta dissidenten från att
delta i avgörandet av huvudsaken, finner alltså, sammanfattningsvis att
den omständigheten att en beslutsfattare/föredragan de som uppträder i
den egenskapen både i grundbeslut och vid avgörandet av den eller de
nya ansökningar som därefter görs, inte kan anses vara "jävig".
1994/95:JO1
Tryggve Emstedt har inkommit med erinringar mot SIV:s remissvar.
Rättslig reglering
I 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223), FL, finns bestämmelser
om jäv. 1 11 § första stycket anges under punkterna 1—4 vissa
preciserade situationer, när den som skall handlägga ett ärende är
jävig. En sådan situation är om ärendet har väckts hos myndigheten
genom överklagande eller underställning av en annan myndighets
beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han
tidigare hos den andra myndigheten deltagit i den slutliga handlägg-
ningen av ett ärende som rör saken (punkt 3). I punkt 5 finns en
allmänt avfattad bestämmelse, vilken avser vissa speciella situationer
som inte täcks av övriga jävsgrunder (grannlagenhets- eller delikatess-
jäv). Den som skall handlägga ett ärende är enligt denna punkt jävig,
om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba
förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Enligt 11 § andra stycket FL
bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar
betydelse. Den typ av ärenden som åsyftas med undantagsbestämmel-
sen är sådana som inte kräver några överväganden av den art att fråga
om partiskhet eller opartiskhet kan uppkomma. I 12 § första stycket
FL föreskrivs bl.a. att den som är jävig inte får handlägga ärendet.
224
Bedömning
1994/95:JO1
För att jäv enligt FL över huvud taget skall kunna föreligga krävs, som
anges i inledningen av 11 § första stycket, att en person skall handläg-
ga ett ärende. Med detta avses att en person tar sådan befattning med
ett ärende att det kan tänkas inverka på ärendets utgång. Personkatego-
rier som omfattas av jävsbestämmelserna är, mot bakgrund av det
sagda, bl.a. beslutsfattare och föredragande.
För tillämpning av jävsbestämmelsen i 11 § första stycket 3 FL krävs
att tvåinstansjäv i egentlig mening föreligger, dvs. det är endast fall av
verklig instanssubordination som grundar jäv enligt denna punkt.
Eftersom Rigmor Långström endast handlagt ärenden i en instans kan
denna jävsbestämmelse aldrig bli aktuell. Frågan blir i stället om
Rigmor Långströms handläggning av inhibitionsfrågan den 24 februari
1993 och frågorna om uppehållstillstånd, som utmynnade i beslut den
26 februari 1993, grundat delikatessjäv.
Såsom SIV har anfört i sitt yttrande ovan ger UtlL Invandrarverket
behörighet att inhibera sina egna beslut. 1 förarbetena till lagen (prop.
1988/89:86 s. 126) anfördes att denna konstruktion av inhibitions-
prövning i och för sig torde vara relativt ovanlig i svensk rätt men att
den inte kunde anses strida mot några grundläggande rättsprinciper.
Enligt nyss nämnda propositionsuttalande räknade föredragande depar-
tementschef med att SIV i största möjliga utsträckning skulle komma
att organisera verksamheten så att inhibitionsfrågan kunde prövas av
någon annan person än den som fattade avvisningsbeslutet. Därmed
ansåg departementschefen att alla hinder av rättssäkerhetskaraktär eller
av principiell natur borde vara undanröjda. Mot bakgrund av dessa
uttalanden i förarbetena till UtlL samt då det från SIV:s sida inte gjorts
gällande att det förelegat hinder för någon annan person att fatta beslut
i inhibitionsfrågan, anser jag att Rigmor Långström inte borde ha tagit
befattning med den fråga som utmynnade i beslutet den 24 februari
1993 att inte inställa verkställigheten avseende Dan T. Det finns
emellertid inte grund för att hävda att Rigmor Långström varit jävig.
Härefter övergår jag till att kommentera möjligheten att i vissa
särskilda fell bifalla en ny ansökan om uppehållstillstånd, trots att
lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.
Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL gäller följande. Om en
utlänning skall avvisas eller utvisas enligt beslut som har vunnit laga
kraft får en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara
om ansökan grundar sig på omständigheter som inte prövats förut i
ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1) utlänningen har
rätt till asyl här, eller 2) det annars finns synnerliga skäl av humanitär
art.
Bestämmelsen i 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL infördes i samband
med ikraftträdandet av nu gällande utlänningslag. Eftersom det tidigare
handläggningssystemet erbjöd i det närmaste obegränsade möjligheter
att få ett ärende prövat på nytt, blev handläggningstiderna långa, vilket
skapade rättsosäkerhet. Detta system gavs därför inte någon motsvarig-
het i den nya utlänningslagen. Behovet av regler som gjorde det
225
15 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
möjligt att ändra ett verkställbart avlägsnandebeslut om nya omständig-
heter kom fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet
skulle äventyras om beslutet verkställdes, fanns dock kvar (prop.
1988/89:86 s. 114). 1 den nya lagen infördes därför regler för att i vissa
fall möjliggöra prövning av en ny ansökan om uppehållstillstånd,
medan utlänningen är kvar i landet och trots att det föreligger ett
lagakraftvunnet, verkställbart beslut om avlägsnande. Regler om inhi-
bition i dessa fall infördes. Möjligheterna till bifall begränsades emel-
lertid avsevärt. Endast när verkställigheten skulle kunna antas leda till
ett helt oönskat resultat och obotlig skada skall ändring och inhibition
bli aktuell (prop. 1988/89:86 s. 119).
1 förarbetena till nu gällande utlänningslag påpekas att det är särskilt
viktigt att en ny ansökan kan handläggas snabbt (prop. 1988/89:86 s.
120).
Som angetts ovan gäller alltså enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL
mycket stränga krav för att en utlänning, som enligt lagakraftvunnet
beslut skall avvisas eller utvisas ur riket, skall kunna fa bifall till en ny
ansökan om uppehållstillstånd. Ett ovillkorligt krav är bl.a. att ansö-
kan skall grunda sig på omständigheter som inte prövats tidigare i
ärendet. Detta innebär — vilket SIV också anfört i sitt yttrande hit —
att en ny ansökan enligt 2 kap. 5 § tredje stycket kan jämställas med
en ansökan om resning, men att bestämmelsen även företer vissa
likheter med institutet omprövning. 1 utlänningslagen finns också en
särskild bestämmelse om omprövning av SIV:s beslut. I 7 kap. 10 §
första stycket föreskrivs att om SIV finner att ett beslut som verket
meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter
eller av någon annan anledning, verket skall ändra beslutet om det
inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. För
de fall som inte omfattas av utlänningslagens särreglering gäller om-
prövningsreglerna i 27 § FL.
Vem som bör — alternativt inte bör — pröva en ny ansökan enligt 2
kap. 5 § tredje stycket UtlL behandlas varken i lagen eller dess
förarbeten. Frågan synes inte heller ha diskuterats i den juridiska
litteraturen. Mot bakgrund av syftet med bestämmelsen — nämligen att
efter ansökan möjliggöra ändring av ett verkställbart avlägsnandebeslut,
om nya omständigheter kommer fram som visar att utlänningens liv,
hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställs — samt i
analogi med vad som ovan anförts beträffande inhibitionsfrågan, ligger
det dock närmast till hands att anse att handläggningen som huvudre-
gel och i den mån det rent praktiskt är möjligt bör handhas av annan
person än den som tidigare handlagt ärendet. För den angivna stånd-
punkten talar även det förhållandet att en ny ansökan enligt 2 kap. 5 §
tredje stycket UtlL kan jämställas med en ansökan om resning. Argu-
ment om snabbhet i handläggningen samt god processekonomi i övrigt
gör sig mot denna bakgrund mindre gällande.
Med anledning av det anförda och då det från SIV:s sida inte heller
här gjorts gällande att det förelegat hinder för någon annan person att
fatta beslut i ärendet anser jag att Rigmor Långström inte borde ha
1994/95:JO1
226
tagit befattning med den fråga avseende Dan T. som utmynnade i
beslut den 26 februari 1993. Det finns emellertid inte heller beträffan-
de detta beslut grund för att hävda att hon varit jävig.
När det därefter gäller SIV:s beslut den 26 februari 1993 avseende
Carmina och Anca T:s ansökningar om uppehållstillstånd är följande
att anföra. De nyss nämnda ansökningarna uppfattades av SIV som
ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 2 § och 2 kap. 4 §
första stycket 2 UtlL och inte, vilket angavs i den till SIV ingivna
skrivelsen varigenom ärendena anhängiggjordes, som ansökningar en-
ligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL. Detta innebär att ansökningarna
behandlades som om Carmina och Anca T. ansökte om uppehållstill-
stånd från utlandet och inte från Sverige. Detta måste anses vara
korrekt, eftersom beslutet om avvisning av Carmina och Anca T.
verkställts före det att de ansökningar om uppehållstillstånd som låg
till grund för beslutet den 26 februari 1993 kommit in till SIV.
Vid bedömningen av frågan huruvida jäv kan anses föreligga i en
situation som denna är enligt min mening följande att beakta. Här
föreligger inte samma skyddsintressen som vid en prövning enligt
2 kap. 5 § tredje stycket UtlL. En utlänning har dessutom i nu
aktuellt fall alltid möjlighet att, utan några begränsningar som följer av
kravet på nya omständigheter, hos SIV förnya sin ansökan om uppe-
hållstillstånd. Å andra sidan är den fråga som skall prövas densamma,
nämligen huruvida utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd här i
landet. Enbart den omständigheten att samma tjänsteman på nytt
deltar i prövningen av ett sådant ärende grundar emellertid inte jäv.
Inte heller finns normalt sett anledning att hävda att en sådan förnyad
medverkan skulle vara olämplig.
Mot bakgrund av det anförda finner jag att det inte finns skäl att
rikta kritik mot att Rigmor Långström tog befattning med de ärenden
angående uppehållstillstånd för Carmina och Anca T., som utmynnade
i beslut den 26 februari 1993 avseende dessa.
Kritik mot en polismyndighet för underlåtenhet att i
ett ärende om verkställighet av avvisningsbeslut
dokumentera ett anonymt tips. Vidare frågor om
beslut om verkställighet till visst land och sättet att
utföra ett bevakningsuppdrag
(Dnr 1770-1993)
I ett beslut den 20 maj 1994 anförde JO Pennlöv bl.a. följande.
Bakgrund
Syskonen A.J. och A.J. ansökte om asyl i Sverige. De uppgav därvid
att de varit bosatta i Libanon och att de var statslösa. Statens invand-
rarverk avslog syskonens ansökningar om asyl den 28 januari 1992 och
förordnade om avvisning till Libanon. Den 28 juli avslog Utlännings-
nämnden syskonens överklaganden av Invandrarverkets beslut. Sysko-
nen togs i förvar av Polismyndigheten i Stockholm, som skulle verk-
1994/95:JO1
227
ställa avvisningsbesluten, den 26 oktober 1992. Syskonen saknade
identitetshandlingar och frågan om deras identitet bedömdes som
oklar. Under utredningen av verkställighetsärendet framkom omstän-
digheter som enligt polismyndighetens bedömning tydde på att sysko-
nen kommer från Syrien. Sedan polismyndigheten begärt ytterligare
besked från Invandrarverket angående verkställigheten enligt 8 kap.
13 § utlänningslagen (1989:529) — UtlL — beslutade Invandrarverket
den 8 april 1993 att verkställighet skall ske till Libanon eller annat
lämpligt land, t.ex. Syrien. Efter ytterligare utredning fördes syskonen
den 2 maj 1993 till Syrien under bevakning för verkställighet av
avvisningsbesluten. På flygplatsen i Damaskus förhandlade bevaknings-
personalen med den syriska polisen för att syskonen skulle tas emot i
landet, trots att de saknade identitetshandlingar. Syskonen överlämna-
des till de syriska myndigheterna på flyplatsen. Efter ytterligare för-
handlingar fick bevakningspersonalen besked om att syskonen inte
skulle släppas in i landet. Den 4 maj reste bevakningspersonalen och
syskonen tillbaka till Sverige.
Anmälan
I en anmälan till JO har Anita Dorazio begärt att JO granskar
polismyndighetens handläggning av ärendena rörande syskonen J. Hon
har i anmälan framfört kritiska synpunkter bl.a. på att polismyndighe-
ten företagit "förhandlingresa" med syskonen till Syrien. Vidare har
hon hävdat att syskonen utsatts för trakasserier av bevakningspersona-
len under resan från Syrien.
Utredning
Sedan polismyndighetens och Invandrarverkets akter rörande syskonen
J. lånats in och genomgåtts har ärendet remitterats till Polismyndighe-
ten i Stockholm och Invandrarverket.
Polismyndigheten har anmodats att yttra sig enligt en promemoria
med följande innehåll.
I. Enligt anteckningar i polismyndighetens handlingar har polisen
under utredningen av verkställigheten mottagit uppgifter från anonym
person om att syskonen skulle komma från en viss ort i Syrien. Detta
föranledde polisen att underrätta Invandrarverket om att hinder för
verkställighet till Libanon förelåg och begära besked om verkställighet
kan göras till Syrien. — — —
De anonyma uppgifterna har inte dokumenterats i polismyndighe-
tens akt. Att uppgifterna kommit in framgår endast av polismyndighe-
tens underrättelse till Invandrarverket. Det framgår t.ex. inte huruvida
det rör sig om skriftliga eller muntliga uppgifter. Mot bakgrund av det
anförda bör polismyndigheten anmodas att yttra sig om anledningen
till att uppgifterna inte har dokumenterats eller på annat sätt tillförts
akten.
II. Polisen åkte till Syrien med syskonen J. den 2 maj 1993 för att
verkställa avvisningsbesluten. Vid ankomsten till Syrien lämnade be-
vakningspersonalen syskonen i transithallen på flygplatsen. Bevak-
1994/95: JO 1
228
ningspersonalen återsåg syskonen först i samband med återresan till
Sverige den 4 maj. Syskonen överlämnades således till de syriska
myndigheterna innan bevakningsuppdraget var avslutat. Polismyndig-
heten bör anmodas att yttra sig om detta. Vidare bör polismyndigheten
yttra sig om vilka ställningstaganden som legat till grund för beslutet
att företa verkställighetsresa till Syrien, trots osäkerheten om huruvida
Syrien är syskonen J:s hemland.
Ill. Polismyndigheten bör slutligen anmodas att yttra sig om vad
anmälaren anfört om bevakningspersonalens uppträdande mot sysko-
nen under resan från Syrien.
I remissvaret har länspolismästaren Sven-Ake Hjälmroth hänvisat till
ett yttrande av polisöverintendenten Gunnar Severin, i vilket denne
lämnat kompletterande upplysningar till ett yttrande från polisinten-
denten Stefan Carp.
Gunnar Severin har anfört följande.
1. Vid samtal med Stefan Carp, kommissarierna Siv Castemark och
Åke Karlsson framkom att det anonyma tips som talats om i handling-
arna mottogs av Siv Castemark. Det inkom per telefon den dag som
Stig Graméus antecknade i sin sammanställning den 28 januari 19931.
Siv Castemark befordrade tipset direkt till Graméus som i sin tur förde
det vidare till Statens Invandrarverk. Tipset som Siv Castemark mottog
bedömer hon som fullt tillförlitligt och hon hade förståelse för att
uppgiftslämnaren ville vara anonym. Normalt dokumenteras och bear-
betas alla tips och förvaras i akter på utlänningsroteln. Det var ett
misstag som kan bero på hög arbetsbelastning som gjorde att tipset inte
dokumenterades.
Utlänningsrotelns personal har tagit del av Justitieombudsmannens
uttalanden om anonyma tips och dokumentation i tidigare ärenden.
Genom stickprovskontroll som gjorts av K-ledningen i utlänningars
akter har detta kunnat konstateras. Jag har därför inte funnit anled-
ning att vidta andra åtgärder än att påminna ledningen för utlännings-
roteln om den praxis som skall gälla.
2. Det finns inga regler som talar om när ett bevakningsuppdrag är
avslutat. I SIV:s cirkulärmeddelande CM 4/84 punkt 7.4 finns anvis-
ningar om hur ett bevakningsuppdrag skall slutföras2. Dessa har bevak-
ningspersonalen följt. När en deporterad ledsagad av bevakare anlän-
der till ett annat land är det mottagande landets egna lagar som gäller.
I praxis anses uppdraget slutfört då den deporterade faktiskt reser in i
landet. 1 andra fall kan uppdraget anses avslutat då myndigheten på
ankomstorten efter förhandling förklarar att inresa tillåts.
I det aktuella fallet fick bevakningspersonalen uppfattning att inresa
fick ske efter förhandling med biträde av tolken Manne Masbjörk
under åberopande av bl a tidigare överlämnat material och att bevak-
ningsuppdraget därmed var avslutat när syskonen överlämnades till
myndigheterna på inreseorten. Det återstod emellertid några formalite-
ter som skulle redas ut. Någonting oförutsett inträffade emellertid som
ledde till att inresa inte tilläts. Vad det var har inte gått att få klarhet i.
Resultatet blev att uppdraget ej kunde verkställas och syskonen J. fick
återvända till Sverige.
1 Enligt en odaterad sammanställning av Stig Graméus kom tipset in den 18
mars 1993.
2 Skall rätteligen vara Rikspolisstyrelsens cirkulärmeddelande.
1994/95: JO 1
229
3. De omständigheter som legat till grund för beslutet att företa
verkställighetsresa var följande.
Syskonen J. har skäl att uppge att de inte kommer från Syrien utan
från Libanon eftersom detta skulle påverka moderns status i Sverige.
Siv Castemark har lång erfarenhet av verkställighetsärenden och har
hållit många förhör genom tolk med utlänningar från Libanon och
Syrien. Hon anser sig kunna bedöma om en utlänning talar libanesiska
eller ej. I detta ärende var hennes uppfattning att syskonen inte kom
från Libanon utan från Syrien eftersom de talade en dialekt som talas
där. Ytterligare omständigheter stärkte hennes misstankar att syskonen
inte var från Libanon, t ex bristande lokalkunskap om Libanon samt
det anonyma telefonsamtalet.
Tolken Manne Masbjörk, som är född i Syrien, var efter förhör
också av den uppfattningen att syskonen var från Syrien.
Uppgifterna från ambassaden, liksom även Invandrarverkets stånd-
punkt styrkte polisens bedömning av att Syrien var syskonens hem-
land.
Sammantaget ansåg polisen därför att omständigheterna utgjorde
tillräcklig grund för beslutet om verkställighet till Syrien.
Min uppfattning är att det fanns viss tveksamhet men jag har
förståelse för att verkstäilighetsresan företogs. Saknas identitetshand-
lingar kan man aldrig vara säker på att verkställigheten lyckas. Mycket
beror på hur polisen på inreseorten bedömer ärendet. Det är omöjligt
att i förväg få garantier om att inresa kommer att tillåtas. Trots detta
måste försök göras att på inreseorten genom förhandling övertyga
myndigheterna om beslutets riktighet i ärenden av liknande slag.
Stefan Carp, som har handlagt syskonen J:s ärende och deltagit i resan
till Syrien, har i sitt yttrande bl.a. redogjort för polismyndighetens
utredning i ärendet före resan till Syrien. Han har därvid tagit upp
polismyndighetens kontakter med Sveriges ambassad i Damaskus och
med Invandrarverket. Han har vidare tillbakavisat påståendet i anmä-
lan att bevakningspersonalen trakasserat syskonen under resan från
Syrien.
Invandrarverket har anmodats att yttra sig om vilka ställningstagan-
den som legat till grund för beslutet den 8 april 1993, att avvisningsbe-
sluten rörande syskonen J. kan verkställas till Syrien.
I remissvaret har Invandrarverket, överdirektören Per-Erik Nilsson,
hänvisat till ett yttrande från Asylbyrå Ost, som anfört bl.a. följande.
Sedan ett flertal år tillbaka har ett stort antal människor från Mellan-
Östernområdet — företrädesvis Libanon/Syrien — rest in i Sverige och
sökt asyl här. Denna asylkategori brukar ofta själva vilja beteckna sig
som "statslösa", men rubriceras av verket normalt såsom innehavare av
okänt medborgarskap. Stora svårigheter kan uppkomma att praktiskt
verkställa avlägsnandebeslut beträffande dylika. Eftersom personerna i
fråga uppger att de saknar såväl pass som andra identitetshandlingar
har särskilt då libanesiska myndigheter varit ovilliga i många fali att
tillåta återinresa.
Det är dock sedan lång tid ett för verket välkänt faktum att de s k
okända i flertalet fall har ett fixerat medborgarskap och att de med
största sannolikhet är libanesiska eller syriska medborgare. Personerna
har ofta för att öka sina chanser i asylprocessen valt att dölja detta och
även i övrigt vägrat att medverka till att deras rätta identiteter skall
kunna klarläggas. I samband med flertaliga praktiska verkställigheter
1994/95:JO1
230
har det emellertid kunnat bekräftas att aktuella "okända" personer
varit libanesiska eller syriska medborgare. Verkställighet till bl a
Syrien har sålunda kunnat ske utan innehav av identitetshandlingar.
Mot denna bakgrund har inom verket utarbetats vissa normalrutiner
för handläggningen. Bl a uttalas därvid att om verkställighet till
Libanon inte är genomförbar, verkställighet istället kan ske till Syrien
med hänsyn till de nära förbindelserna mellan länderna och då vissa
av de från Sverige avvisade personerna har nära anknytning till Syrien.
I nämnda föreskrifter uttalas dock att verkställighet till Syrien förutsät-
ter att de avvisade samtycker därtill eller att verket meddelar besked
om verkställighet i anslutning till anmält s k verkställighetshinder.
Utifrån vad som sålunda är allmänt känt rörande s k okända fann
verket grundad anledning föreligga att den 8 april 1993 meddela beslut
i verkställighetsärendet och därvid föreskriva att verkställigheten skulle
ske till "Libanon eller till annat land som bedöms som möjligt eller
lämpligt, exempelvis Syrien." Enligt verkets bedömning har det beträf-
fande syskonen J. inte förelegat asyigrundande omständigheter vare sig
gentemot Libanon eller Syrien.
Remissvaren har tillställts Anita Dorazio.
Bedömning
Vad som framkommit genom utredningen ger anledning till följande
uttalanden.
Dokumentationen av det anonyma tipset
I 15 § förvaltningslagen (1986:223) — FL — anges, att uppgifter som
en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha
betydelse för ärendets utgång skall antecknas av myndigheten, om
ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna bestäm-
melse är tillämplig vid polismyndigheternas handläggning av verkstäl-
lighetsärenden enligt UtlL. Dokumentationsskyldigheten innebär att
muntliga uppgifter omgående skall antecknas på handling som hör till
eller förs till ärendet i fråga. Anteckningarna bör i allmänhet dateras
och undertecknas av den tjänsteman som gjort dem. Dokumentations-
skyldigheten syftar bl.a. till att trygga den rätt att få del av uppgifter
som parter har enligt FL. Vidare utgör anteckning om uppgift som
lämnats muntligt ett stöd för de handläggande tjänstemännens minne.
Dokumentationen av muntliga upppgifter är också en nödvändig för-
utsättning för en efterföljande kontroll av JK och JO.
Av utredningen i ärendet framgår att de anonyma uppgifterna har
lämnats muntligt till tjänsteman vid polismyndigheten och att de har
har haft betydelse för ärendets utgång. I polismyndighetens handlingar
kan uppgifterna bara återfinnas i en skrivelse till Invandrarverket och
i en sammanställning av olika åtgärder i ärendet som uppenbarligen
gjorts i efterhand. Detta är inte tillräckligt för att dokumentationsskyl-
digheten skall anses uppfylld. Även mot bakgrund av vad polismyndig-
heten anfört i sitt remissvar är jag kritisk till att uppgifterna inte har
dokumenterats i enlighet med bestämmelsen i 15 § FL.
1994/95:JO1
231
Beslutet om verkställighet till Syrien
Enligt polismyndighetens och Invandrarverkets bedömning var frågan
om syskonen J:s identitet oklar. De saknade passhandlingar och andra
identitetshandlingar. Under utredning av verkställighetsärendena fick
polismyndigheten uppfattningen att syskonens hemland är Syrien. Po-
lismyndigheten ansåg att omständigheterna i ärendena var sådana att
verkställighet till Syrien var möjlig, trots avsaknaden av passhandling-
ar. Invandrarverket delade uppenbarligen den bedömningen.
I frågan om det förelegat tillräckligt stöd för beslutet att verkställa
avvisningen av syskonen till Syrien kan olika bedömningar göras utan
att någon av dem kan sägas vara direkt felaktig. Myndigheternas beslut
i sådana sakfrågor föranleder enligt fast praxis kritiska uttalanden av
JO bara när det rör sig om klara felbedömningar. I ärendet har inte
framkommit omständigheter som tyder på att Invandrarverket eller
polismyndigheten gjort någon sådan felbedömning. Det ligger emeller-
tid i sakens natur att verkställighetsresor som resulterar i att utlänning-
en inte medges inresa i destinationslandet och därför måste återtagas
till Sverige bör undvikas i görligaste mån. I fall där utlänningen saknar
passhandlingar bör försök att ändå verkställa avvisningen göras endast
om den verkställande myndigheten på goda grunder bedömer att
inresa kommer att medges.
Utförandet av bevakningsuppdraget
Rikspolisstyrelsen har tillsammans med Invandrarverket utarbetat för-
slag till föreskrifter och allmänna råd för verkställighet av avlägsnande-
beslut enligt UtlL. Förslaget, som redovisas i det i remissvaret om-
nämnda cirkulärmeddelandet, har inte lett till författningsbestämmel-
ser. Enligt cirkulärmeddelandet får de föreslagna föreskrifterna använ-
das som handledning vid verkställighet av avlägsnandebeslut. Under
rubriken "Avlämnandet i destinationslandet" — avsnitt 7.4 — anges
följande.
Bevakningsmyndigheten får med hänsyn till omständigheterna i det
enskilda fallet avgöra i vilken mån kontakt skall tas med myndigheter-
na i destinationslandet. En omständighet som kan påverka bevaknings-
personalens ställningstagande härvidlag är att utlänningen har uttalat
önskemål om att få resa in i destinationslandet utan att bevakningsper-
sonalen ger sig tillkänna. Ett sådant önskemål kan givetvis inte beaktas
i de fall då det ingår i bevakningspersonalens uppdrag att överlämna
utlänningen till en myndighet i destinationslandet.
Innan bevakningsuppdraget kan anses ha upphört skall bevaknings-
personalen förvissa sig om att utlänningen har fått resa in eller tagits
emot i destinationslandet. Uppkommer svårigheter vid inresan skall
bevakningspersonalen försöka medverka till att inresa medges. Vid
tveksamhet om hur bevakningspersonalen skall agera gentemot en
myndighet i destinationslandet bör kontakt sökas med den svenska
beskickningen eller med den verkställande myndigheten i Sverige.
I syskonen J:s fali var bevakningspersonalens kontakt med de syriska
myndigheterna en förutsättning för att syskonen skulle få resa in i
Syrien. Enligt polismyndighetens remissvar har bevakningspersonalen
1994/95: JO 1
232
efter inledande förhandlingar med de syriska myndigheterna fått upp-
fattningen att syskonen skulle medges inresa. Personalen ansåg därför
att deras uppdrag var avslutat och överlämnade syskonen till den
syriska polisen. Enligt min mening är det tveksamt om detta kan
godtas. Bevakningsuppdraget var inte avslutat, eftersom något klart
besked angående syskonens inresa uppenbarligen inte hade givits. Det
ingick inte heller i bevakningspersonalens uppdrag att överlämna
syskonen till de syriska myndigheterna. Jag har dock förståelse för att
utlänningen i ett fall som det förevarande måste lämnas under tillsyn
av destinationslandets myndigheter i avvaktan på besked om inresetill-
stånd. Sammantaget finner jag inte skäl att kritisera bevakningsperso-
nalens agerande. Vad som förevarit i ärendet understryker dock ytterli-
gare att verkställighetsresor där det föreligger risk för att utlänningen
inte medges inresa måste undvikas i största möjliga utsträckning.
1994/95: JO 1
233
1994/95:JO1
Fråga om uttalanden av statsanställda i egenskap av
referenter sker i tjänsten eller som privatperson och
om innehållet i uttalandena. Vidare fråga om brev till
en befattningshavare vid en myndighet är att anse
som privatbrev och om myndighetens
serviceskyldighet
(Dnr 2725-1993)
I ett beslut den 25 januari 1994 anförde JO Pennlöv följande.
I en anmälan, som kom in till JO den 4 augusti 1993, anförde Bengt
F. bl.a. följande. Han sökte antagning vid Polishögskolan och lämnade
därvid sin tidigare ställföreträdande plutonchef, löjtnanten Anders
Linné, som referens. Anders Linné och även kompanichefen, majoren
Clas Wickbom, lämnade felaktiga uppgifter om honom vid polismyn-
dighetens inhämtande av uppgifter om de sökande. Vissa av uppgifter-
na var av så allvarlig natur att I19/P5 — om uppgifterna var sanna —
rimligen borde ha inlett ett disciplinförfarande och i vart fail ha givit
honom sämre vitsord. Han ställde i skrivelser till Anders Linné och
Clas Wickbom — under adress I19/P5 — vissa frågor om de uppgifter
de lämnat till polismyndigheten, men fick inte något svar.
Genom remiss inhämtades upplysningar från 119/P5. I remissvaret
förklarade Clas Wickbom vilka uppgifter han lämnat och underlaget
härför samt lämnade Anders Linné en liknande redogörelse. Myndig-
heten I19/P5 (översten Bengt Jerkland) anförde härefter följande:
Myndigheten kan tillägga att F. fullgjort militärtjänsten vid regementet
tiden 1991-03-18—08-16 och fått vitsorden X-6-6.
Vpl F. ingen disciplinär bestraffning under sin tjänstgöring.
De brev som F. påstår sig ha skrivit till mj Wickbom och lt Linné är
okända för myndigheten, breven har icke varit adresserade till myndig-
heten.
Mj Wickbom och lt Linné har uppfattat dem som "privatbrev" som
de inte har funnit anledning att besvara.
Försvarsmaktens organisationsmyndighet (överbefälhavaren, generalen
Bengt Gustafsson) anförde i inhämtat yttrande följande:
Anmälan synes röra dels frågan om uttalanden av statsanställda i
egenskap av referenter sker i tjänsten eller som privatperson, dels om
eventuella omdömen får innehålla uppgifter, som är ofördelaktiga för
den det rör. I ärendet uppkommer även frågan om handlingar hante-
rats på det sätt som föreskrivs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.
Slutligen aktualiseras frågan om 119/P5 iakttagit den i 4 § andra stycket
förvaltningslagen (1986:223) stadgade skyldigheten att besvara frågor
från enskilda.
En myndighets officiella omdöme om en anställd brukar normalt
redovisas i betyg. När det gäller försvarsmakten regleras detta i förord-
234
ningen (FFS 1983:50) om försvarsmaktens personal. Av 16 § framgår
att den militära personalen skall tilldelas betyg, tjänstgöringsomdömen
och vitsord. Av förordningen framgår att värnpliktiga tillhör den
militära personalen.
Av 50 § kungörelsen (1969:379) om inskrivning och redovisning av
värnpliktiga framgår att bland annat tjänstgöringskort skall förvaras av
den värnpliktige när han inte tjänstgör. I sagda tjänstekort anges
vitsord för den värnpliktige. En tiogradig skala tillämpas. Vitsorden
anger uppförande, lämplighet samt kunskaper och färdigheter. Högsta
betyg är 10. Betyget 5 innebär att vederbörande är godkänd. Betyget
"x" innebär 10 i uppförande.
Värnpliktiga skall dessutom enligt beslut av Försvarsdepartementet
den 1 februari 1974 — tjänstemeddelande för krigsmakten (TKG
144:740098) — vid utryckning erhålla intyg om den fullgjorda tjänst-
göringen. Det skall visa om utbildningen har viss civil motsvarighet.
Om den värnpliktige begär det, skall tjänstgöringsintyget kompletteras
med värderande omdöme. En tvågradig vitsordskala skall tillämpas, så
att det anges om vederbörande tillgodogjort sig utbildningen väl eller
nöjaktigt. Dokumentet benämns "Intyg för civilt bruk om genomgång-
en värnpliktsutbildning". Det innehåller normalt upplysning om att en
viss tjänsteman vid myndigheten kan lämna närmare upplysningar om
tjänsten.
Det är vanligt att värnpliktiga i platsansökningar och liknande anger
förmän och andra befäl som referenser. Någon i författning stadgad
skyldighet för en tjänsteman att avge muntliga omdömen föreligger
inte, utan det far anses upp till varje tjänsteman att avgöra om han vill
ge referenser. Det kan förutsättas att den som önskar ange referenser
förväntar att referenterna avger omdömen som objektivt sett framstår
som fördelaktiga för honom. En referent som inte anser sig kunna
lämna positiva omdömen om en anställd eller motsvarande, bör,
närmast av etiska skäl, redovisa att eventuella omdömen kommer att
vara av det slaget. Det Sr dock anses att den som åberopar referenser
själv tar en risk, på så sätt att även ofördelaktiga omdömen kan
komma att redovisas.
Frågan som uppkommer då är om den offentliganställde uttalar sig i
egenskap av tjänsteman eller som privatperson. Man bör enligt FMO
uppfattning skilja på de fall när någon uttalar sig efter överenskom-
melse med den uppgifterna rör och de fall när någon som står i
begrepp att anställa en person vänder sig till myndigheten — utan att
först ha vidtalat denne — för att få upplysningar om tjänsten eller den
aktuella personen. I förstnämnda situation är förhållandet mellan
referenten och den som begärt dennes biträde närmast att anse som en
överenskommelse dem emellan. Det torde vara klart att referenten —
trots att han är offentliganställd — i dessa situationer har rätt att
redovisa rent subjektiva uppfattningar om den person uppgifterna rör.
Självfallet Sr uppgifterna inte vara sanningslösa. Eventuellt ansvar för
referenten beträffande de uppgifter han lämnat kan utkrävas enligt
bestämmelserna i brottsbalken om förtal eller förolämpning. Det Sr
därför anses att sagda yttranden avges i egenskap av privatperson,
vilket medför att ansvar enligt bestämmelserna i brottsbalken om
tjänstefel eller reglerna om disciplinansvar i lagen (1976:600) om
offentlig anställning inte kan komma i fråga. I den andra situationen
bör det omvända vara follet då objektivitet torde krävas av tjänsteman-
nen. I 1 kap. 9 § regeringsformen föreskrivs att biand andra förvalt-
ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga
förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen
samt iakttaga saklighet och opartiskhet.
1994/95 :JO1
235
FMO har dock inte funnit något avgörande i rättspraxis eller i något
uttalande av JO som ger vägledning i frågan. Med hänsyn till detta
förhållande välkomnar FMO att JO klarlägger rättsläget.
I förevarande ärende har muntliga upplysningar om F. lämnats av
såväl majoren Wickbom som löjtnanten Linné. F. har själv önskat att
Linné skulle framträda som referent, vilket enligt FMO uppfattning
torde innebära att Linné närmast uttalat sig i egenskap av privatperson.
Wickbom har däremot — såvitt framgår av handlingarna i JO-ärendet
— kontaktats av Polismyndigheten i Stockholm, utan F:s kännedom,
och kan därför också sägas ha yttrat sig på myndighetens vägnar. Även
i dessa fall torde det vara möjligt för tjänstemannen att redovisa rent
personliga uppfattningar, men krav på objektivitet krävas i dessa fall
enligt ovan nämnd föreskrift i regeringsformen. För att denna skyldig-
het skall vara uppfylld bör tjänstemannen alltid redovisa myndighetens
officiella uppfattning, som den angetts i betyg eller liknande.
Med hänvisning till vad som ovan sagts finner FMO inte anledning
att yttra sig över lämpligheten i de uttalanden löjtnant Linné gjort. När
det gäller major Wickboms uttalande, finner FMO anledning att
påpeka att Wickbom möjligen på ett tydligare sätt borde ha redovisat
myndighetens officiella uppfattning om F. Med hänsyn till att rättsläget
är osäkert, kan inte FMO för egen del rikta någon särskild kritik mot
Wickbom.
Den fråga som därefter gör sig gällande är om eventuella brev till
referenterna skall uppfattas som till myndigheten inkomna handlingar
och därmed allmänna. I 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen föreskrivs
att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som
innehar befattning vid myndigheten anses som allmän handling, om
handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndig-
heten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av
annan ställning.
FMO finner att denna fråga är beroende av hur en referents
ställning skall bedömas. Av detta följer att brev och andra handlingar
som varit ställda till en referent som bedömts uttala sig i egenskap av
privatperson — och endast rört de uttalanden han gjort som referent
— vara att anse som privata. Detta måste innebära att referenten själv
avgör om han vill besvara eventuella brev. För det fall en referent
anses uppträda som representant för myndigheten bör eventuella skri-
velser som rör dennes uttalanden behandlas som allmänna handlingar
och inte som privata brev. I enlighet med föreskriften i 4 § andra
stycket förvaltningslagen gäller att frågor från enskilda skall besvaras så
snart som möjligt.
FMO anser att uppgifter som lämnats av en offentliganställd i en
motsvarande situation Linné varit i som referent inte är en del av
vederbörandes verksamhet vid myndigheten. Därför måste även brev
och andra handlingar som varit ställda till honom — och endast rört
de uttalanden han gjort som referent — vara att anse som privata. Av
detta följer att referenten själv avgör om han vill besvara eventuella
brev. När det gäller de brev som sänts till Wickbom, bör dessa ha
behandlats som allmänna handlingar och inte privata brev. I enlighet
med föreskriften i 4 § andra stycket förvaltningslagen, där det anges att
frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt, borde F.
erhållit svar på de frågor han ställt till Wickbom. Eftersom gränsdrag-
ningen mellan de situationer då en referent skall anses som myndig-
hetsperson eller privatperson är oklara, kan FMO inte för egen del
rikta någon kritik i detta avseende mot Wickbom eller myndigheten.
1994/95: JO 1
Bengt F. kommenterade remissvaret.
236
En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) allmän
och därmed i princip tillgänglig för envar, om den förvaras hos
myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller
upprättad hos myndighet. När en sådan handling kommit in till eller
upprättats hos myndighet, skall den enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) utan dröjsmål registreras; vad gäller allmänna handlingar
som är offentliga — som alltså inte omfattas av någon sekretessbestäm-
melse — får registrering dock underlåtas, om de hålles så ordnade, att
det utan svårighet kan fastställas, om handling kommit in eller upprät-
tats.
Brev eller annat meddelande, som är ställt personligen till den som
är befattningshavare vid en myndighet, anses enligt 2 kap. 4 § TF som
allmän handling, "om handlingen gäller ärende eller annan fråga som
ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast
som innehavare av annan ställning". Handling som enligt denna
bestämmelse är att anse som allmän, har denna egenskap oavsett om
den anlänt till myndighetens lokaler eller sänts till befattningshavarens
privata adress.
Ett till en viss befattningshavare ställt brev, som gäller en fråga som
ankommer på myndigheten, kan således undantagsvis falla utanför
kategorin allmän handling, nämligen om det är avsett "för mottagaren
endast som innehavare av annan ställning". Undantagsregeln ger ett
visst utrymme för t.ex. politiker och fackliga förtroendemän med
uppgifter inom den offentliga förvaltningen att motta brev och andra
meddelanden, som rör ämnen med vilka de har att befatta sig i sin
myndighetsfunktion, utan att handlingarna blir att betrakta som all-
männa. Av det sätt på vilket bestämmelsen konstruerats får anses följa,
att "huvudregeln och presumtionen om offentlighet skall gälla, såvida
inte mycket starka skäl talar för en annan bedömning" (se Bohlin,
Allmänna handlingar, 1988, s. 129—135).
Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna
upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i
frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall läm-
nas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den
enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från
enskilda skall besvaras så snart som möjligt. — Av bestämmelsen
framgår att det är myndigheten, inte den enskilde befattningshavaren,
som åläggs skyldighet att ge den enskilde service. Serviceskyldigheten
är inte heller obegränsad; myndigheten avgör själv i vilken utsträck-
ning det kan vara lämpligt att ge hjälp, i vilken form svar på frågor
skall ges, etc. Någon form av svar bör dock normalt utgå och svaret får
inte dröja längre än nödvändigt.
Bengt F:s skrivelser till Anders Linné och Clas Wickbom rörde
uppgifter rörande Bengt F:s förhållanden som värnpliktig vid I19/P5
som Anders Linné och Clas Wickbom lämnat i egenskap av att ha
varit förmän för Bengt F. under dennes tjänstgöring. Skrivelsen rörde
således verksamheten vid myndigheten I19/P5 och inte Anders Linné
och Clas Wickbom i annan egenskap än som befattningshavare vid
myndigheten. Anders Linné och Clas Wickbom borde därför, när de
1994/95:JO1
237
erhållit skrivelserna och konstaterat att de inte var privatbrev eller
liknande, omedelbart ha överlämnat skrivelserna till myndighetens
expedition, så att de utan dröjsmål kunde registreras eller på annat
godtagbart sätt hållas ordnade enligt bestämmelsen i 15 kap. 1 §
sekretesslagen, tärefter hade det ankommit på myndigheten att avgöra
på vilket sätt skrivelserna skulle besvaras och av vilken befattningsha-
vare.
Som framgått av föregående stycke delar jag inte den av organisa-
tionsmyndigheten i remissvaret framförda uppfattningen att en vidtalad
referent i ett anställningsärende yttrar sig som privatperson. Det kan i
och för sig inte uteslutas att en arbetssökande refererar till en god vän,
en fritidsledare eller liknande och att denne yttrar sig just i denna
egenskap. I normalfallet torde dock den arbetssökande referera till
förmän och chefer vid arbetsplatser och liknande. Arbetsgivaren vän-
der sig till en sådan referent i hans egenskap av förman eller chef och
det är givetvis i denna egenskap, och inte som privatperson, han yttrar
sig. Både arbetgivaren och den arbetssökande själv har enligt min
mening rätt att förvänta sig att de uppgifter som lämnas är sakliga och
opartiska, åtminstone om de lämnas av en företrädare för en myndig-
het.
Med hänsyn till det anförda finner jag att både Anders Linné och
Clas Wickbom yttrat sig till polismyndigheten som befattningshavare
vid myndigheten I19/P5. Jag finner mig därför oförhindrad att granska
deras utsagor. Vid denna granskning har jag inte funnit att uttalandena
varit felaktiga på något sådant sätt som föranleder något uttalande från
min sida.
(Dnr 2242-1993)
I ett beslut den 5 oktober 1993 anförde JO Pennlöv följande.
Statens räddningsverk förordnade genom beslut den 4 november
1992 Jan N. på en tjänst som huvudlärare i sjukvårdstjänst vid Rädd-
ningsskolan i Rosersberg.
Försvarets personalnämnd (ordförande överdirektören Jan Nilsson)
beslutade den 2 april 1993 att ändra det dit överklagade beslutet och
att Sonja S. skulle förordnas på tjänsten.
I en anmälan, som kom in till JO den 16 juni 1993, anförde Jan N.
att han inte fatt deltaga i kommunikationen av ärendet hos personal-
nämnden.
Försvarets personalnämnd (överdirektören Gösta Sandgren) anförde
i inhämtat yttrande följande:
Inledningsvis kan anföras att enligt nämndens uppfattning är Jan N.
part i ärendet och i denna egenskap har rätt att yttra sig över uppgifter
och förhållanden som tillförs ett ärende.
Enligt den praxis nämnden tillämpar vid överklaganden av ett beslut
om tjänstetillsättning sker kommunicering normalt enbart mellan
1994/95: JO 1
238
nämnden och den klagande å ena sidan samt mellan nämnden och
berörd myndighet å andra sidan. Nämnden förutsätter dock att myn-
digheten i samband med att ett yttrande till nämnden avges ger den
ursprungligen förordnade möjlighet att själv yttra sig och att detta
yttrande bifogas myndighetens inlaga. Detta framgår av FPN:s PM
1989-02-01. Denna praxis överensstämmer med hur överklagandena
handlades i Försvarsdepartementet före den 1 juli 1987, vid vilken
tidpunkt de fördes över till FPN.
I frågan om handläggningen av överklaganden av tjänstetillsättnings-
beslut kan allmänt sett anföras att vid beredningen av ärendet uppstår i
de flesta fall en konflikt mellan förvaltningslagens regler om bl.a.
kommunikation å ena sidan och de berördas krav på snabb handlägg-
ning å andra sidan. Vid sidan av myndigheten har självfallet också de
berörda individerna rätt att så snart som möjligt fa ärendet prövat av
nämnden. Enligt nämndens uppfattning bör kommunikation mot an-
given bakgrund inte ske "för säkerhets skull".
Detta innebär att nämndens handläggare står inför en grannlaga
uppgift vid prövningen av om en inlaga tillför ärendet något nytt av
innebörd att ytterligare kommunikation bedöms som erforderlig.
I det förevarande fallet grundade nämnden sitt beslut att ändra
Räddningsverkets beslut att förordna Jan N. på att Sonja S. enligt
nämndens uppfattning hade större skicklighet för arbetsuppgifterna i
tjänsten mot bakgrund av de krav på utbildning och erfarenhet som
uppställts av Räddningsverket.
I sitt yttrande över Sonja S:s överklagande anförde Räddningsverket
att Sonja Söderlind inte bedömts som lämplig som huvudlärare då hon
saknade "stabilitet, receptivitet och smidighet i förhållningssätt till
lärarkollegor och annan personal".
Sonja S. bemötte detta på ett uttömmande sätt och av tidigare
ingivna handlingar i ärendet i form av referenser och intyg från Sonja
S:s tidigare verksamhet framgick sådana uppgifter som medförde att
nämnden inte fäste avseende vid vad Räddningsverket anfört rörande
hennes lämplighet.
Nämnden bedömde att Sonja S:s yttrande inte tillförde ärendet något
nytt utan enbart var ett bemötande av Räddningsverkets uppfattning
om hennes lämplighet. Följaktligen kommunicerades inte yttrandet
med Räddningsverket, och därigenom inte heller med Jan N. I yttran-
det framförde hon för övrigt inte några negativa synpunkter på Jan N.
eller hans kompetens. Nämndens överväganden rörande Sonja S:s
kvalifikationer och lämplighet grundades också på de betyg och refe-
renshandlingar som ingivits till nämnden av Räddningsverket.
Till yttrandet var kopia av akten i ärendet och nämndens beslut
fogade.
Jan N. kommenterade remissvaret. Han anförde därvid bl.a. att han
inte genom Räddningsverkets försorg fått ta del av några inlagor i
ärendet.
1994/95: JO 1
Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) far ett ärende inte avgöras
utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrät-
tats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än
honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock
avgöra ärendet utan att så har skett
239
1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar bety-
delse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart
obehövliga,
2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbild-
ning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämför-
bart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överkla-
gande,
3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att
genomföra beslutet i ärendet, eller
4. om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om
underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgiv-
ning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de
begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).
Kommunikationsskyldigheten enligt 17 § förvaltningslagen avser
uppgifter som tillförts ärendet genom annan än parten själv. När fråga
är om prövning i högre instans efter överklagande åligger det den
högre instansen att underrätta en part om det material han tidigare, i
den lägre instansen, inte fatt det av och bereda honom tillfälle att yttra
sig över det. Med hänsyn till att kommunikationsskyldigheten inte
gäller i ärende rörande tjänstetillsättning torde det vid överklagande av
ett tjänstetillsättningsbeslut inte vara ovanligt att handlingar i underin-
stansens akt behöver kommuniceras innan den högre instansen kan ta
ställning till överklagandet (jfr Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens
grunder, s. 63 — 66).
I den aktuella akten förekommer en stor mängd uppgifter som
tillförts ärendet genom annan än Jan N. Sådana uppgifter förekommer
exempelvis i Sonja S:s ansökningshandlingar, hennes skrivelse med
överklagande av Räddningsverkets beslut och verkets yttrande över
överklagandet. Såvitt kan utläsas av akten har Jan N. inte fatt underrät-
telse om uppgifterna och tillfälle att yttra sig över dem. Det kan av
handlingarna inte utläsas att Jan N. över huvud taget erhållit känne-
dom om att tillsättningsbeslutet överklagats innan personalnämnden
avgjorde överklagandet till hans nackdel. En sådan handläggning står i
uppenbar strid mot bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Personal-
nämnden förtjänar allvarlig kritik härvidlag.
I ett beslut den 25 januari 1994 anförde JO Pennlöv följande.
I en anmälan som kom in till JO den 5 augusti 1993 anförde Karin
G. att hon den 19 mars 1993 skrivit ett brev till Lennart Johnson,
försvarets sjukvårdshögskola, med vissa frågor, men att hon, trots
påminnelse den 7 juni 1993, inte erhållit något svar.
Krigsskolan (översten Lars Björkman) anförde i inhämtade upplys-
ningar i huvudsak följande:
1994/95: JO
240
Skrivelserna från |Karin G.| daterade 1993-03-19 och 1993-06-07 har
anlänt till chefläkaren vid försvarets sjukvårdshögskola någon dag
senare än de är daterade. Kuverten är inte öppnade av Krigsskolans
expedition, utan, enligt gällande arbetsordning vid myndigheten, av
den i adressen namngivna personen Lennart Johnson.
Handlingarna har inte blivit registrerade (instämplade), då Lennart
Johnson betraktade skrivelserna som personliga brev och icke som
allmän handling.
Lennart Johnson är ytterst ansvarig för den medicinska verksamhe-
ten och forskningen vid försvarets sjukvårdshögskola. Inom ramen för
forskningen bedrivs ett flertal projekt. Ansvarig för det projekt där
marsvin nyttjas som försöksdjur är med. dr docent major Thomas
Kjellström.
I slutet av mars 1993 ombads Thomas Kjellström av Lennart
Johnson att utarbeta ett förslag till svar på av |Karin G.| ställda frågor.
Thomas Kjellström utarbetade förslaget och lämnade detta inom någon
eller några dagar till Lennart Johnson.
Lennart Johnson har före den 27 augusti inte sänt något skriftligt
svar på frågorna till |Karin G.|. Han anser att frågorna till fullo
besvarats i samband med det besök [Karin G.| gjorde vid skolan den 9
mars 1993. (Jfr |Karin G:s| skrivelse daterad 1993-03-19). Lennart
Johnson uppger vidare att han i början av vecka 335 sänt ett brev med
svar till |Karin G.|.
Försvarsmaktens organisationsmyndighet (överbefälhavaren, generalen
Bengt Gustafsson) anförde i inhämtat yttrande — till vilket ett yttrande
från Krigsskolan fogats — följande:
Klaganden har ifrågasatt om Lennart Johnson vid försvarets sjukvårds-
högskola iakttagit den i 4 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223)
stadgade skyldigheten för en myndighet att besvara frågor från enskil-
da. 1 ärendet uppkommer även frågor om tillämpningen av 2 kap. 4 §
tryckfrihetsförordningen och reglerna i 15 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) om registrering av allmänna handlingar.
Av Krigsskolans yttrande till FMO framgår det att Johnson felaktigt
uppfattat breven från | Karin G.| som personliga brev. FMO konstate-
rar att det av åtminstone ett brev som förekommer i detta ärende
(1993-03-19) tydligt framgår att det inte är ställt till Johnson personli-
gen utan till försvarets sjukvårdshögskola. Breven borde därför ha
registrerats eller — då de inte synes omfattas av sekretess — förts
ordnade på det sätt som föreskrivs i 15 kap. 1 § första stycket
sekretesslagen.
Av Krigsskolans svar till JO den 14 september 1993 framgår att
myndighetens expedition inte öppnar brev som innehåller person-
namn. Enligt en rekommendation av JO, lämnad i ämbetsberättelsen
1982-83, sid. 248, bör försändelser med myndighetens namn — anting-
en ensamt eller kombinerat med enskild tjänstemans namn skrivet
under myndighetens — öppnas av myndighetens registrator (expedi-
tion). Där framgår även att brev där personnamn satts före myndighe-
tens eller det på kuvertet angetts att det är privat eller att det av annan
anledning framgår att det är privat inte skall öppnas av registrator
(motsvarande). Med anledning av detta anser FMO att Krigsskolan bör
se över och, om så behövs, ändra i sin arbetsordning på det sätt sagda
JO-rekommendation föranleder.
Vad sedan gäller frågan om Karin G. fått svar på de frågor hon ställt
till sjukvårdshögskolan, kan följande sägas. Hon har tillskrivit sjuk-
vårdshögskolan den 19 mars 1993. Den 7 juni sände hon en påminnel-
se till sjukvårdshögskolan. I remissyttrandet från Krigsskolan till JO
uppges att Johnson haft uppfattningen att | Karin G.| fått muntligt svar
1994/95: JO 1
241
16 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
i samband med ett besök vid sjukvårdshögskolan den 9 mars 1993.
FMO finner det egendomligt att Krigsskolan kunnat ha uppfattningen
att Karin G. fått svar på sina frågor vid ett möte som hållits tio dagar
innan hon ställt sina frågor. Myndigheten har skriftligen besvarat
brevet först den 30 augusti 1993. I denna skrivelse anger Johnson att
hög arbetsbelastning varit en bidragande orsak till varför svaret till
Karin G. dröjt.
Myndigheten har inte lämnat något godtagbart skäl till varför svaret
till Karin G. dröjt över fem månader från den ursprungliga skrivelsens
datum och nära tre månader från påminnelsen. Myndigheten kan
därför inte anses ha fullgjort den i 4 § andra stycket förvaltningslagen
stadgade skyldigheten.
Karin G. kommenterade remissvaret.
1994/95.JO1
En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) allmän
och därmed i princip tillgänglig för envar, om den förvaras hos
myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller
upprättad hos myndighet. När en sådan handling kommit in till eller
upprättats hos myndighet, skall den enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) utan dröjsmål registreras; vad gäller allmänna handlingar
som är offentliga — som alltså inte omfattas av någon sekretessbestäm-
melse — får registrering dock underlåtas, om de hålles så ordnade, att
det utan svårighet kan fastställas, om handling kommit in eller upprät-
tats.
Brev eller annat meddelande, som är ställt personligen till den som
är befattningshavare vid en myndighet, anses enligt 2 kap. 4 § TF som
allmän handling, "om handlingen gäller ärende eller annan fråga som
ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast
som innehavare av annan ställning". Handling som enligt denna
bestämmelse är att anse som allmän har denna egenskap oavsett om
den anlänt till myndighetens lokaler eller sänts till befattningshavarens
privata adress.
Ett till en viss befattningshavare ställt brev, som gäller en fråga som
ankommer på myndigheten, kan således undantagsvis falla utanför
kategorin allmän handling, nämligen om det är avsett "för mottagaren
endast som innehavare av annan ställning". Undantagsregeln ger ett
visst utrymme för t.ex. politiker och fackliga förtroendemän med
uppgifter inom den offentliga förvaltningen att motta brev och andra
meddelanden, som rör ämnen med vilka de har att befatta sig i sin
myndighetsfunktion, utan att handlingarna blir att betrakta som all-
männa. Av det sätt på vilket bestämmelsen konstruerats får anses följa,
att "huvudregeln och presumtionen om offentlighet skall gälla, såvida
inte mycket starka skäl talar för en annan bedömning" (se Bohlin,
Allmänna handlingar, 1988, s. 129—135).
Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna
upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i
frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall läm-
nas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den
enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från
242
enskilda skall besvaras så snart som möjligt. — Av bestämmelsen
framgår att det är myndigheten, inte den enskilde befattningshavaren,
som åläggs skyldighet att ge den enskilde service. Serviceskyldigheten
är inte heller obegränsad; myndigheten avgör själv i vilken utsträck-
ning det kan vara lämpligt att ge hjälp, i vilken form svar på frågor
skall ges, etc. Någon form av svar bör dock normalt utgå och svaret får
inte dröja längre än nödvändigt.
Karin G:s skrivelse till försvarets sjukvårdshögskola — som är en
enhet inom myndigheten Krigsskolan — rörde verksamheten vid sjuk-
vårdshögskolan och var uppenbarligen inte avsedd för Lennart
Johnson i någon annan egenskap än som befattningshavare vid nämn-
da myndighet. Lennart Johnson borde således, när han erhållit skrivel-
sen och konstaterat att den inte var ett privatbrev eller liknande,
omedelbart ha överlämnat skrivelsen till myndighetens expedition, så
att den utan dröjsmål kunde registreras eller på annat godtagbart sätt
hållas ordnad enligt bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen. Häref-
ter hade det ankommit på myndigheten att avgöra på vilket sätt
skrivelsen skulle besvaras och av vilken befattningshavare. Därest
myndigheten — likt Lennart Johnson — ansett att Karin G:s frågor
redan besvarats vid hennes besök vid försvarets sjukvårdshögskola
några veckor tidigare, kunde myndigheten, genom Lennart Johnson
eller annan, ha meddelat Karin G. att ytterligare svar på frågorna inte
skulle komma att utgå. Oavsett om myndigheten sålunda valt att
besvara Karin G:s skrivelse med ett sådant besked eller med svar på de
ställda frågorna borde svaret ha lämnats mycket snabbare än som
skedde.
1994/95: JO 1
243
1994/95: JO 1
(Dnr 325-1994)
I sin anmälan anförde R.L. i huvudsak att han ansåg sig diskriminerad
av skattemyndigheten genom de personuppgifter som förtryckts på den
deklarationsblankett som tillsänts honom. R.L. hade på blanketten
angetts som ensamstående trots att han sedan den 21 mars 1992 varit
gift med en rysk medborgare. Av skattemyndigheten hade han fått
upplysningen att kriteriet för att bli registrerad som gift är att man har
gemensamt barn.
Yttrande inhämtades från skattemyndigheten. Myndigheten anförde
bl.a. följande:
L. har påtalat det felaktiga i att han "noterats som ensamstående" trots
att han 1992-03-21 ingått äktenskap. Felaktigheten skulle bestå i att det
på den förtryckta allmänna självdeklarationen till 1994 års taxering
angivits att L. var ensamstående.
Denna notering finns i en ruta under rubriken "Uppgifter för
sambeskattning". Uppgiften här tjänar endast till ledning för bedöm-
ningen av huruvida en deklarant skall taxeras som ensamstående eller
sambeskattas med annan person. Uppgiften avser inte att redovisa
civilståndet. Det kan i sammanhanget framhållas att som ensamstående
bl.a. skall beskattas gifta som inte bor ihop.
Av det personbevis som L. bifogat sin anmälan framgår att han
1992-03-21 ingått äktenskap med person som aldrig varit folkbokförd i
riket. Förutsättningar för sambeskattning av makarna torde följaktligen
inte föreligga, varför den förtryckta texten är riktig.
1 sitt den 4 maj 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande.
1 beskattningssammanhang gäller bl.a. följande. Enligt 52 § 1 mom.
kommunalskattelagen (1928:370), KL, resp. 11 § 1 mom. lagen
(1947:576) om statlig inkomstskatt, SIL, taxeras äkta makar, som under
beskattningsåret levt tillsammans, en var för sin inkomst. Enligt 52 §
2 mom. KL resp. 11 § 2 mom. SIL skall äkta makar, som under
beskattningsåret levt åtskilda, vid taxeringen anses som av varandra
oberoende skattskyldiga. I anvisningarna till 52 § KL finns vissa
bestämmelser om inkomstens fördelning mellan makar som tillsam-
mans deltagit i näringsverksamhet. Vidare anges i 65 § sista stycket KL
jämfört med 2 § 1 mom. SIL, att bestämmelserna om gift skattskyldig
skall tillämpas också på de som, utan att vara gifta, lever tillsammans,
om de tidigare varit gifta eller har eller har haft gemensamt barn.
Dessutom finns regler om samtaxering i den numera upphävda lagen
om statlig förmögenhetsskatt, vilka dock fortfarande skall tillämpas till
och med 1995 års taxering.
244
Med anledning av bl.a. dessa bestämmelser gällde vid den taxering
som nu avses, 1994 års inkomsttaxering, att en förenklad självdeklara-
tion skulle innehålla uppgifter om bl.a. vad som behövs för att
bestämma om den skattskyldige skall samtaxeras eller inte. Såvitt
framgår uppställdes inte något motsvarande krav på innehåll i en
allmän självdeklaration. Den förtryckning som skett i detta avseende
skall dock, som framgår av skattemyndighetens yttrande, inte uppfattas
som annat än ett förslag till huruvida sambeskattning skall ske eller
inte. Eftersom förtryckningen har grundats på de registeruppgifter som
myndigheten har tillgång till, kan de vara inaktuella eller ofullständi-
ga. Det står den skattskyldige fritt att i så fall i deklarationsblanketten
påtala detta.
Enligt det personbevis som R.L. bifogat sin anmälan är hans hustru
inte folkbokförd i riket. Skattemyndigheten förefaller således ha haft
fog för att från beskattningssynpunkt betrakta R.L. som ensamstående
och att därför förtrycka den aktuella uppgiften.
Skattemyndighet har beslutat om taxeringshöjning
utan att ha kommunicerat en inkommen
kontrolluppgift. Även fråga om rättelse utan särskild
begäran från den skattskyldige
(Dnr 4022-1993)
E.C. klagade till JO och anförde bl.a. att Skattemyndigheten i Stock-
holms län, Lokala skattekontoret Huddinge, påfört henne en inkomst
från en helt annan person.
Föredraganden i ärendet hos JO inhämtade den 12 november 1993
från Lokala skattekontoret Huddinge i huvudsak följande. Den 15
september 1993 skickade lokala skattekontoret en förfrågan till E.C.
hur hon bestritt sina levnadskostnader under inkomståret 1992. Efter
erhållet svar skickade lokala skattekontoret den 5 oktober 1993 ut
taxeringsmeddelande avseende 1993 års taxering. Av detta meddelande
framgick bl.a. att E.C:s inkomst av tjänst enligt kontrolluppgift upp-
gick till 1 340 kr. Den 26 oktober 1993 beslutade lokala skattekontoret
att frångå E.C:s självdeklaration genom att taxera henne till statlig och
kommunal inkomstskatt med 77 500 kr. Anledningen till detta var att
en inkommen kontrolluppgift från Tjäreborg Resor angav att E.C.
erhållit 70 995 danska kronor under 1992 samt att beloppet omräknat
till svenska kronor blev 80 224 kr. — E.C. bör begära omprövning av
lokala skattekontorets beslut den 26 oktober 1993 och samtidigt begära
anstånd med erläggande av kvarskatt under den tid skattekontoret
utreder hennes taxeringsärende.
Ärendet remitterades för yttrande till Skattemyndigheten i Stock-
holms län, som i sitt svar den 31 januari 1994 anförde bl.a. följande.
E.C:s taxering höjdes med 80.224 kr enligt en kontrolluppgift som
inkom till lokala skattekontoret i slutet av oktober från en dansk
arbetsgivare. Det har senare framkommit att uppgiften rätteligen avser
E.C:s syster M.E.C.
1994/95: JO 1
245
Kontrolluppgiften saknade personnummer. I denna överensstämde
angiven adress för den anställde vid identifieringstidpunkten med den
som fanns i registren för E.C. Myndigheten delar den av Lokala
skattekontoret Huddinge framförda uppfattningen att personförväxling-
en är förståelig med hänsyn till såväl namnlikheten som övriga förhål-
landen.
Av lokala skattekontorets förenämnda yttrande framgår att E.C.
1992- 10-26 tillställdes beslut om taxeringshöjning på grund av kon-
trolluppgiften från den danska arbetsgivaren. Detta skedde utan föregå-
ende kommunikation.
En sådan handläggning står helt i strid med bestämmelserna om
kommunikationsskyldighet. Ett beslut om taxeringshöjning får inte
fattas utan att den skattskyldige bereds tillfälle att yttra sig över det
tilltänkta beslutet.
Myndigheten ser mycket allvarligt på den felaktiga handläggningen.
Chefen för lokala skattekontoret har vid upprepade tillfällen med
skärpa framhållit för berörd personal att kommunikationsskyldigheten
inte får underlåtas.
Ett viktigt led i den löpande översynen av handläggningsrutinerna
inom myndigheten utgör de kvalitetsuppföljningar inom olika organi-
sationsenheter som myndighetens rättsenhet påbörjat under andra
halvåret 1993. Före årsskiftet besöktes sex lokala skattekontor och
länets resterande elva lokala skattekontor planeras bli föremål för
motsvarande uppföljningsbesök under innevarande år. Vid dessa besök
ägnas stor uppmärksamhet åt bl.a. förfarandefrågor. Efter varje besök
sker noggranna genomgångar med berörd personal där gjorda iaktta-
gelser redovisas. Det är myndighetens övertygelse att denna uppfölj-
ning skall leda till att riskerna för felaktigheter av sådant slag som
avses i detta ärende kommer att reduceras väsentligt.
Vad slutligen gäller rättelsen av den felaktiga taxeringen, har lokala
skattekontoret meddelat E.C. att sådan skulle komma att ske utan
särskild framställning om omprövning. Detta har meddelats såväl vid
telefonkontakt som skriftligen.
På grund av de sluttidpunkter för registrering som fastlagts för den
maskinella framställningen av slutskattsedlar, fanns ingen möjlighet att
vidta rättelsen i sådan tid att den skulle kunna påverka skattsedeisut-
skriften. Rättelse skulle komma att ske genom separat beslut. Omräk-
ning av den felaktiga taxeringen skedde 1993-12-09.
I Lokala skattekontoret Huddinges yttrande — som skattemyndigheten
i sitt remissvar åberopat som sitt eget — anfördes bl.a. följande.
— — — E.C. ringde — — — till skattekontoret och påtalade att
beslutet var felaktigt och att ifrågavarande inkomst från Danmark
istället avsåg systern, M.E.C. Den tjänsteman som tog emot telefonsam-
talet från E.C. informerade då om att rättelsen, som självfallet kan
göras utan särskild begäran om omprövning, dessvärre skulle komma
att göras för sent för att påverka själva skattsedelsutskriften. E.C.
inkom även med skriftlig begäran om omprövning 1993-11-23.
1993- 11-24 informerades E.C. även skriftligen om att rättelsen skulle
komma att göras för sent för att kunna påverka skattsedelsutskriften.
E.C. kommenterade remissvaret. Hon anförde därvid bl.a. att skatte-
kontoret uppgett att hon själv måste begära omprövning av beslutet för
att få en rättelse till stånd.
1994/95:JO 1
246
Vid ärendets avgörande anförde JO Pennlöv i beslut den 11 april
1994 följande.
Såsom skattemyndigheten anfört i sitt remissvar hit var det fel av
skattekontoret att besluta om höjning av E.C:s taxeringar utan föregå-
ende kommunicering med henne. Regeln om skattemyndighets kom-
munikationsskyidighet (3 kap. 2 § taxeringslagen, 1990:324) utgör en
viktig garanti för den enskildes rättsskydd och kan bidra till att ett
felaktigt taxeringsbeslut, som i förevarande fall, undviks. Mot bakgrund
av vad jag nu anfört kan skattekontoret inte undgå allvarlig kritik för
sin felaktiga handläggning. Skattemyndigheten har emellertid uppgett
att åtgärder vidtagits för att söka förhindra ett upprepande. Anmälan
föranleder därför i denna del ingen ytterligare åtgärd från min sida.
Efter att ha tagit del av skattemyndighetens remisssvar har E.C.
uppgett att hon från skattekontoret erhållit uppgift att hon — för att
erhålla rättelse — själv måste begära omprövning av skattekontorets
beslut. Skattemyndigheten har i sitt remissvar hit inte närmare berört
frågan om vilka besked E.C. i denna del muntligen erhållit från
skattekontoret. Jag finner det inte meningsfullt att utreda saken närma-
re, utan nöjer mig med att konstatera att skattekontoret till föredragan-
den av ärendet hos JO lämnat motsvarande uppgift som E.C. uppgett
att hon erhållit. Det bör därför särskilt understrykas att rättelse kunnat
göras utan särskild begäran om omprövning från E.C.
1994/95: JO 1
247
1994/95: JO 1
Socialtjänstlagen (SoL)
(Dnr 1261-1993)
I en till JO ingiven skrivelse har Länsstyrelsen i Kalmar län begärt att
JO granskar en uppkommen konflikt mellan sociallagstiftning och
utlänningslagstiftning. Frågan hade väckts vid handläggningen av ett
tillsynsärende hos länsstyrelsen. Bakgrunden var följande.
Socialnämnden i Borgholm mottog i december 1992 en anmälan
beträffande pojken Zlatko, född 1989. Utredning inleddes. Fadern hade
utvisats och modern och barnet skulle avvisas enligt beslut av Statens
invandrarverk (SIV). Pojkens förhållanden var sådana att behov av
placering förelåg. Med stöd av 6 § socialtjänstlagen (SoL) placerades
pojken på barnhemmet Oasen. Enligt förslag av barnhemsförestånda-
ren påkallade pojkens förhållanden omhändertagande för vård enligt
lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Social-
nämndens arbetsutskott beslöt emellertid att ej ansöka om sådan vård,
eftersom ärendet enligt utskottets mening var en angelägenhet för SIV.
I sin anmälan framhåller länsstyrelsen att ärendets handläggning
visade på den konflikt som föreligger mellan olika lagstiftningar —
utlänningslagstiftningen och sociallagstiftningen. Enligt länsstyrelsens
mening borde SoL och LVU gälla för alla som vistas i kommunen,
oavsett om de är asylsökande eller inte. Om socialtjänstens insatser
behövdes för att tillgodose ett barns behov av skydd var det social-
nämndens skyldighet att tillgodose detta behov. Ett klargörande på
denna punkt skulle enligt länsstyrelsens mening vara värdefullt för
rättstillämpningen.
JO beredde SIV och Socialstyrelsen tillfälle att inkomma med ytt-
rande över anmälan.
SIV överlämnade som svar en vid verket upprättad promemoria,
vari anfördes följande:
Utlännings- och sociallagstiftningen
1 Frågan
Vilken lag har företräde när utlänningslagen och socialtjänstlagen
kolliderar?
2 Utlänningslagen (UtlL)
Den kontroll över utlänningar som utövas med stöd av utlänningsla-
gen utgörs av
a generell utlänningskontroll
b individuella ingripanden.
248
UtlL är tillämplig på envar som inte är svensk medborgare och kan
sammanfattningsvis beskrivas som reglerna för kontrollen av utlän-
nings inresa och vistelse i Sverige samt av att han lämnar landet när så
har bestämts.
1994/95:JO1
3 Sociallagstiftningen
Sådana brister i samhället som innebär att individer eller grupper av
individer befinner sig i ett nödläge eller ekonomiskt underläge motver-
kas eller undanröjs genom ett lands socialpolitik. De av sociala syn-
punkter influerade rättsreglerna är så väl införlivade med olika delar
av den svenska rättsordningen att det kan vara svårt att urskilja de
olika elementen.
Två huvudtyper kan dock urskiljas i socialrätten i inskränkt bemär-
kelse, individuella ingripanden i konkreta fall och generella åtgärder
för att avhjälpa missförhållanden.
Socialtjänst enligt SoL innefattar åtgärder som avser att i enskilda
fall bistå personer som behöver stöd eller vård. Den omfattar också
åtgärder som indirekt främjar enskildas välfärd.
Socialtjänsten är en obligatorisk uppgift för kommunerna. Detta
ansvar innebär dock ingen inskränkning i det ansvar som vilar på
andra huvudmän. Socialtjänsten är alltså subsidiär i förhållande till
andra samhälleliga insatser.
De allmänna principerna för socialtjänsten fastslås i 1 § SoL. Sam-
hällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främ-
ja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads-
villkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under
hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala
situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers
egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas
självbestämmanderätt och integritet.
I 12 § SoL utvecklas dessa principer i fråga om barn och ungdom.
Socialnämnden skall nämligen bl.a. verka för att barn och ungdom
växer upp under trygga och goda förhållanden.
LVU förtydligar socialnämndens ansvar genom att föreskriva vård
om det på grund av bl.a. brister i omsorgen finns en påtaglig risk för
att den unges hälsa eller utveckling skadas.
4 Slutsatser
4.1
UtlL reglerar bl.a. när en utlänning är skyldig att lämna landet. När
detta skett och utlänningen alltså inte längre befinner sig i Sverige
faller kommunens befogenheter och skyldigheter bort. Detta gäller
naturligtvis också möjligheten att tillämpa LVU. Det torde vara orim-
ligt att, under åberopande av ett tillfälligt vårdbehov (dvs. under tiden
fram till utresan), skapa en legal grund för socialtjänst i Sverige genom
att åsidosätta lagakraftvunna beslut fattade med stöd av en speciallag
(UtlL). Socialtjänstbestämmelserna måste anses vara subsidiära även i
förhållande till bl.a. kontrollagstiftningen.
4.2
Fram till dess att ett meddelat, lagakraftvunnet av- eller utvisningsbe-
slut kan verkställas, dvs. medan utlänningen ännu befinner sig i
Sverige, är kommunen där han eller hon finns givetvis behållen vid
sina befogenheter och myndigheter enligt sociailagstiftningen i vid
mening. Men det lär inte vara förenligt med de rättspolitiska ställ-
249
ningstagandena bakom utlänningslagstiftningen att en i och för sig
möjlig verkställighet skall kunna uppehållas eller rent av hindras
genom en åtgärd inom ramen för sociallagstiftningen. Blir det för
Invandrarverket känt eller antagligt att en verkställighet skulle innebä-
ra risk eller fara i fysiskt eller psykiskt hänseende för utlänningen
kommer självfallet verkställigheten att inställas. Därvid sätts "riskgrän-
sen" givetvis lägre för barn. Den "lagkollision" som ligger bakom den
ställda frågan kommer rimligen inte att behöva inträffa; kan exempel-
vis av- eller utvisningen av ett barn verkställas tillsammans med
föräldrarna (eller en av dem) lär de normala förutsättningarna för ett
omhändertagande eller annan socialt motiverad åtgärd inte föreligga.
Ar barnet, å andra sidan, ensamt sker ingen verkställighet med mindre
det finns betryggande garantier för att barnet såväl under resan som
efter framkomsten kommer att tas om hand på ett sätt som tillgodoser
dess bästa.
Socialstyrelsen har svarat:
I en "kollision" mellan sociallagstiftningen och utlänningslagstiftning-
en tycks det ej möjligt att finna en lösning med hjälp av traditionella
rättstillämpnings- och lagtolkningsmetoder. Eftersom båda lagarna i en
given situation kan vara tillämpliga samtidigt får man i stället göra en
lämplighetsbedömning/intresseavvägning.
Sverige har ratificerat Förenta nationernas konvention om barnets
rättigheter. I egenskap av internationell konvention är den ej att
betrakta som direkt tillämplig rätt i Sverige. Däremot kan konven-
tionsbestämmelser användas när man tolkar svensk rätt, så att tolk-
ningen står i överensstämmelse med våra internationella åtaganden.
En av grundpelarna i "Konventionen om barnets rättigheter" är
artikel 3 där man fastslår att barnets bästa skall komma i främsta
rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga
eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa
myndigheter eller lagstiftande organ. Samma grundsyn återfinns även i
svensk sociallagstiftning (SoL och LVU). Denna artikel och den grund-
syn som präglar barnkonventionen liksom SoL och LVU bör enligt
Socialstyrelsens uppfattning vara vägledande även vid tillämpningen av
UtlL.
Det måste därför anses rimligt att Statens invandrarverk tar sådana
hänsyn till barnkonventionen och svensk sociallagstiftning att man inte
fattar beslut som strider mot "barnets bästa". I ett läge där både UtlL
och LVU är tillämpliga far ett sådant ställningstagande till konsekvens
att beslut om avvisning/utvisning inte fattas i de fell då mottagarlandet
inte kan tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som
behövs för dess välfärd.
Någon generell lösning på "kollisionsproblemet" är svår att ge och
Socialstyrelsen förespråkar därför att man i varje enskilt fell där
problem uppstår, i enlighet med barnkonventionen och svensk social-
lagstiftning gör en bedömning där barnet sätts i centrum, barnets bästa
kommer i främsta rummet och där Statens invandrarverk avstår från
beslut som kan medföra att barn hamnar i förhållanden som man vid
tillämpningen av svensk sociallagstiftning aldrig skulle acceptera.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 27 januari 1994 följande.
Jag hänvisar inledningsvis till vad SIV uttalat beträffande utlännings-
lagens allmänna syfte att reglera förutsättningarna för utlännings inresa
och vistelse i Sverige. Till de befogenheter som i angivet syfte har
tillagts statliga myndigheter har också knutits ett ansvar för att utlän-
ningen under tid som han vistas här i landet i avvaktan på att frågan
1994/95JO1
250
om uppehållstillstånd avgörs får bostad och uppehälle. Bestämmelser
om detta finns i lagen (1988:153) om bistånd till asylsökande m.fl.
(LBA).
Enligt ett nu framlagt förslag (prop. 1993/94:94) skall med verkan
från den 1 juli 1994 LBA upphöra att gälla och ersättas med lagen om
mottagande av asylsökande m.fl. Jag kommer i det följande att från
propositionen redovisa uttalanden av betydelse för den fråga som nu
föreligger till bedömning.
Inledningsvis kan konstateras att enligt 1 § i lagförslaget gäller lagen
för asylsökande (1 § 1), den som har beviljats tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen i dess lydelse från och med
den 1 juli 1994 (1 § 2) samt den som har ansökt om uppehållstillstånd
i Sverige och som far vistas här medan ansökan prövas (1 § 3).
Till skillnad mot vad som gäller i dag skall enligt propositionen de
asylsökande ha rätt till bistånd oberoende av om de vistas på en
förläggning eller bor på egen hand. En asylsökande skall liksom i dag
ha möjlighet att få bistånd i form av dagersättning och bistånd för
särskilda behov (särskilt bidrag). Den som ordnar bostad på egen hand
skall få ett bidrag till bostadskostnaden. Den som omfattas av lagen
skall inte ha rätt till förmåner av motsvarande karaktär enligt SoL.
Frågan om kommunens ansvar enligt SoL har kommenterats särskilt
i propositionen. Där anges som exempel på när vistelsekommun har
skyldigheter enligt socialtjänstlagen bl.a. den situationen att asylsökan-
de barn och ungdomar behöver skydd. I propositionen anförs bl.a.:
Det gäller oavsett om man bor på förläggning eller har eget boende.
Det innebär att de har samma skydd mot t.ex. vanvård som barn som
är bosatta här i landet och att den kommun de vistas i har det yttersta
ansvaret. För minderåriga barn utan vårdnadshavare skall god man
förordnas. Regeringen bedömer att de asylsökande barnen även fram-
deles skall ha detta skydd och dessa rättigheter.
Se också SOU 1992:133 Mottagande av asylsökande och flyktingar
s. 182 Barn som asylsökande och flyktingar.
Staten skall enligt lagförslaget liksom i dag ha kostnadsansvaret för
mottagande av asylsökande. Ersättning skall utges till kommuner för
vissa kostnader för vård av barn och transporter. Här åsyftas vård av
barn som ges i annat hem än det egna enligt SoL och LVU samt
eventuella kostnader för transporter av asylsökande till utredningsslus-
sar och förläggningar. I den mån kommunerna kommer att ha andra
extraordinära kostnader för mottagande av asylsökande bör enligt
uttalande i propositionen (s. 70) på samma sätt som i dag sådana
kostnader kunna ersättas i särskild ordning av Invandrarverket (se
även prop. 1987/88:80 s. 28).
Uttalandena i propositionen undanröjer den tvekan som kan ha
förelegat beträffande kommunens ansvar för dem som omfattas av
särskild lagstiftning om mottagande av asylsökande. Den som omfattas
av lagen har visserligen inte rätt till bistånd enligt 6 § SoL för
förmåner av motsvarande karaktär som utgår enligt den särskilda lagen
men är i övrigt likställd med andra som vistas i kommunen med
1994/95:JO1
251
avseende på rätten till stöd och hjälp. Det innebär att kommunen är
skyldig att ingripa om sådana förhållanden som anges i LVU förelig-
ger.
Jag vill här erinra om att bestämmelserna i 71 § SoL om anmäl-
ningsplikt till socialnämnden gäller för myndigheter, vars verksamhet
berör barn och ungdom. Det innebär bl.a. att anställda vid t.ex. en
flyktingförläggning är skyldiga att göra anmälan till socialnämnden om
de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att
socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.
Den fråga som nu föreligger till bedömning gäller emellertid i första
hand den situation som uppkommer då ett avlägsnandebeslut och ett
beslut om vård enligt LVU sammanträffar.
Jag hänvisar inledningsvis till bestämmelserna om hemsändande för
vård i 12 kap. 3 § UtlL. Där sägs att regeringen Sr meddela föreskrif-
ter om hemsändande av utlänningar, som inte är flyktingar och som
har tagits om hand enligt bl.a. LVU och lagen om psykiatrisk tvångs-
vård, LPT (tidigare LSPV). Bestämmelserna, som återfanns i den
tidigare gällande utlänningslagen, kommenterades av departementsche-
fen på följande sätt (prop. 1979/80:96 s. 72):
Enligt min mening är det av vikt att understryka att bestämmelserna
om hemsändning har en annan karaktär än avvisnings- och utvisnings-
bestämmelserna (förpassning, förvisning och utvisning). Dessa senare
syftar till att förhindra inresa eller att avlägsna en utlänning som inte
anses ha rätt att vistas i vårt land. Avgörande är alltså statens intresse
av att kunna bestämma vilka utlänningar som skall få vistas i vårt
land. Hemsändningsreglerna får anses ha till syfte att låta de behövliga
barnavårdande eller sjukvårdande insatserna komma till stånd i hem-
landet. De sociala och medicinska inslagen är därvid framträdande.
Åtgärderna grundar sig i vissa fall ytterst på konventioner mellan
Sverige och andra stater.
I propositionen kommenteras därefter den konflikt som i vissa fall
kunde uppkomma mellan ett utvisningsbeslut och intagning enligt den
numera upphävda lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i
vissa fåll (LSPV). Föredraganden anförde bl.a. följande (s. 73):
Utgångspunkten när det gäller avvisning och utvisning på grund av
avsaknad av pass eller tillstånd bör enligt kommittén (Utlänningslags-
kommittén SOU 1979:64) vara, att utlänningens rätt att vistas i Sverige
har prövats i ett avlägsnandeärende. Vid prövningen kan patientens
sjukdom ha åberopats som skäl för att få stanna här. Det finns i det
sammanhanget möjlighet att ge uppehållstillstånd om humanitära skäl
föreligger, t.ex. på grund av allvarlig sjukdom. Om starka humanitära
skäl åberopas, avses det även efter genomförandet av en ordning med
krav på uppehållstillstånd före inresan bli möjligt att pröva ansökning-
en medan utlänningen är i Sverige. Om en domstol dömer till över-
lämnande till sluten psykiatrisk vård jämte utvisning (förvisning) inne-
bär det enligt kommittén att domstolen har funnit att utlänningen inte
får vistas i Sverige. När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det
enligt kommittén inte rimligt att en intagning enligt LSPV helt skulle
hindra verkställigheten av beslutet. Å andra sidan måste patienten
självfallet vara i sådant tillstånd att han klarar resan hem. Detta gäller
vid all verkställighet och avser hinder av såväl psykisk som somatisk
art.
1994/95: JO 1
252
Kommittén föreslår därför att verkställigheten av ett avlägsnandebe-
slut i princip skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning
skulle nämligen innebära att verkställighet inte kan ske förrän patien-
ten skrivits ut slutligt. Eftersom vården syftar till att anpassa patienten
till det svenska samhället, bl.a. med hjälp av försöksutskrivningar,
uppkommer lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra verk-
ställigheten av avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställighet skali ske
får enligt kommittén avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden
tillåter verkställighet. — — — Aven för egen del kan jag ansluta mig
till förslaget.
1 special motiveringen till bestämmelsen anfördes vidare (s. 112):
Som framgår av den allmänna motiveringen bör ett avlägsnandebeslut
kunna bryta vård enligt LSPV. Patientens sjukdom och behov av vård i
Sverige kan i och för sig utgöra ett humanitärt skäl att få stanna i
Sverige, men om ett avlägsnandebeslut är fattat — under hänsynstagan-
de till samtliga omständigheter — bör en intagning enligt LSPV inte
hindra verkställigheten av avlägsnandebeslutet.
Frågan behandlades av Lagrådet som bl.a. anförde (s. 131):
Med nu gällande ordning torde det inte vara möjligt att verkställa ett
avlägsnandebeslut beträffande en utlänning, som är intagen för sluten
psykiatrisk vård, förrän han blivit slutligen utskriven. Det framgår av
remissprotokollet att detta kan innebära vissa olägenheter. Den nu
föreslagna ordningen att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i prin-
cip skall kunna bryta vård enligt LSPV får därför godtas. Likaså torde
få godtas att vad sålunda föreslås skall gälla även i fråga om utläm-
ningsbeslut.
Motsvarande bestämmelser återfinns i den lag som har ersatt LSPV,
nämligen lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Bestämmelserna
(29 §) innebär att intagning för psykiatrisk tvångsvård under vissa
förutsättningar inte hindrar verkställighet av ett beslut om avvisning,
utvisning eller utlämning. Patientens störning och behov av vård i
Sverige kan i och för sig utgöra ett humanitärt skäl att få stanna i
landet, men om avlägsnandebeslutet är fattat — under hänsynstagande
till samtliga omständigheter — hindrar ett beslut om intagning för
psykiatrisk tvångsvård inte verkställigheten av avlägsnandebeslutet. Pa-
tienten måste emellertid vara i ett sådant tillstånd att han klarar att
resa. Som en ytterligare förutsättning gäller att den myndighet som
skall verkställa avlägsnandebeslutet begär att tvångsvården skall upphö-
ra.
Frågan om verkan av beslut om tvångsvård enligt LVU vid verkstäl-
lighet av avlägsnandebeslut har lämnats utanför regleringen; detta trots
att beslut om tvångsvård av barn och unga rent principiellt inte torde
skilja sig från ett beslut om vård enligt LPT. Likheten med LPT
framstår som särskilt tydlig i det fall beslut om tvångsvård enligt LVU
fattats på grund av den unges eget beteende.
En möjlig förklaring till att frågan lämnats oreglerad i lagstiftnings-
arbetet kan vara att flyktingmottagandet varit så utformat, att behov av
åtgärder enligt LVU regelmässigt inte uppkommit. Det kan också
noteras att frågan om LVU:s företräde aktualiserats endast i något
enstaka fall. Inte i något av dessa fall har frågan ställts på sin spets.
1994/95: JO 1
253
Om riksdagen antar det nu föreliggande förslaget till lag om flyk-
tingmottagande ändras förutsättningarna väsentligt genom att asylsö-
kande och andra som omfattas av lagen skall kunna bo och arbeta
utanför flyktingförläggningar. Det innebär bl.a. att socialtjänstens an-
svar tydliggörs på ett annat sätt än vad tidigare varit fallet. Samtidigt
kan det förutsättas att det blir allt vanligare att konflikt uppkommer
mellan olika lagstiftningsområden.
Den väsentliga frågan i detta ärende är om tvångsbeslut enligt
sociallagstiftningen utgör hinder mot verkställighet av avlägsnandebe-
siut enligt utlänningslagen. Här står statens intresse av att kunna
bestämma om vilka utlänningar som skall vistas i vårt land mot
socialnämndens skyldighet att tillse att barn och ungdomar bereds den
vård enligt LVU som domstol bedömt nödvändig.
Med utgångspunkt i vad Lagrådet uttalat om verkan av beslut om
psykiatrisk tvångsvård ligger det nära till hands att dra den slutsatsen
att — i avsaknad av särskilt lagstöd för annan bedömning — avlägsnan-
debesiutet inte kan verkställas förrän vården enligt LVU avslutats. Det
skulle i så fall innebära att LVU-besiutet regelmässigt skulle hindra
verkställighet såvitt avsåg barnet.
Med utgångspunkt enbart i de överväganden som lagts till grund för
bestämmelserna om hemsändande i UtlL och om verkställighet i LPT
skulle å andra sidan analogivis kunna göras gällande att statens rätt att
bestämma om vilka som skall få vistas i landet har företräde framför
de intressen som ligger till grund för LVU.
Med en sådan tolkning måste som förutsättningar gälla dels att de
omständigheter som föranlett beslut om vård enligt LVU beaktas i
avlägsnandeärendet, dels att verkställighet inte sker med mindre det är
klarlagt att de skyddsintressen som föranlett LVU-beslutet kan tillgodo-
ses i mottagarlandet.
Enligt min mening ger föreliggande författningar och deras förarbe-
ten inte tillräckliga anvisningar i frågan om vilken lagstiftning som
skall ges företräde — utlänningslagen eller lagen om vård av unga. Det
finns anledning att fästa riksdagens och regeringens uppmärksamhet på
problemen.
Jag överlämnar en kopia av beslutet till socialförsäkringsutskottet,
Kulturdepartementet och Socialdepartementet för kännedom samt av-
slutar ärendet här.
1994/95: JO 1
Socialförsäkringsutskottet har med anledning av beslutet i betänkande
(1993/94:SfUU) uttalat att regeringen närmare bör överväga hur det
problem ur lagtolkningssynpunkt som finns bör lösas samt föreslagit
att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna.
254
(Dnr 3104-1992)
1 Bakgrund
Den 24 september 1992 förekom i Expressen en artikel med rubriken
Tonåringar blir inlåsta i häkte. Enligt artikeln skulle ungdomar som
begått brott och häktats allt oftare bli placerade på Kronobergshäktet,
där de låstes in i veckor och ibland månader. Sparandet i kommuner-
na hade enligt artikeln lett till att kommunerna inte placerade ungdo-
marna på de kostsamma § 12-hemmen, trots att det fanns gott om
platser på dessa hem. Genom att låta ungdomarna häktas kunde
kommunerna på det sättet enligt artikeln övervältra kostnadsansvaret
för omhändertagandet på staten. Enligt artikeln skulle en socialarbeta-
re med arbete vid Norrmalmspolisen ha konstaterat att det tidigare var
mycket ovanligt att ungdomar placerades i häkte, men när nu kommu-
nerna inte ville betala för den kostsamma § 12-hemsvården fanns inget
annat alternativ än att låsa in ungdomarna på häktet. Det var enligt
artikeln oacceptabelt att bristen på pengar fick till konsekvens att unga
människor fick vistas i häkte — ibland för mycket lång tid.
2 Utredning
De uppgifter som redovisades i artikeln föranledde JO att till utred-
ning ta upp frågan om berörda socialnämnder brustit i sitt ansvar för
att bereda unga lagöverträdare behövlig vård. Ärendet remitterades till
Länsstyrelsen i Stockholms län för utredning och yttrande.
Länsstyrelsen anförde i sitt svar den 10 maj 1993 följande.
Sammanfattning
Länsstyrelsen har i sin undersökning inte funnit belägg för att social-
tjänsten i nämnvärd utsträckning av ekonomiska skäl skulle avstå från
institutionsplaceringar.
Däremot visar utredningen en osäkerhet och en tveksamhet om
institutionsvårdens effektivitet i förhållande till andra former av vård.
De statliga resurserna behöver samordnas så att häktade ungdomar
kan få ett av socialtjänstlagens värderingar präglat omhändertagande.
Det behövs en vetenskapligt grundad uppföljning och utvärdering av
de alternativa vårdformer som vuxit fram under senare år inom
socialtjänsten.
Inledning
Med anledning av JO:s begäran om utredning och yttrande begärde
länsstyrelsen in uppgifter om antalet häktade ungdomar från Social-
tjänsten i Stockholm, Ungdomsbyråns grupp hos polisen. Denna består
av fyra socialsekreterare som har sina lokaler belägna i polishuset på
Kungsholmen. Gruppen redovisade 30 häktade ungdomar för 1991
och 80 häktade ungdomar 1.1.92 — 5.10.92. Siffrorna rör ungdomar
under 20 år enbart på Kronobergshäktet. Länsstyrelsen har inte närma-
1994/95: JO 1
255
re gått in på vilket sätt sifferuppgifterna har tagits fram utan företagit
en undersökning i syfte att belysa frågan om socialnämndernas ageran-
de eller brist på agerande har bidragit till att förlänga tiden på häktet
för de aktuella ungdomarna. Efter visst bortfall av namn ingår nu 67
ungdomar i länsstyrelsens utredning, några namn återkom t ex två
gånger i förteckningen och ett par tillhörde inte Stockholms län.
Ungdomarna i undersökningen kommer från Botkyrka, Haninge,
Huddinge, Järfälla, Nacka, Sigtuna, Sollentuna, Stockholm, Sundby-
berg och Upplands-Väsby.
Länsstyrelsen begärde därefter upplysningar från respektive socialdi-
strikt, 29 distrikt eller kommundelar om ungdomarna. Någon gransk-
ning av akterna har ej företagits. Huvuddragen av nämndernas hand-
läggning har framkommit genom de frågor som länsstyrelsen har ställt;
nämligen
1. Kortfattad beskrivning av tidigare stöd- och vårdbehov
2. Åtgärder som prövats
3. Förslag och erbjudanden i samband med gripande/anhållan-
de/häktning
4. Fanns plats på behandlingshem/särskilt ungdomshem
5. Kopia av dom eller beslut av åklagare
6. Situationen för den unge den 15.10.1992
7. Då 25 gripanden av allt att döma gjorts vid veckoslut eller helger
vill Länsstyrelsen kartlägga om kommunens jourverksamhet har bered-
skap som svarar mot jourdomstolens eventuella behov av samarbete i
dessa fall. Har sådan beredskap efterfrågats? Bedömer Ni att sådan
behövs?
Utdrag från rikspolisregistret har införskaffats på samtliga 67 ungdo-
mar.
Allmänt
Inför delbetänkandet Socialtjänstens insatser för ungdomar företogs
1984 en undersökning hos SCB på grund av påståenden i debatten om
en kraftig överströmning från socialtjänsten till kriminalvården när det
gällde ungdomar under 18 år. Den gången fick påståendet inget stöd i
statistiken som gällde för hela landet. Däremot kunde givetvis lokala
förskjutningar ha förekommit. Någon liknande undersökning har inte
företagits sedan dess.
Före socialtjänstreformen 1982 spelade socialvården en mer uttalat
kontrollerande roll i förhållande till den enskilde. Syftet var både att
tillgodose den unges behov av vård och förhindra ett för samhället
skadligt beteende.
Socialtjänsten skall nu ha en serviceinriktad och hjälpande funktion
och besluten skall så långt möjligt fattas i samförstånd med den
enskilde. Huvudprincipen i socialtjänstlagen (SoL) är att socialtjänstens
insatser skall vara frivilliga och detta gäller också vården av barn och
unga. När undantag ändå under vissa förutsättningar måste göras från
frivillighetsprincipen skall insatser mot den enskildes vilja enbart ha
sin grund i ett behov av vård.
I Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) regle-
ras möjligheterna till tvångsingripande. Under förutsättning av vårdbe-
hov och om samtycke inte kan fås, skall vård enligt LVU beslutas om
den som är under 18 år utsätter sin hälsa och utveckling för en
påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande
1994/95:JO1
256
medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande bete-
ende. Vård far även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om
sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållan-
den i övrigt är lämpligare än annan vård och det kan antagas att
behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.
Vidare finns möjlighet till omedelbart omhändertagande om behovet
av ingripande är brådskande.
Ett beslut om häktning innebär inte att ett omedelbart omhänderta-
gandebeslut upphör. Däremot far ett omhändertagandebeslut inte
verkställas så länge den unge är häktad. Socialnämnden kan redan
under pågående häktning besluta att omedelbart omhänderta den unge
för att visa sin avsikt att, i direkt anslutning till att en häktning hävs,
kunna ta ansvaret för den faktiska vården. Socialstyrelsen har uttryckt
att socialnämnden bör hålla en sådan kontakt med åklagarmyndighe-
ten, domstol och länsrätt att myndigheterna kan samordna sina insat-
ser när en ungdom är häktad. Under häktningstiden bör nämnden ha
ordnat en placering för den unge så att denne kan placeras direkt efter
frigivningen.
I Lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL)
återfinns regler för polisens och åklagarens behandling av lagöverträda-
re under 21 år. Målen skall behandlas med skyndsamhet. Den som är
under 18 år må ej häktas med mindre än synnerliga skäl är därtill. Det
ges bl a möjligheter till åtalsunderlåtelse om den underårige blir
föremål för åtgärder enligt SOL eller LVU eller på annat sätt far hjälp
och stöd av socialtjänsten. Här ges också regler för socialnämndens
yttrande i målen.
Yttrande
Länsstyrelsen har sammanställt utdragen ur rikspolisregistret och sva-
ren från socialnämnderna. Med hänsyn till det förstahandsansvar soci-
altjänsten har för åldersgruppen 15-17 år redovisas åldersgrupperna 15
till 17 år och 18 till 19 år var för sig. (Sammanställningarna här
utelämnade).
Beträffande den yngre gruppen redovisas socialtjänstens handlägg-
ning utförligare än för den äldre gruppen. När det gäller uppgiften om
tid i häkte har in- och utskrivningsdagarna räknats som hela dagar,
vilket medför att tidsangivelsen kan vara för lång.
Beträffande den äldre åldersgruppen har länsstyrelsen valt att redovi-
sa en uppdelning efter vad ungdomarna senast dömts för. Detta för att
se om socialtjänstens insatser minskar om den unge t ex dömts till
skyddstillsyn eller fängelse.
15— 17-åringarna
Denna grupp omfattar 20 ungdomar.
De tre 15-åringarna var samtliga kända på respektive socialkontor
sedan tidigare. Barnen flyttas samtliga efter tre dagars häktning till
§ 12-hem, respektive familjehem.
Av sex 16-åringar var samtliga kända på respektive socialförvaltning,
en dock obetydligt. Det pågick eller beslutades om ingripande enligt
LVU i anslutning till häktningen beträffande fem av pojkarna. Fyra av
pojkarna kom till § 12-hem, en till annan vårdform. Beslutet om
hjälpåtgärder enligt SOL avseende den sjätte pojken i stället för tvångs-
vård framstår som välmotiverat.
Av de elva 17-åringarna var sju kända sedan tidigare på respektive
socialbyrå, fyra var okända före häktningen. Av de fyra okända konsta-
terades efter utredning att tre inte hade något behov av vård genom
socialtjänstens försorg, de och deras föräldrar önskade heller ingen
1994/95: JO 1
257
17 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
socialtjänstens inblandning. För två av pojkarna ordnades § 12-hem,
två kom till annan institutionsvård, en hade behov av och upprätthöll
psykiatrisk öppenvård, två hade redan genomgått ett otal vårdformer
och institutionsplaceringar som inte hade givit önskat resultat. Social-
tjänstens beslut att inte ingripa med tvångsvård framstår också här som
välgrundade. Den elfte pojken som dömdes till tio månaders Sngelse
ville i och för sig själv avtjäna sitt straff i Sngelse hellre än att komma
till ett § 12-hem. Av svaret från socialtjänsten framgår att ekonomiska
motiv styrt nämndens brist på agerande samt att tjänstemän och
ordförande varit oense. Av tingsrättens dom framgår inte om bristen
på förslag från nämndens sida haft betydelse för valet av påföljd.
När det således gäller de yngsta åldersgrupperna bland de häktade
förefaller nämnderna ha agerat bra och erbjudit vårdformer och place-
ringar så att ungdomarna kunnat flyttas från häktet så snart åklagaren
tillät detta eller plats frigjordes på respektive institution. Detta gäller
med ovan nämnt undantag.
1994/95: JO 1
18— 19-åringarna
När det gäller 18-19-åringarna i undersökningen har socialtjänsten
fortfarande ett särskilt ansvar. Så kan t ex vård beredas med stöd av
LVU om den behövliga vården inte kan ges med den enskildes
samtycke.
Länsstyrelsens undersökning beträffande dessa 47 ungdomar är mera
summarisk. Ungdomarna har indelats i 7 olika grupper beroende på
den påföljd de senast dömts för.
1. Ungdomar som vid häktningen inte fanns i rikspolisregistret
2. Ungdomar som vid häktningen var antecknade för brott i rikspolis-
registret om högst 20 dagsböter
3. Ungdomar som vid häktningen i rikspolisregistret antecknats för
brott som medfört mer än 20 dagsböter eller villkorlig dom
4. Ungdomar som vid häktningen enligt dom var överlämnade för vård
enligt SoL
5. Ungdomar som vid häktningen enligt dom var dömda till skyddstill-
syn
6. Ungdomar som vid häktningen enligt dom var dömda till skyddstill-
syn och fängelse
7. Ungdomar som vid häktningen enligt senaste dom dömts till fängel-
se
1 2 3 4 5 6 7
Relevant socialt
arbete
Otillräckligt
redovi sa t
Avstår
åtgärd
från
Oltänd,
rättad
ning
ej under-
om häk t -
S:a
258
Som relevant socialt arbete har länsstyrelsen ansett t ex beslut om LVU
eller placeringar i frivilliga former, andra hjälp- och stödåtgärder som
grundats på utredning av den unges vårdbehov, etablerat samarbete
med frivården för den unges bästa eller att vederbörande efter utred-
ning inte hade något behov av insatser från socialtjänstens sida. Några
ungdomar har erhållit alla tänkbara insatser genom socialtjänstens
försorg under många år utan att den unges utveckling förbättrats.
Avstått från åtgärder har socialnämnderna gjort beträffande sex
ungdomar. Här ingår ett fall där nämnden av ekonomiska skäl avstått
från LVU och institutionsplacering. Av tingsrättens dom kan man inte
sluta sig till om nämndens passivitet har haft någon betydelse för
påföljden. I övriga fall har nämndens skäl för sin passivitet varit att
den unge redan är föremål för kriminalvårdens åtgärder eller att den
unge avvisat socialtjänstens förslag och snart skulle fylla 20 år.
I fem fall uppger sig nämnden inte ha nåtts av någon information
om häktningen utan enbart i något fall fått en polisutredning som
föranledde kontakt med den unge eller försök till kontakt. Flera av de
äldre ungdomarna hade inte någon självklar "hemkommun" utan var
nyinflyttade eller flyttade vidare.
Av de 14 ungdomar som vid häktningstillfållet enligt dom var
överlämnade till vård inom socialtjänsten, var nio föremål för relevant
socialt arbete. I de tre fall då socialnämnden avstått ifrån att föreslå
några åtgärder hade pojkarna brutit frivilliga vårdavtal med socialtjäns-
ten. 1 två av dessa anser länsstyrelsen att LVU borde ha prövats.
Av den indelning av ungdomarna efter tidigare domar som gjorts
ovan kan inga säkra slutsatser dras. Antalet ungdomar är för litet för
att man skall kunna bedöma det sociala arbetet i olika socialdistrikt
och socialtjänsten i stort.
Det är dock inte tillfredsställande att samarbetet mellan olika myn-
digheter inte fungerat i ett antal fall. Samarbetsfrågorna mellan social-
tjänsten och rättsväsendet utreds dock för närvarande av Ungdoms-
brottskommittén.
Länsstyrelsens bedömning
Länsstyrelsen finner efter företagen undersökning, med reservation för
det begränsade underlag som förelegat, inte något belägg för att nämn-
derna i nämnvärd utsträckning av ekonomiska skäl skulle avstå från
institutionsplaceringar för de ungdomar som är i behov därav. I
materialet återfinns två sådana fall där ekonomiska skäl uttryckligen
åberopas. Mellanvårdsformer och andra vårdformer är även de kost-
nadskrävande.
Däremot kan av materialet utläsas osäkerhet och tveksamhet om
institutionsvårdens effektivitet i förhållande till andra former av vård.
Man har varit benägen att pröva nya grepp i vården, alternativa
placeringsformer som i vart fall på kort sikt redovisat gynnsamt utfall.
Särskilt förefaller detta gälla för många invandrarungdomar som inte
tillgodogjort sig mera traditionella placeringar i familjehem eller på
institutioner.
Inte oväntat har socialnämnderna gjort det bästa arbetet med de
yngsta ungdomarna. De äldre som gör fler och fler brott och som
svarar allt mindre på socialtjänstens ansträngningar uppmärksammas
inte lika mycket, särskilt om de redan är föremål för kriminalvårdens
åtgärder.
1994/95:JO1
259
Socialjour
Beträffande behovet av socialjour har följande svar inkommit.
Sundbyberg: Kommunen delar socialjour med Solna kommun, be-
redskap finns efter kontorstid.
Järfälla: Kommunen bedriver chefejour.
Upplands Väsby: Kommunen har ingen jourverksamhet mer än att
ordföranden finns att tillgå. En utvidgning av jourverksamheten är
givetvis önskvärd samtidigt som detta måste ställas mot kostnaderna.
Botkyrka: Delar socialjour med Huddinge och uppger att de sällan
far in denna typ av ärenden och anser att deras verksamhet täcker
behovet på helger och veckoslut.
Sigtuna: Polisen i Sigtuna kan kontakta socialsekreterarna i bered-
skap i hemmet.
Sollentuna: Har jourberedskap på helgerna som kan tillgodose even-
tuella behov av akuta placeringar.
Haninge: Har en väl fungerande jourverksamhet med jourtjänstgör-
ing m m över veckoslut och helger.
Huddinge: Kommunens socialjourverksamhet täcker de tider som
socialförvaltningen inte är i tjänst och har lokal hos Huddingepolisen.
De kontaktas oftast av de ungas advokater, då dessa vill att pojkarna
omhändertas enligt LVU. Svårigheten för socialjouren i dessa fäil är att
de oftast inte har någon bakgrundskännedom om ungdomarna. Vid
något tillfälle har socialjouren kontaktats av jourdomstolen. Socialjou-
ren har inte möjlighet att närvara vid förhandling.
Stockholm: Det finns olika typer av jourverksamhet dygnet runt.
Det uppges att socialjouren endast ett fatal gånger har kontaktats
angående gripen eller häktad ungdom. I majoriteten av alla ärenden
har socialjouren över huvud taget inte kontaktats. I något fall har man
bidragit med att försöka ordna plats på § 12-hem.
Av svaren kan inte utläsas att socialnämnderna upplevt något stort
behov av utökad jourverksamhet för den här aktuella gruppen ungdo-
mar.
1994/95:JO1
Tid i häkte
Den genomsnittliga tiden i häkte för de 64 ungdomar för vilka
uppgifter finns uppgår till 20,4 dagar. Detta förhållande framstår som
helt oacceptabelt.
Chefen för Justitiedepartementet har i direktiven till Ungdoms-
brottskommittén anfört att ändring av aktuella bestämmelser bör över-
vägas och särskilt pekat på möjligheterna att avbryta pågående brottslig
verksamhet och ge underlag för olika stödåtgärder genom en grundlig
genomiysning av den unges sociala situation och nätverk.
Enligt artikel 37 Konventionen om barnets rättigheter skall konven-
tionsstaterna säkerställa bl a att varje frihetsberövat barn skall behand-
las humant och med respekt för människans inneboende värdighet och
på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt skall
varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna om det inte anses
vara till barnets bästa att inte göra detta.
Enligt artikel 40 tredje punkten skall konventionsstaterna söka
främja införandet av lagar och förfaranden samt upprättandet av myn-
digheter och institutioner som är speciellt anpassade för barn som
misstänks eller åtalas för eller befinnes skyldiga att ha begått brott.
Statens institutionsstyrelse kommer att få ansvar för § 12-hemmen,
behandlingshem för unga som behöver stå under särskilt noggrann
260
tillsyn. För dessa hem finns särskilda krav på behandlingsinnehåll,
kompetens hos personal osv. Möjligheten att isolera en ungdom på
grund av hans uppträdande är begränsad till högst 24 timmar i följd.
Länsstyrelsen anser det utomordentligt viktigt att de statliga resurser-
na inom kriminalvården och de kommande inom institutionsstyrelsen
samordnas så att häktade ungdomar snarast kan fa ett av socialtjänstla-
gens värderingar präglat omhändertagande samtidigt som deras brott
och sociala förhållanden utreds.
1994/95 :JO1
Vårdalternativ inom socialtjänsten
Länsstyrelsens yttrande grundas endast på uppgifter om ett relativt litet
antal ungdomar som suttit på ett av flera häkten under en viss
tidsperiod. Yttrandet kan därför inte göra anspråk på att redovisa
annat än en begränsad del av verkligheten.
En annan begränsning är att utredningen inte redovisar socialtjäns-
tens hela arbete med unga brottsbenägna ungdomar utan endast "häk-
tade ungdomar" som åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv kan sägas
representera fall där socialtjänstens stöd- och hjälpåtgärder varit otill-
räckliga.
Mot bakgrund av vad som nu sagts är det ändå anmärkningsvärt att
en så stor andel av de aktuella 67 ungdomarna som 45-50 % har
utländsk bakgrund. Med hänsyn till detta faktum är det dock lika
anmärkningsvärt att av de 13 ungdomar som dömdes till 6 månaders
fängelse eller mer — alltså brott som domstolen sett särskilt allvarligt
på — var nio av svensk härkomst. För de ungdomar som hade
utländsk bakgrund var genomsnittsåldern när de begick första brottet
som antecknats i rikspolis registret 15,7 år. Motsvarande siffra för
ungdomar med svensk härkomst var 16,2 år.
Enligt direktiven till Ungdomsbrottskommittén skall denna så långt
som möjligt grunda sina förslag på de kunskaper som finns om hur
ungas brottslighet ser ut och utvecklas i olika åldrar. En mer represen-
tativ beskrivning av unga brottslingar kan alltså förväntas.
Vid sidan av en sådan beskrivning anser länsstyrelsen att det också
behövs en vetenskapligt grundad uppföljning och utvärdering av de
alternativa vårdformer som vuxit fram under senare år för främst
brottsbenägna ungdomar inom socialtjänsten.
1 ärendet föreligger även en av konsultläkaren vid Häktet Ulf Asgård
upprättad promemoria vari anförs bl.a.:
Under ett genomsnittligt år intas vid Häktet, Stockholm, flera tiotals
unga personer, främst män, i åldrarna 16-18 år. I många fall rör det sig
naturligt nog om personer som tidigt visat tecken på avvikande beteen-
de och i flertalet fall kommer de från socialt trasiga miljöer där det
emotionella klimatet vanligen är torftigt. Enstaka gånger rör det perso-
ner med ett mycket glesmaskigt socialt skyddsnät. I en del fall finns
även ett komplicerat missbruk av alkohol och narkotika eller anabola
steroider men detta är inte obligat.
Den avskärmning från det vanliga livet som drabbar alla som intas
vid häktet synes vara särskilt destruktivt för dessa unga människor.
Deras avsaknad av föräldrafigurer kan inte ersättas under vistelsen.
Orsakerna till att de häktats är ofta av dramatisk karaktär, rån eller
andra våldsbrott, och efter kort tid brukar de få ett stort behov att tala
om sin eländiga situation, ett behov som endast i ringa mån kan
tillgodoses. Följden blir att de i hög grad lämnas åt sig själva utan
möjlighet att bearbeta de trauman de utsatts för eller som de utsatt sig
själva för. Deras ofta bristande resurser och erfarenheter att bearbeta
261
svårigheter har de gemensamt med flertalet andra i motsvarande ålder
men till dessa adderas svårigheterna som emanerar från deras besvärli-
ga uppväxtförhållanden och den kaotiska här- och nusituationen.
Allmänt sett vore det därför önskvärt att dessa unga fördes från
Häktet så tidigt som möjligt i utredningen, till institutioner av mer
öppen karaktär där behandlingskunnig personal kan möta deras behov
på ett mer konstruktivt sätt.
3 Rättsregler
Häktningsgrunder
I 24 kap. 1 § RB anges förutsättningarna för häktning. Där har tagits
in en erinran om att tvångsmedlet far användas endast om syftet med
åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder.
Enligt 24 kap. 4 § RB far, om det på grund av den misstänktes
ålder, hälsotillstånd eller någon annan liknande omständighet kan
befaras att häktning skulle komma att medföra allvarligt men för den
misstänkte, häktning ske endast om det är uppenbart att betryggande
övervakning inte kan ordnas. Enligt 26 § förundersökningskungörelsen
(FUK) skall åklagaren så snart det kan ske försöka ordna nödvändig
övervakning. Övervakning far ordnas i den misstänktes hem, eller
annat enskilt hem eller genom att den misstänkte placeras i lämplig
institution.
Särskilda bestämmelser för den som är under 18 år
De nu angivna reglerna gäller för alla. Ar den misstänkte under 18 år
gäller dessutom att han, enligt 7 § lagen om unga lagöverträdare
(LUL), får häktas endast om det finns synnerliga skäl. Den som är
under 18 år far alltså häktas endast när det är uppenbart att betryggan-
de övervakning inte kan ordnas och det dessutom föreligger synnerliga
skäl för häktning.
Innebörden av bestämmelserna är att särskild restriktivitet skall
iakttas beträffande häktning av den som inte fyllt 18 år. Häktning av
unga i denna åldersgrupp far ske bara i undantagsfall. I förarbetena till
LUL, som skrevs vid tid då barnavårdslagen alltjämt gällde, framhölls
att sådan häktning kunde komma att nedbringas efter hand som
mottagningsavdelningarna vid de ungdomsvårdsskolor som då var un-
der uppförande hann byggas ut. Vad som därvid åsyftades var den
befogenhet att omhänderta den unge som tillkom nämnden enligt
barnavårdslagen. Det var enligt vad som uttalades uppenbart att, om
den unge togs in på en sådan avdelning, skäl för häktning inte förelåg.
Det framhölls att det inte bara var omhändertagande i sådan avdelning
som medförde att häktning inte borde tillgripas. Även på annat sätt
borde man söka undvika häktning, varvid bl.a. tillsyn och övervakning
i hemmet kunde beaktas. Över huvud taget borde alla möjligheter tas
till vara för att undvika häktning.
Ett motsvarande uttalande gjordes sedan de nya social lagarna trätt i
kraft. I anslutning till bestämmelserna om omedelbart omhändertagan-
de i 6 § LVU uttalade departementschefen: "Enligt 7 § LUL lår den
1994/95JO1
262
som är under 18 år inte häktas med mindre synnerliga skäl föreligger.
Lagstiftningen bygger således på den uppfattningen att alla möjligheter
bör tas tillvara för att undvika häktning av den som inte fyllt 18 år. De
föreslagna reglerna i LVU bör kunna tillämpas när fråga uppkommer
om häktning av den som är under 18 år".
Med anledning av i riksdagen väckta frågor om ändring av reglerna
om häktning av 15—17-åringar uttalade justitieutskottet bl.a. följande
(1987/88:36 s 23):
Utskottet kan ha viss förståelse för motionärernas synpunkter när det
gäller behovet av att i avvaktan på dom ha kontroll över ungdomar
som begått allvarliga brott. Utskottet vill här framhålla att de skärpta
villkoren för häktning som gäller enligt LUL inte medför att det
saknas möjligheter att hålla den unge under uppsikt på annat sätt. Det
finns således alternativ till häkt ning som möjliggör en tillfredsställan-
de övervakning och kontroll av den unge. Utskottet tänker här främst
på placering i sådan institution som avses i 12 § LVU. Om den unge
placeras i ett sådant hem far han enligt 13 § (nu 15 §) LVU bl a
hindras att lämna hemmet. Den unge far också enligt 15 § (nu 19 §)
LVU underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, bl
a om detta är påkallat med hänsyn till den unges särskilda förhållan-
den. Sammanfattningsvis anser utskottet att goda möjligheter till andra
alternativ än häktning normalt står till buds.
Tidsfrister
Enligt 24 kap. 7 § första stycket RB kan gripande som självständigt
tvångsmedel beslutas och verkställas av en polisman.
Ett gripande skall skyndsamt anmälas till åklagaren, som skall pröva
om laga skäl föreligger för ett anhållande.
Enligt 24 kap. 12 § RB skall häktningsframställning göras samma
dag som anhållningsbeslutet meddelades eller verkställdes. Om det
finns synnerliga skäl får framställningen göras senast tredje dagen efter
anhållningsbeslutet. Fristen gäller oavsett om det rör sig om vardagar,
söndagar eller helgdagar.
Domstolarna skall hålla häktningsförhandling samma dag som häkt-
ningsframställningen görs hos domstolen eller senast dagen efter. Om
synnerliga skäl föreligger kan förhandlingen hållas senare, dock aldrig
senare än fyra dygn efter det att den misstänkte greps eller ett anhåll-
ningsbeslut verkställdes. Fristen är densamma oavsett om det rör sig
om vardagar, söndagar eller helgdagar.
Samverkan mellan myndigheter m.m.
Av vad nu sagts framgår klart att häktning av den som är under 18 år
Sr förekomma bara i sällsynta undantagsfall. Utrymmet för häktning
av den som har fyllt 18 men inte 20 år är även det begränsat. Det
innebär att särskild utredning i varje enskilt fall måste vidtas beträffan-
de socialtjänstens möjligheter att omhänderta den unge. Samtidigt
råder snäva tidsgränser för polisens och åklagarens agerande.
Särskild betydelse Sr därför frågan om vilka regler som gäller för
samråd mellan å ena sidan socialtjänsten och å andra sidan de rättsvår-
dande myndigheterna polis, åklagare och domstol. Det kan redan här
1994/95:JO1
263
konstateras att någon författningsreglerad samrådsskyldighet inte före-
ligger vad gäller häktningsförfarandet. Beträffande samverkan i övrigt
mellan berörda myndigheter kan emellertid följande anmärkas.
Underrättelse till vårdnads hav are
Först skall här nämnas att enligt 6 c § LUL skall vårdnadshavaren
omedelbart underrättas, om någon som inte fyllt 18 år är skäligen
misstänkt för brott. Underrättelse behöver emellertid inte lämnas om
det finns särskilda skäl mot det. Vad som här åsyftas är bl.a. fall där en
underrättelse uppenbart inte skulle fylla någon funktion, t.ex. då det
rör sig om en förseelse av mycket bagatellartad karaktär och det
framstår som självklart att rapporteftergift skall meddelas. Vidare kan
underrättelse underlåtas om det kan antas att det skulle vara till större
skada än nytta för den unge. Som exempel kan nämnas att det på
grund av förhållandena i hemmet finns risk för att underrättelsen
leder till kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling av
den unge.
Underrättelse om förhör
Vad gäller förhör med den unge framgår av 16 § FUK bl.a. att
socialnämnden i god tid skall underrättas om tid och plats för förhör
med barn under 20 år, om det finns skäl till antagande att vad som
förekommit bör föranleda ingripande av socialnämnden. Skall förhör
hållas med den som är intagen i § 12-hem skall även den som förestår
vården vid hemmet underrättas.
Samrådsskyldighet enligt polislagen
I detta sammanhang bör även bestämmelserna i 3 § polislagen nämnas.
Av dessa framgår att det åligger polisen att fortlöpande samarbeta med
myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om
förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem.
Bestämmelserna bör ses i anslutning till nämndens utredningsplikt
enligt SoL. Enligt 50 § SoL åligger det socialnämnden att utan dröjs-
mål inleda utredning av vad som kommit till nämndens kännedom
och som kan föranleda åtgärd av nämnden. Sådan utredning skall som
framgår av det sagda inledas så snart som möjligt.
Åklagarens skyldighet att inhämta yttrande fran socialnämnden
Av 3 § LUL följer att om åklagaren anser att det finns anledning till
åtalsunderlåtelse angående underårig skall han, innan han beslutar i
ärendet, inhämta yttrande från socialnämnden. Socialnämnden är en-
ligt samma lagrum skyldig att utan samband med yttrande lämna
åklagaren de upplysningar denne begär i fråga om den underårige.
Sekretessen lägger således inte hinder i vägen för informella kontakter
mellan socialtjänsten och åklagaren.
Här kan också anmärkas att det enligt 6 § lagen om särskild
personundersökning i brottmål m.m. åligger socialnämnden att på
1994/95 :JO1
264
begäran av bl.a. rätten och åklagaren lämna upplysningar om en
misstänkt och föreslå de åtgärder som nämnden anser behövs för att
främja hans anpassning i samhället.
Enligt 9 § LUL krävs i vissa fall att domstolen har tillgång till
yttrande från socialnämnden. Ett sådant yttrande utgör förutsättning
för att domstolen skall kunna överlämna den unge till vård inom
socialtjänsten eller, om det inte finns särskilda skäl, för att den som är
under 21 år skall kunna dömas till fängelse i mer än tre månader.
Enligt förarbetena till LUL förutsätts att yttrande inhämtas innan den
som är under 18 år döms till Sngelse eller skyddstillsyn. Socialnämn-
dens yttrande skall avse frågan om nämnden vidtagit eller avser att
vidta någon åtgärd beträffande den unge och om en sådan åtgärd enligt
nämndens mening är den lämpligaste för honom.
Om åklagaren begär det eller nämnden finner det behövligt, skall
yttrandet även innehålla en redogörelse för den unges personliga
utveckling, hans vandel och hans levnadsomständigheter i övrigt.
När en åklagare begär in ett yttrande från socialnämnden skall
yttrandet avges inom två veckor från den dag då begäran om yttrande
kom in till nämnden. Denna tidsfrist Sr överskridas med två veckor
om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i det enskilda fellet.
Om längre tid än fyra veckor behövs skali åklagaren genast underrättas
om orsaken till dröjsmålet. Om åtal väcks måste tingsrätten, som
framgår av vad tidigare sagts, i vissa fell själv inhämta yttrande från
socialnämnden. Nämnden skall då yttra sig inom sådan tid att rätten
kan hålla huvudförhandling inom de tidsfrister som anges i LUL (två
veckor från åtals väckande om åtalet avser brott för vilket är föreskri-
vet fängelse i mer än ett år). Rätten kan dock medge att yttrande avges
senare.
Som framgår av det anförda innefattar regleringen ingen förpliktelse
för åklagaren att innan häktningsframställning görs inhämta yttrande
från socialnämnden. Det ställs inte heller något formellt krav på att
domstolen vid beslutstillfället skall ha tillgång till ett yttrande från
nämnden. Detta bör ses mot bakgrund av att lagstiftningen förutsätter
att lagöverträdare i åldern 15—18 år till undvikande av häktning
regelmässigt skall tas om hand inom socialtjänsten. Reglerna om
beredande av vård inom socialtjänsten är också så utformade att de
medger snabba ingripanden och ett omhändertagande som medger en
hög grad av säkerhet.
Omhändertagande enligt LVU
Socialnämnden kan således i vissa fell besluta att den unge skall
omhändertas omedelbart. En förutsättning för ett sådant omedelbart
omhändertagande kan vara att det föreligger sannolika skäl för att den
unge på grund av sitt eget beteende behöver beredas vård enligt lagen.
En grund för omhändertagande kan alltså vara att den unge genom
brottslig verksamhet visat sig vara i omedelbart behov av insatser från
socialtjänsten och att länsrättens beslut således inte kan avvaktas. I
brådskande fall kan beslut om omedelbart omhändertagande även
1994/95: JO 1
265
fattas av nämndens ordförande eller av annan ledamot av nämnden
som särskilt förordnats. Ett sådant beslut skall anmälas vid nämndens
nästa sammanträde. Sedan ansökan om vård gjorts kan även länsrätten
besluta om omedelbart omhändertagande.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande kan bestå också om den
unge häktas. Det är angeläget att även under den tid häktning består
socialtjänsten genom ett beslut om omedelbart omhändertagande kan
visa sin avsikt att i direkt anslutning till att häktningen hävs ta det
omedelbara ansvaret för den fortsatta vården.
Den som tagits om hand omedelbart på grund av sitt eget beteende
och som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn får placeras på ett
särskilt ungdomshem, § 12-hem, som är anpassat för sådan tillsyn. Den
som vistas i sådant hem kan hindras från att lämna hemmet och får i
övrigt underkastas de begränsningar i rörelsefriheten som är nödvändi-
ga för att vården skall kunna genomföras. Den unges rörelsefrihet far
även begränsas om det behövs av hänsyn till övriga intagnas och
personalens säkerhet. Den unge får beredas vård i låst enhet, normalt
dock högst två månader i följd. Undantagsvis kan vården i låst enhet
pågå längre, om den unge samtidigt bereds tillfälle till vistelse i
öppnare former. Om den unge uppträder våldsamt eller är så påverkad
av berusningsmedel att han stör ordningen, far han för en kortare tid
hållas avskild från andra intagna under högst 24 timmar. Vidare
innehåller LVU regler om förbud mot innehav av missbruksmedel
m.m. samt regler om kroppsvisitation, kroppsbesiktning och brevcen-
sur.
Det åligger Statens institutionsstyrelse att anvisa plats i ett § 12-hem
om socialnämnden har beslutat att den unge skall vistas där. Det är
förutsatt att institutionsstyrelsen skall hålla en sådan beredskap att
platsanvisning kan ske med kort varsel.
Den nu gällande lagstiftningen utgår som förut framhållits från att
unga i åldrarna 15—18 år i stället för att häktas skall omhändertas
inom socialtjänsten. En placering på ett § 12-hem svarar väl mot de
syften en häktning skall tillgodose. En tillämpning i praktiken av de
krav lagen ställer förutsätter en nära samverkan mellan socialnämnden
och de rättsvårdande myndigheterna.
4 Lngdomsbrottskommitténs förslag
Ungdomsbrottskommittén har avgett betänkandet (SOU 1993:35) Re-
aktion mot ungdomsbrott. Kommittén föreslår en utvidgning av häkt-
ningsinstitutet. Enligt förslaget skall den som fyllt 15 men inte 18 år fa
häktas om det finns särskilda skäl för häktning på grund av risken för
fortsatt brottslig verksamhet eller om det annars finns synnerliga skäl
för häktning.
För att undvika skadliga följder av frihetsberövandet kombineras
den utvidgade möjligheten till häktning med en föreskrift om att den
unge, om inte synnerliga skäl föreligger, under verkställigheten av ett
häktningsbeslut skall vara placerad på ett särskilt ungdomshem
(§ 12-hem). Det skall således vara huvudregel vid häktning av den
1994/95:JO1
266
som är under 18 år. Kommittén framhåller att förslaget förutsätter att
man på de särskilda ungdomshemmen kommer att inrätta särskilda
avdelningar där de häktade kan placeras utan att komma i kontakt
med andra unga som vistas där. Det bör enligt förslaget ankomma på
domstolen att avgöra var den unge skall placeras under verkställighe-
ten av ett häktningsbeslut.
Jag har i ett remissvar över kommitténs betänkande avstyrkt försla-
get vad avser en utvidgning av häktningsinstitutet.
Vad gäller kommitténs förslag i övrigt bör här nämnas följande
-vid alla polismyndigheter skall finnas speciellt avdelade polismän
som är ansvariga för och särskilt lämpade för arbetet med unga
lagöverträdare
-vid varje åklagarmyndighet bör finnas särskilda åklagare som hand-
lägger mål mot unga lagöverträdare
-särskilda ungdomshandläggare inom socialtjänsten avdelas för arbetet
med unga lagöverträdare med beredskap att snabbt infinna sig hos
polisen när ett ungdomsärende aktualiseras
- polisen åläggs att genast underrätta socialnämnden när någon som
inte fyllt 18 år är skäligen misstänkt för brott på vilket kan följa
fängelse
-en företrädare för socialtjänsten skall i normalfallet vara närvarande
vid förhör med den som är under 18 år
-yttrande från socialnämnden skall inhämtas redan under förunder-
sökningen och förundersökningen och personutredningen skall be-
drivas parallellt
-åklagaren skall i princip alltid inhämta yttrande från socialnämnden
innan han fattar beslut i åtalsfrågan
5 Kompletterande utredning
Den 17 december 1993 besökte tjänstemän från JO-ämbetet socialför-
valtningens i Stockholm enhet på Häktet i Stockholm. Olavi Puhakka
och hans medarbetare uppgav därvid bl.a.
Enheten vid häktet hör till ungdomsbyrån vid Socialförvaltningen i
Stockholms stad. Enheten fungerar som en länk mellan poli-
sen/åklagarmyndigheten och socialtjänsten i akuta frågor rörande ung-
domar som aktualiseras hos polisen. Varje morgon kontrollerar någon
av enhetens handläggare polisens dagrapporter över vilka frihetsberö-
vanden som blivit aktuella under natten eller under en gången helg.
Av dessa rapporter framgår om en person som gripits, anhållits eller
häktats är under 20 år. Enheten erhåller även en lista från häktet
rörande vilka ungdomar som finns placerade där. En person som finns
noterad i dagrapporten behöver inte finnas på Kronobergshäktet. Han
kan även förvaras t.ex. i Vällingby. De listor som förvaltningen erhål-
ler från häktet upptar även ungdomar som kommer från annan
kommun än Stockholm. Från utredningsmannen vid polisen erhåller
enheten en kopia av polisanmälan eller polisens rapport när en
underårig är misstänkt för brott.
1994/95: JO 1
267
Handläggaren talar därefter med polisen för att närmare ta reda på
vad saken gäller och vilka åtgärder som är aktuella från poli-
sens/åklagarens sida. Därefter underrättar enheten den socialförvalt-
ning som har ansvaret för den unge. Därvid föreslås från enhetens sida
att förvaltningen kontaktar åklagaren för att skapa en direktkontakt
mellan socialtjänsten och åklagarmyndigheten i ärendet.
Kopior av de anmälningar/rapporter som lämnas till enheten skickas
vidare. Det är av praktiska skäl som polisen lämnar dessa handlingar
till enheten som känner till hur socialtjänsten är organiserad inom i
första hand länet.
Enheten tar även hand om vidarebefordrandet av ärenden som rör
ungdomar från andra delar av landet.
Under dagen följer man vid enheten vad som händer i ärendet. För
enhetens del är dock ärendet i och för sig avslutat när information
rörande saken förts vidare till den ansvariga socialförvaltningen. Enhe-
ten deltager således inte i utredning eller överväganden rörande förut-
sättningarna för ingripande enligt LVU. Detta är en fråga som på
sedvanligt sätt handläggs av den ansvariga nämnden.
Enhetens anmälan föranleder i princip en utredning vid den ansva-
riga socialnämnden. Erfarenhetsmässigt kan sägas att ett frihetsberö-
vande av någon som är 15—17 år nästan alltid leder till någon åtgärd
från socialtjänsten. Om den unge är äldre eller inte känd hos socialför-
valtningen är det emellertid mer vanligt att ärendet inte förs upp till
nämnden/nämndordföranden för beslut om eventuellt omedelbart om-
händertagande enligt LVU. Avgörandet att eventuellt inte föra saken
vidare fattas av den handläggande socialsekreteraren vid socialförvalt-
ningen.
Handläggarna vid enheten är närvarande vid polisförhör som Norr-
malmspolisen håller med misstänkta ungdomar. Socialdistrikten kan
av praktiska orsaker ha svårt att med kort varsel komma till förhör
som polisen skall hålla med en ungdom. Hur förvaltningen handlar
kan bero på vilka åtgärder som är aktuella för den unge. Enheten
försöker avlasta distrikten men även förvaltningarna i kranskommu-
nerna när handläggarna där har svårt att komma till ett förhör. När
enhetens handläggare har varit närvarande vid ett förhör informeras
socialförvaltningen om vad som har förekommit.
Utöver den nu beskrivna verksamheten har enhetens handläggare en
"kurativ" uppgift för de unga i häktet. De flesta frihetsberövade unga
upplever den första veckan i häktet som något mycket negativt. Efter
den första veckan sker dock någon form av "kriminell identifiering"
hos den unge, sannolikt för att han försöker anpassa sig till förhållan-
dena på häktet.
Någon jour vid enheten finns inte. Under helgerna handläggs frågor
rörande unga som häktas av respektive kommuns socialjour. Alla
kommuner i länet har dock inte någon sådan. Det kan under helgerna
vara svårt att fa någon fullständig information rörande eventuella
åtgärder som socialtjänsten planerar för någon som anhålls och begärs
häktad.
1994/95 :JO1
268
Det synes inte lämpligt att ungdomar, åtminstone inte de i gruppen
15—18 år, vistas på häktet. Andra lösningar borde eftersträvas. Det kan
även vara önskvärt att socialtjänstens ställningstagande att inte vidta
någon åtgärd med anledning av brott som en underårig begår doku-
menteras bättre hos förvaltningen och att utredningen redovisas till
åklagaren/domstolen när ett frihetsberövande aktualiseras. Därigenom
skulle sannolikt kunna skapas en ökad garanti för att socialtjänsten i
behövlig omfattning utreder omständigheterna i det enskilda fallet.
Tjänstemän från JO-ämbetet sammanträffade även med chefsråd-
mannen Berit Söderberg vid Stockholms tingsrätt. De särskilda erfa-
renheter som Berit Söderberg har som chefcrådman vid den avdelning
som handlägger ungdomsmål låg till grund för samtalet med henne.
Berit Söderberg uppgav bl.a.:
Vid häktningsförhandlingen redogör åklagaren bl.a. för sina kontakter
med socialtjänsten och om socialnämnden avser att vidtaga någon
åtgärd beträffande den unge. Även försvararen brukar ha haft kontakt
med socialnämnden och kan därför även han lämna uppgifter i saken.
Något skriftligt underlag rörande socialtjänstens ställningstagande finns
inte. De ungdomar som begärs häktade är i allmänhet kända inom
socialtjänsten sedan länge. Om inte annat sägs vid förhandlingen utgår
åtminstone hon ifrån att beskedet lämnats av den unges ordinarie
handläggare. Vad som framkommer i saken antecknas i protokollet
såvida inte uppgifterna framgår av ingivna handlingar. Om parterna
inte har några uppgifter, vilket de alltid lär ha haft, ankommer det på
rätten att kontakta socialtjänsten.
Förfarandet i häktningsfallen är snabbt. Det ligger därför i sakens
natur att socialtjänsten i många fall inte hinner agera innan beslut i
häktningsffågan fattas. Som regel har dock ungdomarna i gruppen
15-17 år omhändertagits och förts till s.k. § 12-hem redan någon eller
några dagar efter häktningsbeslutet.
6 Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 25 februari 1994 följande.
Det är av många skäl i hög grad olämpligt att placera unga männi-
skor och framför allt de i åldersgruppen 15—17 år i häkte. Risken för
att den unge tar skada av häktesplaceringen är uppenbar. Häktesperso-
nalen saknar regelmässigt kompetens för det behandlingsarbete som
redan det förhållandet att den unge berövats friheten nödvändiggör.
Det är bl.a. mot den bakgrunden som de nu gällande reglerna om
häktning av underårig har tillkommit. Den som är under 18 år får
således häktas endast om det är uppenbart att betryggande övervakning
inte kan anordnas. Det skall dessutom föreligga synnerliga skäl för
häktning. Det innebär i praktiken att häktning av någon inom denna
åldersgrupp får förekomma endast i vissa extremfall. Lagstiftningen
utgår från att de syften som en häktning skall tjäna kan tillgodoses
genom att den unge omhändertas inom socialtjänsten. I de fall häkt-
ningsskäl föreligger måste därför frågan om grund för ett omedelbart
omhändertagande enligt LVU föreligger prövas. Det innebär att den
frågan i varje särskilt fall måste underställas nämnden eller annan
behörig beslutsfattare.
1994/95: JO 1
269
På grundval av den av länsstyrelsen lämnade redovisningen kan
ifrågasättas om den restriktivitet som lagstiftningen förutsätter iakttagits
vad gäller häktning av unga.
Härvid måste uppmärksammas att domstolen för sin bedömning blir
beroende av socialnämndens möjligheter att anvisa alternativ placer-
ingsform. Jag har pekat på de snäva tidsfrister som gäller för beslut i
häktningsfrågor. Tidsgränserna medför att socialnämnden lämnas ett
begränsat utrymme för sitt ställningstagande. Det är därför av största
vikt att socialnämnden så snart som möjligt och redan i samband med
gripandet underrättas. Den nuvarande ordningen medför att nämnden,
om den unge grips under en helg, kan nås av underrättelse först
nästföljande vardag.
Enligt den ordning som nu gäller inhämtar åklagaren som regel
upplysningar från en tjänsteman vid socialförvaltningen. Uppgifterna
lämnas muntligen och föranleder kortfattade anteckningar i häktnings-
framställan eller i ärendet hos domstolen. Något ställningstagande från
nämnden eller annan som far besluta på nämndens vägnar föreligger
vanligtvis inte. Regelmässigt handläggs således frågorna om ingripande
inom socialtjänsten på tjänstemannanivå.
De rutiner som nu angetts rimmar mindre väl med det förstahands-
ansvar som socialnämnden har för de unga lagöverträdarna. För att
häktning av den som är under 18 år skall kunna undvikas bör således
frågan om eventuellt ingripande inom socialtjänsten gentemot den
unge för vilken häktning ifrågasätts alltid prövas av nämnden eller av
annan som Sr besluta på nämndens vägnar. Nämndens ställningstagan-
de bör redovisas skriftligen, om möjligt redan vid häktningsförhand-
lingen och annars så snart det kan ske.
Det finns en risk för att avsaknaden av en handläggningsordning i
enlighet med vad jag nu sagt i dessa situationer leder till att den unge
häktas, oaktat förutsättningar för att alternativa åtgärder inom social-
tjänsten förelegat eller att den unge efter häkt ningsbeslutet Sr kvar-
stanna i häkte under oacceptabelt lång tid. Att det senare kan bli fallet
framgår av den av länsstyrelsen gjorda utredningen. Det måste således,
som länsstyrelsen framhållit, betraktas som helt oacceptabelt att låta
unga människor kvarbli i häkte under tider som det har varit fråga om
nu.
Jag anser således att socialnämnden bör tilläggas ett ansvar för att så
snart som möjligt skriftligen till åklagaren eller domstolen redovisa sitt
ställningstagande i frågan om insatser inom socialtjänsten kan anvisas
som ett alternativ till häktning.
Samtidigt är det nödvändigt att den unge i förekommande fall utan
dröjsmål kan beredas plats på ett § 12-hem. Statens institutionsstyrelse
bör ha sådana rutiner att en platsanvisning kan ske utan dröjsmål
också under helger. Enligt vad jag inhämtat avser styrelsen att inrätta
en jourverksamhet som möjliggör ett sådant beslutsfattande.
Det ifrågasattes i de artiklar som föranledde ärendet här om inte
nämnderna av kostnadsskäl underlät att vidta åtgärder beträffande nu
ifrågavarande unga. Länsstyrelsens utredning ger inte belägg för att
sådana överväganden generellt sett varit styrande. I två fali har emeller-
1994/95: JO 1
270
tid nämnden redovisat kostnadsskäl för sin underlåtenhet att ingripa.
Redan det förhållandet att i något fali kostnadsaspekterna har fått väga
tyngre än den unges vårdbehov framstår som i hög grad anmärknings-
värt.
Ungdomsbrottskommittén redovisar i sitt betänkande en förändrad
syn på ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och de rättsvårdande
myndigheterna. Det kommer till uttryck bl a i utredningens förslag
rörande påföljder för unga lagöverträdare men också i fråga om
häktningsinstitutets utformning. I remissvar över kommitténs betän-
kande anförde jag bl.a.
Sedan länge har den ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och
kriminalvården accepterats att unga lagöverträdare skall beredas be-
hövlig vård och omsorg inom socialtjänsten. Det synsättet kommer till
uttryck i bland annat de regler om åtalsunderlåtelse som finns i lagen
om unga lagöverträdare och i brottsbalkens bestämmelser om överläm-
nande till vård som brottspåföljd.
Grunden för den på så vis fastlagda ansvarsfördelningen är att unga
lagöverträdare och främst de i åldersgruppen 15-17 år regelmässigt har
omfattande behandlingsbehov på grund av brister i uppväxtmiljön,
eget missbruk eller i övrigt svåra sociala förhållanden. För dessa unga
är kriminaliteten en del av ett i övrigt socialt nedbrytande beteende.
Samhällets insatser inom socialtjänsten är nödvändiga för att bryta
missbruk, komplettera en ofta bristfällig skolutbildning och för att ge
den unge en social anknytning som underlättar hans utveckling. För
att bryta kriminaliteten måste man alltså nå en förändring av den
unges hela livssituation. Det är enligt min mening uppenbart att
socialtjänsten bör svara för sådana behandlingsinsatser.
Med fog har kritik riktats mot socialtjänsten för att den inte ingripit
över huvud taget eller allt för sent mot de unga som varit i behov av
sådana kostsamma behandlingsinsatser. Kritiken har också med fog
avsett det förhållandet att adekvata resurser för behandling inte ställts
till förfogande av huvudmännen. JO har i annat sammanhang pekat på
att resurserna för den s.k. § 12-hemsvården varit otillräckliga och att
en med hänsyn till de ungas behov behövlig differentiering av vårdin-
satserna saknats.
Den kritik som i detta och andra sammanhang framförts mot vården
har lett till lagändringar och från den 1 juli 1993 har staten tagit över
ansvaret för bl.a. § 12-hemsvården. Inom Statens institutionsstyrelse
pågår nu ett omfattande arbete för att säkerställa platsbehovet och för
att nå en nödvändig differentiering av resurserna.
Det kan enligt min mening ifrågasättas om man vid en tidpunkt då
hela § 12-hemsvården är under förändring skall lägga tidigare påvisade
brister till grund för ett förändrat synsätt vad gäller ansvarsfördelning-
en mellan socialtjänsten och kriminalvården. Jag anser att en mera
rimlig utgångspunkt hade varit att avvakta omstruktureringen av insti-
tutionsvården och med de erfarenheterna som grund pröva frågan om
socialtjänsten skall fråntas sin uppgift att bereda de mest utsatta ungdo-
marna behövlig vård vid en kriminalitet som regelmässigt utgör en del
av ett i övrigt socialt nedbrytande beteende.
Utredningen har inte med tillräcklig styrka visat på sådana förhål-
landen som ger grund för att överge den nu rådande ansvarsfördel-
ningen mellan socialtjänsten och kriminalvården. Med den utgångs-
punkten att den unges kriminalitet regelmässigt ådagalägger ett be-
handlingsbehov kan strafftanken inte ges företräde. Samhällets insatser
måste för dessa unga, som alltjämt befinner sig i en tid av utveckling,
vara så utformade att de unga ges rimliga möjligheter att växa upp till
1994/95: JO 1
271
självständiga och ansvarsmedvetna individer. Att skjuta över social-
tjänstens ansvar på det straffrättsliga reaktionssystemet vid en brottslig-
het, som utgör utslag av en i övrigt grav social missanpassning, är inte
ägnat att underlätta de ungas utveckling. — — —
Jag ställde mig i samma remissvar avvisande till kommitténs förslag
om att vidga häktningsgrunderna såvitt avsåg de unga lagöverträdarna.
Det finns således enligt min mening inte tillräckliga skäl för ett
förändrat synsätt vad gäller de unga lagöverträdarna. Det innebär bl.a.
att samma restriktivitet som tidigare gällt vad avser häktning av unga
enligt min mening bör iakttas även i framtiden. De uttalanden som i
denna fråga har gjorts i lagförarbeten och av utskott bör således ha
fortsatt giltighet. Häktning av den som är under 18 år skall således fä
förekomma endast i extrema situationer. Även för åldersgruppen där-
över bör tidigare redovisat synsätt gälla.
Samtidigt är det viktigt att det finns ett förtroende för att de insatser
som ges inom socialtjänsten är de som på sikt bäst kan tillgodose den
unges behov. Det kan emellertid konstateras att forskningen inom
förevarande område under de senaste decennierna eftersatts. Särskilt
vad avser tvångsvården framstår bristerna härvidlag som stora. En
forskning på området vore i hög grad önskvärd inte bara för att ge
vägledning i valet mellan alternativa behandlingsalternativ utan även
för att tjäna som underlag för en fortsatt lagstiftning.
I de fall häktning av unga lagöverträdare beslutas bör omhänderta-
gandeformen vara anpassad till den unges behov. Det är en samstäm-
mig uppfattning att, såvitt nu är i fråga, häktet i Stockholm inte kan ge
de unga ett omhändertagande som deras ålder nödvändiggör. Det finns
därför anledning att på sätt Ungdomsbrottskommittén anfört pröva
förutsättningarna för ett omhändertagande av häktade ungdomar i
andra former.
Jag hänvisar i övrigt till vad länsstyrelsen anfört i sitt remissvar.
Jag överlämnar för kännedom en kopia av beslutet till Statens
institutionsstyrelse och till Socialtjänstkommittén.
(Dnr 3338-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO har Srikumar Hariharan kritiserat Socialnämn-
den i Oxelösunds kommun och påstått bl.a. följande.
S.T. och hans fyra eritreanska vänner vräktes av polisen från Statens
invandrarverks (SIV:s) förläggning i Oxelösund vecka 36. De bad
poliserna att hellre låsa in dem i fängelse än att släppa dem på gatan,
eftersom de saknade både mat och pengar. Frusna och hungriga
tvingades gruppen att tälta vid kyrkan i Oxelösund. Kommunen har
det yttersta ansvaret för att asylsökande verkligen far den hjälp de
behöver även om de inte har rätt att vara i Sverige. Socialtjänstlagen
(SoL) gör inget undantag för dem som vistas här utan tillstånd. Detta
1994/95: JO 1
272
framgår av en dom av Kammarrätten i Sundsvall i augusti 1993. Även
Invandrarverkets roll i detta sammanhang är långtifrån klanderfri. JO
bör utreda vad som har förevarit och klargöra hur långt de berörda
myndigheternas ansvar sträcker sig.
Utredning
Vuxennämnden i Oxelösunds kommun har efter remiss yttrat sig i
ärendet. Av yttrandet framgår bl.a.
Anmälan avser en 20-årig ensamstående man från Eritrea, S.T., samt
ytterligare fyra unga ensamstående män från Etiopien. I samtliga fall
har prövning av asylfrågan gjorts av SIV och Utlänningsnämnden, som
beslutat avslå ansökan om uppehållstillstånd samt beslutat om avvis-
ning.
De i anmälan aktuella personerna har sedan ett par år sökt om
politisk asyl i Sverige. De har under tiden varit bosatta vid SIV:s
flyktingförläggning i Oxelösund. I samtliga fall är ansökan om asyl
prövad av Utlänningsnämnden som avslagit deras ansökningar och
beslutat om att de skall avvisas till sina hemländer. Beträffande S.T.
fattade Utlänningsnämnden sitt första avslagsbeslut 92-05-13 och efter
inhibition fattade SIV 93-02-19 nytt beslut om avvisning.
De asylsökande har varit bosatta på SIV:s flyktingförläggning i
Oxelösund. Förläggningen uppger att två av flyktingarna själva avvek
under försommaren 1993 och avregistrerades från sitt boende på
förläggningen 93-06-22. S.T. och de två övriga kamraterna skulle av
kronofogden avhysas från förläggningen 93-09-09 men hade då krono-
fogden anlände redan lämnat sina bostäder.
Redan under tiden för boendet på förläggningen upphörde rätten
till bistånd enligt lagen om bistånd till asylsökande m.fl. (LBA) och
deras dagbidrag drogs in. Några vände sig då till socialtjänsten och
ansökte om ekonomiskt bistånd jämlikt 6 § SoL. Prövningen av
ansökningarna skedde utifrån kommunens yttersta ansvar enligt 3 §
SoL som innebär att de som vistas i kommunen får det stöd och den
hjälp de behöver. Biståndsprövningen ledde till att hjälp erbjöds för
resa till ambassad för att de skulle erhålla erforderliga dokument för
hemresa. Ett av besluten överklagades till Länsrätten i Södermanlands
län, som i dom 93-07-19 meddelar att länsrätten inte ändrar det
överklagade beslutet.
93-09-14 och 93-09-15 finns artiklar i Sörmlands Nyheter om fem
tältande flyktingar från Eritrea och Etiopien. De har tältat centralt i
Oxelösund invid kyrkans församlingshem. Dessa artiklar föranleder
Länsstyrelsen i Södermanlands län att aktualisera ett tillsynsärende
enligt 68 § SoL. Kommunen yttrade sig i det ärendet.
93-10-07 kom S.T. tillsammans med sina övriga fyra tältande vänner
på besök till socialkontoret, samtliga gör en ansökan om bistånd
jämlikt 6 § SoL. Ärendena handläggs utifrån kommunens yttersta
ansvar enligt 3 § SoL om att de som vistas i kommunen får det stöd
och den hjälp som de behöver. Frånsett att de nu bor i tält har inget
förändrats i själva behovsbedömningen. De erbjuds hjälp för att ordna
hemresan men får i övrigt avslag på ansökan om bistånd till bostad
och uppehälle. De avböjer hjälpen till hemresan.
Vuxennämnden gör den bedömningen att erbjuden resa till hemlan-
dets ambassad står i överensstämmelse med kommunens yttersta an-
svar. Härigenom löses de sökandes försörjning genom hemresan eller
om denna inte kan verkställas genom att SIV beviljar bistånd enligt
LBA, till dess att hindret upphör och verkställighet kan ske. I behovs-
bedömningen har också vägts in att flyktingarnas vägran att medverka
1994/95: JO 1
273
18 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
till hemresan inte är motiverad av särskilda praktiska hinder med
avseende på tidpunkten för verkställigheten, utan bottnar i att man
inte accepterar själva avslagsbeslutet från Utlänningsnämnden. Några
speciella skäl som inte funnits med i Utlänningsnämndens behandling
av ärendet har inte framkommit. Därför bör socialtjänstens insatser i
detta ärende även vara sådana att de inte motverkar andra myndighe-
ters handläggning av avvisningsbesluten.
93-10-08 delgavs de sökande besluten och besvärshänvisningar över-
lämnades.
93-10-12 lämnar två av flyktingarna in överklaganden till Länsrätten
av Vuxennämndens biståndsbeslut 93-10-07. Med anledning av dessa
överklaganden har besluten varit föremål för omprövning varvid skäl
ej framkommit som föranleder Vuxennämnden att ändra avslagsbeslu-
tet.
I nyss nämnt yttrande till Länsstyrelsen i tillsynsärendet redovisar
Vuxennämnden sin syn på tillämpningen av 3 och 6 §§ SoL i detta
ärende. Vuxennämnden vill med hänvisning till den i anmälan åbero-
pade domen från Kammarrätten i Sundsvall, mål 4069-1993, framhålla
att Vuxennämndens beslut står i väl överensstämmelse med den tolk-
ning som där görs av kommunens skyldighet att lämna bistånd enligt
SoL till utlänningar som vägrar medverka till verkställighet av beslut
om utvisning.
Med hänvisning till ovanstående redovisning anser Vuxennämnden
att socialtjänstens handläggning i detta ärende skett på ett sådant sätt
att den tillgodosett den enskildes rättsintressen enligt förvaltningslagen
och socialtjänstlagen. Nämnden vill därför som sin mening anföra att
handläggningen skett i enlighet med gällande lagstiftning.
Det åberopade avgörandet av Kammarrätten i Sundsvall den 31 augusti
1993 gällde en eritreansk medborgare som varit asylsökande i Sverige
men efter prövning i alla instanser inte ansetts ha tillräckliga skäl för
att få uppehållstillstånd i landet. Den sökande hade inte medverkat till
verkställighet av utvisningen genom att vägra söka passhandlingar på
hemlandsambassaden, vilket krävs för verkställighet av utvisningsbeslu-
tet. Invandrarverket hade därför, efter viss respittid, med stöd av 5 §
LBA dragit in dagpenning och förläggningsplats. Den sökande hade
hos kommunen ansökt om bistånd till uppehälle men hans ansökan
hade ogillats. Länsrätten gjorde inte ändring i beslutet. Kammarrätten
avslog överklagande.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 10 februari 1994 följande.
I lagen om bistånd till asylsökande m.fl. (LBA) regleras samhällets
ansvar för att asylsökande och andra som omfattas av lagen får sin
försörjning tryggad under vistelse på flyktingförläggning eller i anvisad
kommun innan frågan om uppehållstillstånd avgjorts. Den genom
lagen fastlagda stödformen är avsedd att tillgodose behovet av bistånd
för de utlänningar som omfattas av lagen. Något behov av bidrag enligt
socialtjänstlagen föreligger därför inte för denna grupp. En vistelse-
kommun torde alltså normalt kunna avslå en begäran om socialbidrag
under åberopande av att utlänningen inte behöver bistånd till sin
försörjning och sin livsföring i övrigt eftersom hans eller hennes behov
kan tillgodoses på annat sätt (prop. 1987/88:80 s. 45). Vad nu sagts
1994/95:JO1
274
kommer till klart uttryck i den proposition med förslag till ny lag om
flyktingmottagande som från den 1 juli 1994 skall ersätta LBA (prop.
1993/94:94). I lagförslaget sägs att den som omfattas av lagen inte har
rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (SoL) för förmåner av
motsvarande karaktär (1 § sista stycket).
Vad nu sagts innebär emellertid inte att den som omfattas av lagen
inte skulle vara berättigad till de andra former av stöd och hjälp som
kan lämnas enligt socialtjänstlagen. Den frågan togs upp i den nyss
nämnda propositionen 1993/94:94. Där anges som exempel på när
vistelsekommun har skyldighet enligt socialtjänstlagen bl.a. den situa-
tionen att asylsökande barn och ungdomar behöver skydd. 1 proposi-
tionen (s. 36) anförs bl.a. att den rätten gäller oavsett om man bor på
förläggning eller har eget boende. Det innebär att de har samma skydd
mot t.ex. vanvård som barn som är bosatta här i landet och att den
kommun de vistas i har det yttersta ansvaret.
LBA gäller för asylsökande och andra utlänningar som här i landet
söker uppehållstillstånd. Konstruktionen innebär att bidragsrätten en-
ligt lagen upphör då asylärendet slutligt avgjorts. Bistånd bör emeller-
tid kunna ges med stöd av lagen under verkställighetsskedet av ett
utvisnings- eller avvisningsbeslut. Detta framgår av 5 § LBA. Där sägs
bl.a. att rätten till bistånd upphör när en ansökan om uppehållstill-
stånd har avslagits och ett beslut om avvisning eller utvisning skall
verkställas; dock kvarstår rätten till bistånd även för den tid som
skäligen behövs för verkställigheten. Med skälig tid avses enligt propo-
sitionen 1987/88:80 (s. 41) den förberedelsetid som utlänningen eller i
förekommande fall polismyndigheten behöver för att ordna med utre-
san. Där sägs vidare: "Självfallet far behovet bedömas från fall till fall,
men rätten till bistånd bör normalt upphöra senast ett par veckor efter
det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet eller beslutet i verkställig-
hetsärendet vunnit laga kraft."
Utlänningar som får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd
och skall avvisas skall enligt 8 kap. 12 § utlänningslagen (UtlL)
normalt lämna landet inom två veckor efter det avvisningsbeslutet
vann laga kraft. I annat fall, eller om det med säkerhet måste antas att
de inte har för avsikt att lämna landet frivilligt inom denna tid, skall
polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske. För de
verkställighetskostnader som då uppkommer bl.a. i form av kost och
logi för dem som skall avvisas svarar i första hand den verkställande
myndigheten.
Enligt 6 § LBA har den som håller sig undan så att ett beslut om
avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte rätt till bistånd enligt
den lagen.
Beträffande dessa utlänningar uttalade departementschefen i propo-
sition med förslag till ändringar i utlänningslagen (prop. 1991/92:138 s.
11) bl.a. att de inte är berättigade till någon form av stöd från
samhället.
Uttalandet väckte invändningar vid den remissbehandling som före-
gick socialförsäkringsutskottets behandling av lagförslaget. Socialstyrel-
sen anförde bl.a.:
1994/95 :JO1
275
Kommunens yttersta ansvar enligt 3 § samma lag att se till att de
som vistas i kommunen Sr det stöd och den hjälp de behöver gäller
dock. I första hand bör enligt styrelsen kommunen medverka till att
andra myndigheter tar sitt ansvar, och styrelsen framhåller att när det
gäller gömda femiljer som skall utvisas är det polisens ansvar att spåra
upp dem och se till att de Sr kost och logi inför verkställandet.
Kommunens ansvar torde inte sträcka sig längre än till hjälp för
stunden i avvaktan på att polisen tar ansvar för dem.
Även Kommunförbundet och Landstingsförbundet berörde i sitt
remissvar frågan om rätten till samhällsstöd för utlänning som undan-
höll sig verkställighet. Kommunförbundet anförde bl.a.:
Beträffande påståendet i propositionen att en utlänning som undan-
håller sig verkställighet inte heller är berättigad till någon form av stöd
från samhället, påpekar styrelsen att i den mån barnfamiljer som
undanhåller sig verkställighet är i behov av ekonomiskt eller annat
bistånd och söker sig till kommunens socialtjänst, är denna skyldig att
ge adekvat hjälp, eftersom kommunen har det yttersta ansvaret för att
de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver.
Landstingsförbundet uttalade att förbundet inte kunde instämma i
resonemanget i propositionen om att utlänningar som undanhåller sig
verkställighet av ett utvisningsbeslut inte är berättigade till någon form
av samhällsstöd, eftersom landstinget inte t.ex. kan vägra att ge sjuk-
vård till en person som vistas inom landet.
Socialförsäkringsutskottet uttalade för sin del följande (s. 19 f.):
Utskottet har, i likhet med flera remissinstanser, reagerat mot uttalan-
dena i propositionen om att familjer som håller sig undan verkställig-
het inte kan få något stöd av samhället. Möjligheterna att få stöd har
belysts i remissyttrandena, som visat att det inte finns någon laglig
grund att helt vägra stöd och hjälp till dessa familjer. Utskottet
förutsätter att kommuner och landsting, om en undangömd familj
behöver deras hjälp och stöd, också ger dem detta i den omfattning
som de båda kommunförbunden ansett möjlig (1992/93:SfU3 s. 19 f.).
Av 3 § SoL framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att de
som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av
bestämmelserna följer dels att det är den kommun där den enskilde
vistas som är ansvarig kommun, dels att den kommunen är skyldig att
tillgodose den enskildes hjälpbehov i avvaktan på att ansvarig huvud-
man kan ge den behövliga hjälpen.
För dem som inte längre omfattas av bestämmelserna i LBA får 3 §
SoL betydelse endast så till vida att den reglerar vilken kommun som
har ansvaret. Det innebär att för den som till följd av bestämmelserna i
6 § LBA eller annars inte har rätt till bistånd enligt den lagen gäller
socialtjänstlagens regler fullt ut.
En asylsökande som håller sig undan verkställighet och till följd
därav gått förlustig sin rätt till bistånd enligt LBA omfattas av social-
tjänstlagens bestämmelser på samma sätt som annan som vistas i
kommunen. Det innebär att socialnämnden i kommunen är skyldig att
pröva en ansökan om bistånd utifrån de bestämmelser som finns i 6 §
SoL. Leder den bedömningen fram till att den enskildes behov inte
1994/95JO1
276
kan tillgodoses på annat sätt inträder rätt till bistånd under de förut-
sättningar som i övrigt anges i det ifrågavarande lagrummet. Huruvida
den enskilde i det särskilda fallet skall vara berättigad till bistånd eller
inte är emellertid en fråga som slutligt endast kan avgöras av domstol.
Jag vill erinra om att socialnämnden enligt utlänningslagen och utlän-
ningsförordningen skall underrätta polismyndigheten första gången
nämnden vidtar en åtgärd i ett ärende och att nämnden på begäran av
bl.a. polismyndigheten är skyldig att lämna ut uppgifter om en utlän-
nings personliga förhållanden, om dessa uppgifter behövs t.ex. för att
verkställa en utvisning.
Det ankommer inte på JO att ompröva myndigheters beslut. Jag
uttalar mig därför inte vidare i den föreliggande frågan.
1994/95 :JO1
Fråga om vilken kommun som skall tillgodose
vårdbehov enligt socialförfattningarna för en person
som är mantalsskriven i en kommun men
huvudsakligen vistas i en annan
(Dnr 2767-1992)
1 en anmälan till JO anförde Lars-Erik Juth följande.
Vid Huddinge tingsrätt har K., född 1975, åtalats för medhjälp till
grovt rån m.m. I målet häktades K. 1992-07-23 och därvid beslutade
Huddinge tingsrätt att inhämta yttrande från socialnämnden.
K. har sin bostad hos sina föräldrar i Eskilstuna, där han också är
skriven. Han har tidigare bott i Norsborg, Botkyrka kommun, där han
i stor utsträckning också har vistats efter avflyttningen till Eskilstuna i
november 1991.
Med anledning av Huddinge tingsrätts begäran om yttrande inkom
sådant från Eskilstuna kommun, daterat 1992-08-07. Av yttrandet
framgår att socialtjänsten i Eskilstuna är av den uppfattningen att den
inte skall företa några åtgärder "då detta tillkommer vistelsekommu-
nen där också vårdbehovet uppkommit". Yttrande infordrades då från
Botkyrka kommun och sådant avgavs 1992-08-18 och av detta yttrande
framgår att Botkyrka kommun inte kommer att företa någon åtgärd
"då K. är avflyttad från kommunen". Sammanfattningsvis kan sägas att
Eskilstuna kommun tycks vara av den uppfattningen att den inte skall
företa några åtgärder då K. de facto inte flyttat till Eskilstuna kommun
medan Botkyrka kommun synes inta samma ståndpunkt med anled-
ning av att K. formellt inte bor i Botkyrka kommun.
I det mål som nu är anhängiggjort vid Huddinge tingsrätt äger
huvudförhandling rum den 31 augusti, 2 september och 4 september
1992. Uppenbarligen riskerar K. att dömas till fängelse i målet. Möjli-
gen skulle ett beslut från ansvarig kommun att erbjuda K. vård inom
socialtjänsten ha till följd att annan och lämpligare påföljd valdes. De
båda kommunernas vägran att befatta sig med K. kan således vara av
stor betydelse för honom. Det är anmärkningsvärt att ingen av kom-
munerna anser sig ha något ansvar. Då i allt fall en av kommunerna
synes ha undandragit sig sitt ansvar hemställer jag att Riksdagens
ombudsmän utreder huruvida kommunernas handläggning av ärendet
står i överensstämmelse med gällande lagstiftning.
277
Till sin anmälan bifogade Lars-Erik Juth kopia på stämningsansökan
daterad den 20 augusti 1992, enligt vilken K. åtalats för bl.a. medhjälp
till grovt rån m.m. samt de båda yttranden som Eskilstuna resp.
Botkyrka socialnämnd avgivit till Huddinge tingsrätt.
Socialnämnderna i Eskilstuna och Botkyrka kommuner inkom med
yttranden.
Socialnämnden i Eskilstuna framhöll i sitt yttrande följande.
Av 3 och 9 §§ i lag (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga
lagöverträdare (LVU) framgår att det är socialnämnden i den kommun
som enligt socialtjänstlagen (1980:620) har ansvaret för den underårige
som på åklagarens eller tingsrättens begäran har att avge sådant yttran-
de som det här är fråga om. Vidare skall framhållas att LVU inte
innehåller någon föreskrift om vilken socialnämnd som är ansvarig
och behörig att vidtaga åtgärd som enligt LVU ankommer på "social-
nämnden". Emellertid utgör den vård av unga som regleras i LVU en
del av socialtjänsten. Med hänsyn härtill måste föreskrifterna i social-
tjänstlagen om fördelning av uppgifterna inom socialtjänsten mellan
kommuner och nämnder i skilda kommuner i tillämpliga delar anses
gälla också i fråga om fördelning av de uppgifter som enligt LVU
ankommer på socialnämnden (se RA 1989:50).
I socialtjänstlagen finns, såvitt är av intresse i detta ärende, dels
allmänna föreskrifter om kommunernas ansvar i 2 och 3 §§, dels en
regel om överflyttning av ärenden i 72 §.
I 2 § socialtjänstlagen föreskrivs att varje kommun svarar för social-
tjänsten inom sitt område. Enligt 3 § första stycket har kommunen det
yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen far det stöd och den
hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär dock enligt andra stycket
ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
I 72 § socialtjänstlagen föreskrivs att ett ärende som avser vård eller
någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till
en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till detta.
I motiven (prop 1979/80:1 del A s 523 och 524) anförs bl a följande
om den närmare innebörden i 3 § socialtjänstlagen. Det är vistelse-
kommunen som skall lämna den enskilde stöd och hjälp. Det är
således den kommun där den enskilde befinner sig, när hjälpbehovet
inträder, som har ansvaret för att den enskilde far den hjälp som han
behöver. Detta bör emellertid inte leda till att vistelsekommunen skall
vidta alla de åtgärder som behövs också när den enskilde är bosatt i
annan kommun. Vistelsekommunen bör kunna flytta över ärendet till
hemkommunen, om den enskildes hjälpbehov lämpligen kan tillgodo-
ses där. Mot denna bakgrund har i 72 § tagits in en bestämmelse enligt
vilken socialnämnd far flytta över ärendet till socialnämnden i en
annan kommun. För att man skall vara säker på att behövliga åtgärder
verkligen kommer till stånd bör en sådan överflyttning inte få göras
om inte den andra nämnden samtycker till att ta emot ärendet. Har
det således uppkommit en fråga om att bereda vård med stöd av LVU
får ärendet inte flyttas över till den andra socialnämnden förrän denna
underrättats och förklarat sig villig att ta emot det. Socialnämnden i
vistelse kom munen är ensam ansvarig för att behövliga åtgärder kom-
mer till stånd till dess att socialnämnden i den andra kommunen har
samtyckt till att ta över ärendet.
I motiven till 3 § socialtjänstlagen uttalas vidare bl a att det i vissa
fall är osäkert vilken huvudman som har att ombesörja viss vård samt
att det av lagrummet följer ett ansvar för kommunen i avvaktan på att
frågan löses om vilken huvudman som bär ansvaret.
1994/95: JO 1
278
Vårdbehovet i nu aktuellt ärende uppkom ursprungligen i Botkyrka
kommun, vilken var hemortskommun vid denna tidpunkt. Eftersom
den aktuelle personen alltjämt i huvudsak har fortsatt att vistas i
Botkyrka kommun åligger enligt socialnämndens uppfattning ansvaret
att vidtaga åtgärder enligt LVU, om eventuellt fortsatt vårdbehov
föreligger, vistelsekommunen Botkyrka. Ansvaret upphör enligt social-
nämndens mening först om ärendet flyttas över till socialnämnden i en
annan kommun i den ordning som föreskrivs i 72 § socialtjänstlagen.
Trots att socialnämnden i Eskilstuna kommun har ansett att ansva-
ret att avge yttrande i nu aktuellt ärende till tingsrätten i Huddinge
enligt 9 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare
har ålegat vistelsekommunen Botkyrka har nämnden avgivit yttrande.
Av yttrandet framgår att socialnämnden inte har ansett att det förelegat
hinder för tingsrätten att ådöma annan påföljd än vård enligt social-
tjänstlagen. Socialnämnden vill på det bestämdaste framhålla att nämn-
den inte skulle ha haft någon annan uppfattning i denna fråga även
om det formella ansvaret för eventuella vårdinsatser hade ålegat social-
nämnden i Eskilstuna. Socialnämnden har också påpekat i sin utred-
ning till tingsrätten att ansvaret för eventuell ansökan om vård jämlikt
LVU tillkommer vistelsekommunen som därför bör beredas tillfälle att
yttra sig till tingsrätten. Detta har också hörsammats av tingsrätten.
Tingsrätten har i sin dom omnämnt att av yttranden från social-
nämnderna i Eskilstuna och Botkyrka kommuner har framgått att det
inte är aktuellt med någon åtgärd inom socialtjänsten — vård enligt
socialtjänstlagen eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av
unga.
Socialnämnden i Botkyrka kommun anförde i sitt yttrande följande.
Bakgrund
Sociala distriktsnämnden i Norsborg, Botkyrka kommun, omhänder-
tog K. 910607 jmi 6 § LVU, 910705 beslöt distriktsnämnden att ansöka
om vård för K. jml 1 § 2 st och 3 § LVU. Länsrätten biföll ansökan i
dom 910725. Domen överklagades, och Kammarrätten i Stockholm
upphävde den 30 september 1991 länsrättens dom i vad den avsåg
tvångsvård.
Kammarrätten ansåg i sina domskäl att ändrade förhållanden inträtt
efter länsrättens dom. Dessa var bl a, att familjen flyttat till Eskilstuna,
och att fadern hade lämnat sitt arbete för att kunna ägna sig främst åt
K. och hans problem. Familjen hade fatt stöd av aktiva medlemmar i
de båda assyriska föreningarna, vilka inför kammarrätten förklarat sig
villiga att hjälpa familjen med en realistisk insikt i situationen. Fadern
hade vidare köpt ett gatukök för att K. skulle få en meningsfull
sysselsättning och betalt för sitt arbete.
De personer som hördes i kammarrätten skulle bidra till att stödja
K. Det var dels ordföranden i föreningen för assyrier i Eskilstuna och
en släkting. Dessutom utsåg familjen en person i Assyriska föreningen
i Norsborg som skulle fun gera som stödperson för K. Dessa personer
utlovade att man skulle ha regelbundna samtal med K.
Vare sig K. eller hans familj var intresserade av att stödinsatser som
familjerna skisserat skulle ske i samråd med Socialtjänsten i Norsborg.
7 oktober 1991 — d v s en vecka efter att Kammarrätten upphävt
länsrättens dom och K. kommit hem — träffar handläggaren fadern.
Denne berättar att K. arbetar i familjens kiosk och att han själv
kommer att övervaka honom. Fadern avböjde all vidare kontakt med
socialtjänsten vad gällde K. Han ville inte heller ha hjälp att bli
introducerad hos socialtjänsten i Eskilstuna. Nu framgår det att famil-
jen planerar att bosätta sig i Eskilstuna 1 november 1991. K. bodde
1994/95: JO 1
279
emellertid redan hos en av stödpersonerna. Fadern hade slutat sitt
arbete för att vara med K., och familjen hade sina stödpersoner till
hjälp. Handläggaren fick uppfattningen att det gick bra för K.
Distriktsnämnden bedömde nu att familjen hade ett stödprogram för
K:s tillrättaförande till en laglydig samhällsmedborgare, och man be-
dömde att familjen skulle fa pröva detta. Familjen var i detta skede
mycket negativ till de sociala myndigheterna.
Familjen bedömdes i detta läge som mycket resursstark. Föräldrarna
hade själva inga sociala problem.
Då ett mycket viktigt inslag i den assyriska kulturen är familjehe-
dern d v s att familjen och dess nätverk skall klara sig själva, bedömde
nämnden — med hänsynstagande till att det inte förelåg någon akut
problematik för K. — att anmälan jml 71 § i detta skede inte skulle
göras till socialtjänsten i Eskilstuna. Nämnden bedömde också, att om
familjens åtgärder inte var framgångsrika, skulle detta snart uppmärk-
sammas av polisen och socialförvaltningens jourpersonal. Detta medde-
lades familjen, med tillägget att om någon oegentlighet kom till nämn-
dens kännedom, var nämnden skyldig att omedelbart ta kontakt med
socialförvaltningen i Eskilstuna.
Efter detta avslutades ärendet. Några anmälningar om brott eller
dylikt hade inte inkommit.
Aktuella förhållanden
4 dec 1991 anmälde socialjouren att en farbror ringt och uppgett att K.
rymt hemifrån och håller på med "dumheter". Med anledning av detta
ringde handläggaren den 6 dec till socialförvaltningen i Eskilstuna och
informerade denne om förhållandena. Detta skedde med stöd av 71 §
socialtjänstlagen. Handläggaren förutsatte nu att socialförvaltningen i
Eskilstuna i enlighet med bestämmelserna i 50 § socialtjänstlagen
inledde utredning.
16 dec 1991 begärde socialsekreterare Hillevi Enblom från social-
tjänsten i Eskilstuna att få ta det av material ang K. Hon informerades
då ytterligare per telefon, och nämndens utredning, vilken låg till
grund för tidigare ansökningar om vård, översändes till henne. Samma
dag inkom uppgifter om att K. snattat, vilka uppgifter vidarebefordra-
des till Eskilstuna.
6 feb 1992 önskade socialtjänsten i Eskilstuna ytterligare uppgifter i
samband med att de skulle avge ett yttrande.
9 mars 1992 inkom ett PM från polisen rörande olaga intrång,
vilken också översändes till socialtjänsten i Eskilstuna.
1 oktober 1992 hade socialtjänsten i Norsborg kontakt med Hud-
dingepolisen. Polisen uppgav, att man under våren och sommaren
1992 löpande skickat rapporter till socialtjänsten i Eskilstuna och talat
med en socialsekreterare där. Den direkta orsaken till samtalen mellan
polisen och handläggaren i Eskilstuna var en misshandel som skedde
920506. Polisens uppfattning var att ärendet handlades i Eskilstuna,
varför inga polisrapporter skickades till socialtjänsten i Norsborg.
I samband med att Huddinge tingsrätt handlade ett mål rörande K. i
augusti -92, framkom, att socialtjänsten i Eskilstuna hade uppfattning-
en att socialtjänsten i Norsborg skulle handlagt ärendet rörande K.
Med tanke på att ärendet var anmält till Eskilstuna, att K. bor där, att
flera kontakter förekommit från Eskilstuna för att fa mer information
och för att lämna yttrande är socialtjänstens i Eskilstuna inställning
svårförståelig. Socialtjänsten i Norsborg har därför inte aktivt bevakat
var K. har vistats. Det har kommit vissa signaler att K. vistats i
Norsborg, i Skärholmen och på andra platser men eftersom vi har
förutsatt att Eskilstuna håller på med en utredning så har vi inte gjort
mer än informerat Eskilstuna.
1994/95: JO 1
280
Yttrande
1994/95: JO 1
Anmälaren anser att antingen Botkyrka eller Eskilstuna kommuner
misskött sina åliggande, och att K. inte fatt den vård han har behövt.
Detta är också socialtjänsten i Norsborgs uppfattning. Socialtjänsten
hade efter kammarrättens dom ett flertal kontakter med fadern, be-
dömde att familjens insatser i det läget var de enda som skulle
genomföras, och gjorde omedelbart anmälan till Eskilstuna då förhål-
landena gjorde detta nödvändigt. Då Eskilstuna vid flera olika tillfällen
därefter krävt material från Norsborg, har distriktsnämnden självfallet
haft uppfattningen att man i Eskilstuna lagenligt inlett en utredning
rörande K:s förhållanden. I samband med ett avgivet yttrande är det
ännu mer naturligt att en utredning sker på föreskrivet sätt. Det kan
inte läggas socialtjänsten i Norsborg till last att så icke skett.
K. och hans vårdnadshavare bor i Eskilstuna och det är då Eskilstu-
na som har ansvar för att insatser sker. På grund av vad som ovan
relaterats rörande åtgärden från polisen att skicka alla rapporter till
Eskilstuna; och socialtjänstens i Eskilstuna återkommande framställ-
ningar om material från Norsborg har vare sig handläggare eller
distriktsnämnd haft anledning att reagera eller ingripa.
Sammanfattningsvis anser sociala distriktsnämnden i Norsborg att
ärendet avslutas efter noggranna bedömningar från nämndens sida; att
anmälan till socialtjänsten i Eskilstuna och överlämnande av handling-
ar och uppgifter dit skett i enlighet med vad som föreskrivs i 71 §
socialtjänstlagen och att de signaler om att K. under perioder vistats i
Norsborg har meddelats Eskilstuna.
Med anledning av vad Socialnämnden i Botkyrka kommun anförde i
sitt yttrande infordrades ett förnyat yttrande från Socialnämnden i
Eskilstuna kommun. I detta anfördes följande.
Sociala distriktsnämnden har sedan 911206 haft kännedom om K.
genom att socialtjänsten i Botkyrka kontaktade Eskilstuna kommun
och meddelade att K. rymt från föräldrahemmet i Eskilstuna och setts
i centrum av Norsborg.
911218 besöker socialtjänsten i Eskilstuna familjen, som informerar
att K. inte finns i Eskilstuna utan troligen i Norsborg där släkt och
vänner söker honom.
920108 meddelar pappan Eskilstuna socialtjänst att sonen ännu inte
återkommit. Eskilstuna kontaktar 920109 Huddinge polisen och infor-
merar om föräldrarnas oro och polisen lovar att meddela föräldrarna
om K. påträffas.
920114 gör socialtjänsten i Eskilstuna ett hembesök sedan vi fatt
kännedom om att polisen i Huddinge kontaktat fadern som hämtat
hem K. Pojken har under frånvaron vistats i Norsborg hos sina
kamrater. Polisen hade träffat på K. efter en anmälan om försök till
stöld i ett varuhus i Norsborg. Vid samtalet 920114 erbjuder social-
tjänsten K. och hans familj stöd för att förändra K:s situation.
920120 inkommer en anmälan om att K. gripits i en fotostudio
920113 i Stockholm. Socialtjänsten i Eskilstuna gör ett nytt hembesök
hos familjen 920121 med anledning av den inkomna anmälan. Social-
tjänsten erbjuder åter K. stöd, men han lovar att samma dag börja
arbeta i familjens gatukök, vilket pappan tycker är bra. Samtidigt finns
en vän i bostaden från assyriska föreningen i Eskilstuna som lovar att
hjälpa familjen och ge K. stöd. Därför tackar familjen nej till erbju-
dande om stöd. Efter ytterligare ett flertal kontakter med familjen och
Huddinge polisen framkommer att K. från 920208 vistas i Norsborg.
281
Av ovanstående redovisning beträffande Eskilstuna kommuns kon-
takter med familjen och erbjudande om stödåtgärder framgår det klart
att så länge K. vistades i Eskilstuna hade kommunen intensiva kontak-
ter med familjen, men att denna avböjde aktivare insatser.
De förslag som familjen redovisade för att rehabilitera K. — arbete i
familjens gatukök och en kontaktperson från Assyriska föreningen i
Eskilstuna — ansåg socialtjänsten vara mycket goda och de fungerade
också fram till K. återvände till Norsborg.
Då det får anses vara vistelsekommunen som har ansvaret för att
nödvändiga åtgärder vidtages och prövas har det enligt Eskilstuna
socialtjänst åvilat Botkyrka kommun att vidtaga undersökningar och
fatta eventuella åtgärdsbeslut eftersom K. fortlöpande vistades i Botkyr-
ka.
Eskilstuna kommun tar inte ställning till huruvida Botkyrka brustit
i sina åligganden men sammanfattningsvis framgår att Eskilstuna soci-
altjänst har fullgjort sina skyldigheter enligt socialtjänstlagen och LVU.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 6 december
1993 följande.
Inledningsvis vill jag notera att K. varit underårig och stått under
föräldrarnas vårdnad. Dessa har varit bosatta i Eskilstuna. Därmed har
även K. formellt varit bosatt där. Det får i sådant fall enligt min
mening presumeras att den underårige har samma vistelsekommun
som föräldrarna. Socialförvaltningen i Eskilstuna får därmed anses ha
haft en felaktig utgångpunkt, när de ansåg att Botkyrka skulle betrak-
tas som K:s vistelsekommun.
Av yttrandet från Socialnämnden i Botkyrka till JO framgår att
ärendet rörande K. avslutades av Sociala distriktsnämnden i Norsborg i
oktober 1991, varvid bl.a. den bedömningen gjordes att någon anmälan
till Socialnämnden i Eskilstuna enligt 71 § socialtjänstlagen inte skulle
göras. Detta grundade sig på överväganden avseende K:s familjeförhål-
landen. I efterhand kan givetvis lämpligheten av nämndens bedömning
diskuteras, men jag kan inte med fog påstå att den, när den gjordes,
var så felaktig att det skulle finnas skäl för mig att — mot JO:s praxis
att inte överpröva bedömningar — göra något uttalande i denna del.
Av yttrandet framgår vidare att socialjouren den 4 december 1991
anmälde att K:s farbror ringt och uppgett att K. rymt hemifrån och
höll på med "dumheter". Detta föranledde vederbörande handläggare
att den 6 december 1991 kontakta socialtjänsten i Eskilstuna. Den 16
december 1991 begärde en socialsekreterare i Eskiltuna att få ta del av
material angående K. Hon fick därvid viss ytterligare information om
K. och nämndens tidigare utredning om K. översändes till henne.
Samma dag inkom uppgifter om att K. snattat; uppgiften vidarebeford-
rades till Eskilstuna. Den 6 februari 1992 begärde socialtjänsten i
Eskilstuna ytterligare uppgifter. Den 9 mars 1992 inkom ett PM från
polisen angående olaga intrång, vilken översändes till Eskilstuna.
Av yttrandet från socialnämnden framgår slutligen att polisen i
Huddinge i i oktober 1992 uppgett för företrädare för socialtjänsten i
Norsborg att polisen under våren och sommaren 1992 löpande skickat
rapporter till socialtjänsten i Eskilstuna och även talat med en social-
sekreterare där.
1994/95: JO 1
282
Mot bakgrund av vad som framkommit finner jag att man vid
socialförvaltningen i Botkyrka haft fog för att anta att ett ärende
rörande K. varit pågående vid socialtjänsten i Eskilstuna.
Vad därefter gäller socialförvaltningens i Eskilstuna handläggning
finner jag — mot bakgrund av de olika anmälningar, rapporter m.m.
som inkommit samt de kontakter som förvaltningen haft med famil-
jen, som var bosatt i kommunen — att man åtminstone inför avgivan-
det av yttrandet till tingsrätten borde ha kontaktat socialförvaltningen i
Botkyrka för att klargöra vem som bar ansvaret för eventuella vårdin-
satser för K.
Med hänsyn till att utredningen och yttrandet som socialfövaltning-
en i Eskilstuna ingivit till tingsrätten varit sådana att tingsrätten haft
ett fullgott underlag angående K:s personliga förhållanden för att
kunna göra en riktig bedömning i påföljdsfrågan, finner jag inte
anledning att gå vidare i saken.
(Dnr 2177-1993)
L.H. och G.H. gifte sig 1987. De fick i äktenskapet sonen Henrik.
Den 23 december 1991 dömde Skövde tingsrätt till äktenskapsskill-
nad mellan makarna. De var då inte eniga rörande vårdnaden om
Henrik. Tingsrätten hade den 17 april 1991 interimistiskt beslutat att
G.H. skulle handha vårdnaden om pojken och att L.H. skulle ha rätt
till i beslutet angivet umgänge. Samtidigt beslutade rätten att yttrande i
vårdnadsfrågan skulle inhämtas från Socialnämnden i Skövde kom-
mun.
Till utredare utsåg nämnden Margareta Solberg. Hon var verksam i
en annan kommun. Orsaken till att hon utsågs var att L.H. ansåg att
socialförvaltningen i Skövde var jävig.
I ett brev, som var ställt till socialtjänsten i Skövde, den 9 augusti
1991 klagade L.H. genom sitt ombud advokaten T.B. på det sätt som
Margareta Solberg skötte vårdnadsutredningen. Han anförde därvid
bl.a. följande.
— — — Vad han främst reagerar emot är att hon agerar som en
kontaktperson. Hon skall vara med vid hämtandet och lämnandet av
Henrik och har nu också tagit på sig att transportera Henrik till L.H.
L.H. tillåts inte längre hämta Henrik. Det umgänge L.H. har med
sonen Henrik är inte förbundet med några restriktioner typ att kon-
taktperson skall vara närvarande eller att annan person skall ombesör-
ja hämtandet och lämnandet. Det är G.H. som helt utan grund
framfört att hon är rädd för L.H. Margareta Solberg går helt i G.H:s
ledband. Det kan starkt ifrågasättas om hon är objektiv och rätt person
att handha utredningen. — — —
l:e femiljerättssekreteraren Gunilla Karlsson och familjerättssekretera-
ren Pia Svensson svarade på T.B:s brev den 21 augusti.
1994/95:JO1
283
I svaret angavs att förvaltningen inte avsåg att vidta någon ytterligare
åtgärd med anledning av klagomålen mot Margareta Solberg. Gunilla
Karlsson och Pia Svensson anförde därvid bl.a. följande.
1991-06-11 hemställde G.H. om bistånd i form av en kontaktperson,
som skulle närvara vid hämtning och lämning av Henrik. Vi fann det
då lämpligt att tillfråga Margareta Solberg som kunde närvara vid
överlämning. Detta är en vanlig lösning att utredaren under utred-
ningstiden närvarar vid överlämningen av barnet då det råder stora
motsättningar mellan föräldrarna.
Margareta Soiberg har gjort bedömningen att det råder så stora
motsättningar mellan föräldrarna att Henrik far illa av att båda föräld-
rarna träffas vid överlämnande. Hon har därför valt att under en
övergångsperiod skjutsa Henrik mellan föräldrarna.
L.H. klagade till JO på Socialnämnden i Skövde kommun. Han
anförde bl.a. att Margareta Solberg fungerat som kontaktperson vid
umgängestilifällena trots att ett sådant uppdrag inte går att förena med
uppgiften att göra en vårdnadsutredning. Han riktade även kritik mot
att Margareta Solberg och G.H. samåkt till olika möten med honom.
Yttrande inhämtades från Socialnämnden i Skövde kommun. Social-
förvaltningens akt inlånades och granskades.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 15 februari 1994 bl.a.
följande.
Advokaten T.B. framförde till socialtjänsten kritik mot vårdnadsut-
redaren i augusti 1991. Han ifrågasatte därvid utredarens objektivitet
och anförde särskilt att Margareta Solberg börjat fungera som kontakt-
person i samband med L.H:s umgängestillfällen.
I ärenden angående vårdnad om och umgänge med barn ligger det i
ärendets natur att motsättningarna mellan föräldrarna ofta är betydan-
de och drabbar barnet negativt. Det gäller därför för socialtjänsten att
agera med hänsyn till alla inblandade. De berörda skall kunna känna
förtroende för förvaltningen och den som handlägger ärendet. Under
alla omständigheter måste de ansvariga handla så att en förälder inte
far intrycket av att utredningen inte genomförs med tillräcklig omsorg
eller att utredaren inte är objektiv.
Förvaltningen gav Margareta Solberg i uppdrag eller godkände att
hon skulle vara kontaktperson eller åtminstone fullgöra en kontakt-
persons uppgifter. Samtidigt hade hon till uppgift att göra en vårdnads-
utredning. Dessa båda uppgifter är inte utan vidare helt förenliga.
Frågan om Margareta Solbergs uppdrag diskuterades inte med L.H.
Han fick närmare upplysningar om saken först sedan hans advokat
hade skrivit till förvaltningen och klagat på Margareta Solberg.
Att en vårdnadsutredare mot den ene förälderns vilja ges uppgifter
med anknytning till vårdnadsfrågan framstår i allmänhet som olämp-
ligt. En sådan åtgärd kan föranleda föräldern att känna tveksamhet
beträffande utredarens opartiskhet. När en sådan fråga ändå aktualise-
ras bör saken självfallet diskuteras med alla berörda. Jag är därför
kritisk till att L.H. inte blev tillfrågad innan Margareta Solberg började
som kontaktperson. An mer anmärkningsvärt är att ny kontaktperson
1994/95: JO 1
284
inte utsågs när L.H. framförde klagomål mot Margareta Solbergs
dubbla funktioner. Åtminstone då måste det ha stått klart för nämnden
att L.H. hade invändningar mot att Margareta Solberg fungerade som
kontaktperson och att förhållandet t.o.m. föranledde L.H. att känna
tveksamhet beträffande utredarens opartiskhet. Nämnden har i sitt
remissvar inte angett något skäl för sitt handlande i denna del. Detta
kan inte tolkas på annat sätt än att nämnden inte har tillräcklig
förståelse för den vikt som måste tillmätas de nu berörda frågorna.
I en vårdnadstvist överenskom föräldrarna, som hade
gemensam vårdnad om barnet, att modern skulle
träffa barnet i närvaro av en kontaktperson som
socialnämnden utsåg. Kontaktpersonen har inte
ansetts äga möjlighet att använda maktmedel för att
hindra modern från att vid ett umgängestillfälle vara
ensam med barnet. Kritik mot socialförvaltningen för
att förvaltningen inte upplyst föräldrarna om
kontaktpersonens befogenheter
(Dnr 1923-1993)
N. har tillsammans med sin tidigare hustru A. sonen M. född 1986.
Vid den aktuella tiden, 1992, hade N. och A. gemensam vårdnad om
M.
Efter att M. en tid hade vistats hos N., som bor i Västerås, meddela-
de N. i början av maj 1992 att han inte ämnade låta M. resa tillbaka
till A., som bodde i Malmö. Han uppgav att orsaken härtill var att M.
lämnat uppgifter som tydde på brister i A:s omvårdnad om M.
Socialtjänsten i Malmö inledde en utredning med anledning av den
anmälan som N. gjorde dit. Under utredningen hade förvaltningen
även kontakt med socialtjänsten i Västerås.
De inblandade förde diskussioner rörande A:s umgänge med M. när
pojken vistades hos N. Socialförvaltningarna medverkade till olika
lösningar. Under sommaren 1992 fick socialsekreteraren P. vid social-
förvaltningen i Västerås i uppdrag att vara med vid A:s umgängestillfäl-
len med M. Vid ett sådant tillfälle i oktober 1992 lämnade P. A. ensam
med M. i Västerås. A. reste då till Malmö tillsammans med M. Vid
denna tidpunkt var P. tjänstledig från förvaltningen.
N. klagade till JO på att P. vid det aktuella tillfället lämnade A.
ensam med M. vilket innebar att A. kunde bege sig hem med pojken.
Individ- och familjenämnden i Västerås kommun anförde i yttrande
till JO bl.a. följande.
Anledningen till att P. skulle medverka i samband med umgänget
mellan A. och M. vid detta tillfälle var, att åklagarmyndigheten beslu-
tat att lägga ner förundersökningen angående sexuellt umgänge —
incest. Vi ville därför hålla vårt löfte till honom om bevakade umgäng-
en. Vår bedömning var också att det var viktigt att umgänget kom till
stånd utan onödigt dröjsmål.
1994/95:JO1
285
P. hade vid den tidpunkten haft mer än 40 timmars kontakt med A.
och M. Hon gjorde därför bedömningen att A. och M. skulle kunna
umgås på egen hand och förutsatte att A. skulle hålla överenskommel-
sen.
Vi kan därför konstatera att N. har all anledning att vara missnöjd
med vårt agerande eftersom vi därmed inte lyckades hålla vår överens-
kommelse med honom — d v s att M. skulle komma hem till N. efter
umgänget med A.
N.och A. hade gemensam vårdnad om M. Vi hade kännedom om att
åklagarmyndigheten beslutat att lägga ner förundersökningen. Vi kun-
de således inte lägga några formella hinder för A:s umgänge med M.
Vårdnadsärendet är ännu inte avgjort.
Det vi slutligen kan hoppas på är att en liknande situation ej ska
behöva upprepas, utan att M. ska få växa upp under trygga förhållan-
den och att han får rätt till båda sina föräldrar.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 17 december 1993 bl.a.
följande.
A:s kontakter med M. under sensommaren och tidiga hösten ägde
rum i närvaro av "kontaktperson". Åtminstone vid den aktuella tiden
synes denna ordning inte ha motiverats av att socialtjänsten önskade
skydda M. Orsaken till att P. var närvarande förefaller närmast ha
varit att hennes närvaro utgjorde en förutsättning för att N. skulle
tillåta kontakt mellan A. och M. Förvaltningens tillhandahållande av
kontaktperson synes således närmast ha varit en form av bistånd åt
föräldrarna med anledning av deras konflikt.
Ansvaret för biståndet i form av kontaktperson synes ha vilat på
socialnämnden i Västerås. Nämnden har även i sitt remissvar tagit på
sig detta ansvar.
A. hade del i vårdnaden om M. och något beslut om ingripande
enligt LVU förelåg inte. I den uppkomna situationen hade avtalats
mellan föräldrarna att moderns umgänge skulle ske i närvaro av en
kontaktperson. Avtalet hade visserligen tillkommit med den i och för
sig orimliga utgångspunkten att den ene vårdnadshavaren vägrade den
andre umgänge. Socialtjänsten hade fogat sig i situationen genom att
medverka i överenskommelsen. Om kontaktperson finns i ett sådant
fall är denne i allmänhet förhindrad att medge modern att vara ensam
med barnet. Kontaktpersonen har dock inte några maktmedel mot en
person som söker tilltvinga sig barnet. Kontaktpersonens skyldighet
sträcker sig som regel inte längre än att neka modern att vara ensam
med barnet.
I förevarande fall var P. kontaktperson. Hon hade vid denna tid inte
någon befattning hos socialförvaltningen. Enbart i sin egenskap av
kontaktperson står hon inte under JO:s tillsyn. Med hänsyn härtill gör
jag inte något uttalande rörande hennes agerande vid det aktuella
tillfället.
Viss kritik kan dock riktas mot socialförvaltningens handläggning av
ärendet. Som anförts ovan hade socialtjänsten inte möjlighet att med
tvång hindra A. från att vid det aktuella tillfallet fritt få umgås med M.
N. förefaller emellertid ha uppfattat kontaktpersonens befogenhet som
mer omfattande. När socialtjänsten ställde upp med en kontaktperson
1994/95:JO 1
286
borde den ha upplyst föräldrarna om kontaktpersonens uppgifter och
befogenheter. Några sådana upplysningar synes dock inte ha lämnats
till N.
(Dnr 4292-1993)
Anmälan
C.H. framförde klagomål mot Socialförvaltningen i Umeå kommun,
Östra distriktet, för dess sätt att handlägga ett ärende rörande misstänk-
ta sexuella övergrepp mot barn på ett av kommunens daghem. Sam-
manfattningsvis ansåg hon att socialförvaltningen brustit i sitt ansvar
mot barnen och föräldrarna samt att man inte följt Socialstyrelsens
allmänna riktlinjer vid handläggning av ärenden om sexuella över-
grepp där det framgår att övriga föräldrar borde ha informerats om vad
som hänt.
Utredning
Utredning och yttrande infordrades från Länsstyrelsen i Västerbottens
län. Länsstyrelsen begärde i sin utredning in yttrande från Socialnämn-
den i Umeå kommun. Socialnämnden anförde därvid följande.
Inledningsvis vill vi markera att socialtjänsten ser allvarligt på allt som
inryms inom begreppet "barn som far illa" och att vi prioriterar denna
typ av ärenden. I här aktuellt ärende framfördes misstanke från en
förälder efter uttalanden från en dotter, vars utsaga kunde tolkas som
att sexuellt övergrepp skett från en manlig daghemspersonal. Vi gjorde
bedömningen att vi som arbetsgivare skulle göra polisanmälan och
omgående se till att den berörde erhöll annan arbetsplacering i första
hand i avvaktan på polisutredningen.
Som brukligt är i denna typ av ärenden så föredrogs ärendet
principiellt i "Barn som far illa-gruppens" akutgrupp där företrädare
fanns för Socialtjänst, BUP och Polisen. Den aktuella flickan och
hennes föräldrar erbjöds omgående kontakt med BUP.
I detta läge hade vi inom socialtjänsten att ta ställning till hur vi
skulle agera när det gällde information till andra föräldrar på avdel-
ningen och daghemmet samt personalen i stort på daghemmet. Utifrån
en enda och relativt vag berättelse som flickan lämnat, att misstankar-
na framstod som mycket främmande för de som arbetat länge till-
sammans med den misstänkte, att vi inte i detta läge ville skapa ev
onödig oro bland övriga föräldrar genom att informera om misstanken
samt att det för den misstänkte skulle bli en omfattande spridningsef-
fekt av den för honom mycket negativa anklagelsen, valde vi att ej gå
ut med information till föräldragruppen på berörd avdelning.
I slutet av maj -93 erhöll vi besked från åklagarmyndigheten att åtal
ej skall väckas då brott ej kan styrkas.
Ryktet om vad som ev hänt på daghemmet började dock sprida sig i
föräldragruppen och flera föräldrar framförde misstankar om att deras
barn ev blivit utsatta för sexuella övergrepp. Några föräldrar gjorde
själva polisanmälan och i ett fall skedde polisanmälan från socialtjäns-
1994/95: JO 1
287
ten på föräldrarnas begäran. Någon tveksamhet att göra denna anmä-
lan förelåg ej från vår sida och beskriven motvilja och gjorda citat i
föräldraskrivelsen är inte en rätt beskrivning av aktuellt telefonsamtal.
Vid det möte som var den 15/9-93 med flertalet föräldrar på berörd
avdelning samt företrädare för BUP och Polisen redogjorde vi för vårt
ställningstagande enl ovan att ej gå ut med vidare information. Samti-
digt tog vi till oss av den kritik som föräldrarna framförde och sa att
det kanske hade totalt sett varit att föredra att tidigt gå ut med
information till föräldragruppen. Vårt beslut att ligga lågt med infor-
mationen är givetvis det som i grunden förorsakat olika situationer
som föranlett föräldrarna att framföra sitt missnöje över vår handlägg-
ning. Vi går därför ej ytterligare in på de olika delarna i deras
skrivelse.
1993-10-13 beslutade åklagarmyndigheten att den återupptagna för-
undersökningen till följd av de senare anmälningarna skulle läggas ned
då något brott ej kan visas.
Till följd av de många och svåra ställningstaganden som detta ärende
har aktualiserat för oss som handläggare inom Socialtjänsten men även
i vårt samarbete med Polisen o BUP har vi gjort en skrivelse till
Socialstyrelsen med önskan att de om möjligt kan komma med ytterli-
gare vägledning, utöver den som idag finns i Råd o Anvisningar, hur
liknande ärenden bör handläggas, — — —.
Enl uppgift från BUP så är det 5 familjer som de haft kontakt med i
detta ärende varav barn i 3 familjer varit föremål för behandling. F n
pågår behandling i en familj där barn kommer med yttranden som enl
BUP bekräftar att något har hänt.
Sammanfattningsvis vill vi framföra följande om vår handläggning
av detta ärende:
att vi omgående efter det vi fick kännedom om misstanken om ev
sexuellt övergrepp skilde den misstänkte från arbetet vid daghemmet
samt gjorde polisanmälan.
att vi bedömde att vi i avvaktan på polisutredningen skulle ligga lågt
med att informera t ex övriga föräldrar, då detta skulle kunna skapa
obefogad oro samt att det för den misstänkte skulle innebära en
spridning av en mycket negativ anklagelse.
att detta vårt val av informationsnivå bl a ledde fram till en
ryktesspridning och senare stort missnöje bland berörd föräldragrupp.
att detta ärende har ställt oss inför många svåra frågor, vilka vi
förhoppningsvis kan få ytterligare vägledning omkring ifrån Socialsty-
relsen.
att samtliga de föräldrar som varit oroliga över om deras barn har
varit utsatta för någon form av sexuella övergrepp har fått råd och stöd
via BUP och för några barn också behandling.
att den tidigare formellt misstänkte daghemspersonalen ej kommer
att återgå till barnomsorgen utan erhålla andra arbetsuppgifter.
Länsstyrelsen anförde i sitt yttrande följande.
Socialtjänstens viktigaste uppgift i den aktuella situationen, att sörja för
barns skydd, tillgodosågs genom att den misstänkte genast skiljdes från
sitt arbete.
Vad gäller frågan om valet av informationsnivå, ställer socialtjänsten
en rad adekvata frågor i brevet till Socialstyrelsen. Frågorna belyser de
svåra avväganden som måste göras. Länsstyrelsen delar dock social-
tjänstens uppfattning att det "kanske hade totalt sett varit att föredra att
tidigt gå ut med information till föräldragruppen".
Av socialnämndens uppgifter i ärendet i övrigt framgår att man
handlagt denna svåra och grannlaga situation på ett seriöst sätt.
1994/95: JO 1
288
Socialnämnden visar en uppriktig strävan mot att hantera dessa
svåra ärenden på ett så bra sätt som möjligt.
C.H. yttrade sig över remissvaret.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 30 mars 1994 följande.
Verksamheten vid ett daghem skall bedrivas i ordnade och säkra
former. De föräldrar som har sina barn på daghemmet måste kunna
vara förvissade om att barnet vid vistelsen tas om hand på ett omsorgs-
fullt sätt och att barnet inte utsätts för något som kan äventyra dess
välbefinnande. 1 verksamheten får anses ligga en skyldighet att ge
föräldrarna information, råd och stöd i frågor som rör barnets vistelse
på daghemmet. Föräldrarna har därför rätt att erhålla information om
alla förhållanden som angår barnet under vistelsen på daghemmet.
Jag kan inledningsvis konstatera att förvaltningen utifrån de uppgif-
ter som framkom i mars 1993 om ett eventuellt sexuellt övergrepp mot
ett barn på daghemmet skyndsamt vidtog åtgärder i form av en
omedelbar omplacering av den person som misstankarna riktades mot
samt en polisanmälan av saken. Vidare erbjöds det aktuella barnet och
hennes föräldrar omgående kontakt med BUP. Man har sålunda
omedelbart vidtagit sådana åtgärder att någon eventuell risk för bar-
nens säkerhet inte längre förelegat.
Vad sedan gäller frågan om lämpligheten att informera övriga för-
äldrar till barn på avdelningen vill jag framhålla följande.
Förvaltningen erhöll kännedom om misstankarna i mars 1993.
Anledningen till att man valde att inte lämna ut information till andra
än personalen på avdelningen var bl.a. att inte skapa onödig oro i
föräldragruppen. Efter att rykten och misstankar spritt sig bland för-
äldrarna informerades dessa vid ett möte i september 1993 om det
inträffade. Förvaltningens val att inte lämna ut information till föräld-
rarna för att bl.a. hindra oro och ryktesspridning fick således en
motsatt effekt.
En av målsättningarna inom barnomsorgen är att det skall förekom-
ma ett nära och förtroendefullt samarbete mellan personal och föräld-
rar. Bristande kontakt eller uteblivet ömsesidigt förtroende kan skapa
osäkerhet hos barnet och lägga grunden till missförstånd och misstänk-
samhet hos bl.a. föräldrarna. Mot denna bakgrund måste det ha varit
en svår uppgift för daghemspersonalen att hantera informationen i
förhållande till föräldrarnas frågor med anledning av de misstankar
och den oro som hade uppstått.
Socialstyrelsen har i sina Allmänna råd "Sexuella övergrepp mot
barn" (1993:8 s. 84) uttalat följande i frågan om föräldrar bör informe-
ras när personal inom barnomsorgen misstänks för övergrepp.
Vidare bör föräldrar till övriga barn informeras om vad som hänt och
ställning tas till om även deras eventuella behov av hjälp skall utredas.
— — — Observera dock sekretessbestämmelserna när det gäller barnen
(gäller både inom barnomsorgen och hem för vård eller boende). Om
vårdnadshavaren till det barn som varit utsatt inte vill att andra
föräldrar skall få information måste personalen respektera detta och
1994/95:JO1
289
19 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
informera utan att nämna vilket barn det gäller och/eiler utan att gå in
i detalj i det inträffade. Den misstänkte förövarens identitet kan inte
skyddas med hänvisning till socialtjänstsekretess. Däremot kan sekre-
tess föreligga enligt 5 kap. 1 § och 7 kap. 11 § sekretesslagen.
Misstanken om att en anställd förgripit sig på ett barn på ett daghem
måste anses vara en sådan uppgift som direkt angår barnens förhållan-
den på daghemmet. Den information det är fråga om kan enligt min
mening därför inte undanhållas föräldrarna till övriga barn. Barnens
situation kan behöva utredas och genom att informera de berörda kan
rykten, skvaller och misstankar förhindras.
Såsom länsstyrelsen och socialnämnden anfört borde således förvalt-
ningen ha gått ut med information till föräldrarna i ett tidigare skede.
Det är naturligtvis en grannlaga uppgift att bedöma i vilket skede detta
skall ske och vilken information som skall lämnas ut. Jag nöjer mig
med att konstatera att det närmast är en uppgift för socialförvaltningen
och daghemspersonalen att avgöra tidpunkten för informationslämnan-
det. När förundersökning inletts bör tidpunkten bestämmas i samråd
med polis och åklagare. Man bör vidare från sekretessynpunkt vara
försiktig med den information som lämnas ut. Socialstyrelsens rekom-
mendationer i detta hänseende är enligt min mening väl avvägda.
Med hänsyn till vad jag nu anfört anser jag att socialförvaltningen
dröjt alldeles för länge med att lämna ut information om det inträffade
till föräldrarna till övriga barn på daghemsavdelningen. Handläggning-
en av den typ av ärenden det här är fråga om är emellertid förenad
med en mängd svåra avvägningar och jag nöjer mig därför med detta
påpekande.
Fråga om socialtjänstens skyldighet att bevaka
familjehemsplacerade barns intressen innefattar
möjlighet att begära urinprov av familjehemsför-
äldrarna på grund av uppkommen misstanke om
haschmissbruk
(Dnr 399-1994)
A.A. och M.A. riktade i en anmälan klagomål mot Socialförvaltningen
i Gnesta kommun och anförde därvid bl.a. följande. De har sedan
december 1992 två barn familjehemsplacerade hos sig. Den 21 januari
1994 kom två familjehemssekreterare på besök. Efter samtal om var-
dagliga saker skulle besöket avslutas. Familjehemssekreterarna sade då
att det inkommit en anonym anmälan till socialtjänsten om att A.A.
och M.A. regelbundet skulle röka hasch och att de därför skall lämna
urinprov för att vederlägga detta påstående. A.A. och M.A. kände sig
mycket chockade och kränkta av händelsen och den påföljande utred-
ningen. De ifrågasatte bl.a. om inte socialtjänsten borde ha utrett eller
undersökt misstanken om haschmissbruk närmare innan krav om
provtagning framställdes. De motsatte sig i och för sig inte på något
sätt att lämna prov men kände sig kränkta av att behöva göra detta
innan någon närmare undersökning av förhållandena hade inletts.
1994/95 :JO1
290
Socialförvaltningen i Gnesta kommun inkom med skriftliga upplys-
ningar i ärendet.
A.A. och M.A. har yttrat sig över remissvaret.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 24 maj 1994 följande.
Socialnämnden skall enligt 26 § socialtjänstlagen medverka till att
de underåriga som är placerade i familjehem far god vård och fostran
och att uppväxtförhållandena i övrigt är gynnsamma.
Av utredningen framgår att socialtjänsten med hänsyn till den
anonyma anmälan om att regelbunden haschrökning förekom i famil-
jehemmet ansåg att förhållandet borde klarläggas. Jag har inte någon
erinran mot den bedömningen.
Av remissvaret har framgått att familjehemssekreterarna vid besöket
den 21 januari 1994 när den anonyma anmälan redovisades frågade
familjehemsföräldrarna om de var beredda att lämna urinprov redan
samma dag. Vidare har det i de fortsatta kontakterna uttalats att man
från socialförvaltningens sida "klargjorde på nytt att uppdraget från
socialchefen innebar att familjehemmet snarast skulle lämna prov" och
att man "begärde" att de skulle lämna urinprov.
De som upplåter sitt hem för vård av andra barn än sina egna har
av socialtjänsten erhållit ett förtroendeuppdrag. Det föreligger ingen
rättighet att erhålla eller behålla ett sådant uppdrag. Socialtjänstens
ansvar är ensidigt att se till att de placerade barnen Sr god vård. Även
obevisade och lösa misstankar om att familjehemsföräldrarna inte
uppfyller detta krav kan således leda till att uppdraget tas tillbaka. Ofta
måste dock hänsynen till de placerade barnens bästa — dvs. att de inte
opåkallat tvingas byta Smiljehem — leda till att negativa påståenden
om familjehemmet undersöks noggrant. Familjehemsföräldrar har
emellertid inte det skydd som lagstiftningen ger biologiska föräldrar i
rätten att behålla ett barn hos sig.
Det sagda innebär att socialtjänsten till skydd för ett familjehemspla-
cerat barn kan tvingas uppträda på ett sätt som kan uppfattas som
bryskt och som inte kan anses godtagbart när det gäller barnets
biologiska föräldrar.
Socialnämnden har i sitt yttrande till JO i viss mån medgett att
anmälan kunnat framföras på ett för familjehemmet skonsammare sätt
och beklagat att familjehemmet känt sig starkt ifrågasatt och misstrott.
Det är givetvis beklagligt att familjehemsföräldrarna uppfattat upp-
trädandet från socialtjänstens sida som kränkande. En sådan effekt kan
emellertid dessvärre vara ofrånkomlig för att socialtjänsten skall kunna
uppfylla sin skyldighet att bevaka de placerade barnens intresse. Jag
finner därför inte skäl till ytterligare uttalanden med anledning av
anmälan.
1994/95:JO1
291
o
Åtgärder i ärende rörande misstänkta sexuella
övergrepp mot barn. Frågor angående bl.a.
lagligheten av socialtjänstens medverkan till
polisförhör och läkarundersökning av små barn utan
vårdnadshavarens samtycke
(Dnr 1690-1991)
1 Bakgrund
Carl, som är född 1985, vistades tidigare på ett daghem i Hammarö.
Den 12 mars 1991 lämnade personalen på daghemmet vissa uppgifter
till Socialförvaltningen i Hammarö kommun angående Carl. Uppgif-
terna, som avsåg misstankar om att Carl hade blivit utsatt för sexuella
övergrepp, ledde till att en utredning enligt 50 § socialtjänstlagen (SoL)
inleddes vid socialförvaltningen. Vidare sammankallades en samråds-
grupp bestående av representanter från socialförvaltningen, polisen
och barnpsykiatriska kliniken. Samrådsgruppen träffades på förmidda-
gen den 13 mars 1991. Sammanträdet ledde till att socialförvaltningen
samma dag gav in en anmälan till Polismyndigheten i Karlstad angåen-
de misstänkta övergrepp mot Carl från faderns sida.
Samma dag begav sig personal från socialförvaltningen till daghem-
met. I sällskap med Carl och en barnskötare for man på eftermiddagen
till polisen, varefter polisförhör med Carl hölls. Därefter genomgick
Carl läkarundersökning i närvaro av en socialsekreterare och barnskö-
taren.
Polisen ansåg det nödvändigt att hålla ytterligare förhör med Carl
påföljande dag. Vidare skulle ett analysresultat från läkarundersökning-
en redovisas först då. Med anledning härav beslutade socialnämndens
ordförande den 13 mars 1991 — efter det första polisförhöret och efter
det att läkarundersökningen genomförts — om omhändertagande av
Carl jämlikt 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU). Härefter informerades Carls föräldrar om det inträffade. Carl
placerades efter omhändertagandebeslutet på ett barnhem under nat-
ten.
Sedan analysresultatet var klart och ytterligare polisförhör med Carl
hållits, upphävdes omhändertagandebeslutet den 14 mars 1991. Förun-
dersökningen lädes ner den 19 mars 1991. Utredningen vid socialför-
valtningen avslutades den 29 april samma år.
2 Anmälan
I en anmälan till JO begärde T.B., som är far till Carl, att Hammarö
kommuns agerande och beslutet om omhändertagande av Carl skulle
granskas. I anmälan anfördes bl.a. att tillräcklig grund för ingripande
inte förelegat och att uppgifterna beträffande Carl i stället borde ha
tagits upp med föräldrarna.
1994/95 :JO1
292
3 Utredning
3.1 Yttrande från Socialnämnden i Hammarö kommun
Yttrande infordrades från Socialnämnden i Hammarö kommun.
I yttrandet redovisades de händelser som ledde fram till att daghem-
mets personal kontaktade socialförvaltningen angående Carl. Vidare
anfördes i yttrandet bl.a. följande.
När misstanke om sexuella övergrepp finns sammankallas en samråds-
grupp bestående av representant från socialtjänsten, barnpsykiatrin och
polis. 1991-03-13 träffades den aktuella samrådsgruppen. Ärendet kring
Carl diskuterades först anonymt. Man konstaterade att en polisanmä-
lan var nödvändig utifrån det underlag som redovisats ovan. Polisen
ansåg det angeläget att höra Carl redan samma dag.
Samma förmiddag träffade utredarna Carl för att förbereda honom
på besöket hos polisen. För att göra situationen trygg för Carl besluta-
des att en personal från daghemmet skulle följa med.
Under polissamtalet eller förhöret med Carl framkom ingenting som
kunde styrka misstanke om brott. Polisen ansåg det nödvändigt med
fortsatta samtal/förhör nästkommande dag och en läkarundersökning
ansågs nödvändig. En läkare hade kontaktats tidigare på dagen och
hade beredskap för en undersökning direkt efter polisbesöket. Carl
fick pusta ut en stund efter polisförhöret och förbereddes därefter på
att han skulle till doktorn.
Vid läkarundersökningen framkom att någonting fanns i ändtarmen
hos Carl. Man kunde inte utan analys konstatera om det var spermier
eller svampbakterier. Resultatet av analysen skulle komma nästkom-
mande dag.
Utredningen var inne i ett skede då det krävdes ytterligare polisut-
redning nästkommande dag samt svar på analys om det fanns spermier
eller svampbakterier i Carls ändtarm. Slutsatsen blev att ett omedelbart
omhändertagande var nödvändigt för att möjliggöra fortsatt polisutred-
ning och att tillgodose Carls eventuella behov av skydd samt att möta
och ta hand om familjens kris i den aktuella situationen.
Plats för Carl hade förberetts på barnhemmet Flöjten. Och modern
skulle fa följa med dit och natta Carl för att lindra Carls upplevelser.
Den förberedda läkarundersökningen drog ut på tiden. Socialtjäns-
tens utredare ville själva informera föräldrarna i lugn och ro och av
den anledningen informerades inte fadern om var Carl vistades av
barnomsorgspersonaien. Informationen lämnades senare när både mo-
dern och fadern var tillsammans. Mamman erbjöds följa med och
natta Carl samt att besöka honom dagen därpå om utredningen skulle
dra ut på tiden. Modern följde med och nattade Carl.
Nästkommande dag fortsatte polisförhöret med Carl. Inget framkom
som kunde föranleda ett åtal. Provsvaren från läkarundersökningen
visade ej heller någon grund för sexuellt övergrepp. Polisutredningen
las därför ner. Samma dag upphörde beslutet om omedelbart omhän-
dertagande och modern kunde hämta hem Carl.
Föräldrarna erbjöds kontakt med läkare på barnpsyk för att få stöd i
den uppkomna krisen.
Föräldrarna var mycket besvikna på förskolepersonalens agerande
och på socialtjänstens hela handläggning. Föräldrarna ansåg vidare att
det var uteslutet att Carl skulle kunna vara kvar på det aktuella
daghemmet. Familjen beviljades därmed förtur och erhöll placering på
ett annat daghem. Familjen har erbjudits fortsatt kontakt med barn-
1994/95 :JO1
293
psyk för att bearbeta det inträffade. De fick under samtal möjlighet att
diskutera både Carls situation och utredningsförfarandet med handläg-
garna.
1991-04-29 avslutades utredningen enligt § 50 SoL med motivering
att inget hade framkommit som kunde föranleda ytterligare åtgärder
från socialnämnden.
3.2 Genomgång av socialakt m.m.
Kopior av socialnämndens resp, polismyndighetens handlingar i ären-
det infordrades. Vidare inhämtade föredraganden per telefon vissa
muntliga upplysningar från socialförvaltningen och polismyndigheten.
3.3 Utredning och yttrande från Regionåklagarmyndigheten i
Karlstad
1 JO:s ärende infordrades den 4 december 1991 yttrande från Region-
åklagarmyndigheten i Karlstad bl.a. i frågan hur förhör med små barn
kan komma till stånd i de fall vårdnadshavaren inte bör underrättas. 1
yttrande anförde regionåklagarmyndigheten — såvitt är av intresse för
JO:s granskning av socialnämndens handläggning — bl.a. följande.
Ett förhör med barnet inom ramen för en förundersökning är ett
sådant förhör som avses i 23 kap 6 § RB (rättegångsbalken). Barnet är
att anse som målsägande. Mot en målsägande kan i princip inga
tvångsmedel tillgripas. Bestämmelserna i 23 kap 7 § RB om medtagan-
de och hämtning till förhör är i och för sig tillämpliga men bör
användas med en betydande restriktivitet. Det normala är att den som
skall höras i god tid kallas till förhöret, som skall arrangeras så att det
medför minsta olägenhet och tidsspillan för den som skall höras (5 §
förundersökningskungörelsen). Hur skall man då kalla ett litet barn
till förhör? Ja, det normala måste ju vara att kallelsen görs genom
barnets vårdnadshavare, detta såväl med hänsyn till föräidrabalkens
bestämmelser om vårdnad som föreskriften i 23 kap 10 § fjärde stycket
RB, enligt vilken vårdnadshavaren bör vara med vid ett förhör med ett
barn under 15 år, om det kan ske utan men för utredningen. Proble-
met är emellertid att om förundersökningen avser misstanke om
övergrepp mot barn från vårdnadshavarens sida det i regel måste anses
innebära men för utredningen, inte bara att vårdnadshavaren är närva-
rande vid förhöret utan att han överhuvudtaget får reda på att ett
förhör skall hållas med barnet. Är det fråga om två vårdnadshavare
gäller detta även i förhållande till den andre, om de båda lever
tillsammans. I dessa fall måste alltså vårdnadshavaren ställas åt sidan,
men vem kan då anses äga företräda barnet? Ja, är barnet omhänderta-
get med stöd av 6 § LVU torde det inte vara något problem. Omhän-
dertagandebeslutet innebär visserligen inte att vårdnadshavaren har
skilts från den rättsliga vårdnaden, men genom ingripandet har social-
nämnden inträtt vid sidan av vårdnadshavaren eller i dennes ställe och
därigenom fått samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer
vårdnadshavaren i den omfattning som behövs för vårdens genomfö-
rande (jfr 11 § LVU). Det torde därför inte råda någon tvekan om att
det tillkommer socialnämnden eller dess företrädare att ta till vara
barnets intressen och se till att barnet inställs till förhör, om barnet
har omhändertagits enligt 6 § LVU.
För det fall barnet inte är omhändertaget enligt 6 § LVU synes
frågan vara mer problematisk. Det kan anmärkas att det i praktiken
knappast kan vara ovanligt att skäl finns för att inleda en förundersök-
ning och alltså hålla förhör med barnet utan att det samtidigt behöver
1994/95: JO 1
294
finnas grund för ett omhändertagande. För inledande av förundersök-
ning krävs nämligen enligt 23 kap 1 § RB inte mer än att "det finns
anledning att anta" att ett brott som hör under allmänt åtal har
förövats, medan det för ett omhändertagande krävs att "det är sanno-
likt" att den unge behöver beredas vård. Uttrycket sannolikt torde
anses innebära ett förhållandevis strängt krav i fråga om både det
material som bedömningen grundas på och bedömningens räckvidd
och kvalitet (jfr Bramstång, Sociallagstiftningen s 300 ff).
Enligt min mening får det anses tveksamt om socialmyndigheten har
rätt att inställa ett barn till ett polisförhör utan att barnet är
omhändertaget enligt 6 § LVU. Den befogenheten torde knappast
kunna inrymmas under bestämmelsen i 50 § socialtjänstlagen, enligt
vilken socialnämnden har skyldighet att utreda vad som har kommit
till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av
nämnden. Mot en sådan tolkning talar socialtjänstlagens grundläggande
krav på samtycke från den enskilde för att en åtgärd skall få vidtas (jfr
dock Bramstång, a a s 151 ff). Och den tidigare berörda bestämmelsen
i 23 kap 10 § fjärde stycket RB tar sikte endast på vårdnadshavarens
rätt att närvara vid förhör med barnet. Den ger alltså inte stöd att
åsidosätta vårdnadshavarens befogenhet att företräda barnet i samband
med kallelse eller inställelse till förhör. Lagen (1988:609) om måls-
ägandebiträde torde inte heller erbjuda någon lösning, även om lagen i
och för sig är tillämplig i brottmål av den aktuella typen.
3.4 Yttrande från Socialstyrelsen och Riksåklagaren
Den 31 mars 1992 beslutade JO att inhämta yttrande dels från Social-
styrelsen, dels från Riksåklagaren.
I remissen till Socialstyrelsen angavs att yttrandet skulle avse laglig-
heten av socialtjänstens medverkan till att förhör av små barn kommer
till stånd utan vårdnadshavarens samtycke och utan att omhänderta-
gande enligt LVU beslutats.
Yttrande från Riksåklagaren infordrades i frågan om lagligheten av
förhör och läkarundersökning av små barn utan att vårdnadshavaren
underrättas. Vidare önskades synpunkter på ett eventuellt behov av
lagändring.
3.4.1 Yttrande från Socialstyrelsen
I yttrandet från Socialstyrelsen, som inkom till JO den 16 juli 1992,
anfördes bl.a. följande.
Utredningsskyldigheten enligt 50 § SoL ger socialtjänsten befogenhet
att utan samtycke av vårdnadshavarna inleda en utredning. En förut-
sättning för att socialtjänsten skall kunna ta hand om barnet eller
medverka till att polisförhör kommer till stånd utan vårdnadshavares
medgivande är emellertid att ett beslut om omedelbart omhändertagan-
de enligt 6 § LVU föreligger.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU är
ett beslut varigenom den sociala nämnden avgör ärendet. Ärendet
avser myndighetsutövning mot vårdnadshavarna som parter och som
representanter för barnet. Enligt 21 § förvaltningslagen skall part
underrättas om sådant beslut.
Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, ge-
nom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Något krav om
omedelbar underrättelse finns inte. Formellt sett skulle man därför
kunna dröja viss tid med att underrätta föräldrarna om beslutet enligt
1994/95: JO 1
295
6 § LVU. Enligt Socialstyrelsens bedömning är det emellertid olämp-
ligt att avvakta med underrättelsen. Den bör ske så snart det är
praktiskt möjligt. Vårdnadshavarna bör inte behöva sväva i okunnighet
om vad som skett med barnet. Senast vid den tidpunkt då vårdnadsha-
varna beräknar att återse barnet bör därför dessa underrättas om
beslutet. Det skall även uppmärksammas att vårdnadshavarna med stöd
av 16 § förvaltningslagen i princip har rätt till insyn i ärendet. Här
måste bl.a. hänsyn tas till regeln i 14 kap 4 § andra st. sekretesslagen
om sekretess gentemot vårdnadshavare.
3.4.2 Yttrande från Riksåklagaren
Yttrandet från Riksåklagaren inkom till JO den 14 april 1993.
Riksåklagaren pekade i sitt yttrande på en rad rättsliga problem som
kan uppstå när en underårig och dennes vårdnadshavare har motstridi-
ga intressen i samband med brottsutredning och lagföring. Bl.a. anför-
des i yttrandet att det föreligger oklarheter rörande vilka befogenheter
socialnämnden har när det gäller att få ett barn att medverka i en
brottsutredning där vårdnadshavaren kan ha intressen som strider mot
barnets. I yttrandet ifrågasattes således bl.a. om ett omhändertagande
enligt LVU ger ett rättsligt stöd för en socialnämnd att inställa ett barn
till förhör mot barnets vilja eller att till förhör inställa barn som är så
små att de inte själva kan uttrycka någon vilja. Slutligen togs i
yttrandet upp frågor angående förändringar av den sociala lagstiftning-
en vad gäller socialnämndens befogenheter att företräda underåriga vid
brottsutredningar.
3.5 Ytterligare åtgärder i JO:s ärende
Inkomna yttranden översändes till T.B. för påminnelser. Yttrandena
tillställdes också socialnämnden för kännedom. T.B. yttrade sig över
vad socialnämnden anfört i ärendet.
3.6 Ärendet delas upp
Sedan nu redovisade utredningsåtgärder vidtagits, beslutades att de
delar som berör polisen och åklagarmyndigheten skulle läggas upp
som ett särskilt ärende (dnr 1654-1993) för att handläggas av chefsjusti-
tieombudsmannen Claes Eklundh.
4 Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 13 oktober
1993 följande.
Inledningsvis vill jag framhålla att min granskning i detta ärende
enbart omfattar frågor som rör socialtjänstens åtgärder i samband med
misstänkta övergrepp mot barn. Frågor som har anknytning till polis-
myndighetens befogenheter att hålla förhör med barn m.m. ingår i det
ärende som handläggs inom Claes Eklundhs tillsynsområde.
Ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnet
skall behandlas med aktning för sin person och egenart och far inte
utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.
1994/95: JO 1
296
Framför allt i de tidiga barnaåren är barnet helt beroende av sin
vårdnadshavare eftersom barnet självt inte kan påkalla stöd och hjälp
mot missförhållanden i hemmet.
Enligt 71 § andra stycket socialtjänstlagen (SoL) är myndigheter vars
verksamhet berör barn och ungdom, andra myndigheter inom hälso-
och sjukvården och socialtjänsten samt anställda vid sådana myndighe-
ter m.fl. skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin
verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämn-
den behöver ingripa till en underårigs skydd.
Anmälningsplikten gäller vid kännedom om något som kan innebä-
ra att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Anmäl-
ningsplikten förutsätter således inte att det är klarlagt att socialnämn-
den behöver ingripa. Även uppgifter som är svårbedömda eller obe-
styrkta skall alltså anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i
behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer
därefter på socialnämnden att föranstalta om erforderlig utredning för
att utröna om behov av åtgärder föreligger.
Bestämmelserna i 71 § andra stycket SoL riktar sig emellertid inte
till anställda inom den socialnämnd till vilken anmälan skall ske. Det
är dock självklart att personalen vid den egna myndigheten — t.ex. de
anställda vid ett av nämndens daghem — inte har en mindre långt
gående skyldighet att anmäla misstänkta missförhållanden. Detta följer
av anställningsförhållandet. Anmälan skall i sådana fall ske till behörig
person eller behörigt organ inom nämnden eller förvaltningen.
Enligt 50 § SoL skall nämnden utan dröjsmål inleda utredning av
vad som genom ansökan eller på annat sätt, t.ex. genom en anmälan
enligt 71 § SoL eller av ovan berört slag, kommit till nämndens
kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.
De nyss återgivna bestämmelserna har tillkommit för att tillförsäkra
barn erforderligt skydd. Det kan inte undvikas att det i vissa fall
förekommer anmälningar som för de anhöriga framstår som opåkalla-
de. Jag har förståelse för att de personer som därvid känner sig
orättmätigt utpekade i en anmälan blir upprörda på grund av denna
och den därpå följande utredningen. Med hänsyn till att syftet med
bestämmelserna är att skydda barnet måste dock i viss utsträckning de
olägenheter som uppkommer accepteras.
Av vad som ovan sagts följer att det förelåg en skyldighet för
daghemspersonalen att till socialnämnden anmäla misstänkta missför-
hållanden beträffande Carl. Vad som framkommit om anledningen till
anmälan och vad som föregick denna ger mig inte skäl att kritisera
daghemspersonalen.
Vad så gäller socialnämndens åtgärd att företa en polisanmälan kan
följande noteras.
Någon lagstadgad skyldighet för socialnämnden att göra polisanmä-
lan föreligger inte. Med utgångspunkt från socialtjänstens skyldighet att
värna om barns säkerhet och trygghet får det dock i allmänhet anses
åligga socialnämnden att snarast polisanmäla misstänkta övergrepp mot
barn.
1994/95: JO 1
297
Om socialtjänsten själv börjar utreda misstankar om övergrepp kan
polisens arbete försvåras. Ett viktigt skäl att göra polisanmälan när
man misstänker övergrepp är att man därigenom kan bidra till att
skydda barnet och eventuellt också andra barn från ytterligare brott av
gärningsmannen. Ett annat skäl är att man i regel först genom en
anmälan kan fa till stånd en tillförlitlig utredning angående brottet. En
sådan utredning kan många gånger vara en nödvändig förutsättning för
att man skall kunna ta ställning till om misstankarna motiverar
åtgärder till skydd och hjälp för barnet. Det ligger också i den
misstänktes intresse att utredningen sköts professionellt, dvs. av de
myndigheter som har till uppgift att utreda och beivra brott.
Riskerna med att avvakta med att polisanmäla ett övergrepp mot
barn kan vara bl.a. att den misstänkte hinner bygga upp ett försvar
före polisförhöret eller att utredningen på annat sätt försvåras. Social-
nämnden bör således inte göra någon mer omfattande utredning innan
man tar ställning till om polisanmälan bör göras.
I detta fall skedde polisanmälan genast efter samrådsgruppens möte.
Någon anledning för mig att uppehålla mig vid denna fråga föreligger
ej-
Enligt 6 § LVU får socialnämnden besluta att den som är under 20
år omedelbart skall omhändertas, om
1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av
denna lag, och
2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken
för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utred-
ningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.
Vidare föreskrivs i stadgandet att om socialnämndens beslut om
omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller
någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhän-
dertagande. Beslutet skall i så fall anmälas vid nämndens nästa sam-
manträde.
Paragrafens tillämpning bygger på en sannolikhetsbedömning röran-
de den unges behov av vård med stöd av lagen. Det måste på goda
grunder kunna antas att sådan vård är nödvändig för att ett omhänder-
tagande skall kunna ske. Om det är fråga om en akut situation måste
dock möjligheterna att tillämpa bestämmelsen vara större än annars.
Vidare måste man göra en prövning av om rättens beslut om vård kan
avvaktas. Om det är fråga om misstanke om misshandel eller andra
övergrepp gör sig därvid barnets behov av skydd naturligen starkt
gällande. Endast om barnets säkerhet på annat sätt kan garanteras kan
man, om förutsättningarna för omhändertagande i övrigt är uppfyllda,
underlåta att fatta beslut härom.
Ett beslut om omhändertagande medför i princip att socialnämnden
vid sidan av vårdnadshavaren erhåller samma befogenheter och skyl-
digheter som denne vad gäller barnet i den omfattning som behövs för
att genomföra vården.
Som redovisats ovan har socialnämnden ett särskilt ansvar att värna
om barns säkerhet och trygghet. När det gäller misstänkta övergrepp
mot en underårig och andra liknande missförhållanden har social-
1994/95 :J 01
298
nämnden därvid en skyldighet att tillse att den underårige bereds
erforderligt skydd och nödvändig vård. I dessa sammanhang är en
polisutredning rörande övergreppen ofta betydelsefull. Vid sådant för-
hållande måste inställande av barnet till ett polisförhör som rör de
misstänkta övergreppen anses ingå i de befogenheter som tillkommer
socialnämnden med stöd av ett beslut om omhändertagande enligt 6 §
LVU. Någon annan grund för socialnämnden att utan vårdnadshava-
rens medgivande vidta en sådan åtgärd finns inte.
Av det sagda följer att Socialnämnden i Hammarö kommun saknade
lagligt stöd för sin åtgärd att inställa Carl till polisförhöret. En förut-
sättning för att vidta denna åtgärd var att ett beslut om omhänderta-
gande hade fattats. Detta skedde emellertid först i ett senare skede. Det
saknas anledning för mig att göra några uttalanden beträffande frågan
huruvida detta beslut i sig var motiverat.
Det har inte gått att klarlägga vem som fattade beslutet om att låta
Carl genomgå en läkarundersökning. Enligt 32 § LVU får socialnämn-
den i ett ärende enligt LVU besluta om läkarundersökning av den
unge samt utse läkare för undersökningen. Bestämmelsen innebär i
princip att socialnämnden får besluta om läkarundersökning mot
vårdnadshavarens vilja i ett ärende enligt den angivna lagen. Det ligger
dock i sakens natur att nämnden endast i undantagsfall bör utnyttja en
sådan befogenhet (jfr beträffande motsvarande bestämmelse i den äldre
lagstiftningen rörande vård av unga prop. 1979/80:1 s. 603).
En förutsättning för att genomföra en läkarundersökning i enlighet
med det angivna stadgandet är givetvis att ett formellt beslut härom
har fattats. Det bör därvid observeras att en begäran om polishandräck-
ning för att genomföra läkarundersökningen utgör en sådan fråga som
inte får delegeras till annan än ett av nämndens utskott (jfr 47 § SoL).
Det kan vidare enligt min uppfattning inte komma i fråga att med stöd
enbart av 32 § LVU utan vårdnadshavarens vetskap genomföra en
läkarundersökning av barnet. Om vårdnadshavaren motsätter sig läkar-
undersökning kan vidare denna omständighet, tillsammans med vad
som i övrigt framkommit i ärendet, utgöra tillräcklig anledning för
socialnämnden att fatta beslut om omedelbart omhändertagande enligt
6 § LVU.
Som påpekats bl.a. av Regionåklagarmyndigheten i Karlstad är det
av vikt att de myndigheter som deltar i s.k. samrådsgrupper gör klart
för sig vem som har att fatta olika beslut rörande det ärende som
behandlas. Som regionåklagarmyndigheten anfört är det inte godtag-
bart att de i gruppen ingående deltagarna formlöst "pratar ihop sig"
om lämpliga åtgärder. Självfallet måste en myndighet fatta beslut inom
sitt eget ansvarsområde samt dokumentera dessa beslut. Det är beklag-
ligt att någon sådan dokumentation när det gäller läkarundersökningen
inte har skett i detta fall.
Som Socialstyrelsen anfört föreligger en skyldighet för socialnämn-
den att underrätta vårdnadshavaren om ett beslut om omhändertagan-
de. Jag delar vidare Socialstyrelsens uppfattning att en sådan underrät-
telse som huvudregel skall ske så snart det är möjligt.
1994/95: JO 1
299
Som framgått av det anförda finns det anledning att rikta kritik mot
socialnämnden för dess handläggning av ärendet rörande Carl, framför
allt när det gäller nämndens åtgärd att utan föräldrarnas vetskap medta
Carl till polisförhör. Jag finner dock inte skäl att gå vidare i saken
utan stannar med den kritik som ligger i det nyss sagda.
1994/95JO1
300
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU)
1994/95:JO1
Omsorgen om en pojke med epilepsi som vid elva års
ålder omhändertagits för vård enligt lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) — en
granskning av handläggningen vid Gottsunda
kommundelsnämnd i Uppsala och av de för den
medicinska vården ansvariga läkarnas åtgärder i
ärendet. Även fråga om länsstyrelses tillsynsansvar
(Dnr 332-1992, 1773-1992 och 2305-1993)
Bakgrund
Daniel Sigström föddes den 13 oktober 1977. Han var son till Mari-
anne Sigström och Urban Tibor. Daniel avled i samband med ett
epileptiskt anfall den 24 april 1992.
Om Daniels uppväxtförhållanden är bl.a. följande känt.
Föräldrarna separerade när Daniel var tre år gammal. Marianne
Sigström erhöll för sig och sin son stöd och hjälp i olika former.
Familjen hade bl.a. stöd av kontaktfamiljer. Daniel bereddes också
förtur till daghem. Han fick därefter plats på specialförskola och i
skoldaghem. Under tiden april 1987—december 1988 var Daniel elev
på Dormsjöskolan. Under tiden därefter och fram till i juli 1989 var
Daniel inskriven på Lindgårdens barnhem.
Daniel var sedan sex månaders ålder känd vid barnmedicinska
kliniken, Akademiska sjukhuset i Uppsala. Daniel var under sina
första levnadsår mycket infektionskänslig. Infektionsbenägen heten
minskade under senare år. Av ett intyg den 16 oktober 1989 utfärdat
av de behandlande läkarna vid Akademiska sjukhuset överläkaren Bo
Strömberg och överläkaren Torsten Tuvemo framgår bl.a.
År 1982 fick Daniel kramper, vilka efter utredning bedömdes som
orsakade av en psykomotorepilepsi. Behandling påbörjades och Daniel
blev anfallsfri. Han var därefter utan anfall fram till 1986, då medici-
nen sattes ut. Med anledning av att Daniel på nytt fick anfall återinsat-
tes medicinen. Bo Strömberg anför vidare:
Efter detta inte anfallsfri, trots adekvat serumkoncentration. Anfallsfre-
kvensen har dock ett klart samband med stress och oro och när sådana
faktorer minimeras har också anfallssituationen blivit betydligt bättre.
— — — I 9-årsåldern konstateras att Daniel började komma in i
puberteten. Detta föranledde utredning 1987. Några hormonella avvi-
kelser kunde inte konstateras utöver för åldern höga könshormonvär-
den passande med den tidiga puberteten. Däremot noterades med
datortomografi och magnetkameraundersökning av skallen en föränd-
ring i hypothalamusområdet av oklar natur. Man misstänkte i första
hand missbildning alternativt en tumör och förnyad undersökning
planerades ett halvår senare. Denna undersökning kom dock inte till
stånd förrän sommaren 1989, dvs två år senare. — — — En ny
301
undersökning är nu trots allt genomförd och den tidigare påvisade
förändringen, utgången från nedre delen av hypothalamus strax bakom
hypofysstjälken, ser helt oförändrad ut och har utseendet av en miss-
bildningstumör så kallat hamartom. Denna förändring kräver ingen
behandling, då sannolikheten för att tumören skall börja växa är
minimal. Regelbundna magnetkamerakontroller är dock indicerade.
Någon hormonell behandling är inte heller aktuell.
Daniel har också under flera år varit aktuell hos barnmedicinska
klinikens psykolog samt på barn- och ungdomspsykiatriska kliniken
p g a beteendestörningar samt relationsproblem till modern.
Sammanfattningsvis kan sägas att den nu påvisade missbildningstu-
mören har ett klart samband med Daniels tidiga pubertet. Den kan
också ha ett samband med hans epilepsi, även om några säkra bevis för
detta inte föreligger. Ett samband kan också finnas mellan Daniels
beteendeproblem å ena sidan samt den påvisade missbildningstumören
och hans epilepsi, även om andra faktorer också kan ha bidragit.
Den 27 juni 1989 beslöt sociala utskottet vid Gottsunda kommundels-
nämnd att bevilja Daniel bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (SoL) i
form av familjehemsplacering hos makarna Albihn i Härnösand. Be-
slutet föregicks av en av familjehemssekreteraren Mona Salander gjord
famiijehemsutredning.
Enligt en den 7 juli 1989 upprättad arbetsplan skulle följande gälla i
fråga om Daniels umgänge med modern och andra närstående.
Vecko kontakt med modern:
Daniel kan ha telefonkontakt med modern en gång per vecka. Modern
kommer då att ringas upp av Christina Albihn och även fä möjlighet
att själv tala med Daniel.
Månadsumgänge för Daniel och modern:
En gång per månad kommer Daniel att få träffa sin mamma, modern
kan då alternativt resa till Härnösand med socialsekreterare över dagen
och besöka Daniel alternativt kan Daniel resa till Uppsala och träffa
modern i bostaden då lämpligen tillsammans med annan vuxen person
exempelvis Claes, Tina eller en kontaktperson.
Överenskommelse träffas inför varje besökstillfälle med familjehem-
met, Marianne och handläggaren.
Umgänge med syskon och biologisk far:
Detta umgänge kan ingå i det månatliga umgänge som Daniel har med
sin familj. Han kan då umgås alternativt med mor eller syskon/fadern
alternativt träffa dem under samma hem i Uppsala.
Marianne Sigström samtyckte till familjehemsplaceringen, men hävda-
de att den skulle ske med stöd av socialtjänstlagen och inte med stöd
av LVU.
Gottsunda kommundelsnämnd, sociala utskottet, beslöt den 27 juni
1989 att ansöka om vård för Daniel med stöd av lagen med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU).
Enligt en till utredningen fogad vårdplan skulle följande punkter
särskilt beaktas:
1994/95: JO 1
302
1. Umgänget med biologisk moder, fader och halvsyskon kan ske i den
mån det sker under betryggande former för Daniel. Umgängestillfålle-
na organiseras av fosterföräldrar och handläggare.
En förutsättning att umgänge i det biologiska hemmet kan ske är att
andra vuxna finns närvarande under hela besökstillfället. Detta gäller
även då Daniel och moder umgås ensamma under en viss tid. Um-
gängestidens längd bestäms från gång till annan av handläggare och
fosterföräldrar.
2. Besöksresor för modern kan ske tillsammans med handläggare.
3. Umgänge med biologisk for kan ske i den mån detta är möjligt.
Detta beslutas i samarbete med familjehemmet och handläggaren.
Länsrätten i Uppsala län beslöt den 31 augusti 1989 att Daniel skulle
beredas vård med stöd av 1 § andra stycket 1 lagen med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) i dess lydelse före den 1 juli
1990 (numera 2 § LVU). Under rubriken Domskäl anförde länsrätten:
Marianne Sigström har i drygt elva års tid från socialförvaltningen
erhållit olika hjälpinsatser för sig och Daniel. Familjen har bland
annat haft s.k. hemmahosare, fyra kontaktfamiljer och genom förtur
erhållit daghem. Daniel har vidare haft plats på specialförskola, skol-
daghem och varit inlagd på barnpsykiatrisk klinik. Han har varit elev
på vårdhemmet Dormsjöskolan och är nu placerad i familjehem. Ett
återkommande mönster är att planerad vård, skolgång eller placering
har avbrutits av olika skäl. Till viss del har avbrott och problem
uppstått på grund av olyckliga omständigheter och utan moderns,
Marianne Sigströms agerande.
Intyg, vittnesförhör och materialet i övrigt i målet visar emellertid
samstämmigt att Marianne Sigström i de flesta fell ingripit i vården på
olika sätt — genom skrivelser, anmälningar och övrigt agerande — så
att planerad vård avbrutits eller givit mindre gott resultat.
Enligt intyg i målet av Agneta Pewe, leg psykolog, framgår bland
annat att Daniel under "optimala omständigheter torde ha möjlighet
att utvecklas ytterligare" men att han är beroende av en lugn och stabil
omgivning för att på bästa sätt kunna utnyttja sina resurser. Relations-
konflikter mellan modern och Daniel är vanligt förekommande. Till
detta kommer de konflikter Marianne Sigström ofta har med personal
som är inblandad i Daniels vårdprogram. Enligt länsrättens bedömning
får Daniel inte det lugn och den stabila omgivning som krävs för att
han skall kunna utvecklas positivt, om vården ges under former som
hittills skett.
Daniel måste således garanteras en långvarig vård i lugn och stabil
miljö. Det är länsrättens bestämda uppfattning att sådan behövlig vård
— trots lämnat samtycke — endast kan ges med stöd av LVU. Ansök-
ningen skall därför bifallas.
Den 19 september 1989 beslöt utskottet med stöd av 11 § LVU att
vården skulle beredas Daniel hos makarna Albihn.
En kontaktperson, komminister Jan-Erik Wirén, tillsattes. Jan-Erik
Wirén hade lärt känna Daniel under den tid Daniel vistades på
Lindgårdens barnhem. Jan-Erik Wirén var då församlingssekreterare i
Björklinge. Jan-Erik Wirén sade upp sitt uppdrag under hösten 1991.
Han fanns dock kvar som en resurs för Daniel.
Såvitt utredningen visar kom härefter någon reglering av Daniels
umgänge med modern inte till stånd. Den 28 maj 1991 beslöt sociala
utskottet vid Gottsunda kommundelsnämnd med stöd av 14 § andra
stycket punkt 1 LVU att tills vidare förbjuda Marianne Sigström att
1994/95: JO 1
303
träffa eller ha annan kontakt med Daniel. Marianne Sigström överkla-
gade beslutet. Beslutet upphävdes genom Länsrättens i Uppsala län
dom den 29 augusti 1991. Länsrätten anförde i bedömningsdelen
följande:
Utredningen i målet talar för att Marianne Sigströms kontakt med
Daniel måste begränsas för att han skall fa det lugn och den stabilitet i
miljön han behöver för att fortsätta att utvecklas i positiv riktning. Att
helt bryta all kontakt mellan Marianne Sigström och Daniel kan
emellertid — särskilt med beaktande av att Daniel utvecklats positivt i
familjehemmet trots den kontakt han haft med sin moder — inte anses
förenligt med syftet med LVU-placeringen. Kommundelsnämndens
beslut skall därför upphävas.
I ärendet föreligger därefter ett av Mona Salander och socialsekretera-
ren GunBritt Graan den 12 november 1991 upprättat förslag till
umgängesplan för år 1992 av följande innehåll.
Daniel och mamman träffas vid tre tillfallen per år. Umgänget kan
förslagsvis ske: i anslutning till Daniels födelsedag, julhelgen och
begränsad tid under sommarlovet.
För att Daniels och Mariannes möten skall bli så positiva som
möjligt, krävs att annan vuxen är närvarande vid umgängestillfällena.
Daniels medicinering bör då övervakas av ansvarig vuxen.
Daniel kontaktar sin mor per telefon vid behov.
Daniels personliga post skall sändas till familjehemmet.
Någon enighet om förslaget kunde inte nås. Av Marianne Sigström
framlagt förslag avvisades.
Natten till den 26 januari 1992 utsattes Daniel för ett övergrepp av
en annan pojke som vistades i familjehemmet. Daniel fick den påföl-
jande dagen bo hos gode mannen Ulla Renström varefter han flyttade
till Kenneth Dahl, som hade varit verksam som avlösare i familjehem-
met och som kände Daniel väl. Den 9 april 1992 meddelade sociala
utskottet i Gottsunda kommundelsnämnd beslut jämlikt 11 § LVU att
Daniel skulle vara placerad hos Kenneth Dahl.
Natten till den 24 april 1992 avled Daniel i hemmet hos Kenneth
Dahl efter att ha drabbats av upprepade epileptiska anfall.
Anmälningar
Marianne Sigström har till JO ingett flera anmälningar mot Gottsunda
kommundelsnämnd för det sätt på vilket ärendet rörande Daniel har
handlagts. Anmälningarna avser bl.a. det förhållandet att nämnden
utan att beakta Marianne Sigströms samtycke till vård av Daniel till
länsrätten ingett ansökan som lett till att Daniel beretts vård med stöd
av LVU. Marianne Sigström riktar även kritik mot nämnd och förvalt-
ning för det sätt på vilket vården av Daniel utformats. Hon framhåller
därvid bl.a. att nämnden vid val av familjehem inte beaktat Daniels
behov, att nämnden brustit i sin tillsyn över familjehemmet, att
nämnden utan grund begränsat och förhindrat hennes umgänge med
Daniel, att nämnden genom bristande samverkan med sjukvården inte
tillsett att Daniel fick den medicinska vård han behövde, att nämnden
brustit i samverkan även med andra myndigheter samt att nämnden
1994/95: JO 1
304
omplacerat Daniel utan att vidta för omplaceringsbeslutet nödvändig
utredning. Marianne Sigström har även påstått att nämnd och förvalt-
ning åsidosatt sina åligganden vid omhändertagandet av Daniels döds-
bo. I anmälningarna görs även påstående om att familjehemsvården
bedrivits utan behövligt tillstånd från länsstyrelsen. Slutligen görs även
gällande att Länsstyrelsen i Uppsala län åsidosatt vad som ålegat
länsstyrelsen i dess egenskap av tillsynsmyndighet för socialtjänsten.
I ärendet föreligger även anmälningar från flera andra personer.
Utredning
JO har företagit en omfattande utredning, som innefattat även den
medicinska vården av Daniel. Yttrande har inhämtats från Länsstyrel-
sen i Uppsala angående vården av Daniel och i frågan om länsstyrel-
sens tillsyn över kommundelsnämndens handläggning av ärendet. Vi-
dare har yttrande inhämtats från Länsstyrelsen i Västernorrlands län i
frågan om familjehemsverksamheten krävt länsstyrelsens medgivande.
Akter resp, journaler har lånats in till JO för granskning från
kommundelsnämnden, barnkliniken och barnpsykiatriska kliniken vid
Akademiska sjukhuset i Uppsala, barn- och ungdomsmottagningen vid
Sundsvalls sjukhus, barn- och ungdomsmottagningen vid Härnösands
sjukhus samt från leg. psykologen Lars Ryding. Vidare har för gransk-
ning lånats in förundersökningsprotokoli upprättat med anledning av
Daniels död.
Tjänstemän från JO-ämbetet har inhämtat kompletterande uppgifter
från sektionschefen Bengt Ehlin, socialsekreterarna GunBritt Graan
och Mona Salander, familjehemsföräldern Christina Albihn, överläkar-
na Bo Strömberg, Staffan Mjönes och Kristina Hemmingsson, distrikts-
läkaren och skolläkaren Sven-Ake Johansson, skolsköterskan Karin
Bystedt, leg. psykologen Lars Ryding samt speciallärarna Bengt Lars-
son, Anders G. Eriksson och Bertil Lundgren.
Bedömning
I beslut den 3 juni 1994 anförde JO Norell Söderblom följande.
Rättsreglerna i huvuddrag
Förevarande ärende gäller de grundläggande principerna för social-
tjänsten. Som en inledning till ställningstagandet såvitt avser sakfrågor-
na lämnas en redogörelse för de centrala utgångspunkterna då det
gäller omhändertagande och placering av barn utanför det egna hem-
met.
Principer för socialtjänsten
Socialtjänstlagen (SoL), som 1982 ersatte de tidigare vårdlagarna, inne-
bar ett uppbrott från den syn på den enskilde som präglat den tidigare
lagstiftningen. Målen för verksamheten kom till uttryck i 1 § SoL där
det nu uttryckligen slogs fast att verksamheten skall bygga på respekt
för människors självbestämmanderätt och integritet. Socialtjänsten
1994/95 :JO1
305
20 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
skall inom ramen för de resurser verksamheten förfogar över erbjuda
de insatser som socialtjänsten utifrån sin särskilda sakkunskap finner
mest lämpliga. Insatserna skall utformas i en nära samverkan med dem
som berörs.
Målen för omsorgerna om barn och ungdom — socialtjänstens
ansvar
I 12 § SoL ges allmänna, målinriktade bestämmelser för omsorger om
barn och ungdom. Socialnämnden skall
-verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda
förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsut-
veckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och
ungdom,
-med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ung-
dom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling samt
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som
riskerar att utvecklas ogynnsamt tar det skydd och stöd som de
behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård
och fostran utanför det egna hemmet.
Av den sista punkten följer således att socialnämnden har ett ansvar
för att barn och ungdom som befinner sig i en risksituation ges
behövligt skydd. Socialnämnden är skyldig att vidta behövliga åtgärder
när en vårdnadshavare inte är i stånd att själv tillgodose viktiga behov
hos barnet.
I samråd med föräldrarna skall insatserna anpassas till barnets
behov. De allmänna principerna för socialtjänsten om frivillighet och
medbestämmande kommer till klart uttryck i 9 § SoL. Där sägs att
socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomfö-
ras tillsammans med honom. Åtgärderna bör utformas så att föräldrar-
na inte bara samtycker utan även uppmuntras till aktiv medverkan
och till att själva ta ansvar för åtgärderna.
Stöd och hjälp i hemmet
Den självklara utgångspunkten vad gäller insatser till en barnfamilj är
att den behövliga hjälpen i första hand skall ges i familjens eget hem.
Socialtjänsten förfogar också över omfattande alternativa insatser för
sådan hjälp. Det kan vara fråga om information och rådgivning,
familjeterapi, förordnande av kontaktfamilj eller kontaktperson etc.
Socialtjänstens mål är att i möjligaste mån hjälpa barn och föräldrar så
att barnets uppväxtmiljö i det egna hemmet blir tillfredsställande.
1994/95 :JO1
306
Vård i familjehem — allmänna riktlinjer
1994/95: JO 1
Omständigheterna kan emellertid vara sådana att barnet måste beredas
den behövliga vården utanför det egna hemmet. Enligt 22 § SoL skall
socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett
annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för
vård eller boende. För sådan vård gäller vissa allmänna riktlinjer, som
kan sammanfattas under begreppen kontinuitet, flexibilitet och närhet.
Principen om kontinuitet utgår från förutsättningen att trygga och
förtroendefulla relationer utgör förutsättningar för behandlingsarbetet.
Den enskilde skall ges möjlighet att hålla kontakt med samma socialar-
betare även när behandlingsformerna växlar. Vård utanför det egna
hemmet far således inte leda till att föräldrarna eller den unge förlorar
kontakten med den eller dem inom socialtjänsten som han tidigare
haft att göra med och som han känner förtroende för.
Kravet på flexibilitet ger uttryck för den grundsatsen att de sociala
tjänsterna skall kunna förändras och anpassas så att de i varje stund
svarar mot den enskildes behov. Nämnden måste därför nära följa den
unges förhållanden för att kunna besluta om insatsernas utformning,
när ändrade förutsättningar gör en sådan omprövning nödvändig. Den
unge är ofta i behov av insatser från flera samhällsorgan samtidigt.
Nämnden skall i sådant fall samverka med de andra samhällsorganen
så att olika insatser kan samordnas (9 § SoL).
Närhetsprincipen innebär vid vård utom det egna hemmet att vår-
den skall förläggas så nära hemmiljön som möjligt. En placering inom
den egna kommunen bör därför eftersträvas. Det kan emellertid före-
ligga situationer då närhetsprincipen måste stå tillbaka. Enligt vad som
uttalats i förarbetena till socialtjänstlagen kan placering på annan ort
ibland vara det lämpligaste vårdalternativet. Särskilt ungdomar med
narkotika- eller alkoholproblem eller som uppvisar ett accelererande
kriminellt beteende kan snabbt behöva komma till en ny miljö. Detta
kan vara nödvändigt för att missförhållandena skall kunna brytas.
Departementschefen har i den frågan uttalat bl.a. (prop. 1979/80:1 s.
217): "Placeringar med långa avstånd från hemmet bör vanligen kom-
ma i fråga under kortare perioder och gälla främst tonåringar med
exempelvis missbruksproblem. När det gäller mindre barn Sr ett
skiljande från hemmet en helt annan dimension och konsekvenserna
av separationen från föräldrarna är mycket mer svårbedömda. Jag
anser därför att barn som omhändertas på grund av vårdnadshavarens
oförmåga eller liknande orsaker bör kunna placeras nära hemmet. Då
bör man lättare kunna mildra och komma till rätta med ogynnsamma
verkningar av ett skiljande från hemmet och samarbetet med social-
tjänsten underlättas. Om barnet löper särskilda risker, bör dock när-
hetsprincipen brytas även då det gäller yngre barn." Sådana särskilda
risker för barnet kan föreligga då föräldrarna är psykiskt störda eller
har ett omfattande missbruk och då det kan befaras att föräldrarna
kommer att trakassera familjehemsföräldrarna eller på annat sätt gripa
in i vården till skada för barnet.
307
I nämndens ansvar för den unge ligger som förut nämnts en
skyldighet att bereda den unge vård och fostran utanför det egna
hemmet om den unges bästa motiverar det. I enlighet med de allmän-
na principerna om frivillighet och medbestämmande skall sådana
placeringar i första hand ske i samråd med och efter medgivande av
föräldrarna.
Familjehemsutredning
Innan man skiljer ett barn från dess hem måste ingående undersök-
ningar göras. Dessa undersökningar bör också omfatta utredning om
och angivande av de olika möjliga piaceringsalternativ som föreligger.
Kan barnet inte placeras i hemmets närhet bör redovisningen också
avse vad detta kan fa för konsekvenser för de fortsatta relationerna
mellan föräldern och barnet.
Innan den unge placeras i ett enskilt hem — som regel ett familje-
hem — måste det föreligga en tillförlitlig och noggrann utredning av
familjehemmet. Det finns inga uttryckliga bestämmelser om vad en
sådan utredning skall innehålla. I 25 § andra stycket SoL framgår att
en placering i ett familjehem skall föregås av en utredning om förhål-
landena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för att bereda
barnet vård där. Det innebär bl.a. att utredningen bör vara så utförlig
att den kan ligga till grund för en bedömning om barnet kan beredas
den behövliga vården i familjehemmet. Det ställningstagandet kräver
en ingående kännedom om barnet och om de omständigheter som
gjort det nödvändigt att placera barnet i familjehemmet. Familjehems-
utredningen bör således syfta till att utreda familjehemsföräldrarnas
vilja och förmåga att ge barnet den omsorg som barnet behöver. En
fördjupad kunskap om familjehemsföräldrarnas personliga förmåga i
förhållande till behovet hos det barn som skall placeras är en förutsätt-
ning för att socialnämnden skall kunna avgöra om hemmet i fråga är
lämpligt. Utredningen bör även belysa familjehemmets sammansätt-
ning, vilka övriga barn som vårdas där och om de förhållanden som i
övrigt råder i familjehemmet är sådana att de svarar mot behovet hos
det barn som skall placeras. Särskild vikt måste vid utredningen även
tilläggas frågan om familjehemsföräldrarna kan upprätthålla sådana
kontakter med föräldern att relationerna mellan föräldern och det
placerade barnet kan bestå.
Nämnden beslutar om vård i familjehem
Nämnden ansvarar för att familjehemsutredningen genomförs med
omsorg och noggrannhet. Det är på grundval av den utredningen som
nämnden har att besluta om den unges placering i ett familjehem. Av
25 § SoL följer att det måste föreligga ett medgivande från socialnämn-
den för att den unge skall få placeras för stadigvarande vård och
fostran i ett enskilt hem, som inte tillhör någon av hans föräldrar eller
någon annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande
räknas därvid nämndens beslut att bereda den underårige vård i ett
visst familjehem.
1994/95 :JO1
308
Från begreppet familjehem skall skiljas vad som betecknas som hem
för vård eller boende. Med ett hem för vård eller boende avses ett hem
inom socialtjänsten, som drivs av landsting eller kommun och som tar
emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening
med ett boende.
Ett hem, som har motsvarande uppgifter som dem som nämnts nu,
men som drivs av en enskild person, räknas som ett hem för vård eller
boende, om hemmet har minst fem vårdplatser eller, om hemmet har
ett mindre antal platser, verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av
avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd (6 § social-
tjänstförordningen, SoF). Ett förhållande som kan peka på att det
föreligger yrkesmässighet är att familjens huvudsakliga försörjning
kommer från driften av hemmet.
Den som vill inrätta ett hem för vård eller boende skall söka
tillstånd hos länsstyrelsen. Ett sådant hem står under löpande tillsyn av
socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget. Den nämnden
har rätt att inspektera verksamheten vid hemmet (69 § SoL).
Nämndens ansvar för vården i familjehem
En sådan frivillig familjehemsplacering som sagts nu innebär på intet
sätt en begränsning av socialnämndens ansvar för att barnet ges den
fortsatta vården och omsorgen i former som tillgodoser barnets behov
(26 § SoL). Av 26 § SoL framgår att socialnämnden har särskilda
skyldigheter när det gäller barn och ungdomar som placerats i familje-
hem. Socialnämnden skall således
- medverka till att de underåriga far god vård och fostran och i övrigt
gynnsamma uppväxtförhållanden,
-verka för att de får lämplig utbildning,
-lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd,
stöd och annan hjälp som de behöver.
Det innebär bl.a. att nämnden bör hålla fortlöpande kontakt både med
barnets föräldrar och med det hem, där barnet placerats. Nämnden
skall också i övrigt verka för att barnet har det bra i familjehemmet
samt främja barnets och vårdarnas kontakter med föräldrahemmet. I
normalfallet skall ju barnet efter en kortare eller längre tid återförenas
med sina föräldrar. Genom placeringen i ett familjehem åtar sig
socialnämnden ansvaret för att barnet får växa upp under trygga
förhållanden i familjehemmet.
Av 39 § SoF följer att nämnden genom personliga besök av särskilt
utsedda representanter för nämnden eller på annat lämpligt sätt fortlö-
pande skall hålla sig väl förtrogen med förhållandena i hemmet och ge
behövligt stöd.
Det är viktigt att nämnden planerar för den fortsatta vården i
familjehemmet. Med utgångspunkt i den utredning som ligger till
grund för placeringen bör nämnden överväga vilka särskilda insatser
som barnets förhållanden kan nödvändiggöra. Barnet kan vara i behov
av fortlöpande medicinsk kontroll. Sådana psykiska störningar kan
1994/95:JO1
309
förekomma hos barnet som gör stödinsatser av psykolog eller psykiater
nödvändiga. Barnets situation kan också föranleda andra stödinsatser
med avseende på hälsovård, utbildning och omsorger i övrigt.
Av 22 § SoL framgår att vården i familjehemmet skall utformas så
att den främjar barnets samhörighet med de anhöriga och kontakterna
med hemmiljön. Bestämmelsen bör jämföras med 6 kap. 15 § föräldra-
balken (FB). Där anges att barnets vårdnadshavare har ett ansvar för
att barnets behov av umgänge med en förälder som inte är vårdnadsha-
vare eller med någon annan som står barnet nära.
Med familjehemsplaceringen följer således en skyldighet för nämn-
den att på olika sätt främja barnets kontakter med vårdnadshavaren,
förälder som inte är vårdnadshavare och annan barnet närstående
person. Det bör uppmärksammas att barnets behov av att få träffa
syskon och andra anhöriga inte far glömmas bort i samband med eller
efter det att barnet placerats i familjehemmet. I många fall kan det
vara lika viktigt för barnet att ha kontakt med syskon och andra
anhöriga som med sina biologiska föräldrar. Det är viktigt att man från
socialförvaltningens sida ser till att alla berörda får det stöd som många
gånger behövs i dessa fall.
De familjehemsplacerade barnen är ofta starkt känslomässigt bundna
till sina föräldrar. Om man vid en familjehemsplacering bryter kon-
takterna mellan barnet och de biologiska föräldrarna kan detta i
många fall få allvarliga konsekvenser för barnet. En fortlöpande kon-
takt mellan barn och föräldrar är därför som regel viktig inte minst
med tanke på att barn som vistas i familjehem i de allra flesta fall skall
återvända till sina föräldrar.
Familjehemsföräldrarna skall noga följa barnets förhållanden och
särskilt ge akt på barnets hälsa och utveckling. Det är familjehemsför-
äldrarnas skyldighet att vända sig till socialnämnden, barnhälsovården
eller till läkare, så snart barnets förhållanden påkallar det.
Barnet skall i flertalet fall vistas i familjehemmet under kort tid.
Familjehemsföräldrarna måste informeras om detta och handla med
utgångspunkt härifrån. De bör därför medverka till och underlätta
barnets kontakter med föräldrarna och andra personer som står barnet
nära. Familjehemsföräldrarna bör eftersträva att nå en nära och god
kontakt med barnets föräldrar och i den utsträckning som det är
möjligt låta dem få insyn i vården och möjlighet att ta del i beslut som
gäller barnet. Det ankommer ytterst på nämnden att tillse att familje-
hemsföräldrarna fullgör sina åligganden i angivet hänseende.
Enligt 28 § SoL skall socialnämnden minst var sjätte månad övervä-
ga om fortsatt vård i familjehem behövs. Syftet med bestämmelsen är
att betona socialnämndens uppföljningsansvar.
Jag har tidigare framhållit vikten av att föräldern så långt möjligt får
stöd och hjälp för att upprätthålla kontakterna med det familje-
hemsplacerade barnet. En samförståndslösning i frågan om barnets
placering är i och för sig ägnad att underlätta sådana fortsatta kontak-
ter.
Ett barns rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda kommer
till uttryck i 6 kap. 1 § FB. Där sägs att ett barn har rätt till
1994/95JO1
310
omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnet skall behandlas med
aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig
bestraffning eller annan kränkande behandling. Bestämmelserna i för-
äldrabalken anger således dels vilka grundläggande rättigheter som ett
barn har, dels att det i första hand är föräldrarna som skall tillvarata
dessa rättigheter.
Ansvarets konsekvenser — tvångsvård
Samhället har vid sidan av föräldrarna ett särskilt ansvar för barn och
ungdomar. Av 12 § fjärde punkten SoL framgår som tidigare nämnts
att det åligger nämnden att i nära samarbete med hemmen sörja för att
barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd
och det stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa
motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
I den fjärde punkten slås således fast att socialnämnden är skyldig att
vidta behövliga åtgärder när en vårdnadshavare inte är i stånd att själv
tillgodose viktiga behov hos barnet. Vilka insatser som är bäst ägnade
att tillgodose barnets behov bör bedömas i samråd med föräldrarna.
Åtgärderna skall så långt det är möjligt utformas så att föräldrarna inte
bara samtycker utan även uppmuntras till aktiv medverkan och till att
själva ta ansvaret för åtgärderna. Socialtjänsten skall här vara en
serviceinriktad och hjälpande funktion. Besluten skall fattas i samför-
stånd och samarbete med dem som berörs. Huvudprincipen i social-
tjänstlagen är att socialtjänstens insatser skall vara frivilliga. Detta
gäller givetvis också vården av barn och ungdomar.
Det råder enighet om att samhället inte helt kan avvara möjligheten
att bereda ett barn vård utan föräldrarnas samtycke. Detta följer redan
av det övergripande ansvar som samhället har för barn och ungdom.
Kan en samförståndslösning inte nås måste socialnämnden ha möjlig-
het att gå in vid sidan av föräldrarna och med sådana befogenheter att
barnets behov av skydd kan tillgodoses.
Genom lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
har därför undantag gjorts från den frivillighetsprincip som i övrigt
gäller för socialtjänsten. Enligt LVU kan barnet eller den unge i vissa
fall omhändertas för vård och beredas annat stöd utanför hemmet
också när samtycke inte föreligger från vårdnadshavaren och den unge,
om han har fyllt 15 år. Syftet med LVU är således att bereda social-
nämnden möjlighet att tillgodose barns och ungdomars behov av vård
och behandling. LVU utgör på så sätt ett komplement till socialtjänst-
lagen i situationer, när frivilliga insatser inte kan komma till stånd
eller inte kan bedömas som tillräckliga.
En del av debatten om tvångsomhändertagande av barn och ungdo-
mar har gällt motsättningen mellan barns behov och föräldrars rätt. I
den frågan har departementschefen uttalat bl.a. (prop. 1989/90:28 s. 59
f):
Enligt min mening måste ett barns grundläggande behov vara styrande
vid en lagstiftning som är avsedd att skydda barn och ungdomar. Det
får alltså aldrig råda någon tvekan om att det grundläggande syftet med
1994/95:JO1
311
en tvångslag om vård av unga är att utgöra ett skydd för barn och
ungdomar. I de fell man kan tala om en konflikt mellan barnets behov
och föräldrarnas, måste barnets behov ges företräde.
Behöver barnet eller den unge samhällets bistånd, men kan föräldrar-
nas eller i vissa fell den unges medverkan inte erhållas, måste det alltså
finnas en möjlighet att bereda den unge vård i alla fell. LVU komplet-
terar på så sätt SoL i situationer, när de frivilliga insatser som kan ges
med stöd av SoL är otillräckliga. Lagen skall med andra ord tillämpas
först när det visar sig att det inte går att få samtycke till den vård som
är nödvändig för den unge.
Ett beslut om vård enligt LVU innebär att föräldrarnas bestämman-
derätt över barnet begränsas i den omfattning som behövs för att
vården skall kunna genomföras. Det ankommer på nämnden att be-
stämma om den unges personliga förhållanden. Föräldrarna har emel-
lertid kvar den rättsliga vårdnaden om barnet.
Vård med stöd av lagen kan komma i fråga i två huvudfall, nämli-
gen dels när brister i omsorgen om barnet eller något annat förhållan-
de i hemmet medför en påtaglig risk för att den unges hälsa eller
utveckling skadas (de s.k. miljöfallen), dels när den unge utsätter sig
för en sådan risk genom missbruk av beroendeframkallande medel,
brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende (de
s.k. beteendefallen).
En tvångslag som enligt vad som anförts ger samhället möjlighet att
sätta föräldrarätten åt sidan till skydd för barnet måste uppfylla höga
krav på rättssäkerhet. Förutsättningarna för vård måste så långt möjligt
vara preciserade i lagen och reglerna om överklagande måste ge
utrymme för att överklaga i princip alla beslut av socialnämnden och
domstolar som påverkar de inblandade parterna.
Våra internationella åtaganden
En lagstiftning om tvångsvård berör Sveriges internationella åtaganden
på området för de mänskliga rättigheterna. Såväl den europeiska
konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna som FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig-
heter innehåller bestämmelser som har betydelse för den nu aktuella
lagstiftningen. Så anges t.ex. i artikel 8 i den europeiska konventionen
under vilka förutsättningar skyddet för familjens integritet far inskrän-
kas (jämför prop. 1989/90:28).
I detta sammanhang måste även FN:s konvention om barnets rättig-
heter uppmärksammas. Sverige har genom att underteckna konventio-
nen utan förbehåll förpliktigat sig att på det sätt som anges i konven-
tionen respektera och främja ett barns rättigheter.
I konventionens inledning redovisas de allmänna principer som
konventionsstaterna kommit överens om skall ligga till grund för de
förpliktelser som följer av artiklarna i konventionen. I det följande
beskrivs några av dessa principer.
Konventionsstaterna erinrar om att FN i den allmänna förklaringen
om de mänskliga rättigheterna uttalat att ett barn har rätt till särskild
1994/95: JO 1
312
omvårdnad och hjälp. Det framhålls att familjen, såsom den grundläg-
gande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess
medlemmar och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges
nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta sitt ansvar i
samhället.
Efter inledningen följer 54 artiklar. I en första del som omfattar
artiklarna 1—41 behandlas i sak barnets rättigheter. Dessa artiklar är i
sin tur indelade i olika grupper av bestämmelser om barnets rätt till
liv och utveckling, bestämmelser om barnets rätt till trygghet och
skydd och bestämmelser om barnets rätt till egen talan och respekt.
Jag nämner i det följande några av dessa artiklar.
I artikel 1 definieras att barn är varje människa under 18 år, om
inte barnet har blivit myndigt tidigare enligt den lag som gäller för
barnet. I artikel 2 slås fast att konventionsstaterna skall tillförsäkra
barnet rättigheterna i konventionen utan någon form av diskrimine-
ring. Barnet skall också skyddas mot alla former av diskriminering
eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familje-
medlemmars ställning, verksamhet, åsikter eller tro.
Enligt artikel 3 skall vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa
sättas i centrum. Principen gäller alla åtgärder som vidtas av offentliga
organ som domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande
organ.
I artikel 7 sägs bl.a. att barnet, så långt det är möjligt, skall ha rätt
att fa vetskap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem.
I artikel 9 slås fast att barn och föräldrar endast får skiljas åt, när ett
sådant åtskiljande är i överensstämmelse med barnets bästa. Den som
berörs av åtskiljandet skall ha möjlighet att delta i förfarandet och att
lägga fram synpunkter. När barnet är skilt från från den ene eller båda
föräldrarna har barnet rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt
förhållande till och direkt kontakt med föräldrarna, utom när det
strider mot barnets bästa. Har barn och föräldrar blivit åtskilda genom
en konventionsstats åtgärder, är staten på begäran skyldig att upplysa
barnet och föräldrarna om den bortovarandes vistelseort, om inte
lämnandet av upplysningen skulle vara till skada för barnet.
Enligt artikel 18 skall konventionsstaterna göra sitt bästa för att
säkerställa att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets
uppfostran och utveckling. Föräldrarna och vårdnadshavaren har där-
vid huvudansvaret och skall se till att barnets bästa kommer i främsta
rummet. Konventionsstaterna åläggs att ge lämpligt bistånd till föräld-
rar eller vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfost-
ran.
Artikel 19 behandlar konventionsstaternas skyldighet att skydda
barn mot våld och andra former av övergrepp, medan barnet är i
föräldrarnas eller annan fostrares vård. Här kan hänvisas till LVU.
Artikel 24 behandlar barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa, sjuk-
vård och rehabilitering. En strävan skall vara att säkerställa att inget
barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.
I anslutning till denna begränsade redovisning av konventionens
artiklar skall nämnas att regeringen i proposition 1989/90:107 om
1994/95:JO1
313
godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter, efter en
systematisk genomgång av konventionens artiklar i förhållande till vår
lagstiftning, framhöll att det förelåg en god överensstämmelse mellan
konventionen och vår allmänna politik på familjeområdet.
Det skall tilläggas att den europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna i en dom i mars 1988 konstaterat, att den svenska
lagstiftningen i fråga om tvångsvård av unga visserligen är ganska
allmänt hållen, men att de omständigheter under vilka det kan bii
nödvändigt att omhänderta en ung människa för samhällsvård är så
varierande att det knappast är möjligt att utarbeta en lag som täcker
varje eventualitet. Domstolen fann i målet i fråga inte stöd för klagan-
dens påstående att den svenska lagstiftningen inte uppfyller det mått av
precision som enligt Europakonventionen om de mänskliga rättighe-
terna krävs för att effekterna av en lag skall vara förutsebara i det
särskilda fallet. Efter den domen har grunderna för vård enligt LVU
ytterligare preciserats.
Beslut om tvångsvård
Beslut om vård enligt lagen meddelas av länsrätten på ansökan av
socialnämnden. Sedan länsrätten beslutat om vård, ankommer det på
nämnden att bestämma hur vården av den unge skall ordnas och var
han skall vistas under vårdtiden. Sedan ett omhändertagande skett med
stöd av LVU är det således socialnämnden som har vårdansvaret.
Nämndens ansvar för vården
Det åligger nämnden att noga följa vården av den som bereds vård
med stöd av lagen (13 § LVU). Nämnden skall ha uppsikt över den
unge och i den mån det behövs för att genomföra vården bestämma
om hans personliga förhållanden (11 § fjärde stycket LVU).
För vård i ett familjehem gäller i allt väsentligt vad som tidigare har
sagts. I LVU har emellertid betonats vikten av att den unges behov av
umgänge med föräldrar eller någon annan vårdnadshavare tillgodoses
så långt det är möjligt (14 § första stycket LVU).
En grundtanke när det gäller tvångsvård är att den inte skall pågå
längre än nödvändigt. För att en återförening skall bli möjlig krävs att
det sker en tät och regelbunden kontakt mellan den unge och föräld-
rarna. Det kan i många fall vara svårt för föräldrarna att av egen kraft
bibehålla kontakten med sitt barn efter det att barnet placerats i ett
familjehem. "Familjehemsföräldrarna har ju så att säga godkänts som
föräldrar av samhället medan de biologiska föräldrarna på motsvaran-
de sätt kan känna sig underkända som föräldrar. Det är därför natur-
ligt att föräldrarna känner oro inför besöken i familjehemmet (prop.
1989/90:28 s. 73)."
Det kan ligga nära till hands att föräldern i en sådan situation
ifrågasätter och kritiserar dem som tagit över förälderns ansvar för
barnet. Det krävs därför stora ansträngningar från socialnämndens sida
för att bibehålla kontakten med föräldrarna. Om en god kontakt
etableras redan från början mellan familjehemmet och föräldrarna blir
1994/95: JO 1
314
det lättare att fortsättningsvis hålla en öppen och tät kontakt. Detta är
ju ofta också en förutsättning för att barnet skall kunna utvecklas väl i
familjehemmet och på sikt kunna återförenas med sina föräldrar.
Socialnämnden har även ett ansvar för att främja barnets kontakt
med andra närstående. En placering av barnet utanför det egna hem-
met får inte innebära att barnet avskärs från kontakt med andra
känslomässigt betydelsefulla närstående.
Det är på motsvarande sätt som är fallet vid frivilliga familjehems-
placeringar en skyldighet för socialnämnden att regelbundet hålla sig
underrättad om och bedöma behovet av fortsatt vård när rätten har
beslutat om vård på grund av brister i hemmiljön (13 § andra stycket
LVU). Socialnämnden skall minst en gång var sjätte månad diskutera
och överväga vården av barnet. Det ankommer på den tjänsteman vid
förvaltningen, som har den närmare uppsikten över vården, att minst
en gång i halvåret anmäla till nämnden hur vården har bedrivits och
hur barnets och föräldrarnas förhållanden utvecklar sig. Finner nämn-
den att frågan bör prövas i nämnden, skall den ta initiativ till att
behövliga kompletteringar av utredningen görs. Finner däremot nämn-
den vid sina överväganden att anmälan om vården inte ger anledning
till någon åtgärd av nämnden, kan nämnden lägga anmälan till hand-
lingarna utan beslut i saken.
Begränsningar i förälders rätt till umgänge med barnet
Av socialnämndens allmänna befogenhet att bestämma om barnets
förhållanden under vårdtiden följer att nämnden i princip bestämmer
om alla besök hos den underårige. Som tidigare framhållits bör föräld-
rarna i den utsträckning det kan ske ges tillfälle till umgänge med
barnet. Ett beslut om vård får således inte leda till andra begränsningar
i föräldrarnas umgänge med barnet än som är nödvändigt för att
genomföra vården (22 § tredje stycket SoL).
Omständigheterna kan ibland vara sådana att en förälders umgänge
med barnet måste begränsas, t.ex. då det finns risk för att föräldern
griper in i vården till skada för barnet. En förälders personliga
förhållanden kan också vara sådana att han över huvud taget inte bör
få träffa barnet.
Socialnämnden kan i fall som nu sagts besluta om behövliga be-
gränsningar (14 § andra stycket LVU)). Nämnden kan också besluta att
barnets vistelseort skall hemlighållas för föräldern.
Den nu angivna bestämmelsen skall enligt vad som framhölls i
propositionen tillämpas restriktivt. Ett beslut om begränsningar i um-
gängesrätten eller om hemlighållande av vistelseort Sr aldrig fattas
slentrianmässigt eller av bekvämlighetsskäl.
1 socialnämndens ansvar att följa vården av ett placerat barn ligger
också att se till att ett beslut om begränsningar i umgängesrätten inte
består längre än nödvändigt. I 14 § tredje stycket LVU föreskrivs att
beslut i fråga om umgänge mellan den unge och en förälder eller i
fråga om att inte röja den unges vistelseort skall övervägas av social-
nämnden med längst tre månaders mellanrum. Nämnden har ett
1994/95:JO1
315
ansvar för att omedelbart upphäva beslutet, när det inte längre finns
behov av det. Övervägande skall ske i samma ordning som tidigare har
sagts beträffande vården. Överväganden skall emellertid ske var tredje
månad.
Vårdens upphörande
Det åligger socialnämnden att kontinuerligt pröva om vård med stöd
av LVU alltjämt behövs. Så snart de förhållanden som föranlett vården
inte längre föreligger, skall nämnden besluta om vårdens upphörande.
Det åligger nämnden att noga förbereda den unges återförening med
föräldrarna (21 § LVU).
Vårdnadshavaren kan när som helst hos nämnden begära att vården
skall upphöra. En sådan begäran föranleder ett ärende hos nämnden.
Det blir därmed nämndens skyldighet att utreda ärendet och meddela
beslut i saken. Vårdnadshavaren kan överklaga ett beslut genom vilket
hans begäran har avslagits.
Överklagningsrätten
Flertalet av de beslut som nämnden meddelar under pågående vård
kan överklagas av vårdnadshavaren och av den unge, om han har fyllt
15 år. Enligt 41 § första stycket 1 LVU Sr talan föras mot nämndens
beslut om var vården skall inledas. Den som är missnöjd med den av
nämnden valda vårdformen kan således överklaga nämndens beslut.
Enligt samma punkt föreligger också rätt att överklaga nämndens
beslut att flytta den unge från det hem där han vistas. Slutligen
föreligger enligt denna punkt också en rätt att överklaga nämndens
beslut varigenom nämnden lämnat utan bifall föräldrarnas begäran om
att den unge skall placeras i ett annat femiljehem.
Enligt punkt 2 kan nämndens beslut i fråga om fortsatt vård enligt
lagen överklagas. Ett sådant beslut kan vara föranlett av att föräldrarna
begärt att vården skall upphöra. Lämnas en sådan begäran utan bifall
får beslutet överklagas.
Slutligen skall, såvitt nu är i fråga, nämnas att enligt punkt 3 får
talan föras mot nämndens beslut, när nämnden beslutat om umgänget
med den unge eller beslutat att dennes vistelseort inte skall röjas.
Vissa handläggningsfrågor
Journalföring
Enligt 51 § SoL skall vad som har kommit fram vid en utredning och
som kan ha betydelse för ärendets avgörande tillvaratas på ett betryg-
gande sätt. Bestämmelsen innebär inte att allt som kommer fram
under en utredning skall tas med. Onödiga uppgifter om klientens
personliga förhållanden skall inte tas med. Vidare bör man inte i
onödan dokumentera subjektiva värderingar rörande klienterna och
deras förhållanden.
1994/95:JO1
316
Dokumentationen skall begränsas till vad som behövs för en riktig
bedömning av ärendet och dess handläggning. Kontakter med andra
myndigheter och vad som har kommit fram vid dessa kontakter hör
normalt till vad som omfattas av dokumentationsskyldigheten.
Akten skall kontinuerligt tillföras alla de uppgifter som kan vara av
betydelse för ärendets avgörande. Anteckningar skall göras på jour-
nalblad eller på annan handling som ingår i akten.
Handläggaren får inte låta anstå med journalföringen under någon
längre tid. Journalen skall föras på ett sådant sätt att det vid varje
tidpunkt är möjligt att se vad som har kommit fram i ärendet.
Anteckningarna i akten skall vara daterade och det skall framgå vem
som bär ansvaret för dem. Det finns däremot inget krav på att
anteckningarna skall vara egenhändigt undertecknade.
Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att alla för ärendets
bedömning behövliga uppgifter redovisas i akten. Detta utgör en
förutsättning för att ärendet i den ordinarie handläggarens frånvaro
skall kunna handläggas, för att nämnden skall få ett betryggande
beslutsunderlag samt för att en granskning av ärendet i efterhand skall
kunna ske.
De anteckningar som nu sagts förs som ett led i nämndens utredan-
de verksamhet och är avsedda att utgöra underlag för nämndens beslut.
Inom socialtjänsten förekommer emellertid i stor omfattning verksam-
het som inte kan hänföras till något ärende. Hit hör t.ex. rådgivande
verksamhet, behandlingsarbete och fortlöpande tillsyn under pågående
vård. För löpande åtgärder i sådan verksamhet finns ingen uttrycklig
dokumentationsskyldighet i SoL.
Den löpande tillsynen av ett familjehemsplacerat barn förutsätter
noggranna journalanteckningar om vad som kommer fram under
vården. Dokumentationsskyldigheten följer här av allmänna förvalt-
ningsrättsliga principer (jämför prop. 1979/80:1 s. 433 samt Allmänna
råd från Socialstyrelsen 1994:3 s. 127). Anteckningarna skall föras
fortlöpande och utförligt redovisa vad som har förekommit vid kontak-
ter mellan handläggaren och familjehemsföräldrarna, barn och biolo-
giska föräldrar. Givetvis bör av anteckningarna också framgå, vilka
kontakter som i syfte att ge den underårige stöd och hjälp i familje-
hemmet har tagits med andra myndigheter. Sådana anteckningar krävs
för ställningstagande i omprövningsfrågor, men också för att trygga
kontinuiteten i vården vid byte av handläggare.
Om inga eller otillräckliga anteckningar förs finns ingen grund för
att bedöma om en insats kan upphöra eller om nya insatser blir
aktuella. Dokumentationen är också nödvändig för att socialnämnden
skall kunna få insyn i arbetet. Härtill kommer att det under pågående
vård ofta uppkommer frågor som förutsätter beslut av nämnden, t.ex.
en begäran om att vården enligt LVU skall upphöra. Därmed kommer
ärendehandläggningen med den för sådan handläggning föreskrivna
dokumentationsskyldigheten att flyta in i den fortlöpande tillsynen
över familjehemmet för vilken uttryckliga föreskrifter om journalför-
ing inte finns i socialtjänstlagen, men där dokumentationsskyldigheten
i stället följer av allmänna principer.
1994/95 :JO1
317
Sammanfattningsvis kan således konstateras att det far anses åvila de
handläggare som för socialnämnden har tillsynen över barnets situa-
tion i familjehemmet, att kontinuerligt föra anteckningar om vad som
kommer fram under tillsynens utövande.
Anmälningsplikt enligt 71 § SoL
Enligt 71 § andra stycket SoL åligger det myndigheter vars verksamhet
berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och
sjukvården och socialtjänsten att genast till socialnämnden anmäla, om
de i sin verksamhet Sr kännedom om något som kan innebära att
socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Vad som har
sagts nu gäller också dem som är anställda hos sådana myndigheter.
Som framgår av det anförda förutsätter inte anmälningsskyldigheten
att det är klarlagt att socialnämnden behöver ingripa. Även uppgifter
som är svårbedömda eller obestyrkta skall anmälas om de tyder på att
ett barn kan vara i behov av stöd och hjälp från socialnämndens sida.
Det blir därefter socialnämndens sak att utreda det eventuella behovet
av åtgärder. Det ligger i sakens natur att en sådan anmälan skall
åtföljas av alla de uppgifter som kan vara av betydelse för socialnämn-
dens utredning.
Det förhållandet att nämnden redan har inlett en utredning rörande
barnets förhållanden eller på annat sätt har barnet under uppsikt,
begränsar inte den angivna anmälningsplikten. Även om t.ex. en
läkare känner till att ett barn är omhändertaget enligt LVU och att
nämnden därmed har en fortlöpande tillsyn av barnet, är det läkarens
skyldighet att anmäla till nämnden, om han får kännedom om något
som kan ha betydelse för vården av barnet. Anmälningsplikten innefat-
tar därmed en skyldighet för läkaren att underrätta nämnden om
fåmiljehemsföräldrar eller andra, som har barnet i sin vård, inte följer
av läkare givna föreskrifter rörande den medicinska behandlingen av
barnet eller om läkaren annars får vetskap om något som kan föranle-
da ingripande av nämnden.
Länsstyrelsens tillsyn
Av 68 § SoL framgår att länsstyrelsen inom länet skall följa social-
nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen och se till att nämnderna
fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsen har
därmed tillagts en formell tillsyn över socialtjänsten. Därmed följer en
rätt för länsstyrelsen att verkställa utredning av förhållanden inom den
kommunala socialtjänsten. Det ankommer på länsstyrelsen att, om
länsstyrelsen finner fog för det, på anmälan av enskild inleda utred-
ning rörande påstådda missförhållanden inom socialtjänsten. Har läns-
styrelsen på grund av anmälan till utredning tagit upp en fråga skall
utredningen bedrivas med beaktande av de allmänna krav på bl.a.
skyndsam handläggning som gäller för all ärendehandläggning.
1994/95: JO 1
318
Handläggningen av ärendet vid socialförvaltningen
De till JO inkomna anmälningarna rör nära nog varje led i handlägg-
ningen av barnavårdsärendet vid Gottsunda kommundelsnämnd, från
det Daniel placerades i familjehemmet fram till hans död. Den följan-
de bedömningen upptar i kronologisk ordning vad som har förekom-
mit vid förvaltningen. Då fåmiljehemsföräldrar och stödpersoner inte
står under JO:s tillsyn, kan vad som förekommit i vården av Daniel
hos makarna Albihn och Kenneth Dahl endast ses i relation till det
ansvar för vården som nämnden har haft.
Frågan om beredande av vård enligt LVU
Det stod under år 1989 klart att familjen Sigströms förhållanden var
sådana att det skulle vara till gagn för Daniel om han bereddes fortsatt
vård och omsorg i ett familjehem. Önskemål om en sådan familje-
hemsplacering hade också framställts av Marianne Sigström och av
Daniel själv. Med den utgångspunkten förelåg i varje fall inledningsvis
förutsättningar för en frivillig familjehemsplacering enligt 6 § social-
tjänstlagen. Beslut om sådan placering meddelades också.
Från socialförvaltningens sida gjordes emellertid den bedömningen
att Marianne Sigströms samtycke inte var tillräckligt för att fortsätt-
ningsvis kunna nå den behövliga stabiliteten i omsorgerna om Daniel i
familjehemmet. Mot den bakgrunden gjorde Gottsunda kommundels-
nämnd en ansökan till Länsrätten i Uppsala län om att Daniel skulle
beredas vård med stöd av LVU. Länsrätten biföll ansökan. Domen
överklagades av Marianne Sigström, som emellertid återkallade sitt
överklagande.
Klagomålen avser i väsentlig del det förhållandet att kommundels-
nämnden inte i enlighet med de för verksamheten gällande principer-
na om frivillighet och medbestämmande byggde vidare på det samför-
stånd som enligt Marianne Sigström förelåg rörande formerna för den
fortsatta vården av Daniel. Samtidigt kan emellertid konstateras att
länsrätten vid sin bedömning funnit att grund för vård enligt LVU har
förelegat.
Det finns nu inte anledning att till diskussion ta upp den vidare
frågan om tvångsvårdslagstiftningen. Jag har redan inledningsvis kon-
staterat att en tvångslagstiftning är nödvändig i ett samhälle, där det
enligt vedertagen uppfattning är en uppgift för samhällsorganen att ta
det yttersta ansvaret för skyddet av barnen och de unga. En sådan
lagstiftning behövs för de situationer där de nödvändiga insatserna inte
kan ges med föräldrarnas medgivande. Det är förvaltningsdomstolarnas
uppgift att utifrån de i lagen angivna grunderna för vård pröva
förutsättningarna för en sådan vård.
Det är, mot bakgrund av vad som har anförts i anmälningarna hit,
viktigt att framhålla att det inte är JO:s uppgift att i domstols ställe
svara för överprövningen av domar och beslut. Endast då en dom eller
ett beslut strider mot lag eller annan författning kan det finnas skäl för
JO att ingripa.
1994/95: JO 1
319
I det nu föreliggande ärendet har inte framkommit något som, med
avsteg från de principer som gäller för JO:s verksamhet, ger grund för
uttalanden i frågan om det berättigade i att bereda Daniel vård med
stöd av LVU. Skäl för några vidare uttalanden i den delen föreligger
således inte.
Familjehemsplaceringen
Det är av utomordentligt stor betydelse att en familjehemsutredning
genomförs med omsorg och noggrannhet. Utredningen skall avse inte
bara de tilltänkta familjehemsföräldrarnas personliga egenskaper utan
även om förhållandena i familjehemmet i övrigt är sådana att barnets
särskilda behov kan tillgodoses. Detta förutsätter, som tidigare har
sagts, också en ingående kunskap om barnet. Om samhället med tvång
tar över föräldraansvaret, måste stora krav kunna ställas på den vård
som samhället tillhandahåller.
Vid tiden för omhändertagandet av Daniel förelåg en ingående
kännedom om Daniel, en kunskap som vida översteg den som vanligt-
vis brukar föreligga om ett barn inför ett omhändertagande. Kommun-
delsnämndens möjligheter att bedöma familjehemmets lämplighet sett
mot bakgrund av Daniels behov var således särskilt stora.
Läkare vid Akademiska sjukhuset i Uppsala hade under lång tid
följt pojkens förhållanden. Daniel hade sedan år 1982 behandlats vid
barnkliniken för en misstänkt och därefter bekräftad epilepsi. Sedan
behandling satts in hade Daniel varit anfallsfri fram till år 1986.
Anfallen återkom då och det konstaterades att anfallsfrekvensen hade
ett klart samband med stress och oro i Daniels miljö. När sådana
faktorer minimerats hade anfallssituationen blivit betydligt bättre.
Daniel hade vidare sedan år 1987 varit aktuell vid kliniken på
grund av en för tidig pubertet. En förändring i hypothalamusområdet,
en missbildningstumör, hade konstaterats. Missbildningstumören hade
enligt läkares bedömning ett klart samband med Daniels tidiga puber-
tet och den kunde också ha ett samband med hans epilepsi.
Det var vid tiden för omhändertagandet också känt, något som även
lades till grund för tvångsomhändertagandet, att det förekom relations-
konflikter mellan Daniel och modern. Det kunde inte uteslutas att
dessa konflikter hade samband med eller utgjorde del av Daniels
sjukdomsbild.
Familjehemsplaceringen avsåg således en elvaårig pojke, som till
följd av sin sjukdom var beroende av en stabil och trygg miljö. Den
särskilda situation, som förelåg i relationerna mellan Daniel och hans
mor, ställde vidare utomordentligt höga krav på famiijehemsföräldrar-
na. De måste kunna möta en mor, som hade ett så starkt engagemang i
omsorgerna om och vården av sonen, att det kunde framstå som en
belastning. Behandlande läkare hade också uttalat att familjehemsför-
äldrarna måste ha vana av barn med beteendestörningar av den typ
som Daniel hade och att det var viktigt att familjehemmet mot den
bakgrunden valdes ut med stor omsorg.
1994/95: JO 1
320
Utredningen avseende det tilltänkta familjehemmet genomfördes av
familjehemssekreteraren Mona Salander. Någon erinran mot formerna
för hennes utredning finns inte. Vid utredningen har tagits upp de
särskilda förhållanden, som var av betydelse för Daniel i den situation
i vilken han befann sig. Jag kan därvid beträffande familjehemmet
konstatera följande.
Makarna hade alltsedan de ingick äktenskap år 1988 bedrivit famil-
jehemsvård. Mannen saknade då erfarenheter av sådan verksamhet.
Hustrun hade tidigare tillsammans med sin dåvarande make drivit ett
HVB-hem. De hade sedan år 1988 fungerat som familjehem för tre
tonåringar av vilka, såvitt utredningen visade, två var i behov av
omfattande insatser på grund av missbruk och känslomässiga störning-
ar. I hemmet fanns därjämte makarnas egna två barn.
De undersökningar som gjorts om familjehemmet visade en genom-
gående positiv inställning från de kommuner som anlitat hemmet.
Enligt läkarnas bedömning var det nödvändigt för Daniels utveck-
ling att det familjehem, där han placerades, skulle kunna erbjuda
honom en lugn och trygg miljö.
Med hänsyn till familjehemmets övriga uppgifter med tillsyn över
tre svårhanterade tonåringar och två egna barn, måste det för nämnden
ha framstått som tveksamt om hemmet kunde upfylla dessa krav.
Familjehemmet var beläget ca 40 mil från Marianne Sigströms
bostadsort.
Utgångspunkten för ett tvångsomhändertagande skall, utom i sådana
undantagsfall som det inte är fråga om här, vara att relationerna
mellan föräldrar och barn så långt möjligt skall bestå och att det
fortsatta arbetet skall vara inriktat på en återförening. Jag har tidigare
framhållit de påfrestningar som ett tvångsomhändertagande av ett barn
innebär för föräldern och barnet. Det måste ligga inom en nämnds
och en förvaltnings erfarenhetsram att förlusten av den faktiska vården
av barnet kan få till konsekvens att föräldern tar sådan del i och
försöker ge sådana synpunkter på den vård som ges genom annan, att
det vid ett första betraktelsesätt kan ses som hinder för vården och vara
till skada för det placerade barnet.
Det måste finnas sådan kompetens hos den vårdansvariga nämnden,
att sådana reaktioner kan mötas och att föräldern i rimligaste mån ges
möjlighet att känna delaktighet i och medansvar för vården. I förläng-
ningen finns det således vanligtvis ingen anledning att utgå från annat
än att föräldern handlar med utgångspunkt i vad hon eller han
uppfattar vara till sitt barns bästa.
Vad som nu sagts innebär således att nämnden vid familjehemspla-
ceringen måste öppna möjlighet för att de fortsatta relationerna mellan
föräldrar och barn kan bestå och att umgänget mellan dem underlät-
tas.
Jag har inledningsvis framhållit att den s.k. närhetsprincipen i allt
väsentligt utgår från sådana överväganden som har beskrivits nu.
Allmänt sett får det med hänsyn till vad som sagts anses olämpligt
att placera ett barn så långt ifrån vårdnadshavarens bostadsort.
1994/95: JO 1
321
21 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Förhållandena var emellertid speciella när det gällde Daniel, både i
fråga om svårigheten att hitta ett lämpligt familjehem och hemmets
möjligheter att vårda Daniel, sedda mot bakgrund av de konflikter
mellan omsorgshavare och Marianne Sigström, som uppstått vid de
tidigare tillfällen när Daniel beretts omsorg utanför föräldrahemmet.
Av utredningen framgår att man från socialförvaltningens sida lade
ned stora ansträngningar för att finna det mest lämpliga familjehem-
met. Flera familjehem besöktes av utredarna innan valet föll på det nu
ifrågavarande hemmet.
Jag har vidare noterat att Marianne Sigström kort tid efter familje-
hemsplaceringen sagt sig vara i stort sett nöjd med placeringen (se Bo
Strömbergs journalanteckningar angående ett möte, som Bo Strömberg
den 29 september 1989 hade på sjukhuset med bl.a. Marianne Sig-
ström). Det antecknades dock samtidigt att Marianne Sigström "tycker
att familjehemmet ligger litet långt bort, vilket gör att hon har svårt att
träffa sin son".
Det var vidare känt för socialförvaltningen att Daniel under lång tid
behandlats vid Akademiska sjukhuset för sin sjukdom. Det fanns
därför skäl att ifrågasätta lämpligheten av att förlägga familjehemsvår-
den på långt avstånd från den behandlande läkaren. Frågan beaktades
av GunBritt Graan, som i brev till Bo Strömberg ställde frågan om
behövliga kontroller kunde skötas även efter det att Daniel placerats i
Härnösand. Några invändningar i den delen gjordes inte av Bo Ström-
berg. Visserligen förändrades och försvårades Daniels krampsjukdom
under vistelsen i familjehemmet, varvid det långa avståndet mellan
Daniel och läkaren kom att utgöra ett hinder mot adekvat behandling.
Detta kunde emellertid inte förutses vid placeringstillfället.
Sammanfattningsvis anser jag att valet av familjehem kan ifrågasättas
på tre punkter: hemmets förmåga att ge Daniel erforderlig vård och
tillsyn, avståndet till moderns bostadsort och avståndet till Daniels
behandlande läkare. Det finns emellertid, som framgår av det föregåen-
de, enligt min mening godtagbara skäl till placeringen. Jag anser mig
därför inte kunna kritisera nämnden för dess val av familjehem.
Tillsynen över familjehemmet
Utredningen visar att såväl nämnd som tjänstemän har haft en nära
och tät kontakt med familjehemmet, med Daniel och med andra
personer i Daniels omgivning. Under 1989 gjordes tre besök i familje-
hemmet, under 1990 fyra, under 1991 fyra och under 1992 två besök.
Därutöver har nämndens tjänstemän vid andra tillfällen träffat bl.a.
familjehemsföräldrarna, Daniels lärare och den psykolog, som Daniel
hade kontakt med.
Det finns ingen anledning till erinran mot nämnd och tjänstemän
för vad som har förekommit i detta sammanhang. Tjänstemännen har,
med beaktande av ärendets komplicerade art, i vidare omfattning än
som regelmässigt brukar vara fallet vid besök eller på annat sätt haft
kontakt med familjehemmet.
1994/95: JO 1
322
Vården i familjehemmet
I det följande kommer jag att till bedömning ta upp frågan, om det
finns anledning att rikta kritik mot nämnd och förvaltning för den
vård som bereddes Daniel i familjehemmet. Den frågan innehåller tre
olika moment, nämligen nämndens förhållningssätt till modern, Da-
niels förhållanden i familjehemmet och nämndens kontakter med
skola, sjukvård och andra myndigheter.
Nämndens förhållningssätt till modern
Jag fäster i förevarande ärende särskild vikt vid frågan om nämnden i
tillräcklig omfattning medverkat till att relationerna mellan modern
och sonen kunnat upprätthållas.
Utgångspunkten för mina ställningstaganden är att ett tvångsomhän-
dertagande inte i något fall far leda till andra begränsningar i föräl-
derns rätt till fortsatt kontakt med barnet och till insyn i vården, än
vad som oundgängligen krävs för att den nödvändiga vården skall
kunna genomföras.
Till grund för tvångsomhändertagandet låg Marianne Sigströms svå-
righeter att själv ge Daniel den behövliga omsorgen, vilket nödvändig-
gjorde en placering i familjehem. En viktig del i nämndens arbete var
därmed att aktivt verka för att de omständigheter som nödvändiggjort
omhändertagandet förändrades, så att Daniel på sikt skulle kunna
återvända till det egna hemmet. Det har inte funnits skäl för nämnden
att ha som utgångspunkt för sina insatser att familjehemsplaceringen
skulle bli bestående.
Nämnden gav emellertid tidigt uttryck för sina negativa förväntning-
ar vad avsåg Marianne Sigström. Tidigare erfarenheter talade enligt
nämndens mening med styrka för att moderns misstro mot socialtjäns-
ten och familjehemsföräldrarna även framdeles skulle skapa svårighe-
ter i vården och nödvändiggöra begränsningar i moderns rätt till
umgänge med sonen. Nämndens yttrande över länsstyrelsens remissvar
ger en klar bild av hur nämnden uppfattade förutsättningarna för
vården. "Handläggare och andra som försöker vara till hjälp blir
misstänkliggjorda och hjälpinsatserna går om intet. Daniel görs delak-
tig i denna kamp mot samhället och hamnar ständigt i en lojalitets-
konflikt mellan dem som försöker hjälpa och moderns ifrågasättande."
Daniel kom tidigt att uppfattas som en "spion", som i familjehemmet
för moderns räkning samlade negativ information om familjehemmet.
Utgångsläget vid familjehemsplaceringen var således att moderns
engagemang i vården uppfattades som negativ och nödvändiggjorde
begränsningar i hennes rätt till umgänge med sonen. Stöd för en sådan
uppfattning gavs i ett av specialisten i barn- och ungdomspsykiatri, leg.
läkaren Bo Larsson, avgivet intyg.
Nära nog omedelbart efter Daniels placering i familjehemmet kom
Marianne Sigström i konflikt med familjehemsföräldrarna. Motsätt-
ningarna förstärktes under den tid som följde. Familjehemsföräldrar-
nas syn på Marianne Sigström kom till klart uttryck i ett av dem
1994/95:JO1
323
avgivet yttrande. Yttrandet visar att Marianne Sigström för dem fram-
stod som en allvarlig belastning. Deras uppfattning var att hennes
kontakter med Daniel var destruktiva och att de snarare syftade till att
nå negativ information om dem än till att upprätthålla en positiv
föräldrakontakt med Daniel. Daniel uppfattades från tid till annan av
familjehemsföräldrarna — enligt vad som anges i en journalanteckning
— som "mors lille spion".
Den negativa uppfattningen om Marianne Sigström kom även att
förmedlas till andra, som tog del i omsorgerna om Daniel. Det finns
inget i utredningen, som visar att socialförvaltningen i tillräcklig
omfattning verkat för att psykolog och läkare skulle hålla kontakt med
modern och informera henne om vad som förekom. När det gäller
Lars Rydings roll i sammanhanget visar t.ex. utredningen, att det var
nämndens uppfattning att han inte skulle ha några kontakter med
modern. Lars Ryding har uttalat att han ansåg att sådana kontakter
skulle ha varit till gagn och att han "borde ha stått på sig" för att fa
träffa modern. Det är givet att detta förstärkte Marianne Sigströms
uppfattning, att nämnden avsiktligen sökte avskärma henne från Da-
niel.
Denna negativa inställning, som såväl förvaltningens tjänstemän som
familjehemsföräldrarna hyste mot Marianne Sigström, kunde inte un-
danhållas Daniel.
Det är enligt min mening uppenbart att en på sådana grunder
intagen attityd till Marianne Sigström kom att förstärka hennes oro för
att hon skulle förlora kontakten med Daniel. Tjänstemännens och
familjehemsföräldrarnas förhållningssätt var inte ägnat att minska mot-
sättningarna.
Redan i samband med att Daniel placerades lades ett snävt begränsat
umgängesrättsschema fast. Enligt vad då uttalades skulle Daniel få
träffa sin mamma en gång per månad. Modern kunde då resa till
Härnösand med en socialsekreterare över dagen för besök hos Daniel
eller, alternativt, kunde Daniel resa till Uppsala och träffa modern i
bostaden tillsammans med annan vuxen. Umgänget med syskon och
biologisk far kunde enligt nämndens anvisningar ingå i det månatliga
umgänge, som Daniel hade med sin familj. Han kunde då umgås
alternativt med mor eller syskon/fadern eller träffa dem i samma hem i
Uppsala. I den vårdplan, som fogades till utredningen om tvångsvård
gavs ytterligare riktlinjer för umgänget.
Den oenighet, som rådde mellan Marianne Sigström och familje-
hemmet, ledde till att Marianne Sigström inte kände sig välkommen i
familjehemmet. Umgängesrättsschemat kunde därför inte följas. Under
den följande tiden träffade Marianne Sigström Daniel sporadiskt —
julhelgen 1989, sommaren och hösten 1990 samt julen 1990.
I maj 1991 beslöt nämnden att tills vidare förbjuda Marianne
Sigström att träffa eller ha annan kontakt med Daniel. Umgänget med
modern ansågs av nämnden vara till skada för Daniel. Daniels nu ofta
återkommande epileptiska anfall sattes i direkt samband med kontak-
1994/95: JO
324
terna med modern. Till stöd för nämndens beslut förelåg bl.a. ett intyg
av förut nämnde Bo Larsson. I intyget tillstyrkte Bo Larsson socialför-
valtningens förslag om umgängesförbud för Marianne Sigström.
I augusti 1991 hävde länsrätten förbudet, varvid rätten konstaterade
att det inte kunde anses förenligt med syftet med LVU-vården att helt
bryta kontakten med modern. Vid förvaltningen upprättades ett nytt
förslag till umgängesplan. Någon enighet om hur umgänget skulle
utformas kunde emellertid inte nås. Sektionschefens beslut i saken den
28 februari 1992 överklagades av Marianne Sigström. Daniel avled
innan målet prövats.
Jag vill inte ifrågasätta påståendena om att Marianne Sigströms
förhållningssätt i väsentlig grad medverkat till de svårigheter som
uppkom. En socialnämnd måste emellertid, med utgångspunkt från sin
kunskap om hur föräldrar som själva inte ansetts kunna ta hand om
sitt barn kan reagera, förr söka finna och tillvarata de positiva inslagen
i förälders vilja till medverkan än att låsa fast sig i ett synsätt som för
föräldern kan uppfattas som negativt och avvisande. Jag vill i det
sammanhanget erinra om vad Lars Ryding uttalat om att Marianne
Sigström för Daniel var både viktig och kärleksfull och att hon
betydde mycket för honom som trygghetsperson.
Det är min uppfattning att nämnden inte i tillräcklig omfattning
sökte ta till vara vad som var positivt i Marianne Sigströms engage-
mang för sonen. Man har alltför ensidigt låst sig fast vid den negativa
bild av Marianne Sigström som har skapats.
Jag har redan betonat vikten av att relationerna mellan de biologis-
ka föräldrarna och det med tvång omhändertagna barnet bibehålls. Det
förutsätter att föräldrar och barn får träffas i den omfattning som är
möjlig.
Som tidigare har sagts kunde de riktlinjer som ställts upp för
umgänget inte följas. Det var emellertid nämndens uppfattning att
Marianne Sigströms umgänge med sonen måste begränsas. Sådana
begränsningar kan endast beslutas på grunder och i former som anges i
14 § LVU.
Det hade ålegat nämnden att genom beslut redovisa umgängets
omfattning. Sådant beslut skulle ha föregåtts av utredning innefattande
även en redovisning av Daniels egen uppfattning i saken. Formligt
beslut synes nu ha meddelats först den 28 maj 1991, då nämnden
förbjöd allt vidare umgänge.
Genom att underlåta att fatta beslut i frågan om de begränsningar
som för tiden efter Daniels placering skulle gälla för Marianne Sig-
ströms umgänge med honom, har Marianne Sigström betagits möjlig-
heten att få frågan prövad efter överklagande. Bristen på reglering av
umgängesrätten har även inneburit en påfrestande ovisshet för Mari-
anne Sigström och Daniel.
Jag vill därutöver i denna del framhålla följande.
För att de biologiska föräldrarna, under tid deras barn är placerat i
ett annat hem, skall kunna bevara relationerna till barnet krävs en
samverkan mellan familjehemsföräldrarna och de biologiska föräldrar-
na. En förtroendefull kontakt måste så långt möjligt upprätthållas. De
1994/95 :JO1
325
biologiska föräldrarna måste ges tillfälle till insyn i barnets förhållan-
den, tillfälle att ta del i beslut som rör barnet samt fa all behövlig
information om barnet. Det är för de biologiska föräldrarna regelmäs-
sigt av stor betydelse att tvångsomhändertagandet inte för dem leder till
att de förlorar medinflytande vad gäller barnets förhållanden.
Redan inledningsvis uppkom, som tidigare nämnts, slitningar mel-
lan familjehemmet och Marianne Sigström, vilka efter hand försvåra-
des. Familjehemsföräldrarna uppfattade Marianne Sigströms inbland-
ning i vården som destruktiv för Daniel. Härtill kommer de motsätt-
ningar som växte fram mellan Marianne Sigström och i första hand
GunBritt Graan. Detta borde ha föranlett nämnden att vidta åtgärder
för att underlätta för Marianne Sigström att ha kontakt med Daniel
under så gynnsamma former som möjligt. Man borde enligt min
mening i ett tidigt skede för Marianne Sigström ha förordnat en
stödperson i familjehemmets närhet som kunde medverka till att
motsättningarna överbryggades och att Marianne Sigströms kontakter
med Daniel underlättades. Det enda alternativ som från förvaltningens
sida anvisades var emellertid en kontaktman genom vuxenpsykiatrins
försorg. Sedan Marianne Sigström avvisat det förslaget synes några
ytterliga åtgärder från förvaltningens sida inte ha vidtagits.
Nämnden borde vidare ha medverkat till och av familjehemsföräld-
rarna krävt att de skulle hålla Marianne Sigström fortlöpande informe-
rad om Daniels förhållanden i familjehemmet. Jag vill erinra om vad
Lars Ryding uttalat i den delen. Det kan rimligen inte ha mött hinder
mot att familjehemsföräldrarna i enlighet med de skyldigheter som
ålegat dem i denna egenskap i brev eller på annat sätt berättade för
Marianne Sigström om viktiga händelser i Daniels liv.
En större öppenhet från familjehemsföräldrarnas sida gentemot
Marianne Sigström hade varit väl ägnad att möta den oro, som
Marianne Sigström kände beträffande Daniels situation i hemmet.
Nämnden borde ha insett att motsättningarna mellan familjehemsför-
äldrarna och Marianne Sigström begränsade Daniels möjligheter att nå
det lugn och den trygghet i familjehemmet som inte minst hans
sjukdom krävde.
Socialnämndens insatser för den unge skall så långt möjligt beslutas
och genomföras i nära samarbete med föräldrarna. Särskilt viktigt är
ett förtroendefullt samarbete mellan socialtjänsten och föräldrarna i
frågor som gäller genomförandet av beslutad tvångsvård. Tjänstemän-
nen måste tillvarata föräldrarnas engagemang i vården och ge föräld-
rarna möjlighet att känna medansvar och medinflytande.
Uppkommer svåra motsättningar mellan tjänstemännen och föräl-
dern kan föräldern känna sig avskild från den beslutande myndigheten
och dess företrädare och från barnet. Förälderns möjligheter till insyn
i vården minskar, oron för barnets förhållanden ökar och möjligheter-
na till kontakter med det omhändertagna barnet begränsas.
Det är uppenbart att de samarbetssvårigheter som förelåg mellan
GunBritt Graan och Marianne Sigström fick negativa konsekvenser
med avseende på relationerna mellan Marianne Sigström och Daniel.
1994/95: JO 1
326
Bristen på en förtroendefull relation till handläggarna gjorde att Mari-
anne Sigström sökte andra vägar för att få kunskap om sonens förhål-
landen i familjehemmet.
Marianne Sigström begärde också gång efter annan att ärendet skulle
övertas av annan. Mot Marianne Sigströms begäran hade nämnden att
väga GunBritt Graans yrkeskunskap, den gedigna kunskap hon hade
om Daniel och det förtroende Daniel hyste för henne.
De negativa effekterna av att ett nödvändigt samarbete inte kunde
nås borde emellertid enligt min mening ha tillagts större tyngd. Det
hade i vart fall under en övergångstid varit lämpligt och möjligt att —
om det från vårdsynpunkt ansågs opåkallat att byta handläggare — utse
en tjänsteman vid nämnden, som kunde verka för att motsättningarna
minskade och som kunde ge Marianne Sigström bättre möjligheter till
insyn i den vård som bereddes hennes son.
Nu dröjde det ända fram till i augusti 1991 innan nämnden fattade
beslut i frågan. Sektionschefen vid barn- och familjesektionen övertog
då uppgiften att vara Marianne Sigströms handläggare/kontaktperson
vid förvaltningen. I det sena skedet var möjligheterna att upprätta en
förtroendefull relation mellan Marianne Sigström och förvaltningen
begränsade.
Daniels förhållanden i familjehemmet
Det ligger i nämndens ansvar för familjehemsvården att värna om
barnet i familjehemmet. Nämnden skall också i samverkan med famil-
jehemmet se till att barnet Sr det stöd och den hjälp i övrigt som
barnets situation förutsätter.
Det är synnerligen svårt att uttala sig om den vård, som Daniel
bereddes i familjehemmet, var den som var bäst för honom. Genomgå-
ende har vid samtal med dem som hade kontakt med Daniel uttalats
att Daniel inte gav uttryck för några spontana känslor i den frågan.
Följande får emellertid anses vara känt.
Daniel hade svårt att få någon kontakt med familjehemsfadern. Han
kände sig ofta missförstådd och orättvist behandlad av honom. Bl.a.
detta ledde till att Daniel, enligt Lars Ryding, aldrig kom att känna
någon tillhörighet i hemmet. Familjehemsföräldrarnas konflikt med
modern och de öppna motsättningar, som förelåg mellan modern och
socialförvaltningen, måste ha bidragit till att Daniel försattes i lojali-
tetskonflikter. Det måste för honom ofta ha varit svårt att förstå
ifrågasättandet av hans mor, till vilken han hade en nära bindning.
Hans möjligheter att upprätthålla normala relationer till sin mor blev
starkt begränsade, samtidigt som hans möjligheter att vinna familje-
hemsföräldrarnas förtroende försvårades.
Det kan mycket väl vara så att Daniel tilldelats rollen som "spion"
åt modern och att detta medverkade till att isolera honom i familje-
hemmet. Det kan också ifrågasättas om inte situationen i hemmet var
sådan att behövlig tid inte kunde ägnas honom från familjehemsföräld-
rarnas sida. Problemet med familjehemmet var, enligt Lars Rydings
uppfattning, att det där samtidigt fanns så många "svåra placeringar"
1994/95: JO 1
327
och att man verkade ha så mycket annat på gång att uppgiften därför
blev dem övermäktig. Daniel sade hela tiden till Lars Ryding att han
inte trivdes i familjehemmet. Han var osäker på om familjehemsföräld-
rarna gillade honom, han hade svårt att fördra vissa av de andra
barnen i familjehemmet och han ansåg att familjehemsföräldrarna
gjorde åtskillnad mellan egna och andras barn. I brev till modern gav
Daniel uttryck för missmod. Att breven uttrycker spontana känslor vid
de tidpunkter som breven skrevs är sannolikt, men som Lars Ryding
framhållit fanns ingen grund för antagandet att de uttryckte en bestå-
ende livsleda.
Under vistelsen hos Albihn ökade och försvårades Daniels epileptis-
ka anfall. Detta knyts ensidigt till mammans förhållningssätt. Christina
Albihn uttalade i juli 1990 oro över Daniels ökade frekvens av anfall.
Hon hade kunnat se hur Daniel hade haft ett par stora anfall under
sommaren. I september 1990 noterades i journalen att Daniel under
den senaste tiden hade haft en ökad anfallsffekvens. "Han får numera
ganska stora anfall." I en utredning från juni 1991 beskrev familje-
hemsföräldrarna hur Daniel efter ett samtal med modern "seriekram-
par" en hel natt. I samma utredning konstaterar handläggarna att
psykisk stress eller ångest utlöser Daniels kramper. "I dessa samman-
hang räcker inte ens korrekt medicinering för att skydda Daniel från
kramp. Daniel faller handlöst eller krampar i serier."
Utredningen visar entydigt hur Daniels epileptiska anfall successivt
ökade. Enligt den medicinska expertisen kunde detta förklaras av bl.a.
psykologiska faktorer; det lugn och den stabilitet i Daniels förhållan-
den som var syftet med familjehemsplaceringen hade inte till fullo
kunnat uppnås. Som JO kan jag självfallet inte ha någon egen uppfatt-
ning om orsakerna till att Daniels epilepsi förvärrades. Expertbedöm-
ningen borde dock ha fungerat som en alarmsignai för nämnden och
enligt min mening lett till en ingående prövning av om vården i
familjehemmet skulle bestå.
Mot detta står den positiva utveckling som Daniel visade. Han
återhämtade med överraskande snabbhet den kunskap som han förlo-
rat under den tidigare oregelbundna skolgången. Enligt lärarnas sam-
stämmiga uppfattning utvecklades han bra under sin tid vid skolan.
Han fick lättare för kamratkontakter och konflikterna med omgivning-
en avtog. Daniel uttryckte vid flera tillfällen att han trivdes bra i
skolan, där han fick vara bland andra människor på lektioner, raster
och under håltimmar. Lars Rydings uppfattning var att Daniel utveck-
lades positivt. Han skapade sig en frizon och kunde därigenom ställa
sig utanför de vuxnas problem.
Det finns nu inga möjligheter att dra några säkra slutsatser i frågan
om en omplacering hade varit bättre för Daniel. Klart är att han trots
allt inte själv ville omplaceras. Det finns således sådana förklaringar
till att en utredning på angivna grunder underläts, att jag inte har
tillräckligt underlag för kritik mot nämnden, annat än vad avser tiden
efter oktober 1991 då familjehemsfadern själv ville säga upp avtalet
under hänvisning till de svårigheter som förelåg.
1994/95 :JO1
328
Det fanns emellertid ytterligare ett incitament för att en utredning
bort komma till stånd.
Enligt länsstyrelsens tillsynsbeslut har Marianne Sigström till styrel-
sen insänt en kopia av en till Gottsunda kommundelsnämnd ställd, i
februari 1991 daterad skrift med begäran att nämnden skulle besluta
om upphörande av LVU-vården. Skriften återfinns inte i socialförvalt-
ningens akt. Där föreligger emellertid ett brev från Marianne Sigström,
som inkom till nämnden den 7 juni 1991. I brevet begär Marianne
Sigström att "LVU-beslut gällande min son omprövas enl. gällande lag,
och upphävs". Hon har härefter påmint nämnden om sin begäran.
Begäran borde ha föranlett utredning och beslut av nämnden. Såvitt
akten utvisar har emellertid inga åtgärder vidtagits med anledning av
yrkandet. Det var fel av nämnden att inte ta upp ärendet till utred-
ning. Enligt socialförvaltningens journalanteckningar återkallade Mari-
anne Sigström sin ansökan i januari 1992.
Av utredningen framgår att förhållandena i familjehemmet drastiskt
förändrades vid årsskiftet 1991/1992. Enligt journalanteckningarna fick
förvaltningen den 14 januari 1992 vetskap om att familjehemsföräld-
rarna var bortresta till den 31 januari och att Kenneth Dahl svarade
för vården i familjehemmet i deras ställe. Enligt vad GunBritt Graan
uppgav vid samtal var det förutsatt att Kenneth Dahl under 14 dagar
skulle svara för familjehemmet, men det kom som en överraskning för
förvaltningen att familjehemsföräldrarna avsåg att återvända hem först
i slutet av månaden. Det var under den tiden som Daniel utsattes för
ett övergrepp i familjehemmet.
Det kan givetvis ifrågasättas om det var lämpligt att ens för en
14-dagarsperiod låta Kenneth Dahl ensam ta ansvaret för hemmet. I
hemmet fanns ju inte bara Daniel, utan även andra ungdomar med
svåra problem som krävde uppmärksamhet. Nämnden kan emellertid
inte klandras för den förlängning av Kenneth Dahls ansvarstagande,
om vilken nämnden saknade kännedom.
Nämnden beredde härefter Daniel en tillfällig placering hos Ken-
neth Dahl. Sedan två år hade Kenneth Dahl fungerat som avbytare i
familjehemmet och han hade under den tiden lärt känna Daniel. I
november 1991 förordnades han till kontaktperson för Daniel. Ken-
neth Dahl, som är född 1962, gick vid den tiden på komvux för att
komplettera sina gymnasiebetyg. Han hade tidigare varit familjehems-
förälder, varjämte han hade arbetat på ett HVB-hem. Vidare hade han
varit anställd av socialförvaltningen i Härnösand i ett projekt, där man
arbetade med ungdomar. Han hade dessutom haft uppdrag som kon-
taktperson.
Då inga andra alternativ fanns — man sökte från förvaltningen
intensivt ett familjehem — fortsatte placeringen hos Kenneth Dahl.
Den 9 april 1992 beslöt nämnden med stöd av 11 § LVU att i avvaktan
på en permanent lösning placera Daniel hos Kenneth Dahl. Det bör
nämnas att Daniel själv önskade bo hos Kenneth Dahl. Någon utred-
ning till grund för nämndens beslut återfinns inte i akten. Daniel kom
att vistas hos Kenneth Dahl fram till sin död.
1994/95:JO1
329
Det är anmärkningsvärt att nämnden, då placeringen hos Kenneth
Dahl drog ut på tiden, underlät att verkställa utredning rörande
förhållandena i hemmet. I vart fell vid tiden för nämndens beslut om
LVU-placering borde en utredning ha förelegat. En sådan utredning
var desto mer påkallad med beaktande av den kritik som Marianne
Sigström riktat mot förhållandena i hemmet. Att förhållandena tidvis
inte var godtagbara är numera känt. Daniel kunde inledningsvis, under
tid då Kenneth Dahl inte var hemma, inte själv bereda sig tillträde till
hemmet, då han inte anförtrotts någon nyckel. Det måste för övrigt
rent allmänt ifrågasättas, om det med hänsyn till Daniels situation var
lämpligt, att för så lång tid som det nu var fråga om placera Daniel
hos en ensamstående man.
Samverkan med andra myndigheter
Sjukvården
Med nämndens ansvar för femiljehemsvården följer en skyldighet att i
samverkan med andra myndigheter tillse att det placerade barnet ges
den vård, för vilka dessa myndigheter svarar. Särskilt betydelsefull är
en samverkan med sjukvården beträffande ett av nämnden placerat
barn, som kräver sjukvård.
Det var för nämnden väl känt att Daniel led av epilepsi och att det
från vårdsynpunkt var angeläget att sjukdomsförloppet följdes så att vid
behov nödvändiga läkarkontakter kunde tas. En genomgång av social-
förvaltningens journal visar att där endast förekommer knapphändiga
uppgifter om anfellsfrekvens och om övriga omständigheter, som hade
samband med sjukdomen.
1 socialförvaltningens akt förekommer under första halvåret 1989
uppgifter om att Daniel hade haft ett flertal krampanfall. Av samman-
fattande anteckningar för våren —sommaren 1990 framgår att handläg-
garen hade haft flera samtal med Bo Strömberg på barnkliniken
angående Daniels hälsa. Familjehemsföräldrarna hade även de haft en
direkt kontakt med Bo Strömberg. Enligt anteckningarna hade Daniel
i juli 1990 haft stora kramper. Den 19 juli 1990 antecknades i
journalen att femiljehemsmodern var orolig över Daniels ökade an-
fellsfrekvens. Samma dag skrev Mona Salander till Bo Strömberg.
Enligt anteckning den 7 september 1990 hade Daniel under den
senaste tiden haft en ökad anfellsfrekvens. "Han får numera ganska
stora anfell." Familjehemsföräldrarna hade sett ett samband mellan
anfallen och stress och oro hos Daniel. Den 7 september 1990 gjorde
Daniel ett återbesök hos Bo Strömberg.
I övrigt förekommer i journalen endast sporadiska anteckningar om
sjukdomsförloppet. Såvitt journalen visar har några försök från förvalt-
ningens sida inte gjorts för att fa en sammanhållen bild av anfellsfre-
kvensen.
På andra håll i förvaltningens akt finns emellertid uppgifter som
tyder på att sjukdomen tagit en allvarlig vändning. I en utredning från
1991 förekommer t.ex. för första gången uppgifter om ihållande serie-
kramper.
1994/95:JO1
330
Sjukjournalerna visar i fråga om mellan socialtjänst och sjukvård
förekommande kontakter bl.a.
Den 29 september 1989 ringde GunBritt Graan till Bo Strömberg
för att få information rörande den medicinska utredning som företa-
gits. Bo Strömberg framhöll vid det samtalet att det var viktigt att
Daniels krampsjukdom kontrollerades i Uppsala och att man där
också fick kontrollera honom regelbundet med magnetkameraunder-
sökningar av skallen. Bo Strömberg hade därefter ett nytt samtal med
GunBritt Graan den 17 november 1989 med anledning av de klago-
mål, som Marianne Sigström framfört till honom mot i första hand
familjehemsfadern. Den 23 juli 1990 kom till sjukhuset ett brev från
Mona Salander med önskemål om att läkare skulle ta kontakt med
familjehemmet med anledning av att Daniel slarvat med medicinering-
en. Vid det samtal som mottagande läkare hade med Christina Albihn
bekräftades att Daniel slarvat med medicineringen. Det beslöts att Bo
Strömberg, som vid denna tid hade semester, skulle kontakta Christina
Albihn vid sin återkomst.
Den 7 september 1990 kom Daniel in till sjukhuset för avtalad
kontroll av kramper. Han åtföljdes av Jan Albihn. Det antecknades att
anfallssituationen inte var under kontroll. Daniel skulle, enligt vad
som uppgavs, fa anfall när han kände sig stressad, pressad och orolig.
Bo Strömberg antecknade i journalen att krampsituationen inte var
helt tillfredsställande, men att den sannolikt berodde på slarv med
medicinen, men att det också fanns psykogena utlösande moment.
Daniel skulle åter för kontroll om cirka ett år, varvid man skulle
överväga att på nytt lägga in honom för en ny magnetkameraundersök-
ning, nytt EEG och hjärtkonsultation.
Den 25 november 1990 mottog Bo Strömberg ett brev från familje-
hemmet. Daniel hade enligt brevet den senaste månaden haft ett ökat
antal kramper. Det beslöts att man i första hand skulle ta en ny
serumkoncentration och att Bo Strömberg därefter skulle höra av sig
till familjehemsföräldrarna. Enligt anteckning den 11 januari 1991
kom begärd serumkoncentrationsbestämning inte in till Bo Strömberg.
Han gjorde därför en förfrågan till familjehemsföräldrarna om en
sådan bestämning gjorts.
Enligt anteckning den 29 maj 1991 hade Bo Strömberg av GunBritt
Graan fått besked om att Daniel återigen hade fler anfall och att
Daniel under ett misstänkt anfall fallit från en stege eller alternativt ett
fönster. Det antecknades att nästa kontroll av Daniel var planerad till
slutet av sommaren—början av hösten, varvid en ny MRT skulle göras
och nya hormonprover tas. Även EEG skulle genomföras.
På begäran av GunBritt Graan ägde därefter den 30 maj 1991 ett
möte rum på sjukhuset. Närvarande var GunBritt Graan, Mona Salan-
der, familjehemsföräldrarna, professorn Max Frisk och dr Bo Larsson
från barn- och ungdomspsykiatriska kliniken samt Bo Strömberg.
Familjehemsföräldrarna berättade att Daniel de sista månaderna haft
betydligt fler anfall. De beskrivna anfallen var av "tonisk-klonisk
karaktär med medvetanderubbning, dvs. grand mal anfallsliknande".
Anfallen kunde komma när som helst på dygnet, men ofta i samband
1994/95:JO1
331
med att Daniel var spänd och stressad, som när han varit i konflikt
med familjehemsföräldrarna, andra barn i familjehemmet eller när
han hade haft kontakt med modern. Enligt vad som uppgavs av
familjehemsföräldrarna skulle den senaste koncentrationsbestämningen
av medicin ha varit tillfredsställande. Bo Strömberg noterade att det
var ställt utom varje tvivel att Daniel hade epilepsi. Att de utlösande
orsakerna kunde vara emotionella var, enligt Bo Strömbergs uppfatt-
ning, inte omöjligt. Det var därför av stor vikt att Daniels sociala miljö
var så stabil och trygg som möjligt.
Bo Strömberg noterade vidare att Daniel dessutom hade en pubertas
praecox och en förändring i hypothalamusområdet verifierad med
datortomografi och magnetkamera. Denna förändring bedömdes som
en missbildningstumör. Några hormonella avvikelser hade aldrig kun-
nat verifieras, varför det inte var aktuellt med någon form av hormo-
nell behandling. Det var med hänsyn till omständigheterna angeläget
med en ny hormonell utredning. En sådan utredning genomfördes
också vid Sundsvalls sjukhus i februari 1992.
Avslutningsvis konstaterade Bo Strömberg att det bedömdes så gott
som omöjligt att sköta den fortsatta medicinska utredningen från
Uppsala. Man enades därför om att Daniel skulle få en medicinkon-
takt med barnkliniken i Sundsvall, där man skulle sköta hans kramp-
sjukdom. Där skulle också en ny hormonell undersökning kunna
göras liksom ett nytt EEG. Planerad magnetkameraundersökning skul-
le emellertid ske i Uppsala.
I enlighet med det anförda tillskrev Bo Strömberg den 4 juni 1991
överläkaren vid barnmedicinska kliniken vid Sundsvalls sjukhus. Det
medicinska ansvaret för Daniel kom därefter att åvila Staffan Mjönes.
Daniel hade emellertid dessförinnan vårdats vid Sundsvalls sjukhus,
kirurgiska kliniken, i samband med ett olycksfall i familjehemmet i
april 1991. Det antecknades i journalen bl.a. att Daniel väldigt ofta i
perioder hade kramper, vanligen då flera gånger om dagen. Läkaren
förskrev en höjd dos Tegretol. Daniel överfördes till barn- och ung-
domskliniken. Den 24 april 1991 hade en läkare vid kliniken talat
med familjehemsfadern, som uppgett att Daniel blivit påtagligt trött av
medicinen. Dosen sänktes nu.
Den 26 september 1991 noterade Staffan Mjönes vid Daniels besök
på kliniken att Daniel hade haft fyra fem anfall under sommaren. Vid
mer än hälften av dessa tillfällen hade han glömt att ta sin medicin.
Enligt anteckning i november 1991 efterlyste Staffan Mjönes magnet-
kameraundersökningen. Han ansåg vidare enligt anteckning samma
månad att en diskussion borde ske kring Daniels familjesituation samt
att den endokrinologiska undersökningen, som genomförts i Uppsala,
borde göras om.
Daniel besökte kliniken på nytt den 4 december 1991. Vid besöket
medföljde Kenneth Dahl. Det noterades att Daniel hade haft ett
krampanfall för 14 dagar sedan. Han hade då förts till Härnösands
sjukhus. Familjehemsföräldrarna hade inte haft möjlighet att följa
med, då de var fullt upptagna av de andra barnen i familjehemmet. I
sin bedömning antecknade Staffan Mjönes bl.a. att MRT-kameraunder-
1994/95 :JO1
332
sökningen borde genomföras så snart som möjligt. Den 11 december
1991 antecknade Staffan Mjönes att han mottagit ett telefonsamtal från
Mona Salander, som lämnat sitt telefonnummer för kontakt om något
behövde diskuteras "på den sociala sidan".
Den 11 februari 1992 antecknades i samband med att Daniel besökte
kliniken, att Daniel för närvarande bodde hos Kenneth Dahl, dit han
flyttat i början av januari. Enligt vad Daniel uppgav hade han haft fyra
anfall för några dagar sedan. Den 12 februari lades Daniel in vid
sjukhuset för hormonell genomgång. När han skrevs ut talade läkarna
(överläkaren Wålinder och underläkaren Såthe) med Christina Albihn,
som uttryckte önskemål om att MRT-undersökningen skulle utföras i
Härnösand, något som socialförvaltningen också förordat. Bo Ström-
berg tillskrevs i frågan och svarade i brev den 25 februari att han ansåg
det helt i sin ordning att undersökningen genomfördes i Härnösand.
Jag vill mot den nu angivna bakgrunden säga följande.
En familjehemsplacering innebär att familjehemsföräldrarna tar an-
svaret för den faktiska vården. Det innebär emellertid på intet sätt
någon begränsning av det övergripande ansvar, som nämnden har för
den unges förhållanden i hemmet. Det ankommer ytterst på nämnden
att tillse att den unge bereds den vård som han behöver. I det ansvaret
ligger också skyldigheten för nämnden att tillse att behövliga kontakter
tas med läkare.
Utredningen ger inte anledning till någon erinran mot förvaltning-
ens tjänstemän, vad avser de kontakter som tjänstemännen inlednings-
vis hade med Bo Strömberg. Såväl förvaltningens tjänstemän som
familjehemsföräldrarna synes ha haft kontakt med läkaren i den om-
fattning, som då var behövlig. Det har emellertid därefter brustit i
samarbetet med sjukvården. Utredningen visar således att Daniels
krampsjukdom successivt förvärrades. Det var givetvis viktigt att hand-
läggande tjänstemän höll Bo Strömberg informerad rörande varje
förändring av sjukdomsbilden.
Enligt min mening har nämnd och förvaltning inte med tillräcklig
noggrannhet hållit Bo Strömberg underrättad om den förändring som
Daniels sjukdom genomgick. Den av mig företagna granskningen ger
inte utrymme för annan slutsats än att Bo Strömberg inte tillräckligt
tydligt informerats om att Daniel, enligt vad som anges i förvaltningens
utredning från april 1991, vid denna tid hade seriekramper. Jag
grundar min bedömning på att varken socialförvaltningens akt eller
sjukjournalen upptar uppgifter om att sådan information lämnats eller
mottagits. Vad Christina Albihn uppgett vid samtal med tjänstemän vid
JO-ämbetet förändrar inte den bedömningen.
Vid bedömningen av den underlåtenhet som förekommit måste
emellertid beaktas att tjänstemännen, såvitt framkommit, inte hade
tillräcklig information om seriekramper och de med sådana kramper
förbundna riskerna. Jag beaktar vidare att mötet den 30 maj 1991 med
bl.a. Bo Strömberg tillkom på initiativ av GunBritt Graan. Jag vill
också hänvisa till vad jag i det följande uttalar om Bo Strömbergs
1994/95 :JO1
ansvar.
333
Jag ställer mig också frågande till vad som förekom sedan det
medicinska ansvaret förts över till Sundsvall.
Jag delar därvid Staffan Mjönes bedömning att det medicinska
överlämnandet borde ha förenats med ett möte mellan mottagande
läkare och socialförvaltning, eller vad Staffan Mjönes benämner som
ett socialt överlämnande. I den föreliggande situationen, där de epilep-
tiska anfallen bedömdes som relaterade till orosfaktorer i Daniels
omgivning, hade en sådan kontakt mellan läkare och socialtjänst varit
särskilt motiverad. Läkaren borde i behövlig omfattning ha underrät-
tats om Daniels sociala situation och om de övriga omständigheter,
som var av betydelse för den medicinska bedömningen. Det var av
största vikt att Staffan Mjönes genom förvaltning och familjehemsför-
äldrar hölls fortlöpande underrättad om Daniels sjukdom. Det var
givetvis av särskild vikt att, i nära samverkan mellan förvaltning,
fåmiljehemsföräldrar och läkare, en diskussion fördes om vilka åtgär-
der som borde vidtas akut och långsiktigt för att nå kontroll över
Daniels sjukdom.
Såvitt utredningen utvisar har från förvaltningens sida endast en
kontakt tagits med läkaren och då först i mitten av december 1991 då,
enligt journalen vid Sundsvalls sjukhus, Mona Salander lämnade sitt
telefonnummer för det fall att Staffan Mjönes ville diskutera något "på
den sociala sidan". I övrigt har man från socialtjänstens sida inte
upprätthållit någon kontakt med sjukvården i Sundsvall. Detta är en
brist. Som särskilt anmärkningsvärt framstår det förhållandet att läkare
vid Sundsvalls sjukhus inte omedelbart underrättades, när Daniel
lämnade familjehemmet för att bo hos Kenneth Dahl.
Det finns också anledning att notera att förvaltningens tjänstemän
brustit i kontakterna med Härnösands sjukhus. Det hade, enligt min
mening, ålegat tjänstemännen att ta kontakt med Kristina Hemmings-
son, som tog del i vården av Daniel. En sådan kontakt hade varit
påkallad, för att läkaren skulle kunna få behövlig kunskap om Daniels
situation i familjehemmet. Det är uppenbart att Kristina Hemmingsson
borde ha underrättats då Daniel flyttade till Härnösand för att bo hos
Kenneth Dahl.
Jag har också anledning att ifrågasätta om socialförvaltningen i
tillräcklig omfattning medverkat till att familjehemsföräldrarna höll
behövlig uppsikt över Daniels änfallssituation och i den utsträckning
som Daniels sjukdom förutsatte hade kontakt med läkare. Det hade,
enligt min mening, ålegat förvaltningen att tillse att sjukvården genom
familjehemsföräldrarna fick del av sådan information, som kunde
påverka den medicinska bedömningen. Frågan om det ålegat familje-
hemsföräldrarna att föra en anfallskalender, i enlighet med vad Bo
Strömberg förordat, har efter Daniels död förts upp till diskussion.
Utredningen visar att en sådan redovisning inte kommit läkarna till
handa. Det kan därvid anmärkas att några fasta rutiner vad avser
förandet av en sådan kalender inte finns. I ett läge då anfallen, som nu
varit fallet, tenderar att successivt öka, hade förandet av anteckningar
till ledning för läkarna emellertid varit väl motiverat. Jag Sster därvid
särskilt avseende vid att det i socialförvaltningens akt förekommer
1994/95: JO 1
334
uppgifter om Daniels anfall, som sjukvården inte fått del av, oaktat
uppgifterna uppenbarligen måste antas ha haft betydelse för den medi-
cinska bedömningen. Handläggarna borde ha anvisat former för hur
familjehemsföräldrarna fortlöpande skulle hålla läkarna underrättade
om sjukdomsförloppet. Tjänstemännen borde, enligt min uppfattning,
ha ägnat frågan om familjehemsföräldrarnas kontakter med sjukvården
större uppmärksamhet.
Kritik har också riktats mot nämnden, för att den utsatta MRT-
undersökningen inte kom till stånd. Utredningen i den delen visar
emellertid att undersökningen skjutits upp efter samråd med läkare
som från medicinska utgångspunkter inte haft något att erinra mot att
undersökningen förlädes till Härnösand, med den fördröjning detta
innebar. Det finns inte tillräcklig anledning till antagande att fördröj-
ningen haft betydelse för behandlingen av Daniels sjukdom.
Skolhälsovården
Jag har redan framhållit att det för behandlingen av Daniel varit
angeläget att hans sjukdom hölls under uppsikt. Det ligger i sakens
natur att skolhälsovården-skolläkaren har särskilda möjligheter att följa
ett omhändertaget barns förhållanden och vid behov för vårdansvarig
läkare eller för nämnden peka på omständigheter, som kan föranleda
åtgärder. Nämndens-handläggarnas kontakter med skolläkaren förtjä-
nar därför en närmare granskning.
Utredningen visar att skolläkaren mottagit ett brev daterat i april
1989, från barn- och ungdomspsykiatriska kliniken i Uppsala, vilket
brev innehållit en skolbedömning av Daniel. Någon direkt kontakt har
inte tagits av de sociala myndigheterna. Den kunskap som förelåg hos
förvaltningen om att Daniels epileptiska anfall successivt ökade kom
således aldrig Sven-Ake Johansson till del. Omständigheterna, såsom
de var kända för Sven-Ake Johansson, gav inte anledning för honom
att själv ta kontakt med socialförvaltningen eller med den vårdansvari-
ge läkaren. Samtalet med skolsköterskan visar emellertid att hon, i
samband med Daniels placering, deltagit i möte med socialförvaltning-
ens tjänstemän.
Även med beaktande av den kontakt som förekom med skolsköters-
kan, hade en mera betryggande tillsyn över Daniel kunnat nås, om
skolläkaren hållits informerad om Daniels förhållanden i familjehem-
met och om att Daniels epileptiska anfall blev fler och allvarligare.
Det har således varit nämnds och tjänstemäns skyldighet att så långt
möjligt samarbeta med dem, som tagit del i omsorgerna om Daniel.
Hinder från sekretessynpunkt mot sådana kontakter har givetvis inte
förelegat.
1994/95: JO 1
335
Skolan
1994/95: JO 1
Socialförvaltningens tjänstemän har vidtagit omfattande åtgärder för att
bereda Daniel en till hans situation väl anpassad undervisning. Det var
således känt att Daniels skolundervisning tidigare hade eftersatts och
att han hade stora kunskapsluckor. För att underlätta skolgången
beviljade nämnden Daniel bistånd till en extra lärarresurs. Tjänstemän-
nen hade regelbundna kontakter med lärarna. I november 1989 deltog
GunBritt Graan i en skolkonferens tillsammans med Marianne Sig-
ström, rektor, studierektor och familjehemsförälder. Sådana möten
förekom även därefter och handläggarna hade kontinuerligt kontakt
med lärarna. Tjänstemännen höll sig fortlöpande underrättade om
Daniels skolsituation. Lärarna uppgav vid samtal att man från social-
förvaltningens sida nära följt Daniels utveckling vid skolan genom
telefonkontakter och besök. Daniel fungerade också väl i skolan. Han
fick lättare att ta kontakt med sina kamrater och konflikterna med
omgivningens blev allt färre.
Handläggarnas insatser har i denna del väl svarat mot Daniels
behov.
Omhändertagandet av Daniels dödsbo
Enligt 18 kap. 2 § ärvdabalken (ÄB) ankom det på familjehemsföräld-
rarna att ta om hand Daniels egendom. Det var därefter familjehems-
föräldrarnas skyldighet att tillkalla en dödsbodelägare som, i avvaktan
på att egendomen omhändertogs av samtliga delägare, kunde överta
vården av egendomen. Att Daniels pappa var behörig att ta vård om
egendomen följer av bestämmelserna i ärvdabalken.
Nämnden och familjehemsföräldrarna har vidtagit betryggande åt-
gärder för att säkerställa att all Daniels egendom övergick till en
dödsbodelägare. Två handläggare har varit närvarande då Daniels egen-
dom packades ihop. Den förutvarande gode mannen har därjämte
bekräftat riktigheten av en över egendomen gjord förteckning.
Egendomen har därefter sänts till fadern i hans egenskap av dödsbo-
delägare. Det är oklart vilka kontakter som dessförinnan förekom med
fadern. Då denne tidigare hade tagit om hand den Daniels egendom,
som fanns hos Kenneth Dahl, har fog funnits för antagande att han var
beredd att ta emot även den nu ifrågavarande kvarlåtenskapen.
Beaktas bör även att Marianne Sigström saknade möjlighet att för
egen del ta emot egendomen i sin bostad.
Från formella utgångspunkter finns inget att erinra mot vad som
förekom i samband med omhändertagandet av Daniels egendom.
Jag vill emellertid tillägga följande.
Daniels död innebar för Marianne Sigström en djup sorg och
saknad. Nämnden måste ha insett att det för henne var av stor
betydelse att hon själv i det förutvarande familjehemmet fick vara med
och ta hand om Daniels tillhörigheter. Egendomen innefattade bl.a.
brev från Marianne Sigström, dagböcker och annat som speglade
Marianne Sigströms och Daniels kontakter genom åren.
336
Nämnden sökte också medverka till att Marianne Sigström fick
komma till familjehemmet för att ta egendomen om hand. Såsom
förhållandena utvecklade sig avvisade emellertid de förutvarande famil-
jehemsföräldrarna en sådan lösning. Nämnden saknade därefter möjlig-
het att tillgodose Marianne Sigströms önskemål.
Jag finner inte skäl för kritik mot nämnd eller tjänstemän för vad
som har förekommit i detta hänseende.
Vissa handläggningsfrågor
Journalföringen
Stora krav måste kunna ställas på dokumentationen över ett tvångsom-
händertaget barns förhållanden. Utförliga och med omsorg förda an-
teckningar om den unges förhållanden i familjehemmet är nödvändiga
för att säkerställa kontinuiteten i behandlingsarbetet, ge underlag för
överväganden rörande vårdens fortsatta bestånd, möjliggöra nämndens
insyn i vården och för att ge föräldrarna möjlighet att följa det
omhändertagna barnets förhållanden. Av anteckningarna skall framgå
alla sådana särskilda förhållanden, som kan påkalla insatser från andra
samhällsorgan. Journalerna bör, för att säkerställa den enskildes rätt,
även uppta redovisning av framställda yrkanden samt av nämnden
beslutade och vidtagna åtgärder. Journalanteckningarna skall föras på
sådant sätt att det vid varje tidpunkt är möjligt att se, vad som har
förekommit i vården av den unge.
Jag har granskat socialförvaltningens akt mot den angivna bakgrun-
den. Min granskning ger anledning till följande uttalanden.
Det brister i kronologi vad avser gjorda anteckningar. Detta har sin
grund i att två socialsekreterare varit handläggare och att de var för sig
fört anteckningar, om vad som har förekommit. Även med detta i
beaktande hade det varit möjligt att ge journalanteckningarna bättre
överskådlighet.
1 journalanteckningarna saknas uppgift om till förvaltningen inkom-
na skrifter med särskilda yrkanden. Så saknas t.ex. uppgift om Mari-
anne Sigströms begäran om LVU-vårdens upphörande. Det kan inte
uteslutas att bristen i redovisningen varit orsak till, att ansökan inte
togs upp till behandling. Vidare saknas uppgifter om alla de kontakter,
som har tagits med andra myndigheter. Med hänsyn till vikten av att
Daniels sjukdom var under kontroll, hade det givetvis varit viktigt att i
journalen redovisa varje förändring av sjukdomsbilden med redovis-
ning även av i vilken omfattning epileptiska anfall förekom. Nu finns i
den delen endast sporadiska anteckningar i journalen, medan uppgifter
om anfallsfrekvensen återfinns på flera andra håll i akten. Det hade
otvivelaktigt varit av värde för behandlande läkare om informationen
angående Daniels sjukdom förts sammanhållet.
Uppgifter saknas vidare om de överväganden rörande vårdens fort-
satta bestånd, som nämnden på grundval av förvaltningens anmälan
skall göra.
1994/95 :JO1
337
22 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Granskningen visar att journalen inte upptar flera för vården viktiga
förhållanden. Även om uppgifter i dessa hänseenden återfinns på
andra håll i akten, hade det givetvis varit till gagn för vården om
fortlöpande anteckningar förts i sammanhållen form.
I övrigt föranleder min granskning av dokumentationen vid förvalt-
ningen inga uttalanden.
Överväganden om behovet av fortsatt vård
Som framgår av vad tidigare sagts skall nämnden minst en gång var
sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs. Min
granskning, som försvårats av nyss nämnda brister i journalföringen,
synes visa att nämnden inte vid varje tidpunkt gjort föreskrivna över-
väganden. Den brist, som kan sägas föreligga i detta sammanhang, vägs
emellertid upp av den nära insyn i ärendet, som nämnden har haft.
Nämnden har genom de olika frågor, som aktualiserats för nämndens
prövning, kunnat följa handläggningen i långt vidare omfattning än
vad ett iakttagande enbart av de för övervägandena fastställda tidsfris-
terna skulle ha inneburit.
Sjukvårdens ansvar
Vid min utredning har jag också haft anledning att granska sjukvår-
dens roll. Ett omhändertagande för vård enligt LVU innebär att
samhället tar över ansvaret för vården och omsorgerna om den unge.
Sett ur ett samhällsperspektiv innebär detta att myndigheterna i sam-
verkan skall se till att den unge Sr del av alla de insatser, som
samhället förfogar över och som den unge behöver. Med denna ut-
gångspunkt skulle tvångsomhändertagandet konstituera ett ansvar för
samhällsorganen, som är vidare än då det annars gäller en föräld-
ra—barn-situation. Sjukvården skulle därmed tilläggas ett självständigt
ansvar med innebörd att sjukvården ges en tillsynsfunktion, så till vida
att det åligger sjukvården att tillse att det omhändertagna barnet även
utan initiativ från fåmiljehemsföräldrar eller nämnd bereds behövlig
vård.
Att på så sätt vidga ramen för sjukvårdsansvaret torde emellertid
vare sig från formella eller praktiska utgångspunkter vara möjligt.
Sjukvården måste kunna förlita sig på att familjehemsföräldrarna i
behövlig utsträckning tar kontakt med sjukvården, när det omhänder-
tagna barnets förhållanden påkallar det. Ytterst ankommer det på
socialnämnden att tillse att kontakten med sjukvården upprätthålls.
Jag har redan tidigare framhållit vikten av att sjukvården underrät-
tas, när ett omhändertaget barn som behöver sjukvård placeras inom
sjukvårdsområdet. Nämnden skall därefter tillse att patientansvarig
läkare fortlöpande får all den information, som läkaren behöver för att
kunna fullgöra sitt behandlingsansvar. Nämnden skall övervaka att
familjehemsföräldrarna lämnar läkaren uppgift om sådana förändring-
ar i sjukdomsbilden, som kan påverka läkarens bedömning. Det är
därefter läkarens uppgift att i kontakt med familjehemsföräldrarna
anvisa de behandlingsinsatser, som den unges sjukdom kräver.
1994/95: JO 1
338
Jag har inledningsvis redovisat bestämmelserna om anmälningsskyl-
dighet enligt 71 § SoL. Bestämmelserna innebär, som tidigare sagts, en
skyldighet för bl.a. läkare att underrätta nämnden så snart det finns
anledning anta att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.
Bestämmelsen far anses innebära en skyldighet för läkaren att un-
derrätta nämnden om familjehemsföräldrarna inte kommer med bar-
net till utsatta undersökningar eller om familjehemsföräldrarna annars
åsidosätter de föreskrifter, som läkaren lämnar rörande behandlingen
av den unge. Detta är en förutsättning för att nämnden skall kunna
fullgöra sitt tillsynsansvar vad avser familjehemmet.
Jag har granskat läkarnas åtgärder utifrån nu angivna synpunkter.
Min granskning ger inte anledning till erinran.
När det därefter gäller det sätt på vilket läkarna fullgjort sitt behand-
lingsansvar vill jag säga följande.
Bo Strömberg
Bland de uppgifter, som åvilar en läkare med ansvar för ett epileptiskt
barn, ingår att ge vårdnadshavarna information om sjukdomen. Den
informationen skall avse bl.a. vilka åtgärder vårdarna kan och bör
vidta då barnet får krampanfall. I den basinformation som lämnas
ingår bl.a. hur man som vårdare skall agera, då barnet har långvariga
kramper. Vårdarna skall regelmässigt ha tillgång till kramphävande
medicin — Stesolid — samt upplysas om när och hur sådan medicin
skall ges. Information skall också ges, om i vilka situationer barnet
måste föras till sjukhus.
Såvitt utredningen visar har Bo Strömberg inte lämnat familjehems-
föräldrarna behövlig information, om vilka åtgärder som kan vidtas för
att häva långvariga kramper. Någon förskrivning av Stesolid har, såvitt
journalen utvisar, inte skett.
Sett mot bakgrund av vad som numera är känt om hur Daniels
sjukdom utvecklades, framstår bristen på information till familjehems-
föräldrarna som anmärkningsvärd. Den nu företagna utredningen visar
således att Daniels sjukdom allvarligt förändrades.
Bedömningen måste emellertid göras mot bakgrund av den kunskap
Bo Strömberg hade om sjukdomsförloppet. Det var inte för honom
känt att seriekramper förekom. Såvitt sjukjournalen för mötet den 30
maj 1991 utvisar, lämnades då inte några sådana uppgifter. Den
sjukdomsbild som förmedlades till honom var närmast att anfallen
visserligen blivit flera, men att de regelmässigt var kortvariga och att
något behov att genom medicinering häva anfallen inte förelegat.
Även med beaktande av detta får det anses vara en brist av Bo
Strömberg, som enligt de av honom förda anteckningarna kände till
att anfallen ökat i antal, att inte underrätta familjehemsföräldrarna om
de åtgärder, som bör vidtas för att i akuta situationer häva kramper.
Det är också Bo Strömbergs egen uppfattning att han borde ha tillsett
att familjehemsföräldrarna hade tillgång till kramphävande medicin.
1994/95: JO 1
339
Jag har också anledning att ifrågasätta om Bo Strömberg vid mötet den
30 maj 1991 tillräckligt ingående förhörde sig om arten av Daniels
sjukdom.
Behandlingsansvaret låg kvar hos Bo Strömberg, även efter det att
Daniel placerats i familjehemmet. Så länge sjukdomsbilden var oför-
ändrad var det närmast till fördel att Bo Strömberg mot bakgrund av
sin mångåriga kunskap om Daniel bibehöll behandlingsansvaret.
Daniels krampsjukdom försämrades emellertid under den tid han
vistades i familjehemmet. I september 1990 noterade Bo Strömberg i
journalen, att krampsituationen inte var helt tillfredsställande. I no-
vember samma år meddelade familjehemsföräldrarna, att Daniel hade
haft ett ökat antal kramper. Svar på Bo Strömbergs då till familjehems-
föräldrarna framställda begäran om att en ny bestämning av serumkon-
centrationen i Daniels blod skulle göras hade ännu i januari 1991 inte
kommit Bo Strömberg till handa.
Det kan enligt min mening ifrågasättas, om inte det långa avståndet
mellan patient och läkare innebar en allvarlig begränsning av Bo
Strömbergs möjligheter att få behövlig insyn i sjukdomsförloppet. Det
fanns enligt min mening anledning att överväga en överflyttning av
patientansvaret till Sundsvall i ett tidigare skede än vad nu blev fallet.
Staffan Mjönes
Staffan Mjönes övertog patientansvaret i juni 1991. Jag har redan
uttalat att nämnden därvid åsidosatte sin skyldighet att upplysa Staffan
Mjönes om alla de omständigheter rörande vården av Daniel i familje-
hemmet, som var av betydelse för hans bedömning som ansvarig
läkare. Inte heller Staffan Mjönes har således fått kännedom om att
krampsituationen för Daniel förändrades, så att seriekramper förekom.
Staffan Mjönes underlåtenhet att förvissa sig om att familjehemsföräld-
rarna kände till vilka åtgärder, som skall vidtas vid långvariga kramper
liksom hans underlåtenhet att utreda behovet av kramplösande medi-
cin, bör ses mot den bakgrunden. Det kan likväl ifrågasättas om inte
Staffan Mjönes borde ha tagit upp den frågan, i stället för att som nu
blev fallet, förlita sig på att Bo Strömberg redan hade beaktat behovet
av förskrivning av kramplösande medicin.
Kristina Hemmingsson
Av journalanteckningar framgår att Kristina Hemmingsson efter sam-
råd med Staffan Mjönes den 9 april 1992 med ändring av tidigare
medicinering förskrev Tegretol retard. Det har gjorts gällande att
Kristina Hemmingsson därefter inte underrättat sig om effekterna av
den ändrade förskrivningen. Det har påståtts att Kristina Hemmingsson
därmed åsidosatt det ansvar som följde med den ändrade förskrivning-
en.
Grund för kritik i detta avseende föreligger emellertid inte. Kristina
Hemmingsson hade varken från socialförvaltningen eller familjehems-
föräldrarna mottagit sådan information, som gav grund för särskild
vaksamhet i detta hänseende. Såsom förhållandena var kända för
1994/95: JO 1
340
Kristina Hemmingsson saknades anledning för henne att utgå från att
de som hade Daniel i sin vård, skulle undanhålla henne sådan infor-
mation, som var viktig för hennes fortsatta bedömning.
Fråga om tillståndsplikt för familjehemmet Albihn har förelegat
Enligt 69 § SoL skall, om enskild vill inrätta ett hem för vård eller
boende, tillstånd sökas hos länsstyrelsen i det län hemmet är beläget.
Det har gjorts gällande att den familjehemsverksamhet, som makarna
Albihn bedrev, var av den omfattningen att tillstånd krävts.
Frågan har prövats av Länsstyrelsen i Västernorrlands län som inte
funnit bestämmelserna i 69 § SoL tillämpliga. Länsstyrelsen synes ha
grundat sin bedömning i första hand på att hemmet regelmässigt inte
samtidigt har tagit emot fem eller fler unga. Utredningen här motsäger
inte den bedömningen.
Mer tveksam ter sig frågan vid en bedömning utifrån de andra
kriterier, som blir avgörande för om ett hem för vård eller boende
skall anses föreligga. Även vid ett mindre antal platser än som nämnts
nyss, skall hemmet anses som ett hem för vård eller boende, om
verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller är av avgörande betydelse för
hemmets tillkomst och bestånd. En faktor som skall vägas in vid den
bedömningen är om familjens huvudsakliga inkomst härrör från verk-
samheten.
Med sistnämnda bestämning som utgångspunkt finns grund för
påstående om att verksamheten krävt tillstånd.
Den definition av begreppet hem för vård eller boende som har getts
i socialtjänstförordningen lämnar emellertid utrymme för ett annat
ställningstagande. Ytterst ankommer den prövningen på länsstyrelsen.
Jag anser mig inte ha underlag för att påstå att den bedömning som
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har gjort varit felaktig.
Länsstyrelsens uppgifter som tillsynsmyndighet
Länsstyrelsen fullgör en viktig funktion vad avser tillsynen över social-
tjänsten. Det ankommer på länsstyrelsen att se till att socialnämnderna
fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Det innebär bl.a. att
länsstyrelsen kan uttala sig i fråga om både lagligheten i och lämplig-
heten av de åtgärder, som nämnden vidtar.
Har länsstyrelsen, på begäran av den saken rör, för tillsyn tagit upp
ett vid nämnden pågående ärende, åligger det länsstyrelsen att vidta de
utredningsåtgärder som anmälan kan föranleda till och att utan onö-
digt dröjsmål meddela beslut i saken.
Den fråga, som nu föreligger för bedömning, gäller om länsstyrelsen
med tillräcklig noggrannhet och skyndsamhet handlagt de tillsynsären-
den, som togs upp av länsstyrelsen i januari 1990 och i mars 1990.
Jag beaktar följande.
Länsstyrelsen hade, så sent som i augusti 1989, verkställt utredning
med anledning av klagomål från Marianne Sigström. Länsstyrelsen
1994/95 :JO1
341
framhöll då bl.a. vikten av att Daniel placerades i ett mycket kvali-
ficerat och stabilt familjehem. Länsstyrelsen följde fortsättningsvis
nämndens arbete.
De anmälningar, som därefter kom in till länsstyrelsen, gällde
därmed förhållanden som i viss utsträckning redan var kända för
länsstyrelsen. Genom kontakter med socialförvaltningen och med
Marianne Sigström och andra personer, som engagerade sig i Marianne
Sigströms situation, kunde länsstyrelsen följa den fortsatta handlägg-
ningen vid nämnden.
Den information, som länsstyrelsen på så vis mottog, gav inte
anledning till några särskilda utredningsinsatser från länsstyrelsens
sida. Förhållandena, såsom de var kända för länsstyrelsen, visade att
Daniel hade placerats i ett familjehem, att nämnden noga följde vården
i familjehemmet och att såvitt framkom nämnden hade förutsättningar
att genomföra vården på bästa sätt.
Länsstyrelsen fick efter hand alltmer rollen av en lyssnande och
rådgivande instans i förhållande till både Marianne Sigström och
nämnden. Detta var väl förenligt med de uppgifter som åvilade länssty-
relsen som tillsynsmyndighet.
Utredningen här ger inte grund för antagande att länsstyrelsen
mottog sådan information beträffande vården av Daniel, att mera
långtgående och ingripande åtgärder av länsstyrelsen var påkallade.
Den omständigheten, att jag efter nu företagen utredning i vissa
avseenden funnit skäl att rikta kritik mot nämnden och förvaltningen,
förändrar inte den bedömningen.
Mot bakgrund av de fortlöpande kontakter, som länsstyrelsen hade
med Marianne Sigström, kan inte heller kritik riktas mot länsstyrelsen
för att länsstyrelsen inte tidigare skilde sig från ärenden genom beslut.
Därvid skall beaktas att JO:s remiss till länsstyrelsen med anledning av
klagomålen hit innebar, att länsstyrelsen inledde utredning i ärendet
och att det därefter fanns skäl för länsstyrelsen att avvakta JO:s beslut i
saken.
Daniels död
Det har ifrågasatts om Daniels död hade sin grund i omständigheter
för vilka nämnd, förvaltning och sjukvård bar ansvaret. Jag vill i den
delen framhålla följande.
Jag har i mina här ovan redovisade överväganden funnit anledning
att — såvitt avser led i handläggningen av omhändertagandeärendet —
rikta kritik mot nämnd, förvaltning och läkare. Min kritik avser bl.a.
det förhållandet att nämnden och dess tjänstemän inte med tillräcklig
noggrannhet följde och hade uppmärksamhet på förloppet av Daniels
sjukdom. Detta fick till följd att behandlande läkare inte fick känne-
dom om för deras bedömning viktig information.
Jag har pekat på sambandet mellan seriekramper och skadeverk-
ningar och framhållit att det var en brist att läkarna inte fick veta att
anfallen på så sätt ändrats. Den bristen i information medger emeller-
tid inga slutsatser med avseende på Daniels död. Även en annan på
1994/95: JO 1
342
sådan kunskap grundad behandling kan inte med säkerhet sägas ha
uteslutit risken för ett anfall med dödlig utgång. Det finns inte tillräck-
lig grund för att hävda ett samband mellan här påtalade brister och
Daniels död.
Jag har också satt i fråga lämpligheten av att bereda Daniel fortsatt
vård hos Kenneth Dahl. Sett från medicinska utgångspunkter har
emellertid den placeringen inte medfört större risker för Daniel än vad
ett fortsatt boende hos Albihns hade inneburit. Kenneth Dahl kände
väl till Daniels sjukdom och han hade tidigare tagit del i vården av
Daniel. Kenneth Dahl hade därmed i stort sett samma kunskap om
och förutsättningar för att ta hand om Daniel vid epileptiska anfall
som makarna Albihn. Det saknas grund för att hävda ett samband
mellan placeringen hos Kenneth Dahl och Daniels död.
Inte heller övriga av mig påtalade brister i handläggningen vid
nämnd och förvaltning tillåter uttalanden om ett samband mellan
dessa brister och dödsfallet.
Jag har tidigare tagit upp frågan om läkarnas information till nämnd
och fåmiljehemsföräldrar om beredskap för och insatser i akuta situa-
tioner har varit tillräcklig. Det har således framkommit att någon
förskrivning av kramplösande medicin inte skett, ett förhållande som i
sin tur har sin grund i en bristande samverkan mellan socialtjänst och
sjukvård. Det är således inte visat, att läkarna fatt sådan kännedom om
arten av Daniels anfall, att den frågan aktualiserats. Inte heller med
den beredskap som en förskrivning av kramplösande medicin hade
inneburit kan emellertid med säkerhet sägas att den tragiska utgången
hade kunnat förhindras.
Bedömningen av vilka åtgärder, som borde ha vidtagits, då Daniels
anfall den aktuella natten ökade och tenderade att bli långvariga, får i
allt väsentligt göras med utgångspunkt från vad Kenneth Dahl själv har
uppgett om händelseförloppet. Enligt vad Kenneth Dahl uppgett vid
förhör hade Daniel med korta mellanrum under natten flera anfåll.
Oavsett vad som sades vid Kenneth Dahls samtal med sjukhuset var
alla åtgärder i den stunden förgäves; Daniel var vid Kenneth Dahls
återkomst till Daniels rum redan död.
Varken nu företagen eller fortsatt utredning kan ge något entydigt
svar på frågan om det förelegat ett omedelbart samband mellan döds-
fallet och socialtjänstens och sjukvårdens åtgärder i ärendet. Därmed
är det inte heller möjligt att göra antaganden i frågan om under andra
omständigheter Daniels död hade kunnat förhindras. Det är inte
möjligt att lägga fast ett samband mellan åtgärder inom socialtjänsten
och sjukvården å ena sidan och den dödliga utgången av Daniels
sjukdom å den andra sidan.
Att under förhandenvarande omständigheter knyta ansvaret till dem
som har tagit del i Daniels vård låter sig inte göras. Det går inte att nå
sådan kunskap om händelseförloppet att ett uttalande i den frågan blir
försvarbart.
Min genomgång av ärendet har visat på det omfattande arbete, som
från samhällets sida har gjorts, för att bereda Daniel sådana omsorger
1994/95: JO 1
343
som svarade mot hans behov. Såväl nämnd som tjänstemän har visat
ett djupt engagemang och utifrån den kunskap som förelegat med all
kraft verkat för att bereda Daniel gynnsamma levnadsförhållanden.
Den omfattande granskning av ärendet, som nu har gjorts, har
emellertid lett fram till en bedömning som i vissa avseenden skiljer sig
från den som nämnd och förvaltning har gjort. Jag vill framhålla att
min kritik inte innebär att jag därmed också sätter i fråga den klart
uttalade viljan hos dem som tagit del i vården att utifrån Daniels
behov nå de behandlingsinsatser som bäst gagnade honom.
Kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder
beslutat om hämtning till förhör och anhållande av
en person misstänkt för sexuellt utnyttjande av
underårig. Även kritik mot socialtjänsten för att
barnet utan tillräckliga skäl omhändertagits enligt 6 §
LVU
(Dnr 4268-1992 och 142-1993)
Bakgrund
Göran G. och hans hustru Lena G. har tillsammans dottern Anna som
är född 1990. Den 29 april 1992 fick de ytterligare ett barn tillsam-
mans. Några dagar tidigare, den 24 april, hade Runar O. ringt till
Socialförvaltningen i Kalmar kommun (anm. alla namn är fingerade).
Enligt en vid förvaltningen upprättad promemoria uppgav Runar O.
följande.
Anmälarens dotter Daniela 2 år och 4 månader går hos dagmamman
Inga, sedan i höstas. Hos denna dagmamma går även Anna.
Anmälaren Runar O:s familj har nyligen fått tillökning varför han
och dottern varit ensamma hemma, medan modern varit inlagd på BB.
Morgonen den 22 april kl 04.04 ringer Göran G. och säger att han
sett Runar O:s familj i tidningen (babyfotot). Han vill tala med lilla
Daniela. Runar O. säger att hon sover, men att det gör väl din familj
också? Göran G. viskar och säger "Jag ska säga en sak till Daniela som
hon ska säga till sin mamma. Ni ska få guld och gröna skogar". Lade
sedan på luren.
Runar O. har bara träffat Göran G. en gång på en julfest hos
dagmamman. Han vet inte vad Göran G. heter i efternamn.
Klockan 05.15 ringde Göran G. igen och bad att få tala med
Daniela. Han ville att Daniela skulle säga till sin mamma att "suga
kuk". Runar O. sa då "du är nog inte riktigt frisk". Göran G. svarade
då (fortfarande viskande) "jag brukar leka doktor med min flicka".
Göran G. lade på luren igen med orden "jag ringer om en timma".
Vid 9-tiden när Runar O. och Daniela skulle till BB ringer han,
fortfarande viskande och ber att få tala med Daniela. Exakt vad han sa
minns inte Runar O. men det var liknande tidigare. Runar O. sa till
honom att han verkade ha problem och bad att få återkomma till
honom på kvällen igen. Runar O. uppger på fråga från undertecknad
att Göran G. så långt han kunde bedöma var nykter.
Sektionschefen Agnetha Hammerin vid socialförvaltningen beslutade
samma dag att jämlikt 50 § socialtjänstlagen (SoL) inleda en utredning
1994/95JO1
344
beträffande Anna. Den 28 april kl 08.30 gjorde förvaltningschefen Jan
Bolin en anmälan till Polismyndigheten i Kalmar. Han anförde därvid
följande.
920424 inkommer till socialtjänsten, sektionschef Agnetha Hammerin,
ett telefonsamtal från Runar O. Han återger tre telefonsamtal som han,
920422 kl 04.04, 05.15 och 09.00, erhållit från en man vid namn
Göran G. Innehållet i telefonsamtalen bedömer undertecknad vara
sådant att skäl finns till att misstänka att Anna kan vara utsatt för
sexuellt övergrepp av fadern, Göran G.
Runar O. förhördes av polis den 28 april kl 12.00. Under förhöret
bekräftade han uppgifterna i socialförvaltningens polisanmälan. Runar
O. lämnade vid förhöret även vissa uppgifter rörande vad Göran G.
skulle ha uppgett rörande sina familje- och bostadsförhållanden. Sena-
re samma dag hölls även förhör med Annas dagmamma. Hon uppgav
bl.a. att hon aldrig sett något misstänkt hos Anna, Göran G. eller Lena
G.
Ärendet lottades på Åklagarmyndigheten i Kalmar den 28 april
1992. Samma dag kl. 16.00 beslutade distriktsåklagaren Roland Hort-
lund vid åklagarmyndigheten att Göran G. skulle hämtas till förhör
som misstänkt för sexuellt umgänge med underårig i Kalmar polisdi-
strikt maj 1990—den 28 april 1992.
Göran G. hämtades den 29 april 1992 kl. 19.40 från parkeringsplat-
sen vid Länssjukhuset i Kalmar; Göran G:s hustru befann sig på BB
efter att samma dag ha fött ett barn. Förhör med Göran G. påbörjades
kl 20.15. Göran G. delgavs därvid misstanke om sexuellt utnyttjande av
underårig. Förhörsledare var polismannen L. Boman. Göran G. förne-
kade såväl brott som att han ringt till Runar O. Under förhöret
uppgav han bl.a. följande. Den aktuella dagen arbetade han förmiddag,
vilket innebär att han arbetar kl. 06.00—13.36, har frukostrast kl.
07.30—07.45 och middagsrast kl. 10.00—10.30. Han och familjen hade
i mars-april 1992 flyttat till — — —Tvärskog. Avsikten är att de så
småningom skall flytta till Vassmolösa.
Genom beslut av en beredskapsåklagare, distriktsåklagaren Olle Går-
dell, Åklagarmyndigheten i Västervik, anhölls Göran G. enligt 24 kap.
6 § andra stycket rättegångsbalken (RB) den 29 april 1992 kl. 21.15.
Som särskilda häktningsskäl angavs kollusionsfara och recidivfara.
Brottet som angavs var "sexuellt utnyttjande av underårig
900518-920428".
Samma kväll kl. 21.45 besökte två polismän Annas mormor och
morfar varvid dessa uppgav att de aldrig hade sett några skador på
flickan och att Anna aldrig sagt något som kunnat tolkas så att hon
varit utsatt för något otillbörligt.
Den 30 april 1992 kl. 11.30 undersöktes Anna vid Länssjukhuset i
Kalmar. Vid undersökningen av kroppen fann man 4 cm under naveln
en 2 x 4 mm stor blåröd missfärgning och på flickans rygg i höjd med
höftbenet fanns flera snett förlöpande rodnader, smala hudförändring-
ar som var mellan 1 och 4 cm långa och någon mm breda. Hudföränd-
ringarna bedömdes inte vara äldre än en vecka. Enligt ett utlåtande
daterat den 6 maj 1992 fanns tecken på yttre trubbigt tangentiellt
1994/95: JO 1
345
förlöpande våld vars ursprung ej var fastställbart. Några spermier i
slidan kunde inte påvisas och inga tecken förelåg som tydde på
forcerad uttänjning av mödomshinnan. Enligt utlåtandet gav "under-
sökningen i övrigt ej heller hållpunkter för fastställande att övergrepp
ägt rum".
Den 30 april 1992 hölls vissa förhör, bl.a. med Göran G:s hustru
Lena. Hon redogjorde bl.a. för Göran G:s vanor när denne arbetar
förmiddag samt uppgav att Göran G. aldrig hämtar dagens tidning
innan han beger sig till arbetet. En produktchef på Göran G:s arbete
förhördes varvid denne bekräftade att Göran G. arbetade förmiddag
den aktuella dagen. Vidare hördes Göran G. kl 15.30—17.40. Göran
G. förnekade fortfarande brott. Han berättade under förhöret bl.a. om
sina vanor då han arbetar förmiddag samt att han aldrig hämtar in
tidningen innan han beger sig till arbetet. Under förhöret "delgavs han
att det vid läkarundersökningen framkommit att dottern hade vissa
skador på bakdelen i form av klösliknande märken samt att de
sannolikt inte åstadkommits av dottern själv". Göran G. hade ingen
förklaring till uppkomsten av dessa skador.
Den 30 april 1992 kl 19.10 hävdes anhållningsbeslutet och Göran G.
försattes på fri fot.
När socialnämnden underrättades om att Göran G. skulle friges
beslutade socialnämndens ordförande Göran Häggfors efter föredrag-
ning av Agnetha Hammerin att omhänderta Anna enligt 6 § lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Som
skäl för omhändertagandet angavs att det var sannolikt att Anna
behövde beredas vård enligt LVU med hänsyn till hennes hälsa och
utveckling. I beslutet om omhändertagande antecknades under rubri-
ken Aktuella förhållanden bl.a. följande.
— — — Den pågående polisutredningen ger idag dock inte skäl till
häktning, varför Göran G. kommer att friges 920430. Flickan har
läkarundersökts. Analysen av denna är dock ej klar. I avvaktan på den
sociala utredningen samt polisutredningen slutförs så måste barnet
garanteras skydd.
Anna placerades enligt 11 § första stycket LVU hos sina morföräldrar.
Omhändertagandet underställdes länsrätten den 6 maj 1992.
Den 8 maj 1992 beslutade Roland Hortlund att lägga ned förunder-
sökningen på den grunden att brott kunde ej styrkas. Samma dag
beslutade socialnämndens ordförande att omhändertagandet av Anna
skulle upphöra. I förordnandet anfördes.
Av polisutredningen framgår att misstänkt brott riktat mot Anna ej
har kunnat styrkas. Brottsmisstanken kvarligger ej.
Den sociala utredningen ger inga grunder för ett fortsatt omhänder-
tagande av Anna.
1994/95: JO 1
346
Anmälan
1994/95: JO 1
I en anmälan till JO framförde Göran G. och Lena G. kritik mot
Socialförvaltningen i Kalmar kommun för deras handläggning av bar-
navårdsärendet. Med anledning av anmälan lades även ett ärende upp
om åklagarmyndigheternas i Kalmar och Västervik handläggning av
förundersökningen.
Utredning
Åklagarmyndigheterna
Efter granskning av förundersökningen remitterades ärendet till Åkla-
garmyndigheten i Kalmar och Åklagarmyndigheten i Västervik för
upplysningar och yttrande om resp, myndighets handläggning av ären-
det t.o.m. den 30 april 1992, då Göran G. frigavs.
Till remissvar från Åklagarmyndigheten i Kalmar bilades ett yttran-
de avgivet av distriktsåklagaren Roland Hortlund. I det yttrande anför-
des bl.a. följande.
— — — Av det material som presenterats mig har jag bedömt att
Göran G. var "skäligen misstänkt" för brottet och att den formella
förutsättningen för hämtning till förhör förelegat (RB 23 kap 7 § 2 st...
eller i anledning av kallelse skulle genom undanröjande av bevis eller
på annat sätt försvåra utredningen...).
Utgångspunkt härför var att jag ansåg Göran G. skäligen misstänkt
för aktuella telefonsamtal till Runar O. Därigenom ansåg jag att Göran
G. även måste anses såsom skäligen misstänkt för sexuellt umgänge
med underårig (sin egen dotter).
En snabb utredningsinsats för att söka klarlägga vad som skett ansågs
nödvändig. Den misstänktes dotter läkarundersöktes därför med det
snaraste och det skedde med den misstänktes medgivande. Resultatet
av läkarundersökningen blev att beredskapsåklagaren Gårdeli samma
dag hävde anhållningsbeslutet av Göran G.
Chefsåklagaren Bengt Kviele, Åklagarmyndigheten i Kalmar, anförde
för egen del bl.a. följande.
Jag finner ej anledning rikta någon som helst kritik mot åklagare
Hortlunds handläggning av ärendet. Enligt min bedömning har ären-
det handlagts korrekt av distriktsåklagare Roland Hortlund. Utredning-
en har verkställts skyndsamt, kontakten med inblandade myndigheter
— polis, sociala myndigheter och sjukvården — har fungerat synnerli-
gen tillfredsställande.
I remisssvar från Åklagarmyndigheten i Västervik hänvisade chefsåkla-
garen Allan Nyström till ett yttrande avgivet av distriktsåklagaren Olle
Gårdeli. I det yttrandet anfördes bl.a. följande.
1992-04-29 klockan 21.00 har jag i min egenskap av beredskapsåklaga-
re informerats av kriminalinspektör Boman, Kalmar, att Göran G.
hämtats till förhör 1992-04-29 klockan 19.40 och att 23:9-förhör hållits
med honom samma dag med början klockan 20.15 samt att Göran G.
då förnekat vad som lagts honom till last.
Jag har då också av Boman informerats om att anmälan mot Göran
G. kommit från socialförvaltningen, att Göran G:s dotter Anna, som
ännu ej fyllt två år, haft märken på båda skinkorna upp mot korsryg-
347
gen, att Göran G. för närvarande bodde ensam med dottern i bostaden
eftersom Göran G:s hustru låg på sjukhus och väntade parets andra
barn samt att Anna 1992-04-30 på begäran av polisen skulle genomgå
gynekologisk undersökning på länssjukhuset i Kalmar.
Vidare informerade Boman mig om att en man vid namn Runar O.,
liksom Göran G. bosatt i Tvärskog, och som har sin tvååriga dotter
Daniela hos samma dagmamma där familjen Göran G. har sin dotter
Anna, 1992-04-22 under tiden klockan 04.04—09.00 mottagit tre tele-
fonsamtal från en mansperson, som han säkert igenkänt som varande
Göran G. Mannen hade också då Runar O. frågat vem han talat med
svarat att det var Göran G. Dessa samtal hade Runar O. på grund av
dess innehåll anmält till socialförvaltningen i Kalmar.
Vid åtminstone två av samtalen hade Göran G. talat om sexualitet
och bland annat sagt "jag brukar leka doktor med min flicka".
Mot bakgrund av det ovan anförda har jag 1992-04-29 klockan 21.15
beslutat anhålla Göran G. enligt 24:6 2 st rättegångsbalken. Med
hänsyn till brottets art och Göran G:s ensamboende med dottern vid
aktuellt tillfälle har jag ansett det vara av synnerlig vikt att Göran G.
tagits i förvar i avvaktan på ytterligare utredning, främst då undersök-
ningen av Anna påföljande dag, och ville jag ej heller att Göran G.
fram till dess nämnda undersökning var gjord skulle kunna meddela
sig med någon, därför recidivfara och kollusionsfara som grund för
frihetsberövandet.
Jag har 1992-04-30 tagit kontakt med avdelningsläkare Lisbet Angel-
siöö, kvinnokliniken, länssjukhuset i Kalmar (anm. en av de undersö-
kande läkarna), som då uppgivit att det konstaterats ytliga hudavskrap-
ningar, rivmärken, på båda skinkorna upp mot korsryggen ungefär
5—7 dagar gamla på Anna men att undersökningen i övrigt ej givit
anledning till misstanke om att övergrepp mot flickan skulle ha ägt
rum.
Sedan ytterligare ett förhör med Göran G. ägt rum 1992-04-30 med
början klockan 15.30 vari han ånyo förnekat brottslig gärning, har jag
efter föredragning av kriminalinspektör Boman samma dag klockan
19.10 hävt anhållningsbeslutet och försatt Göran G. på fri fot.
Chefsåklagaren Allan Nyström anförde bl.a. följande.
Jag kan inte finna annat än att Gårdeli handlagt ärendet på ett
föredömligt sätt, allt med tanke på vad han fått sig föredraget av krinsp
Boman. — — —
— — — Frihetsberövandet har varat under cirka 24 timmar och får
med hänsyn till ärendets art anses helt godtagbart liksom att anhållan-
det skett jml 24:6 2 st RB med de skäl Gårdeli anfört.
Ärendet bör sålunda enligt min mening ej föranleda vidare åtgärd
vad avser Gårdells befattning med detta.
Socialtjänsten
Socialförvaltningens akt och åklagarens förundersökning granskades.
Därefter remitterades anmälan till Socialnämnden i Kalmar kommun.
I sitt yttrande till JO anförde nämnden bl.a. följande.
Omständigheterna vid anhållandet var sådana att makarna befann sig
på förlossningen och lilla Anna, hos mormodern. Mannen anhölls i
omedelbar anslutning till att han lämnade sjukhuset. Flickan bedöm-
des vara skyddad i och med att hon vistades hos mormodern.
Vid polisförhör med fadern framkom inget som medgav häktning
varför han kvällen 92-04-30 frigavs, dock fortgick polisutredningen.
Den läkarundersökning av flickan som fadern givit polisen tillstånd till
1994/95: JO 1
348
hade genomförts tidigare samma dag. Med vid läkarundersökningen
var mormodern, vilket var viktigt eftersom hon var den som kunde ge
flickan trygghet i den svåra situationen. Närvarande var även socialsek-
reterare Helen Gran. Analysen av läkarundersökningen blev klar först
92-05-05.
I och med att modern var inlagd på BB skulle den situationen
uppstå att fadern vid frisläppandet ensam hade att ta hand om flickan.
Samtidigt pågick såväl polisutredning som socialutredning om eventu-
ellt sexuellt utnyttjande av flickan. Analysen av läkarundersökningen
var ej heller klar.
För att garantera flickan skydd i denna situation beslutade ordföran-
den i socialnämndens sociala utskott, Göran Häggfors, att med stöd av
§ 6 LVU omhändertaga barnet, Anna. Det är angeläget att handlägg-
ningen sker med största omsorg om barnet. I detta ärende bedömdes
det som lämpligast för flickan att hon fick kvarvara hos morföräldrar-
na, som bedömdes även kunna skydda henne.
92-05-08 beslutade ordföranden att det omedelbara omhändertagan-
det skulle upphöra. Polisutredningen visade att brott ej kunnat styrkas.
Analysen av läkarundersökningen gav ej något vid handen som styrkte
brottsmisstanken. Ej heller visade den sociala utredningen något som
gav skäl till att omhändertagandet skulle bestå.
Efter att nämndens svar inkommit begärdes från socialförvaltningen
kompletterande upplysningar beträffande bl.a. vilka utredningsåtgärder
som föregick omhändertagandet och huruvida förvaltningen försökte
inhämta föräldrarnas samtycke till en placering av Anna hos morför-
äldrarna.
Sektionschefen Agnetha Hammerin anförde med anledning av re-
missen bl.a. följande.
1994/95: JO 1
2 Omhändertagandet av Anna
2.1 Med anledning av att polisutredningen inte givit skäl till häktning
920430 blev frågan om LVU aktuell. Fadern anhölls kvällen 920429.
Under den tid fadern var anhållen var barnet garanterad skydd. Under
anhållningstiden var det därför en tät telefonkontakt mellan handläg-
garna/polis/ åklagare.
Socialtjänsten och polis/åklagare har ett upparbetat samarbete när
det gäller handläggning av ärenden där barn misstänks varit utsatta för
brott. Det är viktigt för socialtjänsten att nära följa de olika skedena i
polisutredningen. Detta för att i första hand tidigt göra bedömningar
av eventuella insatser för barnet utifrån dess behov av skydd, men även
utifrån dess behov av stöd och behandling, allt efter vad som framkom-
mer i polisutredningen att det varit utsatt för.
2.2 Vid samtal med föräldrarna, modern på BB och fadern på häktet
informerades de om socialtjänstens utredningsskyldighet när det gäller
misstanke om barn som far illa. Socialtjänsten redogjorde för sin
inställning; att Anna måste garanteras skydd. Det var också socialtjäns-
tens inställning att Anna skulle utsättas för så lite förändringar som
möjligt under utredningstiden, varför en placering i jourfamiljehem
ville undvikas.
Skillnaderna mellan placering på frivilliga grunder och en med stöd
av LVU redogjordes också för.
349
Fadern uppgav vid samtal med sektionschef Agnetha Hammerin och
socialsekreterare Sverker Persson att han insåg att han så länge miss-
tanken mot honom kvarlåg inte kunde få ta hand om flickan. Han
motsatte sig ej en placering hos Annas morföräldrar.
Modern gav i samtal med socialsekreterare Helena Gran uttryck för
att hon under rådande omständigheter ur skyddssynpunkt inte motsat-
te sig en placering hos Annas morföräldrar.
I princip förelåg samtycke från båda föräldrarna. Dock var det
framför allt till faderns samtycke, som socialnämnden ej ansåg sig
kunna lita till.
Det är viktigt att framhålla att båda föräldrarna, var för sig befann
sig i en akut kris, likaså morföräldrarna. Dessa ställdes i och med
placeringen i en mycket svår situation att hantera. Familjen var vid
denna tidpunkt okänd för socialtjänsten. Vi visste således inget om
Annas situation i övrigt. Hur de inbördes relationerna mor—far—
barn —morföräldrar fungerade var inte känt. Således var det vid denna
tidpunkt ej möjligt att överblicka eller göra en bedömning av den kris
som rådde hos parterna. Hur fadern, som vid frisläppandet fortfarande
var föremål för polisutredning p g a misstänkt övergrepp mot flickan,
skulle komma att reagera/agera gick ej heller att förutse. Osäkerhet
rådde huruvida morföräldrarna skulle kunna ge barnet tillräckligt
skydd, utan stöd av en LVU-placering.
Barnets rättmätiga krav på samhället att garanteras skydd och att
faderns samtycke ej ansågs tillförlitligt gav skäl till att ordföranden
beslutade om en placering med stöd av LVU.
1994/95: JO 1
ChefsJO Eklundh anförde i ett beslut den 24 februari 1994 följande.
Av utredningen framgår att Roland Hortlunds beslut att Göran G.
skulle hämtas till förhör grundades på bedömningen att Göran G. var
"skäligen misstänkt för sexuellt umgänge med underårig (sin egen
dotter)". Av detta drar jag slutsatsen att det brott som Roland Hortlund
ansåg Göran G. vara skäligen misstänkt för var sexuellt utnyttjande av
underårig. Roland Hortlund ansåg vidare att det skäligen kunde befa-
ras att Göran G. i anledning av en kallelse till förhör skulle försvåra
utredningen genom att undanröja bevis eller på något annat sätt. När
Olle Gårdeli beslutade att anhålla Göran G., gjorde han den bedöm-
ningen att denne var skäligen misstänkt för sexuellt utnyttjande av
underårig samt att det förelåg kollusions- och recidivfara.
Huvudfrågorna i ärendet är om det har förelegat en skälig misstanke
mot Göran G. om något sexualbrott riktat mot dottern och vilket
konkret brottsligt handlande som i så fall har kunnat läggas honom till
last. Det är inte möjligt att i generella termer ange när det skall anses
föreligga en skälig misstanke mot någon. JO har i tidigare beslut
uttryckt att det krävs att det finns konkreta omständigheter av viss
styrka som pekar på att den misstänkte har begått det antagna brottet
(se bl.a. JO 1986/87 s. 83 f. och JO 1992/93 s. 184). Vad som innefattas
i detta får avgöras från fall till fall. Det ligger i sakens natur att det i
ett visst fall kan finnas ett icke obetydligt utrymme för olika i och för
sig försvarbara bedömningar av om omständigheterna utgör tillräcklig
grund för en skälig misstanke om brott.
Den utredning som förelåg vid tidpunkten för Roland Hortlunds
beslut att hämta Göran G. till förhör utgjordes av innehållet i anmälan
350
samt av vad som hade kommit fram vid förhör med Runar O. och
Annas dagmamma. Det sistnämnda förhöret gav inte något som helst
stöd för en brottsmisstanke. Avgörande för beslutet var därför uppen-
barligen de uppgifter som Runar O. hade lämnat om de nattliga
telefonsamtalen. Vissa yttranden som den uppringande personen skulle
ha fällt vid dessa ger stöd för ett antagande att denne var identisk med
Göran G., och Runar O. hade vidare uppgett att han var så gott som
säker på att det var Göran G. som han talade med. Man bör emellertid
å andra sidan beakta att Runar O. bara hade träffat Göran G. vid ett
tillfälle och att det därför fanns anledning att ifrågasätta hans förmåga
att identifiera denne på rösten och detta särskilt som det var fråga om
samtal per telefon där den uppringande personen inte använde normal
samtalston och tidvis viskade. Jag anser mig emellertid trots detta
kunna godta Roland Hortlunds bedömning att Göran G. var "skäligen
misstänkt" för telefonsamtalen till Runar O.
Nästa fråga att besvara blir då vilka slutsatser som kunde dras av
uppgifterna om innehållet i telefonsamtalen och om dessa kunde
utgöra grund för en bedömning att Göran G. var skäligen misstänkt
för något sexualbrott riktat mot dottern.
Det kan härvid inledningsvis konstateras att den uppringande man-
nen vid telefonsamtalen gjorde ett förvirrat och egendomligt intryck
och att redan detta förhållande borde ha manat till stor försiktighet
när det gällde att dra några slutsatser av det som sades. Det framgår
vidare att mannens yttranden vid telefonsamtalen i huvudsak gick ut
på att han ville tala med Runar O:s dotter Daniela. Det var först vid
det sista samtalet som mannen fällde ett yttrande av klart sexuell natur,
nämligen när han bad att fa tala med Daniela för att lära henne säga
"suga kuk". Också uttrycket "leka doktor" kan — men behöver inte
nödvändigtvis — uppfattas som en beskrivning av handlingar av sexu-
ell art. Det för emellertid under inga förhållanden tankarna till samlag
eller andra handlingar som kan betecknas som sexuellt umgänge utan
endast till mera ytliga beröringar. Också sådana handlingar kan emel-
lertid utgöra brott. Jag vill därför inte göra gällande att det saknades
grund för att inleda förundersökning rörande sexualbrott.
För att en misstanke om brott skall kunna läggas till grund för
delgivning av misstanke enligt 23 kap. 18 § RB eller för straffprocess-
uella tvångsåtgärder måste den som har nämnts i det föregående vara
konkretiserad på visst sätt. Vad som närmare krävs i fråga om angivan-
de av brottet vid delgivning av misstanke framgår inte av lagtexten.
Allmänt gäller emellertid att underrättelsen bör innehålla så konkreta
uppgifter som möjligt om vad misstanken omfattar, dvs. i princip
vilken eller vilka gärningar som avses (JO 1989/90 s. 60).
I detta fall var inte ens huvuddragen av den brottslighet som
misstanken avsåg angivna vare sig i åklagarens beslut om hämtning
eller vid delgivningen av misstanke med Göran G. Detta hade sin
grund i att det enda faktaunderlag för åklagarens åtgärder som fanns
tillgängligt var uppgiften att den uppringande mannen skulle ha sagt
att han brukade leka doktor med sin dotter. Ett sådant uttalande kan
som redan har nämnts inte anses innefatta ett konkret påstående om
1994/95: JO 1
351
någon form av sexuellt umgänge. Vad som hade upplysts om telefon-
samtalet kunde därför inte ge upphov till en skälig misstanke om
brottet sexuellt utnyttjande av underårig. Uttalandet var inte heller
tillräckligt konkret för att kunna grunda en skälig misstanke om något
annat sexualbrott mot Anna, och detta även om man beaktar att det
gjordes i anslutning till ett yttrande av klart sexuell innebörd.
Bestämmelsen i 23 kap. 7 § andra stycket RB om hämtning till
förhör förutsätter i och för sig inte att det föreligger skälig misstanke
om brott mot den som skall hämtas. Styrkan av misstanken bör
emellertid vara en omständighet bland andra att beakta vid bedöm-
ningen av om de i lagtexten angivna villkoren för ett beslut om
hämtning är uppfyllda (jfr JO 1970 s. 67, 1982/83 s. 55 och 1987/88
s. 60 och 74). Som framgår av vad som nyss har sagts fanns det inte
fog för att anse Göran G. vara skäligen misstänkt för något konkret
brottsligt handlande, utan det förhöll sig tvärtom så att redan stödet för
ett antagande att ett brott över huvud taget hade begåtts var tämligen
svagt. Det har inte heller i övrigt framkommit några omständigheter
som får ett hämtningsbeslut att framstå som befogat. Jag kan därför
inte finna annat än att det saknades rättslig grund för beslutet att
Göran G. skulle hämtas till förhör. Som redan har framgått fanns det
inte heller skäl att enligt 23 kap. 18 § RB delge honom misstanke om
brott vid förhöret.
Olle Gårdeli, som under beredskapstjänstgöring beslutade att anhålla
Göran G., fattade sitt beslut efter föredragning på telefon. Vad som då
hade tillkommit i utredningen var endast vad Göran G. hade uppgett
under förhöret med honom. Han hade härvid kategoriskt förnekat att
han hade gjort sig skyldig till brott samt lämnat bl.a. vissa uppgifter
om sina tjänstgöringsförhållanden i syfte att bemöta påståendet att han
var identisk med den person som hade ringt upp Runar O. Olle
Gårdeli har i sitt yttrande hit uppgett att han också hade fatt uppgift
om att Anna hade märken på båda skinkorna, att hon skulle undersö-
kas dagen därpå och att Annas mor befann sig på BB. Handlingarna
utvisar emellertid inte att det redan den 29 april skulle ha förelegat
någon uppgift om märken på Annas skinkor.
Oavsett om uppgiften om märkena förelåg vid beslutstillfället eller
ej anser jag att Olle Gårdells anhållningsbeslut var felaktigt av samma
skäl som hämtningsbeslutet och delgivningen av misstanke. Det förelåg
med andra ord inte heller vid tiden för anhållningsbeslutet skälig
misstanke mot Göran G. om vare sig brottet sexuellt utnyttjande av
underårig eller något annat sexualbrott riktat mot dottern. Enligt min
mening borde man ha inväntat resultatet av den undersökning av
Anna som Olle Gårdeli hade fatt uppgift om, innan man över huvud
taget övervägde frågan om anhållande av Göran G.
Roland Hortlund har således utan tillräckliga skäl beslutat att Göran
G. skulle hämtas till förhör och delges misstanke om brott. Det har
vidare saknats rättslig grund också för Olle Gårdells beslut att anhålla
Göran G.
Det finns skäl att se särskilt allvarligt på felaktiga beslut som har
inneburit att någon har berövats sin frihet. De här aktuella ställnings-
1994/95: JO 1
352
tagandena bygger emellertid på värderingar av utredningsmaterialet
och på bedömningar avseende den närmare innebörden av olika
lagregler. Det ligger som redan har nämnts i sakens natur att det i
sådana fall måste finnas ett visst utrymme för olika i och för sig
försvarbara bedömningar. Vidare bör inte varje felbedömning föranle-
da straffansvar för den som har fattat det aktuella beslutet (jfr NJA
1990 s. 542). Roland Hortlunds och Olle Gårdells ställningstaganden
bygger enligt min mening på felbedömningar av det senast nämnda
slaget. Det finns emellertid anledning att rikta allvarlig kritik mot dem
med anledning av det inträffade.
1994/95: JO 1
Beträffande socialtjänstens handläggning anförde JO Norell Söder-
blom i beslut den 3 mars 1994 bl.a. följande.
Socialnämnden är under vissa förutsättningar skyldig att omhänder-
taga barn för vård. Regler om sådana tvångsingripanden finns i LVU.
Vård enligt LVU skall beslutas bl.a. om det på grund av misshandel,
otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållan-
de i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller
utveckling skadas (2 § LVU). I tidigare lagstiftning angavs att det skulle
föreligga "fara" för barnets utveckling för att ett ingripande skulle få
ske. I förarbetena till den nu gällande lagstiftningen uttalade föredra-
gande statsrådet att en så allvarlig åtgärd som tvångsomhändertagande
av barn inte bör få vidtas utan tungt vägande skäl. För ett ingripande
enligt lagen måste därför krävas att det inte är fråga om en obetydlig,
oklar eller avlägsen risk för den unge utan en klar och konkret risk
för skada på den unges hälsa och utveckling (prop. 1989/90:28 s. 62). I
propositionen föreslogs därför en precisering av risknivån. Därvid
valdes uttrycket "påtaglig risk". Beträffande vad som skulle förstås
härmed uttalades följande (propositionen s. 63).
Enligt min uppfattning är uttrycket "påtaglig risk för skada" väl avvägt
för att ange den nivå som bör föreligga för att ett tvångsomhänderta-
gande av ett barn skall få ske. Det får alltså inte vara fråga om något
subjektivt antagande om att barnet löper risk att skadas. Inte heller får
ovidkommande omständigheter — som t.ex. allmänna samhällsvärder-
ingar — läggas till grund för ett tvångsomhändertagande. Det måste
alltså finnas konkreta omständigheter som talar för att risk föreligger.
Enligt 6 § LVU får socialnämnden besluta att den som är under 20 år
omedelbart skall omhändertas, om
1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av
denna lag, och
2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken
för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utred-
ningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.
Vidare föreskrivs i stadgandet att om socialnämndens beslut om
omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller
någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhän-
dertagande.
353
23 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Paragrafens tillämpning bygger på en sannolikhetsbedömning röran-
de den unges behov av vård med stöd av lagen (prop. 1979/80:1 Del A
s. 504 f. och s. 589 f.). Det måste på goda grunder kunna antas att
sådan vård är nödvändig för att ett omhändertagande skall kunna ske.
Om det är fråga om misstanke om misshandel eller andra övergrepp
gör sig barnets behov av skydd naturligen starkt gällande. Endast om
barnets säkerhet kan garanteras på annat sätt kan man, om förutsätt-
ningarna för omhändertagande i övrigt är uppfyllda, underlåta att fatta
beslut härom.
Omhändertagandet av Anna enligt LVU
Vad som sades vid telefonsamtalen och omständigheterna kring dem
ger ett delvis besynnerligt och förvirrat intryck. Att socialnämnden
ansåg att förhållandena borde klarläggas är i och för sig inte förvånan-
de. Någon invändning kan därför inte riktas mot att en utredning
enligt 50 § SoL inleddes. Jag finner inte heller skäl kritisera social-
nämnden för att den gjorde en polisanmälan.
Socialnämndens ordförande beslutade att omhänderta Anna enligt
6 § LVU när åklagaren förordnade att Göran G. skulle friges. Fråga är
nu först huruvida det förelåg tillräckliga skäl för nämnden att göra ett
sådant tvångsingripande. Detta är i och för sig en fråga som JO inte
brukar uttala sig om. Orsaken härtill är att JO i allmänhet är återhåll-
sam att göra uttalanden rörande myndigheternas bedömningar i enskil-
da ärenden. Detta hindrar dock inte att JO när det finns anledning
prövar huruvida de i ärendet föreliggande omständigheterna kan anses
ha varit sådana att det förelegat rättsliga förutsättningar för ett LVU-
ingripande. Efter min granskning av ärendet finner jag därför skäl att
uttala följande.
I ärendet har inte funnits skäl ifrågasätta att en man ringde tre
samtal till Runar O. natten och morgonen den 22 april 1992. Jag kan i
och för sig inte uttala mig om huruvida det var Göran G. eller någon
annan som ringde. I sammanhanget har jag dock noterat att Göran G.
och Runar O. inte kände varandra närmare och att de enligt uppgift i
förundersökningen talat med varandra vid endast ett tillfälle. De
uppgifter som Runar O. lämnade rörande samtalen var emellertid
ändå sådana att förvaltningen hade visst fog för att misstänka att det
kunde vara Göran G. som hade ringt till Runar O.
Samtalen innehåller någon uppgift av direkt sexuell natur. Den som
ringde samtalen medgav emellertid i samtalen inte något övergrepp
och samtalen i sig kan knappast ha gett något påtagligt stöd för att
något otillbörligt skulle ha förekommit. På grund härav och då Göran
G. förnekade att han ringt samtalen och att han förgripit sig sexuellt
mot Anna framstår det som ytterst tveksamt att besluta om omhänder-
tagande av Anna uteslutande på grund av telefonsamtalen.
Huruvida nämndens handlande var rättsenligt Sr därför närmast
bedömas utifrån de övriga uppgifter som nämnden hade tillgång till.
Förvaltningen hade vid tiden för beslutet erhållit uppgifter från
Lena G., Annas morföräldrar, Annas dagmamma och en distriktsskö-
1994/95: JO 1
354
terska inom barnhälsovården. Såvitt jag kan se hade det därvid inte
framkommit någon enda omständighet som kunde ge stöd för antagan-
de att Göran G. skulle ha förgripit sig sexuellt mot Anna. Av särskild
betydelse är även den läkarundersökning som hade utförts beträffande
Anna. Även om utlåtandet inte var upprättat och alla prover inte var
klara talade vad som framkommit vid undersökningen inte för att
något övergrepp hade förekommit. Vid undersökningen var en tjänste-
man från socialförvaltningen närvarande.
Som anförts ovan får ett omhändertagande enligt 6 § LVU göras
endast under vissa förutsättningar bl.a. att det är sannolikt att den unge
behöver beredas vård enligt lagen. Det fånns dock i utredningen inget
som gav tillräckligt stöd för misstanken att Göran G. förgripit sig
sexuellt mot Anna. Inte heller var det på någon annan grund sannolikt
att Anna hade behov av vård. Enligt min bedömning får socialnämn-
dens ordförande därför anses ha omhändertagit Anna på uppenbart
otillräckliga grunder.
Kritik mot beslutet om ingripandet enligt LVU kan även riktas mot
nämnden från en annan utgångspunkt.
Huvudregeln är att socialtjänstens insatser beträffande barn skall ske
i samråd med föräldrarna. Detta gäller även i fail när ett ingripande
enligt LVU aktualiseras. Om nämnden anser att ett barn behöver
skiljas från föräldrarna för vidare utredning eller för att bereda barnet
skydd mot vårdnadshavaren skall nämnden undersöka om föräldrarna
frivilligt går med på att barnet tas om hand av nämnden (se bl.a. JO:s
ämbetsberättelse 1986/87 s. 145). Ett godkännande behöver dock inte
alltid föranleda att barnets behov av vård skall ske utan tillämpning av
LVU. Som exempel kan nämnas att vårdnadshavarna inte kan antas
godkänna den planerade vården i sin helhet eller ingripa i denna (se
socialutskottets betänkande 1979/80:44 s. 100). Ställningstagandet till
vilken betydelse som skall tillmätas ett godkännande måste bedömas
mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet.
Socialnämnden har i sitt yttrande anfört att Göran G:s samtycke ej
ansågs tillförlitligt. Vad denna bedömning grundades på har inte
angetts. Enligt min bedömning visar inte utredningen här på att det
fanns skäl att underkänna Göran G:s godkännande till placeringen av
Anna hos morföräldrarna under utredningstiden.
Socialförvaltningen har i upplysningarna i denna del även upphållit
sig vid det förhållandet att familjen inte var känd för socialtjänsten. En
följd härav blev att nämnden ansåg att det rådde osäkerhet bl.a.
beträffande morföräldrarnas möjlighet att ge Anna tillräckligt skydd
utan stöd av en LVU-placering.
Vad som avses härmed är inte helt klart. Det framgår inte heller på
vilket sätt myndigheten anser att en placering av Anna med stöd av
LVU i stället för SoL skulle ha ökat morföräldrarnas möjlighet att
kunna ge Anna tillräckligt skydd. Om socialnämnden bedömt att
morföräldrarna rent faktiskt inte hade förmåga ge Anna det skydd som
nämnden ansåg att Anna behövde skulle Anna naturligtvis inte ha
placerats i det hemmet.
1994/95JO1
355
Utredningen visar enligt min uppfattning att frågan rörande föräld-
rarnas samtycke till placeringen inte blev föremål för sådana övervä-
ganden som saken alltid bör föranleda.
Omhändertagandet bestod fram till den 8 maj 1992. Varför omhän-
dertagandet bestod under så lång tid är inte klart. Den 6 maj under-
ställde socialnämnden länsrätten omhändertagandebeslutet. Omhänder-
tagandet upphävdes två dagar senare. Vilka omständigheter som fram-
kom under tiden från den 6 maj till den 8 maj och som föranledde att
omhändertagandet inte längre ansågs behöva bestå har nämnden inte
angett. Detta framgår inte heller av förvaltningens akt i ärendet. För
en utomstående förefaller det som om nämnden ansett att omhänderta-
gandet borde bestå så länge förundersökningen pågick. Nämnden har i
så fall inte beaktat sitt eget utredningsansvar och sin skyldighet att göra
självständiga bedömningar och inte heller kontinuerligt övervägt huru-
vida det alltjämt förelegat skäl för att tvångsomhändertagandet skulle
bestå.
Enligt min uppfattning har socialnämnden genom sitt agerande
föranlett att de rättssäkerhetsintressen som LVU avser att skydda åsido-
satts. Liksom när det gäller ChefsJO Claes Ekiundhs bedömning av
åklagarnas handlande anser jag dock inte att omständigheterna är
sådana att det finns skäl för mig att gå vidare i saken.
Socialnämnds dröjsmål att underställa beslut om
omhändertaganden enligt 6 § LVU. Även fråga om
möjlighet att överklaga nämndens beslut om
placering av barn efter ett omedelbart
omhändertagande
(Dnr 648-1994)
Vid en inspektion av Socialnämnden i Kristianstads kommun den
21 — 23 februari 1994 granskades bl.a. ett urval av akter rörande barn
som placerats i familjehem. 1 protokollet från inspektionen anteckna-
des bl.a. följande.
Vid genomgången av akterna rörande familjehemsplacerade barn
konstateras att nämnden ofta dröjer flera dagar, ibland upp till en
vecka, innan handlingarna rörande ett omedelbart omhändertagande
enligt 6 § LVU underställs länsrätten. I några fall har omhändertagan-
det förfallit eller omhändertagandebeslutet upphävts vid slutet av fris-
ten för underställning därför att de berörda lämnat samtycke till
vården.
Den 25 januari 1994 beslutade socialnämndens ordförande att enligt
6 § LVU omhänderta S.C. född 1993. Ordföranden förordnade därvid
att S.C. skulle placeras på "Notvillan i Karlshamn". Beträffande placer-
ingsbeslutet lämmnades inte någon besvärshänvisning. Med hänsyn till
vad som iakttagits i andra fall (t.ex. D.P. född 1977, F.B. född 1977)
synes det vara nämndens praxis att inte lämna någon sådan hänvisning
beträffande beslut om placering vid ett omedelbart omhändertagande
enligt LVU.
1994/95: JO 1
356
Efter inspektionen uttalade JO Norell Söderblom i inspektionsproto-
kollet följande med anledning av de gjorda iakttagelserna.
Underställning av omhändertaganden enligt 6 § LVU
Enligt 6 § LVU far socialnämnden besluta att den som är under 20 år
omedelbart skall omhändertas om det är sannolikt att den unge
behöver beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut om vård
inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller
utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt försvåras
eller vidare åtgärder hindras. Det har ur rättssäkerhetssynpunkt ansetts
erforderligt att beslut om omhändertagande även prövas av domstol. I
7 § första stycket LVU anges att ett omhändertagande skall underställas
länsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades.
Nämnden skall efter omhändertagandet fortsätta utredningen röran-
de barnet för att skapa klarhet i frågan om vårdbehovet och om
erforderliga åtgärder kan komma till stånd på frivillig grund. Detta bör
dock inte föranleda något dröjsmål med insändandet av handlingarna
till länsrätten. Grunden för omhändertagandet skall vara utredd redan
före omhändertagandebeslutet. Det är inte avsett att nämnden under
tidsfristen skall bedöma om det finns skäl för ett underställande eller
om omhändertagandet skall upphävas. Själva beslutet kan således i
allmänhet inges till länsrätten samma dag som beslutet fåttas eller
påföljande dag. Som motivering till den aktuella tidsfristen anfördes i
förarbetena till lagstiftningen följande (prop. 1979/80:1 s. 591).
Det kan emellertid vara nödvändigt att vid beslutet foga även annan
utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid helger kan det vara
svårt att få tag på sådan utredning. Också den försening av postbeford-
ran som mellankommande helgdagar kan innebära måste beaktas.
Granskningen av nämndens akter rörande barn som är placerade i
familjehem enligt SoL eller LVU ger vid handen att i ett påfallande
stort antal fall har underställning skett först efter flera dagar. Ibland
har nämnden låtit omhändertagandet förfalla (7 § tredje stycket LVU)
eller upphävt omhändertagandet i slutet av fristen därför att samtycke
till vården lämnats. Skäl för att nämnden i dessa fall dröjt med
underställandet har enligt min mening inte förelegat.
Jag utgår från att nämnden i framtiden beaktar vad jag nu har
uttalat.
Möjlighet att överklaga placeringsbeslut som fattas i samband
med ett ingripande enligt 6 § LVU
Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge skall ordnas och
var han skall vistas under vårdtiden (11 § första stycket LVU). Enligt
41 § första stycket punkt 1. LVU Sr socialnämndens beslut överklagas
hos länsrätten bl.a. när nämnden har beslutat om var vården av den
unge skall inledas. Fråga är nu huruvida socialnämndens placeringsbe-
slut i samband med eller under ett omhändertagande enligt 6 § LVU
kan överklagas.
1994/95:JO1
357
LVU trädde i kraft 1990. I den tidigare "LVU-lagstiftningen" angavs
i 11 § att när ett beslut har fattats om omhändertagande eller om vård
enligt lagen bestämde socialnämnden hur vården av den unge skulle
ordnas och var han skulle vistas under vårdtiden. Besvärsregeln var,
såvitt nu är av intresse, utformad på samma sätt som idag (20 § första
stycket 1). När det gällde möjligheten att klaga på placeringsbeslut i
samband med omedelbara omhändertaganden enligt denna lagstiftning
anförde JO den 14 juni 1984, JO:s dnr 3343-1983, bl.a. följande.
Den fråga som således har uppkommit gäller om den faktiska placer-
ing som sker i samband med ett omedelbart omhändertagande också
blir ett placeringsbeslut varigenom vården av den unge skall anses
inledd. Svaret på den frågan blir också bestämmande för om besvärs-
rätt enligt 20 § LVU skall anses föreligga. Enligt den bestämmelsen far
ju talan föras mot beslut om vårdens inledande.
Lagtexten ger inget entydigt besked. Det finns anledning granska
frågan mot bakgrund av lagens förarbeten.
1 det till lagrådet remitterade förslaget behandlades besvärsrätten
utförligt. I fråga om ett av nämnden fattat beslut om omedelbart
omhändertagande konstaterades, att beslutet alltid skall underställas
länsrättens prövning. Mot rättens beslut i sådan fråga far talan föras
enligt 34 § förvaltningsprocesslagen. Det ansågs därför inte finnas
anledning att föreskriva en särskild besvärsrätt såvitt avsåg nämndens
beslut. Därmed åsyftades uppenbarligen även det beslut om placering
av den unge som sker i anslutning till det omedelbara omhändertagan-
det. Något behov av att kunna föra särskild talan i en sådan fråga
ansågs inte föreligga.
Sedan länsrätten beslutat om vård, ankommer det på nämnden att
bestämma var den unge skall vistas under vårdtiden. Övervägande skäl
ansågs tala mot en besvärsrätt i en sådan fråga. Det framhölls i
lagrådsremissen bl.a. att länsrättens beslut om vård, som kan överkla-
gas, grundade sig på en bedömning av den tilltänkta vårdformen. Att
samtidigt föreskriva en besvärsrätt över det av nämnden omedelbart
därefter fattade beslutet om var den unge skulle vistas under vårdtiden
skulle öppna möjlighet till en dubbel besvärsprövning. Något behov av
en sådan besvärsrätt ansågs inte föreligga. Däremot skulle talan kunna
föras mot nämndens beslut att flytta den unge från det hem där han
vistades.
Lagrådet tog upp frågan om nämndens första placeringsbeslut skulle
kunna överklagas. Därmed åsyftades det beslut, som nämnden fattade
efter det att ansökan om vård bifallits. Det fanns enligt lagrådets
mening inte anledning att göra åtskillnad mellan nämndens första
placeringsbeslut och senare sådana beslut av nämnden. Lagrådet före-
slog ingen annan ändring i förslaget än att alla socialnämndens placer-
ingsbeslut, inbegripet beslut om var vården skulle inledas, fick överkla-
gas.
Lagrådet hade således inget att erinra mot att de beslut om placering
som skedde i anslutning till ett omedelbart omhändertagande undan-
togs från besvärsrätten.
Besvärsrätten utformades i enlighet med vad lagrådet anfört. Har
nämnden beslutat om var vården av den unge skall inledas eller
beslutat att flytta den unge från det hem där han vistas så far det
beslutet överklagas. Det anmärks särskilt i propositionen att klagorät-
ten bara gäller vid flyttningar som sker under den vårdtid som följer
efter det att länsrätten har beslutat om vård. Det går således inte att
överklaga ett beslut av nämnden att under den tid det omedelbara
omhändertagandet pågår flytta den unge från ett hem till ett annat.
1994/95: JO 1
358
Förarbetena ger enligt min mening klart vid handen att det endast
är de placeringsbeslut som fattas efter länsrättens beslut om vård som
är överklagbara. Mot den placering som sker i anslutning till ett
omedelbart omhändertagande kan således talan inte föras. Härav far
anses följa att i nu angivet hänseende vården av den unge skall anses
inledd först då den unge placeras med stöd av ett beslut som har fattats
efter länsrättens dom.
Det anförda innebär.
Har nämnden beslutat att omedelbart omhänderta den unge åligger
det nämnden att bestämma var den unge skall vistas under omhänder-
tagandetiden. Det placeringsbeslutet kan inte överklagas. Den möjlig-
het som finns att överklaga det av länsrätten fastställda omhändertagan-
det har därvid ansetts tillräcklig. Bifaller därefter länsrätten nämndens
ansökan om vård åligger det nämnden att omgående bestämma var den
unge skall vistas under vårdtiden. Det placeringsbeslutet kan överkla-
gas.
Enligt 10 § första stycket LVU, som inte har någon motsvarighet i den
äldre lagstiftningen, skall vården anses påbörjad när den unge på
grund av beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har
placerats utanför sitt hem (10 § första stycket LVU). Bestämmelserna i
10—20 §§ LVU gäller även i tillämpliga delar för den vård som ges
efter ett omedelbart omhändertagande. Den uppfattningen har fram-
förts att klagorätt, till följd av 10 § LVU, föreligger beträffande
placeringsbeslut som fattas i samband med ett omedelbart omhänderta-
gande. I stadgandet talas dock om när vården påbörjas och inte när
den kan anses inledd. Bestämmelsen innebär närmast ett klarläggande
av när reglerna i 11—20 §§ LVU rörande vården skall börja tillämpas.
Av förarbetena till stadgandet eller besvärsregein framgår inte att
någon ändring åsyftades beträffande den aktuella klagorätten (prop.
1989/90:28 s. 112 och s. 125). Jag anser således inte att rättsläget
ändrats genom tillkomsten av den nya lagstiftningen. Vad JO uttalade i
beslutet från 1984 synes därför alltjämt äga giltighet.
Till den ansökan om vård som socialnämnden inger till länsrätten
bifogas bl.a. en vårdplan (prop. 1989/90:28 s. 68 f.). I planen anges den
vård som nämnden avser att vidta beträffande den unge. Om länsrätten
beslutar om vård skall nämnden på nytt besluta rörande vårdens
inledande. Om så inte sker kan, som framgår av det anförda, talan mot
placeringen av barnet inte föras. Nämnden har i det skedet dock redan
tidigare tagit ställning till var vården skall inledas. I många fall torde
den vården för övrigt redan ha påbörjats. Den nu beskrivna beslutsord-
ningen synes därför i sak inte medföra annat än "byråkratiskt" merar-
bete för nämnden. När barnet redan före länsrättens dom placerats i
det hem där nämnden vill att vården skall bedrivas måste det för
vårdnadshavaren framstå som svårförståeligt att han kan klaga på
nämndens placering av barnet först sedan länsrätten beslutat om vård
och nämnden därefter fattat ett formellt beslut rörande var vården av
barnet skall inledas. Jag har för övrigt i min verksamhet noterat att det
förefaller vara ovanligt att socialnämnderna fattar sådana beslut. Detta
torde innebära att den enskilde i praktiken inte har möjlighet att klaga
på det "första placeringsbeslutet".
1994/95:JO1
359
Den nu beskrivna besluts- och besvärsordningen framstår mot bak-
grund av det anförda som mindre ändamålsenlig. Lagens utformning
rörande klagorätten är inte heller helt otvetydig. Mot bakgrund av det
anförda finner jag skäl att för kännedom tillställa Socialdepartementet
en kopia av detta protokoll.
(Dnr 3874-1993)
Vid en rutinmässig inspektion av Socialnämnden i Umeå kommun
den 1 — 3 november 1993 upmärksammades ett ärende där familje-
hemsföräldrarna till två LVU-placerade barn hade separerat. Familje-
hemsföräldrarna träffade en överenskommelse rörande barnens fortsat-
ta boende hos dem. Socialförvaltningen vidtog inte någon åtgärd med
anledning av separationen eller familjehemsföräldrarnas överenskom-
melse.
JO Norell Söderblom uttalade i protokollet från inspektionen följan-
de.
Förutsättningarna för tvångsvård av barn anges i LVU. Enligt 11 §
första stycket LVU beslutar socialnämnden var barnet skall vistas
under vårdtiden.
Enligt 25 § första stycket SoL far en underårig inte utan socialnämn-
dens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett
enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller annan som
har vårdnaden om honom. Socialnämnden får inte lämna sådant
medgivande utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förut-
sättningarna för vård är utredda (25 § andra stycket SoL). Socialnämn-
dens beslut att bereda den unge vård i visst familjehem anses som ett
medgivande (25 § första stycket sista meningen SoL).
Den nämnda utredningen skall vara så utförlig att den kan ligga till
grund för bedömningen av om barnet kan beredas den behövliga
vården i familjehemmet. För att kunna utreda barnets särskilda behov
och förutsättningar krävs kännedom om barnet och de omständigheter
som gjort det nödvändigt att placera barnet i familjehem. Utredningen
skall även syfta till att utreda familjehemsföräldrarnas vilja och förmå-
ga att ge barnet den omsorg som barnet behöver. Kännedom om
familjehemsföräldrarnas personliga förmåga i förhållande till behovet
hos det barn som skall placeras är en förutsättning för att socialnämn-
den skall kunna avgöra om hemmet i fråga är lämpligt.
När familjehemsföräldrarna separerar uppkommer fråga hur social-
nämnden skall handla med avseende på det placerade barnet. Ofta
föranleder förändringen inte någon åtgärd. Det är dock angeläget att
den fortsatta placeringen bedöms med hänsyn till barnets behov.
Frågan om barnets boende hos den ena eller den andra föräldern är
inte en sak som familjehemsföräldrarna kan avgöra. Som framgår av
det ovan anförda ankommer det på socialnämnden att bestämma var
barnet skall vistas. Hur barnets fortsatta boende skall ordnas bör i
allmänhet avgöras efter en särskild utredning. I sådana fall torde
1994/95:JO1
360
barnets behov i olika avseenden vara kända liksom, åtminstone när
familjehemmet fungerat en längre tid, familjehemsföräldrarnas möjlig-
het att var för sig tillgodose detta behov. Dessa omständigheter påver-
kar naturligtvis själva utredningen. Det är dock viktigt att förändring-
ens betydelse för barnet i olika avseenden belyses. De nya förhållande-
na kan naturligtvis motivera andra åtgärder än att flytta barnet, t.ex.
stödinsatser av olika slag.
När utredningen är klar bör nämnden ta ställning till barnets
fortsatta boende. Att placera barnet hos en av de två tidigare familje-
hemsföräldrarna innebär i princip ett beslut om en ny familjehemspla-
cering. Genom att fatta ett beslut ges de biologiska föräldrarna möjlig-
het att överklaga det nya placeringsbeslutet vilket är av värde ur
rättssäkerhetssynpunkt.
(Dnr 1084-1993)
I en anmälan mot Hudiksvalls kommundelsnämnd m.fl. begärde B.W.
och U.Ö. bl.a. att JO skulle granska handläggningen av ett ärende
enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU) rörande deras två barn. I LVU-ärendet hade barnen varit
föremål för omedelbart omhändertagande med stöd av 6 § LVU. Efter
utredning hade sedermera det omedelbara omhändertagandet upp-
hävts.
I sin anmälan anförde B.W. och U.Ö. bl.a. att de i utredningens
inledningsskede inte fick veta var barnen fanns.
Från kommundelsförvaltningen inlånades och genomgicks akten i
det berörda LVU-ärendet.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 2 september
1993 bl.a. följande.
Kommundelsnämndens beslut att barnens vistelseort inte skulle rö-
jas för föräldrarna fattades först på tjänstemannanivå den 15 maj 1992
med motiveringen "i avsikt att ej förstöra utredningen". Den 1 juni
1992 fattade kommundelsnämndens arbetsutskott samma beslut att
gälla "under utredningstiden". Arbetsutskottet upphävde sitt beslut den
29 juni 1992.
När ett barn på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagan-
de har placerats utanför sitt eget hem anses enligt 10 § första stycket
LVU vården enligt lagen ha påbörjats. Om det är nödvändigt med
hänsyn till ändamålet med vård enligt LVU, får socialnämnden enligt
14 § andra stycket LVU besluta hur barnets umgänge med vårdnadsha-
varen skall utövas, eller besluta att barnets vistelseort inte skali röjas
för vårdnadshavaren. Ett sådant beslut får enligt 41 § första stycket 3
LVU överklagas hos länsrätten. JO iakttar stor återhållsamhet när det
gäller att till utredning ta upp frågor som är avsedda för domstols
prövning i ordinarie instansordning. Vad som framkommit i ärendet
ger emellertid anledning till följande kommentarer från min sida.
1994/95:JO1
361
Bestämmelsen i 14 § andra stycket LVU hade en motsvarighet i 16 §
lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (gamla
lagen). I förarbetena till LVU (prop. 1989/90:28 s. 74) framhålls, med
hänvisning till förarbetena till gamla lagen (prop. 1979/80:1 del A
s. 601 f.), att bestämmelserna om begränsningar i umgängesrätten bör
tillämpas restriktivt och att det bara i rena undantagsfall bör behöva
förekomma att nämnden håller den unges vistelseort hemlig för föräld-
rarna. Det betonas också att ett beslut om hemlighållande av vistelseort
aldrig far fattas slentrianmässigt eller av bekvämlighetsskäl.
I de nämnda förarbetena till gamla lagen anges några situationer där
det kan bli aktuellt att föräldrarna inte bör träffa barnet under
vårdtiden. Där sägs bl.a. följande.
Socialnämnden bör vid vårdens genomförande så långt möjligt samar-
beta med föräldrarna och medverka till att kontakterna mellan föräld-
rarna och den unge upprätthålls. Beslut om omhändertagande eller
om vård bör som har sagts förut inte leda till andra begränsningar i
föräldrarnas umgänge med den unge än som är nödvändigt för att
genomföra vården.
Omständigheterna kan emellertid vara sådana att föräldrarna under
den tid som vården pågår inte bör träffa den unge. Det kan t.ex. finnas
risk för att föräldrarna obehörigen griper in i vården. Föräldrarnas
personliga förhållanden kan också, exempelvis vid långtgående miss-
bruk eller vid psykisk sjukdom, vara sådana att de över huvud taget
inte bör träffa barnet eller den unge...
Bestämmelsen i 14 § andra stycket LVU är alltså närmast tänkt för
situationer där vården enligt LVU kan äventyras av att föräldrarna
träffar barnet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt, och detta gäller
särskilt i fråga om beslut att hemlighålla barnets vistelseort. Jag anser
för min del att bestämmelsen inte är avsedd att tillämpas bara på den
grunden att LVU-utredningen annars äventyras. Så tycks emellertid ha
skett i förevarande fall, åtminstone såvitt framgår av den knapphändiga
motivering som angetts.
1994/95:JO1
362
Handläggning m.m.
1994/95:JO1
(Dnr 609-1993)
H.M. anförde klagomål mot Familjerättsbyrån i Stockholm och anför-
de därvid bl. a. att man underlåtit att kommunicera umgängesrättsut-
redningen med honom innan den skickades till tingsrätten.
Familjerättsbyrån inkom med upplysningar i ärendet. Därvid framkom
bl. a. att utredningen, efter att den hade avslutats, hade översänts för
kännedom till H.M. men att han inte hade delgetts den och följaktli-
gen inte heller hade beretts möjlighet att inkomma med synpunkter
innan den skickades till tingsrätten.
1 beslut den 30 juli 1993 anförde JO Norell Söderblom, följande.
I 17 § förvaltningslagen stadgas att ett ärende som avser myndighets-
utövning mot en enskild inte får avgöras utan att den som är sökande,
klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har
tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått
tillfälle att yttra sig över den. Av 54 § första stycket socialtjänstlagen
följer att denna regel skall tillämpas i ärende hos socialnämnd som
avser myndighetsutövning mot någon enskild. I tredje stycket samma
paragraf stadgas att regeln skall gälla också när det är fråga om en
ansökan eller ett yttrande till annan myndighet i ett mål eller ärende
som rör myndighetsutövning mot enskild hos denne.
Tidigare gällde således att en vårdnads- eller umgängesrättsutredning
inte fick avslutas med ett yttrande utan att den som var part i ärendet
fått tillfälle att bemöta uppgifter som tillförts utredningen genom
någon annan än honom själv. Eftersom nämndens skyldighet att avge
yttrande i vårdnads- eller umgängesrättsfrågan tagits bort aktualiseras
frågan om utredningen likväl bör kommuniceras med parterna. Någon
närmare ledning i denna fråga förekommer inte i förarbetena till
lagändringen.
Uppenbarligen utgör utredningen underlag för den myndighetsutöv-
ning som domstolen utövar mot den enskilde i vårdnads- eller um-
gängesrättsmålet. Den som är part i ett vårdnads- eller umgängesrätts-
ärende vid allmän domstol berörs alltså så nära av en utredning att
han bör äga rätt att få del av och yttra sig över utredningen, innan den
inges till domstolen. Därtill kommer att en sådan kommunikation är
ägnad att öka förutsättningarna för en objektiv utredning. Det räcker
inte att parten kan komma med sina invändningar inför domstolen.
Han har rätt att kräva skäligt rådrum för att anlägga synpunkter på
utredningen. Min uppfattning är således att en vårdnads- eller umgäng-
363
esrättsutredning alltid bör kommuniceras med parterna innan den
inges till domstolen, och detta alldeles oavsett om den innehåller ett
ställningstagande i sakfrågan.
Med hänsyn till vad jag nu anfört anser jag att umgängesrättsutred-
ningen i det aktuella ärendet borde ha kommunicerats med parterna
innan den ingavs till tingsrätten. Såsom tidigare framhållits är lagstift-
ningen på området inte otvetydig. Jag nöjer mig därför med detta
påpekande.
Uppgift i yttrande till länsrätt i ett biståndsärende om
att klient varit intagen på behandlingshem för
drogmissbrukare har ansetts helt sakna betydelse och
borde därför ha utelämnats
(Dnr 1079-1994)
R.B. riktade i anmälan klagomål mot socialtjänstinspektören Ulf Con-
rah vid Distrikt Centrum i Sundsvalls kommun för att denne i ett
yttrande i ett mål angående ekonomiskt bistånd angett att R.B. "vistats
på behandlingshem för drogmissbrukare". R.B. anförde vidare bl.a. att
det visserligen var riktigt att han vistades på ett behandlingshem 1985
men att den uppgiften inte kunde ha någon relevans i det bistånds-
ärende han hade överklagat.
Skriftliga upplysningar infordrades från Distrikt Centrum. I re-
missvaret anfördes bl.a. följande.
R.B. vände sig ursprungligen per telefon till socialtjänstinspektör Con-
rah, som enligt delegationsordningen avgivit yttrandet, och uttalade sitt
missnöje. — — — Inspektör Conrah förklarade i detta samtal, att han
inte upplevt uppgiften som kränkande, utan som en sakupplysning
som rutinmässigt ingår i yttranden till Länsrätten i biståndsmål. Han
såg det som en neutral faktaupplysning. Men eftersom R.B. upplevt
uppgiften som kränkande, förklarade Conrah att han gärna skriftligt
skulle meddela Länsrätten att uppgiften om behandlingshem inte hade
relevans för det föreliggande målet. Detta meddelades också skriftligt
till Länsrätten 940321.
Rutinen som tillämpas inom vårt socialtjänstdistrikt är att man i
yttranden i biståndsmål ger Länsrätten en kortfattad sammanfattning
över den biståndssökandes tidigare kontakter med Sundsvalls social-
tjänst. Denna bakgrundsredovisning kan i vissa fall ge Länsrätten en
vidare syn på det aktuella biståndsyrkandet. Många gånger komplette-
ras våra yttranden även av journalutdrag.
I föreliggande fall ansåg socialtjänstinspektör Conrah dock att upp-
giften om behandlingsvistelsen var en i sammanhanget överflödig upp-
gift, som inte var felaktig, men som kunde utelämnas utan att yttrandet
förlorade i sin argumentation för socialnämndens biståndsbeslut.
R.B. bereddes tillfälle att yttra sig över remissvaret.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 17 maj 1994 följande.
Ifrågavarande uppgift har helt saknat betydelse för länsrättens pröv-
ning av biståndsärendet. Den borde därför ha utelämnats i yttrandet
till länsrätten. Med hänsyn till att tjänstemannen sedermera insett att
uppgiften var överflödig samt till den åtgärd som därefter vidtogs nöjer
jag mig med den kritik som ligger i det sagda.
1994/95: JO 1
364
(Dnr 3114-1993)
Enligt beslut den 28 juni 1993 avslog socialnämnden i Kungsbacka
kommun en ansökan från O. om visst ekonomiskt bistånd. Beslutet
sändes i ett rekommenderat brev med mottagningsbevis till O. Försän-
delsen kom dock inte att lösas ut från posten. O., som på annat sätt
fatt besked om nämndens beslut i ärendet, klagade på avslagsbeslutet i
en skrivelse till nämnden den 25 augusti. I ett brev till O. den 1
september anförde Kaj Kristensson vid socialförvaltningen följande.
Handläggande socialsekreterare skickade beslutsmeddelande till Dig
med rek + mb 930629. Du har inte löst ut försändelsen, som kom i
retur 930827.
Jag kommer inte att ta ställning till Ditt överklagande och ompröva
beslutet innan du tagit del av handläggarens beslut.
Jag skickar ånyo handläggarens beslut i rekommenderat brev med
mottagningsbevis till Dig. Om du vill ha en snabbare handläggning
kan du kontakta Anette Arrhenius och kvittera försändelsen här på
kontoret.
O. klagade till JO bl.a. på att Kaj Kristensson vid socialförvaltningen
inte sänt hans besvärsinlaga till länsrätten.
Anmälan remitterades till socialförvaltningen för upplysningar.
Kaj Kristensson svarade bl.a. att besvärsinlagan sänts till länsrätten
den 16 september 1993. Han bifogade kopia av en skrivelse till
länsrätten i vilken han anförde följande.
På anmodan av länsrätten, som upplyst om att annat förfarande skulle
betecknas som tjänstefel, översänder jag härmed besvärsskrivelse
930825 och det beslut som klienten tror sig överklaga.
Rättidsprövning är omöjlig att göra, då O. aldrig löst ut och tagit del
av beslutet.
Någon omprövning eller yttrande utifrån de synpunkter O. framfört
i besvärsskrivelsen finner jag ingen anledning att göra för närvarande
utan avvaktar till dess den klagande har tagit del av beslutet.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 11 november 1993
följande.
Socialnämndens beslut i fråga om socialbidrag får överklagas hos
länsrätten (73 § socialtjänstlagen). Talan mot nämndens beslut skall
föras inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet
(23 § andra stycket förvaltningslagen).
En förutsättning för att den enskilde skall kunna överklaga är att
han får veta att beslut har fattats. I 21 § förvaltningslagen sägs därför
att en sökande, klagande eller part skall underrättas om innehållet i
det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser
myndighetsutövning mot någon enskild. Om beslutet går den enskilde
emot skall han även underrättas om hur han överklagar beslutet.
1994/95JO1
365
Myndigheten bestämmer om underrättelse angående beslutet skall
ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt.
Underrättelse skall dock alltid lämnas skriftligt om parten begär det
(21 § tredje stycket förvaltningslagen).
Något tvång för myndigheten att delge ett beslut med den enskilde
föreligger inte. Frågan om delgivning skall ske lar avgöras från fåll till
fall. Nämnden skall därvid se till behovet av bevis om att parten fått
del av beslutet. Tidsfristen för klagomål räknas från den dag då
klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har delgetts med den
enskilde går tidpunkten för delfåendet att fastställa. Om delgivning inte
skett och det är oklart när klaganden fick del av beslutet torde oftast
klagoskriften få antas ha inkommit i rätt tid. En närmare undersök-
ning kan dock behöva göras, ifall omständigheterna gör det sannolikt
att tiden är överskriden (prop. 1985/86:80 s. 74).
När besvärsskriften inkommer till den myndighet som fattat det
överklagade beslutet skall den myndigheten pröva huruvida skrivelsen
kommit in i rätt tid. Har den inkommit för sent skall myndigheten i
allmänhet avvisa besvären (24 § första stycket förvaltningslagen). Om
besvärsskrivelsen inte avvisas skall skrivelsen och övriga handlingar i
ärendet överlämnas till den instans som skall pröva överklagandet
(24 § förvaltningslagen).
I förevarande fall sändes nämndens beslut till O. i ett rekommende-
rat brev. Försändelsen löstes inte ut. O. hade dock på annat sätt fått
kännedom om beslutet eller anledning tro att beslutet gått honom
emot.
Som framgår av det ovan anförda har nämnden endast haft att ta
ställning till om O:s besvär inkommit i rätt tid. Den omständigheten
att O. inte löst ut den rekommenderade försändelsen har därvid saknat
betydelse. Kaj Kristensson synes inte ansett att O. fått del av beslutet så
lång tid innan besvärsskrivelsen inkom att besvären skulle avvisas. Han
borde därför utan oskäligt dröjsmål ha vidarebefordrat besvärsskrivel-
sen till länsrätten. Kaj Kristensson har inte ägt att, som han avsåg göra,
avvakta med överlämnandet till dess O. delgetts det skriftliga avslagsbe-
slutet. Eftersom O:s besvärsinlaga sändes till länsrätten den 16 septem-
ber 1993 finner jag inte skäl fortsätta utredningen i denna del.
Om en myndighet finner att ett beslut, som den har meddelat som
första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter
eller någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det
kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon
enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida
inte klaganden begär inhibition (27 § första stycket förvaltningslagen).
När ett beslut överklagas skall myndigheten således preliminärt
bedöma huruvida det föreligger skäl för myndigheten att ompröva sitt
tidigare beslut. Av Kaj Kristenssons följebrev till länsrätten framgår att
han inte gjorde någon sådan bedömning. Enligt min uppfattning borde
dock Kaj Kristensson, eller annan som ansvarade för uppgiften vid
förvaltningen, ha tillsett att en sådan granskning av ärendet skedde.
1994/95: JO 1
366
Fråga om innebörden av den förvaltningsrättsliga
principen om gynnande besluts bindande effekt samt
länsrätts skyldighet att tillse att mål blir så utrett som
dess beskaffenhet kräver
(Dnr 341-1992)
Inledning
Med anledning av tidningsartiklar, som fogades vid en anonym anmä-
lan, infordrades yttrande från Socialnämnden i Sala kommun. Senare
infordrades även ett kompletterande yttrande.
Huvudfrågan gällde att nämnden först beviljat en kvinna bidrag med
25 000 kr till bilinköp och även muntligt underrättat henne om det
positiva beslutet men sedan vid nytt (extra) sammanträde avslagit
hennes ansökan.
Efter överklagande lämnade Länsrätten i Västmanlands län sökan-
dens talan över det senare beslutet utan bifall.
Fråga uppkom även om hur länsrätten resonerat vid sitt avgörande
och yttrande inhämtades från rätten.
Händelseförloppet i korthet
Vid sammanträde den 19 december 1991 beslöt socialnämndens sociai-
tjänstutskott att jämlikt 6 § socialtjänstlagen bevilja sökanden bidrag
till bilinköp med 25 000 kr jämte bilkostnadsbidrag för att tillgodose
behov för en dotter av resor till läkare, samtalskontakter på BUP,
skolkontakter och resor till affär.
Sökanden erhöll omgående muntligt besked om bifallsbeslutet.
En ledamot av socialtjänstutskottet, som vid sammanträdet begärt att
få avstå från att delta i beslutet, gjorde en skriftlig framställan till
ordföranden i nämnden, vari begärdes att beslutet skulle omprövas.
Brevet ankomststämplades på socialkontoret den 30 december 1991.
Protokollet över sammanträdet den 19 december 1991 justerades den
8 januari 1992.
Vid nytt sammanträde den 15 januari 1992 beslöt socialtjänstutskot-
tet att "avslå ansökan, då bidrag till bilinnehav och resebidrag ej kan
anses ingå i livsuppehället". Sammanträdesprotokollet innehöll ingen
uppgift om att en ledamot begärt omprövning av det första beslutet
eller uttalande om att det beslutet återkallats. Ärendet behandlades
således som om det första beslutet aldrig fettats eller som om ärendet
ajournerats.
Länsrättens beslut att lämna överklagandet utan bifall meddelades
den 12 augusti 1992. I reciten till rättens beslut omnämndes beslutet
den 19 december 1991 varjämte antecknades: "Beslutet justerades dock
först den 8 januari 1992, vilket var för sent."
1994/95: JO 1
367
Vissa frågor
1994/95 :JO1
I en inom ombudsmannaexpeditionen den 25 maj 1993 upprättad
promemoria, som låg till grund för remissen till länsrätten, anfördes
bl.a. följande.
Till skillnad från tidigare kommunallagar innehåller den nuvarande
kommunallagen inte någon uttrycklig föreskrift om möjligheten att
justera ett protokoll omedelbart (jfr JO:s ämbetsberättelse 1975-76
s. 407 angående förfarandet vid omedelbar justering av hälsovårds-
nämnds protokoll) eller att låta justeringen anstå till nästa sammanträ-
de (den senare möjligheten slopades av effektivitetsskäl; jfr prop.
1990/91:117 s. 193).
Verkan av att protokollet justeras för sent är emellertid inte att
beslutet betraktas som obefintligt.
Beträffande innebörden av protokollföringsreglerna (6 kap. 30 §
kommunallagen, som hänvisar till bestämmelserna i 5 kap. 57—62 §§
beträffande fullmäktige) kan i här aktuella delar hänvisas till följande
uttalanden av Ulf Lindqvist och Sten Losman i deras kommentar till
den nya kommunallagen (s. 90—91).
Justering av protokollet är en förutsättning för att de beslut som tas
upp i ett protokoll skall fä verkställas. Den tillgår normalt så att
ordföranden och två vid sammanträdets början särskilt utsedda ledmö-
ter vid en sammankomst med sina underskrifter bestyrker att protokol-
let är riktigt.
Justering av protokollet skall ske senast fjorton dagar efter samman-
trädet. Fullmäktige bestämmer i arbetsordning om formerna för juster-
ingen av protokollet.
Ibland förekommer det att beslut måste verkställas omgående efter
fullmäktiges sammanträde. Det finns då möjlighet att tillgripa s.k.
omedelbar justering, i regel dock bara av någon enstaka paragraf.
Denna måste då vid sammanträdet få sin slutliga avfattning.
Det blir obligatoriskt att ta in regler om justeringen i arbetsordning-
en. Dessa kan avse t.ex. omedelbar justering och antalet justerare
utöver ordföranden som får anses självskriven.
I undantagssituationer kan det bli nödvändigt att överlämna juster-
ingen till fullmäktige, t.ex. om justerarna i något väsentligt avseende
inte kan enas om innehållet i protokollet. Det kan också av andra skäl
bli så att tidsfristen för justeringen överskrids, t.ex. vid sjukdom eller
dödsfall. Lagligheten hos de beslut som tas upp i protokollet påverkas
dock inte av att justeringen sker för sent. Tidsregeln är såtillvida en
kvalificerad ordningsföreskrift.
Läget var alltså det, att det efter länsrättens avgörande förelåg två
motstridiga beslut:
1 Beslut 1 av socialnämnden som gick ut på bifall, varom sökanden
erhållit muntlig beslutsunderrättelse (jfr 21 § tredje stycket förvalt-
ningslagen) och varöver protokollet justerats före nämndens beslut 2.
2 Länsrättens beslut, som ersatt nämndens beslut 2, innebärande att
ansökningen avslogs.
Fråga uppkommer då hur länsrätten vid sitt avgörande resonerat med
tanke på verkan av nämndens beslut 1.
368
En annan fråga — som finns i bakgrunden — gäller hur länsrätten
eventuellt kan ha sett på de rättsliga möjligheterna för nämnden att
återta beslut 1. (Här kan hänvisas till Hans Ragnemalm, Förvaltnings-
processens grunder 6:e uppl. 1989 avsnitt 3.3.10).
Länsrättens remissvar
I remissvar till JO anförde Länsrätten i Västmanlands län (lagmannen
Bengt Linderberg) följande.
Länsrätten i Västmanlands län har med anledning av JO:s remiss i
rubricerade ärende inhämtat yttrande från rättens ordförande i det
aktuella målet.
Som JO framhåller i remisspromemorian förelåg efter länsrättens
avgörande två motstridiga beslut dels ett bifallsbeslut av socialnämn-
den, dels länsrättens beslut vari ett andra beslut av socialnämnden
överprövats och avslagits.
Enligt vad som under hand har inhämtats från rättens ordförande
och som också framgår av handlingarna kände rätten till det första
socialnämndsbeslutet vid tidpunkten för prövningen av det andra
beslutet. Rätten ansåg inte att det första beslutet var obefintligt på
grund av att protokollet justerats för sent och har inte tagit ställning
till om socialnämnden har haft möjlighet att ompröva det första
beslutet på grund av att den sökande förtigit att hon har haft vissa
inkomster och därmed har vilselett nämnden. Länsrätten har mate-
riellt prövat de besvär som den sökande genom sitt ombud har anfört
över socialnämndens andra beslut. Den konflikt som uppkommit
genom att två motstridande beslut förelegat från socialnämnden i
samma fråga synes över huvud taget inte ha behandlats av rätten.
I det av rättens ordförande (länsrättsfiskal Sari Halme) avgivna yttran-
det anfördes bl.a. följande.
Enligt 73 § socialtjänstlagen (1980:620) Sr socialnämndens beslut
angående bl a bistånd enligt 6 § nämnda lag överklagas hos länsrätten.
Enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) Sr talan föras av den
som beslutet angår, om det gått honom emot. Enligt 29 § förvaltnings-
processlagen Sr rättens yrkande ej gå utöver vad som yrkats i målet.
Länsrätten har endast haft att pröva sökandens överklagande rörande
beslutet den 15 januari 1992 att avslå hennes framställan om bistånd
till bil, då yrkandet i målet endast omfattar detta beslut. Beslutet har
också gått sökanden emot. Rätten har således inte haft någon anled-
ning att pröva om sökanden möjligen varit berättigad till biståndet
genom socialnämndens beslut den 19 december 1991. Om detta beslut
är lagligen tillkommet eller ej är en fråga som inte kan prövas av
länsrätten som förvaltningsbesvär. Det är snarare en kommunalrättslig
fråga. Länsrätten har inte heller någon möjlighet att fastställa att
sökanden eventuellt skulle vara berättigad till bistånd med stöd av
beslutet den 19 december 1991. Om sökanden skulle anse sig berätti-
gad till bistånd med stöd av det senare beslutet Sr hon försöka utverka
en exekutionstitel för att S beslutet verkställt. Att beslutet den 19
december 1991 omnämns i reciten till länsrättens dom den 12 augusti
1992 har ingenting med länsrättens bedömning att göra. Syftet var
endast att redovisa vad som inträffat i ärendet och parternas inställning
i ärendet.
För övrigt kan det noteras att sökandens ombud inte överklagat
länsrättens dom och att han således Sr anses ha haft intresse av
länsrättens bedömning i den materiella frågan.
1994/95:JO1
369
24 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 5 oktober 1993
följande.
Det står klart att det inom socialnämnden rått oklara uppfattningar
om innebörden av den förvaltningsrättsliga principen om gynnande
besluts bindande effekt, förutsättningarna för återkallelse av sådana
beslut och om kommunallagens regler om justering av protokoll. I det
läge som uppkommit — när underrättelse om det gynnande beslutet
gjorts till den enskilda parten och protokollet justerats — hade nämn-
den inte rätt att, på sätt som skedde, förbigå beslutet med tystnad och
meddela ett nytt beslut på nya premisser. Det hade ålegat nämnden att
— i enlighet med den framställning som gjorts av en av ledamöterna
— ta upp saken till omprövning för att se om det fanns rättsliga
förutsättningar för omgörelse av beslutet. Om resultatet ändå hade
blivit detsamma som det senare meddelade nya beslutet hade ompröv-
ningsledet ingått i beslutet och automatiskt blivit tillgängligt för över-
prövning vid ett efterföljande överklagande.
Av länsrättens yttrande framgår att domstolen ansett att dess pröv-
ning varit avgränsad till det senare beslutet.
Huruvida detta varit en riktig bedömning kan det möjligen finnas
utrymme för olika uppfattningar om. Jag vill dock inte direkt kritisera
länsrätten, eftersom situationen var mycket speciell och uppkommit
helt utan rättens förskyllan. Jag vill här endast peka på den i 8 §
förvaltningsprocesslagen inskrivna officialprincipen, enligt vilken rät-
ten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.
Vidare är den åberopade regeln i 29 § samma lag om förbud att gå
utöver parts yrkande inte undantagslös. Slutligen kan nämnas den
möjlighet att återförvisa ett ärende till underinstansen för ny behand-
ling som erbjuder sig då ett grovt förfarandefel iakttas.
1994/95: JO 1
370
1994/95: JO 1
En 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett
rättspsykiatriskt utlåtande förklarats vara i behov av
rättspsykiatrisk vård, av domstol häktats för nytt brott
och därvid placerats i häkte. — Fråga om placeringen
i häkte stått i överensstämmelse med gällande
lagstiftning
(Dnr 2777-1992)
Anmälan
I en anmälan till JO anförde B.T. i huvudsak följande. Hennes son
F.T. är 17 år och har ett mycket komplicerat handikapp. Han är
inskriven i omsorgerna. Till hans handikapp hör en fixering vid att
anlägga eld. För ett sådant begånget brott åtalades han och överlämna-
des av domstolen till vård. Efter att ha tillbringat en vecka på Krono-
bergshäktet återfördes F.T. dit efter huvudförhandlingen. På häktet
insåg man då att han inte passade in där, varför han fördes vidare till
den rättspsykiatriska kliniken i Huddinge. Där fick han inte stanna
många timmar innan han fördes till Karsuddens sjukhus. B.T. ifråga-
satte de olika förflyttningarna av en utvecklingsstörd.
Utredning
Inledningsvis togs journaler rörande F.T. in från Danderyds sjukhus,
Karsuddens sjukhus samt aktuella akter från häktet och tingsrätten.
Vidare inhämtades upplysningar från den rättspsykiatriska avdelningen
i Huddinge. Av handlingarna och upplysningarna framgår i huvudsak
följande.
F.T. född 1974, är inskriven i omsorgerna. I februari 1992 intogs
han för vård med stöd av vårdintyg enligt lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård. Anledningen var bl.a. eldsanläggelse till följd av
psykisk sjukdom. Under den tid F.T. vårdades på en institution inom
psykiatrin, genomgick han en rättspsykiatrisk undersökning vid den
rättspsykiatriska avdelningen i Huddinge. Enligt det den 29 maj 1992
dagtecknade rättspsykiatriska utlåtandet hade F.T. begått de åtalade
gärningarna under påverkan av en allvarlig psykisk störning, och han
bedömdes vara i behov av rättspsykiatrisk vård, vilken med hänsyn till
risken för recidiv i liknande kriminalitet borde förenas med särskild
utskrivningsprövning. Den 9 juni greps F.T. för nytt brott
(mordbrand). Enligt en uppgift samma dag från en chefsläkare till
polisen utgjorde F.T:s hälsotillstånd inget hinder mot förvaring i arrest
under några dagar. Den 11 juni häktades F.T. för det nya brottet och
fördes till häktet. Den 16 juni 1992 dömdes F.T. för de aktuella
371
brotten och överlämnades till rättspsykiatrisk vård med särskild ut-
skrivningsprövning. F.T. återfördes efter huvudförhandlingen till häk-
tet men överfördes senare på dagen till den rättspsykiatriska avdelning-
en i Huddinge. Den 17 juni överfördes F.T. till Karsuddens sjukhus
för vård. Den 8 juli överflyttades F.T. till Danderyds sjukhus varefter
han slutligen den 11 augusti togs in på Karolinska sjukhuset.
Härefter remitterades anmälan till Kriminalvårdsstyrelsen och Rätts-
medicinalverket med avseende på placeringen av F.T. på häkte sedan
undersökningsläkaren i sitt utlåtande funnit F.T. vara i behov av
rättspsykiatrisk vård. I yttrandena anfördes följande.
Kriminalvårdsstyrelsen
Anledningen till att F.T. intogs i häktet Stockholm är domstolens
beslut att häkta honom.
Av häktets behandlingsjournal beträffande F.T. framgår att han togs
in samma dag som han häktades, dvs den 11 juni 1992, samt att han
på domsdagen den 16 juni överfördes till RPK Huddinge.
Häktet Stockholm har, efter att ha tagit del av JO:s remiss, uppgett
att man under F.T:s vistelse där inte hade tillgång till någon skriftlig
information om hans status.
Av detta följer att F.T. var att betrakta som vilken annan häktad
som helst. Först när domen kom till häktet fick man där kännedom
om hans psykiska status.
Häktet Stockholm har således verkställt ett av domstol beslutat
frihetsberövande. Häktet agerade omedelbart då domen kommit och
såg till att F.T. överfördes till sjukhus för adekvat vård.
Mot denna bakgrund kan styrelsen inte finna att F.T. på grund av
någon kriminalvårdens åtgärd varit felaktigt intagen i häkte.
Emellertid ger detta ärende styrelsen anledning till följande reflexio-
ner.
JO har i remissen bl a hänvisat till 8 § lagen (1991:1137) om
rättspsykiatrisk undersökning. Såvitt styrelsen kan finna är nämnda
bestämmelse inte tillämplig i förevarande fall eftersom den handlar om
hur man skall förfara i placeringsfrågan vid en rättspsykiatrisk under-
sökning när den misstänkte är häktad. Beträffande F.T. gjordes denna
undersökning innan han häktades i målet.
Dessutom är en förutsättning för att häktet ska kunna agera i
placeringsfrågan att häktet far kännedom om att det gjorts en rättspsy-
kiatrisk undersökning av en intagen. Det finns emellertid, såvitt styrel-
sen kan finna, inga bestämmelser om att ett häkte skall underrättas om
innehållet i en sådan undersökning. Detta gäller även för det fall
undersökningen görs under en intagens häktningstid.
Som ovan nämnts anser styrelsen att lagen om rättspsykiatrisk
undersökning inte är tillämpbar i detta ärende. I stället är lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129)
om rättspsykiatrisk vård (LRV) aktuella.
När F.T. häktades var han föremål för vård enligt LPT. Denna
tvångsvård upphörde enligt 28 § LPT att gälla i och med beslutet om
häktning och övergick till att anses som ett beslut om rättspsykiatrisk
vård enligt 4 § andra stycket LRV. När häktningen upphörde fortsatte
vården enligt LRV i enlighet med domstolens beslut därom.
Emellertid synes det inte i ovan angivna lagstiftning vara reglerat
vem som skall initiera ett överförande av patienten från en vårdinrätt-
ning enligt LPT till en enhet för vård enligt LRV i ett fall som detta. I
och för sig kan naturligtvis ett häkte se till att en intagen förs över till
en enhet för LRV-vård med tillämpning av ovan angivna regler. Det
1994/95 :JO1
372
förutsätter då att häktet har kännedom om den pågående LPT-vården.
Det förutsätter i sin tur att det måste skapas rutiner enligt vilka häktet
officiellt far underrättelse om att en häktad är föremål för sådan vård.
Enligt styrelsens mening bör dock en person, som på grund av sitt
psykiska tillstånd tvångsvårdas enligt LPT, inte komma i fråga för
häktesvistelse. Han borde i stället direkt föras över till en enhet för
LRV-vård efter domstolens häktningsbeslut på initiativ från sjukvårds-
huvudmannen för LPT-vården. Ett sådant förfarande synes dock strida
mot innehållet i rättegångsbalken 24:22 där det stadgas att en häktad
alltid skall föras till häkte. Det finns således enligt styrelsens mening
anledning att i samband med den pågående utvärderingen av tillämp-
ningen av den psykiatriska lagstiftningen se över denna fråga.
I samband därmed kan anledning finnas att se över även frågan om
förvaringen av en häktad som har genomgått en rättspsykiatrisk under-
sökning. Enligt den äldre lagstiftningen kunde den som enligt under-
sökningsläkarens utlåtande var i behov av sluten psykiatrisk vård inte
föras tillbaka till häkte utan skulle han i stället förvaras på rättspsyki-
atrisk klinik, 7 § 2 st lagen (1965:301) om rättspsykiatrisk undersök-
ning i brottmål.
Motsvarande regler i nu gällande lagstiftning, 8 § 1 st lagen
(1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning (LRU), har uppfattats
som att något förbud inte föreligger mot att återföra den till häkte som
enligt undersökningsutlåtandet har befunnits vara i behov av rättspsy-
kiatrisk vård. I den nya lagstiftningen är det den misstänktes hälsotill-
stånd som ligger till grund för frågan huruvida den undersökte kan
föras tillbaka till häkte eller inte.
Av bi a utfårdade föreskrifter framgår emellertid att ett av undersök-
ningsläkare konstaterat vårdbehov därvid inte behöver utgöra hinder
mot att förvara den misstänkte i häkte. Detta skulle komma i fråga
dels för personer som visserligen har bedömts vara i behov av vård
men inte anses ha ett omedelbart behov av vård (RMV:s skrivelse
1992-02-10, Dnr 045-36/92), dels i sådana fall när chefsöverläkare för
den psykiatriska vården gör en annan bedömning än undersökningslä-
karen av den undersöktes omedelbara behov av vård (Rättsmedicinal-
verkets föreskrifter och allmänna råd om rättspsykiatrisk undersök-
ning, SOSFS 1992:11, punkt 6 sista st).
Enligt styrelsens mening bör den misstänktes hälsotillstånd alltid
anses förhindra ett återförande till häkte, när det av undersökningsut-
låtandet framgår att den misstänkte har behov av rättspsykiatrisk vård.
Stöd för den uppfattningen anser sig styrelsen få genom förarbetena till
lagen där det sägs att syftet med den aktuella bestämmelsen är att den
misstänkte inte skall behöva föras tillbaka till häktet efter avslutad
undersökning, om han har behov av psykiatrisk vård (prop 1990/91:68,
sid 553).
Rättsmedicinalverket
Enligt den lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 1992 kan
psykiatrisk vård under tvång ges i två former, nämligen enligt lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller (1991:1129) om rättspsyki-
atrisk vård.
För intagning enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård, LPT, eller
lagen om rättspsykiatrisk vård, LRV, krävs att patienten lider av en
allvarlig psykisk störning, att denne till följd av sitt psykiska tillstånd
och sina personliga förhållanden i övrigt har ett oundgängligt behov av
psykiatrisk vård samt att patienten motsätter sig sådan vård.
Tvångsvård enligt LPT får inte ges om patientens allvarliga psykiska
störning utgör enbart en psykisk utvecklingsstörning som kan ge rätt
till särskilda omsorger enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger
1994/95 :JO1
373
om psykiskt utvecklingsstörda m fl. Ett beslut om intagning enligt LPT
skall grundas på ett vårdintyg av vilket det framgår att det finns
sannolika skäl för att förutsättningarna för tvångsvård av patienten är
uppfyllda. Vårdintyg far inte utfärdas för den som är intagen på en
sjukvårdsinrättning för frivillig psykiatrisk vård. Om en patient är
intagen på en enhet för frivillig psykiatrisk vård får emellertid chefs-
överläkaren vid den enhet där patienten vårdas, enligt § 11 LPT, utan
hinder av att vårdintyg inte utfärdats besluta om tvångsvård när
förutsättningarna enligt ovan finns och patienten till följd av sin
psykiska störning kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller
någon annan.
I det aktuella fallet var personen i fråga — F.T. — föremål för
frivillig psykiatrisk vård och enligt remisshandlingen samtidigt inskri-
ven i omsorgsvården. Det senare kan ha bidragit till att tvångsvård inte
beslutades i detta fall.
Rättspsykiatrisk vård kan enligt lagen om rättspsykiatrisk vård, LRV,
endast ges efter beslut i domstol eller åt den som är anhållen, häktad
eller intagen på en enhet för rättspsykiatrisk undersökning eller är
intagen i eller skall förpassas till kriminalvårdsanstalt.
I det aktuella fallet var personen i fråga — F.T. — häktad under
perioden 11 — 16 juni och i behov av psykiatrisk vård enligt tidigare
RPLJ. F.T. borde därmed enligt Rättsmedicinaiverkets uppfattning ha
placerats vid av regeringen godkänd enhet för vård av häktade m fl.
Sådana enheter finns i Stockholms-området vid Beckomberga sjukhus
och Huddinge sjukhus samt Karsuddens sjukhus.
F.T. dömdes den 16 juni 1992 till rättspsykiatrisk vård. I avvaktan
på placering vid av regeringen godkänd vårdenhet togs F.T. på begäran
av häkteschefen om hand vid Rättsmedicinaiverkets rättspsykiatriska
avdelning i Stockholm (Huddinge) för att dagen därpå överföras för
vård vid Karsuddens sjukhus. Chefen för den rättspsykiatriska avdel-
ningen i Stockholm har i tidigare skrivelse till JO redogjort för denna
del.
B.T. har kommenterat remissvaren. Hon har härvid särskilt framhållit
att det var F.T:s läkare som såg till att han fick flytta från häktet. B.T.
ifrågasatte också varför föräldrarna inte blev kontaktade när F.T. var
omyndig.
1994/951JO1
Den rättsliga regleringen
I 24 kap. 22 § rättegångsbalken (RB) stadgas att den som häktas utan
dröjsmål skall föras till häkte. Enligt 8 § lagen (1991:1137) om
rättspsykiatrisk undersökning (LRU) skall den som är häktad och skall
genomgå rättspsykiatrisk undersökning utan dröjsmål och senast inom
sju dagar från det beslutet om undersökning kom in till undersök-
ningsenheten föras över till denna. Sedan den rättspsykiatriska under-
sökningen har avslutats, skall den misstänkte föras tillbaka till häktet,
om hans hälsotillstånd inte ger anledning till annat.
I 4 § lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. finns
bestämmelser om hur sjuka skall behandlas. Sålunda stadgas bl.a. att
vid behandlingen av häktad skall hänsyn ta till hans hälsotillstånd.
Häktad som bedöms behöva hälso- och sjukvård eller som begär att
läkare skall tillkallas skall så snart det kan ske undersökas av läkare,
om ej sådan undersökning uppenbarligen är obehövlig. Vidare före-
374
skrivs att läkares anvisning rörande vården av häktad som är sjuk skall
iakttas. Behöver den häktade sjukhusvård, skall sådan beredas honom
så snart det kan ske.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 1 oktober 1993 följande.
Enligt huvudregeln i 24 kap. 22 § RB skall häktad förvaras i häkte.
Undantag görs emellertid för häktad som på grund av sitt hälsotillstånd
enligt läkares bedömning behöver sjukhusvård. För häktad som under-
går rättspsykiatrisk undersökning på rättspsykiatrisk enhet gäller att
han inte far föras tillbaka till häktet om hans hälsotillstånd inte
medger detta.
I detta fall häktades F.T. först efter det att den rättspsykiatriska
undersökningen genomförts. Denna omständighet är uppenbarligen
inte förutsedd; bestämmelsen i 8 § LRV tar enligt ordalydelsen inte
sikte på denna situation. Det ligger emellertid i sakens natur att en
person, som enligt det rättspsykiatriska utlåtandet över en redan verk-
ställd undersökning är i behov av rättspsykiatrisk vård, inte skall
komma i ett sämre läge än en vårdbehövande som häktas innan
undersökningen slutförts. Av 4 § behandlingslagen följer också att
läkares anvisningar rörande vården skall följas.
Det rättspsykiatriska utlåtandet är utfärdat den 29 maj 1992, således
strax före häktes- och huvudförhandlingarna. Tingsrätten delar i sin
dom undersökningsläkarens bedömning om F.T:s behov av rättspsyki-
atrisk vård. Något skäl att ifrågasätta F.T:s omedelbara behov av
psykiatrisk vård kan därför — oaktat chefsläkarens uppgift angående
några dagars arrestförvaring — ej ha förelegat.
Jag anser således att F.T. när han häktades borde ha förts direkt till
en rättspsykiatrisk enhet eller en särskild enhet för rättspsykiatrisk
vård. De många förflyttningarna därefter inom sjukvården är naturligt-
vis beklagliga.
Den huvudsakliga anledningen till att F.T. ändå togs in på häktet
var emellertid av allt att döma inte en följd av en tolkning av
bestämmelserna utan att man inom kriminalvården helt enkelt sakna-
de kännedom om det rättspsykiatriska utlåtandet.
Det är naturligtvis inte godtagbart att placera en både utvecklings-
störd och psykiskt sjuk 17-åring i häkte. Utredningen ger emellertid
inte belägg för att någon enskild befattningshavare kan lastas för det
inträffade; den olyckliga placeringen synes snarare ha sin orsak i
otillräcklig samverkan mellan ansvariga myndigheter och bristfälliga
rutiner på området.
Jag utgår ifrån att det inte varit lagstiftarens mening att häktesplacer-
ing skulle vara aktuell i fall som detta. Bestämmelserna är emellertid
oklart utformade. Regeringen har uppdragit åt Socialstyrelsen att ut-
värdera tillämpningen av de nya psykiatriska tvångslagarna. Det finns
därför anledning att uppmärksamma Socialdepartementet på vad som
förekommit i detta fall.
1994/95: JO 1
375
Vad avslutningsvis gäller B.T:s påstående om att föräldrarna inte
underrättats är denna uppgift alltför opreciserad för att kunna läggas
till grund för en utredning härifrån. Av tingsrättens akt framgår
emellertid att B.T. hörts av polisen i anledning av den första mord-
branden. Bestämmelsen om underrättelse av vårdnadshavare i 6 c §
lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare synes därför
ha iakttagits.
Jag har i detta ärende samrått med JO Jan Pennlöv som svarar för
tillsynen över kriminalvården.
Med den kritik som ligger i dessa uttalanden avslutas ärendet.
(Dnr 280-1993)
I en skrivelse till JO anförde Bengt Persson följande.
Den 1 januari 1992 övertog landstingen utbetalning och administration
av reseersättningar i samband med sjukresor från försäkringskassorna.
Om försäkringskassan i något fall reducerade en ersättning, följdes
förvaltningslagens regler om kommunicering före beslut.
När kassorna fattade beslut i ett reseersättningsärende, lämnades
alltid besvärshänvisning. Ett ärende kunde alltid omprövas jämlikt 20
kap. 10 § lagen om allmän försäkring.
Efter omprövning kunde den försäkrade gå vidare till länsrätten
(tidigare försäkringsrätten) med en överklagning.
Fråga har nu uppkommit, om landstingen är skyldiga följa förvalt-
ningslagen och om en sjukreseutnyttjare kan begära omprövning och
efter omprövning överklaga till länsrätt.
Landstinget i Kopparbergs län har som rutin att bara reducera
ersättningen och därefter översända beloppet till den som företagit en
sjukresa.
Som framgår av bifogade tre brev från Landstinget Dalarna, har man
inte lyckats besvara frågorna utan utreder ärendet sedan tre månader
tillbaka.
I reseersättningsärendena är det administrativa beslut och inte medi-
cinska beslut som fattas av landstingets tjänstemän.
Det är i högsta grad otillfredsställande att inte landstinget kan svara
på ställda frågor.
Efter remiss inkom landstinget (ordföranden i Servicegruppens styrelse
Roger Bydler) med följande yttrande.
Ersättning till privatpersoner för kostnader för resa till vård eller
behandling sker enligt av Förvaltningsutskottet/Landstingsstyrelsen fast-
ställda regler.
Ersättning betalas när patienten gjort anspråk på ersättning. Detta
görs genom insändande av reseräkning på därför avsedd blankett.
Ersättning beräknas utifrån de uppgifter patienten lämnat på räk-
ningen. Om något är oklart eller komplettering behövs kontaktas
patienten per telefon eller per brev. Har patienten inte själv möjlighet
att göra den komplettering som begärs hjälper sjukreseenhetens perso-
nal till. Detta görs alltid efter kontakt med patienten. Utbetalning av
1994/95:JO1
376
ersättning sker över postgiro. På talongen anges resdag och avräknad
egenavgift. Information om ersättningsbelopp har lämnats genom pres-
sen och affischer som finns på vårdinrättningarna.
Sjukreseenheten gör ca 45 000 utbetalningar per år. Hälften av
utbetalningarna avser belopp under 100 kr. Ca tre fjärdedelar understi-
ger 200 kr.
1 de "Grunder för sjukreseersättning för personer bosatta i Lands-
tinget Dalarna" som fastställts av Förvaltningsutskottet 1991-10-29 an-
ges i § 15 att "Sjukvårdshuvudmannens beslut kan prövas genom
laglighetsprövning". Vid kontakter med jurist på Landstingsförbundet
har emellertid framkommit att inget lagrum för överklagande finns
eftersom beslut om ersättning vid sjukresa ej är att betrakta som
myndighetsutövning. Landstingsstyrelsen kommer därför att föreslås
ändra lydelsen av § 15. Den som är missnöjd med sjukreseenhetens
handläggning har möjlighet att vända sig till Servicegruppens styrelse
med sina klagomål.
Bengt Persson yttrade sig över remissvaret. Han anförde därvid bl.a. att
han ansåg att det skulle finnas möjlighet att få beslut om reseersättning
omprövade och att det skulle gå att överklaga dessa beslut.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 11 februari
1994 följande.
3.1 Behandlingen av ersättningsärendena
Vad som uppgivits i landstingets yttrande beträffande rutinerna vid
behandlingen av ifrågavarande ersättningsfrågor föranleder inte kritik
eller annat uttalande från min sida.
3.2 Frågan om klagorätt m.m.
Enligt de regler som numera gäller saknas möjlighet för en part att
föra talan mot beslut i ett ersättningsärende hos högre instans genom
s.k. förvaltningsbesvär (som innebär att en fullständig överprövning av
beslutsmyndighetens avgörande kan ske).
I princip står däremot vägen öppen för varje medlem av landstinget
att överklaga ett landstingsbeslut enligt bestämmelserna om laglighets-
prövning i 10 kap. kommunallagen (s.k. kommunalbesvär). En sådan
prövning är begränsad till att — enkelt uttryckt — avse beslutens
överensstämmelse med kommunallagstiftningen.
En begränsning är vidare att talan mot beslut av rent verkställande
art som fattas av en nämnd (eller på nämnds vägnar av en delegat) ej
är tillåten (10 kap. 2 § punkt 2 kommunallagen).
I en kommentar till kommunallagen av Ulf Lindqvist och Sten
Losman (s. 144) anförs beträffande denna regel bl.a. följande.
Förbudet mot att klaga över innehållet i nämndbeslut av rent verkstäl-
lande art har stor betydelse på området för de kommunala taxorna.
Eventuella olagligheter i kommunala taxebeslut brukar inte märkas för
den breda allmänheten förrän debiteringar har börjat göras på grund-
val av taxan. Då är det i regel för sent att klaga över själva taxebeslutet.
Debiteringsbeslut som inte ger utrymme för några skälighetsbedöm-
ningar eller andra liknande värderingar är i regel att anse som beslut
1994/95: JO 1
377
av rent verkställande art och är följaktligen inte överklagbart. — — —
Frågan huruvida en nämnd har tillämpat en av fullmäktige fastställd
taxa på rätt sätt kan dock alltid bli föremål för laglighetsprövning.
Vad som åsyftas i den sist citerade meningen är att beslut som
innehåller ett fristående moment eller tydligt inslag av självständig
prövning i princip ej är av rent verkställande art och följaktligen
överklagbara (jfr betänkandet SOU 1982:41 Överklagande av kommu-
nala beslut avsnitt 4.4, bl.a. s. 75). Även om gränsdragningen inte alltid
är lätt att göra vill jag — med anledning av innehållet i remissvaret,
som jag inte finner alldeles lättbegripligt — erinra landstinget om att
det finns ett visst utrymme för överklagande även enligt kommunalla-
gen.
Till sist är det anledning nämna att, eftersom ifrågavarande beslut
kan överklagas (endast) enligt 10 kap. kommunallagen, bestämmelser-
na i 13 — 30 §§ förvaltningslagen formellt inte är tillämpliga i dessa
ärenden (31 § förvaltningslagen). Det betyder dock inte att en lands-
tingskommunal myndighet exempelvis kan anses befriad från skyldig-
het att i förekommande fall behandla en begäran om omprövning av
ett beslut som rör enskilds rätt.
(Dnr 635-1993)
I en anmälan till JO uppgav S. i huvudsak följande. Åren 1990-92 drev
han som förälder till sonen Martin en skadeståndsprocess mot Älvs-
borgs läns landsting. Från landstingets sida åberopades ett av R.,
professor i pediatrik, den 20 februari 1991 utfärdat intyg. Intyget fick
betydelse för utgången i målet. — Intyget är emellertid behäftat med
sakfel. S. ifrågasatte om R. utfärdat intyget i enlighet med Socialstyrel-
sens föreskrifter om utfärdande av intyg.
Efter utredning anförde JO Norell Söderblom i beslut den 9 augusti
1993 följande.
Anmälan aktualiserar frågan om räckvidden av JO:s tillsyn över
offentliga tjänstemän. R. står som professor vid Karolinska institutet
(Kl) under tillsyn av JO. Tillsynen omfattar emellertid endast verksam-
het som är direkt förenad med tjänsten. Det av R. utfardade intyget var
utskrivet på Karolinska institutets skrivpapper, ställt till landstingets
ombud i målet, en advokat samt undertecknat med tjänstetiteln Profes-
sor i pediatrik, särskilt i utvecklingsendokrinologi. Den omständighe-
ten att R. använt sig av KI:s tjänstebrevpapper innebär emellertid inte
automatiskt att utfardandet av intyget därmed också skett i tjänsten.
R. är även legitimerad läkare med verksamhet som överläkare vid
Karolinska sjukhuset. I allmän läkarinstruktion finns bestämmelser om
skyldighet för läkare i allmän tjänst att på uppdrag av vissa myndighe-
ter utfärda intyg m.m. I sådant fall sker utfardandet självfallet i
tjänsten. Någon sådan situation är det emellertid inte fråga om här.
1994/95: JO 1
378
Uppdraget kom från en enskild advokat och R. har inte haft någon
skyldighet som läkare att åta sig uppdraget. Fråga blir då om R. genom
att ändå åta sig uppdraget därmed också gjort det i tjänsten.
För bedömningen av sistnämnda fråga har yttrande inhämtats från
R:s arbetsgivare, Kl. Av remissvaret framgår bl.a. följande. R. har
utfärdat intyget efter personlig förfrågan i egenskap av expert på
området och arvode för uppdraget har gått till R:s eget bolag. Att
intyget utfärdades på KI:s papper var enligt R. ett förbiseende. Enligt
Kl:s bestämda uppfattning har R. inte utfärdat intyget inom ramen för
sin tjänst hos Kl.
Jag ansluter mig för egen del till den bedömning Kl gjort. R. har
således utfärdat det aktuella intyget utom tjänsten och står i den
egenskapen därför inte under tillsyn av JO. Anmälan kan därför inte
föranleda någon åtgärd från min sida beträffande innehållet i intyget.
Vad som i övrigt förevarit ger mig emellertid anledning understryka
vikten av att en tjänsteman i offentlig tjänst noga skiljer på vad som
görs i tjänsten och vad han gör som privatperson. R. skulle således inte
ha utfärdat det aktuella intyget på KI:s brevpapper eftersom detta
skulle kunna ge intryck av att det utfärdats i tjänsten.
(Dnr 3268-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO bad överläkaren Ove Berglund JO att granska
fallet "Charlie". Enligt Ove Berglund hade smittskyddsläkaren Per
Lundbergh beslutat att kvarhålla "Charlie" under tvångsisolering, oak-
tat förutsättningarna härför enligt smittskyddslagen inte var uppfyllda.
"Charlie" hade såvitt kunde bedömas i Sverige endast haft samlag med
sin hustru. Denna var vid tidpunkten för omhändertagandet informe-
rad om att "Charlie" var hivinfekterad. Enligt ett test var hustrun inte
smittad. Till anmälan var fogade handlingar i ärendet.
Utredning
Av journalen rörande "Charlie" samt smittskyddsläkarens handlingar i
ärendet framgår bl.a. följande. Smittskyddsläkaren i Stockholms läns
landsting beslöt den 5 april 1993 att omedelbart omhänderta "Charlie"
enligt 39 § smittskyddslagen. Beslutet underställdes länsrätten i Stock-
holm samma dag. Den 23 april 1993 fastställde länsrätten omhänderta-
gandebeslutet. Kammarrätten i Stockholm fann inte skäl till inhibition
av beslutet och avslog i dom den 15 juni "Charlies" överklagande.
Efter ansökan av smittskyddsläkaren beslutade länsrätten genom dom
den 20 juli att förlänga tvångsisoleringen av "Charlie" med ytterligare
högst sex månader, räknat från den 5 juli 1993. "Charlie" överklagade
länsrättens dom. "Charlie" erhöll under sin tvångsisolering permission
1994/95: JO 1
379
vid skilda tillfållen. Den 15 september inkom en begäran från "Char-
lie" till smittskyddsläkaren om att tvångsisoleringen skulle upphöra.
Smittskyddsläkaren begärde samma dag in kompletterande intyg från
en psykiatriker samt ett utlåtande från "Charlies" behandlande läkare.
Biträdande smittskyddsläkaren, Britt Christenson, fann i beslut den 22
september 1993 att "Charlie" genom vad som förebragts genom utred-
ningen numera fick anses motiverad och kapabel att följa givna
förhållningsregler, varför "Charlie" skrevs ut.
1 samband med JO:s inspektion i oktober 1993 hos smittskyddsläka-
ren i Stockholms läns landsting inhämtades upplysningar i ärendet.
Den rättsliga regleringen
Genom ett regeringsbeslut den 5 september 1985 (1985:742) fördes
infektion av LAV/HTLV-III (numera hiv) in bland veneriska sjukdo-
mar under 6 § i smittskyddsförordningen (1968:234). Bestämmelserna i
dåvarande smittskyddslagen (1968:231) kom därmed att tillämpas på
hiv. Genom bestämmelserna i 12—14 §§ var det möjligt att med tvång
genomföra läkarundersökning, behandling och isolering av den som
led av venerisk sjukdom.
I den nu gällande smittskyddslagen (1988:1472) indelas smittsamma
sjukdomar i samhällsfarliga sjukdomar och övriga smittsamma sjukdo-
mar. De samhällsfarliga sjukdomarna liksom vissa av de övriga smitt-
samma sjukdomarna omfattas av en anmälningsplikt. Enligt bilaga till
smittskyddslagen hänförs infektion av hiv till samhällsfarliga sjukdo-
mar. Begreppet veneriska sjukdomar har avförts ur lagen.
Enligt 38 § smittskyddslagen skall länsrätten, på ansökan av smitt-
skyddsläkaren, besluta om tvångsisolering av den som för smitta av en
samhällsfarlig sjukdom, om den smittade inte frivilligt medverkar till
de åtgärder som behövs för att hindra smittspridning. Ett sådant beslut
skall också fattas om det finns grundad anledning anta att den smittade
inte följer meddelade förhållningsregler och underlåtenheten innebär
en uppenbar risk för smittspridning. Om länsrättens beslut om tvångs-
isolering inte kan avvaktas utan fara, skall smittskyddsläkaren enligt
39 § meddela ett sådant beslut som avses i 38 § första stycket. Smitt-
skyddsläkarens beslut skali omedelbart underställas länsrättens pröv-
ning. I 42 § föreskrivs att smittskyddsläkaren ofördröjligen skall beslu-
ta om att tvångsisoleringen skall upphöra, när det inte längre finns
skäl därtill. Vidare gäller att smittskyddsläkaren är skyldig att ofördröj-
ligen besluta i frågan om den tvångsisolerade begär att isoleringen skall
upphöra.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 22 april 1994
följande.
En förutsättning för att kunna fatta beslut om tvångsisolering av en
hivsmittad är att den smittade inte frivilligt medverkar till de åtgärder
som behövs för att förhindra smittspridning eller om det finns grundad
anledning anta att den smittade inte följer meddelade förhållningsre-
1994/95: JO 1
380
gler och underlåtenheten innebär en uppenbar risk för smittspridning.
När förutsättningarna för tvångsisolering upphört, skall smittskyddslä-
karen genast skriva ut isolerade.
JO:s huvudsakliga uppgift vid prövningen av klagomål från allmän-
heten är att kontrollera att statliga och kommunala myndigheter i sin
verksamhet inte bryter mot lagar och andra författningar. Denna
kontroll är av rättslig art och avser främst frågan om myndigheterna
handlägger sina ärenden på ett formellt riktigt sätt. Däremot kan man
inte påräkna ett ställningstagande från JO:s sida till det sakliga inne-
hållet i ett myndighetsbeslut om avgörandet vilar på bedömningar.
Detta gäller särskilt när det som här rör områden där JO saknar egen
kompetens. Vidare har JO sedan länge intagit en restriktiv hållning
när det gäller uttalanden i frågor som det ankommer på domstol att
pröva.
1 detta ärende har smittskyddsläkarens beslut den 5 april 1993 om
att tvångsiolera "Charlie" underställts länsrättens och kammarrättens
prövning. Länsrätten har därefter på nytt prövat saken och genom
dom den 20 juli 1993 beslutat om förlängning av isoleringen. Mot
bakgrund härav och vad jag ovan anfört saknas skäl för mig att pröva
smittskyddsläkarens åtgärder dessförinnan.
Som framgår av 42 § smittskyddslagen skall smittskyddsläkaren
skriva ut den tvångsisolerade när skäl till isoleringen inte längre
föreligger. Smittskyddsläkarens prövning av om förutsättningarna fort-
farande gäller förutsätts ske fortlöpande. Av handlingarna framgår att
smittskyddsläkaren den 18 augusti 1993 samtalat med "Charlie" genom
tolk och därvid inte funnit att "Charlie" skulle ha förstått innebörden
av att vara hivsmittad. Smittskyddsläkaren har således genom samtal
med "Charlie" prövat tvångsisoleringen och sedan "Charlie" själv
begärt att isoleringen skulle upphöra, genast vidtagit åtgärder för att
kunna pröva tvångsisoleringen. Något som ger mig anledning anta att
smittskyddsläkaren inte följt bestämmelsen i 42 § smittskyddslagen om
prövning, har inte framkommit. I vad mån denna prövning redan
tidigare skulle lett till att tvångsioleringen skulle ha upphört, är
emellertid en sådan bedömningsffåga som inte lämpar sig för en
prövning från JO:s sida. Vad som framkommit i utredningen ger mot
bakgrund härav inte anledning till antagande att vidare åtgärder från
min sida skulle vara påkallade.
Jag vill avslutningsvis något beröra ett par frågor som har samband
med rekvisiten för tvångsomhändertagande enligt smittskyddslagen och
som båda har viss anknytning till detta ärende och som också förefal-
ler ha en vidare aktualitet.
Det första problemet rör svårigheterna att förklara innebörden av
vår lagstiftning på området för människor från andra länder och
kanske då främst från andra kulturer. Eftersom förmågan att förstå
innebörden av tvångsisolering är direkt relaterad till behovet av isole-
ring är det givetvis av allra största vikt att vederbörande smittad person
förstår vad som förväntas av honom för att han skall slippa isolering-
en. Det kan självfallet inte accepteras att språksvårigheter ger upphov
till eller förlänger en isolering. Det måste därför ankomma på veder-
1994/95:JO1
381
börande myndigheter att förvissa sig om att den smittade till fullo har
förstått innebörden av vår lagstiftning och de krav som ställs för att
tvångsisolering skali kunna underlåtas.
Den andra frågan som jag vill ta upp är huruvida tvångsisolering
bör förekomma när misstankar om smittspridning endast avser den
person som sammanlever med den smittade och som är informerad
om smittriskerna. Detta är en bedömningsfråga som givetvis måste
prövas från fall till fall. Jag vill ändå som min mening uttala att det i
allmänhet knappast kan finnas tillräcklig anledning till tvångsisolering
i den situationen. 1 vart fell anser jag att ansökan om tvångsisolering
inte bör göras förrän den behandlande läkaren eller smittskyddsläka-
ren har talat med partnern och bildat sig en uppfattning om hen-
nes/hans förmåga att hantera problemet.
(Dnr 3982-1993)
I anledning av en anmälan till JO från en person som var föremål för
tvångsisolering enligt smittskyddslagen togs frågan upp om smittskydds-
läkares beslut om särskilda villkor för permission kunde överklagas.
Den som är tvångsisolerad på sjukhus med stöd av smittskyddslagen
får enligt 49 § samma lag ges tillstånd att under viss tid vistas utanför
sjukhusets område (permission). Tillståndet får förenas med särskilda
villkor. Tillstånd meddelas av smittskyddsläkaren efter samråd med
chefsöverläkaren (50 §).
Anmälaren i JO-ärendet hade åtnjutit permission med vissa uppsatta
villkor. I ett senare beslut förordnade smittskyddsläkaren att vissa
ytterligare villkor skulle gälla för permissionen. I beslutet angavs att
det kunde överklagas hos länsrätten.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 28 januari
1994 bl.a. följande.
Bestämmelser angående överklagande av smittskyddsläkarens beslut
enligt smittskyddslagen finns i 52 § samma lag. Av paragrafens första
stycke framgår att smittskyddsläkarens beslut i fem uppräknade fall får
överklagas hos länsrätten, medan andra beslut av smittskyddsläkaren
enligt vad som framgår av tredje stycket inte får överklagas. Enligt
ordalydelsen ingår inte beslut om villkor i samband med beviljad
permission i uppräkningen av överklagbara beslut. Jag har emellertid
från smittskyddsläkaren erfårit att Länsrätten i Stockholms län vid ett
tillfälle i sak har prövat ett överklagande av en beviljad permission
som förenats med särskilda villkor.
Det tycks alltså finnas en oklarhet huruvida smittskyddsläkarens
beslut om villkor i samband med beviljad permission enligt 49 §
smittskyddslagen kan överklagas. Enligt min mening talar starka skäl
för att överklagande borde vara möjligt. Jag kan här hänvisa till att
smittskyddsläkarens beslut om förhållningsregler enligt 17 § smitt-
skyddslagen får överklagas enligt vad som framgår av 52 § första
1994/95: JO 1
382
stycket 1. Denna överklagandemöjlighet tillkom på inrådan av Lagrå-
det (prop. 1988/89:5 s. 337 f.), som bl.a. hänvisade till att sådana regler
kan vara mycket ingripande för den enskilde. En näraliggande jämfö-
relse är bestämmelserna om överklagande i lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård. I 33 § första stycket 3 den lagen anges uttryckli-
gen att meddelande av villkor i samband med tillstånd att vistas
utanför vårdinrättningens område får överklagas hos länsrätten. Denna
överklagandemöjlighet infördes på Lagrådets förslag (prop. 1990/91:58
s. 410 f.). Som skäl angavs att villkor av sådant slag ibland kan få
betydelse under avsevärd tid och innebära kännbara begränsningar i
patientens frihet. Någon åtskillnad gjordes inte mellan dessa fall och
sådana situationer då klagorätten i praktiken är av mindre värde för
patienten, t.ex. vid kortvariga, nära förestående permissioner. En mot-
svarande överklagandemöjlighet finns i 18 § första stycket 3 lagen
(1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
Vad jag nu anfört föranleder mig att till Socialdepartementet över-
sända en kopia av detta beslut för kännedom.
1994/95:JO1
383
1994/95 :JO1
(Dnr 1543-1993)
L.W., som uppbar sjukbidrag, ansökte i juli 1992 om fortsatt förtids-
pension/sjukbidrag. Örebro läns allmänna försäkringskassa beviljade
honom genom olika provisoriska beslut sjukbidrag t.o.m. mars 1993.
Under tiden pågick rehabiliteringsutredning genom kontakter mellan
försäkringskassan och L.W:s arbetsgivare, Skatteförvaltningen i Örebro.
Vid ett möte på Skatteförvaltningen den 9 november 1992 deltog L.W.,
representanter för arbetsgivaren och företagsläkaren Sigvard Karleha-
gen, Statshälsan, Örebro. Från mötet antecknades att Karlehagen skulle
skriva ett nytt läkarutlåtande och att han ansåg att ett års sjukbidrag
var en bra lösning.
Den 10 november 1992 underställdes ärendet försäkringskassans
förtroendeläkare, vilken var tidigare nämnda företagsläkare Sigvard
Karlehagen, för bedömning. I ärendet förelåg då ett läkarutlåtande
utfärdat av annan läkare. Karlehagens bedömning som förtroendeläka-
re var att helt sjukbidrag borde beviljas i två år.
I mars 1993 föredrogs ärendet för socialförsäkringsnämnden. I före-
dragningspromemorian föreslogs helt sjukbidrag t.o.m. augusti 1994.
Till promemorian var fogat L.W:s yttrande över kassans förslag. Av
yttrandet framgick att L.W. var missnöjd med kassans förslag, att han
önskade förtidspension och ifrågasatte varför Karlehagen som förtroen-
deläkare bedömt ärendet då denne tidigare undersökt honom i egen-
skap av företagsläkare. Till L.W:s yttrande var vidare bifogat kopior av
journalanteckningar från Statshälsan utförda av Karlehagen.
I en anmälan till JO riktade L.W. kritik mot försäkringskassan
rörande varför han inte upplysts om att försäkringskassans förtroende-
läkare var Sigvard Karlehagen, som tidigare varit inblandad i hans
ärende, och därvid gett uttryck för olika uppfattningar rörande varak-
tigheten av hans arbetsoförmåga.
Anmälan remitterades till Örebro läns allmänna försäkringskassa för
utredning och yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan bl.a.
följande.
Beträffande förtroendeläkaren så har han vid ett tillfälle avgett yttrande
över intygsskrivande läkares utlåtande. Intygsskrivande läkare är annan
än förtroendeläkaren varför något jävsförhållande ej förelegat.
Förtroendeläkaren yttrade 921110: "Vid närmare undersökning av
hur det har fungerat under arbetsträning vid skattemyndigheten fram-
kommer att arbetskapaciteten visat sig vara obetydlig. Enligt min
bedömning är arbetskapaciteten nedsatt till sådan grad att ett helt
sjukbidrag bör beviljas under 2 år". Något annat ställningstagande från
förtroendeläkaren än att arbetskapaciteten visat sig vara obetydlig fram-
går ej av handlingarna i ärendet.
384
Beslutet om att sjukbidrag beviljats är grundat på att arbetsförmågan
bedömts nedsatt för avsevärd tid men ej varaktigt. Det är det motiv
som angivits och som den försäkrade också informerats om dels i
beslutet och dels i kommuniceringen.
L.W. kommenterade remissvaret.
I beslut den 13 juni 1994 anförde JO Pennlöv följande.
I 11 § 5 p. förvaltningslagen (1986:223) anges att den som skall
handlägga ett ärende är jävig om det finns någon särskild omständighet
som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.
Bestämmelsen syftar på förhållanden när s.k. delikatessjäv kan anses
föreligga.
JO Sverne har i ett beslut JO 1983/84 s. 213 behandlat frågan om
jäv för förtroendeläkare vid försäkringskassa. JO Sverne uttalade här-
vid att förtroendeläkaren i regel ör anses ingå i den personkrets som
omfattas av bestämmelserna om jäv. Om läkaren uppträder i dubbla
roller får det i regel anses utgöra tillräcklig anledning för försäkrings-
kassan att pröva om jäv föreligger. JO Sverne anförde vidare att tanken
bakom delikatessjävet är att man bör avhålla sig från att engagera sig i
ett ärende redan därför att misstanke kan uppkomma att det brister i
förutsättningarna för en opartisk bedömning. Förtroendeläkaren borde
därför inte ha deltagit i handläggningen av ärendet i fråga.
I föreliggande ärende har försäkringskassans förtroendeläkare Sig-
vard Karlehagen i egenskap av företagsläkare undersökt L.W. och även
deltagit i ett möte på dennes arbetsplats. Karlehagen har därvid uttalat
sig om L.W:s arbetsförmåga och omfattningen av ett eventuellt sjukbi-
drag. Karlehagen har därefter som förtroendeläkare hos försäkringskas-
san bedömt ärendet.
Enligt min mening borde Karlehagen med hänsyn till att misstankar
om bristande objektivitet kan uppkomma inte ha deltagit som förtro-
endeläkare i handläggningen av L.W:s pensionsärende.
Att myndigheternas och tjänstemännens handlande präglas av objek-
tivitet och opartiskhet är väsentligt för allmänhetens tilltro till myndig-
heternas kompetens. Det är därför viktigt att förtroendeläkarens opar-
tiskhet inte ifrågasätts. Att Karlehagen i den omfattning och på det sätt
som förekommit här tidigare haft med L.W. att göra i egenskap av
företagsläkare borde ha varit en anledning för kassan att självmant
pröva om jäv förelåg.
Även om utredningen inte ger stöd för tanken att det aktuella
förhållandet faktiskt skulle ha påverkat försäkringskassans ställningsta-
gande i själva pensionsärendet, kan kassan således inte undgå kritik för
handläggningen.
1994/95: JO 1
385
25 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
(Dnr 3917-1993)
I en anmälan till JO klagade R.G. på försäkringskassans handläggning
av hans sjukpenningärende. Han anförde bl.a. att en tjänsteman på
försäkringskassans lokalkontor Mölndal vägrat honom att ta del av
handlingar som tillförts hans ärende av AMI.
Ärendet remitterades till Bohusläns allmänna försäkringskassa för
yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan bl.a. följande.
Enligt anmälan skulle R.G. vid sitt besök begärt att fa ta del av den
sammanfattning som AMI gjort för kassans räkning, men förvägrats ta
del av handlingarna av kassans utredare — — — med motiveringen, att
hon inte lämnade ut underlag från annan myndighet.
R.G. kommenterade remissvaret.
I beslut den 28 februari 1994 uttalade JO Pennlöv bl.a. följande.
En sökande, klagande eller annan part har enligt 16 § förvaltnings-
lagen (1986:223) rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om det
avser myndighetsutövning mot någon enskild (s.k. partsinsyn). Rätten
att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14
kap. 5 § sekretesslagen.
Enligt 17 § första stycket förvaltningslagen får ett ärende som avser
myndighetsutövning i princip inte avgöras utan att den som är part
har fått tillfälle att yttra sig över material som tillförts ärendet av
annan person. Parten skall således underrättas om vad som tillförts
ärendet av någon annan och dessutom ges tillfälle att yttra sig över
detta. Denna s.k. kommunikationsskyldighet omfattar allt material som
tillförts ärendet av någon annan än parten själv. I nämnda paragrafs
andra stycke anges vissa undantag från kommunikationsskyldigheten.
Dessa undantag är, liksom ovannämnda begränsningar av partsinsynen
av sekretessskäl, inte av intresse i förevarande ärende.
Reglerna om myndigheters kommunikationsplikt utgör tillsammans
med bestämmelsen om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet några
av de viktigaste garantierna för den enskildes rättssäkerhet. Det är
grundläggande att myndighetens avgörande i ett ärende grundas endast
på material som parten beretts tillfälle att ta del av och yttra sig över.
I förevarande fall har försäkringskassan vid sin handläggning av
R.G:s ärende bl.a. låtit inhämta uppgifter om honom från AMI. Dessa
uppgifter har haft betydelse för myndighetens bedömning av frågan om
hans rätt till sjukpenning. Det har därför ålegat kassan att redan innan
ärendet avgjordes låta R.G. få del av det aktuella utredningsmaterialet
och möjlighet att yttra sig över det. Att försäkringskassan i efterhand
förvägrat honom rätten att ta del av materialet har också varit felaktigt.
Försäkringskassan kan inte undgå allvarlig kritik för sin underlåtenhet
i nämnda avseenden. Att det inträffade, såsom kassan påstått i re-
1994/95:JO1
386
missvaret, till viss del skulle kunna tillskrivas den försäkrades eget
agerande saknar mot bakgrund av nu redovisade brister i kassans
handläggning av ärendet relevans.
Kassan har i sitt yttrande hit förklarat att den insett att ärendet
handlagts felaktigt och att åtgärder vidtagits för att förhindra en upp-
repning av det inträffade. Mot bakgrund härav finner jag inte tillräck-
lig anledning att vidta ytterligare åtgärder i saken, utan låter det stanna
vid de kritiska uttalanden jag nu gjort.
Försäkringskassa har underlåtit att kommunicera
inhämtat material (utlåtande av förtroendeläkare)
med den försäkrade. Det har heller inte tillförts
beslutsmaterialet. Dessutom påpekande angående viss
begreppsförvirring beträffande ordet "delgivning"
(Dnr 4155-1993)
I en anmälan klagade G.A. på att försäkringskassan inte kommunicerat
en viss förtroendeläkares utlåtande med honom — i egenskap av
ombud för den försäkrade — innan kassan meddelat sitt beslut i
ärendet. Nämnda utlåtande togs inte heller med i kassans beslutsunder-
lag i ärendet.
Försäkringskassan yttrade sig efter remiss.
G.A. kommenterade remissvaret.
JO Pennlöv anförde i sitt beslut i ärendet den 8 mars 1994 följande.
Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende som avser
myndighetsutövning i princip inte avgöras utan att den som är part fått
tillfälle att yttra sig över material som tillförts ärendet av annan
person. Parten skall således underrättas om vad som tillförts ärendet av
någon annan och dessutom ges tillfälle att yttra sig över detta. Skyldig-
heten att kommunicera omfattar allt material som tillförts ärendet av
någon annan än parten själv. Undantag från huvudregeln kan enligt
nämnda lagrum ske bl.a. när det är uppenbart att det inte är nödvän-
digt att kommunicera. Gynnande beslut, t.ex. bifall till en ansökan,
kan fattas utan föregående kommunicering. Det kan även vara uppen-
bart onödigt att kommunicera material i ärenden med negativ utgång,
t.ex. om materialet är av intet eller ringa värde ur utredningssynpunkt.
I förevarande fail har fråga varit om ett av försäkringskassan inhäm-
tat utlåtande från en av kassans förtroendeläkare i ett ärende rörande
rätt till handikappersättning. Utlåtandet har varit till den försäkrades
fördel och framstår inte heller som betydelselöst för myndighetens
bedömning i frågan om rätten till handikappersättning. Parten skulle
därmed ha underrättats om uppgiften och Stt tillfälle att yttra sig över
den. Försäkringskassan kan inte undgå allvarlig kritik för sin underlå-
tenhet i detta avseende. Läkarutlåtandet har heller inte tillförts det
utredningsmaterial som legat till grund för kassans beslut i ärendet.
Även detta framstår som ytterst anmärkningsvärt.
Försäkringskassan har emellertid i sitt yttrande hit beklagat det
inträffade och förklarat att den insett att ärendet inte handlagts på ett
1994/95: JO 1
387
korrekt sätt och att åtgärder kommer att vidtas för att förhindra ett
upprepande. Mot bakgrund härav finner jag inte anledning att vidta
några ytterligare åtgärder i saken.
Avslutningsvis vill jag påpeka att viss begreppsförvirring tycks råda
angående innebörden av begreppen delgivning och kommunicering. I
kassans remissvar har bl.a. angetts att föredragningspromemorian med
dit hörande handlingar delgetts den försäkrade, trots att det i kassans
akt inte finns mottagningsbevis eller annat som utvisar att den försäk-
rade verkligen delgivits ifrågavarande handlingar. Begreppet delgivning
tycks i detta fell ha förväxlats med begreppet kommunicering. Jag vill
därför understryka, att begreppet delgivning bör reserveras för de
tillfällen när överbringande av handlingar sker i enlighet med delgiv-
ningslagens bestämmelser.
(Dnr 3458-1993)
I en anmälan till JO klagade B.L. på försäkringskassans bristfälliga
handläggning av hennes ansökan om tillfällig föräldrapenning. Hon
uppgav bl.a. att hon trots upprepad begäran därom inte fått något
skriftligt beslut i frågan förrän efter drygt två månader. Vidare ifråga-
satte hon om hennes ansökan registrerats hos försäkringskassan, efter-
som hon vid kontakt med kassan fått beskedet att hennes ansökan inte
kunnat påträffas. Hon var även kritisk mot kassans personal för
bristande service.
Anmälan remitterades till Kalmar läns allmänna försäkringskassa för
utredning och yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan bl.a.
följande.
B.L. anmälde 1993-08-02 till försäkringskassans lokalkontor i Borg-
holm att hon önskade uppbära tillfällig föräldrapenning för sin dotter.
Beslutet meddelades muntligt per telefon 1993-08-06.
1993-08-09 kontaktade B.L. försäkringskassan och begärde ett skrift-
ligt beslut, vilket tyvärr uteblev. B.L. kontaktade kassan på nytt under
senare delen av september och beslut utfärdades och sändes till B.L.
först 1993-10-04.
B.L: kommenterade remissvaret
JO Pennlöv anförde i sitt beslut den 11 februari 1994 bl.a. följande.
Genom utredningen har framkommit att försäkringskassan, under
en tidsrymd av drygt två månader, underlåtit att skriftligt meddela B.L.
det beslut kassan fettat beträffande hennes ansökan om tillfällig föräld-
rapenning, trots att hon vid upprepade tillfällen begärt detta. Kassan
har härigenom betagit henne möjligheten att inom rimlig tid överklaga
beslutet och på så sätt fördröjt handläggningen av ärendet.
Enligt 21 § förvaltningslagen gäller att en sökande, klagande eller
annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom en
myndighet avgör ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot
1994/95 :JO1
.388
någon enskild. Av lagrummets andra stycke framgår bl.a. att om
beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om
hur han kan överklaga det. Av nämnda paragrafs tredje stycke framgår
vidare att om part begär det skall underrättelsen alltid ske skriftligt.
Nu redovisade bestämmelser har det ålegat försäkringskassan att
iaktta vid handläggningen av förevarande ärende. För bristerna i detta
avseende kan försäkringskassan inte undgå allvarlig kritik. Anledning
till den bristfälliga och utdragna handläggningen av ärendet har enligt
kassan varit en följd av flera omständigheter: semestertid, tillfällig
personal och ofullständigt beslutsunderlag. Att beslutsunderlaget, så-
som kassan påstått i remissvaret, skulle ha varit ofullständigt emotsågs
emellertid av det förhållandet att kassan på nämnda underlag har
kunnat meddela ett muntligt beslut i ärendet redan den 6 augusti 1993,
dvs. fyra dagar efter det att ansökan inkom. Detta beslut skulle, med
beaktande av försäkringskassans utredningsskyldighet, framstå som
mycket märkligt om det fattats på ett underlag som varit ofullständigt
och i behov av kompletteringar. — Det är således omständigheter av i
huvudsak administrativ natur som föranlett den utdragna handlägg-
ningen och inte förhållanden som kan hänföras till själva ärendet,
såsom att det varit komplicerat eller krävt omfattande utredning. Att
ett ärendes handläggning kommit att kraftigt försenas på sådan grund
anser jag inte vara godtagbart.
Kassan har i sitt yttrande hit förklarat att den insett att ärendet inte
handlagts på ett korrekt sätt och att den numera tillställt B.L. ett
skriftligt beslut i ärendet. Detta beslut har dessutom omprövats av
försäkringskassan den 26 oktober 1993. Med hänsyn härtill och då jag
utgår från att försäkringskassan vidtar erforderliga åtgärder för att
undvika att det inträffade upprepas låter jag det stanna vid de kritiska
uttalanden jag nu gjort.
Försäkringskassan har i sitt remissvar bemött varken B.L:s påstående
att kassan underlåtit att registrera hennes ansökan eller hennes kritik
mot det bemötande hon fått av kassans personal. Det finns därför skäl
att påminna försäkringskassan om att befrielse från skyldighet att
registrera handlingar av visst slag inte innebär att dessa kan förvaras
hur som helst, utan att även sådana handlingar måste hållas så ordnade
att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller
upprättats (15 kap. 1 § sekretesslagen). Vidare omfattar den allmänna
serviceskyldighet som förvaltningslagen ålägger myndigheterna även
försäkringskassorna.
1994/95: JO 1
389
(Dnr 2669-1993)
Anmälan
T.L. riktade kritik mot en tjänsteman vid Kristianstads läns allmänna
försäkringskassa, lokalkontoret Klippan, för att hon inte tagit hänsyn
till en skrivelse från honom till försäkringskassan, när kassan fattade
beslut i hans livränteärende, m.m. Han kritiserade vidare tjänsteman-
nen för att hon, enligt honom, inte lagt ett visst läkarutlåtande till
grund för bedömningen i livränteärendet.
Utredning
Ärendet remitterades till försäkringskassan som i yttrande svarade i
huvudsak följande.
I inkommen anmälan från T.L. hävdar han att kassan inte tagit hänsyn
till inkommen skrivelse från honom innan slutligt beslut fattades.
Kassan konstaterar att ifrågavarande skrivelse daterad den 23 april
1993 ankomststämplades 27 april 1993 vid lokalkontoret i Klippan.
Skrivelsen har därefter överlämnats till handläggaren — — — som
tyvärr inte antecknat i T.L:s försäkringsjournal att synpunkter inkom-
mit i anledning av kommuniceringen. Att journalföra dyl. skrivelser är
den normala handläggningsrutinen hos försäkringskassan.
|Handläggaren| granskar handlingen och värderar också inkomna
uppgifter. Därefter antecknas i T.L:s PM under rubriken "Kommuni-
cering" att synpunkter inkommit samt att dessa inte föranleder någon
ändring av förslag till beslut. Detta ställningstagande motiveras också
av handläggaren — — —. Inkommen skrivelse bifogas också PM:et.
Det är sedan detta underlag som utsändes till SFN:s ledamöter. Det
är alltså helt klart att inkomna uppgifter i skrivelse daterad 23 april
1993 funnits med i beslutsunderlaget. Uppgifterna har också därmed
värderats av både kassans handläggare och nämndens ledamöter innan
slutligt beslut fattades.
Det som däremot beklagligt blivit fel är att de nytillkomna uppgif-
terna från T.L. varken omtalats eller bemötts i beslutet eller beslutsmo-
tiveringen.
T.L. kan därför inte veta om hans synpunkter beaktats eller ej i
samband med beslutet. Därvid är kritiken befogad från T.L:s sida.
Den normala handläggningen är att kassan i beslut bemöter de
synpunkter som ev inkommit i samband med kommunicering. Hand-
läggaren — — — och föredraganden — — — har uppmärksammats på
de felaktigheter som förevarit i syfte att dyl. felaktigheter inte uppre-
pas.
1994/95: JO 1
Sammanfattningsvis konstaterar vi att kassan gjort fel då vi inte bemött
T.L.s inkomna synpunkter i beslutet. Detta har fatt T.L. att tro att hans
synpunkter inte beaktats vid beslutet.
Vi beklagar verkligen det inträffade. Kassans ambition är att i alla
sammanhang vara klar och tydlig och korrekt i våra kontakter med
våra kunder. Då misstaget trots allt inte medfört att något material
390
undanhållits beslutsfattarna och då kassan kommer att tillse att dyl.
händelser inte upprepas anser vi att T.L:s anmälan skall lämnas utan
vidare åtgärd.
T.L. kommenterade remissvaret.
Vid ärendets avgörande anförde JO Pennlöv i beslut den 9 december
1993 följande.
Rättslig reglering
Enligt 17 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) Sr ett ärende
inte avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrät-
tats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom
själv och han beretts tillfälle att yttra sig över den. Kommunikations-
skyldigheten består således av två led; parten skall dels underrättas om
utredningsmaterialet, dels fa tillfälle att yttra sig över det. I 17 § andra
stycket FL anges vissa undantag från kommunikationsskyldigheten.
Dessa undantag är dock inte av intresse i förevarande ärende.
Regeln om myndigheternas kommunikationsskyldighet utgör en vik-
tig garanti för den enskildes rättsskydd. Att den enskilde bereds tillfälle
att yttra sig över utredningsmaterialet kan förhindra felbedömningar
och förhastade beslut från myndigheterna. Vidare kan eventuellt förbi-
sedda, undervärderade eller felaktiga faktauppgifter bemötas. För att
allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet skall kunna
upprätthållas är det också av vikt att den enskilde far känslan av att
han far komma till tals i ärendet.
Enligt 20 § första stycket FL skall ett beslut, varigenom en myndig-
het avgör ett ärende, innehålla de skäl som bestämt utgången, om
ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Enligt nämnda stycke
får dock skälen, under vissa förutsättningar som inte är aktuella här,
helt eller delvis utelämnas.
Det finns ett nära samband mellan bestämmelsen om kommunika-
tionsskyldighet i 17 § FL och bestämmelsen om beslutsmotivering i
20 § samma lag. Omständigheter som framkommit vid kommunicer-
ingen skall nämligen, tillsammans med övrigt utredningsmaterial i
ärendet, ligga till grund för den slutliga bedömningen. Framkommer
exempelvis motstridiga uppgifter av betydelse för själva utgången i
ärendet, bör det av beslutet framgå vilka överväganden myndigheten
gjort med anledning härav.
Bedömning
I den med T.L. kommunicerade föredragningspromemorian angav
försäkringskassans tjänsteman att hon föreslog avslag på T.L:s ansökan
om livränta. Under rubriken Beslutsmotivering angav hon som stöd
för detta förslag bl.a. att T.L., som under två år arbetat som arbetsleda-
re på ett städföretag, haft arbetsuppgifter som var väl lämpade med
tanke på hans ryggbesvär samt att T.L:s arbetsgivare först våren 1992
velat att dess arbetsledare skulle utföra vissa städuppgifter. T.L. bestred
detta i sitt yttrande till försäkringskassan. Han uppgav i stället att han
redan i augusti 1990 fått börja städa arbetsbodar samt att han under
1994/95: JO 1
391
hela den tid han varit anställd som arbetsledare rent fysiskt fatt syssla
med städarbeten. Trots att T.L. inkommit med erinringar mot vissa
faktauppgifter i förslaget till beslutsmotivering underlät försäkringskas-
san att nämna eller bemöta erinringarna i det slutliga beslutet, vilket
— mot bakgrund av vad som anförts i föregående avsnitt — måste
anses vara felaktigt. På grund av försäkringskassans underlåtenhet
bibringades T.L. uppfattningen att hans synpunkter inte hade beaktats.
Detta är naturligtvis otillfredsställande. Försäkringskassan kan därför
inte undgå kritik. Kassan har emellertid uppgett att den normala
handläggningen är att kassan i beslut bemöter de synpunkter som
eventuellt kommit in vid kommunicering, samt har uppgett att både
handläggare och föredragande i detta ärende uppmärksammats på de
felaktigheter som förevarit. Kassan har vidare uppgett att den kommer
att tillse att dylika händelser inte upprepas. På grund härav samt då
det av upprättad föredragningspromemoria framgår att Socialförsäk-
ringsnämnden fått del av T.L:s ifrågavarande yttrande, föranleder an-
mälan ingen ytterligare åtgärd från min sida i denna del.
(Dnr 400-1994)
JO Pennlöv inspekterade Kalmar läns allmänna försäkringskassa, lo-
kalkontoret Västervik, den 2—3 februari 1994. De vid granskningen
gjorda iakttagelserna föranledde JO Pennlöv att i inspektionsproto-
kollet uttala bl.a. följande.
Vid granskningen hade uppmärksammats att i socialförsäkringsnämn-
dens protokoll hänvisades beträffande beslutsmotiveringen till bilagt
besiutsmeddelande till den försäkrade. Detta beslutsmeddetande är
upprättat av en tjänsteman efter socialförsäkringsnämndens samman-
träde. Nämnden har vid sitt sammanträde således inte tillgång till
beslutsmeddelandet och det är därför fel att i protokollet hänvisa till
ett i efterhand upprättat beslutsmeddelande. Socialförsäkringsnämnden
fattar sitt beslut vid sammanträdet och det är detta beslut som skall
dokumenteras i protokollet. För att undvika felskrivningar är det bäst
att anteckna beslutet — både skäl och utgången — direkt i protokollet
och inte hänvisa till en särskild protokollsbilaga. Beslutet skall uppfyl-
la de krav på motivering m.m. som förvaltningslagen ställer. Enligt
21 § förvaltningslagen (1986:223) skall parten underrättas om innehål-
let i myndighetens beslut. Härav följer att överensstämmelse skall
föreligga mellan underrättelsen om beslutet och det i protokollet
dokumenterade beslutet. Underrättelsen till den försäkrade skall alltså
återge samma skäl och samma slutsatser som det beslut nämnden
fattat. Beslutet bör redan från början vara skrivet så att det kan skickas
till den försäkrade utan någon ytterligare omskrivning.
JO påpekade även att i några av de granskade besiutsmeddelandena
hänvisades beträffande beslutsmotiveringen till tidigare utsända hand-
lingar. JO uttalade att detta förfarande inte kan anses uppfylla förvalt-
1994/95 :JO 1
392
ningslagens krav på motivering av beslut. Möjligheten fanns att den
försäkrade gjort sig av med tidigare utsända handlingar och därmed
inte visste vilken motiveringen till beslutet var.
JO redogjorde vidare för ett ärende där försäkringskassan i en första
kommuniceringsskrivelse angett ett förslag till beslut. Den försäkrade
hade därefter kommit in med synpunkter på förslaget, varefter kassan i
en ny kommuniceringsskrivelse angett ett förändrat förslag till beslut. I
det beslutsmeddelande som slutligen utsändes hänvisades beträffande
beslutsmotiveringen till båda de tidigare utsända kommuniceringsskri-
velserna som ju var motstridiga.
(Dnr 94-1993)
I en anmälan till JO framförde L.A. bl.a. klagomål mot försäkringskas-
san för att kassan dragit in hans sjukbidrag på grund av misstanke om
bedrägeri och därefter underlåtit att vidta rättelse sedan beslut om att
inte väcka åtal mot honom meddelats. Han framförde även vissa
klagomål mot en skattemyndighet.
Ärendet remitterades till försäkringskassan för utredning och yttran-
de.
1 sitt svar anförde försäkringskassan bl.a. följande.
L.A. var sjukskriven från och med den 27 april 1987. Från och med
maj månad 1989 beviljades han förtidspension i form av helt sjukbi-
drag. ---.
Den 4 mars 1987 fick lokalkontoret i Mark — — — en anonym
uppgift om att L.A. under sjukskrivningen arbetade som tidningsbud i
Bollebygd med flera distrikt. Utredning i ärendet pågick hos kassan
fram till den 20 mars 1990, då kassan gjorde polisanmälan.
Den 23 april 1990 inkom kopia av polisutredning. Med anledning
av vad som framkommit vid förhör med L.A. beslutade kassan den 26
april 1990 att provisoriskt inte längre betala ut sjukbidrag från och
med maj månad 1990.
1994/95: JO 1
Den 14 maj 1990 inkom en skrivelse från L.A. där han uppmanade
kassan att omedelbart betala ut innehållna medel och fortsättningsvis
betala ut i vanlig ordning.
Innan ärendet om indragning av sjukbidraget togs upp i
Socialförsäkringsnämnden bereddes L.A. tillfälle att ta del av uppgifter
i ärendet och inkomma med synpunker.
Vid sammanträde den 18 juni 1990 beslutade Socialförsäkrings-
nämnden i Mark om indragning av förtidspensionen för L.A. från och
med maj månad 1990. Underlag till indragningen av förtidspensionen
var dels vad som framkommit vid kassans utredning och dels vad som
framkommit vid polisutredningen. Utredningarna visade att L.A:s ar-
betsförmåga inte var nedsatt med minst hälften.
L.A. underrättades om beslutet i skrivelse den 27 juni 1990. — — —
L.A. har inte överklagat kassans beslut om indragning av förtidspen-
sionen (sjukbidraget).
L.A:s skrivelse den 14 maj 1990 Sr även anses avse en begäran att
kassan omprövar beslutet att innehålla pensionen för februari månad
393
1990. Någon omprövning av detta beslut har kassan inte gjort. Detta
uppmärksammades i samband med genomgången av handlingarna i
ärendet med anledning av JO:anmälan. Kassan, Socialförsäkringsnämn-
den, kommer omgående att ompröva ifrågavarande beslut.
I skrivelse den 9 oktober 1992 meddelade Åklagarmyndigheten i
Borås att distriktsåklagaren beslutat att inte väcka åtal. Beslutsmotiver-
ing: Brott kan ej styrkas.
1994/95: JO 1
Kassans bedömning att L.A:s arbetsförmåga inte är nedsatt med minst
hälften grundar sig på vad som kommit fram vid kassans och polisens
utredningar. Eftersom hans arbetsförmåga inte är nedsatt med minst
hälften är han inte berättigad till förtidpension (sjukbidrag) enligt 16
kap. 7 § lagen om allmän försäkring.--—
Den omständigheten att distriktsåklagaren beslutat att inte väcka åtal
föranleder ingen ändring av kassans beslut om indragning av förtids-
pensionen från och med maj månad 1990.
JO Pennlöv erinrade i beslut den 10 mars 1994 inledningsvis om att
JO normalt inte prövar myndigheters avgöranden i sakfrågor och
anförde i övrigt bl.a. följande.
Beträffande den formella handläggningen har försäkringskassan
medgivit att kassan brustit i sin hantering av en begäran om ompröv-
ning från L.A. Av utredningen framgår att L.A. den 14 maj 1990
kommit in med en skrift till kassan som får anses innefatta en begäran
om omprövning av såväl kassans provisoriska beslut den 26 april 1990
att inte längre utbetala hans sjukbidrag som kassans beslut den 27
samma månad att innehålla hans sjukbidrag för februari månad 1990.
Denna begäran om omprövning har vad gäller sistnämnda beslut inte
föranlett någon åtgärd från kassans sida.
I 1 a § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1978:22, omtryckt
1991:8) om ändring av allmän försäkringskassas och skattemyndighets
beslut i vissa fall m.m. anges att omprövning av beslut enligt 20 kap.
10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall vara slutförd inom
sex veckor från det att omprövning begärdes, om inte särskilda skäl
föranleder annat.
I detta fall har L.A:s begäran om omprövning av kassans beslut den
27 april 1990 åtgärdats av kassan först i början av år 1993, efter att ha
uppmärksammats i samband med genomgång av handlingarna i ären-
det med anledning av förevarande JO-anmälan. Att en begäran om
omprövning blir liggande utan åtgärd under en tid av nästan tre år
finner jag inte godtagbart. Några särskilda skäl som skulle ha föranlett
den långa handläggningstiden har inte framkommit. Det är enligt min
mening uppenbart att försäkringskassans kontrollrutiner inte fungerat
i förevarande fall. Försäkringskassans handläggning av ifrågavarande
omprövningsbegäran är oacceptabel och förtjänar allvarlig kritik. Jag
förutsätter emellertid att försäkringskassan ser över sina handläggnings-
rutiner och vidtar de åtgärder som krävs för att en upprepning av det
inträffade skall kunna undvikas. Med hänsyn härtill finner jag inte
tillräcklig anledning att vidta ytterligare åtgärder i saken.
När det gäller försäkringskassans handläggning i övrigt har kassan i
sitt remissvar uppgett att den efter företagen utredning funnit att L.A.
394
inte uppfyllde kraven för rätt till sjukbidrag/förtidspension. Kassan har
därför beslutat om indragning av hans sjukbidrag/förtidspension. L.A.
har beretts tillfälle att ta del av och yttra sig över uppgifterna i ärendet
innan kassan fattat sitt slutliga beslut i frågan. Han har också haft
möjlighet att överklaga kassans beslut i ordinarie ordning. Vid angivna
förhållanden och med hänvisning till vad jag inledningsvis anförde om
de begränsningar som gäller för JO:s verksamhet har jag inte anled-
ning att vidare uppehålla mig vid denna del av anmälan.
L.A. har i sina klagomål bl.a. menat att försäkringskassan och skatte-
myndigheten borde ha vidtagit någon åtgärd sedan det blivit klart att
åtal inte skulle väckas mot honom. Det förhållandet att myndigheter
utifrån skilda utgångspunkter i vissa fall kan göra olika bedömningar
om förutsättningar för att väcka åtal eller om grund för eftertaxering
föreligger medför inte att någon av dem därför behöver vara direkt
felaktig. Följaktligen uttalar sig JO inte i dylika frågor annat än om
den aktuella bedömningen framstår som klart lagstridig. I förevarande
fall ger utredningen inte stöd för en sådan uppfattning.
(Dnr 3257-1993)
Vid en av JO Pennlöv företagen inspektion av Östergötlands läns
allmänna försäkringskassa den 21—22 september 1993 uppmärksam-
mades ett beslut av försäkringskassans lokalkontor på Storgatan i
Linköping den 24 februari 1993 i ett försäkringsärende. I mars inkom
överklagande jämte begäran om anstånd från den försäkrade. Kassan
skickade då besvärsinlagan till länsrätten. Ärendet låg dock kvar hos
kassan utan att prövning enligt 20:10 a § lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL) eller rättidsprövning gjorts.
JO Pennlöv uttalade att kassan borde ha gjort en rättidsprövning
innan överklagandet skickades till länsrätten, eftersom det åligger
kassan att avvisa överklaganden som anförts för sent. Vidare ifrågasatte
han om bestämmelsen i 20:10 a § AFL kunde användas för att ändra
ett beslut med anledning av kompletterande material som getts in efter
själva överklagandet. JO Pennlöv lät anteckna följande till protokollet.
Från och med den 1 januari 1979 ändrades organisationen för besvärs-
prövning inom socialförsäkringen. I samband härmed infördes en
möjlighet för försäkringsorganen att — under vissa förutsättningar —
ändra egna beslut som innehöll kvalificerade felaktigheter. Syftet med
den nya ordningen var att möjliggöra snabb och enkel rättelse (prop.
1977/78:20 s. 2). Tidigare hade Riksförsäkringsverket haft möjlighet att
ex officio överpröva försäkringskassans beslut. Denna möjlighet hade
använts i betydande omfattning för att få felaktiga beslut av försäk-
ringskassan rättade när besvärstiden gått ut, men den möjligheten
försvann i och med ikraftträdandet av ovan nämnda regel (prop.
1977/78:20 s. 82).
1994/95:JO1
395
Grunderna för ändring av beslut anges i tre punkter i 20:10 a §
första stycket AFL. Gemensamt för ändringsgrunderna är att det krävs
att en oriktighet skall vara uppenbar, för att kassan skall ändra sitt
beslut. Oriktigheter av ringa betydelse behöver dock inte ändras.
Enligt lagrummet skall försäkringskassan ändra ett beslut i ett ärende
om försäkring enligt AFL, som har fattats av kassan och inte har
prövats av domstol,
1. om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant
förbiseende innehåller uppenbar oriktighet,
2. om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fettats på
uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,
3. om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig
rättstillämpning eller annan liknande orsak.
I 27 § förvaltningslagen (1986:223), FL, finns en allmän bestämmel-
se om förvaltningsmyndigheters skyldighet att ändra beslut som är
uppenbart oriktiga. Där föreskrivs nämligen att, om en myndighet
finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är
uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon
annan anledning, myndigheten skall ändra beslutet, om det kan ske
snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part.
Bestämmelsen infördes den 1 januari 1987 i samband med ikraftträ-
dandet av nu gällande förvaltningslag. I förarbetena till bestämmelsen
(prop. 1985/86:80 s. 41f och 78) sades bl.a. följande. Tyngdpunkten i
förvaltningsförferandet borde förskjutas mot första instans. Ett sätt att
åstadkomma detta var att myndigheterna i ökad utsträckning själva
omprövade sina beslut när det var lämpligt. På så sätt kunde man ofta
undvika den tidsutdräkt och den fördyring som en prövning i högre
instans medförde. Departementschefen föreslog mot denna bakgrund
att det i FL som ett minimikrav borde föreskrivas att omprövning
skulle ske, om vissa förutsättningar var uppfyllda. Frågor om ompröv-
ning i andra fell fick liksom dittills lösas i praxis eller genom special-
bestämmelser. Departementschefen framhöll emellertid att det var
viktigt att omprövningsskyldigheten utformades så att överklagade
ärenden inte blev liggande i väntan på omprövning, vilket måste
undvikas bl.a. av hänsyn till intresset av rättssäkerhet och effektivitet.
Som en förutsättning för omprövning skulle därför bl.a. gälla att denna
kunde göras snabbt och enkelt, med påföljd att skyldigheten normalt
inte gällde när det krävdes ytterligare utredning i ärendet.
Departementschefen erinrade i förarbetena om att det på vissa
områden kunde finnas behov av specialregler om omprövning av
beslut, bl.a. för försäkringskassorna och skattemyndigheterna (prop.
1985/86:80 s. 43).
Av redogörelsen ovan framgår att lagstiftaren velat möjliggöra snab-
ba och enkla rättelser vid införandet av uttryckliga regler om ompröv-
ning av beslut både i AFL och i FL. Mot denna bakgrund kan det inte
anses rimligt att försäkringsärenden blir liggande i avvaktan på kom-
plettering, innan prövning enligt 20:10 a § AFL görs. Sådan prövning
bör istället göras på det material som föreligger vid tidpunkten för
överklagandet.
1994/95: JO 1
396
Försäkringskassa har underlåtit att meddela ett
överklagbart avvisningsbeslut när den försäkrade
inkom med ytterligare en ansökan rörande en
arbetsskada som tidigare prövats
(Dnr 4526-1993)
A.M. klagade på handläggningen av arbetsskadeanmälningar från hen-
ne vid Norrbottens läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret Lu-
leå. Hon anförde bl.a. följande.
Försäkringskassan godkände inte en av henne anmäld arbetsskada.
Hon överklagade försäkringskassans beslut till Försäkringsrätten för
Norra Sverige, som fastställde kassans beslut. Hon överklagade inte
försäkringsrättens avgörande. — Eftersom hon ansåg att försäkringskas-
san vilselett försäkringsrätten i hennes arbetsskadeärende gjorde hon
en ny arbetsskadeanmälan. När hennes make ringde till kassan och
frågade om anmälan kommit in dit fick han till svar att kassan inte
tagit upp anmälan till prövning samt att anmälan lagts till handlingar-
na. Hon ifrågasatte om försäkringskassans agerande var korrekt.
Utredning
Ärendet remitterades till försäkringskassan för yttrande. I en till re-
missvaret fogad redogörelse, ställd till centralkontoret, från lokalkonto-
ret Luleås chef Kjell Rönnbäck anfördes följande om handläggningen
av A.M:s arbetsskadeärende.
Till försäkringskassan inkom den 6 februari 1981 anmälan om arbets-
skada — färdolycksfall 790509 — avseende A.M.
I beslut 20 mars 1981 fann kassan att A.M. inte hade rätt till
ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring.
Den 20 maj 1981 inkom A.M. med besvär över kassans beslut. I
besvärsyttrande till försäkringsrätten angav kassan att man bedömt att
samband mellan anmäld skada och de besvär som orsakat sjukskriv-
ning efter samordningstidens utgång inte förelåg varför rätt till sjuk-
penning enligt arbetsskadeförsäkringen inte förelåg.
Försäkringsrätten fann i sin dom 11 mars 1983 inte skäl att ändra
kassans beslut. Skälen mot samband mellan de skador A.M. ådrog sig
vid olycksfallet och hennes efter samordningstiden kvarstående besvär
bedömdes vara betydligt starkare än de skäl som talade för samband.
I skrivelse som inkom till kassan 18 april 1989 begärde A.M. att
kassan skulle ta upp hennes skadefall 9 maj 1979 till saklig prövning.
Prövningen skulle avse skador och men som hon fatt vid olycksfallet
som gjort henne arbetsoförmögen och legat till grund för sjukpensio-
neringen.
I beslutsmeddelande den 10 maj 1989 redogjorde kassan för tidigare
prövningar och beslut och meddelade att kassan var förhindrad att
pröva eller ändra beslut som fattats i högre instans.
A.M. överklagade kassans beslut till försäkringsrätten som i beslut
den 17 september 1991 fastställde det överklagade beslutet.
Den 22 april 1993 inkom till kassan på nytt skrivelse från A.M. med
begäran om prövning av arbetsskada — färdolycksfall 10 maj 1979.
Skrivelsen besvarades 28 april 1993 då kassan åter förklarade för A.M.
att vi var förhindrade att pröva ett ärende som avgjorts i högre instans.
1994/95: JO 1
397
Sedan A.M. på nytt — 19 maj 1993 — inkommit med begäran om
prövning av samma ärende fann kassan inte skäl att vidta ytterligare
åtgärder, handlingarna arkiverades.
Försäkringskassan — t.f. direktören Tommy Danielsson — anförde i
remissvaret bl.a. följande.
1 ärendet förekommer tre olika skadedatum: 7 maj 1979, 9 maj 1979
och 10 maj 1979. Händelseförloppet vid de tre uppgivna skadetillfälle-
na är dock i stort sett detsamma. På grund härav har kontoret utgått
från att samma skada avses. Denna uppfattning styrks av Enströms
utredningsnotering den 24 maj 1993 — — — med anledning av A.M:s
arbetsskadeanmälan som inkom den 19 maj 1993.
Aven om kontoret haft fog för sitt antagande, borde utredning ha
gjorts för att fullständigt klarlägga om samma skada avsågs. Därefter
borde A.M. ha underrättats om beslutet.
Kassan har — med anledning av JO-beslut 1993-06-15 (Dnr 1617-
1993) — i skrivelse 1993-06-18 till samtliga kontorschefer framhållit
vikten av att fatta regelrätta beslut med besvärshänvisning — — —.
A.M. kommenterade remissvaret.
Vid ärendets avgörande anförde JO Pennlöv i beslut den 2 maj 1994
bl.a. följande.
Innan lokalkontoret vidtog ytterligare åtgärder med anledning av
A.M:s arbetsskadeanmälningar borde det — såsom försäkringskassan
också anfört i sitt remissvar hit — ha förvissat sig om att A.M:s
anmälningar verkligen avsåg samma skadefall. När detta klarlagts bor-
de lokalkontoret ha fattat formella beslut med anledning av anmäl-
ningarna. Det var således fel av kontoret att genom skrivelse den 26
april 1993 meddela A.M. att kassan var förhindrad att pröva ett ärende
som prövats av högre instans. Lokalkontoret skulle i stället ha fattat ett
formellt avvisningsbeslut. Det var även fel av kassan att underlåta att
fatta beslut med anledning av A.M:s anmälan, som inkom den 19 maj
1993. Aven i detta fail borde kassan ha fattat ett formellt avvisningsbe-
slut.
Enligt 21 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) gäller bl.a.
följande. Om ett beslut går part emot och kan överklagas skall han
underrättas om hur han kan överklaga det. Vid handläggningen av
A.M:s arbetsskadeanmälningar har det ålegat lokalkontoret att iaktta
denna bestämmelse, vilket dock inte skett.
Lokalkontoret kan inte undgå allvarlig kritik för sin handläggning
av A.M:s här aktuella arbetsskadeanmälningar. Jag förutsätter att för-
säkringskassan vidtar kraftfulla åtgärder för att söka förhindra ett
upprepande.
1994/95: JO 1
398
1994/95: JO 1
Kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett
ärende rörande tillstånd till täktverksamhet;
länsstyrelsen har bl.a. under avsevärd tid accepterat
att verksamheten pågick trots att tidigare tillstånd
löpt ut
(Dnr 2604-1992)
Bakgrund
Genom beslut år 1971 meddelade Länsstyrelsen i Stockholms län med
stöd av 18 § naturvårdslagen (1964:822) ett bolag tillstånd att tills
vidare, dock längst till utgången av år 1981, bedriva täkt av grus inom
ett närmare angivet område av fastigheten Sund 1:1 i Värmdö kom-
mun. Tillståndet förenades med vissa villkor. Aren 1982 och 1988
meddelade länsstyrelsen Nacka Värmdö Åkeri AB tillstånd till fortsatt
täktverksamhet på fastigheten. Det senare tillståndet gällde till den 1
juni 1991.
Den 24 mars 1992 gjorde fastighetsägarna runt täkten en polisanmä-
lan mot en ställföreträdare för Nacka Värmdö Åkeri AB angående
brott mot naturvårdslagen m.fl. lagar. Regionåklagarmyndigheten i
Stockholm beslutade den 17 september 1992 att förundersökning inte
skulle inledas, då det saknades anledning att anta att brott förövats.
Den 11 augusti 1992 inkom till JO den anmälan, för vilken redo-
görs nedan.
Genom beslut den 27 augusti 1992 meddelade länsstyrelsen Nacka
Värmdö Åkeri AB tillstånd att till den 1 juni 1997 bedriva fortsatt täkt
av grus inom ett närmare angivet område av fastigheten Sund 1:1.
Beslutet har överklagats hos regeringen (Miljö- och naturresursdeparte-
mentet) av dels Värmdö kommun, dels vissa grannar och närboende,
bl.a. JO-anmälaren. Regeringen hade vid tiden för JO:s beslut inte
avgjort ärendet.
Anmälan
I anmälan till JO anförde Arbetsgruppen mot täkten på Sund 1:1
(fortsättningsvis kallad Arbetsgruppen) genom Orvar Westelius att täk-
ten fortsatt efter den 1 juni 1991 trots att tillståndet löpt ut. Företaget
hade också brutit mot ett otal av villkoren för tillståndet. Bl.a. hade
överuttag skett och säkerhetsföreskrifter åsidosatts. Arbetsgruppen hade
per telefon och genom brev den 2 december 1991 samt den 31 januari,
den 23 mars, den 23 juni och den 9 augusti 1992 begärt att länsstyrel-
sen skulle fullgöra sina plikter som tillsynsmyndighet. Bl.a. hade man
begärt att företagaren skulle anmälas för vad som förekommit. Arbets-
399
gruppen fick emellertid ingen reaktion från länsstyrelsen, utan verk-
samheten fortsatte. Arbetsgruppen polisanmälde därför själv saken.
Ragnar Jansson på länsstyrelsen hade därefter uppgivit att han lämnat
muntligt tillstånd för verksamheten. Polisen hade emellertid inte tätt
klart för sig att ett sådant tillstånd inte var giltigt, varför beskedet legat
till grund för att man låtit utredningen vila. Särskilt anmärkningsvärt
var att det muntliga tillståndet innefattade en utvidgning av täktområ-
det, något som kommunen senare motsatt sig.
Arbetsgruppen anförde också att länsstyrelsen försummat sin skyl-
dighet att informera företagaren om att han hade att göra anmälan
enligt miijöskyddsförordningen. Det hade saknats beslut enligt miljö-
skyddslagen ända sedan verksamheten påbörjades år 1971. Detta hade
omöjliggjort för sakägare, bl.a. omkringboende, att avge synpunkter på
verksamheten och överklaga eventuella beslut.
Enligt Arbetsgruppen hade länsstyrelsen vidare brustit i sina kontak-
ter med de omkringboende, trots att den sedan hösten 1991 känt till
att dessa hade synpunkter på verksamheten. Arbetsgruppen hade heller
inte erhållit svar eller någon annan reaktion på sina brev till länssty-
relsen.
Utredning
Anmälan remitterades till länsstyrelsen för yttrande.
Arbetsgruppen bemötte remissvaret i en påminnelseskrift. I denna
vidhölls kritiken i anmälan. Vidare kritiserades i olika avseenden
länsstyrelsens beslut den 27 augusti 1992. Därefter inkom ytterligare
en skrivelse med kritik mot länsstyrelsen.
Från Miljö- och naturresursdepartementet inhämtades kopior av
vissa handlingar.
I sitt yttrande anförde länsstyrelsen följande (bilagan här utesluten).
Bakgrund
Täktverksamheten på Sund 1:1 i Värmdö kommun är reglerad genom
naturvårdslagens bestämmelser i 18 § om tillstånd till täktverksamhet.
Vid prövningen av verksamhetens tillåtlighet gör Länsstyrelsen en
bedömning av täktens inverkan på naturmiljön. Samtidigt gör Länssty-
relsen en bedömning om det finns ett behov i samhället av täkten. Till
detta gör Länsstyrelsen en allsidig lämplighetsbedömning av täktens
påverkan i miljön. Länsstyrelsen gav nytt tillstånd till förlängd täkt-
verksamhet på Sund den 27 augusti 1992. Beslutet bifogas.
Miljö och behov
Länsstyrelsen anser att täktverksamheten inte innebär några konflikter
med skyddsvärda naturområden. Ej heller att det råder några konflik-
ter mellan grusuttagen och vattentäktsintressen. Länsstyrelsen anser
bestämt att täkten har mycket stor betydelse för regionens och skärgår-
dens grusmaterialförsörjning. Länsstyrelsen har bl.a. påpekat detta för
kommunen i samband med översiktsplanearbetet. Således finns ett
stort behov i samhället för täkten. Med täktens topografiska läge med
brant uppstickande berg mellan täktområdet och närliggande bebyggel-
se samt ett avstånd på minst 300 meter, anser Länsstyrelsen att stör-
ningarna från verksamheten inte kan vara besvärande för de kringbo-
ende.
1994/95: JO 1
400
B rytdjup
Den slutliga täktbottennivån avgör områdets framtida utformning, men
fastställer också hur mycket material, som kan tas ut. Länsstyrelsen
anser att utformningen blir bättre med en sjö än en låg fastmark, som
skall planteras. En lägre nivå ger också mer grusmassor, vilket är
väsentligt i grusförsörjningssammanhang. För bebyggelsen i Boda kan
knappast den exakta nivån på täkten vid Sund ha någon avgörande
betydelse.
Säkerhetsföreskrifter
Olycksfallsriskerna är inte större vid Sund än vid någon annan täkt i
länet. Verksamhetsområdet är ett väl avgränsat arbetsområde omgivet
av kraftigt markerade avbaningsvallar, som tydligt uppmärksammar
förbipasserande.
Efterbe handling
Täktområdet är ännu ej helt uttaget enligt täktplanen, och därmed har
den slutliga efterbehandlingen av området ej utförts.
Muntligt tillstånd
Sedan i oktober 1989 har Länsstyrelsen haft löpande kontakter med
markägare och grusexploatör om den pågående och den fortsatta
planerade täktverksamheten. Diskussionerna kretsade mycket runt de
utredningar som behövdes, för att en ansökan om fortsatt drift efter
den 1 juli 1991, då det gamla tillståndet gick ut, skulle kunna göras
hos Länsstyrelsen. Länsstyrelsen har hela tiden haft kännedom om den
pågående verksamheten. Det mest önskvärda hade naturligtvis varit om
ett nytt tillstånd i skriftlig form med nya villkor hade kunnat utfärdas i
anslutning till att det gamla gick ut. Emellertid fördröjdes detta genom
att ytterligare utredningar om bl.a. grundvattensituationen behövde
göras samt kommunens remissvar. Ett tillfälligt tillstånd, som förläng-
de det gamla i avvaktan på det slutliga, hade inte förändrat de
närboendes möjligheter att påverka frågan. Närboende har inte heller
någon besvärsrätt över tillstånd enligt naturvårdslagen. Enbart sakägare
såsom sökande och markägare kan enligt praxis överklaga tillstånd
enligt naturvårdslagen.
M i 1 jöskydds lage n
Enligt miljöskyddslagen behövs varken tillstånd eller anmälan för
pågående grustäkter. Nyetablering av grustäkter och krossar skall dock
anmälas till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Enligt tidigare
miljöskyddsregler (miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1989)
anmäldes den då nyetabierade täkt- och krossverksamheten vid Sund
till Länsstyrelsen. Länsstyrelsen hörde kommunen, men några erin-
ringar fanns ej då. Miljöskyddslagens bestämmelser är dock tillämpliga
på verksamheten, och det ankommer på kommunens miljö- och
hälsoskyddsnämnd att avgöra om några speciella miljöskyddskrav skall
ställas.
1994/95:JO1
Bedömning
JO Wahlström anförde i beslut den 2 juli 1993 följande.
JO:s granskning avser i första hand en kontroll av att myndigheterna
i sin verksamhet följer lagar och andra författningar. Granskningen är
av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfarande-
regler. Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstagan-
401
26 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
den i sak, om dessa bygger på lämpiighetsöverväganden eller förutsät-
ter särskild sakkunskap. Vidare gäller att JO inte kan ändra ett beslut
som en förvaltningsmyndighet eller en domstol har fattat. JO bör inte
heller göra uttalanden angående enskilda ärenden, som efter överkla-
gande är föremål för prövning. Anledningen härtill är att JO inte bör
föregripa den högre instansens prövning av saken.
Min prövning av klagomålen mot länsstyrelsen sker mot bakgrund
av ovan angivna principer. Detta innebär bl.a. att länsstyrelsens beslut
den 27 augusti 1992 inte omfattas av min granskning.
1994/95:JO1
Arbetsgruppens kritik mot länsstyrelsen avser i första hand det förhål-
landet att täkt på fastigheten Sund 1:1 bedrivits med länsstyrelsens
vetskap, trots att erforderligt tillstånd saknats.
Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter för
annat ändamål än markinnehavarens husbehov får enligt 18 § natur-
vårdslagen (1964:822) ej ske utan länsstyrelsens tillstånd. (Undantag
gäller för täktverksamhet som regleras i vissa andra lagar.) Detta
innebär givetvis att någon täkt inte får bedrivas under tiden efter det
att ett meddelat tillstånd upphört att gälla och fram till dess att ett nytt
tillstånd meddelats. Täktverksamhet under sådan tid är inte bara otill-
fredsställande utan direkt olaglig. Den som utför täkt utan att ha
behövligt tillstånd kan enligt 37 § naturvårdslagen dömas till straff.
Vidare kan, enligt 39 §, länsstyrelsen bl.a. vid vite förelägga honom att
åstadkomma rättelse.
Av utredningen i ärendet framgår att efter den 1 juni 1991 täkt skett
på fastigheten Sund 1:1 i Värmdö kommun utan tillstånd. I yttrandet
har anförts att länsstyrelsen hela tiden haft kännedom om den pågåen-
de verksamheten. Länsstyrelsen har vidare anfört bl.a. att det "mest
önskvärda" hade varit om ett nytt tillstånd "i skriftlig form" hade
kunnat utfärdas i anslutning till att det gamla gick ut, att ytterligare
utredning krävdes samt att ett tillfälligt tillstånd inte hade förändrat de
närboendes möjligheter att påverka frågan.
Vad som framkommit är enligt min uppfattning mycket anmärk-
ningsvärt. Länsstyrelsen, som uppenbarligen har känt till att verksam-
heten pågått trots att tillståndet löpt ut, har inte vidtagit någon som
helst åtgärd för att stoppa den. Vad länsstyrelsen anfört kan inte
uppfattas på annat sätt än att länsstyrelsen tvärtom medvetet accepterat
vad som pågick. Visserligen har länsstyrelsen i yttrandet inte uttryckli-
gen kommenterat påståendet i anmälan om att styrelsen skulle ha
meddelat ett muntligt tillstånd — något som givetvis inte författnings-
enligt kan få förekomma. Innehållet i yttrandet tyder dock på att den
tidigare tillståndshavaren i samband med de kontakter som länsstyrel-
sen haft med denne fått något slags besked om att verksamheten kunde
få fortgå.
Länsstyrelsens redogörelse för vad som inträffat och för styrelsens
överväganden i fråga om den fortsatta täktverksamheten på Sund 1:1
ger vidare det bestämda intrycket, att länsstyrelsen inte tycks ha insett
att reglerna i naturvårdslagen innebär att ett gällande tillstånd utgör en
402
absolut förutsättning för att täktverksamhet skall få bedrivas. Av yttran-
det framgår nämligen att länsstyrelsen, långt innan tillståndet löpte ut,
tillsammans med tillståndshavaren och andra började utreda förutsätt-
ningarna för en förlängning av tillståndet. Länsstyrelsen synes sålunda
redan då ha haft den inställningen att fortsatt täktverksamhet under
vissa förutsättningar skulle kunna tillåtas, om än under något förändra-
de villkor. Vid den tidpunkt då tillståndet löpte ut återstod tydligen
visst utredningsarbete att utföra, innan länsstyrelsen ansåg sig ha till-
räcklig grund för att avgöra frågan om förlängt tillstånd. Möjligheten
att i detta läge, under kortare tid exempelvis till dess slutlig ställning
kunde tas till fortsatt täktverksamhet under en längre tidsperiod,
förlänga det gamla tillståndet på oförändrade villkor, varigenom täkt-
verksamheten skulle ha kunnat bedrivas lagligt även efter den 1 juni
1991, synes ha föresvävat länsstyrelsen men — enligt yttrandet —
förkastats, bl.a. på grund av att ett sådant tillstånd inte hade inverkat
på de närboendes möjligheter att påverka frågan. Denna bedömning
synes mig obegriplig, eftersom de närboendes påverkansmöjligheter
självfallet saknar all betydelse för frågan om hur länsstyrelsen bör
verka för att förhindra att olaglig täktverksamhet förekommer.
Vad som framkommit i detta ärende ger mig också anledning att
erinra om att JO tidigare i ett antal ärenden uttalat sig angående
tillsynsmyndighets skyldigheter enligt olika lagar på miljöskyddets och
naturvårdens m.fl. områden. Till protokollet över inspektion av Läns-
styrelsen i Göteborgs och Bohus län den 17 mars 1988 lät JO Ragne-
malm anteckna bl.a. följande.
Om länsstyrelsen på något sätt — oavsett vilket — får kännedom om
en överträdelse av en lag eller annan författning över vars efterlevnad
länsstyrelsen har att öva tillsyn, kan den inte helt underlåta att ingripa,
även om det i den ifrågavarande författningen inte finns någon före-
skrift, motsvarande den i 38 § miljöskyddslagen, som ålägger tillsyns-
myndigheten att verka för att sådana överträdelser beivras. Det ligger i
sakens natur, att tillsynsfunktionen inkluderar en skyldighet att se till
att överträdelser möts med de åtgärder som påkallas av omständighe-
terna. När det föreligger en klar misstanke om att det begåtts en
straffbar överträdelse, måste en åtalsanmälan i allmänhet anses påkal-
lad. Givetvis måste man vid valet av åtgärd ta hänsyn till brottets
svårhetsgrad. Vid bagatellartade förseelser kan det sålunda finnas skäl
att underlåta åtalsanmälan. Även ett beslut att inte vidta några åtgärder
med anledning av en iakttagen överträdelse bör dokumeneras.
Att anmälan till polis eller åklagare gjorts av någon annan, eller att
dessa myndigheter på annat sätt fått kännedom om en överträdelse,
utgör inte heller tillräckliga skäl för tillsynsmyndigheten att avstå från
att själv göra en anmälan. En anmälan från tillsynsmyndigheten torde,
med tanke på den sakkunskap som bör finnas där, i regel få större
tyngd än en anmälan från annat håll. Det kan finnas risk för att polis
och åklagare av tillsynsmyndighetens passivitet drar den slutsatsen, att
denna inte ser särskilt allvarligt på det inträffade, och därför själva ger
utredningen låg prioritet. Detta gäller även när länsstyrelsen inte kan
tillföra ärendet något i sak, därför att det redan är klart vad som
inträffat. Skulle det däremot i något avseende vara oklart vad som
hänt, får det anses åligga länsstyrelsen att utreda saken.
1994/95: JO 1
403
Länsstyrelsen förtjänar allvarlig kritik för det skedda — inte minst mot
bakgrund av vad som anförts ovan om tillsynsmyndigheternas skyldig-
heter på miljö- och naturvårdsområdet.
Jag övergår härefter till Arbetsgruppens kritik av att dess skrivelser
till länsstyrelsen, i vilka bl.a. gjorts gällande att tillståndshavaren brutit
mot ett "otal" av de villkor som gällde för det tidigare tillståndet, inte
föranlett någon reaktion från länsstyrelsens sida. Till anmälan har
fogats kopior av skrivelser till länsstyrelsen från Arbetsgruppen, datera-
de den 2 december 1991, 31 januari 1992, 23 mars 1992, 23 juni 1992
samt 9 augusti 1992. I skrivelserna har redogjorts för tillståndshavarens
påstådda överträdelser av tidigare meddelade villkor. Vidare har fram-
ställts olika yrkanden, bl.a. att länsstyrelsen skall avbryta pågående
täktverksamhet samt ej meddela nytt tillstånd. I skrivelsen den 23 mars
1992 har Arbetsgruppen begärt information om vilka åtgärder de
tidigare skrivelserna föranleder. I den sista skrivelsen har begärts
skriftlig bekräftelse på att länsstyrelsen tagit del av innehållet i skrivel-
sen.
Länsstyrelsen har i sitt svar till JO över huvud taget inte berört
anmälan i dessa delar. I det till yttrandet fogade beslutet om fortsatt
täkttillstånd den 27 augusti 1992 har emellertid bl.a. följande anförts.
"I oktober 1991 kom de första frågorna till Länsstyrelsen om täktverk-
samheten från närboende. Länsstyrelsen har därefter löpande informe-
rat och översänt handlingar rörande den pågående, avslutade och den
planerade fortsatta täktverksamheten. De närboende har senare inkom-
mit med klagomål på en rad punkter och krävt att Länsstyrelsen ej
skall bifalla nytt täkttillstånd." Om de närboendes klagomål har i
beslutet endast sagts: "Många klagomål saknar helt grund." Beslutet
har expedierats till bl.a. Orvar Westelius.
Jag finner det otillfredsställande att länsstyrelsen inte brytt sig om att
i yttrandet beröra anmälan i dessa delar. Jag måste dra den slutsatsen
att de aktuella skrivelserna inte besvarats på annat sätt än genom
expedieringen av länsstyrelsens beslut.
I skrivelserna har Arbetsgruppen begärt att länsstyrelsen skall ingri-
pa mot de påtalade förhållandena. Den som i egenskap av anmälare
vänder sig till en myndighet, t.ex. en tillsynsmyndighet, och begär att
myndigheten skall agera ex officio anses sakna partsställning. Detta
förhållande brukar uttryckas så att en anmälan i princip saknar
materiell anhängighetsverkan och sålunda inte medför skyldighet för
myndigheten att fatta beslut i saken. Det sagda innebär emellertid inte
att myndigheten kan underlåta att besvara en anmälares skrivelser.
Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna
upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i
frågor som rör myndighetens verksamhetsområde i den utsträckning
som är lämplig. Vidare skall frågor från enskilda besvaras så snart som
möjligt.
Arbetsgruppen har först genom att den tillställdes en kopia av
länsstyrelsens den 27 augusti 1992 meddelade beslut fatt någon reak-
tion från länsstyrelsen med anledning av de upprepade skriftliga klago-
målen. Enligt min mening borde Arbetsgruppen långt tidigare — i vart
1994/95: JO 1
404
fall i anslutning till dess skrivelse den 23 mars 1992 — ha fått ett
besked från länsstyrelsen om vilka åtgärder länsstyrelsen avsåg vidta
med anledning av Arbetsgruppens klagomål. Även om klagomålen
enligt länsstyrelsens bedömning inte bort föranleda någon åtgärd från
länsstyrelsens sida, hade Arbetsgruppen bort informeras därom.
Jag övergår härefter till en annan av Arbetsgruppen aktualiserad
fråga, nämligen miljöskyddsaspekten.
Arbetsgruppen har gjort gällande att länsstyrelsen brustit vad gäller
dess skyldigheter enligt miljöskyddslagstiftningen genom att inte infor-
mera innehavaren av täkttillståndet om att anmälan om verksamheten
skall göras till den för miijöskyddstillsynen ansvariga kommunala
nämnden. Härigenom har, enligt Arbetsgruppen, någon prövning en-
ligt miljöskyddslagen inte kommit till stånd.
Länsstyrelsen har i sitt yttrande hänvisat till att täktverksamheten
anmäldes till länsstyrelsen enligt tidigare regler i samband med att den
etablerades samt till att det ankommer på kommunens miljö- och
hälsoskyddsnämnd att avgöra om några speciella miljöskyddskrav skall
ställas.
3 a § naturvårdslagen innehåller en hänvisning till miljöskyddslagen
(1969:387). Någon egentlig samordning mellan de båda lagarna före-
kommer inte.
Täkt av ifrågavarande slag är inte tillståndspliktig enligt miljöskydds-
lagen. Däremot är det förbjudet att utan anmälan enligt miljöskydds-
lagen utöva sådan täktverksamhet eller ändra den, om ändringen är av
betydelse från störningssynpunkt. Anmälan skall göras till den kom-
munala nämnd, som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsom-
rådet. Det sagda följer av 19 § miljöskyddsförordningen (1989:364) och
bilagan till förordningen. Enligt de bestämmelser som gällde före den
1 juli 1989 skulle emellertid en sådan anmälan göras till länsstyrelsen
och inte till den kommunala nämnden.
Syftet med anmälningsförfarandet är främst att tillsynsmyndigheten
skall få tillfälle att bedöma om platsen för verksamheten är lämplig
och om skyddsåtgärder vidtas i den utsträckning som följer av miljö-
skyddslagens tillåtlighetsregler.
Över verksamhet som inte är tillståndspliktig utövar således den
kommunala nämnden tillsyn. Nämnden kan, om den finner att olä-
genhet uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksam-
het, meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheten
(39 § miljöskyddslagen). Nämnden kan vidare meddela ett föreläggan-
de om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen
eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas
(40 §). Att anmälan gjorts utgör inte någon förutsättning för att sådana
åtgärder skall kunna vidtas.
Någon författningsreglerad skyldighet för länsstyrelsen att anmoda
den som utövar miljöfarlig verksamhet att göra en anmälan till den
kommunala nämnden finns inte. Någon grund för Arbetsgruppens
påstående att prövning av täktverksamheten enligt miljöskyddslagen
inte kommit till stånd på grund av underlåtenhet från länsstyrelsens
sida föreligger således inte.
1994/95:JO1
405
1994/95:JO1
(Dnr 3732-1993)
Anmälan
I en anmälan begärde Rolf Svensson JO:s granskning av ett beslut av
skolledningen vid Landgrenskolan i Härnösands kommun att inte låta
skolans elever lyssna på musikgruppen Ultima Thule. Av en till
anmälan fogad tidningsartikel framgick bl.a. följande. Skolledningen
och elevrådet på Landgrenskolan hade gemensamt beslutat att musik-
gruppen Ultima Thules musik inte fick spelas inom skolans lokaler.
Innan beslutet fattades hade skolledningen beslagtagit ett kassettband
med gruppens musik.
Utredning
Skolstyrelsen i Härnösands kommun översände som eget yttrande ett
yttrande från skolstyrelsens ordförande och skolchefen. Till yttrandet
var fogad en redogörelse från rektorn, Ulla Olofsson.
Av Ulla Olofssons redogörelse för omständigheterna kring omhän-
dertagandet av ljudbandet framgick sammanfattningsvis bl.a. följande.
Ultima Thules musik spelades i Landgrenskolans uppehållsrum på
skolans egen kassettbandspelare. Elever och lärare var illa berörda.
Ulla Olofsson frågade de närvarande eleverna vem som ägde bandet,
men ingen elev ville kännas vid det. Hon tog då hand om ljudbandet
och meddelade att ägaren kunde hämta det på rektorsexpeditionen,
varigenom hon ville få möjlighet att starta en diskussion om proble-
met. Ulla Olofsson informerade elevrådets styrelse om hur hon hand-
lat. De kom överens om att musiken inte var önskvärd på skolans
bandspelare i uppehållsrummet och att Ulla Olofssons agerande var
"helt ok". Varken lärare eller elever informerades, eftersom hon aldrig
utfärdade något officiellt förbud. Efter en tid hämtades bandet av fem
elever, sedan omhändertagandet av ljudbandet plötsligt dykt upp i
pressen. Eleverna uppgav att bandets ägare gick i en annan skola. Ulla
Olofsson framhöll vidare i sin redogörelse att det på Landgrenskolan
finns adoptivbarn, invandrarbarn och flyktingbarn med olika ur-
sprung. Med åberopande av innehållet i 1 kap. 2 § skollagen
(1985:110) och vissa utdrag ur läroplanen för grundskolan (Lgr 80 s.
16—19) konstaterade hon att skolan skall verka mot rasism samt att
skolan då ej kan stå för dubbelmoral som å ena sidan säger nej till
rasism men å andra sidan tillåter rasistiska yttringar.
406
Skolstyrelsen anförde i sitt yttrande bl.a. följande.
Vad gäller den rättsliga grunden hänvisas till — på samma sätt som
rektor gör i sitt yttrande — grundskolans styrdokument skollag och
skolförordning.
Det förtjänar att påpekas att begränsningen vad avser musik med
Ultima Thule på Landgrenskolan enbart avsett skolans uppehållsrum
och spelad på skolans ljudanläggning. Det har således inte funnits
något generellt förbud mot ifrågavarande musik i skolan.
Rektors tolkning är att musikens innehåll och budskap är rasistiskt.
Detta ställt mot innehållet i skollag och läroplan har för rektor lett till
de vidtagna åtgärderna.
I rektors uppdrag ingår att verka för demokratiska värden och mot
rasism och annan främlingsfientlighet.
Skolstyrelsen uppskattar rektors vilja och ambition att fullgöra detta
uppdrag. Om åtgärden i och med det här speciella fallet inneburit
åtgärder som saknar rättslig grund, är detta bara att beklaga.
Skolstyrelsen åberopade som komplement även följande utdrag ur
utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbUl Ny läroplan för grund-
skolan, m.m., s. 1.
Utskottet lägger stor vikt vid att skolan medverkar till en ökad interna-
tionell förståelse och aktivt söker få eleverna att inse de globala
sambanden och nödvändigheten av att visa solidaritet. Lika viktigt är
det att skolan aktivt bemödar sig om att motarbeta varje uttryck för
främlingsfientlighet och rasism.
Rolf Svensson bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.
JO Wahlström anförde i sitt beslut den 28 juni 1994 följande.
Bedömning
Enligt 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen (RF) är varje medbor-
gare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. dels frihet att i tal, skrift
eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka
tankar, åsikter och känslor (yttrandefrihet), dels frihet att inhämta och
motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (infor-
mationsfrihet).
Av 2 kap. 12 § första stycket RF framgår att yttrandefriheten och
informationsfriheten far begränsas genom lag eller i viss utsträckning
efter bemyndigande i lag genom annan författning. Av andra stycket
framgår att sådana begränsningar far göras endast för att tillgodose
ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen
får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det
ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att
den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrel-
sens grundvalar. En begränsning får inte göras enbart på grund av
politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
I 2 kap. 13 § första stycket RF regleras närmare de ändamål för
vilka yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas. Detta får
ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning
och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet
och beivrandet av brott. Även friheten att yttra sig i näringsverksamhet
1994/95: JO 1
407
får begränsas. I övrigt får begränsningar av de båda friheterna ske
endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av andra stycket framgår
att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av
första stycket särskilt skall beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefri-
het och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga
och kulturella angelägenheter.
I 2 kap. 13 § tredje stycket RF anges att som begränsning av
yttrandefriheten och informationsfriheten anses inte meddelande av
föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar
visst sätt att sprida eller motta yttranden. Denna regel har tillkommit
mot bakgrund av att yttrande- och informationsfriheterna alltid måste
vara underkastade vissa begränsningar av ordningshänsyn. Det är inte
praktiskt möjligt att tillåta envar att bruka sin yttrandefrihet när och
var som helst. Det kan t.ex. vara nödvändigt att förbjuda anbringandet
av högtalare på öppna platser. Det gemensamma för ingripanden av
sådant slag är, att de inte utgår från innehållet i ett yttrande utan är
betingade av sättet att sprida eller motta ett meddelande eller annat
yttrande (jfr prop. 1975/76:209 s. 142 och 155 samt Petrén/Ragnemalm,
Sveriges grundlagar, 1980, s. 77).
En föreskrift som överhuvudtaget inte avser det område som skyddas
av RF:s rättighetsreglering kan aldrig utgöra en rättighetsbegränsning
även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja
någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Den omständigheten
att rättighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får sålunda
till följd att t.ex. förmögenhetsrättsliga regler som faktiskt kan försvåra
en persons möjligheter att utöva någon av de i grundlagen angivna fri-
och rättigheterna inte skall anses innebära en rättighetsbegränsning i
dennas mening. Här kan bl.a. nämnas regier som gör det möjligt för
en ägare av en samlingslokal att hindra att denna används för samman-
komster av det slag som avses i bestämmelsen om mötesfrihet. (Prop.
1975/76:209 s. 153.)
Vad gäller frihet att yttra sig i bl.a. ljudupptagningar gäller vad som
är föreskrivet i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Denna grundlag är
tillämplig på bl.a. sådana ljudupptagningar som sprids till allmänheten
genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt (1 kap.
10 §). I 1 kap. 3 § tredje stycket YGL stadgas att det inte utan stöd i
YGL får förekomma att myndigheter och andra allmänna organ på
grund av innehållet i bl.a. ljudupptagningar förbjuder eller hindrar
innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs
för att kunna uppfatta innehållet i ljudupptagningar. I specialmotive-
ringen till denna bestämmelse framhålls att detta skydd gäller mot
åtgärder som grundas på innehållet i vad som förmedlas med hjälp av
utrustningen. Det är emellertid tillåtet att av ordnings- och säkerhets-
skäl förbjuda eller begränsa innehav eller användning av utrustning av
detta slag på kriminalvårdsanstalter, vårdhem, sjukhus, militärförlägg-
ningar och liknande institutioner (prop. 1990/91:64 s. 108 f.)
Skolstyrelsen har i sitt yttrande anfört att något "generellt förbud"
att i skolan lyssna till Ultima Thules musik inte har meddelats. Ulla
Olofsson har redogjort för att hon och elevrådets styrelse kommit
1994/95: JO 1
408
överens om att denna musik inte var önskvärd på skolans bandspelare
i uppehållsrummet. Hon har för egen del emellertid inte lämnat någon
information härom till lärare eller elever, eftersom hon inte utfärdat
något "officiellt förbud". Skolstyrelsen synes emellertid ha bedömt vad
som inträffat så att någon form av förbud införts mot att spela och
lyssna på Ultima Thules musik med användande av ljudanläggningen i
uppehållsrummet. På annat sätt kan jag inte uppfatta innehållet i
skolstyrelsens yttrande. Enligt vad som framgår av detta yttrande var
förbudet uppenbarligen inte föranlett av ordningsskäl, nämligen att
musik som sådan ansågs störande i uppehållsrummet. Inget tyder på
att det var otillåtet att använda ljudanläggningen för annan musik än
sådan som framfördes av Ultima Thule. Förbudet hade tvärtom, som
skolstyrelsen särskilt understryker i yttrandet, utformats så att det
endast var musik av Ultima Thule som inte fick spelas på ljudanlägg-
ningen i fråga och var föranlett av att musikgruppens texter och
budskap ansågs strida mot de värderingar skolan skall verka för.
Mot denna bakgrund uppstår frågan om förbudet i fråga meddelats i
strid med de ovan redovisade grund lagsreglerna. En förutsättning för
att reglerna i RF och YGL skall vara tillämpliga ifråga om ett visst
ingripande är, som framgått, att fråga är om ett ingripande på ett
sådant område som skyddas av rättighetsregleringen. Endast om det
meddelade förbudet kan bedömas vara av offentligrättslig art har Ulla
Olofsson brutit mot grundlagsregleringen avseende informationsfrihe-
ten.
Förbudet att spela Ultima Thules musik begränsades till att gälla i
fråga om den ljudanläggning som fanns i skolans uppehållsrum. Ljud-
anläggningen ägdes av skolan och fick användas av bl.a. skolans elever.
Det får anses rättsligt förhålla sig så att ljudanläggningen på civilrättslig
grund upplåtits till eleverna. Upplåtelsen gav eleverna rätt att använda
ljudanläggningen för att på denna spela egna ljudband. När rektor
beslutade att Ultima Thules musik inte fick spelas på ljudanläggningen
får hon anses ha gjort detta som företrädare för ljudanläggningens
ägare. Hennes beslut måste enligt min uppfattning vara att bedöma så
att hon uppställde ett nytt villkor för det sätt på vilket eleverna kunde
få använda anläggningen. Ett sådant villkor är av civilrättslig och inte
av offentligrättslig natur. Det kan råda delade meningar om lämplighe-
ten av det nya villkoret. Min bedömning är emellertid att rektors
förbud mot att spela viss musik på skolans ljudanläggning inte kan
anses utgöra en kränkning av elevernas grundlagsskyddade rättigheter.
Jag vill emellertid betona att min bedömning hade blivit den motsatta
om rektors förbud hade avsett spelning av viss musik inom skolans
lokaler på bandspelare som inte ägdes av skolan.
Anmälaren har också vänt sig mot Ulla Olofssons åtgärd att plocka
ut Ultima Thule-bandet ur ljudanläggningen och omhänderta detta
och hävdat att hon därigenom beslagtagit bandet. Jag saknar anledning
att kritisera Ulla Olofsson för att hon tog bandet ur bandspelaren,
eftersom hon — som ovan framgått — på civiirättslig grund fick
bestämma vilken musik som fick spelas på anläggningen. Eftersom
ingen av de närvarande eleverna på hennes fråga vem som ägde bandet
1994/95: JO 1
409
ville kännas vid det, omhändertog hon bandet. Mot denna åtgärd torde
knappast någon invändning kunna resas om Ulla Olofssons enda syfte
med omhändertagandet hade varit att, på sätt som kan antas förekom-
ma när någon annan egendom upphittas på skolans område, säkerstäl-
la att ägaren åter kunde komma i besittning av egendomen. Emellertid
synes syftet med omhändertagandet ha varit något därutöver. Ulla
Olofsson har i sin redogörelse uppgivit att hon vilie "på detta sätt
komma i kontakt med personen för att starta en diskussion om
problemet". Det närmare syftet med denna diskussion framgår inte av
utredningen, men jag har — mot bakgrund av vad som i övrigt
framkommit genom utredningen i ärendet — svårt att anta annat än
att Ulla Olofsson avsåg att i sin egenskap av rektor förmå bandets
ägare att inte sprida eller ta del av det enligt Ulla Olofcsons uppfatt-
ning olämpliga budskap som förmedlades genom bandets innehåll. Om
detta var Ulla Olofcsons avsikt med att ta med sig bandet till sin
expedition, måste hennes handlande enligt min uppfattning bedömas
som ett försök från det allmännas sida att inskränka ägarens grundlags-
skyddade fri- och rättigheter och således stå i strid med det grundlags-
fästa skyddet för yttrande- och informationsfriheterna.
Skolstyrelsen har i sitt yttrande framhållit att det i rektors uppdrag
ingår att verka för demokratiska värden och mot rasism och annan
främlingsfientlighet samt uttalat att styrelsen uppskattar Ulla Olofcsons
vilja och ambition att fullgöra detta uppdrag. Värdet av denna målsätt-
ning är givetvis odiskutabelt. Jag måste emellertid mot bakgrund av
vad som förekommit erinra om att varken innehållet i 1 kap. 2 §
tredje stycket skollagen eller något annat stadgande i den lagen kan ge
stöd för att det inom skolans verksamhetsområde vidtas åtgärder som
syftar till att inskränka grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Det
arbete inom skolan som läggs ner för att värna demokratiska värden
och motverka rasism och främlingsfientlighet kan självfallet inte få
bedrivas på ett sådant sätt att det kommer att strida mot de grundlags-
skyddade fri- och rättigheterna.
Med dessa besked avslutar jag ärendet.
Kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha
vidtagit tillräckliga åtgärder för att tillmötesgå
förälders önskan om att dennas dotter skulle placeras
i viss skola; även fråga om utformning av blankett för
önskemål om viss skolplacering
(Dnr 757-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO begärde Ewa Åhlén att JO skulle utreda om
rektorn vid Hässelbygårdsskolan i Stockholm gjort sig skyldig till
försummelse i samband med skolplacering av hennes dotter Linn. Hon
var missnöjd med rektorns beslut att inte ta emot Linn vid Hässelby-
gårdsskolan.
1994/95: JO 1
410
Utredning
1994/95: JO 1
Yttrande inhämtades från Skolstyrelsen i Stockholms kommun. I sitt
yttrande hänvisade skolstyrelsen till ett tjänsteutlåtande från skolför-
valtningen som i sin tur bifogade ett yttrande från rektorn och biträ-
dande rektorn vid Hässelbygårdsskolan. I yttrandet, vilket synbarligen
utformats av rektorn, anfördes bl.a.
Hässelbygårdsskolans lågstadium har under lång tid varit tvåparallelligt
och inrymt i Daltorpsskolan. Den 16 januari 1992 beslutade Skolsty-
relsen i Stockholm att lägga ned hela Daltorpsskolan och att Hässelby-
gård i fortsättningen endast skall få ha enparallelligt lågstadium inrymt
i huvudskolans mellanstadiebyggnad. Eleverna som ej får plats i Häs-
seibygård skall hänvisas till närliggande skolor i Loviselund och Mal-
tesholm.
När Eva Åhlén ringde mig i mitten av höstterminen -92 fanns det
50 6-åringar i vårt gamla upptagningsområde som skulle börja årskurs
1 ht-93. Av dessa kunde endast 25 st få plats i Hässelbygård. Därför var
det självklart för mig att meddela henne, att hon ej kunde få plats hos
oss emedan de bor i Loviselunds upptagningsområde. Detta bekräftar
hon själv i anmälan. Några anteckningar från samtalet har jag tyvärr
ej. Dock vet jag att till alla som ringt i liknande ärende har jag omtalat
att de får en inskrivningsblankett hemsänd i slutet av höstterminen
och den skall återsändas till den skola som sänt ut den. På denna
blankett kan man skriva önskemål om annan skola. Därefter samman-
ställer skolledningarna inkomna val. Detta förfaringssätt har vi rekto-
rer kommit överens om.
Fredagen den 11 december sammanträdde skolledningarna från de
tre berörda skolorna och gjorde en prel. fördelning av elever till
blivande årskurs 1 enl. bostadsadress och närhetsprincipen. Vi besluta-
de även att sända inbjudan under vecka 51, samt att begära in svar
senast den 15 januari -93. Med i samma försändelse lades skolförvalt-
ningens informationsfolder om val av skola samt ett frankerat svarsku-
vert.
I mitten av januari hade ingen skola fått svar från samtliga målsmän.
Därför beslutade vi att mötas först den 2 februari för en preliminär
sammanställning. Under tiden sökte vi få klarhet i varför ej svar
inkommit från alla adresser. I vårt område hade två flyttat och en
familj utvandrat.
När vi möttes den 2 februari hade vi alltså 3 vakanser. Det visade sig
då att det fanns ett önskemål från Maltesholm och två från Loviselund.
Två av valen var lätta att avgöra. De kom från adresser som vi tvingats
avvisa i första gallringen. Den sista platsen föll sig också ganska enkel
emedan det endast fanns ett önskemål från en förälder tillhörande
Loviselunds område.
Emedan det endast var ett önskemål och vi fått in svar från alla
föräldrar beslutade vi att ta emot eleven trots att det var i början av
året och vi är skyldiga att ta emot eventuella inflyttningar.
Detta var den preliminära intagningen vi gjorde för att få en
uppfattning om hur det kommer att bli samt få underlag för fortsatt
planering. Det var ej vår avsikt att redan då lämna ut listorna som
officiella utan invänta början av mars. Trots detta har tydligen leksko-
lepersonalen fått kännedom om vårt förslag och framfört det till Eva
Åhlén.
Den 22 februari ringde Eva till mig och påstod att vi hade gjort ett
stort fel gentemot hennes barn vid intagningen till årskurs 1. Hon
berättade att M.H., som bor något längre ifrån Hässelbygård hade fått
plats men ej hennes barn. Jag bad att få återkomma efter att ha
411
undersökt hur det låg till. Tyvärr var ej rektor på Loviselund anträff-
bar den dagen men sekreteraren svarade mig att fru Åhlén ej inkom-
mit med något önskemål. Vid en senare undersökning har det visat sig
att fru Åhlén svarat på Loviselunds förfrågan om inskrivning av
hennes dotter Linn redan 17 december 1992 men ej skrivit något
önskemål om placering i Hässelbygårdsskolan. Hennes önskemål var
följaktligen omöjliga att känna till vid fördelningen den 2 februari.
Efter samråd med min biträdande rektor med inriktning lågstadium
och fritids samt skolpsykologen tog jag kontakt med målsman för M.H.
Hon hade ingenting emot att M. började i Loviselund utan ansåg att
det kunde vara bra om flickorna som bor i närheten av varandra
kunde följas till samma skola. Kanske kan det tyckas att båda borde fa
placering i Hässelbygård. Detta skulle emellertid innebära en överin-
skrivning och det är dessutom mycket olämpligt med tanke på vårt
personalläge. Dessutom vet vi nu att en inflyttning nära skolan kom-
mer senare i vår och det är gott om plats i Loviselund.
På eftermiddagen den 22 februari ringde jag upp Eva Åhlén och
meddelade att vi ordnat så att båda flickorna placeras i Loviselund.
Enligt min uppfattning var Eva nöjd med den uppgörelsen. Hon
berättade även att hon sänt ett rekommenderat brev till mig med
begäran om att hennes dotter önskar plats i Hässelbygård. Detta brev
inkom den 24 februari, men då var ärendet redan behandlat och
utagerat.
Vi kommer ej att ta emot någon ytterligare elev i årskurs 1 utanför
vårt upptagningsområde.
Att detta ärende fatt sådan omfattning beror på flera missförstånd,
indragningar av skolor och vilseledande information i massmedia när
det gäller val av skola. Detta kan endast ske i mån av plats i vald skola.
Av skolförvaltningens tjänsteutlåtande framgår bl.a.
På förfrågan uppger rektorn att planerad organisation, upptagningsom-
råde och elevantal i blivande årskurs 1 har behandlats i skolans
förvaltningsråd och att beslut har fattats om att inte ta emot flera
elever än 25 i den klass som bildas.
Man kan vidare konstatera att rektor medverkat till samma skolpla-
cering för anmälarens barn och dagmammans barn, vilket är ett starkt
önskemål i anmälan. Om föräldrarna har särskilda skäl bör skolan
söka tillmötesgå dessa så långt det går, vilket alltså skett på detta sätt
och efter de förutsättningar som föreligger.
Föräldrars rätt till val av skola för sitt barn är inte ovillkorlig utan
beror på plats och eventuella skäl. Det är rektor som efter information
och samråd med förvaltningsrådet beslutar hur många elever som
antas. Efter samråd och bedömningar i bland annat elewårdskonferens
beslutar rektor vilka elever som antas.
Beträffande senaste tidpunkt för val av skola har rektor i detta fall
betonat att intagningen av elever varit preliminär till den 1 mars. I
själva verket torde det vara så att intagningen till årskurs 1 av enskilda
elever inte blir riktigt definitiv förrän skolan startar i augusti. Olika
omständigheter kan göra att sammansättningen av en nybörjarklass
egentligen inte blir riktigt klar förrän efter en tid av inskolning i
augusti-september. Detta hindrar dock inte att ett visst datum måste
fastställas för såväl inskrivning som val av skola.
Detta innebär vidare att särskilda skäl för val av skola i vissa fall kan
tillgodoses även efter den 1 mars om plats och andra omständigheter
skulle medge det och föräldrar och skola kommer överens om ett
sådant byte.
1994/95: JO 1
412
Förvaltningens synpunkter
Vissa missförstånd tycks ha uppstått i samband med inskrivning och
angivande av föräldraönskemål. Att Hässelbygårdsskolans lågstadium
fått en ny och bantad organisation med nytt upptagningsområde har
också spelat in.
Rektor har efter de omständigheter som förelegat gjort en riktig
bedömning och korrekt handläggning. Rektor har också försökt att
tillgodose anmälarens önskemål om placering av såväl dotter som
dagmammans barn i samma skola. Om platser i Hässelbygårdsskolans
årskurs 1 skulle finnas i ett senare arbetsskede borde det vara möjligt
att ånyo bedöma skolplaceringen i detta fall.
Anmälan för försummelse och inkompetens i detta ärende bör inte
föranleda någon åtgärd.
Den åberopade önskemålsblanketten hade, förutom rutor för sedvanli-
ga personuppgifter, en ruta där målsman kunde anteckna särskilt
önskemål om val av skola. I rutan fanns den förtryckta texten "Plats
önskas för eleven i annan skola än den närmast belägna" och "Skolans
namn", varvid plats lämnats för angivande av detta.
Ewa Åhlén kommenterade remissvaret och uppgav därvid bl.a. att
rektorn vid det första samtalet under hösten 1992 lovade att anteckna
hennes önskemål, varför detta inte kunde ha varit omöjligt att känna
till. Hon bestred att hon erhållit någon informationsfolder om val av
skola. I försändelsen låg endast önskemålsblanketten och ett frankerat
kuvert som var adresserat till Loviselundsskolan. Ewa Åhlén berättade
vidare att M.H. inte, som skolledningen tycktes anta, hade samma
dagmamma som Linn. Resultatet var fortfarande att Linn och kamra-
ten hos Linns dagmamma gick till olika skolor.
Bedömning
I beslut den 29 september 1993 anförde JO Wahlström följande.
I 4 kap. 6 § tredje stycket skollagen (1985:1100) stadgas: Vid fördel-
ningen av elever på olika skolor skall kommunen eftersträva att
placera eleverna så att de far så kort skolväg som möjligt. Vårdnadsha-
vares önskemål om att deras barn skall tas emot vid en viss skola inom
kommunen skall beaktas så långt det är möjligt utan att andra elevers
berättigade krav på placering i en skola nära hemmet åsidosätts.
I samband med tillkomsten av denna reglering uttalade riksdagens
utbildningsutskott (1990/91 :UbU 17 s. 21):
Som utskottet ser det kommer det alltid att finnas elever som vill gå i
någon annan skola än den som innebär den kortaste skolvägen. Skälen
för dessa önskemål kan vara olika. Det kan gälla t.ex. praktiska frågor
om barnomsorg, elevers fritidssysselsättningar, resor med föräldrar
m.m. Enligt utskottets mening bör önskemål om placering vid annan
skola beaktas så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Efter-
kommande av önskemål om annan skola får inte medföra att någon
annan elev som annars enligt huvudregeln skulle ha tagits emot i den
önskade skolan drabbas av en allvarlig försämring beträffande sin
skolväg. En kommun måste vidare kunna avvisa sådana önskemål som
är förenade med betydande merkostnader för kommunen. Det kan
t.ex. gälla kostnader för extra skolskjuts, skolbarnomsorg m.m.
1994/95 :JO1
413
En kommun är alltså skyldig att i betydande utsträckning beakta
vårdnadshavares önskemål om vilken skola deras barn skall placeras i.
Endast vissa bestämda "motriktade" omständigheter får beaktas som
anledning till att inte tillmötesgå önskemålet — allvarliga för sämring-
ar beträffande annan elevs skolväg eller betydande merkostnader för
kommunen. Av regleringen följer alltså att kommunen kan bli tvung-
en att, för att tillgodose en förälders önskemål, låta en annan elev gå i
en annan skola än den han närmast skulle tillhöra, under förutsättning
att den försämring beträffande skolvägen han drabbas av inte är att
bedöma som allvarlig.
Utredningen visar inte alls att skolledningen gjort överväganden av
detta — enligt lag obligatoriska — slag, för att kunna tillmötesgå Ewa
Åhléns önskemål beträffande skolplaceringen för Linn. Tvärtom synes
man närmast ha nöjt sig med att konstatera att årskurs 1 redan var full
av elever från det "egna" upptagningsområdet. Någon bedömning av
om någon annan elev eventuellt kunde flyttas har uppenbarligen inte
alls förekommit. Det korta avståndet mellan skolorna i Hässelby gör
att det i varje fali inte framstår som uteslutet att åstadkomma en sådan
lösning utan att den ifrågavarande eleven skulle drabbas av någon
allvarlig försämring i fråga om skolvägen.
Jag finner alltså anledning att erinra om att kommunen enligt lag är
skyldig att göra överväganden av detta slag innan ställning tas till
önskemål om skolplaceringar.
Rektorn synes emellertid närmast vilja göra gällande att Ewa Åhléns
önskemål inte var känt för honom då elevfördelningen gjordes upp.
I fråga om vad som sades vid telefonsamtalet under hösten 1992 går
uppfattningarna något isär. Ewa Åhlén har anfört att rektorn anteck-
nade hennes önskemål, medan rektorn förnekat att så skedde. Jag
finner det inte troligt att vidare försök att utreda saken leder till någon
klarhet. Däremot är båda överens om att rektorn underrättat henne
om att Linn inte kunde tas emot på Hässelbygårdsskolan, eftersom hon
hörde till ett annat upptagningsområde. Saken var för rektor "själv-
klar".
Som följer av vad jag ovan anfört var rektorns besked i detta
avseende fel. Ett önskemål om viss skolplacering kan alltså inte avfär-
das på detta sätt utan förutsätter en särskild prövning.
Även om rektorn inte uppfattat att Ewa Åhléns önskemål kvarstod
och hon inte fyllt i namnet på Hässelbygårdsskolan på önskemålsblan-
ketten så har ändå hennes önskemål blivit känt för rektor senast vid
telefonsamtalet den 22 februari. Vid denna tidpunkt var intagningen
ännu preliminär och möjligheten att justera den kvarstod således.
Enligt skolförvaltningens tjänsteutlåtande torde det t.o.m. vara så att
intagningen till årskurs 1 av enskilda elever inte blir definitiv förrän
skolorna verkligen har startat, varför Ewa Åhléns önskemål borde ha
kunnat övervägas även senare.
Rektor har visserligen anfört, att Ewa Åhlén enligt hans uppfattning
var nöjd med den lösning, som innebar att även M.H. skulle börja i
Loviselundsskolan. Ewa Åhlén har emellertid uppgett att hon inte alls
var nöjd, utan meddelade rektorn att hon ämnade anmäla saken till
1994/95: JO 1
414
JO. Hon har också förklarat, att den lösning som åstadkoms inte alls
ledde till det önskade resultatet, nämligen att Linn och kamraten hos
dagmamman kom till samma skola.
Jag är mot bakgrund av det anförda närmast benägen att utgå ifrån,
att rektorn saknat fog för sin uppfattning i detta avseende. Jag anser att
han borde ha lagt sig vinn om att få ett tydligt besked från Ewa Åhlén
om huruvida hon frånfallit sin begäran om viss skolplacering för Linn.
Om han då hade fått klart för sig, att hon vidhöll sin önskan, borde
han ha sökt att tillmötesgå den som ovan sagts.
Jag är alltså kritisk till handläggningen av Ewa Åhléns önskemål om
viss skolplacering för Linn.
I ärendet har företetts en blankett för önskemål om skolplacering.
Blankettens utformning ger mig anledning att säga följande.
Enligt texten på blanketten skall vårdnadshavaren anteckna, om han
önskar att eleven skall placeras i en annan skola än "den närmast
belägna". Vilken skola som i det enskilda fallet avses med uttrycket
"den närmast belägna" framgår inte av någon anteckning på själva
blanketten. Det är sålunda inte ifyllt vilken skola som skolledningen
anser att den elev som fått blanketten tillhör. Själva uttrycket leder
emellertid tanken till att skolledningen syftar på den skola som eleven
bor närmast.
Av utredningen i ärendet här framgår emellertid, att målsman måste
anteckna önskemål, om han vill att eleven skall placeras i en annan
skola än den, till vars upptagningsområde eleven anses höra. Det fram-
står inte alls som självklart att denna, s.a.s. automatiska, skola är den
som eleven verkligen bor närmast. Sålunda tyder vad som kommit
fram i detta ärende på att en elev kan höra till Loviselundsskoians
upptagningsområde, fast eleven i själva verket rent geografiskt bor
närmare Hässelbygårdsskolan.
Blanketten är alltså missvisande i detta hänseende. Även om vård-
nadshavarna på annat sätt erhåller information om till vilken skolas
upptagningsområde deras barn anses höra, anser jag att blanketten bör
överarbetas till undvikande av missförstånd rörande vad som avses.
1994/95:JO1
415
1994/95:JO1
(Dnr 341-1994)
Kyrkoherden, tillika kyrkorådsordföranden, Gunnar Oreland meddela-
de i en skrivelse den 15 december 1993 att församlingens arrangemang
"Musik i Julnatten" den 23 december 1993 ställdes in, medan "övriga
gudstjänster" om möjligt skulle genomföras.
Kyrkorådet i Tuna församling genom Gunnar Oreland avslog den
16 december 1993 en begäran från representanter för Tunakören att fa
låna Tuna kyrka för ett eget arrangemang — "musik i julnatten".
Wille Bergöö begärde i en anmälan som kom in den 26 januari
1994 att JO skulle pröva om kyrkoherden eller kyrkorådsordföranden
överträtt sina befogenheter. Han anförde bl.a. att det först planerade
arrangemanget "Musik i julnatten" inte var en gudstjänst utan en
konsert och att kyrkorådet inte bemyndigat Gunnar Oreland att fatta
beslut i frågor om utlåning och uthyrning av kyrkan.
Ärendet remitterades till kyrkorådet för yttrande. Till yttrandet —
som endast skulle avse formerna för myndighetens ställningstagande i
frågan om upplåtelse av kyrka enligt 40 kap. kyrkolagen — skulle
fogas kopia av eventuellt förekommande uppdrag enligt 40 kap. 6 §
kyrkolagen.
Kyrkorådet anförde i remissvaret följande:
När det gäller upplåtelse av Tuna kyrka i Tuna församling, Härnö-
sands stift, finns ej särskilt delegationsbeslut enligt 40 kap. 6 § kyrkola-
gen, liksom det sällan finns i församlingar av den här storleksordning-
en. Problemet har ej heller varit särskilt aktuellt.
Praxis i sådana fall, liksom i de flesta församlingar av den här
storleksordningen, är att kyrkoherden sköter den s.k. vanliga upplåtel-
sen för gudstjänster, förrättningar, enklare konserter.
När det gäller upplåtelse som inte, så att säga faller inom ramen för
vanlig upplåtelse, tar alltid kyrkoherden kontakt med kyrkorådet för
samråd.
När det gäller det här enskilda fallet blev det också en kyrkorådsfrå-
ga på grund av kostnaden, men ännu mer på grund av personalfrågan.
Kyrkorådet fungerar som personalorgan i Tuna församling enligt fast-
ställt kyrkorådsreglemente och liksom i de flesta församlingar av den
här storleksordningen.
I det här enskilda fallet fanns det ingen tvekan om beslutet, då
storleken på detta arrangemang krävde tre extra vaktmästare + arbets-
ledare + ansvarig (KR:s ordf och kyrkoh).
Personalen "orkade inte" på grund av konflikten kring kantorn.
Arbetsledaren vägrade att tjänstgöra på grund av konflikten och ansva-
rig orkade inte heller att kommendera "dit sig själv".
416
Någon ytterligare "vaktmästarestyrka" eller ansvarig som så väl
känner lokalerna för detta mycket stora arrangemang finns ej heller att
tillgå.
Kyrkorådet hävdar också att detta arrangemang är en konsert möjli-
gen med andaktsinslag, men detta förändrar ju inte beslutet i detta fall.
Att kyrkoherden också är kyrkorådets ordförande förändrar ej heller
beslutet. Två av våra grannförsamlingar har samma ordning, detta är ju
inte alls olagligt och i kyrkans historia har det aldrig varit något stort
problem.
Om det gäller Tuna församlings eget arrangemang eller annans
arrangemang, förändrar ej heller beslutet i detta fail. Samma personal-
styrka behövs i båda fallen.
1994/95: JO 1
1 beslut den 16 mars 1994 anförde JO Wahlström följande.
Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall JO beakta de former
i vilka den kommunala självstyrelsen utövas (3 § lagen, 1986:765, med
instruktion för riksdagens ombudsmän). Mot denna bakgrund finner
jag inte anledning att uttala mig om det beslut som fattats att inställa
församlingens eget arrangemang "Musik i julnatten". Frågor om upp-
låtelse av kyrka är emellertid inte en del av kyrkokommunens självsty-
relse, utan särskilt reglerade i 40 kap. kyrkolagen (1992:300). I kapitlet
regleras formerna för biskops användning av kyrkor i stiftet (1 §),
prästers användning av kyrkor för gudstjänster m.m. (2 §) och övrig
upplåtelse (3 §). Härefter stadgas följande:
Vem som beslutar om upplåtelse av kyrka
4 § Frågor om upplåtelse av kyrka för andra ändamål än som avses i
1 och 2 §§ prövas av församlingens kyrkoråd.
5 § Innan kyrkorådet beslutar om upplåtelse av kyrkan skall kyrko-
herden, om denne är förhindrad att delta i beslutet, såvitt möjligt ges
tillfälle att yttra sig.
Om upplåtelsen gäller en domkyrka som avses i 39 kap. 2 § skall
också den som förvaltar domkyrkan ges tillfälle att yttra sig.
6 § Kyrkorådet lar uppdra åt kyrkoherden eller åt en särskild
avdelning, bestående av kyrkoherden och andra ledamöter eller ersät-
tare i kyrkorådet, att på rådets vägnar besluta i ärenden om upplåtelse
av kyrka.
7 § I en annexförsamling där kyrkoherden har förordnat en annan
präst att vara ledamot i kyrkorådet, skall vad som sägs i 5 och 6 §§ om
kyrkoherden gälla den prästen.
8 § Kyrkorådets beslut om upplåtelse av kyrka skall gälla omedel-
bart.
Överklagande
9 § Kyrkorådets beslut enligt detta kapitel far överklagas hos domka-
pitlet.
Utöver vad som följer av förvaltningslagen (1986:223) får kyrkorå-
dets beslut överklagas också av en ledamot i kyrkorådet.
Domkapitlets beslut får inte överklagas.
Såvitt framgår av kyrkorådets yttrande har frågan om upplåtelse av
Tuna kyrka för körens evenemang "Musik i julnatten" handlagts och
avgjorts i enlighet med de rutiner som normalt tillämpas inom försam-
lingen. Samtidigt anges emellertid i yttrandet att något beslut av
kyrkorådet att med stöd av 40 kap. 6 § kyrkolagen uppdra åt kyrko-
417
27 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
herden eller kyrkorådets ordförande att besluta i hithörande frågor
inte fattats. Formell grund för de tillämpade handläggnings- och be-
slutsrutinerna saknas således. Varken kyrkoherden eller kyrkorådsord-
föranden var behörig att på kyrkorådets vägnar ta ställning till om
Tuna kyrka skulle upplåtas till kören. Jag måste självfallet ställa mig
kritisk till att Gunnar Oreland fattat beslut i en fråga som han saknar
bemyndigande att avgöra. Varken det förhållandet att hans handlande i
det nu aktuella ärendet överensstämde med en inom församlingen
sedan lång tid tillämpad — men felaktig — praxis eller påståendena att
denna praxis är vanlig även i andra församlingar kan föranleda någon
annan bedömning.
Jag vill slutligen rekommendera kyrkorådet att ändra sina rutiner
för beslut i frågor om upplåtelse av Tuna kyrka på ett sådant sätt att
rutinerna kommer att stå i överensstämmelse med vad som i detta
hänseende stadgas i kyrkolagen.
O
(Dnr 2682-1989, 710-1990 och 3689-1992)
Bakgrund
I en anmälan år 1989 ifrågasatte en person huruvida det varit formellt
riktigt och lämpligt av sjukhusprästen komminister Ingrid Eriksson att
— trots vederbörande överläkares avrådan — viga en dement kvinna,
intagen för vård på Högdalens sjukhus, med en vän till kvinnan.
Anmälaren begärde även att få kyrkoherden Jan Odencrants agerande
i frågan granskat. Motsvarande anmälan hade kommit in till domkapit-
let, som avsåg att utreda saken. JO Ragnemalm avskrev därför ärendet,
men emotsåg en kopia av domkapitlets blivande beslut.
I yttrande den 13 december 1989 anförde domkapitlet följande.
Anmälan är föranledd av en vigsel mellan Eva Enqvist och Sten Fensel
den 3 oktober 1989, som förrättats av komminister Ingrid Erikson.
Anmälarens, Fritz-Axel Wiesel, skrivelse avser huruvida det var for-
mellt riktigt och lämpligt av komminister Ingrid Eriksson att förrätta
vigseln. Vidare önskar anmälaren fa kyrkoherde Jan Odencrants age-
rande i frågan granskad.
Domkapitlet har utöver ingivet skriftligt material tagit telefonkon-
takt med överläkaren Anders Alm, avdelningssjuksköterskan Maud
Skog samt haft samtal med komminister Ingrid Eriksson vid besök på
domkapitlet.
Av det skriftliga materialet framgår att hindersprövningen i rent
yttre formell mening genomförts på ett korrekt sätt. Vid vigselakten
har två vittnen, Ingrid Wiréen och Ingvar Knutsén, varit samtidigt
närvarande. Någon formell felaktighet har heller inte konstaterats
beträffande själva vigselakten.
Av den utredning, som domkapitlet har gjort, framgår att komminis-
ter Ingrid Eriksson före vigseln samrått med överläkaren Anders Alm
beträffande lämpligheten att viga Eva Enqvist. Alm har därvid avrått
från detta av medicinska skäl. Alm har i skrivelsen daterad 1989-10-20
bl.a. intygat att patienten mentalt fungerar på en nivå som inte tillåter
henne att inse konsekvenserna av sitt handlande. Ingrid Eriksson har
1994/95: JO 1
418
också samrått med sin arbetsledare, kyrkoherde Jan Odencrants. Efter
vigseln har en psykologisk undersökning av Eva Enqvist företagits. Av
den framgår att hon är gravt dement och inte varit kapabel att inse
innebörden av den handling som företagits.
Domkapitlet finner att Odencrants i samtal med Ingrid Eriksson
borde ha givit henne ett klart råd att ej viga med hänsyn till den
uppgift han själv säger sig ha fatt, nämligen att det förelåg demenspro-
blem.
Domkapitlet ser ytterst allvarligt på den inträffade händelsen och
anser att vigseln inte skulle ha genomförts mot klinikchef Alms
inrådan. Komminister Ingrid Eriksson har emellertid försäkrat att hon
handlat i en övertygelse att Eva Enqvist verkligen önskade vigas med
Sten Fensel och att hon förstod innebörden såväl av hindersprövning
som vigsel. Domkapitlet finner därför att Ingrid Eriksson ej uppsåtli-
gen åsidosatt vad som åligger henne i hennes anställning som präst.
Domkapitlet vidtar inga ytterligare åtgärder i ärendet.
Domkapitlets akt inkom till JO.
JO Ragnemalm beslöt därefter inleda förundersökning enligt följande:
"Vad som framkommit i domkapitlets utredning och vid ett protokoll-
fört samtal med överläkaren Anders Alm ger anledning till antagande,
att brott enligt 20 kap. 1 § brottsbalken har begåtts. Jag beslutar därför
att inleda förundersökning angående sådant brott och uppdrar efter
samråd med riksåklagaren åt kammaråklagaren vid åklagarmyndighe-
ten i Stockholm Alice Stenholm att utföra förundersökningen."
Förundersökning genomfördes.
JO Ragnemalm beslöt därefter att åtal skulle väckas mot Ingrid Eriks-
son för tjänstefel enligt följande gärningsbeskrivning:
Ingrid Eriksson, komminister i Vantörs församling, har den 3 oktober
1989 på Högdalens sjukhus i Stockholm vigt samman Eva Enqvist och
Sten Fensel.
Eriksson har härvid uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad
som gällt för uppgiften genom att förrätta vigseln, trots att hon insett
eller i vart fall haft skälig anledning antaga, att Enqvist på grund av
grav presenil demens saknat rättslig handlingsförmåga.
I dom den 24 oktober 1991 anförde Stockholms tingsrätt (majoriteten,
ordförande chefsrådmannen Ylva Häckner-Gille) följande i domskälen.
Ingrid Eriksson har bestritt ansvar och har vidare uppgivit: Hon hade
arbetat tre år som sjukhuspräst på Högdalens sjukhus. Hon fick
kontakt med Eva Enqvist och Sten Fensel. Eva Enqvist blev mycket
glad vid Sten Fensels besök. Han var mycket mån om henne och
mycket omtänksam. Han tycktes alltid veta vad hon önskade sig och
skämde bort henne. Eva Enqvist verkade mycket fäst vid Sten Fensel;
hon tittade på honom och såg lycklig ut. — Ingrid Eriksson uppfattade
att Eva Enqvist hade en stark egen vilja. Hon kunde resa sig och
lämna Sten då hon inte ville vara kvar längre. Hon kunde säga ja men
även nej. Hon nickade eller skakade på huvudet och visade mycket
tydligt då hon inte ville något. Däremot saknade hon förmåga att
uttrycka sig med ord och man kunde inte föra djupa samtal med
henne; hon verkade då som om hon var borta i sin egen värld. Hon
verkade dock förstå vad som sades. — Ingrid Eriksson talade ofta med
Sten Fensel bl a om att han måste leva sitt eget liv, men han levde helt
för Eva. — Troligen våren 1989 berättade Sten Fensel att han kände
1994/95:JO1
419
sig motarbetad av Evas släkt. Han ville besöka henne mera än som var
möjligt. Eva hade nu en släkting som god man, vilket Sten Fensel
uppfattade negativt. Det hände att Eva inte var på plats då han ville
besöka henne. Han började tala om att om han blev Evas make skulle
han få större rättigheter och kunna besöka henne varje dag och stå
henne närmare. Han berättade att han varit sambo med Eva i 12 år.
Han tog upp frågan om giftermål många gånger, oftast i Evas närvaro.
Ingrid Eriksson ansåg det inte onormalt att de fick gifta sig. Hon
uppfattade att det var Evas vilja. Hon sade dock till Sten Fensel att
hon inte visste om vigseln kunde genomföras med anledning av Evas
sjukdom. Sten Fensel tog också upp ekonomiska och juridiska frågor
men Ingrid Eriksson sa ifrån att hon inte ville tala om dem. Ingrid
Eriksson kontaktade Alm om äktenskapsplanerna. Alm uttryckte tvek-
samhet och ansåg att vigsel var olämpligt. Han åtog sig att ta upp
frågan med Sten Fensel. Ingrid Eriksson uppfattade Alms inställning
som väldigt vag. Han yttrade ungefärligen att det var medicinskt och
juridiskt tvivelaktigt men moraliskt skulle det vara riktigt med gifter-
mål. "Det är bäst för Eva om hon far gifta sig." Ingrid Eriksson talade
också med sin chef, kyrkoherden Jan Odencrants, en tid före hind-
ersprövningen. Hon berättade att det var en senildement patient på
avdelning 1 på Högdalens sjukhus som ville gifta sig. Dagen före
vigseln besökte hon Eva Enqvist som då verkade sämre. Hon uppsökte
på nytt Odencrants och talade om att hon oroade sig för att patienten
nu var så dålig att hon inte ens skulle kunna upprepa vigsellöftena.
Odencrants försäkrade henne att det räckte att brudparet svarade ja.
Han nämnde också att man var skyldig att viga bosatta i församlingen
och att om inte Ingrid Eriksson ville viga skulle han be någon annan
präst förrätta vigseln. — Ingrid Eriksson bevittnade namnteckningarna
på ansökan om hindersprövning. Övrig text hade Sten Fensel fyllt i.
Ingrid Eriksson frågade Eva Enqvist om hon visste att det var en
hindersprövning som skulle leda till att hon skulle gifta sig med Sten
Fensel. Eva Enqvist svarade ja. På frågan "Förstår Du vad jag talar om
Eva" svarade hon också ja. Till vigseln hade Ingrid Eriksson ordnat
blommor, organist och bröllopsvittne. Hon var osäker på om vigseln
skulle gå att genomföra och hade underrättat organisten om detta.
Omedelbart före vigseln, i kapellet, berättade hon för Eva att Eva nu
skulle gifta sig med Sten Fensel och frågade om hon ville det. Hon
svarade direkt ja. Ingrid Eriksson uppfattade att hon menade det. Eva
Enqvist kunde inte säga efter vigsellöftena men på frågan om hon tog
Sten Fensel till sin man svarade hon "ja tack" och såg mycket lycklig
ut. "Hon strålade hela hon". Hon förstod vad det var frågan om. Ingrid
Eriksson besökte Eva påföljande dag och fick även då intryck av att
Eva Enqvist förstod att hon gift sig. — Någon dag efter vigseln sade
Alm till Ingrid Eriksson: "Du har inte gjort något fel, Du har handlat
efter Din övertygelse." På frågan varför han inte hindrat henne svarade
han att han inte ville hindra henne i hennes ämbetsutövning. — Ingrid
Eriksson skulle inte ha förrättat vigseln om hon uppfattat att Alm
direkt avrått henne och inte heller om hon trott att Eva Enqvist inte
förstod innebörden.
På åklagarens begäran har såsom vittnen hörts Maj-Britt Wiesel, Eva
Enqvists syster Frideborg Alterfors, Sten Fensel, Anders Alm och
avdelningsföreståndaren vid Högdalens sjukhem leg sjuksköterskan
Maud Skog. På Ingrid Erikssons begäran har Jan Odencrants hörts
såsom vittne. Såsom skriftlig bevisning har — förutom vigselattesten
och ansökan om hindersprövning, åklagaren åberopat ett den 12
oktober 1989 av legitimerade psykologen Jane Cars utfärdat psykolog-
utlåtande.
1994/95:JO1
420
Bedömning
Åklagaren har åtalat Ingrid Eriksson för tjänstefel under påstående att
hon förrättat vigseln trots att hon insett eller i allt fall haft skälig
anledning anta att Eva Enqvist p g a grav presenil demens saknat
rättslig handlingsförmåga.
Enligt numera gällande svensk lagstiftning finns bland äktenskaps-
hinder inte upptaget annat än underårighet, släktskap och att den som
redan är gift inte får ingå äktenskap. Däremot är det inte längre
uttryckligen föreskrivet hinder för bi a sinnessjuka eller sinnesslöa att
ingå äktenskap och god mans samtycke krävs inte. En förutsättning för
att ingå äktenskap är dock enligt vedertagen uppfattning, att parterna
har rättslig handlingsförmåga. Part måste själv vilja ingå äktenskap och
förstå innebörden av sin viljeförklaring.
Vad först gäller frågan om Eva Enqvist haft rättslig handlingsförmå-
ga, med vilket i detta fali enligt tingsrättens mening bör förstås att hon
kunnat inse att hon skulle vigas med Sten Fensel och att hon ville
detta, har vittnet Alm såsom sin uppfattning uttalat, att Eva Enqvist
sommaren 1989 var gravt dement (åldersförvirring, nedsatt minnesför-
måga). Hennes minnesfunktion var sålunda ytterst dålig och hon hade
dålig uppfattning om tid och rum. Hon kunde dock svara ja och nej,
följa givna tillsägelser och skriva sitt namn. Alm ansåg att hon inte
mentalt varit i sådant skick att hon kunde inse vad hon gjorde. Även
psykologutlåtandet utmynnar i slutsatsen att Eva Enqvist var gravt
dement.
Ingrid Eriksson har uppgivit, att hon inte ansett att Eva Enqvist var
så dålig mentalt att hon inte kunde förstå innebörden av vigseln. Av
utredningen framgår, att Eva Enqvist och Sten Fenser, som samman-
bott 12 år, var djupt fastade vid varandra. Bl a vittnet Maud Skog, som
är ett "neutralt" vittne i den meningen, att hon inte har något eget
intresse i saken eller någon intressegemenskap med Sten Fenser eller
släktingarna, har omvittnat den glädje Eva Enqvist visat vid Sten
Fensers besök och den samhörighet som tycktes förefinnas mellan
dem. Hon har också berättat, att Eva Enqvist inte gav något förvirrat
intryck vid samtal med henne. Hon levde dock i nuet. Ingrid Eriksson
har tvekat om det riktiga i att förrätta vigseln men har ostridigt försökt
inhämta råd från såväl överläkaren Alm som sin chef, Jan Odencrants.
Hennes påstående att hon inte förstått att Alm bestämt avrått henne
från vigseln är inte vederlagt. Härtill kommer att hon knappast kan ha
uppfattat Odencrants på annat sätt än att denne önskade att hon skulle
viga. Sammantaget finner tingsrätten klarlagt, att Ingrid Eriksson utfört
vigseln med övertygelsen att Eva Enqvist förstod att hon gifte sig med
Sten Fensel och önskade detta. Tingsrätten finner vid sådant förhållan-
de inte att hon åsidosatt vad som gäller för hennes uppgift att som
präst förrätta vigsel. Hon skall därför frikännas från ansvar.
1994/95: JO 1
Svea hovrätts dom
Sedan domen överklagats av JO Ragnemalm anförde Svea hovrätt, avd.
5 (hovrättsråden Gertrud Holmquist och Rolf Lundmark, tf hovrättsas-
sessorn Beatrice Hernqvist jämte nämnd, nämndemännen skiljaktiga) i
dom den 2 oktober 1992 följande i domskälen.
Enligt gällande rätt är de lagstadgade äktenskapshindren tre till antalet.
De är enligt 2 kap äktenskapsbalken ej uppnådd artonårsålder (1 §),
nära släktskap mellan kontrahenterna (3 §) och bestående äktenskap
421
för någon eller båda av dem (4 §). Fram till den 1 januari 1989 gällde
dessutom enligt den då upphävda 2 § ett krav på samtycke av förmyn-
daren när en omyndigförklarad person önskade gifta sig.
I tidigare gällande rätt har det förekommit ett betydande antal andra
legala äktenskapshinder, vilka successivt har avskaffats. Den senaste
större reformen på området vidtogs år 1973, då bl a hindret för den
som är sinnessjuk eller sinnesslö att ingå äktenskap togs bort (prop
1973:32, LU20, rskr 256). Detta innebar att det inte längre i svensk
äktenskapsrätt fanns några speciella regler om mentala sjukdoms- och
abnormtillstånd (de s k medicinska äktenskapshindren), något som
dock ändå inte ansågs innebära att äktenskapskontrahenternas mentala
tillstånd i fortsättningen saknade all betydelse. I propositionen angavs
att det oskrivna kravet för en överenskommelse om äktenskap, nämli-
gen att parterna besitter rättslig handlingsförmåga, alltjämt skulle gälla;
vigsel skulle därför vägras, sades det, om någon av parterna saknade
rättslig handlingsförmåga — t ex på grund av sinnessjukdom, allvarlig
psykisk utvecklingsstörning eller tillfällig rubbning av själsverksamhe-
ten såsom berusning. Samtidigt framhölls att de dittillsvarande reglerna
om medicinska äktenskapshinder hade klara negativa effekter. De
innebar, sades det, en för nutida uppfattning främmande särbehandling
av psykiskt sjuka och avvikande i förhållande till dem som lider av
kroppsliga sjukdomar och handikapp och kunde bidra till att befästa
deras främlingskap i samhället. För många av dem som omfattades av
den dåvarande regleringen skulle ett äktenskap, anfördes det, otvivel-
aktigt kunna vara av stort värde och underlätta deras anpassning.
Någon närmare vägledning om hur avvägningen i det enskilda fallet
skulle göras gavs inte.
Lars Tottie har i Äktenskapsbalken och promulgationslag m m,
1990, s. 51, utvecklat problematiken enligt följande. I detta liksom i
andra sammanhang gäller att den rättsliga handlingsförmågan måste
bedömas i förhållande till den rättshandling det är fråga om. Med den
utgångspunkten kan det när det gäller rättshandlingsförmåga i förhål-
lande till ingående av ett äktenskap inte krävas att parten kan förstå
innebörden eller bedöma följderna av rättshandlingar i allmänhet och
särskilt inte av mer invecklade sådana. Det som torde böra krävas är
att en part har förmåga att förstå vad det i stort innebär att ingå
äktenskap och fatta att han därigenom ikläder sig vissa förpliktelser
gentemot andra maken. Kraven torde alltså inte kunna ställas högt och
en vigselförrättare, som vill vägra vigsel på den grunden att en part
saknar rättslig handlingsförmåga, bör ha starka skäl för sin ståndpunkt.
Hovrätten anser att den av Tottie gjorda beskrivningen av innebör-
den i begreppet rättslig handlingsförmåga i samband med vigsel måste
anses överensstämma med gällande rätt och skall utgöra utgångspunkt
för bedömningen vilka krav som kan ställas på en vigselförrättare.
Till stöd för påståendet att Eva Enqvist saknade rättslig handlingsför-
måga att ingå ett äktenskap har åklagaren åberopat dels två skriftliga
utlåtanden upprättade av Anders Alm respektive psykologen Jane Cars
några veckor efter vigseln, dels Anders Alms vittnesuppgifter. Denna
utredning far anses ge tillräckligt stöd för slutsatsen att Eva Enqvist vid
tidpunkten för vigseln saknade den förmåga att förstå innebörden av
vad hon gjorde som har redovisats ovan som minimikrav. Eva Enqvist
måste därför anses ha saknat rättslig handlingsförmåga att ingå äkten-
skap.
När det därefter gäller frågan om Ingrid Eriksson insåg att Eva
Enqvist saknade rättslig handlingsförmåga i den angivna bemärkelsen
anser hovrätten att följande omständigheter särskilt bör beaktas.
Ingrid Eriksson hade haft en nära och personlig kontakt med både
Eva Enqvist och Sten Fensel i närmare ett års tid. Även om hon själv
1994/95:JO1
422
inte var medicinskt kunnig hade hon under den tiden kunnat skapa
sig en uppfattning om Eva Enqvist som kanske var grundligare än
vårdpersonalens. Både Alm och avdelningssköterskan Maud Skog har
omvittnat att Eva Enqvist kunde ge intryck av att vara mer medveten
än hon, mot bakgrund av den medicinska utredning som numera
föreligger, faktiskt kunde ha varit. Alm har visserligen i hovrätten
uppgett att han anser sig tydligt till Ingrid Eriksson ha angett att Eva
Enqvist inte var kapabel att ingå äktenskap. Alm har dock här också
bekräftat Ingrid Erikssons uppgifter om vad han lagt till vid ett senare
samtal mellan dem om den moraliska och mänskliga aspekten av ett
giftermål. Med hänsyn till de förhållanden under vilka samtalen mel-
lan Alm och Ingrid Eriksson ägde rum och den vaghet som uppenbar-
ligen kom att prägla Alms senare besked, kan det enligt hovrättens
mening inte uteslutas att Ingrid Eriksson med visst fog missuppfattade
hans ståndpunkt. Åklagaren har också framhållit som särskilt besvä-
rande för Ingrid Eriksson att Eva Enqvist vårdades på en låst avdel-
ning. Alm har emellertid uppgett att Eva Enqvist inte var föremål för
s k psykiatrisk tvångsvård enligt den särskilda lagen om sådan vård
och att låsanordningarna, som var utformade som kodlås, motiverades
mer av behovet att hindra rörliga men förvirrade patienter från att gå
ut ensamma än av patienternas mentala hälsa i sig. Inte heller den
låsta avdelningen kan därför anses ha gett Ingrid Eriksson något
entydigt besked om Eva Enqvists psykiska tillstånd. Tillsammantaget
finner hovrätten därför att Ingrid Erikssons uppgift att hon inte insett
att Eva Enqvist var så dålig mentalt att hon inte kunde förstå innebör-
den av vigseln måste godtas. Ingrid Eriksson har alltså inte uppsåtligen
åsidosatt vad som har gällt för uppgiften som vigselförrättare.
I andra hand har åklagaren, som talan far förstås, gjort gällande att
Ingrid Eriksson har förfarit oaktsamt när hon vigde Eva Enqvist,
eftersom Ingrid Eriksson i vart fall hade skälig anledning att anta att
Eva Enqvist saknade rättslig handlingsförmåga. Hovrätten gör här
följande bedömning.
Ingrid Eriksson har uppenbarligen varit tveksam till om hon borde
viga Eva Enqvist och Sten Fensel. Hon har vidtagit en rad åtgärder för
att undanröja denna tveksamhet. Hon har sålunda bl a haft flera
samtal med Anders Alm och med sin närmaste chef Jan Odencrants.
När hon därefter och efter moget eget övervägande kom till slutsatsen
att Eva Enqvist hade tillräckliga själsförmögenheter att inse vigselns
betydelse, kan det inte rimligen hållas emot henne som straffbar
oaktsamhet att hon inte ändå vägrade att viga Eva Enqvist och Sten
Fensel på grund av att det fortfarande kunde finnas utrymme för ett
visst tvivel. Det skall, som har redovisats tidigare, föreligga starka skäl
för en vigselförrättare att vägra viga på grund av att en part saknar
rättslig handlingsförmåga. Hovrätten finner därför att åtalet för tjänste-
fel inte heller kan bifallas på denna grund.
Tingsrättens domslut skall alltså stå fast.
JO:s revisionsinlaga
JO Wahlström överklagade hovrättens dom. Yttrande från Socialstyrel-
sen infordrades. JO anförde därefter i sin revisionsinlaga bl.a. följande.
Till utvecklande av grunderna för min talan far jag anföra följande.
1994/95:JO1
423
Vad gällde för uppgiften?
Kort om den rättsliga bakgrunden
Utöver personliga förändringar i två människors liv innebär ett äkten-
skap i rättsligt hänseende att en rad regler i fråga om både rättigheter
och skyldigheter skall tillämpas på makarna, t.ex. regler inom skatte-
rätten, arvsrätten och socialförsäkringsrätten. Äktenskapet far därför
betydelse för de båda makarna såväl inbördes som i förhållande till
tredje man och till samhället i stort. Det är mot denna bakgrund som
det har ansetts utgöra ett primärt samhälleligt intresse att reglera
formerna för äktenskaps ingående och upplösning.
En vigsel skall föregås av en hindersprövning, dvs. en prövning av
de lagliga förutsättningarna för att mannen och kvinnan skall fä ingå
äktenskapet.
Vigseln måste också uppfylla vissa formkrav för att ett äktenskap
skall komma till stånd. Den skall förrättas av någon som äger behörig-
het att viga. Man och kvinna skall vara samtidigt närvarande och var
för sig på fråga av vigselförrättaren ge till känna att de samtycker till
äktenskapet. Vigselförrättaren skall förklara dem vara äkta makar.
Detta utgör de konstitutiva momenten i vigseln.
Sverige har genom att tillträda skilda internationella konventioner
förbundit sig att upprätthålla vissa grundläggande krav på äktenskaps
ingående. Till dessa grundläggande krav hör krav på de blivande
makarnas fria och fullständiga samtycke.
Det föreligger inte något formellt hinder mot att personer som lider
av psykisk sjukdom eller har nedsatta psykiska funktioner ingår äkten-
skap. Dock måste de blivande makarna besitta rättslig handlingsförmå-
ga i den meningen att de har förmåga att inse vad det innebär att ingå
äktenskap, liksom vilka anspråk som därigenom ställs på dem (jfr prop
1945:77, s 25 f och 1948:178, s 18 f).
Före år 1945 fick inte den som var sinnessjuk eller sinnesslö ingå
äktenskap. Ar 1945 infördes emellertid en dispensmöjlighet för sådana
personer att ingå äktenskap. I samband med en ändring i dispensregeln
uttalade departementschefen (prop. 1948:178, s 18 f) att då det upp-
ställts krav på rättslig handlingsförmåga hos sökanden innebar detta
givetvis att utvecklingen av hans förstånd måste ha nått en viss mini-
migräns. Det borde emellertid beaktas att det inte var fråga om
sökandens förmåga att fatta innebörden eller bedöma följderna av
rättshandlingar i allmänhet och särskilt ej av mera invecklade sådana.
Vad som borde krävas var att han hade förmåga att förstå vad det
innebär att ingå äktenskap och fatta vilka anspråk som därigenom
ställs på honom. I enlighet med detta borde vid prövning av dis-
pensfrågan huvudvikten fästas vid hans omdöme i fråga om äktenska-
pet och betydelsen därav. En utredning om hans allmänna intelligens-
ålder kunde vara till nytta vid denna prövning men borde endast fa
tjäna som ett hjälpmedel. Uttalandet far ses mot bakgrund av diskus-
sionen om att en lägre intelligensålder än ca 12 år innebar rättslig
inkapacitet.
I samband med att man år 1973 slutligt avförde sinnessjukdom och
sinnessiöhet som hinder mot äktenskap framhölls i förarbetena att i de
fall där den sinnessjuke eller sinnesslöe inte är mer sjuk eller abnorm
än att han kan uppta en samlevnad med en annan människa och är
beredd att ingå äktenskap bör — utöver det allmänna kravet på rättslig
handlingsförmåga — inga särskilda hinder resas mot äktenskapet (SOU
1972:41, s 136).
1 doktrinen (Lars Tottie, Äktenskapsbalken och promulgationslag
m.m., s 51) har uttalats att det förhållandet att äktenskapsförbudet för
1994/95 :JO1
424
sinnessjuka och sinnesslöa har upphävts inte innebär att äktenskaps-
kontrahenternas mentala tillstånd saknar all betydelse. För en överens-
kommelse om äktenskap gäller nämligen det grundläggande, oskrivna
kravet att parterna skall ha rättslig handlingsförmåga, dvs ha förmåga
att fatta innebörden av den rättshandling som de vidtar. Kraven torde
alltså inte kunna ställas högt och en vigselförrättare, som vill vägra
vigsel på grund av att en part saknar rättslig handlingsförmåga, bör ha
starka skäl för sin ståndpunkt. Jag återkommer till denna fråga i det
följande.
En vigsel är giltig även om någon av makarna saknat rättslig
handlingsförmåga att ingå äktenskap. Brist i parts samtycke, t.ex. att
part varit utsatt för tvång, svek eller att part varit sinnessjuk, rubbar
inte giltigheten (Schmidt, Aktenskapsrätt, femte uppl. s. 41 och Tottie,
s 70).
Det åligger vigselförrättaren att vid vigseln utröna att båda de
blivande makarna av fri vilja önskar ingå äktenskap, liksom att de
besitter rättslig handlingsförmåga i den mening som angetts ovan. Om
det inte i samband med hindersprövningen har framkommit att någon
av dem saknar rättslig handlingsförmåga, utan detta upptäcks först vid
vigseln, skall sålunda vigsel inte förrättas.
En vigselförrättares uppgifter att förvissa sig om att en korrekt
hindersprövning har skett, att genomföra vigseln i föreskriven ordning
och att ombesörja att äktenskapet blir registrerat är uppgifter som har
ålagts honom av staten. Vigselförrättarens fullgörande av dessa uppgif-
ter utgör myndighetsutövning. Detta har bl.a. till följd att vigselförrät-
taren kan göras straffrättsligt ansvarig enligt 20 kap. 1 § brottsbalken
och att staten kan bli skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadestånds-
lagen för skada som vigselförrättaren har vållat genom fel eller försum-
melse (Tottie s 73).
Det kan här inflikas att det självfallet ställs samma krav på en
kyrklig vigselförrättare som på en borgerlig. Båda måste iaktta de
formella regler som bär upp bestämmelserna om vigsel.
Omständigheterna i det aktuella fallet
Eva Enqvist vårdades sedan hösten 1987 på Högdalens sjukhus på en
avdelning avsedd för senildementa patienter. Hon avled på sjukhuset
den 6 mars 1990 som en följd av den sjukdom som vållade hennes
mentala nedsättning.
Ingrid Eriksson tillfrågade under sommaren 1989 överläkaren vid
Högdalens sjukhus Anders Alm, som ansvarade för vården av Eva
Enqvist, om Eva Enqvist kunde ingå äktenskap. Anders Alm förklara-
de att det fanns medicinska och juridiska hinder mot äktenskap.
Anders Alm har i hovrätten på upprepade frågor framhållit att han var
tydlig i sitt svar. Detta vinner också stöd i den journalanteckning som
Anders Alm gjorde den 30 augusti 1989.
Läkarutlåtande av överläkare Anders Alm (förundersökningsproto-
kollet s 6) och psykologutlåtande av Jane Cars (förundersökningsproto-
koilet s 9—10) beträffande Eva Enqvists status i oktober 1989 ger vid
handen att hennes mentala kapacitet var synnerligen nedsatt. Hon
saknade bl.a. orientering i tid och rum och till person. Anders Alm
har i hovrätten uppgett att Eva Enqvist stod på en 2—3-årings mentala
nivå. Enligt Anders Alm stod det klart även för utomstående att Eva
Enqvist var mycket gravt dement. Socialstyrelsens rättsliga råd har i
yttrande den 12 januari 1993 gett uttryck för samma uppfattning.
Utredningen ger alltså entydigt vid handen att Eva Enqvist vid
tidpunkten för såväl hindersprövningen som vigseln led av så grav
demens att hon var ur stånd att göra en bedömning av vad ett
äktenskap innebar.
1994/95 :JO1
425
För att en vigsel skall få genomföras förutsätts en aktiv viljeförkla-
ring av både kvinnan och mannen, dels i samband med hinderspröv-
ningen, dels vid själva vigselakten. I detta fall var endast en av
parterna, nämligen mannen, aktiv för att få äktenskapet till stånd.
Ingrid Eriksson har själv medgett att det var Sten Fensel som agerade
aktivt i frågan. Det ålåg Ingrid Eriksson att förvissa sig om att både
mannen och kvinnan önskade ingå äktenskap. När en av parterna som
i detta fell på grund av sjukdom har kraftigt nedsatt mental kapacitet
är det självfallet särskilt viktigt att utreda om denna person agerar av
egen fri vilja.
Eva Enqvist förmådde inte lämna några uppgifter till grund för
ansökan om hindersprövning utan Sten Fensel svarade helt för dessa,
dvs även för de uppgifter som rörde Eva Enqvist. Sten Fensel fick visa
Eva Enqvist var hon skulle skriva sitt namn. Eva Enqvists passiva
förhållningssätt vid hindersprövningen borde åtminstone ha föranlett
Ingrid Eriksson att diskutera det förestående äktenskapet med Eva
Enqvist utan att Sten Fensel var närvarande, vilket inte skedde. Ge-
nom att Ingrid Eriksson lät mannen tala för båda åsidosattes med
hänsyn till omständigheterna ett av de grundläggande kraven för en
korrekt handläggning. Även vid vigseln var Eva Enqvist passiv.
Ingrid Eriksson hade före vigseln diskuterat med sin kyrkoherde att
Eva Enqvist inte kunde förväntas klara av att upprepa vigsellöftet. Hon
hade då fått beskedet att det var tillräckligt att Eva Enqvist genom ett
klart och entydigt ja samtyckte till äktenskapet.
Ingrid Eriksson valde att formulera sig mycket förenklat. På Ingrid
Erikssons fråga om Eva Enqvist ville ta Sten Fensel till sin äkta man
svarade hon "ja tack", vilket inte kan anses vara ett adekvat svar.
Senast vid denna tidpunkt borde Ingrid Eriksson ha avbrutit vigselför-
rättningen. Ingrid Eriksson försökte också, såsom föreskrivs i kyrko-
handboken, förestava löftet men detta kunde Eva Enqvist, som Ingrid
Eriksson hade misstänkt, inte säga efter på ett normalt sätt.
Enligt det ovan — — — angivna uttalandet i doktrinen krävs starka
skäl för att en vigselförrättare skall vägra vigsel på den grunden att
någon part saknar rättslig handlingsförmåga. Ståndpunkten att det
krävs starka skäl för att vägra vigsel har självfallet goda skäl för sig
under förutsättning att båda de blivande makarna klart och tydligt har
gett uttryck för sin vilja att ingå äktenskap. I ett fall som detta, där
endast ena parten framställt ett uttryckligt önskemål om att ingå
äktenskap och den andra parten har en synnerligen nedsatt mental
kapacitet och förhåller sig helt passiv, kommer emellertid saken i ett
annat läge. Det förhållandet att brister i den rättsliga handlingsförmå-
gan hos någon av parterna inte gör en vigsel ogiltig är enligt min
mening något som härvid måste vägas in i bilden. Om kraven på de
skäl som skall föreligga för att en vigselförrättare skall kunna vägra att
genomföra en vigsel ställs alltför högt, blir konsekvensen att männi-
skor med kraftigt nedsatt mental kapacitet ställs utanför rättsreglernas
skydd. Om man skulle godta att det förhållandet att en av de blivande
makarna enligt medicinsk bedömning står på en 2—3-årings mentala
nivå, vilket var fallet med Eva Enqvist, inte utgör tillräckliga skäl för
en vigselförrättare att vägra att förrätta vigsel, har man i praktiken
fullständigt urholkat kravet på rättslig handlingsförmåga för ingående
av äktenskap.
Jag delar således tingsrättens och hovrättens uppfattning att det är
klarlagt att Eva Enqvist vid tidpunkten för vigseln saknade den rättsli-
ga handlingsförmåga som krävs för att ingå äktenskap.
Ingrid Eriksson underlät att göra den objektiva bedömning huruvida
det fanns lagliga förutsättningar för mannen och kvinnan att ingå
äktenskapet som åligger en vigselförrättare. Genom att genomföra
1994/95:JO 1
426
vigseln mellan Eva Enqvist och Sten Fensel trots att Eva Enqvist
saknade rättslig handlingsförmåga åsidosatte Ingrid Eriksson de krav
som ställs på en vigselförrättare.
Uppsåt eller oaktsamhet?
Uppsåt
Ingrid Eriksson kände som sjukhuspräst väl till under vilka former
Eva Enqvist vårdades, nämligen på en avdelning avsedd för dementa
patienter som saknade orientering i tid och rum. Ingrid Eriksson hade
av den läkare som ansvarade för vården av Eva Enqvist fatt besked att
medicinska och juridiska hinder förelåg mot att Eva Enqvist ingick
äktenskap. Enligt vad Socialstyrelsens rättsliga råd har uttalat och vad
Anders Alm har uppgett var det tydligt även för en lekman att
sjukdomen innebar att Eva Enqvists mentala förmåga var synnerligen
nedsatt. Ingrid Eriksson hade också själv medverkat vid ansökan om
hindersprövning och kunnat konstatera vilka brister som förelåg. Ing-
rid Eriksson, som enligt egen uppgift hade känt Eva Enqvist i ca ett år
före vigseln, hade enligt min mening för uppsåt erforderlig insikt om
Eva Enqvists sjukdomstillstånd.
Ingrid Eriksson tvekade in i det sista om hon skulle genomföra
vigseln eller inte. Hon lät till slut frågan bli beroende av om Eva
Enqvist på dagen för vigseln föreföll kapabel att medverka. Redan av
detta följer att Ingrid Eriksson var väl medveten om att Eva Enqvists
sjukdom i sig utgjorde ett hinder mot vigsel. Om Ingrid Eriksson hade
varit osäker på hur det förhöll sig i detta hänseende hade det varit en
naturlig åtgärd att be läkaren närvara vid vigseln för att hjälpa henne
med bedömningen av om Eva Enqvist hade rättslig handlingsförmåga
att ingå äktenskapet eller ej. Ingrid Eriksson höll i stället avsiktligt
vårdpersonalen i okunskap om vad som förestod beroende på att hon
inte ville försätta dem i en svår belägenhet om Eva Enqvists släktingar
i efterhand skulle klaga på vigseln. Ingrid Eriksson underlät likaså
avsiktligt att kontakta Eva Enqvists gode man för samråd angående
vigseln av det skälet att denna var en släkting till Eva Enqvist.
Det hade också varit naturligt för en sjukhuspräst att omedelbart
efter vigseln underrätta Eva Enqvists närmaste omgivning — vårdper-
sonal och släktingar — om giftermålet. Det framstår mot den bakgrun-
den som märkligt att Ingrid Eriksson först någon dag efter vigseln
underrättade vårdpersonalen som i sin tur fick underrätta släktingarna.
Hon medförde då en kopia av vigselattesten. Ingrid Eriksson har
uppgett att hon ville se till att alla papper var i ordning, dvs att vigseln
hade registrerats, innan hon vidarebefordrade nyheten.
Enligt min mening visar det ovan sagda att Ingrid Eriksson aktivt
försökte dölja den förestående vigseln av det skälet att hon förstod att
vigseln skulle hindras om det blev känt för sjukhuspersonalen att den
skulle äga rum.
Anders Alm hade som ovan sagts påpekat att Eva Enqvists sjuk-
domstillstånd innebar att det fånns juridiska hinder mot en vigsel, dvs
att hennes medicinska status innebar att hon saknade rättslig hand-
lingsförmåga. Ingrid Eriksson ansåg emellertid att det juridiska var av
underordnad betydelse. Hon lämnade därför avsiktligt den aspekten åt
sidan i sin bedömning.
Den omständigheten att Ingrid Eriksson eventuellt ansåg att moralis-
ka hänsyn, i motsats till medicinska och rättsliga, talade för en vigsel
har inte gett henne rätt att åsidosätta grundläggande rättsliga krav när
hon i egenskap av vigselförrättare svarade för myndighetsutövning.
1994/95: JO 1
427
Hovrätten har funnit att Ingrid Erikssons uppgift att hon inte insett
att Eva Enqvist var så dålig mentalt att hon inte kunde förstå innebör-
den av vigseln måste godtas och att Ingrid Eriksson alltså inte uppsåtli-
gen åsidosatt vad som har gällt för uppgiften som vigselförrättare. De
omständigheter för vilka redogjorts ovan kan enligt min uppfattning
emellertid inte leda till annan slutsats än att Ingrid Eriksson insett Eva
Enqvists mentala tillstånd och att Ingrid Eriksson därför förfarit upp-
såtligt då hon, med denna vetskap, förrättade vigseln mellan Eva
Enqvist och Sten Fensel.
Oaktsamhet
Om Högsta domstolen finner att Ingrid Eriksson inte förfarit uppsåt-
ligt, har hon enligt min mening i vart fall av oaktsamhet åsidosatt vad
som gällt för hennes uppgift.
Frågan om Eva Enqvist, mot bakgrund av den psykiska nedsättning
hon led av, överhuvudtaget ville ingå äktenskap och om hon var
rättsligt kapabel att göra detta var de grundläggande moment som
Ingrid Eriksson i egenskap av vigselförrättare måste klarlägga. En
självklar åtgärd i sammanhanget hade varit att vid ett enskilt samtal
med Eva Enqvist försöka komma till klarhet i dessa frågor. Hon
underlät emellertid detta.
Ingrid Eriksson lät sin egen subjektiva bedömning av Eva Enqvists
psykiska status fälla avgörandet. Denna bedömning stod klart i strid
med den medicinskt ansvarige läkarens bedömning. Ingrid Erikssons
uppfattning i frågan om Eva Enqvists psykiska status saknade, vilket
utredningen visar, totalt förankring i verkligheten. Socialstyrelsens
rättsliga råd har förklarat att en lekman inte kan ha undgått att förstå
att det förelåg en betydande psykisk nedsättning hos Eva Enqvist. Om
Ingrid Eriksson ändå ansåg att Anders Alms bedömning av saken var
felaktig eller om hon var osäker om dess riktighet, hade det ålegat
henne att verka för att komma till slutlig klarhet i saken. Hon kunde
exempelvis ha sökt få ett bättre underlag för sin bedömning genom ett
skriftligt läkarutlåtande om Eva Enqvists psykiska status. Om det efter
detta hade funnits utrymme för fortsatt tvivel om vigseln kunde
genomföras, borde hon ha samrått med den gode man som förordnats
för Eva Enqvist med uppgift bl.a. att sörja för hennes personliga
angelägenheter.
Ingrid Eriksson samrådde visserligen med sin överordnade, kyrko-
herden Jan Odencrantz, om det förelåg något hinder att förrätta
vigseln. För att ett sådant samråd överhuvudtaget skall kunna åberopas
som ansvarsbefriande avs enligt min mening att vissa grundläggande
förutsättningar är uppfyllda. Först och främst måste den som begär
rådet självfallet ingående redovisa allt det material som krävs som
underlag för en korrekt bedömning. Vidare måste frågeställningen
preciseras på ett sådant sätt att den tillfrågade har en möjlighet att dra
riktiga slutsatser. I detta fall hade det ålegat Ingrid Eriksson att göra
klart att det var Sten Fensel som var den pådrivande kraften och att
det endast var han som uttryckligen hade begärt att paret skulle vigas.
Det hade vidare ålegat henne att i detalj redogöra för sina kontakter
med Anders Alm och att dessutom närmare beskriva Eva Enqvists
vårdsituation. Enbart en upplysning om att en person vistas på sjuk-
hus, även om den informationen skulle ha inbegripit att hon vårdades
på en viss avdelning, och att patientens läkare lämnat vissa besked är
på intet sätt tillräckligt för den kvalificerade rättsliga bedömning som
krävs i fråga om någon har tillräcklig rättslig handlingsförmåga att ingå
äktenskap eller ej.
1994/95:JO1
428
En naturlig åtgärd i sammanhanget kunde ha varit att be Jan
Odencrantz träffa Eva Enqvist så att han själv kunde bilda sig en
uppfattning om förutsättningarna för en vigsel.
Redan den omständigheten att Jan Odencrantz inte förefaller ha
uppfattat frågan om Eva Enqvist som särskilt kontroversiell visar klart
att Ingrid Eriksson inte har lämnat en tillräcklig information. Härtill
kommer att Jan Odencrantz i nära anslutning till det inträffade i en
skrivelse till domkapitlet framhöll att han inte lått vetskap om att Eva
Enqvist var så sjuk som hon faktiskt var.
Jag anser således att de kontakter Ingrid Eriksson hade med sin
överordnade inte kan anses tillräckliga.
Eftersom Ingrid Eriksson in i det sista var tveksam om vigseln
kunde genomföras, hade hon även kunnat överlämna till någon tjäns-
teman inom församlingen med större kompetens att förrätta vigseln,
särskilt som Jan Odencrantz erbjöd detta alternativ.
Hovrätten har uppenbarligen bedömt Ingrid Erikssons åtgärder för
att undanröja den tveksamhet till vigselns genomförande som förelåg
på grund av Eva Enqvists sjukdom vara tillfyllest. Jag har en annan
uppfattning. Av vad jag ovan anfört framgår klart att Ingrid Eriksson
långt ifrån vidtagit de åtgärder som hennes vetskap om Eva Enqvists
sjukdom bort föranleda. I stället har hon vigt Eva Enqvist och Sten
Fensel. Oaktsamheten är vida allvarligare än hovrätten ansett och klart
straffbar.
Ar gärningen ringa?
Vid bedömningen av om ett felbeteende är straffbart såsom tjänstefel
skall göras en helhetsbedömning av om gärningen är ringa. Ar den
ringa skall inte dömas till ansvar.
Vid bedömningen av om gärningen är ringa skall bl.a. frågan om
någon har drabbats av skada eller om det har funnits en påtaglig risk
för skada eller olägenhet vägas in. Enligt uppgift från såväl Eva
Enqvists släktingar som från Sten Fensel vägrade Eva Enqvist, innan
hon blev så sjuk att hon inte längre kunde bo hemma, att gifta sig med
Sten Fensel.
Enligt min mening är redan den personliga kränkning som det
innebär att viga en icke rättskapabei person som, innan hon insjukna-
de, klart hade gett uttryck för att hon absolut motsatte sig ett giftermål
en sådan olägenhet som bör föranleda att gärningen inte bedöms som
ringa.
Härtill kommer att en vigsel är giltig även om vigselförrättaren har
genomfört den trots att någon av parterna saknade rättslig handlings-
förmåga. Upplösning av äktenskapet kan endast ske genom äktenskaps-
skillnad eller dödsfall. Också de omfattande rättsverkningar som följer
med ett äktenskap innebär i sig att den som mot sin vilja vigs samman
med en annan person har vållats olägenhet.
Ett skäl till att Eva Enqvist bestämt motsatte sig äktenskap var att
hon var beroende av änkepension för sin försörjning. Hon hade i sitt
tidigare äktenskap varit hemmafru och skulle fa en väsentligt lägre
pension som gift än som änka. Vigseln ledde till att hennes årliga
pension sänktes med ca 30 000 kronor. Eva Enqvist kom således
genom vigseln att åsamkas ett avsevärt ekonomiskt avbräck under sin
återstående livstid.
Jag gör således gällande att Eva Enqvist genom vigseln tillfogades
såväl olägenhet som skada.
En omständighet som också bör vägas in vid bedömningen av om
gärningen skall anses som ringa är verksamhetens art. I prop.
1988/89:113 (s 25) har framhållits att inom områden där kraven på en
1994/95JO1
429
korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas anledning att göra
en strängare bedömning än i andra fall. Som exempel har nämnts
rättsväsendet. Med hänsyn till de ingripande rättsverkningar ett äkten-
skap innebär måste enligt min mening samma höga krav ställas på en
vigselförrättare vad gäller korrekt handläggning. Detta framstår som
särskilt motiverat eftersom det bara är i äktenskapsbalken uppräknade
fel som leder till att en vigsel blir ogiltig. Som redan nämnts leder inte
ens grava felaktigheter, som att någon av parterna saknat rättslig
handlingsförmåga vid äktenskapets ingående, till ogiltighet.
Straffansvaret för tjänstefel tar i första hand sikte på brott som begås
av personer med självständigt inflytande över myndighetsutövningen.
En vigselförrättare har sådana självständiga uppgifter.
Jag vill avslutningsvis erinra om att Stockholms domkapitel har
uttalat att man ser ytterst allvarligt på händelsen och anser att vigseln
mellan Eva Enqvist och Sten Fensel inte borde ha genomförts mot
Anders Alms inrådan. Uttalandet ger vid handen att Domkapitlet
bedömer Ingrid Erikssons handlande som ett allvarligt åsidosättande av
vad som åligger en vigselförrättare i Svenska kyrkan.
Mot den nu angivna bakgrunden kan jag inte finna att gärningen är
ringa.
1994/95JO1
o
Atalsjustering
Till förtydligande av gärningsbeskrivningen gör jag följande åtalsjuste-
ring.
"Ingrid Eriksson, komminister i Vantörs församling, har den 3
oktober 1989 på Högdalens sjukhus i Stockholm vigt samman Eva
Enqvist och Sten Fensel. Eva Enqvist saknade på grund av grav
presenil demens rättslig handlingsförmåga att ingå äktenskap.
Ingrid Eriksson har vid myndighetsutövning uppsåtligen åsidosatt
vad som gällde för uppgiften genom att förrätta vigseln trots att hon
bl.a. genom upplysning av läkare hade insikt om Eva Enqvists sjuk-
domstillstånd.
Alternativt görs gällande att Ingrid Eriksson vid myndighetsutövning
av oaktsamhet har åsidosatt vad som gällde för uppgiften genom att,
sedan hon bl.a. av läkare upplysts om Eva Enqvists sjukdomstillstånd,
förrätta vigseln utan att dessförinnan ha vidtagit tillräckliga åtgärder
för att förvissa sig om huruvida Eva Enqvist trots sitt sjukdomstillstånd
hade rättslig handlingsförmåga att ingå äktenskap.
Gärningen är inte att anse som ringa."
Övrigt
Sedan den nya tjänstefelsregeln i brottsbalken trädde i kraft har endast
ett fätal sådana mål kommit under Högsta domstolens prövning. Dessa
mål gäller företrädesvis frihetsberövanden eller gärningar inom rättsvä-
sendets område. Det nu aktuella målet gäller myndighetsutövning av
annat slag men är också det av stort allmänt intresse bl.a. mot
bakgrund av de omfattande rättsverkningar som följer av en vigsel. I
målet aktualiseras dels frågan om vilken grad av rättslig handlingsför-
måga som krävs för att en person skall kunna ingå äktenskap, dels
vilka krav som skall ställas på samtycke därtill dels ock vilka åtgärder
en vigselförrättare skall vidta för att förvissa sig om att lagliga förutsätt-
430
ningar föreligger för mannen och kvinnan att ingå äktenskapet. Jag
har mot denna bakgrund ansett det vara av stor vikt för ledning av
rättstillämpningen att talan prövas av Högsta domstolen.
Högsta domstolens dom
Högsta domstolen (justitieråden Freyschuss, Gad, Danelius, Nilsson
och Westlander) anförde följande i dom den 2 mars 1994.
En grundläggande förutsättning för att en vigsel skall fa förrättas är att
båda kontrahenterna är i ett sådant psykiskt tillstånd att de har rättslig
handlingsförmåga med avseende på äktenskapets ingående. De måste
sålunda ha inte endast en klart manifesterad vilja att ingå äktenskapet
utan också förmåga att uppfatta den väsentliga innebörden av äkten-
skapet och dess rättsliga konsekvenser.
Utredningen i målet ger vid handen att Eva Enqvist vid tidpunkten
för vigseln den 3 oktober 1989 led av en så långt gången demens att
hon, som hovrätten funnit, inte kan anses ha varit rättsligt kapabel att
ingå ett äktenskap. Det fanns därför inte lagliga förutsättningar för
förrättande av vigseln.
Av vad nu anförts följer emellertid inte att Ingrid Eriksson kan
fällas till ansvar för tjänstefel. Enligt 20 kap 1 § brottsbalken kan
sådant ansvar ådömas henne endast om hon uppsåtligen eller av
oaktsamhet åsidosatt sina åligganden och om gärningen med hänsyn
till omständigheterna inte är att anse som ringa.
Ingrid Eriksson har i Högsta domstolen upplyst bl a följande. När
Sten Fensel först förde frågan om giftermål på tal med henne, var
hennes reaktion att en vigsel var omöjlig på grund av Eva Enqvists
sjukdom. Emellertid fortsatte Sten Fensel att tala om saken, och Ingrid
Eriksson funderade då länge på vad hon skulle göra. Hon visste att
Eva Enqvist hade levt tillsammans med Sten Fensel under många år,
och hon hade kunnat konstatera att de var mycket fästa vid varandra.
Detta talade för att det var moraliskt riktigt att låta dem förenas i
äktenskap. Hon hade vid sina många sammanträffanden med Eva
Enqvist också övertygats om att det var hennes önskan att gifta sig med
Sten Fensel, och hon ansåg inte att Eva Enqvist hade så nedsatta
själsförmögenheter att hon saknade möjlighet att ta ställning till gifter-
målet. Eftersom Ingrid Eriksson ändå på grund av Eva Enqvists
sjukdomstillstånd kände sig osäker om hur hon skulle handla, rådfrå-
gade hon både överläkaren Anders Alm, som var ansvarig för den
medicinska vården av Eva Enqvist, och prosten Jan Odencrants, som
var Ingrid Erikssons överordnade som präst. Hennes tveksamhet kvar-
stod ändå, och sedan hon verkställt hindersprövningen lät hon en viss
tid förflyta innan hon bestämde en dag för vigseln. Även sedan hon
bestämt en sådan dag, ansåg hon att vad som till sist borde bli
avgörande var om Eva Enqvist på den fastställda dagen skulle vara i
stånd att ge sitt samtycke till äktenskapets ingående. Före vigseln
samtalade Ingrid Eriksson med Eva Enqvist. Hon fick därvid uppfatt-
ningen att Eva Enqvist förstod vad som förestod och att hon alltjämt
önskade gifta sig med Sten Fensel.
Det saknas anledning att ifrågasätta Ingrid Erikssons uppgift att hon
genom sina samtal med Eva Enqvist bibringats uppfattningen både att
Eva Enqvist önskade ingå äktenskap med Sten Fensel och att hennes
psykiska tillstånd inte hindrade henne att ta ställning till giftermålet.
Vid sådant förhållande kan Ingrid Eriksson inte, genom att förrätta
vigseln, anses ha uppsåtligt åsidosatt vad som ålegat henne i hennes
tjänsteutövning.
1994/95:JO1
431
När det sedan gäller frågan om Ingrid Eriksson handlat oaktsamt
kan till en början konstateras att hon övervägt situationen omsorgsfullt
och tagit god tid på sig innan hon fattade sitt beslut att förrätta vigseln.
Under denna tid rådfrågade hon också Anders Alm och Jan
Odencrants.
Enligt en journalanteckning den 30 augusti 1989 skulle Anders Alm
som svar på Ingrid Erikssons förfrågan ha upplyst att Eva Enqvist
enligt Anders Alms åsikt inte var kapabel att inse sin egen situation
och än mindre att inse konsekvenserna av ett giftermål. Anders Alm
har i Högsta domstolen bekräftat att han lämnat Ingrid Eriksson ett
besked av sådant innehåll. Han hade sålunda på medicinska grunder
avstyrkt det tillämnade äktenskapet, men samtalet hade också berört de
mänskliga och moraliska aspekterna av frågan, varvid Anders Alm
hade uttryckt förståelse för Ingrid Erikssons mera positiva inställning
till en vigsel. Ingrid Eriksson har uppgivit att hon fäst stor vikt vid
denna senare del av samtalet med Anders Alm. Hon hade därför inte
uppfattat vad Anders Alm sagt som en helt negativ reaktion på hennes
förfrågan om lämpligheten av att förrätta vigseln.
När det gäller Ingrid Erikssons kontakter med Jan Odencrants är
klart att denne inte avrådde henne från att förrätta vigseln utan
tvärtom erinrade om församlingens skyldighet att på begäran viga en
församlingsmedlem. Det är däremot ovisst om Ingrid Eriksson gav lan
Odencrants tillräcklig information om Eva Enqvists demenstillstånd.
Mycket tyder på att Jan Odencrants inte haft klart för sig att Eva
Enqvists rättsliga handlingsförmåga kunde ifrågasättas, vilket kan ha
berott på att Ingrid Eriksson inte framlagt saken på ett tydligt sätt för
honom eller på att ett missförstånd uppstått av annan orsak.
Det får i vart fall antas att Ingrid Eriksson ansett sig inte ha från
vare sig Anders Alm eller Jan Odencrants fått ett besked som innebar
ett klart och entydigt avstyrkande av att hon skulle viga Eva Enqvist
och Sten Fensel. Det förefaller snarare som om hon uppfattat situa-
tionen så, att det efter rådfrågningen ankom på henne att fatta ett
beslut med ledning av vad hon själv ansåg vara moraliskt riktigt.
När Ingrid Eriksson till sist bestämde sig för att förrätta vigseln,
måste hon visserligen anses ha bedömt Eva Enqvists psykiska tillstånd
och förmåga att ingå äktenskap på ett felaktigt sätt. Emellertid berodde
denna felbedömning inte på att hon fattat sitt beslut att viga Eva
Enqvist på ett oöverlagt eller vårdslöst sätt. Tvärtom hade hon gjort sitt
bästa för att, i ljuset av de konsultationer som hon funnit påkallade,
söka nå fram till ett riktigt beslut. Hon har framhållit att hon saknade
kunskaper i juridik, och det kan därför ha funnits anledning för
henne att försöka skaffa sig klarare besked om vad som gällde i rättsligt
hänseende. Hon hade emellertid redan konsulterat de två personer
som låg närmast till att ge henne råd, och det kan inte läggas henne
till last som straffbar oaktsamhet att hon inte fullföljde konsultationer-
na genom att ta kontakt med ytterligare personer. Inte heller kan
under de föreliggande förhållandena den överskattning av Eva Enqvists
psykiska förmåga som ledde Ingrid Eriksson till att förrätta vigseln
medföra att hon skall anses ha gjort sig skyldig till straffbar oaktsam-
het. Hovrättens frikännande domslut skall därför fastställas.
1994/95JO1
432
1994/95: JO 1
(Dnr 2126-1993)
I en anmälan som kom in till JO den 8 juni 1993 anförde Stig
Lindqvist bl.a. följande. Hans körkort återkallades genom Länsrättens i
Skaraborgs län dom den 23 mars 1993 och spärrtiden bestämdes till
två månader. Domen delgavs honom den 5 april 1993. Vägverket hade
emellertid inte fått något besked om att domen var delgiven och
återlämnade därför inte körkortet i rätt tid.
Vägverket (generaldirektören Per Anders Örtendahl) anförde i in-
hämtat yttrande följande angående gällande föreskrifter och rutiner:
Ett beslut om återkallelse skall enligt 45 § körkortslagen
(1977:477)(KKL) delges den som beslutet rör. I 82 § körkortsförord-
ningen (1977:722) (KKF) sägs att domstolen skall underrätta allmänna
ombudet om sådan delgivning och att ombudet i sin tur skall under-
rätta länsstyrelsen. Det ankommer enligt 91 § KKF på länsstyrelsen att
föra in uppgiften i körkortsregistret.
I fråga om spärrtidsberäkning finns bestämmelser i 38 § KKF. Vid
återkallelse är utgångspunkten dagen för delgivningen utom i det fall
ett körkort som är ogiltigt enligt 15 § första stycket 2 eller 3 KKL,
överlämnas till polismyndighet. Spärrtiden räknas då från överlämnan-
det även om delgivning som avses i 45 § KKL sker vid en senare
tidpunkt.
Det ankommer på Vägverket att lämna ut körkortet när spärrtiden
har löpt ut under förutsättning att, som sägs i 42 § KKF, varken
personutredning eller förarprov behövs och att länsstyrelsen under
spärrtiden inte beslutat om krav på ansökan om körkortstillstånd.
De uppgifter som behövs för Vägverkets tillämpning av 42 § skall
genom länsstyrelsens försorg antecknas i körkortsregistret. Rutinerna
för utlämnande av återkallade körkort bygger därför i första hand på
en registermässig bevakning. Körkortet lämnas för postbefordran sam-
ma dag som spärrtiden löper ut. Enligt 15 § KKL, i jämförelse med
22 § KKF, blir körkortet giltigt påföljande dag.
Under förutsättning att körkortsregistret innehåller korrekta uppgif-
ter är risken för ett felaktigt eller underlätet utlämnande mycket liten.
De problem som uppkommer har därför närmast undantagslöst sitt
ursprung i något tidigare led i hanteringen.
Vidkommande förhållandena i det aktuella ärendet anförde Vägverket
följande:
Lindqvists körkort återkallades genom dom den 23 mars 1993. Spärrti-
den bestämdes till två månader räknat från dagen för delgivningen av
domen. Lindqvist delgavs domen den 5 april 1993 genom stämnings-
man. Han överlämnade då även körkortet. Intyg om delgivningen
inkom till länsrätten den 6 april. Samma dag erhöll Vägverket (Kör-
kortssektionen i Strängnäs) körkortet. I körkortsregistret antecknades
att körkortet överlämnats.
433
28 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Den 4 juni hade Lindqvist telefonkontakt med Vägverket i Sträng-
näs. Det fanns då ingen uppgift i körkortsregistret om delgivning av
domen. Verket hade inte heller på annat sätt fatt kännedom om
delgivning. Efter kontakt med länsrätten översände domstolen per
telefax en kopia av domen med anteckning om att delgivning skett den
5 april. Vägverket förde in denna uppgift i registret och lämnade
samma dag körkortet för postbefordran till Lindqvist. I körkortsre-
gistret är antecknat att körkortet är giltigt sedan den 6 juni.
Vägverket avslutade yttrandet med följande synpunkter:
När Lindqvist den 4 juni kontaktade Vägverket hade myndigheten
ingen kännedom om att spärrtiden hade börjat löpa. Var misstaget
begicks — vid domstolen, hos allmänna ombudet eller länsstyrelsen —
har verket inte efterforskat. Allmänt kan verket inte finna annat än att
de rutiner som tillämpas tillgodoser, utifrån de förutsättningar som
lagstiftaren ställt upp, kravet på en rättsenlig och effektiv hantering.
Misstag eller felaktigheter i enskilda fall kan aldrig undvikas.
En mer grundläggande fråga, och då bl.a. utifrån vad Lindqvist fört
fram, är behovet av ändringar i 38 § KKF. Det som i vissa lägen kan
verka stötande är att ett överlämnande av ett återkallat körkort till
Vägverket inte i sig medför att spärrtid börjar löpa, medan så är fallet
om det överlämnas till polismyndighet. Sista meningen i 38 § har sin
bakgrund i bestämmelsen om omhändertagande av återkallat körkort,
23 § första stycket 4 KKL. Denna speciella reglering av spärrtidsberäk-
ningen har tidigare ansetts svår att utvidga till ett överlämnande till
Vägverket eftersom en del körkort överlämnas utan förklaring och i
vissa fall utan avsändare. Förutsättningarna för en ändring undersöks
dock och mycket talar för att verket senare kommer att föreslå
regeringen justeringar i 38 § KKF.
1994/95 :JO1
JO Wahlström anförde i beslut den 20 oktober 1993 följande.
Det är uppenbart att ett misstag begåtts — vid Länsrätten i Skara-
borgs län, hos allmänna ombudet i körkortsfrågor eller hos Länsstyrel-
sen i Skaraborgs län. Jag finner emellertid inte anledning att försöka
utreda de närmare omständigheterna härvidlag.
Som framgår av Vägverkets yttrande är den rättsliga regleringen så
utformad att Vägverkets rutiner för återlämnande av återkallade kör-
kort vid spärrtidens utgång måste bygga på en registermässig bevak-
ning. Det i sammanhanget aktuella personregistret är körkortsregistret,
vilket i den del det här är fråga om förs av Vägverket (90 § första
stycket körkortsförordningen jämförd med övergångsbestämmelserna
till förordningen, 1992:1467, med instruktion för Vägverket). Vägver-
ket är således såvitt avser bl.a. körkortsuppgifterna enligt datalagen
(1973:289) registeransvarig för körkortsregistret. Under förutsättning
att körkortsregistret innehåller de uppgifter som behövs för att Vägver-
ket skall kunna fullfölja uppgiften att, så snart spärrtiden löpt ut,
återställa körkortet till körkortsinnehavaren, synes de rutiner Vägver-
ket redovisat inte innebära risk för felaktigt eller uteblivet återlämnan-
de av ett återkallat körkort. Om däremot körkortsregistret innehåller
felaktiga eller ofullständiga uppgifter i något betydelsefullt hänseende
kan detta — som omständigheterna i detta ärende visar — fa till följd
att körkortet inte kommer att återlämnas i rätt tid. Ansvaret för att
434
uppgiften om delgivningsdag förs in i körkortsregistret, vilket är en
förutsättning för att verket skall kunna återställa ett återkallat körkort
i rätt tid, åvilar emellertid, som ovan framgått, vederbörande länsstyrel-
se. Denna är i sin tur beroende av att domstolen underrättar allmänna
ombudet om dag för delgivning av det beslut varigenom ett körkort
återkallades och spärrtid bestämdes samt att allmänna ombudet lämnar
uppgiften vidare till länsstyrelsen.
1 ärendet är utrett att Vägverket den 6 april 1993 erhöll Stig
Lindqvists körkort. Vid denna tidpunkt fanns det beslut varigenom
körkortet återkallats infört i körkortsregistret. Någon uppgift om när
beslutet delgivits honom fanns då inte i registret och fördes inte heller
in innan Stig Lindqvist kontaktade Vägverket. Det förhållandet att det
således av registret framgick att det fanns uppgift dels om återkallelse-
beslutet och spärrtiden, dels om att körkortet lämnats in till Vägverket
har inte föranlett verket att vidta någon åtgärd för att kontrollera om
beslutet blivit delgivet. Det synes inte ingå i Vägverkets rutiner att göra
sådana kontroller. Verket tycks i stället för att korrekt kunna fullgöra
sin uppgift att i rätt tid återställa ett återkallat körkort helt förlita sig
på att länsstyrelsen för in uppgiften i registret. Även om ansvaret för
att delgivningsuppgift förs in i körkortsregistret enligt bestämmelserna
i körkortsförordningen i första hand åvilar annan än Vägverket upp-
står emellertid fråga om Vägverket på sätt som antyds i yttrandet kan
anses vara helt utan ansvar för registrets ofullständighet i detta avseen-
de.
Som framgått ovan är Vägverket för körkortsregistret i nu aktuell
del registeransvarig enligt datalagen. I 8 § datalagen föreskrivs att den
registeransvarige, om det förekommer anledning till misstanke att en
personuppgift som ingår i ett personregister är oriktig eller missvisan-
de, utan dröjsmål skali företa skälig utredning. En oriktig eller missvi-
sande uppgift skall rättas, ändras eller uteslutas, om det inte saknas
anledning att anta att otillbörligt intrång i den registrerades personliga
integritet skall uppkomma. Vidare gäller enligt 9 § samma lag att, om
ett personregister innehåller personuppgift som med hänsyn till regist-
rets ändamål måste anses ofullständig, den registeransvarige bör vidta
den komplettering som behövs. Sådan komplettering skall alltid göras,
om ofullständigheten kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig
integritet eller fara för rättsförlust. Det framstår som helt uppenbart att
avsaknaden i körkortsregistret av uppgift om dag för delgivning av
återkallelsebeslutet kan leda till rättsförlust för körkortsinnehavaren.
Att så är fallet framgår också av vad som framkommit i detta ärende.
Vägverket vidtog sådana åtgärder som föreskrivs i 8 och 9 §§
datalagen först efter Stig Lindqvists kontakt med verket den 4 juni
1993. Den i dessa bestämmelser för de registeransvariga föreskrivna
undersöknings- och rättelseskyldigheten måste emellertid anses ha in-
trätt för Vägverket redan i samband med att Stig Lindqvists körkort
inkom till verket, eftersom återkallelsebeslutet då fanns infört i kör-
kortsregistret. Som framgår av Vägverkets yttrande kunde den nödvän-
diga kompletteringen av uppgifterna i körkortsregistret förhållandevis
enkelt göras genom Vägverkets egna åtgärder.
1994/95:JO1
435
Vägverket synes i sitt yttrande utgå från att risken för ytterligare
sådana rättsförluster som förekommit i detta ärende kan uteslutas först
om ändringar genomförs i 38 § körkortsförordningen. Jag finner ingen
anledning att anlägga någon synpunkt på frågan huruvida bestämmel-
sen bör ändras eller inte. För egen del kan jag inte finna annat än att
Vägverket redan på grund av gällande bestämmelser måste anses ha en
skyldighet att förändra sina rutiner på ett sådant sätt att felaktiga eller
ofullständiga uppgifter i körkortsregistret av nu aktuellt slag tidigt
upptäcks så att uppgifterna i registret kan rättas, om de är felaktiga,
och kompletteras, o.m de är ofullständiga. Jag förutsätter att verket nu
överväger sådana förändringar av rutinerna.
Luftfartsverkets — i författning ej reglerade —
verksamhet med antagning till utbildning till
flygledare har ansetts innebära myndighetsutövning
(Dnr 3291-1992)
Anmälan
Av en anmälan och de därtill fogade handlingarna framgick bl.a.
följande. Majid Faraj-Allah hade ansökt om utbildning till flygledare.
Ansökan resulterade i besked att han inte kunde antas till de tester
som föregick utbildningen; Luftfartsverket hänvisade bl.a. till kraven
på kunskaper i svenska språket. Majid Faraj-Allah begärde hos verket
omprövning och därtill upplysningar om möjligheten att överklaga. I
verkets svar på denna framställning anfördes bl.a. följande.
De besked som Ni fått av Luftfartsverket 1992-07-07 och 1992-07-10 är
inte några beslut som är överklagbara enligt förvaltningslagen
(1986:223), luftfartslagen (1957:297) eller förordningen (1988:78) med
instruktion för Luftfartsverket.
1994/95: JO 1
Vid tidpunkten för Er ansökan — — — hade Luftfartsverket inget
behov av ytterligare sökande. För närvarande har Luftfartsverket ca
700 sökande som Luftfartsverket godkänt för att eventuellt genomgå
test och undersökning och som därefter eventuellt antas till utbildning.
Behovet av nya flygledare kan uppskattas till ca 20 per år. Aspiranter
till utbildningen kommer under de närmaste åren att rekryteras in-
ternt inom flygtrafiktjänsten.
Av ovanstående torde framgå att antagningen av sökande styrs av
Luftfartsverkets behov av flygledare. För närvarande har Luftfartsver-
ket fyllt detta behov. På grund härav har Luftfartsverket inte möjlighet
att anta fler sökande.
1 sin anmälan gjorde Majid Faraj-Allah gällande att han hade de
formella meriter som beskrivs i en broschyr från verket och att han
diskriminerats vid behandlingen av ansökan. Han ville ha sitt överkla-
gande prövat och få en motivering; svaret på begäran om omprövning
sade honom ingenting.
436
Utredning
1994/95JO1
Genom remiss infordrades från Luftfartsverket yttrande om anledning-
en till att Majid Faraj-Allahs ansökan om utbildning till flygledare inte
föranlett något överklagbart beslut avseende elevtillstånd; det hänvisa-
des till 6 kap. 15 § och 4 kap. 5 § samt 14 kap. 2 § luftfartslagen
(1957:297).
Verket tillhandahöll på under hand gjord begäran upplysningar —
utöver de i yttrandet lämnade — om material som kunde tjäna till
belysning av den ifrågavarande utbildningen från aktuella rättsliga
synpunkter.
I sitt yttrande anförde Luftfartsverket följande.
Grundläggande bestämmelser om elevtillstånd finns i 4 kap 5 — 8 §§
luftfartslagen (1957:297, omtryckt 1986:166) och i 29—31, 33 och 36
§§ luftfartsförordningen (1986:171).
De krav som gäller för utfärdande av elevtillstånd hör under begrep-
pet flygsäkerhet. — — —
Luftfartsverket, luftfartsinspektionen, har i Bestämmelser för civil
luftfart — certifikatbestämmelser BCL-C 1.1 mom 4 meddelat före-
skrifter om elevtillstånd (bilaga — — —). Elevtillstånd utfärdas av
luftfartsinspektionen. Ansökan skall göras på fastställd blankett. Till
ansökan skall fogas läkarintyg, besked om personutredning samt per-
sonbevis. Sökanden skall uppfylla de krav som anges i 4 kap 5 §
luftfartslagen samt skall ha genomgått de medicinska undersökningar
som krävs enligt BCL-C 1.2.
Vad därefter gäller kraven på förkunskaper och an lagsprövning som
Luftfartsverket, ANS/Flygtrafiktjänsten, uppställer för utbildning till
flygledare (tjänsteföreskrift T—O 10/87), syftar dessa krav till att finna
de personer som är bäst lämpade för utbildningen och yrket. Dessa
antagningskrav har primärt ingenting med flygsäkerheten och elevtill-
stånd att göra och är därför inte grundade på bestämmelserna i 4 kap
5 § luftfartslagen. För den som vill genomgå flygledarutbildning aktu-
aliseras kravet på elevtillstånd först efter det att sökanden har klarat
anlagsprövningarna och genomgått föreskrivna läkarundersökningar,
dvs i det skede då Luftfartsverket är berett att provanställa den sökande
som flygledaraspirant under utbildningstiden.
Luftfartsverket — — — tillhandahåller ett förtryckt formulär för den
som vill ansöka om flygledarutbildning. Formuläret har rubriken
"Ansökan om utbildning till flygledare/reservofficer". Av tillhörande
rekryteringsbroschyr framgår att ansökningen närmast är en intresse-
anmälan att genomgå anlagsproven. Ansökan skall ställas till
ANS/Flygtrafiktjänsten. Faraj-Allah använde detta formulär för sin
ansökan med bilagor daterad den 26 maj 1992 (bilaga — — —).
Luftfartsverket meddelade Faraj-Allah skriftligen den 7 och 10 juli
1992 (bilaga — — —) att han inte fyllde de uppställda kraven på
förkunskaper och återsände ansökningshandlingarna. Faraj-Allah fick
således aldrig någon kallelse att genomgå anlagstest.
Av redogörelsen i det föregående framgår att Faraj-Allahs ansökan
inte avsåg utfardande av elevtillstånd. På grund härav fanns inte
anledning att meddela något överklagbart beslut avseende elevtillstånd.
Enligt beslut av riksdagen (jfr prop 1972:51) skall Luftfartsverket
svara för utbildningen i Sverige av flygledare och flygledarassistenter.
Varken luftfartslagen eller luftfartsförordningen innehåller några ut-
tryckliga bestämmelser om flygledarutbildningen. — — —
Såvitt Luftfartsverket kan finna är beslutet att inte antaga Faraj-
Allah till utbildningen, dvs att inte låta honom genomgå anlagspröv-
437
ning m m, inte ett beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter
som har meddelats med stöd av nämnda lag. Således är 14 kap 2 §
luftfartslagen inte tillämplig.
I de kompletterande upplysningarna anförde verket följande.
Luftfartsverket far härmed ge in ett exemplar av dels den broschyr som
verket använde intill utgången av juni 1992, dels ett informationsblad
med adresser till Luftfartsverket m m.
1994/95: JO 1
Vad beträffar ansvaret för utbildningen av flygledare vill Luftfartsver-
ket lämna följande kompletterande uppgifter. Ett grundläggande beslut
om gemensam utbildning av civila och militära flygledare förlagd till
Sturup fattades av riksdagen år 1970. År 1973 beslöts att flygledarsko-
lan i Sturup skulle inordnas under Luftfartsverket (prop 1973:27, s 56,
TU 1973:12, rskr 160). År 1975 beslöts om ny organisation för Luft-
fartsverket, bl a skulle flygledarskolan ingå i den centrala organisatio-
nen för flygtrafikledningstjänsten (prop 1975:81, s 48, TU 1975:16, rskr
197).
Rättslig reglering
Enligt de i 21 § förvaltningslagen (1986:223) meddelade bestämmelser-
na om underrättelse om beslut skall sökande och andra parter i
allmänhet underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndighe-
ten avgör ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot någon
enskild; om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han
underrättas om hur han kan överklaga det.
Enligt luftfartslagen (1957:297) gäller bl.a. följande.
Tjänstgöring som flygledare i flygtrafikledningstjänst får fullgöras
bara av den som har gällande certifikat. I fråga om certifikat gäller
bestämmelserna i bl.a. 4 kap. 5 — 6 §§ (6 kap. 15 §). Enligt 4 kap. 5 §
skall den som vill genomgå utbildning för luftfartscertifikat ha elevtill-
stånd, som utfärdas av Luftfartsverket och Sr ges endast till den som
med hänsyn till sin ålder, sitt hälsotillstånd, sina fysiska och psykiska
förhållanden och sina personliga förhållanden i övrigt kan anses
lämplig att inneha certifikat. För att ett luftfartscertifikat skall utfärdas
krävs att sökanden har gällande elevtillstånd, att han fortfarande upp-
fyller nyss nämnda krav och att han uppfyller för certifikat fastställda
krav i fråga om ålder, kunskaper, erfarenhet och skicklighet (4 kap.
6 §).
Luftfartsförordningen (1986:171) innehåller beträffande vad som nu
är av intresse bl.a. följande (29, 30 och 76 §§). Ansökan om elevtill-
stånd för att genomgå utbildning för certifikat som flygledare skall
göras skriftligen. Till ansökan skall fogas besked om personutredning. I
fråga om denna utredning gäller föreskrifterna om personutredning
vid ansökan om körkortstillstånd. Luftfartsverket fastställer de ål-
dersgränser som gäller för behörighet att inneha certifikat. Efter sam-
råd med Socialstyrelsen fastställer Luftfartsverket de villkor i fråga om
fysisk och psykisk lämplighet som gäller för att elevtillstånd skall
kunna ges och för att certifikat skall kunna utfärdas, utökas eller
438
förnyas. Därvid kan föreskrivas att vissa undersökningar får utföras
bara av läkare med viss specialistkompetens eller av vissa angivna
läkare eller psykologer.
Vidare gäller enligt luftfartsförordningen bl.a. följande beträffande
utbildning av luftfartspersonal (84 §). Luftfartsverket meddelar före-
skrifter om den utbildning som behövs för certifikat. Skolor för sådan
utbildning får inte drivas utan tillstånd av Luftfartsverket. Utbildning-
en vid en skola får genomgås bara av den som har elevtillstånd.
Luftfartsverket får dock medge att utbildningen påbörjas innan sådant
tillstånd har utfärdats.
I form av tjänsteföreskrifter (T—Ö 10/1987) har Luftfartsverket
uppställt regler om "Rekrytering av aspiranter till utbildning i flygtra-
fikledningstjänst". Dessa regler innefattar "formella krav", såsom krav
på synskärpa och förkunskaper, an lagsprövning och slutlig prövning,
utmynnande i en rangordning av de prövade.
Luftfartsverkets beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter
som har meddelats med stöd av lagen överklagas i frågor, som rör bl.a.
certifikat och elevtillstånd, hos kammarrätten och i övriga frågor hos
regeringen (14 kap. 2 § luftfartslagen).
Enligt de i förordningen (1988:78) med instruktion för Luftfartsver-
ket meddelade föreskrifterna om överklagande (35 §) får — med här
inte aktuella undantag — verkets beslut i personalärenden överklagas
hos regeringen. Verkets beslut i andra ärenden får överklagas bara om
det är särskilt föreskrivet; om ärendet avser myndighetsutövning mot
någon enskild och det inte finns några särskilda föreskrifter om
överklagande får dock beslutet överklagas till regeringen.
Bedömning
JO Wahlström anförde i beslut den 10 september 1993 följande.
Luftfartsverket svarar enligt 1 § förordningen (1988:78) med instruk-
tion för Luftfartsverket bl.a. för flygtrafiktjänst i fred för civil och
militär luftfart. Enligt regeringens (Kommunikationsdepartementet)
beslut den 22 december 1977 är Luftfartsverket anställningsmyndighet
för flygtrafikledningspersonal i fred och krig och därvid beslutande
myndighet enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning. Som ovan
framgått är utbildning av flygledare organisatoriskt inordnad i Luft-
fartsverkets verksamhet.
Luftfartsverkets rekrytering av flygledare sker enligt vad som fram-
kommit i ärendet på följande sätt. Den som önskar bli anställd som
flygledare hos verket ansöker om utbildning till flygleda-
re/reservofficer. Bland de sökande väljer verket, mot bakgrund av krav
som verket beslutat och som återfinns i tjänsteföreskriften "Rekryte-
ring av aspiranter till utbildning i flygtrafikledningstjänst" (T—Ö
10/1987), ut dem som kan antas lämpade för utbildningen. Dessa får
därefter under en period upp till sex månader genomgå praktiska och
psykologiska prov. Efter anlagsprövningen tas, med testresultaten som
grund, ett antal sökande ut till slutlig prövning. De som godkänts vid
denna prövning rangordnas. Sedan en sökande därefter genomgått
1994/95:JO 1
439
föreskrivna läkarundersökningar uppkommer fråga om utfärdande av
elevtillstånd som en förutsättning för att verket skall provanstäila den
sökande som flygledaraspirant under utbildningstiden.
Av utredningen framgår att Majid Faraj-Allahs ansökan inte avsåg
elevtillstånd och att Luftfartsverkets besked med anledning av hans
ansökan inte heller på någon annan grund borde ha tagit form av ett
beslut meddelat enligt luftfartslagen (1957:297) eller enligt föreskrifter
som meddelats med stöd av denna lag. Hans ansökan avsåg i stället att
bli antagen till utbildning till flygledare hos verket. I två skrivelser den
7 resp, den 10 juli 1992 förklarade Luftfartsverket dels att Majid
Faraj-Allahs förkunskaper inte motsvarade de krav verket ställer bl.a. i
fråga om svenska språket, dels att hans ålder gjorde det ytterst tveksamt
att han skulle klara anlagsproven. Eftersom verket inte kunde anta
honom till de tester som föregår utbildningen återsändes hans ansök-
ningshandlingar. I en skrivelse den 11 september 1992 gjorde Luftfarts-
verket en omprövning, varvid verket konstaterade att "tidigare besked"
inte grundats på annat än formella krav och vedertagna bedömnings-
grunder.
I sin anmälan till JO har Majid Faraj-Allah framfört att han önskar
att hans överklagande av beslutet att avslå hans ansökan skall prövas.
Luftfartsverket har i remissyttrandet uttalat att beslutet att inte anta
Majid Faraj-Allah till utbildningen inte är ett beslut enligt luftfartsla-
gen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen samt
att 14 kap. 2 § luftfartslagen därför inte är tillämplig. Jag delar i och
för sig denna uppfattning. Frågan huruvida beslutet kan överklagas
eller inte är emellertid inte därmed besvarad. Som ovan framgått
föreskrivs i 35 § förordningen med instruktion för Luftfartsverket att
verkets beslut i personalärenden — utom i fall som här saknar intresse
— far överklagas hos regeringen och att verkets beslut i andra ärenden
far överklagas bara om det är särskilt föreskrivet, dock att om ärende
avser myndighetsutövning mot någon enskild, och det inte finns några
särskilda föreskrifter om överklagande, beslutet får överklagas hos
regeringen. Med personalärende avses bl.a. tjänstetillsättningsärende.
Fråga uppstår mot denna bakgrund om Luftfartsverkets beslut att avslå
ansökningen kan anses ha fattats inom ramen för ett tjänstetillsätt-
ningsärende eller av annat skäl är att bedöma som myndighetsutöv-
ning.
Luftfartsverket synes närmast mena att vad verket prövat varit om
Majid Faraj-Allah med hänsyn till sina kvalifikationer kunde tillåtas
att genomgå den utbildningen föregående anlagsprövningen. Viss tvek-
samhet kan självfallet råda huruvida den prövning som sker på ett så
tidigt stadium kan anses utgöra en prövning inom ramen för ett
tjänstetillsättningsärende. Av vad ovan redovisats om verkets rekryte-
ring av flygledare framgår emellertid att genomgångna anlagsprov,
utförda inom verket, utgör en av i och för sig flera förutsättningar för
den provanställning som flygledaraspirant under vilken utbildningen
genomförs. Genom att en sökande vägras att delta i prövningen undan-
röjs således hans möjligheter att få anställning som flygledare hos
verket. Det synes mig med hänsyn härtill inte helt främmande att anse
1994/95:JO1
440
att redan en ansökan om utbildning till flygledare väcker ett tjänstetill-
sättningsärende hos verket. Ett beslut att inte tillåta sökanden att
genomgå anlagsprövningen skulle med detta synsätt kunna överklagas
hos regeringen i enlighet med innehållet i 35 § verkets instruktion.
Även om en sådan bedömning skulle kunna anses som alltför
långtgående och det i stället förhåller sig så att ett tjänstetillsättnings-
ärende inte har väckts förrän anlagsproven avslutats och fråga upp-
kommer om sökanden skall provanstäilas som flygledaraspirant, kvar-
står frågan om Luftfartsverkets prövning av ansökan ändå är att bedö-
ma som myndighetsutövning. Utmärkande för ail myndighetsutövning
är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck
för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det
behöver inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för
enskilda. Även gynnande beslut kan vara myndighetsutövning. Karak-
täristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande
till myndigheten. Rör det sig om ett gynnande beslut kommer beroen-
deförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig
till myndigheten för att fa t.ex. en viss förmån och att myndighetens
tillämpning av de föreskrifter som gäller på området far avgörande
betydelse för honom. För att myndighetsutövning i förvaltningslagens
(1986:223) mening skall anses föreligga krävs att myndigheten grundar
sin befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller
något annat beslut av riksdagen eller regeringen. (Prop. 1971:30 s. 285
och 330 f. samt Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kom-
mentarer, 3 upplagan, s. 154 f.)
Att den som hos Luftfartsverket ansöker om utbildning till flygleda-
re i syfte att därefter erhålla anställning hos verket befinner sig i ett
beroendeförhållande till verket torde vara ställt utom tvivel, särskilt
som, enligt vad som framkommit i ärendet, genomgången sådan utbild-
ning utgör en av flera förutsättningar för en senare anställning. Utred-
ningen visar också att riksdagen beslutat att flygledarutbildningen skall
utgöra en uppgift för verket. Luftfartsverkets verksamhet med antag-
ning till utbildning till flygledare, i vilken ett beslut att tillåta eller
vägra en sökande att genomgå den inledande anlagsprövningen måste
anses utgöra en del, bör enligt min mening mot denna bakgrund anses
falla inom begreppet myndighetsutövning. Härav följer att enligt 35 §
instruktionen för Luftfartsverket ett beslut att inte tillåta en utbild-
ningssökande att genomgå anlagsprövningen kan överklagas hos rege-
ringen. Majid Faraj-Allah hade därför i det aktuella ärendet bort
tillställas en handling som var tydligt utformad som beslut. Han borde
också ha underrättats om hur han kunde överklaga beslutet (21 §
förvaltningslagen). Det finns emellertid anledning att understryka att
bedömningen att Luftfartsverkets handläggning av ett ärende av detta
slag utgör myndighetsutövning inte framstår som så självklar, att
anledning finns till kritik på grund av att verket gjort en annan
bedömning.
Vad Majid Faraj-Allah i övrigt anfört i sin anmälan har inte gett mig
anledning att inleda någon särskild utredning. — — —
1994/95:JO1
441
1994/95: JO 1
(Dnr 2438-1993)
JO Wahlström anförde i ett beslut den 20 januari 1994 följande.
1 Anmälan m.m.
1 en anmälan, som kom in till JO den 21 maj 1993, framförde Lars
Damberg klagomål angående ett på fastigheten Ekerö Prästgård 1:1
utan bygglov uppfört stall. Sedan jag tagit reda på att Samhällsbygg-
nadsnämnden i Ekerö kommun skulle behandla en ansökan om
tillfälligt bygglov för stallet vid sammanträde den 16 juni 1993, avskrev
jag ärendet (dnr 1899-1993).
1 en anmälan den 6 juli 1993 återkom Lars Damberg i saken och
åberopade samhällsbyggnadsnämndens protokoll från sammanträdet
den 16 juni 1993, §§ 96 och 97. Han anförde därvid bl.a. följande. Det
olovligen uppförda stallet på Ekerö Prästgård 1:1 har ej utrymts, som
samhällsbyggnadsnämnden påstått i sina beslut. Det förekommer dagli-
gen rid- och hoppträning. Han finner det anmärkningsvärt att, trots
treårig vetskap om svartbygge, fortsatt aktivitet har förekommit på
platsen och att åtgärden har bedömts som ringa med påföljd därefter.
Han yrkar att avveckling av stall och flyttning av hästar verkställs
omedelbart.
Till sin anmälan fogade Lars Damberg protokoll från samhällsbygg-
nadsnämndens sammanträde den 16 juni 1993, § 96. I protokollet hade
antecknats bl.a. att den aktuella stallbyggnaden bedömdes vara bygglov-
pliktig, att ansökan om tillfälligt bygglov återkallats då bygglov ej
kunde lämnas för stall i omedelbar närhet till bostadsbebyggelse samt
att stallbyggnaden hade utrymts. Nämnden beslutade att påföra (en av)
ägarna byggnadsavgift eftersom stallet hade uppförts utan bygglov. Med
hänsyn till att avveckling och flyttning från platsen hade påbörjats
nedsatte nämnden byggnadsavgiften till 500 kr. Fråga om tilläggsavgift
enligt 10 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL) berördes inte.
2 Utredning
Anmälan remitterades till samhällsbyggnadsnämnden för yttrande, var-
vid yttrandet även skulle avse frågan hur skyldigheterna enligt 10 kap.
8 § andra stycket PBL har fullgjorts. I remissyttrandet, som beslutats
vid samhällsbyggnadsnämndens sammanträde den 8 september 1993,
§ 146, uttalas bl.a. följande.
442
Frågan om svartbygge har behandlats efter en anmälan. Vid stadsarki-
tektkontorets besiktningar har stallet varit utrymt. Damberg har upp-
lysts om frågan att kvarvarande hagar och betande hästar inte kan
behandlas av samhällsbyggnadsnämnden. Detta har även påpekats av
länsstyrelsen i samband med ett överklagande.
Frågan om tilläggsavgift avses att tas upp när samhällsbyggnads-
nämnden har behandlat frågan om stallets flyttning så att åklagaren
kan göra en samlad bedömning av konsekvenserna för stallägarna vad
gäller arbete och kostnader för att flytta stallet till ett godkänt läge.
I samband med de fortsatta diskussionerna med stallets ägare har
nyligen överenskommits att de skall minska hagen så att delen närmast
Damberg inte används för hästar. Den överenskomna gränsen för
hagen har godkänts av Miljö- och hälsoskyddskontoret.
Lars Damberg, som gavs tillfälle att kommentera remissyttrandet, gjor-
de inte detta.
Stadsarkitekten Bo Björkman lämnade vid förfrågan den 11 januari
1994 muntligen följande upplysningar. Frågan om stallets flyttning
behandlades vid samhällsbyggnadsnämndens sammanträde den 8 sep-
tember 1993, § 156, varvid nämnden beslöt att bevilja bygglov för
uppförande av stall 48 m2 byggnadsarea. Stallet flyttades "någon gång i
november 1993". Nämnden har ännu ej behandlat frågan om tilläggs-
avgift.
En kopia av nämndens protokoll från sammanträdet den 8 septem-
ber 1993, § 156, hämtades in och tillfördes ärendet här.
3 Bedömning
I sin anmälan har Lars Damberg hävdat att det stall som uppförts utan
bygglov inte utrymts såsom antecknats i samhällsbyggnadsnämndens
protokoll den 16 juni 1993. Rid- och hoppträning förekom enligt
honom nämligen dagligen. Samhällsbyggnadsnämnden har i remissytt-
randet förklarat att stallet vid stadsarkitektkontorets besiktningar varit
utrymt samt att — som yttrandet får förstås — det inte är en uppgift
för nämnden att pröva frågan om hur hagarna används eller var
hästarna betar. Jag saknar anledning att ifrågasätta nämndens uppgift
och lämnar därför denna fråga.
Lars Damberg synes vidare missnöjd med storleken på den bygg-
nadsavgift som samhällsbyggnadsnämnden beslutat den 16 juni 1993.
JO:s granskning avser i första hand en kontroll av att myndigheterna i
sin verksamhet följer lagar och andra författningar. Granskningen är
av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfarande-
regler. Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstagan-
den i de sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra, i synnerhet
om dessa bygger på lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild
sakkunskap.
I 10 kap. PBL finns bestämmelser om påföljder och ingripanden vid
överträdelser. Enligt 1 § skall byggnadsnämnden ta upp frågan om
påföljd eller ingripande enligt bestämmelserna i kapitlet så snart det
finns anledning att anta att en överträdelse har skett av bestämmelser-
na om byggande i lagen eller av någon föreskrift eller något beslut som
har meddelats med stöd av bestämmelserna i lagen. Byggnadsavgift och
1994/95:JO 1
443
tilläggsavgift är sådana påföljder som kan aktualiseras vid olovligt
byggande. Byggnadsavgift skall tas ut om någon utan lov utför en
åtgärd som kräver bl.a. bygglov (4 § första stycket). Enligt 7 § första
stycket skall i sådana fall förutom byggnadsavgift även tilläggsavgift tas
ut bl.a. om åtgärden innebär att en byggnad uppförts utan erforderligt
bygglov. Av andra stycket framgår, såvitt här är av intresse, att tilläggs-
avgift inte skall tas ut, om rättelse skett innan frågan om påföljd eller
ingripande tas upp till överläggning vid sammanträde med byggnads-
nämnden eller om den olovliga åtgärden omfattar ett utrymme vars
bruttoarea inte överstiger tio kvadratmeter. Vidare finns möjlighet
enligt bestämmelsens fjärde stycke att i vissa fall jämka eller helt
efterge tilläggsavgiften. Om byggnadsnämnden finner att förutsättning-
ar föreligger att ta ut tilläggsavgift på grund av bestämmelserna i 7 §
första och andra styckena, skall nämnden enligt 8 § andra stycket
anmäla förhållandet till allmän åklagare. Frågor om tilläggsavgift prö-
vas av allmän domstol på talan av åklagaren. Åklagaren far väcka talan
endast om byggnadsnämnden har gjort sådan anmälan som nyss sagts
(8 § tredje stycket).
Bestämmelsen i 10 kap. 8 § andra stycket PBL infördes på initiativ
av lagrådet sedan dess yttrande inhämtats över förslaget till ny plan-
och bygglag. Lagrådet uttalade härvid i yttrande den 12 mars 1985
följande (s. 105).
Av förarbetena till påföljdslagen (lagen, 1976:666, om påföljder och
ingripanden vid olovligt byggande m.m.) framgår att, när fråga uppstår
om att göra anmälan till åklagaren om uttagande av tilläggsavgift,
byggnadsnämnden inte får göra någon egen bedömning av möjligheten
till eftergift av avgiften. Finner alltså byggnadsnämnden att förutsätt-
ningar föreligger att ta ut tilläggsavgift på grund av bestämmelserna i
7 § första och andra styckena har nämnden en obligatorisk anmäl-
ningsskyldighet. Detta förhållande framgår emellertid inte tydligt av
lagtexten, något som har vållat tillämpningssvårigheter (se JO:s ämbets-
berättelse 1984/85 s. 358). Lagrådet föreslår därför ett nytt andra stycke
i förevarande paragraf varav framgår att byggnadsnämnden inte får
göra någon diskretionär prövning av frågan om en överträdelse skall
rapporteras till åklagaren. Det sagda innebär att lagrådet instämmer i
departementschefens uttalande att anledning ej finns till ändring i
dagens ordning. Detta ställningstagande är nämligen en naturlig följd
av att tilläggsavgift skall prövas inte av byggnadsnämnden utan av
allmän domstol. En politiskt sammansatt nämnd som byggnadsnämn-
den har nämligen ansetts ej (se prop. 1975/76:164 s. 278 f) böra få efter
skönsmässig bedömning ålägga enskild betydande avgifter. Det bör då
inte heller ankomma på byggnadsnämnden att ta ställning till om skäl
för eftergift föreligger. Lagrådet kan däremot inte biträda departe-
mentschefens åsikt att inte heller i åklagarens uppgifter ingår att
bedöma om det finns skäl att efterge avgiften. Att frånta åklagaren
möjligheten att underlåta att väcka talan står i mindre god överens-
stämmelse med åklagarens självständiga ställning i straffprocessen och
kan leda till meningslösa rättegångar. Härtill kan anmärkas att en
byggnadsnämnd, som är missnöjd med att en åklagare ej väckt talan
om utdömande av tilläggsavgift, kan påkalla prövning av överordnad
åklagare.
1994/95: JO 1
444
I förarbetena till den av lagrådet nämnda före PBL gällande påföljdsla-
gen anfördes bl.a. följande. "Det torde vara lämpligt att beslut om
framställning hos åklagaren fattas i samband med att nämnden beslutar
om byggnadsavgift" (prop. 1975/76:164 s. 288).
I propositionen 1985/86:35 framhölls (s. 8 och 10) att det kunde
vara ändamålsenligt att byggnadsnämnden i sin anmälan till åklagaren
uttalade sig i frågan om åtgärden enligt nämndens bedömning kunde
betraktas som en ordningsförseelse för att domstolen lättare skulle
kunna bedöma frågan om jämkning eller eftergift av tilläggsavgiften.
Av det ovan sagda framgår att byggnadsnämndens skyldighet att hos
åklagare göra anmälan om uttagande av tilläggsavgift är ovillkorlig i
den meningen att något utrymme för byggnadsnämnden att på sköns-
mässig grund bedöma om eller när anmälan skall ske således inte
föreligger. Så snart de objektiva förutsättningarna enligt 10 kap. 7 §
första och andra stycket PBL är uppfyllda skall anmälan således göras.
Samhällsbyggnadsnämnden i Ekerö kommun bedömde i beslut den
16 juni 1993 att det aktuella stallet var bygglovpliktigt, att bygglov på
angiven grund inte kunde beviljas i efterhand, samt beslöt att ta ut
jämkad byggnadsavgift av var och en av stallets båda ägare.
Mot bakgrund av de omständigheter som framkommit i ärendet här
kan enligt min mening knappast annan slutsats dras än att de objektiva
förutsättningarna för uttagande av tilläggsavgift förelåg när samhälls-
byggnadsnämnden fattade sitt beslut att påföra ägarna byggnadsavgift.
Något annat har ej heller påståtts i nämndens remissyttrande. Som
ovan framgått borde nämnden mot denna bakgrund lämpligen i sam-
band därmed behandlat frågan om tilläggsavgift för att byggnaden
uppförts utan bygglov. Nämnden berörde emellertid överhuvudtaget
inte denna fråga vid detta tillfälle. I sitt remissyttrande anför nämnden
att frågan om tilläggsavgift "avses att tas upp när samhällsbyggnads-
nämnden har behandlat frågan om stallets flyttning så att åklagaren
kan göra en samlad bedömning av konsekvenserna för stallägarna vad
gäller arbete och kostnader för att flytta stallet till ett godkänt läge".
Av upplysningar som efter det att yttrandet inkommit hit har inhäm-
tats från stadsarkitekten framgår emellertid att nämnden genom beslut
den 8 september 1993 — samma dag som remissyttrandet beslutades —
beviljat bygglov för uppförande av det ifrågavarande stallet på annan
plats, att flyttningen av stallet avslutats någon gång under november
samt att frågan om tilläggsavgift ännu den 11 januari 1994 inte
behandlats av samhällsbyggnadsnämnden.
Stadsarkitektkontorets handläggning av frågor med anknytning till
det nu ifrågavarande stallet har tidigare varit föremål för min bedöm-
ning med anledning av en anmälan till JO om långsam handläggning
av en anmälan till nämnden om att stallet uppförts utan bygglov. Jag
fann sålunda i ett beslut den 22 juni 1993 (dnr 1397-1993) anledning
att kritisera stadsarkitektkontoret för att det dröjt cirka åtta månader
efter en av stadsarkitektkontoret gjord utfästelse om åtgärd innan saken
blev föremål för behandling av samhällsbyggnadsnämnden.
Det synes mig svårt att anta att den bristfälliga handläggningen av
frågan om tilläggsavgift kan ha sin grund i okunskap om tillämpliga
1994/95: JO 1
445
bestämmelser på området mot bakgrund av att frågan om huruvida
dåvarande Byggnadsnämnden i Ekerö kommun fullgjorde sina skyldig-
heter enligt 10 kap. 8 § andra stycket PBL för kort tid sedan varit
föremål för bedömning i beslut av JO Ragnemalm. I beslut den 28
februari 1991 (dnr 3454-1990) och den 13 mars 1991 (dnr 3442-1990)
med anledning av iakttagelser gjorda vid inspektion av byggnadsnämn-
den den 10 oktober 1990 redogjorde JO Ragnemalm för innebörden av
tillämpliga bestämmelser. Mot bakgrund av att byggnadsnämnden i sitt
yttrande i ärendet dnr 3442-1990 uppgett att "det inte var aktuellt
med" någon tilläggsavgift klargjorde JO Ragnemalm även att byggnads-
nämnden inte har befogenhet att göra någon diskretionär prövning av
frågan om en överträdelse av bygglovreglerna skall rapporteras till
åklagaren. Detta hindrade inte, uttalade han vidare, att nämnden vid
sidan om obligatoriska uppgifter anger hur den för sin del bedömer
omständigheter av betydelse för nedsättning och eftergift.
Samhällsbyggnadsnämnden har i remissyttrandet i det nu aktuella
ärendet uppgivit att anledningen till att frågan om tilläggsavgift inte
behandlades vid sammanträdet den 16 juni 1993 var, att nämnden
avsåg att avvakta att ärendet om stallets flyttning blev behandlat för att
åklagaren skulle kunna "göra en samlad bedömning av konsekvenser-
na för stallägarna vad gäller arbete och kostnader för att flytta stallet
till ett godkänt läge". Genom detta uttalande synes nämnden vilja ge
intryck av att nämndens avsikt var att i samband med anmälan till
åklagaren — på sätt som sägs i JO:s beslut i dnr 3442-1990 — ange hur
nämnden själv bedömer omständigheterna för eventuell nedsättning
eller eftergift av tilläggsavgiften, varför det fortsatta händelseförloppet i
fråga om stallet enligt nämndens mening borde avvaktas. I detta
sammanhang måste emellertid enligt min mening även beaktas det
förhållandet att nämnden vid det sammanträde den 8 september 1993
då remissyttrandet beslutades, utan att informera JO därom, beviljat
bygglov för en flyttning av stallet. Även om nämndens yttrande skall
tolkas så att nämnden ville avvakta den faktiska flyttningen av stallet
innan den bestämde innehållet i ett eventuellt eget yttrande i samband
med anmälan till åklagaren, kan konstateras att stallet flyttades någon
gång i november 1993. Det förhållandet att nämnden ännu den 11
januari 1994 inte behandlat frågan om tilläggsavgift ger mig, tillsam-
mans med vad som i övrigt blivit känt om nämndens handläggning av
frågan om det utan bygglov uppförda stallet, anledning att ställa mig
mycket tveksam till om det varit samhällsbyggnadsnämndens avsikt att
alls anmäla förhållandena till åklagare. Jag utgår emellertid från att
frågan om tilläggsavgift — om så inte redan skett — nu blir föremål
för behandling i samhällsbyggnadsnämnden.
Med den kritik som ligger i det ovan sagda avslutar jag ärendet här.
1994/95: JO 1
446
(Dnr 4177-1992)
JO Wahlström anförde i ett beslut den 1 februari 1994 följande.
Anmälan
I en anmälan ifrågasatte Bengt Hellborg riktigheten av att Byggnads-
nämnden i Lunds kommun enligt ett besked han fatt vid ett besök på
stadsarkitektkontoret i november 1992 inte tog sig an nya ansökningar
om bygglov förrän gamla fakturor avseende tidigare ärenden vid
nämnden var betalda. I en komplettering till sin anmälan hänvisade
Bengt Hellborg till en kopia av ett "Kontorsmeddelande" från stadsar-
kitektkontoret daterat den 11 juni 1992 av följande lydelse:
Ärende: OBETALDA RÄKNINGAR
Tyvärr har det blivit allt vanligare att räkningar avseende bygglovsav-
gifter inte betalas. Lisbeth har upprättat en förteckning över bygglovs-
sökande som inte fullgjort betalning och som vi därför kan ha anled-
ning att hålla ett öga på i fortsättningen.
Kontorets policy är att ärenden som påkallas av sådana som uppta-
gits i förteckningen betraktas som lågprioriterade. Det gäller gransk-
ning, inspektion och förekommande service i övrigt.
Bevakning enligt ovan ombesörjes av bygglovsavdelningen, som även
kan ställa krav på förskottsbetalning. Ärendets fortsatta prioritering
blir beroende av vilken överenskommelse som i så fall ingås med den
sökande.
Besiktningar som återstår att utföra men där fakturan ej betalats,
skall uppskjutas till dess att betalning skett eller annan överenskom-
melse träffats med den sökande.
Utredning
Ärendet remitterades till Byggnadsnämnden i Lunds kommun för
utredning och yttrande. Nämnden åberopade som sitt eget yttrande ett
tjänsteyttrande den 29 december 1992 från stadsarkitektkontoret, i
vilket uttalades följande.
Enligt 11 kap 5 § PBL får byggnadsnämnden ta ut avgift för det arbete
med bl a granskning av bygglov som nämnden utför. Avgiften får tas
ut till högst det belopp som motsvarar den genomsnittliga kostnaden
för nämnden. Till grund för beräkningen av denna kostnad skall ligga
en av kommunfullmäktige antagen taxa. Avgiften får tas ut i förskott.
Kommunfullmäktige antog den 22 oktober 1992 bygglovstaxa för
ärenden angående bygglov m m inom kommunen.
Hos byggnadsnämnden i Lund har bygglovsavgift regelmässigt tagits
ut av sökanden sedan bygglovsärendet blivit slutligt avgjort. Det har
skett på olika sätt.
En period tillämpades systemet att bygglovsbeslutet med tillhörande
handlingar fick lösas ut mot postförskott. Denna ordning visade sig
dock i många fall inte ändamålsenlig. Nämnden gick därför över till
en ny rutin, som innebar att sökanden efter ärendets slutbehandling
fakturerades bygglovsavgiften. Betalningen bevakades på vanligt sätt
och i vissa fall fick indrivningsåtgärder tillgripas.
1994/95: JO 1
447
Dessa rutiner kom till på den tid byggnadsstadgan fortfarande gällde.
Under senare tid har byggnadsnämnden kunnat konstatera att bygg-
lovsavgifter inte sällan förblir obetalda. När byggboiagen kommer på
obestånd kan kommunens fordran för utfört arbete, vilken kan uppgå
till betydande belopp, endast göras gällande som oprioriterad fordran.
Oftast saknas förutsättningar för utdelning åt oprioriterade borgenä-
rer, varför kommunen tvingas konstatera att fordringen är värdelös.
De belopp som kommunen på detta sätt har förlorat uppgår till flera
hundratusen kronor.
För att i någon mån minska risken för sådana förluster har bygg-
nadsnämnden i Lund beslutat att i vissa fall ta ut byggiovsavgift i
förskott. I de fall nämnden bedömer att det finns en icke ringa risk för
att byggnadsnämnden inte lar betalt för sitt arbete skall nämnden i
fortsättningen begära att bygglovsavgiften betalas i förskott. I de fallen
registreras ärendena och vilar därefter till dess avgiften betalats. Så
snart så skett påbörjas granskningsarbetet. I regel innebär denna rutin
ingen fördröjning för sökanden om betalning sker inom en vecka.
Den avgift som begärs i förskott beräknas med utgångspunkt i
kommunfullmäktiges taxa och det byggprojekt ansökan avser. Taxans
konstruktion är sådan att man förhållandevis säkert kan se vad avgiften
kommer att bli om bygglov beviljas. Om den slutliga avgiften trots det
skulle avvika från vad som erlagts i förskott återbetalas det för mycket
inbetalda beloppet jämte ränta. Återbetalning sker också i de fall
bygglov visar sig inte kunna beviljas.
Här bör emellertid påpekas att nämnden gör en snabb förhands-
granskning av ärendet när det kommer in för att bedöma förutsättning-
arna för lov. Bedöms dessa vara små begär nämnden normalt inte
något förskott.
När det gäller Bengt Hellborg kan upplysas att denne under den
senaste tiden fatt fyra bygglovsärenden behandlade av nämnden. I ett
av dem uppträdde han som ställföreträdare för ett dödsbo, i vilket han
själv var delägare. Ingen av avgifterna har betalats trots flera påstöt-
ningar. Indrivningsåtgärder har inletts.
Bengt Hellborgs underlåtenhet har lett till att byggnadsnämnden
bedömt att det föreligger en icke ringa risk för att han underlåter att
betala också den avgift det blir fråga om i det nya ärendet.
Detta har varit avgörande vid nämndens beslut att begära förskott av
Hellborg utan att beslutet därför skall ses som en sanktion mot
honom.
Jag vill slutligen upplysa att Bengt Hellborg, när detta skrivs, har
erhållit bygglov för den byggnation han avsåg med sin ansökan. I
förskott har han erlagt 33 692 kr. Han kommer nu att tillställas en
slutlig räkning, varvid ett mindre belopp, 735 kr kommer att betalas
åter.
Sedan ärendet ånyo remitterats hänvisade byggnadsnämnden till yttran-
den från stadskansliet och stadsbyggnadsdirektören. I det senare uttalas
bl.a. följande.
Kontorsmeddelandet 06/92 ger inte befogenhet att vägra uppta ärende
till behandling. I detta avseende har instruktionerna förtydligats för
personalen.
Syftet är att handläggande personal i ett tidigt skede ska söka förvissa
sig om att sökanden kommer att erlägga byggiovsavgift i föreskriven
ordning. Härvid kan antingen utkrävas förskottsbetalning eller ingås
annan överenskommelse om ärendets handläggning och betalning.
1994/95:JO1
448
Vid den prioritering av ärenden som regelmässigt sker vid stadsarki-
tektkontoret anser jag det rimligt att — om förutsättningarna i övrigt
är jämförbara — man prioriterar den sökande som kan antas fullgöra
betalning framför den som kan befaras inte fullgöra betalning.
Stadskansliet anförde i sitt yttrande att byggnadsnämnden inte hade
ställt som villkor för handläggning av något bygglovsärende att tidigare
lovavgifter betalas. Inte heller hade nämnden "lågprioriterat" eller
hotat "lågprioritera" något ärende på grund av oguldna bygglovsavgif-
ter. Om Bengt Hellborg hade fått den uppfattningen var det beklagligt.
Kontorsmeddelandet var inte relevant i annat avseende än att där
omnämndes möjligheten att begära förskottsbetalning.
Från Boverket inhämtades yttrande angående frågan om en bygg-
nadsnämnds möjligheter att vid prioritering av bygglovsärenden ta
hänsyn till om den sökande "kan antas fullgöra betalning". Boverket
uttalade följande.
Reglerna för byggnadsnämndernas handläggning och beslut i lovären-
den finns i 8 kap. plan- och bygglagen, PBL. I 8 kap. 11 och 12 §§
PBL anges när byggnadsnämnden skall meddela bygglov.
Enligt 11 kap. 5 § fjärde stycket PBL får byggnadsnämnden ta ut
byggiovsavgift i förskott.
Enligt Boverkets bedömning finns det ingen koppling mellan be-
stämmelserna om att ta ut avgifter och bestämmelserna om när hand-
läggning skall påbörjas och när lov skall lämnas.
Eftersom ansökningsavgjfter i statlig verksamhet särskilt måste före-
skrivas enligt avgiftsförordningen (1992:191) torde det ligga nära till
hands att detta klart måste framgå även vad avser kommunala avgifter.
Boverket bedömer mot bakgrund av ovanstående det inte vara
möjligt att prioritera bygglovsärenden med hänsyn till om den sökande
"kan antas fullgöra betalning".
Boverket bedömer det emellertid vara lämpligt att överväga en
ändring av 11 kap. 5 § PBL med innebörden att förskottsavgifter
likställs med ansökningsavgifter, dvs. att avgiften blir ett villkor för
handläggningen av ärendet.
Bengt Hellborg kommenterade remissvaren och anförde därvid bl.a. att
byggnadsnämnden inte nöjde sig med att debitera avgiften i förskott
utan lät ärenden vila till dess avgiften betalats. Han åberopade som
stöd för sitt påstående två skrivelser som han fått från stadsarkitektkon-
toret med anledning av en ansökan om bygglov. I den första av dessa
skrivelser uttalades följande såvitt här är av intresse:
Ni uppmanas härmed att betala in ovannämnda byggiovsavgift i för-
skott. Så snart avgift betalats kommer granskningsarbetet avseende er
ansökan att påbörjas.
1994/95: JO 1
I den andra skrivelsen uppgavs bl.a. följande:
Ni ombedes därför att betala in resterande belopp ... Granskningsarbe-
tet vilar i avvaktan på denna inbetalning.
449
29 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Bedömning
1994/95: JO 1
I förevarande ärende aktualiseras flera frågor rörande vilka möjligheter
en byggnadsnämnd kan ha att framtvinga betalning av byggiovsavgift.
En sådan fråga är om en byggnadsnämnd Sr underlåta att behandla en
ny lovansökan på grund av att den sökande inte erlagt betalning för
debiterade kostnader i tidigare ärenden. En annan fråga är om bygg-
nadsnämnden, sedan beslut fattats om förskottsbetalning av en bygg-
iovsavgift, Sr "vila" ärendet till dess avgiften betalats samt om nämn-
den vid prioritering av bygglovsärenden Sr ta hänsyn till om en
sökande kan antas komma att erlägga avgiften. Slutligen har även
aktualiserats frågan om en byggnadsnämnd Sr skjuta upp besiktningar
till dess att bygglovsavgiften erlagts.
Bengt Hellborg har i sin anmälan anfört att han i november 1992,
när han besökte stadsarkitektkontoret för att diskutera ett nytt bygglov,
fick beskedet att "kontoret inte tog sig an nya ansökningar förrän
gamla Skturor var betalda avseende tidigare ärenden vid byggnads-
nämnden". Byggnadsnämnden har inte uttryckligen berört vad som
förekom vid Bengt Hellborgs besök, men har med åberopande av
stadsbyggnadsdirektörens och stadskansliets yttrande anfört att det kon-
torsmeddelande som Bengt Hellborg åberopat i ärendet här inte ger
befogenhet att vägra ta upp ärende till behandling samt att byggnads-
nämnden inte har ställt som villkor för handläggning av något bygg-
lovsärende att tidigare lovavgifter betalas samt beklagat om Bengt
Hellborg fått den uppfattningen.
Vilket besked som faktiskt lämnades Bengt Hellborg vid besöket
framstår som något oklart. Vad som än sades har emellertid Bengt
Hellborg uppenbarligen haft anledning att uppfatta det besked som
lämnades på det sättet att en ny bygglovsansökan från honom inte
skulle komma att handläggas förrän han betalat i tidigare ärenden
uppkomna bygglovsavgifter. Byggnadsnämndens upplysning att in-
struktionerna till personalen i detta avseende har förtydligats ger också
intrycket att Bengt Hellborg givits ett sådant besked. Jag finner mot
denna bakgrund anledning att något närmare beröra den i Bengt
Hellborgs anmälan aktualiserade frågan, även om byggnadsnämndens
yttrande tyder på att nämnden i vart fall numera har klart för sig vad
som gäller i detta hänseende.
Enligt 11 kap. 5 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10, PBL)
far byggnadsnämnden ta ut avgift i ärenden angående lov och för-
handsbesked samt i andra ärenden som föranleder upprättande av
nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av ar-
kivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgär-
der. Enligt sista stycket samma paragraf tas avgifterna ut av sökanden
och far tas ut i förskott.
Ett sådant besked som Bengt Hellborg anser sig ha fått vid besöket i
november 1992 har inte stöd i PBL eller annan tillämplig författning.
Varje ärende som hos en myndighet anhängiggjorts av en enskild skall
handläggas och avgöras utan onödig tidsutdräkt (jfr 7 § förvaltningsla-
gen, 1986:223). Som Boverket uttalat, finns det ingen koppling mellan
450
bestämmelserna om att ta ut avgifter och bestämmelserna om när
handläggning skall påbörjas och när lov skall lämnas. Som jag närmare
kommer att utveckla nedan far betalningsförsummelse över huvud
taget inte påverka en byggnadsnämnds handläggning av ärenden.
Varken i PBL eller dess förarbeten har närmare berörts innebörden
av bestämmelsen om förskottsbetalning. Det torde dock stå klart att
byggnadsnämnden inte kan avvisa en ansökan rörande exempelvis
bygglov om sökanden underlåter att betala ett beslutat förskott. Hur
frågan om nämnden har möjlighet att skjuta upp prövningen av en
ansökan i avvaktan på att förskottsbetalning erläggs skall besvaras är
däremot inte lika självklart.
I detta sammanhang kan det vara av intresse att jämföra med vad
som uttalas i regeringens proposition 1993/94:27 med förslag till vissa
ändringar i fastighetsbildningslagen (s. 28 f.):
Det har under senare tid blivit allt vanligare att sökanden i ett
fastighetsbildningsärende inte kan erlägga betalning för kostnaderna
för förrättningen. Detta innebär förluster för staten. Särskilt otillfreds-
ställande är att fastighetsbildningsmyndigheten kan vara skyldig att
fullfölja en förrättning, trots att det på ett mycket tidigt stadium står
klart att sökanden saknar medel att betala kostnaderna. Myndigheten
kan visserligen besluta om förskott och även begära utmätning av
förskottet. Men detta innebär inte någon garanti för att beloppet flyter
in och begränsar inte myndighetens skyldighet att fortsätta förrättnings-
arbetet.
1994/95: JO 1
Enligt min mening bör det finnas ett visst utrymme för myndigheten
att avvisa ärenden i fall då det kan antas att förrättningskostnaderna
inte kommer att bli betalda. Av rättssäkerhetsskäl bör emellertid
avvisning bara komma ifråga när sökandens betalningsoförmåga har
verifierats genom underlåtenhet att erlägga ett i ärendet förelagt be-
lopp.
En sådan ordning förutsätter att fastighetsbildningsmyndigheten redan
efter mottagandet av ansökan kan förelägga sökanden att betala för-
skott. Lagrådet har ansett att det i dag saknas ett otvetydigt författnings-
stöd för att besluta om att sökanden skall betala förskott på förrätt-
ningskostnaderna innan ansökan tas upp till prövning och att förena
ett sådant beslut med äventyr att ansökan annars inte kommer att
prövas. Jag godtar Lagrådets uppfattning och avser därför att ta initiativ
till att erforderligt författningsstöd kommer till stånd genom en änd-
ring i 12 § lantmäteritaxan.
De framlagda förslagen har lett till ändringar i fastighetsbildningslagen
(1970:988) och lantmäteritaxan (1971:1101). Ändringarna, som trädde i
kraft den 1 januari 1994, innebär, såvitt nu är av intresse, att fastighets-
bildningsmyndigheten givits möjlighet att avvisa en ansökan om fastig-
hetsbildning om sökanden inte betalar ett förelagt förskott på förrätt-
ningskostnaderna.
På motsvarande sätt som lagrådet ansåg att det tidigare i ett fastig-
hetsbildningsärende saknades ett otvetydigt författningsstöd för fastig-
hetsbildningsmyndigheten att besluta om att sökanden skulle betala
451
förskott på förrättningskostnaderna innan ansökan togs upp till pröv-
ning, måste det också anses saknas rättsligt stöd för ett sådant förfaran-
de i ett iovärende hos byggnadsnämnden. Om ett beslutat förskott inte
har betalats inom föreskriven tid är byggnadsnämnden således hänvi-
sad till att vidta sedvanliga indrivningsåtgärder.
Byggnadsnämnden har i sitt första remissyttrande uttalat att i de fall
nämnden beslutat att bygglovsavgiften skall betalas i förskott ärendena
registreras och "vilar därefter till dess avgiften betalats". Så snart så
skett, uppges vidare, påbörjas granskningsarbetet.
Som jag nyss har framhållit skall varje ärende som hos en myndig-
het anhängiggjorts av en enskild handläggas och avgöras utan onödig
tidsutdräkt. Detta torde, som framgår av det ovan redovisade, gälla
även om en myndighet med stöd av en författningsbestämmelse beslu-
tat att en avgift som får tas ut i ärendet skall erläggas i förskott.
Byggnadsnämndens rutiner i detta avseende framstår mot denna bak-
grund som felaktiga, och skrivelser med det innehåll som tillställts
Bengt Hellborg bör inte förekomma, eftersom de ger missvisande
besked om vad som gäller.
Som jag inledningsvis konstaterat synes byggnadsnämnden numera
vara införstådd med att den inte kan vägra att ta emot en bygglovsansö-
kan på grund av att sökanden inte erlagt tidigare bygglovsavgifter.
Byggnadsnämnden har emellertid också anfört att vid den prioritering
av ärenden som regelmässigt sker vid stadsarkitektkontoret det är
rimligt att — om förutsättningarna i övrigt är jämförbara — den
sökande prioriteras som kan antas fullgöra betalning framför den som
kan befaras inte fullgöra betalning. Som jag ovan har framhållit finns
ingen koppling mellan de bestämmelser som ger nämnden rätt att ta ut
avgifter och de bestämmelser som reglerar när handläggningen av en
ansökan skall påbörjas och när lov skall ges. Någon principiell skillnad
kan inte anses föreligga mellan den situationen att en ansökan förkla-
ras vilande i avvaktan på att ett beslutat förskott inflyter och den
situationen att en ansökan "lågprioriteras" på grund av tveksamhet om
sökandens betalningsvilja eller betalningsförmåga. En byggnadsnämnd
torde sakna laglig möjlighet att underlåta att vidta erforderliga hand-
läggningsåtgärder i ett anhängiggjort ärende. Det måste mot denna
bakgrund anses vara direkt felaktigt att — som nämnden synes avse —
systematiskt ge förtur för sökande, vars betalningsvilja eller betalnings-
förmåga inte ifrågasätts.
Nära anknytning till den nu bedömda frågan har också den i
kontorsmeddelande den 11 juni 1992 förordade rutinen att "besikt-
ningar som återstår att utföra men där fakturan ej betalats, skall
uppskjutas till dess att betalning skett eller annan överenskommelse
träffats med den sökande". I 9 kap. 6 § PBL åläggs byggnadsnämnden
bl.a. att i erforderlig utsträckning besikta arbeten som kräver bygglov.
Slutbesiktning skall göras, om det inte är uppenbart onödigt, och skall
alltid göras, om byggherren eller yrkesinspektionen begär det. Det
framstår närmast som en självklarhet att en byggnadsnämnd inte utan
1994/95 :JO1
452
stöd i lag kan underlåta att utföra dessa lagfästa åligganden på grund av
att en byggiovsavgift ännu inte blivit betald. Som ovan framgått saknas
sådant författningsstöd.
Sammanfattningsvis kan jag konstatera att en byggnadsnämnd saknar
laglig möjlighet att söka framtvinga fullgörande av en sökandes betal-
ningsskyldighet — oavsett om avgift ålagts honom förskottsvis eller
sedan ett ärende avslutats — genom att underlåta att vidta erforderliga
handläggningsåtgärder eller på annat sätt fördröja ett ärendes avgöran-
de. Om en beslutad avgift inte betalas står således endast normala
indrivningsåtgärder byggnadsnämnden till buds för att framtvinga be-
talning. Boverket har i sitt yttrande bedömt det vara lämpligt att
överväga en ändring av 11 kap. 5 § PBL på så sätt att förskottsavgifter
skulle komma att likställas med de ansökningsavgifter vars erläggande
till statliga myndigheter i vissa fall utgör ett villkor för att en ansökan
skall tas upp till prövning. Jag finner därför — utan att för egen del
göra någon bedömning av behovet eller lämpligheten av en sådan
lagändring — anledning att tillställa Miljö- och naturresursdeparte-
mentet en kopia av detta beslut.
1994/95: JO 1
Regeringen beslutade vid sammanträde den 14 april 1994 att överläm-
na JO:s beslut till Plan- och byggutredningen (M 1992:03).
(Dnr 3053-1993)
JO Wahlström anförde i ett beslut den 13 december 1993 följande.
Bakgrund
Inom ombudsmannaexpeditionen upprättades den 6 september 1993
en promemoria av följande lydelse:
I ett tidigare ärende (JO:s dnr 1557-1993) med anledning av en
anmälan från Christer Rylander mot Stadsbyggnadsnämnden i Stock-
holm angående handläggningen av ett bygglovsärende (dnr 92-359-60)
gjordes följande iakttagelser.
Ansökan om bygglov inlämnades till nämnden den 9 april 1992.
Ansökningshandlingarna bedömdes som ofullständiga och skriftväxling
angående komplettering inleddes. I en skrivelse den 22 maj 1992
upprepade och preciserade stadsbyggnadskontoret tidigare krav på tyd-
ligare redovisning av vissa delar av ansökan. Skrivelsen avslutades med
följande:
"Kontoret är inte berett att i byggnadsnämnden tillstyrka det inläm-
nade förslaget. Du kan få det prövat i byggnadsnämnden i nuvarande
utformning eller arbeta om förslaget innan prövning.
Vi önskar besked inom 3 veckor, senast den 15 juni, om fortsatt
handläggning av ärendet. Inkommer inte besked eller begärd komplet-
453
tering inom ovanstående tid kommer vi att betrakta ansökan som
återkallad. Även återkallade ansökningar debiteras enligt taxa för det
arbete som lagts ned i ärendet.
Kontoret kommer att inhämta grannars synpunkter på plank,
skärmtak och mur."
Den 15 september 1992, efter ytterligare skriftväxling, synes brister-
na i ansökningshandlingarna ha blivit slutligt avhjälpta.
Sedan stadsbyggnadskontoret granskat ansökan och därvid funnit att
vissa delar inte var godtagbara, meddelade kontoret i en skrivelse den
17 december 1992 bl.a. följande:
II_____ _____ _____
Du har också rätt att få ansökan prövad i stadsbyggnadsnämnden med
nuvarande utformning (trots kontorets avstyrkan).
1994/95:JO1
Besked om Ditt önskemål avseende fortsatt handläggning skall vara oss
tillhanda senast måndag 18 januari 1993.
Har besked ej inkommit före ovan nämnda datum, avskrives ansö-
kan med stöd av gällande lagstiftning.
En skrivelse till Christer Rylander den 27 februari 1993, i vilken
stadsbyggnadskontoret bl.a. besvarade ett antal ställda frågor, avslutades
med följande:
"Jag har med detta uttömt kontorets synpunkter i ärendet. Snabbaste
och enklaste sättet att komma vidare är att Du meddelar om Du vill
ha bygglov för vad vi enligt ovan kan tillstyrka, eller önskar få Din
ansökan som helhet prövad i nämnden. Jag behöver Ditt besked senast
den 31 mars, annars måste jag skriva av ärendet och debitera Dig för
det nedlagda arbetet."
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholm bör anmodas att yttra sig angåen-
de den rättsliga grunden för följande formuleringar:
"... kommer vi att betrakta ansökan som återkallad (skrivelse 22 maj
1992)
... avskrives ansökan med stöd av gällande lagstiftning (skrivelse 17
december 1992)
... annars måste jag skriva av ärendet (skrivelse 27 februari 1993)."
Jag beslutade att ta upp saken till närmare utredning i ett särskilt
ärende.
Utredning
Sedan ärendet remitterats överlämnade och åberopade stadsbyggnads-
nämnden ett den 29 september 1993 av stadsbyggnadskontoret avgivet
tjänsteutlåtande. 1 utlåtandet uttalas i bedömningsdelen följande.
Formuleringarna är språkliga varianter av ett och samma budskap,
som är så ofta påkallat, att det givits en standardformulering i det
första, rutinmässigt utgående meddelandebladet till sökanden:
"Om begärda kompletteringar inte inkommit eller vi ej hört av Er
inom två månader kommer ärendet att avskrivas och ingivna handling-
ar återsändas till Er."
Stöd för detta ges av PBL 8:20, som lyder:
454
"När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i
övrigt lämnas in som behövs för prövningen. Ar ansökningshandling-
arna ofullständiga, far byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjäl-
pa bristerna inom viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras
i befintligt skick eller ansökningen avvisas ... Förelägganden ... skall
innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs."
Den rättsliga grunden ges vidare av nämndens delegation till konto-
ret:
Genom av Stadsbyggnadsnämnden 1992-12-10 beslutad delegations-
ordning och av stadsbyggnadsdirektören efter hand utsedda delegater
har dessa rättighet att
"besluta om att ansökan om lov avskrivs då ansökan återkallats eller
då ansökan ej kompletterats inom föreskriven tid..."
I det här fallet hade uppgifter (huruvida sökanden ville få ansökan
prövad av nämnden) begärts upprepade gånger utan resultat.
Ändå har ärendet ännu inte avslutats, beroende på ett övermått av
tålamod, ett underskott på tid, och i sista hand på ett intresse för JO:s
besked. Därav den i dag mycket utdragna handläggningstiden, som JO
noterat.
Bedömning
Enligt 8 kap. 20 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10, PBL)
skall en ansökan hos byggnadsnämnden om bygglov, rivningslov re-
spektive marklov åtföljas av de ritningar, beskrivningar och uppgifter i
övrigt som behövs för att den sökta åtgärden skall kunna prövas.
Skyldighet föreligger för nämnden enligt 4 § förvaltningslagen
(1986:223) att vara sökanden behjälplig med råd och upplysningar om
ansökningshandlingarna är ofullständiga. I 8 kap. 20 § andra stycket
PBL föreskrivs att byggnadsnämnden, om ansökningshandlingarna är
ofullständiga, får förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en
viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick
eller ansökningen avvisas. Föreläggandet skall, enligt sista stycket,
innehålla en upplysning om verkan av att det inte följs.
Stadsbyggnadsnämnden har i yttrandet anfört att de i promemorian
citerade formuleringarna är språkliga varianter av ett och samma
budskap samt att stöd för detta finns i 8 kap. 20 § PBL. Vad nämnden
anfört ger mig inledningsvis anledning att något beröra den skillnad
som rättsligt råder mellan ett avskrivningsbeslut och ett avvisningsbe-
slut. Båda besluten innebär att myndigheten skiljer sig från ärendet
utan någon prövning av själva sakfrågan. Ett ärende kan avskrivas i
sådana situationer då ingen längre påkallar något beslut i ärendet, t.ex.
när en framställning eller ansökan har återkallats eller en sökande har
avlidit eller saken av något annat skäl har förlorat aktualitet. Något
annat hinder för att ärendet prövas i sak föreligger inte i sådana fell.
Ett beslut att avvisa ett ärende innebär att myndigheten på grund av att
någon formell brist föreligger inte tar upp framställningen eller ansök-
ningen till prövning. Ett sådant beslut kan fettas t.ex. om ett ärende
har anhängiggjorts av någon som inte är saklegitimerad, om en ansö-
kan har kommit in först efter ansökningstidens utgång eller — som är
fallet enligt 8 kap. 20 § PBL — om de handlingar som sökanden
åberopar är så ofullständiga att de inte kan tjäna som underlag för den
1994/95:JO1
455
prövning myndigheten skall göra med anledning av ansökningen. Av
vad jag nu anfört följer att en myndighet inte fritt kan välja endera av
formuleringarna "avskrivs" och "avvisas", när myndigheten avser att
skilja sig från ett ärende utan föregående sakprövning. Myndigheten
måste vid valet av beslutsformulering noga göra klart för sig vilka
närmare omständigheter som föranleder myndigheten att avstå från
sakprövning. Jag övergår nu till att bedöma de omständigheter som
föranlett mig att på eget initiativ inleda en utredning av ärendet hos
stadsbyggnadsnämnden.
Som framgår av innehållet i promemorian föranleddes stadsbygg-
nadskontorets skrivelse den 22 maj 1992 av att sökanden inte komplet-
terat sin bygglovsansökan i erforderlig mån. Såvitt får förstås har det
varit kontorets mening att skrivelsen skulle utgöra ett föreläggande
enligt bestämmelserna i 8 kap. 20 § PBL. I dessa bestämmelser stadgas
vilka påföljder som får tillgripas om ett föreläggande inte följs. Lagtex-
ten är på denna punkt klar och uttömmande. En sökande som inte
följer ett föreläggande får således stå risken att hans ansökan tas upp
till prövning i det skick den är eller att den i sista hand inte alls tas
upp till prövning, alltså avvisas. Det kan emellertid aldrig bli fråga om
att "betrakta ansökan som återkallad" med mindre det föreligger en
tydlig återkallelse från sökanden eller ett uttryckligt stadgande i författ-
ning att ansökningen skall "anses återkallad" utan en sådan viljeyttring
(jfr 4 kap. 32 § tredje stycket fastighetsbildningslagen, 1970:988). Det
var därför i förevarande fall direkt felaktigt att i skrivelsen den 22 maj
1992 upplysa sökanden om att hans ansökan skulle komma att betrak-
tas som återkallad, om han inte kom in med begärd komplettering.
Vid tidpunkten för stadsbyggnadskontorets skrivelse den 17 decem-
ber 1992 hade bristerna i ansökningshandlingarna blivit slutligt av-
hjälpta och ansökan hade granskats av kontoret. Enligt ordalydelsen i
8 kap. 20 § PBL får ett föreläggande ges om ansökningshandlingarna
är ofullständiga. Motsatsvis innebär detta självfallet att så snart underla-
get för den sökta åtgärden är sådant att ansökningen kan prövas är
bestämmelsen inte tillämplig. Byggnadsnämnden har således i ett så-
dant fall skyldighet att snarast möjligt ta upp ansökan till prövning
alldeles oavsett att det av handlingarna kan förutses att den inte
kommer att bifallas. Det är naturligtvis ingenting som hindrar att
kontakt tas med den sökande underhand för att söka utröna om han
vill ändra sin ansökan. Något hinder torde heller inte föreligga att i
sådant sammanhang anmoda sökanden att ge sina synpunkter till
känna före en bestämd tidpunkt. Skulle sökanden då inte ge något
besked, måste emellertid ansökningen prövas i sak. Däremot saknas
rättslig grund för att avskriva ansökningen, om den sökande inte
hörsammar en sådan begäran om besked eller synpunkter. Formule-
ringen "avskrives ansökan med stöd av gällande lagstiftning" saknar
således rättslig grund.
Vad jag nu uttalat gäller även beträffande formuleringen i skrivelsen
den 27 februari 1993.
Mot bakgrund av det ovan sagda finner jag det mycket betänkligt att
stadsbyggnadsnämnden i sitt remissyttrande uttalar att samtliga berörda
1994/95: JO 1
456
formuleringar är "språkliga varianter" av 8 kap. 20 § PBL. Lagtexten
är helt klar till sin innebörd och lämnar över huvud taget inte
utrymme för tolkningar av det slag som skett. Det är en självklarhet att
kommuniceringsskrivelser från en myndighet skall innehålla korrekt
information och i övrigt vara avfattade med beaktande av de författ-
ningsbestämmelser som finns på området. Detta gäller i särskilt hög
grad sådana underrättelser genom vilka en sökande eller annan part
anmodas att göra något för undvikande av att en eller flera påföljder
inträffar.
Jag är mycket kritisk till det inträffade och förutsätter att stadsbygg-
nadsnämnden fortsättningsvis formulerar sina skrivelser med beaktan-
de av vad jag anfört.
(Dnr 3548-1992)
1 Anmälan
1 en anmälan till JO framförde Nils Jonasson klagomål mot Bengtsfors
kommun för att kommunen, utan att höra honom som adressat, låtit
ändra hans postadress. Han uppgav att han inte heller i egenskap av
ordförande i Ödskölts samfällighetsförening fått reda på beslutet att
namnge vissa gator i Ödskölts tätort förrän närmare tre år efter det att
kommunen fattat sitt beslut. Som en följd av namngivningen hade
postlådenummer ersatts med gatuadresser. Samfällighetsföreningen
hade, utan att fa gehör för sitt önskemål, under år 1992 begärt att
kommunen skulle ändra namngivningen av Gamla vägen till Backevä-
gen. Nils Jonasson ifrågasatte den lagliga grunden för kommunens
beslut.
2 Utredning
Genom remiss begärdes upplysningar från kommunen. Till remissens
besvarande avgav kommunstyrelsen yttrande i enlighet med en skrivel-
se av stadsarkitekten Boh Tivesten av följande innehåll.
Beslut om postadresser fattas av postverket fristående från kommunen.
Däremot faller det på kommunens lott att sätta namn på kvarter och
gator. Om kommunen satt namn på en gata behöver postverket därför
inte använda sig av gatunamnet i postadressen. I förevarande fall har
dock postverket valt att knyta postadressen till gatunamnet.
Byggnadsnämnden beslutade den 27 juni 1989 om gatunamn i
Ödskölt. Beslutet grundas på en framställning från trafiknämnden,
som bedömde det ur säkerhetssynpunkt nödvändigt med en namnsätt-
ning. I detta sammanhang kan hänvisas till § 7 i räddningstjänstlagen.
Namnsättningen följer i huvudsak ett förslag från Ödskölts gille.
Förslaget remitterades till vägsamfiliigheten som dock aldrig besvarade
remissen.
1994/95:JO1
457
Nils Jonasson yttrade sig över remissvaret.
Stadsarkitekten i Bengtsfors kommun inkom sedan med komplette-
rande handlingar och upplysningar. Av handlingarna framgår att
namnförslaget den 12 februari 1988 hade remitterats till Nils Jonasson
i egenskap av ordförande i samfällighetsföreningen.
3 Bedömning
JO Wahlström anförde i beslut den 13 december 1993 följande.
En grundläggande fråga som anmälaren aktualiserat gäller vad som i
rättsligt hänseende skall anses gälla för kommunernas rätt att namnge
gator och vägar m.m.
1 en skrivelse den 8 oktober 1976 till Bostadsdepartementet hem-
ställde Kommunförbundet att kommunerna i byggnadslagstiftningen
skulle erhålla beslutskompetens avseende namn och adressnummersätt-
ning för kommunikationsanläggningar såsom gator, vägar, torg samt
parker och andra allmänna platser inom kommunen, oavsett om
kommunen eller annan är huvudman för kommunikationsanläggning-
en i fråga. I en till skrivelsen bifogad PM behandlades vissa problem
som kommunerna mötte vid namngivning av kommunikationsanlägg-
ningar. Därav framgick bl.a. följande. Namngivningen var inte författ-
ningsreglerad men enligt praxis ankom det på kommunen att fastställa
sådana namn inom stadsplanelagt område. Inom område med bygg-
nadsplan fastställde kommunen i regel namn endast på vägar för vilka
kommunen var väghållare. Någon formell möjlighet för kommun att
besluta namn för kommunikationsanläggning under enskilt huvud-
mannaskap förelåg inte. Detta hade medfört namnkollisioner och
förväxlingsnamn. Skrivelsen överlämnades till en särskild utredare som
tillsatts för att utreda frågor rörande ortnamnsverksamheten i riket
m.m. Utredaren avgav i juli 1982 betänkandet (SOU 1982:45) Ort-
namns värde och vård. I betänkandet föreslogs att kommunerna ge-
nom lag skulle ges beslutskompetens för namn- och adressnummersätt-
ning inom kommunens hela område för bl.a. gator och vägar, oavsett
om kommunen eller annan är huvudman för anläggningen i fråga.
Kommunförbundet lät år 1989 ge ut boken "Ortnamn. Namngiv-
ning och namnskick i kommunerna". Där behandlas olika aspekter på
namngivningsfrågorna. Efter en kort redogörelse för den ovan nämnda
skrivelsen och det utredningsarbete som följde därpå framhålls i boken
följande (s. 13).
Någon sådan lag har emellertid inte tillkommit. Kommunerna får
därför i sin namngivning stödja sig på sedvana, äganderätt eller huvud-
mannaskap för den anläggning, som skall få ett namn.
I plan- och bygglagen, PBL, finns endast en form för detaljplanering.
Den tidigare uppdelningen i byggnadsplan och stadsplan medförde
automatiskt en fördelning av huvudmannaskapet för gator/parker och
andra allmänna platser. 1 områden med byggnadsplan var det enskilt
huvudmannaskap, men där stadsplan gällde svarade kommunerna för
dessa funktioner. Nu får emellertid kommunen avgöra denna huvud-
man naskapsfråga vid antagandet av detaljplanen. Enligt praxis på
många håll svarar kommunen ofta också för namngivningen inom
områden där väghållningen tillkommer en vägförening eller motsva-
1994/95: JO 1
458
rande. Kommunen kan också i exploateringsavtal träffa överenskom-
melse med exploatören om att namngivningen för detaljplaner under
enskilt huvudmannaskap skall ankomma på kommunalt organ. Moti-
vet för detta kommunala engagemang är förstås behovet att skapa
unika gatu- och vägnamn inom kommunen.
Svaret på den av anmälaren aktualiserade frågan är, såvitt jag har
kunnat finna, att det ännu saknas en närmare författningsreglering av
kommunernas kompetens rörande namngivning av gator och vägar.
Regler i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) med anknytning till
frågan återfinns i 5 kap. 3 § och 6 kap. 26 §. Räckvidden av dessa
bestämmelser är emellertid i nu aktuellt avseende begränsad till områ-
den för vilka detaljplan finns och dessutom till sådana gator och andra
allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. I övrigt synes
således frågorna få avgöras mot bakgrund av i vederbörande kommun
rådande praxis, vilken uppenbarligen skiftar från kommun till kom-
mun. Eftersom Bengtsfors kommun alltså genom beslutet att namnge
vägsamfållighetens vägar inte handlat i strid med någon författningsbe-
stämmelse, lämnar jag denna fråga.
Vad gäller frågan om kommunicering skett med Ödskölts samfällig-
hetsförening innan byggnadsnämnden fattade sitt beslut den 27 juni
1989 föreligger motstridiga uppgifter. Enligt kommunens anteckningar
skall sådan kommunicering ha skett med föreningens ordförande den
12 februari 1988. Jag finner det inte meningsfullt att nu söka ytterliga-
re utreda den frågan, men vill tillägga att jag saknar anledning att anta
annat än att en sådan kommunicering ingår i byggnadsnämndens
normala rutiner.
Vad slutligen gäller frågan om förändrad postadress är detta, såsom
framhållits i kommunstyrelsens remissvar, en fråga för sig som närmast
ankommer på Postverket att avgöra.
Med det anförda avslutar jag ärendet.
(Dnr 4214-1993)
JO Wahlström anförde i ett beslut den 3 februari 1994 följande.
Bakgrund
Inom ombudsmannaexpeditionen upprättades den 24 november 1993
en promemoria av följande lydelse:
Med anledning av innehållet i en anmälan infordrades upplysningar
och yttrande från lantmäterikontoret i Hässleholm. I en skrivelse från
kontoret daterad den 21 oktober 1993 uttalas följande:
Ärende 3476-1993
Upplysningar.
Se bifogade handlingar som dels redovisar hur den inställda förrätt-
ningen handlagts och dels hur den räkning som ärendet skulle debite-
rats med, nedskrivits med 64 %.
Yttrande.
1994/95: JO 1
459
Jag finner ej skäl att utan ersättning delta i Gösta Ishammars spel
med att skapa arbete för offentliganställda.
I tjänsten
RALF STENROTH
Ralf Stenroth
Fastighetsbildningsmyndigheten i Nordöstra Skånes lantmäteridi-
strikt bör anmodas att, efter hörande av lantmäterikontoret i Hässle-
holm, inkomma med upplysningar och yttrande angående vilka över-
väganden i rättsligt hänseende som föregått avfattningen av kontorets
"yttrande" till JO.
Jag beslutade att ta upp saken till närmare utredning i ett särskilt
ärende.
Utredning
Sedan ärendet remitterats uttalade fastighetsbildningsmyndigheten —
distriktslantmätaren Lars Gustavsson — följande.
Jag har haft underhandskontakt med Ralf Stenroth i ärendet. Ralf
Stenroth är distriktslantmätare och svarar inom fastighetsbildnings-
myndigheten för verksamheten som berör kontoren i Hässleholm och
Broby med Hässleholms, Osby och Östra Göinge kommuner som
verksamhetsområden. I administrativt hänseende tillhör dessa Nordöst-
ra Skånes lantmäteridistrikt medan förrättningshandläggningen i prin-
cip sker självständigt i enlighet med fastighetsbildningslagens regler.
Verksamheten på dessa kontor, liksom för övriga fastighetsbildnings-
myndigheter i landet, finansieras i huvudsak genom avgifter enligt
lantmäteritaxan. Dessutom finns i budgeten per år c:a 28.000 kr för
Hässleholmskontoret (av en total årsbudget om drygt 1.700.000 kr)
som skall täcka kostnader för remisser, yttranden och rådgivning. I
prioriteringen av dessa rådgivningsmedel skall främst behov från be-
rörda kommuner och hantering av ärenden inom byggnadsnämnder-
nas verksamhet beaktas. Enligt våra anvisningar skall aktiviteter för
t ex byggnadsnämndernas räkning ske inom ramen för tillgängliga
medel och om insatser därutöver behövs skall detta ske på uppdragsba-
sis (mot avgift).
Uttalandet om ersättning är inte riktigt i sak. Mot bakgrund av den
allmänna uppbyggnaden av budgeten ser jag dock en logisk förklaring
till uttalandet. Under hand har Ralf Stenroth förklarat att uttalandet
skall ses, delvis som bristande insikt, men främst mot den grunden att
han bedömde att innehållet i de handlingar som kopierades och sändes
till JO tillsammans med yttrandet var tillräckliga för att ge en bild av
handläggningen av de frågor som anmälaren anmärkt mot. Mot denna
bakgrund ansåg Stenroth det inte försvarligt att lägga ytterligare tid på
ett ärende som bedömdes som avklarat och som dessutom behandlats
både i domstol och som anmärkningsärende beträffande räkningen för
förrättningskostnaderna. Samtidigt vill jag härmed från myndigheten,
inklusive Hässleholmskontoret, bekräfta att vi kommer att lämna de
kompletterande upplysningar som JO finner nödvändiga.
Stenroth har speciellt pekat på att han använt uttrycket spel om
anmälarens agerande. Därmed menar han att anmälaren undvikit att
samverka med lantmäteriet i Hässleholm och att han inte lyckats fä till
stånd en normal korrespondens såsom svar på brev eller återsändande
av deigivningskvitton och ej heller Stt förståelse för de beslut som
meddelats.
1994/95:JO 1
460
Bedömning
1994/95 :JO1
Grundläggande bestämmelser om JO:s rätt till insyn i offentlig verk-
samhet och hans rätt att få biträde i sitt utredningsarbete finns i
12 kap. 6 § regeringsformen (RF). Av bestämmelserna framgår följan-
de. Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med
instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i
offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsman får
närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar och
har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Domstol och
förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos staten eller kommun skall
tillhandagå ombudsman med de upplysningar och yttranden han be-
gär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han står under ombuds-
mans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda ombudsman.
Ytterligare särskilda regler om JO:s tillsyn finns i lagen (1986:765)
med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Enligt 1 § andra stycket
har chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen i den om-
fattning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt full-
gör sina åligganden. Av 2 § framgår, såvitt här är av intresse, att under
ombudsmännens tillsyn står statliga och kommunala myndigheter samt
tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. Enligt
5 § bedrivs ombudsmännens tillsyn genom prövning av klagomål från
allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som
ombudsmännen finner påkallade. Ombudsman skall verkställa de ut-
redningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra
ärenden, 21 § första stycket. När ombudsman enligt regeringsformens
föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem
där han har beslutat att inleda förundersökning, får han förelägga vite
om högst 1 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite, 21 §
andra stycket.
Fastighetsbildningsmyndigheten har i sitt remissvar anfört, att Ralf
Stenroths uttalande om ersättning inte är riktigt i sak men att, mot
bakgrund av den allmänna uppbyggnaden av budgeten, myndigheten
ser en logisk förklaring till uttalandet. Ralf Stenroth har, enligt re-
missvaret, förklarat att uttalandet skall ses delvis som bristande insikt
men främst mot den grunden att han bedömde att innehållet i de
handlingar som kopierades och sändes till JO var tillräckliga för att ge
en bild av handläggningen av de frågor som anmälaren anmärkt mot.
Som framgått ovan har myndigheter och tjänstemän under JO:s
tillsyn en i grundlag fastlagd skyldighet att tillhandagå JO med de
upplysningar och yttranden han begär. Skyldigheten utgör en integre-
rad del i myndigheternas och tjänstemännens åligganden och någon
särskild ekonomisk ersättning för fullgörande av denna skyldighet kan
självfallet inte komma i fråga. Ralf Stenroths uttalande i det tidigare
ärendet och myndighetens förklaringar i remissvaret i förevarande
ärende tyder på bristande kännedom hos Ralf Stenroth om ovan
461
redovisade bestämmelser. Detta måste betecknas som synnerligen an-
märkningsvärt. Utöver detta konstaterande föranleder ärendet inte
någon ytterligare åtgärd från min sida.
1994/95: JO 1
462
1994/95: JO 1
(Dnr 2495-1993)
I en skrivelse av den 27 november 1992 till Miljö- och hälsoskydds-
nämnden i Falköpings kommun begärde Peter Junkergård och Rolf
Zetterberg en utredning från nämnden. Kravet framfördes med anled-
ning av vissa uttalanden nämndens ordförande gjort i samband med ett
besök vid en kalkstenstäkt. Enligt anmälarna uttalade ordföranden vid
tillfället att tjänstemän hos nämnden gjort för stora personliga utfästel-
ser till företagaren samt att alla fel som kan begås också begåtts vid
handläggningen av täktärendet. I en skrivelse av den 4 december 1992
uttalade ordföranden bl.a. att Peter Junkergårds och Rolf Zetterbergs
skrivelse skulle tillställas nämnden för handläggning "i samband med
att vederbörliga beslut vunnit laga kraft". — Peter Junkergård och Rolf
Zetterberg anförde att de inte erhållit något besked trots att, såvitt de
visste, de omtalade besluten vunnit laga kraft.
Utredning
Yttrande infordrades från Miljö- och hälsoskyddsnämnden vilken bl.a.
anförde följande.
Den händelse som anmälarna åsyftar i sitt brev till miljö- och hälso-
skyddsnämnden inträffade den 7 september 1992, då nämndens ordfö-
rande — efter telefonkontakt från Rolf Zetterberg tillsammans med två
poliser åkte till kalkbrottet för att undersöka om företaget bedrev
verksamhet i strid mot fattade beslut. Efter genomförda bullermätning-
ar konstaterades att så inte var fallet.
(Ordföranden) hävdar att han inte uttryckt sig på det sättet som
påstås i skriften.
Den till miljö- och hälsoskyddsnämnden ställda skriften inkom till
kontoret den 1 december 1992 tillsammans med två skrifter med krav
på utredningar i två olika avseenden, undertecknade av Rolf Björk-
lundh resp Rolf Zetterberg och Rolf Björklundh, och diariefördes då.
Mot bakgrund av att ett antal överklagade beslut då ännu inte avgjorts
av länsstyrelsen och nämndbeslut fattats som inte vunnit laga kraft
fann ordföranden att det inte var lämpligt att ta upp skriften till
behandling i nämnden. Härom underrättades också ingivarna.
Det är ordföranden i en nämnd som avgör vilka ärenden som skall
förekomma på föredragningslistan till ett nämndsammanträde. Någon
ovillkorlig rätt för en utomstående att få ett ärende behandlat vid
nämndsammanträde finns inte. Vad som krävs av nämnden framgår av
nämndens reglemente och på vilken nivå beslutet skall fattas, av
nämndens delegationsbeslut. Den förevarande skriften tillför inte nå-
gon information i sak till ett hos nämnden anhängjgt tillsynsärende.
Skriften har inte varit uppe till behandling i nämnden på de tre
463
sammanträden som hållits efter det länsstyrelsens ovannämnda beslut
vunnit laga kraft. Det är osäkert huruvida skriften kommer att be-
handlas av nämnden vid ett sammanträde. Däremot har den naturligt-
vis blivit behandlad inom förvaltningen, dock utan att något formellt
beslut fattats. Innehållet i skriften är inte heller av den art att det
föreligger en skyldighet för miljö- och hälsoskyddsnämnden att fatta
beslut i anledning därav.
Mot bakgrund av vad ovan sagts är det olyckligt att ordalydelsen i
skrivelsen från Stephan Ottersten kan tolkas så att skriften skulle bli
föremål för en nämndbehandling. Enligt nämndens uppfattning kan
dock denna brist i formuleringen inte vara så allvarlig att den kan
föranleda någon JO:s anmärkning.
Peter Junkergård och Rolf Zetterberg bereddes tillfälle att kommentera
remissvaret men avhördes inte.
JO Wahlström anförde i beslut den 15 mars 1994 följande.
Bedömning
Skrivelsen den 27 november 1992 innehöll krav på utredning av om
vissa påstådda handtäggningsfel påverkat handläggningen av ett visst
ärende. Skrivelsen var ställd till miljö- och hälsoskyddsnämnden och
Peter Junkergård och Rolf Zetterberg får alltså därigenom anses ha
väckt fråga om saken vid nämnden.
I remissvaret har nämnden uttalat bl.a. att det är osäkert om
skrivelsen kommer att behandlas av nämnden vid något sammanträde,
men att den blivit behandlad inom förvaltningen utan att något
formellt beslut fattats samt att någon skyldighet för nämnden att fatta
beslut med anledning av skrivelsen inte föreligger.
I 4 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) ges varje myndighet
en skyldighet att så snart som möjligt besvara frågor från enskilda.
Skyldigheten åläggs myndigheten som sådan, i detta fall miljö- och
hälsoskyddsnämnden. Frågan om på vilken nivå inom en myndighets
förvaltning saken skall tas om hand är emellertid inte därigenom
besvarad. Saken torde i de flesta fall ge sig själv efter en bedömning av
frågans karaktär och myndighetens organisation och förekommande
delegationsordning. Enbart det förhållandet att en fråga ställts till t.ex.
en kommunal nämnd kan således inte tas till intäkt för att ett svar
måste komma från nämnden själv.
Peter Junkergård och Rolf Zetterberg har begärt utredning och
förklaring av vissa påstådda brister i handläggningen av ett täktärende.
Uppgifterna om brister skulle enligt dem ha kommit från nämndens
ordförande, som i ett senare brev förklarade att han varken kunde
bekräfta eller dementera uppgifterna. Att en sådan fråga som Peter
Junkergård och Rolf Zetterberg ställt på något sätt måste besvaras
framgår redan av 4 § förvaltningslagen. En annan fråga är alltså på
vilken nivå — nämnden själv eller tjänsteman inom förvaltningen —
som ställning måste tas till det som Peter Junkergård och Rolf Zetter-
berg anfört. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till ett uttalande av
JO Hans Ragnemalm (JO 1992/93 s. 487).
1994/95:JO1
464
Sistnämnda iakttagelse ger mig anledning att mera generellt understry-
ka, att den tjänstemannaorganisation — "förvaltningen" eller "konto-
ret" — som står till miljö- och hälsoskyddsnämndens förfogande endast
har till uppgift att bereda ärenden hos nämnden och verkställa dess
beslut. Själva beslutsfattandet tillkommer — om formlig delegation ej
skett — den poiitikersammansatta nämnden. Den som vänder sig till
nämnden i någon till dess verksamhet hörande angelägenhet har rätt
att påfordra ett beslut, vilket han vid missnöje normalt kan överklaga
enligt de för förvaltningsbesvär gällande reglerna. I avsaknad av delega-
tion får miljö- och hälsoskyddskontoret och dess personal aldrig sätta
sig i nämndens ställe och slutligt göra de bedömningar som ankommer
på denna.
Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen (1991:900) skall de kommunala
nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten
bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har
bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall
också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande
sätt.
Även om en nämnd med stöd av bestämmelserna i kommunallagen
delegerat beslutanderätten i visst ärende eller i en viss grupp av
ärenden till ordföranden, annan ledamot eller en anställd, har nämn-
den kvar det övergripande ansvar som behandlas i 6 kap. 7 § kommu-
nallagen. Detta får anses framgå bl.a. av det förhållandet att ett beslut,
som fattats med stöd av delegation från nämnden, enligt 6 kap. 35 §
kommunallagen skall anmälas till nämnden i den ordning nämnden
bestämmer.
Även om i och för sig skilda uppfattningar skulle kunna försvaras,
är jag mot den nu beskrivna bakgrunden närmast benägen att anse att
den i Peter Junkergårds och Rolf Zetterbergs skrivelse väckta frågan
huruvida allvarliga handläggningsbrister hade påverkat besluten i täkt-
ärendet — något som nämndens ordförande skulle ha berättat men
senare varken ville bekräfta eller dementera — var en fråga av sådan
karaktär att det bort ankomma på nämnden att ta ställning till vilka
åtgärder brevet skulle föranleda. Det hade därför enligt min mening
ålegat den ansvarige handläggaren hos förvaltningen att förelägga frå-
gan miljö- och hälsoskyddsnämnden för ett ställningstagande. Att det
från början också varit avsikten att frågan skulle tas upp i nämnden
framgår för övrigt av ordförandens brev till Rolf Zetterberg den 4
december 1992.
Jag vill härutöver tillägga följande.
Enligt 4 § andra stycket förvaltningslagen åligger det, som ovan
anförts, myndigheterna att så snart som möjligt besvara frågor från
enskilda. Även med nämndens i yttrandet till JO redovisade inställning
— att frågan kunde behandlas inom förvaltningen — borde Peter
Junkergård och Rolf Zetterberg självfallet ha fått ett besked om vad
deras framställning lett till. De har kort tid efter sitt brev fått ett svar
vari nämndens ordförande anförde att: "Jag kommer att tillställa
Miljö- och hälsoskyddsnämnden Er skrivelse för handläggning i sam-
band med att vederbörliga beslut vunnit laga kraft".
1994/95: JO 1
465
30 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Detta entydiga besked fullföljdes emellertid inte, och Peter Junker-
gård och Rolf Zetterberg synes inte heller ha fått något annat besked i
anledning av sin framställning. Någon förklaring till att så inte skett
har nämnden inte försökt lämna. Jag är därför kritisk till handlägg-
ningen även i detta avseende.
1994/95:JO1
(Dnr 2140-1992)
I anmälan till JO anförde Torg- och Marknadshandlarnas Ekonomiska
Riksförening (TOMER) följande. Det hade kommit till föreningens
kännedom att Värmdö kommun träffat avtal med Värmdö Företagar-
förening om att företagarföreningen skulle handha torghandeln i Gus-
tavsberg. Enligt TOMER:s mening kunde en kommun visserligen
delegera det rent administrativa handhavandet av torghandeln men ej
den del som innefattade myndighetsutövning. TOMER hemställde att
JO skulle granska kommunens handläggning samt uttala huruvida
avtalet mellan kommunen och företagarföreningen stod i överensstäm-
melse med gällande lag.
Efter remiss inkom kommunen (fastighetschefen Michael Nygren)
med följande yttrande.
Riksdagens ombudsmän har begärt Värmdö kommuns yttrande över
de erinringar Torg- och Marknadshandlarnas ekonomiska riksförening
framfört mot lagligheten i det avtal tekniska nämnden i Värmdö
kommun träffat med Värmdö företagarförening om administrationen
av torghandeln i Gustavsberg.
Träffat avtal omfattar som framgår av dess 1 § administrationen av
torghandeln på Gustavsbergs Torg. Riksföreningen anger själv att en
kommun kan låta utomstående administrera torghandeln men ej fatta
beslut som innefattar myndighetsutövning.
Kommunen har en lokal ordningsstadga. I 2 § 3 mom. anges att
allmän försäljningsplats är torget i Gustavsberg. Med torget avses en
mindre av kommunen ägd plats avgränsad av Folkets Hus, Domusva-
ruhuset, Landstingshuset och bussterminalen. Denna plats rymmer
endast ett fåtal torghandelsplatser. Platsen är också en mycket frekven-
terad kommunikationsyta mellan olika delar av Gustavsbergs centrum.
Torghandeln i Gustavsberg har av tradition ej varit särskilt omfattande.
Behov har därför ej förelegat att detaljreglera frågor kring upplåtelse
av torghandelsplats närmare i en särskild torghandeisstadga.
Tekniska nämnden har på grund av brist på personalresurser önskat
uppdra åt utomstående att sköta den administrativa hanteringen av de
platser som kan komma ifråga. Kommunen har dock förbehållit sig
rätten att handlägga de frågor som syftar till ett beslut nämligen till
vem och på vilka villkor upplåtelse skall ske samt bestämmandet av
taxan för upplåtelserna. Avtalet innehåller ett flertal direktiv till företa-
garföreningen om hur hanteringen av upplåtelserna i övrigt skall
skötas.
Värmdö företagarförening har utarbetat ett dokument "allmänna
avtalsvillkor" som delvis fått en olycklig utformning. Det bör framgå
att upplåtelsen sker av kommunen och ersättningen skall inbetalas till
466
kommunen. Ingripande mot misskötsamma torghandlare bör också ske
genom kommunens försorg. Dessa allmänna avtalsvillkor kommer att
omarbetas.
TOMER inkom därefter med ytterligare material. Fastighetschefen
Michael Nygren lämnade senare under hand vissa kompletterande
uppgifter, varvid bl.a. bekräftades att upplåtelser och eventuella ingri-
panden mot torghandlare beslutades av fastighetschefen.
1994/95: JO 1
I beslut den 9 november 1993 gjorde JO Wahlström följande bedöm-
ning.
1 Allmänt
Kommunernas möjligheter att i sin förvaltande verksamhet anlita
enskilda rättssubjekt är inte närmare reglerad i lag. Rättsbildningen
har huvudsakligen skett genom praxis. Det yttersta legala stödet får
ofta sökas i kommunallagens allmänna kompetensregel (2 kap. 1 §).
Som en viktig begränsning av kommunens handlingsfrihet gäller att
betryggande garantier skall vara uppställda för att verksamheten, när
den formellt drivs i privat regi, håller sig inom de kommunala
kompetensramarna.
En annan generell begränsning är den för all offentlig förvaltning
gällande principen att överlämnande till enskilt rättssubjekt av förvalt-
ningsuppgift, som innefattar myndighetsutövning, förutsätter stöd i lag
(jfr 11 kap. 6 § regeringsformen och 3 kap. 16 § kommunallagen).
Begreppet myndighetsutövning är emellertid inte entydigt. A ena
sidan utgör inte all verksamhet som en myndighet utför myndighetsut-
övning. A andra sidan kan rent privat verksamhet ha sådana yttre
likheter med verksamhet som det allmänna svarar för att den under
bestämda förutsättningar skulle vara att hänföra till myndighetsutöv-
ning om en offentlig myndighet bedrev verksamheten. I detta samman-
hang kan framhållas att inom den offentliga sektorn inte minst kom-
munerna i stor omfattning agerar civilt vid handhavandet av sina
angelägenheter (t.ex. vid köp, försäljning, uthyrning, anställning, ge-
nomförande av byggprojekt m.m.).
Till de gränsdragningsproblem som här antytts bidrar vissa oklarhe-
ter som vidlåder synen på den kommunala regelgjvningen. Det synes
inom den juridiska doktrinen inte finnas någon klar uppfattning om i
vad mån rent kommunala normer (mer eller mindre interna) kan
konstituera myndighetsutövning eller om det krävs allmänna författ-
ningsföreskrifter av offentligrättslig natur.
2 Det aktuella fallet
I förevarande fall är det fråga om försäljningsverksamhet på allmän
plats. Enligt 2 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) gäller här ett
grundläggande krav på tillstånd av polismyndighet. Sådant tillstånd
krävs dock inte för försäljning på salutorg och liknande plats som är
upplåten till allmän försäljningsplats. Detta är fallet här. Kommunen
467
har således upplåtit platsen för torghandel men ej begagnat sig av
möjligheten att närmare reglera torghandeln med stöd av 7 och 23 §§
allmänna ordningsstadgan och förordningen (1982:1173) med bemyn-
digande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala ordnings-
föreskrifter.
Med hänsyn till att det här är fråga om begagnande av allmän plats
enligt offentligrättslig lagstiftning anser jag att frågor som rör enskilds
rätt att begagna platsen och skyldighet att erlägga avgift härför utgör
sådan myndighetsutövning som kommunen inte får avhända sig. Enligt
vad som uppgivits från kommunens sida är emellertid beslutanderätten
i sådana frågor förbehållen kommunen. Jag nöjer mig med denna
förklaring.
I övrigt har i ärendet inte framkommit något som påkallar särskild
kommentar från min sida.
Tre fall rörande tillämpning av reglerna om
kommunalt partistöd m.m. Frågor bl.a. om
gränsdragning mellan olika stödformer och om
definiering av bidragsberättigat parti
i
Kristianstads kommun. Fråga om innebörden av begreppet
partistöd och hur en delpost under anslagsrubriken
"Kommunalt partistöd" avseende utbildningsbidrag till
förtroendevalda skulle uppfattas
(Dnr 736-1993)
JO Wahlström meddelade den 26 januari 1994 ett beslut av följande
huvudsakliga innehåll.
1 Anmälan
1 en anmälan mot Kristianstads kommun hemställde Ulla Wall-Johan-
sen om JO:s prövning av det sätt på vilket kommunen administrerat
det av fullmäktige för år 1992 beslutade partistödet. Hon uppgav att
kommunen vid utbetalning av partistödet hade innehållit en tiondel av
beloppet under påstående att detta utgjorde ett utbildningsbidrag, som
partierna var tvungna att ansöka om i särskild ordning. Eftersom det
emellertid inte förelåg något beslut om utbildningsbidrag utan endast
ett beslut om partistöd hävdade hon att hela det beslutade partistödet
borde betalas ut till partierna att fritt kunna disponeras utan inbland-
ning av någon annan.
2 Utredning
2.1 Utrednings åtgärder
Genom remiss infordrades yttrande från Kommunstyrelsen i Kristian-
stads kommun.
Ulla Wall-Johansen yttrade sig över remissvaret.
1994/95: JO 1
468
2.2 Kommunstyrelsens yttrande
Kommunstyrelsen anförde huvudsakligen följande.
1 kommunens årsbudget för 1992 har på sidan DB 2 under delprogram
006 upptagits dels 2 087 000 kronor i kommunalt partistöd, dels
249 000 kronor för utbildning av förtroendevalda, dvs sammanlagt
2 336 000 kronor. Sistnämnda summa har överförts till driftbudget-
sammandragets sida 1, som i kopia bifogats Ulla Wall-Johansens anmä-
lan som bilaga 1.
Anslaget för kommunalt partistöd, 2 087 000 kronor har i enlighet
med lagen om kommunalt partistöd (SFS 1969:596) fördelats med
samma belopp för varje plats som respektive parti 1992 hade i full-
mäktige. Kommunfullmäktige består av 71 ledamöter och varje parti
har därför erhållit 29 400 kronor per mandat. —--
Utöver det kommunala partistödet finns, som ovan angivits, ett
anslag för utbildning av förtroendevalda vilket i 1992 års budget
uppgick till 249 000 kronor. Reglerna för erhållande bidrag ur detta
anslag har antagits av kommunfullmäktige den 25 november 1980 att
gälla fr o m den 1 januari 1981. Dessa regler, som framgår av den
kommunala författningssamling som bifogats Ulla Wall-Johansens an-
mälan som bilaga 2, gäller fortfarande. Bidrag utgår således till kursav-
gift, dagarvode, traktamente och reskostnad i samband med utbildning
som avser kommunala frågor och har ett direkt samband med uppdra-
get som förtroendevald i kommunfullmäktige, kommunal nämnd eller
styrelse. Bidraget är maximerat till ett belopp som står i proportion till
respektive partis antal mandat i kommunfullmäktige, d v s för år 1992
till 3 500 kronor per mandat.
Anmälarens påstående att det inte föreligger något beslut om utbild-
ningsbidrag är således inte riktigt utan beror uppenbarligen på en
feltolkning av årsbudgeten för 1992.
Vid kommunstyrelsens yttrande var fogad den åberopade sidan i bud-
geten DB 2, som bl.a. innehöll följande uppställning.
1994/95:JO1
|
006 |
KOMMUNALT PARTISTÖD | ||
|
006 |
100 |
KOMMUNALT PARTISTÖD |
2,087 |
|
006 |
101 |
UTBILDN, FÖRTROENDEVALDA |
249 |
|
006 |
SUMMA KOSTNADER |
2,336 | |
3 Reglerna om kommunalt partistöd
3.1 Inledning
Lagen (1969:596) om kommunalt partistöd — som kommunstyrelsen
åberopat — upphävdes i och med att ändrade regler om kommunalt
partistöd fördes in i den nya kommunallagen (1991:900), vilken trädde
i kraft den 1 januari 1992.
Innebörden härav var att beslut som före årsskiftet fattats med stöd
av den äldre lagen kunde tillämpas under 1992. I förarbetena (prop.
1991/92:66 s. 12) förutsattes samtidigt att det också skulle vara möjligt
469
att i förväg besluta om stöd enligt de nya reglerna, om i beslutet klart
angavs att det skulle tilllämpas bara ifall dessa regler trädde i kraft den
1 januari 1992.
I förevarande fall fattades beslutet den 26 november 1991 med
tillämpning av de då gällande (äldre) reglerna.
Eftersom de frågor som aktualiseras i ärendet berörs i förarbetena
till de nya (nu gällande) reglerna är det emellertid anledning att i det
följande redogöra även för dessa.
3.2 Lagen (1969:596) om kommunalt partistöd
Lagen hade följande lydelse.
Kommun får lämna ekonomiskt bidrag till politiskt parti, som under
den tid beslut om bidrag avser är representerat i kommunens fullmäk-
tige. Beslutet skall innehålla att bidrag utgår till varje sådant parti med
samma belopp för varje plats som partiet under nämnda tid har i
fullmäktige.
Vad som sagts nu äger motsvarande tillämpning på landstingskom-
mun och landsting.
3.3 Kommunallagen (1991:900)
2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen har följande lydelse.
9 § Kommuner och landsting Sr ge ekonomiskt bidrag och annat stöd
(partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige.
Partistöd Sr ges också till ett parti som har upphört att vara
representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att
representationen upphörde.
10 § Fullmäktige skall besluta om partistödets omSttning och former-
na för det. Stödet Sr inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti.
Om det med stöd av 4 kap. 35 § har anställts en politisk sekreterare
för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms.
I den allmänna motiveringen till ett vidgat partistöd anfördes i propo-
sition 1991/92:66 (s. 8 och 9) bl.a. följande.
Kommunernas och landstingens nuvarande kompetens att ge partistöd
har under senare tid framstått som alltför begränsad. Åtskilliga kom-
muner och landsting har beslutat om stöd vid sidan om det mandat-
bundna i form av t.ex. särskilt stöd för informations- och mötesverk-
samhet samt fria lokaler och annan kostnadsfri service. Det är tvek-
samt om sådana stödformer är förenliga med partistödslagen.
Vid sidan om det lagreglerade stödet har således andra stödformer
växt fram. De kompletterande stödformerna har ofta syftat till att
garantera även mindre partier tillräckligt stöd för information och
opinionsbildande verksamhet.
1 förarbetena till partistödslagen betonades att stödet främst skulle
främja partiernas informationsverksamhet. Utvecklingen under de
gångna 20 åren har emellertid lett till att stödet bör ses som ett allmänt
samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en
aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därige-
nom att stärka den kommunala demokratin.
Regeringen anser i likhet med partistödsutredningen att den kom-
munala kompetensen att besluta om partistöd nu bör ges en friare
1994/95: JO 1
470
utformning. En sådan ordning skulle bättre stämma överens med den
allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamhe-
ten.
Vidare skulle en friare reglering göra det möjligt att dela upp
partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det skulle också
innebära en önskvärd renodling av nuvarande stödformer.
1994/95: JO 1
Enligt 4 kap. 35 § kommunallagen får kommuner och landsting
anställa politiska sekreterare för att biträda de förtroendevalda i deras
politiska arbete. En sådan hjälp kan ha stor betydelse för ett partis
möjligheter att agera och verka i det kommunalpolitiska arbetet. Vi
anser därför att man bör ta hänsyn till denna särskilda form av stöd
när partistödet utformas.
Till grund för lagstiftningen låg Partistödsutredningens betänkande
(SOU 1991:80) Kommunalt partistöd. Kommitténs redovisning av
rättsläget och dåvarande förhållanden finns intagen som bilaga 3 i nyss
nämnda proposition. Beträffande andra former av stöd (än enligt
partistödsiagen) till politiska organisationer och politisk verksamhet
anförde kommittén i avsnitt 2.4 (prop. s. 19 och 20) följande.
Vid sidan om de lagreglerade stödformerna partistöd och tillhandahål-
lande av politiska sekreterare förekommer i varierande omfattning
olika former av bidrag. Även annat stöd förekommer som skrivhjälp
och annan administrativ hjälp och tillhandahållande av möteslokaler.
Arvoden till förtroendevalda på hel- och deltid har sin grund i deras
uppdrag åt kommunen eller landstinget och har sitt stöd i kommunal-
lagens arvodesbestämmelser. Dessa förmåner utgör inte partistöd.
Utbildningsbidrag för förtroendevaldas deltagande i partiernas ut-
bildning i kommunala frågor har likaledes sitt stöd i kommunallagens
arvodesbestämmelser. Detsamma gäller arvode till förtroendevalda vid
deltagande i partigruppsmöten som förberedelser för ordinarie sam-
manträden i fullmäktige och nämnder.
Särskilt stöd åt partierna för informations- och mötesverksamhet
samt fria lokaler och annan kostnadsfri service utanför det lagreglerade
partistödet torde i princip strida mot partistödslagen och innebära
befogenhetsöverskridanden. Beslut om detta skulle sannolikt upphävas
efter överklagande. Däremot är det fullt i överensstämmelse med
kommunallagens arvodesbestämmelser att ge sådant biträde till enskil-
da förtroendevalda eller ersätta kostnader för dessa om det behövs för
att de skall kunna fullgöra förtroendeuppdraget. Politiska sekreterare
som är anställda av kommunen har naturligtvis tillgång till kommun-
förvaltningens administrationsapparat. I sakens natur ligger också att
de förtroendevalda har tillgång till denna i den utsträckning det kan
anses motiverat av deras uppdrag.
Bidrag till politiska ungdomsorganisationer har numera sitt stöd i
lagen (1989:977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer. Stö-
det får numera avse även den politiska verksamheten. Huvudsyftet är
emellertid detsamma som i den tidigare regleringen i den upphävda
barnavårdslagen att stödja organisationernas personlighetsutvecklande
och samhällsfostrande verksamhet.
Kommunens allmänna kompetens att tillgodose behovet av sam-
lingslokaler har tidigare blivit erkänd i rättspraxis. Avgörandena av
sådana frågor har inneburit en strikt tillämpning av likställighetsprin-
cipen. I fråga om upplåtelse eller beviljande av anslag förutsätts det att
471
kommunen iakttar partipolitisk neutralitet eller skaffar sig garanti för
det av anslagsmottagare. Upplåtelse av möteslokaler skall således ske på
lika villkor för såväl politiska som andra organisationer i kommunen.
Möjligheten att differentiera arvoden till förtroendevalda på hel-
eller deltid framgår av 4 kap 15 § tredje stycket i kommunallagen. Om
bestämmelse om sådant arvode utformas som en föreskrift om parti-
eller gruppledarbidrag till visst parti kommer den emellertid att strida
mot partistödslagen.
4 Bedömning
Huvudfrågan i ärendet gäller huruvida den del av anslaget för kommu-
nalt partistöd, som av kommunen ansetts utgöra utbildningsbidrag för
förtroendevalda, är att hänföra till sådant mandatbundet stöd som föll
under lagen om kommunalt partistöd.
Anmälarens och kommunstyrelsens uppfattningar om hur fullmäkti-
ges anslagsbeslut rätteligen bör uppfattas går vitt isär. Anmälaren
menar med åberopande av budgetsammandraget, där anslaget "Kom-
munalt partistöd" inte är uppdelat på delposter, att fråga är om ett
enda anslag och att fullmäktige inte fattat något särskilt beslut avseende
utbildningsbidrag för förtroendevalda. Partistödslagen bör därför enligt
anmälarens mening vara direkt tillämplig på hela anslagssumman.
Kommunstyrelsen å sin sida framhåller att det av detaljbudgeten fram-
går att fullmäktige under anslaget "Kommunalt partistöd" beslutat om
två anslagsposter, en avseende medel för kommunalt partistöd enligt
lagen om kommunalt partistöd och en annan avseende utbildningsbi-
drag till förtroendevalda. Att det förhöll sig på detta sätt hade enligt
styrelsen också förankring i interna administrativa föreskrifter som
beslutats rörande fördelningen av medel som anslogs under den senare
anslagsposten.
Av betydelse i ärendet synes vara användningen av termen “parti-
stöd". Som redovisats i det föregående framgår av förarbetena till
reglerna i den nya kommunallagen att benämningen "partistöd" i
praktiken använts både i en vidare och i en snävare bemärkelse. Från
rättslig utgångspunkt kan man tala om tre skilda kategorier av sådant
stöd. Den första skulle då vara bidrag enligt partistödslagen, den andra
stöd i annan form som fick beslutas med stöd av kommunallagen
(såsom medel för politiska sekreterare, utbildningsbidrag för förtroen-
devalda etc.) och den tredje sådant mer eller mindre förtäckt stöd åt
politiska partier som faller utom ramen för den kommunala kompe-
tensen såväl enligt kommunallagen som enligt speciell kommunallag-
stiftning.
Med utgångspunkt i denna beskrivning av de slag av "partistöd" som
vid tidpunkten för fullmäktiges budgetbeslut förekom far anmälarens
uppfattning anses vara att den ifrågavarande delposten var att hänföra
till den första kategorin och därför borde fördelas mellan de politiska
partierna i enlighet med reglerna i partistödslagen, medan kommunsty-
relsens inställning är att delposten var hänförlig till den andra katego-
rin till följd varav fördelningen skulle ske på det sätt som beslutats
genom kommunens interna administrativa föreskrifter.
1994/95 :JO1
472
Frågan hade i och för sig kunnat lösas genom anlitande av ordinära
rättsliga instanser. Sålunda hade ett bidragsberättigat parti som ansåg
sig förfördelat, i händelse av tvist i fråga om fördelningen av de medel
som anslagits under den andra delposten, kunnat dra saken under
allmän domstols prövning. Om ett parti med åberopande av partistöds-
lagen hade begärt att få ut "sin del" av det resterande beloppet av
totalanslaget och kommunstyrelsen genom ett formligt beslut hade
avslagit en sådan begäran, skulle ett sådant beslut ha kunnat underkas-
tas laglighetsprövning i förvaltningsdomstol genom överklagande enligt
10 kap. kommunallagen.
För egen del måste jag konstatera att budgetbeslutet inte framstår
som så tydligt att det utan vidare kan bedömas vilken av de i ärendet
redovisade ståndpunkterna som från rättslig utgångspunkt är den kor-
rekta. Skäl synes kunna anföras till stöd för såväl den ena som den
andra tolkningen av fullmäktigebeslutet. Med hänsyn härtill och då jag
uppfattar kommunstyrelsens inställning närmast som en partsstånd-
punkt finner jag inte skäl att rikta någon kritik mot kommunstyrelsen.
II
Huddinge kommun. Fråga om användningen av ett anslag
avseende kansliresurser åt partierna. Kritik har uttalats
angående den administrativa hanteringen. Kommunstyrelsen
har uppmanats verka för att bringa kommunens system för
partistöd m.m. i bättre samklang med den nya kommunallagen
i formellt hänseende
(Dnr 509-1993)
JO Wahlström meddelade den 17 juni 1994 ett beslut av följande
huvudsakliga innehåll.
1 Anmälan
1 en anmälan till JO anförde Nils Mattsson bl.a. följande.
En skrift benämnd Kalla fakta, som behandlade den ekonomiska
situationen i Huddinge kommun, hade sänts ut till alla hushåll i
kommunen. Bakom skriften stod de partier som "regerar" i Huddinge,
dvs. m, fp, kds och Huddingepartiet. Oppositionen hade inte erbjudits
att i skriften redovisa sin syn på kommunens ekonomiska situation.
Skriften lär — enligt uppgift — ha utarbetats av en konsult och
kommunala medel hade använts för ändamålet. Kommunstyrelsens
ordförande, Jan Hjertsson, hade under en debatt i kommunfullmäktige
vägrat att uppge vem eller vilka som fattat anslagsbeslutet. Nils Matts-
son utgick därför från att Jan Hjertsson själv fattat beslutet. Nils
Mattsson ansåg att medlen för att framställa skriften Kalla fakta var ett
ensidigt partistöd. — — —
Nils Mattsson begärde avslutningsvis att JO skulle pröva om kom-
munstyrelsens ordförande hade gjort sig skyldig till en brottslig hand-
ling.
1994/95: JO 1
473
2 Utredning
1994/95:JO1
Kommunstyrelsen yttrade sig i ärendet genom att hänvisa till en inom
kommunstyrelsens kansli upprättad promemoria, vari anfördes bl.a.
följande.
BUDGET FÖR INFORMATION, PARTISTÖD OCH
KANSLIRESURSER
Framställande, tryckning och distribution av "Kalla fakta" har, som
framgår ovan, skett under år 1992.
Anslagsbindningsnivån i budgetbeslutet för år 1992 låg på nämndni-
vå. Anslagen gavs i klump till olika verksamheter. För information har
anslaget delats upp i kostnader för personal, övriga kostnader och
bidrag.
Enligt budgeten uppgick partistödet till 25 000 kronor per mandat i
kommunfullmäktige. Dessutom ges anslag för förtroendemannautbild-
ning i personalkontorets budget.
I budgeten ställdes också kansliresurser till partiernas förfogande
motsvarande för Moderata Samlingspartiet och Arbetarepartiet Social-
demokraterna 1,0 tjänster, för Folkpartiet Liberalerna, Huddingepartiet
och Vänsterpartiet 0,5 tjänster vardera samt för Centern, Kristdemo-
kratiska Samhällspartiet, Miljöpartiet de gröna och Ny Demokrati
vardera 25 000 kronor plus 12 000 kronor per mandat i fullmäktige.
SLUTKOMMENTAR
Broschyrens framställning och tryckning har bekostats genom ian-
språktagande av de medel som Moderata Samlingspartiet tilldelats i
budgeten för kansliresurser. Ifrågavarande parti har inte anställt någon
egen politisk sekreterare. Om några villkor inte ställts i budgeten för
hur pengarna skall användas står det i och för sig partiet fritt att
använda dem även för det nu omdiskuterade ändamålet. Härför krävs
inget särskilt beslut.
Genom att ifrågavarande medel ställts till Moderata Samlingspartiets
förfogande så är det upp till detta parti att besluta om medlens
användning. Något kommunalt beslut i denna del torde inte kunna
krävas.
Nils Mattsson inkom med visst ytterligare material bestående av faktu-
ror rörande upphandling av vissa konsulttjänster.
Vid sammanträde den 1 juni 1993 beslöt kommunstyrelsen (efter
votering, med sex röster mot fem) att budgeterade medel för kanslire-
surser fr.o.m. 1993 fick användas enligt förslag i en skrivelse den 17
maj 1993 från styrelsens ordförande av följande innehåll.
Användningen av kansliresurserna till partiernas förfogande
Enligt gällande budget ställs kansliresurser till partiernas förfogande.
Kostnaderna redovisas under verksamhet 003 Kommunstyrelsen.
Resurserna motsvarar för (m) och (s) 1,0 tjänster vardera samt för
(fp), (hp) och (v) 0,5 tjänster vardera. Den budgeterade kostnaden
uppgår till 269 000 kr per heltidstjänst och hälften av detta belopp per
halvtidstjänst. Beloppen inkluderar s k PO-pålägg.
Resurserna för (c), (kds), (mp) och (nyd) uppgår till vardera 25 000
kr plus 12 000 kr per mandat i fullmäktige. När pengarna används för
att anställa kanslipersonal tillkommer PO-pålägg. Denna kostnad ingår
i budgeten.
474
AHa partier utom (c) och (m) har anställd personal/politiska sekrete-
rare. Centerpartiet har anmält att man vill spara resursen för 1992 och
1993 och ta den i anspråk under 1994. Moderaterna har använt en del
av pengarna för olika informationsinsatser.
Under senare tid har det debatterats flitigt om hur kansliresursen far
användas. Det är därför angeläget att skapa klarhet i frågan. Kommun-
fullmäktige har anslagit medel för kansliresurser i den omfattning som
framgår ovan. Någon närmare reglering har fullmäktige inte gjort.
Medlen för kansliresurser kan användas på minst fyra olika sätt. Det
första är att kanslipersonal/politiska sekreterare anställs av kommunen
och ställs till resp partis förfogande. Det andra är att pengarna överförs
till partierna som själva anställer. Det tredje är att partierna förfogar
över pengarna utan krav på att personal anställs. Detta kan ske
antingen genom att pengarna finns kvar hos kommunen och att
kostnader för åtgärder som partierna vidtar avräknas från resp partis
pengar eller genom att pengarna överförs till resp parti varvid använd-
ningen av pengarna är helt skild från kommunens bokföring.
Fullmäktiges beslut om kansliresurser har kommit att tillämpas
olika. För alla partier utom (c) och (m) har kommunen efter förslag
om person från resp parti anställt politiska sekreterare. Denna perso-
nal är tidsbegränsat anställd t o m utgången av år 1994, dvs slutet av
innevarande mandatperiod. Centerpartiet och Moderaterna har som
nämnts ovan agerat annorlunda.
För att undanröja rådande oklarheter bör kommunstyrelsen fatta ett
beslut om användningen av kansliresurserna till partiernas förfogande.
Kommunfullmäktige har ställt resurser till förfogande efter de princi-
per om beloppens storlek som nämnts ovan. Kommunstyrelsen bör
kunna besluta om en närmare reglering av medlens användning.
Mot bakgrund av den senaste tidens debatt ligger det närmast till
hands att föreslå det som nu tillämpas, nämligen att partierna fritt
skall kunna välja mellan att anställa personal eller att förfoga över
resurserna på något annat sätt som de själva bestämmer. Av praktiska
skäl bör anställning av personal administreras av kommunen. Det
innebär att politiska sekreterare liksom hittills anställs längst t o m
utgången av vid anställningstillfållet innevarande mandatperiod, har
kommunen som formell arbetsgivare och använder hela sin tjänstgör-
ingstid för arbete åt resp parti.
Ett parti som avstår från politiska sekreterare bör däremot få "sina”
pengar överförda till sig, inkl budgeterade medel för PO-pålägg. Då
behöver det aldrig råda någon osäkerhet om att det är partiets pengar
och inte kommunens som används.
Om kommunstyrelsen godtar mitt förslag bör det börja gälla ome-
delbart.
Mot ovanstående bakgrund föreslår jag kommunstyrelsen besluta
att budgeterade medel för kansliresurser till partierna fr o m 1993
får användas enligt ovanstående förslag.
I en reservation mot beslutet avgiven av företrädare för oppositionen
anfördes följande.
I detta ärende hävdas att det skulle råda oklarheter beträffande parti-
överenskommelsen i den del som rör partiernas kansliresurser. Vi
socialdemokrater menar att några sådana oklarheter ej finns. Överens-
kommelsen är helt klar i denna del, vilket bekräftas av kanslichefens
brev 1992-01-07 till centerpartiet, miljöpartiet och Ny Demokrati. Om
partierna i majoriteten önskar förändra partiöverenskommelsen vad
avser kansliresurserna hade vi förväntat oss att bli kallade till förhand-
lingar. Med beaktande av den konsultupphandling som KS ordförande
Jan Hjertsson gjort under 1992 och 1993 för framställning av tal,
1994/95:JO1
475
debattartiklar, insändare osv, kan vi inte se detta ärende som någonting
annat än ett försök att i efterhand rättfärdiga en felaktig användning av
kansliresurserna.
3 Reglerna om kommunalt partistöd
(Se föregående referat I.)
4 Bedömning
Av handlingarna i ärendet framgår att kommunfullmäktige för år 1992
— och även för 1993 — anslagit medel dels för direkt kontant parti-
stöd, dels för kansliresurser åt partierna, som innefattade möjlighet att
(genom kommunalt anställningsavtal) anlita politiska sekreterare. Den
principiella utgångspunkten för beräkning av bidragen var i båda
fallen den mandatmässiga representationen i fullmäktige.
Vad gäller användningen av medlen för kansliresurser har fullmäkti-
ge inte meddelat närmare föreskrifter.
Det har sagts att fördelningssättet skulle bygga på en partiöverens-
kommeise. Vidare har det från kommunstyrelsens sida hävdats att det
— i avsaknad av fullmäktigedirektiv — ankom på styrelsen att närmare
bestämma om medlens användning.
Innan jag går vidare vill jag något redovisa förutsättningarna för min
tillsyn.
Under JO:s tillsyn står i princip myndigheter (och deras befattnings-
havare) men inte privaträttsliga juridiska personer. Politiska organisa-
tioner (som regelmässigt utgör s.k. ideella föreningar) faller således
utanför tillsynsområdet. De direkt folkvalda församlingarna — vilka
inte utgör "myndigheter" i lagens mening — är vidare helt undantagna
från tillsynen (2 § lagen, 1986:765, med instruktion för riksdagens
ombudsmän).
Detta innebär att min granskning av detta fall begränsar sig till vad
som rent rättsligt gäller för kommunstyrelsens agerande. Därvid har
jag också att ta hänsyn till de allmänna begränsningar som gäller för
JO:s tillsyn i kommunala ärenden av självstyrelsekaraktär (3 § JO-
instruktionen). I detta ligger att granskningen av den ekonomiska
förvaltningen och bokföringen m.m. närmast ankommer på de kom-
munala revisorerna, som har att årligen avge en revisionsberättelse till
fullmäktige (9 kap. kommunallagen). Det är sedan fullmäktige som
har att besluta om ansvarsfrihet skall beviljas eller vägras. Detta
betyder att det i frågor av detta slag främst gäller ett politiskt ansvar.
Av den redogörelse som i det föregående lämnats för den rättsliga
regleringen framgår att det vid tiden för den nya kommunallagens
tillkomst fanns en viss osäkerhet beträffande de rättsliga grunderna för
flera av de olika typer av partistöd som utbildat sig i kommunal praxis.
Genom den nya kommunallagen (som trädde i kraft den 1 januari
1992) — och det utredningsarbete som låg bakom — har rättsläget
klarnat betydligt.
Såvitt jag kan bedöma på grundval av de uppgifter som lämnats i
ärendet får det i den nya kommunallagen i och för sig anses ha funnits
1994/95JO1
476
rättsligt stöd för de bidrag m.m. som kommunstyrelsen förmedlat till
partierna, nämligen dels i 2 kap. 9 och 10 §§ (som innebär en större
frihet i utformningen av "kommunalt partistöd" än vad den äldre
särskilda partistödslagen medgav), dels i 4 kap. 35 § (angående kom-
munal anställning av politiska sekreterare).
Den administrativa hanteringen av frågorna framstår däremot som
inadekvat, vilket illustreras av kommunstyrelsens beslut den 1 juni
1993. Detta synes till en del hänga samman med att kommunstyrelsen
inte tillräckligt satt sig in i de nya reglerna. Även om beslutanderätten
ligger hos fullmäktige har kommunstyrelsen ansvar för att ärenden hos
fullmäktige är tillfredsställande beredda och att erforderliga initiativ
tas.
Kommunstyrelsen kan därför inte undgå kritik för de brister och
oklarheter som ådagalagts i ärendet. Samtidigt förutsätter jag att kom-
munstyrelsen med anledning av vad som förevarit i detta ärende
verkar för att bringa kommunens system för partistöd m.m. i bättre
samklang med den nya kommunallagen även i formellt hänseende.
Som jag antytt i det föregående har jag inte funnit skäl att ge mig in
på någon räkenskapsgranskning. Detta Sr ankomma på kommunens
revisorer. Mot denna bakgrund finner jag inte heller anledning att
särskilt kommentera de åtgärder i detta hänseende som vidtagits av
kommunstyrelsens ordförande.
III
Helsingborgs kommun. Fråga har vid partisplittring
uppkommit om vem som är rätt mottagare av kommunalt
partistöd. Innebörden av begreppet parti närmare belyst
(Dnr 220-1993 och 435-1993)
JO Wahlström meddelade den 24 mars 1994 ett beslut av följande
innehåll.
1 Klagomål och bakgrund
Vid 1991 års val av kommunfullmäktige i Helsingborgs kommun
utsågs för Framstegspartiet två ordinarie ledamöter, Gösta Norrsell och
Berit di Girolamo, och en suppleant, Henry Strand.
Partibeteckningen Framstegspartiet fanns registrerad hos centrala
valmyndigheten (Riksskatteverket) för val till Landstinget i Malmöhus
län.
Under hösten 1991 och början av år 1992 skedde en splittring inom
Framstegspartiets rörelse och organisation. Detta ledde bl.a. till att det
i kommunen kom att uppträda två lokala politiska ideella föreningar
med namnet Framstegspartiet. I spetsen för den ena stod Gösta Norr-
sell och för den andra Henry Strand.
Det kommunala partistödet för 1992 betalades ut till Norrsell-
föreningen.
I en skrivelse, som kom in till JO den 19 januari 1993, framförde
Henry Strand, Framstegspartiet, klagomål mot kommunen och anförde
1994/95:JO1
477
bl.a. följande. Vid partiets "landsmöte" i oktober 1991 hade uppstått
oenighet om val av styrelse och om partiets bokföring. En av revisorer-
na, Gösta Norrsell, tillika ordförande i dåvarande Helsingborgsavdel-
ningen hade gjort vissa föranstaltningar för att få till stånd rättsliga
åtgärder, vilket dock inte lett till resultat (Regionåklagarmyndigheten i
Malmö beslöt att ej inleda förundersökning). Vid partistyrelsemöte den
11 januari 1992 blev Gösta Norrsell utesluten ur partiet. Trots detta
kallade han till årsmöte med Helsingborgsavdelningen den 2 februari
1992. Efter detta möte beslöt partistyrelsen att upplösa Helsingborgsav-
delningen och kalla till nytt medlemsmöte. Detta avhölls den 4 mars
1992 då ny styrelse valdes och Henry Strand enhälligt valdes till dess
ordförande. Protokoll över mötet lämnades till kommunen. Trots alla
bevis om vem som var legal företrädare för partiets avdelning i
Helsingborg hade kommunen valt att betala ut partistödet till adress
Gösta Norrsell. Det var detta handlingssätt som de i Henry Strands
parti ansåg helt fel. De ville därför att JO skulle utreda saken.
I skrivelsen framfördes även klagomål mot det lokala skattekontoret
1 Helsingborg för dess befattning med saken i sammanhang med
tilldelning av organisationsnummer för de berörda föreningarna.
1 en skrivelse riktad till resp. JO-ämbetet, Riksskatteverket och
Helsingborgs kommun, som kom in till JO den 2 februari 1993, tog
Gösta Norrsell och Berit di Girolamo upp frågan huruvida den lokala
organisation med namnet Framstegspartiet i Helsingborg som i valet
erhöll två mandat skulle anses berättigad att ta emot kommunalt
partistöd. Efter utförlig argumentering hemställde de för partiets räk-
ning att Helsingborgs kommun till dem skulle utbetala kommunalt
partistöd enligt de normer som gällde för de partier som var represen-
terade i kommunfullmäktige i Helsingborg.
2 Utredning
Efter remiss inkom kommunstyrelsen med följande yttrande.
Grunden för kommuners/landstings utgivande av partistöd återfinns i 2
kap. 9, 10 §§ KL. Enligt nämnda lagrum har kommuner rätt men ej
skyldighet att lämna ekonomiskt stöd åt partier som är representerade
i fullmäktige. Stödet avser uteslutande den partiverksamhet som är
anknuten till kommunen/landstinget. För att ett parti skall kunna ta
emot ekonomiskt stöd måste det vara en juridisk person, dvs. ha
antagit stadgar och valt en styrelse. Det skall även framhållas att
partistödet tillfaller det politiska partiet och inte ledamot personligen.
Vid tidpunkten för 1991 års allmänna val fanns en lokalavdelning
av framstegspartiet i Helsingborg under Gösta Norrsells ordförande-
skap. Denna lokalavdelning består alltjämt (årsmötesprotokoll för
1991, 1992 och 1993 bifogas). Vid valet erhöll partiet två mandat i
kommunfullmäktige med Gösta Norrsell och Berit di Girolamo som
ordinarie ledamöter och Henry Strand som ersättare.
Inför utbetalandet av 1992 års partistöd i Helsingborg utbröt en
dispyt inom framstegspartiet lokalt där två falanger bildades som
omväxlande uteslöt varandras medlemmar och som var och en för sig
gjorde anspråk på partistödet.
Enligt framstegspartiets stadgar (bilaga) bildar partiets medlemmar
inom kommunen en lokalavdelning och väljer vid årsmöte styrelse.
1994/95:JO1
478
Framstegspartiets partistyrelse har sålunda ingen befogenhet att vare sig
bilda eller upplösa en lokalavdelning. Partistyrelsens beslut att upplösa
partiets lokalavdelning i Helsingborg (bilaga) är således att betrakta
som en nullitet.
När partistödet för 1992 skulle utbetalas till framstegspartiets lokal-
avdelning i Helsingborg kontrollerades dels genom årsmötesprotokoll
att lokalavdelningen bestod och dels att ingen annan lokalavdelning
var vare sig bildad eller registrerad hos lokala skattemyndigheterna.
Mot bakgrund härav betalades partistödet ut till framstegspartiets lokal-
avdelning, ledd av Gösta Norrsell.
Det kan förtjänas att framhålla att Hovrätten över Skåne och Ble-
kinge i annan tvist mellan Helsingborgs lokalavdelning av framstegs-
partiet och Henry Strand förklarat att Strand inte har ansetts ha visat,
att han är behörig företrädare för framstegspartiet i Helsingborg (bila-
ga).
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer kommunstyrel-
sen att JO lämnar de i ärendet inkomna skrivelserna utan avseende.
Henry Strand yttrade sig över kommunstyrelsens remissvar och kom
in med ytterligare skrifter.
3 Den rättsliga regleringen
3.1 Inledning
Begreppet "parti" förekommer i vallagen och i annan lagstiftning i två
skilda bemärkelser. Detta vållar inte sällan missförstånd. Man kan tala
om ett valtekniskt begrepp, som har med själva valproceduren att göra,
och ett associationsrättsligt begrepp, vilket avser en juridisk person
(ideell förening) som kan vara bärare av rättigheter och skyldigheter
(dvs. med s.k. rättshandlingsförmåga). Det är därför viktigt att i olika
situationer göra klart för sig vad som avses med "parti"; man måste
hålla isär valtekniska och administrativa frågor.
3.2 Det valtekniskalparlamentariska partibegreppet
En valteknisk definition av partibegreppet infördes lagstiftningsmässigt
för första gången vid 1969 års partiella författningsreform, då enkam-
marriksdagen infördes. I 16 § riksdagsordningen upptogs då följande
stadgande: "Med parti avses varje politisk sammanslutning eller grupp
av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning (partibeteck-
ning)." Vid tillkomsten av den nya regeringsformen av 1974 överfördes
de mest grundläggande valbestämmelserna till denna.
I 3 kap. 7 § första stycket regeringsformen ges numera följande
definition: "Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av
väljare, som uppträder i val under särskild beteckning."
Av detta följer att det inte behöver finnas en fast organisation som
utgör en juridisk person utan att det räcker med en lös gruppering
som framträder under särskild beteckning för att man skall kunna tala
om ett parti i valteknisk mening.
Denna definition skall ses mot bakgrund av den för vallagstiftningen
grundläggande principen om väljarens s.k. fria nomineringsrätt. Denna
utgår från tanken att väljaren själv upprättar sin valsedel och bestäm-
1994/95: JO 1
479
mer dess innehåll. Väljaren kan begagna denna sin rätt antingen
genom att för hand skriva en valsedel — en valsedelsblankett fylls i
med uppgifter om partibeteckning och kandidatnamn — eller genom
att stryka och/eller skriva till namn på en färdigtryckt valsedel. En
annan sak är att väljarna erfarenhetsmässigt i mycket stor utsträckning
håller sig till de etablerade partiernas listor.
Partierna (i denna valtekniska mening) kommer till synligt uttryck
via valsedlarna vid röstsammanräkningen och manifesteras i fysisk
mening genom de partigrupper som bildas i de valda församlingarna (i
den utsträckning som väljarnas röster räcker till mandat). Att väljarfor-
mationerna som sådana till större delen (röstande som inte tillika är
kandidater) förblir okända är en naturlig och ofrånkomlig följd av
valhemligheten.
Det kan tilläggas att de valda ombuden (i riksdagen, landsting och
kommuner) i princip är oavsättliga och sitter till nästa val. Den valde
kan vinna befrielse från uppdraget efter avsägelse eller bli skild från
uppdraget på grund av iråkad obehörighet (se beträffande kommunala
uppdrag 4 kap. 2—9 §§ kommunallagen). Ett exempel på det senare är
att en ledamot av kommunfullmäktige flyttar från kommunen. Vidare
kan den valde skiljas från uppdraget genom domstols beslut på grund
av brott (20 kap. 4 § brottsbalken).
3.3 Det associationsrätts liga partibegreppet
En fast organisation som utgör en juridisk person i form av en ideell
förening (på samma sätt som en fackförening eller en idrottsförening)
måste — enligt vad som sagts i det föregående — inte vara tillskapad
för att man skall kunna tala om ett parti i valteknisk mening. För att
en sammanslutning skall kunna företa rättshandlingar — t.ex. såsom
fastighetsförvaltare, arbetsgivare, mottagare av partistöd, part i besvärs-
mål — förutsätts emellertid i praktiken att det i bakgrunden finns en
förening som utgör en juridisk person. För de etablerade partierna är
detta regelmässigt också fallet.
1 samband med att partierna genom ändring i 15 kap. 4 § vallagen,
som trädde i kraft den 1 juli 1982 (SFS 1982:411), tillerkändes rätt att
överklaga utgången av val m.m. behandlades de allmänna rättsfrågor
som här är av intresse relativt utförligt. Det är anledning att återge
följande uttalanden av justitieministern i proposition 1981/82:222 s. 17
och 18 och s. 27—29.
Liksom kommittén anser jag att besvärsrätt endast bör tillkomma
sådana partier som har deltagit i det val som beslutet avser. Detta bör
enligt min mening komma till uttryck i lagtexten.
I enlighet med gängse förvaltningsrättsliga principer bör som en
ytterligare förutsättning för att ett parti skall fa anföra besvär krävas att
partiet har en sådan organisation att det är att betrakta som en juridisk
person, dvs. partiet skall ha antagit stadgar och valt styrelse. Som
kommittén påpekar uppfylls detta krav av alla de etablerade partierna
och även av flertalet andra partier som deltar i valen. Liksom kommit-
tén anser jag inte att det behövs någon uttrycklig bestämmelse i detta
avseende.
1994/95: JO 1
480
Till frågan vilket organ inom ett parti som skall ha rätt att klaga
återkommer jag i specialmotiveringen, där jag också tar upp vissa
andra frågor som rör besvärsrätten.
Ordet parti har i vallagen genomgående samma betydelse som i
regeringsformen. Med parti menas alltså "varje sammanslutning eller
grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning" (se 3
kap. 7 § regeringsformen). Det betyder att också gruppbildningar som
inte är juridiska personer kan uppträda som partier i ett val. Som har
framhållits i den allmänna motiveringen kan emellertid en gruppbild-
ning som sådan vara part i ett besvärsförfarande bara om den har en
sådan organisation (stadgar och styrelse) att den kan betraktas som en
juridisk person. En förutsättning för att ett parti skall kunna besvära
sig enligt förevarande bestämmelse är att partiet är en juridisk person.
Som förutsättning för besvärsrätt krävs i allmänhet enligt förvalt-
ningslagen att beslutet angår klaganden och att det har gått honom
emot (11 § förvaltningslagen1). Har en avvikande bestämmelse medde-
lats i en annan författning, gäller dock den bestämmelsen i stället (1 §
andra stycket förvaltningslagen). En särskild bestämmelse i vallagen
om vilka som Sr klaga i valbesvärsmål bör följaktligen, om något
annat inte framgår av bestämmelsen, uppSttas som en uttömmande
reglering i ämnet (jfr SOU 1964:27 s. 518). I lagtexten tas därför som
klagoberättigade upp — förutom partier — den krets fysiska personer
som enligt rådande praxis har rätt att överklaga beslut enligt första
stycket, nämligen den som enligt röstlängden hade rösträtt vid valet
och den som enligt beslut av länsstyrelsen över anmärkning mot
längden var utesluten från rösträtt. I den delen har texten på förslag av
vallagskommittén utformats efter mönster av 16 § andra stycket folk-
omröstningslagen.
Ett krav på att beslutet skall ha gått klaganden emot för att han skall
ha besvärsrätt är när det gäller valbesvär svårt att förena med ett
effektivt skydd för valhemligheten. Besvärsrätten för fysiska personer i
valbesvärsmål är därför inte beroende av något sådant krav. För att
reglerna inte skall bli onödigt invecklade och svåra att tillämpa har
något krav på att beslutet har gått klaganden emot inte heller ställts
upp för partiers rätt att klaga.
Förslaget innebär alltså att besvärsrätten i valbesvärsmål regleras
uttömmande i vallagen. Besvärsregeln i 11 § förvaltningslagen är i
dessa fall inte till någon del tillämplig.
Från organisatorisk synpunkt är partierna vanligen uppbyggda så att
det finns en riksorganisation, en regional huvudorganisation med ett
område som motsvarar en eller flera riksdagsvalkretsar samt en lokal
huvudorganisation, vars område som regel omfattar en kommun. Van-
ligt förekommande är också särskilda organisationer för kommundelar.
Dessa organisationer på olika nivåer inom ett och samma parti är som
regel var för sig att betrakta som juridiska personer.
Kompetensfördelningen mellan de olika nivåerna inom ett partis
organisation varierar mellan partierna. Detsamma gäller en överord-
nad organisations befogenheter i förhållande till underordnade organi-
sationer. Frågan om vilken organisation inom ett parti som skall vara
behörig att anföra besvär över beslut om valutgång får därför i första
hand avgöras med ledning av partiets stadgar och de bemyndiganden
som behöriga partiorgan kan ha beslutat om. Om det inte finns några
sådana bestämmelser eller beslut, bör man normalt kunna utgå ifrån
1 av 1971; se numera 22 § förvaltningslagen (1986:223)
1994/95 :JO1
481
31 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
att den lokala huvudorganisationen är behörig att anföra besvär över
beslut om utgången av kommunfullmäktigval och kyrkofullmäktigval
inom organisationens område. Den regionala huvudorganisationen bör
vara behörig att föra talan beträffande utgången av landstingsval inom
området och även beträffande riksdagsval såvitt angår valkrets inom
området.
3.4 Skydd för partibeteckning
Vallagen (5 kap.) erbjuder partiorganisationerna en möjlighet till ett —
visserligen begränsat — värn om deras egna nomineringar och ett
skydd mot utnyttjande av deras väljarbeteckningars "good will". Syste-
met bygger på en kombination av registrering av partibeteckning och
anmälan av kandidater. Skyddet är begränsat på så sätt att det är
knutet till det första namnet på valsedeln. Om detta inte är en anmäld
kandidat betraktas samtliga namn som obefintliga medan rösten räknas
partiet till godo. Systemet är frivilligt. Det är således inte fråga om
någon auktorisation av politiska partier. En partiorganisation är oför-
hindrad att avstå från att anmäla kandidater och att använda en
registrerad partibeteckning. Det står partiet fritt att i ett visst vai gå
fram med en annan partibeteckning (något som faktiskt förekommit).
En annan sak är att passivitet kan leda till avregistrering av partibe-
teckningen.
Det kan även påpekas att den partibeteckning som registreras inte
behöver vara likalydande med organisationens (den ideella förening-
ens) namn; jämför t.ex. partinamnet Sveriges Socialdemokratiska Arbe-
tareparti och den registrerade och brukade partibeteckningen Arbeta-
repartiet-Socialdemokraterna.
Systemet är uppbyggt så, att registrering kan sökas för ett visst val
under det att registrering för ett större val automatiskt gäller även för
mindre val (registrering för riksdagsval gäller alltså även för val av
fullmäktige i landsting och i kommuner).
Beslutande myndighet är den centrala valmyndigheten (Riksskatte-
verket). Ett hinder mot registrering är att förväxlingsrisk föreligger
med en tidigare registrerad partibeteckning (5 kap. 3 § första stycket
punkt 4).
Centrala valmyndighetens beslut kan överklagas hos Valprövnings-
nämnden. Talerätt tillkommer politisk organisation (parti) men ej
enskild person (jfr rättsfallen RÅ 1973 ref. 32 II, VPN 1979:8, VPN
1985:11). Rättsmedlet är förvaltningsbesvär. Beträffande vissa allmänna
principer för förfarandet kan här hänvisas till citatet ur proposition
1981/82:222 i föregående avsnitt 3.3.
3.5 Kommunalt partistöd
Genom lagen (1969:596) om kommunalt partistöd infördes befogenhet
för kommunerna att bevilja kommunalt partistöd. Grunderna för
stödet reviderades i samband med tillkomsten av den nya kommunalla-
gen (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992. Det ursprungli-
1994/95: JO 1
482
gen helt mandatbundna stödet gavs en något friare form. I övrigt
skedde ingen ändring. De nya bestämmelserna är intagna i 2 kap. 9
och 10 §§, som lyder:
9 § Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd
(partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige.
Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara
representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att
representationen upphörde.
10 § Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och former-
na för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti.
Om det med stöd av 4 kap. 35 § har anställts en politisk sekreterare
för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms.
Vid tillkomsten av partistödslagen diskuterades de här aktuella frågor-
na rörande partibegreppet veterligen för första gången. I proposition
1969:126 (s. 20 och 21) anförde departementschefen följande.
Frågan vad som enligt lagen skall förstås med parti bör, som anförs i
promemorian, bedömas med utgångspunkt i den definition av begrep-
pet politiskt parti som ges i 16 § riksdagsordningen. Enligt denna
definition avses med politiskt parti varje politisk sammanslutning eller
grupp av väljare som uppträder i val under särskild partibeteckning.
För att ett parti skall kunna uppbära bidrag måste det emellertid vara
juridisk person, dvs. partiet måste kunna förvärva rättigheter och
ikläda sig skyldigheter. Det är enligt fast rättspraxis fallet om den
politiska sammanslutningen eller väljargruppen antagit stadgar och valt
styrelse.
Beslut om partistöd kan alltså inte avse parti som inte är juridisk
person. Om två eller flera partier samverkar vid ett val genom att
använda gemensam partibeteckning utan att skapa en särskild juridisk
person för denna samverkan, torde därför beslut om kommunalt
partistöd få avse de samverkande partierna var för sig.
Någon närmare bestämning av begreppet politiskt parti torde inte
behövas i lagen.
4 Bedömning
I vad klagomålen riktar sig mot del lokala skattekontoret i Helsing-
borg har jag inte funnit skäl att inleda någon undersökning. Jag har
härvid samrått med justitieombudsmannen Jan Pennlöv, som har
ansvar för tillsynen över skatteväsendet.
Beträffande klagomålen mot Helsingborgs kommun får jag anföra
följande.
Av redogörelsen för den rättsliga regleringen i föregående avsnitt 3
har framgått att utgångspunkten för tilldelning av kommunalt partistöd
är att en väljarformation, som vinner representation i den aktuella
kommunala beslutande församlingen, kan förknippas med en juridisk
person (en ideell förening) som i personellt och lokalt hänseende står
bakom den berörda politiska rörelsen i kommunen. Om kommunen
inte kan identifiera en sådan juridisk person eller om ovisshet råder
om vem av två eller flera som är rätt mottagare av partistödet erbjuder
1994/95: JO 1
483
lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet möjlighet för
kommunen att nedsätta medlen hos länsstyrelsen. 1 sista hand far en
tvist avgöras av allmän domstol i civilprocessuell väg.
I förevarande fall har kommunen uppenbarligen ansett sig förplik-
tad att betala ut partistödsmedlen till en lokal organisation som obe-
stridligen bland sina främsta företrädare har de två personer som
beträder de två ordinarie mandat som erhållit plats i Helsingborgs
fullmäktigeförsamiing för partiet Framstegspartiet.
Med beaktande av att det står den förening som anser sig ha bättre
rätt till det utbetalade partistödet fritt att föra talan hos allmän domstol
i saken — varvid Helsingborgs kommun intar ställning av part —
finner jag mot bakgrund av det anförda inte skäl att vidta någon
ytterligare åtgärd.
1994/95JO1
484
1994/95:JO1
(Dnr 3705-1992)
I ett beslut den 24 augusti 1993 anförde JO Pennlöv bl.a. följande.
Bakgrund
Förmynderskapet för Marcus O. skrevs in vid Malmö tingsrätt 1987.
Förmyndare för honom var fadern Bert O. Förmynderskapet stod
under tillsyn av Överförmyndarnämnden (t.o.m. 1991 överförmynda-
ren) i Malmö. Marcus blev myndig i juni 1992. Förmynderskapet för
Marcus bror Micael O., född 1976, är alltjämt inskrivet vid tingsrätten.
Överförmyndaren, t.f. överförmyndaren Stina Hopen, samtyckte den
17 maj 1990 till att Marcus och Micael förvärvade en bostadsrättslägen-
het i Malmö. Samtidigt medgav Stina Hopen Bert O. att på Marcus
och Micaels vägnar uppta ett lån om 150 000 kr för att finansiera
förvärvet. Som säkerhet för lånet pantsattes en bostadsrättslägenhet i
Lund, som Marcus och Micael äger tillsammans med Bert O:s mor.
Den 12 juli 1990 inkom Bert O. med en framställning till överförmyn-
daren om tillstånd för honom att låta Marcus driva näring. Marcus
skulle driva handel med skinnkläder under enskild firma. Överför-
myndaren — Stina Hopen — meddelade sitt samtycke samma dag.
Enligt årsräkning för Bert O:s förvaltning under 1989 hade Marcus
då tillgångar till ett värde om 33 186 kr.
Anmälan m.m.
I en anmälan till JO har Marcus och Micaels mor, Aniko W., framfört
klagomål mot överförmyndarnämnden angående tillsynen över för-
mynderskapet för Marcus. Hon har därvid bl.a. ifrågasatt överförmyn-
darens beslut att samtycka till Marcus näringsverksamhet. I samband
därmed har hon påpekat att Bert O. försattes i personlig konkurs 1990.
Hon har hävdat att Marcus enskilda firman i praktiken drivits av Bert
O. och att detta Stt till följd att Marcus nu har stora skulder. I en
tilläggsskrift har Aniko W. kritiserat överförmyndaren för att Bert O.
medgivits att på Marcus vägnar uppta ett lån om 25 000 kr i För-
eningsbanken. Hon har till JO gett in en kopia av ett skuldebrev
beträffande lånet, av vilket framgår att Stina Hopen godkänt lånet den
21 juni 1990. Aniko W. har hävdat att Föreningsbanken skrivit ett
brev till överförmyndaren angående lånet, eftersom banken befarade
att Bert O. utnyttjade Marcus ekonomiskt. 1 skriften har Aniko W.
dessutom anfört att det numera framkommit att bostadsrättslägenheten
485
i Malmö inte ägs av Marcus och Micael, utan av Bert O:s mor och
bror. Hon har framfört kritik mot överförmyndarnämnden för dess
agerande sedan detta förhållande blivit bekant för nämnden. Slutligen
har Aniko W. kritiserat Stina Hopen för att hon handlagt ärendet,
trots att hon och Bert O. är bekanta med varandra.
Utredning
Sedan överförmyndarnämndens akt beträffande Marcus och Micael
lånats in och granskats har ärendet remitterats till nämnden, som
anmodats att särskilt yttra sig angående vilka överväganden överför-
myndaren gjorde beträffande samtycket till drivande av näring. Över-
förmyndarnämnden har inkommit med yttrande genom nämndens
ordförande Ingvar Pering och dess expeditionschef Edip Samuelsson. I
yttrandet har nämnden först behandlat Marcus och Micaels förvärv av
bostadsrättslägenheten i Malmö. Nämnden har därvid anfört huvudsak-
ligen följande.
Den 17 maj 1990 inkom en ansökan från Bert O. att få sälja aktier och
sparobligationer för Marcus & Micael O., ä 30 000 kr vardera. Pengar-
na skulle finansiera köp av bostadsrätten. Fadern ville köpa bostadsrätt
för att barnen skulle fortsätta bo i samma område som de var uppväxta
i, och för att barnen hade alla sina kompisar där och skola. Fadern
sålde sin fastighet som låg i samma område.
1994/95: JO 1
Dåvarande överförmyndaren godkände köpet av bostadsrätten i Malmö
med tanke på att barnen inte skulle behöva byta skola och att alla
deras vänner bodde där bostadsrätten var belägen. Barnen skulle satsa
sammanlagt 50 000 kr kontant och lämna bostadsrätten i Lund som
säkerhet för ett lån på sammanlagt 225 000 kr, och att fadern skulle
satsa 150 000 kr kontant.
I remissvaret följer därefter en redogörelse för överförmyndarens hand-
läggning av frågan om samtyckte till Marcus näringsverksamhet.
Nämnden har anfört följande.
Den 12 juli 1990 inkom en anhållan från Marcus O., bilaga 24', om
att han ville driva näring. Den dåvarande överförmyndaren godkände
registreringen av enskild firma i Marcus O:s namn.
Marcus O. skulle låna de medel som behövdes hos Stadshypotek för
att starta firman. Lånet som eventuellt skulle behövas för att starta
firman blev aldrig av. Enligt Bert O. och Stadshypotek har det aldrig
tagits några lån hos Stadshypotek för firmans vägnar. —--
Den enskilda firman skulle helt och hållet drivas av Marcus O. och
ingen annan. Någon annan uppgift har det inte kommit till dåvarande
överförmyndarens kännedom förrän Marcus blev myndig.
Beträffande nämndens agerande sedan det blivit bekant för nämnden
att Marcus och Micael inte äger lägenheten i Malmö m.m. har nämn-
den yttrat huvudsakligen följande.
1 De bilagor som omnämns i remissvaret avser handlingarna i överförmyndar-
nämndens akt.
486
Under november 1992 besökte Marcus O. och hans mor Edip Samu-
elsson flera gånger för att diskutera ärendet. Vid det första mötet där
även Stina Hopen var närvarande visade Marcus O. ett "avtal om
överlåtelse av bostadsrätt" bilaga 38, där det var samma bostadsrätt som
enligt bilaga 21 men enligt detta avtal var köparen av bostadsrätten
Elsa O. och Bert O.2 Detta avtal har aldrig tidgare varit känt för
överförmyndaren förrän Marcus O. lämnade det hos Edip Samuelsson.
1994/95:JO1
Edip Samuelsson frågade Marcus vid detta första möte vad han ville att
överförmyndaren skulle göra. Marcus O. ville att Overförmyndar-
nämnden skulle ta reda på varför det finns två köpeavtal för bostads-
rätten i Malmö och vem som de facto äger bostadsrätten. Marcus ville
vidare ha hjälp med avvecklingen av det enskilda bolaget. Aniko W. —
moder för Marcus — poängterade flera gånger att Bert O. måste
polisanmälas för det han gjort mot barnen. Marcus själv ville helst inte
polisanmäla fadern om man kunde lösa situationen.
Edip Samuelsson tog kontakt per telefon, medan Marcus och hans
mor var närvarande, med Bert O. Denne svarade att meningen var att
bostadsrätten i Malmö skulle ägas av Marcus O. och Micael O., men
detta accepterade aldrig HSB och därför var man tvungen att skriva ett
nytt köpeavtal, bilaga 38, där köparen skulle vara Bert 0.3 och Elsa O.
Bert O. lovade att han skulle ordna ett överlåtelseavtal där Bert O.4
och Elsa O. skulle överlåta bostadsrätten på Marcus och Micael O.
Den 23 november 1992 faxade Bert O. ett förslag till överlåtelse,
bilaga 41, av bostadsrätten i Malmö till Marcus och Micael O.
Marcus O. ville inte acceptera förslaget till bostadsrätten, för bostads-
rätten var betydligt mindre värd per dagens datum, än när man köpte
bostadsrätten och att det fanns en del räntor och hyror som ej var
betalda och till detta skulle även mäklararvode tillkomma. Därför ville
Marcus inte genomföra överlåtelsen av bostadsrätten på honom och
Micael O. Marcus ville endast att man sålde bostadrätten i Lund och
därmed skulle han och hans bror kompenseras för den kontanta insats
som de gjorde i bostadsrätten i Malmö. — — —
Angående den enskilda firman så har Marcus avregistrerat firman,
men man vet inte vilka skulder och tillgångar firman har eftersom det
inte finns någon bokföring för firman och ej heller har man deklarerat
de senast två åren. Enligt Bert O. är firmans balans plus minus noll.
Enligt Marcus är alla verifikationer lämnade till revisor som har
uppdrag att göra bokföringen.
Till remissvaret har nämnden fogat ett yttrande från Stina Hopen. Hon
har anfört att beslutet att medge Marcus att driva näring grundades på
att han var delägare i två attraktiva bostadsrättslägen heter. Vidare har
hon förklarat att hennes umgänge med familjen O. förekommit främst
genom kontakter med barnen och att umgänget upphört sedan famil-
jen O. flyttat från sin villa till lägenheten i Malmö.
Ärendet har sedermera varit föremål för förnyad remiss till överför-
myndarnämnden. Nämnden har därvid anmodats att yttra sig angående
2 Skall rätteligen vara Bengt O.
3 Skall rätteligen vara Bengt O.
4 Skall rätteligen vara Bengt O.
487
vad Aniko W. anfört rörande Marcus lån i Föreningsbanken, eftersom
varken överförmyndarens samtycke till lånet eller något brev till
överförmyndaren från Föreningsbanken har kunnat återfinnas i nämn-
dens akt. Överförmyndarnämnden har vidare anmodats att yttra sig om
handläggningen av Bert O:s årsräkningar. Slutligen har överförmyn-
darnämnden anmodats att ytterligare utveckla de överväganden som
gjordes i fråga om samtycket till Marcus näringsverksamhet.
I sitt remissvar har överförmyndarnämnden anfört huvudsakligen
följande.
Dåvarande t.f. överförmyndaren, Stina Hopen, har skrivit på och
godkänt det skuldebrev ursprungligen på 25 000 kr som var ställt till
Föreningsbanken. Pengarna skulle används till att betala tull- och
momsavgifter för Marcus O:s bolag. Farmodern, Elsa O., gick i borgen
för denna skuldförbindelse.
Av någon anledning finns detta skuldebrev inte med i akten. Någon
annan förklaring än den mänskliga faktorn har vi tyvärr inte. Av
någon olyckshändelse har skuldebrevet kommit bort innan det har
diarieförts. En förklaring kan vara att dåvarande överförmyndaren i all
hast glömde bort att ta kopia på skuldebrevet. Hon skrev direkt på
originalskuldebrevet och lämnade direkt till Bert O. eftersom denne
var personligen uppe hos överförmyndaren under expeditionstid.
Om Föreningsbanken skrivit ett brev till dåvarande överförmynda-
ren och enligt banken "varnat" överförmyndaren för Bert O., skulle
detta brev finnas i akten eller hos banken. Brevet skulle ha kommit
med den vanliga postgången, där all post öppnas av förste kanslisten
och stämplas med dagens datum. Dåvarande överförmyndaren uppger
att hon inte har sett ett sådant brev från Föreningsbanken. Övrig
personal på överförmyndarexpeditionen kan inte heller minnas att det
har kommit något sådant brev från banken. Under december 1992
ringde Edip Samuelsson upp Föreningsbanken och frågade om banken
hade en kopia på det brevet men enligt banken fanns det inget sådant
brev i deras arkiv.
De överväganden dåvarande överförmyndaren gjorde när hon god-
kände tillståndet för Marcus O. att driva näring var bl.a. att Marcus
hade jobbat under sommarlov och andra helger sedan han var 12 år
gammal i faderns skinnaffär. Marcus hade erfarenhet och kunskap av
liknande arbete som han hade haft sedan 12 års ålder. Vid det tillfället
hade faderns skinnaffär försatts i konkurs och även Bert O. personli-
gen. Bert O. hävdade hela tiden att konkurserna var felaktiga och att
han skulle processa om detta. Enligt bilaga 50 och 51 visar halvårsbe-
rättelser från konkursförvaltarna att konkurserna har ett överskott på
drygt 1 500 000 kronor. Dåvarande överförmyndaren ville hjälpa
familjen med den kännedom hon hade om deras svåra ekonomiska
situation. De ekonomiska överväganden som gjordes då var att Marcus
var delägare i två mycket attraktiva bostadsrätter som var värda totalt
800 000 kr. Marcus andel skulle vara 300 000 kr. De lån som togs på
25 000 kr i Föreningsbanken gick farmodern i borgen för.
Bert O. har fått flera påminnelser av överförmyndaren och även
blivit vitesförelagd av tingsrätten för att han inte har inkommit med
årsredovisningar för åren 1990 och 1991 (bilaga 27-35). När ärendet
JO-anmäldes tog Överförmyndarnämnden initiativet och inhämtade
allt nödvändigt material från bankerna. Överförmyndarnämnden sam-
manställde materialet och nedtecknade detta på årsredovisningsblan-
ketter och skickade det till Bert O. för granskning och underskrift att
han godkände årsredovisningarna för åren 1990 och 1991. Vid det
tillfället visste Överförmyndarnämnden att ärendet var JO-anmält och
1994/95:JO1
488
att frågan kring det enskilda bolaget skulle utredas. Enligt Marcus och
Bert O. så fanns det ingen bokföring och inget bokslut för bolaget. Det
har inte heller gjorts någon deklaration för bolaget. Överförmyndar-
nämnden kunde inte ta med redovisning för det enskilda bolaget i
Marcus O:s årsredovisningar. Alla handlingar skall vara lämnade till
Börje Jönssons Revisionsbyrå för att ett bokslut och en deklaration
skulle göras upp för bolaget. När revisionen var klar för bolaget hade
Överförmyndarnämnden tänkt att bilagera handlingarna till Marcus
O:s årsredovisningar. — — —
Aniko W. har kommenterat remissvaren.
Bert O. och Marcus har inkommit med skrifter i ärendet.
Bedömning
Vad som framkommit ger anledning till följande uttalanden.
Överförmyndarens prövning av frågan om samtycke till drivande
av näring enligt 15 kap. 13 § föräldrabalken (FB)
Av 15 kap. 13 § FB framgår att förmyndare kan tillåta den omyndige
att driva näring om den omyndige fyllt sexton år. Förmyndaren måste
dock inhämta överförmyndarens samtycke i fråga om handel eller
annan sådan näring, som inte Sr drivas utan tillstånd av offentlig
myndighet eller särskild anmälan (andra stycket). I bestämmelsen
anges vidare, att ansökan om samtycke att driva näring ej må bifallas,
med mindre den omyndige äger nödiga medel för näringens drivande.
Med hänsyn till den ekonomiska risk som verksamheten kan medföra
bör väsentlig betydelse tilläggas den omyndiges förmögenhetsförhållan-
den. Den omyndige bör inte tillåtas att driva näring huvudsakligen
med lånade medel. Någon föreskrift om vad överförmyndaren i övrigt
har att beakta vid prövningen finns inte. I Walins kommentar till FB
(Walin, Föräldrabalken och internationell föräldrarätt, fjärde uppla-
gan) fram hålles endast att överförmyndaren — liksom förmyndaren —
har att noga överväga om den omyndige har erforderlig omdömesför-
måga och mognad samt om det även i övrigt kan anses lämpligt att
han ägnar sig åt näringen (s. 373 f). Det förefaller mig naturligt att
överförmyndaren vid sin prövning även i tillämpliga delar beaktar vad
som enligt 17 kap. 1 § FB åligger honom att tillse vid den årliga
granskningen av förmyndarens förvaltning. Överförmyndaren skall då
granska av förmyndaren ingiven förteckning, årsräkning och sluträk-
ning. Enligt nämnda lagrum skall överförmyndaren vid granskningen
särskilt tillse att omyndigs tillgångar i skälig omfattning har använts till
hans nytta, att tillgångarna i övrigt är anbragta så att erforderlig
trygghet finns för deras bestånd och att skälig avkastning erhålles.
Härtill kommer att överförmyndaren i ärenden om samtycke till en
viss åtgärd inte sällan måste verkställa någon form av utredning innan
han beslutar om samtycke skall lämnas eller inte. Vilka åtgärder som
överförmyndaren skall vidta i ett särskilt ärende kan emellertid inte
anges generellt utan Sr avgöras från Sll till fell.
Vid sin bedömning skall överförmyndaren således beakta huruvida
drivande av näringen är till gagn för den omyndige. Vad överförmyn-
1994/95:JO1
489
darnämnden anfört i sitt remissvar angående prövningen av frågan om
samtycke ger närmast intrycket att överförmyndaren vid sin bedöm-
ning tagit stor hänsyn till Bert O:s intressen. Remissvaret ger nämligen
vid handen att överförmyndaren vid bedömningen beaktat bl.a. den
omständigheten att Bert O. och hans rörelse vid tillfället var försatta i
konkurs. Att Bert O. hävdat att konkurserna var felaktiga synes också
haft betydelse i sammanhanget. Nämnden har vidare särskilt framhållit
att överförmyndaren ville hjälpa familjen O. i den svåra ekonomiska
situationen genom att lämna sitt samtycke. Överförmyndaren synes
inte ha övervägt huruvida drivande av näringen var till gagn för
Marcus ekonomiska förhållanden. Även mot bakgrund av vad överför-
myndarnämnden anfört om bedömningen av Marcus lämplighet för
och kunskap om handel med skinnvaror vill jag med hänsyn till vad
som sålunda framkommit starkt ifrågasätta om överförmyndaren tagit
tillbörlig hänsyn till Marcus intressen. De omständigheter som överför-
myndaren framhållit i sitt remissvar borde snarare manat överförmyn-
daren till försiktighet vid prövningen av frågan om samtycke. Bert O.
har inte i rätt tid ingivit årsräkningar för åren närmast före 1990.
Överförmyndaren har anmält detta till tingsrätten som vitesförelagt
Bert O. Även detta förhållande borde ha stämt överförmyndaren till
eftertanke i samband med bedömningen. Till detta kommer att det får
anses tveksamt om Marcus vid tidpunkten för beslutet om samtycke
hade erforderliga medel för näringens drivande. Det förhållandet att
han var delägare i två bostadsrättslägenheter kan inte tillmätas någon
nämnvärd betydelse i sammanhanget.
Mot bakgrund av det ovan anförda ställer jag mig i hög grad
tveksam till överförmyndarens sakliga bedömning i fråga om samtycke
till Marcus näringsverksamhet. Med hänsyn till att JO inte brukar
pröva myndigheternas ställningstaganden i de sakfrågor som det an-
kommer på dem att avgöra och då det ännu inte klarlagts om närings-
verksamheten medfört någon ekonomisk förlust för Marcus, finner jag
emellertid inte skäl att gå vidare i denna del.
I detta sammanhang vill jag erinra om att överförmyndaren enligt
15 kap. 13 § tredje stycket FB må återkalla sitt samtycke till idkande
av näring om skäl äro därtill. Överförmyndaren har således möjlighet
och skyldighet att ingripa om det skulle visa sig olämpligt att den
omyndige fortsätter med näringsverksamheten. Av den anledningen är
det väsentligt i fall som det förevarande, där fråga är om näringsverk-
samhet under enskild firma, att näringsverksamhetens resultat framgår
av förmyndarens årliga redovisning till överförmyndaren. Jag återkom-
mer till detta nedan.
Överförmyndarens tillstånd för förmyndare att uppta lån på den
omyndiges vägnar enligt 15 kap. 14 § FB
Jag är självfallet kritisk till att det av överförmyndarnämndens akt inte
framgår att överförmyndaren lämnat Bert O. tillstånd att på Marcus
vägnar ta upp ett lån i Föreningsbanken. I detta sammanhang vill jag
dessutom erinra om att muntliga uppgifter som har betydelse för ett
1994/95 :JO1
490
ärende skall antecknas i överförmyndarens akt. För det fall förmynda-
ren gör muntlig framställning om tillstånd att ta upp lån skall fram-
ställningen således antecknas i akten. Av anteckningen skall framgå
bl.a. vilka skäl förmyndaren åberopar för tillståndet, eftersom dessa
skäl ingår i överförmyndarens beslutsunderlag vid prövningen i till-
ståndsfrågan.
Som ovan anförts brukar JO inte pröva myndigheternas ställningsta-
ganden i sak. Jag uttalar mig därför inte i frågan huruvida överförmyn-
darens beslut att lämna Bert O. tillstånd att ta upp lånet är materiellt
riktigt.
Vad gäller påståendet att Föreningsbanken tillskrivit överförmynda-
ren angående Bert O. står ord mot ord. Jag finner inte skäl att utreda
saken vidare.
Fråga om jäv för överförmyndare
Förvaltningslagens (1986:223) — FL — bestämmelser om jäv är till-
lämpliga hos överförmyndare. Bestämmelserna finns i 11 och 12 §§
FL. I 11 § första stycket har under punkterna 1 — 4 angetts vissa
preciserade situationer, när den som har att handlägga ett ärende är
jävig. I punkt 5 finns en allmänt avfattad bestämmelse, vilken avser
vissa speciella situationer, som inte täcks av övriga jävsgrunder (grann-
lagenhets- eller delikatessjäv). Den som har att handlägga ett ärende är
enligt denna punkt jävig, om eljest särskild omständighet föreligger,
som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. I
12 § första stycket FL anges att den som är jävig inte får handlägga
ärendet.
Aniko W:s klagomål i denna del går ut på att Stina Hopen på grund
av jäv bort avhålla sig från att handlägga förmynderskapsärendet röran-
de Marcus. Anledningen till jävet skulle vara Stina Hopens bekantskap
med förmyndaren, Bert O. Den jävsgrund som aktualiseras är således
delikatessjäv. Utredningen ger emellertid inte tillräckligt stöd för kritik
i denna del. Jag lämnar därför frågan.
Årsräkningar enligt 16 kap. 5 § FB
I 16 kap. 5 § FB anges att förmyndare före den 1 mars varje år skall
avge årsräkning, innefattande redovisning för förvaltningen under före-
gående år eller den del av året varunder förmyndaren innehaft sin
befattning. I årsräkning skall upptas tillgångar och skulder vid början
av den tid räkningen avser, en sammanställning av inkomster och
utgifter under nämnda tid samt tillgångar och skulder under samma
tid. Om förmyndaren försummar att i rätt tid avge årsräkning, skall
överförmyndaren enligt 16 kap. 10 § FB anmäla försummelsen hos
rätten.
Av utredningen framgår att Bert O. försummat att avge årsräkningar
för åren 1990 och 1991 samt slutredovisning. Överförmyndarnämnden
har på sätt FB föreskriver anmält försummelsen hos rätten. Trots att
rätten utdömt vite mot Bert O. med anledning av nämndens anmäl-
1994/95: JO 1
491
ningar har Bert O. inte avgivit redovisning. Överförmyndarnämnden
har med anledning härav upprättat årsräkningarna och översänt dem
till Bert O. för underskrift.
Det är mig bekant att det i inte obetydlig utsträckning förekommer
att överförmyndare lämnar bistånd vid upprättande av redovisnings-
handlingar. Jag kan förstå att bistånd någon gång kan vara nödvändigt
när det gäller legala förmyndare. Att en redovisningshandling i sin
helhet upprättas av överförmyndaren eller hans personal bör emeller-
tid knappast komma i fråga. I fall som det förevarande, nämligen
sådana fall där förmyndarens underlåtenhet att avge redovisning snara-
re beror på försummelse från hans sida än på att han inte klarar av
uppgiften, bör överförmyndaren i stället överväga andra åtgärder.
Genom bestämmelsen i 17 kap. 2 § FB har överförmyndaren
möjlighet att verkställa revision av förmyndarens förvaltning i dess
helhet. Överförmyndaren kan därvid uppdra åt annan att utföra revi-
sionen. Revision är en åtgärd som enligt min mening bör komma
under övervägande i fall då förmyndaren trots upprepade vitesföreläg-
gande inte avger redovisning. Särskilt då — som i detta fall — den
omyndige givits tillstånd att bedriva näringsverksamhet kan detta vara
en lämplig åtgärd. Om överförmyndaren vid sin granskning eller eljest
finner anledning till anmärkning mot förmyndaren, är han i enlighet
med vad som anges i 17 kap. 3 § FB skyldig att hos tingsrätten ansöka
om åtgärder mot förmyndaren. En av de åtgärder som kan komma i
fråga är förordnande av medförmyndare. En ansökan om förordnande
av medförmyndare kan naturligtvis inte bli aktuell vad gäller Bert O:s
förvaltning av Marcus egendom, eftersom Marcus numera är myndig.
Slutligen vill jag påpeka att de årsräkningar som upprättats för åren
1990 och 1991 inte ger någon klar bild av Marcus egendomsförhållan-
den, eftersom resultatet av näringsverksamheten inte tagits med i
redovisningen. — — —
(Dnr 47-1993)
I ett beslut den 29 september 1993 anförde JO Pennlöv följande.
Anmälan m.m.
Genom beslut av Östersunds tingsrätt den 19 september 1991 förordna-
des Kjell Allerhagen som förvaltare för Bertil R. med uppdrag att
bevaka hans rätt och förvalta hans egendom. Förvaltarskapet står
under tillsyn av Överförmyndaren i Östersund.
I en anmälan till JO, som kom in den 7 januari 1993, har Kjell
Allerhagen anfört, att han i februari 1992 begärde att bli entledigad
från sitt uppdrag som förvaltare för Bertil R. och att han ännu inte
blivit entledigad. Han har begärt, att JO granskar handläggningen av
ärendet.
1994/95JO1
492
Utredning
Överförmyndarens akt rörande Bertil R. har inhämtats och granskats.
Av handlingarna framgår följande.
I ett brev till överförmyndaren den 30 januari 1992 hemställde
Bertil R. att Kjell Allerhagen skulle entledigas från uppdraget som
förvaltare och anförde att han själv vilie ta hand om sina pengar. Han
var missnöjd med Kjell Ailerhagens sätt att sköta förvaltarskapet. Kjell
Allerhagen vände sig till överförmyndaren den 26 februari 1992 med
en begäran om att bli entledigad från uppdraget. Han anförde därvid
att han inte längre kan ta ansvar för Bertil R:s ekonomi, eftersom
dennes läkare anser att Bertil R. själv skall ta hand om sina pengar.
Överförmyndaren gav in en begäran till Östersunds tingsrätt den
5 februari 1993 om Kjell Ailerhagens entledigande. Till stöd för sin
begäran åberopade överförmyndaren ett läkarutlåtande från överläka-
ren Bengt Andrée daterat den 26 januari 1993. Av utlåtandet framgick
att Bertil R. inte längre var i behov av förvaltare.
Ärendet har remitterats till överförmyndaren, som anmodats att
yttra sig om anledningen till att ansökan om Kjell Ailerhagens entledi-
gande gavs in till tingsrätten först i februari 1993.
I yttrandet, som kom in den 26 april 1993, har överförmyndaren Anna
Österholm anfört följande.
Vid vår genomgång av ärendet har vi tvingats konstatera att Bertil R:s
egen ansökan om entledigande inte registrerats i akten och inte heller
uppmärksammats vid handläggningen av förvaltarens begäran om ent-
ledigande. Handläggningen hade blivit en helt annan, om R:s ansökan
uppmärksammats.
Vad gäller handläggningen av förvaltarens begäran om entledigande
får överförmyndaren anföra följande. Då Allerhagen begärt sitt entledi-
gande, har överförmyndaren först försökt få en bild av vilken hjälp R.
var i behov av för framtiden. Handläggaren har erinrat förvaltaren om
reglerna i 11:8 föräldrabalken, att huvudmannen har rätt att disponera
sin förvärvsinkomst själv. Hon har också kommit överens med Aller-
hagen, att han efter några månader skulle gå igenom R:s ekonomi för
att se hur denne klarade av ansvaret för det löpande. Om det ej
fungerade har hon bedömt att överförmyndaren måste vända sig till
tingsrätten med begäran om totalt övertagande. Allerhagen lovade
kvarstå som förvaltare några månader. Sedan Allerhagen 1992-06-01
kommit in med en rapport om hur R. klarat av att sköta sin ekonomi
och vidhållit att han vill bli entledigad från sitt förvaltaruppdrag, har
överförmyndaren försökt finna ny förvaltare, vilket emellertid visat sig
vara svårt. Förvaltaren har gång på gång betonat svårigheten i uppdra-
get, varför överförmyndaren sökt en särskilt kvalificerad person. Över-
förmyndaren har från början inte haft någon anledning ifrågasätta
Ailerhagens bedömning, då han är en av de mest anlitade godemännen
och förvaltarna. Allerhagen har under tiden kvarstått som förvaltare,
vilket han varit skyldig till enligt 11:19 föräldrabalken. Efter kontakt
med de sociala myndigheterna under hösten, som bedömt att R. skulle
klara sig utan förvaltare, har överförmyndaren i december begärt
yttrande i frågan från överläkaren Bengt Andrée, vilket yttrande in-
kom 1993-02-02. Med stöd av detta har överförmyndaren omedelbart
hos tingsrätten begärt entledigande av Allerhagen som förvaltare.
Överförmyndaren beklagar, att Allerhagen fått vänta så länge på att
bli entledigad. Överförmyndaren har med stöd av de uppgifter förvalta-
1994/95: JO 1
493
ren lämnat bedömt att behov av förvaltare alltjämt förelegat och
därefter försökt finna en ersättare till Allerhagen, vilket tyvärr tagit tid.
Det är svårt att hitta människor som är villiga att ta på sig uppdrag
som förvaltare och gode män, eftersom det många gånger kan vara ett
både svårt och tidsödande uppdrag.
Kommunen har hösten 1992 gjort verksamhetsanalys av överför-
myndarverksamheten för att förbättra de administrativa rutinerna, bl.a.
genom införande av datorstöd. En förstärkning av personalen har
också skett. Överförmyndaren bedömer att detta redan nu lett till en
förbättring av handläggningen av ärendena.
Av överförmyndarens akt framgår att tingsrätten den 2 april 1993
förordnat att förvaltarskapet för Bertil R. skall upphöra.
Kjell Allerhagen har beretts tillfälle att kommentera remissvaret
men inte hörts av.
Rättslig reglering
Om en förvaltare inte längre behövs, skall rätten enligt 11 kap. 19 §
första stycket föräldrabalken (FB) besluta att förvaltarskapet skall upp-
höra. Förvaltare har en ovillkorlig rätt att på egen begäran bli entledi-
gad från sitt uppdrag. Han är dock skyldig att kvarstå till dess ny
förvaltare förordnats om förvaltarskapet skall fortsätta (andra stycket).
Att huvudmannen får ansöka om entledigande av förvaltaren och om
förvaltarskapets upphörande följer av 11 kap. 21 § FB. Det är en viktig
uppgift för överförmyndarna att bevaka alla förvaltarskapsärenden och
göra framställning hos rätten om att förvaltarskapet skall upphöra, så
snart det finns anledning anta att det inte längre behövs (jfr prop.
1987/88:124 s. 179).
Bedömning
Det är synnerligen otillfredsställande att Bertil R:s brev till överför-
myndaren i januari 1992 inte föranlett några åtgärder från överför-
myndarens sida. Överförmyndaren borde redan med anledning av
brevet ha utrett frågorna om Kjell Ailerhagens entledigande och Bertil
R:s fortsatta behov av förvaltare. På grund av att överförmyndaren inte
tagit del av brevet har frågan om förvaltarskapets upphörande kommit
att utredas först under hösten 1992. Det är uppseendeväckande att
överförmyndaren inte ens i samband med handläggningen av Kjell
Ailerhagens begäran om entledigande uppmärksammat brevet.
Kjell Ailerhagens begäran kom in till överförmyndaren den 26
februari 1992. Av utredningen framgår att överförmyndaren och Kjell
Allerhagen överenskommit att han skulle kvarstå som förvaltare ytter-
ligare en tid. Den 1 juni har Kjell Allerhagen emellertid åter begärt att
bli entledigad. Av remissvaret framgår att överförmyndaren visserligen
under sommaren 1992 vidtagit en rad åtgärder för att förbereda ett
entledigande av Kjell Allerhagen. Överförmyndaren har under hösten
också utrett frågan om Bertil R:s behov av förvaltare. Det är naturligt-
vis av största vikt att överförmyndaren noga utreder frågor av aktuellt
slag innan ärendet överlämnas till rätten. Tidsutdräkten i förevarande
ärende är emellertid inte försvarlig. Även mot bakgrund av vad som
1994/95:JO1
494
anförts i remissvaret är jag således kritisk till att överförmyndarens
framställning till rätten dröjde till februari 1993. Med hänsyn till att
förvaltarskapet nu har upphört finner jag dock inte skäl att gå vidare i
saken.
(Dnr 973-1993)
I ett beslut den 2 mars 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Bakgrund
Förmynderskapet för S.L. skrevs in vid Göteborgs tingsrätt den 21
augusti 1989 (registernamn G.H.E.L.). Förmyndare för henne var
modern. Sedan modern avlidit förordnades Stanley Berg till förmynda-
re för S. genom interimistiskt beslut av Göteborgs tingsrätt den 12
mars 1991. Slutligt beslut i saken meddelades den 30 januari 1992.
Stanley Berg entledigades från uppdraget den 11 november 1992 och
ny förmyndare förordnades. Förmynderskapet har hela tiden stått
under tillsyn av Överförmyndarnämnden i Göteborg.
I oktober 1990 förvärvade S. med överförmyndarnämndens sam-
tycke en bostadsrättslägenhet i en HSB bostadsrättsförening. I maj 1991
gav Stanley Berg mäklare i uppdrag att avyttra lägenheten. Den såldes i
april 1992.
Anmälan
I en anmälan till JO begärde advokaten Ingvar Hermansson som
ombud för släktingar till S. att JO granskar såväl förmyndarens som
överförmyndarnämndens agerande vid försäljningen av S:s bostadsrätts-
lägenhet. Enligt släktingarnas uppfattning har Stanley Berg inte agerat
tillräckligt kraftfullt för att få lägenheten försåld, vilket medfört ekono-
misk förlust för S.
Utredning
Sedan överförmyndarnämndens handlingar rörande förmynderskapet
lånats in och granskats, remitterades ärendet till nämnden enligt en
promemoria (upprättad den 14 maj 1993), vari antecknades följande.
1. I januari 1991 framkom vid telefonsamtal mellan företrädare för
överförmyndarnämnden och en släkting till S., att S:s farmor avlidit
och efterlämnat pengar till bl.a. S. I september ingavs en bouppteck-
ning efter farmodern, upprättad den 8 januari 1991, till överförmyn-
darnämnden. Den 16 oktober 1991 anmodade överförmyndarnämnden
förmyndaren att ge in arvskifte. Nämnden godkände arvskiftet den 23
januari 1993. Skiftet är daterat den 1 maj 1992. Det framgår att
nämnden i december 1992 skrev till en företrädare för dödsboet
angående skiftet. I övrigt synes nämnden inte ha vidtagit några åtgärder
i saken. (Se 14 kap. 4 § och 9 § första stycket föräldrabalken — FB.)
1994/95 :JO1
495
2. Stanley Berg gav in förteckning över S:s tillgångar först den 14
augusti 1991. Den 21 maj hade överförmyndarnämnden anmodat
honom att ge in förteckning. I övrigt vidtog nämnden inte några
åtgärder i saken, trots Stanley Bergs dröjsmål.
Värdet av S:s tillgångar har inte angivits i förteckningen. Stanley
Berg har antecknat att tillgångarnas värde "utreds". Trots bristerna har
överförmyndarnämnden godkänt förteckningen.
3. Genom telefonsamtal mellan företrädare för överförmyndarnämn-
den och HSB den 10 april 1991 fick nämnden kännedom om att S.
hade en skuld till bostadsrättsföreningen för obetalda månadsavgifter. I
oktober 1991 sades S. upp från bostadsrättslägenheten till följd av
obetalda avgifter sedan mars samma år. I akten finns kopia av uppsäg-
ningen. Det är inte känt när nämnden fick vetskap om uppsägningen,
eftersom kopian inte har ankomststämplats. Trots att överförmyndar-
nämnden redan i april hade kännedom om de obetalda avgifterna
synes nämnden inte ha vidtagit några åtgärder i saken.
4. Överförmyndarnämnden godkände Stanley Bergs sluträkning den
15 januari 1993. Det framgår inte att sluträkningen överlämnats till
den nye förmyndaren.
Överförmyndarnämnden — överförmyndaren Sören Eriksson och
kanslichefen Kurt Evheden — avgav yttrande enligt följande.
1. Antecknade sakuppgifter vitsordas.
2. Av Stanley Berg upprättad förteckning 1991-08-12, godkänd
1991-08-14, utvisade den aktuella ekonomiska ställningen. Det medges
att bostadsrätten rätteligen skulle ha särskilt antecknats som tillgång,
även om i förteckningen hänvisats till pågående dödsboutredning.
3. Medförmyndaren utsågs genom interimistiskt beslut 1991-04-16.
Slutligt beslut meddelades 1992-11-11.' Förteckning upprättades
1991-08-12. Överförmyndaren fann inte anledning till annan bedöm-
ning än att medförmyndaren handlade ärendet på för huvudmannen
bästa sätt.
Eftersom bostadsrätten låg inom ett bostadsområde med liten efter-
frågan befanns bostadsrätten vara mycket svårsåld. Efter personligt
sammanträffande med parterna 1992-02-13, beslöts att dock kontakta
annan bostadsrättsmäklare. Samtidigt beslöts att medförmyndaren skul-
le kontakta kronofogdemyndigheten för uppgörelse beträffande restför-
da skulder.
4. Rättelse för införskaffande av bevis över att Stanley Bergs slutre-
dovisning har lämnats till den nye förmyndaren har vidtagits.
Ingvar Hermansson har beretts tillfälle att kommentera remissvaret
men inte hörts av.
Bedömning
Inledningsvis vill jag framhålla att de uttalanden som görs i det
följande endast avser överförmyndarnämnden. Förmyndare står inte
under min tillsyn, varför jag är förhindrad att uttala mig om dennes
åtgärder.
1 Interimistiskt beslut i saken meddelades den 12 mars 1991 och slutligt beslut
den 30 januari 1992, allt enligt uppgifter som inhämtats från Göteborgs
tingsrätt.
1994/95:JO1
496
1. Vård av omyndigs rätt i oskiftat bo enligt 14 kap. FB
1994/95 :JO1
När en omyndig har del i oskiftat bo skall förmyndaren se till att skifte
förrättas så snart som möjligt. Det kan naturligtvis ibland vara välgrun-
dat att tills vidare hålla boet oskiftat. För tillvaratagande av omyndiga
delägares rätt i oskiftat bo stadgas skyldighet för förmyndaren att
inhämta överförmyndarens samtycke till avtal om sammanlevnad i
oskiftat bo om boet inte skiftats inom sex månader från det bouppteck-
ning förrättades. Denna skyldighet i förening med skyldigheten att avge
redogörelse för det hinder som mött för skifte ger överförmyndaren
tillfälle att vaka över frågan om inte boet hålls oskiftat i onödan. Om
förmyndaren försummar att i rätt tid avge redogörelse för det hinder
som mött mot skifte skall överförmyndaren utan dröjsmål anmäla
försummelsen hos rätten, som äger att genom vite tillhålla förmynda-
ren att fullgöra sina åligganden. (Jfr 3, 4, 9 och 10 §§).
Överförmyndarnämnden har vitsordat att den under drygt ett års tid
inte vidtagit några åtgärder rörande arvskiftet efter S:s farmor. Jag är
självfallet kritisk till detta. Det har ålegat nämnden att med stöd av
föräldrabalkens bestämmelser se till att förmyndaren fullgjorde sin
redovisningsskyldighet.
Det kan ifrågasättas om det skifte som överförmyndarnämnden
godkände i januari 1993 är gällande. En av dödsbodelägarna, S:s syster
L., har nämligen inte deltagit i skiftet. Jag förutsätter att nämnden
vidtar erforderliga åtgärder.
2. Förteckning enligt 16 kap. FB m.m.
I 16 kap. FB finns bestämmelser om förmyndares redovisningsskyldig-
het, som bl.a. innefattar skyldighet att till överförmyndaren ge in
förteckning över den underåriges egendom samt års- och sluträkning.
Bestämmelserna avser såväl legala som förordnade förmyndare. När
egendom första gången tillfaller den underårige, skall förmyndaren
inom en månad därefter till överförmyndaren ge in en förteckning
över egendomen (2 § första stycket). Är det andel i oskiftat bo, som
har tillfallit en underårig, skall förteckning ges in inom en månad
efter det skifte har skett (2 § femte stycket). Förmyndare är skyldig att
å förteckningen teckna försäkran under edlig förpliktelse (3 §). I
förteckning skall tillgångar och skulder fullständigt anges med uppgift
om de särskilda tillgångarnas värde. Är medel insatta hos bank eller
kvarstå medel hos försäkringsbolag, skall uppgift vidare lämnas om
den räkning varå medlen innestå (7 §).
Föräldrabalken föreskriver inte att förordnad förmyndare skall avge
förteckning när han tillträtt sitt uppdrag. Detta hindrar inte att över-
förmyndaren ändå anmodar förmyndaren att avge förteckning, om
överförmyndaren anser att en sådan är erforderlig. Förmyndaren är då
självfallet skyldig att efterkomma överförmyndarens anmodan. Om
överförmyndaren anmodat förmyndaren att avge förteckning, skall
överförmyndaren naturligtvis bevaka att förmyndaren också avger för-
teckningen inom rimlig tid. Överförmyndarnämnden anmodade i maj
497
32 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
1991 Stanley Berg att avge förteckning och han gav in en förteckning i
augusti. Mot bakgrund härav finner jag inte tillräckliga skäl att kritise-
ra nämnden för att den inte vidtagit ytterligare åtgärder i saken.
Jag delar inte överförmyndarnämndens uppfattning att den förteck-
ning som Stanley Berg gav in utvisar S:s då aktuella ekonomiska
ställning. Förteckningen är tvärtom synnerligen bristfällig. I den redo-
visas som enda tillgång ett mindre belopp innestående i bank. Bankbe-
vis saknas. I övrigt anges att S:s ekonomiska förhållanden utreds.
Bostadsrättslägenheten skulle naturligtvis ha tagits upp, liksom S:s
andel i farmoderns dödsbo. Vidare skulle S:s skuld till bostadsrättsför-
eningen för obetalda månadsavgifter ha antecknats i förteckningen.
Mot bakgrund av det anförda är jag starkt kritisk till att överförmyn-
darnämnden har godkänt förteckningen. Nämnden skulle i stället ålagt
Stanley Berg att åtgärda bristerna.
3. Frågor rörande S:s bostadsrättslägenhet
Vad som framkommit om överförmyndarnämndens agerande i sam-
band med försäljningen av S:s lägenhet innefattar bedömningsfrågor
som lämpar sig mindre väl för en prövning av JO. Jag vill dock
framhålla, att sedan nämnden fatt kännedom om S:s skuld till bostads-
rättsföreningen har det enligt min mening funnits all anledning för
nämnden att fortlöpande hålla sig underrättad om förmyndarens åtgär-
der för att reglera skulden och avyttra lägenheten. Detta gäller i
synnerhet sedan nämnden fatt veta att S. sagts upp av bostadsrättsför-
eningen. Såvitt framgår av utredningen har överförmyndarnämnden
emellertid inte vidtagit några åtgärder i saken förrän i februari 1992.
Vilka konsekvenser detta fatt för S:s del är inte möjligt att bedöma. Jag
är dock kritisk till nämndens passivitet.
4. Slutredovisning enligt 16 kap. 5 och 12 §§ FB
Då förmyndarens befattning upphör skall förmyndaren ofördröjligen
till överförmyndaren avge sluträkning avseende förvaltningen under
det löpande året intill befattningens upphörande (5 §). Sluträkningen
skall tillsammans med de till överförmyndaren ingivna och av honom
bevarade handlingarna ingå i den slutredovisning som kommer till
stånd genom hans förmedling (12 §).
Med hänsyn till vad överförmyndarnämnden anfört i remissvaret i
denna fråga erfordras inte någon ytterligare åtgärd från min sida.
I detta sammanhang vill jag påpeka att någon sluträkning avseende
moderns förvaltning av S:s tillgångar inte föreligger. I de fail då
förmyndare är avliden åligger det dödsboet att avge sluträkning (se 16
kap. 5 och 14 §§ FB).
1994/95: JO 1
498
Jag vill framhålla att det är förenat med betydande svårigheter att
överblicka handläggningen av ärendet, eftersom handlingarna i över-
förmyndarnämndens akt inte förvaras ordnade i tidsföljd (se 8 § första
stycket överförmyndarkungörelsen — 1974:1047) och det i flertalet fell
inte heller framgår när respektive handling kom in till överförmyndar-
nämnden eller upprättades där.
Vid min genomgång av ärendet har jag funnit att vissa anteckningar
i förmynderskapsboken rörande förmynderskapet för S. är felaktiga.
Detta torde vara anledningen till att överförmyndarnämnden i re-
missvaret lämnat felaktiga uppgifter om datum för tingsrättens beslut.
Överförmyndarnämnden bör i samråd med tingsrätten föra in korrekta
uppgifter i förmynderskapsboken.
Slutligen vill jag för överförmyndarnämnden påpeka det felaktiga i
att benämna den förordnade förmyndaren Stanley Berg som medför-
myndare. Detta begrepp avser fell där mer än en förmyndare förord-
nats för den underårige (se 10 kap. 8 § FB).
1994/95: JO 1
499
1994/95 :JO1
Socialtjänst samt hälso- och sjukvård
(Dnr 1847-1993)
B. var ledamot av Socialnämnden i S kommun. A. framförde till B.
synpunkter på handläggningen av ett ärende vid nämndens förvaltning.
B. kontaktade med anledning härav socialförvaltningen och bad att få
ta del av den aktuella personakten. Socialchefen beslutade dock att,
under åberopande av 7 kap. 4 § sekretesslagen, avslå B:s begäran.
B. och en annan person klagade till JO på att B. som ledamot i
socialnämnden vägrats utfå personakten.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 29 september 1993 bl.a.
följande.
Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller inom socialtjänsten sekretess
för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men. Stadgandet är utformat så att det föreligger en
presumtion för sekretess.
Inom en myndighet gäller sekretess mellan olika verksamhetsgrenar
när dessa är att anse som självständiga i förhållande till varandra (1
kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen). Inom socialtjänsten anses emel-
lertid i allmänhet inte finnas några sådana självständiga verksamhets-
grenar. Som ett undantag kan dock nämnas hälso- och sjukvård som
bedrivs inom ramen för socialtjänsten (se härom bl.a. prop.
1981/82:186 s. 47 och JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 245). Beträffan-
de de fall när socialtjänstens verksamhet är uppdelad mellan olika
nämnder hänvisar jag till Lokaldemokratikommitténs betänkande SOU
1992:140, Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation.
I sekretesslagen eller dess förarbeten har inte närmare berörts hur
en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till
sina arbetskamrater. Huvudregeln är som framgår av det föregående att
sekretesslagen inte är tillämplig inom en myndighet. Det torde dock
vara klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att
lämna uppgifter som omfattas av sekretess till dessa. Å andra sidan är
det tydligt att sekretesslagen inte heller utgör ett hinder mot att en
handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminsto-
ne om detta objektivt framstår som försvarbart. Uppenbarligen måste
även uppgifter fritt kunna lämnas till dem som på ett eller annat sätt
deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende (se bl.a. JO:s ämbets-
berättelse 1983/84 s. 262). I detta sammanhang kan även hänvisas till
JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 415. Ärendet gällde socialtjänstemäns
500
närvaro vid socialnämndens sammanträden när nämnden behandlade
ärenden vilka åtminstone några av tjänstemännen inte var ansvariga
för.
Liksom när det gäller sekretessen mellan de anställda vid en myn-
dighet är sekretesslagen inte tillämplig mellan förvaltningen och den
förtroendevalda nämnden eller styrelsen i dess helhet. När socialnämn-
den har ansvaret för och handlägger ett ärende kan följaktligen en
befattningshavare vid förvaltningen inte vägra lämna erforderliga upp-
gifter till nämnden. I samband med att nämnden skall fatta beslut i ett
ärende torde även en nämndledamot kunna få ta del av den aktuella
personakten. I denna del hänvisar jag till bl.a. JO:s ämbetsberättelse
1989/90 s. 223. Ärendet där rörde socialnämndens uppgifter i ett
hittebarnsfall. JO uttalade i beslutet bl.a. att socialchefen, som visste
vem modern var, inte hade någon rätt att hemlighålla bl.a. den
uppgiften för nämnden (s. 228).
Ledamot i socialnämnden har inte någon ovillkorlig rätt att få ta del
av uppgifter hos nämndens förvaltning. 1 RÅ 1989 not 160 begärde A.,
som var suppleant i socialnämnden, att få ta del av förvaltningens
personakt beträffande B. som eventuellt skulle hyra en lägenhet av A.
A. anförde till stöd för sin begäran att hon i sin egenskap av suppleant
hade rätt att få ta del av akten. Förvaltningen avslog begäran. Kammar-
rätten, dit A. klagade, delade nämndens uppfattning att A. i sin
egenskap av suppleant i nämnden inte kunde få ta del av hela akten.
En prövning i detalj skulle dock ske. Ärendet återförvisades därför till
förvaltningen. Även Regeringsrätten uttalade att A. inte hade någon
generell rätt ta del av uppgifterna i akten.
En ledamots önskemål att få del av en akt kan måhända tyckas mer
motiverad när avsikten är att kontrollera förvaltningens rutiner och
arbete.
Socialnämnden har ett ansvar för verksamheten inom sitt område (6
kap. 7 § kommunallagen). Detta ansvar innefattar ansvar för att
verksamheten bedrivs på ett sätt som stämmer överens med de övergri-
pande mål som fullmäktige har ställt upp samt att den bedrivs i
enlighet med de föreskrifter som finns i bl.a. lagar och reglementen.
Hur nämden konkret skall se till att den får den information som
behövs får nämnden bestämma själv (prop. 1990/91:117 s. 196 f.).
Nämnden avgör t.ex. hur beslut som fattas efter delegation skall
anmälas till nämnden (6 kap. 36 § kommunallagen). Kommunallagen
ger dock inte en enskild ledamot någon motsvarande rätt/möjlighet att
själv kontrollera förvaltningen eller få insyn i förvaltningens handlägg-
ning av enskilda ärenden. Ledamoten har dock möjlighet att väcka ett
ärende i nämnden (4 kap. 17 § kommunallagen). Om han väcker en
sådan fråga ankommer det på nämnden att ta ställning till begäran.
Nämnden kan då besluta att inhämta uppgifter ur en akt på det sätt
nämnden finner lämpligt. Av intresse i denna del är Regeringsrättens
avgörande RÅ 1982 2:34. Fråga var där huruvida en ledamot i kom-
munstyrelsen hade rätt att hos hamnstyrelsen få ta del av vissa uppgif-
ter för vilka sekretess gällde enligt 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 §
sekretesslagen. Regeringsrätten uttalade bl.a. följande.
1994/95:JO1
501
Kommunstyrelsen skall enligt 3 kap 1 § kommunallagen leda förvalt-
ningen av kommunens angelägenheter och ha inseende över bl.a.
hamnstyrelsens verksamhet. Enligt samma paragraf får kommunstyrel-
sen därvid infordra yttranden och upplysningar från övriga kommuna-
la nämnder såsom hamnstyrelsen. Dessa lagregler ger kommunstyrel-
sen befogenhet enligt 14 kap 1 § sekretesslagen att få ta del av avtal av
nu ifrågavarande slag som hamnstyrelsen ingått utan hinder av att
sekretess gäller för uppgiften i avtalet.
Den befogenhet som således tillkommer kommunstyrelsen kan dock
inte anses tillkomma envar ledamot av kommunstyrelsen.
Den risk för skada som utgör hinder för att lämna ut uppgifter ur
avtalen till enskild kan enligt regeringsrättens mening inte undanröjas
genom förbehåll.
Avgörandet gällde, till skillnad från vad som är aktuellt i förevarande
ärende, möjligheten för en kommunstyrelseledamot att få ta del av
uppgifter hos en annan myndighet. 1 det nu förevarande ärendet gäller
det ledamots insyn i den egna verksamheten. Ställningstagandet i
Regeringsrättens fall, men även i ärendet här, gäller dock principen
om i vilken utsträckning en enskild förtroendevald har möjlighet att
fullgöra en form av kontroll beträffande den verksamhet som hans
nämnd/styrelse svarar för. Regeringsrättens avgörande får därför antas
äga tillämpning även när en ledamot i socialnämnden i kontrollsyfte
önskar ta del av hemliga uppgifter hos förvaltningen.
Att en ledamot i en nämnd inte fritt äger få tillgång till sekretessbe-
lagda uppgifter hos nämndens förvaltning synes vara en allmänt veder-
tagen uppfattning. Beträffande socialtjänstens område vill jag i detta
sammanhang hänvisa till bl.a. Socialstyrelsens allmänna råd 1991:4 s.
26.
Avslutningsvis vill jag, såsom min mening, uttala att en enskild
ledamot i socialnämnden, i den egenskapen, inte fritt äger få tillgång
till sekretessbelagda uppgifter hos nämndens förvaltning. När ledamo-
ten gör en framställning att få ta del av handlingarna i en akt får
begäran prövas på vanligt sätt. Om förvaltningen avslår framställning-
en har ledamoten i första hand möjlighet att begära att frågan hän-
skjuts till nämnden. Han har självfallet också rätt att överklaga ett för
honom negativt beslut. Det blir då förvaltningsdomstolarna som får ta
ställning till saken.
1994/95: JO 1
502
Sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller hos
socialtjänsten även för uppgift i anmälan till JO som
JO remitterat till socialnämnden för yttrande. På
grund av den mer begränsade sekretessen hos JO bör
socialnämnden upplysa den som vill ta del av
anmälan om möjligheten att begära att utfå uppgiften
hos JO
1994/95: JO 1
(Dnr 3957-1993)
Med anledning av JO:s beslut den 29 september 1993, dnr 1847-1993,
(se föregående referat) ställde B. frågor rörande bl.a. sekretessen hos
socialnämnden för en anmälan som JO remitterat till socialnämnden
för yttrande.
I beslut den 10 december 1993 anförde JO Norell Söderblom bl.a.
följande.
När en anmälan remitteras till socialnämnden/förvaltningen för
upplysningar alternativt yttrande torde hanteringen av remissen varie-
ra. Vanligt torde vara att remissen tas in i en eventuell personakt och
handläggs som en del av detta ärende. Det förekommer även att ett
särskilt ärende läggs upp vid myndigheten. Enligt min uppfattning är
det senare alternativet att föredra.
I den mån, vilket inte är ovanligt, de remitterade handlingarna
innehåller uppgifter som rör enskilds personliga förhållanden gäller
sekretess för dessa inom socialtjänsten enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen.
Med hänsyn till hur detta stadgande är konstruerat gäller en presum-
tion för att uppgifterna inte far lämnas ut.
Sekretessen hos riksdagens ombudsmän för en anmälan regleras i 11
kap. 4 § tredje stycket andra punkten sekretesslagen. Där sägs att för
uppgift som av enskild lämnas till riksdagens ombudsmän gäller sekre-
tess till skydd för enskilds personliga förhållanden i den mån uppgiften
skulle ha varit sekretessbelagd hos myndighet som ärendet får anses
avse och det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom
närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller
även i vissa fall då riket kan antas lida betydande men om uppgiften
röjs (samma stadgande första punkten).
Sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhållanden är såle-
des avsevärt mer begränsad hos JO än inom socialtjänsten. När en
myndighet på det sociala området har att ta ställning till utlämnande
av en handling skall myndigheten tillämpa den sekretess som gäller för
myndighetens verksamhet. Detta kan innebära att en JO-anmälan hos
socialförvaltningen sekretessbeläggs trots att JO vid förfrågan skulle
lämna ut den.
Att en handling är offentlig hos JO kan i och för sig tänkas påverka
socialförvaltningens skadeprövning vid handläggning av ärende röran-
de utlämnande av en handling. Det kan ibland vara en vansklig
uppgift för socialförvaltningen att bedöma om en handling skulle
lämnas ut av JO. Med hänsyn härtill torde den berörda myndigheten
ofta komma att vägra lämna ut handlingar som remitterats dit av JO.
503
Om en enskild vägras att fa ta del av en JO-anmälan har han alltid
möjlighet att överklaga beslutet till kammarrätten. Med hänsyn till den
mer begränsade sekretess som gäller för handlingen hos JO är det även
lämpligt att myndigheten upplyser den enskilde om möjligheten att
hos JO begära att fa ut handlingen. Jag vill i sammanhanget erinra om
att för länsstyrelsens tillsynsärenden enligt socialtjänstlagen gäller soci-
alsekretess (7 kap. 4 § tredje stycket socialtjänstlagen).
(Dnr 524-1993)
I en anmälan till JO riktade Anders Björkman kritik mot förste
socialsekreteraren Leif Jarlebring hos Socialförvaltningen i Botkyrka
kommun för utlämnandet i ett visst fall av en personakt. Han anförde
i sin anmälan i sammanfattning följande. E. låg i skilsmässa med sin
make N. På grund av hot från makens sida vistades E. tillsammans
med barnen på ett kvinnohus från den 8 augusti till den 30 november
1991, och E. hade skyddad identitet. Därefter flyttade E. till egen
lägenhet med hemlig adress och telefon. N. dömdes sedermera för
misshandel av E., grov misshandel av barnen och övergrepp i rättssak.
— Vid städning av villan den 30 januari 1992 i samband med försälj-
ning fann E. en sekretessbelagd akt med uppgifter om henne. Där
framgick E:s bostadsort samt att det var nära till skolan för barnen.
Akten som var strängt personlig skulle endast utkvitteras av E. Redan
den 30 september 1991 hade Leif Jarlebring enligt vad som framkom
lämnat ut akten till N. När detta påtalades hos socialkontoret gavs
beskedet att akten lämnats ut av misstag. — Med anledning av aktut-
lämnandet har E. tvingats flytta, mist sitt arbete och kommit i ekono-
miska svårigheter. Anders Björkman kräver att Leif Jarlebring ställs
till ansvar för sitt handlande och att socialtjänsten tar sitt fulla ansvar
för vad dess tjänsteman åsamkat E. och utbetalar skadestånd som
täcker förlorad arbetsinkomst och psykiskt lidande.
Socialförvaltningen i Botkyrka kommun. Socialkontoret i Hallunda,
inkom efter remiss med upplysningar i form av upprättad skrivelse
från Leif Jarlebring. De uppgifter som lämnats i skrivelsen återges i
sammandrag enligt följande. E. sökte socialtjänstens hjälp den 5 augus-
ti 1991 och uppgav att hon och barnen misshandlats av maken N. Hon
var rädd och ville ha skydd. En utredning enligt 50 § socialtjänstlagen
inleddes. E. och barnen placerades den 8 augusti på kvinnohuset
Trossen såsom bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Journal fördes
inledningsvis särskilt för mor och barn gemensamt och särskilt för N.
Den 9 september öppnades egna akter på barnen. Den 30 september
1991 lämnade Leif Jarlebring på begäran av N. till denne ut daganteck-
ningar för perioden den 5 augusti—17 september innefattande allt
dittillsvarande utredningsmaterial angående barnen. Där fanns placer-
ingsbeslutet, överväganden om umgänge under placeringen, begäran
om barnpsykiatrisk utredning samt uppgifter om barnens skolgång och
om hur de mådde. Leif Jarlebring bedömde inte att materialet avslöja-
1994/95: JO 1
504
de något som innebar fora för E. och barnen. En daganteckning från
den 4 september avslöjade att familjen fonns på viss ort. Denna ort
kände N. redan till, bl.a. hade stadsdelen framgått i ett protokoll från
polisförhör som han delgivits av polisen. E. fick i december lägenhet
på annat håll. Denna adress fick inte N.
Som sammanfattning anförde Leif Jarlebring vidare i sin skrivelse
bl.a. följande.
Jag hävdar således dels att utlämnandet av journalanteckningarna ang.
barnen till vårdnadshavaren ej var ett sekretessbrott. Den utlämnade
uppgiften om vistelseort var ingen nyhet för N. och kunde inte heller
bedömas vara till skada för E. och barnen. Fadern hade som vårdnads-
havare ett starkt lagstöd för att fa ut dokumentation om barnen,
speciellt som han under lång tid inte fått träffe dem. Socialtjänstens
ansvar för att söka få till stånd dialog i skilsmässosituationer syftande
till umgänge i bästa möjliga form för barnen krävde ett respektfullt
och ärligt bemötande också av fadern till barnen.
Jag kan vidare ej se hur den utlämnade handlingen skulle motivera
att E. och barnen mer än ett halvår senare tvingades flytta från en
lägenhet vars läge N. inte alls kände.
Anders Björkman inkom med påminnelser.
De berörda journalanteckningarna i ärendet hos socialförvaltningen
fanns tillgängliga i JO-ärendet.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 16 december 1993 följan-
de.
Genom anmälan aktualiseras frågor om sekretess inom socialtjänsten
och om parts rätt till insyn i ärende hos myndighet. Detta ger mig
anledning att först beröra lagreglerna på området.
Huvudbestämmelsen om sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap.
4 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inom
socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det
inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider men.
Enligt huvudregeln om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen utgör
sekretess inte hinder mot att en part tar del av handling i ärende hos
en myndighet. I sammanhanget kan också nämnas bestämmelsen i
52 § socialtjänstlagen, enligt vilken den enskilde bör hållas underrät-
tad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om
honom. Den bestämmelsen är — med de undantag som följer av
7 kap. 5 § och 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen — tillämplig
även vad gäller underrättelse till en vårdnadshavare om journalanteck-
ningar rörande barnets förhållanden.
Enligt 7 kap. 5 § sekretesslagen gäller socialsekretessen enligt 7 kap.
4 § såvitt angår uppgift om underårigs vistelseort också i förhållande
till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om den
underårige har omhändertagits eller vårdas enligt den särskilda lagstift-
ningen om vård av unga utan samtycke och det är nödvändigt med
hänsyn till ändamålet med omhändertagandet eller vården.
Enligt 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess för
uppgift till skydd för en underårig även i förhållande till vårdnadsha-
1994/95 :JO1
505
varen och får inte efterges av denne, om det kan antas att den
underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshava-
ren.
I en utredning hos en socialförvaltning om ett barns förhållanden är
barnets vårdnadshavare att anse som part, och vårdnadshavaren har i
princip rätt att få del av alla uppgifter som rör barnet. Detta kan i
vissa fall också innebära en rätt att erhålla uppgifter om annan person,
t.ex. om den andre vårdnadshavaren. Adressuppgifter och liknande
anses i allmänhet kunna utlämnas utan risk för men. Om barnens mor
löper risk att misshandlas av barnens far kan hon emellertid åtnjuta
sekretesskydd för sin adress eller vistelseort enligt 7 kap. 4 § sekretess-
lagen i sin egenskap av en barnen närstående person. Sekretesskydd för
barnen torde på motsvarande sätt i ett fåll som det nu aktuella kunna
gälla enligt 14 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen.
På grund av misstanke om att fadern misshandlat moder och barn
beviljades dessa i förevarande fall bistånd i form av placering på
kvinnohuset Trossen. Av den berörda journalanteckningen från den 4
september 1991 framgick visserligen inte den närmare adress under
vilken modern och barnen vistades men däremot vistelseorten. Social-
förvaltningen har efter vad som uppgivits gjort en sekretessprövning
och därvid inte funnit grund för att vägra lämna ut de berörda
anteckningarna till fadern på dennes begäran. Med hänsyn till att
modern hade sökt fysiskt skydd för sig och barnen — och också
beviljats bistånd i detta syfte — anser jag för min del att det vid den
tidpunkt som var i fråga fanns skäl att iaktta särskild försiktighet med
varje uppgift som kunde bidra till att fadern fick kännedom om var
modern och barnen befann sig. Jag anser därmed att aktanteckningar-
na inte borde ha lämnats ut annat än i sådant skick att vistelseorten
inte kunde utläsas. Av detta följer att socialförvaltningen enligt min
mening inte iakttagit tillbörlig försiktighet när handlingarna utlämna-
des, och förvaltningen kan inte undgå kritik för detta.
Med anledning av Anders Björkmans anmälan i övrigt vill jag
avslutningsvis upplysa om att JO inte handlägger frågor om skade-
stånd.
Domstol hade uppdragit åt en socialförvaltning att
anordna s.k. samarbetssamtal med anledning av en
tvist rörande vårdnad om barn. Fråga om i vilken
utsträckning socialförvaltningen, på grund av
bestämmelsen i 7 kap. 4 § andra stycket
sekretesslagen, ägde att till domstolen lämna en
redogörelse för vad som förekommit vid samtalen
(Dnr 2522-1993)
I mål vid Jakobsbergs tingsrätt angående äktenskapsskillnad mellan
R.K. och P.C. förelåg tvist rörande vårdnaden om parternas tre barn.
Tingsrätten förordnade den 22 september 1992 att Socialförvaltningen,
familjerättsenheten, i Järfälla kommun skulle anordna s.k. samarbets-
samtai mellan föräldrarna. Tingsrätten hade tidigare, i februari 1992,
1994/95 :JO1
506
förordnat om samarbetssamtal, som dock inte hade lett till någon
överenskommelse mellan R.K. och P.C. I förordnandet om de nya
samtalen angav tingsrätten bl.a. att samtalen borde inriktas på gemen-
sam vårdnad där barnen bor halva tiden hos resp, förälder. Samarbets-
samtalen avslutades strax före årsskiftet 1992/93. Någon enighet i
vårdnadsfrågan förelåg då inte mellan parterna.
När samtalen avslutades sammanställde familjerättsenheten en skri-
velse som skulle skickas till tingsrätten. I utkastet till skrivelse redo-
gjorde förvaltningen för sina kontakter med föräldrarna och de stånd-
punkter rörande barnens boende som föräldrarna intagit under samta-
len. I utkastet uttalades vidare bl.a. följande.
Vår uppfattning är att modern befinner sig i en mycket svår och
smärtsam kris och att hon behöver professionell hjälp för att ta sig
igenom den. Som situationen är nu är det inte meningsfullt med
fortsatta samarbetssamtal. Vi anser att vi har gett föräldrarna den hjälp
som är möjlig att ge inom samarbetssamtalens ram.
R.K. och P.C. fick var sin kopia av utkastet. R.K. reagerade då mot
uttalandet rörande hennes tillstånd och behov av hjälp. Hon krävde
vid samtal med förvaltningen att uttalandet skulle strykas.
R.K:s kritik mot skrivelsen föranledde att uttalandet utgick. Dess-
utom gjordes tillägg till förvaltningens redovisning av parternas stånd-
punkter under de förda samtalen. Dessa tillägg synes ha initierats av
R.K. i ett brev till enheten. Familjerättsenhetens nya skrivelse, daterad
den 19 januari 1993, ingavs till tingsrätten. P.C. kom därefter att till
tingsrätten inge en kopia av det utkast till skrivelse rörande samtalen
som familjerätten tidigare hade sänt till honom.
R.K. klagade till JO på hanteringen av familjerättens skrivelse till
tingsrätten rörande samarbetssamtalen.
JO Norell Söderblom anförde efter företagen utredning i sitt beslut
den 25 november bl.a. följande.
Inom socialtjänsten gäller, enligt 7 kap. 4 § första stycket sekretessla-
gen, sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det
inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider men. Inom s.k. kommunal familjerådgivning
gäller sekretess för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller
som inhämtats i samband med rådgivningen (7 kap. 4 § andra stycket
sekretesslagen). Vid införandet av regeln uttalade föredragande statsrå-
det bl.a. följande (prop. 1979/80:2 s. 185).
I promemorian har föreslagits att absolut sekretess skall gälla för
uppgifter som enskild har lämnat vid konsultation hos kommunal
familjerådgivning. Departementsförslaget har i allt väsentligt samma
innebörd. Sekretessen omfattar också uppgifter som familjerådgivare
har inhämtat med anledning av att någon har vänt sig till rådgivning-
en. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att tjänsteman i rådgivnings-
verksamheten i viss utsträckning kommunicerar med annan inom
denna verksamhet utan hinder av sekretessen. Utrymmet härför får
emellertid anses ytterst begränsat.
Att sekretessen är absolut framgår av att bestämmelsen saknar skade-
rekvisit. Det föreligger alltså inte någon som helst möjlighet att lämna
ut uppgift till enskild, såvida inte den till vars förmån sekretessen
1994/95: JO 1
507
gäller medger att uppgiften lämnas ut (14 kap. 4 §). När det gäller
regelns tillämplighet i förhållandet myndigheter emellan blir emeller-
tid övriga bestämmelser i 14 kap. tillämpliga. Av 14 kap. 3 § andra
stycket framgår att den s.k. generalklausulen inte gäller i fråga om
sekretess enligt förevarande stycke. Däremot innebär 14 kap. 1 § att
uppgift från familjerådgivningen kan lämnas ut till myndighet med
stöd av särskild föreskrift i lag eller förordning. Jag har i det föregåen-
de uttalat att det inte möter något hinder mot att flertalet regler om
uppgiftslämnandet från socialtjänsten samlas i socialtjänstlagen. Huru-
vida uppgift skall få lämnas från familjerådgivningen till annan myn-
dighet bör sålunda övervägas vid utformningen av den lagen. Jag utgår
ifrån att det knappast kan bli fråga om att uppgifter skall lämnas från
familjerådgivningen annat än i mycket speciella undantagsfall. Vid
remissbehandlingen har bl.a. JO pekat på ett fall som bör övervägas i
detta sammanhang, nämligen frågan huruvida den som i egenskap av
kommunal familjerådgivare Sr kännedom om barnmisshandel skall
vara skyldig att anmäla denna.
För dem som är verksamma inom kommunal familjerådgivning kom
anmälningsskyldigheten att begränsas till fall där det framkom att en
underårig misshandlades i hemmet (71 § tredje stycket socialtjänstla-
gen).
1991 infördes i socialtjänstlagen en bestämmelse enligt vilken kom-
munerna skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sak-
kunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och
umgänge, s.k. samarbetssamtal (12 a § socialtjänstlagen). Samtidigt
infördes möjlighet för domstol att initiera sådana samtal (6 kap. 18 §
föräldrabalken). I samband med ändringar i föräldrabalken i början av
1980-talet diskuterades huruvida det då skulle införas en regel om
skyldighet för kommunerna att ansvara för samarbetssamtalen. Det
bedömdes då att en sådan reglering skulle innebära en icke önskvärd
styrning av kommunernas resursanvändning (prop. 1981/82:168 s. 48).
Det blev dock vanligt förekommande att kommunerna kunde erbjuda
sådana samtal (se bl.a. Socialstyrelsens redovisning 1988:17; samarbets-
samtal vid vårdnads- och umgängestvister).
I samband med de tidigare övervägandena rörande samarbetssamta-
len diskuterades sekretessfrågorna när kommunerna ordnade sådana
samtal. Föredragande statsrådet uttalade därvid bl.a. följande (prop.
1981/82:168 s. 49).
En viktig förutsättning för att samarbetssamtal skall kunna genomföras
på ett ändamålsenligt sätt är att föräldrarna vet att de kan anförtro sig
åt samtalsledaren utan risk för att de uppgifter som de lämnar förs
vidare och eventuellt används emot dem exempelvis vid senare avgö-
randen om vårdnaden eller umgänget. Utredningen har framhållit att
de uppgifter som kommer fram vid samarbetssamtal bör ha samma
sekretesskydd som uppgifter som har lämnats inom kommunal familje-
rådgivning. Denna uppfattning har praktiskt taget genomgående godta-
gits under remissbehandlingen.
Enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) gäller ett
särskilt starkt sekretesskydd för uppgifter som har lämnats i förtroende
vid familjerådgivning eller som har inhämtats i samband med sådan
rådgivning. Vid samarbetssamtal e.d. som bedrivs i sådana mera organi-
serade former som det nu är fråga om far uppgifter som kommer fram
1994/95:JO1
508
i samband med dessa samtal anses åtnjuta det sekretesskydd som gäller
enligt den nämnda bestämmelsen. Någon särskild bestämmelse om
sekretess för dessa uppgifter behövs därför inte.
Beträffande sekretessfrågorna kan rent allmänt även hänvisas till bl.a.
Socialstyrelsens allmänna råd 1985:2, Vårdnad och umgänge, s. 77 f.
och 1991:4, Sekretess, s. 54 f.
Som framgår av det ovan anförda genomförs samarbetssamtal i
allmänhet under förutsättning att vad som sägs inte av handläggarna
förs vidare till domstolen eller till dem som eventuellt senare utför en
vårdnadsutredning. Det är fråga om en form av förtroendesekretess. I
princip kan handläggarna inte lämna någon information rörande de
enskilda som deltagit i samtalen. Den omständigheten att båda föräld-
rarna samtidigt kan ha varit närvarande vid enskilda samtalstillfällen
medför inte något annat.
1994/95:JO1
De samarbetssamtal som familjerättsenheten, på tingsrättens uppdrag,
anordnade för R.K. och P.C. är att jämställa med sådan familjerådgiv-
ning för vilken sekretess gäller enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekre-
tesslagen. Med hänsyn härtill är fråga huruvida handläggarna ägt att
till tingsrätten ange sin uppfattning om bl.a. R.K:s behov av hjälp. I
ärendet aktualiseras även allmänt frågan rörande innehållet i eventuel-
la redogörelser som socialtjänsten, eller andra myndigheter, lämnar till
domstol med anledning av förda samarbetssamtal.
Familjerättens utkast till yttrande
Efter att samarbetssamtalen avslutats upprättade handläggarna ett ut-
kast till skrivelse som skulle sändas till tingsrätten. I utkastet uttalade
sig handläggarna rörande deras uppfattning om R.K:s kris och behov
av hjälp. Uttalandet i denna del torde i och för sig inte ha inneburit
att handläggarna skulle ha röjt någon konkret uppgift som R.K. lämnat
vid samtalen. Påståendet var dock uppenbarligen en bedömning eller
någon form av sammanfattning av bl.a. R.K:s uppgifter under samta-
len. Den särskilda sekretessen enligt 7 kap. 4 § andra stycket sekretess-
lagen har därför enligt min mening gällt även beträffande handläggar-
nas uppfattning rörande R.K:s förhållanden och behov av hjälp.
Någon lagstadgad uppgiftsskyldighet för familjerätten gentemot dom-
stolen rörande vad som förekommit under samarbetssamtalen har inte
förelegat. Enheten skulle därför inte med stöd av 14 kap. 1 § sekretess-
lagen ha ägt lämna den aktuella uppgiften till tingsrätten. Den enda
möjligheten för handläggarna att få lämna uppgifterna har varit om
R.K. samtyckt till detta (14 kap. 4 § sekretesslagen). Sådant samtycke
har uppenbarligen inte givits.
Jag vill således, såsom min uppfattning, uttala att om handläggarna
sänt utkastet till tingsrätten hade de brutit mot sin sekretess. Handling-
en ingavs dock inte till domstolen av familjerättsenheten. I den redogö-
relse som kom att inges hade uttalandet strukits. Detta berodde emel-
509
lertid inte på handläggarnas inställning i sekretessfrågan utan på andra
orsaker, främst R.K:s reaktion och familjerättens strävan att inte öka
konflikten mellan R.K. och P.C.
1994/95: JO 1
Allmänt om familjerättens möjlighet att lämna information till
domstol med anledning av förda samarbetssamtal
Familjerättsenheten lämnade till tingsrätten en redogörelse för samar-
betssamtalen i en skrivelse som är daterad den 19 januari 1993. I
redogörelsen lämnas förhållandevis ingående information för parternas
ståndpunkter och argumentation under samtalen i frågorna angående
vårdnaden om barnen och barnens boende.
De uppgifter som lämnades synes ha skett som ett led i enhetens
rutin vid genomförandet av samarbetssamtal. Fråga om inhämtande av
samtycke till att uppgifterna vidarebefordrades till rätten synes inte
närmare ha övervägts. Parterna fick dock tillfälle att i förväg lämna
synpunkter på redogörelsen. De har därför varit medvetna om att vissa
uppgifter skulle lämnas till rätten. Såvitt utredningen visar invände de
i och för sig inte mot förfarandet. R.K. och P.C. kan således, åtminsto-
ne underförstått, anses ha samtyckt till förfarandet. Utredningen ger
vid handen att det var R.K. som tog initiativ till att redogörelsen
rörande samtalen skulle vara mer utförlig än i utkastet. Med hänsyn
till det nu anförda har jag inte funnit skäl fortsätta utredningen i
denna del.
Jag vill dock rent allmänt uttala följande.
Från sekretessynpunkt anser jag att det är mycket tveksamt att
myndigheten i något avseende berör vad som förekommit under sam-
arbetssamtal. Någon invändning mot att domstolen underrättas när
samtalen är avslutade kan inte resas. Stor återhållsamhet måste där-
emot iakttas när det gäller lämnande av andra uppgifter. Enligt min
uppfattning bör därför information rörande parternas ståndpunkter
under samtalen eller liknande uppgifter inte lämnas till den domstol
som initierat samarbetssamtalen.
Det ankommer närmast på parterna att i rättegången framföra sina
ståndpunkter i tvistefrågorna. Något behov av att familjerätten redovi-
sar vad parterna i denna del anfört vid samarbetssamtalen synes
regelmässigt inte föreligga. Det bör närmast ankomma på parterna
eller deras ombud att agera. Jag vill dock inte utesluta att det kan
finnas situationer där det kan vara lämpligt att handläggarna tar
initiativ till att uppgifter rörande vissa frågor skall vidarebefordras till
rätten. Uppgifter från samtalen, som omfattas av den särskilda sekretes-
sen i 7 kap. 4 § sekretesslagen, far emellertid lämnas ut endast om det
föreligger ett uttryckligt samtycke därtill.
510
Två vårdare vid en omsorgsförvaltning hade med
egen utrustning videofilmat verksamheten för tre
utvecklingsstörda som de svarade för. Vårdarna hade
därefter på fritiden redigerat inspelningarna och
framställt sammanlagt åtta filmer som de avsett att
kopiera och ge till de utvecklingsstörda. Fråga om
filmerna utgjort allmän handling och om det på
grund av sekretess förelegat hinder mot att ge kopior
av filmerna till omsorgstagarna
(Dnr 323-1992)
Under 1991 arbetade P. och M. som vårdare vid ett dagcenter. Där
sysselsattes tre omsorgstagare, G., C. och Y., dagligen med olika utom-
husaktiviteter. Verksamheten bestod av skogsröjning/rensning på en
gård. För gruppen svarade närmast P. och M.
P. och M. filmade med en egen videokamera delar av verksamheten
på gården. De redigerade därefter filmerna och kom således att fram-
ställa sammanlagt åtta sådana.
Vid ett möte mellan P. och M. samt förvaltningen den 3 december
1991 togs frågan om videofilmningen upp av förvaltningen. Företräda-
re för förvaltningen gjorde därvid gällande att filmerna var att anse
som journalhandlingar och att P. och M. därför inte ägde förfoga över
filmerna, t.ex. kopiera och visa dem. Förvaltningen motsatte sig även
att filmkopior skulle få lämnas till de enskilda omsorgstagarna.
P. och M. klagade till JO på omsorgsförvaltningens agerande i
frågan rörande videofilmerna. De anförde därvid att bl.a. filmerna var
avsedda för de utvecklingsstörda och att de inte var några journalan-
teckningar.
JO Norell Söderblom anförde efter företagen utredning i beslut den
17 november 1993 bl.a. följande.
Utgör filmerna allmänna handlingar
Regler om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen
(TF). Med handling avses där framställning i skrift eller bild samt
upptagning som kan avläsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas
endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den
förvaras hos myndighet och den är att anse som inkommen till eller
upprättad hos myndighet (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling
anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten
eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF).
Handling anses som upprättad hos myndighet när den har expedierats.
Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende den
hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handling-
en ej hänför sig till visst ärende, när den justerats av myndigheten eller
på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § TF). Vissa särskilda regler finns
för när bl.a. diarium m.fl. handlingar anses upprättade (2 kap. 7 §
andra stycket TF). Hos myndigheten tillkommen minnesanteckning
1994/95: JO 1
511
som ej har expedierats skall ej heller efter den tidpunkt då den enligt 2
kap. 7 § TF är att anse som upprättad anses som allmän handling hos
myndigheten, om den icke tas om hand för förvaring (2 kap. 9 § TF).
Som anförts ovan utgör videoupptagning en handling enligt tryckfri-
hetsförordningens definition. JO har tidigare haft att pröva om vissa
filmupptagningar inom det sociala området utgjort handlingar som
bort anses vara allmänna.
I ett beslut, som refererats i JO:s ämbetsberättelse 1979/80 s. 285 f.,
var fråga om vissa videofilmer inom psykiatrin. I en anmälan anförde
en organisation att det vid ett sjukhus förekom att psykiskt sjuka
patienter filmades under akuta sjukdoms- och förvirringstillstånd.
Upptagningarna lagrades därefter som sjukjournaler. Banden användes
för diagnostik men också i undervisningssyfte. I JO:s beslut uttalades
att rättsläget, när det gällde frågorna om banden utgjorde allmänna
handlingar och om sekretessen för upptagningarna, delvis var oklart.
Beslutet sändes därför till Justitiedepartementet för kännedom. Depar-
tementet tog upp frågan vid behandlingen av förslaget till ny sekretess-
lag. Föredragande statsrådet anförde därvid bl.a. följande (prop.
1979/80:2 s. 172).
Av de här återgivna bestämmelserna följer enligt min mening att en
filmupptagning (videoband m.m.) som utförts efter instruktion från en
befattningshavare inom den allmänna hälso- och sjukvården skall
anses som allmän handling, om den färdigställts och tagits om hand
för förvaring vid det sjukhus eller den institution där upptagningen
har gjorts. Huruvida upptagningen förvaras i arkivutrymme eller på
t.ex. en viss läkares tjänsterum saknar därvid betydelse. Har uppgift om
upptagningen antecknats i patientjournal eller annat register, kan det
inte råda något som helst tvivel om att upptagningen är allmän
handling. Fall kan emellertid tänkas i vilka upptagningen inte blir
allmän handling. Så t.ex. torde en upptagning som en läkare utför på
egen bekostnad eller för medel som läkaren har erhållit i form av
anslag från utomstående inte kunna betraktas som allmän handling
hos det sjukhus eller den institution där läkaren är verksam, om
upptagningen inte överlämnas till sjukhuset eller institutionen. I vil-
ken utsträckning upptagningar av det sistnämnda slaget skall få göras
är närmast en etisk fråga som det inte ankommer på mig att ta
ställning till.
Frågan aktualiserades senare på nytt hos JO (JO:s ämbetsberättelse
1982/83 s. 179). Ärendet gällde då videoinspelningar som en socialför-
valtning hade gjort av s.k. gruppsamtal. Förvaltningen hade begärt att
enskilda biståndssökande skulle delta i gruppsamtal för att få begärd
hjälp. Videoupptagningarna gjordes både i behandlingssyfte och för att
användas vid utbildning. JO konstaterade bl.a. att upptagningarna hade
skett efter beslut vid förvaltningen och med nämndens godkännande.
Bandupptagningarna hade vidare färdigställts för senare användning.
Mot bakgrund av det ovan återgivna propositionsuttalandet ansåg JO
att mycket talade för att filmerna utgjorde allmänna handlingar. För-
valtningen hade för sin del hävdat att upptagningarna utgjorde "min-
nesanteckningar".
1994/95 :JO1
512
Avgörande för bedömningen i förevarande ärende är om filmerna är
upprättade hos omsorgsförvaltningen eller om de bör anses vara P. och
M. privata. Jag bortser härvid från att två filmer för närvarande finns
hos förvaltningen utan inriktar bedömningen på själva principfrågan.
Den dagliga verksamheten på gården utgjorde i sig inte myndighets-
utövning eller annan verksamhet där det förelegat skyldighet att enligt
förvaltningslagen dokumentera verksamheten (15 § förvaltningslagen).
Det kan självfallet likväl ha funnits skäl att beskriva verksamheten på
lämpligt sätt bl.a. för att olika insatser skulle kunna värderas. Det har
ankommit på förvaltningen att meddela erforderliga föreskrifter här-
om. Några direktiv om dokumentation genom videoupptagningar sy-
nes inte ha meddelats av omsorgsstyrelsen eller ledningen för förvalt-
ningen. Inte heller grundades de aktuella upptagningarna på något
särskilt beslut av myndigheten. Enbart den omständigheten att förvalt-
ningen nu önskar dokumentation av verksamheten på gården medför i
och för sig inte att filmerna kan anses vara upprättade hos myndighe-
ten.
Utredningen ger vidare vid handen att P. och M. med egen utrust-
ning och av egna medel gjort filmerna. De har även själva på fritiden
redigerat filmerna. Dessa omständigheter, sammantaget med att förvalt-
ningen inte gett dem i uppdrag att göra filmerna, talar för att filmerna
inte upprättats hos myndigheten och att de därför inte heller är att
anse som allmänna handlingar (jfr bl.a. prop. 1979/80:2 s. 172). Å
andra sidan har inspelningarna skett på arbetstid. Syftet med filmerna
har enligt klagandena varit bl.a. att stärka de enskilda utvecklingsstör-
das självförtroende m.m. Detta ändamål synes i sig utgöra en del av
syftet med omsorgsförvaltningens arbete och verksamhet för de utveck-
lingsstörda (3 § omsorgslagen). P. och M. har i sitt arbete haft att verka
för bl.a. detta delmål. Med hänsyn härtill framstår det inte främmande
hävda att filmerna bör betraktas vara gjorda i deras tjänst.
Det har således funnits visst fog för förvaltningens ståndpunkt att
filmerna har karaktären av allmänna handlingar. Ytterst ankommer
emellertid den prövningen på domstol.
Förvaltningens agerande för att få ta hand om filmerna
Av regeln i 2 kap. 14 § första stycket TF följer att endast myndigheter
kan förvara allmänna handlingar. En allmän handling kan i princip
inte upphöra att vara allmän handling. Om en myndighet lånat ut en
allmän handling blir den i princip skyldig att återkräva den om någon
begär att få se handlingen. Det gäller för myndigheten att skapa
särskilda rutiner för hanteringen av allmänna handlingar. Beträffande
de nu anförda frågorna hänvisar jag till bl.a. Kulturdepartementets
promemoria Ds 1993:49, Förvaring av allmänna handlingar hos andra
organ än myndigheter, s. 25 f.
Mot bakgrund av det nu anförda och på grund av förvaltningens
ställningstagande rörande videoupptagningarna framstår det som natur-
ligt att förvaltningen önskar bestämma rörande förvaringen av filmer-
na. Förvaltningens vägran att lämna ifrån sig de två filmerna som finns
1994/95:JO1
513
33 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
hos den och kravet att erhålla de övriga filmerna är en följd av
förvaltningens inställning rörande filmernas karaktär av allmänna
handlingar. Det finns inte skäl för mig att här närmare uttala mig om
förvaltningens handlande i denna del.
Förvaltningens agerande mot att G., C. och Y. skulle få kopior
av filmerna m.m.
Sekretess gäller enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen inom hälso- och
sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att
den enskilde eller någon honom närstående lider men. Samma sekre-
tess gäller i bl.a. verksamhet som avser särskilda omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda och därmed likställda (7 kap. 1 § andra meningen
sekretesslagen). Denna sekretess reglerar således utlämnande av uppgif-
ter. Att visa en film om omsorgsverksamheten torde, i den mån
enskilda omsorgstagare förekommer i filmen, kunna anses innebära
röjande av uppgift för vilken sekretess gäller. Det finns emellertid,
med undantag av t.ex. fotografering av militära anläggningar m.m., inte
några lagar eller författningar som hindrar att någon tar ett fotografi.
Detta gäller även när dokumentation avser enskilda personer på bild.
Möjligheten att ta bilder gäller både för befattningshavare inom myn-
digheten och utomstående. När det gäller fotografering i myndighetens
lokaler eller dokumentation av en verksamhet ankommer det på
myndigheten att vid behov meddela närmare föreskrifter. Härvid gäller
det för myndigheten att Ssta särskild vikt vid den enskildes intressen
så att dennes integritet inte blir kränkt.
De problem som gäller vid fotografering inom omsorgen har mot-
svarigheter inom bl.a. hälso- och sjukvården samt socialtjänsten.
När det gäller besök av massmedier i inrättningar enligt omsorgsla-
gen anför Socialstyrelsen i sina allmänna råd, 1985:3, Integritet, s. 19
följande.
När det gäller besök av representanter från massmedia tillämpar varje
landsting sina egna regler. Dessa brukar innebära att föreståndaren för
inrättningen skall vända sig till vårdchefen eller ordföranden i om-
sorgsstyrelsen om han är tveksam till besöket. Om en massmediarepre-
sentant vill fotografera eller filma på inrättningen bör man beakta
följande:
Det är föreståndaren som ansvarar för att största möjliga hänsyn tas
till den utvecklingsstördes integritet. Vid specialsjukhus har överläka-
ren motsvarande ansvar. Inför ett besök bör föreståndaren/överläkaren
be pressens representanter att själva eller genom personalen fråga varje
utvecklingsstörd person om han vill bli fotograferad. Det förutsätts att
ingen fotografering sker mot den utvecklingsstördes vilja och att den
som inte kan samtycka inte fotograferas. Om det visar sig att detta inte
respekteras, far man avbryta intervjun eller fotograferingen. Om den
utvecklingsstörde tillåter det kan hans namn publiceras, i annat fall
bör namnet inte publiceras.
Härvid kan jag även hänvisa till bl.a. JO:s beslut den 31 augusti 1982,
dnr 2127-1982, Ärendet gällde en fritidsaktivitet, en hajk, som en
1994/95: JO 1
514
socialförvaltning ordnade för sex pojkar som var aktuella inom social-
tjänsten. En ledare bad en tidning att göra ett reportage rörande
hajken. JO uttalade efter företagen utredning bl.a. följande.
I ärendet föreligger olika uppgifter om huruvida de närvarande sam-
tyckt till att reportage gjordes och att bild togs av de deltagande
ungdomarna med utsättande av deras namn. Jag har inte funnit skäl
att ytterligare utreda denna fråga. Det framgår nämligen av utredning-
en att ungdomarna, eller deras föräldrar, i vart fall inte i förväg
tillfrågats om de var villiga att medverka i reportaget. Enligt min
mening var det klart olämpligt att kalla tidningen till ett reportage
rörande hajken utan att först ge ungdomarna, och eventuellt även
föräldrarna, möjlighet att ta ställning till om de ville medverka i
reportaget. Endast genom att ge de berörda personerna en sådan
möjlighet hade man ju kunnat undvika risken av att sekretesskyddade
uppgifter skulle röjas.
När förvaltningen själv av olika skäl filmar eller fotograferar verksam-
heten är det viktigt att hänsyn tas till de enskilda omsorgstagarna.
Härvid kan erinras om 3 § andra stycket lagen (1985:568) om särskilda
omsorger om psykiskt utvecklingsstörda där det sägs att verksamheten
skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och
integritet. I denna del hänvisar jag till bl.a. JO:s beslut den 30
december 1992, dnr 3902-1991, som gällde fotografering av de sanitära
förhållandena i en gruppbostad. Kritik riktades i detta särskilda fall
inte mot förvaltningen bl.a. med beaktande av att några enskilda
personer inte fanns på bilderna eller att det inte på annat sätt framgick
från vilken lägenhet fotografierna hade tagits.
Särskilda problem uppkommer när enskilda befattningshavare tar
bilder av verksamheten men där fotograferingen eller filmningen inte
skall användas i verksamheten eller utgöra en del av dokumentationen
därav. Några entydiga riktlinjer för sådana privata fotografier kan inte
anges. Det är angeläget att all privat fotografering sker under hänsyns-
tagande till enskilda som på ett eller annat sätt kan beröras av
bilderna. Härvid vill jag hänvisa bl.a. till JO:s beslut den 22 oktober
1986 i ärende dnr 1628-1986. I det fallet hade en skötare vid ett
sjukhus tagit fyra fotografier av sina arbetskamrater och en vårdtagare.
Hans avsikt var att belysa sin arbetssituation. JO uttalade efter företa-
gen utredning bl.a. följande.
Det är självfallet i hög grad olämpligt att personal inom sjukvården
fotograferar patienter, om inte patienten uttryckligen samtycker därtill.
Även om samtycke erhålls skall sjukvårdspersonalen iaktta återhåll-
samhet i en för integriteten så känslig fråga som fotografering.
Det föreligger, som redan berörts, problem från bl.a. sekretess- och
integritetssynpunkt när en myndighet filmar/fotograferar inslag i den
egna verksamhet-, n. Filmupptagningar förekommer bl.a. för undervis-
nings- och informationsändamål. Rörande de frågor som kan uppkom-
ma kan jag hänvisa till bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 242 som
rörde en film inom sjukvården om en pojke som under moderns
graviditet skadats av hennes alkoholmissbruk och JO:s ämbetsberättelse
1986/87 s. 195 som gällde fotografier som togs vid hembesök hos en
1994/95: JO 1
515
patient inom den psykiatriska vården (se även bl.a. JO:s ämbetsberät-
telse 1979/80 s. 285 om användande av videoteknik inom den psykia-
triska vården och JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. 179 om inspelning
av s.k. gruppsamtal i ärende angående ekonomiskt bistånd enligt
socialtjänstlagen).
I omsorgslagen betonas att utvecklingsstörda genom omsorgerna
skall ges möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra.
Verksamheten skall vara inriktad på att utveckla den enskildes egna
resurser. När omsorgsförvaltningen ordnar olika aktiviteter torde fa
kunna rikta någon anmärkning mot att en enskild som har kamera tar
egna fotografier. Jag kan i princip inte heller se något hinder mot att
en befattningshavare vid förvaltningen tar fotografier för att de enskil-
da skall kunna få ett minne, t.ex. från någon utflykt eller annan
aktivitet som förvaltningen ordnar. Det blir dock här, som i många
likartade fall, en fråga om överväganden i de enskilda fallen och det
synes knappast vara möjligt att ange några generella riktlinjer. Frågan
är sådan att den i första hand bör diskuteras med de enskilda och deras
gode män/förvaltare. Härvid noterar jag att detta även, enligt uppgift i
remissvaret, synes vara förvaltningens rutin.
Förvaltningen anser att det på grund av sekretess förelegat hinder
mot att lämna kopior av filmerna till G., C. och Y.
Sekretessen gäller till skydd för de enskilda omsorgstagarna. Såsom
sekretessregeln är utformad gäller en presumtion för sekretess. Sekre-
tessen gäller dock inte mot den enskilde (14 kap. 4 § sekretesslagen).
Han kan medge att uppgift får lämnas ut. Om det genom en film röjs
uppgifter som rör flera omsorgstagare måste alla lämna sitt samtycke
innan filmen sprids eller visas för någon utomstående.
P:s och M:s möjlighet att själva sprida filmerna har således varit
begränsad. Aven om filmerna skulle anses tillhöra dem har de som
tidigare sagts sekretess för sin kännedom om de enskilda berörda
utvecklingsstörda.
I förevarande fall togs frågan om samtycke från gode männen upp.
Inhämtande av samtycken kom dock inte att fullföljas. Det ligger i
sakens natur att frågan om kopiering/utfående av filmerna i första
hand bör väckas av de berörda. Om de inte uttrycker någon önskan att
få ta del av filmerna synes det inte särskilt angeläget för förvaltningen
att utan vidare ta initiativ i saken. Jag finner inte skäl rikta någon
kritik mot förvaltningen för dess handlande i denna del.
1994/95JO1
(Dnr 3624-1993)
Enligt en notis införd den 15 oktober 1993 i tidningen Expressen hade
polisen vägrats få ut uppgifter från Skene lasarett om hur en tioårig
flicka blivit skadskjuten i ansiktet med blyhagel. Biträdande lasarettsdi-
rektören June Dryselius hade hänvisat till sekretesslagen.
516
JO beslöt att ta upp saken till utredning och att inhämta yttrande
från sjukhusdirektören, Skene lasarett. I remissvar hänvisade styrelsen
för lasarettet i Skene till ett av chefsjuristen Christer Karphammar
upprättat yttrande med följande innehåll.
En tioårig flicka kom till vårt lasarett i Skene vid 17.30-tiden onsdagen
den 13 oktober. Flickan hade fyra sår i ansiktet och ett i låret orsakat
av hagelskott. Skadorna bedömdes som mycket lindriga. Skadorna
hade enligt vad som framkom åsamkats flickan då hon befunnit sig i
skogen och lekt samtidigt som rådjursjakt pågick.
Radio och press begärde uppgifter av lasarettet om olyckan. Modern
till flickan uttryckte mycket klart att hon inte ville att några uppgifter
lämnades till radio eller press. Under torsdagen den 14 oktober kon-
taktades lasarettet av polismyndigheten i Kinna telefonledes. Man ville
ha uppgifter om olyckshändelsen och flickans skador. Polisen fick via
en läkare uppgifterna att skadan var lindrig, att modern till flickan
inte ville göra anmälan och att läkarnas bedömning var att skadorna
åsamkats genom en ren olyckshändelse. Läkaren fick besked från
polisen att man var nöjd med uppgifterna. Senare under dagen den 14
oktober fick lasarettet en skriftlig begäran om uppgifter från polismyn-
digheten. Lasarettsledningen lämnade ut begärda uppgifter under mor-
gonen fredagen den 15 oktober.
Den 25 november 1993 innehöll Borås Tidning en artikel med rubri-
ken JO utreder lasarettets handlande. Enligt artikeln hade polisen vid
sina kontakter inte fått några uppgifter alls då händelsen enligt lands-
tingets jurist inte var av den karaktären att läkaren var skyldig att
lämna uppgifter. Först dagen efter, sedan polisen fexat in en begäran,
hade sjukhuset ändrat sig och lämnat ut de begärda uppgifterna. Med
anledning av innehållet i artikeln inhämtades upplysningar i saken
från Polismyndigheten i Kinna. Polismästaren Lennart Berle lämnade
följande upplysningar.
Torsdagen den 14 oktober 1993 omkring kl 09.30 träffade jag i
polishuset en journalist som frågade vad polisen tänkte göra i fallet
med den skjutna flickan. Händelsen var då helt obekant för mig och
jag tog reda på att vakthavande befäl inte hade fått tillfredsställande
upplysningar vid förfrågan hos lasarettet i Skene. Under dagen gjordes
olika försök att skaffa fram fakta såsom framgår av redogörelsen från
chefen för kriminalsektionen, Sören Svensson.
I motsats till chefjuristen Christer Karphammar anser jag inte att
polisen varit nöjd med uppgifterna. Det var först efter vår skriftliga
begäran som adekvata uppgifter lämnades. Jag anser inte heller att de
faktiska skadorna kan läggas till grund för en bedömning om polisen
skall få uppgifter eller ej. Av rättsintyg framgår att det bland annat
varit genomgående sårskador i pannan och genom överläppen. En
något annorlunda träff hade kunnat orsaka betydligt allvarligare ska-
dor. Av utredningen i K-ärende — — — framgår också att skytten sett
flickan och ropat åt henne att lämna en körväg och gå in på en
sidoväg eftersom han hör att drevet närmar sig den plats där han står
på pass. Strax efteråt kommer ett rådjur ut och han skjuter. Tyvärr har
flickan vänt åter och blir träffed på ca 80 meters håll. Det har inte
varit fråga om en lekande flicka som skytten varit ovetande om.
Åklagaren har ännu icke meddelat sitt beslut.
Av Sören Svenssons redogörelse framgår i huvudsak följande. På
morgonen den 14 oktober 1993 kontaktade vakthavande befäl per
1994/95: JO 1
517
telefon lasarettet i Skene för en förfrågan rörande den aktuella händel-
sen. Behandlande läkare vägrade lämna ut några uppgifter samt upp-
gav att han samrått med landstingets jurist. En minnesanteckning
upprättades. Omkring klockan 16 tillställs ledningen för lasarettet ett
telefax med begäran om uppgifter eftersom misstanke om brott mot
någon som inte fyllt 18 år förelåg. Påföljande morgon fick Sören
Svensson de begärda uppgifterna per telefon varefter utredning kunde
inledas. I telefaxet angavs att det rörde misstanke om brott enligt 3
kap. brottsbalken samt åberopades 14 kap. 2 § femte stycket SekrL.
JO Norell Söderblom anförde i beslutet den 11 januari 1994 följan-
de.
Inom hälso- och sjukvården råder enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen
(SekrL) sekretess för uppgifter som rör den enskilde patienten. Som
regel kan inga uppgifter rörande patientens hälsotillstånd eller andra
personliga förhållanden utan patientens medgivande lämnas ut till
andra, vare sig det gäller enskilda eller myndigheter. Sekretessen enligt
7:1 viker emellertid i vissa, i olika författningsrum särskilda angivna
situationer. I 14 kap. 2 § femte stycket SekrL föreskrivs sålunda att
sekretess enligt 7 kap. 1 § SekrL inte utgör hinder mot att uppgift som
angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken mot
någon som inte har fyllt 18 år lämnas ut till åklagarmyndighet eller
polismyndighet. Av 15 kap. 5 § SekrL följer vidare att myndighet på
begäran av annan myndighet skall lämna ut uppgift som den förfogar
över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om
sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
Uppgiften om att flickan träffats av ett hagelskott ger anledning till
misstanke om brott enligt 3 kap. brottsbalken. Något hinder enligt 7:1
mot att lämna ut de begärda uppgifterna till polisen kan därför enligt
min mening inte ha förelegat.
Från sjukvårdens sida har man i detta ärende gjort gällande att
polisen förklarat sig nöjd med de uppgifter man fatt under torsdagen
den 14 oktober. Polismästaren har emellertid för sin del uppgivit att
polisen inte fått de begärda uppgifterna och hänvisat till en dokumen-
tation enligt vilken sjukhuset vägrat lämna ut uppgifter på grund av
sekretess. Med hänsyn till att sjukhuset påföljande dag lämnade ut de
begärda uppgifterna finns det inte tillräckliga skäl för mig att driva
utredningen vidare, utan jag nöjer mig med att konstatera att det ålegat
sjukhuset att lämna ut samtliga begärda uppgifter redan efter den
första framställningen från polisens sida.
Med den kritik som ligger i detta uttalande avslutas förevarande
initiativärende.
1994/95JO1
518
(Dnr 3680-1993)
I en anmälan till JO riktade journalisten Tommy Johansson kritik mot
Primärvårdsförvaltningen i Jämtlands läns landsting bl.a. mot att han
vägrats att fa kopia av vissa handlingar som han erbjöds att ta del av på
förvaltningen.
JO Norell Söderblom konstaterade i beslut den 16 mars 1994 att
förvaltningen inte varit skyldig att lämna ut de omfrågade handlingar-
na eftersom de inte var att anse som allmänna samt anförde följande.
Förvaltningen har erbjudit Tommy Johansson att få ta del av hand-
lingarna på stället men vägrat honom att få kopior under hänvisning
till att den rätten enbart avsåg allmänna handlingar.
Den fråga som härvid uppkommer är om det förhållandet att en
utomstående får del av en handling på stället innebär att handlingen
därigenom far anses expedierad enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförord-
ningen och till följd därav blivit allmän.
Vad som avses med expedierad är inte närmare definierat i tryckfri-
hetsförordningen. Klart är dock enligt förarbeten, praxis och doktrin
att en handling inte under alla omständigheter anses expedierad för att
en person som inte direkt tillhör myndighetsorganisationen får del av
den. S.k. delning anses sålunda inte utgöra en expedition i tryckfrihets-
förordningens mening. Med delning avses att man under beredningen
av ett ärende tar del av synpunkter från olika experter. Den juridiska
konstruktionen är här närmast att experten genom delningen knyts
som sakkunnig till myndigheten.
Å andra sidan visar rättspraxis att varje översändande av en handling
eller kopia av handlingen till en utomstående, som inte kan anses
hänförlig till delningskretsen utgör en expedition.
Enligt min mening skulle det inte vara konsekvent att tillmäta sättet
på vilket den utomstående får del av en handling betydelse för tolk-
ningen av ordet "expedierad". Det centrala för bedömningen måste
vara om handlingen faktiskt tillhandahålls en utomstående, inte om
den rent geografiskt — i original eller kopia — förflyttas från myndig-
heten. Det motsatta synsättet skulle bl.a. kunna leda till att represen-
tanter för allmänhet eller medier behandlas olika, vilket uppenbarli-
gen skulle stå i strid mot den i regeringsformen föreskrivna principen
om allas likhet inför lagen.
Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot
fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen (2 kap. 13 §
tryckfrihetsförordningen). Har en myndighet medgett att en utomstå-
ende får del av en handling på stället får den — mot bakgrund av vad
jag här uttalat om innebörden av "expedierad" — därmed anses ha
fattat beslut om att handlingen skall bli allmän. En skyldighet att
också tillhandahålla kopia av handlingen har då uppkommit. Att det
måste bli denna konsekvens av ett positivt besked i utlämnandefrågan
följer enligt min mening av kravet på att ett avslagsbeslut med besvärs-
hänvisning ofördröjligen skall meddelas vid ett negativt besked.
1994/95: JO 1
519
En vägran att utlämna kopia av en allmän handling är överklagbar
på samma sätt som en vägran att utge en allmän handling (jfr RA 1982
2:50). Det hade således i detta fall ålegat förvaltningen att meddela ett
beslut med besvärshänvisning.
Jag anser således sammanfattningsvis att förvaltningen förfarit felak-
tigt genom att vägra lämna Tommy Johansson en kopia på de efterfrå-
gade handlingarna. Frågan är emellertid av den karaktären att det
ytterst ankommer på domstol att besvara den och jag nöjer mig därför
med den redovisning av min syn på rättsläget som jag nu lämnat.
1994/95: JO 1
520
Meddelarfrihet
1994/95:JO1
(Dnr 2236-1993)
Den 1 januari 1992 tog Socialnämnden i Kävlinge kommun över
ansvaret från landstinget för den s.k. primärvården i kommunen under
en försöksperiod om fem år. I april 1992 beslutade socialnämnden om
en delvis ny inriktning på verksamheten. Mellan kommunen och vissa
anställda uppkom vid denna tid en konflikt rörande bl.a. arbetsförhål-
landena vid vårdcentralen.
I ett brev till JO ifrågasatte I.O. om kommunen otillbörligt försökt
hindra de anställda vid vårdcentralen från att offentligt kritisera orga-
nisationsförändringarna och dess verkningar. Hon åberopade därvid ett
antal tidningsartiklar.
I.O:s anmälan remitterades till Socialnämnden i Kävlinge kommun
för utredning och yttrande. I ett svar, som upprättats av socialchefen
Anette Feldt, anförde nämnden följande.
Anmälan tar upp ett flertal exempel på tidningsartiklar som under
våren -92 fört fram att personalen inom socialnämndens verksamhets-
område förvägrats att yttra sig. I anmälan finns även nämnt andra
lösryckta episoder från Kävlinge och även andra kommuners verksam-
heter, men med samma frågeställning i botten — hur hanteras perso-
nalens rätt att föra fram sina åsikter.
Kävlinge kommun tog 1992-01-01 över ansvaret för primärvården i
Kävlinge för en försöksperiod på 5 år, t o m 1996-12-31.
Beslutet om att Kävlinge blev försökskommun kom i november -91
och det fanns en osäkerhet om avtalet fram till dess. 1992-01-01 gick
ansvaret för all personal över till kommunen och det fanns då en
positiv förväntan från båda håll. Några stora och tydliga planer fanns
inte för försöket, utan tanken var att primärvården skulle bli en
naturlig och integrerad del inom socialnämndens verksamhet. Former-
na skulle få växa fram.
I april -92 lade socialnämnden fast en ny inriktning för hela sin
verksamhet. Man ville att satsningar skulle göras på det förebyggande
arbetet. Man ville stärka människors friska sidor och uppmuntra till
ett större egenansvar. Med ett mera medvetet förhållningssätt från
personalen ville politikerna arbeta för att minska vårdbehovet på sikt.
I samband med att verksamheterna skulle informeras om social-
nämndens beslut, utgick en kallelse till alla s k platschefer om ett
informationsmöte med flera av socialnämndens politiker. Mötet var
riktat till alla verksamheternas chefer för att dessa skulle få nödvändig
information. Till detta möte vilie även annan personal från en av
vårdcentralerna gå, vilket de ej tilläts. Några anställda där infann sig
ändå, och efter mötet förklarade chefsöverläkaren att de ej följt givna
direktiv, men någon ytterligare påföljd föranledde ej detta. Detta möte
måste vara det möte som anmälaren refererar till, dock skedde det hela
i april och ej i september.
521
Socialnämndens inriktning togs emot mycket blandat av den f d
landstingspersonalen. Några mycket tongivande personer startade en
aktiv "kampanj" mot inriktningen. Man menade att politikerna inte
förstod sjukvårdsfrågor och att sjukvården skulle fa stå tillbaka för det
förebyggande arbetet.
Under stor del av 1992 fördes diskussioner som ibland fick märkliga
proportioner. Några anställda sammankallade pensionärsföreningar för
att informera om den kommande försämrade sjukvården och någon
läkare informerade anhöriga på sjukhem om neddragningar och för-
sämringar. Samtidigt fördes också en del diskussioner i pressen.
För att kunna fa rätt belysning på dessa många aktioner bör berättas
att Kävlinge vårdcentral, med ca 50 anställda, har dragits med stora
personalproblem under de senaste 10—15 åren. Det finns stora mot-
sättningar mellan grupper av personal och kännetecknande har varit,
att man vägrat att låta sig styras, utan olika personer har satt sin prägel
på förhållandena där. Dessa motsättningar är också kända bland be-
folkningen i Kävlinge. Det var också där som alla socialnämndens
beslut misstolkades och ej efterföljdes. De övriga primärvårdsenheterna
var mera intresserade av fortsättningen.
Mycket tid lades av socialnämndens ordförande och undertecknad
för att möta personalen på vårdcentralen. Både vi och chefsöverläka-
ren försökte förtydliga fattade beslut och lyssna av personalens syn-
punkter.
Vid det mötet som nämns i anmälan kom en diskussion upp
huruvida det var lämpligt att t ex uppmana anhöriga och personal att
demonstrera och protestera mot neddragningar som ej ens var föreslag-
na. Härvid framförde socialnämndens ordförande, att om man var
anställd skulle man följa fattade beslut. Det fanns inga förbud på
kontakter med pressen och andra, men det framfördes från oss ansvari-
ga, att problemen på vårdcentralen borde lösas där och ej i massmedia.
I samband med övertagandet av primärvården fanns hos oss tidigare
kommunalt anställda en positiv och smått förväntansfull inställning till
denna nya verksamhet. Vi var mycket medvetna om att det fanns
frågor som var nya för många av oss inom kommunen, och där fanns
också en lyhördhet mot personalen.
Information är mycket svårt, och i våra kontakter under våren -92
med framförallt personalen på vårdcentralen i Kävlinge, möttes olika
kulturer. Det vi väntat på i form av yrkeskulturkrockar blev istället en
kulturkrock vad gäller närhet till beslutsfattare och direkta diskussio-
ner. Efter att under många år ha följt sina egna beslut enbart, fanns
det nu krav på att följa socialnämndens beslut direkt.
Från ansvariga, både politiker och tjänstemän, finns i Kävlinge en
självklar inställning till att personalen skall föra fram sina åsikter och
kunna påverka sin arbetssituation. I olika sammanhang har förts fram
att personalen far ifrågasätta och diskutera. Det finns dock krav på, att
om man går ut offentligt, skall man gå ut med korrekta uppgifter och
inte vilseleda debatten med oriktiga påståenden. Det finns också krav
på, att när besluten väl är tagna, skall dessa efterföljas lojalt. Detta
innebär inte att ett beslut inte far diskuteras även efter det är fattat.
Vi har under 1992 sett hur man från vårdcentralen effektivt lyckats
förhindra allt förändringsarbete genom att skriva skrivelser till olika
instanser och genom att bortse från direktiv.
Den kommunala ekonomin kräver idag att vi arbetar medvetet och
effektivt och här är självklart en positiv personal den viktigaste hörn-
stenen. Relationerna mellan ledning och vårdcentralens personal är
idag annorlunda. Fortfarande kvarstår interna problem där, men rela-
tionerna till de flesta bland personalen är idag mycket positiva.
1994/95:JO1
522
Sammanfattningsvis kan sägas, att de uppgifter som finns i anmälan
till JO bygger på, dels halva bilder av verkligheten och dels på de
problem vi haft under inledningsskedet av primärvårdsförsöket.
Uppgifterna om munkavle och att personalen tystats har dock fört
fram diskussionen om vikten av öppenhet inom organisationen. Från
ansvarigt håll trycker vi på personalens yttranderätt, kombinerat med
ansvarstagande för beslut som är fattade. Beslut som går emot persona-
lens uppfattning kan dock alltid upplevas negativt, men måste dock
accepteras.
Efter att socialnämnden avgett sitt svar skrev distriktsläkaren G.P. vid
Vårdcentralen i Kävlinge ett yttrande över socialnämndens svar till JO.
Hon gjorde därvid gällande att hon och annan personal blivit utsatta
för påtryckningar när de protesterat mot förändringarna av verksamhe-
ten m.m.
Med anledning av G.P:s brev begärdes ett förnyat yttrande från
socialnämnden. Därvid angavs att nämnden i första hand skulle beröra
vissa angivna delar av G.P:s brev.
I sitt nya svar anförde socialnämnden följande.
I den ursprungliga anmälan till JO finns uppgifter om att personal
inom socialnämndens verksamhet brustit mot yttrandefriheten samt
begått tjänstefel. I tidigare insänt yttrande finns en beskrivning av
bakgrunden till att det förts en diskussion beträffande yttrandefriheten
i Kävlinge. Socialnämnden vidhåller i detta yttrande, att någon be-
gränsning i anställdas yttrandefrihet aldrig funnits. Ej heller finns
några sakliga grunder för att tjänstefel skulle ha begåtts.
G.P., distriktsläkare i Kävlinge, har haft synpunkter på tidigare
avgivet yttrande i frågan och JO begär härmed yttrande över vissa av
hennes uppgifter.
— I brevet nämns Dr G. och en presskonferens som åtföljs av
hotelser från chefsöverläkare Per Pihlblad. Episoden beskrivs även i
socialnämndens första yttrande. Inget av G.P:s exempel ger en korrekt
beskriveise av händelserna. Ingen har förbjudits att uttala sig till
pressen, men det har framförts från ledningen att problemen borde
debatteras inom organisationen i första hand. Socialnämndens ordfö-
rande uttalade vid ett möte, att om Dr G. fortsatte att föra ut felaktig
information till anhöriga och patienter på kommunens sjukhem, så
skulle arbetsrättsliga åtgärder diskuteras. Bakgrunden var, att Dr G.
trots klarlägganden, envist fortsatt att skrämma upp både personal,
patienter och anhöriga med felaktiga och missuppfattade uppgifter om
socialnämndens beslut.
— Nästa uppgift från G.P. handlar om ett möte som G.P. samt några
ytterligare från vårdcentralen arrangerat för pensionsföreningarna i
Kävlinge. Mötet som länge hölls hemligt för ansvariga väckte stor
bestörtning då denna personalgrupp tidigare förvrängt uppgifter om
den inriktning som socialnämnden beslutat om. De hade bl a fört fram
att sjukvårdspersonal ej längre skulle få arbeta med sjukvårdsfrågor i
Kävlinge och det fanns en risk att många pensionärer skulle bli
mycket oroade av sådan felaktig information. Eftersom mötet hölls på
fritid, kunde det självklart ej förbjudas, och så skedde ej heller. Några
hotelser från Per Pihlblads sida säger han sig aldrig ha uttalat.
— G.P. kallades för samtal med undertecknad och socialnämndens
ordförande. Då G.P. ofta påstått att hon blivit illa bemött, ombads även
personalchefen samt hennes fackliga företrädare att närvara vid samta-
let. Utgångspunkten för samtalet var att hitta en samarbetston med
G.P., eftersom hon uppfattades som destruktiv på vårdcentralen. Vid
1994/95: JO 1
523
det första mötet vägrade hon att säga något alls, utan skrev enbart ner
allt som fördes fram, och någon diskussion gick aldrig att föra. Vid
nästföljande samtal visade hon sig helt oförstående till de anmärkning-
ar som framfördes mot henne. G.P. har aldrig hotats på något sätt,
men hon har upplysts om att hon som anställd måste följa fettade
beslut och uppföra sig väl mot övrig personal och patienter. Hennes
advokat hade vid mötet inget att erinra mot det som blev framfört till
G.P. eller på vilket sätt det framfördes.
— I december 1992 kallades hela personalen till möte för att
diskutera igenom de svårigheter som fenns. Vissa av läkarna hade
många synpunkter på vad som skulle diskuteras, om de ville komma
etc. P g a detta uteslöts läkargruppen vid mötet den dagen, för att
kallas vid ett senare tillfälle. Det visade sig också bra att inledningsvis
dela grupperna, eftersom relationerna vissa läkare—övrig personal var
mycket dåliga. Mötet mottogs mycket positivt och en grund för förstå-
else mellan ledningen och vårdcentralens personal lades. Tonen på
mötet var absolut inte hotfull eller formell.
— Några förbud att diskutera annat än socialnämndens förslag har
aldrig funnits. Däremot kräver vi, att de anställda i sin tjänsteutövning,
följer fettade beslut.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 16 maj 1994 följande.
I 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) sägs att varje medborgare
gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses
frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt, meddela upplysning-
ar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den enskilde tillförsäkras
även bl.a. mötesfrihet och demonstrationsffihet (punkterna 3 och 4
samma stadgande). Begränsning av rättigheterna får ske genom lag (2
kap. 12 § RF). I tryckfrihetsförordningen (TF) anges att var och en har
rätt att, då ej annat särskilt anges i förordningen, i vad ämne som helst
meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt
skrift (1 kap. 1 § tredje stycket TF). Myndighet eller annat allmänt
organ får inte efterforska den som lämnat sådant meddelande. Undan-
tag från detta förbud finns dock när det gäller vissa angivna brott (3
kap. 4 § TF). En reglering motsvarande den i tryckfrihetsförordningen
finns för lämnande av uppgifter till radio och television i yttrandefri-
hetsgrundlagen (YGL).
Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra
medborgare. En offentligt anställd kan således som alla andra ge
uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens
verksamhet. I sekretesslagen (SekrL) finns regler som begränsar de
offentligt anställdas rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband
med sin tjänst. 1 t.ex. 6 kap. SekrL finns regler om sekretess med
hänsyn till det allmännas ekonomiska intressen och i 7 kap. SekrL
anges regler om sekretess av hänsyn till enskildas personliga förhållan-
den. I 16 kap. SekrL föreskrivs vissa inskränkningar i den s.k. medde-
larfriheten. De senare reglerna saknar dock intresse här.
Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett
skydd gentemot "det allmänna". Det allmänna innefattar t.ex. kommu-
nernas valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att
en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en
tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin
1994/95: JO 1
524
grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt gett
uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka
motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbets-
givare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i
enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket
friheterna använts. Undantag gäller bara för det fall att ingripandet har
stöd i lag.
Den anställdes yttrandefrihet innebär emellertid inte att arbetsgiva-
ren inte äger ställa krav på att arbetsuppgifterna fullgörs även om detta
innebär en faktisk begränsning av den anställdes möjlighet att just då
begagna sig av yttrandefriheten. Kommunen torde som arbetsgivare
vidare kunna fordra bl.a. att brukarna av kommunens service inte får
känna att de utsätts för påtryckningar från de anställda och att perso-
nalen inte tar arbetstid i anspråk för insamling eller handläggning av
namnlistor m.m. (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 492).
I förevarande fall uppstod uppenbarligen en påtaglig konflikt mellan
kommunen och viss personal vid vårdcentralen. De närmast berörda
har olika uppfattningar rörande vad som sagts vid olika möten m.m.
Det är svårt att utifrån utredningen i ärendet bilda sig en klar
uppfattning om vad som förekommit. Sedan socialnämnden yttrat sig
över innehållet i G.P:s brev hit har det gått mellan ett och nästan två
år från de aktuella händelserna. Med hänsyn till den tid som förflutit
framstår det inte som särskilt troligt att jag genom att på nytt infordra
yttrande från socialnämnden eller annan myndighet kan bringa ytterli-
gare klarhet i vad som förekommit. Jag har därför inte funnit det
meningsfullt att fortsätta utredningen.
Vad som förekommit i ärendet föranleder följande synpunkter.
Vid ett möte efter den omtalade presskonferensen i april 1992 synes
företrädare för socialnämnden ha framfört bl.a. att arbetsrättsliga åtgär-
der skulle vidtas mot en läkare om denne fortsatte att föra ut felaktig
information och därigenom skrämma patienter och andra. Som anförts
ovan kan en myndighet inte hindra anställda från att uttala sig i
massmedier eller på annat sätt offentligt ge uttryck för sin mening.
Detta hindrar dock inte att myndigheten har rätt att i massmedier eller
på annat sätt bemöta debattinlägg och rätta uppgifter som myndigheten
anser som felaktiga. Det är dock i allmänhet inte tillåtet för myndighe-
ten att hota de anställda med repressalier för att de framfört en
uppfattning, även om myndigheten skulle anse att de lämnade uppgif-
terna är felaktiga. Det nu aktuella påtalandet från arbetsledningen
innebar enligt min mening, såvitt utredningen visar, en icke tillåten
åtgärd för att förhindra en anställd från att utnyttja sin yttrandefrihet.
Jag noterar att nämnden i sitt yttrande den 17 augusti 1993 rent
allmänt förklarat att myndigheten när anställda offentliggör uppgifter
kräver att uppgifterna är korrekta och att den enskilde inte försöker
vilseleda debatten. Med hänsyn till nämndens ansvar är det i och för
sig begripligt att nämnden inte stillatigande åser att felaktiga uppgifter
sprids rörande verksamheten. Det är likväl, som anförts ovan, i all-
mänhet inte tillåtet för nämnden att genom påtryckningar mot de
anställda försöka styra den information som de lämnar. Härvid måste
1994/95:JO1
525
även beaktas att det ofta är svårt att rent objektivt bedöma vad som är
rätt och fel, t.ex. vilka effekter ett kommunalt beslut kan komma att
medföra. Nämnden är i allmänhet hänvisad till att tillrättalägga felakti-
ga eller vilseledande uppgifter på annat sätt än genom att kritisera
personal som offentligt gett uttryck för sin uppfattning.
Det är i och för sig självklart att om en anställd har en från sin
arbetsgivare avvikande uppfattning, som han i kraft av sin yttrandefri-
het ger uttryck för, måste han ändå i sin tjänsteutövning följa arbetsgi-
varens beslut och direktiv. På så sätt är han skyldig att vara lojal mot
arbetsgivaren.
G.P. har i sitt brev återgett exempel på uttalanden från arbetsgivaren
att de anställda inte skulle vara lojala mot arbetsgivaren genom att de
på olika sätt utnyttjat sin yttrandefrihet/meddelarfrihet. Motsvarande
innebörd kan med hänsyn till omständigheterna tilläggas arbetsgiva-
rens uppmaning att lösa konflikter internt i stället för i massmedierna.
Ett sådant uttalande kan av den anställde uppfattas som en anmodan
att avhålla sig från att med en journalist uttala sig om förhållandena på
sin arbetsplats. Att sådana uttalanden förekommit får stöd av de i
ärendet ingivna tidningsartiklarna. Genom sådana uttalanden far myn-
digheten anses otillåtet ha begränsat de enskildas meddelarfrihet. Med
anledning av vad som framkommit i denna del vill jag även påpeka att
det inte utan vidare kan tillåtas att företrädare för myndigheten gör
uttalanden som förmedlar den uppfattningen att om en arbetstagare
gör bruk av t.ex. sin yttrandefrihet, kan det han säger komma att färga
av sig på bedömningen av hans vilja att fullgöra sina arbetsuppgifter,
dvs. hans lojalitet (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 493 f.).
Invändningar kan inte sällan riktas mot att arbetsgivaren kallar den
anställde till samtal med anledning av uttalanden som denne gjort i
t.ex. massmedierna. Myndighetens avsikt med mötet kan i och för sig
vara legitimt. Det avgörande för bedömningen om myndigheten bör ha
sådana samtal torde dock vara hur den anställde uppfattar saken. Att
t.ex. kalla personal i underordnad ställning till utfrågningar med
anledning av att de uttalat sig rörande verksamheten i en tidning kan
ofta för den enskilde framstå som en repressalie (se bl.a. JO:s beslut
den 17 december 1993, dnr 3413-1993). Enligt socialnämndens yttran-
de diskuterades vid mötena med G.P. närmast frågor som allmänt rör
förhållandet mellan en arbetsgivare och en anställd. Utredningen ger
inte tillräckligt underlag för att i denna del rikta någon kritik mot
nämndens handlande.
1994/95: JO 1
Frågor rörande de offentligt anställdas yttrande- och meddelarfrihet
har under senare år aktualiserats i flera ärenden hos JO. Det finns i
detta som i många tidigare fall skäl att inskärpa vikten av att myndig-
heterna respekterar de anställdas grundlagsskyddade rättigheter även
när utnyttjandet av dem medför vissa svårigheter för myndigheten.
Nämnden har i sina yttranden hit förklarat sig vara medveten om vad
de anställdas yttrandefrihet innebär och även uttryckt vilja att respek-
tera personalens rättigheter i detta hänseende. Inte sällan uppkommer
526
dock svårbedömda gränsdragningsfall mellan tillåtna och otillbörliga
åtgärder. Jag har ovan på några punkter funnit skäl att ifrågasätta
nämndens agerande beträffande personalens yttrandefrihet. Även om
förhållandena i detta fall delvis var speciella och ligger förhållandevis
långt tillbaka i tiden utgår jag från att nämnden i eventuella framtida
fall beaktar vad jag nu har uttalat.
(Dnr 3413-1993)
Den 30 september 1993 förekom i Aftonbladet en artikel med rubri-
ken De kämpar för de äldres rätt till vård. Enligt artikeln skulle
anställda inom äldrevården i Älmhult sedan i våras ha demonstrerat
vid fullmäktiges möten med anledning av nedskärningar inom äldre-
omsorgen. De anställda vågade emellertid inte längre visa sina ansikten
vid demonstrationerna, varför de uppträdde med ansiktena täckta.
Anledningen var att de anställda befarade repressalier. Två biträden
hade nämligen kallats till nämndens utskott för att korsförhöras om de
kritiska synpunkter de uttalat till en lokaltidning beträffande äldreom-
sorgen i kommunen. En av de demonstrerande skulle enligt artikeln
ha uppgett att klimatet hårdnat och att politikerna försökte tysta dem
som protesterade.
Det uppgavs vidare i artikeln att en ledamot i nämndens utskott
skulle ha lämnat utskottets sammanträde när han fick veta att "flickor-
na skulle schavottera för en artikel i lokaltidningen där de framfört
kritik mot nedskärningarna och berättat om förhållandena vid ett
sjukhem". Ledamoten skulle ha uttalat att utskottets agerande var både
kränkande och ett hot mot yttrandefriheten. Övriga ledamöter hade
emellertid inte reagerat utan deltagit i förhöret. Utskottets tredje vice
ordförande hade inte uppfattat samtalet som kränkande utan framhållit
att de fört en lugn diskussion om vissa missförstånd i artikeln. På fråga
varför rädsla ändå spritt sig bland de anställda skulle denne ledamot ha
uppgett att det var beklagligt om så var fallet samt ifrågasatt om de inte
borde ha gått ut med bättre information.
JO beslöt med anledning av de uppgifter som lämnades i artikeln att
inhämta yttrande från Socialnämnden i Älmhults kommun. Remissen
besvarades av socialnämndens ordförande Per Persson och socialchefen
Christer Wessfeldt. I svaret anfördes bl.a. följande.
I en tidningsartikel i Smålänningen 1993-09-01 framförde ett antal
anställda vid sjukhemmet att det fanns för lite personal på helgerna på
sjukhemmet samt att patienterna tvingades lägga sig redan halv tre på
eftermiddagen.
De anställda hänvisade också till ett antal demonstrationstillfällen i
samband med fullmäktigesammanträden för att påverka politikerna i
kommunen.
Socialnämnden vill framhålla att personalrepresentanter vid många
tillfällen framfört önskemål om en dialog mellan politiker och perso-
nal.
1994/95: JO 1
527
Socialnämndens utskott samt socialförvaltningens ledning ombad två
av personalen som uttalat sig i tidningen samt arbets- och distriktsled-
ning att komma till utskottets sammanträde 1993-09-07 för en diskus-
sion kring sjukhemmets rutiner.
Syftet med diskussionen var att få ett klarläggande kring personal,
arbetstidsschema och läggningstider för enskilda patienter på sjukhem-
met.
Vid samtalet framkom att ingen pensionär på sjukhemmet tvingades
lägga sig på någon bestämd tidpunkt. Orsaken att enskilda pensionärer
lades i sina sängar på eftermiddagen var av rent medicinska skäl.
Under samtalet gjordes det inga påpekanden om några inskränk-
ningar i rätten att yttra sig. Ej heller fördes det någon som helst
diskussion kring att yttra sig i massmedia eller rätten att demonstrera.
Efter samtalet framförde både personal, arbetsledning och utskottsle-
damöter att samtalet varit givande och frågan om personal och lägg-
ningstider nu var utagerad.
Med tanke på den misstolkning och ryktesspridning som blivit
följden borde kanske utskottet kunnat besöka sjukhemmet och där tala
med personal i stället för att be personal komma till ett sammanträde.
Socialnämnden beklagar djupt att ett samtal med personal på ett
sammanträde tas till intäkt för att nämnden skulle hota eller kritisera
yttrandefriheten.
Socialnämnden anser självklart att all personal äger rätt uttrycka sin
uppfattning kring kommunens prioriteringar och verksamhetens mål
och inriktning.
Socialnämnden eller socialförvaltningen har aldrig uttryckt i tal
eller skrift några inskränkningar i rätten att lämna uppgifter till
massmedia. Ej heller har socialnämnden eller socialförvaltningen ut-
tryckt någon negativ kritik mot personal som i samband med kom-
munfullmäktige demonstrerat mot reduceringar inom äldreomsorgen.
Socialnämnden vill framhålla att varken nämnd eller förvaltning i
tal eller skrift sökt påverka eller förbjuda enskilda anställda att lämna
upplysningar till massmedia.
Socialnämnden förstår inte att anställda tolkat ett samtal med perso-
nal och arbetsledning som någon form av repressalier. Detta är beklag-
ligt och har aldrig varit nämndens mening.
Socialnämndens önskan har enbart varit att klarlägga en sakuppgift i
en tidningsartikel och därmed föra en dialog mellan politiker och
personal.
Socialnämndens ordförande och förvaltningschefen har via massme-
dia uppmanat personal som upplever något som helst hot mot deras
yttrandefrihet att vända sig till sina fackliga representanter som sedan i
sin tur får ta upp frågan med socialförvaltningens ledning och social-
nämndens ledamöter.
På JO:s anmodan har nämnden översänt kopia av sammanträdesproto-
koll från socialnämndens utskotts sammanträde den 7 september 1993.
Protokollet har följande lydelse.
Su § 251 Angående tidningsartikel om arbetsrutinerna på Älmhults
sjukhem
Christel Sundberg, distriktschef på centrala äldreomsorgsdistriktet 2,
Ulla Johansson, föreståndare Älmhults sjukhem avd 1, Stina Johans-
son, föreståndare Älmhults sjukhem avd 2, Christina Svensson, under-
sköterska, Älmhults sjukhem avd 1, Eva Nilsson, vårdbiträde, Älm-
hults sjukhem avd 1, samt Mona Sturesson, MAS-sköterska, deltar vid
sammanträdet med anledning av en artikel i lokalpressen om arbetsru-
tinerna på Älmhults sjukhem.
1994/95:JO 1
528
Ledamot Jan-Bertil Nilsson lämnar sammanträdet under ärendets
behandling.
I tidningsartikeln framgick det att patienter på Älmhults sjukhem
under helgerna läggs kl 14.30 p g a personalbrist.
Vid sammanträdet framkommer att patienter på Älmhults sjukhem
läggs på eftermiddagarna p g a att de ej klarar av rent fysiskt att sitta
uppe längre tider (i ett sträck). Inga patienter tvingas till sängs p g a
personalbrist.
Socialnämndens utskott beslutar att lägga informationen till hand-
lingarna.
1 ett brev till JO har journalisten på den ifrågavarande lokaltidningen
Smålänningen, som skrivit de artiklar som föranlett utskottets sam-
manträde, anfört bl.a.:
Efter artiklarna i Smålänningen kallades två av kvinnorna till ut-
skottets sammanträde. Därefter kom ett pressmeddelande till tidningar-
na. I detta sägs bl.a. att alla berörda ansåg att mötet varit bra. Men från
den stunden vägrade kvinnorna att uttala sig, inte ens för att bekräfta
att mötet varit positivt. Vad som egentligen sades eller inte sades på
mötet mellan utskott och anställda vet han inte. Frågan är väl snarast
om det behövde sägas något, troligtvis var det en sådan konkret signal
till de anställda ändå. Efter kallelsen till utskottets sammanträde börja-
de ett antal av de anställda att demonstrera iförda huvor.
Vid brevet hade fogats de berörda artiklarna från den 1 och 2
september 1993. En artikel hade rubriken Vården blir ett hål i väggen.
Enligt artikeln befarades äldreomsorgen i Älmhult snart bara vara ett
skal utan innehåll. Redan vid halvtretiden började de första äldre att
läggas till sängs under helgerna. Snart skulle dessutom 25 tjänster
försvinna. Ett av vårdbiträdena, Ewa Nilsson, skulle ha uttalat att
smärtgränsen snart var nådd. Helgerna var enligt vad som anfördes i
artikeln värst. Fyra i tjänst skulle då ta hand om 40 patienter. Klockan
halv tre skulle de första läggas för natten. Ett annat vårdbiträde,
Christina Svensson, hade enligt artikeln också varit kritisk till omsor-
gen om de äldre. Den andra artikeln hade rubriken Patienter läggs
redan halv tre. Även den innefattade kritik av äldreomsorgen i kom-
munen.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 17 december 1993 följande.
Som ett viktigt led i de grundläggande fri- och rättigheterna enligt
grundlagarna ingår yttrandefriheten. Den utgör en förutsättning för en
fri debatt om lämpligheten och riktigheten av myndigheternas hand-
lande. Genom 2 kap. 1 § 1 p. regeringsformen (RF) är varje medbor-
gare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i
tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den som är anställd i allmän
tjänst har således rätten att fritt uttala sig om sådana förhållanden på
sin arbetsplats som han anser bör komma till allmänhetens kännedom.
Genom tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om medde-
larfrihet ges yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfri-
heten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF innebär att det står envar fritt
att i alla de fall då inte annat anges i TF meddela uppgifter och
1994/95:JO1
529
34 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt
skrift. Genom bestämmelsen ges, med undantag som saknar betydelse i
detta ärende, de som är anställda i offentlig verksamhet möjlighet att
fritt ta kontakt med och informera pressen. En arbetsgivare inom den
offentliga förvaltningen får inte genom generella uttalanden eller ge-
nom kritik i enskilda fall eller på annat sätt påverka eller begränsa en
arbetstagares meddelarfrihet. En motsvarighet till TF:s bestämmelser
om meddelarfrihet finns i yttrandefri hetsgrundlagen (YGL), som gäller
bild- och ijudmedier. Det är vidare enligt TF och YGL förbjudet för
myndigheter att efterforska vem som lämnat meddelandet.
Av artikeln i Smålänningen framgår att vårdbiträdet Ewa Nilsson
och undersköterskan Christina Svensson gjort uttalanden som innefat-
tat kritik av kommunens äldreomsorg. Men även i övrigt hade kritik
riktats mot det sätt på vilket vården av de äldre utformats. Mot den
bakgrunden kan nämndens utskott inte klandras för att utskottet i syfte
att bemöta kritiken inhämtade information om vad som förekom i
vården av de äldre. Det är emellertid uppenbart att detta kunnat ske
genom att utskottets ledamöter antingen besökte vårdhemmet eller att
utskottet till sammanträde kallade dem som förestod vården vid hem-
met. Genom att på sätt nu skedde till sammanträde även kalla de i
artikeln särskilt omnämnda underordnade tjänstemännen, vars närvaro
i och för sig inte varit påkallad till utredning av vad som förevarit, har
utskottets åtgärd kommit att framstå som direkt föranledd av att
tjänstemännen uttalat sig till tidningen. Utskottet borde ha insett att
kallelsen under rådande förhållanden av personalen skulle kunna
uppfattas som en reprimand för tidningsuttalandena och därmed ett
ingrepp i meddelarfriheten. Nämndens åtgärd föranleder mot den
bakgrunden kritik.
(Dnr 817-1993 och 856-1993)
Michael Hansson hos Helsingborgs Dagblad har i en skrivelse jämte
bilagor som kom in till JO den 5 mars 1993 (Dnr 856-1993) anfört
bl.a. följande. Angelholms kommun har vid två tillfållen under senare
tid haft för avsikt att tilldela anställda skriftliga varningar på grund av
påstådd illojalitet. I båda fallen har kommunen genom sitt personal-
kontor/sin personalchef gjort klart för de fackliga representanterna att
dess avsikt varit att utdela skriftliga varningar. I båda fallen har
försöken dragits tillbaka. Dock har kritiken emot de två anställda trots
det kvarstått. I ett förhandlingsprotokoll klargörs att B.G. anklagas för
den publicering hon orsakat i Helsingborgs Dagblad genom att delge
tidningen en skrivelse. Ingen annan förklaring gives. I en tidningsarti-
kel beklagar två styrande kommunalråd skrivningen i protokollet och
hävdar att de verkliga skälen för varningen i B.G:s fall var andra.
Michael Hanssons fråga är om det fanns andra skäl och om de i så fall
motiverade varningar.
1994/95: JO 1
530
Till sin anmälan bifogade Michael Hansson kopia av en skrivelse
undertecknad av B.G., medicinskt ansvarig sjuksköterska, och S.N.,
hemtjänstchef. Skrivelsen är rubricerad "Viktoriagårdsdebatten sett
från de två ’icke-kompetentas’ perspektiv" och behandlar frågor röran-
de kommunens hemtjänst och entreprenörskap för Viktoriagården. I
en särskild sändiista daterad den 2 november 1992 anges att skrivelsen
har ställts till bl.a. socialnämnden, olika kommunala befattningshavare
samt Helsingborgs Dagblad.
Vidare bifogade Michael Hansson kopia av ett förhandlingsprotokoll
daterat den 5 februari 1993 avseende förhandling mellan Ängelholms
kommun och SHSTF angående förbundets medlem B.G. Protokollet
innehåller bl.a. följande.
Vid dagens överläggning konstaterar arbetsgivaren att han har anled-
ning vidhålla att B.G., genom publiceringen av en skrivelse till social-
nämnden om interna förhållanden, åsamkat förvaltningen, dess led-
ning och verksamheten skador som det kan ta lång tid att reparera.
Förfarandet är enligt arbetsgivarens mening gravt felaktigt och, från
en tjänsteman i B.G:s ställning, oskickligt och utgör därigenom till-
räcklig grund för en skriftlig varning.
Då B.G. emellertid, trots inre och yttre påverkan, tycks sakna
tillräcklig självinsikt om skadan, skulle ett fullföljande av den avisera-
de skriftliga varningen inte få avsedd verkan. Arbetsgivaren avstår
därför från den skriftliga varningen. Eventuella andra åtgärder kom-
mer att delges B.G. och SHSTF i vederbörlig ordning.
SHSTF har inget att invända mot arbetsgivarens beslut aveende den
skriftliga varningen, men vidhåller sin uppfattning och som även
framförts vid överläggningen 1992-12-03;
Då det av kommunen inte i sak redovisats vad som i HD 1992-11-05
ansetts utgöra brott mot vissa skyldigheter i det enskilda anställningsav-
talet, avtalets krav på lojalitet och samarbete, har det enligt vårt
förmenande icke förelegat tillräckliga eller godtagbara skäl för en
skriftlig varning.
Arbetsgivaren beklagar att inte heller den fackliga organisationen
inser det allvarliga, rent principiellt, i det inträffade.
Hos JO-expeditionen upprättades den 16 mars 1993 en promemoria
med bl.a. följande innehåll.
I ärendena aktualiseras frågan huruvida företrädare för Ängelholms
kommun har ingripit mot anställda hos kommunen i anledning av att
de meddelat sig med pressen.
Yttrande i denna fråga bör inhämtas från kommunstyrelsen i Ängel-
holms kommun.
Kommunstyrelsen i Ängelholms kommun beslutade den 16 juni 1993
(§ 179) att som yttrande till JO inge kommunkansliets förslag till
yttrande i ärendet. Därefter har på begäran ytterligare skriftliga upplys-
ningar ingetts i ärendet.
Ett uppgivet ombud för B.G. och S.N. har beretts tillfälle att yttra
sig.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 28 april 1994 följande.
På grund av ordalydelsen i det redovisade förhandlingsprotokollet av
den 5 februari 1993 har fråga uppkommit huruvida företrädare för
1994/95:JO1
531
Ängelholms kommun har ingripit mot anställda hos kommunen i
anledning av att de meddelat sig med pressen. Härmed aktualiseras
reglerna om s.k. meddelarfrihet.
Syftet med den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) förankrade
offentlighetsprincipen är bl.a. att skapa insyn i den offentliga förvalt-
ningen och därmed möjliggöra en granskning av hur offentliga tjänste-
män och uppdragstagare sköter sina åligganden. Principen anses i
Sverige vara av grundläggande betydelse för vårt demokratiska system.
En mycket viktig faktor för att offentlighetsprincipen skall kunna
upprätthållas är den i tryckfrihetsförordningen föreskrivna medde-
larfriheten, som innebär att envar skall — utom i de fall där tryckfri-
hetsförordningen medger undantag — ha rätt att meddela sig med
pressen (1 kap. 1 § andra stycket TF). Motsvarande regler gäller enligt
1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för meddelande till radio
och television och andra ljud- eller bildmedier. Undantagen saknar
betydelse i det här aktuella fallet.
För den offentliga arbetsgivaren innebär meddelarskyddet ett förbud
att efterforska en anonym meddelares identitet (3 kap. 4 § TF). På
grundval av reglerna i 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF), 1 kap. 1 §
TF och 1 kap. 1 § YGL är det heller inte tillåtet för den offentliga
arbetsgivaren att mot den som utnyttjar sin meddelarfrihet vidta någon
form av repressalier. Däremot är arbetsgivaren oförhindrad att bemöta
kritiken genom t.ex. egna debattinlägg i medierna.
Förevarande fall rör sig om en hemtjänstchef och en medicinskt
ansvarig sjuksköterska som i en kritisk skrivelse tagit upp frågor om
kommunens hemtjänst och den s.k. Viktoriagården. Skrivelsen har
förutom till kommunala instanser ställts till Helsingborgs Dagblad och
uppenbarligen lett till omfattande tidningsskriverier.
Enligt det berörda kommunala förhandlingsprotokollet har arbetsgi-
varen framhållit att det föreligger grund för varning mot den medi-
cinskt ansvariga sjuksköterskan. Skälet sägs vara "publiceringen av en
skrivelse till socialnämnden om interna förhållanden" och att denna
åsamkat skada. Protokollsanteckningen kan knappast tolkas på annat
sätt än att det var publiceringen i pressen som enligt arbetsgivaren
skulle utgöra grund för varning. Kommunstyrelsen har i sitt yttrande
också medgett detta.
Enligt vad som redovisats i ärendet från kommunens sida var det
emellertid inte publiceringen i pressen som var det verkliga skälet för
arbetsgivaren att vidta disciplinär åtgärd. Vad förvaltningsledningen
och kommunens personalkontor reagerade mot var enligt uppgift att
B.G. och S.N. i stället för att informera förvaltningsledningen om
påstådda brister inom hemtjänsten valde att gå ut med skrivelsen i
fråga. Socialchefen har ifrågasatt huruvida B.G. och S.N. brustit i sin
tjänsteutövning dels genom att inte informera förvaltningschefen, dels
genom att som närmast ansvariga för hela hemtjänstens verksamhets-
område underlåta att vidta åtgärder mot påstådda missförhållanden.
Enligt vad som redovisats har socialchefen och personalchefen haft
uppfattningen att detta varit ett brott mot anställningsavtalen och att
1994/95: JO 1
532
man därför övervägt disciplinära åtgärder. Anteckningen i förhand-
lingsprotokollet skall enligt vad som anförts mot den bakgrunden ses
som en olycklig formulering.
Det har vidare upplysts att S.N. begärde entledigande från sin
anställning från och med mars 1993, att inga disciplinära eller andra
åtgärder har vidtagits mot B.G. utan att hon kvarstår i sin tjänst som
medicinskt ansvarig sjuksköterska. Enligt vad som redovisats har också
socialchefen och personalchefen vid informella överläggningar under-
strukit för B.G. att hon har rätt att yttra sig och publicera vad hon vill
samt upplyst henne om att den tilltänkta disciplinära ågärden inte
berodde på publiceringen i pressen.
Förhandlingsprotokollet visar enligt min mening att man från kom-
munens sida haft inställningen att B.G:s åtgärd att låta publicera sina
kritiska synpunkter inte borde lämnas opåtalad. Man har därmed visat
bristande respekt för B.G:s ovillkorliga — i TF förankrade — rättighet
att fritt meddela sig med pressen. En sådan inställning är ägnad att
inge B.G. och andra anställda inom kommunen rädsla för att använda
sin kritikrätt. Kommunen kan därför inte undgå kritik för förfarandet.
Jag noterar dock att kommunen numera förefaller ha kommit till
insikt om de anställdas rättigheter på området.
Fråga om brott mot tystnadsplikt har begåtts när
befattningshavare inom socialtjänsten skrev ett
genmäle, som publicerades i en tidning, med
anledning av uppgifter i massmedia rörande
nämndens handläggning av ett biståndsärende
(Dnr 769-1994)
N.S., som är journalist vid TVF Lokal-TV AB, hade i sitt arbete
uppmärksammat bl.a. S.L:s kontakter med Socialnämnden i Marks
kommun. Den 17 februari 1994 träffade hon tillsammans med bl.a.
S.L. socialchefen Ingvar Göteson. Vid det mötet företedde N.S. en
"fullmakt" med följande innehåll.
Fullmakt
För
N.S.
Denna fullmakt gäller för Socialkontorets personal i Skene,
och ger dem mitt tillstånd att uttala sig, samt med N.S. på TV
4/TV F Lokal TV diskutera om mig undertecknad. Fullmak-
ten gäller för inblandade aktuella personal på Socialkontoret
i Skene.
Skene 16 Februari 1994
Med vänlig hälsning
S.L.
1994/95: JO 1
S.L.
533
S.L. lämnade även två andra fullmakter till socialförvaltningen med
motsvarande innehåll som den nämnda. I dessa två fullmakter angavs
dels journalisten J. vid Markbladet, dels journalisten L. på Borås
Tidning.
Den 19 februari 1994 fanns i Borås Tidning en artikel som var
undertecknad av socialnämndens ordförande, Bernt Andreasson,
nämndens vice ordförande Göran Persson och socialchefen Ingvar
Göteson. I den anförde de följande.
Socialkontoret svarar på bidragsartiklar
Genmäle till artiklar i Markbladet och Borås Tidning om socialkon-
torets i Mark behandling av S.L.
Markbladet och Borås Tidning har i artiklar den 17 februari beskri-
vit situationen för S.L. Man uppger bl.a. att S.L. vägrats hjälp av
socialkontoret och att länsrätten skickat flera anmärkningar till social-
kontoret om att de vidarebefordrar överklagelsen alldeles för långsamt.
Påståenden om vilken hjälp man fått eller inte fått kan normalt inte
kommenteras av socialkontoret annat än om klienten har givit oss
uttryckligt medgivande att bryta sekretessen. Detta innebär att vi inte
kan uttala oss även om påståenden om oss är osanna. Men även i de
situationer när klienten eftergivit sekretessen måste vi fråga oss om det
är etiskt och moraliskt riktigt att utlämna en enskilds personliga
förhållanden. S.L. har nu i skriftligt samtycke givit oss tillstånd att
uttala oss och efter lång tvekan inför att diskutera enskilt ärende i
massmedia anser vi oss nödgade att bemöta påståendet att S.L. inte fått
någon hjälp från oss. S.L. har uppburit socialbidrag från socialkontoret
i Mark fortlöpande sedan november 1992. Hon har under tiden fram
till nu fått i utbetalat socialbidrag till sig själv eller betalningsmottagare
hon angett totalt 129 964 kr. Hon har därutöver uppburit barnbidrag,
bostadsbidrag, bidragsförskott, Kas och tillfällig föräldrapenning på
tillsammans 121 345 kr under samma tid. Hon har således sedan
november 1992 haft i snitt ca 15 700 kr/mån netto. Uppgiften att
länsrätten skickat flera anmärkningar till socialkontoret om att de
vidarebefordrar överklaganden alldeles för långsamt är inte riktig. Vid
kontroll hos länsrätten 17/2 uppger Stig Dahlbom att han inte sagt
något sådant. Han har i ett fell agerat beträffande socialkontoret i
Mark i sådant ärende.
I en anmälan till JO ifrågasatte S.L. och N.S. om Ingvar Göteson
genom artikeln gjort sig skyldig till sekretessbrott. N.S. har i en senare
inkommen skrift ifrågasatt om även Bernt Andreasson och Göran
Persson gjort sig skyldiga till brott.
Anmälan remitterades till Socialnämnden i Marks kommun för
utredning och yttrande. I sitt svar anförde nämnden följande.
Sekretessbedömningen
S.L. kom till socialkontoret den 16 februari tillsammans med bl.a.
journalisten N.S. från lokal-TV. Dessa önskade då att omgående få
träffe handläggare och ansvarig personal för handläggningen av ett
antal klientärenden. Då all personal var upptagen med klientarbete
och då besöket inte var föranmält på något sätt kunde begäran ej
villferas samma dag utan de fick besked av tf socialchef Birgitta Ekroth
och tf avdelningschef Göran Tjärnlund att de var välkomna kl 10.30
nästa dag.
1994/95: JO 1
534
Vid detta tillfälle samtalade Tjärnlund med S.L. om vilka frågor hon
ville ha svar på. S.L. uppgav då detta och nämnde att fler tidningar
skulle uppmärksamma hennes problem och att såväl TV som Borås
Tidning och Markbladet hade fått fullmakter som skulle ge socialkon-
torets personal möjlighet att diskutera hennes ärende med pressen.
I samband med TV-intervjun den 17 februari överlämnades en
fullmakt vars syfte Göran Tjärnlund och socialchefen Ingvar Göteson
tolkade som ett eftergivande av sekretess som gav socialkontoret rätt att
uttala sig om S.L:s ärende.
För att säkerställa att tolkningen var riktig tog Tjärnlund kontakt
med länsstyrelsens talesman i sekretessfrågor, Hans Lindgren. Denne
fick sig faxat fullmakten och bedömde att den var att betrakta som ett
allmänt eftergivande av sekretessen. Kort därefter blev Tjärnlund upp-
ringd av Monica Nilsson, chef för socialkonsulentfunktionen vid Läns-
styrelsen, och Tjärnlund läste då upp det utkast till genmäle som
senare kom att bli det slutliga genmälet. Nilssons bedömning var att
man kunde expediera det.
Det beslöts att slutligt beslut om genmäle skulle avvaktas till nästa
dag. Då gjordes ytterligare kontroll av vår tolkning av innehållet i
fullmakten. Tjärnlund tog då kontakt med en av Kommunförbundets
jurister och expert på sekretessfrågor, S., som också bedömde att den
var att anse som ett allmänt eftergivande av sekretessen. Han berättade
bl.a. att han i sin undersökning av fullmakten studerat JO:s ämbetsbe-
rättelse 90/91 och där funnit stöd för sin bedömning. (Bl.a. JO:s dnr
2302-1989.) Även han fick genmälet uppläst för sig.
Socialkontorets tjänstemän gjorde som framgår en ytterst omsorgs-
full undersökning av den inlämnade fullmakten innan man bedömde
att den var att betrakta som eftergivande av sekretessen.
Någon dag senare inlämnades f.ö. till socialkontoret också de full-
makter som S.L. omnämnt i sitt samtal med Tjärnlund. Hennes
muntliga uppgifter den 16/2 visade sig korrekta då dessa fullmakter var
utställda på journalister från Borås Tidning och Markbladet och var
daterade den 16/2.---
1994/95: JO 1
Ställningstagandet att avge ett genmäle
Den 17 februari fanns stora artiklar i Borås Tidning och Markbladet.
Båda artiklarnas budskap var att S.L. nekats hjälp från socialkontoret
och därför kommit att bl.a. svälta så hon blivit sjuk och tvingats ut i
skogen att hämta ved så att hennes barn inte skulle frysa och vattenled-
ningarna i huset frysa sönder.--—
Senare på eftermiddagen hade lokal-TV ett inslag där socialchefen
bl.a. beskylldes för att inte svara utan bara sitta och svänga sig. Inslaget
avslutades med följande:
"Socialchefen påstår att S.L. fatt 130.000 kr från socialkontoret
under de senaste 14 månaderna, men detta är lögn!"
Artiklarna och TV-inslaget ledde uppenbarligen till våldsamma re-
aktioner hos allmänheten. Enskilda handläggare fick telefonsamtal
både till bostaden och arbetsplatsen med tydligt uttalade hot, släktingar
och vänner ringde och ville försäkra sig om att just deras släkting inte
var skyldig till detta hemska agerande mot S.L. o.s.v. Personalen kände
sig hotad och ytterst oseriöst behandlade och krävde, för första gången,
att ledningen skulle bemöta påståendena i media. Efter lång tvekan
och fast beslutna att inte lämna ut fler omständigheter kring S.L. än
hennes faktiska ekonomiska situation bedömdes att socialkontoret mås-
te gå ut i ett genmäle.
535
Innehållet i genmälet
Som nämnts hade beslutats att inga övriga omständigheter i S.L:s
ärende än hennes ekonomiska situation skulle beröras i genmälet.
Uppgifter om de socialbidragsutbetalningar som utgått till henne finns
i de beslut som fattats i hennes ärende. Uppgifter om övriga bidrag och
inkomster hade lämnats av henne inför beräkningar av storleken på
hennes socialbidrag och finns således på socialkontoret. Några uppgif-
ter har inte inhämtats från något annat håll än socialbidragsakten.
Anmälaren påtalar att uppgifterna är feltolkade m.m. men syftet med
uppgifterna i genmälet var inte att i detalj redogöra för vad utbetal-
ningarna avsett eller hur S.L. använt pengarna, eftersom det då blir
fråga om tolkningar och upplevelser som skulle kunna leda till att
ytterligare uppgifter måste lämnas ut som förklaring. S.L. har f.ö. i ett
flertal tidningsartiklar och TV-inslag fått framföra sin tolkning av
socialbidragssiffrorna i genmälet.
Socialkontorets syfte var således endast att med så få uppgifter som
möjligt bemöta de grava anklagelser som personalen uppfattade som
oerhört kränkande.
Sammanfattningsvis vill socialnämnden framhålla att det i ärendet
föreligger tre fullmakter, samtliga daterade 16 februari 1994. Fullmak-
terna är till innehållet identiska. Som tidigare nämnts, har en nog-
grann undersökning gjorts beträffande tolkningen, eftersom rubrice-
ringen kunde ge upphov till tveksamhet huruvida fullmakten var
generell till sin natur eller enbart innebar ett medgivande att till viss, i
fullmakten angiven person, lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Allde-
les oavsett detta har genmälet riktats till redaktionen för det mediaor-
gan som angivits i respektive fullmakt. Som bekant är det den ansvari-
ge utgivaren respektive den programansvarige som har hela och odela-
de ansvaret för vad som publiceras i respektive organ, varför de i
anmälan framförda skadeståndskraven tillbakavisas.
Med hänvisning till ovanstående redogörelse anser socialnämnden
att något brott mot gällande sekretessbestämmelser ej skett och hem-
ställer att anmälan icke föranleder någon åtgärd från JO:s sida.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 31 maj 1994 följande.
I 7 kap. 4 § sekretesslagen (SekrL) anges att sekretess gäller inom
socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det
inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider men. Till dem som har tystnadsplikt på grund
av regeln hör bl.a. anställda inom socialtjänsten och nämndens förtro-
endevalda ledamöter.
Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket tryckfrihetsförordningen (TF) står
det envar fritt att lämna uppgifter till en tidning om syftet är att
uppgifterna skall offentliggöras i tidningen (s.k. meddelarfrihet). I
yttrandefrihetsgrundlagen finns en motsvarande reglering för lämnande
av uppgifter till radio och TV. Meddelarfriheten är dock inte oin-
skränkt. I 7 kap. 3 § TF finns vissa begränsningar i denna frihet. Där
nämns (3 p.) som ett undantag från meddelarfriheten uppsåtligt åsido-
sättande av tystnadsplikt som anges i lag. De fell som omfattas av
begränsningen enligt 7 kap. 3 § 3 p. TF anges i 16 kap. 1 § SekrL. I
uppräkningen där nämns bl.a. uppgifter för vilka sekretess gäller enligt
7 kap. 4 § SekrL. Om någon således genom att lämna uppgift till en
tidning uppsåtligen röjer uppgift som omfettas av socialtjänstsekretes-
sen gäller om ansvar för sådant brott vad i lag stadgas (se 20 kap. 3 §
1994/95 :JO 1
536
brottsbalken). I denna del kan således avslutningsvis konstateras att om
röjandet av sekretessbelagd uppgift i nu nämnt sammanhang sker av
oaktsamhet föreligger inte något brott.
Sekretessen gäller inte gentemot den enskilde själv och kan i övrigt
helt eller delvis efterges av honom (14 kap. 4 § SekrL). En befattnings-
havare kan således, om den enskilde samtycker därtill, få lämna
uppgifter till en journalist. Såsom reglerna är utformade fordras dock
som regel att inget får yppas utan den enskildes uttryckliga medgivan-
de. Att den enskilde efterger sekretessen gentemot massmedia innebär i
och för sig inte att socialtjänsten är skyldig att diskutera saken med en
journalist. Hur socialtjänsten skall handla i sådana fall är inte helt
okomplicerat. I t.ex. ett barnavårdsärende bör således ofta barnens
intressen behöva beaktas även om vårdnadshavaren medger att myn-
digheten fritt får diskutera fallet i media. Innan socialtjänsten deltar i
en diskussion rörande ett enskilt ärende torde man rent allmänt
behöva beakta att möjligheten för myndigheten att senare återkomma
med kompletterande upplysningar, förtydliganden eller rättelser kan
på grund av sekretessen vara begränsad. Detta problem belyses måhän-
da i förevarande ärende.
1994/95: JO 1
Ingvar Göteson uttalade sig den 17 februari 1994 i en TV-intervju
rörande bl.a. S.L.s biståndsärende. För detta hade han erhållit erforder-
ligt samtycke. Samma dag fanns i Markbiadet och Borås Tidning
artiklar rörande S.L:s ärende. Nämnden synes ha bedömt att det på
grund av vad som framkom i massmedia förelåg skäl för myndigheten
att avge ett genmäle. Socialnämndens ordförande, vice ordförande och
socialchefen skrev därför den aktuella artikeln, som infördes i Borås
Tidning den 19 februari. I artikeln finns uppgifter som, vilket synes
vara ostridigt, omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § SekrL.
I anmälan har gjorts gällande att uppgiften i genmälet rörande de
bidrag som S.L. erhållit är felaktig. Bedömningen härav torde vara
beroende på om och hur man bör beakta att delar av S.L:s bidrag var
retroaktiva. Jag har inte funnit skäl att göra något särskilt uttalande i
denna del. Jag övergår därför till huvudfrågan, huruvida det genom
publiceringen av genmälet föreligger något brott mot tystnadsplikten.
S.L. hade till socialförvaltningen lämnat tre fullmakter, en för N.S.,
en för journalisten J. vid Markbladet och en för journalisten L. på
Borås Tidning. Fullmakterna var utformade på likalydande sätt och
gällde för "Socialkontorets personal i Skene". S.L. gav "dem mitt
tillstånd att uttala sig, samt med (journalistens namn) diskutera om
mig undertecknad".
Man kan anföra olika synpunkter på fullmakternas innehåll och
utformning. När det först gäller vilka personer som fått uttala sig på
grund av fullmakterna har angetts att de gällde för "personal" vid
socialkontoret i Skene. I anmälan hit har inte påståtts att de som skrev
genmälet inte skulle omfattas av fullmakterna. Det finns därför inte
skäl för mig att göra någon annan bedömning i denna del.
537
Själva fullmaktsmeningen är måhända inte helt klar. Enligt min
mening ger dock fullmakternas ordalydelse inte stöd för nämndens
tolkning. Vid tolkningen måste särskild betydelse läggas vid fullmak-
ternas rubrik. Om fullmakten läses mot den bakgrunden framgår det
tydligt att fullmakten gett förvaltningen rätt att tala endast med den i
handlingen angivne journalisten.
Nämndens företrädare har hävdat att de ansåg att fullmakterna
utformats så att de ägde skriva genmälet. Härvid bör beaktas att
nämnden dessförinnan hade rådfrågat jurist i saken. När det gäller
betydelsen av sådana kontroller kan jag rent allmänt hänvisa till bl.a.
Högsta domstolens uttalanden i ett mål rörande ansvar för tjänstefel;
HD:s dom den 2 mars 1994, DB 59. Av betydelse är även att S.L. själv
framträtt i massmedia och redogjort för sina förhållanden. Hon hade
vidare genom de aktuella fullmakterna medgett att socialtjänsten fick
diskutera hennes ärende med journalister. Dessa omständigheter har
otvivelaktigt varit ägnade att ge nämnden intryck av att S.L. inte
motsatte sig en offentlig debatt rörande biståndsärendet. Sammantaget
anser jag därför inte att omständigheterna är sådana att Bernt Andreas-
son, Göran Persson eller Ingvar Göteson uppsåtligen har brutit mot
sin tystnadsplikt. I sammanhanget bör noteras att genmälet publicera-
des i en tidning där journalisten L., som anges i en av fullmakterna,
arbetar och att genmälet gjordes i omedelbar anslutning till att social-
chefen, med S.L:s uttryckliga godkännande, uttalat sig för media om
fallet.
På grund av det anförda föreligger det inte skäl för mig att gå vidare
i saken.
Kritik mot en kommunal omsorgschef. Fråga om
begränsningar av kommunanställd personals
kontakter med medierna till att avse personalens
fritid. Tillika fråga om omsorgschefens agerande
gentemot en landstingsanställd läkare som utnyttjat
en grundlagsfäst rättighet
(Dnr 674-1993)
I en anmälan till JO begärde Per Söderberg med hänvisning till bl.a.
ingivna tidningsartiklar att JO skulle granska omsorgschefen Christer
Hallqvists agerande i frågor med anknytning till ett av Hallstahammars
kommun drivet sjukhem för åldringar.
I tidningsartiklarna behandlades bl.a. en beslutad nedskärning av
personal på sjukhemmet, sjukhuspersonalens protester mot detta och
frågor rörande en kvinnlig överläkare. I artiklarna förekom uppgifter
om "munkavle" och liknande. En rubrik löd "Sjukhusets överläkare
tvingas gå" jämte "Kommunen 'tappade förtroendet’ för henne, när
hon offentligt kritiserade neddragningen". I en artikel förekom en
rubrik enligt vilken Christer Hallqvist "förklarar avskedandet" av den
kvinnliga överläkaren.
1994/95:JO1
538
Anmälan remitterades till Kommunstyrelsen i Hallstahammars kom-
mun för utredning och yttrande "avseende påståenden i tidningsartik-
lar att omsorgschefen i kommunen ingripit mot anställd som meddelat
sig med pressen".
Socialnämnden i Hallstahammars kommun beslutade den 20 april
1993 att till JO avge ett samma dag upprättat yttrande jämte en
utredning av kommunjuristen Richard Griin och ett yttrande från
omsorgschefen Christer Hallqvist, båda daterade den 13 april 1993.
Socialnämnden uttalade i protokollet följande.
Socialnämnden konstaterar att ingenting har framkommit som skulle
tyda på att omsorgschef Christer Hallqvist skulle ha hindrat personal
från att utnyttja sin rätt att meddela sig med pressen.
I sitt bifogade yttrande anförde nämnden följande.
Socialnämnden är den nämnd inom Hallstahammars kommun som är
ansvarig för äldreomsorgen. Verksamheten vid Hallstahammars sjuk-
hem, som är en del av äldreomsorgen, är organiserad på följande sätt.
Närmast under nämnden finns en förvaltningschef med ansvar för
såväl skola, barnomsorg, socialtjänst som fritids- och kulturverksamhet.
Ansvarig chef inom socialtjänsten för områdena individ- och familje-
omsorg samt äldreomsorg är Christer Hallqvist. Sjukhemmet är en av
fyra institutioner inom äldreomsorgen och leds av två avdelningsföre-
ståndare — — —. Inom sjukhemmet finns fyra avdelningar — — —.
Läkarkompetens till sjukhemmet tillhandahålles av landstinget.
Socialnämnden har uppdragit till kommunjuristen att göra den av
justitieombudsmannen begärda utredningen. Omsorgschefen Christer
Hallqvist har i PM 1993-04-13 yttrat sig i ärendet.
Socialnämnden, som tagit del av utredningen med tillhörande bila-
gor och övriga handlingar i ärendet, finner för sin del att den debatt
som haft sin grund i förändringar inom äldreomsorgens organisation
och bemanning kommit att präglas av personliga motsättningar och
osakliga påståenden där inga inblandade kan gå helt fria från kritik.
Nämnden beklagar detta. Vad gäller påståendena att omsorgschefen
ingripit mot anställd som meddelat sig med pressen har nämnden
ingen annan uppfattning än vad Christer Hallqvist redovisat i sin PM
1993-04-13. Kommunjuristens utredning har inte heller visat att perso-
nalen av arbetsgivaren hindrats i utövandet av sina grundlagsskyddade
rättigheter.
Kommunjuristens utlåtande innehöll följande.
Undertecknad har genom intervjuer med personal vid sjukhemmet
sökt nå klarhet i om, och i så fall på vilket sätt, omsorgschefen
Christer Hallqvist ingripit mot anställda som meddelat sig med pressen
Hallstahammars sjukhem, som tidigare ägdes och drevs av landsting-
et, övertogs den 1 januari 1992, som en följd av den sk ADEL-
reformen, av Hallstahammars kommun. Vid övertagandet fanns 96
boendeplatser inklusive dagvård. Inför övertagandet utarbetades inom
en arbetsgrupp, vari bl a kommunen samt personalen inom sjukhem-
met var representerad, ett förslag till ändrad organisation av sjukhem-
met. En del i detta förslag var att en av de fyra vårdavdelningarna, avd
4, skulle göras om till två gruppboende-enheter med plats för 12
permanent boende och 2 utrednings-/avlastningsplatser. Inom avdel-
ning 4 skulle placeras särskilt vårdkrävande personer, i första hand
1994/95:JO1
539
senildementa. För att möjliggöra den nya organisationen skulle sjuk-
hemmet delvis byggas om, något som också skedde under våren 1992.
Sjukhemmet fick därmed 76 platser.
Tjänstgöringsschema för de nya arbetsenheterna gjordes i nära sam-
arbete med berörd personal. Det nya schemat innebar en förbättring
av tjänstgöringsförhållandena jämfört med tidigare för åtminstone per-
sonalen på avd 4. Bland annat medförde schemat att man kunde
begränsa helgtjänstgöringen till en helg av tre mot tidigare en av två. I
princip tillämpades detta nya schema från 1 januari 1992, men med
vissa modifikationer på grund av bland annat ombyggnaden.
Under våren 1992 aviserades att verksamheten vid sjukhemmet
måste bedrivas till en lägre kostnad. Bland annat personalbemanning-
en skulle ses över för att möjliggöra att kommunen skulle kunna förse
det nya ålderdomshemmet Lövåsen, som var under färdigställande,
med personal utan extern nyrekrytering. Efter att avd 4 inledningsvis
hållits utanför diskussionerna om personalminskning kom sparbetinget
för denna avdelning att uppgå till 2,5 årsarbetare. Denna personal-
minskning är fr o m den 1 januari 1993 fullt genomförd och innebär
bland annat att helgtjänstgöringen för vårdpersonalen ökat till två
helger av fem.
Vid samtalen med personalen från avd 4 har framkommit en
mycket stor besvikelse över det sätt på vilket kommunen hanterat
sjukhemmet och därvid främst avd 4. Inför kommunaiiseringen väck-
tes förhoppningar om en förbättrad vård för de boende vid sjukhem-
met kombinerat med bättre tjänstgöringsförhållanden. Kort tid efter att
den nya organisationen genomförts väcks fråga om besparingar och
därmed försämringar. Inledningsvis uppfattar personalen vid avd 4 att
denna avdelning inte skall förändras då den nyligen omorganiserats.
Kort tid därefter, enligt uppgift ca 1 månad, kommer besked att
politiskt beslut var fattat att även avd 4 skulle tvingas till besparingar,
något som i det läget tolkades som ett arbetsgivarens svek av tidigare
löften. Från personalen, egentligen den SKAF-anslutna personalen,
bjöd man in socialnämndens politiker och tjänstemän till ett "informa-
tions- och debattmöte angående den slutna äldreomsorgen". Till mötet
kom enbart ett fåtal (3 st) förtroendevalda samt ingen ansvarig tjänste-
man. Det låga deltagandet tolkades av sjukhemspersonalen som ett
tecken på bristande intresse och från personalens sida var man besvi-
ken över diskussionen, som främst kom att röra ekonomiska frågor
och inte vårdkvalitén, som personalen ansåg viktigast. Efter detta
uppstod viss oro bland personalen och kort därefter tog personal från
en annan avdelning kontakt med lokaltidningen (VLT) i syfte att på
det sättet få "de styrande" att lyssna på vårdpersonalens synpunkter. I
och med detta var den massmediala debatten ett faktum.
Det har inte varit möjligt att få någon riktig klarhet i de olika
turerna som därpå följde. Olika versioner har lämnats vid intervjuerna
och en fullständig utredning torde bli mycket resurskrävande. Enligt
min mening, efter vad som hittills framkommit, är en sådan utredning
varken nödvändig för behandlingen av JO-anmälningen eller lämplig
för arbetet och personalen vid sjukhemmet. En viss trötthet och
uppgivenhet tillsammans med oro för nytt "trubbel" med anledning av
JO-anmälan har framkommit vid intervjuerna. Min bedömning är
därför att verksamheten och därmed såväl de boende som personalen
nu måste få arbetsro.
Vad gäller frågan om Christer Hallqvist ingripit mot anställda som
meddelat sig med pressen har inte vid någon av intervjuerna framförts
påståenden om att så skett. Såväl vårdpersonalen som den administrati-
va personalen saknar större vana att "umgås" med massmedia och
osäkerheten om hur man skulle förhålla sig i olika avseenden har varit
1994/95: JO 1
540
påtaglig. Vårdpersonalens vilja att vara anonym i tidningen är inget
resultat av ett uttalat eller underförstått hot från Christer Hallqvist
utan verkar snarast vara förestavat av en principiell inställning att man
skall ha rätt till anonymitet. Verklig anonymitet torde för övrigt
svårligen kunna uppnås i en liten ort som Hallstahammar och en
arbetsplats med så pass få anställda som här är fallet. Sålunda torde
exempelvis fotografiet i VLT den 3 oktober, där en grupp avfotografe-
rats från ryggsidan, mera vara ett journalistiskt grepp än uttryck för en
verklig vilja till anonymitet. Detta hindrar givetvis inte att enskilda
personer känt obehag och varit allmänt ängsliga för vad kritik mot
arbetsgivaren skulle kunna föra med sig, något som nog är naturligt
för alla i liknande situationer.
Christer Hallqvists yttrande innehöll bl.a. följande.
I sakfrågan framgår av tidningsklippen att jag vid ett tillfälle — — —
har yttrat mig över personalens rätt att fritt meddela sig med massme-
dia. I nämnda artikel dementerar jag ryktena om att arbetsgivaren satt
"munkavle" på berörd personal. Trots denna dementi har flertalet
insändare, brev etc. till stor del kommit att handla om den påstådda
"munkavlen", dock utan konkretisering därav.
Beträffande läkaren — — —, tillhör hon inte den kommunala
organisationen då hon är anställd av landstinget. Jag har där — — —
uttryckt åsikter om det olämpliga i att läkaren utan tillräckligt under-
lag går ut och så kategoriskt uttalar sig om den framtida vården. Jag
menade i nämnda artikel att hon handlade på ett omdömeslöst sätt då
hon genom sitt agerande allvarligt oroat framför allt kommunens äldre
innevånare — — —.
I sitt yttrande hänvisade Christer Hallqvist bl.a. till ett svarsbrev som
han sänt till en patients anhörig. Brevet innehöll bl.a. följande.
— — — Ett annat tema i massmedia är påståendet att jag skulle lagt
munkavle på personalen och inte tillåtit kontakter med VLT. Detta är
precis som mycket annat osant, jag har endast sagt att sådana kontakter
får ske på fritiden.
När jag ändå fattade beslutet att till landstinget begära om annan
konsultläkare bottnade detta alltså inte alls i mina svårigheter att
samarbeta med M.K. Som jag nämnt ovan fanns sedan länge ett
missnöje hos stora personalgrupper bi a vid sjukhemmet. Jag upplevde
att problemen var av ett sådant slag att man kan rubricera det som en
arbetsmiljöfråga dvs personal mår dåligt på sin arbetsplats. Jag tyckte
att det i det läget var min skyldighet som chef att agera — — —.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 28 januari
1994 i huvudsak följande.
Syftet med den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) förankrade
offentlighetsprincipen är bl.a. att skapa insyn i den offentliga förvalt-
ningen och därmed möjliggöra en granskning av hur offentliga tjänste-
män och uppdragstagare sköter sina åligganden. Principen anses i
Sverige utgöra en av demokratins hörnstenar. En mycket viktig faktor
för att offentlighetsprincipen skall kunna upprätthållas är den i tryck-
frihetsförordningen föreskrivna meddelarfriheten, som innebär att en-
var skall —utom i de fall där tryckfrihetsförordningen medger undan-
tag — ha rätt att meddela sig med pressen (1 kap. 1 § andra stycket
1994/95: JO 1
541
TF). Motsvarande regler gäller enligt 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundla-
gen (YGL) för meddelande till radio och television och andra Ijud-
eller bildmedier. Undantagen saknar betydelse i det här aktuella fellet.
För den offentliga arbetsgivaren innebär meddelarskyddet ett förbud
att efterforska en anonym meddelares identitet (3 kap. 4 § TF). På
grundval av regierna i 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF), 1 kap. 1 §
TF och 1 kap. 1 § YGL är det heller inte tillåtet för den offentliga
arbetsgivaren att mot den som utnyttjar sin meddelarfrihet vidta någon
form av repressalier. Däremot är arbetsgivaren oförhindrad att bemöta
kritiken genom t.ex. egna debattinlägg i medierna.
Av utredningen i ärendet framgår att Christer Hallqvist tillsagt
personalen att presskontakter (i detta fall med Vestmanlands läns
tidning) fick ske på fritiden. Vidare har Christer Hallqvist hos lands-
tinget begärt att sjukhemmets landstingsanställde konsultläkare skulle
bytas ut mot en annan läkare. Båda åtgärderna har företagits sedan de
berörda i pressen gett uttryck för kritik mot en omorganisation av
sjukhemmet, innebärande minskad personal.
Som framgår av vad jag sagt i det föregående har Christer Hallqvist
varit oförhindrad att genom egna debattinlägg bemöta kritiken. Däre-
mot kan det inte anses godtagbart att begränsa personalens kontakt
med medierna till personalens fritid. Endast i den mån en sådan
kontakt kan inverka menligt på arbetet kan ett hinder av detta slag
mot ett utnyttjande av den grundlagsskyddade rätten att meddela sig
med medierna accepteras. Ett generellt förbud kan inte ens om det
skulle kunna anses föreligga en risk för inkräktande på arbetsuppgif-
terna anses tillåtet (jfr 1 kap. 1 § andra stycket TF). Ett sådant förbud
kan endast utfärdas i det enskilda fallet och då endast i den akuta
arbetssituationen. Som regel kan det knappast inkräkta på arbetet om
en anställd på arbetstid låter sig intervjuas av en journalist. Det måste
på en arbetsplats som sjukhemmet finnas utrymme för en sådan
flexibilitet att någon tid på dagen skulle kunna användas för den
aktuella intervjun. I allmänhet får det förutsättas att den enskilde
arbetstagaren själv kan avgöra när arbetet hindrar honom från medie-
kontakter.
Beträffande konsultläkaren ligger det nära till hands att anta att
Christer Hallqvists begäran hos landstinget att fa läkaren utbytt var
direkt föranledd av hennes uttalande i pressen om att patienterna
skulle behöva drogas om den planerade omorganisationen genomför-
des. Sambandet i tid mellan händelserna bestyrker denna slutsats.
Christer Hallqvist borde i detta skede ha nöjt sig med att dementera
påståendet om drogningen i pressen. Misstanken om repressalier mot
läkaren för att hon utnyttjat en grundlagsfäst rättighet hade därigenom
kunnat undvikas. Det bör framhållas att läkarens anställningsförhållan-
den saknar betydelse i sammanhanget. Förbudet att i någon form
straffe en person för att han utnyttjat sin meddelarfrihet gäller för den
offentliga arbetsgivaren oberoende av vem som drabbas av repressalier-
na.
Jag låter bero med den kritik jag uttalat och avslutar ärendet här.
1994/95: JO 1
542
Kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att
nämnden uppdragit åt en tjänsteman att efterforska
källan till uppgifter som publicerats i dagspress och
som omfattats av den s.k. meddelarfriheten
(Dnr 4461-1992)
Anmälan
I en anmälan till JO begärde Christer Nilsson att JO skulle granska
handläggningen hos Vuxennämnden i Oxelösunds kommun av ett
ärende rörande upphandling av undervisning i svenska för invandrare.
Han uppgav att föreskriven sekretess inte iakttagits och att de som bar
ansvaret härför var vuxennämnden och nämndens handläggare Marie
Eriksson samt kommundirektören Christer Wargert i egenskap av chef
för Marie Eriksson.
Utredning
Yttrande över vad som anförts angående brott mot sekretesslagen
inhämtades från vuxennämnden. Remissvaret innehöll en kronologisk
redogörelse för de åtgärder som vidtagits i upphandlingsärendet, varav
framgick bl.a. att Christer Nilsson, som var lärare hos en av anbudsgi-
varna, den 22 december 1992 skrev en insändare i Södermanlands
Nyheter och i artikeln talade om vem som skulle få anbudet samt att
vuxennämnden vid sammanträde den 29 december 1992 — sedan
förhandlingar med den fackliga organisationen hållits den 8 december
1992 — beslutat dels att avtal skulle ingås med en av anbudsgivarna,
dels att uppdra åt beställartjänstemannen att undersöka var sekretessen
hade brutits. Nämnden anförde vidare.
Att sekretessen har brutits i upphandlingen står av ovan gjorda redo-
visning helt klart. Den bröts då Christer Nilsson fick information om
sekretessbelagda handlingar alternativt då han skrev sin insändare i
tidningen. Beställartjänstemannen har haft ett par muntliga kontakter
med Christer Nilsson under upphandlingen då han ringt och undrat
när handlingarna blir offentliga samt har velat ha information om
sekretessbelagda handlingar. Denna sekretessbelagda information har
han inte fått.
Som det ser ut så har sekretessen varit fullständig tills dess den
fackliga informationen och förhandlingen skedde. Vad som skett däref-
ter är svårt att få klarhet i.
Den uppkomna situationen gör att Oxelösunds kommun kommer
att se över sina rutiner för överlämnande av handlingar under sekre-
tess och förhandling med de fackliga organisationerna under tystnads-
plikt.
Med anledning av remissvaret beslutade JO att inhämta förnyat yttran-
de från nämnden mot bakgrund av reglerna om meddelarfrihet och
förbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF) mot att i vissa fall
efterforska vem som lämnat ett meddelande. I förnyat remissvar anför-
de vuxennämnden.
1994/95: JO 1
543
Vuxennämnden har i interna diskussioner diskuterat om nämnden på
eget bevåg ovetandes kan ha lämnat ut sekretessuppgifter. Nämnden
har kommit fram till att så ej är fallet.
Varken vuxennämnden eller dess tjänsteman har haft kontakt med
Christer Nilsson eller Södermanlands Nyheter för att efterforska källan
till uppgifterna i Södermanlands Nyheter.
Det måste dock poängteras att sekretess enligt sekretesslagen 6 kap 2
§ rörande upphandling gällde då artikeln var införd. Detta innebär att
någon meddelarfrihet inte var aktuell.
Sammantaget innebär detta att nämnden idag inte vet var sekretes-
sen brutits.
I kommunen förs nu en övergripande diskussion om hur man i
framtiden ska hantera sekretessbelagda handlingar vid fackliga MBL-
förhandlingar.
Christer Nilsson kommenterade remissvaren och uppgav att beställar-
tjänstemannen Marie Eriksson och delar av vuxennämnden var för sig,
i det ena fallet direkt och i det andra indirekt, informerat honom om
vilket anbud som var lägst och skulle vinna. Han påpekade särskilt att
de fackliga företrädarna inte vid något tillfälle lämnat sekretessbelagda
uppgifter till honom.
Med anledning av Christer Nilssons skrivelse begärdes åter yttrande
från vuxennämnden. Nämnden avstod i detta yttrande från att kom-
mentera påståendena i skrivelsen och hänvisade endast till sina tidigare
yttranden.
I beslut den 28 september 1993 anförde JO Wahlström följande.
Rättslig reglering
1 1 kap. 1 § TF finns grundläggande bestämmelser om bl.a. tryckfrihet.
Där finns också föreskrifter om vad som brukar benämnas medde-
larfrihet. Det föreskrivs att det skall stå envar fritt att, i alla de fall då
något annat inte är föreskrivet i TF, meddela uppgifter i vad ämne som
helst för offentliggörande i tryckt skrift till bl.a. författare och tidnings-
redaktioner.
I 2 kap. TF finns bestämmelser som anger myndigheternas skyldig-
heter att lämna ut allmänna handlingar och kopior av sådana hand-
lingar. Av 12 § framgår att en allmän handling, om inte sekretess
hindrar det, på begäran genast eller så snart det är möjligt skall
tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Den som önskar
ta del av en allmän handling har också enligt 13 § rätt att mot
fastställd avgift få kopia av handlingen. Dessa bestämmelser anger
myndigheternas skyldigheter. Bestämmelserna om meddelarfrihet inne-
bär emellertid att de enskilda tjänstemännens möjligheter att utan
påföljd lämna ut uppgifter sträcker sig längre än dessa skyldigheter.
I 7 kap. 3 § TF anges i vilka fall ansvar kan ådömas bl.a. den som
lämnar uppgifter till en tidningsredaktion eller en författare för publi-
cering i tryckt skrift. Om meddelaren därigenom gör sig skyldig till
vissa angivna brott kan ansvar enligt annan lag utkrävas. Ett sådant
brott är oriktigt utlämnande av allmän handling, som inte är tillgäng-
lig för envar, eller tillhandahållande av sådan handling i strid med
myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.
1994/95: JO 1
544
Vidare kan uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall som
anges i en särskild lag föranleda straff. De fall som åsyftas finns
angivna i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Där uppräknas ett
antal särskilt kvalificerade sekretessbestämmelser, som således inte
straffritt kan åsidosättas med åberopande av meddelarfriheten. Uppgif-
ter som kan vara föremål för sekretess enligt någon bestämmelse som
inte nämns i 16 kap. 1 § kan däremot utan påföljd lämnas ut under
åberopande av meddelarfriheten. Däremot är det, som framgått ovan,
inte alltid straffritt att lämna ut den handling i vilken uppgiften finns.
Tryckfriheten och meddelarfriheten har getts ett särskilt skydd ge-
nom det s.k. efterforskningsförbudet. I 3 kap. 4 § TF föreskrivs sålunda
att myndighet eller annat allmänt organ inte får efterforska bl.a. den
som lämnat meddelande för publicering i tryckt skrift i vidare mån än
som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som inte står
1 strid med TF. Efterforskning som sker i strid med denna bestämmel-
se är straffbelagd i 3 kap. 5 § TF.
Bedömning
Det under föregående avsnitt sagda innebär, till exempel, att om någon
endast muntligen har lämnat ut en i och för sig sekretesskyddad
uppgift i syfte att den skall publiceras i tryckt skrift, så är det förbjudet
för en myndighet att forska efter den personen, om inte den aktuella
sekretessregeln finns upptagen i 16 kap. 1 § sekretesslagen.
Den första frågan blir alltså, om den bestämmelse i sekretesslagen
enligt vilken de uppgifter, som det här ärendet handlar om sekretess-
beläggs, finns upptagen i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Finns den inte
upptagen där omfattas uppgifterna i och för sig av meddelarfriheten. I
så fall blir nästa fråga hur de har lämnats ut och i vilket syfte.
Skulle den nu nämnda undersökningen visa på att uppgifterna har
lämnats till Christer Nilsson på ett sådant sätt att de omfattas av
meddelarfriheten, uppstår frågan om kommunen har brutit mot efter-
forskningsförbudet genom att uppdra åt beställartjänstemannen att
undersöka var sekretessen brutits.
Den sekretessbestämmelse som är aktuell i ärendet återfinns i 6 kap.
2 § sekretesslagen. Där stadgas bl.a. att sekretess gäller för uppgift som
hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller
användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas
att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Angår ärendet t.ex.
upphandling för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud
inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet
förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet
annars har slutförts. Denna sekretessbestämmelse finns emellertid inte
upptagen i 16 kap. 1 § sekretesslagen, varav följer att uppgifter som är
föremål för sekretess enligt 6 kap. 2 § samma lag, i motsats till vad
vuxennämnden hävdat, omfattas av meddelarfriheten.
Som framgått ovan är emellertid sättet för utlämnande av sådana
uppgifter, liksom i vilket syfte utlämnandet sker, avgörande för huru-
vida den som lämnar ut uppgiften kan åberopa sig på reglerna om
1994/95:JO1
545
35 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
meddelarfrihet eller inte. Har utlämnandet skett genom att anbuds-
handling eller kopia därav överlämnats, kan det vara fråga om en
straffbar gärning. Har uppgifterna däremot lämnats ut utan att hand-
lingen som sådan överlämnats, är gärningen mot bakgrund av reglerna
om meddelarfrihet straffri, men endast under förutsättning att uppgif-
terna lämnats ut för publicering. Om uppgifterna lämnats ut i annat
syfte kan straffbestämmelsen vara tillämplig.
Av utredningen i ärendet framgår att för uppgifter som rörde de
anbud som inkommit i det ifrågavarande upphandlingsärendet gällde
sekretess fram till den 29 december 1992. I en av Christer Nilsson
författad tidningsartikel, som publicerats den 22 december, förekom
uppgift om vilken anbudsgivare som lämnat det lägsta anbudet samt att
kommunen avsåg att ingå avtal med just den anbudsgivaren. Uppgifter
i anbudshandlingarna synes således ha lämnats ut vid en tidpunkt då
handlingarna ännu inte blivit offentliga. På vilket sätt uppgifterna
lämnats ut och av vem har emellertid inte kunnat klarläggas genom
utredningen. Inte heller framgår i vilket syfte de lämnats ut. Även om
uppgifterna fanns intagna i en av Christer Nilsson författad tidningsar-
tikel följer därav inte nödvändigtvis att de lämnats ut till Christer
Nilsson i publiceringssyfte. Jag bedömer emellertid att ytterligare ut-
redningsåtgärder från min sida inte skulle kunna bringa klarhet i
frågan och lämnar därför saken här. Jag vill emellertid tillägga följan-
de.
Av den i vuxennämndens första yttrande lämnade kronologiska
redogörelsen för vad som förekommit i upphandlingsärendet framgick,
att nämnden den 29 december 1992 — mot bakgrund av att ordföran-
deberedningen genom Christer Nilssons artikel i lokalpressen erfarit
att sekretessen brutits — beslutat att ge beställartjänstemannen i upp-
drag att undersöka var sekretessen brutits. I ett senare yttrande på
särskild fråga därom upplyste nämnden att den internt diskuterat om
nämnden på eget bevåg "ovetandes" kunde ha lämnat ut sekretesskyd-
dade uppgifter. Emellertid hade varken nämnden eller dess tjänsteman
haft kontakt med Christer Nilsson eller den aktuella tidningen för att
efterforska källan till uppgifterna i Södermanlands Nyheter.
Vuxennämnden synes genom detta senare yttrande vilja hävda att
det inte förekommit några försök att efterforska källan. För egen del
måste jag emellertid konstatera att nämnden genom uppdraget till
beställartjänstemannen föranstaltat om sådana åtgärder som torde falla
inom ramen för efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF. Redan på
grund härav är jag kritisk mot nämndens handläggning av frågan. Av
utredningen kan emellertid inte otvetydigt anses framgå att sådana
åtgärder som nämnden avsett faktiskt vidtagits. Anmälaren har heller
inte påstått detta utan synes med sin anmälan närmast vilja ha utrett
om någon hos nämnden, i strid med gällande sekretessbestämmelse,
lämnat ut uppgifterna i fråga. Jag nöjer mig därför i denna del med att
med viss skärpa erinra vuxennämnden om bestämmelsen i 3 kap. 4 §
TF och förutsätter att nämnden framdeles kommer att respektera
efterforskningsförbudet.
1994/95:JO1
546
(Dnr 622-1993 och 2086-1993)
I ett beslut den 18 oktober 1993 anförde JO Wahlström följande.
1 Bakgrund
1 en insändare i Göteborgs-Posten kommenterade Kjell Arnqvist och
Sonja Henriksson en tidigare artikel i tidningen. Av insändaren fram-
gick att författarna var ordförande i Stadsdelsnämnden Bergsjön i
Göteborgs kommun respektive stadsdelschef hos nämnden.
Sedan Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) genom ett
telefonsamtal uppmärksammats på insändaren registrerades ett
initiativärende hos myndigheten (dnr 158-92). I en skrivelse till Kjell
Arnqvist och Sonja Henriksson den 22 april 1992 anförde myndighe-
ten (Pontus Ringborg) följande:
DO har uppmärksammats på bilagda insändare. I den anför Ni att ett
skäl till de långa väntetiderna skulle vara att det i Er stadsdel finns
"många flyktingar, som utan förvarning och av eget val flyttar hit från
andra kommuner, där de fått sin placering av invandrarverket".
Det Ni sålunda anfört skulle emellertid enligt uppgift till DO vara
påtagligt osakligt och ägnat att på ett upprörande sätt främja främlings-
fientlighet mot bakgrund av det förhållandet att endast 15 av 130
personer i stadsdelens bidragskö vid den aktuella tidpunkten skulle ha
varit vidareflyttade flyktingar.
Mot bakgrund av ovanstående önskar DO Era kommentarer, vilka bör
vara DO till handa senast den 11 maj.
Skrivelsen besvarades den 7 maj 1992 av Kjell Arnqvist och Sonja
Henriksson på stadsdelsnämndens vägnar. Svaret avslutades enligt föl-
jande: "DO:s budskap att det kan uppfattas som främlingsfientlighet tar
vi till oss och kommer i fortsättningen att undvika att redovisa en
situation på det sätt vi gjort."
DO Frank Orton gav härefter i en intervju uttryck för en kritisk
inställning till den i insändaren använda formuleringen. Intervjun
publicerades i en artikel i Göteborgs-Posten den 4 juli 1992.
Myndighetens initiativärende avslutades härefter den 6 juli 1992.
2 Initiativet m.m.
Inom JO-ämbetet uppmärksammades att enligt tidningsartikeln den 4
juli 1992 DO Frank Orton förebrått insändarförfattarna för att de
uttryckt sig slarvigt i insändaren. DO:s akt i ärendet inlånades, en
promemoria upprättades och remitterades till DO, som uppmanades
att yttra sig över om myndighetens skrivelse den 22 april 1992 varit
förenlig med grundlagsbestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och i
tryckfrihetsförordningen.
DO:s yttrande kom in till JO den 25 maj 1993.
1994/95: JO 1
547
I en anmälan som kom in till JO den 4 juni 1993 ifrågasatte
K Larsson om DO borde ha uttalat sig såsom återgivits i artikeln den
4 juli 1992.
3 Remissvaret
DO Frank Orton anförde i yttrandet följande:
Vid den aktuella tidpunkten i april 1992 var tre av fyra tjänstemän
helt nya vid myndigheten, två hade tjänstgjort en månad eller mindre,
arbetssituationen var pressad och ärenderutinerna hade inte funnit
fasta former efter den drygt halvårslånga vakansen på ombudsmanna-
tjänsten. Dessa förhållanden förtjänar att nämnas i sammanhanget men
betydelsen av dem skall dock inte överdrivas eftersom det är fullt
möjligt att ärendet i fråga skulle ha handlagts av myndigheten på i
stort sett samma sätt om det aktualiserats i dag.
Rutinerna i dag innebär bl.a. att en "anmälan" eller ett "klagomål"
regelmässigt översänds till "den anmälde" för kommentarer om det
bedöms meningsfullt av det ena eller det andra skälet. Sådana skäl kan
vara att missförstånd kan redas ut, att förklaringar kan lämnas och att
faktauppgifter kan kompletteras och korrigeras. Åtgärder av detta slag
är betydelsefulla eftersom, som det brukar uttryckas vid myndigheten,
diskrimineringsknuten många gånger kan lösas upp på detta sätt eller
grunden för främlingsfientlighet eller etniska motsättningar undanrö-
jas.
Ett sådant skäl kan emellertid också vara att det synes föreligga
grund för kritik eller åtgärder av det ena eller andra slaget från
myndighetens sida mot "den anmälde" eller mot någon annan. Vid
den aktuella tidpunkten framstod det av olika skäl som alldeles särskilt
tydligt att kritik eller åtgärder av angivet slag borde föregås av att "den
anmälde" fick tillfälle att ge sin syn på saken.
Om det är det ena eller andra skälet eller någon kombination av
skäl som föranleder att en "anmälan" översänds för kommentarer
brukar inte anges första gången myndigheten hör av sig till "den
anmälde". Myndigheten ser helst att en anmälan är skriftlig eftersom
det erfarenhetsmässigt underlättar hanteringen och minskar riskerna
för missförstånd av olika slag. Föreligger inte någon skriftlig anmälan
måste emellertid, som i förevarande fall, förekommande tjänsteanteck-
ningar återges på något lämpligt sätt.
När en "anmälan" översänds används rutinmässigt uttryckssättet att
DO önskar kommentarer. Det är avsikten att detta uttryckssätt tydligt
skall markera att fråga inte är om något föreläggande att avge yttrande
vid äventyr. För övrigt föreligger ju, med visst undantag för arbetsgiva-
re, inte någon särskild skyldighet att svara till DO eller några formella
sanktionsmöjligheter vid uteblivet svar.
Förevarande "anmälan" har handlagts inom ramen för nu angivna
rutiner. I efterhand kan man möjligen tycka att det av myndighetens
skrivelse av den 22 april 1992 än tydligare kunde ha framgått att DO
inte tagit ställning i sak och att det i skrivelsen än tydligare angetts att
det inte var DO som förebrådde någon för innehållet i den aktuella
insändaren. Mot bakgrund av att svaret av den 7 maj 1992 klart ger
uttryck för ett missförstånd på den här punkten kan man i efterhand
möjligen också tycka att myndigheten kunde ha undanröjt detta miss-
förstånd genom en ny skrivelse till de berörda, alternativt till stadsdel-
nämnden i fråga på vars vägnar svaret ju är avgivet. Med hänsyn till
svarets innehåll i sak och att man inte synes ha räknat med någon
ytterligare korrespondens med DO i ärendet framstår emellertid inte
ens nu i efterhand en sådan åtgärd som nödvändig.
1994/95: JO 1
548
Mot bakgrund av vad som anförts har jag svårt att se att myndighe-
tens nu ifrågasatta åtgärd varit oförenlig med grundlagsbestämmelserna
i 2 kap. regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen.
4 Rättslig reglering
Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen gentemot det
allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet varmed förstås frihet att i tal,
skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka
tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får enligt 12 § begränsas
genom lag — eller i vissa fall genom annan författning — i den
utsträckning som medges i 13 §; med hänsyn till rikets säkerhet,
folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende,
privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott, i när-
ingsverksamhet samt i övrigt om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall
det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de
bestämmelser som är meddelade i förordningen till skydd för enskild
rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter,
offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och under-
rättelser i vad ämne som helst. I bestämmelsens tredje stycke anges att
det skall stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i förordningen
föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst
för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att
anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgiva-
re eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till
företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter. Vissa undantag från denna s.k. meddelarfrihet
finns angivna i TF och sekretesslagen. Tryckfrihetens gränser sätts i
reglerna om tryckfrihetsbrott i 7 kap. TF. Av reglerna i 8 kap. framgår
vem som svarar för tryckfrihetsbrott och av reglerna i 9 kap. vem som
utreder sådana brott. Av regleringen framgår att ansvaret för otillåtna
yttranden och otillåtna offentliggöranden i periodiska skrifter, t.ex.
dagstidningarna, primärt åvilar utgivaren. Justitiekanslern (JK) är ex-
klusivt behörig att vara allmän åklagare avseende tryckfrihetsbrott.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering skall enligt 3 § lagen
(1986:442) mot etnisk diskriminering genom råd och på annat liknan-
de sätt medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan
ta till vara sina rättigheter. Ombudsmannen skall vidare genom över-
läggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom
opinionsbildning, information och på annat liknande sätt ta initiativ
till åtgärder mot etnisk diskriminering. Enligt 4 § skall ombudsman-
nen särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskrimine-
ring. Ombudsmannen skall också i kontakt med arbetsgivare och
berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan
olika etniska grupper i arbetslivet. Utöver dessa uppgifter har ombuds-
mannen i 1 § förordningen (1988:895) med instruktion för ombuds-
mannen mot etnisk diskriminering givits i uppdrag att föreslå regering-
en författningsändringar och andra åtgärder som är ägnade att motver-
ka etnisk diskriminering.
1994/95: JO 1
549
5 Bedömning
1994/95: JO 1
I remissvaret har DO beskrivit hur myndigheten förfar när den —
genom "anmälan", egna observationer i massmedia eller på annat sätt
— erhållit kännedom om något som kan innefatta etnisk diskrimine-
ring. Jag har inte något att invända mot de beskrivna rutinerna.
Anledningen till att DO tog initiativ till de åtgärder som nu är
föremål för granskning var emellertid uppenbarligen inte att myndig-
heten fatt kännedom om något förhållande som kunde innebära etnisk
diskriminering. Det förhållande som av DO togs upp till granskning
var att Kjell Arnqvist och Sonja Henriksson i en insändare som tryckts
i en tidning hade lämnat vissa uppgifter och upplysningar bl.a. om en
av orsakerna till långa handläggningstider vid den kommunala förvalt-
ning inom vilken de var verksamma. I DO:s skrivelse den 22 april
1992 ifrågasattes sanningshalten i de lämnade uppgifterna, varefter
insändarförfattarnas kommentarer begärdes. Av insändarförfattarnas
svar till DO framgår att de uppfattat DO:s skrivelse som uttryck för
kritik mot att de yttrat sig på sätt som skett och en strävan från DO:s
sida att för framtiden påverka innehållet i deras yttranden.
Kjell Arnqvist och Sonja Henriksson hade således använt sig av sin
grundlagsfästa yttrande- och meddelarfrihet. De begränsningar i med-
delarfriheten som i och för sig kan leda till att ansvar utkrävs saknade
aktualitet i detta fail. För innehållet i en tryckt periodisk skrift svarar
skriftens utgivare och endast JK är behörig att ingripa mot tryckfri-
hetsbrott.
Som framgått av den ovan lämnade redogörelsen för aktuell rättslig
reglering är det inte tillåtet för en myndighet att ingripa vare sig
formellt eller informellt mot den som använt sin grundlagsskyddade
rätt att yttra sig i massmedierna. I och för sig är en myndighet
oförhindrad och ibland även skyldig att själv via pressen meddela
sakuppgifter i syfte att bemöta eller dementera innehållet i en tidnings-
artikel, men något sådant var det inte fråga om i detta fall. Även om
det ingår i DO:s uppdrag att på olika sätt ta initiativ till åtgärder mot
etnisk diskriminering, och alldeles oavsett om den aktuella insända-
rens innehåll kunde anses "vara påtagligt osakligt och ägnat att på ett
upprörande sätt främja främlingsfientlighet", kan mot bakgrund av vad
som ovan anförts konstateras att gällande lag inte medgav DO rätt att
göra något ingripande eller inleda en utredning med anledning av den
publicerade insändaren.
Med den kritik som ligger i det sagda avslutar jag ärendet.
K Larsson har i sin anmälan till JO ifrågasatt de uttalanden som Frank
Orton gjort i den i Göteborgs-Posten den 4 juli 1992 publicerade
intervjun. Som ovan framgått saknar jag möjlighet att inleda en
utredning om lämpligheten av Frank Ortons uttalanden eller i övrigt
vidta någon åtgärd med anledning av K Larssons anmälan.
Ärendet avskrivs.
5^0
(Dnr 1142-1994)
I anledning av en anonym anmälan upprättades inom JO-expeditionen
följande promemoria.
En anonym person har till JO insänt en tidningsartikel av den 18
mars 1994, synbarligen hämtad ur Norrtälje tidning. I artikeln återges
en skrivelse den 28 februari 1994 från förvaltningschefen inom barn-
och skolförvaltningen i Norrtälje kommun Arne Hedebark och utbild-
ningschefen inom utbildningsförvaltningen Bertil Karlhager. Skrivel-
sen är ställd till "Samtliga rektorer inom barn- och skolförvaltningen
och utbildningsförvaltningen" och rubricerad "Valrörelsen inför 1994
års val". I skrivelsen anförs inledningsvis att den kommunala debatten
i den kommande valrörelsen kommer att handla om resurser till de
båda förvaltningarnas verksamheter. Därefter anförs följande.
Vi vill Ssta Din uppmärksamhet på att inte låta Dig bli en part i
debatten. Som politiskt neutrala tjänstemän är det viktigt att Dina
bedömningar och uttalanden är sådana att de ej uppfattas som en
partsinlaga i den politiska debatten.
Givetvis har Du frihet att ge Din mening på olika saker, men att bli
uppfattad som delaktig i kommunalpolitiken kan långsiktigt bli en
besvärlig sits.
Vår sak är så stark i sig, att Du som ansvarig chef kan göra
självständiga och fria bedömningar.
Enligt regeringsformen 2 kap. 1 § är varje medborgare gentemot det
allmänna tillförsäkrad frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt
meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Enligt
1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen står det envar fritt
att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen,
till t.ex. en tidnings redaktion meddela uppgifter och underrättelser i
vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Motsvarande
rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i t.ex. radioprogram
säkerställs genom 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.
Ett ärende bör läggas upp, varefter yttrande bör inhämtas från Barn-
och utbildningsnämnden i Norrtälje kommun rörande den ifrågava-
rande skrivelsens förenlighet med de nu angivna reglerna.
Sedan JO Wahlström beslutat att ta upp saken till granskning infordra-
des yttrande från Barn- och utbildningsnämnden i Norrtälje kommun
i enlighet med promemorian.
Arne Hedebark och Bertil Karlhager tillställde nämnden följande
promemoria:
Förvaltningscheferna har i ett internt brev till rektorerna i barn- och
skolförvaltningen och utbildningsförvaltningen tagit upp frågan om
vårt förhållningssätt i samband med den instundande valrörelsen.
Vi vill med brevet upplysa rektorerna om våderna av att dras in i
den partipolitiska debatten, och därmed bli betraktade som en del av
denna.
Det är väsentligt att rektorerna behåller sin trovärdighet i det
fortsatta arbetet med föräldrar och personal, och att uttalanden uppfat-
tas som grundade på saklighet.
Det är inte något påbud om att rektor ej får delge sin uppfattning i
vilken form som helst.
1994/95:JO1
551
Således har rektor i en skrivelse från förvaltningen från 1994-01-26
uppmanats att ge sina synpunkter på konsekvenserna av beslutade
besparingar. Denna redogörelse skall arbetas fram tillsammans med
personal och föräldrar. Därutöver äger rektor rätt att komplettera med
egna synpunkter. Detta material ställdes till lokalpressens förfogande,
vilket resulterade i en rad artiklar med bl a intervjuer med rektorer.
Vi som förvaltningschefer värnar om öppenhet och fria åsikter från
all personal i våra förvaltningar. Den friheten kan dock förlora sin
märg om föräldrar och allmänhet kan uppfatta att någon rektor kan
kopplas samman med någon partipolitisk ståndpunkt i en het politisk
debattfråga inför valet i höst.
Avsikten med brevet var att värna om våra rektorers trovärdighet i
den offentliga debatten.
Nämnden inkom därefter med följande yttrande.
Nämnden anser att skrivelsen måste bedömas i sitt sammanhang och i
ett bredare perspektiv:
- den historiska bakgrunden
- skrivelsen är inte en isolerad handling
- tjänstemannarollen kontra politikerrollen
Den historiska bakgrunden
Mot bakgrund av att besparingarna inom barnomsorg och skola debat-
terats mycket livligt i massmedia (se bifogad tjänstemannaskrivelse), att
samtliga rektorer uppmanats inkomma med konsekvensbeskrivningar
som en följd av besparingskraven skickade barn- och skolchefen och
utbildningschefen skrivelsen till sina rektorer.
För de flesta av rektorerna är höstens val det första i rollen som
rektor, då omorganisationen under 1992 mer än fördubblade antalet.
Nämnden ser skrivelsen som en uppmaning till rektorerna att
tydligt särskilja sin roll, som objektiv tjänsteman och sina personliga
åsikter, då det enligt ovan handlar om att i ovan nämnda konsekvens-
beskrivningar lyfta fram fakta.
Skrivelsen är inte en isolerad handling
I samband med skrivelsen har också muntliga kontakter med rektorer-
na ägt rum, vid vilka redogjorts för brevets innehåll och betydelse.
Förvaltningarnas chefer har då betonat att rektorerna har sin fulla
rätt att uttrycka sina personliga tjänster och att skrivelsen skall ses som
ett stöd i arbetet som självständiga tjänstemän.
Tjänstemannarollen kontra politikerrollen
Sverige har sedan länge en tradition där man särskiljer politikerroll
och tjänstemannaroll. Tjänstemannens uppgift är att ta fram faktaun-
derlag för politiska beslut och därefter verkställa de fettade politiska
besluten. Riktigt fettade beslut grundar sig på att vi har objektiva och
kompetenta tjänstemän, betrodda i sitt arbete. Denna ordning är en
viktig grundsten i vårt demokratiska samhällssystem.
Mot bakgrund av ovanstående vill nämnden uttrycka sitt fortsatta
förtroende och sitt stöd för sina förvaltningschefer.
I beslut den 10 juni 1994 anförde JO Wahlström följande.
I 2 kap. 1 § 1 p. regeringsformen (RF) sägs att varje medborgare
gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses
1994/95:JO1
552
frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar
samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den enskilde tillförsäkras
även bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet (3 och 4 punkterna av
samma stadgande). Begränsning av rättigheterna får ske genom lag (2
kap. 12 § RF).
1 tryckfrihetsförordningen (TF) ges kompletterande regler för en
speciell del av yttrandefriheten, nämligen den del som avser yttranden
i tryckt skrift. I tryckfrihetsförordningen anges bl.a. att var och en har
rätt att, då ej annat särskilt anges i tryckfrihetsförordningen, i vilket
ämne som helst meddela uppgifter och underrättelser för offentliggö-
rande i tryckt skrift (1 kap. 1 § tredje stycket TF). Myndighet eller
annat allmänt organ far inte efterforska den som har lämnat ett sådant
meddelande. Undantag från detta efterforskningsförbud finns bara när
det gäller vissa angivna brott (3 kap. 4 § TF). En reglering motsvaran-
de den i tryckfrihetsförordningen finns i yttrandefrihetsgrundlagen när
det gäller uppgifter som lämnas till radio och TV.
Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra
medborgare. En offentligt anställd kan således som alla andra ge
uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens
verksamhet. Vissa inskränkningar i denna rätt finns. I sekretesslagen
finns sålunda regler som begränsar de offentligt anställdas rätt att yttra
sig om vad de fatt veta i samband med sin tjänst. I sekretesslagen
föreskrivs även vissa inskränkningar i rätten att lämna uppgifter till
massmedia. Dessa regler saknar dock intresse här.
Rätten att lämna uppgifter till massmedia, den s.k. meddelarfriheten,
har en särskild betydelse i ett fritt och öppet samhälle. Personer i
chefsställning far inte utnyttja sin position till att inskränka under-
ställd personals rättigheter att fritt meddela sig med företrädare för
tidningar och andra medier. De bör även avhålla sig från att uttala sig
eller agera på ett sätt som är ägnat att uppfattas som försök att förmå
personalen att avhålla sig från direktkontakter med journalister, vare
sig det är i tjänsteangelägenheter eller annars. De far inte heller handla
på ett sådant sätt att de skapar fruktan för någon typ av repressalier för
den som inte följer ledningens rekommendationer härvidlag.
Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen ger innebär
alltså bl.a. att en myndighet inte far försöka motarbeta att de anställda
använder sig av sina rättigheter, varken när det gäller "vanliga" yttran-
den eller när det gäller yttranden i massmedia. Alldeles självklart är att
myndigheten inte får söka avhålla sina anställda från att delta i den
politiska debatten.
Det aktuella brevet till rektorerna angår valrörelsen och innehåller
texten "Vi vill fästa Din uppmärksamhet på att inte låta Dig bii en
part i debatten. Som politiskt neutrala tjänstemän är det viktigt att
Dina bedömningar och uttalanden är sådana att de ej uppfattas som en
partsinlaga i den politiska debatten." Jag har svårt att tolka detta som
annat än ett försök att avhålla rektorerna från att delta i den politiska
debatten.
Den förklarande promemoria som Arne Hedebark och Bertil Karl-
hager skrivit ger stöd för denna tolkning av brevet: "Vi vill med brevet
1994/95 :JO1
553
upplysa rektorerna om våderna av att dras in i den partipolitiska
debatten, och därmed bli betraktade som en del av denna. — — — Vi
som förvaltningschefer värnar om öppenhet och fria åsikter från all
personal i våra förvaltningar. Den friheten kan dock förlora sin märg
om föräldrar och allmänhet kan uppfatta att någon rektor kan kopplas
samman med någon partipolitisk ståndpunkt i en het politisk de-
battfråga inför valet i höst."
Även om nämnden har förklarat att förvaltningscheferna vid munt-
liga kontakter med rektorerna har betonat att dessa har sin fulla rätt
att uttrycka — som saken måste förstås — sina personliga åsikter,
förändrar inte detta bedömningen. Jag är starkt kritisk till brevet, och
jag förutsätter att rektorerna i kommunen informeras om vad jag
anfört i detta beslut.
Därmed avslutar jag ärendet här.
(Dnr 3916-1993)
I en anmälan begärdes att JO skulle granska följande text, vilken
under rubriken "Rektorn har ordet" intagits i "S:T ERIKS NYTT" (S:t
Eriks gymnasium i Stockholms kommun) vecka 44 år 1993:
Ska elever med läs- och skrivsvårigheter gå i gymnasieskolan? — — —
Debatten fortsätter men jag vill påminna om att negativa massmedia-
kontakter inte far tas av anställda på S:t Eriks gymnasium utan
förankring hos rektor. — — —
Yttrande infordrades från Skolstyrelsen i Stockholms kommun.
Inför yttrandet hade rektorn anfört följande.
Bakgrunden till skrivningen i S:t Eriksnytt är att en/flera? lärare
(någon efterforskning har ej skett) enligt uppgift tagit kontakt med en
journalist och därefter givit en intervju, på S:t Eriks gymnasium, på
arbetsplatsen, under tjänstetid.
I S:t Eriksnytt nr 44 skrevs bl.a:
"Jag vill påminna om att negativa massmediakontakter inte far
tas av anställda på S:t Eriks gymnasium utan förankring hos rektor"
(dvs aktiv massmediainformation)
S:t Eriksnytt är ett internt informationsblad och avser
förhållanden på S:t Eriks gymnasium, för anställda, på arbetsplatsen,
under tjänstetid.
Skrivningen i S:t Eriksnytt avsåg en påminnelse om gällande ord-
ningsföreskrift för aktiv massmediainformation för anställda på S:t
Eriks gymnasium, på arbetsplatsen, under tjänstetid.
Uttalandet borde uppenbarligen ha varit mer tydligt formulerat. Det
avsåg inte på något sätt att begränsa de anställdas rätt att yttra sig fritt
som privatpersoner eller vid passiv massmediainformation.
Eftersom det inte utgivits några centrala ordningsföreskrifter ankom-
mer det på rektor att utforma ordningsföreskrifter för den enskilda
skolan, resultatenheten.
1994/95: JO 1
554
Ordningsföreskrifterna för aktiv massmediainformation har beslutats
i ledningsgruppen. Biträdande rektor (motsvarande) ansvarar för att all
personal delges dessa.
Grundprincipen var att all aktiv massmediainformation på S:t Eriks
gymnasium på arbetsplatsen, under tjänstetid skall ske via rektor.
För att maximera den anställdes möjligheter till aktiv massmediain-
formation på S:t Eriks gymnasium, på arbetsplatsen, under tjänstetid,
modifierades grundprincipen till att gälla "negativ" aktiv massmediain-
formation.
Vägledande vid utformningen av dessa ordningsföreskrifter har varit
JO:s utlåtande 1975/76 s 323. Om innebörden av JO:s utlåtande
feltolkats kommer de interna ordningsreglerna självfallet att ändras.
Skolstyrelsen överlämnade och åberopade som sitt yttrande följande
tjänsteutlåtande från skolförvaltningen.
Av såväl regeringsformen som yttrandefrihetsgrundlagen framgår, att
varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefri-
het, d.v.s. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela
upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt
lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Lagarna gäller även för
kommunalt anställda.
Yttrandefriheten har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte,
en fri och allsidig upplysning samt ett fritt konstnärligt skapande.
Begränsningar i yttrandefriheten far endast göras genom lag. Bestäm-
melserna i sekretesslagen begränsar skolförvaltningens anställda att
yttra sig i vissa fall. Något lagstöd för en begränsning av yttrandefrihe-
ten av det slag rektor angivit finns inte.
Tvärtom, i skolans verksamhet får det anses särskilt viktigt att
reglerna om yttrandefrihet följs. Enligt skollagen skall verksamheten i
skolan utformas i "överensstämmelse med grundläggande demokratiska
värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning
för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma mil-
jö."
Läroplanen för gymnasieskolan (Lgy 70), som skall tillämpas på
skolans verksamhet, genomsyras av att ett fritt meningsutbyte skall
föreligga i alla sammanhang.
Skolförvaltningen, som ser allvarligt på det inträffade, konstaterar att
rektor inser att formuleringen i S:t Eriks Nytt var olämplig. Utöver
ärendets behandling i skolstyrelsen kommer förvaltningsledningen att
för rektor klarlägga gällande bestämmelser.
Skolförvaltningen föreslår att skolstyrelsen som svar på remissen
överlämnar och åberopar detta tjänsteutlåtande.
Utöver det nu sagda lämnade rektorn vid besök på JO-expeditionen
kompletterande upplysningar rörande verksamheten vid S:t Eriks gym-
nasium.
I beslut den 10 juni 1994 uttalade JO Wahlström följande.
I 2 kap. 1 § 1 p. regeringsformen (RF) sägs att varje medborgare
gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses
frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar
samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den enskilde tillförsäkras
även bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet (3 och 4 punkterna
samma stadgande). Begränsning av rättigheterna får ske genom lag
1994/95: JO 1
555
(2 kap. 12 § RF). I tryckfrihetsförordningen (TF) anges att var och en
har rätt att, då ej annat särskilt anges i förordningen, i vad ämne som
helst meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt
skrift (1 kap. 1 § tredje stycket TF). Myndighet eller annat allmänt
organ far inte efterforska den som lämnat sådant meddelande. Undan-
tag från detta förbud finns dock när det gäller vissa angivna brott
(3 kap. 4 § TF). En reglering motsvarande den i tryckfrihetsförord-
ningen finns för lämnande av uppgifter till radio och television i
yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).
Den uppfattningen får numera anses råda, att lagregleringen ger
offentligt anställda samma skydd — även i förhållande till den egna
anställningsmyndigheten — som andra medborgare. En offentligt an-
ställd kan således som alla andra ge uttryck för sin uppfattning även
rörande den egna myndighetens verksamhet.
I sekretesslagen finns regler som begränsar de offentligt anställdas
rätt att yttra sig om vad de fatt veta i samband med sin tjänst. I t.ex.
6 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till det
allmännas ekonomiska intressen och i 7 kap. anges regler om sekretess
av hänsyn till enskildas personliga förhållanden. Rätten att lämna
uppgifter för publicering (meddelarfriheten) omfattar i princip även
uppgifter som är skyddade av sekretess enligt sekretesslagen. Rätten är
dock inte undantagslös: i 16 kap. sekretesslagen föreskrivs vissa in-
skränkningar i meddelarfriheten. Dessa regler är dock inte av intresse
för en bedömning av den förhållningsregel som nu är ifråga.
De friheter som nu diskuteras innebär bl.a. att en myndighet inte
har rätt att ingripa, vare sig formellt eller informellt, mot en tjänste-
man hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin grund-
lagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt gett
uttryck för sin uppfattning. En myndighet far inte heller försöka
motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En offent-
lig arbetsgivare far således inte genom generella uttalanden eller ge-
nom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det
sätt på vilket friheterna används. Undantag gäller bara i det fall att
ingripandet har stöd i lag.
Att de anställda således har t.ex. yttrandefrihet innebär emellertid
inte att arbetsgivaren inte kan ställa krav på att arbetsuppgifterna
fullgörs även om detta innebär en faktisk begränsning av den anställ-
des möjlighet att just då begagna sig av yttrandefriheten. Kommunen
torde som arbetsgivare vidare kunna fordra bl.a. att brukarna av
kommunens service inte får känna att de utsätts för påtryckningar från
de anställda och att personalen inte tar arbetstid i anspråk för insam-
ling eller handläggning av namnlistor m.m. (se bl.a. JO:s ämbetsberät-
telse 1993/94 s. 489 I). I sådana frågor som nu sagts står det sålunda
den offentlige arbetsgivaren fritt att t.ex. utfärda ordningsföreskrifter.
Frågan i detta ärende gäller om det är godtagbart att en offentlig
arbetsgivare genom en ordningsföreskrift eller på annat sätt söker
reglera de anställdas rätt att begagna sig av en speciellt, genom tryckfri-
hetsförordningen, reglerad frihet, nämligen meddelarfriheten.
1994/95: JO 1
556
Rektorn har i ärendet här anfört att han med skrivningen i S:t Eriks
Nytt velat redovisa en av skolans ledningsgrupp beslutad ordningsföre-
skrift av innebörd att anställda vid skolan inte fick, under tjänstetid
och på arbetsplatsen, aktivt ta kontakt med massmedia för att lämna
"negativ" information. Som stöd för att en arbetsgivare har denna rätt
att begränsa de anställdas massmediakontakter har rektorn åberopat ett
beslut av JO Wennergren (JO 1975/76 s. 323).
Bakgrunden till det åberopade JO-beslutet var att två socialinspektö-
rer hade inbjudit vissa journalister till en presskonferens. Denna hölls
i socialförvaltningens lokaler och under arbetstid. På förslag av social-
chefen uttalade därefter sociala centralnämnden i kommunen att
"tjänsteman självfallet borde inse att inbjudan till presskonferens un-
der arbetstid icke får ske utan tillstånd av förvaltningsledningen".
Sedan bl.a. detta anmälts till JO av Sveriges socionomers riksförbund,
och utredning skett, uttalade JO, såvitt nu är av intresse, följande:
Mot bakgrund av regeringsformens och tryckfrihetsförordningens be-
stämmelser kan inledningsvis slås fast att (socialinspektörerna) hade
sin fulla frihet att lämna de upplysningar och synpunkter de önskade
till pressen i fråga om socialutredningens betänkande och att de inte
obehörigen fick hindras härifrån eller drabbas av några efterräkningar.
1994/95: JO 1
Såsom förut framhållits är i TF stadgat frihet för envar — och således
även för offentliga tjänstemän — att fritt meddela sig med tidningspres-
sen. Enligt min mening saknas anledning att i sociala centralnämndens
beslut — i vad det innebär ett generellt uttalande om presskonferenser
på arbetstid — läsa in något annat än vad som står i nämndens
protokoll; nämligen att inbjudan till presskonferens under arbetstid
inte får ske utan tillstånd av förvaltningsledningen. Eftersom beslutet
inte innebar något försök till styrning av de anställdas kontakter med
massmedia eller inblandning i vad de uttalade till massmedia utan
synbarligen endast var avsett som en ordningsföreskrift, kan jag inte
finna att nämnden genom att fatta detta beslut skulle ha gjort sig
skyldig till någon kränkning av meddelarfriheten. Nämnden har även i
sitt remissyttrande hit framhållit att "beslutet har tillkommit rent
förnuftsmässigt som en åsikt om ett lämpligt tillvägagångssätt i sådana
frågor".
Nämnden har i sitt remissyttrande vidare framhållit att det enligt
nämndens åsikt inte åvilar tjänsteman att på eget initiativ ta kontakt
med nyhetsförmedlande organ för att lämna upplysningar och att en
sådan aktiv pressinformation måste ske på ett sätt som inte kan anses
oförenligt med tjänstens beskaffenhet. Med anledning härav måste
inledningsvis understrykas att i meddelarfriheten enligt TF också in-
ryms en rätt till aktiv pressinformation. Denna rätt till aktiv pressin-
formation kan en offentlig tjänsteman dock under åberopande av TF
göra gällande endast som medborgare men inte utan vidare i sin
egenskap av tjänsteman. I vad mån tjänstemannen också under tjänste-
tid Sr bedriva aktiv pressinformation, dvs. själv ta initiativ till sådan,
är en fråga som i princip blir att bedöma enligt den ordning för
arbetets ledning, fördelning och bedrivande som gäller på arbetsplat-
sen. Hinder möter i och för sig inte att uppgiften att svara för en
myndighets aktiva pressinformation uppdras åt någon eller några sär-
skilda tjänstemän, t.ex. myndighetens chef eller en särskild pressekrete-
rare. Sker det får denne eller dessa anses ensamma behöriga att svara
557
för myndighetens aktiva pressinformation. Övriga tjänstemän är natur-
ligtvis för den skull inte berövade sin rätt att privat bedriva aktiv
pressinformation men de far inte göra det som företrädare för myndig-
heten eller under tjänstetid, om sådan aktivitet då förbjudits av arbets-
ledningen. Anledningen härtill är då inte att aktiviteten i fråga är att
anse som oförenlig med tjänstens beskaffenhet utan att de enligt de
utfärdade kompetensföreskrifterna saknar behörighet att företräda
myndigheten i fråga om aktiv pressinformation och enligt den utfärda-
de ordningsföreskriften inte får bedriva en egen aktiv pressinformation
under tjänstetid. För tydlighetens skull vill jag tillägga att saken ställer
sig annorlunda om det är pressen som tar initiativet till en kontakt
med tjänstemannen och ställer frågor till honom under tjänstetid.
Gällande informationsfrihet bjuder då att tjänstemannen fritt Sr avgö-
ra om han direkt eller senare skall svara själv eller om han skall
hänvisa journalisten till tjänsteman som har särskilt uppdrag att svara
för myndighetens pressinformation. En särskild fråga är om och på
vilket sätt en myndighet kan besluta om föreskrifter beträffande aktiv
pressinformation under tjänstetid.
— — — I enlighet härmed var sociala centralnämnden i sin fulla rätt
att bestämma om huruvida personalen skulle få ge pressintervjuer på
eget initiativ under arbetstid och i arbetslokalerna. — — —
Det återgivna uttalandet kan enligt min mening inte tilläggas räckvidd
utöver den konkreta situation, som var föremål för JO:s bedömning,
nämligen frågan om inskränkningar i rätten för offentliganställd att
kalla till formlig presskonferens på arbetsplatsen. Att, som rektorn
synes vilja, av uttalandet dra slutsatsen att arbetsledningen genom
ordningsföreskrifter skulle kunna bestämma om personalens rätt att
överhuvudtaget ta initiativet till presskontakter låter sig således inte
göras.
En klarare beskrivning av tryckfrihetsförordningens principer läm-
nas i detta avseende i ett tidigare uttalande av JO (1964 s. 424):
Det å kommunalnämndens vägnar utfärdade meddelandet innehåller
enligt sin ordalydelse ett direkt förbud för kommunala befattningsha-
vare att utan föregående kontakt med kommunalnämndens ordförande
eller kommunaldirektören till pressen göra uttalanden i kommunala
angelägenheter av vikt. Föreskriften innebär ett hinder mot den med-
borgerliga rättigheten att till tidningspressen fritt lämna uppgifter och
upplysningar i vad ämne som helst. Av vad förut sagts framgår att ett
dylikt förbud står i uppenbar strid med tryckfrihetsförordningens
bestämmelser i ämnet.
1994/95: JO 1
Jag vill i detta sammanhang även hänvisa till ett uttalande i ett beslut
(den 28 januari 1994, dnr 674-1993) av JO Gunnel Norell Söderblom.
I beslutet, som rörde händelser vid ett sjukhem, anfördes såvitt nu är
av intresse följande:
Som framgår av vad jag sagt i det föregående har (arbetsiedaren) varit
oförhindrad att genom egna debattinlägg bemöta kritiken. Däremot
kan det inte anses godtagbart att begränsa personalens kontakt med
media till personalens fritid. Endast i den mån en sådan kontakt kan
inverka menligt på arbetet kan ett hinder av detta slag mot ett
utnyttjande av den grundlagsskyddade rätten att meddela sig med
medierna accepteras. Ett generellt förbud kan inte ens om det skulle
kunna anses föreligga en risk för inkräktande på arbetsuppgifterna
anses tillåtet (jfr 1 kap. 1 § andra stycket TF). Ett sådant förbud kan
558
endast utfärdas i det enskilda fallet och då endast i den akuta arbetssi-
tuationen. Som regel kan det knappast inkräkta på arbetet om en
anställd på arbetstid låter sig intervjuas av en journalist. Det måste på
en arbetsplats som sjukhemmet finnas utrymme för en sådan flexibili-
tet att någon tid på dagen skulle kunna användas för den aktuella
intervjun. I allmänhet får det förutsättas att den enskilde arbetstagaren
själv kan avgöra när arbetet hindrar honom från mediakontakter.
I fråga om sådana presskontakter e.d. som innebär att personalen
begagnar sig av sin meddelarfrihet kan alltså den offentlige arbetsgiva-
ren få finna sig i att personalen tar någon del av arbetstiden i anspråk
för ändamålet. En offentlig arbetsgivare saknar således rätt att utfärda
ett generellt förbud mot att anställda på arbetstiden lämnar uppgifter
för publicering i tryckt skrift eller i t.ex. ett radioprogram, och detta
oavsett om förbudet baseras på innehållet i de lämnade uppgifterna
eller om det görs avhängigt av huruvida initiativet till uppgiftslämnan-
det skulle komma från journalisten eller från den anställde. Den
tanken kan alls inte accepteras, att meddelarfriheten skulle få utnyttjas
eller inte utnyttjas beroende på vem som tar initiativet till att informa-
tion lämnas. Inte heller kan en sådan inskränkning i meddelarfriheten
godtas, som utan stöd i tryckfrihetsförordningen baseras på innehållet i
det för publicering avsedda meddelandet.
Den ordningsföreskrift som rektorn och ledningsgruppen utfärdat —
och vilken texten i S:t Eriks Nytt avsåg att påminna om — strider
således mot den grundlagsskyddade yttrandefrihet och meddelarfrihet
som tillförsäkras envar. Det allvarligaste ingreppet i friheterna består
däri att förbudet mot vissa massmediakontakter utformades så att det
tog sikte på innehållet i de meddelanden som kunde komma ifråga
(förbud mot "negativa11 massmediakontakter). Inskränkningar av detta
slag i meddelarfriheten är, utöver i de fall som direkt anges i tryckfri-
hetsförordningen, aldrig tillåtna.
Rektor och ledningsgruppen förtjänar allvarlig kritik för vad som
förekommit. Med hänsyn till att skolstyrelsen uttalat sin avsikt att
ingripa i frågan anser jag mig emellertid kunna avsluta ärendet här
med nu gjorda uttalanden.
1994/95: JO 1
559
1994/95:JO1
(Dnr 154-1993)
I en anmälan anförde Lennart Nilsson bl.a. att han hos tre församling-
ar i Malmö — S:t Petri, S:t Johannes och Västra Skrävlinge — begärt
att utan avgift fa ta del av handlingar där de fyra sista siffrorna i
personnumret för ett antal personer framgår. Utlämnandet av hand-
lingarna hade fördröjts flera månader, varvid resursbrist hade åbero-
pats och avgifter debiterats.
Pastorsämbetet i Malmö S:t Petri pastorat (kyrkoherden Ulf Söder-
lind) anförde i yttrande bl.a. följande:
Vid telefonförfrågan angående släktforskning och andra dylika ärenden
ber vi, enligt våra rutiner, vederbörande inkomma med sina önskemål
brevledes. Samtidigt meddelar vi att ärendena handläggs i tur och
ordning allt eftersom de inkommer. Vi upplyser också om att ett
ärende kan ta tid, dels beroende på att S:t Petri församling förfogar
över endast en assistenttjänst dels därför att släktforskningsärendena
under senare tiden kraftigt har ökat i antal. — — — Vad beträffar
avgifter har vi följt Malmö Kyrkofullmäktiges beslut av den 16/10
1984.---
Pastorsämbetet i Malmö S:t Johannes pastorat (prosten Jarl Åkerberg)
anförde i yttrande bl.a. följande:
Ärendet avsåg att lämna personnumrens sista fyra siffror för ett fyrtio-
tal elever vid Johannesskolan på femtiotalet. Expedieringen av uppgif-
terna bedömdes ta så mycket tid i anspråk att handläggningen inte
kunde ske omedelbart. Extra personal måste kopplas in på utredning-
en, som på grund av storleksordningen var att jämföra med släktforsk-
ning. Av den anledningen avsåg församlingen uttaga avgift enligt
kyrkofullmäktiges anvisning. Utredningen gjordes av extra inkallad
personal. Tidsåtgång 5 timmar, debiterade 3,5 timmar.
Efter Kammarrättens beslut att de begärda uppgifterna skulle ha
lämnats omgående och avgiftsfritt, har uttagna avgifter återbetalats
genom kyrkoförvaltningen.
Samma person har återkommit med ett nytt ärende med lika omfat-
tande uppgifter från kyrkoarkivet. Under åberopande av Kammarrät-
tens beslut i det tidigare ärendet har uppgifterna begärts vid disk utan
avgift.
Pastorsämbetet i Västra Skrävlinge (t.f. kyrkoherden Karl-Axel Björn-
ryd) anförde i yttrande bl.a. följande:
Arbetet med att ta fram de uppgifter som Lennart Nilsson begärde vid
sitt besök i vår församling är avslutat. Det gällde uppgifter beträffande
125 personer och har tagit avsevärd tid i anspråk. Tiden och arbetsin-
satsen skulle dock ha blivit mer omfattande om vår personal ur arkivet
skulle söka reda på varje persons akt, ta fram den till disken, täcka
560
över eventuella sekretessbelagda uppgifter och därefter låta Lennart
Nilsson få ta del av dem. — — — Slutligen kan det diskuteras om
någon avgift över huvud taget skall utgå för arbete som utföres av
personal under arbetstid.
Domkapitlet i Lunds stift (ordförande biskopen Karl Gustav Hammar)
anförde i yttrande följande:
Av kyrkoherdarnas yttranden framgår att man i åtminstone två av
pastoraten betraktat klagandens begäran att få ta del av offentliga
handlingar som jämförbart med släktforskningsuppdrag. Härmed me-
nas då sådana fall där inte någon särskild handling i arkivet kan
identifieras och utlämnas utan personalen åtar sig att mot avgift som
rekommenderats av kyrkofullmäktige, i mån av tid bedriva arkivforsk-
ning.
Eftersom det i nu aktuella fell vid varje tillfälle rört sig om uppgif-
ter ur ett stort antal personers akter har det givetvis krävts en betydan-
de arbetsinsats att tillhandahålla de begärda uppgifterna.
Tydligen är det arbetets omfattning liksom den tolkning av tryckfri-
hetsförordningens bestämmelser som gjorts i en PM 1983-02-22 från
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund under punkten 3,
stycke 4 som gjort att man i pastoratet ansett sig kunna ta betalt för
själva arbetet att ta fram uppgifterna. Sökanden hade rätt att få
församlingsböckerna i offentliga delar företedda på platsen utan avgift
för att själv inhämta de uppgifter han önskade och det faktum att
personalen i stället, för tids vinnande, valt att förfårdiga en förteckning
upptagande de uppgifter han ville få del av, medför ingen ändring i
hans rätt att utfå uppgifterna kostnadsfritt och så snabbt som möjligt.
Emellertid måste man beakta att arbetet med att ta fram alla dessa
uppgifter måste få ta rimlig tid i anspråk. När folkbokföringen
1991-07-01 genom ikraftträdande av folkbokföringslagen (1991:481)
fördes över till skattemyndigheterna föreskrevs samtidigt i 10 § lagen
(1991:482) om införande av folkbokföringslagen att pastor alltjämt
skali svara för vården av de kyrkobokföringshandlingar som bildats
före övergången och att pastoratet skall tillhandahålla personal, lokaler
och vad som i övrigt behövs för arkivvården. Men när arbetet med
folkbokföringen upphörde medförde detta naturligen en kraftig ner-
dragning av personalen på pastorsexpeditionerna som också fick helt
andra arbetsuppgifter och numera fungerar kanske framför allt som
kansli för församlingsverksamheten. Tryckfrihetsförordningens servi-
cekrav innebär därför i fell som detta en ordentlig arbetsbelastning för
en liten personalstyrka och den tid man har på sig för utförandet
måste bedömas utifrån detta.
Lennart Nilsson kommenterade remissvaret.
1994/95:JO1
I beslut den 23 augusti 1993 anförde JO Wahlström följande.
Enligt 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) gäller bl.a.
följande. En handling som är allmän och inte är sekretesskyddad, skall
på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift
tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. En myndighet är
skyldig att tillhandahålla handlingen på stället om inte betydande
hinder möter. Kan handlingen inte tillhandahållas utan att sådan del
därav röjes som inte får lämnas ut — på grund av någon sekretessregel
— skall handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i
avskrift eller kopia. Den som önskar ta del av allmän handling har
561
36 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
även rätt att mot fastställd avgift fa kopia av handlingen till den del
den får lämnas ut. Begäran att få kopia av allmän handling skall
behandlas skyndsamt.
För statliga myndigheter under regeringen — exempelvis pastorsäm-
betena — finns bestämmelser i avgiftsförordningen (1992:191) om
avgifter för kopior av allmänna handlingar. De kyrkokommunala
myndigheterna får själva bestämma sina avgifter för kopior av allmän-
na handlingar. Den kommunala självkostnadsprincipen innebär dock
begränsningar i avgiftsuttagets storlek och vid fastställandet av avgiften
får inte heller hänsyn tas till kostnader för handlingens framtagande
och återställande (jfr Regeringsrättens årsbok 1985 referat 2:9).
Utöver reglerna i grundlagen om utlämnande av handlingar finns i
15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) en bestämmelse av innehåll att
myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän
handling som förvaras hos myndigheten, i den mån inte hinder möter
på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets
behöriga gång. Denna regel innebär — liksom bestämmelserna i 4 och
5 §§ förvaltningslagen (1986:223) — att det ingår i myndigheternas
obligatoriska uppgifter att vara allmänheten behjälplig i olika avseen-
den. Till skillnad från 2 kap. TF saknas här bestämmelser om möjlig-
het att ta ut avgifter. Uttalanden i lagförarbetena synes emellertid utgå
från att rätten till muntlig upplysning är "ovillkorlig" i den meningen
att den inte får förbindas med krav på särskild avgift. Det framhålles
nämligen att "bestämmelsen inte ger den enskilde någon ovillkorlig
rätt till skriftligt svar. Bestämmelsen utgör alltså inte hinder mot
föreskrifter som innebär att skriftlig uppgift i vissa fall lämnas endast
mot avgift" (prop. 1979/80:2 del A s. 361).
Oavsett om den enskilde begär att på stället S ta del av en handling,
att få kopia av handlingen eller att få en uppgift ur handlingen ställs
det krav på honom att han preciserar sin framställning på ett rimligt
sätt. Myndigheten är således inte skyldig att bedriva arkivforskning
eller att utföra bearbetningar och sammanställningar av uppgifter i
allmänna handlingar. I ett sådant fall kan myndigheten avslå den
enskildes framställning enligt offentlighetsprincipen och i stället hänvi-
sa honom till ett annat förfarande (exempelvis en av kyrkokommunen
bedriven avgiftsbelagd släktforskningsverksamhet). Det finns dock an-
ledning att framhålla att en väl preciserad framställning om utbekom-
mande enligt offentlighetsprincipen mycket väl kan avse en stor
mängd handlingar och att det i ett sådant fall således inte är fråga om
"forskning".
Det beskrivna regelsystemet innebär således att den, som på grund
av att han finner den avgiftsbelagda serviceverksamheten för dyr eller
för långsam eller av något annat skäl så önskar, har rätt att — i stället
för att ta personalens utredningstjänster i anspråk — antingen själv
kostnadsfritt på platsen få läsa de allmänna handlingar han begär att få
se, om sekretess inte föreligger, eller få kopia av sådana handlingar. En
sådan begäran skall ges förtur och således i princip prioriteras före
andra arbetsuppgifter oavsett om framställningen avser en, två eller
flera handlingar. Om handlingen inte kan tillhandahållas på stället
1994/95JO1
562
utan att en sådan del därav som på grund av någon sekretessregel inte
får lämnas ut också röjs, skall handlingen i övriga delar göras tillgäng-
lig för sökanden i avskrift eller kopia. Denna skyldighet är ovillkorlig.
Det förhållandet att arbetet med avskiljande av handlingens hemliga
delar till äventyrs kräver en betydande arbetsinsats och tar lång tid i
anspråk, kan visserligen påverka sättet och tidpunkten för tillhandahål-
landet av offentliga delar, men kan inte åberopas till stöd för vägran att
utlämna dessa (jfr Regeringsrättens årsbok 1979 notis Ab 6). Om
offentliga delar av en sådan "blandad" handling företes i avskrift eller
kopia som sökanden inte tar med sig är det fortfarande fråga om
utlämnande av handling på stället; det kan alltså inte bli fråga om att
avgiftsbelägga sådant utlämnande. Avskrift eller kopia som sökanden
vill ta med sig får däremot tillhandahållas mot en avgift som emellertid
inte får innefatta ersättning för personalens arbete med att ta fram och
återställa handlingarna. För det fall myndigheten inte företer den
begärda handlingen har den enskilde också rätt att få ett överklagbart
beslut med anledning av sin begäran (15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslag-
en).
I ärendet är inte helt klarlagt hur Lennart Nilssons framställningar
hanterats vid de tre pastorsämbetena. Jag finner inte anledning att
utreda saken vidare, utan nöjer mig med att konstatera att de felaktiga
åtgärder som vidtagits i stor utsträckning förefaller bero på bristande
kunskap om skillnaden mellan pastorsämbetets hantering av allmänna
handlingar och kyrkokommunens släktforskningsverksamhet.
Biskoparna och domkapitlen har enligt 1 kap. 5 § kyrkolagen
(1992:300) tillsyn över hur innehavarna av det kyrkliga ämbetet förval-
tar detta. Jag har i detta ärende, men även i samband med utredning
av andra JO-anmälningar, noterat att djupa kunskapsluckor i frågor
som rör tillämpningen av TF:s och sekretesslagens bestämmelser ofta
finns hos personalen vid myndigheter inom Svenska kyrkan. Det vore
därför enligt min uppfattning av värde om domkapitlen i sin tillsyns-
verksamhet kunde inrymma även dessa frågor samt överväga möjlighe-
terna att genom utbildningsinsatser öka personalens insikter i frågor
om offentlighet och sekretess.
(Dnr 655-1993)
Kyrkorådets i Skärholmens församling ordförande Sven Lundén anför-
de i en skrivelse till Rolf Ahlbom den 16 februari 1993 följande:
Din ansökan om att ta del av Skärholmens församlings bokföring
avslås härmed. Bokföring är att hänföra till arbetsmaterial och faller
inte under den s k offentlighetsprincipen vilket däremot bokslut gör.
Rolf Ahlbom tillställde JO beslutet. Yttrande över denna anmälan
infordrades från kyrkorådet.
I en ny skrivelse den 12 mars 1993 till Rolf Ahlbom anförde Sven
Lundén — under påstående om ett kyrkorådets uppdrag — följande:
1994/95:JO1
563
Kyrkorådet i Skärholmen ändrar härmed det avslagsbeslut som kom-
mit dig tillhanda.
Vi översänder härmed de uppgifter du krävt för att styrka lönen på
den tjänst du tidigare innehavt. Vissa delar av uppgifterna är "mörka-
de". Det är gjort med stöd av 7 kap 11 § i sekretesslagen. Tilläggas kan
att befattningsbeskrivningen är ändrad vilket påverkat lönesättningen.
Overklagandehänvisning: Om du inte är tillfreds med dessa upplys-
ningar kan de överklagas hos kammarrätten. Besvären insändes till
kyrkorådet.
Sven Lundén anförde samma dag följande i ett på kyrkorådets uppdrag
avgivet yttrande till JO:
Kyrkorådets handlingar handläggs och förvaras hos kyrkokassan. Per-
sonalen på kyrkokassan (2 st) står direkt under kyrkorådet och dess
ordförande.
Beträffande de av Rolf Ahlbom infordrade handlingarna har de nu
tillställts honom. Vissa delar, personnummer, kontonummer och dy-
likt är utelämnade. Detta har vi gjort med stöd av 7 kap 11 § i
sekretesslagen.
Jag vill också tillägga att både jag själv som förtroendevald och präst
samt kanslipersonai varit utsatta för hot om våld från Rolf Ahlboms
sida vilket skapat både rädsla och osäkerhet och bidragit till att vi
handlat fel.
Rolf Ahlbom kommenterade remissvaret.
Från Kammarrätten i Stockholm inhämtades följande. Rolf Ahlbom
har överklagat det av Sven Lundén den 12 mars 1993 på kyrkorådets
vägnar fattade beslutet. Kammarrätten har dock funnit att Sven Lun-
dén inte haft behörighet att på myndighetens vägnar fatta ett överklag-
bart beslut att vägra utlämnande av handlingar. Kammarrätten har
därför den 22 juni 1993 undanröjt beslutet och visat målet åter till
kyrkorådet för ny behandling.
1994/95: JO 1
I beslut den 9 juli 1993 anförde JO Wahlström följande.
Enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) ankommer det i första
hand på den befattningshavare som enligt arbetsordning eller särskilt
beslut svarar för vården av handling att pröva frågan om handlingens
utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan
till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna
ut handling skall han om sökanden begär det hänskjuta frågan till
myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta
och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna
överklagas.
Myndigheten kyrkorådets beslut får enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen
överklagas hos kammarrätten. Här gäller enligt 21 § förvaltningslagen
(1986:223) att den enskilde skall underrättas om hur han kan överkla-
ga beslutet. I en sådan fullföljdshänvisning skall således återges bestäm-
melserna i 23—24 §§ förvaltningslagen om hur man överklagar. Av
20 § förvaltningslagen framgår att ett beslut varigenom myndigheten
avgör ett ärende, med vissa här ej aktuella undantag, skall innehålla de
skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild.
564
Av de behörighetshand lingar som tillställts JO från församlingen
framgår att ansvaret för kyrkorådets och kyrkokassans arkiv åligger
kyrkokamreren. Rolf Ahlboms framställning om utbekommande av
allmänna handlingar borde således i första hand ha prövats av kyrko-
kamreren eller hennes ersättare. Någon befogenhet för Sven Lundén i
egenskap av kyrkorådets ordförande att pröva frågan synes inte förelig-
ga. Hans besked av den 16 februari 1993 är också felaktigt, både i
huvudsak och i det att underrättelse om rätten att fa saken prövad av
myndigheten — dvs. kyrkorådet — saknas. Sven Lundén förtjänar
givetvis kritik för sitt agerande härvidlag.
Kyrkorådet har inte i sitt reglemente givits rätt att uppdra åt annan
att på myndighetens vägnar fatta beslut i frågor om utlämnande av
allmän handling. Det är därför tillfredsställande att konstatera att rådet
inte givit något sådant uppdrag. Desto allvarligare är det givetvis då att
Sven Lundén fattat ett sådant beslut den 12 mars 1993 under påstående
om ett sådant uppdrag. Jag finner emellertid inte tillräckliga skäl att
ytterligare utreda denna sak utan nöjer mig med den mycket allvarliga
kritik som ligger i det sagda.
Klara brister vidlåter också det beslut som Sven Lundén fattade den
12 mars 1993. Det kan inte anses uppfylla de krav i fråga om
motivering som följer av 20 § förvaltningslagen. 7 kap. 11 § sekretess-
lagen innehåller fyra skilda stycken i vilka på olika sätt regleras för
vilka slag av uppgifter sekretess gäller dels i myndighets personalsocia-
la verksamhet, dels i myndighets personaladministrativa verksamhet.
Förutsättningarna för när sekretess gäller i de olika situationerna
skiljer sig och skaderekvisiten är olika utformade. Av det beslut som
Sven Lundén fattade framgår inte med stöd av vilket stycke han
bedömt att sekretess gällde för de uppgifter som inte lämnades ut och
inte heller skälen för denna bedömning. Fullföljdshänvisningen saknar
också för den sökande väsentlig information. Den saknar sålunda
upplysning om inom vilken tid ett överklagande skall ha kommit in
till kyrkorådet för att kunna prövas, liksom hos vilken kammarrätt
beslutet kan överklagas. Sven Lundén förtjänar givetvis kritik även i
detta hänseende.
Avslutningsvis vill jag tillägga följande. Kyrkorådet har i sitt regle-
mente givits rätt att uppdra åt en ledamot att på rådets vägnar fatta
beslut i ärenden rörande "andra frågor vilka till sin art och betydelse
är jämförliga med de ovan angivna ärendegrupperna" (14 § 7). Mot
denna bakgrund var det i formell mening inte felaktigt av kyrkorådet
att uppdra åt Sven Lundén att "besvara JO-anmälan". Däremot kan
lämpligheten starkt ifrågasättas eftersom ändamålet med remissen var
att inhämta synpunkter på de åtgärder som just Sven Lundén vidtagit.
Jag avslutar ärendet med den kritik som ligger i det anförda.
1994/95 :JO1
565
(Dnr 392-1993)
I en anmälan gav Carl-Johan Eberstein fem exempel på sekretessmål,
där Regeringsrättens handläggning enligt hans mening varit för lång-
sam.
Akterna i de fem målen lånades in från Regeringsrätten och befanns
ha haft handläggningstider om ca fyra, sju, sex, 14 respektive sex
månader. Samtliga de fem målen avsåg överprövning av en kammar-
rätts prövning av en myndighets beslut.
Regeringsrätten anförde i yttrande bl.a. följande:
Enligt arbetsordning för Regeringsrätten antagen i plenum den 18
mars 1980 med ändring senast den 26 maj 1992 skall enligt 7 § vissa i
paragrafen angivna måltyper handläggas med förtur. Mål om utbekom-
mande av allmän handling (s.k. sekretessmål) utgör en av dessa målty-
per. Med förtur handläggs även mål vari talan genom dröjsmål med
avgörandet skulle bli onyttig eller vari ett skyndsamt avgörande eljest
är av synnerlig betydelse för part eller det allmänna. Övriga mål skall i
princip handläggas i den ordning som de kommit in till domstolen.
Antalet inkommande mål till Regeringsrätten har under den senaste
treårsperioden ökat kraftigt och uppgick år 1992 till 6 447 mål mot
5 437 under 1990. Detta innebär en ökning med ca 1 000 mål under
två år. Av de inkommande målen prövas ca 75—80 % inom ett år.
Andelen förtursmål ökar kontinuerligt och uppgår i dag till 28 % av
alla inkommande mål. Sekretessmålen, som också ökar, lottas f.n. på
nio av de 37 föredraganderotlarna.
Sekretessmålen intar hos Regeringsrätten, som i första hand skall
fungera som prejudikatinstans, en särställning — utöver att de är
förtursmål — på det sätt att de inte kräver prövningstillstånd. Detta
innebär att alla sekretessmål måste underkastas en fullständig pröv-
ning. Att generellt ge mindre sekretessmål förtur framför de mer
omfattande — s.k. kartongmål som kan binda en avdelning om fem
ledamöter under flera veckor är inte ovanliga — har ansetts inte böra
komma ifråga. Vidare bör anmärkas att bland övriga förtursmål ofta
sådana förekommer som, med utgångspunkt i den enskildes intresse,
framstår som mycket angelägna och därför inte kan "ställas efter i
kön". — — —
Domstolen anförde vidare följande angående de fem aktuella målen:
Målen upptagna under 3)—5) lottades enligt rotelindelningen på rotel
10. Vid den genomgång som regelbundet sker av samtliga rotlar
konstaterades att vissa mål på roteln borde ha blivit föremål för
föredragning. Kanslichefen hade med anledning därav ett ingående
samtal med den ansvarige roteiinnehavaren. Målen under 3)—5) om-
lottades omedelbart genom beslut den 5 juni 1992 av kanslichefen till
andra föredragande. Målen avgjordes strax därefter. Den tidigare ansva-
rige roteiinnehavaren har senare avvikit från arbetsplatsen och är nu
sjukskriven sedan den 13 juli 1992.
Regeringsrätten finner, med beaktande av vad ovan anförts om
förutsättningarna för handläggning och prövning av sekretessmål hos
Regeringsrätten, att målen med undantag för mål nr 4 handlagts med
iakttagande av den skyndsamhet som rimligen kan krävas.
Vad avser handläggningen av mål nr 4 hade denna bort ske snabba-
re. Med hänsyn till de särskilda omständigheterna kring handläggning-
1994/95: JO 1
566
en av bl.a. detta mål har Regeringsrätten dock inte funnit påkallat
vidta annan åtgärd än den omiottning som omedelbart skedde då
förekommande brister i handläggningen uppdagades.
Carl-Johan Eberstein kommenterade remissvaret och inkom härefter
med ytterligare en skrivelse.
1994/95: JO 1
I beslut den 7 juli 1993 anförde JO Wahlström följande.
En fråga om utlämnande av allmän handling förs vanligen till
Regeringsrättens prövning genom att en myndighets beslut överklagas
hos kammarrätten och att kammarrättens avgörande överklagas vidare
hos Regeringsrätten. Det kan även förekomma att Regeringsrätten som
första överprövningsinstans skall pröva en fråga om utlämnande av
allmän handling, nämligen om det är en kammarrätt som avslagit
enskilds begäran att få ta del av en handling hos kammarrätten. Vidare
kan Regeringsrätten fa anledning att som första instans ta ställning till
om enskild skall få ta del av en handling som förvaras hos Regerings-
rätten; denna situation har utförligt behandlats av JO Hans Ragne-
malm — se JO:s ämbetsberättelse 1990—91 s. 130 — och förbigås
därför i det följande.
Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen skall talan mot beslut att
avslå begäran att få taga del av allmän handling alltid prövas skynd-
samt. Frågan vad som avses med "skyndsam" prövning har inte närma-
re behandlats i lagmotiven, men torde normalt innefatta ett krav på att
målet skall handläggas med förtur (se Alf Bohlin, Allmänna handling-
ar, s. 348—349). Det kan inte med säkerhet utläsas om bestämmelsen
endast avser den första överprövningsinstansen eller om den även skall
tillämpas vid fullföljd av talan. Regeringsrättens arbetsordning gör
emellertid inte någon skillnad mellan dessa måltyper utan föreskriver
att mål om utlämnande av allmän handling handlägges med förtur.
Den i remissvaret beskrivna situationen med kraftigt ökande antal
inkomna mål och ökande andel förtursmål har — som framgår av
remissvaret — aktualiserat frågan om vissa sekretessmåi bör prioriteras
före andra och om sekretessmålen bör prioriteras före andra förturs-
mål. Frågan har av remissvaret att döma besvarats nekande. Jag har på
förevarande underlag inte funnit anledning att ifrågasätta domstolens
ställningstagande härvidlag. Mot bakgrund av den beskrivna arbetssi-
tuationen hos Regeringsrätten torde det inte kunna undvikas att hand-
läggningstiden för ett med förtur behandlat sekretessmål kan komma
att uppgå till ca sex månader.
Regeringsrätten har i remissvaret vitsordat att mål "nr 4" hade bort
handläggas snabbare. Jag delar denna bedömning och vill tillägga
följande. Det aktuella målet uppmärksammades vid en kanslichefens
"genomgång som regelbundet sker av samtliga rotlar". Denna genom-
gång synes ha förevarit ungefår i månadsskiftet maj—juni 1992, dvs.
mer än ett år efter det att målet anhängiggjordes hos domstolen. Målet
borde rimligen ha uppmärksammats långt tidigare. Yttrandet innehål-
ler ingen upplysning om anledningen till att så inte skett. Med hänsyn
bl.a. till att målet — då den mycket långa handläggningstiden väl
567
observerats — omedelbart omlottades och strax därefter avgjordes samt
de särskilda förhållanden som synes ha förevarit på den aktuella
roteln, finner jag inte anledning att gå vidare i den saken.
(Dnr 701-1993)
Kyrkonämnden i Falu kyrkliga samfällighet beslöt den 17 februari
1993, § 16, att debitera allmänheten följande avgifter för handlägg-
ningsärenden, som rör utredningar, handlingar etc i släktforskningssyf-
te:
50 kronor per handling,
50 kronor ytterligare per handling och påbörjad timme om utred-
ning e dyl tar personal i anspråk minst 1 timme,
100 kronor per påbörjad halvdag vid allmänhetens besök i samfällig-
hetens arkiv för forskning.
Sedan beslutet kommit till JO:s kännedom genom en anmälan från
Rune Ferling inhämtades yttrande från kyrkonämnden enligt följande:
1. angående beslutets förenlighet med 2 kap. 12 § tryckfrihetsförord-
ningen
2. angående kyrkonämndens behörighet att besluta om hanteringen av
handlingar tillhöriga pastorsämbetet.
Kanslichefen Berit Haglund avgav den 31 mars 1993 — under påståen-
de om ett uppdrag att yttra sig å samfällighetens vägnar — ett yttrande
och anförde bl.a. följande:
Vi är medvetna om att vi inte kan ta ut avgift för utbekommande av
allmänna handlingar som omgående kan expedieras. — Vi menar dock
att sammanställning av utdrag ur allmänna handlingar i släktforsk-
ningssyfte inte är någon uppgift för den statliga myndigheten pastor. I
detta fall blir det en kyrkokommunal uppgift. Kyrkokommunen till-
handahåller personal för pastors uppgifter. — Allmänheten har rätt att
ta del av allmänna handlingar. Materialet kan innehålla sekretessbelag-
da uppgifter, varför myndigheten måste göra en sekretessprövning
innan materialet utlämnas. — Avgifter har ej debiterats ännu. —
Ärendet behöver handläggas i samfällighetens kyrkofullmäktige som
har sammanträde 1993-05-24 och 1993-11-22.
Pastorsämbetet som statlig förvaltningsmyndighet handlägger uppgif-
ter som omfattas av religionsfrihetslagen, arkivförfattningarna, kollekt-
väsendet m fl lagar och förordningar. Kyrkonämnden beslutar ej om
hanteringen av pastors handlingar. I Falu kyrkliga samfällighet, som
består av tre pastorat beslutar kyrkoherden i pastoratet suveränt i
egenskap av pastor. — Kyrkonämnden är ansvarig för medlems- och
verksamhetsregistren, pastor är ansvarig för ministerialböckerna.
Vid kyrkonämndens sammanträde den 4 maj 1993 antogs inte det av
Berit Haglund redan avgivna yttrandet. Nämnden beslutade i stället att
upphäva sitt beslut av den 17 februari 1993, § 16.
1994/95: JO 1
568
I beslut den 23 augusti 1993 anförde JO Wahlström följande.
Enligt 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) gäller bl.a.
följande. En handling som är allmän och inte är sekretesskyddad, skall
på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift
tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. En myndighet är
skyldig att tillhandahålla handlingen på stället om inte betydande
hinder möter. Den som önskar ta del av allmän handling har även rätt
att mot fastställd avgift få kopia av handlingen till den del den får
lämnas ut. Begäran att få kopia av allmän handling skall behandlas
skyndsamt.
För statliga myndigheter under regeringen — exempelvis pastorsäm-
betena — finns bestämmelser i avgiftsförordningen (1992:191) om
avgifter för kopior av allmänna handlingar. De kyrkokommunala
myndigheterna får själva bestämma sina avgifter för kopior av allmän-
na handlingar. Den kommunala självkostnadsprincipen innebär dock
begränsningar i avgiftsuttagets storlek, och vid fastställandet av avgiften
får inte heller hänsyn tas till kostnader för handlingens framtagande
och återställande (jfr Regeringsrättens årsbok 1985 referat 2:9).
Utöver reglerna i grundlagen om utlämnande av handlingar finns i
15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) en bestämmelse av innehåll att
myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän
handling som förvaras hos myndigheten, i den mån inte hinder möter
på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets
behöriga gång. Denna regel innebär — liksom bestämmelserna i 4 och
5 §§ förvaltningslagen (1986:223) — att det ingår i myndigheternas
obligatoriska uppgifter att vara allmänheten behjälplig i olika avseen-
den. Till skillnad från 2 kap. TF saknas här bestämmelser om möjlig-
het att ta ut avgifter. Uttalanden i lagförarbetena synes emellertid utgå
från att rätten till muntlig upplysning är "ovillkorlig" i den meningen
att den inte får förbindas med krav på särskild avgift. Det framhålles
nämligen att "bestämmelsen inte ger den enskilde någon ovillkorlig
rätt till skriftligt svar. Bestämmelsen utgör alltså inte hinder mot
föreskrifter som innebär att skriftlig uppgift i vissa fall lämnas endast
mot avgift" (prop. 1979/80:2 del A s. 361).
Oavsett om den enskilde begär att på stället få ta del av en handling,
att få kopia av handlingen eller att få en uppgift ur handlingen ställs
det krav på honom att han preciserar sin framställning på ett rimligt
sätt. Myndigheten är således inte skyldig att bedriva arkivforskning
eller att utföra bearbetningar och sammanställningar av uppgifter i
allmänna handlingar. I ett sådant fall kan myndigheten avslå den
enskildes framställning enligt offentlighetsprincipen och i stället hänvi-
sa honom till ett annat förfarande (exempelvis en avgiftsbelagd service-
verksamhet). Det finns dock anledning att framhålla att en väl precise-
rad framställning om utbekommande enligt offentlighetsprincipen
mycket väl kan avse en stor mängd handlingar och att det i ett sådant
fall således inte är fråga om "forskning". När den enskilde kan tillåtas
att själv söka efter handlingar eller uppgifter i handlingar som ingår i
1994/95: JO 1
569
arkiverat material är det inte heller fråga om myndighetens arkivforsk-
ning utan om att den enskilde tar del av allmänna handlingar med
stöd av reglerna i TF.
Det beskrivna regelsystemet innebär således att den, som på grund
av att han finner den avgiftsbelagda serviceverksamheten för dyr eller
för långsam eller av något annat skäl så önskar, har rätt att i stället för
att ta personalens utredningstjänster i anspråk antingen själv kostnads-
fritt på platsen få läsa de allmänna handlingar han begär att få se, om
sekretess inte föreligger, eller få kopia av sådana handlingar. En sådan
begäran som görs under uttryckligt åberopande av reglerna i TF skall
ges förtur. Begärda kopior skall tillhandahållas honom mot en avgift
som inte får innefatta ersättning för personalens arbete med att ta fram
och återställa handlingarna. För det fall myndigheten inte företer den
begärda handlingen har den enskilde också rätt att få ett överklagbart
beslut med anledning av sin begäran (15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslag-
en).
När ansvaret för folkbokföringen den 1 juli 1991 genom ikraftträ-
dande av folkbokföringslagen (1991:481) fördes över till skattemyndig-
heterna föreskrevs samtidigt i 10 § lagen (1991:482) om införande av
folkbokföringslagen att pastor alltjämt, till dess att handlingarna har
överlämnats till en statlig arkivmyndighet, skall svara för vården av de
kyrkobokföringshandlingar som bildats före övergången och att pasto-
ratet skall tillhandahålla personal, lokaler och vad som i övrigt behövs
för arkivvården.
Falu kyrkliga samfällighet, som är en total ekonomisk samfällighet
för tre pastorat, har bl.a. till uppgift att tillhandahålla personal till
pastorsämbetenas hantering av arkiverade folkbokföringshandlingar.
Samtidigt bedriver samfälligheten serviceverksamhet rörande utred-
ningar i släktforskningssyfte. Dessa utredningar synes omfatta både
folkbokföringsmaterialet och kyrkokommunala handlingar. Om sam-
fälligheten beslutar att avgiftsbelägga släktforskningsservicen bör beslu-
tet utformas på ett sådant sätt att risk inte uppstår att kanslipersonalen
förfar felaktigt när den på pastors eller kyrkokommunens vägnar
handlägger frågor om utlämnande av allmän handling. Kyrkonämn-
dens avgiftsbeslut den 17 februari 1993 får anses särdeles illa utformat i
detta hänseende.
Kyrkonämnden har numera upphävt sitt avgiftsbeslut. Jag finner
därför inte anledning att gå närmare in på frågan om kompetensfördel-
ningen mellan fullmäktige och nämnden i avgifts- och taxesamman-
hang. Jag finner inte heller tillräcklig anledning att utreda de närmare
omständigheterna kring Berit Haglunds uppdrag att yttra sig till JO på
samfällighetens vägnar.
1994/95JO1
570
Kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med
handläggningen av en begäran att få ut allmänna
handlingar, vilka det ankom på nämnden att
identifiera
(Dnr 1206-1993)
Anmälan
I en anmälan mot Länsbostadsnämnden i Älvsborgs län, som kom in
den 29 mars 1993, anförde Anders Grivans bl.a. följande. Nämnden
avslog genom beslut den 13 november 1992 hans i en skrivelse daterad
den 17 oktober 1992 framställda begäran att fä tillgång till vissa
handlingar. Kammarrätten upphävde den 18 januari 1993 beslutet och
uppmanade nämnden att tillmötesgå hans begäran i den mån sekretess
inte gällde för uppgifterna i de begärda handlingarna. Som framgår av
hans den 14 mars 1993 daterade brev till nämnden hade de av honom
efterlysta handlingarna ännu sju veckor efter kammarrättens dom inte
översänts till honom. Fortfarande, nio veckor efter domen, har han
inte fått handlingarna och inte heller något meddelande om när
nämnden planerar att översända handlingarna till honom.
Anders Grivans begärde att JO skulle pröva om åtgärder borde
vidtas mot den ansvarige hos nämnden för vårdslös myndighetsutöv-
ning.
Utredning
Anmälan remitterades till länsbostadsnämnden för yttrande.
I yttrande, daterat den 23 april 1993, anförde länsbostadsdirektören
Hugo Persson följande.
Anders Grivans har i stämning den 26 aug 1991 yrkat ersättning med
10 417 kr jämte ränta för skada som länsbostadsnämnden har orsakat
honom. JK sköter förhandlingarna i tingsrätten. Muntlig förberedelse
hölls den 1 april 1992.
Grivans begärde den 17 okt 1992 vissa handlingar "för alla de
låneärenden som Anne Bratt åsyftar med formuleringen "liknande
låneärenden" i bevistemat för förhöret med Persson och Sjölander".
Därefter har begäran begränsats till att gälla fem ärenden.
Kammarrätten har i dom, som kom till länsbostadsnämnden den 25
jan 1993, angett att Grivans har rätt att fa del av begärda handlingar. I
skrivelse till JK den 3 febr 1993 hemställde länsbostadsnämnden om
råd hur Grivans önskemål skulle kunna uppfyllas. Anledningen var att
länsbostadsnämnden inte visste vilka handlingar som åsyftades.
JK har den 6 april 1993 pr telefax sänt en kopia av yttrande 7 okt
1992 till Borås tingsrätt vari bl a meddelas att han inte finner skäl att
lämna uppgift om vilka ärenden som liknar Anders Grivans ärende.
Länsbostadsnämnden har enligt kammarrättens dom den 18 jan
1993 mål nr 137-1993 att "välja ut några av de aktuella handlingar-
na...". De utvalda handlingarna har idag sänts till Grivans.
Anders Grivans bemötte remissvaret.
1994/95: JO 1
571
Bedömning
1994/95 :JO1
I beslut den 9 december 1993 anförde JO Wahlström följande såvitt
avsåg nu ifrågavarande del av anmälan.
Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall allmän hand-
ling som far lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt
på stället tillhandahållas den som önskar ta del därav. Den som önskar
ta del av allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift fä
avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Även
en sådan begäran skall behandlas skyndsamt (2 kap. 13 §).
Det är inte möjligt att exakt ange när en allmän handling senast
skall tillhandahållas om det inte kan ske genast. I allmänhet bör det
dock bli fråga om högst någon eller några dagars väntan.
Som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig
att tillhandagå allmänheten enligt dessa regler gäller, att den som
önskar få del av en handling kan precisera vilken handling som avses
eller i vart fall lämnar så detaljerade upplysningar om handlingen och
dess innehåll, att myndigheten utan större svårighet kan identifiera
den. Myndigheten måste få klart för sig vilka handlingar som efterfrå-
gas. En begäran får dock anses tillräckligt preciserad, om den avser en
begränsad grupp av handlingar, t.ex. samtliga beslut som under en viss
tidsperiod meddelats i en viss typ av mål eller ärenden.
Skulle en framställning om utfående av allmän handling vara alltför
obestämd för att kunna besvaras, kan myndigheten emellertid inte nöja
sig med att konstatera detta. I 4 § förvaltningslagen (1986:223) ålägges
myndigheterna en allmän serviceplikt, som i förevarande typ av ären-
den får anses innefatta krav på att myndigheten inte bara upplyser
sökanden om att han skall lämna sådana uppgifter, att handlingen kan
identifieras, utan också med anlitande av sina diarier och register etc.
aktivt bistår honom; däremot är myndigheten inte skyldig att i angivet
syfte bedriva arkivforskning eller eljest föranstalta om mera omfattande
utredningsåtgärder. Myndighetens agerande skall vara inriktat på att
snabbt få ett avgörande till stånd; antingen skall begärda handlingar
lämnas ut eller också skall ett — överklagbart — avslagsbeslut medde-
las.
Av utredningen framgår bl.a. följande.
I en pågående tvist mellan Anders Grivans och staten har JK såsom
företrädare för staten åberopat förhör med vissa tjänstemän hos länsbo-
stadsnämnden, vilka skall höras bl.a. om handläggningen av Anders
Grivans låneärende hos nämnden samt också mer allmänt om hur
handläggningen av liknande låneärenden brukar gå till. I en skrivelse
till länsbostadsnämnden den 17 oktober 1992 begärde Anders Grivans
att i alla de låneärenden JK åsyftade med "liknande låneärenden" få
kopia av vissa handlingar. Nämnden avslog i beslut den 13 november
1992 framställningen. I samband med att Anders Grivans överklagade
det beslutet hos kammarrätten gjorde han en ny framställning till
nämnden att få ta del av begärda handlingar. Yrkandet i kammarrätten
och den nya framställningen begränsades dock till att avse handlingar-
na i maximalt fem låneärenden. 1 beslut den 23 december 1992 avslog
572
nämnden även den nya framställningen. Anders Grivans överklagade
även det beslutet. Kammarrätten avgjorde båda målen den 18 januari
1993. I fråga om nämndens beslut den 13 november 1992 uttalade
kammarrätten att detta fick anses ha blivit ersatt av beslutet den 23
december 1992 samt att överklagandet därför inte föranledde någon
ytterligare åtgärd från kammarrättens sida. Kammarrätten undanröjde
vidare nämndens beslut den 23 december 1992 och visade målet åter
till nämnden för ny behandling. I domen uttalade kammarrätten bl.a.
att nämnden var hänvisad till att välja ut några av de aktuella hand-
lingarna samt att, med hänsyn till att Anders Grivans inskränkt sin
begäran till att avse handlingar i fem liknande ärenden, arbetsinsatsen
för att få fram handlingarna framstod som begränsad. Kammarrättens
domar har vunnit laga kraft.
Av utredningen framgår vidare att nämnden mottog kammarrättens
domar den 25 januari 1993 samt att begärda handlingar sändes till
Anders Grivans den 23 april 1993.
Det ligger i sakens natur att en myndighet — för det fall kammarrät-
ten upphäver dess tidigare beslut att inte lämna ut handlingar och
visar målet åter för ny behandling — så snart den mottar kammarrät-
tens dom har att handlägga ärendet med samma skyndsamhet som om
det varit fråga om en "ursprunglig" begäran.
Mot denna bakgrund framstår den tid som förflutit från det att
nämnden mottagit kammarrättens dom till dess att handlingarna sän-
des till Anders Grivans — tre månader — i sig som anmärkningsvärd.
I yttrandet har anförts att nämnden "inte visste vilka handlingar som
åsyftades" och därför genom skrivelse den 3 februari 1993 vände sig
till JK för att få råd. Det har vidare anförts att nämnden den 6 april
1993 genom telefax fick del av ett JK:s yttrande i tvistemålet mellan
Anders Grivans och staten.
Vad nämnden anfört i denna del utgör ingen godtagbar ursäkt för
den uppkomna tidsutdräkten. Enligt 2 kap. 14 § TF prövas en begäran
att få ta del av allmän handling av den myndighet som förvarar
handlingen. Ansvaret för handläggningen av ett sådant ärende vilar
helt och hållet på denna myndighet. Nämnden bedömde det uppenbar-
ligen nödvändigt att kontakta JK i frågan vilka handlingar som borde
väljas ut för att delges Anders Grivans. Jag finner inte skäl att uttala
mig i frågan huruvida denna hänvändelse var befogad eller inte. Jag
finner däremot anledning att understryka att en sådan åtgärd inte får
tillåtas att nämnvärt fördröja handläggningen av en utlämnandefråga.
Av yttrandet framgår att nämnden först den 3 februari 1993 tillskrev
JK. Redan då hade en inte obetydlig tidsutdräkt uppstått. Vad som
framkommit om nämndens passivitet därefter framstår som fullständigt
oacceptabelt.
Nämnden kan således inte undgå allvarlig kritik för handläggningen
av ärendet efter den 25 januari 1993. Jag finner emellertid inte
tillräckliga skäl föreligga för att — som Anders Grivans får anses ha
avsett — vidta ytterligare åtgärder i syfte att utreda om någon tjänste-
man hos nämnden kan ha gjort sig skyldig till tjänstefel.
1994/95: JO 1
573
Med hänsyn till vad jag ovan anfört angående anmälan i fråga om
inriktningen av JO:s granskning föranleder nämndens avslagsbeslut
den 13 november resp, den 23 december 1992 inga kommentarer från
min sida.
Med den allvarliga kritik jag uttalat ovan avslutar jag ärendet här.
1994/95: JO 1
(Dnr 2079-1993)
Allan Hansson begärde att JO skulle granska Riksarkivets åtgärd att, i
samband med att statliga affärsverk bolagiseras, avkräva de anställda
vid verken, vilka anställs i de nybildade bolagen, en skriftlig utfästelse
som utformats som ett förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslag-
en (1980:100).
Allan Hansson fogade till sin anmälan handlingar som hade sam-
band med bl.a. Televerkets omvandling till Telia AB. En handling med
rubriken FÖRSÄKRAN OM TYSTNADSPLIKT hade, såvitt nu är
aktuellt, följande innehåll.
Televerket övergår den 1 juli 1993 till Telia AB. Bolaget behöver för
sin verksamhet tillgång till Televerkets arkiv. Detta arkiv är även efter
den 1 juli 1993 statlig egendom och underkastat tryckfrihetsförord-
ningen och sekretesslagens bestämmelser. Arkivet överlämnas formellt
till Riksarkivet, men utlånas till det nybildade bolaget. Televerkets
arkiv innehåller uppgifter som är hemliga enligt sekretesslagen
(1980:100). Anställda inom ifrågavarande bolag måste därför under-
teckna ett s k förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen som ålägger
dem tystnadsplikt.
Förbehållet gäller handlingar som finns i Televerkets arkiv och
- som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning av
sådan verksamhet, liksom uppgifter i övrigt om totalförsvaret (SekrL
2:2)
- som rör uppgift av säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på
telekommunikation (SekrL 5:2)
- som rör affärs- eller driftsförhållanden för affärsverket eller företag
inom Televerkskoncernen (SekrL 6:1)
- som angår förvärv, överlåtelse m m av egendom, tjänst eller annan
nyttighet (SekrL 6:2)
- som — vid fråga om upphandling eller försäljning av lös egendom —
rör anbud i pågående ärende (SekrL 6:2)
- som rör upplåning (SekrL 6:3)
- som gäller undersökning av naturvetenskaplig eller teknisk art (SekrL
6:4)
- som tillkommit eller inhämtats för fackliga förhandlingar (SekrL 6:5)
- som avser rättstvist (SekrL 6:7)
- som — i verkets personalsociala eller personaladministrativa verksam-
het — framkommit om enskilds personliga förhållanden (SekrL 7:11)
- som finns i personregistret enligt datalagen (SekrL 7:16)
- som gäller affärs- eller driftsförhållanden för enskild som trätt i
affärsförbindelse med verket eller företag inom Televerkskoncernen
(SekrL 8:10)
574
- som rör uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverk-
samheten (SekrL 9:8)
- eller som kan vara föremål för sekretess enligt annan bestämmelse i
sekretesslagen.
- För uppgifter som angår särskilt telemeddelande enligt 9 kap. 8 §
SekrL gäller absolut sekretess. Uppgifterna hänför sig till den avtalsre-
lation Televerket har till sina abonnenter. Bolaget kan behöva tillgång
till uppgifterna för att kunna fullgöra sina avtalsenliga förpliktelser
mot abonnenterna och det ligger i sakens natur att abonnenterna
godtar att bolaget får möjlighet att ta del av uppgifterna när så behövs
inom ramen för avtalsförhållandet. Mot denna bakgrund kan det
presumeras att det föreligger ett samtycke från abonnenterna till att
bolaget får tillgång till uppgifterna.
Ovan nämnda uppgifter får inte
inom bolaget lämnas vidare i annan utsträckning än som erfordras för
tjänsten,
spridas till personer eller företag utanför bolaget och de dotterbolag
inom Teliakoncernen som den 1 juli 1993 av Riksarkivet lånat affärs-
verkets arkiv,
och inte heller lämnas vidare för publicering eller offentliggörande så
att skada eller men som anges i sekretesslagen uppkommer.
För överträdelse av bestämmelserna i detta förbehåll kan dömas till
ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
1994/95JO1
Jag har tagit del av Riksarkivets förbehåll och förbinder mig att
iakttaga de villkor som där anges samt att inte ta del av uppgift som
omfattas av absolut sekretess när en abonnent återkallat sitt samtycke
enligt 14 kap. 4 § SekrL.
Jag försäkrar att jag — varken i eller utom anställningen — för
någon obehörig skall yppa eller avslöja något som jag fatt veta genom
anställningen i bolaget, om detta kan skada bolaget, bolagets kunder
eller andra med vilka bolaget trätt i förbindelse.
Namn
Från Riksarkivet inkom därefter en kopia av avtal den 18 juni 1993
mellan Riksarkivet och Telia AB. I avtalet stadgades bl.a. att bolaget
skulle inkräva sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen för
samtliga anställda som ägde tillgång till arkivet och att ett exemplar av
varje förbehåll skulle överlämnas till Riksarkivet.
Vid ett sammanträde på JO-expeditionen med företrädare för Riks-
arkivet lämnades viss information om frågan. En promemoria upprät-
tades därefter och delgavs Riksarkivet för yttrande.
Riksarkivet inkom med yttrande enligt följande.
1. Allmänt
Inledningsvis vill Riksarkivet fästa uppmärksamheten på, att gällande
lagstiftning inte är anpassad till den situation som verket tvingats att
hantera och som föranlett rubr. anmälan. Statsmakterna har de senaste
åren fattat ett antal beslut om överförande av statliga verksamheter till
575
privaträttsliga subjekt utan att i tid och i alla delar ha uppmärksammat
de konsekvenser sådana reformer måste få i avseende till såväl tryckfri-
hets- och sekretesslagstiftning som till de statliga arkivmyndigheternas
legala och faktiska möjligheter att i den nya situationen fullgöra sina
uppgifter. — — —
Bolagiseringarna av statlig verksamhet har fortgått de senaste åren
utan att statsmakterna har velat invänta en ny lagstiftning. Riksarkivet
har därför tvingats att provisoriskt agera utifrån befintligt regelverk,
oavsett att detta varit tillskapat för att hantera andra slag av situationer.
Frågan blir då snarast, som Riksarkivet ser det, om de lösningar som
valts varit sådana som gör minst avsteg från redan befintliga reglers
anda och bokstav.--—
1994/95 :JO1
2.1 Utlån och utlämnande
Utlån föreligger i de fall Riksarkivet utlånat upphörda myndigheters
arkiv. Arkiven har då i samband med upphörandet med stöd av 11 §
arkivlagen (1990:782) överlämnats till Riksarkivet. Utlån av företräda-
rens arkiv till det enskilda organ som övertar en tidigare offentlig
verksamhet är en åtgärd som i sådana situationer förutskickas i förar-
betena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 sid. 78). Utlån regleras i avtal
mellan Riksarkivet och de bolag som övertagit de tidigare statliga
verksamheterna. Genom avtalen får bolagen förbinda sig bl.a. att
förvara och vårda de utlånade arkiven på ett sådant sätt att den i
arkivlagen föreskrivna skyddsnivån upprätthålls. Åtgärden utgör ett
överlämnande av förvaltningsuppgift enligt 11 kap. 6 § tredje stycket
regeringsformen.
Riksarkivet kan emellertid inte, enligt samma bestämmelse i rege-
ringsformen, utan stöd i lag överlämna förvaltningsuppgift som inne-
fattar myndighetsutövning till enskilt rättssubjekt. Utlämnande av all-
män handling enligt tryckfrihetsförordningen (TF) utgör myndighets-
utövning och lagstöd saknas i detta fell. Riksarkivet har därför inte
överlämnat denna uppgift till bolagen och har följaktligen i avtalen
förbehållit sig att besluta om utlämnande av allmän handling från det
utlånade, hos bolaget förvarade arkivet. Av 2 kap. 14 § TF framgår att
endast myndigheter kan förvara allmänna handlingar. Därav följer, att
samma arkiv kan samtidigt fysiskt förvaras hos bolag enligt avtal och
formellt hos Riksarkivet enligt tryckfrihetsförordningen.
Den situation som uppkommer den dag en bolagisering träder i
kraft och ett bolag genom lån får disponera sin företrädares arkiv är
materiellt densamma som om Riksarkivet med stöd av TF skulle ha
formellt utlämnat allmänna handlingar till såväl bolaget som alla där
anställda. I praktiken äger inte något utlämnande rum. I allmänhet är
det samma tjänstemän som tidigare varit verksamma i den upphörda
myndigheten som efter bolagiseringstidpunkten fortsätter att handlägga
ärenden som initierats under myndighetstiden och hantera samma
handlingar. Arkivet befinner sig fysiskt på samma plats hela tiden. Det
är i denna situation som inte är utlämnande men som är utlämnande
likt, som Riksarkivet har haft att söka finna en rättsligt godtagbar
lösning för att ge skydd åt hemliga uppgifter i allmänna handlingar.
Utgångspunkter för Riksarkivets handlande är, att riksdagen fettat
ett antal beslut om bolagisering av statlig verksamhet. Det ligger i
sakens natur att verksamheterna inte kan drivas utan tillgång till de
arkiv som tidigare där tillkommit. Riksdagen har även fettat beslut om
arkivlagen, av vars förarbeten framgår att utlån i sådana lägen bör
tillgripas. Riksdagen har inte anvisat några särskilda legala instrument
för denna situation. Det blir därför oundvikligt, att Riksarkivet använ-
576
der sådana som redan finns, med de brister och svagheter som ound-
vikligen måste vidhäfta dem. Den lösning Riksarkivet valt är att
använda sig av sekretesslagens förbehållsförfarande.
2.2 Förbehåll enligt 14 kap 9 § första stycket sekretesslagen
Riksarkivet har genom ett särskilt avtalsvillkor med den andra partens
förmedling och kontroll inkrävt sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 §
sekretesslagen (SekrL, 1980:100) från var och en av de anställda och
från dem som söker anställning i bolagen. Det har fallit sig naturligt
att använda detta instrument just med tanke på att situationen efter
genomförd bolagisering och under pågående utlån är densamma som
skulle ha följt av ett utlämnande av hela arkivet enligt TF.
Genom förbehållet inskränks vederbörande tjänstemans rätt att för-
foga över handlingarna/uppgifterna utöver vad som direkt krävs i
tjänsten. Genom förbehållet uppkommer också en tystnadsplikt och
ansvar för brott mot tystnadsplikt kan utkrävas enligt 20 kap. 3 §
brottsbalken. Riksarkivet har bedömt att ett till straffsanktioner i
brottsbalken knutet förbehåll kan undanröja risken för skada, men
eller annan olägenhet och har följaktligen tillämpat huvudregeln i
första stycket, nämligen att allmänna handlingar i sådant fall skall
utlämnas. Riksarkivet har i detta sammanhang allmänt tagit fasta på att
förbehåll av detta slag skall kunna motverka stelhet i sekretessregler-
ingen och tillgodose utomståendes informationsbehov i angelägna fall
(Corell m.fl. Sekretesslagen tredje uppl. sid 423).
Riksarkivet medger gärna, att någon sådan formell prövning och
bedömning av skaderisker i individuella fall som bör föregå ett beslut
om utlämnande mot förbehåll inte ägt rum och inte heller gärna kan
äga rum i fråga om det slag av masshantering som här blir aktuell.
Bedömningen har gjorts utifrån en uppskattning av den säkerhet som
genom förfarandet i sig kan uppnås. Något formellt beslut om förbe-
håll fattas inte heller, vare sig generellt eller enskilt i en undertecknad
beslutshandling gentemot var och en av de anställda. Besluten ligger i
det avtal som Riksarkivet tecknar om utlån av arkivet. Riksarkivet har
gjort en ändamålstolkning av förbehållsregetn i 14 kap. 9 § SekrL och
tillämpat den i en faktisk situation som i väsentliga avseenden bär
likhet med den, på vilken regeln i normalfallet skall tillämpas. Utifrån
denna tolkning har Riksarkivet också gjort bedömningen att förbehål-
let skall vara rättsligt giltigt, intill dess att en domstol eventuellt finner
att så inte skulle vara fallet.
Samtalsvis har i ett tidigt skede kortfattat berörts, att förbehållets
rättsliga status någon gång i framtiden skulle kunna sättas i fråga i fall
då fråga om åtal för brott mot tystnadsplikt kunde aktualiseras. In-
vändningen skulle då vara, att det förfarande Riksarkivet tillämpat
skulle vara av uteslutande kontraktsrättslig natur. De överväganden
som i detta sammanhang gjorts redovisas i avsnitt 2.3. Meddelarfrihet.
Det är emellertid med tanke på denna risk som förfarandet med ett
skriftligt, av vederbörande tjänsteman personligen undertecknat förbe-
håll har valts, i stället för möjligheten att på annat sätt dokumentera
att personerna i fråga tagit del av förbehållet och förstått dess innehåll.
Olika hypotetiska resonemang kring det problem, på vilket förbe-
hållet är tänkt att vara en provisorisk lösning, har under de gångna
åren förts med inblandade jurister. Alternativa handlingsvägar har
diskuterats och analyserats, avfärdats eller godtagits. Dessa övervägan-
den har dock inte kunnat övergå i något slags akademiska seminarier,
utan har i stället av nödtvång och i tidsbrist fokuserats på att i
näraliggande situationer finna pragmatiska men ändå rättsligt nöjaktiga
sätt att hantera nya, av lagstiftningen oförutsedda komplikationer.
1994/95 :JO1
577
37 Riksdagen 1994195. 2 saml. JOI
2.3 Meddelarfrihet
1994/95JO1
I fråga om Riksarkivets förbehåll gäller regeln om undantag från
meddelarfriheten enligt 7 kap. 3 § punkt 2 TF att, om någon lämnar
meddelande enl. 1 kap. 1 § tredje stycket TF eller uppsåtligt gör sig
skyldig till tillhandahållande av handling i strid med förbehållet,
ansvar för brott kan utkrävas enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Förbehål-
let omfattas av bestämmelsen i 16 kap. 1 § punkt 4 SekrL. Medde-
larfriheten är i förbehållet inskränkt genom förbudet att lämna uppgif-
ter vidare för publicering. En tystnadsplikt som följer av ett förbehåll
enligt 14 kap. 9 § SekrL har försteg framför principen om meddelarfri-
het (jfr Corell sid 478).
Förbehållet gäller gentemot enskilda personer som är anställda i de
nybildade bolag som övertagit tidigare statliga verksamheter. Under
överskådlig tid framåt torde de flesta tidigare ha varit anställda hos de
nu upphörda myndigheterna. Dessa personer omfattas samtidigt av
bestämmelsen i 1 kap. 6 § SekrL, enligt vilken även personer som på
grund av anställning eller uppdrag har deltagit i en myndighets verk-
samhet omfattas av en "kvardröjande" tystnadsplikt från sin tid som
offentligt anställda (jfr Corell sid 85). Riksarkivet har emellertid gjort
bedömningen, att de f.d. statligt anställda genom undertecknandet av
förbindelsen i sin nya egenskap av enskilt anställda avstått från den
meddelarfrihet som ingått som ett undantag i den tystnadsplikt av
vilken även f.d. offentliga funktionärer omfattas. Allteftersom tiden
går, blir naturligtvis kretsen av f.d. offentliga funktionärer hos bolagen
allt mindre.
Den tystnadsplikt som gäller den som tagit befattning med tillkomst-
en eller utgivningen av tryckt skrift och som fatt kunskap om vem
som är författare eller meddelare till uppgift som omfattas av förbehål-
let, gäller enligt 3 kap. 3 § p. 4 TF inte i de fall meddelande lämnats
eller handling tillhandahållits i strid med förbehållet, om fråga är om
brott och rätten finner det erforderligt att uppgift lämnas om den som
är tilltalad har lämnat meddelandet eller medverkat till framställning-
en. Riksarkivet bedömer också, att verket i förekommande fall är
oförhindrat att bedriva efterforskning enligt 3 kap. 4 § TF, i den mån
så erfordras och då tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § TF inte kan
åberopas.
Om man emellertid vid en senare rättslig prövning skulle stanna för
att underkänna förbehållet såsom inte svarande mot kriterierna i 14
kap. 9 § SekrL och i stället hävda att det endast vore kontraktsrättsligt
bindande, kan det påpekas att civilrättens regler anses ge utrymme för
avtal som utesluter rätt att lämna vissa meddelanden till pressen och
som medger sanktioner i händelse av brott mot ett sådant avtal (Corell
sid 464). Frågan om tystnadsplikter i kontraktsförhållanden har tidiga-
re behandlats av Yttrandefrihetsutredningen, som formulerat slutsatsen
att man i nuvarande rättsläge far räkna med möjligheten att avtalade
eller dispositiva tystnadsplikter generellt bryter meddelarfriheten (SOU
1983:70 sid 161 ff.). Riksarkivet har, för det fall frågan skulle bli
aktuell, i första hand tagit fasta på vad som hävdats i äldre juridisk
litteratur, nämligen att det inte finns någon regel som hindrar att man
avtalsvägen frånskriver sig sina rättigheter enligt TF och att skade-
ståndspåföljd kan inträda vid kontraktsbrott enligt reglerna i TF, se
Meddelarskyddskommitténs betänkande (SOU 1990:12) Meddelarrätt.
Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m., sid 75 ff., med hänvis-
ningar. Riksarkivet är medvetet om att frågan på senare år har blivit
omdiskuterad och att en avvikande uppfattning har hävdats, nämligen
att privaträttsliga avtal i inget fall kan läggas till grund för skadestånd i
tryckffihetsrättsliga sammanhang (Hans-Gunnar Axberger, Tryckfrihe-
578
tens gränser, 1984, sid 318 ff.). Riksarkivet hämtar dock stöd för sin
uppfattning i vad som, med ifrågasättande av Axbergers resonemang,
hävdas av den föredragande i prop. 1990/91:64, sid 34 ff.
2.4 Presumerat samtycke
Enligt 9 kap. 8 § SekrL gäller absolut sekretess för uppgifter som angår
ett särskilt telemeddelande. Vad som omfattas av denna bestämmelse är
vad som kallas trafikdata, dvs. uppgifter om tidpunkter för samtal samt
A- och B-nummer. Rent teoretiskt omfattar bestämmelsen också inne-
hållet i ett telemeddelande, men sådana uppgifter lagras normalt inte i
televerksamheten.
Trafikdata utgör underlag för debitering av abonnenter och tas fram
när en abonnent reklamerar en räkning.
Varje abonnent vill naturligtvis ha en korrekt debitering och rekla-
mation är därför en uppmaning till Telia att göra en kontroll av
teleräkningen. I en sådan kontroll ingår givetvis att tillgängligt under-
lag granskas. Av denna anledning bör det därför kunna sägas att det
ligger i sakens natur att en abonnent som reklamerar en teleräkning
också samtycker till att Telia AB tar del av tillgängliga trafikdata som
kan vara av relevans för en bedömning av reklamationen. Vad som nu
sagts kan dock inte gälla om abonnenten förklarar att något samtycke
inte föreligger. I ett sådant fall avstår Telia från att ta del av trafikdata,
men det medför att möjligheterna att klarlägga eventuella fel med
teleräkningen minskar.
2.5 Utlämnande till tredje man
Begäran från tredje man om utlämnande av allmän handling prövas
och beslutas av Riksarkivet i enlighet med TF:s och SekrL:s regler.
Riksarkivet har förbundit sig att i samband med prövningen samråda
med den andra parten. Det är en ordning som är ändamålsenlig och
nödvändig, med tanke på exempelvis den kännedom om aktuella
marknader och försvarsförhållanden, vapenteknik och produkter som
är nödvändig för att rätt kunna göra skadebedömningar vid utlämnan-
de ur det tidigare affärsverket FFV:s arkiv.
Enligt 2 kap. 12 § första stycket TF skall allmän handling på
begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas den som
önskar ta del av den; vederbörande har även rätt att få kopior eller
avskrifter. Praktiskt har saken kunnat ordnas så, att Riksarkivet tagit
ställning till utlämnande/sekretess efter telefonkonsultationer eller kor-
respondens per fax med bolagen som också kunnat faxa kopior av
handlingarna till Riksarkivet för bedömning. I de fall sekretess har
bedömts föreligga har kopior i stället sänts till Riksarkivet rekommen-
derat. Vederbörande får ta del av handlingarna i original hos bolagen,
alternativt i kopia hos Riksarkivet, beroende på vad som är mest
näraliggande för den som efterfrågar dem. Förfarandet kan vålla någon
fördröjning i förhållande till om begäran riktats till en förvarande
myndighet, men inte i påtaglig utsträckning. Vid begäran om tillgång
till större mängder handlingar har begärda handlingar kunnat sändas
till Riksarkivet. Vederbörande har då kunnat beredas tillfälle att stude-
ra dem i Riksarkivets forskarsal.
1994/95:JO1
2.6 Registrering och ordnad förvaring enligt 15 kap SekrL
Reglerna i 15 kap. 1 och 2 §§ SekrL om registrering av allmänna
handlingar riktar sig till myndigheter under den tid dessa är verksam-
ma. Under den tidsrymd avtalen löper kan ingen ny registrering i
sekretesslagens mening förekomma. Däremot faller vården av diariet
579
med däri gjorda noteringar och bevarandet av den ordning som skall
finnas i de fall en registrering har fatt underlåtas, under bestämmelser-
na i arkivlagen, arkivförordningen (1991:446) och Riksarkivets myn-
dighetsföreskrifter, kungjorda i Riksarkivets föreskrifter och allmänna
råd (RA-FS). Ansvaret för att gällande regler på området uppfylls vilar
på Riksarkivet som arkivmyndighet och som enligt 4 § arkivlagen
också har ansvar för den upphörda myndighetens arkiv. Riksarkivet
överlåter genom avtal skyldigheten vad gäller arkivets förvaring, vård
etc, på bolagen och har såsom part i avtalsförhållandet genom inspek-
tioner, kontroll, rådgivning m.m. tillse att arkivvården sköts tillfreds-
ställande (se 2 och 3 §§ i avtalet mellan Riksarkivet och Telia AB).
Allan Hansson kommenterade yttrandet.
I beslut den 17 maj 1994 anförde JO Wahlström följande.
Allmän bakgrund
Riksarkivet har som en bakgrund till de förhållanden som nu är
föremål för granskning hänvisat till den bolagisering av statlig verk-
samhet som förekommit och förekommer samt översiktligt redogjort
för förutsättningarna för en utlåning av företrädarens arkiv till det
enskilda organ som övertar verksamheten. Jag vill med anledning
härav betona att min granskning av vad som förekommit inte innefat-
tar utlåningsbesluten i sig men att de av Riksarkivet beskrivna allmän-
na förutsättningarna naturligtvis bildar en bakgrund till min bedöm-
ning.
Sekretessförbehåll
Riksarkivet har som sin mening anfört att arkivhandlingarna inte
utlämnats till de anställda men att man har att göra med en situation
som är lik utlämnande. Riksarkivet har i denna situation, i sin strävan
att finna en rättsligt godtagbar lösning för att ge skydd åt hemliga
uppgifter i allmänna handlingar, genom ett särskilt avtalsvillkor med
de nya bolagens förmedling och kontroll krävt in vad som avses vara
sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. Något beslut om
utlämnande med förbehåll har inte fattats i förhållande till de indivi-
duella anställda, och Riksarkivet har heller inte vetskap om vilka
personer som omfattas av förbehållen.
Förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen kan användas för att
undanröja risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt
bestämmelse om sekretess utgör hinder att lämna uppgift till enskild.
Förbehållet kan användas då en handling lämnas ut till enskild, men
också då uppgift lämnas till enskild på annat sätt.
Förbehållsmöjligheten är alltså knuten till utlämnandet av en upp-
gift, och frågan huruvida detta utlämnande har samband med att en
handling lämnas ut eller ej saknar således i sammanhanget betydelse.
Jag finner därför inte anledning att här ta ställning till riktigheten av
Riksarkivets uppfattning att själva handlingarna egentligen inte lämnas
ut till de anställda. Själva uppgifterna i handlingarna lämnas onekligen
ut antingen handlingarna "lämnas" eller "lånas" ut.
1994/95: JO 1
580
Frågan om användande av generella, i förväg meddelade, förbehåll
enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen har behandlats av chefsJO Eklundh i
ett beslut den 16 oktober 1991, (JO 1992/93 s. 197), i ett ärende som
gällde utlämnande av uppgifter från en polismyndighet till en s.k.
brottsofferjour. ChefsJO anförde i det beslutet bl.a. följande.
Polismyndigheterna i Sundsvall och Södertälje har med stöd av 14 kap.
9 § sekretesslagen meddelat i förväg givna beslut om förbehåll i fråga
om de anmälningar som lämnas ut till brottsofferjourerna. Det förbe-
hållsbeslut som har utfärdats av polismyndigheten i Södertälje är
generellt utformat också på så sätt att det utan angivande av namn sägs
avse de personer som deltar i jourens verksamhet. Det åberopade
lagrummet kan emellertid inte tillämpas på ett sådant sätt. Som
framgår av den redogörelse för gällande regler som jag har lämnat i det
föregående måste varje utlämnande av en polisanmälan föregås av en
särskild prövning, där frågan om uppställande av sekretessförbehåll
bara är ett inslag bland flera. För att bestämmelsen om förbehåll
överhuvudtaget skall vara tillämplig krävs att det konstateras att en
brottsanmälan i det särskilda fallet innehåller uppgifter som omfattas
av sekretess. Som redan nämnts förhåller (det) sig inte alltid på detta
sätt; om skaderekvisiten inte är uppfyllda föreligger inte sekretess. En
handling som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter skall lämnas
ut utan förbehåll. Detsamma gäller om erforderliga medgivanden till
utlämnande föreligger. Jag vill i detta sammanhang också erinra om
bestämmelsen i 2 kap. 12 § första stycket TF att en handling, som
begärs utlämnad och som endast delvis innehåller hemliga uppgifter, i
övriga delar skall göras tillgänglig i avskrift eller kopia.
Bedöms en av sekretess omfattad handling kunna lämnas ut med
förbehåll måste utlämnandet i varje särskilt fall föregås av ett beslut i
saken som skall dokumenteras i polisärendet. Ett sådant beslut skall
ange vilken handling det är fråga om, vem handlingen lämnas ut till
och som därmed är bunden av förbehållet beträffande just den hand-
lingen och vad förbehållet har för innebörd. Detta är bl.a. en förutsätt-
ning för att det straffansvar som bär upp regeln om förbehåll skall
kunna aktualiseras.
Ordningen med i förväg lämnade generella sekretessförbehåll är
ägnad att bibringa mottagarna den felaktiga uppfattningen att deras
möjligheter att förfoga över de utlämnade uppgifterna är begränsade
också i de fall där dessa inte omfattas av sekretess eller där mottagaren
fatt del av dem i andra hand. A andra sidan kan något straffrättsligt
ansvar rent faktiskt inte utkrävas om sekretessbelagda uppgifter skulle
hanteras på ett felaktigt sätt av jourens medlemmar, eftersom man inte
i fråga om den särskilda handlingen kan konstatera vem den har
lämnats ut till i den bemärkelse som åsyftas i 14 kap. 9 § sekretesslag-
en.
Jag delar den sålunda redovisade inställningen och anser därför att
förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen inte kan användas på det sätt
som diskuteras i detta ärende. Riksarkivet har visserligen hävdat att det
inte fattat något generellt beslut i frågan, men anser ändå att förbe-
hållsbesluten ligger i de avtal om utlåning som fattas. Saken får alltså
bedömas som om generella, i förväg lämnade, beslut om förbehåll
fattats. Några individuella beslut är det i alla händelser inte fråga om.
Besluten har i själva verket en sådan generell räckvidd att de enligt
min mening tangerar området för normgivning.
1994/95: JO 1
581
Även om förbehåll hade kunnat ges generellt i förväg på det sätt
som alltså måste anses ha skett skulle de vidare för att vara bindande
för mottagarna ha måst meddelas som formliga beslut från myndighe-
ten och inte genom förmedling i form av ett civilrättsligt avtal med
tredje man.
Jag vill här tillägga att förbehåll inte i någon situation kan användas
för att undanröja sekretesshinder i fall då s.k. absolut sekretess förelig-
ger. Inte ens med den uppfattning rörande möjligheten att använda
sekretessförbehåll som Riksarkivet redovisat har därför uppgifter angå-
ende särskilt telemeddelande kunnat lämnas ut. Riksarkivet, som up-
penbarligen insett denna komplikation, har valt att i fråga om dessa
uppgifter laborera med ett s.k. presumerat samtycke från dem som
skulle skyddas av sekretessen. Uppenbarligen skall samtycke presume-
ras föreligga då en abonnent reklamerar en teleräkning utan att
samtidigt motsätta sig att Telia AB tar del av tillgängliga relevanta
trafikdata. Även om jag har förståelse för behovet av ett sådant resone-
mang anser jag att det är otillfredsställande på så sätt att det inte synes
innefatta ett krav på att kunden uttryckligen lämnar ett — informerat
— samtycke till att Telia AB:s personal tar del av uppgifterna i fråga.
Frågan om brott mot tystnadsplikt kan förekomma
I "Försäkran om tystnadsplikt" har intagits en mening av följande
1994/95: JO 1
|
lydelse: För |
överträdelse av |
bestämmelserna i |
detta |
förbehåll |
kan | |||
|
dömas till ansvar |
för |
brott |
mot tystnadsplikt |
enligt |
20 |
kap. |
3 § | |
|
brottsbalken. | ||||||||
|
Enligt 20 |
kap. |
3 § |
brottsbalken kan den |
dömas |
för |
brott |
mot | |
tystnadsplikt som röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla
enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbe-
håll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Frågan
blir därför om "förbehållet" kan anses ha meddelats "med stöd av lag
eller annan författning".
Som jag redogjort för ovan skall ett förbehåll meddelas i form av ett
beslut av den utlämnande myndigheten. Det kan alltså, för att vara
bindande, inte meddelas i den ordning som här tillämpas. Vidare
måste ett förbehållsbeslut som är knutet till uppgifter i en handling,
för att straffansvaret skall kunna aktualiseras, ange vilken handling det
är fråga om, vem handlingen lämnas ut till och vad förbehållet har för
innebörd (jfr ovan citerade JO-beslut). Enligt min uppfattning brister
alltså förutsättningarna för straffansvar i dessa två avseenden. En slutlig
prövning av saken ankommer visserligen i ett konkret fall på domstol,
men förutsättningarna för att ett straffansvar skall kunna utkrävas
synes vara så svaga att det enligt min mening är olämpligt att Riksarki-
vet medverkat till att den citerade meningen tagits in i tystnadsplikts-
förbindelserna.
Samma resonemang som nu förts gör sig gällande i frågan om
meddelarfrihet enligt t.ex. tryckfrihetsförordningen — då förbehållet
enligt min mening inte är rättsligt bindande saknar det, som jag ser
det, betydelse vid en bedömning av frågan om meddelarfrihet. Jag kan
582
därför inte dela Riksarkivets uppfattning, att de f.d. statligt anställda
genom undertecknandet av förbindelsen i sin nya egenskap av enskilt
anställda avstått från den meddelarfrihet som ingått som ett undantag i
den tystnadsplikt av vilken även f.d. offentliga funktionärer omfattas. I
förhållande till det allmänna omfattas de således alltjämt av en "kvar-
dröjande" meddelarfrihet.
Jag saknar anledning att ge mig in på en bedömning av frågan om
rätten att lämna meddelanden för publicering i de civilrättsliga förhål-
landen som kan uppkomma mellan bolagen och dessas anställda.
Registrering, förvaring och utlämnande till tredje man
Vad som framkommit i dessa avseenden föranleder mig inte till någon
annan kommentar än att jag förutsätter att den som önskar erhålla
kopia av en handling enligt 2 kap. 13 § TF får sådan.
Avslutande synpunkter
Som framgått ovan anser jag inte den av Riksarkivet tillämpade
ordningen med förbehåll rättsligt hållbar. Jag har emellertid förståelse
för att den uppkomna situationen, med ett stort antal bolagiseringar av
omfattande statliga verksamheter, ställt Riksarkivet inför en svårbe-
mästrad situation. Med hänsyn härtill, och till att en lagstiftning
förbereds som är avsedd att lösa frågor om förvaring av allmänna
handlingar hos andra organ än myndigheter, avslutar jag ärendet här
med de gjorda uttalandena.
Kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en
bandupptagning kommit att förstöras trots att ett
domstolens beslut att inte lämna ut kopia av
upptagningen ännu inte hade vunnit laga kraft, m.m.
(Dnr 1204-1993)
Anmälan
I en omfattande anmälan — vari även yrkande om skadestånd fram-
ställdes — anförde John Bouvin och Jacob Demitz under åtta punkter
att ordföranden i Arbetsdomstolen Hans Stark i skilda hänseenden
gjort sig skyldig till tjänstefel. I sju av punkterna anförde anmälarna i
fråga om en av Arbetsdomstolen den 3 februari 1993 meddelad dom
att domen meddelats på falska grunder, att viss bevisning och ett
ombud felaktigt avvisats, att målet förhalats i onödan, att rätten varit
felaktigt sammansatt, att Hans Stark varit jävig eftersom han vid ett
tidigare tillfälle — under den tid han var justitiekansler — avskrivit
anmälningar som hade samband med tvisten. Under punkten sju i
anmälan anfördes följande.
Stark har i beslut 930108 och 930208 på falsk grund å domstolens
vägnar vägrat att lämna ut kopior av domstolens bandupptagningar av
huvudförhandlingens vittnesförhör, har innan tiden för överklagande
av dessa beslut utgått och innan domen vunnit laga kraft lämnat
1994/95: JO 1
583
banden till avmagnetisering (930122), och har förtigit detta då han å
domstolens vägnar skrivit angående bandupptagningarna i skrivelsen
930208; bandupptagningarna har alltså uppsåtligen förstörts av Stark
trots att dessa innehöll sakuppgifter — vittnesförhören — som inte
finns arkiverade någon annanstans, trots att de begärts utlämnade i tid
och att denna fråga inte avgjorts, trots att ett av vadesvarandes vittnen
veterligen stod under pågående åtal för mened och förtal och trots
vadekärandens påpekanden vid flera tillfållen under huvudförhand-
lingen angående bandupptagningarnas betydelse och korrekta skötsel.
Utredning
Från Kammarrätten i Stockholm inhämtades kopia av ett beslut den
18 februari 1993 (mål nr 1399-1993) av vilket bl.a. framgick följande.
Jacob Demitz begärde hos Arbetsdomstolen att få ta del av en band-
upptagning. Arbetsdomstolen (ordföranden Hans Stark) beslöt den 8
januari 1993 att avslå begäran med motiveringen att bandupptagningen
var en sådan minnesanteckning som enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsför-
ordningen inte utgör allmän handling. Jacob Demitz överklagade
beslutet hos Kammarrätten i Stockholm. I beslutet den 18 februari
1993 anförde kammarrätten att Arbetsdomstolen uppgivit att bandupp-
tagningen inte fånns kvar hos domstolen. Kammarrätten fann därför
överklagandet inte föranleda något kammarrättens vidare yttrande.
Genom remiss infordrades yttrande från Arbetsdomstolen med avse-
ende på punkt sju i anmälan.
Arbetsdomstolen (ordföranden Hans Stark) anförde i yttrandet föl-
jande:
Vid huvudförhandling i arbetsdomstolen gör protokollföraren prak-
tiskt taget alltid en bandinspelning av allt som förekommer under
förhandlingen.
Arbetsdomstolen är enligt 4 kap. 4 § lagen (1974:371) om rättegång-
en i arbetstvister (arbetstvistlagen) inte skyldig att i huvudförhandlings-
protokollet anteckna berättelser som lämnas under förhör i bevissyfte
(jfr RB 6 kap. 6 §). Domstolen är därmed inte heller skyldig att göra
bandinspelningar av sådana berättelser (jfr RB 6 kap. 9 §). Bandinspel-
ningen från en huvudförhandling betraktas som ett komplement till
protokollförarens skriftliga minnesanteckningar. Inspelningen används
av protokollföraren som ett hjälpmedel vid upprättandet av förslag till
dom eller beslut i målet.
Bandinspelningen från en huvudförhandling är att anse som sådan
minnesanteckning som avses i 2 kap. 9 § TF. Så länge den inte har
expedierats eller tagits om hand för arkivering är den inte att anse som
allmän handling hos domstolen. Intill dess att dom eller slutligt beslut
meddelats i målet förvaras bandinspelningen hos sekreteraren i över-
ensstämmelse med vad som anges i 11 § protokollskungörelsen
(1971:1066) för de allmänna domstolarna (protokollskungörelsen), vars
bestämmelser för tingsrätt i fråga om aktbildning och vad som hänger
samman därmed i tillämpliga delar gäller för arbetsdomstolen, se 23 §
förordningen (1988:1137) med instruktion för arbetsdomstolen. I enlig-
het med bestämmelserna i 17 § protokollskungörelsen blir banden inte
föremål för "aktbilagering". När målet avgjorts och skall arkiveras
lämnas banden till domstolens kansli för avmagnetisering och återan-
vändning. Detta förfarande är att betrakta som en sådan utgallring av
minnesanteckningar ur akten som anges i 19 § protokollskungörelsen.
Bandinspelningen tas aldrig om hand för arkivering. Bestämmelsen i
1994/95 :JO1
584
12 § första meningen protokollskungörelsen kan inte anses tillämplig
för arbetsdomstolen, eftersom dess domar och beslut omedelbart vin-
ner laga kraft.
Det förekommer ibland att en part eller någon annan önskar fa
tillgång till hela eller en del av bandinspelningen från en huvudför-
handling. Inspelningarna görs uteslutande i syfte att vid behov kunna
vara ett hjälpmedel i domstolens arbete. Av detta skäl och då domsto-
len skulle tvingas införa arbetskrävande rutiner om önskemål om
utlämnande av kopior av inspelningar skulle tillgodoses tillmötesgår
domstolen inte sådana önskemål.
När det gäller domstolens besked till Jacob Demitz rörande bandin-
spelningar från huvudförhandlingen i mål B 35/91, vilken ägde rum
den 15 december 1992 kan följande redogörelse lämnas. Jacob Demitz
begärde den 22 december 1992 att utfå kopia av bandinspelningar från
huvudförhandlingen. Domstolen lämnade i beslut den 8 januari 1993
denna begäran utan bifall under angivande av att bandupptagningen
var att betrakta som sådan minnesanteckning som enligt 2 kap. 9 §
tryckfrihetsförordningen inte utgjorde allmän handling.
Jacob Demitz anförde besvär över beslutet i skrift som inkom till
domstolen den 1 februari 1993. Efter det att arbetsdomstolen den 8
februari funnit att skäl ej förelåg att ompröva beslutet, överlämnades
besvärsskriften till kammarrätten i Stockholm för prövning. Dom i
målet hade meddelats den 3 februari 1993.
Kammarrätten, som efter kontakt med arbetsdomstolen ött beskedet
att banden lämnats till avmagnetisering, fann i beslut den 18 februari
1993, att Jacob Demitz överklagande inte föranledde något kammarrät-
tens vidare yttrande.
Genom en ny remiss inhämtades ett förnyat yttrande med avseende på
de närmare omständigheterna kring avmagnetiseringen av de aktuella
banden. Arbetsdomstolen (Hans Stark) lämnade i yttrandet följande
redogörelse.
När domsförslaget var färdigt i början av januari 1993, lämnade
Birgitta Tegnér över förslaget jämte akten och bandinspelningarna till
mig. Jag förvarade materialet på mitt arbetsrum under den tid jag
arbetade med domsförslaget. Min klara minnesbild är att jag därvid
inte utnyttjade bandinspelningarna. 1 mitten av januari 1993 lämnade
jag det av mig överarbetade domsförslaget till vederbörande byråassi-
stent för att renskrivas och sändas ut för granskning till de två övriga
ledamöter som deltog i avgörandet. Även akten medföljde till byråassi-
stenten. Bandinspelningarna blev kvar i mitt arbetsrum. Några dagar
senare lämnade jag ut dessa band, som inte längre var behövliga, jämte
ett antal ytterligare band vilka blivit liggande på mitt rum till förste
expeditionsvaktens tjänsterum för återanvändning. Det finns en ståen-
de föreskrift att banden skall avmagnetiseras innan de används på nytt.
Det har inte kunnat utrönas vare sig när avmagnetiseringen skedde i
detta fall och under vilka närmare omständigheter detta skedde.
Den nu beskrivna hanteringen av bandinspelningarna överensstäm-
mer med den ordning som normalt tillämpas av mig.
För kännedom bifogade Hans Stark vidare en kopia av en dom den 7
juli 1993 av Kammarrätten i Stockholm. Domen är meddelad i ett mål
(5561-1993) angående ett överklagande av ett Arbetsdomstolens beslut
att inte lämna ut vissa i ett annat mål hos Arbetsdomstolen gjorda
1994/95 :JO1
585
bandupptagningar av samma art som de, vilka är aktuella i detta
ärende. Kammarrätten har lämnat överklagandet utan bifall och som
skäl härför anfört följande.
Sedan dom i målet numera meddelats skulle bandupptagningen enligt
2 kap 7 § tryckfrihetsförordningen vara att anse som allmän handling,
såvida inte undantagsbestämmelsen i 2 kap 9 § samma förordning är
tillämplig.
Kammarrätten finner att bandupptagningen väl innehåller sakupp-
gifter men att denna inte i sig tillfört ärendet sådana uppgifter. Vidare
har Arbetsdomstolen upplyst att bandupptagningen inte avses bli tillva-
ratagen för arkivering. Av 2 kap 9 § följer då, såsom Arbetsdomstolen
anfört, att bandupptagningen inte är att anse som allmän handling.
John Bouvin och Jacob Demitz kommenterade remissvaren.
Bedömning
JO Wahlström anförde i beslut den 7 december 1993 följande.
JO kan inte pröva frågor om skadestånd. Vidare är domstolarnas
självständighet i den dömande verksamheten fastslagen i grundlag. JO
är därför mycket återhållsam då det gäller uttalanden angående be-
dömningar i domstolarnas domar och beslut. Jag finner i detta fell inte
skäl att göra avsteg från denna princip. Med hänsyn härtill och i övrigt
har jag funnit anledning att till utredning ta upp och göra något
uttalande endast vad gäller den under punkten sju i anmälan berörda
frågan om avmagnetisering av de bandupptagningar som gjorts vid
huvudförhandling i målet i fråga.
Enligt 6 kap. 6 § rättegångsbalken (RB) skall i protokoll berättelser
som lämnas under förhör i bevissyfte antecknas i den omfattning
berättelserna kan antas vara av betydelse i målet. Sådana berättelser får
emellertid enligt 6 kap. 9 § första stycket RB i stället tas upp genom
stenografi eller på fonetisk väg. 1 protokollskungörelsen (1971:1066)
för de allmänna domstolarna finns vissa ytterligare bestämmelser om
protokoll och om aktbildning. Protokoll över förhandling skall enligt
9 § om möjligt sättas upp efter hand som förhandlingen fortgår. Kan
detta ej ske, föres minnesanteckningar. Enligt 11 § intages minnesan-
teckningar och stenogram i akten, och enligt 12 § skall en bandupptag-
ning bevaras till dess två månader förflutit från det rätten avgjort målet
eller ärendet. Om talan fullföljs, skall dock bandupptagningen bevaras
till dess målet eller ärendet avgjorts genom dom eller beslut som
vunnit laga kraft. I 17 § stadgas att handlingar som tas in i akt och
som ej får utgallras enligt 19 § skall numreras i löpande följd efter
hand som de kommer in eller upprättas och på varje handling skall
anges domstolen och målets eller ärendets beteckning. När ett mål
eller ärende har avgjorts och avgörandet har vunnit laga kraft får
enligt 19 § ur akten urgallras minnesanteckning, stenogram och du-
pletter av handlingar samt missiv och delgivningsbevis som inte inne-
håller någon uppgift av betydelse.
För Arbetsdomstolen gäller emellertid i viss omfattning andra regler
än de som, enligt vad som ovan redovisats, föreskrivits för de allmänna
domstolarna. I 4 kap. 4 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvis-
1994/95: JO 1
586
ter stadgas sålunda, att i protokoll över huvudförhandling inte behöver
antecknas berättelser som lämnas under förhör i bevissyfte. Några
regier motsvarande vad som enligt 6 kap. 6 och 9 §§ RB stadgats för de
allmänna domstolarna finns följaktligen inte heller för Arbetsdomsto-
len. Enligt 23 § förordningen (1988:1137) med instruktion för Arbets-
domstolen gäller i fråga om aktbildning och vad som hänger samman
därmed i tillämpliga delar vad som är föreskrivet för tingsrätt.
Arbetsdomstolen är således inte enligt lag eller annan författning
skyldig att i protokoll från sina förhandlingar göra anteckningar eller
bandupptagningar av berättelser som lämnas under förhör i bevissyfte.
Som framgår av remissvaret gör protokollföraren emellertid praktiskt
taget alltid en bandupptagning av allt som förekommer under en
förhandling, således även av sådana förhör. Fråga uppstår då hur
domstolen såvitt avser bevarande och gallring bör förfara med dessa
bandupptagningar. Jag gör i denna fråga följande bedömning.
Som ovan framgått skall enligt 23 § instruktionen för Arbetsdomsto-
len protokollskungörelsen i tillämpliga delar gälla hos domstolen i
fråga om aktbildning och vad som sammanhänger därmed. I proto-
kollskungörelsen regleras bl.a. hur det skall förfaras med bandupptag-
ningar som görs med stöd av 6 kap. 6 och 9 §§ RB. Eftersom
Arbetsdomstolen emellertid inte ålagts att i protokollet anteckna berät-
telser som lämnas i bevissyfte, kan enligt min mening domstolens
bandupptagningar inte anses utgöra sådana fonetiska upptagningar som
avses i 6 kap. 9 § RB. Inte heller kan det anses vara fråga om sådana
minnesanteckningar som avses i 9 § protokollskungörelsen. Arbets-
domstolen kan därför inte genom bestämmelsen i 23 § instruktionen
anses ha ålagts att i fråga om sina bandupptagningar följa vad som i
protokollskungörelsen stadgas angående bevarande och gallring av
sådana bandupptagningar och minnesanteckningar som regleras genom
bestämmelserna i kungörelsen. Hur Arbetsdomstolen skall förfara med
sina bandupptagningar finns inte heller reglerat i annan författning.
Min slutsats blir således att frågan om bevarande och gallring av
sådana bandupptagningar från huvudförhandling i Arbetsdomstolen,
som här är i fråga, är oreglerad, och att domstolen därför själv kan
bestämma hur den skall förfara med dem. Av utredningen i detta
ärende framgår att bandupptagningarna, när ett mål avgjorts och skall
arkiveras, lämnas till domstolens kansli för avmagnetisering och åter-
användning. Som framgår av remissvaret har Hans Stark redan innan
målet avgjorts lämnat de bandupptagningar som avses med anmälan
hit för avmagnetisering och återanvändning och således inte följt
domstolens egen rutin. Eftersom han därigenom emellertid inte brutit
mot någon författning, saknar jag anledning att göra något uttalande
med anledning av vad som förekommit.
Emellertid måste vid en bedömning av Hans Starks åtgärder med de
ifrågavarande bandupptagningarna även följande omständigheter, vilka
inte närmare berörts i remissvaren, beaktas.
Jacob Demitz hade begärt att få kopior av banden. Hans Stark hade
i beslut den 8 januari 1993 avslagit framställningen med motiveringen
att bandupptagningarna inte var allmän handling.
1994/95: JO 1
587
En myndighets beslut att inte lämna ut en handling eller kopia av
en handling till en enskild som begärt att fa del av handlingen Sr
överklagas, oavsett om beslutet grundas på att handlingen inte är
allmän hos myndigheten eller att den väl är allmän, men på grund av
någon bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) inte kan lämnas ut.
Överklagandet skall ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre
veckor från den dag, då klaganden fick del av beslutet. Oberoende av
vilka bestämmelser om bevarande eller gallring som i övrigt kan vara
tillämpliga på handlingen i fråga, framstår det enligt min mening som
självklart att handlingen inte Sr förstöras, innan tiden för överklagan-
de har löpt ut. Om beslutet överklagas framstår det som lika självklart
att handlingen måste bevaras till dess överklagandet blivit slutligt
prövat. I annat fell kommer klaganden att berövas sin rätt att S
avslagsbeslutet sak prövat i högre instans.
När Hans Stark några dagar efter mitten av januari 1993 överlämna-
de bandupptagningarna till förste expeditionsvakten hos domstolen för
avmagnetisering och återanvändning, hade tiden för överklagande av
beslutet i utlämnandeärendet ännu inte löpt ut. Det har inte kunnat
fastställas vid vilken tidpunkt eller under vilka omständigheter banden
därefter avmagnetiserades. Hans Stark måste emellertid enligt min
mening ha insett att banden, när de väl lämnats till förste expeditions-
vakten, skulle kunna komma att avmagnetiseras innan beslutet i ut-
lämnandeärendet vunnit laga kraft. Det torde därför inte kunna före-
ligga någon tvekan om att Hans Stark lar anses vara ansvarig för att
bandupptagningarna kom att avmagnetiseras dessförinnan. Med hänsyn
till att överlämnandet av bandupptagningarna fick som konsekvens att
kammarrätten inte kunde sakpröva Arbetsdomstolens beslut i utläm-
nandefrågan, finner jag Hans Starks handlande förtjäna allvarlig kritik,
särskilt mot bakgrund av att beslutet i utlämnandeärendet hade medde-
lats av honom själv och han därför bort varit medveten om att
klagotiden alltjämt löpte.
Jag vill slutligen anföra följande. Det förhållandet, att Kammarrätten
i Stockholm i domen den 7 juli 1993 gett uttryck för uppfattningen,
att bandupptagningar av det slag som det här gäller inte är att anse
som allmänna handlingar hos Arbetsdomstolen, saknar enligt min
mening i och för sig betydelse i sammanhanget. Jag kan emellertid inte
utesluta att Hans Starks bedömning att bandupptagningarna inte ut-
gjorde allmän handling kan ha spelat in, när Hans Stark lämnade ifrån
sig banden utan att — såvitt utredningen visar — dessförinnan närma-
re reflektera över om de borde sparas med hänsyn till att avslagsbeslu-
tet i utlämnandeärendet då ännu inte hade vunnit laga kraft. Eftersom
bandupptagningarna inte bedömdes vara allmän handling kunde Jacob
Demitz enligt Hans Starks uppfattning ju inte vinna bifall till sin
framställning att få kopior av dem. Även om min kritik mot Hans
Stark i och för sig inte mildras med hänsyn till vad jag nu anfört, har
jag emellertid mot denna bakgrund, och med beaktande av den praxis
som domstolarna utvecklat vid tillämpningen av 20 kap. 1 § brottsbal-
1994/95 :JO1
588
ken, bedömt, att det inte funnits anledning att inleda förundersökning
i syfte att utreda om Hans Stark genom sitt handlande — som John
Bouvin och Jacob Demitz hävdat — gjort sig skyldig till tjänstefel.
Jag avslutar ärendet här med dessa besked och den allvarliga kritik
som ligger i det tidigare sagda.
(Dnr 1993-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO riktade Jonas Svensson kritik mot Statens
strålskyddsinstitut (SSI) innefattande i huvudsak att han och en kamrat
under arbetstid den 17 maj 1993 förvägrades att ta del av myndighetens
datorbaserade diarium, eftersom någon datakunnig tjänsteman ej fanns
att tillgå, och att han hänvisades att återkomma någon annan dag.
Utredning
I remissyttrande anförde SSI i huvudsak följande.
Såvitt berörda tjänstemän minns skedde det besök som anmälaren
åsyftar efter kl 15, måndagen den 17 maj 1993. Ordinarie registrator
var denna dag ledig. Generaldirektörens sekreterare hade vikarierat
och bl.a. tjänstgjort som registrator kl 7—15. Hon hade, helt i enlighet
med gällande bestämmelser inom SSI, flexat ut kl 15. Reglerna för
flextid framgår av bifogade arbetsschema (bilagan här utesluten). Flera
andra tjänstemän hade också flexat ut vid tidpunkten för besöket. Kvar
fanns bl.a. Elsie Lindhé på personalenheten och Göran Hedelius, som
sedan oktober 1992 tjänstgör som juridisk rådgivare på SSI mån-
dag-tisdag varje vecka. Elsie Lindhé sammanförde de båda besökarna
med Göran Hedelius och frågade honom tillråds. Besökarna framhöll
att de hade rätt att fa se diariet.
Diariet på SSI är datoriserat. Utskrift i läsbar form sker i efterhand.
Det kan dröja upp till 10 dagar innan så sker. För att tillmötesgå
besökarnas begäran var det alltså nödvändigt att någon vid tillfället
närvarande tjänsteman kunde hjälpa besökarna att gå in i datorn och
eventuellt, om de så begärde, ge dem en utskrift av aktuell del av
diariet.
Göran Hedelius och Elsie Lindhé gick runt i lokalen för att försöka
hitta någon kvarvarande tjänsteman som kunde assistera på angivet sätt
men lyckades inte.
Göran Hedelius meddelade besökarna detta och sade att de var
välkomna någon annan dag klockan 9—15. Han sade också att JO i
flera fall godtagit visst dröjsmål med utlämnande av allmän handling
på grund av arbetssituationen på en myndighet. Att JO skulle ha
uttalat sig om just en situation som denna måste vara ett missförstånd.
Arbetstiden är som framgår av det sagda flexibel på SSL Av schemat
framgår att man kan räkna med att registratorskontoret är bemannat
kl 9—15 men att det inte är säkert att någon tjänsteman överhuvudta-
get är kvar efter kl 15. Detta har dock inte kungjorts för allmänheten.
Det inträffade föranleder SSI att överväga sådant kungörande i telefon-
katalogen, genom anslag och eventuellt även på annat lämpligt sätt.
1994/95: JO 1
589
Av det till yttrandet bifogade arbetstidsschemat framgick bl.a. hur
sommararbetstiden enligt det hos SSI tillämpade lokala flextidsavtalet
fördelar sig mellan normtid, fast tid och flextid. Därav framgår att
normtiden infaller mellan kl. 08.00 och kl. 16.00, den fasta tiden
mellan kl. 09.00 och kl. 15.00, medan flextiden infaller på morgonen
mellan kl. 06.00 och kl. 09.00, på eftermiddagen mellan kl. 15.00 och
kl. 19.00 samt för lunch mellan kl. 10.30 och kl. 13.30.
Jonas Svensson kommenterade inte remissvaret.
JO Wahlström anförde i beslut den 23 mars 1994 följande.
Rättslig reglering
Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i
2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), vilket även primärt reglerar frå-
gan om utlämnande av allmän handling.
En handling är enligt 3 § allmän och som sådan i princip offentlig,
dvs. tillgänglig för envar, om den förvaras hos en myndighet och enligt
6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos
myndigheten. Med handling förstås enligt 3 § jämväl upptagning som
kan uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel, såsom i föreva-
rande fall ADB-upptagning. Att ett diarium är upprättat och därmed
allmän handling följer av 7 § andra stycket.
Enligt 12 § skall en allmän handling som far lämnas ut — som
alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse — på begäran
"genast eller så snart det är möjligt" på stället och utan avgift tillhan-
dahållas den som önskar ta del därav.
Enligt 13 § har den som önskar ta del av allmän handling även rätt
att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen; begäran
att få avskrift eller kopia skall behandlas skyndsamt.
I 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen (1980:100) ges regler om vad
som skall iakttas då en myndighet avslår en enskilds begäran att få ta
del av allmän handling.
Bedömning
JO har i tidigare avgöranden uttalat att tryckfrihetsförordningens
stränga krav på skyndsam handläggning, då det gäller prövning av en
framställning om tillhandahållande av allmän handling, får anses inne-
bära att en sådan framställning skall tillmötesgås även under annan
arbetstid än expeditionstid, om "inte betydande hinder" möter här-
emot (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 397). För att myndighe-
ten på ett rimligt sätt skall kunna uppfylla sin skyldighet härvidlag,
krävs att arbetsledningen tillser att det på myndigheten i allmänhet
finns någon ansvarig person tillgänglig under hela myndighetens ar-
betstid som kan tillmötesgå en sådan begäran.
I detta ärende har emellertid SSI i yttrandet inte hänvisat till
myndighetens expeditionstid utan framhållit att på grund av att de hos
myndigheten anställdas arbetstid regleras genom ett flextidsavtal, enligt
vilket den fasta tiden under sommartid infaller mellan kl. 09.00 och
1994/95: JO 1
590
kl. 15.00, man kan räkna med att registratorskontoret är bemannat
under denna tid men att det inte är säkert att någon tjänsteman
överhuvudtaget är kvar i myndighetens lokaler efter kl. 15.00.
Den fråga som i detta ärende närmast tilldrar sig intresse blir mot
denna bakgrund vad som bör läggas in i begreppet "myndighetens
arbetstid" i sådana fall, då de anställdas arbetstid hos en myndighet
regleras genom flextidsavtal, som ger de anställda frihet att inom de i
avtalet angivna tidsramarna själva bestämma när på dagen de skall
fullgöra sin arbetsskyldighet. Sådana avtal anger bestämda tidrymder
för dels normtid, dvs. den tidrymd som omfattar den för myndigheten
normala arbetstiden, dels fest tid, dvs. den tidrymd som den anställde
inte själv disponerar över, dels flextid, dvs. de tidrymder inom vilka
den anställde har frihet att själv förlägga sin individuella arbetstid.
Flextiderna är förlagda till början och slutet av arbetsdagen samt vid
lunch. De anställda disponerar emellertid inte helt fritt över om de
skall utföra arbete under den tid som utgör flextid. De omfattas, även
när flextidsavtal ingåtts, av normal veckoarbetstid. Ett flextidsavtal ger
dem endast möjlighet att på sätt som anges i avtalet i viss utsträckning
individuellt råda över när arbetet skall utföras. Härtill kommer att
arbetsgivaren enligt avtalet har rätt att, om det krävs med hänsyn till
de arbetsuppgifter som skall utföras, beordra en anställd att utföra
arbete även under tid som infaller under flextid. Myndigheten kan
även helt undanta en anställd från flextidsavtalet (jfr Statens arbetsgi-
varverks cirkulär 1993 CIV 3, SA-C sektorsavtal för civil statsförvalt-
ning, 1994-02-14, s. 166 ff.).
I frågan om vilka av de i ett flextidsavtal intagna tidrymderna,
normtid, fest tid eller flextid, som skall anses utgöra den "myndighe-
tens arbetstid" vilken i sin tur har betydelse för frågan om myndighe-
tens skyldigheter när det gäller utlämnande av allmän handling gör jag
följande bedömning. Att myndighetens arbetstid inte rimligen kan
anses omfatta tiden från flextidens början på morgonen till dess slut på
kvällen framstår som en självklarhet. Som lika självklart framstår att
inte heller de enskilda arbetstagarnas, efter eget val, vid varje tillfälle
bestämda individuella arbetstid kan tas som utgångspunkt vid bedöm-
ningen av vad som är myndighetens arbetstid. Om den i ett flextidsav-
tal angivna festa tiden anses utgöra myndighetens arbetstid, blir en
konsekvens härav att allmänhetens möjligheter att få del av allmänna
handlingar inskränks hos sådana myndigheter, där flextid tillämpas,
jämfört med vad som är fellet hos myndigheter, där fest arbetstid
tillämpas. Ett sådant betraktelsesätt kan inte anses acceptabelt bl.a. mot
bakgrund av den vikt det har att offentlighetsprincipen upprätthålls av
myndigheterna. Det mest rimliga betraktelsesättet synes enligt min
uppfattning vara att den i avtalet intagna normtiden anses utgöra
myndighetens arbetstid.
Om en myndighet har fastställt expeditionstid anses — som ovan
antytts — skyldigheten att tillhandahålla allmänna handlingar något
svagare under sådan arbetstid som infaller utanför expeditionstiden, jfr
JO:s ämbetsberättelse 1966 s. 357, där följande uttalades.
1994/95: JO 1
591
En framställning att få taga del av allmän handling å annan arbetstid
än expeditionstid skall alltså tillmötesgås, om icke betydande hinder
möter häremot. Det ligger emellertid i sakens natur att arbetet hos en
myndighet är så ordnat, att det å sådan arbetstid kan innebära ett
betydande hinder att genast tillhandahålla handlingen. Är emellertid
vederbörande tjänsteman icke upptagen av andra, viktigare arbetsupp-
gifter, skall framställning om tillhandahållande av allmän handling,
som ej skall hållas hemlig, tillmötesgås.
Enligt min mening har detta resonemang samma tyngd i fråga om ali
sådan myndighetens arbetstid som inte är expeditionstid, oavsett om
denna arbetstid faller inom eller utanför den fasta tiden. Det får alltså
under den del av normtiden som faller utanför den fasta tiden inte
oftare än under den fasta tiden godtas att det möter "betydande
hinder" att genast tillhandahålla en begärd handling. Jag vill också i
sammanhanget erinra om vad jag inledningsvis anförde om förutsätt-
ningarna för prövning av en framställning om tillhandahållande av
allmän handling: För att myndigheten på ett rimligt sätt skall kunna
uppfylla sin skyldighet härvidlag, krävs att arbetsledningen tillser att
det på myndigheten i allmänhet finns någon ansvarig person tillgänglig
under hela myndighetens arbetstid som kan tillmötesgå en sådan
begäran.
Sammanfattningsvis anser jag således att, i det fall flextidsavtal gäller
hos en myndighet, myndighetens arbetstid bör anses omfatta hela den
tidrymd som i avtalet angetts som normtid samt att det krävs att
arbetsledningen tillser att det på myndigheten under hela denna tid i
allmänhet finns någon ansvarig person tillgänglig som kan tillmötesgå
en begäran att få del av allmänna handlingar. Det kan alltså inte anses
godtagbart att en myndighet inrättar sig så, att det kan förutses att det
under den del av normtiden som inte utgör fast tid regelmässigt
uppstår sådana lägen att "betydande hinder" möter mot att lämna ut
allmänna handlingar. Myndigheterna bör i stället sträva efter att perso-
nal med erforderlig kompetens att lämna ut handlingar regelmässigt är
tillstädes även under den del av normtiden som faller utanför den fasta
tiden.
Mot bakgrund av vad SSI anfört i yttrandet om anledningen till att
det vid det tillfälle, då Jonas Svensson begärde att få ta del av
myndighetens diarium, inte fanns möjlighet att tillgodose hans önske-
mål finner jag emellertid inte anledning att närmare uppehålla mig vid
den saken. Jag vill emellertid rekommendera SSI att se över sin
bemanning mot bakgrund av vad jag har anfört.
1994/95: J01
592
(Dnr 3471-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO riktade K.N. kritik mot Kalmar läns allmänna
försäkringskassa för att han av chefen för försäkringskassans lokalkon-
tor Västervik, Per Adler, blivit ombedd att förstöra ett brev innehållan-
de kritik av försäkringskassan.
K.N. anförde bl.a. följande. Vid ett sammanträffande med föredra-
ganden i hans pensionsärende, Ola Uhrefalk, bemöttes han på ett
enligt hans mening märkligt sätt. Med anledning av detta bemötande
ringde K.N. till chefen för lokalkontoret, Per Adler. Denne uppmana-
de honom att skriva ner sina synpunkter och skicka in till kassan, så
skulle brevet tas med när hans ärende skulle upp i socialförsäk-
ringsnämnden. Han skrev samma dag ett brev till kassan. Dagen därpå
ringde Per Adler upp honom och bad honom att komma till kassan.
Vid mötet på kassan sade Per Adler att han talat med Inger Nilsson
och Ola Uhrefalk om ärendet och bad därefter K.N. att riva sönder
brevet och i stället skriva en "snällare" variant. Detta för att socialför-
säkringsnämnden inte skulle få reda på den bristfälliga hanteringen av
hans ärende. K.N. rev därför brevet och skrev ett nytt. Till anmälan
fogades kopior av båda breven.
Utredning
Anmälan remitterades till Kalmar läns allmänna försäkringskassa för
utredning och yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan —
direktören Örjan Österbo — bl.a. följande.
K.N. uppskattade inte förslaget om tidsbegränsad ersättning, utan öns-
kade varaktig förmån. Han sökte med anledning därav upp Uhrefalk
för diskussion. — — — Av klagoskrivelsen framgår att denna diskus-
sion blev helt missförstådd. Sådant är tyvärr svårt att förutse.
Efter denna diskussion ringer K.N. till kontorschefen Adler. K.N.
uppger i sin skrivelse att han talat om det konstiga bemötandet. Adler
har uppfattat att samtalet handlade om att K.N. var missnöjd med
förslaget till beslut. Adler bad därför K.N. att på kommuniceringsskri-
velsen notera skälen till varför han var missnöjd med förslaget.
Några dagar senare kom ett skriftligt yrkande till kassan (bilaga 3 i
anmälan). Adler uppfattade brevet mer som kritik mot tjänstemän och
rutiner i organisationen än som ett kommuniceringssvar på förslaget
till beslut. Adler förklarade per telefon för K.N. att han borde motive-
ra varför han ansåg det riktigare med förtidspension än sjukbidrag.
Enligt Adler kom de överens om att K.N. skulle lämna in ett nytt
skriftligt kommuniceringssvar till kassan.
Två dagar senare besökte K.N. kassan och hade med sig ett nytt brev
(bil 4 i anmälan). Adler uppger att det första brevet makulerades i
samförstånd och inte journalfördes. Adlers ambition att hjälpa K.N. att
komma med relevanta uppgifter för ärendets bedömning blev, med
facit i hand, fel. Om man var överens om att K.N. skulle återta det
första brevet, borde återtagandet ha skett skriftligt.
1994/95: JO 1
593
38 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
K.N. kommenterade remissvaret.
I beslut den 6 juni 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Rättslig reglering
I 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF) sägs att brev eller annat
meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning
vid myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller
ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är
avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.
Vidare framgår av 2 kap. 3 § TF att en handling är allmän, om den
förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom-
men till eller upprättad hos myndighet. Av 6 § följer att handlingen
anses inkommen till myndigheten, när den har anlänt till myndighe-
ten eller kommit behörig befattningshavare till handa.
När en allmän handling har kommit in eller upprättats hos en
myndighet, skall handlingen enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100) utan dröjsmål registreras, om det inte är uppenbart att den
är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. 1 fråga om allmän-
na handlingar, för vilka sekretess inte gäller, far dock registrering
underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan
fastställas om handling kommit in eller upprättats.
Bedömning
Det aktuella brevet har sänts med post till försäkringskassans lokalkon-
tor Västervik och var ställt till dess chef Per Adler och till socialförsäk-
ringsnämnden. Innehållet i brevet, som i kopia företetts hos JO, gällde
dels handläggningen i sak av K.N:s pensionsärende, dels kritik av det
bemötande han fatt vid ett tidigare besök på kassan. Brevet var således
enligt 2 kap. 4 och 6 §§ TF att betrakta som en allmän handling när
det anlänt till försäkringskassan. Vidare framgår av innehållet i brevet
att det uppenbarligen inte var fråga om en handling av ringa betydelse
för kassans verksamhet.
I ärendet föreligger motstridiga uppgifter huruvida brevet vid K.N:s
besök hos Per Adler förstördes i samförstånd mellan dem eller ej.
Detta saknar emellertid helt betydelse vad gäller hanteringen av brevet
enligt tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler. En hos en
myndighet förvarad allmän handling Sr nämligen inte förstöras på sätt
som skett.
Kassan har i sitt yttrande till JO uppgett att om man var överens om
att K.N. skulle återta brevet, borde återtagandet ha skett skriftligen.
Om detta är att säga följande.
För att offentlighetsprincipens syfte skall tillgodoses förutsätts att
allmänna handlingar bevaras hos myndigheter. Även om ifrågavarande
handling med hänsyn till bestämmelserna i 15 kap. 1 § sekretesslagen
kan ha varit undantagen från registreringsplikt, var den likafullt att
anse som allmän. Brevet var också av sådan karaktär att det borde ha
1994/95: JO 1
594
bevarats när ärendet avslutades. Det kunde därmed inte återställas till
K.N. och inte heller förstöras även om detta eventuellt skulle ha skett i
samförstånd mellan K.N. och Per Adler. Den inställning kassan givit
uttryck för i sitt yttrande, nämligen att K.N. kunnat återta sitt brev, om
detta skedde skriftligen, är således inte korrekt. — En annan sak är att
K.N. var oförhindrad att genom en ytterligare inlaga modifiera vad han
uttalat i det föregående brevet.
Sammanfattningvis har således Per Adler handlat felaktigt när han,
oavsett om detta skett i samförstånd eller ej, varit behjälplig med att
förstöra det ifrågavarande brevet. Misstaget är av sådan art att han inte
kan undgå allvarlig kritik för det inträffade.
Försäkringskassans yttrande om möjligheten att återta en till kassan
ingiven handling inger mig vissa betänkligheter rörande kassans förtro-
genhet vad gäller hanteringen av allmänna handlingar. Jag finner dock
inte anledning att i detta ärende driva utredningen vidare. Jag förutsät-
ter dock att försäkringskassan noga beaktar vad jag ovan anfört.
Kritik mot kanslichef vid Statens person- och
adressregisternämnd (SPAR-nämnden) för dennes
agerande i samband med en begäran om utfående av
vissa registeruppgifter. Även fråga om underrättelse
till den myndighet vars telefonutrustning använts för
att översända begäran
(Dnr 1650-1993)
1 Rättslig reglering av SPAR-registret såvitt är i fråga i
ärendet
Föreskrifter om det statliga person- och adressregistret har tagits in i
datalagen. I 26 § datalagen anges att det finns ett statligt person- och
adressregister (SPAR) för de ändamål som anges i paragrafen. De
uppgifter som SPAR används för och som anges i andra stycket i
paragrafen är 1. aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter
i andra personregister, 2. komplettering och kontroll av personuppgift-
er i övrigt, 3. uttag av urval av personuppgifter (urvalsdragning). Det
anges att SPAR far användas av myndigheter och enskilda. Enligt 27 §
datalagen hämtas uppgifterna i SPAR från de statliga personregister
som används för folkbokföring, inkomsttaxering och fastighetstaxering.
I 28 § första stycket samma lag föreskrivs att den som begär att få
uppgifter ur en myndighets personregister för ett sådant ändamål som
avses i 26 § andra stycket 1 och 3 och som kan tillgodoses genom
SPAR skall hänvisas till detta register. Det anges dock särskilt i 28 §
sista stycket denna lag att vad som föreskrivs i paragrafen inte inskrän-
ker myndigheternas skyldigheter enligt reglerna om allmänna hand-
lingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen.
1994/95: JO 1
595
2 Bakgrund
1994/95JO1
J.S. begärde den 10 februari 1993 hos DAFA Data AB samtliga
offentliga uppgifter om en viss namngiven person. Han tjänstgjorde vid
den tidpunkten som värnpliktig vid en ubåtsflottilj och översände sin
ansökan med hjälp av ubåtsflottiljens telefaxutrustning. DAFA över-
lämnade faxmeddelandet till SPAR-nämndens kansli där det ankomst-
stämplades den 15 februari 1993. Samma dag faxades ett svarsmedde-
lande till J.S. från SPAR-nämndens kanslichef Olov Höglund med bl.a.
följande innehåll:
Vänd Er till skattemyndighet med Er begäran. Registerutdrag enligt
reglerna i TF förutsätter en prövning hos Statens person- och adressre-
gisternämnd som Ni alternativt kan kontakta genom personligt besök
Vidare upprättade kanslichefen den 15 februari 1993 en skrivelse ställd
till Berga örlogsskolor av följande innehåll:
Statens person- och adressregisternämnd har från DAFA DATA AB
mottagit en begäran via telefax om registerutdrag från det statliga
person- och adressregistret (SPAR) med alla offentliga uppgifter om en
namngiven person med angivet personnummer. Registerutdraget öns-
kades till ett telefaxnummer hos Kustflottans sambandscentral. Medde-
landet var undertecknat av den som begärde utdraget.
Nämnden önskar på detta sätt informera Er om händelsen och
emotser en förklaring till förfarandet. Behövs uppgifterna för person-
kontroll inom Ert verksamhetsområde är nämnden beredd pröva en
sådan begäran om utlämnande förutsatt den sker i tjänsten och är
riktad till nämnden. — — —
3 Anmälan
I sin anmälan kritiserade J.S. den skrivelse som SPAR-nämnden ställt
till Berga örlogsskolor med anledning av den av honom begärda
uppgiften från DAFA. J.S. framhöll att hans begäran hade gjorts i
egenskap av privatperson och att detta måste ha framgått oavsett att en
avsändaruppgift kom att noteras på försändelsen, vilken angav den
myndighet vars telefaxutrustning han utnyttjat. J.S. ansåg att nämnden
genom angivna skrivelse sökt hans identitet och det syfte som han haft
med sin förfrågan om personuppgift och att detta skett i strid mot
bestämmelsen i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen.
4 Utredning
Utredning och yttrande inhämtades från SPAR-nämnden.
SPAR-nämnden anförde bl.a. följande i fråga om hanteringen av
ärendet:
Vid arkivering av handlingarna i ärendet — — — ställdes frågan om
svarsmeddelandet var att betrakta och behandla som inkommen hand-
ling hos den militära myndighet, där mottagande kommunikationsut-
rustning är installerad, samt om användningen av faxutrustningen
därstädes på det sätt som skett var att betrakta som missbruk i tjänsten.
596
I avsaknad av kännedom om en fungerande postadress till den enhet
inom Kustflottan, där faxapparaten är installerad, valdes en annan
form för information om händelsen.
I skrivelse den 15 februari 1993 — — — till en närbelägen militär
myndighet Berga örlogsskolor informerades Skolchefen om denna
begäran av ett registerutdrag ur SPAR till ett telefaxnummer hos
Kustflottans sambandscentral.
Berga örlogsskolor svarade i skrivelsen den 15 mars 1993 till nämn-
den att skrivelsen tyvärr hade ställts till fel myndighet men att densam-
ma var översänd till Kustflottan. Ärendets art och formen för kansliets
handläggning av detsamma anmäldes vid nämndens sammanträde den
25 mars 1993 utan någon erinran från nämndens sida.
Vidare anförde SPAR-nämnden följande beträffande frågan om det
lagliga och lämpliga i handläggningen av ärendet:
Den inkomna handlingen hanterades inledningsvis enbart som en
begäran om registerutdrag enligt reglerna i Tryckfrihetsförordningen.
Vid en förnyad granskning av faxmeddelandet och formen för
inlämnandet till nämnden, via telekommunikationsutrustning hos
Kustflottan, gjordes bedömningen att ansvarig militär myndighet —
med hänsyn till verksamheten vid den aktuella enheten — borde
informeras om användningen av telekommunikationsutrustningen för
insamling av personuppgifter utan synbart samband med tjänsten.
I det syftet sändes skrivelsen till Berga örlogsskolor för den åtgärd
Skolchefen där bedömde ändamålsenlig med hänsyn till omständighe-
terna. Skrivelsen fick en allmäninformativ form kompletterad med de
normala villkoren för utlämnande av uppgifter till en myndighet som
behöver dem i tjänsten.
Vid en samlad bedömning av vad som har förevarit i ärendet finner
nämnden inte något fei i handläggningen av detsamma utifrån reglerna
om allmänna handlingar i Tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 15 §
Sekretesslagen (1980:100).
5 Bedömning
JO Pennlöv anförde följande i beslut den 28 oktober 1993.
Inledningsvis kan nämnas att SPAR innehåller uppgifter om perso-
ner som är folkbokförda i Sverige och om personer som inte är
folkbokförda här men som har skattsedel eller är inskrivna i en allmän
försäkringskassa. Registret har inrättats i syfte bl.a. att begränsa behovet
av andra befolkningsregister. Det framstår därför som naturligt att
DAFA har överlämnat J.S:s ansökan om att fa ut personuppgifter till
SPAR-nämnden, vilken är den registeransvariga myndigheten, 1 §
förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret.
De av J.S. begärda uppgifterna är utan tvivel intagna i en sådan
allmän handling hos SPAR som avses i 2 kap. 3 § TF. Av förarbetena
till lagregleringen av SPAR i datalagen framgår att sekretessbelagda
uppgifter i princip inte bör föras in i SPAR (jfr prop. 1980/81:62
s. 13). Även om man således normalt kan utgå från att sekretess inte
gäller för uppgifterna i SPAR är bestämmelserna i 7 kap. 15 § SekrL
om sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan
liknande registrering av befolkningen tillämplig också för uppgifter i
SPAR. En sekretessprövning måste alltså föregå ett utlämnande av
uppgift från registret.
1994/95: JO 1
597
De av J.S. efterfrågade uppgifterna torde ha varit tillgängliga för
Olov Höglund. Med tjänsten som kanslichef följer rimligen befogenhet
att pröva frågor om utlämnande av uppgifter ur SPAR. I regel torde en
sådan prövning inte innebära några särskilda komplikationer, i synner-
het som sekretessbelagda uppgifter — som framgått ovan — i princip
inte förs in i registret. Med andra ord torde det endast i undantagsfall
inträffa att tjänsteman vid nämndens kansli (vilket med hänsyn till
organisationens storlek endast torde vara kanslichefen) har anledning
att på grund av sekretess avslå en begäran om att få ut uppgifter ur
SPAR. I detta fall har heller inte påståtts att sekretess förelåg för de av
J.S. efterfrågade uppgifterna.
Jag finner därför Olov Höglunds hantering av J.S:s begäran märklig.
Enligt min mening hade Olov Höglund haft att med den skyndsamhet
som krävs lämna ut de efterfrågade uppgifterna. Att hänvisa J.S. att
vända sig till skattemyndighet står i direkt strid med bestämmelserna
på området. Att dessutom — om än i något oklara termer — kräva att
J.S. skulle personligen inställa sig vid nämndens kansli framstår också
som felaktigt.
Nästa fråga är kanslichefens åtgärd att underrätta innehavaren av
den av J.S. använda telefaxutrustningen om det inträffade. Syftet med
denna underrättelse tycks inte, såsom J.S. anfört i sin anmälan hit, ha
varit att efterfråga J.S:s identitet eller hans syfte med begäran. I själva
verket framstår syftet med Olov Höglunds åtgärd som dunkelt. Som jag
ser saken kan man av J.S:s begäran utläsa att den skedde utan samband
med tjänsten hos ubåtsflottiljen. Även om ett sådant samband hade
funnits hade knappast SPAR-nämnden anledning att närmare utreda
hur saken låg till hos ubåtsflottiljen. Det finns anledning att ifrågasätta
lämpligheten av det ifrågavarande meddelandet. Ett meddelande av
detta slag kan alltför lätt ge intrycket att dess syfte endast är att
"skvallra" på den som eventuellt obehörigen använt en viss myndig-
hets utrustning för privata ändamål. Det är tveksamt om detta i
normalfallet är en så pass allvarlig sak att en annan myndighet har
anledning att befatta sig med den.
Sammanfattningsvis har jag således funnit att kanslichefens hand-
läggning av ärendet hos SPAR-nämnden förtjänar kritik. Någon åtgärd
härutöver finner jag emellertid inte påkallad.
1994/95:JO1
598
Fråga om utlämnande av allmän handling.
Försäkringskassa har missförstått innebörden av
begreppet myndighet som förvarar handling
(2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen)
(Dnr 4642-1993)
Anmälan
R.S. klagade på att försäkringskassan dröjt med att lämna ut allmänna
handlingar till honom. Han anförde i anmälan bl.a. följande.
Den 10 mars 1993 begärde han skriftligen hos försäkringskassan att
fä en kopia av sin journal. Några dagar senare mottog han en skrivelse
från försäkringskassan, i vilken angavs att kassan skulle tillmötesgå
hans begäran när hans akt kom åter från länsrätten. Den 5 november
1993 tog han i brev på nytt upp frågan om utfaende av journalkopian,
eftersom han visste att handlingarna nu fanns tillgängliga vid lokalkon-
toret. Den 19 november 1993 mottog han de begärda kopiorna. Trots
att det ålegat försäkringskassan att skyndsamt lämna ut de begärda
handlingarna hade kassan underlåtit detta.
Utredning
Ärendet remitterades för yttrande till försäkringskassan. I en till re-
missvaret fogad kopia av ett yttrande daterat den 2 februari 1994 från
lokalkontoret till Riksförsäkringsverket framgår bl.a. följande.
R.S. har överklagat kassans beslut om rätten till sjukbidrag, men också
beräkningen av ersättningens storlek. Dessa områden handläggs dels av
lokalkontorets SU-sektion, dels av lokalkontorets pensionssektion.
Den begäran om kopior av journalanteckningar som R.S. gör den
10 mars 1993 inlämnas troligen till pensionssektionen, men tillställs
SU-sektionen för åtgärd. Vid de tillfallen R.S:s handlingar senare
rekvireras tillbaka till kontoret har de handlagts endast av pensionssek-
tionen som inte haft kännedom om att begäran av kopior inte expedie-
rats.
1994/95: JO 1
1 sitt remissvar anförde försäkringskassan (direktören Lars-Gunnar
Wilker) bl.a. följande.
R.S:s begäran att få sig tillsänt journalkopior skulle ha expedierats
skyndsamt. Den tid som passerat (8 månader) är helt oacceptabel.
Kassan skulle omgående rekvirerat akten från länsrätten och direkt
lämnat ut handlingarna ifråga.
Vi kan bara beklaga det inträffade och lokalkontoret ifråga har nu
gått igenom gällande bestämmelser och vilka rutiner som skall gälla
framåt.
R.S. kommenterade remissvaret. Han uppgav därvid bl.a. följande. Han
hade hos Regeringsrätten överklagat en dom från Kammarrätten i
599
Stockholm angående disciplinansvar. Regeringsrätten beslutade den 19
november 1993 att inte meddela prövningstillstånd, varför kammarrät-
tens avgörande står fast. Hans personakt hos försäkringskassan innehöll
uppgifter som enligt hans uppfattning med största sannolikhet skulle
ha föranlett att Regeringsrätten meddelat honom prövningstillstånd i
målet. Man måste därför se mycket allvarligt på försäkringskassans
dröjsmål med att lämna ut handlingarna. Han begärde att JO skulle
utdela mycket kännbara disciplinära åtgärder mot berörd personal vid
försäkringskassan. Vidare begärde han att JO skulle se över hans
möjlighet att åter ansöka om prövningstillstånd hos Regeringsrätten,
eftersom försäkringskassan enligt hans mening bär ansvaret för att han
inte kunde åberopa handlingarna i personakten p.g.a. att han inte
erhöll dem.
Vid ärendets avgörande anförde JO Pennlöv i beslut den 2 maj 1994
följande.
Rättslig reglering
Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i
2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), vilken även primärt reglerar
frågan om utlämnande av allmän handling. Enligt 12 § skall en allmän
handling som far lämnas ut — som alltså inte omfattas av någon
sekretessbestämmelse — på begäran genast eller så snart det är möjligt
på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav.
Av 13 § framgår att den som vill ta del av en allmän handling även
har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till
den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skynd-
samt.
Frågan om utlämnande av allmän handling prövas enligt TF 2 kap.
14 § av den myndighet som förvarar handlingen. Att handlingen skali
förvaras hos myndigheten Sr underförstått anses innebära att hand-
lingen skall förvaras där vid tidpunkten för sökandens begäran (Alf
Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s. 72). En handling anses förvarad
hos myndighet även om den finns där endast tillfälligt, t.ex. på remiss
eller som lån. Detta innebär att frågan om utlämnande av handlingar
som exempelvis sänts över till en besvärsmyndighet med anledning av
ett överklagande skall prövas av denna myndighet och inte av den
myndighet som fattat det överklagade beslutet. Har den senare myndig-
heten översänt akten i ärendet till den myndighet som skall pröva
överklagandet är den inte längre att anse som förvaringsmyndighet,
förutsatt att den inte har tillgång till några kopior eller avskrifter av
handlingarna (a.a., s. 78).
Bedömning
När R.S:s begäran om att få ut en kopia av sin journal kom in till
försäkringskassan förvarades inte akten där. Den hade nämligen över-
sänts till länsrätten som lån med anledning av ett överklagande. R.S.
har i en skrivelse från kassan den 15 mars 1993 underrättats om detta.
Eftersom akten vid tidpunkten för begäran förvarades hos länsrätten
1994/95: JO 1
600
borde R.S. rätteligen hos denna begärt att S kopia av akten. Försäk-
ringskassan har emellertid i den ovan nämnda skrivelsen uppgett att
kassan skulle efterkomma R.S:s begäran om utfående av handlingar
när akten återkom till kassan efter handläggning i länsrätten. Enligt
min mening borde försäkringskassan i stället ha meddelat R.S. att han
hos länsrätten kunde begära att fa ut kopiorna. Kassan kan inte undgå
kritik för sin underlåtenhet i detta avseende. Mot bakgrund av vad jag
anfört förutsätter jag att försäkringskassan på lämpligt sätt informerar
sin personal om TF:s bestämmelser i nu berört avseende.
Såvitt avser R.S:s påstående att han lidit rättsförlust p.g.a. att försäk-
ringskassan dröjt med att lämna ut de ifrågavarande kopiorna, vill jag
anföra följande. Försäkringskassan har upplyst R.S. att hans akt förva-
rades hos länsrätten. Mot bakgrund av denna uppgift samt då R.S.
synes ha varit angelägen om att snabbt få ut kopior av handlingarna
har han — även utan särskilt påpekande därom från försäkringskassan
— hos länsrätten kunnat begära att få ut kopiorna.
Vad R.S. i övrigt anfört föranleder inga kommentarer från min sida.
Jag har från försäkringskassan för kännedom bl.a. mottagit en kopia
av en skrivelse den 30 mars 1994 från Riksförsäkringsverket till R.S.
Skrivelsen är föranledd av att R.S. även till verket framfört klagomål
mot försäkringskassan för dess hantering av hans begäran om att få
journalkopior utlämnade. Efter att ha tagit del av vad verket i den
ovan nämnda skrivelsen anfört anser jag mig föranlåten att till verket
för kännedom översända en kopia av detta beslut.
1994/95: JO 1
601
utfärdad den 13 november 1986, ändrad senast den 19 maj 1994
(1994:365)
Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.
1994/95: JO 1
Bilaga 1
Uppgifter
1 § Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen
fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän.
Chefsjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt full-
gör sina åligganden.
2 § Under ombudsmännens tillsyn står
1. statliga och kommunala myndigheter,
2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,
3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndig-
hetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet,
4. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för
verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom
verken utövar ett bestämmande inflytande.
I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen
dock endast befal av lägst fänriks grad och dem som innehar motsva-
rande tjänsteställning.
Ombudsmännens tillsyn omfattar ej
1. riksdagens ledamöter,
2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,
3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefer,
utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt
enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,
4. regeringen eller statsråd,
5. justitiekanslern samt
6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.
Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Med befattnings-
havare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget,
person som står under ombudsmännens tillsyn.
3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltnings-
myndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om
saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och
rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.
Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta de
former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.
4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.
Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, far ombuds-
man göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.
Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen
innan har gör framställning enligt första stycket.
5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från
allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som
ombudsmännen finner påkallade.
602
Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen
om inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genom-
föra.
6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han Sr uttala sig om
huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag
eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombuds-
man Sr även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och
ändamålsenlig rättstillämpning.
Ombudsman Sr som särskild åklagare väcka åtal mot befattningsha-
vare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller
uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Ger
utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig
gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersök-
ning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter
i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid
tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.
Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras
genom disciplinärt förfarande, far ombudsman göra anmälan till den
som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är
legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke
som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller
på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får ombuds-
man göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkal-
lelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får
göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behö-
righet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt.
Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov
eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den
som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.
När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i
tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera
egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts
ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls.
Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.
7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om
tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller
annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller av-
stängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförse-
else, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet.
Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplin-
ansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller är
veterinär eller krigsman samt i fråga om myndighets beslut i ärende
om sådan behörighetsfråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare
bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.
Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet
tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen
det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma
gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.
Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall
i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämp-
1994/95: JO 1
Bilaga 1
603
ning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 §
första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock
ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.
8 § Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan
självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett
ingripande.
9 § Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta
domstolen eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstäng-
ning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att
undergå läkarundersökning föreskrivs i regeringsformen.
10 § Ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitu-
tionsutskottet enligt 12 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot
statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har
beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock ej
åtal mot ombudsman.
Ombudsman är även skyldig att biträda utskott med förundersök-
ningen mot befattningshavare som nämns i första stycket.
11 § Ombudsmännen skall årligen senast den 15 november tillställa
riksdagen en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast
föregående år—den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § första stycket
och 6 § andra—fjärde styckena och 7 § samt för andra viktigare beslut
som ombudsmännen har meddelat. Berättelsen skall även uppta en
översikt över verksamheten i övrigt.
Organisation
12 § Enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsman-
nen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksam-
heten. Han skall i arbetsordning meddela bestämmelser om organisa-
tionen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombuds-
männen.
13 § För verksamheten skall finnas en expedition (ombudsmannaexpe-
ditionen). Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer och
övriga tjänstemän enligt personalförteckning. I mån av behov och
tillgång på medel får chefcjustitieombudsmannen anlita annan perso-
nal samt experter och sakkunniga. Chefsjustitieombudsmannen be-
stämmer om personalens tjänstgöring.
Kanslichefen skall under chefsjustitieombudsmannen leda arbetet
inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen
erforderligt biträde.
14 § För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefcjusti-
tieombudsmannen de råd och anvisningar som behövs utöver denna
instruktion och vad som föreskrivs i arbetsordningen.
Chefcjustitieombudsmannen skall samråda med konstitutionsutskot-
tet i organisationsfrågor av större vikt.
Innan justitieombudsman påkallar samråd med konstitutionsutskot-
tet skall han ha samrått med chefcjustitieombudsmannen.
15 § Chefcjustitieombudsmannen får oberoende av vad som följer av
arbetsordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller
grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller någon av de andra
ombudsmännen.
Chefcjustitieombudsmannen får vidare i arbetsordning eller genom
särskilt beslut bemyndiga
1994/95: JO 1
Bilaga 1
604
tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för
ärendes beredande,
tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid fram-
ställa anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar,
samt
kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande
av byråchef.
16 § När chefcjustitieombudsmannen har semester eller är hindrad att
utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som varit
ombudsman längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit
ombudsmän lika länge, har den äldste av dem företräde.
Blir ombudsman av sjukdom eller annan orsak långvarigt hindrad
att utöva sin tjänst skall chefcjustitieombudsmannen eller hans ersätta-
re anmäla detta till riksdagen för åtgärd enligt 8 kap. 10 § sista stycket
riksdagsordningen.
Om klagomål
17 § Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som är av betydelse för ärendets utredan-
de och bedömande, bör den bifogas.
Den som är berövad sin frihet Sr sända skrift till ombudsmännen
utan hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra
handlingar som gäller för honom.
På klagandens begäran skall på expeditionen utfirdas bevis att hans
klagoskrift inkommit dit.
18 § Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet än om-
budsmännen och har myndigheten ej tidigare prövat saken, Sr om-
budsman överlämna klagomålet till denna myndighet för handlägg-
ning. Klagomål Sr dock överlämnas till justitiekanslern endast efter
överenskommelse med denne.
Avser klagomål befettningshavare som är advokat och är den fråga
som väckts genom klagomålet sådan, att den enligt 8 kap. 7 § fjärde
stycket rättegångsbalken kan prövas av organ inom advokatsamfundet,
Sr ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.
19 § Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvi-
da klagomålet avvisas, avskrivs från handläggning, överlämnas till
annan enligt 18 § eller upptas till utredning.
Allmänna bestämmelser om handläggningen
20 § Ombudsman bör ej till utredning uppta förhållanden, som ligger
mer än två år tillbaka i tiden, om ej särskilda skäl föreligger.
21 § Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras
för prövning av klagomål och andra ärenden.
När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplys-
ningar och yttranden i andra ärenden än dem där han har beslutat att
inleda förundersökning, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor.
Ombudsman får utdöma försuttet vite.
Kan det misstänkas att befattningshavare som omfattas av bestäm-
melserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställ-
ning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras att en skriftlig underrättelse enligt
1994/95 :JO 1
Bilaga 1
605
17 § nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseel-
sen, far ombudsman utfärda motsvarande underrättelse. Vad som nu
har sagts gäller även för den som omfattas av bestämmelser om
disciplinansvar och om motsvarande underrättelse i någon annan
författning.
När ombudsman är närvarande vid domstols eller myndighets över-
läggningar har han ej rätt att yttra sin mening.
22 § Ombudsman får uppdra åt annan att leda förundersökning som
han har beslutat och att väcka och utföra åtal som han har beslutat,
om inte åtgärden avser ledamot av högsta domstolen eller regeringsrät-
ten.
Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt far inte fattas av
annan än ombudsman.
I fall som avses i 7 § far ombudsman förordna tjänsteman vid
ombudsmannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar.
I ärende som avses i 6 § tredje eller fjärde stycket får ombudsman
bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta behöv-
liga handläggningsåtgärder.
23 § Ärende avgörs efter föredragning, som ankommer på tjänsteman
vid ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Be-
slut att avvisa ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock
fattas utan föredragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende
utan föredragning, om särskilda skäl föranleder det.
24 § Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna
åtgärder.
I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem som har fattat beslutet och vem som har
varit föredragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall
hållas över särskilt uppsatta beslut.
Protokoll förs vid inspektioner och när protokoll fordras av annan
orsak.
1994/95:JO1
Bilaga 1
Övriga bestämmelser
25 § Samtidigt som ämbetsberättelsen lämnas till riksdagen skall dia-
rier, protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.
26 § Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten
under tid som chefsjustitieombudsmannen bestämmer.
27 § Expedition skall utfärdas utan avgift om ej särskild anledning
föranleder till annat. Skali avgift utgå skall den bestämmas med
ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet.
Avgiftsbeslut får ej överklagas.
28 § Chefsjustitieombudsmannen tillsätter tjänster vid ombudsmanna-
expeditionen och antar personal i övrigt, i den mån han inte enligt
15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.
29 § Om överklagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller
eljest rör tjänsteman vid expeditionen, föreskrivs i lagen (1989:186) om
överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor
och myndigheter.
606
JO har vid åtskilliga tillfällen fatt frågor från allmänheten, oftast
anmälare som fått sitt klagoärende avskrivet, rörande orsaken till att
avskrivningsbeslutet saknat motivering eller att skälen redovisats
knapphändigt. Sådana frågor besvaras med en kort redogörelse för JO:s
syn på frågan om skyldighet för ombudsmännen att motivera sina
ställningstaganden i tillsynsärenden samt för den praxis som utvecklats
vad gäller redovisning av skälen för avskrivningsbeslut.
Då det synes värdefullt att JO:s uppfattning i denna fråga blir känd,
återges här utdrag ur två sådana brevsvar.
I ett fall fann JO anledning att åberopa uttalanden i förarbetena till
1976 års JO-reform. Sålunda anförde chefsJO Eklundh i ett brevsvar
till en anmälare, som efter JO:s beslut återkommit i ärendet (dnr
415-1994), bl.a. följande:
Instruktionen innehåller inga föreskrifter rörande motivering av om-
budsmans beslut i tillsynsärenden. Dock uppmärksammades frågan om
motivering av avskrivningsbeslut i förarbetena till 1976 års JO-reform.
Sålunda anfördes i betänkandet (SOU 1975:23) JO-ämbetet; uppgifter
och organisation på sid. 107—108:
Utredningen har den uppfattningen att JO-ämbetet ofta lägger ner
alltför stor möda på att motivera varför ett ärende ej upptas till
prövning. Avskrivningsbesluten är vanligen individuellt utformade,
men det är ändå ofta svårt att inse varför den ena men ej den andra
motiveringen använts i ett visst fall. Enligt utredningens åsikt
skulle en standardisering av avskrivningsbesluten innebära en viss
arbetsbesparing och inte medföra någon nämnvärd nackdel för de
klagande.
Vad utredningen anförde har inte varit föremål för gensaga från
riksdagens sida vare sig i samband med 1976 års reform eller senare.
I överensstämmelse härmed utvecklades JO:s uppfattning i ett admini-
strativt ärende, dnr C 70/92, där chefsJO Eklundh anförde bl.a. följan-
de:
JO är ett extraordinärt tillsyns- och granskningsorgan vid sidan av
domstolarna och förvaltningsmyndigheterna, där domar och beslut i
betydande omfattning kan överprövas i olika instanser. Till skillnad
mot vad som gäller för handläggning hos dessa domstolar och myndig-
heter har en anmälare hos JO inte partsställning i det tillsynsärende
som initierats genom hans anmälan. Av 19 § instruktionen (1986:765)
för Riksdagens ombudsmän framgår att JO själv avgör, om ett klago-
mål skall avvisas, avskrivas från handläggning, överlämnas till annan
enligt 18 § eller upptas till utredning. Klaganden skall underrättas om
JO:s ställningstagande. I vad mån skälen för ställningstagandet skall
utvecklas i beslutet avgör också JO själv i varje särskilt fall. JO är inte
förpliktad att följa föreskrifterna i 20 § förvaltningslagen om motive-
ring av beslut, eftersom JO varken är en förvaltningsmyndighet eller
en domstol och därför faller utanför tillämpningsområdet för denna
lag. Det kan tilläggas att exempelvis ett beslut av JO att inte ta upp ett
ärende till prövning inte innefattar myndighetsutövning mot någon
1994/95:JO1
Bilaga 2
607
enskild. Beslut att efter summarisk utredning avskriva en anmälan från
handläggning motiveras ofta synnerligen kortfattat, t.ex. med lokutio-
nen att JO inte finner skäl att vidta ytterligare åtgärder.
1994/95: JO 1
Bilaga 2
608
Riksdagens ombudsmäns kansli
Kanslichefen Kjell Swanström
Byråchefen Hans Sandberg (t.o.m. 31 augusti 1993)
Byråchefen Anders Thunved
Byråchefen Sven Börjeson
Byråchefen Kristina Boutz
Byråchefen Jörgen Buhre
Byråchefen Krister Malmsten
Byråchefen Christer Sjöstedt
Byråchefen Lars Clevesköld (tf byråchef t.o.m. 31 augusti 1993)
Byråchefen Albert Johnson
Tf byråchefen Carina Hedbom Blomkvist (föredragande t.o.m. 31
augusti 1993)
Avdelningsdirektören Arne Schöldström
Avdelningsdirektören Lars Kinnander
Avdelningsdirektören Rolf Andersson
Som föredragande med heltidstjänstgöring har vidare under 1993/94
tjänstgjort: kammaråklagaren Anne-Marie Bergström (t.o.m. 31 augusti
1993) , hovrättsassessorn Owe Hultin, hovrättsassessorn Catharina Hal-
lenberg, hovrättsassessorn Birgitta Trägårdh, distriktsåklagaren Kay
Engfeldt (fr.o.m. 4 oktober 1993), hovrättsassessorn Louise Norén,
hovrättsassessorn Allan Camitz, hovrättsassessorn Carl-Gustaf Tryblom,
hovrättsassessorn Lars Schuer (t.o.m. 20 mars 1994), hovrättsassessorn
Bengt Billquist, kammarrättsassessorn Annica Lindblom (fr.o.m. 1 juni
1994) , hovrättsassessorn Ingela Jönsson, kammarrättsassessorn Christer
Gripert, hovrättsassessorn Karin Jonsson, kammarrättsassessorn Lia
von Sivers, kammarrättsassessorn Nils-Ove Ang, kammarrättsassessorn
Eva Frånlund Althin (fr.o.m. 1 augusti 1993), hovrättsassessorn Inger
Konradsson (t.o.m. 30 november 1993), kammarrättsassessorn Mats
Törnered, hovrättsassessorn Ebba Sverne (t.o.m. 30 september 1993),
kammarrättsassessorn Charlotte Dahlman (fr.o.m. 18 oktober 1993; tji.
fr.o.m. 1 april 1994), hovrättsassessorn Henrik Runesson (fr.o.m. 1
januari 1994) och byrådirektören, tillika kammarrättsfiskalen, Ylva
Fryklund (fr.o.m. 16 mars 1994; tji. från sin byrådirektörstjänst t.o.m.
31 december 1993).
1994/95: JO 1
Bilaga 3
609
39 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
1994/95: JO 1
Bilaga 4
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1967—1975/76
finns fogat som bilaga 3 (s. 557) till ämbetsberättelsen 1975/76 och har
även tryckts separat. I ingressen till detta register har lämnats upplys-
ningar om register till tidigare ämbetsberättelser.
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser
1976/77—1988/89 finns fogat som bilaga 4 (s. 437) till ämbetsberättel-
sen 1988/89. Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser
1989/90—1993/94 finns fogat som bilaga 4 (s. 534) till ämbetsberättel-
sen 1993/94.
Allmänna handlingar
Fråga om handling är allmän eller ej
- fråga om brev till en befattningshavare vid en myndighet varit att anse
som privatbrev 94/95:234
- fråga om brev till en befattningshavare vid en myndighet utgjort
allmän handling 94/95:240
- fråga om videofilm som personal tagit med egen utrustning och som
avsåg tre utvecklingsstördas verksamhet vid en landstingsinstitution
utgjorde allmän handling. Tillika fråga om det på grund av sekretess
förelegat hinder mot att ge kopior av filmerna till omsorgstagarna
94/95:511
Fråga om utlämnande av allmän handling eller uppgifter därur
- expediering av allmänna handlingar med telefax 94/95:63
- fråga om skyldighet för sjukhus att på begäran av polismyndighet
lämna ut uppgifter rörande skada på barn 94/95:516
- fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition (pas-
torsämbetets handlingar) 94/95:560
- fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition (kyr-
kokommunala handlingar) 94/95:563
- fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utlämnan-
de av allmän handling 94/95:566
- fråga om avgiftsdebitering vid utlämnande av allmän handling för
släktforskningsändamål 94/95:568
- kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med handläggningen av en
begäran att få ut allmänna handlingar, vilka det ankom på nämnden
att identifiera 94/95:571
- fråga om skyldighet för myndighet med flexibel arbetstid att efter den
fasta arbetstidens utgång tillhandahålla allmän handling 94/95:589
- kanslichef vid SPAR-nämnden har hänvisat till skattemyndighet i
stället för att lämna ut begärda uppgifter 94/95:595
610
- förvaringsbegreppet (försäkringskassa) 94/95:599
Fråga om sekretess för allmän handling
- fråga om rätt för ledamot i socialnämnden att ta del av personakter
vid nämndens förvaltning 94/95:500
- sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller även för uppgift i
anmälan till JO som JO remitterat till socialnämnden för yttrande. På
grund av den mer begränsade sekretessen hos JO bör socialnämnden
upplysa den som vill ta del av anmälan om möjligheten att begära att
utfå uppgiften hos JO 94/95:503
- kritik mot en socialförvaltning angående utlämnande av handlingar
94/95:504
- domstol har uppdragit åt en socialförvaltning att anordna s.k. samar-
betssamtal med anledning av en tvist rörande vårdnad om barn. Fråga
om i vilken utsträckning socialförvaltningen, på grund av bestämmel-
sen i 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen, ägde att till domstolen
lämna en redogörelse för vad som förekommit vid samtalen 94/95:506
Övriga frågor
- användande av förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen i
samband med bolagisering av affärsverk m.m. 94/95:574
- kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en bandupptagning
kommit att förstöras trots att ett domstolens beslut att inte lämna ut
kopia av upptagningen ännu inte hade vunnit laga kraft, m.m.
94/95:583
- till försäkringskassa inkommen handling förstörd 94/95:593
Anhållande
- beslut om anhållande i utevaro av misstänkt som på grund av allvarlig
skada vistas på sjukhus och om verkställighet av ett sådant beslut
94/95:150
- kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om hämt-
ning till förhör och anhållande av en person misstänkt för sexuellt
utnyttjande av underårig 94/95:344
Arrest
- fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för vakthavande befäls beslut om frihetsberövande av person som
medtagits till förhör 94/95:65
- fråga i mål om ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd för
polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen 94/95:86
Avvisning av talan
- kritik mot en tingsrätt som i en brottmålsdom avvisat en skadestånds-
talan trots att rätten måste anses ha tillåtit att talan väcktes formlöst
94/95:57
Bemyndigande
- en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning till
registrator 94/95:193
Beslutsunderrättelse
- försäkringskassa har underlåtit att underrätta om ett fattat beslut
94/95:388
- bristande överensstämmelse mellan socialförsäkringsnämnds besluts-
protokoll och utsända beslutsmeddelanden 94/95:392
1994/95: JO 1
Bilaga 4
611
Bevisupptagning
- hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptag-
ning i den tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör använ-
das med försiktighet 94/95:53
Bisyssla
- länskronodirektörs styrelseuppdrag i aktiebolag 94/95:182
Brottmål
- ansvaret för att kontroll sker av den s.k. kommunliggaren i mål om
ansvar för överträdelser av bl.a. lokala trafikföreskrifter är i första
hand polisens men åvilar i sista hand rätten 94/95:47
Bygglov
- kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsärenden
94/95:447
- kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivelser
till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
Byggnadsnämnd
- kritik mot byggnadsnämnd angående underlåtenhet att behandla fråga
om framställning hos åklagare om tilläggsavgift 94/95:442
- kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsärenden
94/95:447
- kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivelser
till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
Delegation
- en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning till
registrator 94/95:193
Delgivning
- med person som sitter i sammanträde inom stängda dörrar 94/95:167
Disciplinansvar
- fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd samt om justitieombudsmannens ställning i en
sådan rättegång 94/95:115
- för en polisassistent för subjektiva värdeomdömen i polisanmälningar
94/95:124
Dokumentationsskyldighet
- kritik mot polismyndighet för underlåtenhet att i ett ärende om
verkställighet av avvisningsbeslut dokumentera ett anonymt tips
94/95:227
Domare
- kritik för underhandskontakter med en åklagare som inneburit att
förtroendet för rättens opartiskhet rubbats 94/95:43
Domstol
- en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning till
registrator 94/95:193
1994/95: JO 1
Bilaga 4
612
- kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en bandupptagning
kommit att förstöras trots att ett domstolens beslut att inte lämna ut
kopia av upptagningen ännu inte hade vunnit laga kraft, m.m.
94/95:583
Dröjsmål
- av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om rättelse
eller överklagande 94/95:190
- kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse från enskild 94/95:240
- av försäkringskassa med omprövning av beslut 94/95:393
Efterforskning av källor till tryckt skrift
- kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden uppdra-
git åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som publicerats
i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfriheten 94/95:543
Fastighetsmäklare
- kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
Felparkeringsavgift
- polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
Förundersökning
- hemlig teleavlyssning m.m. för efterspaning av en i sin frånvaro
anhållen och senare häktad gärningsman 94/95:34
- ansvaret för att kontroll sker av den s.k. kommunliggaren i mål om
ansvar för överträdelser av bl.a. lokala trafikföreskrifter är i första
hand polisens men åvilar i sista hand rätten 94/95:47
- underrättelse till målsägande om beslut att inte väcka åtal 94/95:160
Förvaltningslagen (FL)
- fråga om användningen av standardiserade (maskinella) beslutsmailar
94/95:197
- kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
- fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningslagen av vård-
nads- och umgängesrättsutredning föreligger 94/95:363
- fråga om på vilken nivå — nämnden eller förvaltningen — som
klagomål över ett ärendes handläggning bör besvaras 94/95:463
Förvaltningsprocess
- kritik mot bl.a. en kammarrätt för att en intagen i kriminalvårdsan-
stalt varit försedd med fängsel under en muntlig förhandling i domsto-
len 94/95:172
- fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utlämnan-
de av allmän handling 94/95:566
Gatunamn
- namngivning av gata och ändring av postadress. Bl.a. fråga om kom-
muns befogenhet 94/95:457
1994/95: JO 1
Bilaga 4
613
Grundlagsfrågor
- fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grund lagsstrid igt
94/95:406
- kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden uppdra-
git åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som publicerats
i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfriheten 94/95:543
- kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad insända-
re 94/95:547
1994/95:JO1
Bilaga 4
Handfängsel
- polisens användning av handfängsel 94/95:166
Handräckning
- polismyndighets skyldighet att biträda med handräckning enligt 47 §
andra stycket 2 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård 94/95:163
Hemlig teleavlyssning
- för efterspaning av en i sin frånvaro anhållen och senare häktad
gärningsman 94/95:34
Husrannsakan
- förundersökning mot en åklagare för ett beslut om husrannsakan
(grund för misstanke om brott avseende förfoganden över egendom
som skulle ingå i bodelning, rekvisitet synnerlig anledning, proportio-
nalitetsprincipen) 94/95:134
- kritik mot personal vid en flyktingförläggning för att olovligen ha
berett sig tillträde till asylsökandes boendeutrymmen 94/95:214
Häktning
- en 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett rättspsykiatriskt
utlåtande förklarats vara i behov av rättspsykiatrisk vård, av domstol
häktats för nytt brott och därvid placerats i häkte. Fråga om placering-
en i häkte stått i överensstämmelse med gällande lagstiftning 94/95:371
Hälso- och sjukvård
- en 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett rättspsykiatriskt
utlåtande förklarats vara i behov av rättspsykiatrisk vård, av domstol
häktats för nytt brott och därvid placerats i häkte. Fråga om placering-
en i häkte stått i överensstämmelse med gällande lagstiftning 94/95:371
- fråga om rutinerna — bl.a. klagorätt — vid handläggningen av ären-
den rörande ersättningar för sjukresor inom landstinget 94/95:376
Hämtning till förhandling
- en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptagning i den
tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör användas med
försiktighet 94/95:53
Hämtning till förhör
- kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om hämt-
ning till förhör och anhållande av en person misstänkt för sexuellt
utnyttjande av underårig 94/95:344
614
JO
- fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd samt om JO:s ställning i en sådan process 94/95:115
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av ytt-
rande till JO efter remiss 94/95:459
JO:s tillsynskompetens
- Klagomål mot professor vid Karolinska institutet angående innehållet i
ett avgivet rättsintyg
- Fråga om räckvidden av JO:s tillsynskompetens 94/95:378
Jäv
- polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
- frågor om jäv vid Statens invandrarverks handläggning av ärenden om
uppehållstillstånd 94/95:222
- jäv för försäkringskassas förtroendeläkare 94/95:384
- fråga om jäv för överförmyndare 94/95:485
Kommunicering
- kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
- underlåten kommunikation före taxeringshöjning samt fråga om rät-
telse utan begäran från skattskyldig 94/95:245
- försäkringskassa har inte kommunicerat inhämtat material med den
försäkrade 94/95:386
- försäkringskassas underlåtenhet att kommunicera inhämtat material,
även fråga om bruket av ordet "delgivning" 94/95:387
Kompetens
- kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
Kriminalvård
Brevgranskning
- frågor om granskning av brev mellan intagen i kriminalvårdsanstalt
och advokat eller svensk myndighet 94/95:175
Innehav av personliga tillhörigheter
- intagens rätt att inneha domar och förundersökningsprotokoll
94/95:175
- frågor om intagens i kriminalvårdsanstalt rätt att ta emot tidningar
och om utformningen av anstaltens ordningsregler 94/95:179
Övervakning
- kritik mot en frivårdsmyndighet för brister i handläggningen av ett
övervakningsärende, bl.a. fråga om otillräckliga kontakter med klien-
ten 94/95:170
Övriga frågor
- kritik mot bl.a. en kriminalvårdsanstalt för att en intagen varit försedd
med fängsel under en muntlig förhandling i kammarrätt 94/95:172
- fråga om åsiktsregistrering (sympatisörer till Vitt Ariskt Motstånd —
VAM) inom kriminalvården 94/95:178
1994/95:JO1
Bilaga 4
615
Kyrkliga frågor
- kritik mot kyrkoherde som utan bemyndigande beslutat i fråga om
upplåtelse av kyrka för en konsert 94/95:416
- åtal mot en präst för tjänstefel har ogillats (vigsel av senildement
kvinna) 94/95:418
- fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition (pas-
torsämbetets handlingar) 94/95:560
- fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition (kyr-
kokommunala handlingar) 94/95:563
- fråga om avgiftsdebitering vid utlämnande av allmän handling för
släktforskningsändamål 94/95:568
Körkort
- fråga om Vägverkets rutiner för återlämnande av återkallade körkort
vid spärrtidens utgång 94/95:433
Lantmäteriet
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av ytt-
rande till JO efter remiss 94/95:459
Långsam handläggning
- kritik mot överförmyndare för långsam handläggning av ett ärende
om entledigande av förvaltare 94/95:492
Meddelarfrihet
- frågor rörande yttrande- och meddelarfrihet för personal vid en kom-
munal vårdcentral 94/95:521
- ifrågasatt begränsning av meddelarfriheten vid Socialförvaltningen i
Älmhults kommun 94/95:527
- ingripande mot anställda hos kommun för att de meddelat sig med
pressen 94/95:530
- fråga om brott mot tystnadsplikt har begåtts när befattningshavare
inom socialtjänsten skrev ett genmäle som publicerades i en tidning,
med anledning av uppgifter i massmedia rörande nämndens handlägg-
ning av ett biståndsärende 94/95:533
- fråga om begränsningar i kommunalanställd personals kontakter med
media till att avse personalens fritid. Tillika fråga om omsorgschefc
agerande gentemot en landstingsanställd läkare som utnyttjat en
grundlagsfäst rättighet 94/95:538
- kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden uppdra-
git åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som publicerats
i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfriheten 94/95:543
- kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad insända-
re 94/95:547
- kritik mot uppmaning till rektorer att ej delta i den politiska debatten
94/95:551
- kritik mot ordningsregel vid skola, vilken förbjöd de anställda att
aktivt lämna "negativ" information till massmedia 94/95:554
Medtagande till förhör
- fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för vakthavande beläls beslut om frihetsberövande av person som
medtagits till förhör 94/95:65
1994/95:JO1
Bilaga 4
616
Militära ärenden
- fråga om uttalanden av statsanställda i egenskap av referenter sker i
tjänsten eller som privatperson och om innehållet i uttalandena
94/95:234
- kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
- kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse från enskild 94/95:240
Motivering av beslut
- fråga om användningen av standardiserade (maskinella) beslutsmallar
94/95:197
- bristfällig motivering av beslut i ett ärende om uppehållstillstånd
94/95:219
- försäkringskassa har ej bemött invändningar mot ett beslutsförslag
94/95:390
Myndighetsutövning
- Luftfartsverkets — i författning ej reglerade — verksamhet med antag-
ning till utbildning till flygledare har ansetts innebära myndighetsut-
övning 94/95:436
- fråga om överlämnande av torghandelsadministration till en företaga-
reförening 94/95:466
Naturvårdslagen
- kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett ärende rörande
tillstånd till täktverksamhet; länsstyrelsen har bl.a. under avsevärd tid
accepterat att verksamheten pågick trots att tidigare tillstånd löpt ut
94/95:399
Ombudsman
- kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad insända-
re 94/95:547
Opartiskhet
- kritik mot en domare för underhandskontakter med en åklagare som
inneburit att förtroendet för rättens opartiskhet rubbats 94/95:43
Part
- fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd och JO:s ställning i en sådan rättegång 94/95:115
Partistöd
- tre fall rörande tillämpning av reglerna om kommunalt partistöd
m.m. Frågor bl.a. om gränsdragning mellan olika stödformer och om
definiering av bidragsberättigat parti 94/95:468
Plan- och bygglagen
- kritik mot byggnadsnämnd angående underlåtenhet att behandla fråga
om framställning hos åklagare om tilläggsavgift 94/95:442
- kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsärenden
94/95:447
- kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivelser
till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
1994/95:JO1
Bilaga 4
617
Polislagen
- fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen
94/95:86
- polisens användning av handfängsel 94/95:166
Polismyndighet
- åtal mot polisman för tjänstefel; fråga om det funnits lagligt stöd för
vakthavande befäls beslut om frihetsberövande av person som medta-
gits till förhör 94/95:65
- åtal mot bitr, vakthavande befäl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
- åtal mot polisman för tjänstefel; fråga om det funnits lagligt stöd för
polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen 94/95:86
- polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
- disciplinansvar för en polisassistent för subjektiva värdeomdömen i
polisanmälningar 94/95:124
- skyldighet att biträda med handräckning enligt 47 § andra stycket 2
lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård 94/95:163
Proportionalitetsprincipen
- förundersökning mot en åklagare för ett beslut om husrannsakan
(grund för misstanke om brott avseende förfoganden över egendom
som skulle ingå i bodelning, rekvisitet synnerlig anledning., proportio-
naiitetsprincipen) 94/95:134
Regeringsformen
- fråga om åsiktsregistrering (sympatisörer till Vitt Ariskt Motstånd —
VAM) inom kriminalvården 94/95:178
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av ytt-
rande till JO efter remiss 94/95:459
Regeringsrätten
- fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utlämnan-
de av allmän handling 94/95:566
Remissyttrande
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av ytt-
rande till JO efter remiss 94/95:459
Rättegångsbalken
- uttalanden rörande de rättsliga förutsättningarna att meddela tredsko-
dom mot ett aktiebolag som saknar styrelse 94/95:24
- hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptag-
ning i den tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör använ-
das med försiktighet 94/95:53
- kritik mot en tingsrätt som i en brottmålsdom avvisat en skade-
ståndstalan trots att rätten måste anses ha tillåtit att talan väcktes
formlöst 94/95:57
Rättelse
- dröjsmål av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om
rättelse eller överklagande 94/95:190
1994/95:JOI
Bilaga 4
618
Sekretess
- användande av förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen i
samband med bolagisering av affärsverk m.m. 94/95:574
1994/95: JO 1
Bilaga 4
Service
- fråga om myndighets serviceskyldighet 94/95:234
- kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse 94/95:240
- kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med handläggningen av en
begäran att fä ut allmänna handlingar, vilka det ankom på nämnden
att identifiera 94/95:571
Självdeklaration
- förtryckta uppgifter att gift skattskyldig var ensamstående 94/95:244
Skolledning
- fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grundlagsstridigt
94/95:406
- kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha vidtagit tillräckliga
åtgärder för att tillmötesgå förälders önskan om att dennas dotter
skulle placeras i viss skola; även fråga om utformning av blankett för
önskemål om viss skolplacering 94/95:410
Smittskyddslagen
- fråga om förutsättningarna för tvångsvård enligt bestämmelserna i
smittskyddslagen förelegat beträffande en hivinfekterad man 94/95:379
- fråga huruvida smittskyddsläkarens beslut enligt 49 § smittskyddslagen
om särskilda villkor i samband med beviljad permission kan överkla-
gas 94/95:382
Socialförsäkring
- jäv för försäkringskassas förtroendeläkare 94/95:384
- försäkringskassa har inte kommunicerat inhämtat material med den
försäkrade 94/95:386
- försäkringskassas underlåtenhet att kommunicera inhämtat material,
även fråga om bruket av ordet "delgivning" 94/95:387
- försäkringskassa har underlåtit att underrätta om ett fattat beslut
94/95:388
- försäkringskassa har ej bemött invändningar mot ett beslutsförslag
94/95:390
- bristande överensstämmelse mellan socialförsäkringsnämnds besluts-
protokoll och utsända beslutsmeddelanden 94/95:392
- dröjsmål av försäkringskassa med omprövning av beslut 94/95:393
- omfattningen av försäkringskassans prövning enligt 20 kap. 10 a §
lagen om allmän försäkring 94/95:395
- underlåtenhet att meddela avvisningsbeslut i ärende som tidigare prö-
vats 94/95:397
Socialtjänsten
I Socialtjänstlagen (SoL)
Kommunens ansvar
- utlänningslagstiftning — sociallagstiftning. En gränsdragningsfråga
94/95:248
619
- unga i häkte — ett på JO:s initiativ upptaget ärende angående social-
tjänstens ansvar för unga lagöverträdare 94/95:255
- socialtjänstens ansvar för asylsökande som vägrats uppehållstillstånd
94/95:272
- fråga om vilken kommun som skall tillgodose vårdbehov enligt social-
författningarna för person som är mantalsskriven i en kommun men
huvudsakligen vistas i en annan 94/95:277
Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet
- vårdnadsutredare bör inte utan båda parternas samtycke utses till s.k.
kontaktperson i samband med umgängestillfällen 94/95:283
- kontaktmans befogenheter 94/95:285
Omsorger om barn och ungdom
- fråga om föräldrar till barn på daghem bör informeras när personal på
daghemmet misstänks för övergrepp 94/95:287
Vård i familjehem och i hem för vård eller boende
- Fråga om socialtjänstens skyldighet att bevaka familjehemsplacerade
barns intressen innefattar möjlighet att begära urinprov av familje-
hemsföräldrarna på grund av uppkommen misstanke om hasch-
missbruk 94/95:290
Handläggning av ärende m.m.
- åtgärder i ärende rörande misstänkta sexuella övergrepp mot barn.
Frågor angående bl.a. lagligheten av socialtjänstens medverkan till
polisförhör och läkarundersökning av små barn utan vårdnadshava-
rens samtycke 94/95:292
- fråga om kommuniceringspiikt enligt 17 § förvaltningslagen av vård-
nads- och umgängesrättsutredning föreligger 94/95:363
- uppgift i yttrande till länsrätt i ett biståndsärende om att en klient
varit intagen på behandlingshem har ansetts helt sakna betydelse och
borde därför ha utelämnats 94/95:364
- fråga om socialförvaltnings handläggning av besvärsinlaga när klagan-
den inte delgetts det beslut som överklagats 94/95:365
- fråga om innebörden av den förvaltningsrättsliga principen om gyn-
nande besluts bindande effekt samt länsrätts skyldighet att tillse att
mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver 94/95:367
II Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
- omsorgen om en pojke med epilepsi som vid elva års ålder omhänder-
tagits för vård enligt LVU — en granskning av handläggningen vid
Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala och av de för den medicins-
ka vården ansvariga läkarnas åtgärder i ärendet. Även fråga om
länsstyrelses tillsynsansvar 94/95:301
- kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om hämt-
ning till förhör och anhållande av en person misstänkt för sexuellt
utnyttjande av underårig. Även kritik mot socialtjänsten för att barnet
utan tillräckliga skäl omhändertagits enligt 6 § LVU 94/95:344
- socialnämnds dröjsmål att underställa beslut om omhändertaganden
enligt 6 § LVU. Även fråga om möjlighet att överklaga nämndens
beslut om placering av barn efter ett omedelbart omhändertagande
94/95:356
- socialnämndens handläggning av LVU-ärende när familjehemsföräld-
rarna separerat 94/95:360
1994/95: JO 1
Bilaga 4
620
- fråga om förutsättningar för beslut enligt 14 § andra stycket LVU om
att barns vistelseort inte skall röjas för vårdnadshavaren 94/95:361
Taxering
- underlåten kommunikation före taxeringshöjning samt fråga om rät-
telse utan begäran från skattskyldig 94/95:245
Telefax
- expediering av allmänna handlingar 94/95:63
Tillsyn
- kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
Torghandel
- fråga om överlämnande av torghandelsadministration till en företaga-
reförening 94/95:466
Tredskodom
- uttalanden rörande de rättsliga förutsättningarna att meddela tredsko-
dom mot ett aktiebolag som saknar styrelse 94/95:24
Tryckfrihetsförordningen
- tolkning av begreppet "expediera" i tryckfrihetsförordningen
94/95:519
- kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden uppdra-
git åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som publicerats
i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfriheten 94/95:543
Täkttillstånd
- kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett ärende rörande
tillstånd till täktverksamhet; länsstyrelsen har bl.a. under avsevärd tid
accepterat att verksamheten pågick trots att tidigare tillstånd löpt ut
94/95:399
Underrättelse
- till målsägande om beslut att inte väcka åtal 94/95:160
- kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivelser
till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
Undertryckande av urkund
- åtal mot bitr, vakthavande befäl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
Utbildning
- kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha vidtagit tillräckliga
åtgärder för att tillmötesgå förälders önskan om att dennas dotter
skulle placeras i viss skola; även fråga om utformning av blankett för
önskemål om viss skolplacering 94/95:410
Utlänning
- kritik mot polismyndighet för att en utlänning hållits i förvar trots att
det saknats laga stöd för åtgärden 94/95:209
- kritik mot personal vid en flyktingförläggning för att olovligen ha
berett sig tillträde till asylsökandes boendeutrymmen 94/95:214
- bristfällig motivering av beslut i ett ärende om uppehållstillstånd
94/95:219
1994/95: JO 1
Bilaga 4
621
- frågor om jäv vid Statens invandrarverks handläggning av ärenden om
uppehållstillstånd 94/95:222
- frågor om beslut om verkställighet av avvisning till visst land och
sättet att utföra ett bevakningsuppdrag 94/95:227
Utmätning
- ansökan riktad mot fel person 94/95:187
- brister i verkställighetsprövning 94/95:188
- dröjsmål av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om
rättelse eller överklagande 94/95:190
Vakthavande befäl
- åtal för tjänstefel och undertryckande av urkund 94/95:80
Yttrandefrihet
- fråga om begränsningar i kommunalanställd personals kontakter med
media till att avse personalens fritid. Tillika fråga om omsorgschefs
agerande gentemot en landstingsanställd läkare som utnyttjat en
grundlagsfäst rättighet 94/95:538
- kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad insända-
re 94/95:547
- kritik mot uppmaning till rektorer att ej delta i den politiska debatten
94/95:551
- kritik mot ordningsregel vid skola, vilken förbjöd de anställda att
aktivt lämna "negativ" information till massmedia 94/95:554
Yttrandefrihetsgrundlagen
- fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grundlagsstridigt
94/95:406
Åtal
- mot en polisman; fråga om det funnits lagligt stöd för vakthavande
befäls beslut om frihetsberövande av person som medtagits till förhör
94/95:65
- mot bitr, vakthavande beläl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
- mot en polisman; fråga om det funnits lagligt stöd för polismans
beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen 94/95:86
- mot en polisman för tjänstefel (rättelser av parkeringsanmärkningar
avseende egna fordon) 94/95:104
- mot en präst för tjänstefel har ogillats (vigsel av senildement kvinna)
94/95:418
Överförmyndare, överförmyndarnämnder
- frågor om tillstånd för omyndig att driva näring, tillstånd för förmyn-
dare att uppta lån på den omyndiges vägnar, jäv för överförmyndare
m.m. 94/95:485
- kritik mot överförmyndare för långsam handläggning av ett ärende
om entledigande av förvaltare 94/95:492
- kritik mot överförmyndarnämnd för brister i handläggningen av ett
förmynderskapsärende. Fråga om vård av omyndigs rätt i oskiftat bo
samt om förteckning och slutredovisning enligt 16 kap. föräldrabalken
94/95:495
1994/95 :JO1
Bilaga 4
622
Report for the period 1 July 1993 to 30 June 1994
During the period covered by the report, the following have held
office as Parliamentary Ombudsmen: Mr Claes Eklundh, who is Chief
Parliamentary Ombudsman, Mrs Gunnel Norell Söderblom, Mr Jan
Pennlöv and Mrs Stina Wahlström.
Mr Eklundh has supervised the courts of law, the public prosecu-
tion service and the police, while Mrs Norell Söderblom has super-
vised the fields of social welfare, public health and medical care. Mr
Pennlöv has dealt with matters concerning the prisons, the armed
forces, immigration, taxation, the execution of judgements and social
insurance. Mrs Wahlström, finally, has been responsible for super-
vision of the administrative courts, building and construction, educa-
tion, environmental protection, labour market and all aspeets of civil
administration not supervised by other Parliamentary Ombudsmen.
During the year, 4 741 new cases were registered with the Ombuds-
men; 4 634 of them were complaints and other cases received (an
inerease of 166 over the previous year) and 107 were cases initiated by
the Ombudsmen themselves on the basis of observations made during
inspections or newspaper reports or on other grounds.
It should be noted that the schedules overleaf show cases concluded
during the period, not all cases lodged.
This summary describes some of the cases dealt with by the Om-
budsmen.
1994/95: JO 1
Bilaga 5
623
1994/95: JO 1
Schedule of cases initiated by the Ombudsmen and concluded during the
period 1 July 1993—30 June 1994
Bilaga 5
|
Activity concerned |
Rcsult | |||||
|
('losed |
Admonitions |
Prosccutions |
Preliminary |
Proposal to |
Total | |
|
Courts |
4 |
11 |
1 |
16 | ||
|
Public prosecutors |
- |
4 |
4 | |||
|
Police authorities |
5 |
10 |
2 |
1 |
18 | |
|
Armed forces |
1 |
3 |
4 | |||
|
Prison administration |
3 |
3 |
6 | |||
|
Social welfare |
5 |
5 |
10 | |||
|
Medical care |
4 |
5 |
9 | |||
|
Execution of judgements |
- |
1 |
1 | |||
|
Education, culture |
2 |
10 |
12 | |||
|
Taxation |
1 |
1 |
2 | |||
Environmental management.
|
public health etc. |
1 |
17 |
18 | |||
|
Planning |
1 |
11 |
12 | |||
|
Other cases at County | ||||||
|
administrative boards |
- |
3 |
3 | |||
|
Immigration |
2 |
1 |
3 | |||
|
Labour market etc. |
- |
4 |
4 | |||
|
State Church |
- |
- |
1 |
1 | ||
|
Access to official | ||||||
|
documents, Freedom | ||||||
|
of the press |
- |
5 |
- |
- |
- |
5 |
|
Miscellaneous |
2 |
4 |
■ |
■ |
6 | |
|
Total |
31 |
98 |
3 |
1 |
1 |
134 |
624
1994/95: JO 1
Bilaga 5
Schedule of complaint cases concluded during the period 1 July 1993—30 June 1994
|
Activity concerned |
D is m issed |
Referred |
No criti- |
Admon- |
Pros- |
Preliminary |
Total |
|
Courts |
159 |
1 |
134 |
22 |
- |
316 | |
|
Public prosecutors |
76 |
1 |
133 |
14 |
1 |
225 | |
|
Police |
166 |
12 |
266 |
33 |
2 |
479 | |
|
Armed forces |
10 |
- |
6 |
2 |
18 | ||
|
tration |
165 |
5 |
284 |
40 |
494 | ||
|
Social welfare |
174 |
34 |
387 |
65 |
660 | ||
|
Medical care |
117 |
4 |
123 |
9 |
253 | ||
|
Social insurance |
86 |
1 |
94 |
28 |
209 | ||
|
Labour market etc. |
59 |
6 |
25 |
28 |
118 | ||
|
Planning |
58 |
- |
38 |
13 |
109 | ||
|
Execution of judgements |
58 |
- |
65 |
8 |
131 | ||
|
Local government |
67 |
- |
30 |
11 |
108 | ||
|
Communications |
84 |
- |
36 |
12 |
132 | ||
|
Taxation |
56 |
1 |
75 |
16 |
148 | ||
|
Education and culture |
45 |
5 |
51 |
15 |
116 | ||
|
State Church |
11 |
- |
9 |
4 |
24 | ||
|
Chief guardians |
5 |
- |
6 |
5 |
16 |
Agriculture, environmental
management, public health.
|
protection of animals |
38 |
- |
65 |
14 |
- |
- |
117 |
|
Other cases at County |
9 |
8 |
4 |
- |
- |
21 | |
|
documents and Freedom |
65 |
2 |
89 |
80 |
236 | ||
|
Immigration |
51 |
1 |
61 |
12 |
■ |
125 | |
|
civil servants etc. |
59 |
1 |
28 |
9 |
- |
- |
97 |
|
Miscellaneous Complaints outside |
61 |
37 |
15 |
■ |
■ |
113 | |
|
jurisdiction and |
120 |
- |
- |
- |
- |
- |
120 |
|
Total |
1 799 |
74 |
2 050 |
459 |
2 |
1 |
4 385 |
625
40 Riksdagen 1994/95. 2 saml. JOI
Criticism of a judge for unofficial contacts with a public
prosecutor which gave rise to doubts abo ut the impartiality of the
court
A private individual, Tord B., addressed the Parliamentary Ombuds-
men because he was dissatisfied with a decision to drop charges for
negligent navigation on the grounds of the costs likely to be incurred.
Tord B. was an injured party in the case.
In the course of the inquiry a statement was made by the Senior
Judge responsible for the case in the Gothenburg City Court, Thomas
Huldén, about the contacts he had had with the public prosecutor
with regard to the case.
After the summons had been issued by one of my colleagues, and a
response received from the counsel for the defence, I observed that it
would be necessary to call not only the prosecution and defence
counsel to the hearing, but also the injured party, Tord B., who was 75
years old and lived in Stockholm, together with the accused and his
witness, both of whom lived in Denmark. The costs involved and the
inconvenience this would occasion those concerned had to be bal-
anced against the likelihood that the penalty would be no more than a
moderate fine, provided that the charges were not dismissed. No claim
for damages had been submitted.
I did not want to set a date for the hearing as a matter of routine
without ensuring that this was indeed the intention of the public
prosecutor. At the same time, I was somewhat uncertain whether the
Assistant Prosecutor — who was unknown to me and who may have
lacked experience — who had brought the charges (and in doing so
cited the Navigation Regulations erroneously) was aware of the nature
of the evidence in the case, as defence counsel had called a witness
who could be expected to support the version of the sequence of
events given by the accused. As far as I can remember, initially I tried
on a few occasions to contact the district prosecutor who at that time
normally dealt with navigation offences, Per Wilhelm Estréen, without
success. I then made a telephone call to the Assistant Prosecutor,
Marianne Andersson, herself, as is shown by the note in the official
diary, on 11 November 1991, and asked her to discuss matters with
Mr. Estréen. According to my notes, she promised to ring me back at
the beginning of the following week.
Subsequently the public prosecutor informed us on 20 November
that charges had been dropped. I know nothing about the discussions
which may have taken place in the Public Prosecutor’s Office.
One of the observations made by the Chief Parliamentary Ombudsman
Mr Eklundh, in his decision of 2 February 1994, was the following.
There are no statutory regulations which expressly govern the ques-
tion of unofficial contacts between courts and the contesting parties
while cases and issues are being dealt with.
In assessing the suitability of such contacts, when, as here, they
concern the relationship between the court and a public prosecutor,
one aspect which should be considered is what is stipulated in the
Instrument of Government about the division of roles between diffe-
rent public bodies.
According to Ch. 11 Sect. 2 of the Instrument of Government, no
authority, not even the Riksdag, may determine how a court of law is
1994/95JO1
Bilaga 5
626
to judge in any particular case or how a court of law shall otherwise
apply a rule of law in any particular case. Ch. 11 Sect. 6 of the
Instrument of Government States, among other things, that public
administrative authorities are responsibie to the Government, uniess
they are directly responsibie to the Riksdag in consequence of the
Instrument of Government or any other statute. The public adminis-
trative authorities which are responsibie to the Government are in
principie bound to obey its instructions (Government Bill 1973:90
p. 397). No authority — this also includes the Government — nor the
Riksdag, nor the decision-making body of any local authority may,
however, determine what decision an administrative authority is to
make in any particular case involving the discharge of its responsi-
bilities with respect to an individual or a local authority or which
involves the application of law (Ch. 11 Sect. 7 of the Instrument of
Government).
The provisions in Sections 2 & 7 of Chapter 11 of the Instrument of
Government were included in order to protect the courts of law and
the administrative authorities from undue influence when administer-
ing the law and to mark the importance that a society based on the
rule of law attachés to the autonomy enjoyed by these authorities in
reaching their decisions.
The question of informal contact between the Government and the
public administrative authorities within the areas subject to Ch. 11
Sect. 7 of the Instrument of Government has been dealt with in the
Government Bill 1986/87:99 on the Administration of the Civil Ser-
vice. This lays down that in specific cases covered by the scope of Ch.
11 Sect. 7 of the Instrument of Government, Government officials
must proceed with great caution in their contacts with the officials of
authorities (p. 27 f.). The Standing Committee on the Constitution, for
its part, stated that there must be a great deal of restraint where
informal contacts regarding such cases were concerned: informal con-
tacts in such areas should be limited in essence to the exchange of
information. The Standing Committee went on to emphasise that
irrespective of what informal contacts had taken place, it was the
authorities themselves that bore the full and ultimate responsibility for
their decisions in specific cases (KU 1986/87: 29 p. 14).
In my opinion restraint concerning informal contacts within the
areas in which the autonomy of the authorities is guaranteed by the
constitution is demanded to an even greater extent with respect to
authorities which are not directly responsibie to each other.
Moreover, within the judicial system, respect for public confidence
in the application of the law demands that informal contacts between a
judge and either of the parties in an impending case, irrespective of
whether the party is a public authority or a private person, may only
take place if extreme caution is observed to ensure that the impar-
tiality of the court is not called into question. In my opinion no
contacts at all of the kind described here should take place, apart from
the court’s formal management of the proceedings.
1994/95:JO1
Bilaga 5
627
In this context, I would like to draw attention to the following
statement of the Parliamentary Committee on Trial Procedure in its
discussion of the actual management of proceedings in criminal hear-
ings: ”The position of the accused in the proceedings gives rise to
particular problems with regard to the actions of the court. As both
the court and the public prosecutor are agencies involved in the
public administration of the law, it is easy for the accused to begin to
suspect that they are co-operating in order to convict him. This
situation makes it particularly important for the court not to act in
any way which can give rise to such suspicions. In cases in which
injured parties are concerned, it is of course just as important that
neither the injured party nor the accused believes that the court is
biased in the direction of the other party” (SOU 1982:26 p. 131).
Hesitation about a charge expressed informally by a court may easily
be understood by an outside observer to mean that the court has
already taken a stand on the issue of guilt, and as a hint to the
prosecutor to drop the charge. What has been said above also indicates
that such behaviour is also likely to arouse misgivings from a consti-
tutional point of view as well.
The circumstances which Thomas Huldén has adduced to support
his action in contacting the prosecutor as he did, lack, in my opinion,
judicial relevance in considering whether or not to issue a summons to
a hearing. It should, moreover, be assumed that a prosecutor is himself
capable of deciding whether new circumstances which come to iight
are of such a nature that they justify dropping charges which have
been raised, and also whether discussion with some other more ex-
perienced prosecutor is necessary.
The actions of Thomas Huldén in this particular regard have resul-
ted in Tord B. believing that the City Court and the public prosecutor
have reached a mutual decision to drop the charges on the grounds of
the costs which would be incurred in trying them. This clearly shows
how important it is for a judge, while dealing with a case, to act in
such a way that there is no material ground for doubting the impar-
tiality of the court.
The Aliens Act and Legislation on the Social Services — where to
draw the line
In a letter to the Parliamentary Ombudsmen, the County Admini-
strative Board of the County of Kalmar asked the Parliamentary
Ombudsman to look into a conflict which had arisen between the
legislation on the social services and that covering aliens. The question
had been actualised while the Administrative Board was carrying out
its supervisory role. The background was as follows.
In December 1992, the Board of Social Welfare in Borgholm
received a report concerning a boy called Zlatko who had been born
in 1989. An inquiry was instituted. The boy’s father had been expelled
from Sweden, and the Swedish Immigration Board had decided to
refuse entry to the boy and his mother. The circumstances in which
1994/95:JO1
Bilaga 5
628
the boy was living were such that he needed to be taken into care. On
the strength of Section 6 of the Social Services Act the boy was placed
in children’s home called Oasen (the Oasis). The superintendent of the
home suggested that the boy’s circumstances warranted the issue of a
care order as provided for in the Act Containing Special Regulations
on the Care of Young People. The executive committee of the Board
of Social Welfare decided, however, not to apply for such an order as
the case was considered to lie within the domain of the Swedish
Immigration Board.
In its letter to the Parliamentary Ombudsman, the County Admin-
istrative Board pointed out that the way in which the case had been
dealt with illustrated the conflict that had arisen between different
legislation —the laws governing aliens and the laws regulating the
social services. It was the County Administrative Board’s opinion that
the Social Services Act and the Act Containing Special Regulations on
the Care of Young People should apply to all those residing in a local
authority, irrespective of whether they were seeking asylum or not. If
action was called for from the social services to provide protection
needed by a child, it was the obligation of the social services to take
the necessary action. Clarification on this issue would, in the opinion
of the County Administrative Board, be beneficial in the administra-
tion of the law.
The Parliamentary Ombudsman gave both the Swedish Immigration
Board and National Board of Health and Welfare the opportunity to
comment on the County Administrative Board’s letter.
The response submitted by the Swedish Immigration Board was a
memorandum which had been drafted by the Board, which contained
the following conclusions.
One of the provisions of the Aliens Act stipulates when a foreigner is
obliged to leave the country. When this has occurred, and the foreig-
ner is therefore no longer in Sweden, the rights and obligations of
local authorities disappear. This also applies, of course, to the possibili-
ty of applying the Act Containing Special Regulations on the Care of
Young People. It would therefore hardly be reasonable to invoke the
need for temporary care (i.e. up until the time of departure) to
provide legal grounds for the social services in Sweden to override a
legaily valid decision made by virtue of specific legislation (the Aliens
Act). The regulations governing the social services must also be regar-
ded as subsidiary where, for instance, legislation governing supervision
is concerned.
Until the moment when it is possible to execute an expulsion order
or a decision to refuse entry, which has been issued and which has
gained binding force, or, in other words, while the alien still remains
in Sweden, the local authority where he or she is living, obviously
retains, in broad terms, the rights and powers granted by the legisla-
tion on the social services. But it would appear to be incompatible
with the political decisions underlying the legislation governing aliens,
if execution which is in itself practicable were to be delayed, or even
prevented, by some measure based on the legislation on the social
services. If it becomes known to, or if it can be assumed by, the
Swedish Immigration Board that execution of an order could involve
physical or psychological risk or danger for an alien, it goes without
1994/95 :JO
Bilaga 5
629
saying that the execution will be suspended. The ”level of risk”
acceptable where children are concerned is of course lower. The
”conflict of law” which has prompted the inquiry need probabiy never
occur—if, for example, execution of an expulsion order or refusal of
entry for a child at the same time involves the chiid’s parents (or one
of them), it is unlikely that the kind of situation normally requiring a
care order or some other measure motivated on social grounds will
exist. If, on the other hand, the child is alone, no order will be
executed unless satisfactory guarantees exist that the child will be cared
for, both during the journey and after arrival at its destination, in a
way that will meet its best interests.
The response of the National Board of Health and Welfare contained
the following argument.
In a ”conflict” between legislation regarding the social services and
that governing aliens, it seems impossible to find any solution with the
aid of traditional methods of applying and interpreting the law. As
both sets of legislation can in certain situations apply at one and the
same time, it is instead necessary to make an assessment of what it
most appropriate and of the interests involved.
Sweden has ratified the United Nations Convention on the Rights of
Children. This is an International convention and cannot therefore be
regarded as a law which can be applied directly in Sweden. The
stipulations of the convention may, however, be used to interpret
Swedish law so that this interpretation accords with our International
commitments.
One of the fundamental principles in the ”Convention on the
Rights of Children” is Article 3, which States that in all measures
affecting children the good of the child is to be given priority, whether
these measures are taken by public or private institutions of social
welfare, courts of law, administrative authorities or legislative bodies.
The same fundamental approach permeates Swedish social legislation
(the Social Services Act and Act Containing Special Regulations on
the Care of Young People). This article and the fundamental approach
which characterises the Convention on the Rights of Children and the
Social Services Act and the Act Containing Special Regulations on the
Care of Young People should, in the opinion of the National Board of
Health and Welfare, also serve as a guiding principle in applying the
Aliens Act.
It must therefore be considered reasonable to expect the Swedish
Immigration Board to pay due regard to the Convention and to
Swedish social legislation and not to make decisions which are in
conflict with ”the good of the child”. In a situation in which both the
Aliens Act and Act Containing Special Regulations on the Care of
Young People apply, this would mean not issuing an expulsion order
or refusing entry in cases when the receiving country cannot provide
the child with the protection and treatment it needs for its welfare.
It is difficult to give any general solution to the ”conflict problem”,
and therefore the National Board of Health and Welfare advocates that
in every specific case in which the problem arises, an assessment
should be made, in accordance with the Convention on the Rights of
Children and Swedish social legislation, which focuses on the child
and gives priority to the child’s best interests, and in which the
Swedish Immigration Board can refrain from decisions which can lead
to the child encountering conditions which could never be acceptable
in the application of Swedish social legislation.
1994/95: JO 1
Bilaga 5
630
In her decision of 27 January 1994, the Parliamentary Ombudsman, Mrs
Norell Söderblom, made the following observations.
The general purpose of the Aliens Act is to regulate the conditions
on which foreigners may enter Sweden and stay here. In addition to
the powers granted to public authorities for this purpose, they have
also been made responsibie for ensuring that a foreigner has accom-
modation and the means of support while in Sweden waiting for a
response to a request for a residence permit. These stipulations can be
found in the Act on Assistance for Those Seeking Asylum (1988:153).
According to a Bill which has recently been submitted to the
Riksdag (Government Bill 1993/94:94), from 1 July 1994 the Act on
Assistance for Those Seeking Asylum will cease to apply and will be
replaced by the Act on the Reception of Aliens Seeking Asylum etc. In
what follows I intend to cite excerpts which are germane to the issue
assessed here.
Initially it can be established that, according to Chapter 1 in the
proposed bill, the Act will apply to those seeking asylum (Ch. 1 Sect.
1), those who have been granted residence permits for a limited period
of time as laid down in Ch. 2 Sect. 4 of the Aliens Act, as it will be
formulated from 1 July 1994 (Ch. 1 Sect. 2), and those who have
applied for a residence permit in Sweden and who are allowed to
remain here while their application is being assessed.
In contrast to the legislation in force today, according to the Bill,
those seeking asylum will have the right to social benefits irrespective
of whether they are living in a refugee centre or on their own. As is
the case today, those seeking asylum will have the possibility of
receiving benefits in the form of a daily allowance and to meet special
needs (special assistance). Those who arrange their own accommoda-
tion will receive a grant towards their accommodation costs. Those to
whom this Act applies will not have the right to benefits of a similar
nature as laid down in the Social Services Act.
The question of local authority responsibilities receives particular
consideration in the Bill. It States, for example, what responsibilities a
local authority has in accordance with the Social Services Act—for
instance in cases when children or young people need protection. The
Bill declares, for example:
This applies irrespective of whether those concerned are residents in a
refugee centre or living on their own. This means that they have the
same protection against neglect, for instance, as children who are
resident in this country, and the ultimate responsibility rests with the
local authority where they are living. Minors without parents or
guardians are to have a guardian appointed for them. It is the opinion
of the government that children seeking asylum should also in the
future enjoy this protection and these rights.
According to the proposed legislation, the cost of the reception of
aliens seeking asylum should be borne, as it is today, by the State. The
local authorities are to receive reimbursement for certain costs for the
care of children and for transport. The care referred to here is that
given in homes other than their own in accordance with the Social
1994/95: JO 1
Bilaga 5
631
Services Act and Act Containing Special Regulations on the Care of
Young People, and such costs as may arise in connection with the
transportation of refugees to centres where their applications can be
examined and to residential centres. In the event of the local auth-
orities incurring other extraordinary costs in receiving aliens seeking
asylum, it should, according to the Bill (p. 70), be possible to indemni-
fy these costs in the same way as such costs can today be reimbursed
using the special powers granted to the Swedish Immigration Board
(see also the Government Bill 1987/88:80, p. 28).
The statements made in the Bill eliminate any doubts that may have
existed concerning the responsibilities of local authorities for those
subject to the special legislation on the reception of aliens seeking
asylum. Those affected by the Act do not have the right to assistance as
laid down in Ch. 6 of the Social Services Act for benefits correspond-
ing to those made available by the special legislation, but are in other
respects placed on the same footing as the other residents in the
municipality with regard to the right to support and relief. This means
that the local authority is obliged to intervene if there exist circum-
stances of the kind described in the Act Containing Special Regula-
tions on the Care of Young People.
I would like to draw attention to the fact that the regulations in
Section 71 of the Social Services Act regarding the obligation to notify
Boards of Social Welfare apply to authorities whose actions affect
children and young people. This means, among other things, that the
staff of a refugee centre, for instance, are required to notify the Board
of Social Welfare if, while carrying out their duties, they learn of
something which suggests that the intervention of the Board of Social
Welfare is required to protect a minor.
The issue which my deliberations concern is, however, in the first
hand the situation which may arise when a deportation order clashes
with a care order according to the Act Containing Special Regulations
on the Care of Young People.
To begin with, I would like to refer to the provisions concerning
repatriation for care in Ch. 12 Sect. 3 of the Aliens Act. These State
that the Government may issue directives regarding the repatriation of
aliens who are not refugees and who have been taken into care in
accordance with the Act Containing Special Regulations on the Care
of Young People, for instance, and the Act on Compuisory Psychiatric
Care (LPT), previously (LSPV). These provisions, which were also to
be found in the Aliens Act previously in force, were the subject of the
following comment by the Minister (Government Bill 1979/80:96
p. 72):
In my opinion it is important to emphasise that the provisions on
repatriation differ in essence from those concerning deportation, refu-
sal of entry and expulsion. The latter are intended to prevent the entry
of or to remove an alien who is not considered to have the right to be
in this country. What is decisive is therefore interests of State and the
power to decide which aliens are to be allowed to remain here. The
provisions concerning repatriation should be regarded as intended to
permit the necessary child-care or treatment to be provided in the
1994/95: JO 1
Bilaga 5
632
native country. This means that the social and medical factors are of
major importance. These measures are in some cases ultimately based
on conventions between Sweden and other nations.
The Bill then goes on to comment on the conflict that may arise in
some cases between an expulsion order and institutionalisation accord-
ing to the now superseded Act on the Provision of Institutional
Psychiatric Care in Specific Cases (LSPV). In the presentation of the
Bill the following explanation was made (p. 73):
The point of departure with regard to refusal of entry and expulsion
because of lack of a passport or a permit should, in the opinion of the
Committee (the Aliens Act Committee SOU 1979:64), be that the right
of the alien to remain in Sweden has been subject to the scrutiny
preceding the issue of such an order. During this scrutiny, illness can
be cited as a ground for being allowed to stay in Sweden. There exists,
in this context, the possibility of granting a residence permit if there
are humanitarian grounds for doing so, such as, for instance, grave
illness. If compelling humanitarian grounds are invoked, it is intended
that even after the establishment of a system demanding the issue of
residence permits before arrival in Sweden, there should exist the
possibility of considering an application while the alien is in this
country. If a court of law has sentenced someone to institutional care
and to deportation (expulsion), it is the opinion of the Committee that
this means that the court has found that the alien may no longer
remain in Sweden. Once an expulsion order has been issued, the
Committee considers that it would be unreasonable for execution of
the order to be prevented entirely by institutionalisation in accordance
with the Act on the Provision of Institutional Psychiatric Care in
Specific Cases. On the other hand, the patient must obviously be in a
fit State to survive the journey home. This applies where any execution
of such an order is concerned, be the obstacle psychological or
somatic. The Committee is therefore proposing that the execution of
an expulsion order should in principie terminate treatment according
to the Act on the Provision of Institutional Psychiatric Care in Specific
Cases. Any other solution would mean that execution could take place
only when the patient had been finally discharged. As the treatment
offered is intended to help the patient adapt to Swedish social condi-
tions, for instance with the help of trial periods of living outside the
institution, it is easy for an affinity with this country to arise which
can later render execution of the expulsion order impossible. When
the execution ought to take place is, according to the Committee, a
question which should be decided on the basis of when the course
taken by the illness permits such execution. ... This is a proposal
which I, too, could personally endorse.
The arguments given for this particular provision also included the
following (p. 112):
As has been made clear in the general formulation of the background
to these proposals, an expulsion order should terminate treatment
according to the Act on the Provision of Institutional Psychiatric Care
in Specific Cases. The patienfs illness and the need of treatment in
Sweden can in itself constitute humanitarian grounds for being allow-
ed to remain here, but if an expulsion order has been issued — with
due regard having been paid to all the circumstances — institutionali-
sation in accordance with Act on the Provision of Institutional Psychi-
atric Care in Specific Cases should not prevent execution of an
expulsion order.
1994/95 :JO1
Bilaga 5
633
This was one of the matters scrutinised by the Council on Legislation,
one of whose comments was the following ( p. 131):
As matters stand today, it is probably impossible to execute an expul-
sion order concerning an alien who has been institutionalised for
psychiatric treatment until he has been finally discharged. The obser-
vations of the various bodies who have commented on the proposal
show that this can involve certain drawbacks. The proposal here that
execution of an expulsion order might in principle terminate treat-
ment according to the Act on the Provision of Institutional Psychiatric
Care in Specific Cases may therefore be accepted. Similarly it is also
possible to accept that the proposals made should apply in cases
concerning extradition as well.
Similar provisions are also to be found in the Act which has super-
seded the Act on the Provision of Institutional Psychiatric Care in
Specific Cases, the Act on Compulsory Psychiatric Care (LPT). These
provisions (Article 29) imply that institutionalisation for compulsory
psychiatric care on certain conditions does not prevent execution of an
expulsion, deportation or extradition order. How disturbed the patient
is, and the treatment needed in Sweden can in themselves constitute
humanitarian grounds for being allowed to remain in the country, but
if the order has been issued with due regard having been paid to all
the circumstances institutionalisation in accordance with the Act on
the Provision of Institutional Psychiatric Care in Specific Cases should
not prevent execution of an expulsion order. The patient must, how-
ever, be in such a State that he can endure the journey. Another
condition is that the authority which is to execute the decision must
request termination of the institutionalisation.
What effect a compulsory care order issued by virtue of the Act
Containing Special Regulations on the Care of Young People should
have on the execution of an expulsion order is not covered in these
regulations, in spite of the fact that in principle there can hardly be
any difference between a compulsory care order for a child or young
person and institutionalisation according to the Act on Compulsory
Psychiatric Care. The similarity with the Act on Compulsory Psychi-
atric Care is particularly evident in cases where the compulsory care
order according to the Act Containing Special Regulations on the Care
of Young People has been issued because of the behaviour of the
young people themselves.
One possible explanation for this question not being covered by the
regulations in the legislation could be that the reception of immigrants
is so arranged that no need for measures in accordance with the Act
Containing Special Regulations on the Care of Young People has as a
rule arisen. It should also be noted that the question of the priority of
Act Containing Special Regulations on the Care of Young People has
only been raised in a few specific cases. In none of these cases has the
issue been driven to its conclusion.
If the Riksdag pass the proposed Bill as the Act on the Reception of
Immigrants, there will be a radical change in circumstances, in that
those seeking asylum and others affected by the Act will be able to live
1994/95: JO 1
Bilaga 5
634
and work outside reception centres. One effect will be a clearer
delineation of the responsibilities of the social services than has
previously been the case. It can at the same time be expected that
conflict between the different legislative areas will become more fre-
quent.
The essentiai question in this case is whether a compulsory order as
laid down in the legislation covering the social services constitutes an
obstacle to the execution of an expulsion order in accordance with the
Aliens Act. Here the interest of the State in being able to decide which
aliens are to be allowed to remain in this country is opposed to the
obligations of the social services to ensure that children and young
people are provided with the care stipulated in the Act Containing
Special Regulations on the Care of Young People which a court of law
has found necessary.
Based on the observation of the Council on Legislation on the effect
of an order for compulsory psychiatric care, it seems appropriate to
come to the conclusion that in the absence of specific legislative
support for any other assessment an expulsion order cannot be execu-
ted before treatment enjoined by the Act Containing Special Regula-
tions on the Care of Young People has been terminated. This would in
its tum mean that an order issued on the strength of the Act Con-
taining Special Regulations on the Care of Young People would as a
rule prevent execution as far as the child is concerned.
On the other hand, on the basis of the considerations which
underlie the provisions concerning repatriation in the Aliens Act and
on execution in the Act on Compulsory Psychiatric Care, it could by
analogy be maintained that the right of the State to decide which aliens
are to be allowed to stay in this country takes precedence over the
interests on which the Act Containing Special Regulations on the Care
of Young People is based.
Such an interpretation must require the conditions that not only
have the circumstances which gave rise to the care order in accord-
ance with the Act Containing Special Regulations on the Care of
Young People been taken into account during consideration of the
expulsion order, but also that no execution may take place before it
has been established that the need for care that gave rise to such a care
order can be satisfied in the receiving country.
In my opinion the existing statutes and the preparatory legislative
works do not give sufficient indication of which legislation is to take
precedence — the Aliens Act or the Act Containing Special Regula-
tions on the Care of Young People. There is good reason to draw the
attention of the Riksdag and the Government to this problem.
The Parliamentary Standing Committee on Social Insurance, as a
result of this decision, has recommended in its report that the govern-
ment should take a closer look at how the problems of legal interpre-
tation that exist may be solved and proposed that the Riksdag should
submit this recommendation to the Government.
1994/95:JO1
Bilaga 5
635
Criticism of the director of a County Enforcement District for
having had a seat on the board of directors of a commercial
public limited company as a source of subsidiary income
In a letter to the Parliamentary Ombudsmen, B.T. expressed dissatis-
faction with the way in which a tax debt had been recovered from his
company, which operated a taxi service. One of the things mentioned
in his letter was the fact that Kjell Glennert, Director of the County
Enforcement District, had previously been deputy chairman of the
board of another taxi company, which, in B.T.’s opinion, rendered
him unsuitable to deal with the recovery of the debt from the
complainanfs company.
After having requested the National Tax Board to investigate the
matter, one of the comments made by Mr Pennlöv, the Parliamentary
Ombudsman, in his decision was as follows.
The prohibition in Ch. 6 Sect. 1 of the Act on Official Employment
against subsidiary sources of income which can jeopardise the confi-
dence of the public focuses on those forms of subsidiary employment
which can result in an official being unable to discharge his duties
because of conflict of interest, or which, in more general terms, are
liable to disturb the confidence of the public in the officiafs impar-
tiality while discharging his duties. It is important to note that this
prohibition also extends to subsidiary employment of a kind that may
disturb confidence in an official other than the one who has under-
taken the employment, or which can more generally damage the
reputation of the agency itself.
In addition to his post as Director of the County Enforcement
District Kjell Glennert has had — and to a great extent still has — a
number of subsidiary posts. Some of these have been of the kind in
which some degree of risk of disturbing public confidence should be
accepted. Here I am referring to the posts he has held, directly or
indirectly, in his capacity as a leader in sports associations. On this
point I concur with the statement of the National Tax Board about the
value of public authorities, and their senior officials, being involved in
the community and in activities carried on outside the authority. This
does not of course imply that all posts connected with voluntary
organisations can be regarded as permissible according to the regula-
tions on subsidiary employment. For every single post an individual
assessment has to be made of the potential risk of damaging public
confidence.
As far as has been shown by the inquiry, in addition to posts related
to his voluntary work, Kjell Glennert has been a member of the
boards of three commercial companies (the local Karlstad board of
Handelsbanken, Amotfors Bruk PLC, and Karlstad Taxi PLC). As the
National Tax Board has indicated, where prominent officials in the
Tax Authority and Enforcement Agency are concerned, membership
of the board of a commercial company is to be regarded as involving
1994/95: JO 1
Bilaga 5
636
the risk of damage to public confidence. It is therefore my opinion
that none of these three posts is of the kind that may be held by an
official of Kjell Glennert’s standing.
What I have said above is particularly relevant to posts in companies
which there is good reason to believe will call upon the services of the
enforcement agency. Here I am referring to Kjell Glennert’s seat on
the local board of Handelsbanken. It is self-evident that as Director of
the County Enforcement District Kjell Glennert may not undertake
such employment. At the same time it should be pointed out that nor
can any other officials within the Enforcement agencies occupy such
posts without exposing themselves to the risk of conflict of interest or
of jeopardising the reputation of the agency.
The responsibility for assessing whether or not a specific subsidiary
employment is likely to damage public confidence rests with each
individual official. In my opinion, this responsibility also entails a
constant obligation to consider whether such posts can be regarded as
conflicting with the prohibition in Ch. 6 Sect. 1 of the Act on Official
Employment. I do not therefore consider that assessment of the
permissibility of a specific subsidiary post can be influenced, as it was
here, by the fact that Kjell Glennert had previously been granted
permission by the County Administrative Board for Värmland with
regard to membership of the local board of the bank. In view in
particular of the organisational changes which had taken place within
the enforcement agencies since such permission had been granted, this
cannot absolve Kjell Glennert from criticism. The fact that a specific
post is of relative insignificance can only partly affect such assessment.
I find it remarkable, therefore, that in 1988 the National Taxation
Board responded positively to Kjell Glennert as far as the seat on the
board of Åmotsfors Bruk PLC was concerned.
The complications that can arise from subsidiary employment of the
kind under discussion, are made patently obvious by the third of these
three positions — the seat on the board of Karlstad Taxi PLC. Even if
Kjell Glennert resigned this position several years ago, public confi-
dence in his impartiality and in that of his agency has been dealt a
severe blow. The gravity of the situation increased markedly, when
Kjell Glennert, in the execution of his duties became involved person-
ally in the recovery of a debt from a company competing with
Karlstad Taxi PLC. What happened could be used as a text-book
example of how loss of public confidence not only affects the official
himself, but his agency and the rest of its staff as well. This makes the
matter even more serious. Where this post is concerned Kjell Glennert
has therefore not only flagrantly transgressed the prohibition against
subsidiary employment which may damage the confidence of the
public. He should, moreover, never have become involved in any way
with the recovery of the debt from Taxi Solsta PLC.
1994/95:JO1
Bilaga 5
637
gotab 47055, Stockholm 1994