Näringsutskottets betänkande
1989/90:NU33

Sandtäkt i Öresund

Ärendet

I detta betänkande behandlas ett motionsyrkande som syftar till att
pågående sandutvinning i havet utanför Falsterbohalvön skall stoppas.

Sammanfattning

Utskottet redogör för de rättsliga förutsättningarna för den sandsugning
i havet som åsyftas i motionen. Riksdagen kan inte, framhåller utskottet,
ingripa i ett enskilt fall på det sätt som motionärerna begär.
Motionen avstyrks sålunda.

Motionen

Yrkande

1 motion 1989/90:N306 av Per Stenmarck m.fl. (m) yrkas — med
motivering i motion 1989/90:Jo824 — såvitt här är i fråga (2) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i [den sistnämndal
motionen anförts angående ett stopp för sandsugning.

Motivering

Miljösituationen i Öresund är allvarlig och riskerar att ytterligare
försämras, anförs det i motion 1989/90:Jo824. Stora delar av den
skånska sandkusten är utsatt för en mer eller mindre kontinuerlig
erosion. Till följd av denna har stränderna minskat, i vissa fall kraftigt
och på kort tid. Frågan om hur stränderna skall räddas betecknar
motionärerna som en i första hand kommunal och i andra hand
regional angelägenhet. Även staten har emellertid, betonar de, intresse
av att skadade stränder långsiktigt räddas. Ett särskilt problem utgör,
säger motionärerna, de uttag av sand som ständigt görs i Öresund, bl.a.
utanför Falsterbonäset. Den sandsugning som bedrivs borde, hävdar de,

1989/90

NU33

1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 33

stoppas åtminstone för en tioårsperiod. Frågan om det finns något
samband mellan sandsugningen och de skador som stränderna har
drabbats av skulle då antagligen bli besvarad.

Uppgifter i anslutning till motionen
Gällande bestämmelser

Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln innehåller bl.a. följande.

Med kontinentalsockeln förstås havsbottnen och dess underlag inom
allmänt vattenområde — enligt lagen (1950:595) om gräns mot allmänt
vattenområde — samt inom visst havsområde därutöver. Med kontinentalsockelns
naturtillgångar avses bl.a. mineraliska naturtillgångar
på havsbottnen och i dess underlag (1 §). Rätten att utforska kontinentalsockeln
och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten (2 §).
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer äger meddela
tillstånd för annan än staten bl.a. att utvinna naturtillgångar från
kontinentalsockeln. Tillstånd skall avse bestämt område och viss tid
(3 §). Vid tillstånd kan fogas föreskrifter som är påkallade från allmän
synpunkt. De kan gälla exempelvis företagets ledning, sättet för arbetenas
utförande, anläggningar på kontinentalsockeln för arbetena, karta
över arbetena, provtagning, rapportering rörande verksamheten, användning
av produkterna och åtgärder till bevarande av fyndighet eller
borrhål. Det kan också vara fråga om föreskrifter till förebyggande av
vattenförorening eller till skydd för sjöfarten, fisket eller annat allmänt
eller enskilt intresse (4 §).

Ett tillstånd kan återkallas av regeringen eller den myndighet som
har meddelat tillståndet, om föreskrift eller villkor för tillståndet
åsidosätts eller om det i annat fall föreligger synnerliga skäl. Om ett
tillstånd återkallas utan att innehavaren har åsidosatt föreskrift eller
villkor för tillståndet, är innehavaren berättigad att erhålla ersättning
av staten för beslut till följd av åtgärd som han har vidtagit med
anledning av koncessionen (5 §). Tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter
och villkor för tillstånd utövas av myndighet som regeringen
bestämmer (8 §).

Den refererade bestämmelsen om återkallelse av tillstånd fick sin
nuvarande utformning genom riksdagsbeslut år 1974. Då tillfogades
den andra meningen, om ersättning, efter mönster av motsvarande
bestämmelse i den nya lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter.

I motiveringen till den ursprungliga delen av bestämmelsen (prop.
1966:114 s. 53) anförde föredragande statsrådet — efter att ha erinrat
om det utredningsförslag som regeringen hade utgått från — bl.a.:

Även enligt min mening bör med hänsyn till de betydande samhällsintressen
som står på spel möjlighet föreligga att återkalla tillstånd. — —

— I anslutning till vad som anförts i vissa remissyttranden vill jag
understryka, att möjligheten att återkalla tillstånd bör utnyttjas med
varsamhet och under långtgående hänsyn till tillståndshavarens rätt.

1989/90: NU 33

2

Normalt bör sålunda återkallelse av tillstånd inte komma i fråga annat
än vid allvarliga eller upprepade överträdelser av tillståndsföreskrifter

Vid riksdagsbehandlingen skärpte tredje lagutskottet detta motivuttalande.
Det skedde i anslutning till att utskottet avstyrkte en motion om
införande av en bestämmelse om ersättning då en tillståndshavare
oförskyllt fick sitt tillstånd återkallat. Utskottet anförde (3LU 1966:45
s. 31):

Utskottet vill för sin del ytterligare understryka att återkallelse av
andra orsaker än att tillståndshavaren åsidosatt föreskrifter eller villkor
för tillståndet bör ske endast då mycket starka samhälleliga skäl talar
för en sådan åtgärd. Sådan återkallelse torde sålunda bli aktuell endast
i mycket sällsynta fall.

I vattenlagen (1983:291) finns bestämmelser om krav på tillstånd för
vattenföretag, varmed bl.a. förstås grävning, sprängning och rensning i
vattenområden. Som allmänna förutsättningar för vattenföretag gäller

— med vissa undantag — bl.a. följande (3 kap.). Ett vattenföretag tår
inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större
betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Det får vidare
komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild
synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna
av det.

Prövningen av ett vattenföretags tillåtlighet verkställs av vattendomstol;
i vissa särskilda fall har regeringen prövningsrätt. Enligt de
utförliga föreskrifterna om prövningen (13 kap.) kan ett tillstånd förenas
med olika slags villkor, t.ex. om skyldighet att utföra skadeförebyggande
åtgärder. För att tillgodose allmänna intressen får vattendomstolen
efter viss tid företa omprövning av villkoren för ett tillstånd och
därvid föreskriva ändrade eller nya villkor (15 kap.). Om tillståndshavaren
åsidosätter ett villkor och avvikelsen är betydande får vattendomstolen
förklara tillståndet förverkat. Ansökan om omprövning görs
av kammarkollegiet. Tillsyn över vattenföretag utövas av länsstyrelsen
(18 kap.). Denna får förelägga företagaren att utföra de undersökningar
som behövs för tillsynen.

Pågående sandtäkt i Öresund

Två företag, AB Glassand och Ahlsell Mineral AB, bedriver utvinning
av sand (sandsugning) utanför Falsterbohalvön i två vattenområden,
vid Västra Haken och Sandflyttan. Tillstånd för verksamheten har
lämnats enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tidigare var
statens industriverk tillståndsmyndighet; numera åvilar denna uppgift
Sveriges geologiska undersökning (SGU). Enligt två tillstånd meddelade
år 1978 och förlängda med tio år i mars 1983 får sammanlagt
100 000 mJ sand per år utvinnas vid Sandflyttan. Ett tredje tillstånd,
meddelat år 1982 och giltigt i tio år, medger utvinning av sammanlagt
105 000 mJ. Den genomsnittliga utvinningen av sand i områdena
uppgick år 1987 till 37 200 m 3 ; under perioden 1985—1989 utvanns
genomsnittligt 46 100 m1 per år.

1989/90:NU33

3

1* Riksdagen 1989190. 17 sami. Nr 33

I betänkandet NU1983/84:28 har näringsutskottet utförligt redovisat
underlaget för och innebörden av det sistnämnda tillståndsbeslutet. Tio
remissinstanser, bl.a. fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, SGU,
länsstyrelsen i Malmöhus län och Vellinge kommun, hade yttrat sig i
ärendet. Alla remissinstanser utom kommunen hade ansett att tillstånd
skulle kunna beviljas med vissa förbehåll och föreskrifter. Tillståndsfrågan
prövades också — enligt vattenlagen — av vattendomstolen, som
förenade tillståndet med elva olika villkor och särskilda bestämmelser,
avseende bl.a. fortlöpande kontrollåtgärder.

Provning av ansökan om återkallelse av täkttillstånd

Vellinge kommun hemställde i december 1987 att SGU med stöd av
en bestämmelse i de tillstånd som har nämnts i föregående avsnitt
skulle återkalla tillstånden på grund av erosionsskador på stränderna i
Skanör-Falsterbo. Till stöd för sin begäran överlämnade kommunen en
promemoria från länsstyrelsen i Malmö — avseende ett ytterligare
uttag av sand från Sandflyttan som inte längre var aktuellt — och en
utredning, innefattande förslag till kontrollprogram, vilken utförts vid
tekniska högskolan i Lund. I den åberopade bestämmelsen sägs att
SGU äger minska eller utesluta medgiven täktvolym "om täkt enligt
täkttillstånd inverkar menligt på allmänna eller enskilda intressen".

SGU lämnade kommunens hemställan utan åtgärd med hänvisning
till att villkor och föreskrifter enligt givna täkttillstånd inte hade
åsidosatts och att det inte förelåg synnerliga skäl i annat fall för
återkallelse av tillstånden. 1 motiveringen till beslutet konstaterade
SGU bl.a.:

-att täktverksamhet inom de aktuella havsområdena hade pågått mer
eller mindre oavbrutet sedan år 1904,

-att vattendomstolen hade lämnat tillstånd för täktverksamheterna
enligt vattenlagen,

-att kammarkollegiet kunde — om fara var för handen att allmänna
intressen till följd av täktverksamheten i avsevärd mån försämras —
ta upp frågor härom med vattendomstolen,

-att Vellinge kommun bedrev egen täktverksamhet i samband med
muddring av inseglingsrännan till Skanörs hamn och även hade
bedrivit strandnära täktverksamhet under lång tid på enskilt vatten
vid Västra Haken,

-att SGU:s kontrollmätningar vid Västra Haken visade variationer
årsvis i till- och bortförsel av material som översteg uttagen genom
sandsugning,

-att det inte hade kunnat konstateras några samband mellan den
pågående sandsugningen vid Västra Haken med stöd av SGU:s
tillstånd och erosionsskador på stränderna,

-att nettotillförseln av sand till mätområdet vid Västra Haken under
tio år, 1977—1987, hade varit ca 590 000 mJ och att uttaget samma
period hade varit 320 000 m ! med stöd av kontinentalsockeltillstånd
samt ca 260 000 mJfrån muddring i inseglingsrännan till hamnen,

1989/90:NU33

4

-att statens naturvårdsverk liksom — vid samlad bedömning — länsstyrelsen
i Malmöhus län i remissvar hade framfört att det inte i
dåvarande läge fanns skäl för en omprövning av täkttillstånden,

-att statens naturvårdsverk hade förordat en viss utvidgning av det
kontrollprogram för Västra Haken som tillämpades,

-att länsstyrelsen ansåg att ett kompletterande kontrollprogram omfettande
hela sandområdet kring Falsterbohalvön måste upprättas, vilket
program borde belysa bl.a. sedimentdynamiken från nivåer ovanför
strandlinjen ned till sådant djup där sandförflyttningen är negligerbar.

Till grund för beslutet låg resultat av en inom SGU utförd utredning
av Falsterbohalvöns geologiska uppbyggnad och utveckling.

SGU instämde i ett förslag från statens naturvårdsverk om ett
utvidgat kontrollprogram för Västra Haken. Frågan om ett sådant
program för grundet beräknades bli behandlad i ett nytt vattenmål.
SGU instämde också i ett förslag av länsstyrelsen att ett kontrollprogram
omfettande hela sandområdet kring Falsterbohalvön skulle påbörjas.
Programmet borde bl.a. allsidigt belysa de sedimentologiska
förändringarna på kort och på lång sikt så att man skulle få ett bättre
bedömningsunderlag för åtgärder i samband med kustskydd i framtiden.

Förslag till översiktsplan för Vellinge kommun

Vellinge kommun har upprättat förslag till översiktsplan för kommunen
enligt 4 kap. plan- och bygglagen (1987:10). Förslaget har, som är
föreskrivet, överlämnats till länsstyrelsen i Malmöhus län för samråd. I
den föreslagna översiktsplanen anges att sandsugning inom vattenområden
av kommunalt intresse fram till territorialgränsen inte bör tillåtas.
Den enda sandsugning som skulle fa ske är den som utförs för att hålla
inseglingsrännan till Skanörs hamn fri.

I sitt samrådsyttrande den 19 februari 1990 anför länsstyrelsen bl.a.:

Falsterbohalvön med omgivande vattenområde har stora dokumenterade
natur- och kulturvärden. Sandrevlarna och vattenområdet väster
om Falsterbohalvön har särskild betydelse både som uppehålls-, yngeloch
häckningsplats samt som födopiats för både fågel och säl. De
naturvetenskapliga värdena är så stora att området klassificerats som
varande av riksintresse för naturvård. Området är dessutom internationellt
välkänt. Sandsugningens effekter på stränderna och de naturvetenskapliga
värdena i området är, som länsstyrelsen konstaterat i
samband med sitt yttrande den 11 september 1987 till vattendomstolen
över en ansökan om tillstånd till sandtäkt vid Sandflyttan samt senast i
yttrande den 31 maj 1988 till SGU, ännu inte helt klarlagda. Länsstyrelsen
framhöll i sistnämnda yttrande att ett kompletterande kontrollprogram
omfattande hela sandområdet kring Falsterbohalvön måste
upprättas.

I yttrande från Sveriges Geologiska Undersökning över översiktsplanen
hävdas med stöd av 2 kap. 7 § naturresurslagen (NRL) att
fyndigheterna av sand och grus vid Västra Haken och Sandflyttan i
Öresund är av riksintresse. SGU förutsätter att länsstyrelsen bevakar
denna fråga i översiktsplanen. — — —

1989/90:NU33

5

I avvaktan på ovan nämnda kontrollprogram samt ytterligare erforderliga
utredningar etc. vill länsstyrelsen inte nu ta ställning till frågan
om sandtäkt.

Tidigare riksdagsbehandling

Näringsutskottet (NU 1983/84:28) avstyrkte och riksdagen avslog våren
1984 en motion (m) om åtgärder mot sandtäkt i havet utanför Skanör.
Ar 1982 hade, såsom har redovisats i det föregående, lämnats förnyade
tillstånd för sådan sandtäkt. Utskottet anförde (s. 47):

Utskottet har förståelse för den oro som kommer till uttryck genom
motionen. Samtidigt måste utskottet konstatera att naturvårdens talesmän
icke har ställt sådana krav som motionärerna utan godtagit den
planerade sandtäkten under vissa förutsättningar som bl.a. innebär att
ett kontrollprogram fortsätter att genomföras. Riksdagen kan inte
ingripa i ett enskilt ärende som handläggs enligt gällande lagar och
som f.ö. är föremål för fortsatt rättslig prövning. De vägar som skulle
stå till buds för att motionärernas syfte skall uppnås är antingen
komplicerade lagstiftningsåtgärder eller en förhandlingsuppgörelse
med de berörda bolagen om att de skall avstå från sandtäkten. Utskottet
finner inte underlag för ett beslut av riksdagen om sådana åtgärder.
Frågan om stranderosionens orsaker och om möjligheter att motverka
den torde böra angripas i ett mera generellt sammanhang och inte på
grundval av ett särskilt tillståndsärende. Utskottet vill understryka vad
som nyss har sagts om villkoren för de tillstånd som har lämnats. Det
får förutsättas att de myndigheter som har att tillvarata naturvårdens
intressen noga följer utvecklingen och, om så visar sig motiverat,
påkallar kammarkollegiets medverkan till sådana åtgärder som vattendomstolens
dom kan ge möjlighet till.

Hösten 1987 behandlade näringsutskottet (NU 1987/88:4) en motion
(m) som syftade till att en planerad utvinning av sand på den svenska
kontinentalsockeln från vissa danska företags sida skulle stoppas. Företagen
bedrev sedan länge sandtäkt på vad som tidigare var dansk del av
kontinentalsockeln. Utskottet redogjorde för regeringens beslut i frågan
och anförde (s. 8):

Ett sådant avgörande som regeringen i det nämnda fallet har haft att
träffa innebär på ett ovanligt påtagligt sätt en avvägning mellan motstående
intressen. Den sand som man vill utvinna utgör ett värdefullt
industriellt råmaterial. Allmänt gäller att utvinning av sand, grus och
sten i havsområden kan vara ett alternativ till en motsvarande utvinning
till lands, som ofta är tvivelaktig från naturvårdssynpunkt. Samtidigt
står det klart att sand-, grus- och stentäkt på havsbottnen riskerar
att skada fisket och även i övrigt inverka ofördelaktigt på naturmiljön.
Regeringens beslut, enligt vilket ansökningarna inte har bifallits fullt
ut, är ett uttryck för att riskerna har tagits på allvar.

Bland de villkor som anges är att SOU har möjlighet att på olika
sätt inskränka tillståndets räckvidd ifall den tillåtna sandtäkten inverkar
menligt på allmänna intressen. Någon värdering utöver vad nu
sagts av regeringens ställningstagande i det aktuella ärendet finner
utskottet inte anledning att ge sig in på.

Av vad utskottet har inhämtat framgår att vidgade kunskaper om
bl.a. topografiska, geologiska, hydrografiska och biologiska förhållanden
bedöms som angelägna av de myndigheter som deltar i prövningen
av ärenden om täkttillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. — —

1989/90:NU33

6

Omfattningen av och resursbehovet för den verksamhet som bör
bedrivas för att bt.a. ge underlag för kommande beslut i frågor om
täkttillstånd av här aktuellt slag får prövas i budgetsammanhang.
Utskottet förutsätter att regeringen noga överväger sådana synpunkter
på förutsättningarna för tillståndsprövningen som de berörda myndigheterna
har framfört. Detta motiveras både av det industriella och
därmed ekonomiska värde som utvinning av sand m.m. på kontinentalsockeln
kan ha och av de starka skyddsintressen som gör sig
gällande.

Motionen avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen.

En omfattande interpellationsdebatt rörande sandsugning utanför
Falsterbonäset ägde rum i mars 1987 (RD 1986/87:78 s. 11 f.). Bakgrunden
var att Kockums AB hade fatt tillstånd till ett uttag på totalt
3,5 milj. rrv* sand för utfyllnadsändamål; bolaget ändrade sedermera
sina planer och köpte i stället sand från Danmark.

Hösten 1989 behandlade näringsutskottet (1989:NU5) en motion som
gick ut på att det skulle skapas ökad möjlighet till återkallelse av
tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. Motionärerna uttryckte
oro över den sandsugning som förekom i havet utanför Falsterbonäset.
Utskottet framhöll betydelsen av att täkttillstånd som ges enligt lagen
om kontinentalsockeln förenas med detaljerade föreskrifter och villkor
till skydd för motstående intressen. Härigenom kan skadeverkningar av
en tilltänkt utvinning förebyggas, sade utskottet, och det skapas dessutom
en grund för återkallelse av tillståndet, om tillståndsinnehavaren
åsidosätter föreskrifter eller villkor. Att ett tillstånd i annat fall inte
kan återkallas utan "synnerliga skäl" fann utskottet välgrundat. En
sänkning av detta krav skulle, sade utskottet, kunna medföra minskad
omsorg om att tillräckligt långtgående föreskrifter och villkor uppställs
på förhand. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som också avslogs
av riksdagen. I en reservation (m) föreslogs en formell lagändring
åtföljd av motivuttalandet att påtaglig skada på naturvärden eller andra
miljövärden skulle vara ett sådant synnerligt skäl som skulle kunna
beaktas. Enligt en annan reservation (mp) borde kravet på "synnerliga
skäl" bytas ut mot det mindre stränga kravet på "särskilda skäl".

Utskottet

I havet invid Falsterbohalvön har sedan början av 1900-talet bedrivits
sandtäkt (sandsugning) för industriella ändamål, huvudsakligen glasoch
cementtillverkning. För sådan sandtäkt krävs tillstånd dels enligt
lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, dels enligt vattenlagen
(1983:291). För tillståndsprövningen svarar i det förra fallet Sveriges
geologiska undersökning (SGU), i det senare fallet vattendomstolen i
regionen. En rad andra myndigheter medverkar med remissyttranden.

Som har redovisats i det föregående har två företag tillstånd att
årligen under tio år utvinna vissa mängder sand inom närmare bestämda
vattenområden i Öresund. Flertalet remissinstanser har ställt sig
positiva till att tillstånd skulle ges, under förutsättning att dessa, såsom

1989/90: NU33

7

har skett, förenades med vissa förbehåll och föreskrifter. Endast Vellinge
kommun, utanför vars kuststräcka sandtäkten sker, har avstyrkt
ansökningarna. Kommunen har också, med hänvisning till den erosion
som kan konstateras i strandområdet, i efterhand försökt fa tillstånden
återkallade. SGU har för ungefär ett år sedan lämnat en framställning
från kommunen med detta syfte utan åtgärd (se s. 5). Som har framgått
anslöt sig SGU därvid till förslag från statens naturvårdsverk och från
länsstyrelsen i Malmöhus län om ett utvidgat kontrollprogram.

1 motion 1989/90:N306 (m) uttalas starka farhågor för konsekvenserna
av fortsatt sandtäkt i det berörda området. Den sandsugning som nu
bedrivs borde stoppas för en tid av minst tio år, menar motionärerna.
Om så skedde skulle antagligen frågan om det finns ett samband
mellan sandsugningen och erosionsskadorna bli besvarad.

Utskottet har i flera olika sammanhang uttalat förståelse för den
inställning som kommer till uttryck i motionen. Senast skedde detta
när utskottet hösten 1989 tog ställning till en motion om ökade
förutsättningar för återkallelse av täkttillstånd som meddelats enligt
kontinentalsockellagen. Med tillfredsställelse konstaterar utskottet nu
att berörda myndigheter är inriktade på att kontrollen av sandtäktens
miljöpåverkan skall förstärkas och stranderosionens orsaker studeras
ytterligare. Som utskottet i tidigare sammanhang har framhållit kan
riksdagen inte ingripa i ett enskilt fall på det sätt som motionärerna
begär. På nytt vill utskottet uttala att det får förutsättas att de myndigheter
som har att tillvarata naturvårdens intressen noga följer utvecklingen
och tar de initiativ som kan visa sig motiverade. Med det
anförda avstyrker utskottet motion 1989/90:N306 (m).

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1989/90:N306 yrkande 2.

Stockholm den 22 mars 1990
På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg
(m), Åke Wictorsson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s),
Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (vpk),
Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Karin
Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Björn Kaaling
(s) och Sven-Olof Petersson (c).

1989/90: NU33

8

Särskilt yttrande

Lars Norberg (mp) anför:

1989/90:NU33

Det är en allvarlig brist att det inte finns klart utsagt i kontinentalsockellagen
att ett tillstånd till utvinning av naturtillgångar på kontinentalsockeln
kan — även om inte någon föreskrift eller något villkor har
åsidosatts — återkallas i fell då verksamheten orsakar påtaglig skada på
natur- och miljövärden. Detta framhölls nyligen i reservationer till
näringsutskottets betänkande 1989/90:NU5. För min del krävde jag
därvid en lagändring som skulle väsentligt vidga möjligheterna till
återkallelse av tillstånd (res. 2). En lagändring enligt mitt förslag skulle
kunna få betydelse i ett sådant fall som det utskottet här behandlar.

9

gotab 96295, Stockholm 1990