Näringsutskottets betänkande
1989/90: NU 10

Skogsråvarumarknaden

1989/90

NU10

Ärendet

I detta betänkande behandlas tre motioner som rör skogsråvarumarknaden.
I två av motionerna krävs att lagen (1987:588) om träfiberråvara
skall upphävas. Den tredje går ut på en översyn av prisbildningen
på skogsråvarumarknaden och av konkurrenslagens (1982:729)
tillämpning på denna marknad.

Sammanfattning

Utskottet avstyrker de tre motionerna med hänvisning till att de frågor
som tas upp för närvarande är föremål för utredning och beredning
inom regeringskansliet och de aktuella myndigheterna. I en reservation
(m, fp, c) begärs att träfiberlagen skall upphävas; råvarutillförseln
bör styras genom fri prisbildning, hävdas det. Lagens negativa effekter
är redan i dag uppenbara, anför reservanterna.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1988/89:N259 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari — med motivering i
motion 1988/89:Jo310 — yrkas att riksdagen avskaffar lagen om träfiberråvara.

1988/89:N334 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) vari — med motivering
i motion 1988/89:Jo317 — yrkas att riksdagen avskaffar träfiberlagen.

1988/89:N372 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandet (2)

— med motivering i motion 1988/89:Jo324 — att riksdagen av regeringen
begär en översyn av prisbildningen inom marknaden för skogsråvara
och tillämpningen av lagen om kartell- och monopolbildning
på denna marknad.

1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 10

Motivering

1989/90: NU 10

De åberopade huvudmotionerna — av vilka 1988/89:Jo310 (fp) är en
partimotion — behandlar olika frågor inom skogspolitiken.

Beträffande skogsindustrins råvaruförsörjning uttalas i motionerna
från moderata samlingspartiet och folkpartiet att denna bäst tillgodoses
på en fri marknad utan inblandning från statens sida. Riksdagen
föreslås därför upphäva lagen om träfiberråvara, som innehåller bestämmelser
om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns
träfiberanvändning. I motion 1988/89:Jo317 (m) sägs att lagen i
en tid med balans eller överskott på skogsråvarumarknaden är till
nackdel och kan komma att förhindra en ekonomiskt riktig utveckling
inom skogsnäringen. Motionärerna menar att de människor som arbetar
inom skogsbruket och skogsindustrin kan bättre än statliga planeringsorgan
bedöma möjligheterna till råvaruförsörjning. Enligt motion
1988/89:Jo310 (fp) bör fördelningen av skogsråvaran avgöras på marknaden
genom samspelet mellan tillgång och efterfrågan vid fri prisbildning.
Endast så kan risken för onödiga resursuppoffringar och välfärdsförluster
undvikas. Motionärerna anser också att ett avskaffande
av lagen om träfiberråvara skulle ge biobränslena en bättre chans.

Beträffande prisbildningen på skogsråvarumarknaden hävdas i motion
1988/89:Jo324 (c) att den är negativ för samhället och skogsägarna.
Motionärerna misstänker kartellbildning hos de stora köpargrupperna
och pekar på flera anmärkningsvärda förhållanden som tyder på
att dessa misstankar inte helt saknar grund; skogsindustrin importerar
råvara till ett pris som överstiger det inhemska, och den regionala
fördelningen av köparna ger intryck av att prisbildningsmekanismerna
inte fungerar tillfredsställande.

Uppgifter i anslutning till motionerna

Lagen om träfiberråvara

Lagen (1987:588) om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987
(prop. 1986/87:105, NU 1986/87:40). Lagen innehåller bestämmelser
om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns träfiberanvändning.
Med bränslesektorn avses här eldningsanläggningar och
anläggningar för framställning av träfiberbränsle. Liknande provningsföreskrifter
fanns tidigare i 136 a § byggnadslagen (1947:385).

Träfiberlagen innebär vissa begränsningar av prövningspliktens omfattning
jämfört med tidigare bestämmelser. Den nuvarande prövningsplikten
gäller (2 §) för rundvirke och sådana råvaror som härrör
från rundvirke. Prövningsplikten har också begränsats för skogsindustrin
till att avse (3 §) anläggningar som årligen förbrukar minst
200 000 m! fast mått träfiberråvara. För bränslesektorn gäller prövningsplikten,
liksom tidigare, användning om minst 10 000 m’ fast
mått per år.

Begränsningarna i lagens räckvidd har medfört att antalet prövningsärenden
har minskat kraftigt. Sedan lagens tillkomst den 1 juli 1987
har ca 25 ansökningar behandlats. Antalet ärenden är jämnt fördelat
mellan skogsindustrin, för vilken beslut fettas av regeringen, och
bränslesektorn, för vilken beslut fettas av statens industriverk (SIND).
Inga ansökningar har avslagits. Hos industridepartementet finns det ett
förslag från Sågverkens råvaruförening om en ytterligare begränsning
av träfiberlagen, innebärande att spån för eldning i anläggningar i
Norrland och Götaland skall undantas från prövningsplikten.

I samband med träfiberlagens tillkomst framlade SIND och skogsstyrelsen
ett gemensamt förslag om att det i stället för en lagstadgad
prövningsplikt skulle införas en anmälningsplikt.

I en bilaga (nr 8) till långtidsutredningen 1990 (LU 90) — Skogsnäringen:
Miljöfrågor, avreglering, framtidsutsikter, författad av Lars
Hultkrantz och Sören Wibe, institutionen för skogsekonomi vid Sveriges
lantbruksuniversitet — görs en genomgång av en rad olika frågor
avseende skogsbruket och skogsindustrin. (LU 90 utarbetas inom finansdepartementet,
men ansvaret för bilagorna och de bedömningar de
innehåller vilar på resp. författare.) I bilagan konstateras beträffande
träfiberlagen att den analys som har gjorts leder till den kategoriska
slutsatsen att lagen innebär flera nackdelar men inga fördelar. Lagen
kan, enligt författarna, utan förlust ersättas med ett anmälningsförfarande
som innebär att större kapacitetsförändringar som påverkar den
totala virkesförbrukningen i en region offentliggörs.

Prisbildningen på skogsråvarumarknaden

Marknaden för skogsråvara karakteriseras av att säljarna är många och
köparna fa. De större skogsbolagen har gått samman i inköpsbolag
eller i norra Sverige i en inköpskartell i syfte att samordna sina inköp.
En inköpskartell är en överenskommelse om priser och volymer,
medan man i ett inköpsbolag bedriver ett mera långtgående samarbete.
Ett inköpsbolag drivs i aktiebolagsform och ägs av de olika medlemsbolagen.
Allt virke som avverkas och importeras samlas upp i en
gemensam pott hos inköpsbolaget, varefter fördelning sker enligt ett
kvotsystem. Man anser sig genom samarbete av detta slag kunna
effektivisera administrationen och vinna fördelar genom att undvika
korstransporter m.m. Det finns fyra inköpsbolag och en inköpskartell.
De fyra in köpsbo lagen, lokaliserade i södra och mellersta Sverige, är
Sydved, Västved, Billerud Virke och Industriskog. I norra Sverige finns
inköpskartellen Nordsveriges Virkesköpare. Inköpsbolagen och inköpskartellen
är registrerade i kartellregistret hos statens pris- och konkurrensverk
(SPK).

Lagen om konkurrensbegränsning (1982:729) har i sin tillämpning
tillåtit inköpskarteller men inte säljarkarteller. Detta sammanhänger
med att lagen främst tar sikte på konsumentintresset. Konkurrensutredningen
(1989:12), som tillsattes våren 1989, har bl.a. till uppgift att
utvärdera om konkurrenslagen är effektiv och att vid behov föreslå
ändringar i nuvarande regler, t.ex. genom att flera direkta förbudsbe -

1989/90: NU 10

stämmelser införs i lagen. Även de nu gällande förbuden skall ses över.
SPK gör på uppdrag av konkurrensutredningen specialstudier på ett
fyrtiotal områden. Beträffande skogsindustrin görs specialstudier avseende
pappersmassa och papper; däremot omfattas inte skogsråvaran
av någon specialstudie.

SPK skall enligt sin instruktion främja en från allmän synpunkt
önskvärd konkurrens inom näringsliv och offentlig verksamhet. Verket
skall särskilt bevaka och analysera konkurrensförhållanden och prisbildning
inom de varu- och tjänsteområden som är av stor betydelse
för konsumenterna eller där konkurrensen inte är effektiv. Verket
skall också underrätta regeringen om förändrade pris- och konkurrensförhållanden
som kan komma i konflikt med övergripande samhällsekonomiska
mål. Mot bakgrund av skogsindustrins betydelse i svenskt
näringsliv har SPK de senaste tre åren gett ut rapporter om skogsindustrins
utveckling. Den senaste, Skogsindustrin 1988 (R 1989:5), utgavs i
april 1989. Beträffande inköpskartellerna har SPK inga indikationer på
att de skulle vara skadliga för marknadens funktionssätt.

I den tidigare nämnda bilagan till långtidsutredningen 1990, Skogsnäringen,
konstateras att skogsindustrin som virkesköpare har haft stor
fördel av den fria internationella handeln med virke. Författarna
finner det därför anmärkningsvärt att den har tillåtits begränsa konkurrensen
på virkesmarknaden, bl.a. genom ett "hemmamarknadsskydd"
riktat mot svenska skogsägares möjlighet att sälja virke till
köpare i Norge och Finland. Inköpskartellerna ger, i den utsträckning
de förmår att genomdriva en kartellpolitik, skadliga samhällsekonomiska
verkningar. De är därmed, enligt författarnas bedömning, inte
förenliga med den existerande konkurrenslagstiftningen.

Inom regeringskansliet finns sedan år 1986 en interdepartemental
samordningsgrupp för skogsfrågor, med statssekreteraren i jordbruksdepartementet
som ordförande. Den har till uppgift att följa utvecklingen
inom skogsbruket och skogsindustrin. I kontakt med virkesmarknadens
parter analyseras och diskuteras bl.a. olika avverkningsbefrämjande
åtgärder.

På uppdrag av den interdepartementala arbetsgruppen har en utredning
avseende konkurrensen på virkesmarknaden genomförts vid institutionen
för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet (Ulrika
Bergfors, Mats Bergman, Lars Hultkrantz: Konkurrensen på den svenska
virkesmarknaden, januari 1989). Utredarna har undersökt förekomsten
och storleken av effekter av begränsad konkurrens på virkesförsörjning,
priser och inkomster. Beträffande kartellbildning dras
slutsatsen att åtgärder som främjar och förstärker konkurrensinslagen
på virkesmarknaden är önskvärda. De rättsregler som gäller för säljarkarteller
bör tillämpas även på virkesmarknadens inköpskarteller, anförs
det. Konkurrenshinder som utestänger vissa aktörer, t.ex. avtal om
hemmamarknadsskydd eller begränsning av sågverkens rätt och möjligheter
att agera på rotpostmarknaden, bygga upp egna avverkningsorganisationer,
etc. bör bekämpas. Statliga etableringsregleringar bör inte

1989/90: NU 10

införas eller förstärkas. Vidare anser utredarna att det är önskvärt att
handel främjas på avsnitt där virkesmarknaden är "tunn", dvs. där
antalet köpare är litet.

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) genomför för närvarande en
utredning om konkurrensen på virkesmarknaden och virkesinköpskartellernas
funktionssätt. Utredningen görs på NO:s initiativ mot bakgrund
av anmälningar. Material hämtas in från de olika intressenterna.
I början av december 1989 beräknas utredningen vara klar och NO:s
ställningstagande till om frågan skall drivas vidare föreligga.

Tidigare riksdagsbehandling

Vid riksdagsbehandlingen år 1987 av regeringens förslag till lag om
träfiberråvara reserverade sig de borgerliga partiernas företrädare och
yrkade avslag på propositionen. Motiveringen var att det inte ansågs
behövas någon reglering av träfiberråvarans användning utan att marknadskrafterna
fritt borde få styra.

Under allmänna motionstiden år 1988 väcktes motioner liknande de
nu aktuella. Från moderata samlingspartiets och folkpartiets sida hävdades
att skogsindustrins råvaruförsörjning borde styras av marknadskrafterna
och inte genom en central reglering. Centerpartiet grundade
sitt yrkande om att lagen skulle avskaffas på energipolitiska skäl

— möjligheterna att öka den fastbränslebaserade energiproduktionen
borde inte försämras. Näringsutskottet avstyrkte (NU 1987/88:17) motionerna
— som avslogs av riksdagen — med hänvisning till att det
inte hade framkommit något skäl till förändrat ställningstagande sedan
lagens tillkomst. En reglering av träfiberråvarans användning ansågs
nödvändig. I en reservation (m, fp, c) begärdes att lagen skulle upphävas.

Utskottet

Lagen (1987:588) om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987. Den
innehåller bestämmelser om tillståndsprövning av skogsindustrins och
bränslesektorns träfiberanvändning. Under de närmare två och ett
halvt år som lagen har varit i kraft har ca 25 ansökningar behandlats.
Ingen ansökan har avslagits.

I motionerna 1988/89:N334 (m) och 1988/89:N259 (fp) hävdas att
träfiberlagen har ogynnsam verkan och därför bör upphävas.

Enligt vad utskottet har erfarit planeras nu inom industridepartementet
en allmän översyn av träfiberlagen. Vidare avser enligt uppgift
statens industriverk att i en skrivelse till regeringen föreslå att prövningen
enligt lagen om träfiberråvara ersätts av en anmälningsplikt.
Anmälningsplikten skulle vara kopplad till möjligheter för regeringen
att vidta åtgärder i de fall det bedöms nödvändigt.

1989/90: NU 10

Med hänsyn till att en översyn av träfiberlagen planeras inom
regeringskansliet anser utskottet att det inte nu finns anledning för
riksdagen att ta ställning till frågan huruvida denna lag bör bestå eller
avskaffas. Utskottet avstyrker därför de båda nämnda motionerna.

En översyn av prisbildningen på skogsråvarumarknaden och av konkurrenslagens
(1982:729) tillämpning på denna marknad begärs i motion
1988/89:N372 (c).

Utskottet vill understryka att en effektiv prisbildning och konkurrens
på skogsråvarumarknaden måste tillmätas stor betydelse. Med
hänsyn till marknadens uppbyggnad med fa köpare och många säljare
är det särskilt angeläget att uppmärksamhet ägnas pris- och konkurrensförhållandena
på marknaden. I detta sammanhang vill utskottet
framhålla att de specialstudier som SPK utför på uppdrag av konkurrensutredningen
borde kompletteras med en studie avseende skogsråvaran.

Utskottet konstaterar att konkurrensförhållandena på skogsråvarumarknaden
för närvarande är föremål för utredning hos NO. När
denna utredning är slutförd kommer, enligt vad utskottet har erfarit,
den interdepartementala samordningsgruppen för skogsfrågor inom
regeringskansliet att ta ställning till hur frågan vidare skall hanteras.

Eftersom frågan om prisbildning och konkurrensförhållanden på
skogsråvarumarknaden sålunda är föremål för utredning och överväganden
anser utskottet att det inte finns anledning för riksdagen att nu
ta något initiativ i denna fråga. Utskottet avstyrker därför motion
1988/89:N372 (c) i här berörd del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande upphävande av lagen om träfiberråvara

att riksdagen avslår motionerna 1988/89:N259 och 1988/89:N334,

res. (in. fp. c)

2. beträffande prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden att

riksdagen

dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört beträffande specialstudie i ämnet,
dels avslår motion 1988/89:N372 yrkande 2.

Stockholm den 23 november 1989
På näringsutskottets vägnar

Rune Jonsson

1989/90: NU 10

Närvarande: Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m). Åke Wictorsson
(s), Per-Ola Eriksson (c), Birgitta Johansson (s), Reynoldh Furustrand

(s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp). Rolf L Nilson (vpk),
Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s). Mats Lindberg (s), Sven-Ake
Nygårds (s), Karin Falkmer (m). Isa Halvarsson (fp), Kjell Ericsson (c)
och Barbro Andersson (s).

Reservation

Upphävande av lagen om träfiberråvara (mom. 1)

Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gunnar Hökmark (m),
Gudrun Norberg (fp), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och
Kjell Ericsson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Med
hänsyn" och slutar med "nämnda motionerna" bort ha följande lydelse: Utskottet

anser att skogsindustrins och bränslesektorns råvarutillförsel
bör styras genom fri prisbildning och inte genom en central
reglering. Lagens negativa effekter är redan i dag uppenbara. Riksdagen
bör, såsom begärs i motionerna 1988/89:N334 (m) och

1988/89:N259 (fp), med omedelbar verkan upphäva lagen om träfiberråvara.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande upphävande av lagen om träfiberråvara
att riksdagen med bifall till motionerna 1988/89:N259 och
1988/89:N334 antar följande:

Förslag till
Lag om upphävande av lagen (1987:588) om
träfiberråvara

Härigenom föreskrivs att lagen (1987:588) om träfiberråvara skall
upphöra att gälla vid utgången av december 1989.

Särskilt yttrande

Upphävande av lagen om träfiberråvara (mom. 1)

Lars Norberg (mp) anför:

Träfiberlagens tillkomst har delvis motiverats av en oro att en alltför
stor del av skogsråvaran skulle komma att användas som bränsle.
Särskilt under de år i början av 1980-talet då oljepriserna låg på en
hög nivå kan detta ha varit en realitet. I dag är det inte fallet. I stället
innebär träfiberlagen en låsning som bl.a. leder till att avfall från
sågverken körs till sopanläggningar i stället för att användas som
bränsle. Det är därför angeläget att regeringen påskyndar översynen av
lagen.

1989/90: NU 10

Miljöpartiet anser dock inte att staten skall avhända sig ett redskap
för att kunna ingripa i användningen av skogsråvaran — en av vårt
lands allra största nationella tillgångar. Den politik som hittills har
bedrivits på skogsindustrins område kan inte accepteras. Den har på
ett otillbörligt sätt gynnat den mest miljöfarliga och energislösande
användningen av träråvaran, nämligen massatillverkning. Alltför stort
avseende har fästs vid exportinkomster. Andra synpunkter, såsom
träindustrins möjligheter att skapa en decentraliserad sysselsättning i
inlandet, har tillmätts alltför liten vikt. Oron för att användning av
träråvara för energiändamål skulle vara ett stort hot är överdriven.
Den fiberråvara som används som bränsle är sådan som varken massaindustrin,
spånplattefabrikerna, sågverken eller träförädlingsbranschen
efterfrågar. Massatillverkningen bör inte öka; tvärtom är det från
energi- och miljösynpunkt lämpligt att framställningen av massa och
papper begränsas. Det pågår ett omfattande slöseri med papper både i
vårt land och i andra industriländer.

1989/90: NU 10

gotab 99277, Slockholm 1989