Skatteutskottets betänkande
1988/89:SkU25

Dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och 1988/89

Cypern SkU25

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet proposition 1988/89:61 om dubbelbeskattningsavtal
mellan Sverige och Cypern. Med anledning av en i ärendet väckt
motion förordar utskottet ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att
riksdagen skall föreläggas frågor om framtida förlängningar av vissa tidsbegränsade
regler i dubbelbeskattningsavtal.

Utskottet avstyrker en i ärendet väckt motion om slopande av progressionsklausuler
och en under den allmänna motionstiden väckt motion i vilken
yrkas ett uttalande angående riksdagens beskattningsrätt. Ytterligare en
motion frän den allmänna motionstiden med förslag om en granskning av
vissa klausuler i dubbelbeskattningsavtal har tillgodosetts genom att skatteutskottet
inhämtat konstitutionsutskottets yttrande i detta ärende.

Propositionen

Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1988/89:61 att
riksdagen godkänner ett dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Cypern
och antar ett vid propositionen fogat förslag till lag om detta dubbelbeskattningsavtal.
Avtalet träder i kraft med utväxlingen av ratifikationshandlingarna
och blir i Sverige tillämpligt på inkomst som förvärvas den 1 januari 1988
eller senare.

I fråga om lydelserna av dubbelbeskattningsavtalet och lagförslaget
hänvisar utskottet till propositionen.

Motionerna

Motion väckt med anledning av propositionen

1988/89:Sk35 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om slopande av progressionsklausulen
i dubbelbeskattningsavtalen i enlighet med vad som anförts i
motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om skyldighet för regeringen att inhämta riksdagens
godkännande av vissa ändringar i gällande dubbelbeskattningsavtal.

1 Riksdagen 1988/89. 6 sami. Nr 25

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1989 1988/89:SkU25

1988/89:Sk345 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen uttalar sig
för att konstitutionsutskottet från konstitutionell synpunkt granskar vissa
dubbelbeskattningsavtal i enlighet med vad som anförs i motionen.

1988/89:Sk802 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari - såvitt nu är i fråga - yrkas

21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om riksdagens beskattningsrätt.

Utskottet

Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag att det avtal för att
undvika dubbelbeskattning beträffande inkomstskatter som Sverige och
Cypern har undertecknat den 25 oktober 1988 skall gälla för Sveriges del.

Sverige tillämpar i avtalet credit of tax-metoden (avräkning av skatt) som
huvudmetod för att undanröja dubbelbeskattning. I fråga om vissa inkomster
tillämpas dock exempt-metoden (undantagande av skatt). Enligt ett progressionsförbehåll
i avtalet kan undantagen skatt beaktas vid beräkning av
progressiv skatt i Sverige.

1 motion Sk35 yrkande 1 föreslår Bo Lundgren m. fl. (m) att progressionsklausulen
slopas i dubbelbeskattningsavtal i vilka detta inte redan skett.

Utskottet har vid flera tidigare tillfällen, senast i betänkandet 1988/
89:SkU7, avstyrkt motsvarande yrkanden. Utskottet vidhåller den tidigare
uppfattningen och avstyrker motion Sk35 yrkande 1.

Avtalet innehåller regler om avräkning i vissa fall av högre skatt än som
faktiskt betalats i Cypern, s.k. matching credit. Dessa regler skall tillämpas i
första hand under en sjuårsperiod. Det framgår av avtalets artikel 21 punkt 2
d) att de behöriga myndigheterna i avtalsstaterna, dvs. finansministrarna
eller ombud för dessa, kan komma överens om en förlängning av matching
credit-reglerna utöver sjuårsperioden. Liknande regler om matching credit
är vanliga i dubbelbeskattningsavtal med utvecklingsländer.

I Bo Lundgrens m.fl. motion Sk35 yrkande 2 hemställs att riksdagen alltid
skall pröva förlängningar och andra justeringar i dubbelbeskattningsavtal
som finansministrarna i de avtalsslutande staterna kan komma överens om.
Vidare har Knut Wachtmeister (m) i en under den allmänna motionstiden i år
väckt motion, Sk345, hemställt att konstitutionsutskottet skall granska
sådana klausuler i dubbelbeskattningsavtal som ger finansministrarna i de
berörda länderna befogenhet att förlänga och justera vissa avtaisregler. I
ytterligare en motion från den allmänna motionstiden, Sk802 yrkande 21 av
Bo Lundgren m. fl. (m), yrkas ett tillkännagivande till regeringen om att
beskattningsrätten inte till någon del skall överlåtas till regeringen eller
myndighet under regeringen. Enligt motionen utgör de här aktuella avtalsklausulerna
ett exempel härpå.

Vid riksdagsbehandlingen av ett nytt avtal mellan Sverige och Indien
hösten 1988 väcktes en motion med yrkande motsvarande det i motion Sk35
yrkande 2. Även enligt avtalet med Indien kan de behöriga myndigheterna
bestämma om förlängningar i reglerna om matching credit och därutöver
bestämma i fråga om vissa justeringar i dessa.

Skatteutskottet (1988/89:SkU7) uttalade att avtalsreglerna om överenskommelser
mellan de behöriga myndigheterna borde ses som förhandlingsregler.
När det gällde på vilket sätt överenskommelserna skulle införlivas
med den svenska rättsordningen utgick utskottet ifrån att regeringen i varje
enskilt fall skulle pröva om nya regler måste föreläggas riksdagen för
lagbeslut eller om regeringen själv kan reglera frågan genom verkställighetsföreskrifter.

Skatteutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande i ärendet.
Yttrandet (1988/89:KU3y) har fogats till detta betänkande som bilaga.

Med hänvisning till intresset av att det inte bör förekomma någon
tveksamhet i fråga om vad som skall anses falla inom lagområdet och vad som
skall anses utgöra verkställighetsföreskrifter, har konstitutionsutskottet
uttalat att riksdagen alltid bör föreläggas sådana överenskommelser på
ministernivå som gäller förlängning av bestämmelse i dubbelbeskattningsavtal.
Skatteutskottet har för sin del inte någon annan uppfattning. Utskottet
utgår ifrån att regeringen följer konstitutionsutskottets uttalande och alltså
lägger fram förslag till riksdagen när fråga uppkommer om förlängning av
avtalsbestämmelser enligt överenskommelser mellan de behöriga myndigheterna.

Vad utskottet nu anfört bör med anledning av motion Sk35 yrkande 2 ges
regeringen till känna.

Syftet med motion Sk345 anser utskottet vara uppnått genom att skatteutskottet
inhämtat konstitutionsutskottets yttrande i detta ärende. Enligt
skatteutskottets mening bör motionen inte föranleda någon ytterligare
åtgärd.

Motion Sk802 yrkande 21 är till viss del tillgodosedd genom utskottets
uttalande. Som skäl för motionsyrkandet har emellertid även hänvisats till
direktiven (Dir 1987:30) till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda
den indirekta beskattningens omfattning och utformning. Av dessa direktiv
framgår att kommittén har att överväga förutsättningarna för att ge
regeringen och riksskatteverket vissa utökade normgivningsbefogenheter i
fråga om indirekta skatter.

Kommittéarbetet kommer enligt vad utskottet erfarit att avslutas inom
kort. Det finns inte anledning att i detta skede av utredningsarbetet ta
ställning till ett uttalande angående det i motionen berörda inslaget i
kommitténs arbete. Motionen avstyrks. Utskottet vill dock i sammanhanget
erinra om att kommittén, utöver vad som nämnts i motionen, också skall
pröva i vilken utsträckning de olika bemyndiganden som finns redan i dag i
mervärdeskattelagen (1968:430) är behövliga och lämpliga samt de konstitutionella
förutsättningarna för dessa bemyndiganden.

Utskottet hemställer

1. beträffande godkännande av dubbelbeskattningsavtalet
att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:61 i denna del
godkänner det vid propositionen fogade avtalet mellan Konungariket
Sverige och Republiken Cypern för att undvika dubbelbeskattning
beträffande inkomstskatter.

1988/89:SkU25

3

2. beträffande progressionsklausuler

att riksdagen avslår motion Sk35 yrkande 1,

3. beträffande förlängning av regler om matching credit

att riksdagen med anledning av motion Sk35 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om att riksdagen alltid
bör föreläggas förslag om förlängning av avtalsbestämmelser i dubbelbeskattningsavtal
,

4. beträffande granskning av vissa klausuler i dubbelbeskattningsavtal att

riksdagen beslutar att motion Sk345 inte skall föranleda någon
ytterligare åtgärd,

5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att

riksdagen avslår motion Sk802 yrkande 21,

6. beträffande lagförslaget

att riksdagen med bifall till proposition 1988/89:61 antar det vid
propositionen fogade förslaget till lag om dubbelbeskattningsavtal
mellan Sverige och Cypern.

Stockholm den 21 mars 1989
På skatteutskottets vägnar

Lars Hedfors

Närvarande: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Bo Forslund (s), Torsten
Karlsson (s), Kjell Johansson (fp), Görel Thurdin (c), Hugo Hegeland (m),
Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Rolf Kenneryd (c), Lars Bäckström
(vpk), Kjell Nordström (s), Sven-Erik Alkemark (s), Karl Hagström
(s), Ingrid Hasselström Nyvall (fp), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Birger
Schlaug (mp).

Reservationer

1. Progressionsklausuler (mom. 2 och mom. 5 i motsvarande
del)

Bo Lundgren, Hugo Hegeland och Karl-Gösta Svenson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Utskottet har
vid” och slutar med ”yrkande 1” bort ha följande lydelse:
Exempt-metoden är den metod för att undanröja dubbelbeskattning som
är enklast för myndigheterna att tillämpa och lättast för de enskilda
skattskyldiga att förstå. De regler om progressionsuppräkning som nu gäller
medför att en undantagen inkomst måste uppges av de skattskyldiga och

1988/89 :SkU25

4

beaktas vid taxeringen i Sverige. Exempt-metodens enkelhet kommer härvid
inte till sin fulla rätt. Såväl skattebetalarna som myndigheterna besparas
åtskilligt besvär om progressionsuppräkningen slopas. Ett slopande är också
motiverat av att reglernas statsfinansiella värde torde vara försumbart. I
sammanhanget bör framhållas att någon progressionsklausul inte finns i det
nya nordiska skatteavtalet.

Mot bakgrund av det ovan sagda förordas att progressionsklausulerna
slopas generellt i dubbelbeskattningsavtalen med andra länder. I fråga om
redan gällande avtal kan nämnas, att Sverige ensidigt bestämmer om ett
progressionsförbehåll skall utnyttjas eller inte. Gällande avtal behöver alltså
inte omförhandlas. Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga
åtgärder och återkomma till riksdagen i frågan. Vad gäller det nu förevarande
avtalet med Cypern bör i lagtexten ges en uttrycklig föreskrift om att
progressionsförbehållet inte skall utnyttjas från Sveriges sida.

dels att utskottet under mom. 2 och mom. 6 i motsvarande del bort
hemställa:

2. beträffande progressionsklausuler
att riksdagen med bifall till motion Sk35 yrkande 1 hos regeringen
begär förslag om slopande av progressionsklausulen i dubbelbeskattningsavtalen,

6. beträffande lagförslaget
att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:61 antar det i
propositionen framlagda förslaget till 4 § lag om dubbelbeskattningsavtal
mellan Sverige och Cypern, dock med den ändringen att
paragrafen skall ha följande som reservanternas förslag betecknade
lydelse.

4 §

Regeringens förslag

Även om en skattskyldigs inkomst
enligt avtalet skall vara helt eller
delvis undantagen från beskattning i
Sverige, skall den skattskyldige lämna
de uppgifter till ledning för taxeringen
som han annars skulle ha
varit skyldig att lämna.

Reservanternas förslag

Om en skattskyldigs inkomst enligt
avtalet skall vara helt eller delvis
undantagen från beskattning i Sverige,
skall inkomsten inte beaktas vid
bestämmande av skatt enligt
lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt.
Den skattskyldige skall dock
lämna alla de uppgifter till ledning
för taxeringen som han annars skulle
ha varit skyldig att lämna.

2. Riksdagens beskattningsrätt (mom. 5)

Bo Lundgren, Hugo Hegeland och Karl-Gösta Svenson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Motion
Sk802” och slutar med ”dessa bemyndiganden” bort ha följande lydelse:
Enligt grundlag är det förbehållet riksdagen att besluta om bindande regler
som gäller annan skatt än tull. Det finns starka skäl för att behålla denna

1988/89:SkU25

5

ordning och att vara vaksam på att riksdagens beskattningsrätt inte urholkas
genom regelgivning av lägre dignitet. Som nämns i motion Sk802 har det
genom direktiven till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda den
indirekta beskattningens omfattning och utformning framkommit, att riksdagens
exklusiva beskattningsrätt inte setts som självklar när det gäller de
indirekta skatterna. Enligt utskottets uppfattning bör det inte övervägas en
ordning som skulle innebära en så omfattande inskränkning i riksdagens
beskattningsrätt som kommer till uttryck i de nämnda direktiven. Åtgärder
på normgivningsområdet bör tvärtom syfta till att stärka riksdagens position
som enda beslutsfattare när det gäller skattereglerna.

dels att utskottet under mom. 5 bort hemställa:

5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att

riksdagen med bifall till motion Sk802 yrkande 16 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riksdagens beskattningsrätt.

3. Riksdagens beskattningsrätt (mom. 5)

Birger Schlaug (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Motion
Sk802” och slutar med ”dessa bemyndiganden" bort ha följande lydelse:
Enligt grundlag är det förbehållet riksdagen att besluta om bindande regler
som gäller annan skatt än tull. Det finns starka skäl för att behålla denna
ordning och att vara vaksam på att riksdagens beskattningsrätt inte urholkas
genom regelgivning av lägre dignitet. Som nämns i motion Sk802 har det
genom direktiven till kommittén (Fi 1987:06) med uppdrag att utreda den
indirekta beskattningens omfattning och utformning framkommit, att riksdagens
exklusiva beskattningsrätt inte setts som självklar när det gäller de
indirekta skatterna. Enligt utskottets uppfattning bör det inte övervägas en
ordning som skulle innebära en så omfattande inskränkning i riksdagens
beskattningsrätt som kommer till uttryck i de nämnda direktiven. Åtgärder
på normgivningsområdet bör tvärtom syfta till att stärka riksdagens position
som enda beslutsfattare när det gäller skattereglerna, vilket innebär att vare
sig den formella eller reella beskattningsrätten till någon del skall överlåtas
till överstatligt organ, regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer.

dels att utskottet under mom. 5 bort hemställa:

5. beträffande tillkännagivande angående riksdagens beskattningsrätt att

riksdagen med anledning av motion Sk802 yrkande 16 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om riksdagens
beskattningsrätt.

1988/89 :SkU25

6

Konstitutionsutskottets yttrande i988/89 SkU25

1988/89:KU3y

Dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och
Cypern, m.m.

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har hemställt om yttrande från konstitutionsutskottet över
proposition 1988/89:61 om dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och
Cypern jämte motion 1988/89:Sk35 yrkande 2 av Bo Lundgren m.fl. (m)
väckt med anledning av propositionen samt motionerna 1988/89:Sk345 av
Knut Wachtmeister (m) och 1988/89:Sk802 yrkande 21 av Bo Lundgren m.fl.
(m) väckta under den allmänna motionstiden 1989. Motionärerna ifrågasätter
bl.a. om dubbelbeskattningsavtal kan komma att innebära en inskränkning
i eller ett kringgående av riksdagens beskattningsrätt. Konstitutionsutskottet
begränsar sitt yttrande till att gälla denna fråga.

Propositionen

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett dubbelbeskattningsavtal
mellan Sverige och Cypern och antar en särskild lag om detta dubbelbeskattningsavtal.
Såvitt gäller den fråga konstitutionsutskottet har att yttra sig över
innehåller avtalet regler om s.k. matching credit. Reglerna innebär att den
som uppbär utdelning eller ränteinkomst från Cypern vid beskattningen i
Sverige får avräkna högre skattebelopp än som faktiskt erlagts i Cypern.
Enligt avtalet skall bestämmelserna om matching credit tillämpas under de
första sju åren under vilka avtalet tillämpas. Därefter kan de behöriga
myndigheterna överlägga med varandra för att bestämma om denna tidrymd
skall utsträckas. Behöriga myndigheter ges enligt avtalet också möjlighet att
bestämma bl.a. om den närmare tillämpningen av avtalet. Enligt avtalets
allmänna definitioner åsyftas med behörig myndighet i Sverige finansministern,
dennes befullmäktigade ombud eller den myndighet åt vilken uppdras
att vara behörig myndighet vid tillämpningen av avtalet.

Konstitutionsutskottets överväganden

Riksdagen har hösten 1988 ställt sig bakom ett uttalande av skatteutskottet
(1988/89:SkU7, rskr. 47) om att bl.a. ifrågavarande regler när det gäller
förlängning av bestämmelsen om s.k. matching credit bör ses som regler om i
vilken ordning förhandlingarna skall föras då frågan blir aktuell. 1 betänkandet
uttalas att regeringen i varje enskilt fall då förändringar aktualiseras får
pröva om förändringarna kräver riksdagens medverkan.

Av 8 kap. RF framgår att sådana bestämmelser om annan skatt än tull som

inte enbart har karaktär av föreskrifter om verkställighet av lag skall
meddelas av riksdagen genom lag. Föreskrifter om verkställighet av lag får
enligt 8 kap. 13 § RF beslutas av regeringen. Till föreskrifter om verkställighet
av lag hör främst regler av handläggningskaraktär men också i viss
utsträckning s.k. utfyllande föreskrifter. Något nytt i materiellt hänseende
får dock en verkställighetsföreskrift inte innehålla. Något som kan uppfattas
som ett nytt åläggande för enskilda eller något som kan betraktas som ett
tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eiler ekonomiska
förhållanden får inte beslutas i denna form.

Genom riksdagens ovannämnda beslut har slagits fast att regler i dubbelbeskattningsavtal
av motsvarande slag som de nu aktuella inte innebär någon
delegering av riksdagens beskattningsmakt. Det ankommer på regeringen att
i vanlig ordning beakta regeringsformens regler när det gäller att införliva en
internationell överenskommelse med den svenska rättsordningen.

Någon delegering av normgivningsmakt när det gäller annan skatt än tull
kan som nyss sagts inte komma i fråga. Med hänsyn till intresset av att det inte
bör förekomma någon tveksamhet i fråga om vad som skall anses falla inom
lagområdet och vad som skall anses utgöra verkställighetsföreskrift bör
regeringen enligt konstitutionsutskottets mening alltid förelägga riksdagen
sådana överenskommelser på ministernivå som gäller förlängning av bestämmelse
i dubbelbeskattningsavtal.

Stockholm den 23 februari 1989
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s).
Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun
(s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva
Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c). Bo Hammar (vpk), Ulla Pettersson (s),
Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Stig Bertilsson (m) och Claes Roxbergh (mp).

1988/89: SkU25

gotab 88429, Stockholm 1989

8