Skatteutskottets betänkande
1987/88:44

om förlustavdrag i statliga bolag (Förslag 1987/88:17) SkU

1987/88:44

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett av riksdagens revisorer framlagt
förslag rörande statliga bolags rätt till förlustavdrag vid beskattningen.
Utskottet förordar att riksdagen med anledning av förslaget beslutar om ett
tillkännagivande till regeringen i frågan. Samtidigt avstyrker utskottet en i
ärendet väckt motion samt en till utskottet från näringsutskottet överlämnad
motion från allmänna motionstiden 1987 om statliga bolags förlustavdrag.'
Till betänkandet har fogats en reservation (m).

Förslaget

I förslag 1987/88:17 hemställer riksdagens revisorer beträffande beskattningen
av statliga medelstillskott avsedda för förlusttäckning i företag i vilka
staten är aktieägare

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört
om nödvändigheten av ändrade beskattningsregler samt begär att regeringen
framlägger förslag därom för riksdagen.

Motioner

1987/88:Sk55 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår
riksdagens revisorers förslag beträffande beskattningen av statliga medelstillskott
avsedda för förlusttäckning i företag i vilka staten är aktieägare.

1986/87:N387 av Per Westerberg (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om handel med statliga
förlustbolag.

Yttrande från annat utskott

Näringsutskottet har med yttrande överlämnat motion 1986/87:N387 för
beredning i skatteutskottet. Yttrandet (NU 1987/88:7y) har fogats till detta
betänkande som bilaga.

1

1 Riksdagen 1987188. 6 sami Nr 44

Utskottet

SkU 1987/88:44

Riksdagens revisorer har gjort en granskning rörande verkningarna från
statsfinansiell synpunkt av statligt stöd till förlusttäckning hos statliga bolag.
Enligt revisorerna innebär nuvarande praxis vid beskattningen att bolagen i
princip ges kompensation från statens sida två gånger för redovisade
förluster, dels i form av det direkta statliga stödet, dels i form av rätt till
avdrag för motsvarande förluster. Skattereglerna bör enligt revisorerna
ändras så att rätten till förlustavdrag reduceras med ett belopp som svarar
mot det statliga stöd som företaget erhållit.

Knut Wachtmeister m.fl. (m) yrkar i motion Sk55 att förslaget skall avslås.
Som skäl för avslagsyrkandet anförs i motionen bl.a. att statliga och
kommunala aktiebolag för närvarande beskattas enligt samma regler som
gäller för andra aktiebolag. Enligt motionen bör även i fortsättningen
inkomstbeskattningen för aktiebolag vara densamma oberoende av vem eller
vilka som är dess ägare.

I den till skatteutskottet överlämnade motionen 1986/87:N387 av Per
Westerberg (m) hemställs att riksdagen skall besluta ett tillkännagivande till
regeringen angående vad som anförts i motionen om handel med statliga
förlustavdrag. I motionen har tagits upp frågan om skatteplikt för kapitaltillskott
som är avsedda att täcka förluster i statliga bolag. Näringsutskottet har
avgett yttrande till skatteutskottet med anledning av motionen.

Utskottet anser att riksdagens revisorer har presenterat ett värdefullt
utredningsmaterial rörande statliga tillskott för förlusttäckning i statliga
bolag. Materialet är från skattesynpunkt av intresse inte minst med tanke på
att skattereglerna i samband med förluster under senare tid uppmärksammats
i olika sammanhang.

Det pågår för närvarande ett omfattande utredningsarbete som skall ligga
till grund för kommande ställningstaganden rörande beskattningens framtida
utformning. När det gäller utredningar med speciell inriktning på företagens
beskattning har den i december 1985 tillkallade utredningen om en reformerad
företagsbeskattning i uppdrag att pröva flera frågor av grundläggande
natur. Utredningens viktigaste uppgifter består i att åstadkomma en mer
likformig beskattning av arbete och kapital, att analysera underlagen för
vinstbeskattning och uttaget av arbetsgivaravgifter och att pröva frågan om
ett bredare skatteunderlag och sänkta skattesatser. Enligt utskottets uppfattning
har frågor som rör den skattemässiga behandlingen av förluster ett
sådant samband med grunderna för ett reformerat skattesystem att riksdagen
inte nu bör ta ställning till det förslag som revisorerna lagt fram. Utskottet
anser emellertid att revisorernas utredning och näringsutskottets bilagda
yttrande bör beaktas i det pågående utredningsarbetet och förordar att
riksdagen beslutar att ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
Utskottets ställningstagande innebär att den med anledning av förslaget
väckta motion Sk55 avstyrks.

Beträffande den till skatteutskottet överlämnade motion 1986/87:N387 vill
utskottet - med hänvisning till vad näringsutskottet anfört - förorda att
motionen avslås.

2

Hemställan

SkU 1987/88:44

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av förslag 1987/88:17 och med avslag på
motionerna 1987/88:Sk55 och 1986/87:N387 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 24 maj 1988
På skatteutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m). Olle Westberg (s),
Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Lars Hedfors (s),
Britta Bjelle (fp), Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Sverre
Palm (s). Kjell Nordström (s), Leif Olsson (fp), Karl-Gösta Svenson (m) och
Sylvia Lindgren (s).

Reservation

Knut Wachtmeister, Bo Lundgren och Karl-Gösta Svenson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Det pågår” och
slutar med ”motionen avslås” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill framhålla att enligt gällande ordning beskattas statliga och
kommunala aktiebolag enligt samma regler som gäller för övriga svenska
aktiebolag. En ändring i lagstiftningen i enlighet med vad revisorerna har
föreslagit skulle utgöra ett avsteg från de principer som ligger till grund för
den gällande ordningen och skulle leda till ytterligare krångel i skattesystemet.
Som påpekats i den motion som väckts med anledning av förslaget,
1987/88:Sk55, skulle en ändring bli särskilt besvärlig i företag som har både
statliga och privata ägare. Skilda skatteregler skulle komma att gälla för olika
delar av ett aktieägartillskott genom att en del av tillskottet skulle vara
skattepliktigt, medan tillskottet i övrigt skulle vara befriat från beskattning.
Utskottet ansluter sig till den i motion Sk55 framförda uppfattningen att det
problem som revisorerna aktualiserat bör lösas genom att staten i görligaste
mån avhåller sig från att ge stöd till förlustföretag, vare sig de är statliga eller
privata. Detta skulle också medföra förändrade förutsättningar i fråga om
sådan handel med statliga förlustavdrag som avses i motion 1986/87:N387.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet yrkandet i motion
1987/88: Sk55 om avslag på revisorernas förslag samt avstyrker motion
1986/87:N387.

dels att utskottet bort hemställa:

att riksdagen med bifall till motion 1987/88:Sk55 avslår förslag 1987/88:17
och motion 1986/87:N387.

3

Näringsutskottets yttrande
1987/88:7 y

SkU 1987/88:44

Bilaga

om statliga bolags förlustavdrag

Till skatteutskottet

I den till näringsutskottet hänvisade motionen 1986/87:N387 av Per Westerberg
(m) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som i motionen anförts om handel med statliga förlustbolag. Motionen
väcktes under allmänna motionstiden år 1987. Sedan det kommit till
näringsutskottets kännedom att en granskning av frågan om statliga bolags
rätt till förlustavdrag pågick hos riksdagens revisorer uppsköts behandlingen
av motionen till riksmötet 1987/88.

Riksdagens revisorer har i sitt nu föreliggande förslag till riksdagen
(förslag 1987/88:17) förordat en viss begränsning av statliga bolags rätt till
förlustavdrag vid beskattningen. Revisorernas förslag har hänvisats till
skatteutskottet, liksom en motion som har väckts med anledning av förslaget.

För att möjliggöra att också motion 1986/87:N387 (m) behandlas i anslutning
till revisorernas förslag får näringsutskottet till skatteutskottet - under
förutsättning av dess medgivande - överlämna denna motion.

I motionen hänvisas till några fall då det statsägda bolaget Celsius
Industrier AB - tidigare Svenska Varv AB - har sålt bolag inom koncernen
med möjligheter till framtida förlustavdrag vid beskattningen. Motionären
anser det otillfredsställande att riksdagen vid behandlingen år 1986 av frågan
om kapitaltillskott till Svenska Varv (NU 1985/86:34) inte kunde beakta
kommande försäljningar av dotterbolag med outnyttjade förlustavdrag. Han
menar att riksdagen därmed hade ett bristfälligt underlag för sitt beslut. Då
staten lämnar ett kapitaltillskott till ett statsägt bolag borde det klart
uttryckas om tillskottet är avsett för förlusttäckning eller för investeringar. I
det förra fallet borde tillskottet vara skattepliktigt. Därmed skulle någon
handel med statliga förlustbolag - utöver vad riksdagen avsett - inte kunna
komma i fråga, anförs det.

Näringsutskottet noterar att också riksdagens revisorer föreslår en ändring
av skattereglerna för undvikande av den ”dubbla förmån” som statliga
förlusttäckningstillskott och rätt till avdrag för förlusterna vid beskattningen
sägs innebära för de statliga företagen. Medan det i motionen föreslås att
tillskotten skall vara skattepliktiga anser revisorerna, i anslutning till
synpunkter som framförts av riksskatteverket, att rätten till förlustavdrag vid
beskattningen i stället bör reduceras med vad ifrågavarande företag har
erhållit i form av statligt medelstillskott.

Det ankommer inte på näringsutskottet att ta ställning till frågan om 4

lämpligheten från beskattningssynpunkt av att nuvarande regler om förlustavdrag
eller beskattning av kapitaltillskott ändras. Än mindre vill utskottet
uttala sig om valet av teknisk lösning för att det önskade syftet skall nås. De
synpunkter på motionen som lämnas i det följande är av mer allmän natur
och grundas på näringsutskottets erfarenheter från behandlingen av ärenden
om statliga företag under en följd av år. I sammanhanget bör understrykas att
näringsutskottet inte nu går in på frågor om lämpligheten av statligt
företagande; denna fråga behandlas i betänkandet NU 1987/88:35.

Näringsutskottet vill först erinra om att frågan om statliga företags
förlustavdrag har uppkommit till följd av den svåra strukturkris som
drabbade särskilt basindustrierna i slutet av 1970-talet och början av
1980-talet. Mycket stora tillskott lämnades då till de statsägda företagen -inkl. företag som hade måst övertas från de tidigare ägarna - för förlusttäckning
och omstrukturering. Denna form av industristöd har under senare år i
stort sett upphört. Det räder numera bred enighet om att olönsam
verksamhet inom den statliga industrisektorn inte bör upprätthållas genom
löpande förlusttäckning från ägarens sida. Även om förlusttäckning i statliga
bolag övergångsvis kan komma i fråga även i framtiden torde den komma att
bli av mindre omfattning. Näringsutskottet räknar därför med att den fråga
som tas upp i motionen och även i revisorernas förslag efter hand kommer att
få minskad aktualitet. Av revisorernas redovisning framgår också att de
förluster som uppstod under krisåren till stor del redan har utnyttjats av de
berörda företagen vid beskattningen.

Näringsutskottet vill i sammanhanget påpeka att kapitaltillskotten till de
statliga företagen har haft det dubbla syftet att täcka gjorda förluster och att
skapa förutsättningar för en fortsatt lönsam verksamhet i företagen. Det får
anses ligga i sakens natur att regeringen, när den lägger fram förslag om
kapitaltillskott till ett statligt företag för förlusttäckning och omstrukturering,
beaktar effekterna av olika faktorer på företagets resultat- och
balansräkningar under de närmast följande åren. En sådan faktor är
möjligheterna att reducera beskattningen av eventuella vinster i företaget
genom förlustavdrag. Flera av de statliga företagen har, sedan den akuta
krisen övervunnits och verksamheten åter börjat visa positivt resultat,
kunnat stärka sin soliditet med hjälp av förlustavdragen. Detta torde ha varit
i överensstämmelse med ägarens intentioner. Med det anförda har näringsutskottet
velat något nyansera bilden av statliga bolags rätt till förlustavdrag
som en "dubbel förmån”.

Vad motionären vänder sig mot är i första hand när ett statligt företag
säljer dotterbolag eller andra tillgångar med tillhörande förlustavdrag utan
att detta har förutsatts vid riksdagens tidigare behandling av frågan om
förlusttäckning. Sådana förlustavdragsaffärer har, såvitt näringsutskottet
känner till, förekommit endast inom Celsiuskoncernen. Såsom sägs i
motionen var omfattningen av dessa affärer inte känd av riksdagen när frågan
om kapitaltillskott till dåvarande Svenska Varv AB behandlades våren 1986.

Näringsutskottet har inte gjort någon analys av de ifrågavarande affärerna
inom Celsiuskoncernen. Utskottet ser det som naturligt att statliga företag
som ett led i en strukturell anpassning av verksamheten avyttrar dotterbolag.
Eventuella förlustavdrag torde därvid enligt gällande regler i viss utsträck -

SkU 1987/88:44

Bilaga

5

ning kunna utnyttjas av köparen. Mycket omfattande förlustavdragsaffärer
innebär emellertid vissa risker för att det berörda statliga företagets
verksamhet får en annan inriktning än vad statsmakterna avsåg då medel
beviljades för förlusttäckning och rekonstruktion. Det kan givetvis också te
sig stötande om statliga företag medverkar till försäljningar vilkas huvudsakliga
syfte är att minska köparens skatt. Enligt näringsutskottets mening
ankommer det i första hand på styrelserna i de berörda företagen att se till att
inte möjligheterna till förlustavdrag utnyttjas på ett sätt som uppenbart
strider mot statens intressen.

Såväl motionären som riksdagens revisorer har föreslagit särskilda regler
för behandlingen av statliga tillskott för förlusttäckning. Näringsutskottet vill
i sammanhanget erinra om att flera av de statliga bolagen har också andra
ägare. Detta gäller bl.a. Procordia AB och SSAB Svenskt Stål AB. Statens
ägarandel i dessa bolag är för närvarande ca 81 % resp. 67,7 %. Riksdagen
har bemyndigat regeringen att medverka till en viss ytterligare minskning av
statens andel i bolagen. De av riksdagen år 1987 godkända riktlinjerna för
statens ägarpolitik kan komma att leda till en ökad spridning av ägandet i de
statliga företagen (prop. 1986/87:74, NU 1986/87:41).

Enligt näringsutskottets mening skulle det i bolag med blandat ägande
kunna vålla problem om olika regler gällde för tillskott från staten och från
övriga ägare. Detta förhållande talar för att det inte bör införas särregler för
behandlingen av statliga ägartillskott. Om emellertid en generell översyn av
reglerna om förlustavdrag bedöms motiverad torde de synpunkter som förs
fram i motion 1986/87:N387 (m) kunna uppmärksammas i ett sådant
sammanhang.

Stockholm den 19 maj 1988
På näringsutskottets vägnar

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s). Rune Jonsson (s). Ivar Franzén (c),
Wivi-Anne Radesjö (s). Sten Svensson (m). Gudrun Norberg (fp). Per
Westerberg (m), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Per-Richard
Molén (m). Christer Eirefelt (fp). Mats Lindberg (s). Elving Andersson (c),
John Andersson (vpk) och Göran Dahlstrand (s).

Avvikande mening

Ivar Franzén (c). Sten Svensson (m). Gudrun Norberg (fp). Per Westerberg
(m), Per-Richard Molén (m). Christer Eirefelt (fp) och Elving Andersson (c)
anser att den avslutande delen av yttrandet, fr.o.m. det stycke som börjar
med ”Näringsutskottet har", bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet finner det. i likhet med motionären, djupt otillfredsställande
att riksdagen vid sin behandling av frågan om kapitaltillskott till
dåvarande Svenska Varv inte fick kännedom om de möjligheter till

SkU 1987/88:44

Bilaga

6

förlustavdragsaffärer som stod till buds för koncernen. Därmed saknade
också riksdagen en viktig del av underlaget för ett ställningstagande till
frågan om behovet av kapitaltillskott.

Det kan i efterhand konstateras att Celsiuskoncernen i stor omfattning har
utnyttjat möjligheterna till försäljning av dotterbolag med tillhörande
förlustavdrag. Som påpekas av motionären torde dessa transaktioner i sig ha
varit fullt förenliga med gällande regler på området. Emellertid innebär
förlustavdragsaffärer av denna omfattning att koncernens verksamhet kan
ges en annan inriktning än vad riksdagen avsåg när den anvisade medel för
förlusttäckning och rekonstruktion. Det kan t.ex. gälla etablering av
affärsverksamhet på helt nya områden där det saknas rimliga motiv för ett
statligt engagemang.

Näringsutskottet vill också påpeka att ett statligt bolags försäljning av
förlustavdrag kan leda till betydande bortfall av skatteinkomster för staten.
Bolagets styrelse och ledning, som har att se till bolagets intressen, kan inte
förväntas ta hänsyn även till statens fiskala intressen när affärerna genomförs.
Det finns alltså i sådana situationer en uppenbar konflikt mellan statens
ägarroll och statens samhällsroll, en konflikt som torde vara olöslig så länge
staten bedriver affärsverksamhet i konkurrens med enskilt näringsliv.

De anförda omständigheterna pekar enligt näringsutskottets mening på att
statlig förlusttäckning i bolag skal! - i förekommande fall - ges i en sådan
form att de ekonomiska incitamenten för handel med statliga förlustbolag av
det slag som avses i motion 1986/87:N387 (m) elimineras. Utan att därmed ta
ställning till frågan om utformningen av regler med angivet syfte tillstyrker
alltså näringsutskottet motionen.

SkU 1987/88:44

Bilaga

7

gotab Stockholm 1988 15367