Skatteutskottets betänkande
1985/86:25

om generalklausulen m. m.

SkU

1985/86:25

Sammanfattning

I betänkandet behandlas motioner rörande generalklausulens avskaffande
eller en återgång till klausulens lydelse enligt 1980 års lagstiftning. Vidare
behandlas motioner avseende slopande av bevissäkringslagen och ändringar i
betalningssäkringslagen. Slutligen tas också upp yrkanden om tolkningsföreträde
för enskilda skattebetalare och om tillkännagivande rörande skattelagstiftningen
och enskilda skattebetalares rättigheter. Utskottet avstyrker
samtliga motionsyrkanden. Vid betänkandet har fogats 5 reservationer och
ett särskilt yttrande.

Motionerna

1985/86:Sk320 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), vari såvitt nu är i fråga yrkas

2. att riksdagen beslutar avskaffa generalklausulen mot skatteflykt,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en omvänd positiv
generalklausul enligt vad som anförts i motionen,

1985/86:Sk501 av Knut Wachtmeister m. fl. (m), vari såvitt nu är i fråga yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av skattelagstiftningen,

2. att riksdagen beslutar avskaffa lagen (1980:865) mot skatteflykt,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts beträffande tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om enskilda skattebetalares rättigheter,

10. att riksdagen beslutar avskaffa bevissäkringslagen (1975:1027),

11. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av betalningssäkringslagen
enligt vad som anförts i motionen,

1985/86:Sk702 av Margareta Andrén (fp) och Sigge Godin (fp), vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till en omvänd generalklausul.

1985/86:Sk704 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), vari — såvitt nu är i fråga och med
hänvisning till motion K207 — hemställs

1. att riksdagen beslutar att avskaffa lagen (1980:865) mot skatteflykt,

3. att riksdagen beslutar att avskaffa bevissäkringslagen för skatte- och
avgiftsprocessen (1975:1027).

1 Riksdagen 1985/86. 6sami. Nr 25

1985/86:Sk706 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), vari - med hänvisning till
motion Ju606 — hemställs

1. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en lag om omvänd
generalklausul i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar att lagen mot skatteflykt skall avskaffas.

1985/86:Sk711 av Stig Josefson m. fl. (c), vari yrkas

1. att riksdagen beslutar återinföra de ursprungliga reglerna för generalklausulen
i skattelagstiftningen,

2. att riksdagen - därest riksdagen inte bifaller yrkande 1 - beslutar
upphäva reglerna om generalklausul i skattelagstiftningen.

1985/86:Sk718 av Bo Lundgren m. fl. (m, fp, c), vari såvitt nu är i fråga yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts i fråga om betalningssäkrings- och bevissäkringslagarna,

Gällande rätt och frågornas tidigare behandling
Generalklausulen

Riksdagen antog hösten 1980 bestämmelser om en generalklausul mot
skatteflykt. En utförlig redogörelse för lagen i dess ursprungliga utformning
(SFS 1980:865) samt de av riksdagen våren 1983 beslutade ändringarna i
densamma (SFS 1983:75) har lämnats i skatteutskottets betänkande SkU
1983/84:35.

I anslutning till den proposition (1982/83:84) med förslag till skärpningar
av skatteflyktsklausulen som utskottet behandlade våren 1983 väcktes
motioner från (m), (c) och (fp) med yrkanden om avslag på propositionen.
Utskottet avstyrkte motionerna (SkU 1982/83:20) med bl. a. den motiveringen
att en skatteflyktsklausul - inte minst av rättviseskäl och av hänsyn till de
lojala skattebetalarna — borde kunna tillgodose någorlunda rimliga effektivitetskrav
och att klausulen i dess nya lydelse gav skattedomstolarna större
möjligheter än den tidigare gällande att ingripa mot klara fall av kringgåenden
utan att man för den skull gjorde avkall på rättssäkerheten.

När motioner om klausulen återkom vid förra riksmötet avstyrkte
utskottet även dem med följande motivering (SkU 1983/84:35):

Såvitt utskottet kan bedöma torde en generalklausul mot skatteflykt som
skall tillgodose både rättssäkerhets- och rimliga effektivitets- och rättvisekrav
knappast kunna ges en helt entydig utformning i författningstext. Får
denna en alltför snäv avfattning och ett alltför exakt innehåll minskar - som
utskottet vid tidigare tillfällen framhållit — skattedomstolarnas möjligheter
till analog lagtillämpning, och risken för att också skatteflyktsklausulen -liksom speciallagstiftningen mot skatteflyktstransaktioner — kan kringgås
ökar.

Enligt utskottets mening föreligger inte några mer avgörande skillnader
mellan klausulen i dess nuvarande och dess tidigare utformning. I båda fallen
förutsätts i princip att den skattskyldige genom ett visst förfarande uppnått
ett beskattningsresultat som är förmånligare än vad som är normalt i
jämförliga situationer. Att skatteförmånen enligt den nya lydelsen skall ha

SkU 1985/86:25

utgjort det ”huvudsakliga” och inte som tidigare det ”avgörande” skälet för
den skattskyldiges förfarande kan inte sägas innebära någon påtaglig
skillnad. Inte heller i övrigt rör sig olikheterna om annat än nyansskillnader.

Skatteflyktslagen torde i huvudsak kunna tillämpas endast i sådana fall där
den skattskyldige kan antas vara väl medveten om att skattemyndigheterna
kan komma att ifrågasätta giltigheten av ett visst förfarande. Härtill kommer
att de skattskyldiga har möjlighet att erhålla förhandsbesked från riksskatteverket
i frågor som gäller klausulen och dess tillämpning och att sådana
frågor i varje fall tills vidare skall prövas av länsrätt som första instans.

Lagen mot skatteflykt är tidsbegränsad och gäller i fråga om rättshandlingar
som företas till utgången av år 1985. Då skall lagen enligt riksdagens beslut
utvärderas bl. a. från rättssäkerhetssynpunkt och därvid kunna prövas på
nytt. Rättsfall och erfarenheter av lagens tillämpning inrapporteras fortlöpande
till justitiekanslern och denne har regeringens uppdrag att inkomma
med eget yttrande rörande lagstiftningen och praxis på området.

Mot utskottets beslut reserverade sig utskottets borgerliga representanter
med yrkande att generalklausulen skulle erhålla den lydelse den fick första
gången den infördes.

Vid förra riksmötet återkom motioner i ämnet med yrkanden som gick ut
på bl. a. såväl slopande som skärpning av generalklausulen. Utskottet vidhöll
i samband därmed (SkU 1984/85:48) sin tidigare uppfattning i frågan.
Utskottet pekade i sammanhanget på att justitiekanslern, som haft regeringens
uppdrag att följa tillämpningen av generalklausulen, i skrivelse till
regeringen den 22 februari 1985 framhållit att den slutsats som han efter ett
studium av RSV:s beslut i förhandsbeskedsärenden rörande skatteflyktsklausulen
ansåg ligga närmast till hands var att tillämpningen präglats av stor
försiktighet och att den dittillsvarande tillämpningen inte gav stöd för något
påstående att rättssäkerhetsintressen trätts för när.

Mot utskottets beslut reserverade sig utskottets borgerliga representanter,
moderaterna för generalklausulens slopande, folkpartiet och centerpartiet
för klausulens återställande till dess ursprungliga skick. Riksdagen följde
utskottet.

I samband med riksdagsbehandling i höstas av en proposition (1985/86:49)
om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt väcktes från (m) och (fp)
motioner med yrkanden om avslag på propositionen, medan representanter
för centerpartiet i första hand yrkade att generalklausulen skulle erhålla sin
ursprungliga lydelse eller - om detta yrkande inte kunde bifallas - att
propositionen skulle avslås.

Skatteutskottet avstyrkte motionerna och anförde därvid bl. a. (SkU
1985/86:11):

Av den mycket begränsade praxis som hittills hunnit utbildas på området kan
enligt utskottets mening inte dras någon annan säker slutsats än att
tillämpningen av generalklausulen — vare sig det gäller klausulen i dess
ursprungliga eller dess nya lydelse — präglats av stor försiktighet. Erfarenheterna
ger enligt utskottets mening inte stöd för de farhågor som från en del
håll uttalats för att lagstiftningen skulle kunna äventyra rättssäkerhetsintressen,
och denna uppfattning bestyrks av vad justitiekanslern anfört i sitt
yttrande till regeringen i fråga om tillämpningen.

SkU 1985/86:25

Det ringa antal regeringsrättsavgöranden i fråga om skatteflyktsklausulen
som förelåg i februari i år då justitiekanslerns skrivelse till regeringen är
dagtecknad och de få som därefter meddelats ger enligt utskottets mening
stöd för antagandet att generalklausulen kan ha en preventiv funktion och att
den även i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att ingripa mot
skatteflykt.

Härtill kommer att den våren 1984 tillkallade utredning som har till uppgift
att se över lagstiftningen om arvs- och gåvoskatterna enligt sina direktiv (Dir
1984:18) också skall pröva frågan om en allmän skatteflyktsklausul omfattande
arvs- och gåvobeskattningen.

Av det anförda framgår att det enligt utskottets mening ännu är för tidigt
att göra en definitiv utvärdering av generalklausulens tillämpningsområde
och utformning och att besluta om ändringar i densamma.

De borgerliga ledamöterna i utskottet reserverade sig för avslag på propositionen
och framhöll därvid följande:

Syftet med införandet av en generalklausul var att komma till rätta med den
skatteflykt som tar sig uttryck i olika kringgående transaktioner. I dess
ursprungliga lydelse gällde som ett huvudvillkor för att klausulen skulle
kunna tillämpas ett s. k. omvägsrekvisit, dvs. den skattskyldige skulle ha
använt sig av ett förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt
eller konstlat med hänsyn till det ekonomiska resultat som — bortsett från
beskattningen - hade uppnåtts med förfarandet.

Genom den ändring av klausulen som riksdagen beslutade 1983 skall varje
förfarande — oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna
medföra att klausulen blir tillämplig. Skattemyndigheternas prövning begränsas
i huvudsak till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst
förfarande. Har denna varit att vinna fördelar vid beskattningen blir
klausulen tillämplig om förfarandet står i strid med vad lagstiftaren förutsatt
eller menat. En bestämmelse av den här arten måste enligt utskottets mening
vara ägnad att leda till stor osäkerhet hos såväl de skattskyldiga som de
tillämpande myndigheterna.

Den är också ägnad att leda till bristande likformighet vid taxeringarna och
kan enligt utskottets mening av rättviseskäl därför inte accepteras.

Frågan gäller då i vad mån skatteflyktsklausulen bör äga fortsatt giltighet
men då i sin ursprungliga lydelse, dvs. enligt 1980 års riksdagsbeslut. Vid en
sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen
med nödvändighet leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter.
Utskottet har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området
noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund
härav och av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan
starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att
administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter
den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de
eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul
enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra
tillstyrka att generalklausulen slopas.

Riksdagen följde utskottet, biföll propositionen och avslog motionerna.

SkU 1985/86:25

Omvänd generalklausul m. m.

SkU 1985/86:25

Vid 1983/84 års riksmöte väcktes en motion (1983/84:2149) vari framhölls att
man som motvikt till generalklausulen på skatteområdet borde införa en
möjlighet för den enskilde medborgaren att hos domstol begära upphävande
av taxeringar och åtal som skedde med stöd av lagrum vilka enligt
vederbörandes uppfattning inte tolkats i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Skatteutskottet, som med riksdagens godkännande enhälligt avstyrkte
motionen, framhöll (SkU 1983/84:35) att det var av utomordentlig vikt att
författningstext så långt möjligt utformades så att den inte kunde missförstås
eller ges en annan innebörd än den lagstiftaren avsett. Uppfyllde den inte det
kravet borde den ändras och detta skedde också - menade utskottet — i
samband med den återkommande översynen av lagstiftningen. Utskottet
fortsatte:

Att lagbestämmelser stundom kan få en utformning som för vissa ter sig
mindre lämplig sammanhänger naturligtvis med lagstiftningens omfattning
och alla de skiftande situationer som - även generellt verkande —
bestämmelser är avsedda att reglera . Det åligger emellertid de tillämpande
myndigheterna att så långt det är möjligt följa lagstiftarens intentioner.

Med hänsyn till att en generaldispens utformad i enlighet med motionärernas
intentioner skulle leda till avsevärda svårigheter i den praktiska
tillämpningen anser utskottet sig inte kunna biträda yrkandet i motionen.

Frågan om en omvänd generalklausul i skattelagstiftningen har tidigare
också prövats av riksdagen (jfr SkU 1984/85:48 och SkU 1985/86:11) men i
enlighet med skatteutskottets hemställan avvisats med motiveringen att en
bestämmelse med sådant innehåll skulle komma att leda till närmast
oöverstigliga hinder i den praktiska tillämpningen.

I en reservation till det betänkande om generalklausulen som utskottet
lämnade i höstas anförde representanterna för (m) och (fp) att man för det
fall man över huvud taget skulle ha en generalklausul mot skatteflykt
rimligen måste komplettera den med en omvänd generalklausul som kan
tillämpas i sådana fall då en skattskyldig av myndigheterna behandlats på ett
sätt som inte kan anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom en
viss lagstiftning.

Tolkningsföreträde

Med anledning av en motion vid 1984/85 års riksmöte med yrkande om en
sådan ändring av taxeringslagen att taxeringsnämnderna i oklara tolkningsfrågor
skulle åläggas att följa den skattskyldiges deklaration för att skydda
den enskilde från onödiga kostnader och besvär anförde ett enigt skatteutskott
(SkU 1984/85:4) att taxeringsnämnderna i detta avseende inte borde få
särskilda förhållningsregler som avvek från vad som i allmänhet gällde för de
rättstillämpande myndigheterna. Samma uppfattning gav finansministern
uttryck åt i svar på en enkel fråga under våren 1984.

Rättelse: S. 12, under 2. rad 17 Står: mom. 2
Rättat till: mom. 3

Bevissäkring

SkU 1985/86:25

Hösten 1975 antog riksdagen en ny lag, bevissäkringslagen för skatte- och
avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12, SFS 1975:1027). Denna ersatte
den tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision/
handräckningslagen. Dess syfte är att på ett smidigare och effektivare sätt än
den tidigare lagstiftningen säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial och
annat bevismaterial, som det författningsenligt åligger skattskyldig att
tillhandahålla för granskning.

Bevissäkringslagen är tillämplig på praktiskt taget alla skatter, tullar och
avgifter, som kontrolleras av statlig myndighet, med undantag för arvs- och
gåvoskatten.

De i lagen föreskrivna säkringsåtgärderna benämns beslag, försegling och
eftersökning. Eftersökning och beslag motsvarar närmast handräckning i
handräckningslagens mening. De olika säkringsåtgärderna kan användas var
för sig eller i kombination med varandra. Beslut kan dessutom i vissa fall
fattas utan att kontakt i någon form dessförinnan tagits med den som berörs
av åtgärderna. Beslag sker genom att bevismaterial omhändertas, och
åtgärden får användas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning
eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas.
Samma villkor föreskrivs för eftersökning, som innebär att förvar eller
utrymme får genomsökas för efterforskande av bevismaterial. Försegling är
närmast ett hjälpmedel för att genomföra beslag eller eftersökning och får
användas dels när granskningsmannen inte får tillåtelse att undersöka förvar
eller utrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel som lämnats kvar hos
innehavaren.

Innan beslut om säkringsåtgärd verkställs skall den granskade eller annan
hos vilken verkställighet skall ske beredas tillfälle att inställa sig till
förrättningen. Om vederbörande inte inställer sig får verkställighet ske i
närvaro av särskilt kallat vittne.

Eftersökning i privatutrymme får beslutas endast av länsrätt, medan beslut
om annan säkringsåtgärd får beslutas av granskningsledaren, dvs. den som i
sin tjänst skall övervaka granskningen samt den som särskilt har förordnats
att vara granskningsledare. Beslut om säkringsåtgärd skall i princip verkställas
av kronofogdemyndighet. Granskningsledaren har rätt att under vissa
förutsättningar verkställa beslut, som han själv kan fatta.

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker att
bevismedel helt eller delvis bör undantas från granskning därför att han har
tystnadsplikt om dess innehåll eller innehållet på grund av särskilda
omständigheter inte bör komma till annans kännedom, skall han göra
ansökan om undantagande hos länsrätten. Bevismedel, som enligt länsrättens
beslut undantagits från granskning, får därefter inte återges eller
åberopas i granskningsärendet.

Den som berörs av säkringsåtgärden har möjlighet att anföra besvär hos
länsrätten över beslut och verkställighet enligt bevissäkringslagen. Om
särskilt förordnad granskningsledare fattat beslut om säkringsåtgärd, skall
beslutet regelmässigt överprövas av den som i sin tjänst har att övervaka
granskningen.

Utskottet har tidigare vid upprepade tillfällen prövat motionsyrkanden om
såväl en total översyn av bevissäkringslagen som en begränsning av lagens
tillämplighet. Utskottet har pekat på att den praktiska tillämpningen i
huvudsak inte medfört några svårigheter för vare sig de granskade eller för
kontrollmyndigheterna.

Vid upprepade tillfällen har utskottet avstyrkt motionsyrkanden om att
beslut om säkringsåtgärder skall få meddelas endast i sådana fall då skälig
anledning finns till antagande att skatte- och avgiftsundandragande förekommit
och om att endast länsrätt skall få meddela beslut om bevissäkringsåtgärd.
Utskottet har därvid bl. a. framhållit att man i de fall då misstanke om
skattebrott förelåg kunde sätta i gång straffprocessuell förundersökning,
varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen
kunde komma i fråga. I de situationer då bevissäkringslagen är avsedd att
tillämpas finns - har utskottet menat - ofta inte anledning misstänka brott,
utan syftet med säkringsåtgärderna är att granskningsmyndigheterna omedelbart
skall få tillgång till räkenskaper och annat bevismaterial, som den
granskade är skyldig att förete för kontroll men utan godtagbar anledning
vägrar utlämna.

Beträffande yrkandet att endast länsrätten skall få besluta om säkringsåtgärd
har utskottet anfört att behov av en sådan åtgärd ofta kan konstateras
först sedan granskningen påbörjats, varför det i regel är omöjligt att i förväg
avgöra om tvångsmedel blir nödvändiga för att få tillgång till erforderligt
kontrollmaterial. Eftersom de situationer då säkringsåtgärder aktualiseras
fordrar ett snabbt ingripande, om syftet med åtgärderna inte skall förfelas,
har utskottet ansett det angeläget att säkringsåtgärd kan beslutas och
verkställas utan dröjsmål.

Mot utskottets beslut i fråga om bevissäkringslagen har reservationer
avlämnats av utskottets (m)-representanter (jfr SkU 1983/84:35 och SkU
1984/85:48).

Utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen (USS) fick
genom tilläggsdirektiv i juni 1978 regeringens uppdrag att göra en utvärdering
av hittills vunna erfarenheter av bevissäkringslagen. Resultatet av denna
utvärdering kommer enligt vad utskottet erfarit att redovisas i det förslag till
utredningslag som utredningen väntas publicera senare i år.

Betalningssäkring

Riksdagen antog i december 1978 en lag om betalningssäkring för skatter,
tullar och avgifter (prop. 1978/79:28, SkU 13, SFS 1978:880-900).

Betalningssäkringen kan närmast karaktäriseras som en processuell säkerhetsåtgärd
och motsvarar i huvudsak kvarstadsinstitutet inom civil- och
straffprocessen. Dess syfte är att stärka det allmännas ställning som borgenär
vid uppbörd och indrivning av fordran på skatt, tull eller avgift. Som
förutsättning för beslut om betalningssäkring gäller att det allmänna har en
fordran mot gäldenären avseende ett betydande belopp och att den
tidsperiod till vilken fordringen är att hänföra gått till ända. Vidare skall det
föreligga en påtaglig risk för att gäldenären inte vill eller förmår betala

SkU 1985/86:25

fordringen, när den förfaller till betalning. Betalningssäkring får beslutas
också beträffande den som efter särskild prövning förklaras betalningsskyldig
för annan skatteskuld. Beslut om betalningssäkring meddelas av länsrätt
som första instans och verkställs av kronofogdemyndighet. Betalningssäkringen
innebär att gäldenären inte får till skada för det allmänna förfoga över
den egendom som omfattas av beslutet och medför också att staten får
förmånsrätt i egendomen. Förmånsrätten gäller från den dag då beslutet om
betalningssäkring verkställdes och får åberopas vid efterföljande utmätning
och i gäldenärens konkurs.

Enligt en särskild lag om säkerhet för skattefordringar har såväl gäldenären
som tredje man möjlighet att ställa säkerhet för betalning av fordringen.
Härigenom kan undvikas såväl att beslut om betalningssäkring meddelas som
att det verkställs.

I samband med behandlingen av den proposition (1978/79:28) som
innehöll förslaget om betalningssäkring beredde skatteutskottet lagutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen.

Lagutskottet anförde bl. a.:

Enligt lagutskottets mening är det som chefen för budgetdepartementet
också anför angeläget att skapa ett verkningsfullt institut som dels hindrar
gäldenären från att vidta olika åtgärder med sin egendom i avsikt att göra sig
egendomslös, dels förstärker skyddet för det allmännas fordringar gentemot
gäldenärens civila fordringar under den tid då den offentligrättsliga fordringen
ännu inte är indrivningsbar.

Med anledning av ett motionsyrkande vid riksmötet 1983/84 om en utvärdering
av betalningssäkringslagen hänvisade utskottet (SkU 1983/84:35) till att
enligt uppgifter från bl. a. RSV erfarenheterna på fältet av betalningssäkringslagen
varit mycket positiva och att den haft stor betydelse när det gällt
att stärka det allmännas ställning i samband med uppbörd och indrivning av
skattefordringar.

Med hänsyn till att kammarrätten i Stockholm framfört allvarlig kritik mot
den praktiska tillämpningen av betalningssäkringslagen ansåg utskottet sig
emellertid böra förorda att LISS fick i uppdrag att undersöka bakgrunden till
denna kritik och att göra en översyn och utvärdering av betalningssäkringslagen
i syfte att komma till rätta med missförhållanden av den art som
påtalats av kammarrätten. En sådan översyn kommer enligt vad utskottet
inhämtat att ske inom kort.

Utskottet

I de motioner som utskottet behandlar i detta betänkande tar man upp frågor
rörande bl. a. lagen (1980:865) mot skatteflykt (den s.k. generalklausulen)
samt bevissäkrings- och betalningssäkringslagarna. Så gott som samtliga
yrkanden har - som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen för
gällande rätt och frågornas tidigare behandling - varit föremål för riksdagens
prövning en eller flera gånger. Sålunda behandlade riksdagen så sent som
i höstas i anslutning till en proposition om förlängning av skatteflyktslagens

SkU 1985/86:25

giltighetstid motioner om generalklausulens avskaffande eller om återgång
till den lydelse klausulen hade enligt 1980 års lagstiftning. Utskottet vidhåller
till alla delar de skäl mot att slopa eller göra ändringar i lagstiftningen som
utskottet då framförde och som godkändes av riksdagen. Utskottet avstyrker
således de yrkanden i partimotionerna Sk704 av (m), Sk320 och Sk706 av (fp)
samt i motionerna Sk501 av Knut Wachtmeister m. fl. (m) och Sk711 av Stig
Josefson m. fl. (c) som går ut på att klausulen avskaffas, liksom också
förstahandsyrkandet i sistnämnda motion om en återgång till den ursprungliga
lydelsen av 1980 års lagstiftning.

Utskottet vidhåller också sin tidigare uttalade uppfattning att en omvänd
generalklausul skulle leda till mycket betydande svårigheter i den praktiska
tillämpningen och att en lagstiftning med sådant innehåll därför inte bör
införas. Samtidigt vill utskottet ånyo understryka angelägenheten av att
författningstext utformas så att den inte kan missförstås eller ges en annan
innebörd än den lagstiftaren avsett och att de tillämpande myndigheterna så
långt möjligt söker följa lagstiftarens intentioner. Med det anförda avstyrker
utskottet yrkandena om en omvänd generalklausul i folkpartimotionerna
Sk320 och Sk706 samt i motion Sk702 av Margareta Andrén och Sigge Godin
(båda fp).

Frågan om att ge enskilda skattskyldiga tolkningsföreträde i skatterättsliga
tvister prövades av riksdagen hösten 1984 med anledning av en motion i
ämnet. Skatteutskottet uttalade i samband därmed att taxeringsnämnderna i
fråga om skattelagstiftningen inte borde få särskilda förhållningsregler som
avvek från vad som i allmänhet gällde för de rättstillämpande myndigheterna.

Utskottet vidhåller denna uppfattning och anser sig således inte kunna
medverka till en ordning som skulle leda till att den enskilde erhöll ett
tolkningsföreträde i skatterättsliga tvister. Utskottet avstyrker följaktligen
motion Sk501 i denna del.

Vad särskilt angår yrkandena i sistnämnda motion om tillkännagivanden
rörande en översyn av skattelagstiftningen och om enskilda skattebetalares
rättigheter har utskottet ingen annan uppfattning än motionärerna. Utskottet
ser det således som en självklarhet att varje skattebetalare skall kunna
förvänta sig att skattemyndigheterna tillämpar skattelagstiftningen rättvist
och likformigt och att de ger de skattskyldiga en korrekt och positiv
behandling. Inom riksskatteverket pågår en omfattande verksamhet i syfte
att skapa goda relationer mellan skattskyldiga och taxeringsmyndigheter och
ökad kunskap om och förståelse för skatteadministrationen. Något särskilt
tillkännagivande i frågan är enligt utskottets mening inte erforderligt, varför
utskottet avstyrker motionen även i denna del.

I partimotionen Sk704 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) samt motionerna Sk501 av
Knut Wachtmeister m.fl. (m) och Sk718 av Bo Lundgren m.fl. (m, fp, c)
yrkas att bevissäkringslagen avskaffas och att betalningssäkringslagen ändras
i vissa hänseenden. Vad motionärerna bl. a. åsyftar är en förkortning av
betalningssäkringsprocessen och en möjlighet för den enskilde att erhålla
skadestånd när lagen tillämpats felaktigt.

Med anledning av dessa yrkanden vill utskottet endast hänvisa till att

SkU 1985/86:25

utredningen om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen, som haft regeringens SkU 1985/86:25
uppdrag att göra en utvärdering av bevissäkringslagen, enligt vad utskottet
erfarit senare i år kommer att presentera ett förslag till utredningslag med
bl. a. den begärda utvärderingen. Också betalningssäkringslagen kommer i
enlighet med en tidigare begäran från riksdagen att inom kort bli föremål för
en översyn. Mot denna bakgrund finns enligt utskottets mening inte
anledning att nu biträda yrkanden om vare sig bevissäkringslagens avskaffande
eller ändringar i betalningssäkringslagen. Utskottet avstyrker följaktligen
motionerna Sk501 och Sk718 i denna del.

Utskottet hemställer

1. beträffande generalklausulens avskaffande

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 2, 1985/

86:Sk501 yrkande 2,1985/86:Sk704 yrkande 1,1985/86:Sk706 yrkande
2 och 1985/86:Sk711 yrkande 2,

2. beträffande ändring av generalklausulen

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk711 yrkande 1,

3. beträffande en omvänd generalklausul

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 3, 1985/

86:Sk702 och 1985/86:Sk706 yrkande 1,

4. beträffande tolkningsföreträde

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk501 yrkande 3,

5. beträffande skattelagstiftningen m.m.

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk501 yrkandena 1 och 4,

6. beträffande bevissäkringslagen

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk501 yrkande 10, 1985/

86:Sk704 yrkande 3 och 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del,

7. beträffande betalningssäkringslagen

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk501 yrkande 11 och
1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del.

Stockholm den 25 februari 1986
På skatteutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m)*, Olle Westberg
(s)*, Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo
Lundgren (m), Anita Johansson (s), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m),
Lars Hedfors (s)*, Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Bruno
Poromaa (s) och Sverre Palm (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservationer

SkU 1985/86:25

1. Generalklausulens avskaffande (mom. 1)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Bo
Lundgren (m), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m) och Karl-Anders
Petersson (c) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar i sista stycket på s. 8 med
”Så gott” och slutar på s. 9 med ”års lagstiftning” bort ha följande lydelse:
Vid sin behandling av frågor rörande generalklausulen mot skatteflykt har
skatteutskottet vid återkommande tillfällen uttalat att en skatteflyktsklausul
måste vara så utformad att den inte äventyrar rättssäkerheten, samtidigt som
den av rättviseskäl och av hänsyn till de lokala skattebetalarna måste
tillgodose någorlunda rimliga effektivitetskrav.

Enligt utskottets mening tillgodoser skatteklausulen i sin nuvarande
utformning inte ens elementära rättssäkerhetskrav. Till följd av klausulens
generella utformning har de skattskyldiga ingen möjlighet att förutse
klausulens tillämplighet på olika förfaranden. En lagstiftning av det slaget är
ägnad att leda till olikformighet i den praktiska tillämpningen och är också av
rättviseskäl därför oacceptabel.

Frågan gäller då i vad mån man bör ha en generalklausul men med den
utformning klausulen erhöll då den infördes år 1980. Vid en sådan prövning
kan konstateras att också en klausul med den utformningen med nödvändighet
leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter. Utskottet har vid
ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området noterat att
klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav och
av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan starkt
ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att
administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter
den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de
eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul
enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra
tillstyrka att generalklausulen slopas.

Sammanfattningsvis vill utskottet framhålla att det enligt utskottets
mening torde vara mycket svårt för att inte säga ogörligt att utforma en
generellt verkande lagstiftning mot skatteflykt som tillgodoser både de
skattskyldigas berättigade krav på rättssäkerhet och kravet på effektivitet,
likformighet och rättvisa vid taxeringen.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 2,
1985/86:Sk501 yrkande 2,1985/86:Sk704 yrkande 1, 1985/86:Sk706
yrkande 2 och!985/86:Sk711 yrkande 2 antar följande

Förslag till

SkU 1985/86:25

Lag om upphävande av lagen (1980:865) om skatteflykt

Härigenom föreskrivs att lagen (1980:865) om skatteflykt skall upphöra att
gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Den upphävda lagen gäller
fortfarande i fråga om rättshandlingar som företagits före ikraftträdandet.

2. En omvänd generalklausul (mom. 3)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta
Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Utskottet
vidhåller” och slutar med ”(båda fp)” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar också den i flera motioner framförda uppfattningen att de
mycket svåröverskådliga och svårtolkade svenska skattereglerna kan behöva
kompletteras med en omvänd generalklausul i syfte att förhindra att
skattskyldiga på grund av lagstiftningens bristande utformning utsätts för en
beskattning som är oskälig och som inte står i överensstämmelse med
lagstiftningens grunder.

dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86: Sk320 yrkande 3,
1985/86:Sk702 och 1985/86:Sk706 yrkande 1 hos regeringen begär
förslag om en omvänd generalklausul i enlighet med vad i motionerna
anförs.

3. Tolkningsföreträde m.m. (mom. 4och5)

Knut Wachtmeister, Bo Lundgren och Karl Björzén (alla m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Frågan om”
och slutar med ”även i denna del” bort ha följande lydelse:

Vad särskilt angår yrkandena i motion Sk501 om tillkännagivanden
rörande en översyn av skattelagstiftningen och om enskilda skattebetalares
rättigheter delar utskottet motionärernas uppfattning att det i ett samhälle
med så utomordentligt komplicerad och ofta svårtolkad skattelagstiftning
som den svenska är angeläget att man på olika sätt stärker den enskildes
ställning i förhållande till skattemyndigheterna. Ett sätt att göra det är, som
framhålls i motionen, att man i skatterättsliga tvister ger den enskildes rätt
företräde såvida inte mycket starka skäl talar mot det. I likhet med
motionärerna anser utskottet att skattesystemet bör ses över i syfte att uppnå
betydande förenklingar av beskattnings- och taxeringsreglerna. Utskottet
delar också motionärernas uppfattning om vad en skattebetalare bör ha rätt
att fordra av de rättstillämpande myndigheterna.

Utskottet tillstyrker således motion Sk501 såvitt nu är i fråga.

dels att utskottet under mom. 4 och 5 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sk501 yrkandena 1, 3
och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs
om översyn av skattelagstiftningen, om tolkningsföreträde för enskilda
skattebetalare och om enskilda skattebetalares rättigheter.

4. Bevissäkringslagen (mom. 6)

Knut Wachtmeister (m). Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta
Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 9 med ”Med
anledning” och slutar på s. 10 med ”denna del” bort ha följande lydelse:
Utskottet har i det föregående starkt understrukit angelägenheten av att
rättssäkerhetsintressen noga beaktas i skatteprocessen. Från rättssäkerhetssynpunkt
inger bevissäkringslagen starka betänkligheter. Utskottet delar
motionärernas uppfattning att skattemyndigheterna inte bör ha möjlighet att
med tvång bereda sig tillträde till privata utrymmen. För att förmå de
deklarations- och uppgiftsskyldiga som vägrar att lämna ifrån sig material för
granskning och som inte är misstänkta för brott är det enligt utskottets
mening tillräckligt att använda vitesföreläggande. Vid misstanke om brott
bör de regler som finns för genomförande av husrannsakan vara till fyllest
som säkerhetsåtgärd. Utskottet tillstyrker således att bevissäkringslagen
upphävs.

Vad slutligen angår frågan om betalningssäkring är också lagstiftningen
om denna säkerhetsåtgärd utformad på ett sätt som innebär att rättssäkerheten
i vissa fall kan komma att eftersättas. Åtgärder enligt betalningssäkringslagen
kan leda till stora ekonomiska förluster för enskilda skattebetalare
även om det senare visar sig att det säkrade beloppet inte påförs som skatt
eller avgift. Betalningssäkringslagen bör därför ändras så att beslut om
betalningssäkring omprövas periodvis och förutsättningarna för betalningssäkring
förtydligas i lagtexten. Dessutom bör lagen kompletteras med en
bestämmelse om skyldighet för staten att utge skadestånd till enskild som
lidit skada till följd av att lagstiftningen om betalningssäkring tillämpats
felaktigt.

dels att utskottet under mom. 6 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:Sk501yrkande 10,
1985/86:Sk704 yrkande 3 och 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande
del antar följande

Förslag till

Lag om upphävande av bevissäkringslag (1975:1027) för
skatte- och avgiftsprocessen

Flärigenom föreskrivs att bevissäkringslag (1975:1027) för skatte- och
avgiftsprocessen skall upphöra att gälla.

SkU 1985/86:25

5. Betalningssäkringslagen (mom. 7)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta
Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser med åberopande av motiveringen i
reservation 4 att utskottet under mom. 7 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sk501 yrkande 11 och
med anledning av motion 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del
hos regeringen begär förslag om ändring av betalningssäkringslagen i
enlighet med vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Bevissäkringslagen m.m (mom. 6och 7)

Stig Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) anför:

Vi delar reservanternas bakom reservationerna 4 och 5 uppfattning att
bevissäkrings- och betalningssäkringslagarna i sin nuvarande utformning är
behäftade med brister. Med hänsyn till att resultatet av en utvärdering av
bevissäkringslagen kommer att presenteras senare i år av utredningen om
säkerhetsåtgärder i skatteprocessen och till att regeringen har för avsikt att
inom kort föranstalta om en översyn av betalningssäkringslagen har vi ansett
oss för närvarande böra avstå från att ställa särskilda yrkanden i fråga om
dessa lagar.

SkU 1985/86:25

gotab Stockholr