Näringsutskottets betänkande

om allmänna pensionsfonden (skr. 1985/86:164)

1985/86:33

Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels regeringens skrivelse 1985/86:164 (socialdepartementet) med överlämnande
av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses årsredovisning för
år 1985,

dels - helt resp. delvis - två motioner från allmänna motionstiden, den ena
om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för ledamotskap i
löntagarfondstyrelse och den andra om löntagarfondstyrelsernas roll i
samhällsutvecklingen, m.m.

Sammanfattning

Årsredovisningen från allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse föranleder
inget uttalande.

Två motioner går ut på att lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna
pensionsfonden skall ändras. Enligt den ena (c) skulle svenskt medborgarskap
föras in bland de behörighetsvillkor som anges för ledamotskap i
löntagarfondstyrelserna. En grundläggande rättsfråga är om dessa styrelser
är myndigheter där ett sådant villkor gäller enligt regeringsformen. Oavsett
hur man besvarar denna fråga blir, konstaterar utskottet, slutsatsen att
motionen bör avslås. De borgerliga partierna reserverar sig för en lagändring.
Den andra motionen (vpk) förespråkar nya riktlinjer som skulle ge
löntagarfonderna en självständigare roll i den nationella industrialiseringsprocessen;
fonderna skulle också få valda representantskap. Utskottet
avstyrker motionen, med reservation av vänsterpartiet kommunisternas
representant. De borgerliga ledamöterna framhåller att deras partier vill
avskaffa löntagarfonderna.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1985/86:N217 av Bertil Fiskesjö (c) och Bengt Kindbom (c), vari hemställs att

riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till sådan ändring av reglerna 1

1 Riksdagen 1985/86.17sami. Nr 33

för ledamotskap i fondstyrelserna att den i motionen påtalade grundlagsstridigheten
undanröjs.

1985/86:N275 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt gäller hemställan att
riksdagen

2. hos regeringen begär förslag till förändring i löntagarfondernas instruktioner
med syfte att ge dem en från dominerande privatkapitalistiska
intressen mer självständig roll i den nationella ekonomiska utvecklingen,

3. hos regeringen begär förslag till hur fonderna kan ges en demokratisk
förankring och styrning.

Yrkande 1 i motion 1985/86:N275, om regional inriktning av löntagarfondstyrelsernas
placeringar, har behandlats i utskottets betänkande NU 1985/
86:30.

Motivering

Genom olika domstolsutslag är det, anförs i motion 1985/86:N217 (c),
fastslaget att löntagarfondstyrelserna är myndigheter. Motionärerna åberopar
11 kap. 9§ regeringsformen, enligt vilket lagrum endast den som är
svensk medborgare får vara ledamot av myndighet eller dess styrelse om
myndigheten lyder omedelbart under regeringen. Löntagarfondstyrelserna
hör hemma under denna bestämning, finner motionärerna, eftersom det inte
finns något mellanled mellan dem och regeringen, som dessutom direkt utser
styrelseledamöterna. Reglerna för löntagarfondstyrelserna, som inte uppställer
svenskt medborgarskap som villkor för styrelseledamotskap och i
vilkas motiv uttryckligen sägs att utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter,
står således inte i överensstämmelse med den nyssnämnda grundlagsbestämmelsen,
är motionärernas slutsats.

Löntagarfondstyrelsernas verksamhet kan inte fortsätta som hittills,
anförs det i motion 1985/86:N275 (vpk). De bedriver en konventionell
placeringspolitik och skiljer sig knappast från andra institutionella placerare.
Det blir de mest attraktiva privata storindustrierna, de transnationellt
förankrade delarna av näringslivet och de mest expansiva regionerna som får
fördelarna av dem. Kortsiktig lönsamhet och maximala avkastningssiffror
blir allt överskuggande. De förhoppningar som människor ställde på
fonderna var emellertid att de skulle bidra till en jämnare fördelning av
resurserna i samhället och till regionernas utveckling, kompensera där det
privata kapitalet svek och försvara arbetena i Sverige.

Bland förändringar som borde genomföras nämns följande. Löntagarfonderna
måste ges en självständigare och klarare definierad roll i den nationella
industrialiseringsprocessen. De breda folklagrens livsvillkor bör främjas
genom hushållning med naturresurser, genom motverkande av rovdrift och
genom en varu- och tjänsteproduktion som gör samhället mer civiliserat.
Fondstyrelserna bör ta del i samhälleligt organiserade projekt. Fonderna bör
öppnas för demokratisk styrning och insyn, t. ex. genom att få valda
representantskap. Vidare bör nuvarande begränsningar av fondernas tillåtna
ägarandelar i ett och samma företag avskaffas, och avkastningskraven bör
göras mer flexibla.

NU 1985/86:33

Uppgifter i anslutning till motionerna
Behörighetskrav för ledamotskap i löntagarfondstyrelse

Bestämmelser

De fem löntagarfonderna - delfonder inom allmänna pensionsfonden med
särskilda styrelser - inrättades enligt beslut av riksdagen hösten 1983.
Behörighetskraven för ledamotskap i löntagarfondstyrelserna anges i 31 §
lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Som
formellt behörighetskrav gäller att ledamöterna skall vara myndiga och
bosatta här i riket. I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder konstateras i
specialmotiveringen till 31 § i lagförslaget att något krav på svenskt medborgarskap
inte har uppställts för ledamöterna i löntagarfondstyrelser. Ett
sådant krav har däremot uttryckligen uppställts för ledamotskap i allmänna
pensionsfondens första-fjärde fondstyrelser (4 och 30 §§).

Tidigare behandling

Konstitutionsutskottet avgav förra året yttrande till näringsutskottet (KU
1984/85:6 y) över motioner med samma innebörd som den nu föreliggande
motionen 1985/86:N217.1 yttrandet redovisades bl. a. att regeringsrätten i en
dom år 1984 hade förklarat att tredje löntagarfondstyrelsen var att anse som
myndighet i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens (1980:100) mening.
Konstitutionsutskottet konstaterade att frågan om allmänna pensionsfondens
rättsliga ställning var omstridd och att de skilda synsätten närmast
berodde på olika tolkningar av begreppet myndighet. Utskottet meddelade
att det vid ett senare tillfälle skulle ta upp frågan huruvida en utredning av
myndighetsbegreppet skulle vara påkallad. Konstitutionsutskottet hade för
sin del, hette det i yttrandet, inte funnit anledning att frångå den ståndpunkt
som utskottet hade intagit i löntagarfondsärendet och som hade stöd i
lagrådets yttrande, nämligen att löntagarfondstyrelserna inte var jämställda
med de förvaltningsmyndigheter som avsågs i 11 kap. 9§ regeringsformen.
Motionerna borde enligt konstitutionsutskottets mening avstyrkas. I en
avvikande mening anförde moderata samlingspartiets, centerpartiets och
folkpartiets representanter att, med det ställningstagande som regeringsrätten
hade gjort, löntagarfondstyrelserna tillhörde de organ vilkas ledamöter
enligt regeringsformen skall vara svenska medborgare. I avvaktan på att
löntagarfonderna avskaffades borde därför 31 § lagen med reglemente för
allmänna pensionsfonden ändras på det sätt som föreslogs i de aktuella
motionerna.

Näringsutskottet anförde (NU 1984/85:37):

Näringsutskottet hänvisar till konstitutionsutskottets bedömning, vilken
leder till slutsatsen att det inte finns anledning att i den lagparagraf som
reglerar löntagarfondstyrelsernas sammansättning införa en bestämmelse
om krav på svenskt medborgarskap. Näringsutskottet vill tillägga att motsatt
ståndpunkt i den grundläggande rättsfrågan bör leda till samma slutsats
beträffande motionsyrkandena. Om regeringsrättens beslut tolkas så att
även 11 kap. 9§ regeringsformen är tillämplig på löntagarfondstyrelserna,

NU 1985/86:33

1* Riksdagen 1985/86. 17sami. Nr 33

följer nämligen av detta att regeringen vid tillsättning av ledamöter i dessa
styrelser har att åtlyda denna grundlagsbestämmelse oavsett att ett till lagen
med reglemente för allmänna pensionsfonden knutet motivuttalande anger
att även utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter. Någon uttrycklig
bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap för löntagarfondstyrelsernas
del skulle alltså inte vara påkallad; snarare borde motsvarande uttryckliga
krav beträffande övriga fondstyrelser slopas, eftersom en sådan bestämmelse
är överflödig - och icke brukar förekomma - i författningar rörande
organ som uppenbart omfattas av föreskriften i 11 kap. 9 § regeringsformen.

Näringsutskottet vill i anslutning till vad konstitutionsutskottet har anfört
uttala förhoppningen att den oklarhet beträffande myndighetsbegreppet som
kommer till synes i detta ärende skall bli undanröjd. Tilläggas kan att, såvitt
näringsutskottet har sig bekant, för närvarande samtliga ledamöter i
löntagarfondstyrelserna är svenska medborgare och att således ingen nu
verksam styrelseledamots behörighet är beroende av hur den aktuella
rättsfrågan besvaras.

I en reservation (m, c, fp) föreslogs en lagändring enligt syftet med
motionerna.

Riksdagen följde näringsutskottet.

Val av styrelser i allmänna pensionsfonden

Enligt 31 § lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden skall varje
löntagarfondstyrelse bestå av nio ledamöter, för vilka skall finnas fyra
suppleanter. Ledamöter och suppleanter förordnas av regeringen. Av dem
skall minst fem resp. två företräda löntagarintressena. När ledamöter och
suppleanter utses skall det ses till att styrelserna får en regional anknytning.

I propositionen om löntagarfonder aviserades en utredning av frågan
huruvida ledamöterna i allmänna pensionsfondens fondstyrelser i framtiden
borde utses genom direkta val (prop. 1983/84:50 s. 53). En sådan utredning
tillsattes enligt regeringsbeslut i maj 1984 (Fi 1984:04; särskild utredare:
docent Björn von Sydow). Förstahandsuppgiften för utredningen är enligt
direktiven (dir. 1984:26) att överväga om det bör införas ett system med
direktval av de nio fondstyrelserna. En fråga som skall prövas är om en
övergång till direkta val av fondstyrelserna bör leda till att antalet ledamöter
och suppleanter ökas så att det finns utrymme för att olika intressen blir
företrädda i styrelserna. Utredningsarbetet kommer enligt uppgift att
avslutas hösten 1986.

Bestämmelser och uttalanden om löntagarfondstyrelsernas
placeringar

De medel, till största delen vinstskatter från företagen, som löntagarfondstyrelserna
disponerar får - enligt 36 § lagen med reglemente för allmänna
pensionsfonden - placeras i aktier i svenska aktiebolag, i vissa skuldebrev
som utfärdats av svenska aktiebolag och som riskkapital i svenska ekonomiska
föreningar.

I proposition 1983/84:50 om löntagarfonder uttalades att på löntagarfondstyrelsernas
medelsförvaltning borde ställas krav på god avkastning, långsik -

NU 1985/86:33

tighet och riskspridning (s. 78). Verksamheten borde inriktas på aktieköp i
svenska företag till gagn för svensk produktion och sysselsättning. Dessutom
borde löntagarfondstyrelserna kunna medverka till en förbättrad riskkapitalförsörjning
i kooperativa företag.

En löntagarfondstyrelse får enligt 37 § lagen med reglemente för allmänna
pensionsfonden inte förvärva så många vid fondbörsen registrerade aktier i
ett aktiebolag att röstvärdet för dessa uppgår till 8 % eller mer. Den för
löntagarfondstyrelserna tillåtna andelen är betingad av att fjärde fondstyrelsen
får förvärva aktier upp till 10 % av röstvärdet. Motiveringen var att det
skulle förhindras att institutioner av den typ som de aktieförvaltande
fondstyrelserna representerar får ”ett aktieinnehav som är så stort att de kan
tvingas ta på sig ett företagaransvar” (prop. 1983/84:50 s. 79).

Vänsterpartiet kommunisterna begärde när löntagarfondstyrelserna tillkom
att någon begränsningsregel av detta slag inte skulle införas för dessas
del.

Utskottet

Utskottet har granskat allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses
årsredovisning och därvid inte funnit anledning att göra något särskilt
uttalande.

I anslutning till årsredovisningen behandlar utskottet två motioner som
gäller bestämmelserna om de fem löntagarfondstyrelserna. Dessa förvaltar i
likhet med fjärde fondstyrelsen medel som ingår i allmänna pensionsfonden.

Motion 1985/86:N217 (c) är baserad på ståndpunkten att löntagarfondstyrelserna
är att anse som myndigheter. Härvidlag hänvisar motionärerna till
domstolsutslag. Yrkandet är att riksdagen hos regeringen skall begära förslag
till sådan ändring av reglerna för ledamotskap i löntagarfondstyrelserna att
dessa regler kommer att stå i överensstämmelse med grundlagen. Den
nuvarande lydelsen av den aktuella bestämmelsen - 31 § lagen (1983:1092)
med reglemente för allmänna pensionsfonden - fyller inte detta krav, menar
motionärerna, eftersom den inte uppställer krav på svenskt medborgarskap
och det i motiveringen sägs att utlänningar skall kunna vara styrelseledamöter.

Två motioner med samma syfte som den nu aktuella behandlades förra
året av näringsutskottet, som först inhämtade yttrande över motionerna från
konstitutionsutskottet. Utskottet hänvisar till den föregående redogörelsen
för de båda utskottens och riksdagens ställningstaganden.

När förslaget om lagstadgat krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap
i löntagarfondstyrelse nu åter har väckts kommer näringsutskottet till
samma slutsats som förra året. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i den
grundläggande rättsfrågan blir slutsatsen att någon uttrycklig bestämmelse
om krav på svenskt medborgarskap för ledamöter i löntagarfondstyrelserna
inte är påkallad. Med hänvisning härtill och till sina övriga uttalanden i ämnet
förra året avstyrker utskottet motion 1985/86:N217 (c).

NU 1985/86:33

Motion 1985/86:N275 (vpk) går ut på att löntagarfondstyrelsernas verkamhet
i tre avseenden skall ges ”en medvetnare och mera självständig inriktning.”
För det första skulle de få en regionalpolitisk roll. I den delen har motionen
behandlats i ett tidigare betänkande (NU 1985/86:30). För det andra skulle
de få en självständigare och klarare definierad roll i den nationella
industrialiseringsprocessen. För det tredje skulle löntagarfonderna öppnas
för demokratisk styrning och kontroll, t. ex. genom att varje fond skulle få ett
representantskap, valt av löntagarkollektivet eller genom allmän rösträtt. I
samband därmed skulle de nuvarande begränsningarna av de olika fondstyrelsernas
tillåtna ägarandelar i ett och samma företag avskaffas. Därmed
skulle fondstyrelserna kunna gå in i helt eller till större delen samhällsägda
projekt.

Utskottet vill, liksom då en motsvarande motion behandlades förra året
(NU 1984/85:34), hänvisa till att frågan om inriktningen av löntagarfondstyrelsernas
verksamhet blev ingående prövad hösten 1983 i samband med
beslutet om deras tillkomst. Riksdagen tog då ställning till bl. a. just de
önskemål som nu åter framförs i motion 1985/86:N275 (vpk). Vad gäller
frågan om ”demokratisk styrning och kontroll” av verksamheten vill
utskottet framhålla att en utredning av frågan om direkta val av ledamöter i
löntagarfondstyrelserna väntas bli avslutad hösten 1986.

Utskottet finner inte skäl för riksdagen att nu ändra på de riktlinjer för
löntagarfondstyrelsernas verksamhet som har tillämpats sedan dessa styrelser
trädde i funktion för drygt två år sedan. Det bör liksom hittills få
ankomma på styrelserna att utveckla verksamheten till landets bästa enligt de
grunder som riksdagen har angett genom sitt konstituerande beslut.

Sålunda avstyrker utskottet förslaget om en grundläggande förändring i de
riktlinjer som löntagarfondstyrelserna har att följa.

Även yrkandet om att riksdagen nu skall begära förslag till ledningsorgan
av ny typ avstyrks.

Utskottet hemställer

1. beträffande behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen avslår motion 1985/86:N217,

2. beträffande inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar
att riksdagen avslår motion 1985/86:N275 yrkande 2,

3. beträffande ledningsorgan för löntagarfonderna
att riksdagen avslår motion 1985/86:N275 yrkande 3.

Stockholm den 22 maj 1986

På näringsutskottets vägnar

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Erik Hovhammar (m), Wivi-Anne Radesjö
(s), Birgitta Johansson (s), Åke Wictorsson (s), Hadar Cars (fp), Bo
Finnkvist (s), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c),
Lars Ahlström (m), Nic Grönvall (m), Mats Lindberg (s), Paul Lestander
(vpk) och Leo Persson (s).

NU 1985/86:33

Reservationer

NU 1985/86:33

1. Behörighetsvillkor för ledamotskap i löntagarfondstyrelse
(mom. 1)

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg
(fp), Per-Ola Eriksson (c), Lars Ahlström (m) och Nic Grönvall (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”När förslaget”
och slutar med ”motion 1985/86:N217 (c)” bort ha följande lydelse:

När förslaget om lagstadgat krav på svenskt medborgarskap för ledamotskap
i löntagarfondstyrelse nu återkommer vill utskottet hänvisa till den
slutsats som de borgerliga ledamöterna i konstitutions- och näringsutskotten
redovisade förra året. Av regeringsrättens beslut i frågan om en löntagarfondstyrelses
status följer att 31 § lagen med reglemente för allmänna
pensionsfonden bör kompletteras med en uttrycklig bestämmelse av den
innebörd som motionärerna anger. Riksdagen bör nu fatta beslut härom.
Yrkandet i motion 1985/86:N217 (c) blir därmed tillgodosett i sak. Liksom
förra året vill utskottet understryka att det rör sig om en av konstitutionella
skäl motiverad provisorisk åtgärd. Löntagarfondssystemet bör med det
snaraste avskaffas.

dels att utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande behörighetskrav för ledamotskap i löntagarfondstyrelse att

riksdagen med anledning av motion 1985/86:N217 antar följande

Förslag till
Lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
allmänna pensionsfonden

Härigenom föreskrivs att 31 § lagen (1983:1092) med reglemente för
allmänna pensionsfonden skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 §

Varje löntagarfondstyrelse skall bestå av nio ledamöter. För ledamöterna
skall finnas fyra suppleanter.

Regeringen förordnar ledamöter och suppleanter.

Ledamöter och suppleanter skall Ledamöter och suppleanter skall

vara myndiga och bosatta här i riket. vara myndiga och här i riket bosatta

Av ledamöterna skall minst fem och svenska medborgare. Av ledamöter av

suppleanterna minst två företräda na skall minst fem och av supplea löntagarintressen.

Vid utseendet av nnerna minst två företräda löntagar ledamöter

och suppleanter skall det intressen. Vid utseendet av ledamö tillses

att löntagarfondstyrelserna får ter och suppleanter skall det tillses

en regional anknytning. att löntagarfondstyrelserna får en

regional anknytning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.

2. Inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar
(mom. 2)

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg
(fp), Per-Ola Eriksson (c), Lars Ahlström (m) och Nic Grönvall (m) anser att
den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet vill” och
slutar med ”att följa” bort ha följande lydelse:

De borgerliga partierna har, i riksdagen senast vid behandlingen detta år
av frågan om riktlinjer för den ekonomiska politiken (FiU 1985/86:10), slagit
fast att löntagarfonderna måste avskaffas och att avvecklingen av dem måste
vara definitiv. Motion 1985/86: N275 (vpk) ger uttryck för en rakt motsatt
strävan. Löntagarfonderna skulle inte bara bibehållas utan på ett än mer
utpräglat sätt än nu användas som instrument för en samhällsomdaning i
socialistisk riktning. Utskottet tar avstånd från dessa intentioner och
avstyrker sålunda motionärernas förslag beträffande ändrade riktlinjer för
löntagarfondstyrelsernas placeringar.

3. Inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar
(mom. 2)

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande på s. 6 som
börjar med ”Utskottet vill” och slutar med ”att följa” bort ha följande
lydelse:

Utskottet instämmer med motionärerna. Löntagarfondstyrelserna har nu
arbetat ett par år. Det är angeläget att deras verksamhet får en sådan
inriktning att den verkligen främjar löntagarnas intressen.

Ett grundläggande krav är att löntagarfondstyrelsernas placeringar görs
utifrån samhällsekonomiska och inte snävt företagsekonomiska kalkyler.
Deras resurser får inte som hittills satsas främst på de företag som står i
centrum för privatkapitalets intresse. Behovet av en medveten regionalpolitisk
inriktning har understrukits i annat sammanhang (NU 1985/86:30).
Löntagarkooperativa företag och nya samhälleliga industrier som bidrar till
teknisk och ekonomisk förnyelse bör särskilt stödjas. Fondstyrelserna bör
främja en kvalitativ utveckling inom industrin, präglad av hushållning med
naturresurser, god arbetsmiljö och en produktion som tar sikte på konsumenternas
verkliga behov. En sådan omorientering förutsätter att den
nuvarande begränsningen av fondstyrelsernas tillåtna ägarandelar slopas.

Regeringen bör med det snaraste lägga fram förslag till sådana ändrade
regler och riktlinjer för löntagarfondstyrelsernas verksamhet som utskottet
här har uttalat sig för.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. beträffande inriktningen av löntagarfondstyrelsernas placeringar
att riksdagen med bifall till motion 1985/86:N275 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

NU 1985/86:33

4. Ledningsorgan för löntagarfonderna (mom. 3)

NU 1985/86:33

Paul Lestander (vpk) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Även
yrkandet” och slutar med ”typ avstyrks” bort ha följande lydelse:
Regeringen måste också ta initiativ för att åstadkomma en demokratisk
insyn i och styrning av fondernas verksamhet enligt de principer som
motionärerna har angett.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. beträffande ledningsorgan för löntagarfonderna
att riksdagen med bifall till motion 1985/86:N275 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.