AU 1981/82

Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1981/82: 2

om medbestämmandelagens tillämpning på tidningsföretag
Sammanfattning

Enligt 2 § medbestämmandelagen undantas bl. a. tidningar och andra
massmedieföretag från lagens tillämpningsområde när det gäller frågor om
verksamhetens mål och inriktning. Bertil Fiskesjö m. fl. (c, s, m, fp) anser i
motion 1980/81:1810 att det är oklart hur denna bestämmelse skall tolkas i
förhållande til tryckfrihetsförordningen, som bl. a. ger en tidnings ansvarige
utgivare rätt att ensam bestämma över tidningens innehåll. Motionärerna
vill att frågan skall utredas.

Motionen har remissbehandlats varvid olika meningar har kommit fram
om behovet av den föreslagna utredningen. Konstitutionsutskottet, som
yttrat sig i ärendet, har tillstyrkt utredning.

Arbetsmarknadsutskottet ansluter sig till utredningskravet mot bakgrund
av att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit närmare
belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att oklarhet råder
om innehållet i gällande rätt på området.

Motionen

I motion 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c, s, m, fp) yrkas att
riksdagen hos regeringen anhåller om utredning i syfte att undanröja oklarheter
i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och 2§ medbestämmandelagen.

Motionärerna hänvisar till att 2 § lagen om medbestämmande i arbetslivet
undantar verksamhet som har bl. a. opinionsbildande ändamål från
lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.
Motionärerna återger härefter ett avsnitt i det yttrande som konstitutionsutskottet
avgav vid lagens tillkomst. 1 yttrandet konstateras att undantaget
får avseende på bl. a. massmedieföretagen och framhålls som väsentligt att
kollektivavtalsreglering inte får förekomma beträffande tidningsföretagens
riktlinjer och målsättningar.

Vidare anförs i motionen att varje svensk medborgare eller svensk
juridisk person enligt tryckfrihetsförordningen har rätt att själv eller med
biträde av andra trycka och sprida tidningar och tidskrifter. Tidningens
ägare och dess ansvarige utgivare har rätt att bestämma över tidningens
innehåll. 1 sammanhanget återges ett uttalande av 1944 års tryckfrihetssakkunniga,
enligt vilket reglerna i tryckfrihetsförordningen gäller oavsett om
innehållet i en tryckt skrift framstår som ett egentligt yttrande av den som

1 Riksdagen 1981182. 18 sami. Nr 2

AU 1981/82:2

författar skriften eller som ett meddelande eller fortspridande av en upplysning.

Motionärerna anser att oklarhet föreligger om tolkningen av 2 § medbestämmandelagen
i förhållande till tryckfrihetsförordningen. Denna oklarhet
bör undanröjas genom en närmare utredning.

Gällande rätt

Medbestämmandelagen

Medbestämmandelagen har tillämpning på alla frågor som faller inom
ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Dit hör även
frågor som gäller bedrivande av verksamheten i stort liksom frågor som
kan gälla inriktningen och ledningen av verksamheten. Inskränkningar i
detta vidsträckta tillämpningsområde föreligger på den offentliga sektorn.
Vidare görs i 2 § medbestämmandelagen följande undantag från tillämpningsområdet: Arbetsgivares

verksamhet som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig
eller annan ideell natur eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller
annat opinionsbildande ändamål undantages från lagens tillämpningsområde
såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

Paragrafen innebär sålunda att verksamhet med opinionsbildande ändamål,
såsom press, radio och television, undantas från lagen i fråga om
verksamhetens mål och inriktning. I departementschefens allmänna motivering
för förslaget till medbestämmandelagen (prop. 1975/76:105, bil. i,s.
210) exemplifierades detta med ”sådana allmänna målsättningsfrågor som
den partipolitiska inriktningen hos tidningar och andra opinionsbildande
organ”. Samtidigt framhölls svårigheterna att genom en allmän beskrivning
bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som görs i 2§.
Departementschefen tilläde att det i stor utsträckning är nödvändigt att
överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall .
dras.

I specialmotiveringen till 2§ MBL (prop. 105, bil. 1, s. 329-330) återkom
departementschefen till gränsdragningsfrågorna och anförde bl. a.
följande:

1 stora drag kan från fall till fall sägas hur långt man bör sträcka principen
att frågorna om mål och inriktning för en verksamhet bör vara förbehållen
andra demokratiska beslutsformer. Detsamma gäller i stora drag
gränsdragningen i fråga om verksamhetsinriktningen hos pressen och i
andra företag med opinionsbildande syfte. Att man t. ex. utgår från att
lagen inte bör grunda rätt till medbestämmande för arbetstagarna i fråga
om fastställandet av en dagstidnings politiska inriktning, innebär inte någon
inskränkning när det gäller beslut som rör ett tidningsföretags ledning
och verksamhet i övrigt. Att sådana frågor bör i samma mån som i andra
företag vara underkastade lagens medbestämmanderättsregler synes klart.

AU 1981/82:2

Departementschefen tilläde att med den aktuella paragrafen avses
främst att från lagens tillämpningsområde undanta frågor som rör fastställandet
av riktlinjerna för arbetsgivarens verksamhet och som i den meningen
gäller verksamhetens mål och inriktning, t. ex. att en tidning skall ha en
viss politisk hållning. Därjämte undantas sådana beslut rörande genomförandet
av verksamheten som kan sägas vara omedelbart beroende av den
fastställda målsättningen.

När det gäller återkommande beslut som rör mål och inriktning för
verksamheten uttalade departementschefen att en gränsdragning måste
göras från fall till fall. Inte sällan kan här uppkomma en nära anknytning till
frågor som det kan te sig berättigat att arbetstagarna får inflytande över.
Tänker man sig t. ex. frågor om personalpolitiken inom ett tidningsföretag
kan en gränsdragning exempelvis böra göras så, att utseende av chefredaktör
blir en fråga som inte ligger inom lagens tillämpningsområde medan
andra rekryteringsfrågor gör det.

Specialmotiveringen till 2 § MBL avslutades av departementschefen
med följande sammanfattning av lagbestämmelsens innebörd:

Enligt 2 § skall ifrågavarande arbetsgivares verksamhet i de delar som
avses med paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde. Detta
innebär att ingen av lagens regler blir tillämplig på det undantagna området.
Anspråk kan inte med stöd av lagen ställas på förhandlingar eller om
information om sådan del av arbetsgivarens verksamhet som inte faller
inom lagens tillämpningsområde. Kollektivavtal med verkningar enligt
lagen kan inte heller träffas om frågor som hör till det undantagna området.

I och för sig finns det däremot inte några hinder mot att avtal träffas utan
lagens stöd mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t. ex. om rätt
till information eller till överläggningar i fråga som hör till det undantagna
området. Överenskommelser av den typen föreligger redan nu och lagen
rubbar inte möjligheten att behålla sådana avtal och ingå nya.

Den av departementschefen anvisade möjligheten att utan stöd av lagen
träffa avtal om bl. a. information eller överläggningar föranledde lagrådet
att vid granskningen av lagförslaget beröra frågan om arbetstagarna kan
tillgripa stridsåtgärder för att förmå arbetsgivaren att sluta avtal av detta
slag (se vidare prop. 105, bil. 1, s. 472). Departementschefen ansåg sig inte
ha anledning att gå närmare in på frågan (prop. 105, bil. 1, s. 526-527).
Han noterade att det ligger i linje med synsättet i lagen att arbetstagarna
inte bör tillgripa stridsåtgärder. Att rättsligt hinder möter mot sådana
åtgärder ansåg han dock inte möjligt att slå fast utan en uttrycklig lagreglering
av frågan. Han räknade å andra sidan med att en sådan lagstiftning
knappast skulle behövas.

Vid riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om medbestämmandelagens
tillämpning på massmedieområdet av konstitutionsutskottet i ett
yttrande till dåvarande inrikesutskottet som i riksdagen beredde lagstiftningsärendet.
Konstitutionsutskottet anförde i denna fråga (InU 1975/
76:45, Bilagor s. 82):

II Riksdagen 1981182. 18 sami. Nr 2

AU 1981/82:2

Som inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens
tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet
såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av
konstitutionsutskottets uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens
och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis
beröra propositionens förslag i detta avseende.

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt
utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande
organ på detta sätt särskilt uppmärksammats. Som anförs i
propositionen är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering
inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer
och målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva — i
likhet med vad som hittills gällt — utser ansvarig utgivare, chefredaktör
och övriga medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen
följes.

T rvckfrihetsförordningen

I 4 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen fastställs rätten för varje svensk
medborgare eller svensk juridisk person att själv eller med biträde av andra
genom tryckpress framställa tryckalster. Vid utgivning av en periodisk
skrift skall för denna finnas en utgivare (5 kap. 2 §).

Enligt 5 kap. 3 § första stycket skall utgivaren utses av den periodiska
skriftens ägare Utgivarens befogenheter bestäms i samma paragrafs andra
stycke som har följande lydelse:

Uppdrag att vara utgivare skall innefatta befogenhet att öva inseende
över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att intet däri
får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålunda
tillkommer utgivaren, vare utan verkan.

Utgivarens befogenhet att bestämma över innehållet i en periodisk skrift
motsvaras av att det är han som bär ansvaret för tryckfrihetsbrott (8 kap.

1 §).

Rättsfall i arbetsdomstolen

Medbestämmandelagens tillämpning på tidningsområdet har behandlats
av arbetsdomstolen (AD) i en dom år 1981 nr 22. Bakgrunden i det målet
var att en dagstidning beslöt att ändra sin förstasida från att vara en ren
annonssida till sida med redaktionell text och bilder. Arbetstagarsidan
ansåg att tidningsledningen åsidosatt sin förhandlingsskyldighet i samband
med denna förändring och yrkade skadestånd för brott mot 11 § medbestämmandelagen.
Arbetsgivarsidan invände i första hand att medbestämmandelagen
inte var tillämplig på grund av undantagsregeln i lagens 2 §.

I sin enhälliga dom fann AD inledningsvis att förarbetena till medbestämmandelagen
inte ger något direkt svar på den fråga domstolen hade att

AU 1981/82:2

ta ställning till i tvisten. Förarbetena gav dock ett mönster för prövningen
av vilket beslutsområde som avses med uttrycket verksamhetens mål och
inriktning i 2 § medbestämmandelagen. Detta mönster kan sägas innebära
att beslut som fattas inom en sådan verksamhet som avses med paragrafen
kan hänföras till verksamhetens mål och inriktning antingen såsom beslut
om riktlinjer för verksamheten eller såsom beslut som avser genomförandet
av dessa riktlinjer.

Till beslut om riktlinjer hör enligt AD frågan om en tidnings partipolitiska
hållning men också exempelvis beslut om tidningens hållning i nykterhetspolitiskt
eller religiöst hänseende eller beslut att lägga tonvikten på
lokal nyhetsbevakning eller att ägna speciell uppmärksamhet åt en viss
aktuell miljöfråga.

När det gäller genomförandebesluten konstaterade AD att lagstiftaren
hade anlagt ett restriktivt synsätt på frågan i vad mån denna typ av beslut
hör till det undantagna beslutsområdet samtidigt som det har lämnats en
betydande frihet åt rättstillämpningen att med beaktande av lagstiftningens
allmänna syften dra gränsen i de enskilda fallen kring det undantagna
beslutsområdet.

AD tilläde att tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för en
ansvarig utgivare att bestämma över en tidnings innehåll inte i och för sig
medför att hans beslut i motsvarande mån är undandragna medbestämmandelagen.

Därutöver fann AD det inte möjligt att göra några allmänna uttalanden
om gränsdragningsfrågorna kring genomförandebesluten. I första hand
måste det ankomma på branschens parter att utveckla ett gemensamt
synsätt i dessa frågor. Åtminstone i nuvarande läge såg AD rättstillämpningens
uppgift vara att finna en lösning på det enskilda t vistefallet.

Efter att ha gjort dessa allmänna överväganden kom AD fram till att
ändringen av tidningens förstasida inte har haft sådan särskild betydelse
för tidningen såsom opinionsbildare och nyhetsförmedlare att beslutet
direkt eller indirekt kan anses ha gällt tidningens mål eller inriktning. AD
godtog sålunda inte arbetsgivarsidans invändning att undantagsregeln i 2 §
medbestämmandelagen var tillämplig på beslutet. Ändringen av förstasidan
borde ha föregåtts av förhandlingar enligt 11 § medbestämmandelagen.
AD ansåg dock att rättsläget i målet var oklart, och något skadestånd
utdömdes ej.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen.

Till de remissinstanser som tillstyrker eller i varje fall inte motsätter sig
en utredning av det slag som begärs i motionen hör Svea hovrätt juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Svenska arbetsgivareförening -

AU 1981/82:2

en, Tidningarnas arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen,
Factu-Föreningen svensk fackpress, A-pressens samorganisation,
Landsorganisationen i Sverige (LO) och Centralorganisationen SACO/SR.

Däremot avstyrks motionens utredningsyrkande av arbetsdomstolen
samt Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund. Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Svenska journalistförbundet och Handelstjänstemannaförbundet.

De remissinstanser som ansluter sig till motionens utredningsyrkande
pekar på att förarbetena till 2 § medbestämmandelagen är kortfattade, att
rättspraxis på området är sparsam och att rättsläget därigenom är oklart.
Svea hovrätt framhåller sålunda att frågan om reglerna i medbestämmandelagen
är förenliga med den grundlagsskyddade tryckfriheten inrymmer
problem som enligt hovrättens mening inte har blivit tillräckligt belysta.
Hovrätten hänvisar till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utgivarens
bestämmanderätt över och exklusiva ansvar för innehållet i en
tidning. Denna ordning har tillkommit av olika skäl. Samtidigt synes principen
vara oförenlig med ett krav på att de anställda skall tillförsäkras
medbestämmande över innehållet. Liknande uttalanden görs av Tidningarnas
arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen och Apressens
samorganisation med betonande av ägarens/utgivarens rätt att
ensam bestämma över hela innehållet i en tidning.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter om inte
2 § medbestämmandelagen är väl snävt avfattad i förhållande till tryckfrihetsförordningen
genom att paragrafen blott nämner opinionsbildande men
inte nyhetsförmedlande ändamål. Tidningarnas arbetsgivareförening anser
det vara helt klart att dagstidningarna faller under verksamhet med
opinionsbildande ändamål oavsett om innehållet i en tidning är direkt
opinionsbildande eller tidningen sprider allsidig och opartisk nyhetsförmedling.
Däremot, fortsätter föreningen, torde i förarbetena inte finnas
någon vägledning såvitt gäller veckotidningar och liknande press. I detta
avseende fordras klarlägganden eftersom tryckfrihetsförordningen gäller
alla typer av tidningar och allt slags innehåll.

När det gäller begreppet ”verksamhetens mål och inriktning” i 2 §
medbestämmandelagen ger Svea hovrätt, Tidningarnas arbetsgivareförening
och Svenska tidningsutgivareföreningen exempel på gränsdragningsproblem
som enligt dessa instansers mening behöver närmare klarläggas.
Svea hovrätt hävdar i sammanhanget att frågan om personalrekrytering
inte torde kunna lösas så enkelt som antytts i proposition 1975/76:105.
Hovrätten fortsätter:

Tillsättningen av den för en tidnings politiska inriktning ansvarige chefredaktören
omfattas givetvis av undantagsregeln. Men även övriga anställda
på ledaravdelningen påverkar tidningens politiska linje. Med större eller
mindre rätt kan det också hävdas att anställda på andra avdelningar har ett
sådant inflytande och att tillsättningen av dem således inte skall göras till
föremål för förhandling. Verksamhetens mål och inriktning kan sägas gälla

AU 1981/82:2

inte bara avsikten att bilda opinion utan även sättet att bedriva nyhetsförmedling.
Till det senare hör exempelvis beslut om vilka områden och
frågor som främst skall bevakas av tidningen och hur tidningens resurser i
övrigt skall fördelas. Det kan hävdas att även t. ex. beslut om att inrätta
lokala editioner eller lokalsidor samt att utge särskilda bilagor gäller mål
och inriktning i tidningens verksamhet.

Tidningarnas arbetsgivareförening framhåller också tidningsföretagens
rätt att utan förhandlingar utse medarbetare av det slag som berörts i Svea
hovrätts yttrande. Därutöver ges följande exempel på gränsdragningsproblem:
disposition av det redaktionella utrymmet för olika ämnesområden,
fördelningen av redaktionella resurser, redigeringsprinciper, utgivningsperiodicitet,
målgrupper och spridningsområden, utgivning av editioner
samt utgivning av bilagor av olika slag.

LO berör i sitt yttrande bakgrunden till 2 § medbestämmandelagen och
arbetsdomstolens i det föregående refererade dom år 1981 nr 22 samt
noterar att det i dag inte finns någon gränslinje i kollektivavtal i frågor som
rör förhållandet mellan den nyssnämnda paragrafen och tryckfrihetsförordningen.
Avslutningsvis sammanfattar LO sin ståndpunkt på detta sätt:

Mot bakgrund av de allmänna och vaga uttalandena i förarbetena till
medbestämmandelagen jämförda med arbetsdomstolens uttalande om betydande
frihet för rättstillämpningen att i vaije enskilt fall dra upp gränserna
för medbestämmanderätten i förhållande till exempelvis viktiga utomstående
intressen såsom hänsynen till yttrande- och tryckfriheten finner
inte LO skäl att motsätta sig en utredning med det begränsade syfte som
anges i motionen.

SACO/SR ifrågasätter å ena sidan om det inte snarare är medbestämmandelagens
regler om t. ex. rätt till förhandlingar och information än
undantagsregeln i 2 § som inte väl låter sig förenas med tryckfrihetsförordningens
regler om utgivarens exklusiva befogenheter att bestämma över
innehållet i en periodisk skrift. Å andra sidan har arbetsdomstolen uttalat
att utgivarens befogenhet inte i och för sig medför att hans beslut i motsvarande
mån är undandragna medbestämmandelagen. SACO/SR finner emellertid
att den i motionen antydda problemställningen förtjänar att belysas i
en utredning i syfte att klarlägga eventuella därefter återstående oklarheter.

De remissinstanser som avstyrkt motionen anser genomgående att det
inte finns behov av den begärda utredningen, i varje fall inte f. n.

Arbetsdomstolen kan inte dela motionens uppfattning att oklarheter
föreligger i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och 2 § medbestämmandelagen.
Domstolen har i sin dom nr 22 år 1981 framhållit att
tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för den ansvarige utgivaren
att bestämma över tidningens innehåll inte i och för sig medför att
hans beslut i motsvarande mån blir undantagna medbestämmandelagen.
Detta konstaterande hänger givetvis samman med tryckfrihetens princi -

AU 1981/82:2

piella innebörd att vara en rätt för envar att utan ingripanden från offentlig
myndighet bl. a. utgiva skrifter. Däremot är de tryckfrihetsrättsliga bestämmelserna
i princip inte avsedda att gripa in i sådana privaträttsliga
förhållanden som medbestämmandelagen avser att reglera.

Arbetsdomstolen fortsätter:

Detta betyder emellertid inte att det saknas problem när det gäller
förhållandet mellan reglerna i den senast nämnda lagen och verksamheten
inom t. ex. det opinionsbildande området. Och det är för att komma till
rätta med dessa problem som 2 § medbestämmandelagen har tillkommit.
Som framhållits i lagens förarbeten består problemet på t. ex. pressens
område i att besluten om verksamhetens mål och inriktning tillkommer i en
ordning som ligger den politiska demokratin nära och i sådana fall är det ur
principiell synvinkel olämpligt att arbetstagarna som grupp skulle ha ett
företräde framför andra att få inverka på besluten. De har alltså undantagits
från lagens tillämpningsområde (prop. 1975/76: 105, bil. 1, s. 196 och s.
210).

Vad som nu kan bli ett problem genom den här konstruktionen är att
fastställa vilka frågor som skall anses tillhöra verksamhetens mål och
inriktning. Och som också framhållits i de nämnda förarbetena är det inte
lätt att genom en allmän beskrivning bestämma den åsyftade gränsen för
lagens tillämpningsområde. Lagstiftaren har därför överlåtit åt rättstillämpningen
att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras (anf. prop.
s. 210).

Efter ett referat av sin dom 1981 nr 22 uttalar arbetsdomstolen:

Det föreligger alltså inte några klara anvisningar om hur 2 § medbestämmandelagen
skall tillämpas. Men trots detta är den angivna domen den
första arbetsdomstolen meddelat beträffande denna fråga. Måhända kan
det tolkas som att branschparterna ändå lyckats bemästra de problem som
uppstår i anslutning till paragrafens tillämpning. Oavsett hur det nu än må
förhålla sig därmed vill domstolen uttrycka en tveksamhet inför behovet av
att tillsätta en utredning om syftet därmed är att utreda innebörden av
lagrummet ifråga. Med tanke på att praxis i stor sett saknas kan knappast
frågan vinna i klarhet genom en sådan åtgärd. Är syftet däremot att
åstadkomma en förändrad innebörd av lagrummet kan saken ställa sig
annorlunda. Men domstolen vill även för detta fall uttrycka sin tveksamhet
inför behovet av en utredning som begränsas till just denna speciella fråga
på medbestämmandelagens område.

Arbetsdomstolen anser alltså att det för närvarande inte finns behov av
att tillsätta en utredning av det slag motionärerna hemställt om i sin
motion.

De arbetstagarorganisationer som motsatt sig en utredning — TCO,
Svenska journalistförbundet, Handelstjänstemannaförbundet samt Grafiska
fackförbundet och Handelsanställdas förbund — invänder samstämmigt
att deras erfarenheter inte tyder på att det skulle råda oklarheter i förhållandet
mellan medbestämmandelagen och tryckfrihetsförordningen. De
påpekar vidare att förhandlingar pågår om medbestämmandeavtal på tidningsområdet.
Journalistförbundet tillägger att förbundet därutöver inlett
överläggningar med arbetsgivarparten i frågor om det redaktionella medbestämmandet.

AU 1981/82:2

Handelstjänstemannaförbundet konstaterar liksom andra remissinstanser
att motionärerna inte har preciserat syftet med den föreslagna utredningen.
Om det är så att motionärerna avseratt inskränka medbestämmandelagens
tillämplighet i företag med opinionsbildande verksamhet tar förbundet
bestämt avstånd från detta.

Yttrande från konstitutionsutskottet

1 ärendet har inhämtats yttrande från konstitutionsutskottet. Yttrandet
fogas till detta betänkande som bilaga. Här skall därför endast konstateras
att konstitutionsutskottet anser att det kan finnas anledning att närmare
utreda den i motionen aktualiserade frågan.

Utskottet

Utskottet behandlar i detta betänkande en motion från det förra riksmötet
— 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c, s, m, fp). 1 motionen hävdas
att det är oklart hur tryckfrihetsförordningen förhåller sig till 2 § medbestämmandelagen.
Motionärerna begär att oklarheten skall undanröjas genom
en närmare utredning.

Tryckfrihetsförordningen innehåller bl. a. regler om rätt för varje svensk
medborgare eller svensk juridisk person att själv eller med biträde av andra
trycka och sprida tidningar och tidskrifter. För vaije sådan publikation
skall finnas en ansvarig utgivare. Denne har en speciell ställning. Han
bestämmer över utgivningen och innehållet i tidningen eller tidskriften.
Ingenting får därför publiceras mot utgivarens vilja. I den aktuella bestämmelsen
i tryckfrihetsförordningen (5 kap. 3 §) tilläggs att inskränkning i
den ansvarige utgivarens befogenheter enligt bestämmelsen är utan verkan.

Medbestämmandelagen med dess regler om förhandlingar, information
och kollektivavtal gäller generellt sett alla frågor som faller inom ramen för
förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Däri inkluderas frågor
som rör bedrivandet av verksamheten i stort liksom frågor som gäller
inriktningen och ledningen av verksamheten. Från detta vidsträckta tillämpningsområde
undantas enligt 2 § bl. a. verksamhet med opinionsbildande
ändamål, dvs. tidningar och andra massmedieföretag.

Undantaget i 2 § avser verksamhetens mål och inriktning, dvs. riktlinjerna
för verksamheten. Även beslut om genomförande av riktlinjerna faller
utanför lagen om besluten har ett omedelbart samband med den fastställda
målsättningen. I övrigt är verksamheten vid tidningsföretagen underkastad
reglerna i medbestämmandelagen.

AU 1981/82:2

I förarbetena till medbestämmandelagen (prop. 1975/76:105 s. 120) framhålls
att det är svårt att genom en allmän beskrivning bestämma den gräns
för lagens tillämpningsområde som görs i paragrafen. Man får därför i stor
utsträckning överlåta åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur
gränsen bör dras. Medbestämmandelagens tillämpning på tidningsområdet
har hittills prövats av arbetsdomstolen i endast ett fall. Målet - som
refererats i det föregående — gällde en genomgripande förändring av en
dagstidnings förstasida. 1 detta fall ansåg arbetsdomstolen att förhandlingsskyldighet
förelåg.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från tre juridiska instanser
samt från organisationerna på arbetsgivar- och arbetstagarsidorna.
En sammanställning av yttranden har presenterats i den föregående framställningen.

Flertalet remissinstanser tillstyrker en utredning eller vill i varje fall inte
motsätta sig att en sådan kommer till stånd. Denna majoritet utgörs av
Svea hovrätt, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, arbetsgivarorganisationerna
samt LO och SACO/SR. En gemensam ståndpunkt
är att motivuttalandena till 2 § medbestämmandelagen är kortfattade och
att rättsläget är oklart. I en del av yttrandena ges olika exempel på frågor
som man anser förtjäna att närmare övervägas.

Övriga remissinstanser, däribland arbetsdomstolen (ordförandena) och
TCO, anser att det inte finns behov av den utredning som begärs i motionen.

Sedan remissbehandlingen avslutats har konstitutionsutskottet beretts
tillfälle att avge yttrande i ärendet. Konstitutionsutskottet förordar utredning
mot bakgrund av att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit
närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att en viss
oklarhet förefaller råda på området.

Arbetsmarknadsutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning att
det finns anledning att utreda hur medbestämmandelagen och tryckfrihetsförordningen
förhåller sig till varandra i det av motionärerna påtalade
hänseendet. Regeringen får närmare överväga formerna för utredningsarbetet.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motion 1980/81:1810 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om utredning av förhållandet
mellan tryckfrihetsförordningen och lagen om medbestämmande
i arbetslivet.

Stockholm den 3 november 1981

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

ELVER JONSSON

AU 1981/82:2

Närvarande: Elver Jonsson (fp), Anna-Greta Leijon (s), Arne Fransson
(c), Erik Johansson (s), Sten Svensson (m), Frida Berglund (s), Pär Granstedt
(c), Lars Ulander (s), Anders Högmark (m), Margit Odelsparr (c),
Eva Winther (fp), Bengt Wittbom (m), Sune Johansson (s), Karin Flodström
(s) och Lahja Exner (s).

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1981/82:1y

över motion 1980/81:1810 om undanröjande av viss oklarhet rörande
medbestämmandelagens tillämpningsområde

Till arbetsmarknadsutskottet

Arbetsmarknadsutskottet har begärt yttrande av konstitutionsutskottet
över motion 1980/81:1810 av Bertil Fiskesjö m. fl. (c, s, m, fp). I motionen
hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning i syfte att
undanröja oklarheter i förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen (TF)
och 2 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

Gällande regler m. m.

2 § MBL har följande lydelse: Arbetsgivares verksamhet som är av
religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur eller som har
kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål undantages
från lagens tillämpningsområde såvitt avser verksamhetens mål och
inriktning.

I förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform (prop. 1975/76:105 och InU
1975/76:45) kommenteras innebörden av 2 § MBL förhållandevis ingående. I
den allmänna motiveringen i propositionen gjorde departementschefen
följande uttalande i frågan (bil. 1 s. 209 f.):

Liksom arbetsrättskommittén finner jag det vara av grundläggande
betydelse för den arbetsrättsliga lagstiftning, som har till främsta syfte att
bredda och förstärka arbetstagarnas inflytande i arbetslivet, att tillämpningsområdet
för sådana medel för arbetstagarinflytande som fackliga förhandlingar
och kollektivavtal blir vidsträckt. 1 jämförelse med gällande rätt är det
framför allt viktigt att klart slå fast att även frågor, som gäller företagets
skötsel och utveckling, skall kunna göras till föremål för förhandlingar och
kollektivavtal. Lagstiftningen bör bygga på tanken att arbetstagarna lika väl
som arbetsgivaren är beroende av hur verksamheten bedrivs och att de därför
skall vara berättigade att påverka verksamheten även i stort. Detta
inflytande skall utövas i förhandlingar och i andra former som bestäms i
kollektivavtal.

Det finns emellertid anledning att här erinra om en väsentlig aspekt som
jag redan har berört i samband med att jag inledningsvis behandlade frågan
om den här aktuella lagstiftningens tillämpningsområde. Som jag då framhöll
finns det i vissa kategorier av verksamhet ett beslutsområde, som bör vara
förbehållet överväganden och beslut i andra former och i andra beslutsorgan
än sådana som bestäms av arbetsgivare och arbetstagare i dessa egenskaper.
Jag tänker här på sådana allmänna målsättningsfrågor som den partipolitiska
inriktningen hos tidningar eller andra opinionsbildande organ, fackliga
målsättningar hos organisationer på arbetsmarknaden, verksamhetens

AU 1981/82: 2 Bilaga KU 1981182:1 y

allmänna inriktning i religiösa, vetenskapliga, konstnärliga eller andra
ideella organisationer eller samfund, målsättningar av annan än företagsekonomisk
innebörd i folkrörelseföretag eller kooperativa företag etc.
Beslut om formulering och fastställande av de ideella eller eljest särskilda
målen för arbetsgivarens verksamhet bör i sådana fall få fattas i de former
som har tillämpats hittills. I många hithörande fall, sannolikt de allra flesta,
fattas besluten i en demokratiskt uppbyggd beslutsprocess och fallen har då
gemensamt att de anställda som grupp inte bör ha något företräde att framför
andra få inverka på besluten.

Som jag redan närmare utvecklat är det självfallet inte lätt att genom en
allmän beskrivning bestämma den gräns för lagens tillämpningsområde som
jag här åsyftar. Det är i stor utsträckning nödvändigt att överlåta åt
rättstillämpningen att från fall till fall bedöma hur gränsen skall dras.

Specialmotiveringen till stadgandet har följande innehåll (bil. 1 s.
328 ff.):

Som framgår av vad som sagts under 1 § skall till förhållandet mellan
arbetsgivare och arbetstagare, och därmed till lagens tillämpningsområde,
räknas även frågor som rör bedrivandet av arbetsgivarens verksamhet i stort
och överhuvud frågor som kan sägas gälla inriktningen och ledningen av
verksamheten. Detta medför bl. a. att medbestämmandelagens regler om
förhandlingsrätt och om kollektivavtal kommer att gälla frågor inom denna
vida ram. Pä vissa områden och inom vissa särskilda slag av verkamheter kan
dock lagens regler om förhandlingar inte sträckas så långt.

När det gäller den offentliga sektorn kräver hänsynen till den politiska
demokratin och till den offentliga verksamhetens uppgift att tjäna samhällsintresset
särskilda överväganden vad gäller arbetstagarnas inflytande. Denna
fråga behandlas i ett annat sammanhang.

Men det finns liknande problem även utanför den offentliga sektorn. Aven
där finns det åtskilliga verksamheter som får sin inriktning och sina mål
bestämda i former som ligger den politiska demokratin nära. Sådana
exempel är politiska, fackliga, religiösa, kulturella och välgörande organisationer
och samfund, där det regelmässigt finns ett demokratiskt inflytande
över verksamheten. Detsamma gäller inom konsumentkooperationen och
inom andra medlemsägda företag. I fall av denna art skulle ett arbetstagarinflytande,
som omfattade även verksamhetens mål och inriktning, komma i
kollision med andra demokratiska intressen. Den motsättningen bör i princip
lösas så att arbetstagarinflytandet inte tillåts sträcka sig över frågor om mål
och inriktning som avgörs på annan demokratisk väg. Företag med
opinionsbildande verksamhet, såsom press, radio och television, erbjuder
också exempel på verksamheter där det av hänsyn till andra intressen än
arbetstagarnas bör göras en avgränsning av tillämpningsområdet för
medbestämmandelagens regler.

Men även i fall där det inte kan sägas, att andra demokratiska
beslutandeformer bör vinna försteg framför arbetstagarinflytandet eller att
viktiga hänsyn till utomståendes intressen kräver en begränsning av
medbestämmanderätten för arbetstagarna, kan det under särskilda förutsättningar
te sig berättigat att göra en begränsning av lagens tillämpningsområde.
Det är när företag eller andra enskilda arbetsgivare bedriver ideell eller
annan jämförlig verksamhet. Men begränsningen i lagen gäller här liksom i
de tidigare fallen endast frågor om mål och inriktning av verksamheten.

I stora drag kan från fall till fall sägas hur långt man bör sträcka principen

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981182:1 y

att frågorna om mål och inriktning för en verksamhet bör vara förbehållen
andra demokratiska beslutsformer. Detsamma gäller i stora drag gränsdragningen
i fråga om verksamhetsinriktningen hos pressen och i andra företag
med opinionsbildande syfte. Att man t. ex. utgår från att lagen inte bör
grunda rätt till medbestämmande för arbetstagarna i fråga om fastställandet
av en dagstidnings politiska inriktning, innebär inte någon inskränkning när
det gäller beslut som rör ett tidningsföretags ledning och verksamhet i övrigt.
Att sådana frågor bör i samma mån som i andra företag vara underkastade
lagens medbestämmanderättsregler synes klart.

Gränsdragningen i medbestämmandelagen blir emellertid förhållandevis
allmänt formulerad. De regler som har upptagits i 2 § bygger på att
gränsdragningen får i de enskilda fallen utföras i enlighet med det allmänna
synsätt som ligger bakom paragrafen och som beskrivits i det föregående.
Enligt 2 § undantages från lagens tillämpningsområde arbetsgivares verksamhet
som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur
eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande
ändamål, såvitt avser verksamhetens mål och inriktning.

Syftet med denna avfattning av paragrafen är till en början att fastslå vilka
slag av verksamheter som berörs av undantagsregeln. Uppräkningen är dock
inte uttömmande. Även andra jämförbara verksamheter kan komma i fråga.
Paragrafen skall vidare förstås så att det enbart är frågor som omedelbart
hänger samman med verksamhetens särart som blir undantagna.

Med paragrafen avses främst att undanta från lagens tillämpningsområde
frågor som rör fastställandet av riktlinjerna för arbetsgivarens verksamhet
och som i den meningen gäller verksamhetens mål och inriktning, t. ex. att en
tidning skall ha en viss politisk hållning. Därjämte undantas sådana beslut
rörande genomförandet av verksamheten som kan sägas vara omedelbart
beroende av den fastställda målsättningen.

Med denna metod för avgränsningen får de anställda hos ett politiskt parti
inte i den egenskapen göra anspråk på medbestämmanderätt över partiets
politik, och motsvarande gäller för de anställda hos en facklig organisation
eller en näringslivsorganisation eller annan intressesammanslutning. Religiösa
eller kulturella sammanslutningar eller institutioner är inte skyldiga att
förhandla om arten av den verksamhet som skall bedrivas, så länge det kan
med fog sägas att valet härvidlag mellan olika alternativ är direkt beroende av
verksamhetens särart. Press och radio och andra jämförbara företag kan
fastställa inriktningen av sin opinionsbildande verksamhet utan ett på lagen
grundat inflytande från de anställdas sida.

När det gäller återkommande beslut som rör mål och inriktning för
verksamheten måste en gränsdragning göras från fall till fall. Inte sällan kan
här uppkomma en nära anknytning till frågor som det kan te sig berättigat att
arbetstagarna får inflytande över. Tänker man sig t. ex. frågor om
personalpolitiken inom ett tidningsföretag kan en gränsdragning exempelvis
böra göras så, att utseende av chefredaktör blir en fråga som inte ligger inom
lagens tillämpningsområde medan andra rekryteringsfrågor gör det.

Enligt 2 § skall ifrågavarande arbetsgivares verksamhet i de delar som
avses med paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde. Detta
innebär att ingen av lagens regler blir tillämplig på det undantagna området.
Anspråk kan inte med stöd av lagen ställas på förhandlingar eller om
information om sådan del av arbetsgivarens verksamhet som inte faller inom
lagens tillämpningsområde. Kollektivavtal med verkningar enligt lagen kan
inte heller träffas om frågor som hör till det undantagna området. 1 och för sig

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

finns det däremot inte några hinder mot att avtal träffas utan lagens stöd
mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisation, t. ex. om rätt till information
eller till överläggningar i fråga som hör till det undantagna området.
Överenskommelser av den typen föreligger redan nu och lagen rubbar inte
möjligheten att behålla sådana avtal och ingå nya.

I sitt yttrande till dåvarande inrikesutskottet över arbetsreformspropositionen
tog konstitutionsutskottet upp frågan om massmediernas ställning i
medbestämmandelagstiftningen. Utskottet anförde därvid följande (InU

1975/76:45 s. 81):

Sorn inledningsvis nämnts har från den föreslagna medbestämmandelagens
tillämpningsområde undantagits ideell och opinionsbildande verksamhet
såvitt gäller verksamhetens mål och inriktning. Mot bakgrund av
konstitutionsutskottets uppgift att bereda ärenden på tryckfrihetens, opinionsbildningens
och massmediernas område vill utskottet avslutningsvis
beröra propositionens förslag i detta avseende.

Det angivna undantaget får bl. a. avseende på massmedieföretagen. Enligt
utskottet är det värdefullt att t. ex. tidningarnas särställning som opinionsbildande
organ på detta sätt särskilt skall uppmärksammas. Som anförs i
propositionen är det sålunda enligt utskottet väsentligt att kollektivavtalsreglering
inte skall få förekomma beträffande tidningsföretagens riktlinjer och
målsättningar. Detta innebär bl. a. att tidningsföretagen själva - i likhet med
vad som hittills gällt - utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga
medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.

Genom TF:s regelsystem har särskilda garantier skapats för rätten att
trycka och sprida tryckta skrifter. 1 4 kap. 1 § TF ges varje svensk
medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med biträde av
andra genom tryckpress framställa tryckalster. Enligt 5 kap. 3 § skall utgivare
av periodisk skrift utses av dess ägare. Uppdraget att vara utgivare skall
innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma
över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot utgivarens vilja”. I
stadgandet tilläggs att inskränkning i den befogenhet som sålunda tillkommer
utgivaren är utan verkan. Utgivarens befogenheter motsvaras av hans
exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt - för den periodiska skriftens
innehåll.

Den mest aktuella kommentaren till 5 kap. 3 § TF finns i Petrén-Ragnemalm
Sveriges grundlagar, utgiven 1980. Där anförs bl. a. följande:

Kravet på ovillkorlig bestämmanderätt över periodisk skrifts innehåll

avser att förebygga bulvanförhållanden. Utgivarens ansvar övergår på
ägaren, om utgivaren kan visa att skriftens utgivning och tryckning skett mot
hans uttryckliga förbud. Utgivarens kvalificerade redaktionella ställning
behöver dock icke innebära, att han personligen är chef- eller huvudredaktör.
Av praktiska skäl kan svårigheter föreligga för utgivaren att i varje detalj
utöva sin befogenhet. Observeras kan den ej ovanliga ordningen att två eller
flera självständiga tidningar med skilda utgivare samtrycker, dvs. låter vissa
sidor av tidningarna vara gemensamma, medan övriga redigeras särskilt.
Vanligen kan då endast en av utgivarna ha något reellt inflytande över
redigeringen av de gemensamma partierna. Utgivaren bestämmer i

AU 1981/82: 2 Bilaga KU 1981/82:1 y

princip suveränt över innehållet i skriften såväl positivt som negativt. Han är
icke skyldig att motivera sin ståndpunkt att vägra intaga visst erbjudet
material. Då utgivarens frihet att bestämma över innehållet är grundlagsfäst,
kan icke utgivaren med stöd av exempelvis marknadsföringslagstiftning eller
lagstiftning om fackligt medbestämmande åläggas att införa visst material.

Rättspraxis

Arbetsdomstolen har hittills behandlat ett mål beträffande medbestämmandelagens
tillämpning på massmedieområdet. Frågan gällde här att en
tidnings förstasida ändrats från att vara en ren annonssida till att innehålla
redaktionell text och bilder. I dom den 11 februari 1981 (nr 22/81) fann
arbetsdomstolen att beslutet om ändringen inte hade avsett verksamhetens
mål och inriktning och att beslutet därför inte var undantaget från
medbestämmandelagens tillämpningsområde enligt 2 § i lagen. Det hade
därför enligt arbetsdomstolen ålegat tidningsföretaget att ta initiativ till
primär förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen innan företaget
beslutade om ändring av förstasidan. I domen anförs bl. a. (s. 11) att
tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarig utgivare att
bestämma över tidnings innehåll inte i och för sig medför att hans beslut är i
motsvarande mån undandragna medbestämmandelagen.

Remissyttranden i anledning av motionen

Följande instanser har efter remiss från arbetsmarknadsutskottet yttrat sig
över motionen: Arbetsdomstolen, Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska
fakultetsnämnden), Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas
arbetsgivareförening, Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen
svensk fackpress, A-pressens samorganisation, Landsorganisationen
i Sverige, Grafiska fackförbundet, Handelsanställdas förbund, Tjänstemännens
centralorganisation, Svenska journalistförbundet, Handelstjänstemannaförbundet
och Centralorganisationen SACO/SR.

Av dessa har Svea hovrätt, Uppsala universitet (juridiska fakultetsnämnden),
Svenska arbetsgivareföreningen, Tidningarnas arbetsgivareförening,
Svenska tidningsutgivareföreningen, Factu - Föreningen svensk fackpress,
A-pressens samorganisation, LO och SACO/SR biträtt motionsförslaget om
en utredning i enlighet med motionens förslag. Arbetsdomstolen, Grafiska
fackförbundet, Handelsanställdas förbund, TCO, Svenska journalistförbundet
och Handelstjänstemannaförbundet har uttryckt tveksamhet eller ställt
sig negativa till behovet av en utredning.

AU 1981/82:2 Bilaga KU 1981/82:1 y

Utskottet

Den förhandlingsskyldighet som allmänt enligt medbestämmandelagen
åligger arbetsgivare omfattar enligt 2 § i lagen inte arbetsgivare vars
verksamhet är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur
eller som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande
ändamål när det är fråga om verksamhetens mål och inriktning. Att genom
motivuttalanden helt klargöra vad som faller inom verksamhetens mål och
inriktning låter sig enligt utskottets mening knappast göras. Som uttalades i
propositionen till arbetsrättsreformen (1975/76:105 s. 210 och 239) måste det
i stor utsträckning överlåtas åt rättstillämpningen att från fall till fall bedöma
hur gränsen skall dras.

1 förarbetena till arbetsrättsreformen har inte blivit närmare belyst hur
denna lagstiftning förhåller sig till den grundlagsskyddade tryckfriheten, som
såvitt nu är i fråga bl. a. innebär att uppdraget att vara utgivare för en
periodisk skrift skall innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens
utgivning och bestämma över dess innehåll ”så att intet däri får införas mot
utgivarens vilja”. I stadgandet tilläggs, att inskränkning i den befogenhet
som sålunda tillkommer utgivarenär utan verkan (5 kap. 3 §TF). Utgivarens
befogenheter motsvaras av hans exklusiva ansvar - såväl juridiskt som etiskt
- för den periodiska skriftens innehåll.

Motionen har remissbehandlats. Av remissinstanserna har flertalet
instämt i eller inte motsatt sig att en utredning kommer till stånd medan
övriga ansett att det inte fanns behov att utreda frågan. Till den sistnämnda
gruppen hör arbetsdomstolen, som i sin dom 1981 nr 22 framhållit att
tryckfrihetsförordningens regler om befogenhet för ansvarige utgivaren att
bestämma över tidningens innehåll i och för sig inte medför att hans beslut i
motsvarande mån blir undantagna medbestämmandelagen.

Med hänsyn till att det i motionen aktualiserade problemet inte blivit
närmare belyst i förarbetena till 1976 års arbetsrättsreform och att viss
oklarhet förefaller råda på området anser utskottet att det kan finnas
anledning att utreda frågan närmare. Det får enligt utskottets mening
ankomma på regeringen att bestämma under vilka former detta skall ske.

Stockholm den 23 september 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), PerUnckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s). Bengt Kindbom (c). Daniel tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s),
Sture Thun (s) och Annika Öhrström (c).

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981