FiU 1980/81:31

Finansutskottets betänkande
1980/81:31

om kommunalekonomiska frågor m. m. (prop. 1980/81: 100 bil. 11
och prop. 1980/81: 116)

I detta betänkande behandlar utskottet

proposition 1980/81: 100 bilaga 11 Budgetdepartementet i vad avser
Litt. D Bidrag och ersättningar till kommunerna,

de under allmänna motionstiden väckta motionerna

1980/81: 406 av Joakim Ollén (m) om kommunalt anställningsstopp,

1980/81: 497 av Karin Ahrland (fp) och Kerstin Ekman (fp) om kommunalekonomiska
frågor m. m. i Göteborg och Malmö,

1980/81: 1132 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) om översyn av skatteutjämningssystemet,

1980/81: 1138 av Per Stenmarck (m) om åtgärder mot kommunalskattehöjningar,

1980/81: 1491 av Hans Petersson i Röstånga m. fl. (fp) om Malmöregionens
skattefördelningsproblem,

1980/81: 1517 av Gösta Andersson (c) och Ivan Svanström (c) om
fördelningen av statliga bidrag till kommuner,

1980/81: 1903 av Lennart Blom m. fl. (m) om lagstadgat kommunalt
skattetak, -

proposition 1980/81: 116 om kommunalekonomiska frågor inför år 1982
med undantag av bilaga 2 som behandlas av utbildningsutskottet och bilaga 3
som behandlas av civilutskottet,

de med anledning av propositionen väckta motionerna
1980/81: 2054 av Björn Molin m. fl. (fp),

1980/81: 2055 av Olof Palme m. fl. (s),

1980/81: 2058 av Lars Werner m. fl. (vpk).

Konstitutionsutskottet har avgivit yttrande över motion 1980/81: 406.
Yttrandet återfinns som bilaga till detta betänkande.

Representanter för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
har inför utskottet redogjort för kommunernas finansiella läge inför 1982.

1 Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982

I proposition 116 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning
av statsrådet Rolf Wirtén berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som
anförts i propositionen om den kommunala ekonomin inför år 1982.

Enligt regeringens bedömning krävs en dämpning av den kommunala
verksamhetens volymökning till ca 1 % år 1982 och en ytterligare förstärkning
av statsbudgeten under budgetåret 1981/82. Efter överläggningar med
kommunförbunden avser regeringen att i årets kompletteringsproposition
föreslå att staten vidtar erforderliga omprövningsåtgärder för att den
kommunala verksamhetens volymutveckling skall kunna rymmas inom
samhällsekonomiskt godtagbara ramar under de närmaste åren. Staten bör i
första hand påverka den kommunala expansionen genom att ange finansiella
ramar. Det bör enligt föredraganden i princip ankomma på kommunerna att
göra de nödvändiga prioriteringarna inom ramen för det utrymme som finns
tillgängligt. Staten bör genom omprövning av uppgifter som lagts på
kommunerna och genom slopande av långtgående detaljstyrning från statliga
myndigheters sida underlätta sådana prioriteringar.

I ett avsnitt om samhällsekonomiska och statsfinansiella utgångspunkter
anger föredraganden att de finansiella förutsättningarna för kommunsektorn
ter sig gynnsamma för år 1982. Denna bedömning grundas på att de höga
löneökningarna år 1980 slår igenom i kommunsektorns inkomster år 1982
och på förutsättningen att en avsevärt dämpad volymökning kommer till
stånd samtidigt som pris- och löneutvecklingen dämpas. En mer oförmånlig
utveckling i dessa hänseenden leder givetvis till en försämrad finansiell
ställning. Den ekonomiska situationen torde emellertid variera i betydande
grad mellan enskilda kommuner och landstingskommuner.

I propositionen berör föredraganden vissa allmänna förutsättningar vad
gäller de olika kommunala inkomstkällorna. Transfereringarna till kommunerna
är i betydande grad beroende av pris- och löneutvecklingen.
Statsbidragen har ökat med 15-20 % per år mellan 1976 och 1980.
Statsbidragen har kommit att finansiera en ökande andel av kommunsektorns
samlade utgifter. Enligt föredraganden har statsfinanserna utvecklats
på ett sådant sätt att staten inte längre har förutsättningar att på samma sätt
som hittills år från år öka transfereringarna till kommunsektorn.

Föredraganden förutsätter vidare att kommunerna endast om synnerliga
skäl föreligger kompenserar sig genom höjning av kommunalskatten för de
begränsningar i det finansiella utrymmet i kommunsektorn som föreslås i
propositionen. Sådana höjningar av kommunalskatterna som mer påtagligt
skulle motverka de åtstramande åtgärder som föreslås är enligt föredraganden
inte samhällsekonomiskt acceptabla. Kommunalskatterna har nu i
allmänhet också nått en sådan höjd att det måste vara utomordentligt svårt
att motivera ytterligare höjningar för kommuninvånarna.

Beträffande kommunernas avgiftsfinansiering av tjänster anför föredra -

FiU 1980/81:31

ganden att det bör vara fullt möjligt att uppnå full kostnadstäckning via
avgifterna för vissa verksamheter som el-, vatten- och avloppsförsörjning
samt renhållning för de kommuner som inte har ogynnsamma geografiska
förhållanden. På det sociala området är det av fördelningspolitiska skäl
naturligt att avgifterna ger en lägre täckningsgrad. Avgiftsfinansieringsgraden
har emellertid successivt minskat under senare delen av 1970-talet. I ett
ansträngt ekonomiskt läge kan det enligt föredraganden inte vara rimligt att
generellt sänka kraven på ersättning från dem som utnyttjar avgiftsbelagd
kommunal service.

I propositionen föreslås åtgärder för år 1982 som innebär en långsammare
ökning av kommunalskatteinkomsterna genom en höjning av det kommunala
grundavdraget (1,7 miljarder kronor) och en minskning av det
kommunala skatteunderlaget från juridiska personer (1,0 miljarder kronor).
Förslagen avser det underlag på vilket förskott på kommunalskatt och
medelskattekraft beräknas. De innebär en motsvarande förstärkning av
statsbudgeten. Resterande åtgärder avser specialdestinerade statsbidrag som
föreslås minska med drygt 50 milj. kr. Samtidigt tillförs kommunerna 1
miljard kronor genom att skatteutjämningsreformen fullföljs. Netto innebär
förslagen att kommunsektorns finansiella utrymme år 1982 minskas med ca
1,8 miljarder kronor i förhållande till läget om inga ändringar görs i
nuvarande regler.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande under allmänna
motionstiden väckta motioner rörande kommunalt skattetak och anställningsstopp: 406

av Joakim Ollén (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär
förslag till lag om kommunalt anställningsstopp i enlighet med vad som har
anförts i motionen,

1138 av Per Stenmarck (m) vari hemställs att riksdagen anhåller att
regeringen lägger fram förslag på hur den kommunala expansionen och
kommunalskatten skall kunna hejdas,

1903 av Lennart Blom m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen hos
regeringen anhåller att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga
förslag till lagstiftning angående kommunalt skattetak/skattestopp samt - i
den mån så visar sig erforderligt - även angående grundlagsändringar.

FiU 1980/81:31

Vidare behandlar utskottet följande med anledning av proposition 116
väckta motioner såvitt nu är i fråga

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om den kommunala ekonomin inför år 1982,

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår
regeringens förslag i proposition 1980/81: 116,

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå
proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut
om skatteutjämningsreform.

I motion 2055 anför motionärerna att det i nuvarande läge är omöjligt att
slutgiltigt ta ställning till de konkreta förslag angående kommunernas
finansiella ställning som regeringen fört fram. Varken i finansplanen, som
presenterades i januari, eller i proposition 116 görs någon samlad bedömning
av kommunernas ekonomiska situation vare sig för år 1982 eller på längre
sikt. Det beslutsunderlag som förelagts riksdagen är enligt motionärerna
utomordentligt bristfälligt.

Det framstår som anmärkningsvärt att regeringen föreslår åtgärder som
skulle innebära en kraftig åtstramning av kommunernas finansiella ställning
och dessutom slå särskilt hårt mot vissa kommuner som redan i dag befinner
sig i en besvärlig ekonomisk situation utan att riksdagen bereds tillfälle att
avväga dessa förslag mot kommunernas ekonomiska situation i stort under
1982 och kommande år, anför motionärerna. Det är tveksamt om regeringen
själv har klart för sig hur de föreslagna åtgärderna kommer att påverka
kommunernas ekonomi och deras möjligheter att upprätthålla en god
sysselsättningsutveckling.

Den finansplan som presenterades i januari utmärktes främst av bristen på
ekonomisk-politiska åtgärder. Ställningstaganden på en rad centrala områden
lyste med sin frånvaro. Avsaknaden av en ekonomisk politik var en
direkt utlösande faktor till den allvarliga valutakrisen i januari. Motionärerna
utgår från - och kräver - att regeringen inte gör om samma misstag när
kompletteringspropositionen läggs fram i slutet av april. Regeringen måste
då såväl beskriva det ekonomiska läget och presentera prognoser för den
ekonomiska utvecklingen framöver som lägga fram förslag till konkreta
ekonomisk-politiska åtgärder.

Det vore enligt motionärernas mening felaktigt att nu brådstörtat besluta
om de omfattande åtgärder riktade mot kommunerna som regeringen
föreslagit utan att ha tillgång till den omfattande ekonomiska information
som bör komma fram i kompletteringspropositionen och utan att kunna
avväga dessa mot de andra förslag som kommer att aktualiseras i denna
proposition. Man vill därför inte nu ta ställning till regeringens förslag
rörande kommunerna utan återkommer med ett ställningstagande i maj.

FiU 1980/81:31

Motionärerna anför att det likväl finns anledning att redan nu kortfattat
beröra vissa principiella frågor som rör riktlinjerna för kommunernas
ekonomiska utveckling. Socialdemokraterna kan inte biträda regeringens
uppfattning att den kommunala konsumtionen framöver endast skall få öka
volymmässigt med 1 % om året. Det är uppenbart att en sådan ram skulle
skapa stora svårigheter för många kommuner. En ram på 1 % skulle särskilt
hårt drabba de kommuner som på grund av befolkningsförändringar m. m. i
praktiken tvingas öka sin konsumtion enbart för att förhindra faktiska
standardförsämringar. Av sociala skäl måste därför regeringens riktlinjer på
denna punkt avvisas.

Motionärerna bedömer att en ökning av den kommunala konsumtionen
med i genomsnitt ca 2 % på ett rimligare sätt skulle göra det möjligt för
kommunerna att fullgöra sina uppgifter. Historiskt sett innebär detta likväl
en kraftig uppbromsning av den kommunala sektorns expansion. Motionärerna
anser det däremot inte realistiskt att redan nu föreskriva ramar för den
kommunala ekonomins utveckling efter år 1982.

Om kommunerna skall acceptera en så pass kraftig dämpning av
ökningstakten för den egna verksamhetsvolymen måste det å andra sidan
kunna ställas bestämda krav på statsmakterna i deras förhållande till
kommunerna. Kommunerna måste få arbetsro och kunna planera sin
verksamhet på ett rimligt sätt för de närmaste åren. Det kan inte accepteras
att regeringen gång efter annan i panikens tecken kastar fram sparplaner,
genomdriver skattehöjningar som leder till kostnadsökningar för kommunerna
och på andra sätt försvårar och fördyrar kommunernas verksamhet.

Om regeringen planerar nya åtgärder som på ett mera påtagligt sätt
påverkar kommunernas ekonomi - detta gäller naturligtvis främst åtgärder
som begränsar kommunernas finansiella utrymme - bör dessa tillkännages
långt i förväg. Regeringen bör vidare i god tid, innan besluten fattats, ta upp
förhandlingar med kommun- och landstingsförbunden och i görligaste mån
beakta de synpunkter som förbunden framför. Det är angeläget att
regeringen äntligen klargör för kommunerna vilka prioriteringar dessa bör
göra med hänsyn till det snäva ekonomiska utrymme som står till buds under
de kommande åren. Detta krav framstår som så mycket mer angeläget med
tanke på att regeringen vill begränsa ökningstakten till endast 1 % om
året.

Kommunernas kostnader drivs även upp av en mängd långtgående
detaljregleringar som utfärdats av olika statliga myndigheter. Regeringen
har tillsatt den s. k. stat-kommungruppen (Kn 1980: 03) som har till uppgift
att ta bort kostnadshöjande statliga detaljregleringar. Resultaten av gruppens
arbete har hittills varit mycket magra och till föga glädje för
kommunerna. Motionärerna förutsätter att regeringen i fortsättningen
bedriver detta arbete med en helt annan kraft än tidigare så att konkreta
resultat kan åstadkommas inom en snar framtid.

FiU 1980/81:31

I motion 2058 anförs att regeringens förslag i proposition 116 innebär de
kanske hittills allvarligaste attackerna mot den kommunala sektorn, med
svåra sociala konsekvenser som följd. Att detta inte är slutet på attackerna
mot kommuner och landsting framgår av signalerna om att regeringen under
våren återkommer till överväganden avseende omprövning av sådana
tidigare fattade beslut som driver fram ökningar i verksamhetsvolymen. Dvs.
den sociala nedrustningen skall bedrivas över hela linjen.

Det är enligt motionärerna betecknande att regeringen avstår från att
diskutera orsakerna till den kommunala volymökningen. En sådan diskussion
måste nämligen också omfatta statens egna åtgärder. Det handlar då inte
enbart om av staten beslutade ålägganden på kommuner och landsting. Det
handlar i hög grad om följdverkningarna för den kommunala sektorn av
regeringens politik. En politik som leder till ökad arbetslöshet och utslagning
lägger bördor på kommunerna, bl. a. i fråga om den sociala verksamheten.

Verkningarna av regeringens politik ökar trycket på kommuner och
landsting. Detta söker regeringen möta med nya åtstramningsåtgärder.
Detta är enligt motionärerna en omöjlig och oacceptabel politik. Riksdagens
beslut 1979 om förändring av skatteutjämningssystemet fördröjdes genom
regeringens förslag och riksdagens beslut 1980 om uppdelning av det andra
steget i skatteutjämningsreformen. Vänsterpartiet kommunisterna motsatte
sig uppdelningen av det andra steget i skatteutjämningsreformen. Den då
beslutade fördröjningen skapade betydande svårigheter för kommunerna.
Det sista steget i den beslutade reformen skall nu fullföljas. Detta skulle
tillföra den kommunala sektorn ca 1 miljard kronor. Motionärerna biträder
förslaget att skatteutjämningsreformen fullföljs.

En höjning av grundavdraget vid kommunal beskattning från 6 000 kr. till
7 000 kr. skulle enligt motionärerna vara motiverat från de enskilda
skattebetalarnas synpunkt, särskilt med tanke på den tyngd kommunalskatten
har för de flesta inkomsttagare. Regeringens förslag är dock kopplat
till en samtidig minskning av den s. k. särskilda skattereduktionen. Syftet är
sålunda enbart att överföra resurser från kommunerna till staten. Motionärerna
avvisar förslaget.

En förändring av gällande bestämmelser för beskattningen av juridiska
personer har varit föremål för diskussioner. Betydande olikheter mellan
kommunerna råder. Regeringens förslag till förändring syftar emellertid inte
till att utjämna dessa olikheter. Effekterna av förslaget blir enbart att
kommunernas skatteunderlag från juridiska personer totalt minskas och att
statsbudgeten i motsvarande grad förstärks. Det är ytterligare ett sätt att
överföra resurser från kommunerna till staten. Motionärerna avvisar
förslaget.

FiU 1980/81:31

Utskottet

Den kommunala verksamheten har de senaste åren expanderat i en takt
som gått utöver vad som varit samhällsekonomiskt acceptabelt. Under
senare delen av 1970-talet har den kommunala konsumtionen ökat med
mellan 4 och 5 % per år. Antalet anställda i kommuner och landsting har ökat
med drygt 40 000 personer per år samtidigt som totala tillskottet av
arbetskraft uppgått till endast 35 000 per år.

Den kommunala expansionen har finansierats med skattehöjningar och
växande bidrag från staten. Den kommunala medelutdebiteringen har ökat
från 21:00 kr. år 1970 till 29:55 år 1981. Denna utveckling har ägt rum trots
överenskommelser som träffats mellan regeringen och kommunförbunden i
syfte att hålla tillbaka ökningen. Statsbidragen svarade i början av 1970-talet
för ca 25 % av kommunernas totala utgifter. Nu uppgår denna andel till ca
28%.

Utskottet har vid flera tillfällen under det senaste året framhållit att den
kommunala utgiftsexpansionen måste begränsas väsentligt åren framöver. I
samband med behandlingen av besparingspropositionen hösten 1980 uttalade
riksdagen på utskottets hemställan att man fann det nödvändigt att
fortsatta åtgärder skulle vidtas för att begränsa det finansiella utrymmet för
kommunerna även för åren efter 1981.

11980 års långtidsutredning (SOU 1980: 52) görs en ingående analys av de
problem den svenska ekonomin står inför underförstå hälften av 1980-talet. I
det alternativ där den ekonomiska utvecklingen förutsätts gå mot minskade
balansbrister i den svenska ekonomin, alternativ 1, anges en väg som innebär
stor återhållsamhet i fråga om privat och offentlig konsumtionsökning. Den
innebär ett klart brott mot utvecklingen under 1970-talet. Utrymmet för
kommunal konsumtionsökning anges i alternativ 1 till 1 % per år fram till
1985. Med hänsyn tagen till den faktiska utveckling vi - enligt vad vi nu vet -hade år 1980 med en kommunal konsumtionsökning på ca 4 % och den som
nu förutses för 1981, närmare 3 %, är en stor del av det angivna utrymmet för
kommunal expansion fram till 1985 redan intecknat. Utrymmet för de
återstående åren skulle enligt långtidsutredningens alternativ 1 därmed ligga
omkring 0,5 % per år.

I proposition 116 anger föredraganden att den kommunala konsumtionen
1982 inte bör tillåtas öka med mer än 1 %. Innebörden av detta är att endast
den volymökning som befolkningsförändringarna ger upphov till ryms inom
den angivna ramen. Sålunda måste även utbyggnaden av de prioriterade
områdena barnomsorg och långtidssjukvård stoppas såvida inte utrymme
kan skapas genom neddragning av annan befintlig verksamhet.

I propositionen föreslås åtgärder som begränsar de finansiella ramarna för
kommunerna 1982. Utbetalningarna av förskottsmedel av kommunalskatt
1982 föreslås reduceras genom att grundavdraget höjs med 1 000 kr. för

FiU 1980/81:31

fysiska personer och skatteunderlaget för juridiska personer begränsas med
20 %. Dessutom föreslås att vissa specialdestinerade statsbidrag slopas.
Totalt reduceras kommunernas inkomster med 2,8 miljarder kronor av de
föreslagna åtgärderna. Det motsvarar i genomsnitt ca 1 kr. i kommunal
utdebitering. Sista etappen av skatteutjämningsreformen ger samtidigt
kommunerna 1 miljard kronor. Föredraganden betonar i sammanhanget att
det inte är samhällsekonomiskt acceptabelt om kommunerna kompenserar
sig för de begränsningar i det finansiella utrymmet som föreslås genom att
höja kommunalskatten. Den har för övrigt nu nått en sådan höjd att det
måste vara utomordentligt svårt att motivera ytterligare höjningar för
kommuninvånarna, anför föredraganden.

I motion 2055 anförs att det vore felaktigt att nu brådstörtat besluta om de
omfattande åtgärder riktade mot kommunerna som regeringen föreslagit
utan att ha tillgång till den omfattande ekonomiska information som bör
komma fram i kompletteringspropositionen och utan att kunna avväga dessa
mot de andra förslag som kommer att aktualiseras i denna proposition.
Motionärerna vill därför inte ta ställning nu utan avser att återkomma sedan
kompletteringspropositionen lagts fram.

Det torde med det underlag som redovisats stå helt klart att en kraftig
dämpning av den kommunala expansionen för de närmaste åren är absolut
nödvändig. En viktig förutsättning för att denna dämpning skall kunna
åstadkommas är enligt utskottet att kommunernas finansiella utrymme
begränsas. Utskottet ansåg i höstas att de åtgärder som hade vidtagits dittills
var otillräckliga. De åtgärder som nu föreslås i propositionen är således enligt
utskottets mening absolut nödvändiga. Det finns därför ingen anledning att
skjuta på ställningstagandet. Det skulle endast kunna förvärra situationen.

Det är enligt utskottet angeläget att åtgärder vidtas så snart som möjligt för
att bringa ned den kommunala expansionen till en takt som står i
överensstämmelse med vad den samhällsekonomiska balansen kräver. Det
yrkande som framställts om att uppskjuta riksdagens ställningstagande till
senare i vår bör därför enligt utskottets mening avvisas.

Vilka utsikter har då kommunerna att klara sina åligganden med de
begränsningar i det finansiella utrymmet som nu föreslås?

Det bör då först konstateras att förutsättningarna härvidlag skiljer sig
avsevärt mellan primärkommuner å ena sidan och landstingskommuner å
den andra. Det totala finansiella sparandet för hela kommunsektorn år 1980
uppskattades i den preliminära nationalbudgeten ha varit negativt i
storleksordningen 1,5 miljarder kronor. För primärkommunerna var underskottet
drygt 3 miljarder kronor medan landstingskommunerna uppskattas
ha haft ett finansiellt sparande på mellan 1,5 och 2 miljarder kronor.
Bedömningar som gjorts visar att landstingens överskott och primärkommunernas
underskott består även under 1981.

FiU 1980/81:31

Mot bakgrund av det besvärliga utgångsläget för primärkommunerna finns
det enligt utskottet anledning att närmare studera de ekonomiska förutsättningarna
för primärkommunerna år 1982. De relativt stora löneökningarna

1980 förutses leda till kraftiga ökningar av utbetalningar av kommunalskattemedel
1982. Genom de av regeringen i proposition 116 föreslagna åtgärderna
reduceras primärkommunernas inkomster med ca 1,7 miljarder kronor. Det
motsvarar i genomsnitt 0:60 kr. per skattekrona. För vissa kommuner
utanför skatteutjämningssystemet blir effekterna större.

Genomförandet av det sista steget av skatteutjämningsreformen ger
primärkommunerna ca 500 milj. kr. i ökade bidrag, vilket motsvarar från 25
öre och ned till några få ören per skattekrona för de olika kommunerna.
Takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen beslutades av riksdagen
redan våren 1980.

En viktig omständighet som måste beaktas är att statsmakterna under de
senaste åren har fattat beslut om en rad reformer som berör kommunerna.
Det gäller utbyggnaden av gymnasieskolan med anledning av den s. k.
ungdomspropositionen, grundskolans nya läroplan (LGR 80), socialtjänstlagen,
den samlade skoldagen, arbetstidsförkortning för brandpersonal,
förbättringar av lokal och regional kollektivtrafik m. m. De sammanlagda
kostnadsökningarna för primärkommunerna till följd av dessa reformer
beräknas av Svenska kommunförbundet till ca 2 miljarder kronor i årliga
kostnader, vilket motsvarar 3,5 % av den kommunala konsumtionen.
Reformerna kommer att genomföras successivt under ett antal år.

Inom den särskilda arbetsgruppen om kommunernas ekonomi (KEA) har
kalkyler gjorts som visar effekterna på den kommunala konsumtionen av de
verksamhetsförändringar som är en automatisk konsekvens dels av reformbeslut
som statsmakterna fattat, dels av förändringar i kommunernas
befolkningsstruktur. Enligt dessa s. k. baskalkyler skulle enbart den
automatiska ökningen av den kommunala konsumtionen uppgå till 3,8 % år

1981 och till 2,8 % år 1982. Den faktiska ökningen 1981 väntas emellertid
stanna vid 3 %, vilket skulle innebära att standardsänkningar väntas äga rum
på vissa områden samt att rationaliseringar görs och/eller att kommunerna
inte avser att genomföra de reformer riksdagen beslutat i den takt som
avsetts. För barnomsorgen innebär baskalkylen som bygger på kommunernas
utbyggnadsplaner att barnomsorgsplanerna ytterligare revideras ned.

I den kommunalekonomiska utredningen (KEU) angavs att tillväxten av
skatteunderlaget vid oförändrad utdebiteringsnivå kunde finansiera en
konsumtionsökning om 0,3 å 0,4 %. Nuvarande beräknade tillväxt av
skatteunderlaget skulle ge ett lägre utrymme för ökad konsumtion, eller ca
0,2 %. En större volymökning skulle leda till försämrat finansiellt sparande
och därmed behov av höjd utdebitering. Sålunda har kalkyler som utförts av
KEA bekräftat att en konsumtionsökning på 1 % vid oförändrat skatteuttag
leder till ett försämrat finansiellt sparande.

FiU 1980/81:31

Av de kalkyler som KEA utfört framgår att den enda utvägen för att klara
också en till 1 % sänkt konsumtionstillväxt 1982 utan kraftiga utdebiteringshöjningar
är att statsmakterna omprövar flertalet av de reformer som berör
den kommunala verksamheten under de närmaste åren. Genomförandet av
en rad av de reformer som beslutats av riksdagen på senare tid måste enligt
utskottets mening därför skjutas på framtiden om de angivna målsättningarna
skall kunna uppfyllas. I vilken omfattning och takt dessa reformer skall
genomföras får närmare prövas när kommunförbundens synpunkter har
inhämtats och när ett fullständigare underlag presenterats i kompletteringspropositionen
beträffande kommunernas ekonomiska situation de närmaste
åren.

I motion 2055 anförs att en genomsnittlig kommunal konsumtionsökning
med 1 % skulle drabba de kommuner särskilt hårt som på grund av
befolkningsförändringar m. m. tvingas öka sin konsumtion enbart för att
förhindra faktiska standardförsämringar. Motionärerna vill av sociala skäl
därför avvisa de av regeringen föreslagna riktlinjerna. I motionen anges att
en ökning om 2 % skulle på ett rimligare sätt göra det möjligt för
kommunerna att fullgöra vissa uppgifter.

I motion 2058 anförs att regeringens politik är omöjlig och oacceptabel
eftersom den ökar trycket på kommuner och landsting. Motionärerna synes
motsätta sig en begränsning av den kommunala expansionen ned till den takt
regeringen förordar.

En svagare dämpning av den kommunala expansionen än den regeringen
föreslår skulle självfallet göra det möjligt för kommunerna att på ett bättre
sätt fullgöra de uppgifter som de själva och statsmakterna har ålagt dem. Det
är också uppenbart att det skulle underlätta den kommunala planeringen
liksom riksdagens omprövning av fattade beslut om kravet på begränsningar
mildrades något.

Utskottet har vid flera tillfällen det senaste året starkt betonat vikten av att
åtgärder vidtas som leder till att produktionen och konsumtionen utvecklas
så att de medverkar till att förbättra bytesbalansen. Det innebär att
konsumtionsökningen måste begränsas kraftigt de närmaste åren. Genom
flera åtgärder som vidtagits under hösten 1980 har den privata konsumtionen
stramats åt. Nu måste också åtgärder vidtas för att begränsa den kommunala
konsumtionen i ett långsiktigt perspektiv. En begränsning av inkomstöverföringarna
till den kommunala sektorn kan bidra till detta samtidigt som den
kan medverka till att minska underskottet i den statliga budgeten.

Det vore inte någon lösning sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv att
öka skatterna för att klara en större konsumtionsökning. Den enda och
nödvändiga vägen från de besvärliga balansbrister som kännetecknar svensk
ekonomi är att den offentliga - liksom den privata - konsumtionen
begränsas. Ju förr detta sker dess bättre är det. Med det anförda avstyrker
utskottet motionerna 2055 och 2058.

FiU 1980/81:31

I motion 406 anförs att den kommunala expansionen måste bromsas. I och
med att den kommunala sektorn tagit i anspråk en så betydande del av
arbetskraften har det enligt motionären lett till att industrin inte fått tillgång
på arbetskraft i tillräcklig utsträckning. Riksdag och regering har ålagt
kommunerna en rad uppgifter som bidragit till den kommunala expansionen.
Enligt motionären måste statsmakterna nu ta på sig ansvaret för att bryta
utvecklingen. Ett sätt att göra detta är enligt motionären att genom lag
föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag vore ett ingrepp i den
kommunala självbestämmanderätten, anför motionären, men den torde inte
stå i strid med regeringsformen.

Utskottet har med anledning av motionen inhämtat yttrande från
konstitutionsutskottet. I yttrandet KU 1980/81:5 y (se bilaga) lämnar
konstitutionsutskottet en utförlig redogörelse för de i frågan relevanta
grundlagsbestämmelserna och de bakomliggande övervägandena i samband
med författningsförändringarna vad gäller den kommunala självbestämmanderätten.
Konstitutionsutskottet konstaterar att även om en sådan lagstiftning,
som föreslås i motionen, skulle göras tidsbegränsad och förses med
möjlighet för regeringen att i särskilda fall medge undantag för förbudet
måste den betraktas som ett mycket omfattande ingrepp i den kommunala
friheten. Beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av
personal på dessa skulle med en sådan lagstiftning inte längre kunna fattas på
det kommunala planet. Det skulle försvåra för kommunerna att inom ramen
för tillgängliga medel fritt avväga mellan olika angelägenheter. Enligt
konstitutionsutskottets mening är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen
av angivet slag inte förenligt med det uttalande som gjordes i samband med
författningsreformen. Konstitutionsutskottet avstyrker bifall till motion
406.

Utskottet har i det föregående starkt betonat vikten av att den kommunala
volymökningen bromsas upp. Statsmakterna bör ta sitt ansvar härvid och
medverka till att så sker. Enligt utskottets mening bör dessa åtgärder bestå i
att, som utskottet angett i det ovanstående, statsmakterna påverkar de
finansiella ramarna och att kommunerna inom dessa ramar gör de
nödvändiga prioriteringarna mellan olika verksamhetsgrenar. Staten måste
också för att göra det möjligt för kommunerna att begränsa expansionen
ompröva en lång rad av de uppgifter som lagts på kommunerna de senaste
åren. Att införa ett kommunalt anställningsstopp skulle kunna innebära
stora svårigheter för enskilda kommuner. Med en nedskärning av konsumtionsvolymens
tillväxt till 1 % lämnas utrymme för en viss ökning av
sysselsättningen i den kommunala sektorn.

Det förhåller sig också så att det på flera områden inte finns någon
konkurrens med industrin om arbetskraften. En lag om anställningsstopp
skulle, förutom de konstitutionella betänkligheter den väcker, fungera som
ett mycket trubbigt instrument gentemot kommunerna. Det är till och med
möjligt att den skulle kunna verka konserverande på den kommunala

FiU 1980/81:31

verksamheten och därigenom motverka de angelägna omprioriteringarna
mellan olika verksamheter. Dessutom skulle kontrollen av efterlevnaden av
lagen och bearbetningen av dispensansökningarna sannolikt kräva en
omfattande administration som också skulle motverka den totala besparingseffekten
för den offentliga verksamheten som förslaget eventuellt skulle
innebära. Med det anförda avstyrker utskottet motion 406.

I motion 1903 yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att lägga fram
förslag till lagstiftning angående kommunalt skattetak. Genom någon form
av beredskapslagstiftning skulle man skapa legala förutsättningar, anför
motionärerna, för att vid behov inskrida mot kommuner och landsting med
föreskrifter om skattetak.

Förslag om kommunalt skattestopp och/eller skattetak har aktualiserats
vid flera tillfällen bl. a. i samband med utvärderingar av de frivilliga
överenskommelserna mellan regeringen och kommunförbunden om
begränsningar av kommunalskattehöjningar. Utskottet behandlade så sent
som våren 1980 ett liknande motionsyrkande (FiU 1979/80: 25). Utskottet
framhöll då i sitt av riksdagen godkända betänkande att vissa krav måste
uppfyllas för att ett system med överläggningar mellan regeringen och
kommunförbunden skall fungera. Utskottet bedömde då att förutsättningarna
för att dessa krav skulle uppfyllas var bättre än 1978 och de borde kunna
förbättras ytterligare. Mot bakgrund härav ansåg inte utskottet att det var
aktuellt att lagstifta om det kommunala skatteuttaget.

Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande (KU 1980/81: 22) behandlat
motion 1980/81: 1904 av samma motionärer med liknande formulering om
huruvida legala begränsningar i kommunernas beskattningsrätt står i strid
med grundlagen eller inte. Motionärerna hemställer om att frågan utreds.
Konstitutionsutskottet redovisar utförligt gällande grundlagsbestämmelser
och deras bakgrund. Konstitutionsutskottet konstaterar sammanfattningsvis
att grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen innebär ett skydd
för denna som understryker den kommunala självbeskattningsrätten.
Skyddet har principkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en lagreglering av
typ ”skattetak”, anför konstitutionsutskottet. Skyddet förutsätter dock att
en eventuell lagreglering utformas så att den ger en viss frihet för
kommunerna att fastställa beskattningens storlek. Principerna om den
kommunala självstyrelsen som den kommer till uttryck i regeringsformen
och dess motiv leder enligt konstitutionsutskottets mening till slutsatsen att
ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas. Grundlagens regler
om kommunerna ger enligt konstitutionsutskottets mening ett reellt skydd
för den kommunala självstyrelsen utan att statsmakterna därigenom hindras
från att fatta övergripande beslut som i olika lägen kan vara nödvändiga.
Konstitutionsutskottet anser det därför inte påkallat med någon ändring av
grundlagens regler och avstyrker motion 1904.

FiU 1980/81:31

Utskottet anser den redovisning värdefull som konstitutionsutskottet
gjort. Den klarlägger att en grundlagsändring inte är nödvändig för att införa
ett skattetak även om det framgår att restriktioner av den kommunala
beskattningsrätten måste utformas med stor försiktighet. Utskottet har i det
föregående starkt betonat vikten av att kommunalskattehöjningarna begränsas.
En ytterligare höjning av skattetrycket skulle allvarligt äventyra den
samhällsekonomiska balansen. Studier över skatteuttagets utveckling och
fördelning under det senaste decenniet visar att de sänkningar som gjorts av
den statliga inkomstbeskattningen har - vad gäller det totala skatteuttaget -motverkats av höjningen av den kommunala utdebiteringen. Det totala
skatteuttaget som andel av BNP har sedan 1970 ökat från 40 % till 53 % år
1979. Samtidigt har kommunalskattens andel ökat från 25 % till 31 % av de
totala skatterna. I de diskussioner som nu förs om sänkningar av marginalskatterna
är det viktigt att uppmärksamma dessa erfarenheter. Det är enligt
utskottet nödvändigt att den kommunala utdebiteringen inte utvecklas på ett
sådant sätt att angelägna skattereformer blir verkningslösa. Utskottet ställer
sig dock tveksamt till att lagstiftningsvägen införa direkta begränsningar i den
kommunala beskattningsrätten. Med det kommunala självbestämmandet
över beskattningen följer ett ansvar för kommunens hela ekonomi. Med
begränsningar i beskattningsrätten finns det en uppenbar risk för en
urholkning av detta ansvar. Den nödvändiga budgetprövningen av olika
utgifter mot de uppoffringar de innebär för den enskilde kommuninvånaren i
form av kommunal skatt bör göras på det kommunala planet.

Genom att statsmakterna omprövar de uppgifter som nu senast lagts på
kommunerna skapas ett minskat tryck på kommunernas ekonomi. Behovet
av skattehöjningar blir därigenom väsentligt lägre. Utskottet ser det därför
som möjligt att en frivillig uppgörelse kan nås mellan regeringen och
kommunförbunden, vilken verksamt håller tillbaka det kommunala skatteuttaget.
Utskottet anser att denna väg bör prövas i första hand och vill inte nu
hemställa om att en utredning tillsätts med uppgift att utarbeta ett lagförslag
angående kommunalt skattetak. Yrkandet i motion 1903 avstyrks därmed.

I motion 1138 anhåller motionären att regeringen lägger fram förslag på
hur den kommunala expansionen och kommunalskatten skall kunna
hejdas.

De åtgärder som föreslås i proposition 116 reducerar ökningen av
inkomsterna med ett belopp som motsvarar ca en krona per skattekrona. Det
är således åtgärder som på ett påtagligt sätt begränsar kommunernas
finansiella utrymme och därmed den kommunala expansionen. Vidare avser
regeringen att efter överläggningar med kommunförbunden lägga fram
förslag till omprövning av uppgifter som lagts på kommunerna. I statkommungruppen
(Kn 1980: 03) arbetar man med att försöka minska
kostnadshöjande statlig detaljreglering. Förutsatt att det arbete som nu

FiU 1980/81:31

pågår blir framgångsrikt torde behovet av ytterligare kommunalskattehöjningar
bli litet. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att hålla tillbaka
höjningar av kommunalskatten. Vilka ytterligare åtgärder som eventuellt
behöver vidtas från statsmakternas sida får prövas i ett senare sammanhang.
Vad gäller möjligheterna att lagstifta om ett kommunalt skattetak har
utskottet tagit ställning härtill vid behandling av motion 1903. Det finns enligt
utskottets mening inte anledning att vidta några ytterligare åtgärder av den
karaktär som föreslås i motion 1138. Motionen avstyrks därmed.

Utskottet hemställer

1. beträffande den kommunala ekonomin inför år 1982 att
riksdagen med anledning av proposition 1980/81: 116 och med
avslag på motionerna 1980/81:2055 yrkande 1 och 1980/
81: 2058 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,

2. beträffande förslag till lag om kommunalt anställningsstopp att
riksdagen avslår motion 1980/81: 406,

3. beträffande utredning om kommunalt skattetak att riksdagen
avslår motion 1980/81: 1903,

4. beträffande förslag om begränsning av den kommunala expansionen
att riksdagen avslår motion 1980/81: 1138.

FiU 1980/81:31

B. BUDGETDEPARTEMENTET

1. Skatteunderlag och skatteutjämning. I proposition 116 bilaga 1 (budgetdepartementet)
har regeringen efter föredragning av statsrådet Rolf Wirtén
under punkt 1 (s. 13-19) föreslagit riksdagen att antaga vid propositionen
som bilaga 1.1 fogat förslag till lag om särskilda grunder för beräkning av
förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Det vid propositionen fogade förslaget till lag har följande lydelse:
Förslag till

Lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt
m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982

Härigenom föreskrivs följande.

Vid bestämning av det förskott på kommunalskatt, landstingsskatt och
församlingsskatt enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommunsoch annan menighets utdebitering avskatt, m. m. och 84 § lagen
(1961:436) om församlingsstyrelse som skall utbetalas under år 1982 samt av
skatteunderlag för bidragsåret 1982 enligt lagen (1979:362) om skatteutjämningsbidrag
skall beräkningen grundas på ett justerat skatteunderlag enligt
följande.

Antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämndens beslut vid
1981 års taxering skall omräknas till det antal som kan beräknas ha påförts,
om grundavdraget enligt 48 § 2 mom. första stycket kommunalskattelagen
(1928:370) hade uppgått till 7 000 kronor vid nämnda taxering. Vidare skall
endast 80 procent av de skattekronor och skatteören som har påförts andra
skattskyldiga än sådana sorn avses i 10 § 1 mom. lagen (1947:576) om statlig
inkomstskatt medräknas.

Denna lag träder i kraft den I juli 1981.

Propositionen

När ett inflationsskydd infördes för den statliga inkomstskatten fick frågan
om ett inflationsskydd för grundavdragen av olika skäl anstå. Sedermera
infördes ett indirekt inflationsskydd av grundavdraget genom en årlig
inflationsuppräkning av den särskilda skattereduktionen. Den särskilda
skattereduktionen utgör 0,4 basenheter minskat med 2 000 kr. Den årliga
uppräkningen som alltså sker med 40 % av basenhetens ökning motsvarar
mer än väl ett direkt inflationsskydd av det kommunala grundavdraget och
den särskilda skattereduktionen.

Det indirekta inflationsskyddet innebär att kommunsektorn tillförs ett
ökat skatteunderlag genom att grundavdragets reala värde minskar, medan

FiU 1980/81:31

de skattskyldiga kompenseras för detta av staten. I nuvarande läge när det är
angeläget att begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn och
förstärka statsbudgeten måste denna överföring av skatteinkomster från
staten till kommunsektorn motverkas, anför föredraganden. Därför bör nu
en ytterligare höjning ske av det kommunala grundavdraget med 1 000 kr. till
7 000 kr. och en motsvarande minskning av den särskilda skattereduktionen
genomföras.

Höjningen av det kommunala grundavdraget kan tillämpas först fr. o. m.
1983 års taxering (inkomståret 1982). Denna ligger till grund för utbetalning
av förskott av kommunalskattemedel under år 1984 samt slutlig avräkning
under samma år mot de förskott som har utbetalats under år 1982. Dessa
förskott skall i sin tur beräknas på grundval av 1981 års taxering. För att
åtgärderna skall få effekt på kommunsektorns finansiella utrymme redan år
1982 krävs därför att en särskild justering av förskotten sker med hänsyn till
höjningen av grundavdraget. I annat fall kommer reformen att på ett
olyckligt sätt slå igenom med dubbel effekt år 1984. I och för sig gäller
detsamma om de förskott som skall utbetalas under år 1983 och föredraganden
avser att i ett senare sammanhang ta upp denna fråga. Den särskilda
beräkningen innebär således att underlaget skall reduceras till vad som skulle
följa av ett grundavdrag på 7 000 kr. Härvid bör dock av administrativa skäl
en viss förenkling och schablonisering kunna göras. Bl. a. bör man kunna
bortse från de fåtaliga fall där grundavdrag skall utgå endast för en del av året
eller utnyttjas i annan kommun än hemortskommunen.

Genom förslaget kommer statens utbetalningar av förskott på kommunalskatt
och skatteutjämningsbidrag för år 1982 att reduceras med drygt 1 700
milj. kr., varav drygt 1 600 milj. kr. i kommunalskatt och ca 120 milj. kr. i
skatteutjämningsbidrag. Det innebär en motsvarande förstärkning av
statsbudgeten redan detta år.

Till den lagtekniska regleringen av grundavdraget och den särskilda
skattereduktionen avser föredraganden att återkomma senare i annat
sammanhang. Nu bör beslut fattas endast om den särskilda beräkningen av
förskott på kommunalskatt m. m. som skall ske för år 1982.

I propositionen föreslås vidare att de förskott på kommunalskatt som
utbetalas till kommunerna år 1982 baseras på ett skatteunderlag från
juridiska personer som är reducerat med 20 %. För år 1982 innebär förslaget
såvitt nu kan beräknas att utbetalningarna av förskott blir drygt 800 milj. kr.
mindre än enligt nu gällande regler. Det måste framhållas att stor osäkerhet
vidlåder beräkningarna. Ett genomförande av förslaget leder också till att
medelskattekraftens ökning reduceras varvid skatteutjämningsbidragen för
år 1982 blir ca 215 milj. kr. lägre än annars vore fallet. Den föreslagna
åtgärden i vad avser skatteunderlaget från juridiska personer får alltså en
sammanlagd effekt på drygt 1 miljard kronor för år 1982.

Vad gäller effekten av nämnda åtgärder kan konstateras att de slår relativt
jämnt med motsvarande ca en krona per skattekrona i reducerad ökning i

FiU 1980/81:31

inkomster sammantaget för de kommuner och landstingskommuner som
omfattas av skatteutjämningssystemet. För övriga 25 kommuner och
Stockholms läns landstingskommun blir den sammanlagda effekten normalt
också av samma storlek.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande med anledning av
proposition 116 väckta motioner såvitt nu är i fråga

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår
regeringens förslag i proposition 1980/81:116,

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå
proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut
om skatteutjämningsreform.

Utskottet

I proposition 116 aviseras att regeringen i annat sammanhang kommer att
lägga fram förslag om ändring av det kommunala grundavdraget. Förslaget
till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt
m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 innebär, om det antas av
riksdagen, att effekterna av det i propositionen aviserade förslaget kommer
att beaktas redan vid utbetalning av kommunalskattemedel och skatteutjämningsbidrag
år 1982. Utskottet har i det föregående framhållit vikten av att
kommunernas finansiella utrymme begränsas för att därigenom dämpa den
kommunala expansionen. När åtgärder vidtas för att reducera kommunernas
beskattningsunderlag är det angeläget att åtgärderna får effekt så snart som
möjligt på de kommunala inkomsterna. Hittills har praxis varit att
förändringar av detta slag har påverkat kommunernas inkomster med viss
eftersläpning. I och med att taxeringsutfallet ett visst år ligger till grund för
utbetalning det efterföljande året av både förskott och slutreglering av
förskott har effekten dessutom blivit att förändringen fått i princip dubbelt
genomslag. Effekten har således blivit att effekterna slagit igenom först efter
två år men då har effekten fördubblats under två år (år 3 och 4). Med det
nuvarande utbetalningssystemet är dessa svängningar möjliga att direkt
förutse, men de skapar en viss ryckighet som måste beaktas i planeringen.
Den tillfälliga lag som nu föreslås träda i kraft skulle således avhjälpa dessa
olägenheter under år 1982. Utskottet anser detta vara en god ordning.
Liknande arrangemang bör övervägas även för år 1983 och över huvud taget i
samband med att andra åtgärder vidtas som syftar till att påverka det
kommunala beskattningsunderlaget.

Utskottet vill i sammanhanget framhålla att utskottets ställningstagande

1* Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

till ändrad skatteunderlagsberäkning för förskottsutbetalningar i och för sig
inte innebär ett ställningstagande till det aviserade förslaget om höjt
grundavdrag eller förslaget om reducerat skatteunderlag för juridiska
personer. Detta får riksdagen pröva när förslag härom läggs fram av
regeringen. Skulle riksdagen i samband därmed avvisa eller ändra dessa
förslag, kommer detta inte att påverka förskottsbetalningarna till kommunerna
år 1982.

Kommunerna kommer i samband med slutregleringen år 1984 av de nu
aktuella förskotten att erhålla medel som motsvarar de av riksdagen
beslutade lagreglerna om kommunalt grundavdrag och skatteunderlag för
juridiska personer. Förskottsbetalningarna däremot påverkas av det beslut
som riksdagen fattar med anledning av proposition 116. Det bör noteras att
det nu aktuella lagförslaget inte påverkar beskattningen av fysiska eller
juridiska personer. Det påverkar endast de finansiella transaktionerna
mellan staten och kommunerna år 1982.

För de kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningssystemet
slår de föreslagna åtgärderna relativt jämnt. För kommunerna
utanför skatteutjämningssystemet varierar effekterna. För primärkommuner
utanför systemet kan den genomsnittliga effekten beräknas motsvara 68
öre per skattekrona.

I motionerna 2055 och 2058 yrkas avslag på förslaget till lag om särskilda
grunder för beräkning av förskott på kommunalskattemedel m. m. utifrån
principiella utgångspunkter.

Utskottet har i det föregående redovisat sin principiella syn på begränsningar
av kommunernas finansiella utrymme år 1982. Utskottet har inget att
invända mot det förslag som lagts fram. Med det anförda tillstyrker utskottet
förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på
kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionerna 1980/81: 2055 yrkande 2
såvitt nu är i fråga och 1980/81: 2058 såvitt nu är i fråga antar det
i proposition 1980/81: 116 bilaga 1 punkt 1 framlagda förslaget
till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på
kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år
1982.

FiU 1980/81:31

Anslagsfrågor för budgetåret 1981/82

ÅTTONDE HUVUDTITELN

BIDRAG OCH ERSÄTTNINGAR TILL KOMMUNERNA

2. Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad tolag. Utskottet tillstyrker
regeringens i proposition 100 bilaga 11 (budgetdepartementet) under punkt
D 1 (s. 68) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen till Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad
tolag för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av
580 000 kr.

3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. I proposition 100 bilaga
11 har regeringen under punkt D 2 (s. 68-69) föreslagit riksdagen att, i
avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till
kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 beräkna ett förslagsanslag av
9 334 000 000 kr.

Därefter har regeringen i proposition 116 bilaga 1 (budgetdepartementet)
under punkt D 2 (s. 19-23) föreslagit riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att utge särskild kompensation till kommuner,
landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982 i enlighet med vad
som förordats i propositionen,

2. till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret
1981/82 anvisa ett förslagsanslag av 9 086 000 000 kr.

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna de stora skillnader som
finns mellan enskilda kommuner, såväl mellan primärkommuner som
landstingskommuner och kyrkliga kommuner i fråga om skattekraft och
kostnader för bedrivande av kommunal verksamhet. Bidragssystemet är ett
av de främsta medlen att skapa förutsättningar för en i möjligaste mån
likvärdig kommunal service i skilda delar av landet.

Riksdagen beslutade våren 1979 om en omfattande reformering av
skatteutjämningssystemet.

Genom beslut av riksdagen våren 1980 delades det andra steget i
skatteutjämningsreformen upp med hälften år 1981 och hälften år 1982.
Under år 1982 fullföljs alltså reformen, som innebär en väsentligt förstärkt
utjämning av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna resp.
landstingskommunerna.

Utjämningen förstärktes i det nya systemet genom att antalet skattekraftsklasser
ökades från sex till tolv. Denna förfinade indelning i skattekraftsklasser
baserades på kostnadskalkyler och särskilda bedömningar av det
geografiska lägets betydelse för varje kommun och landstingskommun samt

FiU 1980/81:31

bebyggelsestrukturens inverkan på de enskilda kommunernas kostnader.
Den grundgaranti som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner
enligt den i lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag gjorda inplaceringen
i skattekraftsklasser kompletteras enligt de nya reglerna med tillägg eller
avdrag på grund av åldersstrukturen i kommunerna resp. landstingskommunerna.
Dessutom utgår tillägg till kommuner med snabb befolkningsminskning.
Dessa tillägg och avdrag beräknas årligen av statistiska centralbyrån
och anges liksom grundgarantin i procent av medelskattekraften.

Genom att nivån för garanterad skattekraft genomgående har höjts ökar
överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn kraftigt i det
nya systemet. Grundgarantin i den lägsta skattekraftsklassen i det nya
systemet utgör således 103 % av medelskattekraften mot 95 % i det
bidragssystem som gällde före år 1980.1 den högsta skattekraftsklassen gäller
en grundgaranti på 136 % av medelskattekraften mot tidigare 130 %. Till
ökningen bidrar även två spärregler. Den ena spärregeln innebär att avdrag
för gynnsam åldersstruktur inte får medföra att den tillförsäkrade skattekraften
i något fall kommer att understiga 100 % av medelskattekraften.
Enligt den andra spärregeln får inte heller den tillförsäkrade skattekraften
understiga den garanti som gällde för år 1979, ökad med tre procentenheter.

För år 1981 får kommuner och landstingskommuner ordinarie skatteutjämningsbidrag
med tillsammans 8 048 milj. kr. Detta innebär en ökning
med 1 566 milj. kr. jämfört med år 1980.

Kommunerna har därutöver beviljats extra skatteutjämningsbidrag med
98 milj. kr. för år 1981. För år 1981 utgår dessutom i form av extra
skatteutjämningsbidrag särskild kompensation till kommuner och landstingskommuner
för att sista hälften av skatteutjämningsreformen fördelades
på två år med 95 resp. 33 milj. kr.

Skatteutjämningsbidragen för år 1981 motsvarar en kommunal skattesats
på 3:29 kr. per skattekrona i genomsnitt för landet eller drygt 1 000
kr./invånare.

Fullföljandet av skatteutjämningsreformen år 1982 beräknas öka de
ordinarie skatteutjämningsbidragen med inemot 2 miljarder kronor jämfört
med år 1981. Härav hänför sig 965 milj. kr. till själva reformen medan ca 1
miljard kronor beror på skatteunderlagets utveckling. Föredraganden anser
det angeläget att genomföra skatteutjämningsreformen för att minska
skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan enskilda kommuner och
landstingskommuner. Statsfinanserna tillåter emellertid inte ökade
transfereringar till kommunsektorn.

Den föreslagna minskningen av det skatteunderlag på vilket förskott på
kommunalskatt beräknas för år 1982 berör även de kyrkliga kommunerna.
Dessa drabbas således av dels minskade skatteintäkter, dels kraftigt
reducerade skatteutjämningsbidrag genom riksdagens beslut hösten 1980
och får därför bära förhållandevis större inkomstbortfall än kommuner och

FiU 1980/81:31

landstingskommuner. Föredraganden föreslår därför att det skydd mot
alltför stort bortfall av inkomster för de kyrkliga kommunerna som riksdagen
beslutade om i samband med reduceringen av skatteutjämningsbidragen
även skall omfatta effekterna av nu föreslagna åtgärder. Det samlade
bortfallet år 1982 av dels skatteutjämningsbidrag jämfört med 1981 års
bidrag, dels skatteintäkter på grund av nu föreliggande förslag får således
inte för någon kyrklig kommun överstiga 20 öre/skattekrona.

Bidragsbortfall utöver denna gräns kompenseras helt med extra skatteutjämningsbidrag.
Den särskilda kompensationen beräknas totalt uppgå till 6
milj. kr.

Sammantaget innebär detta att skatteutjäm ngsbidragen (ordinarie och
extra) till kyrkliga kommuner beräknas minska från 138 milj. kr. år 1981 till
88 milj. kr. år 1982.

Vid sidan av det ordinarie skatteutjämningsbidraget kan regeringen
besluta om extra skatteutjämningsbidrag efter prövning från fall till fall. Den
allmänna kommunalekonomiska situationen hos den sökande kommunen är
en utgångspunkt vid denna prövning. Syftet med det extra bidraget är att
täcka brister i det ordinarie skatteutjämningssystemet och ge stöd till de
kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter.

Vissa kommuner som är ekonomiskt svaga kan utsättas för större
påfrestningar än andra i samband med de åtgärder som föreslås för att
begränsa det finansiella utrymmet i kommunsektorn. Då de föreslagna
åtgärderna är av generell natur och i stort sett drabbar alla kommuner och
landstingskommuner lika föreslås att särskild kompensation skall ges inom
ramen för extra skatteutjämningsbidrag till de kommuner och eventuellt
landstingskommuner som för år 1982 bedöms ha en särskilt svag ekonomisk
situation. Vid denna bedömning bör bl. a. hänsyn tas till ökade inkomster
genom det sista steget i skatteutjämningsreformen. Till denna särskilda
kompensation föreslås att 100 milj. kr. anvisas. Föredraganden räknar med i
stort sett oförändrad nivå, 100 milj. kr., för de extra skatteutjämningsbidrag
som prövas i sedvanlig ordning eftersom det i nuläget är svårt att överblicka
hur stort behovet blir därvidlag. Bidragsramen för extra skatteutjämningsbidrag,
inkl. de särskilda kompensationerna till kommuner, landstingskommuner
och kyrkliga kommuner, skulle därmed uppgå till 206 milj. kr.

Storleken av de beslutade skatteutjämningsbidragen för år 1981 och
beräknade bidrag för år 1982 framgår av följande sammanställning.

1** Riksdagen 1980/81. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

Skatteutjämningsbidrag åren 1981 och 1982 (milj. kr.)

1981

1982

Kommuner
Landstingskommuner
Kyrkliga kommuner
Extra skatteutjämningsbidrag

4 598
3 450
138
226 a

5 357
4115

206 b

Summa

8 412

9 760

a Inkl. särskild kompensation med 128 milj. kr.
b Inkl. särskild kompensation med 106 milj. kr.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet följande under allmänna
motionstiden väckta motioner rörande kommunal skatteutjämning:

497 av Karin Ahrland (fp) och Kerstin Ekman (fp) vari hemställs att
riksdagen hos regeringen anhåller om utredning beträffande Göteborgs- och
Malmöregionernas speciella skattefördelningsproblem m. m.,

1132 av Lars-Erik Lövdén m. fl. (s) vari hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär att utredningen Översyn av statistik
och kalkylmetoder för grundgarantin i skatteutjämningssystemet får i
uppdrag att utreda ett skatteutjämningssystem som beaktar kommunernas
kostnader för regional funktion och social struktur,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i övrigt
anförts i motionen,

1491 av Hans Petersson i Röstånga m. fl. (fp) vari - med hänvisning till
motiveringen i motion 1489 - hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller
om utredning beträffande Malmöregionens skattefördelningsproblem,

1517 av Gösta Andersson (c) och Ivan Svanström (c) vari hemställs att
riksdagen begär att regeringen genomför en översyn av statsbidragen till
kommunerna så att dessa bidrag får en starkare inriktning mot Kalmar län
och andra ekonomiskt svagare regioner i landet.

Vidare behandlar utskottet de med anledning av proposition 116 väckta
motionerna

2054 av Björn Molin m. fl. (fp) vari hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av skatteutjämningssystemets effekter för kommuner i
storstadsregionerna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att de medel som
i regeringens proposition föreslagits avsatta som särskild kompensation till
vissa kommuner tillförs kommunerna Göteborg och Malmö,

FiU 1980/81:31

2055 av Olof Palme m. fl. (s) vari hemställs

2. att riksdagen, i avvaktan på kompletteringspropositionen, avslår
regeringens förslag i proposition 1980/81: 116 såvitt nu är i fråga.

2058 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen beslutar avslå
proposition 1980/81: 116 utom vad gäller förslaget att fullfölja 1979 års beslut
om skatteutjämningsreform såvitt nu är i fråga.

Utskottet

Riksdagen beslutade våren 1980 om den takt i vilken utbyggnaden av
skatteutjämningssystemet skulle genomföras. De motioner som utskottet
behandlar i detta sammanhang innefattar, med undantag för motion 2055
yrkande 2 och 2058 inte några yrkanden beträffande beräkningen av anslaget
till skatteutjämning. I motion 2055 yrkande 2 yrkas, i avvaktan på
kompletteringspropositionen, avslag på regeringens förslag. I motionerna
2058 och 2055 yrkas att förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av
förskott på kommunalskatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 inte
skall antas av riksdagen. Detta påverkar beräkningen av anslaget. Utskottet
har i det föregående motiverat sitt ställningstagande till dessa yrkanden.
Utskottet tillstyrker förslaget i proposition 116.

I motion 497 anförs att Göteborg och Malmö är centra i s. k. storstadsregioner
och att dessa kommuner i regionens kärna får bära en betydande
börda av kostnaderna för hela regionen när det gäller teknisk försörjning,
näringslivsbetingade investeringar, kulturell och kommersiell service och
liknande. Göteborg och Malmö får en viss ersättning för den här servicen
men den täcker inte tillnärmelsevis de verkliga kostnaderna, anför motionärerna.
Tidigare har de två städerna kunnat bära dessa merkostnader utan
att tvingas till en höjd utdebitering främst tack vare en relativt hög
skattekraft. Detta försprång har emellertid minskat undan för undan bl. a.
beroende på befolkningsminskningen. Under senare år har därför Göteborg
och Malmö tvingats genomföra betydande skattehöjningar. Motionärerna
pekar på hur dessa problem lösts i Storstockholmsområdet genom ett
inomregionalt skatteutjämningssystem. Tiden är mogen, anför motionärerna,
att i ett sammanhang utreda kompetensfördelningsfrågorna mellan i
första hand kommuner och landsting, möjligheterna till inomregional
skatteutjämning samt eventuellt indelningsfrågor när det gäller kommuner,
landsting och län.

I motion 1491 sägs att Malmö kommun på sistone har tvingats göra den
största kommunalskattehöjningen i Sverige beroende bl. a. på
skatteutjämningsbestämmelserna. Malmö kommun får svara för diverse
servicekostnader för kollektivtrafik, kulturverksamhet, gatuunderhåll m. m.
som enligt motionärerna rimligen bör bäras av de intilliggande kranskommunerna,
vars invånare utnyttjar storkommunens resurser. Motionärerna

FiU 1980/81:31

anför att riksdagen bör undersöka möjligheterna att införa mer rättvisande
bestämmelser i detta avseende.

Beträffande dessa båda motioner vill utskottet anföra följande.

Det skatteutjämningssystem, vars sista etapp avses bli genomförd år 1982,
syftar till att ge kommunerna en viss grundgaranti. Denna bygger på att
utifrån den kommunala skattekraften beakta vissa kostnadsskillnader
kommunerna emellan. Sålunda beaktas de kostnadsskillnader som bebyggelsestrukturen
och det geografiska läget anses medföra. För beräkning av
det geografiska lägets betydelse har för kommuner och landstingskommuner
hänsyn tagits till bl. a. byggnads- och underhållskostnader, transportkostnader
och uppvärmningskostnader. För beaktande av bebyggelsestrukturen i
kommunerna har skillnaden mellan kommunernas kostnader för vatten och
avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektivtrafik etc. beräknats
och vägts in.

Vissa av de kostnader som motionärerna nämner beaktas således vid
inplaceringen av kommunerna i skattekraftsklasser. Hittills har emellertid
den relativa skattekraften i Göteborgs och Malmö kommuner varit så hög att
de hamnat utanför skatteutjämningssystemet. Kommunernas kostnader i
dessa avseenden har inte varit tillräckligt stora för att berättiga till
utj ämningsbidrag.

Inomregional skatteutjämning som motionärerna pekar på kan komma till
stånd även utan initiativ från statens sida genom kommunalförbund eller
genom särskilda avtal. Utskottet vill erinra om att utredningen (Kn 1980: 01)
om inomregional skatteutjämning som tillsattes i april 1980 enligt sina
direktiv har att utreda frågan om möjligheten till utjämning bör införas även
för andra län än Stockholms. Utredaren uppmanas särskilt uppmärksamma
förhållandena i Malmöhus län och Göteborgs och Bohus län, där den största
kommunen i resp. län inte ingår i landstingskommunen. De faktorer som
beaktas i ett inomregionalt skatteutjämningssystem får övervägas för varje
region för sig. De av Stockholms läns landsting beslutade justeringsfaktorerna
(underskott i förvärvskälla, inkomststruktur och socialhjälpskostnader)
behöver således inte betraktas som de mest relevanta för att
åstadkomma en rättvisare kostnadsfördelning i Göteborgs- och Malmöregionerna.
Enligt utskottets mening bör man avvakta resultatet av utredningens
arbete innan något ytterligare initiativ tas i denna fråga.

I ytterligare två motioner, 1132 och 2054, tas de särskilda förhållanden upp
som gäller för Göteborgs- och Malmöregionerna. I dessa motioner tas
förhållandena där som utgångspunkt för att kräva en översyn av grundgarantin
i skatteutjämningssystemet.

I motion 1132 anförs att det i storstäderna samlas många specialistfunktioner
som skall ge service åt regionerna omkring. Teater, museer, bibliotek
och andra kulturinstitutioner besöks av många människor från hela landet.
Kommunikationer-gator, kollektivtrafik m. m. - måste dimensioneras även

FiU 1980/81:31

för andra än kommunernas egna invånare. Kostnaderna för dessa funktioner
existerar inte i en mindre kommun. Dessa kostnader kan enligt motionärerna
sammanfattas under två begrepp: kostnader för social struktur och kostnader
för regional funktion. Det är kostnader som enligt motionärerna bör vägas in
i skatteutjämningssystemet. I en särskild utredning utförd av Göteborgs och
Malmös kommuner pekas på de merkostnader som åvilar en storstadskommun
och som inte beaktas i det nuvarande skatteutjämningssystemet.
Merkostnaderna inom områdena social struktur och regional funktion
uppskattas i utredningen vara av storleksordningen 2: 00 - 2: 50 kr. per
skattekrona.

Enligt motionärerna bör den enmansutredare som har att se över
grundgarantin i skatteutjämningssystemet få tilläggsdirektiv att utreda ett
skatteutjämningssystem som beaktar kommunernas kostnader för regional
funktion och social struktur.

I motion 2054 analyseras skatteutjämningssystemets verkningar på en
storstadskommun utanför landsting, i det här fallet Göteborg. Det som
anförs om Göteborg gäller i allt väsentligt även Malmö kommun. Göteborgsregionen
fungerar som en homogen enhet vad gäller arbetsmarknad och
kulturell och kommersiell service. Kärnkommunen Göteborg svarar för
huvuddelen av arbetsplatserna och en betydande del av serviceapparaten
medan befolkningen inom regionen i sin bosättning är spridd mellan de olika
kommunerna. Merkostnaden för Göteborgs kommun av social, kulturell och
kommersiell service som utnyttjas av samtliga invånare i regionen har
beräknats till 40 öre i utdebitering. För Malmö kommuns del har kostnaden
beräknats till 95 öre i utdebitering. Enligt motionärerna är det nuvarande
skatteutjämningssystemet inte anpassat till de speciella kostnader som
storstäderna har. Eftersom en storstadsregion fungerar som en enhet borde
enligt motionärerna också skatteutjämningsbidragen utgå till regionen som
helhet. Därefter borde en uppdelning göras mellan de olika kommunerna
inom regionen med hänsyn till den ekonomiska belastning som de olika
kommunerna i regionen har. Reglerna för skatteutjämningsbidrag bör
således ändras för storstadsregionerna.

Med anledning av dessa båda motioner vill utskottet anföra följande. Som
utskottet redovisat i det föregående beaktas en del av de kostnader som
motionärerna nämner i det nuvarande skatteutjämningssystemet. Det torde
emellertid vara riktigt som motionärerna anför att det finns kostnader som är
specifika just för storstadskommuner och som skulle kunna beaktas i
skatteutjämningssystemet. Tidigare har en del av dessa kostnader kunnat
kompenseras av särskilda specialdestinerade statsbidrag. I och med att dessa
bidrag avvecklas aktualiserar det frågan om att väga in dessa faktorer i
skatteutjämningssystemet. Utskottet vill i sammanhanget peka på de
möjligheter som finns till extra skatteutjämningsbidrag för ekonomiskt svaga
kommuner. I förarbetena till skatteutjämningsreformen nämns särskilt att

FiU 1980/81:31

effekterna av indragna specialdestinerade bidrag skall beaktas vid fördelning
av extra skatteutjämningsbidrag. Det faktum att Göteborgs och Malmö
kommuner står utanför skatteutjämningssystemet utesluter inte att dessa
kommuner kan komma i fråga för extra skatteutjämningsbidrag och för den
särskilda kompensation till kommuner och landstingskommuner som föreslås
i propositionen. Utskottet förutsätter att den speciella situationen för
Göteborgs och Malmö kommuner vägs in vid den samlade bedömningen.
Det är enligt utskottets mening dock inte rimligt att, såsom föreslås i motion
2054, hela det anvisade beloppet tillförs Göteborgs och Malmö kommuner.

En grundläggande princip vid utformningen av det nya skatteutjämningssystemet
har varit att det skall beakta de kostnadsskillnader som kommunerna
inte kan påverka, i vart fall inte på kort sikt. Några av de speciella
kostnader för storstadsregionernas kärnkommuner som nämns i motionerna
är av den karaktären att de direkt kan påverkas av kommunen själv. Det
skulle strida mot skatteutjämningssystemets grundtanke om den enskilda
kommunen genom att öka vissa av sina utgifter därmed skulle tillförsäkras
större utjämningsbidrag. Utskottet motsätter sig därför krav på ändringar av
skatteutjämningssystemet i denna riktning.

Den utredning, översyn av statistik och kalkylmetoder för grundgarantin i
skatteutjämningssystemet, som motionärerna nämner i motion 1132 har till
uppgift att i första hand göra en genomgång faktor för faktor av
statistikunderlag och beräkningsmetoder. Syftet med genomgången är att
skapa underlag för en kommande översyn av skatteutjämningssystemet.
1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76), vars förslag låg till
grund för det nya skatteutjämningssystemet, föreslog att en översyn av
skatteutjämningssystemet borde göras efter förslagsvis fem år. Utskottet
anser det för sin del inte uteslutet att en översyn kan påbörjas vid en tidigare
tidpunkt.

Med det anförda avstyrks motionerna 1132 och 2054.

I motion 1517 anförs att det finns goda skäl för att reformera hela
statsbidragssystemet så att det får en starkare fördelningseffekt till förmån
för de ekonomiskt svagare områdena i landet. Motionärerna anger att särskilt
Kalmar län tillhör de ekonomiskt svagare regionerna i landet. Kalmar
län har i förhållande till landet i övrigt låg sysselsättning och låg inkomstnivå.
Länet har jämte Gotland haft den sämsta befolkningsutvecklingen i hela
Götaland sedan år 1980. Kalmarlänsborna har högt kommunalt skattetryck
trots att man har en låg kommunal service. Enligt motionärerna har
kommunikationerna i länet blivit eftersatta och dessutom har man fått en
mycket liten andel av den statliga sysselsättningen. Länet har också fått en
liten del av statens stora bidrag till barnomsorgen. Motionärerna hemställer
om att en översyn görs av statsbidragen till kommunerna så att dessa får en
starkare inriktning mot Kalmar län och andra ekonomiskt svagare regioner i
landet.

FiU 1980/81:31

Riksdagen beslutade våren 1979 om en omfattande reformering av
skatteutjämningssystemet. Reformen genomförs i etapper. Den fullföljs
först år 1982. Utskottet har i det föregående sammanfattat hur systemet
uppbyggts. I proposition 116 (s. 17) redovisas en länsvis fördelning av
skatteutjämningsbidragen år 1979 och 1981. Av denna framgår att Kalmar
län har fått den största bidragsökningen mellan 1979 och 1981 av alla län i
riket. Ökningen på grund av reformen motsvarar i Kalmar län 2:53 kr. per
skattekrona mot 1:01 kr. per skattekrona i genomsnitt för hela riket. När det

gäller andra statsbidrag, t.ex. bidrag till kommunal barnomsorg, blir

storleken av dessa beroende på hur omfattande utbyggnaden av barnomsorgen
är och vilken typ av barnomsorg kommunerna har. Det är således
exempel på bidrag som kommunerna själva kan påverka.

Det finns enligt utskottet inte anledning att nu, innan skatteutjämningssystemet
är helt genomfört, på grund av de skäl som motionärerna anför göra
en översyn av systemet. Motionen 1517 avstyrks.

Utskottet hemställer

1. beträffande bemyndigande för regeringen att riksdagen med

avslag på motionerna 1980/81: 2055 yrkande 2 såvitt nu är i

fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga bemyndigar
regeringen att utge särskild kompensation till kommuner,
landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982 i
enlighet med vad som förordats i proposition 1980/81: 116
bilaga 1 punkt 2,

2. beträffande anslag att riksdagen med avslag på motionerna
1980/81: 2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga och 1980/81: 2058
såvitt nu är i fråga till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna
m. m. för budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av
9 086 000 000 kr.,

3. beträffande dispositionen av anslaget Skatteutjämningsbidrag
till kommunerna m. m. att riksdagen avslår motion 1980/
81: 2054 yrkande 2,

4. beträffande Göteborgs- och Malmöregionernas skattefördelningsproblem
att riksdagen avslår motionerna 1980/81: 497 och
1980/81: 1491,

5. beträffande översyn av skatteutjämningssystemet att riksdagen
avslår motionerna 1980/81: 1132 och 1980/81: 2054 yrkande
1,

6. beträffande översyn av statsbidragen till kommunerna att
riksdagen avslår motion 1980/81: 1517.

4. Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. Regeringen har i proposition
100 bilaga 11 under punkt D 3 (s. 69 -70) föreslagit riksdagen att till
Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. för budgetåret 1981/82 anvisa ett
förslagsanslag av 70 000 000 kr.

FiU 1980/81:31

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och hemställer

att riksdagen till Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl. för
budgetåret 1981/82 anvisar ett förslagsanslag av 70 000 000
kr.

5. Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års skattereform.

Regeringen har i proposition 100 bilaga 11 under punkt D 4 (s. 70-71)
föreslagit riksdagen att till Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av
1974 års skattereform för budgetåret 1981/82 anvisa ett förslagsanslag av
1 455 000 000 kr.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och hemställer

att riksdagen till Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av
1974 års skattereform för budgetåret 1981/82 anvisar ett
förslagsanslag av 1 455 000 000 kr.

Stockholm den 21 april 1981

På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Lars Tobisson (m),
Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m),
Rolf Rämgård (c), Anita Gradin (s), Lennart Blom (m). Roland Sundgren
(s), Christina Rogestam (c), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm
(fp) och Torsten Karlsson (s).

FiU 1980/81:31

Reservationer

Kjell-Olof Feldt, Paul Jansson, Arne Gadd, Anita Gradin, Roland
Sundgren, Christer Nilsson och Torsten Karlsson (alla s) har reserverat sig
mot betänkandet i följande delar:

Vid A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982

1. Den kommunala ekonomin inför år 1982

Reservanterna anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”Den
kommunala verksamheten” och på s. 10 slutar med ”och 2058” bort ha
följande lydelse:

Regeringen föreslår i proposition 116 att åtgärder vidtas som skall
reducera kommunernas inkomster med 2,8 miljarder kronor år 1982 jämfört
med nu gällande regler. Det motsvarar en krona per skattekrona. Samtidigt
förutsätter föredraganden i propositionen att kommunerna endast om
synnerliga skäl föreligger kompenserar sig för åtgärderna genom att höja
kommunalskatten. Detta innebär självfallet en utomordentlig press på den
kommunala utgiftsprövningen inför 1982.1 propositionen redovisas emellertid
inte några ekonomiska bedömningar vare sig för kommunerna eller för
samhällsekonomin i stort för år 1982. Utskottet anser att det utan ett sådant
underlag är omöjligt att ta ställning till förslagen. Mot bakgrund av att sådant
underlag normalt brukar redovisas i kompletteringspropositionen som läggs
fram i slutet av april har utskottet inte funnit det meningsfullt att
dessförinnan göra sådana egna kalkyler. Enligt utskottets mening bör
riksdagen avvakta dessa bedömningar innan ställning tas till de presenterade
förslagen i proposition 116. En senareläggning skulle innebära att riksdagen
ändå hinner fatta de nödvändiga besluten under riksdagens vårsession i god
tid före kommunernas budgetarbete i höst.

Utskottet vill också göra några principiella kommentarer beträffande
förslaget till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunal
skatt m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

Enligt bestämmelser i grundlagen får kommunerna ta ut skatt för skötseln
av sina uppgifter (RF 1 kap. 7 §). Det åren av hörnstenarna i den kommunala
självbestämmanderätten. Grunderna för den kommunala beskattningen
bestämmes genom lag (RF 8 kap. 3 §). Lagarna stiftas av riksdagen.

1 proposition 116 föreslås att utbetalningen av kommunalskatt år 1982 skall
grundas på ett beskattningsunderlag som skiljer sig från det underlag som de
skattskyldiga betalar sin skatt på. Enligt lagförslaget skall skatteunderlaget
justeras till det som kan beräknats ha påförts om grundavdraget för fysiska
personer hade uppgått till 7 000 kr. För övriga skattskyldiga skall skatteunI***
Riksdagen 1980/81. 5 sami. Nr 31

FiU 1980/81:31

derlaget reduceras med 20 %. Regeringen har ännu inte lagt fram något
förslag om ändringar i beskattningen av de skattskyldiga på det sätt som
förutsatts vid beräkningen av förskottsmedel av kommunalskatt. Enligt
utskottets mening bör riksdagen först, såsom grundlagen stadgar, fatta beslut
om det kommunala beskattningsunderlaget. Först därefter bör riksdagen
pröva i vilken takt eventuella förändringar i beskattningsunderlaget bör få
återverka på utbetalningarna av kommunalskattemedel. Det kan enligt
utskottet i och för sig finnas skäl för att låta förändringar i den kommunala
beskattningen få snabbare genomslag än vad nu gällande ordning innebär.
En grundläggande princip härvidlag måste dock vara att det är den skatt som
tas ut av de skattskyldiga som också skall tillföras kommunerna som
kommunalskatt. En upplösning av detta samband skulle mycket väl kunna
leda till att den kommunala beskattningsrätten blev en chimär. Utskottet
anser således att även de nu anförda omständigheterna talar för att riksdagen
avvaktar med sitt ställningstagande till dess riksdagen fattat beslut om det
kommunala beskattningsunderlaget för 1982.1 annat fall löper man risken att
det kommunala beskattningsunderlaget frikopplas från den kommunala
beskattningsrätten vilket inger principiella betänkligheter.

Utskottet finner också anledning att kort kommentera förslaget i
propositionen att den kommunala konsumtionstillväxten 1982 skulle begränsas
till 1 %. Enligt de s. k. baskalkyler som utförts av den statskommunala
arbetsgruppen (KEA) skulle enbart den automatiska ökningen till följd dels
av befolkningstillväxt, dels av riksdagens tidigare fattade beslut för 1982
motsvara en konsumtionstillväxt på hela 2,6 %.

Utskottet anser dock att en uppbromsning av den kommunala expansionen
är nödvändig. Den höga årliga ökningstakt på 4-5 % som ägde rum
under senare delen av 1970-talet kan inte fortsätta. Det är emellertid
nödvändigt att en dämpning sker på ett sätt och i en takt som kommunerna
har en praktisk möjlighet att klara. Regeringen har det senaste året föreslagit
nedskärningar i bidragen till kommunerna samtidigt som de ålagts nya
arbetsuppgifter av statsmakterna. Kommunerna har också drabbats av
kostnadsökningar inte minst genom detaljregleringar som utfärdats av
statliga myndigheter. Utskottet anser att en neddragning av den kommunala
konsumtionsökningen till 2 % skulle bättre än regeringens påbud göra det
möjligt för kommunerna att fullgöra sina arbetsuppgifter utan att alldeles
rasera deras planering.

Utskottet vill särskilt framhålla att om kommunerna skall acceptera en
kraftig dämpning av ökningstakten av den egna verksamheten måste också
bestämda krav ställas på statsmakterna. Statsmakterna måste klargöra för
kommunerna vilka prioriteringar dessa bör göra med hänsyn till det snäva
utrymme som står till buds under de närmaste åren. Regeringen har hittills
inte velat ta sitt ansvar härför. Regeringens godtyckliga och kortsiktiga
behandling av kommunerna har varit olycklig, eftersom den nära nog gjort
det omöjligt för kommunerna att rationellt planera sin verksamhet.

FiU 1980/81:31

Utskottet förutsätter att regeringen i kompletteringspropositionen för sin del
lever upp till de krav som den redan ställer på kommunerna.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande den kommunala ekonomin inför år 1982 att
riksdagen med anledning av proposition 1980/81:116 och med
avslag på motion 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga samt med
bifall till motion 1980/81:2055 yrkande 1 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Utredning om kommunalt skattetak

Reservanterna anser att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar
med ”Utskottet anser” och slutar med ”avstyrks därmed” bort ha följande
lydelse:

Den redovisning som konstitutionsutskottet gjort är enligt utskottet
klarläggande på flera sätt. Grundlagsregleringen av den kommunala
självbeskattningsrätten innebär att kommunerna ges en reell frihet att
bestämma beskattningens storlek. Eventuella begränsningar i beskattningen
måste göras med försiktighet. Konstitutionsutskottet drar slutsatsen att
ingrepp i kommunernas beskattningsrätt bör undvikas.

Den kommunala medelutdebiteringen har sedan år 1970 ökat med drygt
40%, från 21:00 kr. till 29:55 kr. år 1981. Det har inneburit att
kommunalskatternas andel av totala skatteuttaget samtidigt har ökat från en
fjärdedel till nära en tredjedel. Det är uppenbart att en sådan utveckling inte
kan fortsätta. Enligt utskottets mening är det nödvändigt att de bakomliggande
faktorerna till denna utveckling studeras innan några bestämda
slutsatser dras beträffande det rimliga i den hittillsvarande utvecklingen eller
beträffande den framtida utvecklingen. Den utbyggnad av den kommunala
verksamheten som skett under 1970-talet har varit en utökning och
förbättring av den samhälleliga servicen till medborgarna som understötts
och delvis framtvingats genom statsmakternas beslut. Denna verksamhetsexpansion
har finansierats genom ökade skatteintäkter och ökade statsbidrag.

En lagreglering som innebär att ett kommunalt skattetak införs eller en
beredskapslagstiftning antas som gör det möjligt att i framtiden införa ett
sådant tak påverkar på intet sätt de bakomliggande faktorerna till den
kommunala expansionen. Ett skattetak skulle snabbt kunna leda till att den
kommunala ekonomin raserades. Utgiftsprövningen skulle begränsas till,
förutom prioritering mellan existerande verksamheter, frågan om utgifterna
kan lånefinansieras eller statsbidragsfinansieras. I det ansträngda statsfinansiella
läge vi nu befinner oss står sannolikt endast lånevägen öppen. Därmed
är risken på längre sikt stor att delar av ansvaret för den kommunala

FiU 1980/81:31

verksamheten överflyttades på staten. Det är en utveckling som enligt
utskottet inte alls är önskvärd.

Begränsningen av den kommunala expansionen bör i stället ske genom att
de uppgifter som statsmakterna och de statliga myndigheterna lägger på
kommunerna begränsas. Ett sådant förfaringssätt minskar behovet av
skattehöjningar. Utskottet avstyrker alltså motion 1903.

Vid B. BUDGETDEPARTEMENTET

3. Punkt 1. Skatteunderlag och skatteutjämning

Reservanterna anser att

dels utskottets yttrande som på s. 17 börjar med "I proposition 116” och på
s. 18 slutar med ”år 1982” bort ha följande lydelse:

Utskottet har i det föregående redovisat sin principiella syn på i vilken
ordning riksdagen bör fatta beslut i denna fråga. Av det anförda framgår att
utskottet avstyrker att riksdagen antar det i proposition 116 framlagda
lagförslaget.

dels utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1980/81:2055 yrkande 2
såvitt nu är i fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga icke antar
i proposition 1980/81:116 bilaga 1 punkt 1 framlagt förslag till
lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt
m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982.

4. Punkt 3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.

Reservanterna anser - under förutsättning av bifall till reservationen 3 -att

dels den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med ”Riksdagen
beslutade” och slutar med ”proposition 116” bort ha följande lydelse:

Utskottet har i det föregående tillstyrkt att riksdagen inte antar det förslag
till lag om särskilda grunder för beräkning av förskott på kommunalskatt
m. m. och av skatteutjämningsbidrag år 1982 som föreslås i propositionen.
Detta innebär att utbetalningarna av skatteutjämningsbidrag 1982 blir 335
milj. kr. (120+215) större än enligt beräkningen i propositionen. Å andra
sidan bortfaller behovet att utge särskild kompensation till kommuner,
landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982. I propositionen
har 104 milj. kr. beräknats för detta. Jämfört med beräkningen i propositionen
bör således totala skatteutjämningsbidragen beräknas till (335-104)
231 milj. kr. lägre belopp för kalenderåret 1982. Anslaget för budgetåret

FiU 1980/81:31

1981/82 bör således beräknas till 9 202 milj. kr. vilket är 116 milj. kr.

(231:2=115.5) mer än som beräknas i propositionen.

dels utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha följande lydelse:

1. beträffande bemyndigande för regeringen att riksdagen med
bifall till motionerna 1980/81:2055 yrkande 2 såvitt nu är i fråga
och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga avslår regeringens förslag i
proposition 1980/81:116 bilaga 1 punkt 2 om bemyndigande för
regeringen att utge särskild kompensation till kommuner,
landstingskommuner och kyrkliga kommuner för år 1982,

2. beträffande anslag att riksdagen med anledning av regeringens
förslag och motionerna 1980/81:2055 yrkande 2 såvitt nu är i
fråga och 1980/81:2058 såvitt nu är i fråga till Skatteutjämningsbidrag
till kommunerna m. m. för budgetåret 1981/82 anvisar
ett förslagsanslag av 9 202 000 000 kr.,

FiU 1980/81:31

Särskilt yttrande

A. DEN KOMMUNALA EKONOMIN INFÖR ÅR 1982, utredning om
kommunalt skattetak (moment 3)

Lars Tobisson, Bo Siegbahn och Lennart Blom (alla m) anför:

Vi noterar med tillfredsställelse att konstitutionsutskottet i sitt enhälliga
betänkande över motion 1980/81:1904 klarlagt rättsläget beträffande förenligheten
av ett lagstadgat skattetak/skattestopp med gällande grundlag.
Utskottet uttalar att grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen
visserligen innebär ett skydd för den kommunala självbeskattningsrätten.
Skyddet har emellertid principkaraktär och hindrar inte ovillkorligt en
lagreglering av typ ”skattetak”. Utskottet stannar vid slutsatsen att ingrepp i
kommunernas beskattningsrätt ”bör undvikas”.

Vi ansluter oss till ståndpunkten att ingrepp i kommunernas beskattningsrätt
i och för sig bör undvikas. Vi konstaterar samtidigt att något ovillkorligt
förbud mot en lagreglering av typ ”skattetak” icke föreligger. Eftersom det
inte kan hållas för uteslutet att ett dylikt ingripande kan komma att framstå
som oundvikligt inom en inte alltför avlägsen framtid blir en lagreglering i så
fall nödvändig.

Finansutskottet ställer sig i sitt yttrande över motion 1980/81:1903
tveksamt till att lagstiftningsvägen införa direkta begränsningar i den
kommunala beskattningsrätten. Även vi hyser sådan tvekan. Med hänsyn till
att en dylik lagreglering ändock kan bli nödvändig, vill vi, i likhet med
motionärerna, understryka önskvärdheten av att ett väl genomarbetat
lagförslag finns förberett. Sedan den konstitutionella aspekten nu klarlagts,
vore det naturligt att i regeringskansliet som en beredskapsåtgärd utforma ett
förslag till lagstiftning med detta syfte.

Utskottet finner det möjligt att en frivillig uppgörelse skall kunna nås
mellan regeringen och kommunförbunden, vilken verksamt håller tillbaka
det kommunala skatteuttaget. Skulle denna förhoppning icke infrias,
anmäler sig behovet av ett utredningsarbete med sikte på ett lagförslag
angående kommunalt skattetak med ökad styrka.

FiU 1980/81:31

Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande
1980/81:5 y

över motion 1980/81:406 om kommunalt anställningsstopp

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande
över motion 1980/81:406 av Joakim Ollén (m). I motionen hemställs att
riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om kommunalt anställningsstopp
i enlighet med vad som har anförts i motionen. Motionären utvecklar i
motiveringen att det enligt hans åsikt krävs åtgärder som kan bryta den
kommunala expansionen. Ett sätt att göra detta, som motionären förordar,
är att genom lag föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag bör
enligt motionären göras tidsbegränsad och förses med dispensregler. Det
förhållandet att en sådan lag vore ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten
bör enligt motionären inte hindra ett beslut därom.

I motionen tas upp bl. a. frågan om grundlagsenligheten av vissa ingrepp i
den kommunala självstyrelsen. Med anledning härav kommer utskottet att i
det följande behandla regleringen i grundlag av den kommunala självstyrelsen
och konsekvenserna därav för bedömningen av den i motionen
aktualiserade lagstiftningsfrågan.

Grundlagsbestämmelserna

De viktigaste bestämmelserna i RF som avser kommunernas ställning och
uppgifter har följande lydelse:

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och
lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt
statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten
i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen
statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

FiU 1980/81:31

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna
för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala
beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om
kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

6 §

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förarbeten m. m.

1809 års regeringsform innehöll i sin ursprungliga utformning inga
bestämmelser om den lokala självstyrelsen. Först i samband med 1866 års
representationsreform blev den förankrad i RF. Detta skedde genom att
57 §, som fastslog att ”svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av
riksdagen allena”, erhöll ett tillägg av följande lydelse:

Fluruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes
genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt
stiftas.

Genom 1866 års riksdagsordning blev den kommunala självstyrelsen, som
genom en rad förordningar 1862-1863 blivit etablerad på såväl lokal som
regional nivå, i sak erkänd som en av grunderna för det svenska statsskicket.
Landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna blev då
valkorporationer till första kammaren. Av förarbetena till 1866 års RO
framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes av denna nya roll som
kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var att föra över det
grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfällda lagstiftningens
område.

Iförfattningsutredningens förslag till RF uppmärksammades kommunerna
i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl. a. att ”svenska
folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal
självstyrelse”. Utredningen ville med detta stadgande enligt motiven
”framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen”. I övrigt innehöll
förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. I 7 kap. 2 §
föreskrevs att ”bestämmelser om grunderna för den kommunala organisationen
och verksamheten” skulle ges i lag. I 8 kap. 1 § stadgades i nära
överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att ”skatt för att täcka
kommuns medelsbehov” skulle beslutas med stöd av lag.

Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes
skiftande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen borde förankras i

FiU 1980/81:31

RF. Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelser om statsskickets
grunder, varför det inte fanns skäl att omnämna kommunerna i grundlagen.
Andra hävdade att den kommunala självstyrelsen borde fastläggas mer
eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare bestämmelser
såväl om kommunernas befogenheter som om beskattningsrätten ansågs
önskvärda.

I de år 1966 utfärdade direktiven till grundlagberedningen uppmärksammades
den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefen anförde
att frågan om ett grundlagsskydd för denna ”icke bör förbigås”. I en annan
passus framhöll departementschefen det önskvärda i att mer väsentliga och
särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur avspeglades i
grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefulla förvaltningsuppgifter
anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de
borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande borde
enligt departementschefens mening stadfästas i grundlag.

Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunerna inga
nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härtill var enligt
beredningen att de frågor som hade samband med den kommunala
självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun
var föremål för särskilda utredningar. I detta läge hade beredningen utformat
sitt förslag så att det var förenligt med rådande förhållanden och om möjligt
inte heller hindrade sådana förändringar som kunde tänkas bli en följd av de
pågående utredningarna.

Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grunder kom i
beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades att riket skall vara
indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skall företrädas av valda
ombud som beslutar självständigt under lagarna. Bestämmelsen gällde både
landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om den kommunala
beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till det pågående
utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ett stadgande att varje
kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av
kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligt beredningen
kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form av utövning
av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen. Ett stadgande som
återspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till
RF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna för
ändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas
uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap.
4 §) skulle få ges endast i lag.

Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på att grundlagberedningen
tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov med en fastare
grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdades också
från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fått en alltför
undanskymd och av staten beroende ställning samt att beskattningsrätten

FiU 1980/81:31

borde ha fått ett starkare skydd.

I den proposition med förslag till ny regeringsform m. m. som förelädes
1973 års riksdag delade departementschefen de kritiska synpunkterna så till
vida att han deklarerade att kommunernas roll i den svenska demokratin i
vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än som skett i beredningens
förslag. Främst i tre avseenden borde en författningsmässig reglering
övervägas, nämligen vad gällde innebörden i den kommunala självstyrelsen
och den därmed förenade beskattningsrätten, den kommunala indelningens
struktur samt i fråga om formerna för den kommunala verksamheten.

Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den första frågan. Han
konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och
statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn.
Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda
områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.
Utgick man från detta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en
gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en
kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan
stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt
med samhällsutvecklingen.

Departementschefen uttalade vidare att det vid en grundlagsreglering av
hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen var
föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Resultatet av
detta utredningsarbete borde inte föregripas genom mera kategoriska
grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreglering
f. n. helt saknades eller var knapphändig.

Det anförda hindrade enligt departementschefens mening inte att RF gav
tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning
i styrelseskicket.

Departementschefen anförde vidare följande:

Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla
åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt
kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är
emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom
vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns
alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas
bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma
till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande
paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen
förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick
också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen
obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt
principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för
kommunerna.

Den kommunala intitiativrätten är starkt förbunden med den kommunala
beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala
ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekono -

FiU 1980/81:31

miskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för
kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i
grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1
kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt
får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta
är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot
bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag
beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas
uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att
lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en
garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för
den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt
fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja
formuleringen att kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i
lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall
ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken
verksamhet som skall bedrivas.

I specialmotiveringen till huvudstadgandet om kommunerna i första
kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhöll departementschefen att bestämmelsen
i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten liksom övriga
föreskrifter i kapitlet var ett principstadgande. Den var alltså ”inte att läsa så
att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att
varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap.
5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är
underkastad lagstiftning.”

Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet för landstingskommunernas
existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionens förslag
till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. I sitt av riksdagen
godkända betänkande anslöt sig konstitutionsutskottet till departementschefens
uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde en av grundstenarna
för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottet väsentligt
att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kom till
uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag i detta
avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den
kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagna
bestämmelserna.

Utskottets bedömning

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en
mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så
vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant
djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har det varit möjligt att
decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner och landstingskommuner.
Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemen -

FiU 1980/81:31

samma angelägenheter.

Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen har i det
svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan i portalparagrafen till
RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder - fastslås sålunda att
den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genom kommunal självstyrelse.
Den kommunala självstyrelsen nämns därvid tillsammans med det representativa
och parlamentariska statsskicket.

Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är i övrigt föga
omfattande. Endast de viktigaste principerna har grundlagsfästs. Dessa tar
sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommunala
verksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och
den därmed förenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt
riksdagen att genom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som
behövs. Regeringen har endast begränsade befogenheter att fatta beslut om
normer för kommunerna. Avsikten är att kommunerna själva i största
möjliga utsträckning skall fatta beslut i de frågor som angår dem och deras
invånare.

Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen har i vårt
samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågick det
under den tid då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbete
om kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självstyrelsen
i landet under de senaste årtiondena varit föremål för en djupgående
omvandling.

Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen
skulle genomföras väckte mycken diskussion när författningsutredningens
och grundlagberedningens förslag framlades. Den lösning som nåddes i
propositionen med förslag till ny RF accepterades emellertid allmänt. Vid
riksdagsbehandlingen väcktes endast motioner i några detaljfrågor. Konstitutionsutskottet
tillstyrkte propositionens förslag till grundlagsreglering av
den kommunala självstyrelsen med endast en detaljjustering. Utskottet
uttalade därvid att det var väsentligt att den ställning kommunerna intar i den
svenska demokratin klart kommer till uttryck i grundlagen. Enligt utskottet
uppfyllde propositionens förslag i detta hänseende väl de krav som bör ställas
på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Riksdagen följde
utskottet.

Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunala självstyrelsen
har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varken lämpligt eller möjligt
att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en
kommunal självstyrelsesektor. I förarbetena har understrukits att arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i stället måste i ganska vid
omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Därtill kom att
resultatet av det vid tiden för grundlagens tillkomst pågående utredningsarbetet
angående olika för kommunerna betydelsefulla angelägenheter inte
ansågs böra föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter.

FiU 1980/81:31

När det gäller den kommunala självstyrelsen har man mot den angivna
bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljerade
bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället har
huvudvikten lagts på regler som innebär att riksdagen genom vanlig lag
normerar den kommunala självstyrelsen.

Det sagda innebär inte att riksdagen fritt kan fatta beslut om normer för
den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna
och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening
tillmätas stor betydelse som generella direktiv för lagstiftningens innehåll. 1
detta hänseende vill utskottet särskilt framhålla att det i förarbetena till RF
understryks att det är av grundläggande betydelse för kommunernas
kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom
vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns
utrymme för en fri initiativrätt.

Varje lagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattas inom den av
grundlagen uppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära att den
kommunala självstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästa
principerna för självstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varje
särskilt fall vägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunala
självstyrelsen som en av de grunder för det svenska statsskicket varigenom
folkstyrelsen förverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda alltid tillmätas
stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning som är
aktuell i det konkreta lagstiftningsärendet.

På frågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall när det gäller
inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ger RF endast i extrema fall
ett direkt svar. För att kunna avgöra om en viss ifrågasatt inskränkning i den
kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:s bestämmelser
om kommunerna måste inskränkningen normalt bedömas i ett större
sammanhang.

Av vikt är i första hand vilken utformning och innebörd en ifrågasatt
inskränkning har. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernas
frihet avses skola begränsas och vad en sådan begränsning kan få för
verkningar för kommunernas möjligheter att fungera.

Att mot bakgrund av RF:s regler i ett konkret fall avgöra vad som är en
godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är
det kan vara komplicerat. I ett lagärende ankommer en sådan bedömning i
sista hand på riksdagen.

Utskottet övergår härefter till en bedömning av det i motion 1980/81:406
framställda kravet på lagstiftning om kommunalt anställningsstopp.

Av motionen framgår inte hur en sådan lagstiftning enligt motionären skall
utformas. Detta försvårar bedömningen av det föreslagna ingreppet.

Som motionen har utformats får den anses i första hand avse ett krav på att
genom lag skall införas ett förbud för kommunerna att från viss tidpunkt
nyanställa personal. Även om en sådan lagstiftning skulle - som föreslås i

FiU 1980/81:31

motionen - göras tidsbegränsad och förses med möjlighet för regeringen att i
särskilda fall medge undantag från förbudet, måste den betraktas som ett
mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Den skulle innebära
att beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av personal
på dessa inte längre kunde fattas på det kommunala planet och med
beaktande av de särskilda förhållandena inom varje enskild kommun. En
sådan lagstiftning skulle vidare på ett sätt som är svårt att i förväg överblicka
särskilt hårt drabba sådan kommunal verksamhet som är i hög grad
personalkrävande. Därvid skulle försvåras för kommunerna att inom ramen
för tillgängliga medel fritt göra en avvägning mellan olika angelägenheter.

Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slag är enligt
utskottets mening inte förenligt med de uttalanden som gjordes i samband
med författningsreformen.

Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående avstyrker
utskottet bifall till motion 1980/81:406.

Stockholm den 26 mars 1981

På konstitutionsutskottets vägnar
BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Torkel Lindahl (fp),
Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove
Johansson (s), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Jan Prytz (m),
Lahja Exner (s) och Stig Genitz (c).

FiU 1980/81:31

Innehåll

Inledning 1

A. Den kommunala ekonomin inför år 1982 2

Propositionen 2

Motionerna 3

Utskottet 7

Hemställan 14

B. Budgetdepartementet

1. Skatteunderlag och skatteutjämning 15

Propositionen 15

Motionerna 17

Utskottet 17

Hemställan 18

Anslagsfrågor för budgetåret 1981/82 19

2. Ersättning till Trelleborgs kommun för mistad tolag 19

3. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m 19

Propositionen 19

Motionerna 22

Utskottet 23

Hemställan 27

4. Skattebortfallsbidrag till kommuner m. fl 27

5. Kompensation till kommuner m. fl. i anledning av 1974 års
skattereform 28

Reservationer 29

Särskilt yttrande 34

Bilaga: Konstitutionsutskottets yttrande 1980/81:5 y 35

GOTAB 66920 Stockholm 1981