FiU 1980/81:21

Finansutskottets betänkande
1980/81:21

om i budgetförslaget upptagna särskilda frågor (prop. 1980/81: 100,
bil. 2)

I detta betänkande behandlar utskottet

dels proposition 1980/81: 100 bilaga 2 avsnittet Särskilda frågor (s. 28-46)
vari regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i
propositionen beträffande

3. översynsprogram,

4. beräkningen av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta,

5. redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto,

dels följande motioner

1980/81: 660 om räntekravet på affärsverken av Stig Josefson m. fl. (c),

1980/81: 661 om redovisningen av in- och utbetalningar av kommunala
skattemedel av Stig Josefson m. fl. (c),

1980/81: 869 om formerna för finansiering av statens utgifter av Gunnar
Biörck i Värmdö (m) och

1980/81: 870 om ändrat förfarande när sjuklön utbetalas från forskningsanslag
av Gunnar Biörck i Värmdö m. fl. (m, s, c).

1. Översynsprogram. I proposition 1980/81: 100 bilaga 2 Budgetförslaget har
regeringen (budgetdepartementet) under avsnittet Särskilda frågor berett
riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen rörande
översynsprogram (6.1 s. 28-29).

Föredragande statsrådet Rolf Wirtén anför att de av statsmakterna
angivna besparingsmålen kräver att arbetet med att finna och ta till vara
sparmöjligheter bedrivs planmässigt och i ett långsiktigt perspektiv. Besparingsansträngningarna
måste bli ett viktigt inslag i budgetprocessen. De
uppslag och idéer till omprövningar och besparingar som finns i den statliga
förvaltningen måste tas till vara och myndigheterna bör som ett led i sin
verksamhet sträva efter att finna sådana uppslag. Myndigheterna bör vidare i
sina anslagsframställningar lämna underlag för att bedöma behovet av olika
aktiviteter inom deras resp. ansvarsområde och därvid förutsättningarna för
att bedriva dem med lägre ambitionsnivå än f. n. eller i vissa fall avveckla
dem. Också utredningsväsendet måste i ökad utsträckning inriktas mot och
utnyttjas för att ta fram förslag om hur statlig och statsunderstödd
verksamhet kan bedrivas till lägre kostnader än nu.

1 Riksdagen 1980181. 5 sami. Nr 21

FiU 1980/81:21

Som ett led i besparingsarbetet har ett antal översynsprojekt initierats. För
riksdagens information ges i förevarande sammanhang en kort sammanfattning
av det aktuella läget beträffande översynsprojekten.

Utskottet

Utskottet vill starkt understryka det angelägna i att besparingsarbetet
bedrivs kontinuerligt och på alla nivåer i statsförvaltningen. Besparingsansträngningarna
måste, såsom föredraganden anför i budgetförslaget, bli ett
naturligt inslag i budgetprocessen. Det måste ingå som ett led i verksamheten
hos myndigheter och inom utredningsväsendet att finna uppslag och idéer till
vilka besparingar som kan göras. De översynsprojekt som regeringen
initierat utgör därvid ett mycket viktigt inslag i det övergripande besparingsarbetet.
Riksdagen bör i detta sammanhang endast ta ställning till den
sammanfattande redovisning av översynsprojekten som görs i budgetförslaget
och inte till innehållet i eller inriktningen av de enskilda projekten.
Riksdagen tar upp dessa frågor i samband med att de skilda verksamhetsområdena
behandlas.

När det gäller det fortsatta översynsarbetet vill utskottet påpeka möjligheterna
att utnyttja de resurser och den särskilda kompetens som finns vid
myndigheterna. Denna synes ha utnyttjats endast i begränsad omfattning i
det hittillsvarande besparingsarbetet. Av särskilt intresse i detta sammanhang
är att den kompetens utnyttjas som finns hos statskontoret och
riksrevisionsverket för att underlätta och genomföra rationaliseringar i
statsförvaltningen.

Utskottet anser sammanfattningsvis det vara värdefullt att regeringen
lämnar en samlad redovisning på det sätt som görs i budgetförslaget. Det är
av stor vikt att riksdagen hålls informerad om läget i fråga om de skilda
översynsprojekten. Utskottet har med det anförda inte funnit anledning till
uttalande eller erinran mot vad föredraganden anfört rörande översynsprogram,
vilket utskottet får för riksdagen
anmäla.

2. Statens utlåningsränta och statens avkastningsränta. Under 6.2 (s. 29-30)
har regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i
propositionen rörande beräkningen av statens utlåningsränta och statens
avkastningsränta.

I motion 1980/81: 660 av Stig Josefson m. fl. (c) hemställs att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att räntekravet för statens
affärsverk bör anpassas till det aktuella ränteläget.

FiU 1980/81:21

Propositionen

Enligt riksdagens beslut om riktlinjer för modernisering av det statliga
budgetsystemet (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19) skall
statens normalränta ersättas med statens utlåningsränta vad gäller räntan på
statens fordringar och med statens avkastningsränta vad gäller ränta i övriga
fall.

Statens normalränta har fastställts per den 1 juli varje år och uttrycker
förräntningskravet på det i den statliga verksamheten investerade kapitalet.
Den utgör också en grund för fastställande av räntesatser i den statliga
utlåningsverksamheten. Statens normalränta utgör enligt hittillsvarande
regler ett medeltal av obligationsräntan under de tio närmast föregående
åren med tillägg av en kvarts procentenhet för att täcka förvaltningskostnader
m. m. Räntan är f. n. 9,5 %.

Statens utlåningsränta och statens avkastningsränta skall enligt riksdagens
beslut knytas till obligationsräntan på ett sådant sätt att ett allmänt ändrat
ränteläge får ett väsentligt snabbare genomslag. Det ankommer på
regeringen att faställa statens utlåningsränta och statens avkastningsränta.
För riksdagens information anmäler föredraganden följande.

Statens avkastningsränta bör fastställas till ett genomsnitt av obligationsräntan
under de tre närmast föregående kalenderåren. En vägning bör ske av
de olika räntesatsernas inverkan med hänsyn till tiden. Utgångspunkt för
beräkningen bör därvid vara datum för beslut av fullmäktige i riksgäldskontoret
att utge långa inhemska statslån. Ingen vägning bör däremot ske med
hänsyn till lånebelopp eller antal lån. Ett tillägg om en kvarts procentenhet
bör göras för att täcka förvaltningskostnader m. m. Statens utlåningsränta
bör tills vidare fastställas på samma sätt.

Utskottet

Riksdagen har tidigare i samband med behandlingen av riktlinjer för
modernisering av det statliga budgetsystemet godkänt principerna för hur
statens utlåningsränta och statens avkastningsränta skall beräknas. Enligt
riksdagens beslut bör statens avkastningsränta fastställas till det ovägda
genomsnittet av obligationsräntan under de tre närmast föregående åren.
Även statens utlåningsränta bör knytas till obligationsräntan på ett sådant
sätt att ett ändrat ränteläge får ett väsentligt snabbare genomslag. I den
redovisning rörande beräkningen av statens utlåningsränta och statens
avkastningsränta som riksdagen nu bereds ta del av görs en ytterligare
precisering av hur sammanvägningen skall gå till. Vägning bör enligt
föredraganden ske av de olika räntesatsernas inverkan med hänsyn till tiden.
Däremot bör inte någon hänsyn tas till upplåningens storlek.

Hittillsvarande regler rörande statens normalränta har inneburit att
räntesatsen knutits till statens upplåningskostnader. Det har under perioder

FiU 1980/81:21

då räntenivån successivt ökat medfört att en växande statlig upplåning
bidragit till att höja avkastningskravet ytterligare. Det är enligt utskottets
mening inte rimligt att variationer i upplåningens omfattning skall tillmätas
någon betydelse vid fastställande av avkastningskravet. Utskottet har
ingenting att erinra mot att räntesatsen för avkastnings- och utlåningsräntan
beräknas som ett genomsnitt av de räntesatser som gällt under treårsperioden.

I motion 660 anförs att avkastningskraven för statens affärsverk bör
anpassas till det ränteläge som gäller för den privata industrin. Genom en
skärpning av räntekravet för affärsverken skulle enligt motionärerna kraven
på rationaliseringar öka. Dessutom skulle statskassan tillföras ökade
inkomster.

Motionskravet är enligt utskottets mening förståeligt mot bakgrund av hur
de hittillsvarande reglerna verkat. Principen för statens normalränta är att
den skall motsvara statens upplåningskostnader (kapitalanskaffningskostnader).
Normalräntan uppgår till medeltalet av räntan för statens långsiktiga
lån som tagits upp under de tio senaste åren. Räntenivån har emellertid stigit.
Genom att normalräntan beräknas som ett genomsnitt för en tioårsperiod
har normalräntan kommit att kraftigt släpa efter den aktuella räntenivån.
Därigenom har ett inte avsiktligt subventionsmoment uppkommit.

Enligt de principer som fastställts för statens avkastningsränta och för
statens utlåningsränta skall dessa räntesatser beräknas på ett genomsnitt av
de tre senaste åren. Därigenom minskar den eftersläpning som fanns enligt
tidigare system och skillnaden i kapitalkostnad mellan de statliga affärsverken
och de privata företagen blir inte så stor. Det bör också observeras att vid
sjunkande obligationsränta kan de nya principerna innebära att avkastningskravet
ställs högre än den aktuella upplåningsräntan.

De statliga affärsverken konkurrerar inom vissa verksamhetsgrenar med
privata industriföretag. Det är enligt utskottets mening angeläget att
konkurrensen på dessa områden så långt möjligt sker på lika villkor. I vissa
avseenden är emellertid förutsättningarna för statliga affärsverk och
privatföretag olika. Direkta jämförelser med industriföretag i fråga om
kapitalanskaffning är således inte möjliga. De statliga affärsverken har
vidare att följa vissa principer om servicegrad gentemot medborgarna som
inte alltid motiveras av affärsmässiga skäl.

Det finns enligt utskottets mening skäl för att välja en konstruktion som
innebär att avkastningskravet och utlåningsräntan inte varierar alltför
mycket från år till år. Affärsverkens långsiktiga planering, som även
riksdagen tar ställning till, liksom taxesättningen, skulle försvåras i alltför
hög grad om variationerna från år till år blev mycket stora. De principer som
nu redovisas i budgetförslaget för beräkningen av statens avkastningsränta
och statens utlåningsränta synes enligt utskottets mening vara väl avvägda i
dessa hänseenden.

Med det anförda avstyrker utskottet motionen.

FiU 1980/81:21

Utskottet

1. hemställer att riksdagen avslår motion 1980/81: 660,

2. anmäler för riksdagen att utskottet inte funnit anledning till
erinran mot vad som anförts i proposition 1980/81: 100 bilaga 2
om beräkning av statens utlåningsränta och statens avkastningsränta.

3. Redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Under 6.3 (s.
30-32) har regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i
propositionen rörande redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov,
netto.

Sedan budgetåret 1939/40 har på statsbudgeten förts upp en särskild
huvudtitel som omfattar endast förslagsanslaget Oförutsedda utgifter. Detta
anslag fördes länge upp med ett snarast formellt anslagsbelopp om 1 milj. kr.
Sedan budgetåret 1975/76 har på detta anslag tagits upp även medel avsedda
att täcka merutgifter som beräknas uppkomma till följd av planerade
särskilda propositioner m. m.

Riksdagen har aktualiserat vissa principiella frågor rörande anslaget till
oförutsedda utgifter (FiU 1979/80: 46, rskr 1979/80: 427).

Det är enligt riksdagen önskvärt att beräkningarna i statsbudgeten ger en
så realistisk bild av statens inkomster och utgifter som möjligt och därmed
också av budgetunderskottets storlek. Det bör därför prövas om inte
förutsedda inkomster som ännu inte beslutats kan läggas in i statsbudgeten i
annan form än genom en minuspost under anslaget Oförutsedda utgifter.
Riksdagen anser vidare att en annan mer adekvat benämning av anslaget än
Oförutsedda utgifter bör användas. De utgifter som avses är förutsedda
utgifter om än inte storleksmässigt exakt preciserade.

Principiella skäl talar också enligt föredraganden för en övergång till en
mera bruttoinriktad redovisning än de nettoberäkningar av budgetbelastningen
som f. n. görs under anslaget Oförutsedda utgifter. Föredraganden
finner dock att praktiska skäl talar för att nuvarande ordning bibehålls och att
planerade inkomstförstärkningar även fortsättningsvis bör kunna beaktas på
budgetens utgiftssida om detta sker över en enda post av balanskaraktär på
statsbudgeten.

Föredraganden instämmer i att benämningen Oförutsedda utgifter kan
vara vilseledande för en sådan post. Anslaget har, som finansutskottet
konstaterade i sitt av riksdagen godkända betänkande, ändrat karaktär från
att omfatta oförutsedda utgifter i egentlig mening till att omfatta allehanda
förutsebara och planerade utgifter som av olika skäl inte har kunnat beaktas
under andra utgiftsanslag på statsbudgeten. Föredraganden förordar därför
att anslaget Oförutsedda utgifter fr. o. m. budgetåret 1981/82 återigen
används endast för utgifter som inte kan överblickas vid statsbudgetens
fastställande och som är av så brådskande art att resp. ärende inte hinner

FiU 1980/81:21

underställas riksdagen eller lämpligen kan bestridas på annat sätt. Anslaget
bör, som i den tidigare tillämpade ordningen, föras upp som ett förslagsanslag
om 1 milj. kr. Föredraganden lämnar i bilaga 21 till budgetpropositionen
en redogörelse för principerna för anslagets användning.

Liksom tidigare bör ambitionen emellertid vara att så nära som möjligt visa
den totala budgetbelastning som kan väntas under budgetåret. I detta syfte
bör på statsbudgeten föras upp en beräkningspost benämnd Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto. Samma principer som hittills gällt för
beräkningen av anslaget Oförutsedda utgifter i den aktuella delen bör
tillämpas vid beräkningen av den nya posten. I redogörelsen för budgetförslaget
(bilaga 2 till budgetpropositionen) bör varje år ges en översiktlig
redovisning av vilka tillkommande utgiftsbehov som förutses. Självfallet bör
posten kunna anges även som Tillkommande inkomster, netto, om detta
skulle vara det faktiska förhållandet.

Utskottet

De synpunkter som utskottet förde fram i betänkande FiU 1979/80: 46 har
i allt väsentligt blivit beaktade i det nu föreliggande förslaget. När det gäller
frågan om att redovisa beräknade tillkommande inkomster som inkomster
och beräknade tillkommande utgifter som utgifter har utskottet förståelse för
de praktiska svårigheter som föredraganden anför. Utskottet vill emellertid
framhålla att en nettoredovisning av beräknade tillkommande inkomster och
utgifter skärper kravet på att så långt möjligt specificera storleken på de olika
i summan ingående beräknade posterna.

Utskottet har, som framgår av det anförda, inte funnit anledning till
erinran mot vad föredraganden anfört rörande redovisning av beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto, vilket utskottet får för riksdagen
anmäla.

4. Motion om redovisningen av in- och utbetalningar av kommunala
skattemedel. I motion 1980/81: 661 av Stig Josefson m. fl. (c) hemställs att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att in- och utbetalningarna
av de kommunala skattemedlen bör redovisas separat i stället för
inom ramen för statsbudgeten.

Motionärerna redovisar i sin motion hur uppbörden av inkomstskatt och
utbetalningar av kommunalskattemedel går till. Motionärerna anför att
under år med snabb inkomstutveckling leder systemet till att det underliggande
budgetunderskottet underskattas (inkomsterna är större än vad som
svarar mot debiterad statlig inkomstskatt). När dessa år följs av år med
långsam inkomstutveckling kommer i stället det underliggande budgetunderskottet
att överskattas (inkomsterna är lägre än vad som motsvarar
debiterad slutlig inkomstskatt).

FiU 1980/81:21

Motionärerna exemplifierar påståendet med de beräkningar som redovisas
i budgetförslaget för 1981/82.

Den förhållandevis snabba inkomstutvecklingen 1979 och särskilt 1980
(lönesumman ökade med 9,5 resp. 12 %) ledde för budgetåret 1980/81 till en
mycket god inkomstutveckling för staten. För 1981 och 1982 förutsätts en
långsammare inkomstutveckling (4,1 resp. 7 %) vilket tillsammans med
kommunutbetalningarna resulterar i en kassamässigt negativ utveckling.
Innebörden av detta är således att budgetsaldot för 1980/81 innebär en viss
underskattning av det underliggande budgetunderskottet medan underskottet
för 1981/82 är något större än vad som svarar mot den underliggande
trenden.

För att uppnå en korrektare bedömning av budgetunderskottets storlek än
den som den nuvarande budgetredovisningen leder till, bör enligt motionärerna
in- och utbetalningarna av de kommunala skattemedlen redovisas
separat i stället för inom ramen för statsbudgeten. Därigenom skulle de inte
påverka det av staten redovisade budgetunderskottet, anför motionärerna.

LJtskottet

Motionärerna tar i motionen upp en faktor som är mycket väsentlig att
beakta då man vill analysera statsinkomsternas och budgetunderskottets
utveckling. Gällande ordning för utbetalningarna av kommunalskattemedel
gör att utvecklingen av inkomstskatterna som de redovisas i statsbudgeten
kan vara mycket svårtolkade. När det gäller inkomstutvecklingen mellan
budgetåren 1980/81 och 1981/82 görs emellertid i årets budgetförslag en
utförlig och - som utskottet ser det - värdefull redovisning av hur systemet
påverkar budgetunderskottets utveckling.

Det bör observeras att de av motionärerna här påtalade effekterna av det
nuvarande redovisningssystemet blir särskilt markerade genom den praxis
som tillämpas vid beräkningen av statsinkomsterna i budgetförslaget.
Löneökningstakten antas regelmässigt avta under prognosperioden jämfört
med under de närmast föregående åren.

Motionärerna utgår i sitt förslag från att kommunalskatterna kan särskiljas
från den statliga skatten redan vid inbetalningen av inkomstskatt. Detta är
emellertid inte praktiskt möjligt eftersom inkomstskatten uppbärs i samlad
form av staten. Det är visserligen teoretiskt möjligt att beräkna den
kommunala och den statliga skatten var för sig för en stor del av de
inkomstskattebetalningar som görs. Det gäller i huvudsak de inbetalningar
som baseras på de av riksskatteverket utfärdade preliminärskattetabellerna.
Dessa är beräknade utifrån vissa förutsättningar om inkomster, avdrag och
kommunal utdebitering. En särredovisning av kommunalskatten skulle dock
sannolikt vara administrativt mycket betungande. I den mån inbetalningar av
preliminärskatt påverkas av jämkning eller beräknas enligt särskild beräk -

FiU 1980/81:21

ningsgrund torde det över huvud taget inte vara möjligt att göra en
uppdelning av skatten utan en särskild utredning i varje enskilt fall. I övriga
fall som t. ex. fyllnadsbetalningar, kvarstående skatt och överskjutande skatt
torde det vara helt omöjligt att ange kommunalskattens andel av den
inbetalade skatten.

En schablonmässig fördelning av inkomstskatten på stats- och kommunalskatt
skulle möjligen kunna göras i efterhand med utgångspunkt från
taxeringsutfallet. En sådan beräkning gjordes tidigare. Eftersläpningen av
nettot av tidigare utbetalningar av kommunalskattemedel avsattes till en
särskild regleringsfond på budgetutjämningsfonden. I proposition 1976/
77: 130 om riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet
föreslogs att denna fond skulle upphöra. Riksdagen beslutade i enlighet med
förslaget (FiU 1977/78: 1, rskr 1977/78: 19).

Motionärernas förslag skulle emellertid innebära större förändringar än en
återgång till den nu nämnda redovisningen i efterhand. Dels skulle en sådan
uppdelning behöva göras löpande i samband med att inbetalningar görs, dvs.
före det att taxeringsutfallet är känt, dels skulle denna osäkra uppdelning
påverka storleken av inkomsterna som redovisas över statsbudgeten. Enligt
utskottets mening skulle svårigheterna att fastställa andelen influten
kommunalskatt innebära att ett oacceptabelt mått av godtycke skulle avgöra
den beräknade storleken av inkomstskatten i statsbudgeten.

Att som motionärerna föreslår redovisa in- och utbetalningar av kommunalskattemedel
separat utanför statsbudgeten skulle frånsett de praktiska
problem som nu redovisats innebära vissa andra nackdelar. Det budgetunderskott
som skulle kunna framräknas på detta sätt skulle inte längre vara ett
mått på statens nyupplåningsbehov. För att beräkna detta måste effekterna
av eftersläpningen i regleringen av kommunalskattemedlen beaktas. Vidare
skulle avstämningen av transaktioner mellan staten och övriga sektorer i
samhället försvåras om de transaktioner som faktiskt sker inte återspeglades i
den statliga redovisningen.

Utskottet anser för sin del att analyser av den typ som redovisas i det nu
framlagda budgetförslaget är ägnade att minska de svårigheter som
motionärerna pekar på när det gäller att tolka budgetunderskottets
utveckling. Det är enligt utskottet angeläget att analyser av detta slag görs
varje år i samband med att prognoserna presenteras. Med det anförda
avstyrks motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1980/81: 661.

5. Motion om formerna för Finansiering av statens utgifter. I motion
1980/81: 869 av Gunnar Biörck i Värmdö (m) hemställs att riksdagen vid
behandlingen av årets finansplan beaktar vad i motionen anförts om
formerna för finansiering av statens utgifter.

FiU 1980/81:21

Motionären anför att på några få år har utvecklingen utanför och inom vårt
land lett till en ekonomisk kris, som trots insatta motåtgärder endast har
fördjupats. Skatterna och de sociala avgifterna har nått en sådan höjd att
flertalet ekonomer och politiker tvekar inför möjligheterna till ytterligare
höjningar. Mot detta ställs de automatiska utgiftsökningarna. Detta har lett
till allt våldsammare underskott i statsbudgeten. Motionären menar vidare
att för att klara dessa underskott och för att få medel till en import, som
överstiger värdet av vår export, har stora och för framtiden betungande lån
måst upptas såväl inom som utom landet.

Mot bakgrund av den uppkomna situationen uppställer sig, enligt
motionären, frågan om vilka regler det är som formellt reellt styr
statsmakternas handlande i en sådan situation. Motionären redovisar vissa
delar av det reglemente som gäller för riksgäldskontoret, som verkställer
statens upplåning. Motionären tolkar vidare ordalydelsen i regeringsformens
1 kap. 4 § så att statens utgifter skall rymmas inom ramen för skatteuttaget,
något som inte längre gäller. I fråga om kommunerna finns det vissa
restriktioner i regeringsformen och kommunallagen för hur kommunerna får
använda sina medel, men någon motsvarande begränsning av vad statens
medel får användas till finns inte i våra grundlagar, påpekar motionären.

I regeringsformens 9 kap. 13 § stadgas att ”endast riksbanken har rätt att
utgiva sedlar”. Däremot finns inte någon föreskrift i regeringsformen om
begränsning av sedelutgivningsrätten. Det finns enligt motionären skäl att
diskutera en sådan begränsning.

Skatten belastar den generation som f. n. åtnjuter skattepliktiga inkomster.
Lån belastar huvudsakligen kommande generationer. Motionären
ifrågasätter den moraliska rätten att belasta framtida generationer medborgare
med betalningsansvar för förmåner som den nuvarande generationen
beviljar sig. Detta aktualiserar enligt motionären frågan om vilka av statens
utgifter som är av den arten att de bör bekostas genom avgifter, av
skattemedel eller genom upplåning. Ett sådant resonemang leder i sin tur till
frågan om en utgiftsprioritering inom var och en av dessa grupper.

Det kan hända att angelägenheten av vissa åtgärder, som är av den arten
att de bör lånefinansieras, i ett sådant perspektiv kan bedömas så tveksam att
man hellre bör avstå från dessa. Den nuvarande statsfinansiella situationen
är så pass avvikande från vad som tidigare tillhört det normala att en
diskussion även av principer som t. ex. specialdestination kan ha en plats,
menar motionären. Synpunkter har även framförts på behovet av grundlagsföreskrifter
som skulle begränsa riksdagens möjligheter att besluta om vissa
slag av statsutgifter.

FiU 1980/81:21

Principer för balansering av statsbudgeten i vårt land - en översikt

Synen på statsbudgetens balansering och dess finansiering har successivt
förändrats under 1900-talet.

1 1937 års budgetreform, som i väsentliga delar gällde t. o. m. budgetåret
1979/80, delades riksstaten (statsbudgeten) upp i två fristående delar,
driftbudgeten och kapitalbudgeten. Tanken var att de olika huvudtitlarnas
löpande utgifter skulle redovisas på driftbudgeten och utgifterna för
kapitalökning, dvs. anslag för kapitalinvesteringar, skulle redovisas på
kapitalbudgeten. En huvudprincip för finansieringen av utgifterna var att
driftbudgeten skulle täckas med skatter och andra löpande inkomster medan
produktiva kapitaltillgångar kunde finansieras med lån. Kapitalinvesteringar
som inte ansågs öka statens förmögenhet - t. ex. pansarfartyg och
försvarsanläggningar - skulle dock inte lånefinansieras.

Ett nytt inslag i 1937 års budgetreform var att driftbudgeten inte behövde
balanseras varje år men väl över en flerårsperiod. Härigenom kunde
driftbudgeten få en från konjunkturpolitisk synpunkt lämplig utformning,
samtidigt som statens förmögenhet på sikt inte påverkades av konjunkturpolitiken.
Det ansågs i sammanhanget vara en viktig princip att förändringar i
statens förmögenhet skulle redovisas öppet. På så vis ville man skapa
garantier mot missbruk av den s. k. flerårsbalanseringsprincipen. Detta
synsätt ligger även bakom kommunernas nuvarande budgetsystem.

I en särskild PM angående principerna för budgetens balansering (prop.
1946: 1 bihang D) framhöll dåvarande statssekreteraren Dag Hammarskjöld
att en balansering av driftbudgeten, om än på sikt, borde ske främst av
fördelningsmässiga orsaker. Den fördelning som uppmärksammades avsåg
olika generationer. Det gällde att inte ”en generation skattebetalare belastas
med utgifter för ändamål som icke på något sätt är i deras intresse”. Vidare
framhölls att en alltför stor räntebörda innebär att en relativt betydande del
av nationalinkomsten intecknas, vilket inte bara belastar kapitalmarknaden
utan även minskar rörelsefriheten på driftbudgeten.

Under efterkrigstiden minskade efter hand intresset för att särredovisa
statens löpande utgifter och kapitalutgifter. Sambandet mellan upplåning
och kapitalökning bedömdes inte längre som lika väsentligt. Principen om
flerårsbalansering av driftbudgeten upplöstes. I stället uppmärksammades
balansen mellan statens samlade inkomster och utgifter (dvs. balansen
mellan å ena sidan driftbudgetens inkomster och å andra sidan drift- och
kapitalbudgetens samlade utgifter, eftersom även kapitalbudgetens utgifter
har stort konjunkturpolitiskt intresse) medan förmögenhetsställningen
ägnades mindre uppmärksamhet. Begreppet totalbudget nämndes första
gången i 1956 års finansplan. Totalbudgeten presenterades då i tabellform i
finansplanen. I samband därmed anfördes bl. a. följande:

Uppdelningen av statsbudgeten på driftbudget och kapitalbudget hänför
sig endast till den konjunkturpolitiskt sett mindre betydelsefulla redovisning -

FiU 1980/81:21

en av statens förmögenhetsställning. I den fulla sysselsättningens samhälle
där de samlade anspråken på de produktiva resurserna tenderar att så gott
som ständigt överstiga dessa är det särskilt farligt att bortse från statsbudgetens
realekonomiska verkningar. Det finns ingen grund för att koncentrera
intresset till driftbudgeten och nöja sig med att endast täcka utgifterna på
denna medan återstoden finansieras med lån. Utgifterna på kapitalbudgeten
är lika inflationsskapande som utgifterna på driftbudgeten under ett tillstånd
av full sysselsättning med risker för överkonjunktur och det finns under
angivna förhållanden ingen anledning att skilja på dessa två utgiftskategorier
då det gäller att bedöma i hur stor omfattning statsutgifterna i ett visst läge
bör täckas med skatter respektive med lån.

Fr. o. m. budgetåret 1966/67 kompletterades dåvarande riksstaten med en
uppställning över totalbudgeten.

Budgetsaldot ansågs vara en god indikator på den statliga budgetens
stabiliseringspolitiska effekter. Ett budgetunderskott uppfattades som konjunkturstimulerande,
medan ett överskott drar in pengar från marknaden
och ansågs dämpa aktiviteten. Över- och underbalansering av budgeten
betraktades som ett viktigt stabiliseringspolitiskt medel.

Även detta synsätt förändrades successivt. År 1969 tillsattes en utredning,
budgetutredningen, med huvuduppgift att pröva vilka förändringar som
borde vidtas i det statliga budgetsystemet för att detta skulle bli ett så
effektivt instrument som möjligt för att styra användningen av de statliga
resurserna och för stabiliseringspolitiken. I budgetutredningens slutbetänkande
Budgetreform (SOU 1973: 43) påvisades att själva saldot är
mindre väsentligt från stabiliseringspolitisk synpunkt. I stället borde de
enskilda budgetposterna uppmärksammas. Utredningen konstaterade:

Det är emellertid numera känt att budgetsaldot inte ger någon tillfredsställande
uppfattning om budgetens finanspolitiska effekter. En väsentlig
orsak härtill är att dessa effekter inte utgår från saldot som sådant utan i
stället från varje enskild budgetpost, eller snarare från ändringen av varje
sådan post, och att ändringar av de olika posterna ger upphov till effekter av
olika art. En viss förändring av budgetsaldot kan orsakas av ett stort antal
olika kombinationer av förändringar i budgetens delposter, där varje
kombination kan ha sin karakteristiska effekt på samhällsekonomin. Om de
stabiliseringspolitiska effekterna skall kunna uppskattas måste därför vissa
karakteristiska effektskillnader hos de olika budgetkomponenterna beaktas.

I en bilaga till utredningen (bilaga 9) visades att en förändring av statens
köp av varor och tjänster kan ha en ungefär dubbelt så stor produktionspåverkande
effekt som en beloppsmässigt lika stor förändring i statens
inkomster. Härav drog utredningen slutsatsen att en ökning av den statliga
direkta efterfrågan som balanseras av en beloppsmässigt lika stor ökning av
skatterna inte utan vidare kan förutsättas verka neutralt på aktiviteten i
samhällsekonomin.

I mars 1977 lade regeringen fram proposition 1976/77: 130 om riktlinjer för
modernisering av det statliga budgetsystemet. Föredraganden anförde att

FiU 1980/81:21

utvecklingen efter år 1937 hade inneburit att man vid de finanspolitiska
bedömningarna i allt högre grad hade kommit att fästa uppmärksamhet vid
skillnaderna mellan budgetens utgifter och inkomster medan förmögenhetsaspekten
hade skjutits i bakgrunden. Ställningstagande till i vilken utsträckning
upplåning för statliga behov kan godtas grundas inte längre på statens
förmögenhetstillväxt utan på olika ekonomisk-politiska bedömningar.

I propositionen föreslogs att drift- och kapitalbudgetarna skulle läggas
samman till en budget och inte längre särredovisas. Härigenom skulle
överblicken över den statliga budgeten väsentligt förbättras. Föredraganden
konstaterade i sammanhanget att utvecklingen medfört att systemet med
specialdestination av vissa inkomster numera torde sakna aktualitet.
Riksdagen beslutade i dessa avseenden i enlighet med propositionen (FiU
1977/78: 1, rskr 1977/78: 19).

Utskottet

Den redovisning av från tid till annan gällande principer för statsbudgetens
balansering som lämnats i det föregående torde ge en god bild av hur
debatten förts och hur teorin efter hand utvecklats för budgetbalansering och
finanspolitikens inverkan på samhällsekonomin. Den budgetreform som
beslöts av riksdagen år 1977 utgör härvidlag en slutpunkt, varvid tidigare
bindningar till statens förmögenhetsställning slutligt avvecklades. Enligt
utskottets mening var det steg som då togs ett stadfästande av den faktiska
utvecklingen och sålunda logiskt.

Man kan se motionärens inventering av grundlagsmässiga regler rörande
statsbudgetens balansering som en bristande tilltro till statsmakternas vilja
och förmåga att av egen kraft sätta gränser för statsutgifternas stegring och
att vid varje tillfälle finna en rimlig avvägning mellan inkomster och utgifter.
Utskottet kan i och för sig ha förståelse härför. Utskottet har vid en rad
tillfällen i mycket kraftiga ordalag varnat för en utveckling av det slag vi
kunnat bevittna i fråga om budgetunderskott och underskott i bytesbalans.
Det vore emellertid snarast att befria riksdagen från dess ansvar för
utvecklingen och den nuvarande underskottssituationen om man i stället
införde regler i grundlagen. Det ligger i sakens natur att sådana regler, om de
infördes, skulle bli mycket allmänt formulerade och i en mängd situationer
kunna ge upphov till tolkningsproblem. Utskottet har för sin del tilltro till
riksdagens förmåga att fatta beslut som vänder utvecklingen.

Vad gäller de i motionen refererade bestämmelserna i instruktionen för
fullmäktige i riksgäldskontoret vill utskottet framhålla att den detaljerade
och delvis ålderdomliga instruktionen har varit föremål för översyn i
fullmäktige. Ett förslag till ny instruktion föreläggs riksdagen inom kort.
Frågan torde sålunda komma upp till överväganden i riksdagen senare i vår.

Utskottet noterar slutligen - med anledning av formuleringarna i motionen
- att riksbankens sedelutgivningsrätt är reglerad av riksdagen i lag, lagen

FiU 1980/81:21

(1934: 437) för Sveriges riksbank, ehuru inte i grundlag. Till saken hör
emellertid att själva sedelutgivningen numera knappast är ett tillräckligt
styrinstrument för att reglera penningtillgång och kreditefterfrågan.

Utskottet har med vad som här har redovisats diskuterat och lämnat sin syn
på formerna för balansering av statsbudgeten och för finansiering av statens
utgifter. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida med anledning av
motionen erfordras enligt utskottets mening inte.

Utskottet hemställer

att riksdagen lämnar motion 1980/81:869 utan ytterligare
åtgärd.

6. Motion om ändrat förfarande när sjuklön utbetalas från forskningsanslag. I

motion 1980/81: 870 av Gunnar Biörck m. fl. (m, s, c) hemställs att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag till ändrat förfarande när sjuklön
utbetalas från forskningsanslag.

Motionärerna anför att flera motioner de senaste åren uppmärksammat de
egendomliga förhållanden som råder då universitetsanställd forskningspersonal
får tjänstledighet för sjukdom eller graviditet. Sjuklönen utbetalas då
av forskningsanslaget medan försäkringskassan sedermera till 90 % ”kompenserar”
icke - som man skulle kunna tro - forskningsanslaget utan
statsverket under inkomsttiteln ”pensionsmedel”. Motionärerna exemplifierar
problemet med förhållandena inom Riksbankens jubileumsfond.

Riksdagen har enligt motionärerna vid upprepade tillfällen gjort regeringen
uppmärksam på problemet. Vederbörande statsråd har förklarat att saken
inte har så stora proportioner och att regeringen kan pröva ett överskridande
av anslagen till forskningsråd och myndigheter.

Motionärerna noterar att riksdagen år 1979 på förslag av utbildningsutskottet
hemställde att regeringen borde pröva saken och underställa
riksdagen ett förslag för beslut. Något sådant förslag har hittills inte lagts
fram.

Utskottet

Vid beräkning av en statlig myndighets lönekostnader beaktas de sociala
arbetskraftskostnaderna genom ett särskilt lönekostnadspålägg (LKP).
Pålägget är avsett att täcka dels de lagstadgade arbetsgivaravgifter som
samtliga arbetsgivare har att erlägga, dels de kostnader i övrigt som är
förknippade med de statliga anställningsformerna. Regeringen fastställer
pålägget som en viss procentsats på utgivna löneförmåner. Det är enhetligt
för alla myndigheter och uppgår för budgetåret 1980/81 till 39 %.

Myndigheternas löneanslag liksom forskningsanslagen belastas genom
detta lönekostnadspålägg emellertid inte med hela den avgiftssumma som de
lagstadgade arbetsgivaravgifterna uppgår till och som andra arbetsgivare är

FiU 1980/81:21

skyldiga att erlägga. För statliga arbetsgivare reduceras nämligen avgiften
med vad som motsvarar den försäkringsersättning som staten uppbär från
riksförsäkringsverket. För budgetåret 1980/81 motsvarar denna ersättning
4,6 procentenheter av lönekostnadspålägget. Som motprestation får de
statliga arbetsgivarna svara för utbetalningen av sjuklön till den anställde när
denne är sjuk eller havandeskapsledig.

Det är enligt utskottets mening rimligt att statliga arbetsgivare får betala
samma lagstadgade arbetsgivaravgifter som privata arbetsgivare. Det bör
också innebära att lönekostnadspålägget reduceras med hänsyn till arbetsgivarinträdet.
Ett alternativ vore att lönekostnadspålägget höjdes med 4,6
procentenheter beräknat på 1980/81 års nivå och att arbetsgivarna och
därmed forskningsanslagen befriades från skyldighet att utbetala sjuklön.
Denna ersättning skulle den sjuke i stället erhålla i form av sjukpenning från
försäkringskassan. Mot den senare metoden talar framför allt det administrativa
merarbete som blir följden. I direktiv till sjukpenningutredningen har
vissa ytterligare förenklingar i avräkningen av personalsjukpenningen
mellan försäkringskassorna och staten föreslagits bli föremål för närmare
utredning.

Det nuvarande systemet skapar emellertid vissa olägenheter vid en
onormal sjukfrånvaro. Detta drabbar framför allt små myndigheter,
institutioner och vissa forskningsprojekt.

I det reviderade budgetförslaget våren 1979 (prop. 1978/79: 150 bil. 2)
redovisade dåvarande budgetministern de möjligheter som fanns att
undanröja de eventuella anslagsmässiga olägenheterna av onormal sjukfrånvaro.

Riksdagen begärde senare med anledning av utbildningsutskottets betänkande
(UbU 1978/79: 44, rskr 1978/79: 391) att regeringen vid riksmötet
1979/80 för riksdagen skulle redovisa de undersökningar som gjorts för att
finna en lösning på de problem som finns vid sjuk- och föräldraledighet för
anställd personal vid vissa forskningsprojekt.

I det reviderade budgetförslaget våren 1980 (prop. 1979/80: 150 bil. 2)
anförde dåvarande budgetministern att det kan vara lämpligt att ytterligare
överväga de frågor som utbildningsutskottet pekat på i samband med den
översyn av beräkningsunderlaget för lönekostnadspålägget som tidigare
aviserats.

Enligt vad utskottet erfarit avser budgetministern att inom kort uppdra åt
berörda myndigheter att se över reglerna för utbetalning av sjuklön från
forskningsanslag. Utskottet förutsätter mot bakgrund av den utdragna
behandling som frågan fått att denna del av uppdraget fullgörs med förtur och
att frågan därefter föreläggs riksdagen så snart underlag härför föreligger.

FiU 1980/81:21

Någon särskild hemställan till regeringen erfordras enligt utskottets mening
inte.

Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer utskottet
att riksdagen avslår motion 1980/81: 870.

Stockholm den 10 mars 1981

På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Torsten Gustafsson (c),
Paul Jansson (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s), Rolf Rämgård (c),
Lennart Blom (m). Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg
i Stockholm (fp), Mona S:t Cyr (m), Torsten Karlsson (s). Karin Flodström
(s) och Paul Grabo (c).