NU 1979/80:30

Näringsutskottets betänkande
1979/80:30

med anledning av motioner med anknytning till konkurrensbegränsningslagen Ärendet I

detta betänkande behandlas

dels motionen 1978/79:1003 av Margareta Andrén (fp) och Iris Mårtensson
(s), vari hemställs att riksdagen beslutar att ändring görs i lagen om
konkurrensbegränsning så att enhetliga priser skall tillämpas vid försäljning
av tobaksvaror,

dels motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452, båda av Lars Werner m. fl.
(vpk), vari-med hänvisning till vad som anförts i motionen 1978/79:797 resp.
motionen 1979/80:451, båda om utbyggnad av barnomsorgen - hemställs att
riksdagen hemställer hos regeringen om att en parlamentariskt sammansatt
utredning tillsätts för att utröna eventuella konkurrensbegränsande överenskommelser
mellan företag som producerar barnstugor.

Motionerna 1978/79:797 och 1979/80:451 har hänvisats till socialutskottet,
som har behandlat den första av dem i sitt betänkande SoU 1978/79:28.

Konkurrensbegränsningslagen

Lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning
inom näringslivet (konkurrensbegränsningslagen) bygger på grundtanken att
fri konkurrens och fri näringsutövning har övervägande positiva verkningar
genom att bidra till effektivitet och utvecklingsförmåga inom näringslivet.

Lagen innehåller dels straffsanktionerade förbud mot bruttopriser och mot
anbudskarteller, dels en bestämmelse om ingripande i vissa fall med
förhandling till undanröjande av annan skadlig konkurrensbegränsning än
den som är direkt förbjuden.

Bruttoprisförbudet (2 §) tar sikte på situationen att en leverantör söker
bestämma vilket pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljningen.
Syftet är att undanröja detta hinder för en från allmän synpunkt eftersträvansvärd
priskonkurrens. Bestämmelsen har följande lydelse:

Utan tillstånd av marknadsdomstolen må företagare, där ej annat är
stadgat, varken av företagare inom senare försäljningsled betinga sig, att vid
försäljning av förnödenhet här i riket visst pris icke må underskridas, eller till
ledning för prissättningen inom senare försäljningsled i riket eljest angiva
visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset får underskridas.

1 Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 30

NU 1979/80:30

Anbudskartellförbudet (3 §) har tillkommit för att hindra organiserad
samverkan mellan anbudsgivare vid en anbudstävling. Sådan samverkan har
bedömts som en särskilt skadlig form av konkurrensbegränsning mot
bakgrund av anbudsförfarandets syfte att driva fram en hård, prispressande
konkurrens. Bestämmelsen har följande lydelse:

Ej må företagare utan tillstånd av marknadsdomstolen träffa eller tillämpa
överenskommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika företagare
skall äga rum innan någon av dem avgiver anbud å försäljning av förnödenhet
eller utförande av tjänst här i riket.

Brott mot bestämmelserna om bruttoprisförbud och anbudskartellförbud
får åtalas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av
näringsfrihetsombudsmannen (NO). Mål rörande sådant brott upptas vid
allmän domstol. Vid uppsåtligt brott kan straffet bli dagsböter eller, om
brottet är grovt, även fängelse i högst ett år.

Marknadsdomstolen kan, som framgår av de citerade bestämmelserna,
medge dispens från förbuden. Tillstånd att tillämpa de angivna formerna av
konkurrensbegränsning får (enligt 3 §) meddelas endast om konkurrensbegränsningen
kan antas främja kostnadsbesparingar, vilka till väsentlig del
kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en ur allmän
synpunkt ändamålsenlig ordning, eller om eljest särskilda skäl är därtill.

I konkurrensbegränsningslagen finns vidare en generalklausul (5 §) om
förhandling då konkurrensbegränsning i andra fall finnes medföra skadlig
verkan. Med sådan verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur
allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan
inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans
näringsutövning. Förhandlingen äger rum inför marknadsdomstolen på
framställning av näringsfrihetsombudsmannen eller, om denne i visst fall har
beslutat att icke påkalla förhandling, av företagare som omedelbart berörs av
konkurrensbegränsningen eller av konsument- eller löntagarsammanslutning.
Om förhandling har avslutats utan att skadlig verkan av konkurrensbegränsning
har kunnat undanröjas har marknadsdomstolen i vissa viktigare
fall att anmäla saken till regeringen.

Dispensgivningen beträffande bruttoprisförbudet har varit av ytterst
begränsad omfattning. Endast fem dispensansökningar har bifallits, nämligen
för böcker - med verkan till år 1970 -, noter, farmaceutiska specialiteter,
strömming och en på prov anordnad fasträkningsförsäljning av tidskrifter.
F. n. är ingen dispens från bruttoprisförbudet i kraft.

Enhetliga priser vid tobaksförsäljning

Motionen 1978179:1003

Samtidigt som man på olika sätt informerar om tobakens hälsorisker kan
det konstateras att vissa affärer, kiosker och bensinstationer använder sig av

NU 1979/80:30

s. k. lockpriser vid försäljning av cigarretter, säger motionärerna. Konsekvensen
kan bli en del nya konsumenter, förutom att många lockas att öka sin
konsumtion. Vill man verkligen förbättra folkhälsan genom att minska
tobakskonsumtionen måste man, menar motionärerna, ändra konkurrensbegränsningslagen
och för de olika tobakssorterna fastställa enhetspriser
som bör gälla lika över hela landet. För försäljning av tobak borde gälla
samma regler som i fråga om vin och sprit.

Bestämmelser om och riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror

Sedan den 1 juli 1979 gäller lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om
marknadsföring av tobaksvaror. Enligt denna lag skall med hänsyn till de
hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak iakttas särskild måttfullhet
vid marknadsföring av tobaksvara. Särskilt gäller att reklam- eller annan
marknadsföringsåtgärd som är påträngande eller uppsökande eller som
uppmanar till bruk av tobak inte får företas. Handling som strider mot detta
anses otillbörlig i marknadsföringslagens (1975:1418) mening.

I anslutning till lagen har konsumentverket enligt sin instruktion
(1976:429) utfärdat riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (Konsumentverkets
författningssamling 1979:7). En grundregel i dessa riktlinjer är
att kravet på särskild måttfullhet gäller all marknadsföring: val av reklammedel
(reklambärare), reklamens innehåll och utformning samt särskilda
marknadsföringsmetoder (säljfrämjande åtgärder). Kravet gäller således
bl. a. presentation av pris.

I fråga om reklammedel anger riktlinjerna starka restriktioner. Annons får
inte förekomma i veckotidning eller annan publikation som riktar sig främst
till ungdom under 20 år och inte heller på idrottssida i dagspress eller i idrottsoch
sporttidning. För annonser i övrigt gäller storleksbegränsningar. Bland
reklambärare som inte får förekomma märks dels utomhusreklam. dels
direktreklam (t. ex. brevlådereklam) eller annan reklambärare som bygger
på direkt hänvändelse till konsument. Ett undantag är dock att sedvanlig
brevlådereklam från detaljhandeln omfattande ett flertal olika varuslag får
innehålla uppgift om tobaksvara. under bl. a. den förutsättningen att
reklamen innehåller varningstext.

Framställning i reklamtext får utöver varningstext och innehållsdeklaration
inte omfatta annat än sakliga uppgifter om bl. a. varans pris. Bland
säljfrämjande åtgärder som är förbjudna märks rabattmärkeserbjudande
eller därmed jämförligt erbjudande.

Viss åtgärd av konsumentverket

I ett fall år 1979 gjordes konsumentverket genom en anmälan uppmärksamt
på att en bensinstation i Stockholmstrakten använde utomhusreklam
med erbjudandet "Cigaretter. Vid köp av hel limpa 10:- rabatt". I skrivelse

1* Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 30

NU 1979/80:30

till bensinbolaget i fråga anförde konsumentverket att det ansåg att denna
marknadsföring stod i strid med marknadsföringslagen. Bensinbolaget
meddelade att den utomhus belägna reklamtavlan aldrig hade varit avsedd
för cigarettreklam, att det berodde på ”egenmäktigt förfarande från
återförsäljarens sida” att det påtalade budskapet funnits uppsatt och att
återförsäljaren hade fått tillsägelse att det skedda inte fick upprepas. Med
hänvisning härtill avskrev konsumentverket ärendet från vidare handläggning.

Konkurrensen vid produktion av barnstugor

Motionerna 1978/79:798 och 1979180:452

I motionen 1978/79:797, som innehåller motiveringen till yrkandet i
motionen 1978/79:798, uppges att årskostnaden för en barnomsorgsplats i
nybygge ligger omkring 5 000 kr. högre än kostnaden för en plats i ett äldre
daghem. Detta beror på att byggnadspriserna har tillåtits skjuta i höjden
fullkomligt lavinartat, säger motionärerna och fortsätter:

Produktionskostnaden ligger i dag på nära 1 milj. kr. per avdelning, vilket
innebär en dubblering på några få år. Det är uppenbart att byggkapitalet har
skott sig fullkomligt hämningslöst på barnomsorgsutbyggnaden, på ett sätt
som knappast skulle ha varit möjligt om det inte finns konkurrensbegränsande
avtal mellan byggföretagen.

I motionen 1979/80:452 hänvisas till motionen 1979/80:451. Denna
innehåller ingen särskild motivering till det här aktuella yrkandet.

Undersökningar av statens pris- och kartellnämnd

Statens pris- och kartellnämnd har åren 1977 och 1978 gjort specialundersökningar
av prisutvecklingen på barnstugeområdet och av de bakomliggande
faktorerna. Man har därvid gjort jämförelser med prisutvecklingen inom
småhusproduktionen. Dessutom har man studerat byggnadsentreprenörernas
lönsamhet vid uppförande av barnstugor jämfört med småhusproduktionen.
Resultaten av undersökningarna har redovisats i tidskriften Pris- och
kartellfrågor. En första rapport publicerades i nr 1977:8 med komplettering i
nr 1978:1. En ny rapport kom i nr 1978:7-8. Rapporterna innehåller i
sammanfattning följande.

Det är kommunerna som ansvarar för byggandet av barnstugor. De får
emellertid statligt stöd i olika former. Regeringen träffade år 1975 en
överenskommelse med Svenska kommunförbundet om en utbyggnad av
barnomsorgen med 150 000 nya barnstugeplatser fram till år 1980. För att
barnstugeproduktionen skulle stimuleras höjdes i november 1975 det statliga
bidraget till kommunerna för barnstugebyggande, men höjningen var
tidsbegränsad fram till februari 1977. Igångsättningen ökade avsevärt mot

NU 1979/80:30

slutet av den period då förhöjt bidrag utgick.

Kostnaden för att bygga en barnstuga varierade i början av år 1977 mellan
1 500 och 4 400 kr per m2. Typritade och serieproducerade barnstugor blir
oftast betydligt billigare än sådana som uppförs efter specialritning.

Kommunerna kan organisera byggandet efter olika principer. Undersökningsresultaten
tyder på att kostnaderna i viss mån påverkas av vilken
organisatorisk form man väljer. Vanligast är numera s. k. totalentreprenad,
som innebär att ett enda byggföretag anlitas för både projektering och
produktion. Denna form av entreprenad användes i början av år 1977 vid
ungefär vartannat barnstugebygge. Totalentreprenad, särskilt i kombination
med typritade objekt, tycks ge en genomsnittligt sett lägre kostnad per m2
våningsyta än andra entreprenadformer.

De stora kostnadsskillnaderna mellan olika barnstugebyggen sammanhänger
sannolikt med skillnader i utförande, kvalitet och utrustning. Det kan
noteras att bara en tredjedel av alla barnstugor är typritade medan två
tredjedelar är ritade för det speciella tillfället. Även när typritning används
ges det emellertid möjlighet för beställaren att påverka projektets detaljutformning.

Byggnadspriserna på barnstugor ökade kraftigt under år 1976, medan de
under år 1977 ökade mindre än priserna på jämförbara byggnadsobjekt. Till
den kraftiga prisökningen under år 1976 bidrog framför allt prisökningen på
specialritade barnstugor. Mellan årsskiftet 1975-1976 och första kvartalet
1977 ökade priserna på dessa barnstugor med ca 29 %, medan typritade
barnstugor upphandlade i totalentreprenad ökade med ca 12 %. I genomsnitt
för hela landet var produktionskostnaden för barnstugor, räknat per m2
våningsyta, 2 200 kr. år 1975, 2 600 kr. år 1976 och 2 750 kr. första kvartalet
1977.

För de undersökta barnstugorna var prisstegringen olika för olika former
av upphandling och standardisering. Typritade barnstugor som upphandlats i
totalentreprenad uppvisade den lägsta höjningen av byggnadspriserna med
ca 12 % mellan årsskiftet 1975-1976 och första kvartalet 1977. För de
specialritade barnstugorna, som i slutet av år 1976 dominerade upphandlingen
av barnstugor, var prisstegringen högre och uppgick till ca 24 % för
barnstugor som upphandlats på totalentreprenad och ca 30 % för barnstugor
som upphandlats under andra entreprenadformer.

Produktionen av barnstugor utgör i allmänhet endast en mindre del av de
engagerade byggföretagens totala verksamhet. Lönsamheten i barnstugeproduktionen
har därför beräknats separat och jämförts med lönsamheten i
småhusproduktionen. Lönsamheten har definierats som den täckningsgrad
(täckningsbidrag före samkostnader och vinst i procent av entreprenadsumman)
som respektive verksamhet har givit. Under år 1977 varierade
täckningsgraden för olika företag i barnstugeproduktionen mellan 4,0 och
11,5 % och i småhusproduktionen mellan 3,2 och 8,2 %. Jämfört med år
1976 ökade täckningsgraden under år 1977 vid såväl småhus- som barnstu -

NU 1979/80:30

geproduktionen för ca hälften av företagen medan täckningsgraden minskade
för övriga företag. Fyra av sex byggföretag redovisade år 1977 bättre
lönsamhet vid barnstugeproduktionen än vid småhusproduktionen. Någon
större skillnad i lönsamhet vid de olika slagen av produktion förelåg dock
inte.

Beslut av näringsfrihetsombudsmannen

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) fattade i september 1977 beslut i två
ärenden rörande kostnader för barnstugebyggen.

I det ena fallet hade ett par enskilda personer fäst uppmärksamheten på
kraftiga stegringar av priserna på barnstugor i Växjö kommun och ifrågasatt
samverkan mellan anbudsgivarna. Fastighetskontoret i kommunen hade
uttalat att priset per m2 våningsyta hade ökat på ett sätt som inte kunde
förklaras med normala prisstegringar på varor och tjänster. Antalet anbud på
byggande av barnstugor hade på senaste tiden minskat drastiskt. Från
entreprenörhåll pekades på skillnader bl. a. i de aktuella objektens storlek
och geografiska belägenhet, i utförandestandard, i underentreprenörsofferter
och i entreprenörföretagens angelägenhet om beställning av anbudsobjekt.

NO hänvisade i detta som i följande fall till SPK:s undersökning av
prisutvecklingen på barnstugeområdet under perioden 1975 - första kvartalet
1977. Utredningen i ärendet hade, anförde NO, visat att de uppmärksammade
prisskillnaderna mellan olika barnstugor kunde förklaras av ett
betydande antal omständigheter. Sålunda förelåg skillnader i fråga om
barnstugornas storlek, kvalitet och utförande. Andra skillnader kunde föras
tillbaka på sådana olikheter i förutsättningarna som berodde på det
geografiska läget. Det begränsade antalet anbud hade troligtvis sin förklaring
i bl. a. den knappa tid som företagen hade till förfogande att räkna på
projekten, i kravet på igångsättning före årsskiftet 1976-1977 och i den
”överhettning” av byggnadsbranschen inom Växjöregionen som forceringen
av barnstugebyggandet hade inneburit. Något stöd för ett antagande att
prishöjningarna skulle bero på konkurrensbegränsande beteenden från
företagens sida hade inte framkommit. Därför saknades skäl till åtgärd med
stöd av konkurrensbegränsningslagen.

I det andra fallet hade vänsterpartiet kommunisternas avdelning i Kävlinge
påtalat att tre anbud på tre barnstugor i Kävlinge kommun väsentligt
överskred de av kommunen beräknade projekteringskostnaderna för
barnstugorna. Jämfört med det lägsta anbudet för respektive barnstuga hade
projekteringskostnaderna överskridits med 34, 59 och 70 %. Vidare hade
färre anbud än vanligt avgetts. Kommunen hade överlämnat upphandlingsprotokoll
och anfört att upphandlingen, som hade kontrollerats av länsbostadsnämnden,
hade skett i konkurrens och att de lägsta anbuden hade varit
fullt godtagbara. Att anbuden faktiskt översteg anslaget hade sin förklaring i

NU 1979/80:30

att anslaget hade beräknats utan kännedom om de aktuella produktionskostnaderna
och om var barnstugan skulle ligga. Kostnaderna hade också ökat på
grund av krav på vissa standardhöjningar. Det var vidare, hävdade
kommunen, svårt att göra kostnadsjämförelser mellan olika objekt då stora
skillnader kunde föreligga i fråga om utrustning.

NO uttalade att de stora skillnaderna mellan projekteringskostnad och
faktisk produktionskostnad i huvudsak syntes kunna förklaras av det inom
kommunen tillämpade förfarandet vid fastställande av anslag för barnstugebyggande.
Orsaker såsom allmänna kostnadsökningar i byggbranschen och
ökade krav med avseende på utförande, kvalitet och utrustning hade
uppenbarligen lett till att den verkliga kostnaden blivit avsevärt högre än den
som beräknades nästan två år tidigare. Även i detta fall blev slutsatsen att det
inte hade framkommit något stöd för ett antagande att prishöjningarna skulle
bero på konkurrensbegränsande beteenden från företagare och att det därför
saknades skäl för åtgärd med stöd av konkurrensbegränsningslagen.

Utskottet

De motioner som behandlas i detta betänkande avser två vitt skilda frågor
som båda har anknytning till konkurrensbegränsningslagen (1953:603).

I motionen 1978/79:1003 begärs en ändring i denna lag, innebärande att
enhetliga priser skall tillämpas vid försäljning av tobaksvaror, på samma sätt
som gäller vid försäljning av vin och spritdrycker.

Utskottet vill påpeka att marknadsförhållandena för de båda produktgrupper
som motionärerna nämner är väsentligt olika. När det gäller vin och
spritdrycker har två statliga företag, AB Vin- och Spritcentralen och
Systembolaget AB, monopol på partihandel resp. detaljhandel. Försäljningen
av vin och spritdrycker är reglerad genom särskild lagstiftning och genom
avtal mellan staten och dessa bolag. Det kan f. ö. noteras att Systembolaget
enligt avtalet skall sätta sina priser så att allmänheten skyddas mot onödig
fördyring av varorna och att priserna vid utskänkning på restauranger inte är
enhetliga utan kan variera kraftigt. Försäljningen av tobaksvaror är fri. Det
statsmonopol som tidigare fanns i fråga om sådana varor avsåg tillverkning
och upphörde år 1966.

Med det nuvarande marknadssystemet är en uppmjukning av bruttoprisförbudet
i konkurrensbegränsningslagen inte tillräcklig för att motionärernas
syfte skall kunna uppnås. Vad som erfordras torde vara en lagstiftning som
ger staten rätt att för hela landet föreskriva ett och samma pris i
detaljhandelsledet för varje tobaksprodukt som saluförs. Priserna skulle då
rimligen få sättas med hänsyn till försäljningsställen som behöver en stor
bruttovinstmarginal. Andra försäljningsställen skulle därvid göra omotiverade
vinster. Det framstår inte som realistiskt att en sådan ordning skulle
kunna införas. Utskottet avstyrker motionen. I det sammanhanget vill
utskottet erinra om att - som framgår av redogörelsen i det föregående -

NU 1979/80:30

väsentligt skärpta regler för reklam och andra marknadsföringsåtgärder
avseende tobaksvaror har införts sedan motionen väcktes.

I motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452 begärs en parlamentarisk
utredning med uppgift att utröna om företag som producerar barnstugor har
slutit konkurrensbegränsande överenskommelser. Härvid hänvisas till två
omfattande motioner där vänsterpartiet kommunisterna presenterar förslag
till utbyggnad av samhällets barnomsorg. Den enda speciella motivering som
förekommer för de yrkanden som behandlas här är en kortfattad passus i
förra årets huvudmotion om kraftigt stigande kostnader för produktion av
barnstugor och om därav föranledda misstankar att det förekommer
kartellsamverkan mellan byggnadsföretag.

Av redogörelsen i det föregående framgår att statens pris- och kartellnämnd
(SPK) åren 1977 och 1978 har redovisat resultat av ingående
undersökningar beträffande barnstugebyggandet. Undersökningarna har
gett vid handen att avsevärda kostnadsstegringar har förekommit men också
att kostnaderna för barnstugebyggandet varierar mycket kraftigt till följd av
skillnader i upphandlingsform och i utförande och utrustning. Specialritade
barnstugor har visat sig bli betydligt dyrare än typritade och serieproducerade.
Såsom också framgår av redogörelsen har näringsfrihetsombudsmannen
(NO) år 1977 prövat två anmälningar om misstänkt anbudssamverkan
mellan företag som bygger barnstugor. NO har därvid kommit till slutsatsen
att det inte fanns något stöd för ett antagande att de prishöjningar som
påtalats skulle bero på konkurrensbegränsande beteenden från företagens
sida. Motionärerna har inte anfört något som jävar NO:s omdöme. I den mån
det i andra fall skulle finnas grundad anledning att misstänka kartellsamverkan
mellan barnstugebyggare är det alltjämt - enligt konkurrensbegränsningslagen
- NO som har att pröva saken. Något underlag för krav på en
parlamentarisk utredning finns således inte. Motionerna 1978/79:798 och
1979/80:452 avstyrks därför. Utskottet förutsätter att SPK även fortsättningsvis
bevakar prisutvecklingen på barnstugebyggandets område. Dessutom vill
utskottet peka på att Svenska kommunförbundet genom rådgivande insatser
på detta område kan medverka till att hålla kostnadsnivån nere.

Utskottet hemställer

1. beträffande enhetliga priser vid tobaksförsäljning
att riksdagen avslår motionen 1978/79:1003,

2. beträffande konkurrensen vid produktion av barnstugor

att riksdagen avslår motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452.

Stockholm den 19 februari 1980

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

NU 1979/80:30

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c), Hugo Bengtsson (s),
Sven Andersson (fp), Nils Erik Wååg (s), Margaretha af Ugglas (m), Birgitta
Hambraeus (c), Tage Adolfsson (m), Bengt Sjönell (c), Lennart Pettersson
(s), Wivi-Anne Radesjö (s), Sivert Andersson (s), Birgitta Johansson (s),
Sven Munke (m) och Christer Eirefelt (fp).

Stockholm 1980