NU 1979/80:13

Näringsutskottets betänkande
1979/80:13

med anledning av motioner om varuförsörjningsplaner m. m.
Ärendet

I detta betänkande behandlas motionerna

1978/79:209 av Rolf Hagel (apk) och Alf Lövenborg (apk), vari hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller om skyndsam utredning samt förslag
angående införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna,

1978/79:758 av Hans Alsén m. fl. (s), såvitt gäller hemställan

1. att riksdagen ålägger kommunerna att upprätta varuförsörjningsplaner,

2. att riksdagen för detta ändamål antar ett i bilaga till motionen upptaget
lagförslag,

1978/79:2025 av Birger Rosqvist m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen hos
regeringen begär snara förslag i syfte att ge kommunerna verkligt inflytande
över etableringar inom varudistributionen.

Lagförslaget i motionen 1978/79:758 återges i bilaga till detta betänkande
(s. 14).

Motionen 1978/79:758 har i övrigt behandlats av näringsutskottet i
yttrandet NU 1978/79:5 y och av arbetsmarknadsutskottet i betänkandet AU
1978/79:23.

Motionerna

Förslagen i de här aktuella tre motionerna utgår från de riktlinjer för
åtgärder på distributionsområdet som riksdagen beslöt hösten 1977 (prop.
1977/78:8, NU 1977/78:14, rskr 1977/78:43). Riktlinjerna innebär bl. a. att
kommunerna frivilligt kan upprätta s. k. varuförsörjningsplaner. En viss
kommunal planering av varuförsörjningen är dock en förutsättning för
statligt stöd till kommersiell service i glesbygder.

Efter en redogörelse för detaljhandelns ekonomiska svårigheter under år
1978 uttalas i motionen 1978179:758 att det är angeläget att samhällets
insatser inom varudistributionen ökar. Motionärerna pekar bl. a. på vikten
av att åstadkomma en förbättrad planering av förutsättningarna för
varudistributionen. De finner det mycket angeläget att kommunerna
upprättar varuförsörjningsplaner. Sådana planer hade kring årsskiftet
1978-1979 färdigställts i ca 40 kommuner, medan ytterligare ca 65 kommuner

i Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 13

NU 1979/80:13

2

hade påbörjat eller beslutat påbörja arbetet med varuförsörjningsplaner.
Samtliga planer var huvudsakligen begränsade till dagligvarusektorn.
Motionärerna erinrar om de krav på viss kommunal planering av varuförsörjningen
som utgör en förutsättning för statligt stöd till kommersiell service
i glesbygder. För att man på sikt skall kunna åstadkomma en för
konsumenterna och samhället rationell och rättvis varudistribution bör,
anser motionärerna, kommunerna åläggas att upprätta varuförsörjningsplaner
som bör omfatta även andra varor än livsmedel. Också i motionen
1978/79:209 förordas att kommunerna åläggs att upprätta varuförsörjningsplaner.

I motionen 1978/79:2025 erinras om distributionsutredningens förslag i
betänkandet (SOU 1975:69) Samhället och distributionen att ett system med
kommunal tillståndsprövning skall införas enligt särskild lag. Prövningen
skulle enligt förslaget avse all nyetablering och utbyggnad av detaljhandel
med livsmedel. Detta förslag ingår inte i 1977 års riktlinjer. Enligt
motionärerna är det angeläget att kommunerna och inte marknadsintressena
ges möjlighet att avgöra så viktiga delar av samhällsutvecklingen som storbutiksetableringen
utgör.

Riksdagsbehandling av frågan år 1977

Som redan nämnts beslöt riksdagen år 1977 om riktlinjer för åtgärder på
distributionsområdet. Den proposition (1977/78:8) som låg till grund för
beslutet utgjorde regeringens ställningstagande till förslag som hade lagts
fram av distributionsutredningen i betänkandet (SOU 1975:59, 60) Samhället
och distributionen. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för
behandlingen av frågor om kommunala varuförsörjningsplaner och om
kommunal tillståndsprövning.

En av grundtankarna hos distributionsutredningen var att samhällsinflytandet
över distributionen borde öka. Detta skulle i första hand ta sig uttryck i
ett kommunalt ansvar för butiksstrukturens utveckling. Kommunernas
behandling av hithörande frågor skulle knytas till varuförsörjningsplaner,
byggda på uppgifter om konsumtionsunderlag och butiksnät och
på bedömningar av hushållens servicebehov med hänsyn till bl. a. demografiska
och ekonomiska faktorer. Planerna skulle till en början avse endast
livsmedelssektorn. De skulle ange problem med varuförsörjningen och
kommunledningens mål för planeringen på detta område. Varuförsörjningsplan
skulle upprättas av kommunstyrelsen och antas av fullmäktige. Årlig
revision av planen, samordning med övrig kommunal planering och ett nära
informationsutbyte med handeln ingick också i förutsättningarna. Utredningen
föreslog ingen lagstiftning utan ansåg att upprättandet av varuförsörjningsplan
skulle vara en frivillig uppgift för kommunerna. Den angivna
ordningen var, framhöll utredningen, avpassad främst för de mindre och
medelstora kommunerna. Det föreslagna systemet med kommunala varu -

NU 1979/80:13

3

försörjningsplaner utan obligatorium vann allmänt stöd vid remissbehandlingen;
de meningsskiljaktigheter som fanns gällde huvudsakligen ambitionsnivån
för planeringen.

Distributionsutredningen ansåg vidare att kommunerna för att kunna
förverkliga sina intentioner behövde styrmedel utöver dem som står till buds
genom den fysiska planeringen och byggnadslagstiftningen. Därför föreslog
den att enligt en särskild lag skulle införas kommunal tillståndsprövning
i fråga om all nyetablering och utbyggnad av detaljhandel med
livsmedel. Vidare skulle kommunerna träffa överenskommelse med företagen
om att planer på nedläggningar av livsmedelsbutiker skulle anmälas till
kommunen. För att etableringen av större butiksenheter skulle hållas
tillbaka föreslog utredningen att en etableringsavgift skulle utgå för
flagligvarubutiker över en viss storlek. Bland remissinstanserna rådde
mycket delade meningar om etableringskontrollen. Förslaget om etableringsavgift
bemöttes nästan genomgående negativt.

I propositionen 1977/78:8 betonades frivilliglinjen. Handelsministern ville
inte generellt förorda upprättandet av kommunala varuförsörjningsplaner,
och han fann det inte möjligt att ange någon viss lämplig
ambitionsnivå eller någon form för planeringen. Det enda moment av
obligatorium som föreslogs var att för statligt stöd till kommersiell service till
glesbygd skulle krävas att den berörda kommunen har genomfört den
varuförsörjningsplanering som behövs för att stödet skall komma till bästa
användning. Kommuner skulle inte vara skyldiga att ge in eventuella planer
till länsstyrelsen. Ett nära samarbete mellan kommuner och länsstyrelser
beräknades ändå komma till stånd i praktiken. Vikten av att alla berörda
parter utbyter informationer om varuförsörjningen betonades kraftigt.

Förslagen om tillståndsprövning och andra former för etableringskontroll
avvisades med hänvisning till att systemet skulle innebära en
detaljstyrning i klar strid med de principer för samhällets engagemang i
varuförsörjningsfrågor som regeringen hävdade. Tillståndsgivningen skulle
pckså föra med sig rutiner som skulle bli betungande för alla parter. Vidare
fanns det enligt handelsministern inte något behov av detaljreglering om
kommunerna genomförde den översiktliga varuförsörjningsplanering som
han uttalade sig för.

I motioner av företrädare för socialdemokraterna (1977/78:12) och för
vänsterpartiet kommunisterna (1977/78:13) föreslogs att det skulle bli en
obligatorisk kommunal uppgift att upprätta varuförsörjningsplan. Den
socialdemokratiska motionen 1977/78:12 innehöll ett lagförslag som är
identiskt med det som nu ingår i motionen 1978/79:758.

De båda nyssnämnda motionerna innehöll också förslag som anknöt till
distributionsutredningens förslag om kommunal tillståndsprövning. I motionen
1977/78:12 betecknades det sålunda som oklart i vad mån byggnadslagstiftningen
är tillräcklig som medel för att åstadkomma förändringar även

NU 1979/80:13

4

utifrån sådana synpunkter som den f. n. inte primärt avser. Mot den
bakgrunden ansåg motionärerna att det fanns anledning att pröva om inte
byggnadslagstiftningen skulle kunna omdanas så att den skulle bli ett
tillräckligt medel för att påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna
hänvisade till den översyn av bygglagutredningens förslag från år 1974 som
pågick inom bostadsdepartementet och föreslog att riksdagen skulle hos
regeringen begära förslag till ”ändringar i byggnadslagstiftningen som
innebär att intentionerna med varuförsörjningsplaneringen kan förverkligas”.
Motionen 1977/78:13 innehöll ett yrkande med förslag att riksdagen
skulle uttala sig för en lag om tillståndsprövning.

Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 9) ansåg att de riktlinjer beträffande
kommunala varuförsörjningsplaner som hade angetts i propositionen
var väl avvägda och avstyrkte det förslag till lag som hade lagts fram i
motionen 1977/78:12. Till den del förslaget gällde anmälningsskyldighet led
det enligt utskottet av formella brister, varför det inte kunde antas i
oförändrat skick. Också motionen 1977/78:13 avstyrktes av utskottet. De
socialdemokratiska ledamöterna i utskottet reserverade sig till förmån för
det i motionen 1977/78:12 framlagda förslaget, dock med undantag av de
paragrafer som avsåg anmälningsskyldighet. Dessa paragrafer borde nämligen
enligt reservanterna överarbetas i formellt avseende. De föreslog att
riksdagen skulle begära att regeringen lade fram ett lagförslag enligt de
intentioner som hade uttryckts i de uteslutna paragraferna.

Också motionsyrkandena om kommunal tillståndsprövning
avstyrktes av utskottet. När det gällde förslaget i motionen 1977/78:12
hänvisade utskottet (s. 11) till att det pågående arbetet inom bostadsdepartementet
med förslag om ny byggnadslagstiftning ”borde kunna leda till att
den av motionärerna påtalade oklarheten i fråga om räckvidden av denna
lagstiftning undanröjdes”. I en socialdemokratisk reservation till utskottets
betänkande föreslogs ett uttalande enligt förslaget i motionen.

Riksdagen beslöt enligt utskottets förslag.

Betänkande av jämställdhetskommittén

Jämställdhetskommittén (Ju 1976:08) har nyligen presenterat en nationell
plan för jämställdhet. Steg på väg . . . (SOU 1979:56).

Ett avsnitt i planen omfattar boende- och samhällsplanering. I detta avsnitt
uttalas bl. a. (s. 87) att varuförsörjningsplaner bör upprättas i alla kommuner
för att säkra innevånarnas tillgång till en rimlig kommersiell service.

Vissa uppgifter om varuförsörjningsplaner

Konsumentverket har i september 1979 till handelsdepartementet överlämnat
rapporten (1979:6-04) Vidgade servicefunktioner i glesbygdshandeln.
Av rapporten framgår (s. 3) att ett 50-tal kommuner har utarbetat

NU 1979/80:13

5

varuförsörjningsplaner och att arbete med sådana planer pågår i ytterligare
ca 80 kommuner.

Förslag um ny plan- och bygglag (PBL)

Ett förslag om en ny plan- och bygglag (PBL) har nyligen lagts fram av en
särskild utredare, som biträtts av en arbetsgrupp inom bostadsdepartementet.
Förslaget redovisas i betänkandet (SOU 1979:65, 66) Ny plan- och
bygglag. Detta remissbehandlas f. n. Följande redogörelse för vissa delar av
förslaget är avsedd att belysa frågan i vilken utsträckning PBL kan komma att
tillgodose motionärernas önskemål. PBL avses träda i kraft den 1 januari
1985.

Under rubriken Reformbehov sägs i betänkandet (s. 138) att erfarenheterna
av problemen med ”evigt gällande byggnadsrätter” motiverar väsentliga
ändringar i lagstiftningen. Vidare bör en ny lagstiftning ge bättre
möjligheter att kontrollera ändrad användning av mark eller byggnad, t. ex.
övergång från fabrik och lager till detaljhandel.

Nuvarande stadsplan och byggnadsplan ersätts enligt förslaget av ett enda
detaljplaneinstitut, som benämns detaljplan. Den byggande får genom
detaljplanen ett principiellt besked om möjligheten att få genomföra ett
planerat företag.

Rätten att genomföra en plan tidsbegränsas emellertid genom regler om
genomförandetid. Denna tid bestäms av kommunen i samband med att
planen antas. Genomförandetiden får inte underskrida fem år och inte
överskrida femton år. 1 undantagsfall kan en situation uppkomma som gör en
planändring nödvändig redan under genomförandetiden. Om en sådan
planändring medför olägenheter för fastighetsägare, skall han kompenseras
ekonomiskt. Om planen inte har genomförts under genomförandetiden skall
den fortsätta att gälla om kommunen inte vidtar några aktiva åtgärder för att
ändra eller häva planen. Beslut om att ändra eller häva plan efter genomförandetiden
medför ingen ersättningsskyldighet gentemot fastighetsägaren. I
övergångsbestämmelserna finns föreskrifter av innebörd att stads- och
byggnadsplaner som fastställts före PBL:s ikraftträdande får en genomförandetid
av tio år, räknat från datum för planens fastställelse.

Detaljplan kan innehålla preciserade bestämningar av ändamålet för
markens användning. I den allmänna motiveringen till 9 kap. PBL anförs
bl. a. följande (s. 342):

I nuvarande praxis kan man urskilja följande huvudkategorier av
användningsändamål vad gäller byggnader: bostad, handel, samlingslokal,
kontor, garage, industri, allmänt ändamål och areell näring. I viss begränsad
utsträckning har det accepterats att man i planbestämmelser gjort en
ytterligare precisering. Vad som nu behöver övervägas är om det i anslutning
till en ny lagstiftning skall ges vägledning för var det kan vara lämpligt att
acceptera en ytterligare precisering.

NU 1979/80:13

6

F. n. uppstår många gånger betydande problem med att vissa användningsändamål
bland de kategorier som används i stadsplan kan inrymma en
stor mängd verksamheter, som har mycket skiftande omgivningspåverkan.
De medför därmed också olikartade krav på planutformningen. Det mest
påtagliga exemplet är handelsändamål, där stormarknadshandel begreppsmässigt
jämställs med annan detaljhandel, trots skillnaderna i trafikalstring
med avseende på såväl mängd som karaktär. Aven kontor inryms i
handelsändamål. Sådana karaktärsskilda verksamheter bör kunna hållas
åtskilda som olika ändamålskategorier i detaljplanebestämmelser enligt
PBL.

Genom preciserade ändamålsbestämningar i detaljplan blir det alltså
möjligt att skilja mellan stormarknad och annan detaljhandel.

Omfattningen av prövningsgrunderna enligt PBL är olika om det gäller
åtgärder som är att hänföra till förändrad markanvändning eller åtgärder
som är att hänföra till pågående markanvändning. De förstnämnda skall
prövas med hänsyn till överensstämmelse med PBL i dess helhet. Prövningen
av de sistnämnda skall i princip omfatta endast frågan om bestämmelserna i 5
kap. PBL (om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader och
anläggningar, ordnande av tomt m. m.) är uppfyllda.

Enligt 1 kap. 3 § PBL avses med pågående markanvändning den verksamhet
som bedrivs på en viss fastighet eller en del av en fastighet, om inte
verksamheten är olovlig eller endast tillfällig. Vidare anges i denna paragraf
att en åtgärd skall anses hänförlig till pågående markanvändning, om syftet
med åtgärden är att verksamheten skall vidmakthållas eller förbättras i
normal omfattning. Detta gäller dock inte om åtgärden är ägnad att
väsentligt inverka på kommunens planer och program för olika verksamheter.

I specialmotiveringen för denna paragraf belyses räckvidden av begreppet
pågående markanvändning i olika situationer (s. 699-702). Resonemanget
förs i anslutning till den katalog över tillståndspliktiga åtgärdstyper som
föreslås i 13 kap. PBL. Utom för uppförande av nya byggnader (1 § punkt 1)
skall enligt förslaget krävas bygglov bl. a. för ianspråktagande eller
inredande helt eller delvis av en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än
det som byggnaden förut har använts till (1 § punkt 3). Bygglov skall också
krävas för invändig ändring av en byggnad som avsevärt påverkar dess
planlösning (1 § punkt 6).

I motiveringen för 13 kap. PBL diskuteras bl.a. bygglovspliktens
omfattning vad gäller väsentlig ändring av en byggnads användningssätt. I
betänkandet anförs bl. a. följande (s. 435 f.):

Enligt 54 § 1 mom. andra stycket BS krävs det byggnadslov om en byggnad
tas i anspråk för ett väsentligen nytt ändamål även om några ändringsåtgärder
inte behöver vidtas. Så snart inredningsåtgärder behövs för det nya
ändamålet hänförs emellertid såväl det nya ianspråktagandet som ändringsåtgärderna
till nybyggnad enligt 75 § första stycket d) BS. Att åtgärderna
hänförs till nybyggnad innebär att samhället kan kontrollera dem i vid

NU 1979/80:13

7

omfattning. Behövs däremot inga inredningsåtgärder torde endast en mycket
begränsad prövning kunna ske i byggnadslovsärendet. Arbetsmiljö- och
brandskyddssynpunkter och liknande kan dock beaktas.

Dagens ordning kan medföra vissa olägenheter. De belyses i specialmotiveringen
till 1 kap. 3 § i samband med redogörelsen för ett avgörande av
regeringsrätten. Det kan inte vara rimligt att möjligheterna till en planmässig
prövning skall vara beroende av om en inredningsåtgärd behöver vidtas eller
inte. Det är det ändrade användningssättet i sig som utgör ett allvarligt
problem från plansynpunkt.

Ett väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör således även
framdeles kräva tillstånd. Denna princip skall gälla oavsett om några
inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Bygglov föreslås sålunda för
att man skall få ta i anspråk eller inreda en byggnad eller någon del därav för
ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden förut har använts till.
Vad som ligger i uttrycket ”väsentligen annat ändamål” får avgöras med
ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till gällande rätt.

I specialmotiveringen för 1 kap. 3 § PBL ställs frågan om övergång från en
typ av handel till en annan kan ha sådana konsekvenser för den allmänna
planeringen av varuförsörjning och varudistribution att det är befogat att en
allmän lämplighetsprövning kan göras. Vilka förskjutningar inom verksamheten
”handelsändamål” skall sålunda räknas som förändrad markanvändning?
Det i betänkandet förda resonemanget kring denna fråga har följande
lydelse (s. 701 f.):

Om det t. ex. förekommer detaljhandel i en fastighet torde det vara
likgiltigt från allmän planeringssynpunkt, om detaljhandeln övergår från det
ena varuslaget till det andra. Likaså torde en övergång från en hantverksrörelse
till detaljhandel - och omvänt - vara av ganska ringa betydelse för
samhällsplaneringen. Allt sådant bör ingå i pågående markanvändning.

Byggnadsnämnden i Örebro har i en framställning till regeringen den 12
maj 1977 pekat på ett särskilt problem med anknytning till detaljhandeln. I
framställningen hänvisas till en dom av regeringsrätten den 22 februari 1977
(Göing Industrihotell Aktiebolag). Förhållandena i detta mål var i korthet
följande. För en byggnad, belägen utanför detaljplanelagt område, som
ursprungligen hade använts som betongvarufabrik, hade byggnadslov
meddelats för om- och tillbyggnad till lagerbyggnad. Den ansökan som
prövades i målet avsåg byggnadslov för att utan inredningsåtgärder få ta i
anspråk byggnaden för handelsändamål (stormarknad).

Regeringsrätten anförde i sin dom bl. a. följande:

Såsom bolaget självt synes uppfatta läget får den tillämnade användningen
av byggnaden för handelsändamål i förevarande fall anses
väsentligt skilja sig från användning för lagerändamål, oaktat i allmänhet
lagring av varor måste betecknas som en med handel samhörig verksamhet.
Byggnadslov fordras följaktligen enligt det angivna författningsrummet.

Ianspråktagandet av byggnaden för nytt ändamål, vilket inte kräver
byggnadens inredande för ändamålet, är inte nybyggnad på sätt sådan
bestämmes i 75 § byggnadsstadgan. Det förbud som enligt 56 § 1 mom.
fjärde stycket samma stadga gäller för byggnadsnämnd att meddela lov till
nybyggnad inom icke detaljplanelagt område, om byggnaden skulle

NU 1979/80:13

8

innefatta tätbebyggelse, utgör följaktligen inte något hinder för nämnden
att meddela det sökta lovet. Det förbud mot nybyggnad som gäller i
avbidan på att stadsplan antages för området utgör ej heller hinder.

Innehållet i utomplansbestämmelser enligt 29 § byggnadsstadgan hindrar
inte byggnadslov för den tillämnade användningen av byggnaden.
Annan föreskrift av plankaraktär än utomplansbestämmelserna gäller,
såvitt är utrett i målet, inte. Att byggnadsnämnden vid sin prövning av
ansökningen om det tidigare byggnadslovet funnit sig kunna genombryta
förbudet i 56 § 1 mom. fjärde stycket byggnadsstadgan på så sätt att den
meddelat lov endast för en lagerbyggnad utgör inte någon sådan nu
gällande föreskrift för markanvändning som nämnden skulle ha att beakta
vid den nu aktuella byggnadslovsprövningen.

I enlighet med det anförda utgör bestämmelserna i byggnadslagen eller
byggnadsstadgan eller med stöd därav meddelad föreskrift ej hinder för
det sökta byggnadslovet.

För prövning huruvida hinder föreligger enligt annan författning eller
föreskrift, till vilken hänvisas i 56 § 1 mom. byggnadsstadgan, återförvisar
regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom målet till byggnadsnämnden.

I sin framställning till regeringen hävdar byggnadsnämnden att det inte är
tillfredsställande att det saknas möjlighet att hindra att en byggnad tas i
anspråk för ett så väsentligt ändrat användningssätt som det var fråga om i
målet. Byggnadsnämnden anför bl. a. följande.

Det torde i landets kommuner finnas ett stort antal likartade fall av
industribyggnader uppförda med dispens från tätbebyggelseförbudet.
Byggnadsnämnden anser, att den tolkning, som regeringsrätten i sin dom
gjort av byggnadsstadgans innehåll, medför stora svårigheter för kommunerna
att ens tillnärmelsevis uppfylla det ansvar som i åtskilliga statliga
utredningar lagts på kommunerna såvitt avser planeringen av samhällets
utbyggnad. Det är vidare med en sådan tillämpning av bestämmelserna,
som regeringsrätten gett uttryck åt, omöjligt för kommunerna att styra
servicefunktionerna så att möjligheterna till t. ex. närservice kan bibehållas.

Det är av betydelse att när särskilda skäl föreligger länsstyrelse eller
byggnadsnämnd enligt byggnadsstadgan § 67 kan ge tillstånd även till
byggnad som teoretiskt kan användas för helt olika ändamål - vilket ofta är
fallet med nutida hallbyggnader. Enligt regeringsrättens utslag kan
kommunen icke förhindra att användningssättet därefter ändras på ur
samhällssynpunkt olämpligt vis. Följden kan endast bli att bestämmelser i
byggnadsstadgan § 67 icke kan tillämpas hur angelägna särskilda skäl som
än må föreligga.

Byggnadsnämnden hemställer med anledning av regeringsrättens ovan
nämnda dom att regeringen skyndsamt måtte föranstalta om sådan ändring
av lagstiftningen att ianspråktagande av byggnad för annat ändamål kräver
dispens från tätbebyggelseförbudet utan att sådan ändring som stadgas i
75 § BS erfordras.

Byggnadsnämndens framställning rör ett planeringsproblem som onekligen
är svårlöst med dagens lagstiftning. Här finns ett klart behov av ändrade
regler. Dessa bör innebära att byggnadsnämnden - oavsett om byggnaden
ligger inom eller utom detaljplanelagt område - får möjlighet att göra en

NU 1979/80:13

9

allmän lämplighetsprövning i det fallet att en lagerlokal tas i anspråk till
stormarknad (och även omvänt). Här föreslås därför att sådana ändringar
inom det vida begreppet handelsändamål hänförs till ändrad markanvändning.
Att även omvandling av en industrihall till stormarknad skall betraktas
på detta sätt framgår av det tidigare förda resonemanget om övergång mellan
de olika huvudkategorierna.

I ett annat domstolsavgörande (Rättsfallsreferat från regeringsrätten och
kammarrätterna, RRK 1974, K 74 2:18) har det ansetts att ianspråktagande
av en bostadsbyggnad för skoländamål inte utgjorde nybyggnad, eftersom
någon ändring inte vidtogs i den fasta inredningen. Följden härav blev bl. a.
att någon dispens inte krävdes från förbudet i 34 § BL mot nybyggnad i strid
mot stadsplan. - Den förut lämnade redogörelsen för hur man bör betrakta
övergång mellan de olika huvudkategorierna visar att detta slag av ändring
bör anses vara ändrad markanvändning enligt det nu föreslagna systemet.

Utskottet

År 1977 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet
(prop. 1977/78:8, NU 1977/78:14, rskr 1977/78:43). Riktlinjerna
innebär bl. a. att kommunerna kan upprätta s. k. varuförsörjningsplaner.
Förslagen i Be tre motioner som behandlas i detta betänkande knyter an
till det nyssnämnda riksdagsbeslutet år 1977.1 två av motionerna föreslås att
systemet med kommunala varuförsörjningsplaner blir obligatoriskt. Förslaget
i den tredje motionen syftar till att kommunernas inflytande vid
butiksetableringar skall stärkas.

I motionen 1978/79:758 föreslås en lag om kommunal planering av
varuförsörjningen. Lagförslaget innehåller regler av innebörd att kommunerna
skall upprätta varuförsörjningsplaner. Dessa skall alltid omfatta
försäljning av livsmedel men skall också kunna omfatta försäljning av andra
varor. Företag som berörs av varuförsörjningsplanen skall enligt lagförslaget
vara skyldiga att på ett tidigt stadium anmäla planer på nyetablering,
nedläggning eller viktigare förändring av verksamheten. Förändringar av
butikslokaler skall i vissa fall - när det inte är bestämt vem som skall utnyttja
lokalerna - anmälas av fastighetsägaren. I vissa fall skall kommunerna
samråda om varuförsörjningsplaner. Det skall vidare åligga varje kommun
att årligen lämna länsstyrelsen en redogörelse för planen. - Enligt motionen
1978/79:209 bör riksdagen begära att regeringen lägger fram förslag om
införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna.

Motionsyrkanden av innebörd att kommunerna skulle åläggas att upprätta
varuförsörjningsplaner avslogs av riksdagen år 1977 på förslag av näringsutskottet.
Ett förslag till lagstiftning som då framfördes motionsvägen
överensstämmer helt med vad som nu föreslås i motionen 1978/79:758. Som
utskottet konstaterade år 1977 (NU 1977/78:14 s. 9) råder det stor enighet om
att kommunerna bör spela en förstaplansroll när det gäller samhälleliga
åtgärder på distributionsområdet. Kommunala varuförsörjningsplaner är
enligt utskottets uppfattning ett viktigt medel för probleminventering och

NU 1979/80:13

10

målangivelse på detta område. Konsumentverket har i september 1979
redovisat att varuförsörjningsplaner finns klara i ett 50-tal kommuner och att
arbete med att upprätta sådana planer pågår i ytterligare ca 80 kommuner,
Erfarenheterna av det år 1977 beslutade systemet med frivilliga varuförsörjningsplaner
är sålunda goda. Följaktligen avstyrker utskottet det förslag till
lag om kommunal planering av varuförsörjningen som läggs fram i motioner!
1978/79:758. Utskottet vill - liksom år 1977 - framhålla att den del av
lagförslaget som gäller anmälningsskyldighet lider av formella brister som får
anses utesluta att det antas i oförändrat skick. Någon motivering för de
paragrafer som behandlar den föreslagna anmälningsskyldigheten finns inte i
motionen.

Av vad här anförts följer att utskottet även avstyrker förslaget i motionen
1978/79:209 om ett riksdagsuttalande om införande av obligatorisk varuförsörjningsplan
för kommunerna.

Riksdagen bör hos regeringen begära ”snara förslag i syfte att ge
kommunerna verkligt inflytande över etableringar inom varudistributionen”,
anförs det i motionen 1978/79:2025. Motionärerna syftar närmast på
storbutiksetableringarna. De erinrar om att distributionsutredningen redan
år 1975 föreslog ett system med kommunal tillståndsprövning i fråga om all
nyetablering och utbyggnad av detaljhandel med livsmedel.

De förslag om kommunal tillståndsprövning - och även andra former för
etableringskontroll - som förespråkades av distributionsutredningen avvisades
i propositionen 1977/78:8 om riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet.
I en motion (1977/78:12) med anledning av propositionen föreslogs
riksdagen begära att regeringen skulle pröva om inte byggnadslagstiftningen
skulle kunna omdanas så att den skulle bli ett tillräckligt medel för att
påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna hänvisade till den översyn
av bygglagutredningens förslag från år 1974 som pågick inom bostadsdepartementet.
Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 11) vitsordade att byggnadslagstiftningens
räckvidd var oklar men ansåg att den pågående översynen
borde kunna leda till att denna oklarhet undanröjdes. På förslag av utskottet
avslog riksdagen motionen.

Sedan motionen 1978/79:2025 lades fram har en särskild utredare, biträdd
av en arbetsgrupp inom bostadsdepartementet, presenterat ett förslag till en
ny plan- och bygglag (PBL). Förslaget redovisas i betänkandet (SOU
1979:65,66) Ny bygglag och remissbehandlas f. n. PBL avses träda i kraft den
1 januari 1985.

Av den redogörelse för vissa delar av lagförslaget som har lämnats i
föregående avsnitt framgår att enligt PBL kommunernas möjligheter att
styra markanvändningen stärks, jämfört med nuvarande byggnadslagstiftning.
Utskottet vill särskilt peka på att den byggnadsrätt som det nya
detaljplaneinstitutet ger blir tidsbegränsad, att det genom preciserade
ändamålsbestämningar i detaljplan blir möjligt att skilja mellan exempelvis

NU 1979/80:13

11

stormarknad och annan handel och att en allmän lämplighetsprövning alltid
skall ske vid väsentligt ändrat användningssätt beträffande byggnader.

En plan- och byggnadslagstiftning med den innebörd som PBL har skulle
enligt utskottets mening tillgodose de önskemål som motionen 1978/79:2025
ger uttryck för. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns
anledning för riksdagen att nu göra någon framställning till regeringen enligt
motionärernas förslag. Motionen avstyrks sålunda.

Utskottet hemställer

1. beträffande varuförsörjningsplaner
att riksdagen avslår

a) motionen 1978/79:758 yrkandena 1 och 2,

b) motionen 1978/79:209,

2. beträffande ändringar i byggnadslagstiftningen m. m.
att riksdagen avslår motionen 1978/79:2025.

Stockholm den 29 november 1979

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c). Hugo Bengtsson (s).
Sven Andersson (fp), Margaretha af Ugglas (m), Birgitta Hambraeus (c).
Lilly Hansson (s), Tage Adolfsson (m), Lennart Pettersson (s). Carl Tham
(fp), Karl Björzén (m), Rune Jonsson (s). Ingegärd Oskarsson (c),
Wivi-Anne Radesjö (s) och Birgitta Johansson (s).

Reservation

Varuförsörjningsplaner (mom. 1) - > • ' •

Ingvar Svanberg, Hugo Bengtsson, Lilly Hansson, Lennart Pettersson,
Rune Jonsson, Wivi-Anne Radesjö och Birgitta Johansson (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 9 med
”Motionsyrkanden av” och slutar på s. 10 med ”för kommunerna” bort ha
följande lydelse:

Riksdagen avvisade år 1977 - i samband med behandlingen av den förra
trepartiregeringens förslag till riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet
- ett förslag till lag om kommunal planering av varuförsörjningen. Detta
lagförslag överensstämmer med vad som nu föreslås i motionen 1978/79:758.
Utskottet anser att de ovan (s. 1 f.) refererade grundtankarna i motionen
1978/79:758 bör vara vägledande för fortsatta reformer på detta område. Det
är enligt utskottets mening angeläget att riksdagen slår fast att varuförsörj -

NU 1979/80:13

12

ningsplaner skall upprättas av alla kommuner, att kommuner vid behov skall
samråda om planerna och att länsstyrelserna skall hållas underrättade om
även denna gren av den kommunala planeringen. Utskottet förordar därför
att riksdagen antar det förslag till lag om kommunal planering av
varuförsörjningen sorn utskottet framlägger i det följande. En lag av denna
innebörd kommer att på ett helt annat sätt än det nuvarande frivilliga
systemet skapa klarhet kring och fasthet i de kommunala planeringsinsatserna
på distributionsområdet. Förslaget bygger på det lagförslag som finns i
motionen 1978/79:758. Ur detta har emellertid uteslutits de paragrafer som
gäller anmälningsskyldighet för näringsidkare. De torde nämligen böra
överarbetas i formellt avseende och förses med motivuttalanden. Frågan om
sekretess beträffande de skriftliga uppgifter som anmälningssystemet ger
upphov till bör också uppmärksammas. Riksdagen bör begära att regeringen
utan dröjsmål lägger fram förslag till lagstiftning enligt de intentioner som
kommer till uttryck i 3-5 §§ i motionärernas lagförslag. Dessa kompletterande
bestämmelser bör kunna träda i kraft den 1 juli 1980.

Genom vad utskottet här har föreslagit tillgodoses i sak yrkandet i
motionen 1978/79:209. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet förslaget i
motioneri om ett riksdagsuttalande om införande av obligatorisk varuförsörjningsplan
för kommunerna.

dels att utskottet under 1 bort hemställa

1. beträffande varuförsörjningsplaner
att riksdagen

a) med anledning av motionen 1978/79:758 yrkandena 1
och 2

dels antar följande förslag till lag om kommunal planering av
varuförsörjningen:

Förslag till

Lag om kommunal planering av varuförsörjningen

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller yrkesmässig försäljning av vafor till konsumenter, om
varorna till väsentlig del är avsedda för enskilt bruk (varuförsörjning).

2 ■§ Kommun skall upprätta varuförsörjningsplan i syfte att främja att
konsumenterna får bekväm tillgång till inköpsställen för varor som de
regelbundet behöver. Varuförsörjningsplan skall hållas aktuell.

Varuförsörjningsplan skall alltid omfatta försäljning av livsmedel. I den
mån det behövs skall planen omfatta också försäljning av andra varor.

Ingår kommun helt eller till viss del i område som kan anses utgöra en
enhet i fråga om försäljning av vissa varor och avser kommunen att upprätta

NU 1979/80:13

13

varuförsörjningsplan som omfattar sådana varor, skall kommunen samråda
med övriga kommuner inom området.

Det åligger kommunen att årligen till länsstyrelsen lämna redogörelse för
varuförsörjningsplanen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

dels hos regeringen hemställer om förslag till lagstiftning om
anmälningsskyldighet för näringsidkare m. fl. i enlighet med
vad utskottet anfört,

b) avslår motionen 1978/79:209.

NU 1979/80:13

14

Bilaga

I motionen 1978/79:758 framlagt lagförslag
Förslag till

Lag om kommunal planering av varuförsörjningen

1 § Denna lag gäller yrkesmässig försäljning av varor till konsumenter, om
varorna till väsentlig del är avsedda för enskilt bruk (varuförsörjning).

2 § Kommun skall upprätta varuförsörjningsplan i syfte att främja att
konsumenterna får bekväm tillgång till inköpsställen för varor som de
regelbundet behöver. Varuförsörjningsplan skall hållas aktuell.

Varuförsörjningsplan skall alltid omfatta försäljning av livsmedel. I den
mån det behövs skall planen omfatta också försäljning av andra varor.

Ingår kommun helt eller till viss del i område som kan anses utgöra en
enhet i fråga om försäljning av vissa varor och avser kommunen att upprätta
varuförsörjningsplan som omfattar sådana varor, skall kommunen samråda
med övriga kommuner inom området.

Det åligger kommunen att årligen till länsstyrelsen lämna redogörelse för
varuförsörjningsplanen.

3 § Näringsidkare som avser att påbörja, avsluta eller vidta viktigare
förändring i fråga om verksamhet inom viss kommun för försäljning av
sådana varor som omfattas av varuförsörjningsplan för kommunen, är
skyldig att så snart det kan ske och senast sex månader innan den tilltänkta
åtgärden skall vidtas anmäla sina planer till kommunen.

Motsvarande anmälningsskyldighet åligger fastighetsägare som avser
genomföra sådan åtgärd med lokaler för varuförsörjning för vilken krävs
byggnadslov, om det icke senast sex månader innan åtgärden skall vara
genomförd är bestämt vem som skall utnyttja lokalen.

4 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 § dömes till
böter.

5 § Den som har tagit befattning med anmälan enligt 3 § får icke
obehörigen yppa eller nyttja vad han därvid har erfarit om näringsidkares
affärs- eller andra förhållanden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.