FiU 1979/80:41
Finansutskottets betänkande
1979/80:41
med anledning av propositionen 1979/80:150 bilaga 2 såvitt avser den
statliga revisionsverksamheten m. m. jämte motioner
I detta betänkande behandlar utskottet
dels de vid 1978/79 års riksmöte väckta motionerna
1978/79:218 av Joakim Ollén (m) om kontrollen av statlig verksamhet, vari
hemställs
att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en utredning med
uppgift att pröva i vilka former kontrollen av statlig verksamhet bör bedrivas
i enlighet med vad som anförts i motionen,
1978/79:1610 av Gösta Bohman m. fl. (m) om effektivisering av den
offentliga förvaltningen, vari - med hänvisning till motiveringen i motionen
1978/79:1108 - hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär utredning om riksrevisionsverkets
ställning och omfattningen av dess granskningsansvar,
2. att riksdagen hos regeringen anhåller om att förvaltningsutredningen
får i uppdrag att utreda möjligheterna att minska byråkratiseringen och
effektivisera den offentliga förvaltningen genom avgifter och ändrade
bidragsformer,
1978/79:1702 av Per-Eric Ringaby (m) och Blenda Littmarck (m) om en
översyn av den statliga förvaltningen, vari hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller att uppdrag ges till förvaltningsutredningen
att i syfte att minska byråkrati och kostnader och onödigt
dubbelarbete se över den stora mängden statliga centrala ämbetsverk och
organ,
dels följande av utskottet inhämtade yttranden från statskontoret och
riksrevisionsverket över motionerna 218, 1610 och 1702 samt från riksdagens
revisorer och Föreningen auktoriserade revisorer över motionen 218,
dels propositionen 1979/80:150 bilaga 2 Reviderat budgetförslag i vad
avser
a. avsnittet 2.1 Den statliga revisionsverksamheten, vari
10. hemställs att riksdagen godkänner de riktlinjer för den statliga
redovisningsrevisionens organisation och bedrivande som förordats i propositionen,
15. riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen
beträffande revision av affärsverken.
1 Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 41
FiU 1979/80:41
2
16. riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen
beträffande förvaltningsrevision inom försvaret,
b. avsnittet 2.2 Omprövning och omprioritering m. m., vari
13. riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen
beträffande omprövning och omprioritering, m. m.,
dels följande - som bilagor till detta betänkande fogade - av utskottet
inhämtade yttranden från
försvarsutskottet över avsnittet 2.1.3 Förvaltningsrevision inom försvaret
(FöU 1979/80:3 y),
trafikutskottet över avsnittet 2.1.4 Vissa frågor rörande revision av
affärsverken (TU 1979/80:2 y) och
näringsutskottet över avsnittet 2.1.4 Vissa frågor rörande revision av
affärsverken (NU 1979/80:8 y),
dels de med anledning av propositionen 1979/80:150 väckta motionerna
1979/80:2065 av förste vice talmannen Ingegerd Troedsson m. fl. (m, s, c,
fp) vari hemställs
1. att riksdagen som sin mening uttalar att revisionskontoren bör svara för
en extern granskning av de statliga myndigheterna samt att i samband med en
sådan förändring en undersökning görs av de behov som vissa myndigheter
alltjämt kan ha av en intern revision och hur dessa behov skall tillgodoses,
2. att riksdagen som sin mening uttalar att en översyn bör göras av
förutsättningarna för dels en inbördes samordning av revisionskontorens
granskning, dels en ökad samverkan mellan revisionskontorens redovisningsrevision
och riksrevisionsverkets förvaltningsrevision,
3. att riksdagen, med avsteg från vad som förordats i propositionen
1979/80:150, beslutar att ansvaret för redovisningsrevisionen skall föras över
på riksrevisionsverket och att revisionskontoren skall inordnas som lokala
organ i detta verk,
1979/80:2066 av Lars Werner m. fl. (vpk) vari - såvitt nu är i fråga -hemställs
5. att riksdagen beslutar att avslå regeringens riktlinjer för omprövningar
och omprioriteringar av statlig och statsfinansierad verksamhet.
Motioner till 1978/79 års riksmöte om statlig revision och statlig förvaltning
m. m.
I motionen 218 anförs att en effektivare kontroll är nödvändig om de
politiska instanserna i framtiden bättre skall kunna bedöma verkningarna av
FiU 1979/80:41
3
och lättare prioritera i den statliga verksamheten. Avsaknaden av en effektiv
kontroll i den statliga sektorn av den art som lönsamhetskraven i den privata
sektorn utgör gör denna kontroll på olika nivåer i statlig verksamhet särskilt
angelägen. Motionären pekar på flera brister i det nuvarande systemet bl. a.
vad avser den nuvarande revisionskontorsorganisationen. De brister som
finns i dag vad gäller organisation m. m. och samordning mellan olika
kontrollinstanser gör det motiverat att se över hela frågan om kontrollapparatens
utformning och huvudmannaskap i en parlamentariskt sammansatt
utredning. En lösning som motionären därvidlag vill att man funderar över är
att lägga hela kontrollverksamheten under riksdagen, vilket bl. a. skulle
garantera granskningens oberoende av såväl enskilda myndigheter som
statsförvaltningen i övrigt.
I motionen 1610 hänvisas till motionen 1108 för en principiell motivering
för de i motionen 1610 väckta förslagen.
I motionen 1108, avsnittet mindre byråkrati, redovisas moderata samlingspartiets
syn på bl. a. den offentliga förvaltningen. Inledningsvis konstaterar
motionärerna att den svenska statsförvaltningen präglas av effektivitet och
högt ställda krav på rättssäkerhet. Den offentliga sektorns tillväxt har till
följd av en alltmer utvidgad lagstiftning och reglering emellertid medfört
problem. För samhällsekonomin i stort har det ökade offentliga inflytandet
över resursanvändningen inneburit att marknadsekonomins effektivitetsoch
produktivitetsfrämjande faktorer i stor utsträckning satts ur spel.
Medborgarnas frihet har också inskränkts. Det är svårt för de vanliga
medborgarna att göra sig gällande mot myndigheterna. Det språk som talas
och skrivs inom förvaltningarna framstår ofta som svårbegripligt. Risken för
byråkratiskt maktmissbruk har ökat. Relativt enkla frågor i t. ex. taxeringsärenden
eller byggnadslovsfrågor kan ta åratal att handlägga.
I den byråkratiska traditionen ligger det, framhålls det vidare, risker för
ensidig behandling vid beredningsförfarandet av t. ex. lagförslag och
tillämpningsföreskrifter. De kostnader som olika utredningsförslag medför
redovisas ofta mycket bristfälligt. Motionärerna anser att man bör överväga
att utvidga riksrevisionsverkets befogenheter att göra dylika bredare
bedömningar av aktuella förslag. Någon effektiv revision och utvärdering av
genomförda förslag görs sällan. En sakrevision i ordets vidsträckta mening
saknas i Sverige. Motionärerna pekar på att vissa åtgärder på byråkratiområdet
vidtagits sedan regimskiftet hösten 1976. Men mer bör göras, menar
motionärerna. Så bör t. ex. förvaltningsutredningen få vidgade direktiv för
att kunna studera möjligheterna att åstadkomma ett större mått av
marknadsanpassning av den offentliga tjänsteproduktionen. Därvidlag bör
även utredningen granska t. ex. utbildnings- och vårdområdet. Riksrevisionsverkets
befogenheter bör vidgas så att verket mer brett kan uppspåra
och granska oönskade samhällsekonomiska effekter av olika slag. Förvaltningsutredningen
bör även undersöka hur JO-ämbetets instruktion kan
1 * Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 41
FiU 1979/80:41
4
ändras så att JO:s möjligheter att reagera och ingripa mot brister i olika
samhällsregleringar kan utvecklas.
I motionen 1702 anförs som motiv för en genomgripande översyn det stora
antal centrala ämbetsverk som bildats under 1960- och början av 1970-talet.
Motionärerna frågar sig om inte många myndigheter torde kunna avvecklas
eller ombildas, alternativt att uppgifterna läggs på redan befintliga organ. I
flera fall kan man enligt motionärerna undra vad de statliga organen gör.
Som exempel på som det synes onödiga statliga myndigheter nämner
motionärerna lekmiljörådet, trygghetsnämnden och statens nämnd för
samlingslokaler.
Remissyttranden över motionerna
Riksdagens revisorer (RR) instämmer med synpunkterna i motionen 218.
Revisorerna menar att det från principiell synpunkt är viktigt att revision kan
ske utan bindningar till den granskade verksamheten. RR framhåller att man
i sitt yttrande över RRV:s översyn av revisionskontorsverksamheten ansåg
att RRV:s förslag inte var tillräckligt långtgående när det gäller att stärka
revisionens oberoende. Revisorerna anser att det finns skäl att se över hela
revisionsverksamheten. En viktig fråga därvidlag är att undersöka hur
riksdagens kontroll av statsverksamheten skall kunna stärkas. Starka
principiella skäl talar enligt RR för att revisionen av statsförvaltningen helt
inordnas i riksdagens organisation.
Även Föreningen auktoriserade revisorer (FAR) instämmer i utredningskravet
i motionen 218. FAR framhåller vikten av att revisionen sker
oberoende, såväl formellt som praktiskt, från den granskade verksamheten.
FAR påpekar, i likhet med RR att man i sitt yttrande över RRV:s översyn
framhöll att beroendeförhållandet mellan revisionskontoren och den granskade
myndigheten inte reduceras tillräckligt med RRV:s förslag till
förändringar.
Riksrevisionsverket anser i sitt yttrande över motionen 218 att motionen
inte ger en korrekt beskrivning av de faktiska förhållandena vad gäller
redovisningsrevisionen. RRV hävdar att de åtgärder av skilda slag som
vidtagits i syfte att utveckla redovisningsrevisionen successivt har förbättrat
densamma. Samtidigt har förvaltningsrevisionens betydelse för att belysa
effekterna av och behovet att omprioritera inom den statliga verksamheten
ökat. RRV tycker inte att det nu finns skäl att tillsätta en utredning med de
uppgifter som motionären föreslagit. Om de förslag som framförs i motionen
1610 anser RRV bl. a. att utvärderande insatser som skall omfatta
bedömningar av alternativa framgångssätt för att fullgöra vissa uppgifter
inom statsförvaltningen ofta kommer att innehålla bedömningar av politisk
karaktär. Enligt RRV:s uppfattning bör sådana utvärderingar på myndig
-
FiU 1979/80:41
5
hetsnivå enbart ske på uppdrag av statsmakterna. RRV påpekar också att
kommittén och utredningen själva bör ha ansvar för att utföra ekonomiska
beräkningar av vissa förslag.
Angående motionen 1702 säger RRV att om en översyn av myndighetsstrukturen
skall göras, så bör den koncentreras till delar av statsverksamheten
och inte i ett sammanhang omfatta hela den statliga verksamheten. RRV
tycker inte att det nu finns tillräckliga motiv för att tillsätta en särskild
utredning med de uppgifter motionärerna begär eller att ge förvaltningsutredningen
tilläggsdirektiv av den innebörd som framgår av motionen.
Statskontoret anför i sitt yttrande över motionerna 218 och 1610 att frågan
om huvudmannaskapet för den statliga revisionen är av stort principiellt
intresse. Enligt kontoret är det ingalunda självklart att den nuvarande
ordningen med RR, RRV och statskontoret är den från statsmakternas
synpunkt mest ändamålsenliga. Statskontoret menar att det förr eller senare
kan vara motiverat att i ett sammanhang förutsättningslöst pröva riksdagens
revisorers, RRV:s och statskontorets ställning. Man tar dock inte ställning
för att en sådan utredning bör tillsättas redan nu.
Angående motionen 1702 påpekar statskontoret att myndigheterna under
senare år fått ökade resurser för att själva i större omfattning kunna driva sin
rationalisering. Detta gäller främst åtgärder inom s. k. vardagsrationalisering,
åtgärder som syftar till att höja produktiviteten. Dessa rationaliseringsåtgärder
sker i anslutning till den löpande verksamheten. Statskontoret anser
att överväganden om besparingar inom den statliga sektom måste ta sin
utgångspunkt i det förhållandet att mer än 2/3 av statsutgifterna utgörs av
transfereringar, dvs. inkomstöverföringar till hushållen. Ändamålen med
och kostnaderna för dessa transfereringar prövas årligen av regering och
riksdag, framhåller man.
Mot bakgrund av att både RRV och statskontoret fortlöpande bedriver
projekt i syfte att sänka kostnaderna och höja effektiviteten i statsförvaltningen
och att förvaltningsutredningen arbetar med att ta fram nya och bättre
metoder för en systematisk omprövning av pågående verksamheter anser
statskontoret det vara obefogat att tillsätta en ny utredning med uppgift att i
ett sammanhang se över hela statsförvaltningen.
Propositionen
Den statliga revisionsverksamheten. I propositionen 150 bilaga 2 (budgetdepartementet)
har regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar
Mundebo föreslagit riksdagen att godkänna nya riktlinjer för den statliga
redovisningsrevisionens organisation. Förslagen till ändringar har framkommit
efter en översyn av revisionsverksamheten som riksrevisionsverket gjort.
Efter remissbehandling och prövning av RRV:s framställning till regeringen
föreslås i propositionen dels att chef för revisionskontor fastställer revisions
-
FiU 1979/80:41
6
plan för resp. myndighet efter samråd med vederbörande myndighet, dels att
medel till revisionskontoren särskiljs från andra medel i anslagsframställningarna
och regleringsbreven, dels att tjänster som chef för revisionskontor
tillsätts av RRV efter samråd med den s. k. värdmyndigheten, dels att nu
gällande bestämmelser att värdmyndigheten skall inhämta RRV:s yttrande
vid tillsättning av tjänster i lönegrad F 11 eller högre upphävs.
Föredraganden redovisar också att han avser att närmare låta belysa
frågan om den lämpliga fördelningen av expertis mellan RRV och
revisionskontoren och RRV:s insatser i bl. a. kompetens- och utbildningsfrågor
för att upprätthålla den revisionella kompetensen på revisionskontoren.
Fortsatt utredningsarbete krävs vidare för att kunna ta ställning till
frågorna om antalet revisionskontor och den lämpliga fördelningen av
verksamhetsområden m. m. Vidare aviseras att åtgärder kommer att vidtas
vad gäller anmärkningsförfarandet.
Revisionsbyrån inom försvarets civilförvaltning bör enligt föredraganden
ges en mer oberoende ställning inom civilförvaltningen och gentemot
försvarsmyndigheterna. Detta kan ske, menar föredraganden, genom
ändringar i instruktioner, arbetsordning och eventuellt i regleringsbrev i
enlighet med revisions- och rationaliseringsutredningens (RRU) betänkande
”Förvaltningsrevision inom försvaret” (Ds B 1978:9).
I propositionen aviseras vidare att budgetministern inom kort ämnar
föreslå regeringen att uppdra åt RRV att fr. o. m. den 1 juli 1981 med biträde
av auktoriserad revisor svara för revision av affärsverkens redovisning. RRV
skall vidare årligen för varje reviderat affärsverk avge revisionsberättelse till
regeringen.
Föredraganden berör också något frågan om förvaltningsrevision av
affärsverken och konstaterar därvidlag att det är viktigt att det utförs en
extern kvalificerad granskning av affärsverkens verksamhet. Ansvaret för
denna förvaltningsrevision åvilar RRV, konstaterar föredraganden.
Omprövning och omprioritering m. m. Frågor om översyn och omprövning
av olika verksamheter i den offentliga sektorn har från principiell
utgångspunkt behandlats i förvaltningsutredningens huvudbetänkande
”Förnyelse genom omprövning” (SOU 1979:61). Föredraganden är inte nu
beredd att i propositionen slutligt redovisa sin syn på dessa frågor. Översyn
och omprövning måste enligt hans mening bli ett återkommande inslag i det
långsiktiga arbetet att förbättra statens finanser. I propositionen redovisas
vilka översyner som nyligen påbörjats och vilka som bör påbörjas med det
snaraste.
Under det senaste året har ett övergripande arbete med att se över olika
verksamheter påbörjats inom regeringskansliet. Detta arbete syftar till att
inom olika områden dels analysera utgiftsutvecklingen och de faktorer som
styr kostnadstillväxten, dels exemplifiera förändringar i regelsystem m. m.
som kan begränsa den framtida kostnadstillväxten.
FiU 1979/80:41
7
Frågan om de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet är också
föremål för översyn. F. n. remissbehandlas ett betänkande, ”Ökad kommunal
självstyrelse” (SOU 1980:10), avgivet av statskontrollkommittén. I en
utredningsgrupp knuten till regeringskansliet arbetar man med att stärka den
kommunala självstyrelsen och begränsa sådan statlig normgivning och annan
tillsynsverksamhet som medför ökade kostnader för kommunerna.
I propositionen aviseras ytterligare översynsprojekt. Ett sådant avser
effekterna av lagstiftningen om ledighet och utförande av olika uppgifter på
arbetstid utom ramen för den ordinarie verksamheten. Det gäller bl. a. den
successivt utvidgade föräldraförsäkringen, rätten till deltidsarbete för
småbarnsföräldrar, rätt till ledighet för studier, facklig verksamhet, offentliga
förtroendeuppdrag m. m. Föredraganden anser att ett uppdrag att belysa
den samlade frånvaron och kostnaderna i olika avseenden av detta bör
lämnas till riksrevisionsverket. Inom kort avser chefen för socialdepartementet
att återkomma till regeringen med förslag om en översyn av ersättningsreglerna
inom föräldraförsäkringen och av reglerna för förkortad arbetstid
för småbarnsföräldrar.
Föredraganden anser också att projekt som har karaktären av organisationsöversyn
bör initieras. Bl. a. gäller det den regionala organisationen
inom lantbruksverket.
I propositionen konstateras att flera nu pågående utredningar och
översyner bör ge statsmakterna ett värdefullt underlag för omprövning av
verksamhetens omfattning och inriktning. Det gäller bl. a. de översyner som
pågår av riksförsäkringsverket, socialstyrelsen och statistiska centralbyrån.
I propositionen behandlas vidare de offentliga taxornas roll i statsverksamheten.
Förvaltningsutredningen har behandlat denna fråga i ett delbetänkande,
”Avgifter i staten - nuläge och utvecklingsmöjligheter” (SOU
1979:23).
Föredraganden understryker att i en politik som syftar till att begränsa
budgetunderskottet måste även de avgifter som tas ut i olika former av statlig
verksamhet komma upp till prövning. En stor del av den statliga tjänsteproduktionen
är emellertid av den karaktären att avgifter inte kan komma i fråga
av tekniska skäl -1, ex. försvar och rättsväsende - eller att avgifterna skulle
möta allvarliga fördelningspolitiska invändningar. Det är därför enligt
föredragandens mening inte möjligt att på något avgörande sätt påverka
behovet av andra statsinkomster eller av besparingar på utgiftssidan genom
att utvidga eller förändra avgiftsbeläggningen enligt nuvarande principer.
Självfallet är det angeläget att avgifterna svarar mot kravet på kostnadstäckning.
Det bör också vara möjligt att i någon mån utvidga avgiftsbeläggningen
till nya områden. Sådana förändringar kan få positiva effekter på hushållningen
med resurser. Det ankommer på riksrevisionsverket att i sin löpande
taxegranskning bevaka dessa frågor. Frågor om införande eller ändring av
taxor bör vidare alltid behandlas vid översyn och omprövning av statlig och
statligt finansierad verksamhet.
FiU 1979/80:41
8
Motioner sorn väckts med anledning av propositionen
I motionen 2065 åberopas dels det yttrande som riksdagens revisorer avgav
till budgetdepartementet i anledning av RRV:s översyn av revisionskontorsverksamheten,
dels yttrandet till finansutskottet över motionen 1978/
79:218.
I sitt yttrande till budgetdepartementet över RRV:s förslag till förändringar
av revisionskontorens verksamhet anförde revisorerna.
1. Systemet med en decentraliserad redovisningsrevision bör behållas,
men en översyn av revisionskontorens storlek bör göras.
2. Revisionskontoren bör inte bedriva en i huvudsak intern redovisningsrevision.
Deras uppgift bör vara att svara för en extern granskning av
myndigheterna.
3. En närmare prövning bör göras av de behov som vissa myndigheter
alltjämt kan ha av en intern revision och hur dessa behov skall tillgodoses.
Därvid bör också prövas hur en sådan intern revision skall samordnas med
revisionskontorens externa granskning.
4. Ansvaret för den externa redovisningsrevisionen bör föras över på
RRV, och revisionskontoren bör inordnas som lokala organ i detta verk.
5. En översyn bör göras av förutsättningarna för dels en inbördes
samordning av revisionskontorens granskning, dels en ökad samverkan
mellan revisionskontorens redovisningsrevision och RRV:s förvaltningsrevision.
Revisorernas yttrande över motionen 1978/79:218 har redovisats ovan.
I motionen 2066 (vpk) anför motionärerna att regeringen under rubriken
Omprövning och omprioritering bl. a. vill lämna frågan om ökad avgiftsfinansiering
i den offentliga sektorn öppen. Regeringen vill också att RRV
skall utreda konsekvenserna av olika ledighetsregler. Slutsatsen måste bli,
menar motionärerna, att den omprövning och omprioritering regeringen
förordar är försök att förbereda social nedrustning och att hjälpligt dölja
detta inom olika statliga verk. Även om omprövningar och omprioriteringar
inom den statliga verksamheten säkert behövs är huvudlinjen i regeringens
propåer sådana att dessa icke bör godkännas, anser motionärerna.
Utskottet
Revisionsverksamheten
I motionen 1978179:218 väcks den principiellt viktiga frågan om revisionens
huvudmannaskap. Motionären anför bl. a. att man borde överväga att lägga
hela den statliga kontrollverksamheten vad avser revision under riksdagen.
Även riksdagens revisorer framhåller i sitt yttrande över motionen att starka
principiella skäl talar för att revisionen av statsförvaltningen inordnas under
riksdagen.
FiU 1979/80:41
9
Utskottet kan instämma i flera av de principiella motiveringar för en
ändrad ordning i fråga om revision inom statsförvaltningen som redovisas i
motionen och i revisorernas yttrande över denna. Invändningar kan
emellertid också riktas mot en sådan nyordning, framför allt bör framhållas
betydelsen av att regeringen har ett under sig lydande verk, riksrevisionsverket,
som kontinuerligt följer och utvärderar verksamheten inom de olika
grenar av statsförvaltningen som regeringen ansvarar för. En omläggning i
den riktning som förordas i motionen skulle innebära en ändrad konstitutionell
ordning och därmed ha vittgående verkningar i den svenska
statsförvaltningen. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning rörande vissa
grundlagsfrågor. De här aktuella frågorna har dock inte tagits upp i
direktiven till utredningen (Dir 1980:9). Utskottet vill vidare erinra om att
riksdagens revisorers arbetsformer ändrats genom riksdagens beslut vid
1978/79 års riksmöte (FiU 1978/79:26, rskr 1978/79:258). Härigenom har
klarare markerats riksdagens revisorers roll i den statliga revisionsverksamheten.
Om dessa förändringar skulle visa sig vara otillräckliga eller olämpliga
bör frågan tas upp till ny prövning.
Bakgrunden till de förslag rörande redovisningsrevisionen som tas upp i
propositionen är följande. År 1967 fattade riksdagen principbeslut om den
nuvarande utformningen och organisationen för revision inom statsförvaltningen
(prop. 1967:79, SU 1967:82, rskr 1967:194). Beslutet innebar att den
av riksrevisionsverket bedrivna centrala revisionen skulle inriktas på en
intensifierad sakrevision, s. k. förvaltningsrevision. RRV:s tidigare huvuduppgift,
kameralrevisionen, fick en ny inriktning, redovisningsrevision, och
decentraliserades till myndighetsintern revision vid s. k. revisionskontor.
F. n. finns 23 revisionskontor och sju interna revisionsenheter vid affärsverken.
Dessutom finns vid försvarets civilförvaltning en revisionsbyrå med
uppgifter i huvudsak motsvarande revisionskontorens. Mot bakgrund av de
brister i revisionskontorsverksamheten som RRV fann vid sin översyn
föreslås i propositionen vissa förändringar i syfte att stärka revisionens
ställning och oberoende. Sålunda föreslås bl. a. att tjänster som chef för
revisionskontor skall tillsättas av RRV efter samråd med den s. k.
värdmyndigheten. Vidare föreslås att chef för revisionskontor skall fastställa
revisionsplan för resp. myndighet efter samråd med vederbörande myndighet
och att medel till revisionskontoren särskiljs från andra medel i
myndighetsframställningar och regleringsbrev. Budgetministern aviserar
också att han närmare ämnar låta utreda frågorna om antalet revisionskontor,
den lämpliga fördelningen av verksamhetsområden, kompetens och
utbildningsfrågor för den berörda personalen m. m.
Utskottet vill först understryka att all revision i princip bör vara oberoende
av den granskade verksamheten. Detta stryks också starkt under i det
yttrande riksdagens revisorer i fjol avgav över till revisorerna remitterade
motioner, och det stryks likaså starkt under i den motion som ett antal av
FiU 1979/80:41
10
riksdagens revisorer väckt i anledning av det nu aktuella avsnittet i
kompletteringspropositionen.
De förändringar som nu förordas föreslås i allt väsentligt ske inom ramen
för nuvarande organisation av redovisningsrevisionen och sålunda med
bevarande av den decentraliserade myndighetsnära organisation som 1967
års reform syftade till att skapa. Med hänsyn till att verksamheten fått full
omfattning först på senare år tillstyrker utskottet därför föredragandens
förslag rörande redovisningsrevisionen. Skulle emellertid ytterligare erfarenheter
peka mot att revisionen inte kan ske enligt statsmakternas
intentioner i vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m. m.,
får enligt utskottets uppfattning frågan om revisionens organisation och
huvudmannaskap på nytt aktualiseras.
Med vad utskottet här anfört rörande formen för kontrollen av statlig
verksamhet och rörande redovisningsrevisionens uppbyggnad och huvudmannaskap
avstyrks motionen 1978/79:218 och yrkandet 3 i motionen
1979/80:2065.
Vad gäller de krav som i övrigt förs fram i motionen 2065 konstaterar
utskottet att de förslag som läggs fram i propositionen i betydande
utsträckning går i den riktning motionärerna eftersträvar. Det gäller bl. a.
förslagen att chef för revisionskontor skall tillsättas av RRV och att
revisionsplan för resp. myndighet skall fastställas av chef för revisionskontor.
Med det anförda avstyrks motionen 2065 yrkandena 1 och 2.
Vad gäller frågan om revision av affärsverken instämmer närings- och
trafikutskotten i vad föredraganden anfört härom i propositionen. Näringsutskottet
finner (NU 1979/80:8 y) den föreslagna ordningen tillfredsställande
och framhåller att man delar regeringens bedömning om betydelsen av att
affärsverkens verksamhet kan bli föremål för en kvalificerad extern
granskning. Trafikutskottet understryker i sitt yttrande (TU 1979/80:2 y) att
en fortlöpande utveckling av metoder och arbetsformer vad avser förvaltningsrevision
naturligen bör ske. Trafikutskottet förutsätter att affärsverkens
önskemål och intressen härvid i vederbörlig mån beaktas.
Finansutskottet instämmer i närings- och trafikutskottens synpunkter och
lämnar således utan erinran vad som anförts i propositionen rörande revision
av de statliga affärsverken.
I fråga om förvaltningsrevision inom försvaret har försvarsutskottet i sitt
yttrande (FöU 1979/80:3 y) godtagit vad föredraganden anfört i propositionen
härom. Man understryker i sitt yttrande emellertid värdet av att åtgärder
vidtas för att öka revisionens oberoende och framhåller att RRV:s tillsyn
över redovisningsrevisionen bör stärkas. Finansutskottet har ingen annan
mening i frågan än försvarsutskottet och förordar att riksdagen lämnar utan
erinran vad som anförts i propositionen i fråga om förvaltningsrevision inom
försvaret.
FiU 1979/80:41
11
Omprövning och omprioritering
Vad gäller omprövning och omprioritering m. m. delar utskottet föredragandens
uppfattning att det statsfinansiella läget kommer att ställa ökade
krav på förändringar av den statliga verksamheten. Utöver vad föredraganden
anför vill utskottet peka på värdet av en ökad användning av automatisk
databehandling inom den offentliga sektorn. Genom förenklade rutiner och
snabbare bearbetning av olika uppgifter bör det finnas goda möjligheter att
nå väsentliga besparingar. Riksdagen har nyligen behandlat frågor om
rationalisering och ADB i statsförvaltningen (prop. 1979/80:124, FiU
1979/80:26, rskr 1979/80:308). Därvid anförde utskottet bl. a. att kraven
kommer att skärpas när det gäller att effektivisera den statliga verksamheten.
I detta sammanhang betonades också det viktiga samspelet mellan statskontorets
rationaliseringsverksamhet och RRV:s revisionsverksamhet.
Utskottet instämmer i vad föredraganden anför angående förvaltningsutredningens
syn på avgiftsfinansiering inom den statliga sektorn. Även om
avgiftsfinansiering endast i begränsad omfattning kan ersätta andra inkomstkällor
vill utskottet betona att avgiftsbeläggning inom områden där sådan är
lämplig kan medföra ett ökat kostnadsmedvetande och en ökad insikt om
resursanvändning och resursuppoffring hos såväl allmänhet som hos
myndigheterna.
Utskottet delar motionärernas syn i motionerna 1978/79:1610 (1108) och
1702 vad gäller riskerna för ökad byråkratisering m. m. i en växande offentlig
sektor. På detta område har statsmakterna, som motionärerna också anför,
vidtagit en del åtgärder i syfte att komma till rätta med en del av dessa
problem (prop. 1978/79:111, KU 1978/79:35, rskr 1978/79:364). Sedan
motionerna väcktes har förvaltningsutredningen hösten 1979 framlagt sitt
huvudbetänkande (Förnyelse genom omprövning SOU 1979:61) vilket
inrymmer förslag i den av motionärerna angivna riktningen. De åtgärder som
aviseras i den nu aktuella propositionen vad gäller omprövning och
omprioritering torde i stor utsträckning tillgodose motionärernas önskemål.
Vad gäller kravet i motionen 1702 om att i ett sammanhang se över alla
statliga organ delar utskottet statskontorets uppfattning att om en översyn
skall ske så bör den avse mer begränsade delar av den statliga förvaltningen.
Utskottet vill också peka på vad som anförts i dessa stycken i utskottets
betänkande 1979/80:26 rörande statskontorets uppgifter.
Med vad utskottet nu anfört avstyrks motionerna 1610 och 1702.
I motionen 1979/80:2066 tillstås att omprövningar och omprioriteringar
inom den statliga verksamheten behövs. Motionärerna anser emellertid att
de i propositionen aviserade förslagen innebär ett försök att förbereda en
social nedrustning. Utskottet delar inte denna mening. Tvärtom anser
utskottet att en översyn av effekterna av genomförda reformer inom olika
områden är naturlig. Att en sådan förutsättningslös översyn av gällande
FiU 1979/80:41 12
regelsystem kan leda till förslag om förändringar finner utskottet också
naturligt.
Med det anförda avstyrks yrkandet 5 i motionen 2066.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionens
organisation och bedrivande att riksdagen med avslag på
motionerna 1978/79:218 och 1979/80:2065 godkänner vad som
förordats i propositionen 1979/80:150 bilaga 2 moment 10,
2. beträffande revision av affärsverken att riksdagen lägger till
handlingarna vad som anförts i propositionen 1979/80:150
bilaga 2 moment 15,
3. beträffande förvaltningsrevision inom försvaret att riksdagen
lägger till handlingarna vad som anförts i propositionen
1979/80:150 bilaga 2 moment 16,
4. beträffande utredning om riksrevisionsverkets ställning m. m.
att riksdagen avslår motionen 1978/79:1610 yrkandet 1,
5. beträffande ytterligare uppdrag till förvaltningsutredningen att
riksdagen avslår motionerna 1978/79:1610 yrkandet 2 och
1978/79:1702,
6. beträffande omprövning och omprioritering att riksdagen med
avslag på motionen 1979/80:2066 yrkandet 5 lägger till handlingarna
vad som anförts i propositionen 1979/80:150 bilaga 2
moment 13.
Stockholm den 22 maj 1980
På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND
Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Lars Tobisson (m),
Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m),
Per-Axel Nilsson (s), Rolf Rämgård (c), Anita Gradin (s), Roland Sundgren
(s), Mona S:t Cyr (m), Torsten Karlsson (s), Britta Hammarbacken (c) och
Åke Persson (fp).
FiU 1979/80:41 13
Bilaga 1
Försvarsutskottets yttrande
1979/80:3 y
över propositionen 1979/80:150 såvitt avser förvaltningsrevision inom
försvaret
Till finansutskottet
Finansutskottet beslöt den 6 maj 1980 att bereda försvarsutskottet tillfälle
att avge yttrande över propositionen 1979/80:150 såvitt avser bilaga 2
hemställan 16 (avsnitt 2.1.3 Förvaltningsrevision inom försvaret) jämte de
motioner som kunde komma att väckas på detta avsnitt. Någon sådan motion
har inte väckts.
Utskottet
I avsnittet Särskilda frågor i kompletteringspropositionens bilaga 2
behandlas bl. a. den statliga revisionsverksamheten. Beträffande organisation
för redovisningsrevisionen på försvarets område uttalar
föredragande statsrådet (budgetministern) att det är önskvärt att ytterligare
något stärka redovisningsrevisionens oberoende inom försvaret. Detta bör
enligt hans mening göras inom ramen för nuvarande organisation med en
revisionsbyrå inom försvarets civilförvaltning.
Förvaltningsrevisionen inom försvaret tas upp i ett särskilt
avsnitt (prop. 1979/80:150 bil. 2 s. 44-46). Regeringen bereder (s. 73)
riksdagen tillfälle att ta del av vad budgetministern har anfört i denna
del.
Intern kontroll och utvärdering skall vara en del av erfarenhetsåterföringen
på alla nivåer inom det militära försvaret och civilförsvaret. Uppföljning
och resultatanalys spelar en stor roll i det planerings- och ekonomisystem
som används där (FPE). Sådan verksamhet behöver förbättras ytterligare.
Den utgör inte revision i egentlig mening.
Förvaltningsrevisionens uppgift är att svara för en extern granskning av om
statsverksamheten fungerar effektivt. Försvarsutskottet anser liksom budgetministern
att förvaltningsrevisionen i försvaret även i fortsättningen bör
åvila riksrevisionsverket (RRV). Förvaltningsrevisionella analyser bör också
kunna göras av revisionsbyrån inom försvarets civilförvaltning i anslutning
till dess redovisningsrevision och i mån av tillgång på resurser för sådana
analyser.
Utöver detta vill försvarsutskottet anföra följande.
Revisions- och rationaliseringsutredningen har angett (Ds B 1978:9) olika
alternativ för att stärka redovisningsrevisionens oberoende inom försvaret.
Gemensamt för alternativen är att RRV liksom hittills dels har det
FiU 1979/80:41
14
övergripande ansvaret för all revision, dels bedriver förvaltningsrevision
inom hela statsförvaltningen.
Ett av de angivna alternativen är att redovisningsrevisionen liksom f. n.
utförs av revisionsbyrån i försvarets civilförvaltning men att byrån ges en mer
oberoende ställning inom civilförvaltningen och gentemot försvarsmyndigheterna.
Ett annat alternativ är att omvandla revisionsbyrån till ett fristående
organ under regeringen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.
Ett tredje alternativ innebär att redovisningsrevisionen i försvaret åläggs ett
organ utanför fjärde huvudtiteln, ett organ som skulle ha en starkare
anknytning till RRV.
Flertalet remissinstanser anser att det är angeläget att ytterligare stärka
redovisningsrevisionens oberoende i förhållande till de granskade myndigheterna
på försvarets område. Flera remissinstanser - däribland civilförvaltningen
- anser att revision inom försvarsdepartementets verksamhetsområde
bör utföras av ett organ utanför fjärde huvudtiteln, åtminstone på lång
sikt.
Budgetministern har som nämnts tagit ställning för att redovisningsrevisionens
oberoende stärks inom ramen för det först nämnda av utredningens
alternativ. Försvarsutskottet godtar detta men vill understryka värdet av att
man vidtar åtgärder för att öka revisionens oberoende. Bl. a. bör RRV:s
tillsyn över redovisningsrevisionen stärkas.
Avslutningsvis vill försvarsutskottet erinra om att riksdagens eget revisionsorgan
- riksdagens revisorer - utför revisioner även inom försvaret.
Under innevarande riksmöte har revisorerna lämnat förslag (Förs. 1979/
80:6) angående produktionsledningssystemet inom FPE. Förslaget bygger på
en granskning av om systemet är rationellt uppbyggt och fungerar
tillfredsställande. Ytterligare ärenden på försvarets område finns i revisorernas
granskningsplan för år 1980.
Stockholm den 20 maj 1980
På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON
Närvarande: Per Petersson (m), Eric Flolmqvist (s), Gudrun Sundström (s),
Hans Lindblad (fp), Roland Brännström (s), Gunnar Oskarson (m), Ulla
Ekelund (c), Evert Hedberg (s), Göthe Knutson (m), Karl-Erik Svartberg
(s), Anders Gernandt (c), Holger Bergman (s), Eric Hägelmark (fp), Anita
Johansson (s) och Eivor Nilson (c).
FiU 1979/80:41 15
Bilaga 2
Trafikutskottets yttrande
1979/80:2 y
över propositionen 1979/80:150 med förslag till slutlig reglering av
statsbudgeten för budgetåret 1980/81, m. m. (kompletteringspropositionen),
i viss del
Till finansutskottet
Genom remiss från finansutskottet den 6 maj 1980 har trafikutskottet
beretts tillfälle att avge yttrande över kompletteringspropositionen i vad
avser bilaga 2 hemställan 15 (avsnitt 2.1.4 Vissa frågor rörande revision av
affärsverken). Utskottet får med anledning härav anföra följande.
Föredragande departementschefen (budgetdepartementet) erinrar inledningsvis
om riksdagens beslut angående modernisering av det statliga
budgetsystemet (prop. 1976/77:130. FiU 1977/78:1, rskr 1977/78:19). Genom
förenämnda beslut har riksrevisionsverket ålagts ett ansvar för att en extern
revision av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar kommer till
stånd av samma karaktär som den som sker i aktiebolag. Enligt riksdagsbeslutet
ankommer det på regeringen att besluta om de närmare formerna för
den aktuella revisionen. Föredraganden anför vidare följande.
Regeringen uppdrog den 29 december 1977 åt riksrevisionsverket att
utreda och lämna förslag till utformning av en extern och löpande granskning
av affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Verket hade i sitt
utredningsarbete att beakta dels vad som anförts i nämnda proposition och
utskottsbetänkande, dels vad som anförts i en till uppdraget fogad
promemoria, upprättad inom budgetdepartementet. Verket skulle i sitt
utredningsarbete biträdas av representanter för affärsverken. Arbetet skulle
vidare ske i nära kontakt med berörda personalorganisationer. Riksrevisionsverket
har den 29 januari 1979 rapporterat uppdraget till regeringen.
Förslaget har remissbehandlats.
Riksrevisionsverkets förslag innebär att revisionen skall bedrivas enligt de
riktlinjer och med den ambitionsnivå som framgår av den av riksrevisionsverket
utgivna publikationen Grundläggande Principer för Redovisningsrevision
samt genomföras med kompetens motsvarande dels kvalitetskrav som
ställs på revision i näringslivet, dvs. kompetens motsvarande erfaren
auktoriserad revisor, dels kunskap om statlig förvaltning. Revisionen skall
leda fram till en årlig revisionsberättelse som tillställs regeringen inför
fastställandet av resp. affärsverks bokslut. Revisionsberättelsen skall även
fogas till resp. affärsverks tryckta årsredovisning.
Riksrevisionsverket skall enligt förslaget svara för funktionen som extern
revisor och utföra revisionen dels med egen personal. dels med auktoriserade
revisorer som verket utser att biträda vid revisionen. Riksrevisionsverket
skall avge revisionsberättelse genom myndighetsbeslut varvid den auktoriserade
revisorn förutsätts delta i eller föredra beslutet.
Jag avser att inom kort föreslå regeringen att uppdra åt riksrevisionsverket
FiU 1979/80:41
16
att från och med den 1 juli 1981 svara för att revision av affärsverkens
redovisning och bokslutshandlingar kommer till stånd och bedrivs enligt av
riksrevisionsverket föreskrivna riktlinjer. Riksrevisionsverket skall svara för
revisionen som i betydande utsträckning skall utföras med biträde av
auktoriserad revisor. Val av auktoriserad revisor skall ske i samråd med
berört affärsverk. Vid revisionen bör möjligheterna att utnyttja de reviderade
verkens interna revisonsarbete beaktas. Riksrevisionsverket skall
årligen för varje reviderat affärsverk avge revisionsberättelse till regeringen.
Efter samråd med chefen för kommunikationsdepartementet berör
föredraganden vidare frågan om förvaltningsrevision av affärsverken. Det
framhålls att - i likhet med vad som gäller för statsförvaltningen i övrigt -riksrevisionsverket har ansvaret för förvaltningsrevisionen av affärsverken.
Vid sidan härav och under riksrevisionsverkets tillsyn utför även verkens
revisionsenheter i mån av resurser förvaltningsrevisionella analyser i
anslutning till sin redovisningsrevision. Postverket har i en skrivelse
aktualiserat frågan om formerna för förvaltningsrevisionen av affärsverken.
Enligt föredragandens mening är det viktigt att det utförs en extern
kvalificerad granskning av affärsverkens - liksom av andra myndigheters -verksamhet. Det anses härvid naturligt att en fortlöpande utveckling av
metoder och samarbetsformer sker. Ansvaret för förvaltningsrevisionen
åvilar riksrevisionsverket. Denna ordning finns det enligt föredragandens
mening inte skäl att ändra.
Utskottet delar föredragandens uppfattning härvidlag. Vad i propositionen
i denna del i övrigt anförts föranleder inte någon erinran från utskottets
sida. Utskottet vill dock kraftigt understryka föredragandens uttalande om
att en fortlöpande utveckling av metoder och samarbetsformer naturligen
bör ske. Vidare förutsätter utskottet att affärsverkens önskemål och
intressen härvid i vederbörlig mån beaktas.
Stockholm den 21 maj 1980
På trafikutskottets vägnar
BERTIL ZACHRISSON
Närvarande: Bertil Zachrisson (s). Rolf Clarkson (m). Nils Hjorth (s), Wiggo
Komstedt (m). Kurt Hugosson (s). Rune Torwald (c). Birger Rosqvist (s).
Sixten Pettersson (m). Anna Wohlin-Andersson (c). Ove Karlsson (s).
Margit Sandéhn (s). Sten-Ove Sundström (s) och Gösta Andersson (c).
FiU 1979/80:41 17
Bilaga 3
Näringsutskottets yttrande
1979/80:8 y
över propositionen 1979/80:150 (kompletteringspropositionen) i vad
avser vissa frågor rörande revision av affärsverken
Till finansutskottet
Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över
propositionen 1979/80:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten
för budgetåret 1980/81, m. m. (kompletteringspropositionen), i vad avser
bilaga 2, moment 15 i hemställan (avsnitt 2.1.4, Vissa frågor rörande revision
av affärsverken).
Näringsutskottet får anföra följande.
Genom det ifrågavarande avsnittet i propositionen har regeringen givit
riksdagen tillfälle att ta del av vad budgetministern har anfört om revision av
affärsverkens redovisning och bokslutshandlingar. Regeringen avser att
uppdra åt riksrevisionsverket (RRV) att fr, o. m. den 1 juli 1981 svara för
sådan revision enligt av verket föreskrivna riktlinjer. Denna skall i betydande
utsträckning utföras med biträde av auktoriserad revisor. För varje
affärsverk skall RRV årligen avge revisionsberättelse. I RRV.s förslag i
ämnet till regeringen ingår att den auktoriserade revisorn skall medverka i
RRV:s myndighetsbeslut om avgivande av revisionsberättelse och att
berättelsen skall fogas till affärsverkets tryckta årsredovisning. Näringsutskottet
utgår från att regeringens avsikt är att RRV;s förslag skall följas även i
denna del.
Näringsutskottet finner den angivna ordningen tillfredsställande. Den
innebär att revisionen av affärsverken kommer att bedrivas under betingelser
som nära överensstämmer med dem som skulle gälla om verksamheten i
stället bedrevs i aktiebolagsform. Skillnaderna i villkor mellan affärsverken
och statsägda aktiebolag kommer alltså att reduceras ytterligare, något som
näringsutskottet bedömer vara positivt. I sammanhanget kan erinras om att
de affärsverk som tillhör näringsutskottets beredningsområde i realiteten är
moderbolag i koncerner. För domänverket och dess dotterbolag används
numera benämningen domänkoncernen.
I propositionen slås också fast att RRV har och bör behålla ansvaret för
förvaltningsrevision av affärsverken. Näringsutskottet delar regeringens
FiU 1979/80:41
18
uppfattning om betydelsen av att affärsverkens verksamhet kan bli föremål
för en kvalificerad extern granskning.
Stockholm den 21 maj 1980
På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG
Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Hugo Bengtsson (s), Nils Erik Wååg (s),
Birgitta Hambraeus (c), Lilly Hansson (s), Tage Adolfsson (m), Thage
Peterson (s), Bengt Sjönell (c), Carl Tham (fp), Karl Björzén (m), Rune
Jonsson (s), Sivert Andersson (s) och Per Westerberg (m).
GOTAB 65218 Slockholm 1980