FiU 1979/80: 23

Finansutskottets betänkande
1979/80: 23

med anledning av motioner om riktlinjerna för offentlig upphandling

1 detta betänkande behandlar utskottet motionerna

1979/80: 772 av Arne Fransson m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen hos
regeringen begär utredning om översyn av upphandlingskungörelsen,

1979/80: 775 av Erik Hovhammar m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen
hos regeringen anhåller om förslag om införande av anbudskonkurrens vid
kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet som erhåller statliga lån
och bidrag i enlighet med vad i motionen anförts.

1979/80: 776 av Johan Olsson (c) och Sven Andersson (fp) vari hemställs
att riksdagen anhåller att regeringen verkställer en översyn av frågan om
offentliga organs upphandlings/egenregiverksamhet och framlägger förslag
och rekommendationer syftande till en ekonomisk och effektiv verksamhet
genom ökad upphandling från näringslivet,

1979/80:1063 av Bengt Gustavsson m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen
hos regeringen begär en redovisning av erfarenheterna av de gällande
upphandlingsreglerna och en utredning om förutsättningarna att inrikta
den offentliga upphandlingen på det sätt som angetts i motionen.

Motionerna

I motionen 772 anförs att den offentliga upphandlingen bör ta hänsyn
inte enbart till strikt affärsmässiga grunder utan också till vad som totalt
sett är mest förmånligt för samhället och medborgarna. Motionärerna
anser det angeläget att samhällsekonomiska och sociala faktorer vägs in i
upphandlingskungörelsen, vilken därför bör bli föremål för en översyn.

I motionen 775 anförs att det vid bedömningen av en befintlig eller
planerad kommunal verksamhet inte bara är omfattningen av densamma
som är viktig. Även frågan om i vems regi verksamheten skall drivas är
enligt motionärerna väsentlig att ställa sig - framför allt ur ekonomisk
synvinkel. Denna bedömning har enligt motionärerna under de senaste
åren allt oftare resulterat i att kommunerna valt att sköta verksamheten i
egen regi. Motionärerna hänvisar bl. a. till en av riksdagens revisorers
granskningspromemorior vari konstateras att det i många kommuner funnits
brister i det underlag som legat till grund för beslut vad gäller val av
regiform och upphandling. Enligt en undersökning av SHIO skulle en
kostnadsbesparing på I miljard kronor göras om städning i kommuner och

1 Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 23

FiU 1979/80:23

landstingskommuner som nu sker i egen regi i stället lades ut på entreprenad.

Motionärerna anför att det självklart inte är säkert att det alla gånger
behöver bli dyrare med egenregi- än med entreprenadverksamhet men att i
de allra flesta fall upphandling av tjänster för utomstående företag torde ge
de lägsta kostnaderna för kommunen.

Ett problem i sammanhanget är enligt motionärerna att kommunernas
nuvarande kalkylsystem försvårar framtagande av beslutsunderlaget vid
regivalsfrågan. Kommunförbundet har påbörjat ett arbete för att ta fram
ett bättre kalkylsystem för byggnads- och anläggningsverksamhet. Motionärerna
anser det angeläget att detta arbete forceras och utvidgas till andra
verksamhetsområden.

1 motionen betonas den offentliga sektorns betydelse som marknad för
de privata företagen. Denna marknad är enligt motionärerna en grundförutsättning
för att små och medelstora företag skall kunna nybildas och
expandera.

Motionärerna anför vidare att statsmakterna för statsbidragsfinansierade
kommunala investeringar bör få garantier för att de medel som de
ställer till kommunernas förfogande skall utnyttjas på det mest effektiva
sättet. Huvudprincipen bör enligt motionärerna vara att all kommunal
byggnads- och anläggningsverksamhet med statlig delfinansiering skall
föregås av anbudsförfarande. Undantag skall dock kunna medges om
synnerliga skäl till att kommunen väljer att bygga i egen regi föreligger.

Även i motionen 776 behandlas frågan om offentlig egenregiverksamhet
från likartade utgångspunkter som i motionen 775. Enligt motionärernas
mening bör följande tänkbara åtgärder prövas vid en översyn av frågan om
offentliga organs upphandlings/egenregiverksamhet:

- upphandlingslagstiftningen görs tillämplig också på kommuner och
landsting.

- all egenregiverksamhet i såväl stat som kommun underkastas regeln om
affärsmässighet,

- offentliga organ bör i långt större utsträckning än f. n. använda sig av de
administrativa och ekonomiska styrmedel som modern redovisning och
kalkylering, bl. a. med datateknikens hjälp, numera kan erbjuda.

I motionen 1063 anges att den offentliga upphandlingen omfattar bortåt
15% av BNP. Motionärerna finner det då angeläget att detta behov av
resurser tillgodoses under former som genom en rationell upphandling
bättre än nu tillvaratar svenska leverantörers möjligheter att göra sig
gällande i konkurrensen. Motionärerna anför att den nuvarande ordningen
leder till ett stort antal upphandlande organ och ett oändligt antal små
delbeslut. Import av varor äger rum även då svensk industri borde kunna
leverera vad som behövs.

För att bättre än som sker kunna samordna beställningar av sådana

FiU 1979/80: 23

varugrupper inom landet behövs enligt motionärerna bara smärre ändringar
i nuvarande regler. För att nå smidiga och praktiska arbetsformer skulle
det kunna prövas att ha ett upphandlande organ för varje grupp av varor.
Motionärerna anser det t. ex. oekonomiskt att televerket, postverket och
försvaret var för sig upphandlar vanliga personbilar.

Särskilt angeläget ''ore det enligt motionärerna att öka samordningen
inom sjukvårdssektorn, där stora pengar säkert skulle kunna vinnas om
sjukvårdshuvudmännen uppträdde enhetligt mot industrin. Det skulle, anför
motionärerna, kunna medverka till att göra den medicinska tekniken till
en framtidsbransch i Sverige.

Utskottet

Utskottet har vid upprepade tillfällen haft att behandla motioner med
krav på sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsynstaganden vid offentlig
upphandling, bl. a. i betänkandena FiU 1976/77:1, 1977/78:4. 1978/79: I
och 1979/80:4. I betänkandet FiU 1976/77:1 anförde utskottet bl. a. följande.

De nu gällande allmänna riktlinjerna för den statliga upphandlingen
fastställdes av riksdagen så sent som år 1973 (prop. 1973: 73, FiU 1973: 27,
rskr 1973:190). Enligt dessa riktlinjer får någon begränsning till enbart
svenska företag inte ske om en upphandlande myndighet bedömer att
bättre villkor skulle kunna uppnås genom upphandling från utlandet. Detta
är en direkt följd av de internationella åtaganden Sverige gjort på upphandlingsornrådet.
Det föreligger enligt utskottets mening inga skäl att ompröva
dessa åtaganden.

Kravet på affärsmässighet är den grundläggande principen för den statliga
upphandlingen. Då riktlinjerna för upphandlingen fastställdes konstaterades
emellertid att kravet på affärsmässighet i vissa fall kan stå i konflikt
med andra av statsmakterna uppställda mål. Främst försvars-, sysselsättnings-
och försörjningsberedskapsskäl fordrar i vissa fall vidare bedömningar
än vad en strikt tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter.
Sådana vidare bedömningar skall dock inte göras av de upphandlande
myndigheterna utan av regeringen. Detta sker genom att de upphandlande
myndigheterna underställer regeringen sådana upphandlingsärenden som
uppenbart är av väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda
mål på centrala områden.

Den överenskommelse om statlig upphandling inom GATT som riksdagen
godkände i december 1979 innebär att de angivna principerna kan
tillämpas även fortsättningsvis.

Med anledning av vad som anförs i motion 772 vill utskottet understryka
att riksdagens beslut om riktlinjer för statlig upphandling grundas på en
bedömning av vad som totalt sett är mest förmånligt för samhället och
medborgarna. Utskottet gjorde i sitt yttrande FiU 1979/80:1 y den bedömningen
att det allmänt sett får anses gynnsamt för svensk del att överens -

FiU 1979/80:23

kommelse om statlig upphandling nu träffats inom GATT. Överenskommelsen
och det till denna knutna rapportsystemet borde enligt utskottet
medföra en gynnsammare situation för svensk industris möjligheter att
konkurrera.

Det bör också framhållas att ett system där varje upphandlande myndighet
vid varje upphandlingstillfälle skulle försöka väga in även sysselsättnings-
och regionalpolitiska effekter av upphandlingen enligt utskottets
mening på intet sätt skulle garantera ett totalt sett förmånligare utfall för
medborgarna. Ett sådant system skulle allvarligt försvåra ett rationellt
upphandlingsförfarande. Varje upphandlande myndighet kan heller inte
förväntas besitta den sakkunskap och den överblick som fordras för att rätt
kunna värdera upphandlingens effekter i mer övergripande hänseenden.

De nuvarande riktlinjerna för den statliga upphandlingen bör således
behållas. Motionen 772 avstyrks.

Motionen 1063 tar också till en del upp frågan om upphandling inom
resp. utom landet. Vad utskottet anfört i det föregående äger alltså giltighet
även vid bedömningen av denna motion.

I motionen 1063 behandlas vidare frågan om samordning av den offentliga
upphandlingen. Utskottet vill framhålla att denna samordning är mer
omfattande än vad motionen ger vid handen. Som exempel kan nämnas
myndigheternas skyldighet att anlita försvarets materielverk vid upphandling
av kontorsinventarier (SFS 1950:18 och 1955:91) och skyldigheten att
anlita postverket vid upphandling av kontorsmateriel (SFS 1968:414). På
vissa områden har särskilda myndigheter inrättats för upphandlingsarbetet,
t. ex. byggnadsstyrelsen och utrustningsnämnden för universitet och
högskolor. En liknande roll har tilldelats statskontoret i fråga om upphandling
av datorer.

Utöver den författningsreglerade inköpssamordningen förekommer
även en frivillig sådan, som har sin utgångspunkt i upphandlingskungörelsens
krav på samverkan myndigheter emellan. Denna frivilliga inköpssamverkan
består i att myndigheter med stor förbrukning av en viss vara eller
tjänst sluter ett avtal (s. k. avropsavtal) med en leverantör om vissa priser
och rabatter, vilket även andra myndigheter kan utnyttja genom ett enkelt
avropsförfarande.

Bilinköp nämns särskilt i motionen. För sådana finns prisavtal med de
stora bilföretagen. Dessa lämnar storkundsrabatter till statliga myndigheter.
I sammanhanget bör påpekas att olika myndigheter oftast har berättigade
krav på specialutföranden. Personbilar i standardutförande köps inte
i så stor utsträckning av myndigheterna.

Samordning av den kommunala upphandlingen är naturligtvis primärt en
fråga för kommuner och landstingskommuner och inte för staten. De båda
kommunförbunden är dock representerade i upphandlingsdelegationen vid
riksrevisionsverket. Delegationen har bl. a. till uppgift att verka för samordning
av den offentliga upphandlingen. Vissa avropsavtal för statsför -

FiU 1979/80: 23

valtningen kan användas också av kommuner och landstingskommuner.
En viss inköpssamordning finns också i övrigt för den kommunala sektorn,
för landstingens del genom Landstingens Inköpscentral (LIC).

Allmänt sett bör också framhållas att en alltför långtgående samordning
och centralisering av den offentliga upphandlingen kan missgynna mindre
och medelstora företag.

Med det anförda avstyrker utskottet motionen 1063.

Frågan om offentlig egenregiverksamhet behandlas i motionerna 775 och
776. Denna fråga behandlade utskottet så sent som i betänkandet FiU 1979/
80: 5. Utskottet anförde härvid bl. a. följande.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att samhället måste ställa
höga krav på en effektiv användning av offentliga medel. Kommuner och
landstingskommuner har här samma intresse som staten.

Det är utskottets övertygelse att man inom den kommunala sektorn
strävar efter att fatta ekonomiskt rationella beslut även då det gäller val av
regiform vid byggproduktion m. m.

I riksdagens revisorers granskningspromemoria (4/1977) Statsbidragsberättigade
kommunala arbeten redovisas undersökningar om kommunernas
val av regiform och upphandling. Undersökningarna tyder på att det i
många kommuner funnits brister i det underlag som legat till grund för
beslut i dessa frågor. Promemorian har sedermera av regeringen överlämnats
till statskontrollkommittén.

I likhet med riksdagens revisorer anser utskottet det vara angeläget att
kommunernas kalkylsystem ses över i syfte att få fram ett säkrare underlag
för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella
metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten.
Som sägs i statskontrollkommitténs yttrande kan emellertid beslut att
utföra arbeten i egen regi vara helt förenliga med strävan att nå effektiv
resursanvändning. Huvudprincipen bör dock vara att produktionen genomförs
efter ett upphandlingsförfarande med anbudskonkurrens.

Statskontrollkommittén har framhållit att man inom kommunförbunden
har påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kalkylsystem för byggnads-
och anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver
forskning på det aktuella området.

Det bör vidare understrykas att en strävan från statsmakternas sida
under senare år varit att minska detaljregleringen av den kommunala
verksamheten. Statskontrollkommittén anför att bestämmelser av det slag
som avses i motionen 1121 i många fall skulle leda till en onödig byråkratisk
hantering och således motverka kravet på effektiv användning av
offentliga medel.

Utöver vad som sagts i det föregående vill utskottet påminna om att den
i våras beslutade kommunalekonomiska reformen bl. a. förutsätter att
årliga överläggningar skall äga rum mellan regeringen och företrädare för
den kommunala sektorn. Här finns alltså ett forum där ekonomiska frågor
av gemensamt intresse för staten och kommunerna kan dryftas.

I övrigt vill utskottet beträffande yrkandet i motionen 775 framhålla att
villkor av den typ motionärerna förordar redan förekommer i vissa fall.

FiU 1979/80:23

Det bör erinras om att den nuvarande strävan bort från specialdestinerade
statsbidrag till kommunerna och mot mera generella bidragsformer självfallet
minskar möjligheterna att knyta speciella villkor till bidragsgivningen.
I de fall specialdestinerade bidrag fortfarande utgår är dock riksdagen
uppenbarligen oförhindrad att ställa villkor av detta slag. Det bör vidare
erinras om att ansvaret för att statsbidrag utnyttjas rationellt i första hand
åvilar de bidragsbeviljande myndigheterna.

Vad gäller önskemålet i motionen 776 om att upphandlingskungörelsen
skall göras bindande även för kommuner och landsting vill utskottet erinra
om att kommunförbunden har åtagit sig att verka för att samma principer
skall vara vägledande för den kommunala upphandlingen. Motionärernas
förslag om en lagstiftning för att reglera upphandlingen inom kommuner
och landstingskommuner aktualiserar principiella frågor om den kommunala
självstyrelsen och i vilken utsträckning staten skall styra kommunernas
handlande.

Utskottet gör i denna fråga nu ingen annan bedömning än i höstas.
Motionerna 775 och 776 avstyrks.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1979/80: 772,

2. att riksdagen avslår motionen 1979/80:775,

3. att riksdagen avslår motionen 1979/80:776,

4. att riksdagen avslår motionen 1979/80:1063.

Stockholm den 25 mars 1980

På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s). Lars Tobisson (m).
Torsten Gustafsson (c). Paul Jansson (s). Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m),
Per-Axel Nilsson (s). Rolf Rämgård (c). Anita Gradin (s). Lennart Blom
(m), Roland Sundgren (s). Christina Rogestam (c). Christer Nilsson (s) och
Olle Wästberg i Stockholm (fp).

Särskilt yttrande

Kjell-Olof Feldt, Paul Jansson, Arne Gadd, Per-Axel Nilsson, Anita Gradin,
Roland Sundgren och Christer Nilsson (alla s) anför:

Till betänkandet FiU 1979/80: 5 fanns fogad en reservation av de socialdemokratiska
ledamöterna avseende utskottets motivering i de delar som
nu citeras i detta betänkande. Vi står självfallet fast vid den uppfattning
som uttrycktes i den nämnda reservationen men har inte funnit anledning
att på nytt avge reservation då utskottet är enigt om att motionerna bör
avslås.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980

—