FiU1979/80:16

Finansutskottets betänkande
1979/80:16

med anledning av propositionen 1979/80:100 bilagorna 2 och 3 såvitt
avser moderniseringen av det statliga budgetsystemet m. m.
jämte motion

I detta betänkande behandlar utskottet

propositionen 1979/80: 100 bilaga 2 (Budgetförslaget) i vad avser
hemställan under

3. moderniseringen av det statliga budgetsystemet och

4. affärsverkens konjunkturmarginaler, m. m.,

propositionen 1979/80: 100 bilaga 3 (För flera huvudtitlar gemensamma
frågor) i vad avser punkten 10 Modernisering av det statliga
budgetsystemet samt

motionen 1979/80: 774 om myndigheternas anslags- och budgetarbete.

1. Moderniseringen av det statliga budgetsystemet. I propositionen 1979/
80: 100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning
av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt nu är i fråga berett riksdagen
tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande
moderniseringen av det statliga budgetsystemet.

Riksdagen beslutade under hösten 1977 om riktlinjer för en modernisering
av det statliga budgetsystemet (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/
78: 1, rskr 1977/78: 19). Denna skulle genomföras till budgetåret 1980/
81.

Förslaget till statsbudget för budgetåret 1980/81 har gjorts upp utifrån
dessa riktlinjer. De nuvarande drift- och kapitalbudgeterna har
sålunda förts ihop till en sammanhållen statsbudget för såväl drift- som
investeringsutgifter. Därvid har det nuvarande systemet med kapitalfonder
slopats. I bilaga 2 till propositionen 100 tar föredraganden upp
de delar av budgetmodemiseringen som berör statsbudgetens uppställning
och omslutning.

För budgetens utgiftssida får omläggningen av statsbudgetens uppställning
som konsekvens att samtliga anslag till investeringar förs upp
under resp. huvudtitel. Medelsanvisningen sker i flertalet fall över nyinrättade
reservationsanslag. Investeringsstatema för kapitalfonderna
försvinner i och med omläggningen av budgetsystemet. Efter omläggningen
kommer bruttoinvesteringarna till uttryck genom de anslag som

1 Riksdagen 1979/80. 5 sami. Nr 16

FiU1979/80:16

begärs. Avskrivningar och de försäljningsmedel sorn inte skall tillföras
verksamheten redovisas på särskilda inkomsttitlar på budgetens inkomstsida.

F. n. redovisas större delen av den statliga utlåningen på de s. k. utlåningsfonderna:
Statens utlåningsfonder och Fonden för låneunderstöd.
Av dessa fonder är Statens utlåningsfonder revolverande, dvs.
återbetalningarna av lån tillförs resp. fond medan delfondema tillhörande
Fonden för låneunderstöd inte är revolverande.

Den revolverande karaktären avskaffas för den utlåning som hittills
redovisats under ett tjugofemtal lånefonder. Störst av dessa är studiemedelsfonden
och lånefonden för bostadsbyggande.

Omslutningen av statsbudgeten ökar till följd härav med ca 1 700
milj. kr. I budgetförslaget för budgetåret 1980/81 redovisas nyutlåningen
brutto genom de anslag, i flertalet fall reservationsanslag, som begärs
för resp. ändamål. Återbetalningen av lånen tas upp under särskilda inkomsttitlar
på budgetens inkomstsida.

Tidigare har saknats egentliga regler för hur affärsverken skall beräkna
och redovisa sina investeringsutgifter. Bl. a. har praxis beträffande
redovisningen av lönebikostnader och andra indirekta kostnader varierat
mellan affärsverken. I regeringens anvisningar för anslagsframställningarna
för budgetåret 1980/81 har nya enhetliga principer med
utgångspunkt i s. k. god redovisningssed lagts fast som grund för beräkningen
av investeringsutgifterna. För televerket, statens järnvägar
och statens vattenfallsverk medför de nya principerna en betydande
vidgning av investeringsbegreppet och därmed uppräkning av investeringsanslagen.
Om de nya principerna hade tillämpats på innevarande
budgetårs investeringsvolym skulle investeringsanslagen för televerkets
del ha ökats med ca 765 milj. kr. För statens järnvägars del blir motsvarande
ökning ca 300 milj. kr. och för statens vattenfallsverks del
330 milj. kr. För de övriga affärsverken medför de enhetliga principerna
endast smärre förändringar för beräkningen av investeringsutgifterna.
Verken har också reviderat avskrivningsunderlaget med hänsyn
till de ändrade redovisningsprinciperna. Det ökade avskrivningsunderlag
som härvid uppstår kommer att medföra att avskrivningarna vid
omläggningen ökar ungefär lika mycket som investeringsanslagen ökar
till följd av det utvidgade investeringsbegreppet. Någon nämnvärd budgetbelastning
uppkommer därför inte till följd av omläggningen.

På statens allmänna fastighetsfond redovisas de civila statliga fastigheter
som inte hänförs till affärsverken. Fonden är uppdelad på sju
delfonder. Av dessa förvaltas slottsbyggnadernas, beskickningsfastighetemas,
akademiska sjukhusets och byggnadsstyrelsens delfonder av
byggnadsstyrelsen och de övriga av resp. myndighet. I fråga om akademiska
sjukhusets delfond svarar dock sjukhusets direktion för fastighetsunderhåll
m. m. På försvarets fastighetsfond redovisas de fastighe -

FiU 1979/80:16

ter som används för försvarsändamål. Försvarets fastighetsfond — som
är uppdelad på befästningars och kasernbyggnaders delfonder — förvaltas
av fortifikationsförvaltningen.

Inkomst- och utgiftsstater för de båda fastighetsfonderna har årligen
fastställts av riksdagen. Fondernas överskott har redovisats under särskilda
titlar på statsbudgetens inkomstsida.

Sorn konsekvens av budgetomläggningen upphör den hittillsvarande
särskilda redovisningen över statens fastighetsfonder. De fastigheter som
redovisats över fonderna redovisas framdeles i balans- och resultaträkningar
som upprättats av de myndigheter sorn förvaltar fastigheterna,
dvs. byggnadsstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, karolinska och akademiska
sjukhusen, generaltullstyrelsen och fortifikationsförvaltningen.
Den redovisning som tidigare förelagts riksdagen i förslag till inkomstoch
utgiftsstater för fastighetsfonderna lämnas nu som förslag till resultaträkningar
för fastighetsförvaltningen i anslutning till redovisningen
av de förvaltande myndigheterna under resp. huvudtitel i budgetpropositionen.

Anslagen för investeringar i Sveriges Radio AB har tidigare anvisats
över kapitalbudgeten till byggnadsstyrelsen och televerket. Någon belastning
på totalbudgeten har inte uppkommit genom investeringarna i
Sveriges Radio. Ifrågavarande investeringsanslag har nämligen direkt
avskrivits mot den s. k. rundradiofonden som redovisas vid sidan av
statsbudgeten. I fortsättningen kommer även ifrågavarande investeringar
att redovisas vid sidan av statsbudgeten på samma sätt sorn gäller
för anslaget till Sveriges Radios drift. Riksdagens materiella prövning
av Sveriges Radios investeringar kommer dock att fortsätta som
hittills.

I nuvarande budgetsystem fungerar budgetutjämningsfonden som ett
bokföringskonto för att balansera driftbudgetens över- och underskott.
På budgetutjämningsfonden redovisas också saldot på automohilskattemedlens
specialbudget och fonden för regleringar av utbetalningar av
kommunalskattemedel. Dessutom kan till budgetutjämningsfonden, genom
särskilda regeringsbeslut, föras outnyttjade medel på utgiftsanslag.
I samband med sammanläggningen av drift- och kapitalbudgeterna
försvinner budgetutjämningsfonden som redovisningstekniskt begrepp.

Redovisningen av automobilskattemedel över en särskild fond med
avräkning av vissa statsutgifter motiverades ursprungligen av en önskan
att genomföra specialdestination av medel till detta verksamhetsområde.
Riksdagens beslut med anledning av prop. 1976/77: 130 innebär att
specialdestinationen av automobilskattemedel skall upphöra. Förslaget
till statsbudget för budgetåret 1980/81 har gjorts upp utifrån denna utgångspunkt
och sålunda slopas den särskilda avräkningen av vissa statsutgifter
mot automobilskattemedlen.

Regleringsfonden för kommunalskattemedel slopas också sorn redofl
Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 16

FiU1979/80:16

visningstekniskt begrepp vid utgången av budgetåret 1979/80. Redan nu
sker utbetalningen av kommunalskattemedel genom ett särskilt avräkningsförfarande
där regleringsfonden saknar praktisk betydelse. En redovisning
av hur skattemedlen fördelar sig på stat och kommun sker
som tidigare i riksrevisionsverkets (RRV) inkomstberäkning.

Outnyttjade anslagsmedel bör även i fortsättningen kunna föras bort
från anslagen genom särskilda regeringsbeslut. Enligt föredragandens
mening bör av praktiska skäl sådana medel överföras till budgetens inkomstsida
och redovisas under inkomsttiteln övriga inkomster av statens
verksamhet.

Utskottet som inte funnit anledning till något uttalande beträffande
vad föredraganden anfört om genomförandet av budgetreformen hemställer att

riksdagen lägger till handlingarna moment 3 i hemställan i
bilaga 2 till propositionen 1979/80: 100.

2. Affärsverkens konjunkturmarginaler, m. m. 1 propositionen 1979/80:
100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning
av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt nu är i fråga berett riksdagen
tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande affärsverkens
konjunkturmarginaler, m. m.

Finansutskottet har i sitt betänkande 1978/79: 40 i anslutning till sin
behandling av finansfullmakten anfört synpunkter också beträffande
vissa konjunktur- eller arbetsmarknadspolitiskt motiverade bemyndiganden
under olika anslag samt beträffande de s. k. konjunkturmarginalema
på affärsverkens m. fl. statliga verksamheters investeringsramar.

Utskottet har som sin mening i sitt av riksdagen godkända betänkande
(rskr 1978/79: 452) framfört att de förstnämnda bemyndigandena
kan behållas vid sidan av finansfullmakten. De bör emellertid
fortsättningsvis föras ut i hemställan och således bli föremål för ett uttryckligt
medgivande från riksdagens sida. I enlighet med utskottets
begäran föreslås i årets budgetproposition att så sker.

När det gäller affärsverkens och vissa andra verksamheters investeringar
har den ordningen tillämpats att riksdagen bemyndigat regeringen
att inom en marginal av 10 % utöver given investeringsram kunna
besluta om en av konjunkturmässiga eller andra skäl påkallad ökning
av medelsramen.

Beträffande den del av marginalerna som är konjunkturpolitiskt motiverad
konstaterade föredraganden i budgetförslaget för budgetåret
1979/80 (prop. 1978/79: 100 bil. 2) att denna del har samma uppgift

FiU1979/80:16

som finansfullmakten. Föredraganden anser därför att denna fortsättningsvis
bör ingå i det allmänna bemyndigandet att utnyttja finansfullmakten
och således inte separat påföras resp. anslag.

Investeringsramarna kan emellertid höjas av regeringen också av
andra skäl än konjunkturskäl exempelvis för att medge en fördelaktig
upphandling. Behovet av att kunna höja investeringsramarna även av
sådana skäl kvarstår oförändrat. Föredraganden anser att en schablonmässig
marginal om 5 % utöver given investeringsram bör beräknas för
berörda anslag för att medge en ökning av medelsanvändningen av sådana
skäl.

Utskottet konstaterar att regeringens förslag tillgodoser de synpunkter
utskottet tidigare framfört i denna fråga. Utskottet har inget att erinra
mot att man för affärsverken behåller en marginal om 5 % utöver
given investeringsram.

Utskottet hemställer

att riksdagen lägger till handlingarna moment 4 i hemställan i bilaga
2 till propositionen 1979/80: 100.

3. Modernisering av det statliga budgetsystemet I propositionen 1979/
80: 100 bilaga 3 För flera huvudtitlar gemensamma frågor har regeringen
efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo under punkten
10 (s. 10—20)

dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen
beträffande den förestående moderniseringen av det statliga budgetsystemet,

dels föreslagit riksdagen att bemyndiga regeringen att

1. besluta om invärdering av kapitaltillskott i statens utlåningsverksamheter
med utgångspunkt i god redovisningssed,

2. besluta om nedsättning av statskapitalet i utlåningsverksamheter
med utgångspunkt i god redovisningssed i de fall återbetalning av förutsatta
amorteringar inte kan ske på grund av obeståndssituationer,

3. utifrån nu gällande principer besluta om nedsättning av den förräntningspliktiga
delen av kapitalet vid invärderingen av kapitaltillskott
till affärsverksamheter i enlighet med vad som anförts i propositionen,

4. besluta om nedsättning av statskapitalet för affärsverksamheter i
de fall detta är påkallat på grund av brand, stöld eller annan liknande
orsak,

5. besluta om nedsättning av det statskapital som investeras i byggnader
och dataanläggningar för försvarsändamål i enlighet med vad
som anförts i propositionen.

Som nämnts under punkt 1 i detta betänkande innebär moderniseringen
av det statliga budgetsystemet bl. a. att uppdelningen av budge -

FiU 1979/80: 16

ten i en driftbudget och en kapitalbudget upphör och ersätts av en enhetlig
statsbudget med förenklad förmögenhetsredovisning. Moderniseringen
innebär vidare att förbättrade ekonomiadministrativa rutiner
successivt skall införas vid de statliga myndigheterna. I proposition
1979/80: 100 Bilaga 3 För flera huvudtitlar gemensamma frågor tar föredraganden
under punkt 10 upp frågor som främst berör förmögenhetsredovisningen
samt lämnar en redogörelse för det ekonomiadministrativa
utvecklingsarbete som pågår.

Föredraganden framhåller att då drift- och kapitalbudgetuppdelningen
slopas uppstår vissa problem avseende befogenhetsfördelningen mellan
riksdagen och regeringen. Problemen gäller frågan om avgränsning
av och beslut om den statliga förmögenheten. I propositionen lämnas
förslag om hur dessa problem skall lösas.

De avskrivningar av nya kapitalinvesteringar som f. n. görs har sin
formella upprinnelse i 1937 års budgetreform. Bakgrunden var önskemålet
att ”icke produktiva” (dvs. inte räntebärande) kapitalinvesteringar
borde finansieras med skattemedel och inte med upplånade medel.

Det motiv som låg till grund för avskrivningar av nya kapitalinvesteringar
(skattefinansieringsmotivet) har dock i allt större utsträckning
trängts undan till förmån för ett mer renodlat informationsmotiv. Genom
systemet med avskrivningar av nya kapitalinvesteringar har riksdagen
fått information om kostnaden för en viss investering beräknad på
ett visst sätt. Den informationsfunktion som avskrivningarna av nya kapitalinvesteringar
har fyllt bör enligt föredraganden i någon form bibehållas
även i det nya budgetsystemet.

I fråga om anslag till statlig låneverksamhet bör i anslagspropositioner
anges de villkor som förenas med långivningen. Härigenom får riksdagen
en uppfattning om kapitaltillskottens räntabilitet. I redovisningssammanhang
bör en tillgång i form av en fordran värderas utifrån de
utgångspunkter som ligger till grund för s. k. god redovisningssed. Detta
innebär att kapitaltillskott till låneverksamheter i normalfallet skall
skrivas ned endast i den omfattning som lånen inte kan beräknas bli
återbetalda. Nedskrivning på grund av ränte- och amorteringsfrihet
under viss tid bör däremot inte ske. Det bör ankomma på regeringen
att besluta cm balansposternas värdering i detta avseende i boksluten
för de berörda verksamheterna.

I fråga om kapitaltillskott till statlig affärsverksamhet i vid mening
— såväl affärsverk som uppdragsmyndigheter — är situationen något
annorlunda. I dessa fall har avskrivningen av ett kapitaltillskott en mer
reell betydelse. Den innebär att riksdagen bereds tillfälle att ta ställning
till om det förräntningskrav som skall ställas på en viss investering eller
en grupp av investeringar behöver sättas ned med hänsyn till ändamålet
med investeringen. I anslagspropositioner bör framdeles beträffande
kapitaltillskott till affärsverksamhet anges i vilken utsträckning

FiU1979/80:16

kapitaltillskotten inte skall beläggas med fullt förräntningskrav. Härigenom
får riksdagen möjlighet att i sak ta ställning till en eventuell nedsättning
av förräntningsplikten. De nuvarande principerna för denna
nedsättning bör bibehållas. Detta innebär att investeringar i försvarseller
beredskapssyfte vid affärsverksamhet i princip inte bör beläggas
med krav på förräntning. Vidare bör vid investeringar som görs i sysselsättningsfrämjande
syfte som hittills i normalfallet endast 90 % av
investeringsbeloppet tillföras det förräntningspliktiga kapitalet. Om tillräckligt
räntabla sysselsättningsprojekt skulle saknas bör dock regeringen
bemyndigas att medge en lägre andel. Vid investeringar som görs i
regionalpolitiskt syfte bör i normalfallet kapitalsubventionen motsvara
den som ges privata företag genom olika typer av regionalpolitiskt stöd.
Regeringen bör utifrån dessa principer bemyndigas att ta ställning till
förräntningskravet för olika investeringar. Regeringen bör i nästa budgetproposition
redovisa de nedsättningar av förräntningsplikten som har
gjorts med stöd av ett sådant bemyndigande. Vid investeringar som görs
av andra skäl och inte bedöms kunna ge full förräntning bör det förräntningspliktiga
kapitalet fastställas med beaktande av de faktiska omständigheterna.
I varje aktuell anslagsproposition får då anmälas den
beräknade merkostnaden.

I fråga om kapitaltillskott till investeringar i sådan civil statlig byggnadsverksamhet
som inte hänförs till affärsverksamhet gäller f. n. följande.
Enligt reglerna för avskrivningar av investeringar i statens allmänna
fastighetsfond utgör grundavskrivning för förvaltningsbyggnader
25 % av anläggningskostnaden och för byggnader för kriminalvården,
sjukhus, forskningsinstitut och skolor 50 %. Investeringar i mark
avskrivs inte. Avskrivningarna sker över särskilda reservationsanslag
på driftbudgeten.

Enligt de principer som gäller för hyressättning av fastigheter som
redovisas på statens allmänna fastighetsfond skall hyrorna återspegla
de verkliga kostnaderna och anpassas till marknadsmässiga förhållanden.
Mot denna bakgrund finner föredraganden att den generella nedsättning
av förräntningskravet på investeringar för civil statlig byggnadsverksamhet
som de nu gällande avskrivningsreglema innebär inte
kan anses vara sakligt motiverad. Möjligheterna att för vissa investeringar
sätta ned förräntningskravet med hänsyn till ändamålet med investeringen
bör dock finnas kvar även fortsättningsvis. I dessa fall bör
framdeles i anslagspropositioner anges i vilken utsträckning kapitaltillskott
skall beläggas med förräntningskrav. Nedsättningar av förräntningskraven
bör prövas i första hand på investeringar för ändamål som
inte är förenade med hyresintäkter.

I fråga om kapitaltillskott till investeringar i byggnader för försvarsändamål
sker f. n. grundavskrivning med 50 % av investeringarna i
kasernbyggnaders delfond av försvarets fastighetsfond medan total av -

FIU 1979/80:16

skrivning tillämpas för investeringar i befästningars delfond. Vissa byggnader
som disponeras av civilförsvaret och försvarets forskningsanstalt
är invärderade på byggnadsstyrelsens delfond av statens allmänna fastighetsfond.
För kapitaltillskott till investeringar i sådana byggnader
sker f. n. grundavskrivning med 50 % av investeringarna. Nybyggnader
för ämbetsverk för försvarsändamål grundavskrivs dock med endast
25 %. Investeringar i mark avskrivs inte.

Fr. o. m. budgetåret 1980/81 tillämpas en förändrad finansieringsform
för försvarets investeringar. Tidigare har utgiftsramarna belastats
med dels investeringsutgifter, dels kapitalkostnader. Utgiftsramarna
har inför budgetåret 1980/81 minskats med belopp motsvarande de beräknade
kapitalkostnaderna och kommer framdeles endast att belastas
med investeringsutgifterna. Så länge gjorda investeringar utnyttjas av
försvarets myndigheter redovisas de i en särskild förmögenhetsredovisning.
Ett fiktivt förräntningskrav av samma omfattning som f. n. kommer
att gälla vid beräkningen av kostnader för de olika primäruppdragen.
När betalningsmedelsbehovet fastställs räknas emellertid kapitalkostnaderna
av. Som en följd härav bör, framhåller föredraganden, kapitaltillskotten
till investeringar i byggnader för försvarsändamål fortsättningsvis
skrivas av med 100 %. Detta bör gälla även för dataanläggningar
för försvarsändamål.

De nuvarande avskrivningarna av nya kapitalinvesteringar syftar till
att reglera en tillgångs värde i anslutning till att den anskaffas. Det föreligger
emellertid ett behov av att löpande omvärdera en tillgångs värde
med hänsyn till senare inträffade ekonomiska händelser. Löpande
värdeminskning på grund av ålder och förslitning regleras genom sedvanliga
årliga avskrivningar under det att extraordinär värdeminskning
i vissa fall i det tidigare budgetsystemet har reglerats över fonden för
oreglerade kapitalmedelsförluster. Avsättningarna till fonden har utnyttjats
för att reglera sådan extraordinär värdeminskning som inte har
kunnat finansieras med löpande inkomster i den berörda verksamheten.
Genom den nu förestående omläggningen av budgetsystemet upphör
emellertid fonden som särskilt redovisningsobjekt. Riksdagen (FiU
1977/78: 1, rskr 1977: 19) har uttalat att regeringen i samma omfattning
som f. n. bör underställa riksdagen frågor om minskning av den
statliga förmögenheten.

Enligt föredragandens mening är den nuvarande regleringen av hur
omvärdering av balansposter skall genomföras svåröverskådlig. Den fyller
inte heller någon reell funktion. Det informationsvärde som ligger i
redovisningen kan dock enligt föredraganden höjas avsevärt om i stället
följande ordning tillämpas. Balansposter i statlig låneverksamhet
bör värderas i enlighet med s. k. god redovisningssed, dvs. fordringar
värderas till det belopp som beräknas flyta in i kontanta medel eller på
annat sätt. Det bör ankomma på regeringen eller en myndighet, som

FiU 1979/80:16

regeringen bestämmer, att ta ställning i sådana värderingsfrågor. I anslutning
till att anslag begärs för olika låneverksamheter bör riksdagen
informeras om de ev. förluster eller andra omständigheter som har lett
till att balansposter omvärderas. Förslaget innebär således att det bör
ankomma på regeringen att med beaktande av god redovisningssed fatta
beslut om nedsättning av bokslutsposter i statlig låneverksamhet.

Extraordinära kostnader sorn uppstår i affärsverksamhet och som påverkar
möjligheterna att förränta det kapital som är bundet i en tillgång
bör, i likhet med vad som f. n. gäller, i första hand täckas genom
löpande intäkter. Det föreligger emellertid även i det nya budgetsystemet
behov av att under vissa omständigheter i särskild ordning sätta
ned det förräntningspliktiga kapitalet. I vissa fall fyller en sådan nedsättning
en ren informationsfunktion. I andra fall får nedsättningen
däremot reell betydelse för exempelvis taxorna eller servicenivån i en
verksamhet.

Avskrivningar av oreglerade kapitalmedelsförluster har — liksom i
fallet med avskrivningar av nya kapitalinvesteringar — en mer reell
innebörd inom statlig affärsverksamhet eller motsvarande än inom låneverksamhet.
Behov av en nedsättning av det förräntningspliktiga kapitalet
uppstår då det bokförda värdet, beräknat som ursprungligt värde
på en kapitaltillgång minskat med årliga avskrivningar, överstiger
tillgångens rimliga marknads- eller avkastningsvärde vid utmönstringstillfället
eller då en kapitaltillgång har förstörts genom brand, stöld eller
annan liknande omständighet. I vissa fall har affärsverksamheter på
grund av otillräckliga driftresultat inte kunnat göra fulla årliga avskrivningar.
Till följd härav blir kapitalstocken övervärderad, vilket
skulle innebära att affärsverksamhetens förräntningskrav skulle knytas
till ett nominellt kapital som inte motsvaras av ett reellt kapital. För att
motverka detta har riksdagen vid skilda tillfällen medgivit att fonden
för oreglerade kapitalmedelsförluster får anlitas för att göra de avskrivningar
som behövs.

I det nya budgetsystemet resulterar en extraordinär kostnad som inte
kan täckas genom löpande driftsintäkter i en förlust i bokslutet. En sådan
förlust måste enligt riksdagens beslut (FiU 1977/78:1, rskr 1977/
78: 19) regleras och detta kan ske på två sätt. Antingen kan förlusten
täckas genom att riksdagen anvisar ett anslag för förlusttäckning på
statsbudgeten eller också kan statskapitalet sättas ned. I det senare fallet
måste regeringen begära riksdagens bemyndigande att genomföra
transaktionen. Båda metoderna bör enligt föredraganden kunna utnyttjas,
varvid omständigheterna i det enskilda fallet får bli avgörande för
vilken metod som passar bäst.

Beträffande förluster som orsakas av brand, stöld eller annan oförutsebar
omständighet (försäkringssituationen) bör emellertid regeringen
enligt föredragandens mening utverka ett generellt bemyndigande

FiU 1979/80:16

av riksdagen att få besluta om nödvändiga nedsättningar av statskapitalet
med beaktande av principerna för god redovisningssed. Hur detta
bemyndigande utnyttjas bör i efterhand anmälas för riksdagen i lämpligt
sammanhang.

Föredraganden anför vidare att frågan om nya principer för fastställande
av kapitalräntor kräver ytterligare överväganden. Föredraganden
förordar att den nuvarande ordningen, som innebär att regeringen
fastställer den s. k. statens normalränta, skall gälla jämväl under budgetåret
1980/81.

Föredraganden redovisar även hur arbetet med att nå en förbättrad
ekonomiadministration vid myndigheterna bedrivs.

På regeringens uppdrag har riksrevisionsverket (RRV) utarbetat en
budgethandbok som ersätter de tidigare petitaanvisningarna.

De anvisningar som gäller för en myndighets förslag till anslagsframställning
är, förutom budgethandboken (generella föreskrifter),
dels regeringens årliga anvisningar (aktuella föreskrifter), dels ock i
vissa fall särskilda anvisningar (föreskrifter för viss myndighet).

Effekten av de nya anvisningarna kan utläsas i de anslagsframställningar
som myndigheterna lämnade i augusti 1979. En utvärdering genomfördes
av RRV under oktober—december 1979 och resultatet
kommer att föreligga i rapportform under första kvartalet 1980. Avsikten
är främst att få ett underlag för att förbättra de olika instrumenten
i budgetprocessen.

Behovet av en statlig bokföringsförordning, dvs. ett samlat regelkomplex
på det statliga redovisningsområdet, har på senare år blivit alltmer
aktuellt. Faktorer som här spelat in är bl. a. att gällande regelsystem
är ganska oenhetligt och inte tillfredsställande dokumenterat i alla
delar. Det har inte heller funnits någon fullständig översikt av gällande
regler och normer för statlig redovisning. Genomförandet av budgetmoderniseringen
innebär att ett antal redovisningsprinciper måste ses
över och att olika tillämpningsföreskrifter måste anpassas härefter.

Av dessa skäl och som ett led i arbetet med att förbättra ekonomiadministrationen
inom statsförvaltningen tog RRV för ett par år sedan
initiativ till att utarbeta ett förslag till en förordning som reglerar den
ekonomiska redovisningen inom statsförvaltningen. Utredningsarbetet
resulterade under våren 1979 i ett förslag till förordning jämte kommentarer
som underställdes ett 60-tal myndigheter.

Efter överarbetning av det ursprungliga förslaget har RRV under
hösten 1979 lämnat ett förslag till bokföringsförordning till regeringen.
Regeringen har härefter utfärdat en förordning om statlig bokföring.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1980.

Utbildning och information är väsentliga led i arbetet med att förbättra
de ekonomiadministrativa rutinerna vid myndigheterna. RRV
har fått i uppdrag att svara för utbildning och information i anslutning

FiU 1979/80:16

till budgetmoderniseringen. Under budgetåret 1978/79 bedrev RRV en
konferensverksamhet för ca 175 myndigheter och samtliga departement
Vid konferenserna har planerings- och budgeteringsfrågor behandlats
med utgångspunkt i budgethandboken och med tonvikt på myndigheternas
anslagsframställningar och de regleringsbrev som regeringen utfärdar
med föreskrifter för anslagens användning m. m.

RRV kommer under vintern och våren 1980 att koncentrera utbildningsinsatserna
på ämnesområdet redovisning och resultatanalys med
utgångspunkt i den nya statliga bokföringsförordningen. Konferenserna
kommer under budgetåret 1980/81 att följas av andra konferenser
där bl. a. bokslutsfrågor kommer att närmare behandlas. Konferensverksamheten
skall stödja den budgettekniska omläggningen och stimulera
myndigheterna till att utveckla sin egen ekonomiadministration.

Utskottet. Riktlinjerna för moderniseringen av budgetsystemet fastställde
riksdagen redan hösten 1977. I budgetpropositionen presenteras
nu förslag till lösningar av vissa konkreta problem som sammanhänger
med den budgettekniska omläggningen. Utskottet har inga invändningar
mot de förslag härvidlag som framläggs. Utskottet finner det också
tillfredsställande att så omfattande initiativ nu tagits för att förbättra
de statliga myndigheternas ekonomiadministration.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen lägger till handlingarna vad som anförts i propositionen
1979/80: 100 bilaga 3 punkten 10 beträffande den
förestående moderniseringen av det statliga budgetsystemet,

2. att riksdagen bemyndigar regeringen att

a. besluta om invärdering av kapitaltillskott till statens utlåningsverksamheter
med utgångspunkt i god redovisningssed,

b. besluta om nedsättning av statskapitalet i utlåningsverksamheter
med utgångspunkt i god redovisningssed i de fall återbetalning
av förutsatta amorteringar inte kan ske på grund av
obeståndssituationer,

c. utifrån nu gällande principer besluta om nedsättning av den
förräntningspliktiga delen av kapitalet vid invärderingen av
kapitaltillskott till affärsverksamheter i enlighet med vad som
anförts i propositionen,

d. besluta om nedsättning av statskapitalet för affärsverksamheter
i de fall detta är påkallat på grund av brand, stöld eller
annan liknande orsak,

e. besluta om nedsättning av det statskapital som investeras i
byggnader och dataanläggningar för försvarsändamål i enlighet
med vad som anförts i propositionen.

FiU1979/80: 16

4. Motion om myndigheternas anslags- och budgetarbete. I motionen
1979/80: 774 av Ingemar Hallenius (c) och Johan Olsson (c) hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller om åtgärder för att nedbringa och
effektivisera arbetet med myndigheternas och verkens årliga budgetarbete
i enlighet med vad som i motionen anförts.

I motionen anförs att myndigheternas budgetarbete under 1960- och
1970-talen genomgått en stark tillväxt. Enligt motionärerna torde det
finnas stora möjligheter att nedbringa och effektivisera budgetframställningarna.
Det enda område där myndigheterna i den nuvarande situationen
bör åläggas mera omsorgsfulla redovisningar är enligt motionärerna
de bedömningar som resp. myndighet genomför om möjliga rationaliseringar
och andra förändringar som leder till besparingar. Ett
alternativ som enligt motionärerna bör kunna övervägas är att myndigheterna
lämnar anslagsframställning t. ex. vart tredje år.

Utskottet. Under de senaste åren har, bl. a. i samband med moderniseringen
av budgetsystemet, frågor rörande de politiska instansernas
beslutsunderlag i bl. a. budgetfrågor och myndigheternas planeringsarbete
varit föremål för stort intresse. Väsentliga förändringar har också
vidtagits. Så kan t. ex., som motionärerna också påpekar, myndigheterna
nu lämna en s. k. förenklad anslagsframställning. I det pågående
utvecklingsarbetet finns också en strävan mot att anpassa kraven på
myndigheternas redovisning till verksamhetens karaktär. En markant
ökad tonvikt har vidare lagts vid arbetet med rationaliseringar och omprövningar
av den existerande verksamheten. Som motionärerna framhåller
har förvaltningsutredningen i sitt betänkande {SOU 1979: 61)
Förnyelse genom omprövning i viss utsträckning berört de frågor som
tas upp i motionen. Detta betänkande och remissyttrandena över detsamma
utgör en del av grundvalen för det ytterligare utvecklingsarbete
som under alla förhållanden kommer till stånd på detta område.

Mot den angivna bakgrunden finner utskottet nu inga skäl för riksdagen
att göra några särskilda uttalanden i den aktuella frågan varför
motionsyrkandet avstyrks.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1979/80: 774.

Stockholm den 26 februari 1980
På finansutskottets vägnar

ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Arne Gadd (s), Bo
Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s), Lennart Blom
(m), Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm
(fp), Mona S:t Cyr (m), andre vice talmannen Thorsten Larsson
(c), Karin Flodström (s), Rolf Andersson (c) och Paul Grabo (c).

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1580