NU 1978/79:50

Näringsutskottets betänkande
1978/79:50

med anledning av propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag,
m. m.

Ärendet

I propositionen 1978/79:9 (ekonomidepartementet) har regeringen - efter
hörande av lagrådet - föreslagit riksdagen att antaga förslag till

1. fondkommissionslag,

2. lag om Stockholms fondbörs,

3. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

4. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

5. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen.

Konstitutionsutskottet har avgivit yttrande (KU 1978/79:2 y) i ärendet
(bilaga).

Propositionen

Propositionens huvudsakliga innehåll är följande.

1 propositionen föreslås att lagen (1919:240) om fondkommissionsrörelse
och fondbörsverksamhet ersätts av en fondkommissionslag och en lag om
Stockholms fondbörs. Huvudsyftet med de nya reglerna är att ge allmänheten
ett förstärkt skydd i samband med fondkommissionsuppdrag samt att skapa
bättre förutsättningar för att fondbörsverksamhet skall kunna drivas i
ordnade former med allmänhetens förtroende.

Enligt förslaget till fondkommissionslag krävs liksom f. n. särskilt tillstånd
för att driva fondkommissionsrörelse här i landet. Sådant tillstånd föreslås
kunna meddelas endast för aktiebolag (fondkommissionsbolag) och bankinstitut.
Förslaget innebär att i fortsättningen också sparbanker och föreningsbanker
skall kunna få sådant tillstånd.

Fondkommissionsbolags verksamhet skall i princip endast få avse fondkommissionshandel
och annan verksamhet som har samband därmed.
Kreditgivning får sålunda ske endast om den har samband med fondkommissionshandeln.
I fråga om den handel med värdepapper för egen räkning
som fondkommissionsbolag f. n. driver och som även bankinstitut skall få
driva föreslås vissa begränsningar. För att minska riskerna för intressekonflikter
vid sådan handel och för att utjämna konkurrensvillkoren mellan
fondkommissionärerna föreslås att det egna innehavet av bl. a. aktier får ha
ett anskaffningsvärde av högst 2 milj. kr. Omsättningen i fondkommissionshandeln
kan ge rätt till större innehav, dock högst intill ett sammanlagt

1 Riksdagen 1978/79. 17 sami. Nr 50

NU 1978/79:50

anskaffningsvärde av 10 milj. kr. På fondkommissionsbolagen ställs liksom
f. n. på bankerna krav på kapitaltäckning, betalningsberedskap m. m.

För den som genom sin anknytning till fondkommissionär normalt har
insyn i uppdragsgivares värdepappersaffarer av sådan omfattning att det
allmänna försäljningsvärdet kan påverkas föreslås förbud att handla med
värdepapper för egen räkning annat än för långsiktig förmögenhetsförvaltning.
Sådan person skall till fondkommissionären anmäla sitt och vissa
närstående personers innehav av värdepapper. Vidare föreslås att fondkommissionär
inte får medverka till eller för egen räkning ägna sig åt försäljning
av värdepapper som har tagits emot som lån, s. k. blankning. Fondkommissionshandeln
skall liksom f. n. stå under tillsyn av bankinspektionen, vars
befogenheter klarare än f. n. anges i lagen.

Med utgångspunkt i fondbörsutredningens förslag har tidigare genomförts
partiella reformer i fråga om fondbörsverksamheten. De därvid införda
reglerna, som bl. a. handlar om börsstyrelsens sammansättning och börsbolagens
information till börsstyrelsen och allmänheten, föreslås nu överförda
till lagen om Stockholms fondbörs. Vidare föreslås att all fondbörsverksamhet
i landet förbehålls Stockholms fondbörs, vilket bl. a. innebär att den s. k.
fondhandlarlistan förs till börsstyrelsens ansvarsområde. 1 lagen ges vissa
riktlinjer för börsstyrelsen i frågor om in- och avregistrering av värdepapper
samt bestämmelser bl. a. om avbrytande av all handel vid fondbörsen, s. k.
börsstängning.

De nya lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1980 med vissa undantag,
för vilka särskilda övergångsbestämmelser skall gälla.

Lagförslagen finns på s. 3-27 i propositionen.

Utskottet

Genom propositionen föreslås ny lagstiftning beträffande handeln med
värdepapper. Den 60 år gamla lagen om fondkommissionsrörelse och
fondbörsverksamhet ersätts enligt regeringens förslag med en fondkommissionslag
och en lag om Stockholms fondbörs. Huvudsyftet med och den
huvudsakliga innebörden av den nya regleringen framgår av redogörelsen i
det föregående. Fondkommissionslagen för med sig vissa följdändringar i
lagarna för de olika kategorierna av bankinstitut. Förslaget i stort hälsas med
tillfredsställelse av utskottet, som därför inte finner skäl att gå in på någon
närmare diskussion av ämnet. På ett par punkter framlägger utskottet
emellertid ändringsförslag.

Ett av dessa gäller tystnadspliktsbestämmelserna i 44 § förslaget till
fondkommissionslag. Bakgrunden är följande.

Enligt 40 § lagförslaget införs skyldighet för vissa personer med anknytning
till fondkommissionär att till denne anmäla eget och vissa närstående
(även juridiska) personers värdepappersinnehav. Bestämmelserna om anmäl -

NU 1978/79:50

ningsskyldigheten har enligt lagrådsremissen (prop. s. 190) i huvudsak
utformats med förebild i reglerna om anmälningsskyldighet m. m. i lagen
(1971:827) om registrering av aktieinnehav, dens. k. insiderlagen. Kretsenav
närstående har emellertid utvidgats med vissa sammanlevande, efter
mönster av bestämmelserna om låneförbud i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen
(enligt den lydelse som dessa bestämmelser har fått genom lag 1977:1092).

Anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen avser endast innehav av
aktier i det bolag där den anmälningsskyldige är verksam. Uppgifterna är
offentliga (9 §). Enligt förslaget till fondkommissionslag avser anmälningsskyldigheten
innehav av ”fondpapper” över huvud taget, dvs. kanske
vederbörandes hela förmögenhet eller större delen därav. Uppgifterna är
emellertid i detta fall avsedda blott för bankinspektionens kännedom. Hos
denna myndighet torde materialet vara underkastat sådan sekretess varom
stadgas i 18 § sekretesslagen. Lagrådets majoritet har anmält ”vissa betänkligheter”
mot bestämmelserna om anmälningsskyldighet men accepterat
dem. En ledamot av lagrådet har avstyrkt dessa bestämmelser.

Anmälningsskyldigheten och registreringen av de anmälda uppgifterna
aktualiserar frågan om tystnadsplikt beträffande dessa uppgifter. Enligt
lagrådsremissen (44 §, prop. s. 243) skulle det vara förbjudet för ledamot i
fondkommissionsbolags eller bankinstituts styrelse eller befattningshavare i
sådant företag att obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdraget
eller i tjänsten fått veta om annans affärsförhållanden eller personliga
förhållanden. Detsamma skulle gälla den som hos bankinspektionen tagit
befattning med tillstånds- eller tillsynsärenden enligt fondkommissionslagen.
Denna bestämmelse motiveras givetvis av ansvaret gentemot fondkommissionsbolagets
eller bankinstitutets uppdragsgivare. Formuleringen får
emellertid anses täcka även uppgifter som lämnats till följd av anmälningsskyldigheten.

Lagrådet har (prop. s. 277 f.) funnit den sålunda föreslagna tystnadsplikten
- rörande ”annans” affärsförhållanden eller personliga förhållanden - alltför
vidsträckt och föreslagit att tystnadsplikten skall begränsas till att gälla
”uppdragsgivares” förhållanden. Denna ståndpunkt har godtagits av regeringen
(s. 299 f.). Ändringen har emellertid medfört att lagförslaget kommit
att inte innehålla någon bestämmelse om tystnadsplikt beträffande uppgifter
som har lämnats och registrerats enligt 40 §.

Förslaget till fondkommissionslag bör följaktligen kompletteras på denna
punkt. Utskottet föreslår att så sker genom en särskild passus enligt vilken
styrelseledamot eller befattningshavare hos fondkommissionär inte får
obehörigen yppa eller begagna sig av vad han till följd av anmälan enligt 40 §
har fått veta om annans ekonomiska eller personliga förhållanden. Räckvidden
av den tystnadsplikt som enligt lagen åvilar befattningshavare hos
bankinspektionen bör i samband därmed omdefinieras.

Konstitutionsutskottet har i yttrande över en promemoria i tystnadspliktsfrågan
med i huvudsak ovanstående innehåll tillstyrkt ändringsförslaget och

1* Riksdagen 1978/79. 17 sami. Nr 50

NU 1978/79:50

därvid fäst uppmärksamheten på önskvärdheten av en ändring - beträffande
befattningshavare hos bankinspektionen - i lagen (1977:1035) om ansvar på
tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Näringsutskottet
hänvisar till vad konstitutionsutskottet anför på denna punkt (s. 10)
och framlägger konstitutionsutskottets förslag till lag om sådan ändring
såsom sitt eget förslag.

I den ovannämnda promemorian till konstitutionsutskottet noterade
näringsutskottet att riksdagen enligt 18 § förslaget till fondkommissionslag
skulle delegera till regeringen - eller myndighet som regeringen bestämmeratt
meddela föreskrifter rörande kapitaltäckningskravet för fondkommissionsbolag.
Konstitutionsutskottet inbjöds att kommentera förslaget även på
denna punkt. Det bör nämnas att propositionen med avseende på kapitaltäckningsreglerna
avviker från det utredningsförslag som ligger till grund för
den. Enligt utredningen borde kapitaltäckningskravet preciseras i lagtexten. I
lagrådsremissen (prop. s. 147) motiverades avvikelsen med att man, innan
definitiv ställning togs till de föreslagna kapitaltäckningsreglerna för
fondkommissionsbolagen, lämpligen borde avvakta banklagsutredningens
motsvarande förslag beträffande bankinstituten.

Konstitutionsutskottet har behandlat den sistnämnda frågan utförligt och
därvid inte uppnått enighet om sitt ställningstagande. Näringsutskottet
avstår från att närmare rekapitulera innebörden av problemet och av de skilda
uppfattningarna inom konstitutionsutskottet; härvidlag hänvisas till yttrandet
(majoriteten s. 11 f., reservanterna s. 15 f). Sammanfattningsvis framgår
följande. Konstitutionsutskottets majoritet anser det förenligt med regeringsformen
att riksdagen utfärdar ett bemyndigande av det slag som föreslås i
propositionen. Den tar emellertid inte ställning till lämpligheten i detta
speciella fall av ett sådant bemyndigande. Denna bedömning får, heter det i
yttrandet, ankomma på näringsutskottet. Minoritetens ställningstagande går
ut på att den avsedda delegeringen inte grundlagsenlig! kan komma till
stånd.

Lagrådet berörde inte det angivna problemet i sitt yttrande över förslaget
till fondkommissionslag. Ett parallellt förslag, som aktualiserar samma
problem, har senare framlagts i lagrådsremissen rörande förslag till lag om
finansbolag, m. m. (se prop. 1978/79:170). Enligt vad en av lagrådets
ledamöter har anfört i svaret på denna remiss (se prop. 1978/79:170 s. 124)
uppmärksammades frågan om delegationsregelns grundlagsenlighet icke vid
lagrådsgranskningen av förslaget till fondkommissionslag. I lagrådets yttrande
över förslaget till lag om finansbolag har emellertid motsvarande
bestämmelse tagits upp till diskussion; resultatet är att meningarna blivit
delade - med två röster mot två - på samma sätt som inom konstitutionsutskottet.
I propositionen 1978/79:170 med förslag till lag om finansbolag har
regeringen (s. 146 f.) för sin del funnit att ett bemyndigande av det avsedda
slaget kan lämnas men stannat för att föreslå en preciserad kapitaltäckningsbestämmelse
i denna lag. Därvid hänvisas till att banklagsutred -

NU 1978/79:50

ningens förslag till kapitaltäckningsregler numera har avlämnats och att
regeringen beslutat förelägga riksdagen proposition med anledning därav
(prop. 1978/79:190, tillstyrkt av näringsutskottet i betänkandet NU 1978/
79:49).

Näringsutskottet vill först beklaga den oklarhet som tycks råda om hur en
delegationsregel av angivet slag skall bedömas från konstitutionell utgångspunkt.
Med hänsyn till intentionerna bakom den nya grundlag som antogs år
1974 förefaller det angeläget att denna oklarhet blir undanröjd. I det aktuella
fallet tycks, oavsett hur saken skall bedömas konstitutionellt sett, goda skäl
tala för att en materiell kapitaltäckningsbestämmelse insätts i fondkommissionslagen
i likhet med vad som i propositionen 1978/79:170 har föreslagits
beträffande finansbolagen. Utskottet framlägger förslag till en sådan bestämmelse.
Den innebär en viss skärpning av det kapitaltäckningskrav som nu i
praxis upprätthålls för fondkommissionärerna genom anvisningar från
bankinspektionen. Bankinspektionen har under hand beretts tillfälle att yttra
sig beträffande utformningen av bestämmelsen. Inspektionen har i sin tur
under hand haft kontakt med Svenska fondhandlareföreningen.

Till sitt förslag till lydelse av 18 § förslaget till lagom fondkommissionslag
fogar utskottet följande specialmotivering.

I första stycket har förts in begreppet "betryggande”. Därigenom uppnås
likhet med 7 § första stycket förslaget till lag om finansbolag (prop.
1978/79:170).

Enligt 13 § 4 förslaget till fondkommissionslag får fondkommissionsbolag
lämna garantier. Även för sådana behövs kapitaltäckning. Som en sammanfattande
beteckning på tillgångar och lämnade garantier bör såsom i
banklagstiftningen användas "placeringar”.

I sista stycket föreskrivs att bankinspektionen, när särskilda skäl föreligger,
för viss tid kan medge fondkommissionsbolag lättnad i kravet på eget kapital.
Bestämmelsens avfattning innebär att en sådan åtgärd icke bör vidtas annat
än undantagsvis, t. ex. för att undvika att fondkommissionsbolag i ett läge
med kraftigt vikande börskurser tvingas sälja ut av sitt aktieinnehav för att
klara kapitaltäckningskravet.

Kapitaltäckningsbestämmelsen har, i enlighet med vad bankinspektionen
föreslog i sitt remissyttrande över fondbörsutredningens förslag, försetts med
en övergångstid av tre år.

Utskottet hemställer

att riksdagen antager

1. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till fondkommissionslag,
dock med ändrad lydelse av 1, 18 och 44 §§ samt
punkten 4 i övergångsbestämmelserna enligt utskottets,förslag i
det följande:

NU 1978/79:50

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1§

I denna lag förstås med

1. fondkommissionsrörelse: yrkesmässigt utövad verksamhet som avser
handel med värdepapper för annans räkning i eget namn,

2. fondkommissionär: den som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse,

3. fondkommissionsbolag: aktiebolag som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse,

4. bankinstitut: bankaktiebolag, sparbank och centralkassa för jordbrukskredit,

5. fondpapper: aktie, annat delaktighetsbevis
i bolag, obligation, förlagsbevis
och liknande skuldebrev
avsett för allmän omsättning samt
andel i aktiefond.

5. fondpapper: aktie, annat bevis
om delaktighet i bolag, obligation,
förlagsbevis och liknande skuldebrev
avsett för allmän omsättning
samt andel i aktiefond.

18 §

Fondkommissionsbolag skall till
uppdragsgivarnas skydd ha eget
kapital till visst lägsta belopp iförhållande
till bolagets tillgångar.

R ege ringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer meddelar föreskrifter
om vad som vid tillämpningen
av första stycket skall anses som eget
kapital eller får likställas därmed samt
om beräkningen i övrigt av kapitalkravet.

Fondkommissionsbolag skall till
uppdragsgivarnas skydd ha eget
kapital till visst lägsta belopp som är

betiyggande i förhållande till bolagets
tillgångar och till garantiförbindelser
som bolaget har ingått (placeringar).
Det egna kapitalet anses betryggande,
om det uppgår till lägst ett belopp som
motsvarar sammanlagt tjugo procent
av värdet av aktier, emissionsbevis och
andelar i aktiefonder med undantag
av sådana aktier som innehas som ett
ted i organisationen av bolagets verksamhet
samt sex procent av värdet av
övriga placeringar med de undantag
som anges i andra stycket. Placeringar,
för vilka reserver som avses i tredje
stycket har avsatts, skall såvitt avser
aktier tagas upp till sitt marknadsvärde
och såvitt avser utlåning, garantiförbindelser,
utländska valutor
och obligationer till sitt bruttovärde.
Övriga placeringar skall tagas upp till
sitt nettovärde.

Eget kapital krävs ej för inneliggande
kassa, checkar och postremissväxlar
eller för obligationer och andra
fordringar för vilka svarar staten,
kommun, bankinstitut, kreditaktiebolag
eller försäkringsbolag. Eget kapital
krävs ef heller för fordran hos annat
fondkommissionsbolag på likvid för
utförd värdepappersafjär.

Som eget kapital skall vid tillämp -

NU 1978/79:50

R egeringens förslag Utskottets förslag

ning av första stycket anses vad som
enligt 57$ lagen (1955:183) om
bankrörelse galler som eget kapital. I
fråga om fondkommissionsbolags reserver
för aktier får vidare med eget
kapital likställas.fyrtio procent av skillnaden
mellan aktiernas marknadsvärde
och deras nettovärde. Från det
egna kapitalet skall avräknas nettovärdet
av sådana aktier eller andelar i
ekonomisk förening som fond kommissionsbolaget
har förvärvat med
stöd av tillstånd enligt 15 $ andra
stycket.

Om särskilda skäl föreligger, kan
bankinspektionen för viss tid medge att
fondkommissionsbolags eget kapital
får uppgå till ett lägre belopp än som
anges i första stycket.

Styrelseledamot eller befattningshavare
hos fondkommissionär får
icke obehörigen yppa uppdragsgivares
affärsförhållanden eller personliga
förhållanden, om vilka han erhållit
kännedom i denna sin egenskap,
eller i strid med uppdragsgivares
intresse begagna sig av sådan kännedom.

Den som hos bankinspektionen
har tagit befattning med tillståndseller
tillsynsärende enligt denna lag
får ej obehörigen yppa eller nyttja
vad han därvid har fått veta om
annans affärsförhållanden eller personliga
förhållanden.

Styrelseledamot eller befattningshavare
hos fondkommmissionär får
icke obehörigen yppa uppdragsgivares
affärsförhållanden eller personliga
förhållanden, om vilka han erhållit
kännedom i denna sin egenskap,
eller i strid med uppdragsgivares
intresse begagna sig av sådan kännedom.
Han får ej heller obehörigen
yppa eller begagna sig av vad han till
följd av anmälan enligt 40 § har fått
veta om annans ekonomiska eller
personliga förhållanden.

Övergångsbestämmelser

4. Bestämmelsen i 25 $ träder i Bestämmelserna i 18 och 25 $$
kraft den 1 januari 1982. träder i kraft den 1 januari 1983.

2. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till lag om
Stockholms fondbörs, dock med ändrad lydelse av 1 § enligt
utskottets förslag i det följande:

NU 1978/79:50

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1§

Med fondbörsverksamhet förstås i
denna lag att köp- och säljanbud
beträffande fondpapper regelbundet
sammanförs för handel och notering
av kurs.

Med fondpapper förstås i denna
lag aktie, annat delaktighetsbevis i
bolag, obligation, förlagsbevis och
liknande skuldebrev avsett för allmän
omsättning samt andel i aktiefond.

Med fondbörsverksamhet förstås i
denna lag att köp- och säljanbud
beträffande fondpapper regelbundet
sammanförs för handel och notering
av kurs.

Med fondpapper förstås i denna
lag aktie, annat bevis otti delaktighet i
bolag, obligation, förlagsbevis och
liknande skuldebrev avsett för allmän
omsättning samt andel i aktiefond.

3. det i propositionen 1978/79:9 framlagda förslaget till lag om rätt
att förfoga över annan tillhöriga fondpapper, dock med ändrad
lydelse av 1 § enligt utskottets förslag i det följande:

R ege ringens förslag

Med fondpapper förstås i denna
lag aktie, annat delaktighetsbevis i
bolag, obligation, förlagsbevis och
liknande skuldebrev avsett för allmän
omsättning samt andel i aktiefond.

Utskottets förslag

Med fondpapper förstås i denna
lag aktie, annat bevis om delaktighet i
bolag, obligation, förlagsbevis och
liknande skuldebrev avsett för allmän
omsättning samt andel i aktiefond.

4. de i propositionen 1978/79:9 framlagda förslagen till

a) lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

b) lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

c) lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

5. följande

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens
område för brott mot tystnadsplikt

Härigenom föreskrives att 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens
område för brott mot tystnadsplikt skall ha nedan
angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §'

Den som på sätt som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen
uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt får fällas till ansvar
därför endast om fråga är om tystnadsplikt som

1 Senaste lydelse 1978:898.

NU 1978/79:50

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. föreskrives i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, 9 § radioansvarighetslagen
(1966:756) eller 1 § lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet
med närradio,

2. avser sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande
av tjänsteplikt samt följer av författning som har tillkommit genom samfällt
beslut av Konungen och riksdagen eller av lag som har beslutats efter den 31
december 1974 men före den 1 januari 1978,

3. följer av förordnande av domstol eller undersökningsledare i brottmål
eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som ej är
tillgänglig för envar,

4. föreskrives i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och
avgifter,

J. föreskrives i 44 § andra stycket
föndkommissionslagen (1979:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Utskottet hemställer dessutom

att detta ärende avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 5 juni 1979

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Bengt Sjönell (c), Erik Hovhammar (m),
Hugo Bengtsson (s), Fritz Börjesson (c), Arne Blomkvist (s), Nils Erik Wååg
(s), Birgitta Hambraeus (c), Karl-Anders Petersson (c), Ivar Högström (s),
Rune Ångström (fp), Karl-Erik Häll (s), Rune Jonsson i Husum (s), Sven-Olov
Träff (m) och Hugo Bergdahl (fp).

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

Bilaga

Konstitutionsutskottets yttrande
1978/79:2 y

över propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag,
m. m.

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har hemställt om konstitutionsutskottets yttrande över
propositionen 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag. Enligt en
promemoria, fogad till näringsutskottets framställning,skall yttrandet i första
hand omfatta i förslaget till fondkommissionslag intagna tystnadspliktsbestämmelser.
Vidare kan konstitutionsutskottet, om utskottet finner anledning
därtill, kommentera det i 18 § andra stycket i förslaget till fondkommissionslag
intagna bemyndigandet till regeringen.

Vad först angår de av näringsutskottet föreslagna ändringarna i 44 §
förslaget till fondkommissionslag finns ingen erinran mot dessa från de
synpunkter konstitutionsutskottet har att företräda.

Ett uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt kan beträffande den i 7 kap.
3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) angivna personkretsen (bl. a.
meddelare till tryckt skrift) endast föranleda ansvar om tystnadsplikten
särskilt angivits i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens
område för brott mot tystnadsplikt. Denna lag tar bl. a. sikte på sådant som
någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Om
avsikten är att den i 44 § andra stycket förslaget till fondkommissionslag
föreskrivna tystnadsplikten för befattningshavare vid bankinspektionen
också skall omfatta meddelande till tryckt skrift eller annat i 7 kap. 3 § första
stycket TF angivet förfarande måste tystnadsplikten särskilt anges i nämnda
lag. Så har inte skett i propositionen. Enligt vad som anförs i näringsutskottets
promemoria innebär propositionens förslag därigenom en förändring av det
nuvarande rättsläget som inte torde vara avsedd.

Om näringsutskottet beslutar att tystnadsplikten skall ha den i det
föregående angivna omfattningen bör 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på
tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt ändras på sätt
som anges i bilaga 1 till detta yttrande.

Konstitutionsutskottet tar även till bedömning upp frågan, om det
bemyndigande till regeringen att utfärda kapitaltäckningsreglersomgesi 18 §
andra stycket förslaget till fondkommissionslag står i överensstämmelse med
regeringsformen (RF).

Enligt 8 kap. 2 § RF är det två slag av föreskrifter, för vilka lagformen är
obligatorisk och det inte är tillåtet med delegation till regeringen. Det gäller
dels föreskrifter om enskildas personliga ställning, dels föreskrifter om
enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Stadgandet

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

innehåller en exemplifiering av vad som skall hänföras dit. 1 denna
uppräkning nämns föreskrifter om bolag. 8 kap. 3 § RF åter behandlar
föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller
åligganden för enskilda och i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden. Även detta stadgande innehåller en exemplifiering.
Sådana bestämmelser är således bland andra föreskrifter om brott och
rättsverkan av brott, om skatt till staten, om rekvisition och annat sådant
förfogande. Också för dessa fall skall lagformen i första hand användas. Här
öppnas emellertid en möjlighet för riksdagen att efter bemyndigande i lag
överlämna normgivningsmakten till regeringen. Detta gäller för en rad i
grundlagen uppräknade sakområden, däribland näringsverksamhet.

Enligt förarbetena till 1974 års RF avsåg man att till 8 kap. 2 § RF i
huvudsak hänföra vad som i praxis bedömts tillhöra det civilrättsliga området
och att på motsvarande sätt hänföra den offentligrättsliga lagstiftningen till 8
kap. 3 § RF. Det framhölls emellertid att praxis beträffande denna indelning
av lagstiftningen knappast varit entydig. Man valde därför en lagteknisk
lösning som klarare än i 1809 års RF skulle ange kompetensfördelningen
mellan riksdag och regering. Det bör i detta sammanhang anmärkas, att den
nuvarande fondkommissionslagstiftningen - lagen (1919:240) om
fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet - i praxis hänfördes till
lagstiftning enligt 87 § 1809 års RF (se t. ex. prop. 1947:228).

Vid en genomgång av de olika stadgandena i förslaget till fondkommissionslag
kan man enligt utskottets mening konstatera att här finns bestämmelser
hänförliga såväl till 8 kap. 2 § som till 8 kap. 3 § RF. Till det förra
området kan klart räknas vissa av stadgandena i kapitlet om fondkommissionsbolags
verksamhet. Således innehåller 13 § regler som rör förhållandet
mellan bolaget och dess kunder, t. ex. att bolaget får lämna kredit mot
säkerhet, mottaga fondpapper och andra värdehandlingar till förvaring eller
förvaltning samt lämna råd om placering av medel i värdepapper. Däremot
kan 14 § sägas ha närmast offentligrättslig innebörd genom att stadga förbud
för fondkommissionsbolag att utfärda obligationer. Om relationerna mellan
bolaget och dess kunder handlar vidare 22 §, vari stadgas att fondkommissionsbolag
skall ägna särskild uppmärksamhet åt att kredit i viss omfattning
ej lämnas till t. ex. samma kredittagare. Reglerna under rubriken Tillsyn över
fondkommissionsbolag synes å andra sidan ha övervägande offentligrättsligt
innehåll. Hit hör således bl. a. reglerna om vad som åligger bankinspektionen
med avseende å fondkommissionsbolag och under vilka förutsättningar
tillstånd att driva verksamheten kan återkallas.

Den nu aktuella bestämmelsen - 18 § - har fått sin plats under rubriken
Fondkommissionsbolags verksamhet. Den innehåller i första stycket en
bestämmelse om att fondkommissionsbolag till uppdragsgivarens skydd
skall ha eget kapital till visst lägsta belopp i förhållande till bolagets tillgångar.
I andra stycket lämnas ett bemyndigande till regeringen att meddela
föreskrifter om vad som vid tillämpningen av första stycket skall anses som

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

eget kapital eller får likställas därmed samt om beräkningen i övrigt av
kapitalkravet.

Enligt propositionen (s. 145) har med den omfattning fondkommissionsverksamheten
fått under senare år det egna kapitalets viktigaste uppgift blivit
att skydda firmornas kunder och andra långivare mot de risker av olika slag
som är förenade med fondkommissionsverksamhet. Det egna kapitalet kan
alltså betraktas som en buffert som skall fånga upp firmornas eventuella
förluster och därmed skydda kundernas och andra långivares medel. För
bankerna finns således detaljerade regler i banklagstiftningen om krav på det
egna kapitalets storlek. Föredragande statsrådet anför avslutningsvis följande
beträffande kapitaltäckning:

Jag delar uppfattningen att det bör finnas särskilda kapitaltäckningsregler
för fondkommissionsbolagen. I fråga om banker som driver fondkommissionsrörelse
är det tillräckligt med de kapitaltäckningsregler som finns i
banklagarna. Dessa regler ses f. n. över av banklagsutredningen. Enligt
direktiven har utredningen bl. a. att undersöka om det går att finna en
lösning, där värderegleringsreserverna kan jämställas som täckningskapital.
Det problem banklagsutredni ngen har att behandla är således detsamma som
det flera remissinstanser har tagit upp och som har ansetts särskilt betydelsefullt
från konkurrenssynpunkt. Det är möjligt att man med ledning av
banklagsutredningens förslag kan konstruera från konkurrenssynpunkt
lämpligare kapitaltäckningsbestämmelser för fondkommissionsbolag än dem
fondbörsutredningen har föreslagit. Som bankinspektionen har påpekat bör
under alla förhållanden den nuvarande ordningen övergångsvis behållas.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att avvakta
banklagsutredningens förslag innan definitiv ställning tas till de föreslagna
kapitaltäckningsreglerna för fondkommissionsbolagen.

Även om jag inte vill föreslå att kapitaltäckningsregler f. n. förs in i
fondkommissionslagen, finner jag med hänsyn till vikten av att fondkommissionsbolagen
har en tillräcklig kapitaltäckning att regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer får möjlighet att fastställa bindande
kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. Härvid utgår jag från att
de föreskrifter som kommer att utfärdas till sitt innehåll i huvudsak kommer
att överensstämma med de anvisningar som bankinspektionen f. n. har
lämnat. Jag vill dock framhålla att fondkommissionsbolagen bör planera sin
verksamhet så att de har en god beredskap om något strängare kapitaltäckningskrav
skulle komma att gälla i framtiden.

För att bedöma frågan om det i 18 § andra stycket föreslagna bemyndigandet
står i överensstämmelse med grundlagens normgivningsregler är det
av vikt att först klargöra innebörden av stadgandet. Den sakliga betydelsen av
kapitaltäckningsreglerna får anses vara, att bolag för att få driva fondkommissionsrörelse
måste till skydd för sina kunder ha visst eget kapital. Uppfylls
inte detta krav kan bolaget av bankinspektionen förbjudas att fortsätta med
verksamheten. Är då en regel av denna innebärd hänförlig till bolagets
ställning som enskilt rättssubjekt-enskildas personliga ställ ning-eller är det
fråga om förhållandet mellan bolaget och dess kunder eller, slutligen, avser

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

föreskriften att reglera förhållandet mellan bolaget och det allmänna, på sätt
som anges i 8 kap. 3 § RF?

Utskottet gör i dessa hänseenden följande bedömning:

I lagstiftning om näringsverksamhet uppställs ofta olika villkor för tillstånd
från det allmännas sida att bedriva verksamheten. Underlåtenhet att uppfylla
sådant villkor kan leda till att tillståndet dras in eller att man från det
allmännas sida meddelar förbud mot fortsatt verksamhet. Enligt utskottets
mening är föreskrifter av denna natur normalt att hänföra till offentligrättslig
lagstiftning enligt 8 kap. 3 § RF. Är det emellertid fråga om verksamhet som
är förbehållen en speciell kategori av juridiska personer, vilka endast får utöva
just denna typ av verksamhet, är bedömningen svårare. Detta är t. ex. fallet
med bank- och försäkringsverksamhet. Föreskrifterna har då avgörande
betydelse inte bara med avseende på tillståndet att driva verksamheten, utan
underlåtenhet att följa dem kan också få till följd att den juridiska personen
måste upplösas. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas, om inte sådana
föreskrifter bör hänföras till 8 kap. 2 § RF. En sådan tolkning skulle dock leda
till att möjligheten att reglera näringsverksamhet genom regeringsförordning
blev i hög grad begränsad.

Nu angivna problematik ställs emellertid inte på sin spets i fråga om
fondkommissionsverksamhet. Tillstånd att driva fondkommissionsrörelse
skall nämligen enligt 3 § förslaget till fondkommissionslag endast kunna
meddelas svenskt aktiebolag och svenskt bankinstitut. För bankerna är
reglerna om det egna kapitalets storlek noggrant reglerade i banklagstiftningen.
Det är således endast för aktiebolag som de aktuella kapitaltäckningsreglerna
gäller. Genom att tillstånd att driva verksamheten meddelas ett
redan bestående bolag påverkas enligt utskottets mening inte den juridiska
personens ställning av tillståndsbeslutet. På motsvarande sätt medför ett
förbud att fortsätta att bedriva fondkommissionsverksamheten inte att
bolaget upphör att vara en självständig juridisk person. Aktiebolaget består
alltjämt och kan i denna sin egenskap ägna sig åt annan verksamhet.
Utskottet anser således inte att uppfyllandet av kapitaltäckningsreglerna
berör enskildas personliga ställning på sätt avses i 8 kap. 2 § RF.

Inte heller kan man enligt utskottets mening uppfatta stadgandet som en
reglering av förhållandet mellan enskilda. En överträdelse av kapitaltäckningskravet
inverkar inte på bolagets förpliktelser mot sina kunder eller på
delägarnas eller bolagsledningens ansvar för bolagets åtaganden.

Det anförda leder enligt utskottets bedömning fram till att föreskriften klart
måste bedömas som en förpliktelse för bolaget gentemot det allmänna,
avsedd att ge det allmänna erforderlig kontroll över verksamheten. Utskottet
anser därför att de i 18 § föreslagna reglerna skall hänföras till sådana för
enskild betungande offentligrättslig reglering som avses i 8 kap. 3 § RF. Med
hänsyn till att det är fråga om näringsverksamhet kan riksdagen med stöd av 8
kap. 7 § RF ge ett bemyndigande av det slag som föreslås i propositionen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

Utskottet tar därmed inte ställning till lämpligheten i detta speciella fall av
ett sådant bemyndigande. Denna bedömning får enligt utskottets mening
ankomma på näringsutskottet.

I sammanhanget bör enligt utskottets mening även frågan om regeringens
rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter beröras något. Denna rätt som är
förankrad i 8 kap. 13 § RF avser hela lagstiftningsfältet. Beträffande vad som
skall anses som verkställighetsföreskrifter uttalade departementschefen i
grundlagspropositionen bl. a., att i första hand borde därmed förstås tillämpningsföreskrifter
av rent administrativ karaktär. 1 viss utsträckning torde det
emellertid vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd av sin
behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende
"fyller ut” en lag även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det
obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall fa göra
detta måste enligt departementschefen vara, att den lagbestämmelse som
skall kompletteras är så detaljerad att stadgandet inte tillförs något väsentligt
nytt genom den av régeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens
form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett
nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare
ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Mot bakgrund av detta uttalande bör enligt utskottets mening reglerna om
kapitaltäckning inte hänföras till verkställighetsföreskrifter. Däremot får
regeln i 34 § förslaget till fondkommissionslag om att regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur
fondkommissionsbolags räkenskaper skall föras och hur värdehandlingar
skall förvaras och inventeras närmast anses vara av verkställighetsnatur.

Stockholm den 7 februari 1979

På konstitutionsutskottets vägnar
KARL BOO

Närvarande: Karl Boo (c), Hilding Johansson (s), Anders Björck (m), Bertil
Fiskesjö (c), Lars Schött (m), Hans Gustafsson (s), Yngve Nyquist (s), Britta
Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c)*, Wivi-Anne Cederqvist (s). Kerstin
Nilsson (s), Esse Petersson (fp), Lars-Ingvar Sörenson (s)*, Stig Josefson (c)*
och Åke Wictorsson (s)*.

* Ej närvarande vid justeringen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

Avvikande mening

av Karl Boo (c), Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c). Lars Schött (m), Britta
Hammarbacken (c), Karl Erik Olsson (c) och Stig Josefson (c) vilka ansett att
utskottets yttrande från och med orden på s. [11] ”Den nu aktuella
bestämmelsen” till yttrandets slut bort ha följande lydelse:

Reglerna under rubriken Fondkommissionsbolag anger i huvudsak förutsättningarna
för att ett fondkommissionsbolag skall komma till stånd -konstitueras. Enligt utskottets mening får regler med denna innebörd anses
hänförliga till bolagets ställning som enskild juridisk person och tillhör
således lagstiftningen enligt 8 kap. 2 § RF.

I andra stycket lämnas ett bemyndigande till regeringen att meddela
föreskrifter om vad som vid tillämpningen av första stycket skall anses som
eget kapital eller får likställas därmed samt om beräkningen i övrigt av
kapitalkravet.

Jag delar uppfattningen att det bör finnas särskilda kapitaltäckningsregler
för fondkommissionsbolagen. 1 fråga om banker som driver fondkommissionsrörelse
är det tillräckligt med de kapitaltäckningsregler som finns i
banklagarna. Dessa regler ses f. n. över av banklagsutredningen. Enligt
direktiven har utredningen bl. a. att undersöka om det går att finna en
lösning, där värderegleringsreserverna kan jämställas som täckningskapital.
Det problem banklagsutredningen har att behandla är således detsamma som
det flera remissinstanser har tagit upp och som har ansetts särskilt betydelsefullt
från konkurrenssynpunkt. Det är möjligt att man med ledning av
banklagsutredningens förslag kan konstruera från konkurrenssynpunkt
lämpligare kapitaltäckningsbestämmelser för fondkommissionsbolag än dem
fondbörsutredningen har förslagit. Som bankinspektionen har påpekat bör
under alla förhållanden den nuvarande ordningen övergångsvis behållas.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att avvakta
banklagsutredningens förslag innan definitiv ställning tas till de föreslagna
kapitaltäckningsreglerna för fondkommissionsbolagen.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

myndighet regeringen bestämmer får möjlighet att fastställa bindande
kapitaltäckningsregler för fondkommissionsbolagen. Härvid utgår jag från att
de föreskrifter som kommer alt utfärdas till sitt innehåll i huvudsak kommer
att överensstämma med de anvisningar som bankinspektionen f. n. har
lämnat. Jag vill dock framhålla att fondkommissionsbolagen bör planera sin
verksamhet så att de har en god beredskap om något strängare kapitaltäckningskrav
skulle komma att gälla i framtiden.

För att bedöma frågan om det i 18 § andra stycket föreslagna bemyndigandet
står i överensstämmelse med grundlagens normgivningsregler är det
av vikt att först klargöra innebörden av stadgandet. Den sakliga betydelsen av
kapitaltäckningsreglerna får anses vara, att bolag för att få driva fondkommissionsverksamhet
måste till skydd för sina kunder ha ett visst eget kapital.
Uppfylls inte detta krav kan bolaget av bankinspektionen förbjudas att
fortsätta med verksamheten. Är då en regel av denna innebörd hänförlig till
bolagets ställning som enskilt rättssubjekt - enskilds personliga ställning -eller är det fråga om förhållandet mellan bolaget och dess kunder eller,
slutligen, avser föreskriften att reglera förhållandet mellan bolaget och det
allmänna på sätt som anges i 8 kap. 3 § RF?

Utskottet gör i dessa hänseenden följande bedömning.

Tillstånd att driva fondkommissionsrörelse meddelas av bankinspektionen,
som därvid har att pröva om de i fondkommissionslagen angivna
förutsättningarna för att driva sådan rörelse är uppfyllda. Den första
förutsättningen för tillstånd är att sökanden är svenskt aktiebolag eller
svenskt bankinstitut. Från den senare kategorin kan i detta sammanhang
bortses, eftersom kapitaltäckningsreglerna i förslaget till fondkommissionslag
endast tar sikte på aktiebolag. För bankerna finns det i banklagstiftningen
noggranna regler om det egna kapitalets storlek.

Bland villkoren för att ett aktiebolag skall få driva fondkommissionsrörelse
ingår kapitaltäckningskravet. Att bolaget har ett eget kapital till viss storlek
har alltså en avgörande betydelse för bolagets rätt att vara fondkommissionär.
Denna omständighet måste enligt utskottet tillmätas stor vikt när det gäller
att bedöma om kapitaltäckningsreglerna berör bolagets ställning som enskild
juridisk person. Visserligen består aktiebolaget som juridisk person även om
det fråntas rätten att vara verksamt som fondkommissionär. Det utslagsgivande
måste dock enligt utskottets mening vara bolagets möjligheter att
verka i enlighet med sin bolagsordning, som enligt aktiebolagslagen
(1975:1385) bl. a. skall innehålla uppgift om bolagets verksamhet, angiven till
sin art. Motsatt synsätt leder enligt utskottets mening till att ett fondkommissionsbolag
skulle löpa risk att få en grundläggande förutsättning för sin
fortsatta existens ändrad genom i administrativ ordning utfärdade föreskrifter.

Det har såvitt utskottet kunnat finna inte tidigare förekommit att
bemyndigande lämnats regeringen att utfärda föreskrifter av nu angivet slag.
I banklagstiftningen finns således regler om kapitaltäckning intagna. En

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

utförlig reglering härvidlag föreslås av banklagsutredningen i delbetänkandet
Nya kapitaltäckningsregler för bankerna (DsE 1978:4). Även fondbörsutredningen,
vars betänkande (SOU 1976:54) ligger till grund för ifrågavarande
lagstiftning, föreslog att kapitaltäckningsreglerna skulle tas in i fondkommissionslagen.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet sammanfattningsvis, att
kapitaltäckningsreglerna i förslaget till fondkommissionslag berör bolagets
ställning som enskilt rättssubjekt på sätt som avses med 8 kap. 2 § RF.

I sammanhanget bör enligt utskottets mening även frågan om regeringens
rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter beröras något. Denna rätt som är
förankrad i 8 kap. 13 § RF avser hela lagstiftningsfältet. Beträffande vad som
skall anses som verkställighetsföreskrifter uttalade departementschefen i
grundlagspropositionen bl. a., att i första hand borde därmed förstås tillämpningsföreskrifter
av rent administrativ karaktär. 1 viss utsträckning torde det
emellertid vara ofrånkomligt att tillåta att regeringen med stöd av sin
behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende
”fyller ut” en lag även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det
obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall få göra
detta måste enligt departementschefen vara, att den lagbestämmelse som
skall kompletteras är så detaljerad att stadgandet inte tillförs något väsentligt
nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. 1 verkställ ighetsföreskriftens
form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett
nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare
ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Även om man bortser från den betydelse utskottet i det föregående tillmätt
kapitaltäckningsreglerna står det mot bakgrund av det återgivna departementschefsuttalandet
klart, att reglerna om kapitaltäckning inte kan hänföras
till verkställighetsföreskrifter. Däremot får regeln i 34 § förslaget till fondkommissionslag
om' att regeringen eller myndighet som regeringen
bestämmer får meddela föreskrifter om hur fondkommissionsbolags räkenskaper
skall föras närmast anses vara av verkställighetsnatur.

Slutligen vill utskottet nämna att det i förevarande lagstiftningsärende
finns ytterligare en bemyndigandefråga. Det gäller 43 § förslaget till fondkommissionslag
och 34 § förslaget till lag om Stockholms fondbörs. Enligt
dessa bestämmelser skall till bestridande av bankinspektionens tillsynsverksamhet
fondkommissionsbolag och Stockholms fondbörs årligen erlägga
bidrag enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen.

Den fråga som uppkommer i sammanhanget är om bidraget skall bedömas
som en avgift eller-som en skatt. I det senare fallet är bemyndigande till
regeringen enligt 8 kap. 7 § RF inte tillåtet.

Enligt utskottets mening ankorhmer bedömningen av bidragets innebörd i
nämnda hänseende inte i första hand på konstitutionsutskottet. Utskottet
finner således inte skäl att särskilt yttra sig i denna fråga.

NU 1978/79:50 (KU 1978/79:2 y)

Bilaga I
(till bilaga)

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens
område för brott mot tystnadsplikt

Härigenom föreskrives att 1 § lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens
område för brott mot tystnadsplikt skall ha nedan angivna
lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §'

Den som på sätt som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen
uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt får fällas till ansvar därför endast
om fråga är om tystnadsplikt som

1. föreskrives i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, 9 § radioansvarighetslagen
(1966:756) eller 1 § lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet
med närradio,

3. följer av förordnande av domstol eller undersökningsledare i brottmål
eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som ej är
tillgänglig för envar,

4. föreskrives i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och
avgifter,

5. föreskrives i 44 § andra stycket
föndkommissionslagen (1979:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

1 Senaste lydelse 1978:898.

■