FiU 1977/78:16

Finansutskottets betänkande
1977/78:16

med anledning av propositionen 1977/78:100 bilaga 2 såvitt avser
finansfullmakten jämte motion

I propositionen 1977/78: 100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har
regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt
nu är i fråga föreslagit riksdagen att bemyndiga regeringen att för
budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om
utgifter i enlighet med vad som förordats i propositionen intill ett sammanlagt
belopp av 2 000 000 000 kr.

I detta sammanhang behandlar utskottet motionen 1977/78: 865 av
Birgitta Dahl (s) vari hemställs att riksdagen inte lämnar regeringen
begärd finansfullmakt om 2 000 milj. kr. utan begränsar den till 1 500
milj. kr.

Propositionen

I propositionen redovisas utnyttjandet av finansfullmakten under
budgetåret 1976/77 och andra halvåret 1977. Vidare lämnas en redogörelse
för åtgärder som regeringen vidtagit i konjunkturstimulerande
syfte med stöd av andra av riksdagen lämnade bemyndiganden.

För innevarande budgetår disponerar regeringen en finansfullmakt
om 1 500 milj. kr. Fullmakten får användas för finansiering av tidigareläggning,
utvidgning eller påskyndande av statliga investeringar som
normalt finansieras med anslag på drift- eller kapitalbudgeten samt för
beredskapsarbeten och för bidrag till kommunala projekt för investering
och sysselsättning. Bidragsprocenten för kommunala projekt får
fastställas av regeringen med hänsyn till ändamålet, dock högst till
75 %. Vidare får finansfullmakten användas för bidrag till näringslivet
och bostadssektorn. Härvid får gällande bidragssatser tillfälligt förhöjas
med högst 75 %.

Regeringen har tidigare i propositionen 1977/78: 76 med energisparplan
för befintlig bebyggelse förordat att en del av de resurser som
krävs för att genomföra det föreslagna energisparprogrammet hänförs
till en planeringsreserv som utnyttjas först efter beslut av regeringen.
Reserven, som i budgetpropositionen föreslås uppgå till 400 milj. kr.
för budgetåret 1978/79, är avsedd att disponeras på det sätt som är
lämpligt med hänsyn till sysselsättningsläget. I den omfattning som
planeringsreserven tas i anspråk föreslås i budgetförslaget att erforderliga
medel får ställas till förfogande med utnyttjande av finansfull 1

Riksdagen 1977/78. 5 sami. Nr 16

FiU 1977/78:16

makten. I övrigt föreslås finansfullmakten få disponeras på de villkor
som nu gäller. Finansfullmakten föreslås för budgetåret 1978/79 höjas
till 2 000 milj. kr.

Motionen

Motionen 865 behandlar frågan om en koppling mellan finansfullmakten
och den planeringsreserv i anslutning till energisparprogrammet
som föreslås i propositionen 1977/78: 76. Enligt motionären innebär regeringens
förslag att riksdagen skulle lämna två fullmakter som tillgodoser
samma syfte. Motionären anser att det väsentliga är bemyndigandet
att öka ramarna för beslut om bidrag och lån för vissa energibesparande
åtgärder i byggnadsbeståndet. Någon anknytning till finansfullmakten
behövs inte enligt motionären varför hon föreslår att denna begränsas
till 1 500 milj. kr.

Utskottet

Den nu använda typen av finansfullmakt infördes våren 1975 (prop.
1975:1, bil. 1, FiU 1975:1, rskr 1975: 30). De tidigare finansfullmaktema
som var knutna till den allmänna beredskapsstat som riksdagen
årligen fastställde hade fallit ur bruk. De nya, s. k. aktiva finansfullmakterna
har däremot under den gångna treårsperioden kommit att
bli ett naturligt och ofta använt redskap i konjunkturpolitiken. Enligt
utskottets mening har systemet i huvudsak fungerat väl.

Den nya typen av finansfullmakt infördes i en situation då det centrala
var att höja den konjunkturpolitiska handlingsberedskapen. Någon
närmare analys av hur systemet skulle anpassas till budgetsystemet
i stort, vilken redovisning som skulle ske till riksdagen och av budgettekniska
spörsmål i anslutning till fullmakten förekom varken i propositionen
eller i utskottsbetänkandet. I stället har en praxis i sådana
hänseenden gradvis vuxit fram. Utskottet har vid beredningen av regeringens
begäran om finansfullmakt för budgetåret 1978/79 funnit att
vissa frågor av både principiell och mera teknisk innebörd kan behöva
ses över.

Systemet har kommit att utvecklas så att regeringen, då finansfullmakten
utnyttjats för visst ändamål, senare förelagt riksdagen förslag
om att anvisa medel på tilläggsbudget för ifrågavarande ändamål. I den
första tilläggsbudget där detta var aktuellt (prop. 1975/76: 25) används
formuleringar som ”För att slutligt bestrida dessa kostnader förordar

jag att kr. anvisas på tilläggsbudget I för innevarande

budgetår.” De beslut riksdagen fattat med anledning av dessa förslag
har därefter givits innebörden att riksdagen dels godkänt regeringens
utnyttjande av finansfullmakten för ändamålen, dels ”fyllt på” fullmakten
så att regeringens bemyndigande på nytt uppgått till samma

FiU 1977/78:16

belopp som före utnyttjandet av fullmakten. Riksdagens behandling av
dessa förslag om anslag på tilläggsbudget sker dock knappast från dessa
utgångspunkter. Ett problem vid riksdagsbehandlingen är samtidigt att
det är svårt att sakpröva regeringens förslag eftersom regeringen redan,
med stöd av finansfullmakten, beslutat att åtgärderna skall vidtas och
verksamheten normalt påbörjats eller i vissa fall t. o. m. avslutats.

Även innan den nya typen av finansfullmakt infördes förelåg självfallet
ett behov av handlingsutrymme för regeringen att då arbetsmarknadsläget
krävde det tillfälligt utöka den statliga verksamheten på vissa
områden. Då av olika skäl den gamla typen av finansfullmakt ansågs
mindre lämplig för detta syfte växte i stället fram ett system med
bemyndiganden av denna karaktär i anslutning till vissa anslag på
statsbudgeten. Mest betydelsefulla härvidlag torde de s. k. konjunkturmarginalerna
på affärsverkens investeringsramar vara. Investeringsanslagen
för affärsverken beräknas på sådant sätt att de möjliggör för
regeringen att utöka investeringsramarna med 10 % om det skulle
påkallas av konjunkturmässiga eller andra skäl. Beträffande vissa andra
investeringsramar är bemyndigandena att utöka dem inte beloppsmässigt
begränsade.

När den nya finansfullmakten infördes år 1975 diskuterades aldrig förhållandet
mellan dessa andra konjunkturpolitiskt motiverade bemyndiganden
och finansfullmakten. Detta har inneburit att man, vid sidan
av finansfullmakten, har en råd bemyndiganden för regeringen att utöka
verksamheter om sysselsättningsläget kräver det. Under budgetåret
1977/78 har detta exempelvis lett till att regeringen ökat investeringarna
för ett affärsverk dels med stöd av finansfullmakten, dels genom att
ta en del av den tioprocentiga konjunkturmarginalen i anspråk.

Den rådande situationen kan enligt utskottets mening göra det svårt
för riksdagen att få en samlad bild av vilka konjunkturpolitiskt motiverade
bemyndiganden regeringen ges och till vilket totalt belopp dessa uppgår.

Regeringen bör därför enligt utskottets mening se över systemet med
finansfullmakten och övriga konjunkturpolitiskt motiverade bemyndiganden
i de avseenden utskottet berört i det föregående. Härvid bör bl. a.
övervägas i vilken utsträckning det finns behov av den berörda typen av
bemyndiganden vid sidan av finansfullmakten, förhållandet mellan
finansfullmakten och sådana bemyndiganden samt formerna för redovisningen
till riksdagen. I den senare delen syftar utskottet på dels
redovisningen i förväg av vilka bemyndiganden som totalt begärs, dels
redovisningen i efterhand av hur finansfullmakten utnyttjats och den
prövning riksdagen har att göra i anslutning härtill.

Utskottet övergår nu till att behandla frågan om finansfullmakt för
budgetåret 1978/79. I budgetförslaget begärs att fullmakten höjs med
500 milj. kr. till 2 000 milj. kr.

FiU 1977/78:16

Regeringen har i propositionen 76 med energisparplan för befintlig
bebyggelse förordat att en del av de resurser som krävs för att genomföra
det föreslagna energisparprogrammet hänförs till en planeringsreserv
som utnyttjas först efter beslut av regeringen. Reserven, som i
budgetpropositionen föreslås uppgå till 400 milj. kr. för budgetåret
1978/79, är avsedd att disponeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn
till sysselsättningsläget. I den omfattning som planeringsreserven tas
i anspråk föreslås i budgetförslaget att erforderliga medel får ställas till
förfogande med utnyttjande av finansfullmakten. I motionen 865 föreslås
att någon sådan koppling av ianspråktagandet av planeringsreserven
till finansfullmakten inte skall göras.

Frågan om lämpligheten av en koppling mellan finansfullmakten och
den s. k. planeringsreserven rymmer flera olika aspekter. Finansfullmakten
får endast utnyttjas om arbetsmarknadsläget kräver det. Det
innebär att utgifter som bestrids via fullmakten bör ha en klart sysselsättningsfrämjande
effekt. För huvuddelen av alla beslut om utnyttjande
av finansfullmakten utgör detta inget problem. Det följer av utgifternas
karaktär att de positivt påverkar sysselsättningen.

Stödet till energibesparande åtgärder kräver emellertid enligt gällande
regler ett stort antal beslut i enskilda ärenden i länsbostadsnämnderna.
Ett utvecklat samrådsförfarande med länsarbetsnämnderna i varje sådant
fall, i syfte att dokumentera den sysselsättningsfrämjande effekten, kan
lätt komplicera verksamheten i allt för hög grad. Formerna för att ta den
aktuella planeringsreserven i anspråk bör etableras med utgångspunkt
från dessa omständigheter och kriteriet för utnyttjande av planeringsreserven
bör sålunda, som regeringen föreslår, formuleras på ett något
annorlunda sätt än vad som gäller beträffande finansfullmakten. Härigenom
kan en enkel beslutsordning uppnås. Det är emellertid angeläget
att även en sådan beslutsordning utformas så att den föreslagna planeringsreserven
kan bli ett effektivt inslag i sysselsättningspolitiken.

Ett exempel på hur hänsynstagandet till sysselsättningsläget kan ske i
praktiken utgör regeringens beslut med anledning av att riksdagen på
tilläggsbudget II för innevarande budgetår höjt beslutsramen för energibesparande
åtgärder. I beslutet (1978-02-16 till bostadsstyrelsen) föreskriver
regeringen bl. a. att bostadsstyrelsen skall samråda med arbetsmarknadsstyrelsen
vad gäller behovet av sysselsättningsfrämjande åtgärder
i olika regioner samt att länsbostadsnämnderna skall samråda med
länsarbetsnämnderna angående en ändamålsenlig fördelning i tiden av
igångsättningen av sådana projekt som har större betydelse för sysselsättningen.
Vidare skall bostadsstyrelsen meddela föreskrifter om vilka
energibesparande åtgärder som utan särskild prövning kan anses ge sysselsättning
åt anställd arbetskraft.

Med en ordning som den beskrivna kan man enligt utskottets mening
få ett system på detta område som tillgodoser den flexibilitet i plane -

FiU 1977/78:16

ringen som man uttalat sig för både i utskottets yttrande till civilutskottet
över energisparplanen (FiU 1977/78: 3 y) och i den till yttrandet fogade
avvikande meningen.

Det faktum att kriterierna för att utnyttja planeringsreserven resp.
finansfullmakten formuleras på något skilda sätt leder självfallet till (och
syftar också till) vissa faktiska skillnader i förutsättningarna för att utnyttja
dem. Som beskrivits i det föregående innebär det bl. a. att man
kan ha en något enklare beslutsordning för utnyttjande av planeringsreserven
än som skulle krävas om finansfullmakten användes. Det innebär
också att man kan tänka sig konjunkturlägen där det är förenligt
med uppsatta regler att ta planeringsreserven i anspråk men däremot
inte att utnyttja finansfullmakten.

Riksdagens beslut beträffande finansfullmakten är att regeringen bemyndigas
att, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter
intill ett visst belopp. En direkt koppling mellan fullmakten och planeringsreserven
skulle emellertid kunna leda till att man via finansfullmakten
bestred utgifter om vilka det inte kan hävdas att de är nödvändiga
därför att arbetsmarknadsläget kräver det, eftersom, på sätt som här påvisats,
förutsättningarna för utnyttjande av finansfullmakten resp. planeringsreserven
i viss mån skiljer sig åt. Mot denna bakgrund finner
utskottet från principiella utgångspunkter den föreslagna lösningen mindre
lämplig. De villkor som behöver ställas upp för utnyttjandet av planeringsreserven
kan formuleras i direkt anslutning till bemyndigandet att
överskrida ramarna för energisparstödet.

Om regeringen beslutar att ta i anspråk planeringsreserven uppkommer
ett ökat medelsbehov som inte täcks av det anvisade anslaget. Detta
kunde i och för sig innebära ett behov av att tillfälligt utnyttja finansfullmakten
för att finansiera detta ökade medelsbehov. Normalt torde
dock tillräckligt lång tid förflyta mellan regeringens ev. beslut att ta
planeringsreserven i anspråk och därav föranledda utbetalningar för att
det skall vara möjligt att få ett riksdagsbeslut om anslagstillskott på närmaste
tilläggsbudget.

Av det anförda följer att utskottet anser att någon koppling mellan
finansfullmakten och planeringsreserven inte bör göras. Finansfullmakten
bör även fortsättningsvis få disponeras enligt nu gällande villkor.

I motionen 865 förordas att finansfullmakten för budgetåret 1978/79
endast skall uppgå till 1,5 miljarder kr., vilket är samma belopp som för
innevarande budgetår. Utskottet vill i denna fråga anföra följande. Det
är i och för sig logiskt att räkna ner det av regeringen föreslagna beloppet
om någon koppling mellan finansfullmakten och planeringsreserven
inte sker. Det bör emellertid uppmärksammas att det enligt redovisningen
i budgetförslaget vid utgången av år 1977 fanns drygt 1 miljard
kr. kvar att disponera av finansfullmakten för innevarande budgetår.
Därefter har regeringen beslutat om ytterligare utnyttjande av fullmak -

FiU 1977/78:16

ten till ett sammanlagt belopp av ca 890 milj. kr. En fortsatt hög ambitionsnivå
på sysselsättningspolitikens område kräver, som framgår av utskottets
betänkande FiU 1977/78: 15, även framöver en hög arbetsmarknadspolitisk
beredskap. Mot bakgrund härav finner utskottet det
rimligt att för budgetåret 1978/79 höja finansfullmakten till 2 miljarder
kr., trots vad utskottet i det föregående anfört om kopplingen mellan
finansfullmakten och planeringsreserven. Detta innebär att utskottet avstyrker
motionen 865.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört om översyn av vissa frågor som rör finansfullmakten
m. m.,

2. att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med
avslag på motionen 1977/78: 865 bemyndigar regeringen att för
budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta
om utgifter i enlighet med vad utskottet har förordat intill
ett sammanlagt belopp av 2 000 000 000 kr.

Stockholm den 4 april 1978

På finansutskottets vägnar
BJÖRN MOLIN

Närvarande: Björn Molin (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Knut Wachtmeister
(m), Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Pettersson (s), Anton
Fågelsbo (c), Arne Gadd (s), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s),
tredje vice talmannen Karl Erik Eriksson (fp), Karl Erik Olsson (c),
Rune Rydén (m), Karin Flodström (s) och Thorsten Larsson (c).

Reservation

av Kjell-Olof Feldt (s), Paul Jansson (s), Arne Pettersson (s), Arne Gadd
(s), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s) och Karin Flodström (s) som
anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”1 motionen”
och på s. 6 slutar med ”motionen 865” bort ha följande lydelse:

I motionen 865 förordas att finansfullmakten för budgetåret 1978/79
skall bestämmas till 1,5 miljarder kr., vilket är samma belopp som för
innevarande budgetår och innebär en nedräkning med 500 milj. kr. jämfört
med regeringens förslag för 1978/79. Som motionären påpekar anför
regeringen inga andra skäl för en höjning av finansfullmakten än att
fullmakten skall utnyttjas för att ställa medel till förfogande i den omfattning
planeringsreserven tas i anspråk. Mot bakgrund härav och av

FiU 1977/78:16

vad utskottet anfört om den föreslagna kopplingen mellan finansfullmakten
och planeringsreserven tillstyrker utskottet motionen 865.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med
bifall till motionen 1977/78: 865 bemyndigar regeringen att för
budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta
om utgifter i enlighet med vad utskottet har förordat intill
ett sammanlagt belopp av 1 500 000 000 kr.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1978 780045