SkU 1976/77: 5

Skatteutskottets betänkande
1976/77:5

med anledning av motion om åtgärder mot skatteflykt och skattefusk Motionen I

motionen 1975:235 av herr Hermansson m. fl. (vpk) yrkas att riksdagen
hos regeringen begär tillsättandet av en utredning med uppdrag att skyndsamt
utarbeta och framlägga förslag till åtgärder mot skatteflykt och skattefusk.

Frågans tidigare behandling m. m.

Då skatteutskottet vid 1974 års riksdag behandlade en motion med en
liknande begäran om särskild utredning beträffande åtgärder mot skatteflykt
och skattefusk anförde utskottet (SkU 1974:46) bl. a. följande.

1 den sista av de här behandlade motionerna, 1974:1222, tas också problemet
med skatteflykt och skattefusk upp, men motionärerna föreslår inte
några konkreta åtgärder utan begär i stället en särskild utredning som skyndsamt
skall lägga fram förslag till åtgärder häremot. Motionärerna är visserligen
medvetna om att företagsskatteberedningen och 1972 års skatteutredning
sysslar med dessa frågor men anser att problemen hör hemma i
gränsmarkerna mellan de båda utredningarnas arbetsfält, vilket motiverar
en särskild utredning.

Utskottet, som i annat sammanhang framhållit att praktiskt taget varje
utredning på skatteområdet i större eller mindre omfattning ägnar sig åt
frågor om skatteundandragande, finner det inte troligt att en särskild utredning
i nämnvärd grad skulle kunna bidra till problemens lösning. Enligt
utskottets mening bör man nu i första hand avvakta resultaten av pågående
utredningar samt av verkningarna av skattebrottslagen liksom de förslag
som USS kan komma att lägga fram. De pågående diskussionerna inom
företagsskatteberedningen och 1972 års skatteutredning om omläggning av
stora delar av skattesystemet gör även att tidpunkten synes illa vald för
att nu kräva en specialutredning om skattefusk och skatteflykt. Utskottet
avstyrker därför också bifall till motionen 1974:1222.

I nämnda yttrande, som även avsåg i andra motioner föreslagna åtgärder
mot skatteundandragande, framhöll utskottet inledningsvis att utskottet mot
bakgrund av den bild av brist på åtgärder från det allmännas sida som
publiciteten kring skatteflykt m. m. kunde skapa fann det uteslutande positivt
att i samtliga där behandlade motioner yrkades åtgärder mot skatteundandragande,
vilket gav utskottet anledning av lämna en summarisk
redovisning för de åtgärder som på senare tid vidtagits för att bemästra
dessa problem.

1 Riksdagen 1976/77. 6 sami. Nr 5

SkU 1976/77:5

2

Vill man se realistiskt på skatteundandragandet - anförde utskottet -måste man konstatera att detta fenomen är ganska utbrett. Den enda möjligheten
att bekämpa sådant fusk består därför i förbättrade skattelagar, ökad
kontroll och kännbara påföljder vid upptäckt.

I anslutning härtill redovisades de vid denna tidpunkt aktuella åtgärderna
mot skatteundandragande i fråga om såväl kontroll som skattelagstiftning.
Den senare utvecklingen kan sammanfattas sålunda.

Skattekontrollen m. m.

Regeringen lade våren 1975 fram en proposition (1975:87) om riktlinjer
för ändrad skatteadministration och taxering i första instans, m. m. Propositionen
grundades på en utredning, som riksskatteverket och statskontoret
gjort gemensamt och redovisat till regeringen i maj 1974 i rapporten
Rationalisering av skatteadministrationen (RS-projektet). Föredragande
statsrådet anförde i propositionen att utvecklingen - bl. a. det växande antalet
deklarationer, den alltmer utvecklade skattelagstiftningen och ett ökat skattetänkande
- har medfört att den nuvarande taxeringsorganisationen och
taxeringsperioden vållat vissa problem vid taxeringen i första instans. Han
framhöll vidare att särskilt granskningen av rörelser av olika slag var tidsödande
och krävde betydande granskningsresurser. Han fann det utomordentligt
viktigt att man i en framtida organisation tillgodosåg behovet
av kvalificerad kontroll av rörelser och andra svårgranskade deklarationer.
Han fann också den föreslagna organisationen flexibel och möjlig att anpassa
till förändringar i de materiella skattereglerna.

Vid sin behandling av propositionen underströk skatteutskottet vad departementschefen
framhållit, nämligen vikten av att intensifiera och koncentrera
gransknings- och kontrollinsatserna till rörelseidkare och andra svårkontrollerade
skattskyldiga.

I maj 1975 godkände riksdagen i propositionen föreslagna riktlinjer för
ändrad skatteadministration och taxering i första instans. Detta beslut innebär
att en ny taxeringsorganisation skall byggas upp successivt och att
reformen i huvudsak skall vara genomförd till 1978 års taxering.

Ämbetsverken har i fyra under innevarande år framlagda delrapporter
fullföljt RS-projektet och tar i delrapport 2 följande ställning till den fortsatta
utvecklingen.

Länsstyrelsernas svårigheter att rekrytera ordförande och kronoombud
som på sin fritid medverkar i taxeringsnämnd ökar successivt och är nu
ett problem. Svårigheterna var tidigare mest framträdande i storstadsregionerna
men framstår numera med ungefär samma styrka över hela landet.
Omsättningen av funktionärer är stor, vilket medför att en omfattande utbildningsverksamhet
måste bedrivas.

I enlighet med riksdagens beslut påbörjades den successiva uppbyggnaden
av den nya granskningsorganisationen med att i en första etapp hösten

1975 anställa 158 tjänstemän på handläggarnivå. I en andra etapp under

1976 anställs 275 tjänstemän också på handläggarnivå. I skrivelse till re -

SkU 1976/77:5

3

geringen den 1 april 1976 föreslog ämbetsverken att organisationen i en
tredje utbyggnadsetapp under 1977 skulle tillföras 220 tjänstemän på handläggarnivå
och 135 tjänstemän på assistentnivå. Denna skrivelse har överlämnats
till länsstyrelserna för att ge vägledning och underlag för länsstyrelsernas
anslagsframställningar för budgetåret 1977/78. I sitt yttrande över
dessa anslagsframställningar har riksskatteverket med ledning av länsstyrelsernas
yrkanden tillstyrkt att sammanlagt 363 tjänster under 1977 tillförs
granskningsorganisationen. Om den tillstyrkta förstärkningen under budgetåret
1977/78 medges innebär detta att det till 1978 års taxering tillförts
organisationen sammanlagt 661 tjänster på handläggarni vå och 135 tjänster
på assistentnivå. Sammantaget med tjänster som går in från nu befintlig
organisation innebär detta att den nya organisationen huvudsakligen blir
utbyggd till 1978 års taxering, men att den successiva uppbyggnaden måste
fortsätta under budgetåren 1978/79, 1979/80 och eventuellt också 1980/81,
beroende på i vilken takt efterföljande etapper genomförs och vilken totalram
som fastställs.

De nu framlagda beräkningarna av resursbehov inom en granskningsorganisation
för taxeringsarbetet i första instans och därmed sammanhängande
funktioner grundar sig på ett säkrare underlag än 1974 års utredningsrapport.
Sedan den lämnades har en relativt omfattande försöksverksamhet
bedrivits och mera inträngande analyser gjorts i samverkan med länsstyrelser
och lokala skattemyndigheter. Fortfarande är dock det statistiska underlag
som grundar beräkningarna, ADB-systemets inverkan på tidsåtgången för
granskningsarbetet, beräkningarna av produktionstak m. m. osäkra. Pågående
utredningar om skattesystemets framtida utformning kan också resultera
i ändrade förutsättningar för och inriktning av skatteadministrationens
kontrollverksamhet. Osäkerhet i bedömningarna framgår bl. a. av att
många länsstyrelser gör anspråk på större resurser för att kunna förverkliga
reformen fullt ut än vad som föreslagits i delrapport 2. I sammanhanget
vill verken understryka att den föreslagna organisationen har en inbyggd
flexibilitet, som gör att den kan möta materiella och tekniska förändringar
av verksamhetens inriktning.

En befattning som biträdande skattechef föreslås i delrapport 2 skola inrättas
i Stockholm, Malmöhus och Göteborgs och Bohus län. De uppgifter,
som är förenade med uppbyggnad av den nya organisationen i dessa län
och som kommer att kräva insats på avdelningschefsnivå, bedöms komma
att vara omfattande och tidskrävande. Ämbetsverken finner att medel övergångsvis
bör anslås för att förstärka ledningen av taxeringsavdelningen i
Stockholms län och skatteavdelningen i Malmöhus respektive Göteborgs
och Bohus län.

Ämbetsverken finner att ställning nu inte bör tas till totalramen för en
framtida bemanning av organisationen för taxeringsarbetet i första instans.
Det i rapporten redovisade förslaget kan dock läggas som grund för beslut
om organisationens utformning. Utredningens redovisning bildar därutöver
underlag dels för riksskatteverkets fortsatta planeringsarbete, dels för
länsstyrelsernas anslagsframställningar för olika budgetår. Detta innebär att
vunna erfarenheter kan beaktas i den successiva utbyggnaden. Ämbetsverken
är beredda att - liksom år 1976 - i mars månad under 1977, 1978
och eventuellt 1979 till regeringen inge detaljförslag, som kan tjäna som
vägledning och underlag för länsstyrelsernas anslagsframställningar avseende
medel för skatteadministrationen. Länsstyrelserna får sedan inkomma
med sina yrkanden som, efter riksskatteverkets yttrande, underkastas stats -

SkU 1976/77:5

4

makternas prövning.

Personalorganisationerna har kontinuerligt informerats om utredningens
förslag och lokala representanter har i varierande omfattning deltagit i det
löpande projektarbetet inom respektive län. Formella överläggningar med
personalorganisationerna har dock inte förekommit.

Den nya taxeringsorganisationen skall enligt riksdagens beslut (SkU
1975/76:35) betjänas av ett regionalt ADB-system med generella datorer
i 21 län, och proposition beträffande principbeslut om ett härtill anknutet
centralt personregister, benämnt samordnat person- och adressuppdateringsregister
(SPAR), väntas under innevarande höst.

Skattelagstiftningen m.m.

En expertgrupp inom företagsskatteberedningen har i betänkandet Allmän
skatteflyktsklausul (SOU 1975:77) föreslagit införandet av en särskild lag
härom. Ur sammanfattningen av betänkandet kan följande anföras.

I Sverige har man hittills ställt sig avvisande till en allmän skatteflyktsklausul
och i stället motarbetat skatteflykt genom materiella skattebestämmelser
som gjort olika metoder att kringgå skattelag ogynnsamma. Expertgruppen
konstaterar, att påtagliga olägenheter med tiden framträtt med denna
lagstiftningsmetod. Den hindrar visserligen skatteflykt i den form som
skatteflyktsreglerna vänder sig mot, men innan sådana regler kan införas
har stora orättmätiga skattevinster kunnat göras. Det allmänna kommer
ohjälpligt i efterhand. Och erfarenheten har visat, att även de nya reglerna
kan kringgås, vilket i sin tur medfört upprepade nya lagstiftningsingripanden.
Detta växelspel har starkt bidragit till att göra skattelagstiftningen invecklad
och svårtillgänglig.

Samtidigt har de speciella reglerna mot skatteflykt måst göras tämligen
vidsträckta för att få åsyftad verkan. De kan på grund härav i enskilda
fall drabba hårdare än som är skäligt och även omfatta fall då det inte
är fråga om skatteflykt. De har därför måst kompletteras med dispensregler.
Dessa i sin tur har haft nackdelar på så sätt, att riksdagen avhänt sig en
del av sin beskattningsmakt och att frågor som normalt skall prövas av
förvaltningsdomstolarna överlämnats till administrativa organ.

Fördelarna med en allmän skatteflyktsklausul ligger främst i den allmänpreventiva
effekten. Den som försöker kringgå skattelag genom transaktioner,
som rent formellt överensstämmer med civilrättsliga och skatterättsliga
regler, kan inte längre vara säker på framgång. Göres sådana försök,
behöver det allmänna inte finna sig i att stora skattevinster hemtages innan
statsmakterna hinner reagera med lagstiftning. Ett instrument finns till reds,
med vars hjälp sådana försök kan stoppas. Speciella regler mot skatteflykt
blir i allmänhet onödiga, och åtskilliga redan tillskapade sådana bestämmelser
kan nu eller i framtiden rensas ut.

Invändningarna mot en generell klausul mot skatteflykt har främst varit
att de skattskyldiga skulle få svårare att förutse vad som skall beskattas
och vad som skall föranleda avdrag. Delvis sammanhänger detta med att
en generell skatteklausul hittills ansetts behöva utformas så att domstolarna
i varje särskilt fall skulle pröva, om en skatteförmån är obehörig eller otillbörlig
och om den skattskyldige haft för avsikt att uppnå en sådan skat -

SkU 1976/77:5

5

teförmån, alltså haft ett slags ont uppsåt.

Expertgruppen har försökt utforma sitt förslag så att dessa invändningar
bortfaller.

Till utgångspunkt har expertgruppen tagit den i domstolarnas praxis allmänt
omfattade principen att avtal och andra rättshandlingar skall bedömas
efter sitt verkliga innehåll och ekonomiska verkningar. Detta innebär inte
bara att man bortser från rena skenavtal, dvs. avtal som inte alls har någon
verklig innebörd, utan också att man går efter den verkliga innebörden
även om parterna utformat avtalet så att den verkliga innebörden döljes.
Domstolarna tillämpar genomsyn. Expertgruppen föreslår att denna princip
lagfästes.

Domstolarna har emellertid i allmänhet hittills inte tillämpat genomsyn,
när man kringgått skattelag genom flera var för sig formellt korrekta rättshandlingar,
som tillsammans ger skatteförmåner som står i strid med skattelagstiftningens
anda och mening. Expertgruppens förslag innebär, att principen
om genomsyn skall kunna tillämpas även i sådana fall.

Den rättelse som skall ske innebär i allmänhet, att domstolen bortser
från den eller de transaktioner som anses utgöra skatteflykt. Om detta är
praktiskt omöjligt eller resultatet skulle bli oskäligt hårt förden skattskyldige,
skall skatten eller taxeringen bestämmas till skäligt belopp.

Skatteflyktsklausulen skall inte kunna tillämpas av taxeringsnämnd, utan
skatterätt skall vara första instans, såvitt gäller skatter på inkomst och förmögenhet.
För att de skattskyldiga lättare skall kunna förutse om skatteflyktsklausulen
kan komma att åberopas mot en tilltänkt transaktion eller
serie av transaktioner föreslår expertgruppen en ovillkorlig rätt att få bindande
förhandsbesked.

I betänkandet konstateras att lagstiftningsarbetet för att motverka skatteflykt
bedrivits med kraft och att kommunalskattelagen - KL - i snabb
följd kompletterats med regler mot vinstbolagstransaktioner (35 § 3 mom.
åttonde stycket, 1972), partrederitransaktioner (46 § 1 mom. tredje stycket,
1973) och interna aktieöverlåtelser (35 § 3 mom. nionde stycket, 1973). Mot
skatteflykt riktar sig vidare begränsningen av det skattemässiga begreppet
pensionsförsäkring till sådana försäkringar som meddelats i här i riket bedriven
försäkringsrörelse (1969) samt vissa internationellt skatterättsliga regler
(1967). Skatteflyktskommitténs betänkande föranledde speciella regler
mot vissa förfaranden (1966). Strävanden att motverka skatteflykt ligger
bakom det nyligen framlagda förslaget om inskränkningar i rätten till avdrag
för premier på pensionsförsäkringar. För att komma till rätta med skatteflykt
har man på senare tid gjort ingrepp i även rent civilrättslig lagstiftning.
Exempel härpå är låneförbudet (1973) i aktiebolagslagen och höjningen av
lägsta tillåtna aktiekapital, i sin tur följd av särskilda skatteregler i lagen
(1974:990) om den skattemässiga behandlingen med anledning av övergång
från aktiebolag till annan företagsform, m. m.

Det kan här slutligen också förtjäna erinras om att sedan betänkandet
utkom har vid föregående riksmöte på företagsskatteberedningens förslag
(SOU 1975:54, prop. 1975/76:79, SkU 28) införts skärpta skatteregler för få -

SkU 1976/77:5

6

mansfbretag. På grundval av ett förslag (SOU 1974:49) från utredningen om
säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen beslutades vid 1975/76 års riksmöte
om införande av särskild bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen
(prop. 1975/76:11, SkU 12). Vid samma riksmöte beslutades också
om införandet av en ny bokföringslag, som får anses vara av stor betydelse
för beskattningen.

Utskottet

När skatteutskottet 1974 behandlade den i förevarande motion åter aktualiserade
frågan om en särskild utredning rörande åtgärder mot skatteflykt
och skattefusk uttalade utskottet sig positivt om motionens syfte. Utskottet
delar motionärernas uppfattning att alla former av skatteundandragande utgör
ett allvarligt problem, som påkallar största vaksamhet från statsmakternas
sida. Det är därför inte sagt att den effektivaste åtgärden skulle vara
att tillsätta en särskild utredning i frågan. Det svenska beskattningssystemet
är mycket komplicerat och f. n. föremål för olika utredningar som syftar
till genomgripande reformer på väsentliga områden inom skattelagstiftningen.
I dessa utredningsuppdrag ligger självfallet också uppgiften att konstruera
beskattningsreglerna så att skatteflykt i möjligaste mån förhindras och att
kontrollmöjligheterna blir goda. Motionärerna menar att det skulle vara av
värde för de planerade skattereformerna att kunna förebygga ett fortsatt
skatteundandragande genom att kartlägga luckor och flyktmöjligheter i det
nuvarande systemet. Utskottet vill med anledning härav framhålla att skattefusket,
dvs. de fall då den skattskyldige lämnar sådana oriktiga uppgifter
som kan föranleda straff enligt skattebrottslagen eller särskilda skattetillägg
enligt taxeringslagen, knappast kan motverkas genom ytterligare utredning.
Fusket måste mötas med ökad och förbättrad kontroll, och i detta syfte
görs f. n., som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen, betydande
ansträngningar för att rationalisera skatteadministrationen. När det
gäller skatteflykten, som inte kan definieras på samma entydiga sätt, har
efter det att motionen väcktes en expertgrupp inom företagsskatteberedningen
lagt fram förslag om införande av en allmän skatteflyktsklausul,
ett förslag som i princip tillstyrkts av beredningen. I samband därmed har
expertgruppen utförligt belyst skatteflykt som bygger på olika former av
skentransaktioner. Av expertgruppens betänkande framgår, på sätt utskottet
tidigare redovisat, att riksdagen på grundval av främst företagsskatteberedningens
olika förslag beslutat ett flertal lagändringar under senare år
för att förhindra olika former av skatteflykt. Expertgruppens förslag har
remissbehandlats och det övervägande antalet remissinstanser har ställt sig
positiva till en allmän skatteflyktsklausul. Olika åsikter har dock framförts
om lagstiftningens räckvidd och utformning. Förslaget är f. n. föremål för
fortsatt bearbetning inom regeringen.

Om en allmän skatteflyktsklausul kan utformas så att den utgör ett vär -

SkU 1976/77:5

7

defullt instrument för att komma till rätta med skatteflykt i olika former
utan att allvarligt åsidosätta rättssäkerheten förutsätter utskottet att förslag
härom kommer att framläggas. Utskottet anser därför att regeringens ställningstagande
till expertgruppens förslag i denna fråga bör avvaktas. Med
hänsyn härtill och till övriga av utskottet redovisade åtgärder i frågan kan
enligt utskottets mening någon ytterligare utredning rörande skatteflykten
f. n. inte anses erforderlig.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen 1975:235.
Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975:235.

Stockholm den 16 november 1976

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herrar Wärnberg (s), Andersson i Knäred (c), Kristenson (s),
Josefson* (c), Johansson i Jönköping (s), Hörberg (fp), Carlstein (s), Sundkvist
(c), Westberg i Hofors (s), Söderström (m), fru Normark (s), herrar Olsson
i Järvsö* (c), Boström'(s), fru Ahrland (fp) och herr Lundgren (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 52534 Stockholm 1976