NU 1975/76:2

Näringsutskottets betänkande
1975/76:2

med anledning av motion om val av huvudmän i sparbank
Ärendet

1 motionen 1975:175 av herr Håkansson i Trelleborg m. fl. (s) hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring i sparbankslagen
i enlighet med vad som i motionen anförts.

Bankinspektionen och Svenska sparbanksföreningen har avgivit remissyttranden
över motionen.

Bestämmelser och praxis

I lagen (1955:416) om sparbanker (ändringar i här aktuella delar 1968:602,
1969:774) föreskrivs att i sparbank skall finnas huvudmän som representanter
för insättarna (11 §). Huvudmännen skall övervaka sparbankens förvaltning
och fullgöra vissa i lagen särskilt angivna uppgifter, såsom att välja styrelse
och revisorer. Antalet huvudmän skall vara lägst 20 och högst 60, om inte
tillsynsmyndigheten - bankinspektionen - med hänsyn till särskilda förhållanden
medgeratt antalet får sättas högreän 60. Bland behörighetsreglerna
(12 ii) märks att huvudman skall vara bosatt inom sparbankens verksamhetsområde,
såvida inte tillsynsmyndigheten på grund av särskilda förhållanden
finner skäl att medge undantag.

Bestämmelserna om val av huvudmän innehåller bl. a. följande (13 och
14 §§). Hälften av antalet huvudmän skall enligt närmare stadganden i sparbankens
reglemente väljas av kommunfullmäktige i de kommuner som
ingår i sparbankens verksamhetsområde eller av landsting. Återstoden utses
av huvudmännen själva bland insättare i sparbanken, som vid utgången
av kalenderåret närmast före huvudmannavalet hade ett tillgodohavande
i sparbanken av minst 100 kr. Huvudman som står i tur att avgå får inte
deltaga i valet för besättande av hans egen plats. Kommunfullmäktiges
och landstings val av huvudmän skall under gängse förutsättning vara proportionellt.
Mandattiden för huvudman är tre år. Vid första huvudmannavalet
i sparbanken skall mandattiderna sättas kortare än till tre år i den
mån så erfordras för att åstadkomma successiva nyval.

I motiven till 1955 års sparbankslag (prop. 1955:51 s. 91) anfördes att
det var naturligt med successiva val av sparbankernas huvudmannakårer
för att kontinuiteten i sparbanksförvaltningen skulle främjas och att det
ankom på sparbankerna själva att ta ställning till hur långt gående reglerna
om successiviteten borde vara. Det uttalades vidare att lagens fordran på
successiv förnyelse av huvudmannauppsättningen fick anses tillgodosedd

1 Riksdagen 1975/76. 17 sami. Nr 2

NU 1975/76:2

redan genom en ordning enligt vilken de kommunvaldas mandattid började
vid en tidpunkt och övriga huvudmäns vid en annan. Som en följd härav
har enligt 1 § sparbankskungörelsen (1955:422; nuvarande lydelse av 1 §
1973:1094) överlämnats till varje sparbank att i sitt reglemente fastställa
de närmare reglerna angående ordningen för att åstadkomma den successiva
förnyelsen av huvudmannakåren. I samråd med bankinspektionen har
Svenska sparbanksföreningen därefter utarbetat normalreglemente för sparbankerna.
Med ledning av reglementet har varje sparbank utformat sina
bestämmelser om successiva val av huvudmän.

Av de f. n. 225 sparbankernas reglementen framgår, enligt vad bankinspektionen
redovisar, att i det alldeles övervägande antalet fall, ca 185, huvudmännen
utses så att samtliga kommunvalda huvudmän väljs samtidigt
på tre år medan de huvudmannavalda huvudmännen utses med en tredjedel
för varje år. I ca 20 sparbanker utses de båda kategorierna med en tredjedel
varje år. I ca 10 sparbanker utses varje kategori på en gång för tre år, dock
inte under samma år med hänsyn till bestämmelserna om den successiva
förnyelsen. För några sparbanker gäller vissa mindre avvikelser från de nu
nämnda valmetoderna.

Motionen

I motionen framförs kritik mot reglerna för val av huvudmän i sparbank.
Den gällande ordningen uppfyller enligt motionärerna inte kraven på en
normal demokratisk process. Till följd av att huvudmännens mandatperioder
ofta inte sammanfaller med de kommunala valens och att val av huvudmän
vid huvudmannasammanträdet sker successivt uppstår ”eftersläpande majoriteter”
i huvudmannakårens sammansättning. Sådana förfaranden har,
säger motionärerna, i andra sammanhang ersatts med en regel att val av
representanter till det organ valet gäller sker vid ett och samma tillfälle.
Genom att bilda block med minoriteter av de huvudmän som valts kommunalt
kan, anför motionärerna, den del av huvudmannakåren som har
valts av huvudmännen själva behärska de val som skall ske vid huvudmannasammanträdet.
Det är enligt motionärerna önskvärt att mandatperioden
är lika lång för alla och tidsmässigt anknyter till den period som
gäller för kommunala styrelser och nämnder. Vid val av huvudmän på
huvudmannasammanträde bör proportionellt val tillämpas, anser motionärerna
vidare. Eftersom huvudman inte äger rätt att delta i val till sin egen
plats kommer enligt motionärerna valet att i så fall förrättas enbart av de
kommunalt utsedda representanterna. Bortsett från eventuellt kompletteringsval
skulle val på huvudmannasammanträde liksom i kommun eller
landsting sålunda äga rum vart tredje år.

NU 1975/76:2

Historik

Enligt 1923 års sparbankslag, som gällde till utgången av år 1955, var
det kommunala inflytandet över huvudmannaförsamlingarnas sammansättning
mera begränsat än enligt nuvarande regler. En undersökning, avseende
förhållandena den 1 juli 1950, visade att totalt ca 30 96 av huvudmännen
valdes av kommunala organ och ca 12 96 av andra val korporationer, medan
de övriga utsågs genom självkomplettering. Förslag att huvudmannakåren
skulle - såsom numera gäller - utses till lika delar genom kommunval
och genom självkomplettering framlades i propositionen 1955:151 om ny
sparbankslag.

Chefen för finansdepartementet betonade där att reglerna om tillsättande
av huvudmän borde vara sådana att huvudmännen i verklig mening kunde
sägas representera insättarna. Sparbankssakkunniga, vilkas förslag låg till
grund för propositionen, hade kommit till slutsatsen att ett särskilt representantskap
för låntagarna inte var tillräckligt motiverat. Departementschefen
instämde i detta. Majoriteten av huvudmännen skulle enligt de sakkunnigas
förslag utses av särskilda elektorer, i sin tur utvalda bland insättarna
genom ett lottningsförfarande. Denna metod avvisades i propositionen. Som
motiv för att det allmänna - kommuner och landsting - kunde göra anspråk
på visst inflytande på skötseln av sparbankerna hade de sakkunniga bl. a.
angivit att det från samhällelig synpunkt är betydelsefullt att utlåningen
bedrivs med aktgivande på att sparbanksmedlen i första hand används för
att tillgodose det legitima lånebehovet inom den bygd där sparbanken har
sin verksamhet. Olika skäl - tänkbara intressekonflikter och faran för en
politisering av sparbankernas ledning - hade av de sakkunniga anförts för
att kommunerna inte skulle utse mer än en minoritet av huvudmännen.
Departementschefen uttalade att vad som anförts om risken för politisering
av sparbanksväsendet knappast borde tillmätas någon betydelse. Han ansåg
tillsynsmyndighetens övervakning vara ett tämligen verksamt skydd mot
att sparbankerna vid kollision mellan kommunernas intressen som låntagare
och insättarnas anspråk på trygghet skulle favorisera de kommunala intressena.
De betänkligheter mot kommunval som andragits av de sakkunniga
borde därför inte anses mera väsentliga, sade departementschefen. De
kommunala församlingarna måste betraktas som ganska representativa för
sparbankernas stora insättargrupper. Huvudmannaval från kommunala organs
sida skulle dessutom bereda låntagarna ett visst medelbart inflytande
på valet, något som ej vore alldeles oberättigat. Det var enligt departementschefens
uppfattning också ur en annan synvinkel väl försvarbart att kommunerna
skulle få vidgade möjligheter att påverka sparbankernas förvaltning.
Sparbankerna hade alltid haft en intim anknytning till den bygd där
de bedrivit rörelsen, och det var ett vedertaget mål att en sparbank skall
tjäna intressena i den ort där sparbanken utövar sin verksamhet.

De redovisade övervägandena skulle i och för sig kunna motivera en

1* Riksdagen 1975/76. 17 sami Nr 2

NU 1975/76:2

regel enligt vilken samtliga huvudmän skulle utses av kommunala korporationer,
fortsatte departementschefen. Han avvisade dock denna tanke
och även ett förslag att tre fjärdedelar av huvudmännen skulle vara kommunvalda,
vilket reservationsvis hade framförts på utredningsstadiet. Som
motiv för ställningstagandet angavs bl. a. att valreformen helst borde genomföras
på sådant sätt att den erfarenhet av sparbanksförvaltning som fanns
inom de befintliga huvudmannainstitutionerna kunde nyttiggöras även
framdeles. Ett rimligt kommunalt inflytande ansågs bli säkerställt om lika
stora delar av huvudmannakåren utsågs genom kommunval och genom
självkomplettering. Vid kommunvalen av huvudmän skulle proportionell
valmetod tillämpas under de förutsättningar som kommunallagen normalt
uppställer i detta hänseende. 1 fråga om självkompletteringsvalen fanns det
enligt departementschefen inte anledning att uppställa någon regel om proportionell
valmetod. Successiva val är helt naturligt ägnade att främja kontinuiteten
i sparbanksförvaltningen, anförde departementschefen vidare.
Han sade sig ha bedömt värdet av successiv förnyelse vara så stort att
han ansett att denna valordning borde göras tvingande.

Bankoutskottet (BaU 1955:19) fann propositionens förslag i ämnet väl
avvägt och betecknade det som en förtjänst hos förslaget att huvudmannakåren
genom självkomplettering skulle få ett inslag av direkta representanter
för insättarna.

Den nuvarande mandattiden för huvudman, tre år, infördes genom lagändring
år 1969. Tidigare var mandattiden fyra år. Ändringen genomfördes
för att överensstämmelse skulle nås med de år 1969 vidtagna ändringarna
i kommunallagstiftningen, varigenom valperioderna för ledamöter i kommunala
fullmäktigeförsamlingar, styrelser och nämnder fastställdes till tre
år.

Motioner om en översyn av reglerna om huvudmannaval i 13 § sparbankslagen
har avslagits vid 1964 och 1970 års riksdagar (BaU 1964:25,
1970:61). Vid det första tillfället föreslogs att hela antalet huvudmän skulle
utses av de kommunala fullmäktigeförsamlingarna och landstingen, vid det
senare att kommunerna skulle fl möjlighet att välja minst två tredjedelar
av huvudmannakåren. I anslutning till ett uttalande av Svenska kommunförbundet
anförde bankoutskottet år 1964 att önskemål om förbättrade kontakter
mellan sparbanker och vederbörande kommuner torde kunna tillgodoses
i annan ordning än genom förändringar med avseende på huvudmannainstitutionen.
Det saknas skäl för att aktualisera en ändring av den
nuvarande ordningen för val av huvudmän, vilken enligt samstämmiga
vittnesbörd fungerar väl, sade utskottet år 1970.

Remissyttranden

Bankinspektionen anför inledningsvis att olika synpunkter självfallet kan
göras gällande när det gäller formerna för utseende av huvudmän. Det bör

NU 1975/76:2

emellertid, säger inspektionen, beaktas att den nuvarande bestämmelsen
om utseende av huvudmän varit i kraft 20 år och att under denna tid
några olägenheter med bestämmelsen inte rapporterats till bankinspektionen.
Inte heller har inspektionen vid utövandet av sin tillsynsuppgift uppmärksammat
sådana förhållanden rörande den aktuella bestämmelsen som bort
föranleda ändring av denna.

Motionärernas uttalande att den nuvarande ordningen inte fyller kraven
på en normal demokratisk process bemöts av inspektionen på följande sätt.
Sparbankernas verksamhet uppbärs inte av privata vinstintressen. Den grundas
primärt på strävanden att tillvarata allmänhetens intressen. Dessa intressen
kontrolleras enligt lagens bestämmelser genom kommunalt valda
företrädare bland huvudmän samt huvudmän som utses av huvudmännen
själva. Enligt nuvarande lagstiftning är representationen av dessa två grupper
av huvudmän lika fördelad. Genom den utvidgning av den kommunala
representationen som skedde genom 1955 års lagstiftning gavs åt de kommunalt
valda huvudmännen ett inflytande som medförde en väl avpassad
balans i utövandet av beslutsfunktionerna inom huvudmannakåren. Härigenom
torde rimliga anspråk på demokratisk beslutsprocess vara tillgodosedda.

Svenska sparbanksföreningen framför liknande synpunkter. Det torde med
fog kunna göras gällande att sparbankerna såsom självägda, oberoende institutioner
utan enskilda vinstintressen, i vilka samhället genom kommunalt
valda företrädare i huvudmannakårerna har insyn och inflytande, representerar
en demokratisk verksamhetsform som är unik bland företag inom
det enskilda näringslivet, säger föreningen. Sparbanksföreningen erinrar också
om att det primära syftet med den utvidgning av det kommunala inflytandet,
som genomfördes enligt 1955 års lag, icke var att bereda större
utrymme än tidigare för en partipolitisk uppdelning av de kommunala mandaten
inom huvudmannakåren. Tvärtom framhölls i propositionen att "målsättningen
vid val av huvudmän bör vara att till sparbankens ledning knyta
dugliga och för huvudmannauppdraget lämpliga personer, oavsett vilken
politisk åskådning de hyser".

Med anledning av motionärernas förslag om överensstämmelse
mellan mandatperioderna för sparbankernas huvudmän
och de kommunala valperioderna yttrar bankinspektionen
följande. Eftersom olika förutsättningar råder beträffande varje
enskild sparbanks verksamhetsområde förekommer ett flertal olika utformningar
av hur val av huvudmän skall ske enligt det enskilda sparbanksreglementet.
Detta gäller oberoende av om valet avser kommunvalda huvudmän
eller huvudmän som utses av huvudmännen själva. Enligt bankinspektionens
uppfattning är en på detta sätt reglerad successiv förnyelse
av huvudmannakåren den bästa formen för att bevara kontinuiteten bland
sparbankens huvudmän. En ordning enligt vilken den kommunvalda delen

NU 1975/76:2

av kåren alltid skulle nybesättas vid ett och samma tillfälle skulle, med
hänsyn till att åtskilliga sparbanker har ett verksamhetsområde som spänner
över flera kommuner, kunna genomföras först efter omfattande övergångsbestämmelser.
Den skulle, om den likväl genomfördes som en obligatorisk
bestämmelse, också motverka den av flera skäl önskvärda kontinuiteten
bland huvudmännen. Det i motionen framförda förslaget att också den del
av huvudmännen som dessa själva väljer skulle utses för samma mandatperiod
som de kommunvalda huvudmännen strider även mot inspektionens
uppfattning om önskvärdheten av kontinuitet inom huvudmannakåren.
Inspektionen avstyrker därför förslaget i denna del.

Efter att ha berört vad som föreskrivs i gällande författningsregler och
i sparbankernas reglementen deklarerar Sparbanksföreningen att den - oavsett
de skäl som på denna punkt varit bestämmande för reglerna - i vad avser
den kommunalt tillsatta hälften av huvudmannakåren i princip inte har
något att invända mot att mandatperioden för samtliga de huvudmän, som
ingår i denna del av kåren, utses för en och samma treårsperiod och att
denna period bringas till överensstämmelse med de valperioder som gäller
för kommunala val. Föreningen vill emellertid understryka, att en sådan
ordning för den kommunvalda delen av kåren endast i begränsad omfattning
kommer att förverkliga motionärernas önskan att huvudmannakårens sammansättning
skall återspegla styrkeförhållandet i den församling som utsett
huvudmän. Detta kan nämligen uppnås endast i de sparbanker, vilkas verksamhetsområde
omfattar ett fåtal kommuner eller som har landsting som
valkorporation. I de fall där de kommunala valkorporationerna är så många
att varje korporation utser bara en-tre representanter i huvudmannakåren
- ett förhållande som inte är ovanligt - kan man, säger föreningen, knappast
tala om att systemet skulle ge en återspegling av den politiska sammansättningen
av val korporationen. Med hänsyn härtill kan det ifrågasättas om
en reform av detta slag skulle vara meningsfull.

Ett val av samtliga huvudmän under ett och samma valår medför, anser
Sparbanksföreningen, risk för att kontinuiteten i sparbankens ledning äventyras
med negativa återverkningar på verksamheten som möjlig följd. Enligt
föreningens mening har värdet av kontinuitet i ledningen - vilken var ett
viktigt skäl för den obligatoriska regeln om successiva val - fortfarande
giltighet. Föreningen anser därför att en successiv förnyelse av huvudmannakåren
i sådan ordning, att de kommunvalda huvudmännen väljs vid
ett tillfälle och de övriga vid ett annat, är ett minimikrav som måste upprätthållas.
Det är enligt föreningen dessutom önskvärt att möjligheterna
hålls öppna även för de ännu mer differentierade former av successiv förnyelse
inom den självkompletterade delen av kåren som nu förekommer.
Föreningen avstyrker sålunda vad motionärerna i denna del föreslagit.

Beträffande motionärernas förslag om tillämpning av proportionellt
val vid de val av huvudmän som sker på huvud -

NU 1975/76:2

mannasammanträde gör bankinspektionen följande påpekande. Som
skäl för förslaget åberopas att huvudman inte äger rätt att delta i val till
sin egen plats, vilket sålunda skulle innebära att valet skulle förrättas av
enbart de kommunalt tillsatta huvudmännen. Det förhåller sig emellertid
så att samtliga närvarande huvudmän, med undantag av huvudman vars
plats står till förfogande för val, har rätt att delta i val till den lediga platsen.
Förutsättningar föreligger sålunda inte att tillämpa regler om proportionellt
val. Bankinspektionen avstyrker därför motionärernas yrkande i detta hänseende.

Även Sparbanksföreningen konstaterar att motionärerna har missuppfattat
den ordning som gäller och att det är tekniskt omöjligt att tillämpa reglerna
om proportionellt valsätt.

Bankinspektionen behandlar avslutningsvis sparbankernas roll inom kreditväsendet
och anför därvid bl. a. följande. Sparbankerna har genom sin
rörelseutövning kraftigt markerat sin lokala och folkliga förankring. Inte
minst de intima förbindelserna med kommunerna understryker denna förankring.
En betydande anknytning till löntagarorganisationer, folkrörelser
m. m. medverkar också till sparbankernas breda kontakt med allmänheten.
Självfallet innebär den nämnda företagsformen många gånger begränsade
aktionsmöjligheter särskilt i strävanden till konkurrens med andra institut
på lika villkor. Många sparbanker saknar i dag expansionsmöjligheter bl. a.
på grund av begränsade verksamhetsområden. För att sparbankerna som
organisationsform skall kunna leva vidare och utvecklas torde krävas att
sparbankerna själva är medvetna om behovet av förnyelse och även aktivt
verkar härför. Ett uppnående av detta mål förutsätter en stark vilja hos
sparbankernas huvudmän att ge större slagkraft åt sparbankerna genom samverkan
och inriktning mot större enheter.

Utskottet

En sparbank har som högsta beslutande organ sina huvudmän. Dessa
är enligt sparbankslagen (1955:416) ”representanter för insättarna”. Huvudmannainstitutionen
ger också kommuner och landsting inflytande i sparbankerna.
Hälften av antalet huvudmän skall nämligen - enligt närmare
stadganden i sparbankens reglemente - väljas av kommunfullmäktige i den
kommun eller de kommuner som ingår i sparbankens verksamhetsområde
eller av landsting. De övriga utses av huvudmännen genom självkomplettering.
Mandattiden för huvudman är tre år.

I lagen föreskrivs att valen skall vara successiva. Detta genomförs -såsom framgår av den redogörelse som har lämnats i det föregående - på
olika sätt. I det stora flertalet fall utses de kommunvalda ledamöterna samtidigt
och de övriga med en tredjedel varje år.

1 motionen 1975:175 riktas kritik mot reglerna för huvudmannaval. Mo -

NU 1975/76:2

tionärerna vill att dessa regler skall ändras i två avseenden. Mandatperioden
bör vara densamma för alla huvudmän och överensstämma med de kommunala
organens mandatperiod, anser de, och de icke kommunvalda huvudmännen
bör utses av de kommunvalda genom proportionella val.

Mot de valtekniska förutsättningar varpå motionärerna grundar sitt förslag
i sistnämnda del har remissinstanserna gjort invändning. Att denna är befogad
utesluter givetvis inte att det förordade valsystemet skulle kunna
föreskrivas genom mera vittgående författningsändringar än motionärerna
har tänkt sig.

Den praktiska innebörden av motionärernas förslag är att kommunerna
och landstingen på ett mera markerat sätt än nu får inflytande på huvudmannakårens
sammansättning. Utskottet anser inte att det finns anledning
till ändring i de nuvarande lagbestämmelserna om val av huvudmän på
sätt som föreslås i motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975:175.

Stockholm den 4 november 1975

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c).
Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Blomkvist
(s), fru Hambraeus (c), fru Hansson (s), herrar Nyquist (fp), Pettersson
i Helsingborg (s), Siegbahn (m), fru Oskarsson (c) och herr Pettersson i Västerås
(vpk).

Reservation

av herr Pettersson i Västerås (vpk) som anser att utskottets yttrande och
hemställan bort ha följande lydelse:

En sparbank har (= utskottet) genom proportionella val.

De problem som motionen aktualiserar gäller en liten detalj i ett större
sammanhang. Uppenbart är att en verklig förändring av maktförhållandena
inom kreditväsendet kräver åtgärder av mycket mer vittgående slag och
på helt annat plan än de i motionen föreslagna. Från given utgångspunkt
är emellertid kritiken från motionärernas sida både principiellt och i sak
riktig. Nuvarande ordning beträffande de förhållanden som motionärerna
berör är helt otillfredsställande.

Sparbankernas verksamhet är ett väsentligt inslag i den lokala och regionala
samhällsplaneringens praktik. Detta gäller inte minst den viktiga

NU 1975/76:2

bostadskreditgivningen. För samhällsplaneringen i stort är det viktigt med
största möjliga samordning mellan kreditsidan och kommunernas bostadspolitik.
När vald representation förekommer i kreditinstitut bör valproceduren
nära anknytas till de kommunala valen. De nu anförda omständigheterna
talar klart för att valperioden för huvudmännen bör, såsom krävs
i motionen, stämma överens med valperioden för kommunfullmäktige.

Självkomplettering (kooptation) är principiellt förkastlig ur demokratisk
synvinkel. När sådan förekommer bör den - som motionärerna förordar
- åtminstone ske vid ett enda tillfälle, inte genom successiva val. Successiva
val medför oöverskådlighet och slumpartad påverkan på församlingens sammansättning.
Ett extra led införs i den indirekta valproceduren - indirekt
valda deltar i val av andra indirekt valda.

Mot motionens krav invänder remissinstanserna att det nuvarande förfarandet
medför ”kontinuitet” i församlingen. Invändningen är sakligt irrelevant
och logiskt felaktig. Graden av kontinuitet beror av frekvensen
omvalda ledamöter och har inte i och för sig med valproceduren att göra.
Kontinuiteten kan ju heller inte gärna bli större i en församling, vars sammansättning
ständigt ändras, än i en församling som väljs samtidigt och
förblir oförändrad under en mandatperiod.

Motionens krav på proportionell valmetod synes helt konsekvent och
riktigt. Remissinstanserna hävdar att det är tekniskt omöjligt att tillämpa
proportionalism i detta sammanhang. Påståendet vittnar enligt utskottets
mening om en generande okunnighet om valteknik. Det finns flera möjliga
system som kombinerar god matematisk proportionalitet med personval.
Sådana system kan med fördel användas just i små valkorporationer. Systemen
garanterar den politiskt riktiga återspegling, som motionärerna efterlyser,
utan att strikta parti- eller listval nödvändigtvis måste äga rum.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionen 1975:175 hos regeringen
hemställer om förslag till ändring i sparbankslagen (1955:416)
i enlighet med vad utskottet anfört.