KU 1975/76:13

Konstitutionsutskottets betänkande
1975/76:13

med anledning av motion om sammansättningen av statliga myndigheters
styrelser

Motionen

I motionen 1975:667 av fru Hambraeus (c) hemställs ”att riksdagen beslutar
anhålla hos regeringen om översyn av sammansättningen i statliga
myndigheters styrelser så att partsintressen inte ingår i styrelserna”.

Motionären framhåller att statliga myndigheter bör företräda alla medborgares
intressen. Enligt motionären bör statliga myndigheter samråda med
alla berörda parter, men det är olämpligt att partsintressen ingår i myndigheternas
styrelser. I motionen anförs som exempel livsmedelsverkets
styrelse, i vilken ingår företrädare för livsmedelsindustrin. Motionären anser
att livsmedelsverket självfallet bör samråda med livsmedelsindustrin i frågor
som berör denna men att det inte är rimligt att företrädare för den industri
som livsmedelsverket delvis bör bevaka skall ingå i verkets styrelse.

Rådande förhållanden m. m.

Med lekmannastyrelse för en förvaltningsmyndighet avses en styrelse
som till huvudsaklig del består av personer vilka inte är anställda hos myndigheten.
Systemet med lekmannastyrelser har under efterkrigstiden fått
en starkt ökad användning i den svenska statsförvaltningen. Antalet centrala
ämbetsverk med lekmannastyrelse uppgick 1946 till knappt 30 96. F. n. används
denna styrelseform i ca 80 96 av de 70-tal större förvaltningsmyndigheter,
som är direkt underställda regeringen, har hela riket som verksamhetsområde
och inte utgörs av undervisningsorgan (universitet, högskolor
m. m.) eller kulturorgan (muséer m. m.). Bland de förvaltningsorgan
som saknar lekmannastyrelse återfinns några myndigheter på försvarets område
samt ett antal ämbetsverk som hör till finansdepartementet, bl. a. kammarkollegium,
generaltullstyrelsen och byggnadsstyrelsen. Vad beträffar den
aktuella utvecklingen på detta område kan konstateras att några äldre förvaltningsmyndigheter
under 1970-talet har övergått från annan styrelseform
till lekmannastyrelse. Vidare har alla ämbetsverk i nyss angiven mening
som inrättats under denna period försetts med lekmannastyrelse.

Ofta har inrättande av lekmannastyrelse föregåtts av riksdagsbeslut. I
propositioner med förslag om inrättande av nya ämbetsverk brukar anges
riktlinjer för styrelsens sammansättning. Dessa omfattas då också av riksdagsprövningen.

Föreskrifter om styrelseformen för ett verk ges i verkets instruktion. För
myndigheter med lekmannastyrelse anges i instruktionen styrelsens storlek,

1 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 13

KU 1975/76:13

2

befogenheter m. m. I instruktionen föreskrivs också i regel att ordförande
skall vara verkets chef och att övriga ledamöter utses av regeringen. Hur
styrelsen skall vara sammansatt - helt eller delvis - framgår i vissa fall
av instruktionen. I andra fall har föreskrift härom inte intagits i instruktionen.

Beträffande styrelsen för statens livsmedelsverk som diskuteras i motionen
anförde departementschefen i prop. 1971:62 angående inrättande av verket
bl. a. följande:

Många olika intressen berörs av livsmedelsfrågornas lösning, och det är
angeläget att få frågorna så allsidigt belysta som möjligt. Detta talar för
en styrelse med relativt många ledamöter. Styrelsen får emellertid inte vara
så stor att den inte kan arbeta effektivt. En avvägning måste därför göras
mellan kravet på allsidig representation och möjligheten till effektivt arbete
när antalet ledamöter bestäms. Enligt min mening bör styrelsen bestå av
högst nio ledamöter. Jag räknar med att det bör vara möjligt att inom denna
ram rymma representanter för konsumentintressen, handel, industri och
jordbruk samt även att tillgodose det nödvändiga sambandet med socialstyrelsens
verksamhet. Det ankommer på Kungl. Maj:t att besluta i denna
fråga.

Vid riksdagsbehandlingen godkändes dessa riktlinjer och avvisades ett
motionsyrkande (c), som innebar att i styrelsen för statens livsmedelsverk
skulle förutom en representant för den primära jordbruksproduktionen även
ingå en representant för av jordbrukets föreningsrörelse ägd livsmedelsindustri
och handel (motion 1971:1312, JoU 1971:42, rskr 1971:219). Instruktionen
(1971:808, ändrad 1972:632) för statens livsmedelsverk innehåller inte
några föreskrifter om styrelsens sammansättning förutom att generaldirektören
skall vara ledamot av styrelsen och tillika dess ordförande. Övriga
ledamöter utses särskilt av regeringen (se instruktionen 6 §).

I detta sammanhang kan också erinras om att två nu pågående utredningar
enligt sina direktiv bl. a. har att behandla lekmannainflytandet på olika områden
av förvaltningen. Försvarsmaktens ledningsutredning (Fö 1974:03),
som tillkallades i september 1974, har bl. a. fått i uppdrag att pröva frågan
om lekmannainflytande i fredstid inom det militära försvarets centrala och
regionala ledning. Uppdraget överensstämmer med vad riksdagen beslutat
(FöU 1973:19, rskr 1973:289). Vidare skall en utredning som tillkallades
i mars 1975 undersöka möjligheterna till ytterligare decentralisering inom
hela det statliga förvaltningsområdet med undantag för domstolarna, utrikesförvaltningen
och det militära försvaret samt de affärsdrivande verken.
Utredningen skall härvid bl. a. överväga frågan om en vidgad förtroendemannamedverkan
i de regionala myndigheternas verksamhet.

Behandling av tidigare motioner angående lekmannainflytande inom förvaltningen Under

1970-talet har frågan om lek mannarepresentationen i de centrala
ämbetsverkens styrelser aktualiserats vid flera tillfällen. I motionen

KU 1975/76:13

3

1971:1152 av herr Dahlgren m. fl. (c) förordades dels att systemet med lekmannarepresentation
skulle utvidgas till fler ämbetsverk, dels att lekmannarepresentanterna
skulle ges en starkare ställning. I det senare avseendet'
angavs som möjliga lösningar att låta verkschefen fungera som föredragande
alternativt som ledamot men inte ordförande i styrelsen. Motionen behandlades
under höstsessionen av civilutskottet (CU 1971:25), som avstyrkte
den med bl. a. följande motivering:

Enligt utskottets mening har den av motionärerna aktualiserade frågan
stor betydelse. Utskottet har dock, med hänsyn bl. a. till den pågående utvecklingen,
inte ansett sig böra föreslå ett riksdagens initiativ i enlighet
med vad som förordats i motionen. Därvid har dock utskottet förutsatt
att det grundläggande intresset för en demokratisering av de centrala statsorganen
även fortsättningsvis får leda utvecklingen.

I enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagen motionen.

Vid 1972 års riksdag behandlades en partimotion (1972:290) från centerpartiet
om ökad decentralisering och förstärkt lekmannainflytande inom
förvaltningen. I motionen yrkades att riksdagen skulle hemställa hos Kungl.
Maj:t om en parlamentarisk utredning om åtgärder för bl. a. förstärkt lekmannainflytande.
I motiveringen anfördes bl. a. att frågan om lekmannainflytande
hade ett nära samband med frågan om decentralisering. Enligt
motionen skulle decentralisering inom den offentliga förvaltningen medföra
ett ökat deltagande av lekmän. Vidare kunde ett av huvudsyftena med
decentralisering, nämligen att åstadkomma en förbättrad demokratisk insyn
och kontroll samt ett minskat avstånd mellan de enskilda och beslutsfattarna,
också främjas genom ett förstärkt lekmannainflytande. Med hänvisning till
att lekmännen långtifrån kommit att spela den roll i myndigheternas verksamhet
som avsetts ville motionärerna i första hand fästa uppmärksamheten
på lekmannainflytandets reella sida. Det var enligt motionen en angelägen
uppgift att få till stånd en allmän utvärdering av nuvarande system och
söka vägar för att förstärka lekmännens ställning och förbättra deras möjligheter
till medverkan och insyn.

Gemensamt med denna motion behandlade konstitutionsutskottet motionen
1972:808 av herrar Wirtén (fp) och Eriksson i Arvika (fp) angående
de centrala ämbetsverkens lekmannastyrelser. Motionens hemställan avsåg
att riksdagen skulle begära att Kungl. Maj:t tog initiativ till en utökning
av lekmannastyrelserna för de viktigaste ämbetsverken, så att de stora riksdagspartierna
blev representerade i dem.

I sitt betänkande (KU 1972:12) avstyrkte utskottet tillsättande av en utredning
på området och anförde bl. a. beträffande stärkt lekmannainflytande
inom förvaltningen följande:

1 nära samband med frågan om decentralisering står som frarfigått av
det föregående frågan om medborgarinflytande inom förvaltningen. I motionen
1972:290 uttrycks önskemål om stärkt lekmannainflytande inom för -

KU 1975/76:13

4

valtningen. Utvecklingen har även på detta område lett till att betydande
lekmannainflytande införts inom allt flera grenar av förvaltningen. Den medborgerliga
insyn i och kontroll av verksamheten, som därmed eftersträvats,
framstår som en naturlig följd bl. a. av att förvaltningsavgörandena i stor
utsträckning inte längre har karaktären av tillämpning av i detalj utformade
författningsregler. I stället är det i många fall fråga om att handla inom
ofta ganska vida författningsramar där avgörandena kan ha stor betydelse
för den enskilde. Enligt utskottets mening är det ett väsentligt demokratiskt
intresse, att medborgarinflytandet inom förvaltningsorganen fortsätter att
öka. Formerna för detta måste emellertid nödvändigtvis skifta med hänsyn
till de i hög grad varierande förhållandena på olika områden.

Beträffande yrkandet i motionen 1972:808 förklarade utskottet att det
inte var berett att tillstyrka en sådan generell rekommendation mot bakgrund
av vad utskottet anfört om de i hög grad skiftande förhållandena på olika
förvaltningsområden och behovet att tillgodose kravet på effektivitet i förvaltningen.
Utskottet förutsatte emellertid att frågan om behovet av ledamöter
i ämbetsverkens lekmannastyrelser med förankring i riksdagen
noggrant skulle prövas i varje särskilt fall.

Utskottet hemställde att riksdagen skulle förklara motionerna 1972:290
och 1972:808 besvarade med vad utskottet anfört.

Herrar Larsson i Luttra, Boo och Fiskesjö (alla c) reserverade sig och
ansåg att utskottet med anledning av motionen 1972:290 bort uttala följande:

De frågor om ökad decentralisering inom förvaltningen och om ökat medborgarinflytande
som tas upp i motionen 1972:290 är enligt utskottets mening
av mycket stor betydelse. Målet att uppnå ökad jämlikhet och trygghet
på olika områden och en livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar
och behov kan enligt utskottets mening endast uppnås i ett
mera decentraliserat samhälle. Samhällsfunktionerna bör över ett brett register
inriktas på att uppnå detta. Detta gäller inte minst de allt mer omfattande
förvaltningsfunktionerna inom den offentliga sektorn. Förvaltningen
bör så långt möjligt decentraliseras från statlig byråkrati till folklig självstyrelse
och från centrala statliga myndigheter till regionala och lokala organ.
Därmed ökar effektiviteten, och samhällets service till allmänheten förbättras.
Genom en fortgående decentralisering av statliga förvaltningsfunktioner
förbättras även möjligheterna till ökat lekmannainflytande och större
rättstrygghet.

Vidare ansåg reservanterna att sista stycket i utskottets yttrande bort ha
följande lydelse:

Utskottet vill sammanfattningsvis uttala, att de i förevarande motioner
aktualiserade frågorna om decentralisering, beslutsdelegering och lekmannainflytande
inom förvaltningen är förtjänta av stor uppmärksamhet. Utskottet
vill understryka, att utskottet intar en positiv hållning till de framförda
önskemålen om ökad decentralisering, vidsträckt tillämpning av beslutsdelegering
och stärkt lekmannainflytande inom förvaltningen. Utskottet
förutsätter med hänsyn till vad utskottet i det föregående anfört, att möjligheterna
att tillgodose berörda önskemål noggrant övervägs av statsmakterna
vad gäller förvaltningen som helhet.

KU 1975/76:13

5

Reservanternas hemställan avsåg att riksdagen skulle ge Kungl. Maj:t
till känna vad sålunda anförts med anledning av motionen 1972:290.

Riksdagen följde utskottets hemställan.

Vid 1973 års riksdag återkom centerpartiet i en partimotion (1973:964)
till bl. a. lekmannainflytandet inom förvaltningen. I motionen yrkades att
riksdagen skulle hemställa hos Kungl. Maj:t om åtgärder för att tillgodose
de i motionen anförda synpunkterna om ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande
och förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen. Motiveringen
beträffande kravet på ökat lekmannainflytande överensstämde med
vad som anförts i motionen 1972:290.

I utskottets betänkande (KU 1973:9) återgavs först i sammandrag utskottets
uttalanden föregående år med anledning av bl. a. motionen 1972:290.
Därefter förklarade sig utskottet inta samma ståndpunkt som föregående
år till frågorna om decentralisering, lekmannainflytande och rättssäkerhet
inom förvaltningen. Utskottet hemställde om avslag på motionen.

I en reservation (3 c) yrkades bifall till motionen med väsentligen samma
motivering som i reservationen till utskottets betänkande 1972:12.

I ett särskilt yttrande (2 fp) anfördes bl. a. att en decentralisering av förvaltningsuppgifter
och beslut från central till regional och lokal nivå bl. a.
skulle medföra ökade möjligheter till lekmannainflytande.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Vid 1974 års riksdag väcktes på nytt en partimotion (1974:347) från centerpartiet
om decentralisering och rättssäkerhet inom förvaltningen i vars
motivering bl. a. berördes frågan om lekmannainflytande. De uttalanden
som gjordes i motionen beträffande lekmannainflytandet överensstämde
i allt väsentligt med vad som anfördes i samma fråga i motionerna 1972:290
och 1973:964.

I utskottets betänkande (KU 1974:62) berördes inte frågan om lekmannainflytande
inom förvaltningen och inte heller i den reservation (4 c) för
bifall till motionsyrkandet och de båda särskilda yttranden (1 fp) resp. (2 m)
som fogades till betänkandet.

Utskottet

I motionen 1975:667 behandlas frågan om sammansättningen av statliga
myndigheters styrelser. Enligt motionären bör statliga myndigheter företräda
alla medborgares intressen, och därför är det olämpligt att representanter
för partsintressen ingår i myndigheternas styrelser. I motionen begärs en
översyn i detta avseende.

De statliga myndigheternas organisationsformer har under efterkrigstiden
undergått betydande förändringar. Ett viktigt inslag i denna utveckling har
varit den starkt ökade användningen av s. k. lekmannastyrelser. För närvarande
har omkring 80 % av de större centrala förvaltningsmyndigheterna
lekmannastyrelse. Vidare kan erinras om att alla förvaltningsmyndigheter

KU 1975/76:13

6

av detta slag som inrättats under senare tid har försetts med denna styrelseform.

Genom lekmannastyrelserna har nya vägar öppnats för ett ökat medborgarinflytande
över förvaltningsverksamheten. Systemet har också gett
ökade möjligheter för bl. a. samordning mellan verk med närbesläktade uppgifter
och för tillvaratagande av den sakkunskap och erfarenhet som finns
inom de organisationer och samhällsintressen som berörs av en viss myndighets
beslut.

Hur enskilda myndigheters styrelser bör vara sammansatta kan inte avgöras
generellt. Enligt utskottets mening bör denna fråga som hittills avgöras
från fall till fall med beaktande av myndigheternas uppgifter och verksamhetens
inriktning. Självfallet är det av vikt att styrelserna får en så allsidig
sammansättning som möjligt. Utskottet kan med hänvisning till det anförda
inte biträda motionsyrkandet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1975:667.

Stockholm den 14 oktober 1975

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s), Fiskesjö (c), Jonnergård (c), Björck
i Nässjö (m), Karlsson i Malung (s), Nordin (c), Olsson i Edane (s), Johansson
i Malmö (s), Wictorsson* (s), Berndtson (vpk) och Lindahl i Hamburgsund
(fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

GOTAB 75 10097 S Stockholm, 1975