FiU 1975/76:25

Finansutskottets betänkande
1975/76: 25

med anledning av motioner angående kommunernas ekonomi

1 detta betänkande behandlas motionerna

1975/76:929 av herr Fälldin m. fl. (c) om det kommunalekonomiska reformarbetet,

1975/76:931 av herr Granstedt m. fl. (c) om sambandet mellan statens
skatteinkomster och kommunernas subventionering av kollektivtrafiken,

1975/76:943 av herr Wachtmeister i Staffanstorp (m) om de kommunalekonomiska
konsekvenserna av avsättningar till arbetsmiljöfonder m. m.,

1975/76:944 av herr Wennerfors m. fl. (m) om en bättre fungerande kommunal
sektor.

Motionerna

I motionen 929 hemställs att riksdagen beslutar

1. att som sin mening uttala vad som anförts i motionen beträffande
inriktningen av det fortsatta kommunalekonomiska reformarbetet,

2. att hos regeringen anhålla att motionen överlämnas till berörda utredningar
för beaktande,

3. att hos regeringen anhålla om åtgärder för att åstadkomma en nära
samordning av det utredningsarbete, som pågår på det kommunalekonomiska
området.

1 motionen 931 hemställs att riksdagen beslutar att uttala att de ökningar
i statens skatteinkomster som föranleds av att kommuner och landsting
subventionerar kollektivtrafik skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman.

I motionen 943 hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en
kartläggning av de kommunalekonomiska konsekvenserna av avsättning
till arbetsmiljöfonder och fondering av s. k. ”övervinster”.

I motionen 944 hemställs att riksdagen hos regeringen begär skyndsam
utredning av de i motionen berörda problemen angående möjligheterna att
skapa en bättre fungerande kommunal sektor.

I motionen 929 understryks att de senaste årens kommunalekonomiska
utveckling inger stark oro för kommunernas möjligheter att framgent fullgöra
sina uppgifter mot allmänheten. Förutom de verkliga standardförbätt -

1 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 25

FiU 1975/76:25

ringar som inträtt har en rad faktorer medverkat till att driva upp de
kommunala kostnaderna. Till de viktigaste faktorerna hör urbaniseringsprocessen,
ökad förvärvsfrekvens bland kvinnor, ökade personalkostnader
till följd av låglönesatsningen, ökade administrativa kostnader och försvårad
kostnadskontroll till följd av kommunsammanläggningarna, mervärdeskatt
och arbetsgivaravgifter.

Samtidigt har kommunernas finansieringsmöjligheter försvagats, inte
minst till följd av det ökade inslaget av beskattning i form av arbetsgivaravgifter.
Regeringens överenskommelser med de båda kommunförbunden
om begränsning av de kommunala utdebiteringshöjningarna är av sådan
art att de på sikt kan undergräva den kommunala självstyrelsen. Möjligheterna
för kommunerna att öka avgifterna bedömer motionärerna som
uttömda inom några år. Andra faktorer som inverkar negativt är vidare
eftersläpande slutredovisning av kommunalskatten, högt ränteläge och svårigheter
på kapitalmarknaden, kostnadsdrivande anvisningar för centrala
myndigheter och övervältring av kostnader på kommunerna.

Motionärerna kräver att det fortsatta reformarbetet inriktas på att söka
en varaktig lösning som dels garanterar kommunerna en rimlig andel av
den ekonomiska tillväxten, dels är anpassad till kraven på kommunernas
insatser för utveckling av samhällets service till medborgarna. Därvid är
följande punkter särskilt viktiga.

1. Alla kommuner skall garanteras minst 100 % av medelskattekraften
i riket inom ramen för den kommunala skatteutjämningen.

2. Den kommunala utdebitering som påförs de beskattade sjukförsäkringsförmånerna
m. m. måste tillfalla kommunerna.

3. Statligt övertagande av huvuddelen av kostnaderna för bostadstilläggen
för pensionärer.

4. Övergång till mer generella statsbidragsformer.

Flera utredningar med anknytning till kommunalekonomiska problem
arbetar för närvarande - kommunalekonomiska utredningen, 1972 års skatteutredning,
sysselsättningsutredningen samt den nyligen tillsatta utredningen
med uppgift att se över det kommunala skatteutjämningssystemet.
Motionärerna understryker att det för att befrämja tillkomsten av en helhetslösning
av de kommunalekonomiska problemen krävs åtgärder som
åstadkommer en ökad samordning mellan de nämnda utredningarna.

Även i motionen 944 belyses det kommunalekonomiska problemområdet.
Motionärerna konstaterar att efterfrågan på kommunala tjänster ökar, bl. a.
vad gäller vård, utbildning, fritid, kultur och transporter, men att dessa
krav med nuvarande organisation och finansiering ej kan tillgodoses. Kommunala
tjänster finansieras genom skatter och/eller avgifter och tillhandahålls
av myndigheterna utan kostnad eller till subventionerat pris. Den
kommunala sektorns inkomstsida är stel - skatterna kan ej höjas i takt
med inflationen. Kommunalskatten är den dominerande inkomstkällan för

FiU 1975/76:25

den kommunala sektorn - ca hälften av inkomsterna - medan statsbidragen
svarar för ca 20 %. Samtidigt styr emellertid staten genom lagar och förordningar
verksamheten för den kommunala sektorn. Detta är oacceptabelt
- funktionellt ansvar och kostnadsansvar måste ligga på samma instans.

Motionärerna kräver snara förändringar och anger följande mål för den
kommunala sektorn:

1) tillfredsställa behov och berättigad efterfrågan på vård, utbildning,
transporter m. m.,

2) öka valfriheten beträffande den kommunala sektorns tjänster,

3) hålla skattetrycket nere,

4) möjliggöra ökad sysselsättning inom vård-, utbildnings- och kollektivtransportområdena.

För att nå dessa mål krävs:

a) att förutsättningar skapas för ett ökat utbud av tjänster vid sidan av
den rent kommunala verksamheten,

b) att nya metoder används så att den kommunala sektorns resursanvändning
på ett bättre sätt knyts till medborgarnas verkliga behov och önskemål.

Motionärerna förespråkar en friare marknadsprissättning på offentliga
tjänster. Vidare anser man att existerande offentliga monopol beträffande
vissa tjänster bör brytas så att konkurrens möjliggörs. Härigenom kan en
bättre marknadsanpassning ske av den offentliga sektorn. Detta kan förenas
med sociala ambitioner om specialdestinerade bidrag utnyttjas i högre grad.
I sådant fall kompenseras nedgången i de offentliga reala utgifterna av uppgång
i de offentliga transfereringarna.

Motionärerna kräver att eftersläpningen av utbetalning av kommunalskatten
bringas att upphöra. Vidare vill man ändra på statsbidragssystemet.
Ambitionen bör därvid vara att få ett renare bidragssystem, som ger kommunerna
större frihet och självständighet. Man menar att nuvarande bidragsflora
skulle kunna ersättas med två bidrag: a) ett skatteutjämningsbidrag,
b) ett nytt bidrag beräknat på grundval av befolkningsstrukturen.

Utskottet

Utskottet vill erinra om att riksdagen vid flera tillfällen gjort uttalanden
vars principiella innebörd nära anslutit till åsikter som framförs i motionen
929. Sålunda framhölls i finansutskottets av riksdagen godkända betänkande
1975:25 behovet av att de tre utredningar som vid den tidpunkten arbetade
på skatteområdet samordnades, och att dessa utredningars arbete gavs en
sådan inriktning att det underlättar en samlad bedömning av skattepolitikens
utformning. Efter detta riksdagens uttalande har ytterligare en utredning
tillkommit på det kommunalekonomiska området-utredningen för översyn
av reglerna för skatteutjämningsbidrag. Ett samarbete har ägt rum mellan
ordföranden och sekretariat i de utredningar, vars arbete närmast anknyter

1* Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 25

FiU 1975/76:25

till kommunalekonomiska frågor, men några försök att reellt samordna dessa
utredningar har ännu ej gjorts. Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling
av kommunernas ekonomi, som beskrivs i motionen 929, har emellertid
behovet av en närmare samordning mellan de berörda utredningarna
vuxit i styrka. En sådan samordning torde också vara en förutsättning för
att beslut om en övergripande lösning av kommunernas ekonomi kan fattas
1978, vilket utskottet bedömer angeläget. Utskottet anser därför att motionen
929 bör överlämnas till de berörda utredningarna för beaktande i tillämpliga
delar.

1 motionen 944 begär motionärerna att en särskild utredning skall tillsättas
med uppgift att se över en rad problem inom den kommunala ekonomin.
Vissa av de förslag till förändringar inom den kommunala sektorn som
motionärerna framför bedömer utskottet vara av långtgående karaktär. Andra
av de frågeställningar motionärerna pekar på är redan under utredning.
Mot den bakgrunden är utskottet ej berett att tillstyrka yrkandet i motionen
944.

Utskottet har i detta sammanhang också behandlat motionen 943. Motionären
pekar där på att kommunernas ekonomiska svårigheter förvärras
av den osäkerhet som uppstår genom att riksdagen beslutar om åtgärder
som får konsekvenser för kommunernas skatteunderlag utan att kartlägga
dessa. Som exempel nämns besluten om avsättningar till arbetsmiljöfond
och om fondering av s. k. övervinster. Motionären framhåller att det skulle
vara värdefullt med en kartläggning av det verkliga utfallet av dessa två
beslut när det gäller den kommunala ekonomin.

Utskottet delar motionärens uppfattning angående det angelägna i att
riksdagen vid sina beslut har ett så fullödigt underlag som möjligt. De beslut
som motionären omnämner har emellertid mycket skilda effekter på kommunernas
ekonomi på kort respektive lång sikt. I det kortare perspektivet
leder sålunda avsättningarna till skilda fonder till minskande skatteunderlag,
medan inverkan på skatteunderlaget sannolikt blir den motsatta sett över
en hel konjunkturcykel, när dessa fonder också kommer till användning.

Med beaktande av vad som ovan anförts anser utskottet det angeläget
att en kartläggning kommer till stånd i enlighet med yrkandet i motionen
943.

Motionen 931 tar upp frågan angående sambandet mellan statens skatteinkomster
och kommunernas subventionering av kollektivtrafiken. Motionärerna
framhåller att Stockholms läns landsting konsekvent prioriterar
kollektivtrafiken, bl. a. genom subventionerade taxor. Månadskortet för resor
inom hela länet kostar sålunda 70 kr., vilket innebär en subvention med
70 å 80 kr. Då resekostnaden för arbetsresor är avdragsgill vid deklarationen,
innebär landstingets subvention att den beskattningsbara inkomsten för en
person höjs med ett belopp motsvarande ca 800 kr. per år. För statens del
uppskattas skattevinsten till ca 100 milj. kr. per år, vilket innebär att en

FiU 1975/76:25

sjundedel av landstingets totala subvention till kollektivtrafiken hamnar
i statskassan. Liknande förhållanden råder även i andra kommuner.

Motionärerna anser det principiellt oriktigt att staten gör skattevinster
på subventioner av kollektivtrafik som bekostas av kommuner och landsting.
Denna oformlighet i skattesystemet måste rättas till, anser man, och detta
blir än mer angeläget om systemet med billiga periodkort framgent byggs
ut till att omfatta även andra län.

Utskottet finner det angeläget att det problem som motionärerna pekar
på i motionen 931 blir allsidigt belyst. Utskottet vill erinra om att en utredning
sedan början av 1974 arbetar med problem anknutna till regionala
trafikrabatter. Enligt utredningens direktiv skall bl. a. de administrativa och
tekniska aspekter som sammanhänger med rabatterna närmare utredas. Utskottet
anser att den i motionen berörda frågan är av den karaktären att
den lämpligen torde kunna behandlas inom ramen för nämnda utredning.
Ett riksdagsuttalande av det slag som krävs i motionen bör därför anstå
tills resultatet av utredningen föreligger.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:929
överlämnas till kommunalekonomiska utredningen, 1972 års
skatteutredning, sysselsättningsutredningen och utredningen
om skatteutjämningsbidragen för beaktande i tillämpliga
delar,

2. att riksdagen avslår motionen 1975/76:944,

3. att riksdagen med anledning av motionen 1975/76:943 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:931
överlämnas till utredningen avseende regionalt gällande generella
trafikrabatter för beaktande.

Stockholm den 25 mars 1976

På finansutskottets vägnar
NILS G. ÅSLING

Närvarande: herrar Åsling (c), Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm
(s), Kristiansson (c), Franzén (s), Löfgren (fp), Larsson i Karlskoga (s), Fågelsbo
(c), Jansson (s), Söderström (m), Pettersson i Malmö (s), Hermansson
(vpk), Mundebo (fp), Wachtmeister i Staffanstorp (m) och Rämgård (c).

Reservationer

Reservation 1 beträffande överlämnande av motionen 929 till vissa utredningar
i vad avser hemställan av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm
(s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s). Pettersson i Malmö

FiU 1975/76:25

(s) och Hermansson (vpk) som anser att utskottets hemställan under 1 bort
ha följande lydelse:

1. att riksdagen avslår motionen 1975/76:929,

Reservation 2 beträffande överlämnande av motionen 929 till vissa utredningar
i vad avser motiveringen

A. av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s),
Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s) och Pettersson i Malmö (s) som - under
förutsättning av bifall till reservationen 1 - anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 3 börjar med ”Utskottet vill” och på s. 4 slutar med
”tillämpliga delar” bort ha följande lydelse:

De frågor angående kommunernas ekonomi som tas upp i motionen 929
har samtliga behandlats av riksdagen under de senaste fem åren, vissa t. o. m.
varje år. I ett flertal fall har riksdagsbehandlingen lett till att motioner överlämnats
till den kommunalekonomiska utredningen. Som exempel kan nämnas
att motionärerna beträffande inriktningen av det fortsatta kommunalekonomiska
utrednings- och reformarbetet kräver övergång till mer generella
statsbidragsformer. Utskottet vill erinra om att riksdagen år 1972
på förslag av finansutskottet (FiU 1972:23, rskr 139) överlämnade en motion
(1972:401) till kommunalekonomiska utredningen, i vilken påtalades behovet
av mer rationella och besparings vänliga former för statsbidrag till landsting
och primärkommuner. På liknande sätt överlämnades år 1973 en motion
(1973:549, mom. 3) till utredningen i vilken krävdes mindre detalj styrande
och mer rationella och besparingsvänliga former för statsbidrag till landsting
och kommuner (FiU 1973:21, rskr 165). År 1974 överlämnades en motion
med identiskt yrkande till utredningen (1974:599, mom. 3) på förslag av
utskottet (FiU 1974:13, rskr 161).

I motionen 929 påfordras vidare att den kommunala utdebitering som
påföres de beskattade sjukförsäkringsförmånerna m. m. måste tillfalla kommunerna.
Vad gäller detta krav vill utskottet peka på riksdagens beslut
med anledning av finansutskottets betänkande 1975:11, vilket innebar att
motionen 1975:683 överlämnades till kommunalekonomiska utredningen.

I nämnda motion krävdes att kommunalskatten ograverad skall tillfalla primärkommuner
och landsting.

Som ett tredje exempel vill utskottet nämna att även krav om utredning
angående statligt övertagande av huvuddelen av kostnaderna för bostadstillläggen
för pensionärer, vilket framförs i motionen 929, av riksdagen tidigare
överlämnats till kommunalekonomiska utredningen. I motionen 1973:243
krävdes sålunda att riksdagen skulle hemställa hos regeringen om tilläggsdirektiv
förden kommunalekonomiska utredningen så att utredningen med
förtur skulle pröva bl. a. frågan om ett statligt grundbidrag till kommunerna
för bl. a. utgivande av kommunala bostadstillägg. I utskottets av riksdagen

FiU 1975/76:25

godkända betänkande (FiU 1973:21, rskr 165) hemställdes att denna motion
skulle överlämnas till den kommunalekonomiska utredningen.

I motionen 929 framförs även krav om samordning av det utredningsarbete
som pågår på det kommunalekonomiska området. Utskottet vill härvid
erinra om riksdagens beslut med anledning av skatteutskottets betänkande
(SkU 1975:25). 1 detta betänkande behandlades bl. a. ett par motioner
i vilka tämligen likartade krav om en närmare samordning av utredningarna
på skatteområdet framfördes. Utskottet besvarade kraven genom att visa
på att utredningarna de facto samarbetade genom direkta kontakter mellan
ordförande, ledamöter och experter i skatteutredningen och företagsskatteberedningen.
Skatteutskottet underströk vidare önskvärdheten av att det
påbörjade samarbetet intensifierades och utvidgades till att omfatta även
kommunalekonomiska utredningen. I finansutskottets av riksdagen godkända
betänkande (FiU 1975:25, rskr 236) underströks ytterligare detta behov.
Utredningarnas arbete skulle ges en sådan inriktning att det underlättade
en samlad bedömning av skattepolitikens utformning.

Enligt vad utskottet inhämtat har ett samarbete mellan de utredningar
som för närvarande sysslar med frågor med anknytning till den kommunalekonomiska
problematiken etablerats. När det gäller den nytillkomna
utredningen på området - utredningen för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag
- föreskrivs i utredningens direktiv att arbetet skall ”bedrivas
skyndsamt och i nära samarbete med kommunalekonomiska utredningen”.
Vidare skall denna utredning ”samarbeta med utredningen (U
1972:06) om skolan, staten och kommunerna” och ”samarbete bör även
etableras med socialutredningen”, två utredningar som likaså arbetar med
för kommunalekonomin centrala frågeställningar. Enligt utskottets mening
torde samarbetet mellan utredningarna av naturliga skäl komma att ytterligare
intensifieras framgent, eftersom flera av utredningarna nu successivt
nalkas slutliga ställningstaganden.

Mot bakgrund av vad utskottet anfört anser utskottet det ej nödvändigt
att riksdagen upprepar motionärernas krav på utredningar av kommunalekonomiska
problemställningar, respektive samordning av pågående utredningsarbete.
Utskottet avstyrker bifall till motionen 929.

B. av herr Hermansson (vpk) som - under förutsättning av bifall till reservationen
1 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar
med ”Utskottet vill” och på s. 4 slutar med ”tillämpliga delar” bort ha
följande lydelse:

En rad förslag rörande kommunernas ekonomi har under de senaste åren
behandlats av riksdagen. Ett genomförande av vissa av de därvid ställda
förslagen skulle utan tvivel leda till en förbättring av kommunernas ekonomi.
Utskottet erinrar sålunda om kraven att staten skall överta personalkostnaderna
vid barnstugorna, att ett statligt grundbidrag skall utgå till

FiU 1975/76:25

pensionärernas bostadstillägg, att kommuner och landsting befrias från skyldighet
att erlägga allmän arbetsgivaravgift osv.

Huvuddelen av de frågor som tas upp i motionen 929 har också upprepade
gånger varit föremål för behandling i riksdagen. Vissa förslag i motionen
tangerar i motioner såväl till tidigare riksdagar som till årets riksmöte ställda
krav, vilka berörts i det föregående. Att än en gång enbart överlämna ställda
motionskrav för beaktande av pågående utredningar förefaller knappast meningsfullt.

Vad gäller frågan om samordning av utredningarna på det skattepolitiska
området förutsätter utskottet att av riksdagen fattade beslut efterföljes.

Utskottet avstyrker bifall till motionen 929.

Reservation 3 beträffande överlämnande av motionen 944 till vissa utredningar
av herrar Söderström (m) och Wachtmeister i Staffanstorp (m) som
anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”1 motionen”
och slutar med ”motionen 944” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets bedömning skulle en nära samordning av utredningsarbetet
på det kommunalekonomiska området innebära väsentligt ökade möjligheter
att tillgodose några av de krav som framförs i motionen 944, vilka
ligger i linje med de tankegångar som utvecklas i motionen 929. Utskottet
är emellertid ej berett att tillstyrka motionens yrkande om en ytterligare
särskild utredning. I stället bör även denna motion överlämnas till de redan
arbetande utredningarna.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:944
överlämnas till kommunalekonomiska utredningen, 1972 års
skatteutredning, sysselsättningsutredningen och utredningen
om skatteutjämningsbidragen för beaktande i tillämpliga delar,

Reservation 4 beträffande överlämnande av motionen 931 till utredningen
rörande generella trafikrabatter i vad avser hemställan av herrar Ekström (s),
Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson
(s), Pettersson i Malmö (s) och Hermansson (vpk) som anser att utskottets
hemställan under 4 bort ha följande lydelse:

4. att riksdagen avslår motionen 1975/76:931.

Reservation 5 beträffande överlämnande av motionen 931 till utredningen
rörande generella trafikrabatter i vad avser motiveringen

FiU 1975/76:25

A. av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson
i Karlskoga (s), Jansson (s) och Pettersson i Malmö (s) som - under förutsättning
av bifall till reservationen 4 - anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 4 börjar med ”Motionen 931” och på s. 5 slutar med
”utredningen föreligger” bort ha följande lydelse:

I motionen 931 yrkas att riksdagen beslutar att uttala att de ökningar
i statens skatteinkomster som föranleds av att kommuner och landsting
subventionerar kollektivtrafik skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman.

Som framgått av vad utskottet tidigare anfört har flera motioner som
förordat en övergång till mera generella statsbidrag på riksdagens initiativ
överlämnats till den kommunalekonomiska utredningen. Det yrkande som
motionärerna i motionen 931 reser tycks närmast gå i motsatt riktning och
innebära en specialdestinering av statsbidragen.

Utskottet vill samtidigt påminna om att den kommunalekonomiska utredningen
enligt sina direktiv har att pröva fördelar och nackdelar av en
övergång till mer generella former för statsbidragsgivningen. Mot den bakgrunden
finnér utskottet ej skäl tillstyrka motionen 931.

B. av herr Hermansson (vpk) som - under förutsättning av bifall till reservationen
4 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar
med ”Motionen 931” och på s. 5 slutar med ”utredningen föreligger” bort
ha följande lydelse:

Det i motionen 931 ställda kravet att de ökningar i statens skatteinkomster
som föranleds av att kommuner och landsting subventionerar kollektivtrafik
skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman förefaller knappast praktiskt.
Bättre är att genomföra de krav varom tidigare erinrats i utskottets
betänkande: att staten övertar personalkostnaderna vid barnstugorna, att
ett statligt grundbidrag utgår till pensionärernas bostadstillägg, att kommuner
och landsting befrias från skyldighet att erlägga allmän arbetsgivaravgift
osv. Även en förbättring av de generella statsbidragen till kommunerna
förefaller att vara att föredra. Mot den anförda bakgrunden avstyrker utskottet
motionen 931.