Skatteutskottets betänkande nr 32 SkU 1975:32

Nr 32

Skatteutskottets betänkande med anledning av propositionen
1975:57 om ett nytt system för automatisk databehandling inom
folkbokförings-och beskattningsområdet jämte motioner

Propositionen

1 propositionen 1975:57 har regeringen - efter föredragning av statsrådet
Sträng - föreslagit riksdagen att godkänna den inriktning av det fortsatta
utvecklingsarbetet med ADB-system för folkbokföringen och beskattningen
som framlagts i propositionen.

I propositionen dras riktlinjer upp för ett fortsatt utredningsarbete på ett
nytt ADB-system med sikte främst på de krav som folkbokföringen och
beskattningen uppställer. Det framhålls att övergång till ett modernt ADBsystem
bör kunna leda till effektivitetsvinster inom främst taxerings- och
uppbördsfunktionerna.

Den föreslagna systemstrukturen innebär en blandad regional och central
registerföring. För länsstyrelsernas del ger förslaget samma registertillgång
som f. n. samt härutöver terminalåtkomst till ett för hela landet gemensamt
skatteregister. I det fortsatta utredningsarbetet skall särskilt belysas möjligheterna
att variera de regionala anläggningarnas kapacitet och antal.

Utvecklingsarbetet skall enligt förslaget bedrivas med sikte på ett successivt
genomförande av ett nytt ADB-system fr. o. m. år 1978.

Motionerna

Med anledning av propositionen har väckts följande motioner, nämligen

1975:2051 av fru Anér (fp) vari hemställs att riksdagen beslutar, att det
fortsatta utredningsarbetet angående nytt ADB-system för beskattningen
inriktas på ett regionalt system;

1975:2078 av herr Oskarson m. fl. (m, c, fp) vari hemställs att riksdagen
beslutar att registerföringen på beskattningsområdet skall vara regionaliserad
samt uttalar att länsdatorerna skall tillföras arbetsuppgifter även utanför
folkbokförings-och beskattningsområdet så att tillräckligt underlag uppnås
för en tekniskt modern regional dataverksamhet;

1975:2079 av herr Turesson (m) vari hemställs

1. att riksdagen utreder dels frågan om insyn, dels frågan om begränsningar
i den parlamentariska handlingsfriheten i samband med de stora
centrala datasystemen,

1 Riksdagen 1975. 6 sami. Nr 32

SkU 1975:32

2. att riksdagen som sin mening uttalar att ett eventuellt skattedataobjekt
leds av en parlamentarisk nämnd och att åtligen reviderade kostnads/-intäktskalkyler framläggs,

3. att riksdagen i princip beslutar att huvudmannaskapet för folkbokföring
överföres till länsstyrelserna och länsstyrelsernas organisationsnämnd,

4. att frågan om central eller regional systemlösning får anstå tills
länsberedningsförslaget behandlats;

1975:2080 av herr Werner i Tyresö m. fl. (vpk) vari hemställs att riksdagen
beslutar

1. att avslå propositionen 1975:57,

2. att uppdra åt regeringen att tillsätta en arbetsgrupp som framlägger
förslag om system för ADB-behandling inom folkbokförings- och skatteområdet
och vars utgångspunkt bör vara att systemet skall vila på regional
registerföring och anpassas till samhälleliga databehov, samt vars ledamöter
bör utses mot nämnda bakgrund och innehålla representanter även för folkrörelsehåll,
företrädesvis fackföreningsrörelsen;

1975:2081 av herr Wijkman (m) vari hemställs

1. att riksdagen avslår propositionen 1975:57 i vad avser förslaget om
centraliserad ADB-verksamhet inom beskattningsområdet,

2. att riksdagen uttalar att ADB-verksamheten på folkbokförings- och
beskattningsområdet som hittills skall organiseras enligt ett regionaliserat
system;

1975:2082 av herrar Åsling (c) och Boo (c) vari hemställs att riksdagen
beslutar

1. att avslå propositionen 1975:57 i vad avser förslag till centraliserad
ADB-verksamhet inom beskattningsväsendet,

2. att ADB-verksamheten inom beskattningsområdet skall vara decentraliserad
till regional nivå.

1 detta sammanhang behandlas också den vid riksmötets början väckta
motionen 1975:706 av herr Oskarson m. fl. (m,c,fp) vari hemställs att riksdagen
som sin mening uttalar att riksskatteverket i sitt utvecklingsarbete
på ett nytt datasystem i avvaktan på statsmakternas beslut inriktar utvecklingsarbetet
enbart mot systemneutrala åtgärder.

Inhämtade yttranden

Utskottet har inhämtat yttranden över propositionen och motionerna från
konstitutionsutskottet och civilutskottet. Yttrandena (KU 1975:3 y och CU
1975:3 y) har fogats som bilagor till betänkandet.

SkU 1975:32

Utskottet

På grundval av ett principförslag, som lagts fram våren 1974 av riksskatteverket
(RSV) i samråd med statskontoret, dras i propositionen upp
riktlinjer för ett fortsatt utvecklingsarbete med ett nytt ADB-system för
folkbokföring och beskattning.

Nuvarande system bygger på ett principbeslut av riksdagen år 1963 om
övergång till ADB inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Det utvecklades
i sina huvuddrag åren före 1963 och var i huvudsak genomfört
vid årsskiftet 1967-1968. Systemet är byggt på magnetbandsteknik och regionala
länsregister med delsystem bl. a. för folkbokföring, direkt skatt, mervärdeskatt
och fastighetstaxering. För vissa ändamål upprättas även riksomfattande
register, t. ex. i form av ett centralt förfrågningsregister beträffande
preliminärskatteavdrag m. m.

Bakgrunden till RSV:s förslag är bl. a. att det nuvarande ADB-systemet
på grund av förslitning och den tekniska utvecklingen behöver ersättas inom
en snar framtid och samtidigt anpassas till de ökade krav på automatisk
databehandling som uppkommit genom den allmänna utvecklingen på det
administrativa området och förestående reformer av skatteadministrationen
i första instans. Avsikten är att det nya systemet skall genomföras etappvis
med en omläggning av taxerings- och debiteringsfunktionerna i en första
etapp 1978 (jfr SkU 1975:31).

RSV framhåller bl. a. att ett tidsenligt system bör göras flexibelt, så att
det fortlöpande kan anpassas till förändringar i lagstiftning och administration,
och utformas så, att det tillgodoser nuvarande krav på snabb åtkomst av
information. Med hänsyn härtill föreslår verket att informationen i framtiden
skall kunna lagras i s. k. direktminnen på sådant sätt att samma data blir
lätt åtkomliga för olika tillämpningar via terminaler hos lokal skattemyndighet,
länsstyrelse och RSV.

Ett nytt ADB-system bör enligt verkets uppfattning liksom hittills i första
hand inriktas på att tillgodose de krav som folkbokföringen och beskattningen
uppställer. Samordningsinsatserna i förhållande till andra verksamhetsområden
bör i huvudsak begränsas till att möjliggöra utbyte av information
mellan olika datasystem, medan den regionala samhällsplaneringens
behov av databehandling tills vidare bör kunna tillgodoses på samma sätt
som hittills genom överskottskapacitet på länsanläggningarna.

Från dessa utgångspunkter skisserar RSV tre alternativa principlösningar.

I alternativ I sker registerföring och utskrifter på 14 regionala anläggningar
med möjlighet rill riksåtkomst genom ett referensregister (regionalt system).
Enligt alternativ 2 sker registerföringen på en för länsstyrelserna gemensam
anläggning, medan kontroll av indata samt utskrifter från magnetband görs
på 14 regionala anläggningar. I detta alternativ blir utskriftsbanden kvar
inom regionerna och bildar där grundregister som kan bearbetas maskinellt
(central/regionalt system). Även i alternativ 3 sker registerföringen på en

1 * Riksdagen 1975. 6 sami. Nr 32

SkU 1975:32

för länsstyrelserna gemensam anläggning, medan däremot utskrifter från
magnetband görs på 14 regionala s. k. off-line-radskrivare (centralt system).
En avvägning mellan för- och nackdelar med de olika alternativen visar
enligt RSV att det central/regionala alternativet sammantaget bör ges företräde
framför det regionala och att det central/regionala alternativet är
klart överlägset det centrala. RSV förordar således den central/regionala
utformningen men framhåller samtidigt att det vid detaljutformningen av
detta alternativ sannolikt kommer att visa sig att viss ytterligare bearbetning
eller registerföring - t. ex. register över fastigheter - bör ske regionalt.

En betydande remissopinion, främst företrädd av länsstyrelserna, har förespråkat
en regional registerföring. Departementschefen har tagit intryck
härav men ansluter sig i övrigt till RSV:s bedömningar. Det förslag som
läggs fram i propositionen syftar till att såvitt möjligt tillgodose länsstyrelsernas
önskemål utan att förlora väsentliga rationaliseringsvinster. Således
bör fastighetsredovisningen ske regionalt i det nya systemet. När det gäller
personredovisningen bör några mer genomgripande förändringar av ADB-systemet
inte vidtas i avvaktan bl. a. på ställningstagandet till folkbokföringens
framtida utformning och organisatoriska anknytning. Motsvarigheter till det
nuvarande personbandet bör även i fortsättningen föras regionalt. Beträffande
ett diskuterat organisalionsregisler för alla juridiska och fysiska personer
som driver rörelse m. fl. konstaterar departementschefen att ett sådant register
jämsides med det organisationsnummerregister som RSV skall föra
enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer kan
medföra att behovet av det nuvarande registret över juridiska personer kan
bortfalla men att länsstyrelserna vid behov kan föra ett aktuellt regionalt
register över organisationer till relativt låg kostnad. Beträffande skatteregistret
föreslås att ett centralt arbetsregister byggs upp från person-och organisationsregistren
och kompletteras med uppgift om erlagda skatter m. m.
för att i slutskedet tillföras uppgifter om taxeringsnämndernas beslut om
åsatt taxering, debiterade avgifter m. m.

Med anledning av propositionen har väckts sex motioner i vilka motionärerna
av olika skäl uttalar sig för ett renodlat regionalt system. Yrkanden
om att ett sådant ADB-system bör genomföras i stället för vad sorn'föreslås
i propositionen framställs i motionen 2051 av fru Anér (fp), 2078 av herr
Oskarson m. fl. (m, c, fp), 2080 av herr Werner i Tyresö m. fl. (vpk), 2081
av herr Wijkman (m) och 2082 av herrar Åsling (c) och Boo (c), medan
ett av yrkandena i motionen 2079 av herr Turesson (m) går ut på att frågan
om central eller regional systemlösning bör anstå i avvaktan på kommande
ställningstaganden till länsberedningens förslag att bryta ut skatteenheterna
från länsstyrelserna. I den sistnämnda motionen yrkas vidare att frågorna
om insyn och begränsningar i den parlamentariska handlingsfriheten i samband
med stora centrala datasystem utreds, att eventuella skattedataobjekt
skall ledas av en parlamentarisk nämnd, att årligen reviderade kostnads/in -

SkU 1975:32

täktskalkyler läggs fram och att huvudmannaskapet för folkbokföringen
överförs till länsstyrelserna.

I detta sammanhang behandlar utskottet också den vid riksdagens början
väckta motionen 706 av herr Oskarson m. fl. (m, c, fp) vari motionärerna
yrkar att RSV:s utvecklingsarbete bör vara system-neutralt i avvaktan på
statsmakternas beslut i frågan. Beträffande denna motion kan utskottet endast
konstatera att yrkandet inte längre är aktuellt, varför utskottet avstyrker
motionen.

Innan utskottet går in på en närmare behandling av de olika frågorna
vill utskottet som sin mening framhålla, att motsättningarna mellan förslagen
i propositionen å ena sidan och motionerna å andra sidan enligt
vad som framgår av de skäl som ligger till grund för de olika ställningstagandena
i realiteten inte är större än att de borde kunna överbryggas.
Jämsides med detta ärende har utskottet under stor enighet tillstyrkt de
riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans som
enligt förslag i prop. 1975:87 skall genomföras fr. o. m. 1978 års taxering.
Detta förslag innebär att skatteadministrationen byggs ut och effektiviseras
bl. a. genom införande av ett väl utbyggt ADB-stöd som underlag för granskningen
och taxeringen i syfte särskilt att öka skattekontrollen vid rörelsetaxeringen
och vid granskningen av andra komplicerade deklarationer.
Vad som anförs i motionerna motsäger inte heller att den nuvarande förslitna
ADB-utrustningen inom folkbokförings- och beskattningsområdet snarast
bör ersättas med mer tidsenliga maskiner och att samtidigt de möjligheter
till rationalisering och effektiviseringsom den tekniska utvecklingen medfört
tas till vara i såväl skatteadministrationens som allmänhetens intresse.

Yrkandena i motionerna grundar sig i första hand på uppfattningen att
ett mer utpräglat regionalt system än som föreslås i propositionen är ägnat
att bättre tillgodose den enskildes krav på integritet samt på regionalpolitiska
hänsyn av olika slag och strävanden att tillgodose informationsbehov även
utanför beskattningsområdet. Som framgår av vad utskottet anför nedan
föreligger inte heller skilda uppfattningar i fråga om angelägenheten av att
tillfredsställa de krav som ligger till grund för dessa yrkanden eller i andra
väsentliga hänseenden. Frågan hur ADB-systemet bör utformas är således
i första hand en teknisk fråga som bör lösas efter en avvägning mellan
de faktorer som påverkar ifrågavarande gemensamma intressen.

Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande begränsat sig till integritetsfrågorna
och anfört att integritetsskydds- och säkerhetsfrågorna regelmässigt
måste tillmätas stor betydelse vid planeringen av ADB-system men att uppfattningen
om betydelsen generellt från integritetssynpunkt av en regionalisering
av de statliga ADB-systemen går i sär. Konstitutionsutskottet
har för sin del framhållit att frågan om ett skydd mot otillbörligt integritetsintrång
inte kan lösas enbart genom en regionalisering av de statliga
datasystemen. Enligt konstitutionsutskottets mening är det väsentligt att

SkU 1975:32

det fortsatta utvecklingsarbetet beträffande det nya ADB-systemet för beskattning
och folkbokföring - såsom också anförs i propositionen - sker
i nära samarbete med datainspektionen och med hänsynstagande till bl. a.
det utredningsarbete som bedrivs inom statskontoret. Det kan förutsättas
att integritetsfrågorna då kommer att beaktas oavsett valet av systemstruktur.
Skatteutskottet ansluter sig till konstitutionsutskottets uppfattning att

- om en ytterligare regionalisering därvid framstår som önskvärd från integritetssynpunkt
- detta självfallet måste beaktas av statsmakterna.

I avvikande meningar, som fogats till konstitutionsutskottets yttrande,
har anförts att möjligheterna att undvika otillbörligt integritetsintrång bör
vara större i ett helt regionalt system. Även i ett särskilt yttrande som fogats
till civilutskottets yttrande åberopas liknande uppfattningar, och här anförs
att integritetsfrågorna måste tillmätas avgörande vikt vid valet mellan olika
ADB-system. Med anledning härav vill skatteutskottet framhålla att denna
fråga givetvis måste bedömas med utgångspunkt i hur den decentraliserade
organisationen byggs upp. Sett från den enskildes synpunkt torde det enligt
utskottets uppfattning vara tämligen likgiltigt om vissa speciella uppgifter
om honom lagras i en regional eller i en central anläggning, om uppgifterna
är desamma och säkerheten i de båda systemen är likvärdig från integritetsskyddssynpunkt.
I den mån syftet med motionsyrkandena om en decentraliserad
organisation är att den regionala datorn skall tillföras även
andra uppgifter än som avses i propositionen för att tillgodose informationsbehov
inom andra samhällssektorer än folkbokföringen och beskattningen,
torde emellertid avgörande invändningar kunna riktas häremot från
integritetssynpunkt.

I integritetsfrågan vill utskottet i likhet med motionärerna framhålla att
ett betryggande skydd måste skapas mot obehörigt utlämnande av uppgifter
om individer. Sådant integritetsskydd kan skapas lika väl i ett blandat regionalt
och centralt registersystem som i ett helt regionalt. Förslaget i propositionen
bygger i stor utsträckning på regionala register, och det centrala
register, som föreslås, är avsett enbart som ett internt arbetsregister för beskattningen.
Även om valet mellan det i propositionen föreslagna systemet
och ett utpräglat regionalt system enbart för folkbokföringens och beskattningens
behov därför knappast påverkar integriteten, vill utskottet i likhet
med konstitutionsutskottet understryka att integritetsskyddet i det fortsatta
utvecklingsarbetet bör tillmätas stor betydelse. Skatteutskottet har för sin
del inte något att erinra mot att - som föreslagits från (c)- och (vpk)-håll

- frågan om en medborgarkontroll övervägs i form av särskilda ansvarsnämnder
eller inom en arbetsgrupp med särskild sammansättning men anser
att en sådan kontroll i så fall bör införas även för andra datasystem. Utskottet
utgår också från att RSV och statskontoret bedriver det fortsatta utvecklingsarbetet
i nära samarbete med datainspektionen och att ett parlamentariskt
inflytande över utvecklingen därmed tillgodoses. Med det anförda
anser utskottet att syftena med samtliga motioner i vad de avser integri -

SkU 1975:32

tetsskyddet inom ADB-systemet i huvudsak är tillgodosedda.

Vid remissbehandlingen har inte minst från länsstyrelsehåll fästs vikt
vid hur olika samordningsproblem bör lösas i förhållande till andra ADBsystem
och till informationsbehov inom andra samhällssektorer utan tillgång
till egna datamaskiner, främst den regionala samhällsplaneringen. Dessa
frågor ingår i civilutskottets beredningsområde, och detta utskott har i sitt
yttrande enhälligt konstaterat att utvecklingsarbetet beträffande folkbokföringens
och beskattningens databehov - så som föreslås i propositionen

- bör bedrivas fristående från andra datasystem men med inriktning på
informationsutbyte mellan systemen, och att samhällsplaneringens behov
av databehandling tills vidare bör kunna tillgodoses genom utnyttjande av
överskottskapacitet inom länsanläggningarna. Skatteutskottet instämmer i
denna bedömning och har för sin del inte heller något att erinra mot att
utredningsarbetet om samhällsplaneringens databehov som civilutskottet
anfört bör fullföljas i sådan takt att resultatet därav kan beaktas vid kommande
ställningstaganden till folkbokföringens framtida utformning och till
ett system för fastighetsregistreringen m. m. Det bör framhållas, att
länsstyrelsernas berättigade krav på datakapacitet för samhällsplanering
m. m. därmed bör kunna tillgodoses i enlighet med syftet i motionerna
2078,2079 och 2081. Utskottet vill särskilt framhålla, att överskottskapacitet
givetvis bör kunna utnyttjas även för andra ändamål i samhällets och den
enskildes tjänst, i den mån detta inte strider mot kravet på tillbörligt skydd
för den enskildes integritet, exempelvis av folkrörelserna och för andra syften
som anges i motionen 2080. Som också civilutskottet noterat innebär riktlinjerna
i propositionen att det föreslagna datasystemet kan byggas ut i den
mån detta visar sig önskvärt.

Utskottet är därmed inne pä vissa regionalpolitiska frågeställningar som
tas upp i motionerna.

I vissa av motionerna har uttryckts farhågor från den synpunkten att
en hentral registerföring kan medföra en centralisering också av beslutsfunktionerna.
Utskottet förutsätter att utvecklingsarbetet kommer att bedrivas
med utgångspunkt i att beslutanderätt och inflytande kommer att
bevaras hos de regionala myndigheterna, eftersom avsikten är att länsstyrelserna
i allt väsentligt skall ha registeransvaret i datalagens mening och ansvara
inte endast för den information som tillförs ADB-systemet utan också
för möjligheterna att utnyttja detta för andra ändamål än beskattningen.

I detta sammanhang vill utskottet understryka betydelsen av att systemet
uppläggs och anläggningarna dimensioneras på sådant sätt att de regionala
myndigheterna inte hindras i sitt arbete utan smidigt kan komma åt sina
egna data.

Det förslag, som läggs fram i propositionen, kan anses medföra även
andra fördelar från regional synpunkt än som berörts ovan. Utskottet vill
framhålla, att den ökade ADB-användningen givetvis också medför ökade

SkU 1975:32

krav på datakunnandet hos personalen på regionerna. Såvitt utskottet kan
bedöma påverkas inte detta förhållande nämnvärt av valet mellan de system
som föreslås i propositionen och motionerna. Såväl ett central/regionalt som
ett rent regionalt alternativ förutsätter liksom i dag med nödvändighet centralt
utarbetade program. Ett av skälen för att skatteregistret under den
tid det fungerar som arbetsregister bör ha en central utformning är emellertid
att detta blir avsevärt enklare och billigare än regionala register och att
ett centralt arbetsregister ger goda möjligheter att till en rimlig kostnad
variera de regionala anläggningarnas kapacitet och antal. Det bör framhållas
att de tio länsstyrelser, som i dag saknar egna dataregister kommer att
få direkt tillgång till dataregister genom terminaler. Med den omläggning
av skatteadministrationen som samtidigt kommer att genomföras ökar antalet
lokala arbetstillfällen. Med hänsyn till betydelsen för den regionala
utvecklingen av tillgång till data och databehandlingskapacitet är departementschefen
dessutom beredd att förorda att en viss merkostnad för en
ytterligare utbyggnad och komplettering av de regionala datorerna godtas.
Utskottet förutsätter att omständigheter av detta slag beaktas i utvecklingsarbetet
av det nya systemet.

Med anledning av vad som i övrigt anförs i motionerna vill utskottet
framhålla att målsättningarna med propositionen är att få fram ett nytt
ADB-system för att kunna genomföra angelägna förbättringar av skatteadministrationen
i första instans och att uppnå en förenklad administation,
minskat uppgiftslämnande för allmänheten, arbetsgivare och andra myndigheter
samt en förbättrad skattekontroll främst i fråga om företagare och
andra med svårkontrollerade deklarationer. Samtidigt bör givetvis den kritik
som i en del motioner riktats mot att ADB-systemen kunnat medföra låsningar
till gällande regler och bestående administration tillgodoses genom
att det nya systemet med utnyttjandet av modern teknik blir mer flexibelt
än dagens och därigenom fortlöpande kan anpassas till önskemål om förändringar
i beskattningsregler och administration och vara till hjälp vid
olika reformer. Enligt utskottets uppfattning tillgodoser det i propositionen
framlagda förslaget dessa önskemål på ett mer tillfredsställande sätt än ett
utpräglat regionalt system. Med hänsyn till att det i propositionen framlagda
förslaget enligt utskottets bedömning är mer flexibelt än ett rent regionalt
system, kan det också lättare anpassas även till ett framtida ökat behov
av tillgång till datakapacitet för information inom samhällsplaneringen och
andra områden som avses i motionerna.

Beträffande valet mellan olika systemlösningar vill utskottet till sist framhålla
vikten av att man på ett så invecklat och känsligt område som beskattningen
i enlighet med RSV:s och departementschefens ställningstaganden
tar tillbörlig hänsyn till de krav som bör ställas på säkerhet i systemet
och förlitar sig till beprövad, tillförlitlig utrustning. Att med bibehållen målsättning
i detta hänseende genomföra ett utpräglat regionalt system skulle

SkU 1975:32

såvitt utskottet kan bedöma medföra fördröjningar i tidsplanerna. Därmed
skulle också genomförandet av den förbättrade skatteadministrationen och
taxeringen i första instans förskjutas. Som framgår av vad utskottet anfört
ovan instämmer utskottet i departementschefens bedömningar, och syftena
som ligger bakom de ovan behandlade motionsyrkandena kan enligt utskottets
uppfattning i allt väsentligt tillgodoses inom ramen för departementschefens
förslag. Mot denna bakgrund finner utskottet att grund saknas
för att acceptera de olägenheter som ett uppskov med dessa angelägna reformer
skulle innebära.

Med det anförda tillstyrker utskottet den inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet
med ADB-system för folkbokföringen och beskattningen
som departementschefen angett i propositionen och avstyrker motionerna
2051, 2078, 2079 p. 1, 2 och 4, 2080, 2081 och 2082.

Vad beträffar yrkandet under p. 3 i motionen 2079 om huvudmannaskapet
för folkbokföringen bör denna fråga enligt utskottets uppfattning behandlas
i samband med kommande ställningstaganden till länsberedningens förslag.
Utskottet avstyrker således motionen 2079 även i denna del.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. med avslag på motionerna 2051, 2078, 2079 p. 1,2 och 4,
2080, 2081 och 2082 i den mån de icke är tillgodosedda genom
vad utskottet anfört och med bifall till propositionen 1975:57
godkänner den inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet
med ADB-system för folkbokföringen och beskattningen som
angetts i propositionen med beaktande av vad utskottet ovan
anfört;

2. avslår

a. motionen 1975:706,

b. motionen 1975:2079 p. 3.

Stockholm den 20 maj 1975
På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herrar Wärnberg (s), Andersson i Knäred (c), Johansson i Jönköping
(s), Carlstein (s), Wikner (s), Sundkvist (c), Westberg i Hofors (s),
Olsson i Järvsö (c), fru Normark (s), herrar Hallenius (c), Lundgren (s), Hörberg
(fp), fru Troedsson (m), herrar Johansson i Malmö (s) och Lundgren

i Kristianstad (m).

SkU 1975:32

Reservation

av herrar Sundkvist (c), Olsson i Järvsö (c), Hallenius (c), fru Troedsson
(m) och herr Lundgren i Kristianstad (m), som ansett

dels att det avsnitt i utskottets yttrande, som börjar på s. 5 med ”Innan
utskottet” och slutar på s. 9 med ”och 2082.”, bort ha följande lydelse:

Riksdagens principbeslut 1963 om övergång till ADB inom folkbokföringen
och beskattningen innebar, att verksamheten skulle bedrivas i decentraliserade
former. Systemet har i huvudsak visat sig fungera väl. Det
visas bl. a. av att huvuddelen av de remissinstanser, som yttrat sig över
förslaget till riktlinjer för ett nytt system förordat en fortsatt decentraliserad
ADB-verksamhet. Samma uppfattning framförs i de motioner, som har
väckts i anslutning till propositionen.

Motionsyrkandena grundar sig i första hand på uppfattningen, att regionala
system är bättre ägnade att tillgodose integritetsskyddet än centrala. Sådana
system skapar också de bästa förutsättningarna för att snabbt kunna ge
allmänheten begärd information. Därmed upprätthålls också lättare förtroendet
för myndigheternas handläggning av exempelvis skatte- och uppbördsfrågor.
I de olika motionerna anförs emellertid dessutom olika tekniska
och regionalpolitiska skäl för ett länsvis uppbyggt ADB-system på sketteoch
folkbokföreingsområdet.

Utskottet delar den grundläggande syn på ADB-frågorna, som kommer
till uttryck i motionerna. Integritetsskyddet måste i detta sammanhang tillmätas
särskild betydelse. Utskottet anser att ett fullgott integritetsskydd
förutsätter en mer decentraliserad systemstruktur än vad som föreslås i propositionen.

Tillkomsten av breda ADB-system över hela totalbefolkningen eller stora
delar av denna måste också rent principiellt inge betänkligheter från integritetssynpunkt.
Datainspektionen har hittills i sitt arbete sökt starkt begränsa
en sådan utveckling. Inspektionen har i stället förordat uppbyggande
av centrala referensregister och en i övrigt decentraliserad systemstruktur.
Denna uppfattning har datainspektionen framfört även i sitt yttrande över
RSV:s systemstudie.

Härutöver vill utskottet anföra att länsvis ordnade register dessutom
innebär en klar uppdelning av registeransvarigheten. På så sätt erhålls en
decentralisering även av beslutsfunktionerna.

Centraliserade system försvårar också skattemyndigheternas kontakter
med allmänhet och andra myndigheter. Den regionalt anställda personalen
får i ett centraliserat system endast en begränsad inblick och erfarenhet
av program och datorfunktioner, eftersom ADB-bearbetningarna utförs på
den centrala datorn. Det begränsar helt naturligt i sin tur möjligheterna
att kunna lämna allmänheten och andra myndigheter upplysningar om hur
systemet arbetar och om innehållet i olika produkter, exempelvis skattsedlar.
Verkningarna av detta drabbar såväl myndigheten själv som allmänheten

SkU 1975:32

och bidrar enligt utskottets uppfattning till att öka avståndet mellan myndigheter
och allmänhet.

Som framhålls i flera av motionerna har de senaste årens utveckling på
dataområdet dessutom skapat bättre tekniska förutsättningar för decentraliserade
lösningar inom ADB-driften. Det finns således en tendens till ökad
användning av mindre datorer. Själva maskinutrustningen har blivit relativt
sett billigare under det att kostnaderna för program m. m. har ökat kraftigt.
Också mot den bakgrunden borde det vara naturligt att vid upprättandet
av ett nytt ADB-system för folkbokföringen och beskattningen söka sig
till decentraliserade lösningar, där databehandlingen sker regionalt under
det att programmen m. m. utformas centralt.

Vid valet mellan olika system måste också funktionssäkerheten tillmätas
stor betydelse. Därvid måste flera olika faktorer uppmärksammas, främst
risken för driftsstörningar. I ett system med flera mindre maskinenheter
kan de negativa konsekvenserna av driftsstörningarna avsevärt reduceras.

Ytterligare en synpunkt måste särskilt framhållas, nämligen beredskapsaspekten.
Ett centraliserat system är i ett krisläge mera utsatt för driftsstörningar
och avbrott än ett regional.

Ett centraliserat system är också i hög grad beroende av teleförbindelserna.
Med en centralisering av den statliga ADB-verksamheten kan dessa komma
att bli hårt ansträngda. Riskerna för avbrott och förseningar i arbetet blir
där uppenbara. I ett regionaliserat system är motsvarande risker mycket
små.

Mot den här angivna bakgrunden anser utskottet övervägande skäl tala
för att ADB-verksamheten inom folkbokföringen och beskattningen liksom
hittills organiseras i ett regionalt uppbyggt system. Utskottet anser sålunda
att de riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet, som angetts i propositionen,
bör modifieras i enlighet med vad som har anförts i motionerna
2051, 2078, 2079 p. 1, 2 och 4, 2080, 2081 och 2082. Utskottet tillstyrker
sålunda dessa motioner.

dets att utskottet under punkten 1 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 2051, 2078, 2079 p. 1,

2 och 4, 2080,2081 och 2082 samt i anledning av propositionen
godkänner de riktlinjer för det fortsatta utvecklingsarbetet med
ett nytt ADB-system för folkbokföringen och beskattningen
som utskottet har förordat, innebärande att verksamheten liksom
hittills organiseras i ett regionalt uppbyggt system.

SkU 1975:32

Bilaga

Nr 3 y

Konstitutionsutskottets yttrande över propositionen 1975:57 om ett
nytt system för automatisk databehandling inom folkbokförings -och beskattningsområdet jämte motioner

Till skatteutskottet

Genom beslut den 22 april 1975 har skatteutskottet hemställt om yttrande
från konstitutionsutskottet angående propositionen 1975:57 om ett nytt system
för automatisk databehandling inom folkbokförings- och beskattningsområdet
jämte följdmotioner (1975:2051, 1975:2078, 1975:2079, 1975:2080,
1975:2081, 1975:2082). Konstitutionsutskottet, som begränsar sitt yttrande
till frågan om förslagets konsekvenser för integritetsfrågorna, får med anledning
härav anföra följande.

I propositionen skisseras en principlösning för det fortsatta utvecklingsarbetet
på ett nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning. Förslaget
innebär att registerföringen delvis kommer att ske i ett centralt dataregister
med terminalåtkomst för länsstyrelserna delvis i regionalt avgränsade dataregister.
I motionerna 1975:2051, 1975:2080, 1975:2081 samt 1975:2082
yrkas att riksdagen skall avslå propositionen och uttala att utvecklingsarbetet
på ett nytt ADB-system skall inriktas på en mer renodlad regional systemlösning.
1 motionerna anförs bl. a. att integritets- och säkerhetsriskerna blir
mindre i ett regionalt system.

Som konstitutionsutskottet framhållit senast i sitt betänkande KU 1975:11
har statsmakterna på olika sätt uppmärksammat de integritetsrisker som
kan uppstå vid den snabba datoriseringen i samhället. Den vid 1973 års
riksdag antagna datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot
sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden
av den alltmer utbredda dataregistreringen av personuppgifter. Enligt datalagen
har datainspektionen förutom att lämna tillstånd eller i vissa fall
yttra sig över planerade personregister också till uppgift att meddela de
föreskrifter för registerföringen som krävs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång.
Riksdagen har i år med anledning av det nämnda betänkandet
från konstitutionsutskottet föreslagit regeringen att datalagen görs
till föremål för en allmän översyn, vilken bl. a. bör avse sekretessfrågorna
i samband med datalagrad personinformation. Statsmakterna har också initierat
ett omfattande utredningsarbete beträffande säkerhetsfrågorna vid databehandling
och datatransmission. Särskilt förtjänar att nämnas det utvecklingsarbete
som bedrivs vid statskontoret i samarbete med datainspektionen
och datasamordningskommittén. Detta arbete syftar till att inventera

SkU 1975:32

Bilaga

och utarbeta tekniker, metoder och andra skyddsåtgärder som krävs för
att godtagbar säkerhet, tillförlitlighet och kvalitet i övrigt skall uppnås i
samband med användningen av ADB-teknik i den offentliga förvaltningen.
Vidare är syftet att utarbeta förslag till normer, rekommendationer och andra
åtgärder på säkerhetsområdet samt att skapa lämpliga former för en fortlöpande
bevakning av säkerhetsområdet och för rådgivning till de för säkerheten
ansvariga och andra intressenter.

Enligt utskottets mening måste integritetsskydds- och säkerhetsfrågorna
regelmässigt tillmätas stor betydelse vid planeringen av ADB-system inom
olika delar av förvaltningen. Detta gäller självfallet även för ett nytt ADBsystem
inom folkbokförings- och beskattningsområdet. Som framgått innebär
propositionens förslag att registerföringen till viss del kommer att
ske centralt men i övrigt på samma sätt som hittills i regionalt avgränsade
person- och fastighetsregister. 1 motionerna förordas däremot en helt regional
registerföring.

Uppfattningen om betydelsen generellt ur integritetssynpunkt av en regionalisering
av de statliga ADB-systemen går isär. Konstitutionsutskottet
vill för sin del framhålla att frågan om ett skydd mot otillbörligt integritetsintrång
inte kan lösas enbart genom en regionalisering av de statliga
datasystemen. Som framhållits pågår ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete
på dataskydds- och integritetsskyddsområdet. Datainspektionen
har enligt datalagen att fortlöpande bevaka integritetsfrågorna i sitt
tillstånds- och tillsynsarbete. Det är enligt utskottets mening väsentligt att
det fortsatta utvecklingsarbetet beträffande det nya ADB-systemet för beskattning
och folkbokföring sker i nära samarbete med datainspektionen
och med hänsynstagande till bl. a. det utredningsarbete som bedrivs inom
statskontoret.

Det kan förutsättas att integritetsfrågorna då kommer att beaktas oavsett
valet av systemstruktur. Skulle därvid en ytterligare regionalisering framstå
som önskvärd ur integritetssynpunkt måste detta självfallet beaktas av statsmakterna.

Stockholm den 6 maj 1975

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s), Jonnergård (c), Björck i Nässjö
(m), Karlsson i Malung (s), Nordin (c). Olsson i Edane (s), Johansson i
Malmö (s), Gustavsson i Ängelholm (s), Kindbom (c), Berndtson (vpk) och
Lindahl i Hamburgsund (fp).

SkU 1975:32

Bilaga

Avvikande meningar

1. av herrar Boo (c), Jonnergård (c). Nordin (c) och Kindbom (c), vilka ansett
att den del av utskottets yttrande som börjar med orden ”Det kan förutsättas”
och slutar med orden ”beaktas av statsmakterna” bort ha följande
lydelse:

Enligt utskottets mening måste integritetsfrågorna tillmätas avgörande
betydelse oavsett valet av systemstruktur. Möjligheterna att undvika otillbörligt
integritetsintrång måste dock som framhålls i motionerna vara störst
i en decentraliserad organisation. En sådan kan byggas upp så att en särskild
nyckel krävs för att via en central referensdator fl fram uppgifter från en
annan region. För den nödvändiga medborgarkontrollen bör övervägas att
inrätta särskilda regionala ansvarsnämnder.

2. av herrar Werner i Malmö (m), Björck i Nässjö (m) och Lindahl i Hamburgsund
(fp), vilka ansett att den del av utskottets yttrande som börjar
med orden ”Det kan förutsättas” och slutar med orden ”beaktas av statsmakterna”
bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening kan det förutsättas att integritetsfrågorna då
kommer att beaktas oavsett valet av systemstruktur. Möjligheterna att undvika
otillbörligt integritetsintrång bör dock vara större i ett regionalt system
av det slag som förordas i motionerna.

Särskilt yttrande

av herr Berndtson (vpk) som anfört:

Vänsterpartiet kommunisterna har i partimotionen 1975:2080 yrkat avslag
på propositionens förslag till nytt ADB-system för folkbokföring och beskattning.
Som framgår av motionen finns en mängd olika skäl för att välja
en annan systemlösning än den föreslagna. Vi anser att en arbetsgrupp
måste tillsättas med uppgift att utarbeta ett helt nytt förslag som bygger
på regional registerföring och som på ett bättre sätt anpassas till samhällets
behov av regional datakapacitet. Om en sådan arbetsgrupp tillsätts och ges
en sammansättning som föreslås i motionen garanteras också en sådan
fortsatt bevakning av integritetsfrågorna som utskottet förutsatt. Eftersom
utskottet begränsat sitt yttrande till just dessa frågor har jag därför inte
haft anledning att i denna fråga anföra avvikande mening.

SkU 1975:32

Bilaga

Nr 3 y

Civilutskottets yttrande över propositionen 1975:57 om ett nytt
system för automatisk databehandling inom folkbokförings- och beskattningsområdet
jämte motioner

Till skatteutskottet
Propositionen och motionerna

Skatteutskottet har beslutat inhämta yttrande från bl. a. civilutskottet över
propositionen 1975:57 jämte de med anledning därav väckta motionerna
1975:2051 och 2078-2082.

1 propositionen föreslås riksdagen godkänna en i propositionen angiven
inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet med ett ADB-system för folkbokföringen
och beskattningen. Det förslag till systemstruktur som därigenom
förordas innebär en blandad regional och central registerföring. Förslaget
omfattar fyra huvudområden, inom vilka f. n. förs register på
länsstyrelserna. Sammanfattningsvis innebär förslaget följande.

1. Fastighetsredovisning sker regionalt.

2. Personredovisningen sker i avvaktan på ytterligare ställningstaganden
regionalt.

3. Organisationer m. m. registerförs dels i ett organisationsnummerregister
enligt lagen om identitetsbeteckning för juridiska personer, dels i ett
organisationsregister - med karaktär av skatteregister - som förs centralt.
Båda registren förutsätts bli lätt tillgängliga för länsstyrelserna. Regionala
register över organisationer m. m. kan föras till relativt låg kostnad om
länsstyrelserna behöver det.

4. Ett skatteregister byggs upp från person- och organisationsregistren
för att omfatta alla skattskyldiga under visst inkomstår. Fram till att uppgift
om åsatt taxering finns skall det lagras centralt med terminalåtkomst för
länsstyrelserna. Därefter-och då sålunda informationen blir av värde utanför
beskattningsområdet - kan registerinformationen tas ut länsvis för att bearbetas
vid de regionala anläggningarna.

Motionen 2051 (fp) utmynnar i yrkandet att utredningsarbetet ang. ett
nytt ADB-system för beskattningen inriktas på ett regionalt system.

I motionen 2078 (m, c, fp) föreslås riksdagen besluta att reigsterföringen
på beskattningsområdet skall vara regionaliserad. Vidare föreslås riksdagen
uttala att länsdatorerna skall tillföras uppgifter även utanför folkbokföringsoch
beskattningsområdet så att tillräckligt underlag uppnås för en tekniskt
modern, regional dataverksamhet.

SkU 1975:32

Bilaga

Motionen 2079 (m) tar upp insynsfrågor, huvudmannaskapet för folkbokföringen
och frågan om systemtyp. I den senare delen föreslås att frågan
om central eller regional systemlösning får anstå tills länsberedningsförslaget
behandlats.

Motionen 2080 (vpk) utmynnar i ett yrkande om avslag på propositionen,
kombinerat med förslaget att ett nytt systemförslag skall utarbetas med
utgångspunkt i bl. a. regional registerföring och anpassning till samhälleliga
databehov. I motionstexten efterlyses bl. a. riktlinjer för systemets anknytning
till samhällsplaneringens behov.

Motionerna 2081 (m) och 2082 (c) innefattar yrkanden om avslag på propositionen
i förening med förslag om uttalande för ett regionaliserat system.

Utskottet

Civilutskottet begränsar sitt yttrande till synpunkter på frågorna om framtida
samordning mellan ett ADB-system för folkbokföring och beskattning
och vissa andra verksamheter inom eller med viss anknytning till utskottets
beredningsområde. Den totala vägningen mellan propositionens systemförslag
och ett helt regionaliserat förslag tas sålunda inte upp i detta sammanhang.

En frågeställning som därvid till en början uppkommer är om en begränsning
av bedömningarna till folkbokföringens och nu närmast beskattningens
databehov kan ha en negativ inverkan på utvecklingen av vissa
övriga, nu aktuella system. Utskottet har därvid stannat för meningen att
exekutionsväsendets, fastighetsregistreringens och statistikproduktionens
behov av datorkraft och lämpliga systemlösningar bör utredas resp. utvecklas
fristående. Utskottet har därvid utgått från att utvecklingsarbetet inriktas
på att skapa möjligheter till informationsutbyte mellan systemen.

Vidare reser sig mot denna bakgrund frågan om huruvida riktlinjerna
för utvecklingen av ett system för folkbokföring och beskattning bör prövas
först sedan samhällsplaneringens behov av databehandling ytterligare utretts.
Enligt utskottets mening är detta inte fallet. Den närmast från
länsstyrelsehåll och i vissa motioner hävdade ståndpunkten att tillgång till
regionalt registerförda folkbokförings-, fastighets- och beskattningsdata i detta
sammanhang är mycket väsentlig kan utskottet ansluta sig till. Även
de i propositionen förordade riktlinjerna för ett blandat regionalt och centralt
system tillgodoser emellertid dessa önskemål.

En tredje fråga är om ett framtida - men ännu inte preciserat - utrymme
för regional datorkraft för samhällsplaneringens behov kan komma att låsas.
Utskottet har noterat att de i propositionen framförda riktlinjerna utgår från
att överkapacitet på länsanläggningarna kan användas för t. ex. detta behov
och från att de regionala datorerna kan byggas ut om detta visar sig önskvärt.

De specifikt framförda önskemålen om att i detta sammanhang skall be -

SkU 1975:32

Bilaga

aktas behoven av regional tillgång till datorkapacitet för både planering och
administration kan enligt utskottets mening bedömas på ungefär motsvarande
sätt såväl enligt propositionens alternativ som enligt ett alternativ där
skatteregistret inte förs även som centralt arbetsregister. Möjligheter finns
att till rimlig kostnad variera de regionala datorernas kapacitet och antal.

Utskottets sammanfattande bedömning är med angiven bakgrund den
att ur de samordningsaspekter som utskottet övervägt inte kan framställas
någon avgörande invändning mot propositionsförslaget. De i motionerna
framförda invändningarna utgår i väsentliga delar från avvägningar mellan
andra faktorer - bland dem integritetsfrågor - till vilka här inte tagits ställning.

Utskottet vill emellertid betona att utredningsarbetet om samhällsplaneringens
databehov bör fullföljas i sådan takt att resultatet därav kan beaktas
vid kommande ställningstaganden till folkbokföringens framtida utformning
och till ett system för fastighetsregistreringen m. m. Detta databehov måste

- vid en bedömning ur vidare aspekter - anses vara lika väsentligt som
beskattningsadministrationens. I det fortsatta arbetet får självfallet all hänsyn
tas till synpunkter och önskemål från de faktiska användarna på skilda organisationsnivåer.

Stockholm den 6 maj 1975

På civilutskottets vägnar
PER BERGMAN

Närvarande: herrar Bergman i Göteborg (s), Petersson i Nybro (s), Lindkvist
(s), Åkerfeldt (c), Strömberg i Botkyrka (fp), Mattsson i Skee (c), Jadestig
(s), Adolfsson (m), Olof Johansson i Stockholm (c), Claeson (vpk), fru Landberg
(s), fru Ingvar-Svensson (c), herrar Danell (m) och Håkansson i Trelleborg
(s).

Särskilt yttrande

av herrar Åkerfeldt (c), Strömberg i Botkyrka (fp), Mattsson i Skee (c),
Adolfsson (m), Olof Johansson i Stockholm (c), fru Ingvar-Svensson (c)
och herr Danell (m) som anför:

1 detta sammanhang bör betonas, även från de synpunkter till vilka utskottet
begränsat sig, att när systemets riktlinjer dras upp hänsyn måste
tas till det väsentliga syftet att skapa - och inte minska - ett regionalt
systemkunnande. Utan detta begränsas även de framtida valmöjligheterna
vid systemval för samhällsplanering och fastighetsdata m. m. Detta gäller

SkU 1975:32

Bilaga

även då systemutvecklingen av olika skäl måste göras centralt. Bearbetningen
av datamaterialet bör sålunda inte föras över till en central dator.

Det bör vidare betonas att integritetsfrågorna måste tillmätas en avgörande
vikt vid en avvägning av vilket ADB-system som bör väljas, liksom vid
utformningen av informationsutbytet mellan olika system.