Socialutskottets betänkande nr 16 år 1974

SoU 1974:16

Nr 16

Socialutskottets betänkande i anledning av motion om de underhållsskyldigas
situation.

Motionen

I motionen 1974:699 av herrar Göransson (s) och Hugosson (s)
yrkas att riksdagen måtte besluta att hos Kungl. Majit begära att frågan
om de underhållsskyldigas situation kartläggs samt att de samhällsekonomiska
konsekvenserna av nu gällande regler redovisas.

I motionen anförs beträffande underhållsbidrag, som förälder kan ha
att utge för barn, att underhållsbidragen som regel är för låga för att ge
en standard jämförbar med de fullständiga familjernas samtidigt som
underhållsbidragen kan vara så höga för den underhållsskyldige att
dennes möjligheter att från ekonomisk synpunkt ingå i en ny familj
försvåras eller omöjliggörs. Det påpekas att skulder lätt uppkommer som
driver in den underhållsskyldige i en ond cirkel som kan sluta i
arbetsoförmåga och social misär.

Motionärerna framhåller att reglerna för återbetalning av bidragsförskott
bör mjukas upp för att undvika den beskrivna onda cirkeln, som
medför mycket stora samhällskostnader. I detta sammanhang påpekar
motionärerna att genom införsel ned till existensminimum kommer den
underhållsskyldige lätt i en socialhjälpssituation. Motionärerna framhåller
härvid att ett minimikrav är att återbetalningsskyldighet aldrig skall
kunna avse belopp som understiger socialhjälpsnorm och att mot nu
nämnd bakgrund aktualiseras en höjning av existensminimum så att detta
ligger i jämnhöjd med socialhjälpsnorm.

Gällande bestämmelser om underhållsskyldighet

Underhållsskyldighet mot make

Enligt de allmänna reglerna i 5 kap. giftermålsbalken (GB) om makars
rättsförhållanden är båda makarna skyldiga att efter sin förmåga bidra till
att familjen får tillbörligt underhåll. Till familjens underhåll räknas vad
som behövs för det gemensamma hushållet, barnens uppfostran och
vardera makens särskilda behov (GB 5:2). Bestämmelserna bygger på
principen att alla familjemedlemmar i stort sett skall ha samma
levnadsstandard.

Om den ene maken inte har tillräckliga egna inkomster skall den andre
tillskjuta kontanta bidrag i lämpliga poster (GB 5:3). Om makarna
sammanlever och den ene uppenbart försummar sina åligganden, kan
rätten förplikta honom att fullgöra sin skyldighet (GB 5:5).

1 Riksdagen 1974. 12 sami. Nr 16

SoU 1974:16

Även om makarna lever åtskilda på grund av söndring är de
fortfarande ömsesidigt underhållsskyldiga enligt samma grunder som
tidigare (GB 5:7).

Om ene maken efter äktenskapsskillnad är i behov av bidrag till sitt
underhåll, är han berättigad till bidrag av andre maken efter vad som kan
anses skäligt med hänsyn till dennes förmåga och övriga omständigheter.
Domstolen skall vid bestämmande av bidraget ta hänsyn till att ene
maken kan ha ett särskilt behov av bidrag för tiden närmast efter
äktenskapsskillnaden (GB 11:14). Den ekonomiskt svagare maken skall
nämligen inte få påtagligt sämre levnadsstandard än den andre maken
under omställningstiden vid familjeupplösningen. Frågan hur lång oraställningstiden
skall vara får bedömas efter omständigheterna i det
enskilda fallet. Bidraget kan under vissa omständigheter bestämmas till
ett engångsbelopp.

Ett underhållsbidrag, som en gång har blivit bestämt genom avtal
makarna emellan eller genom beslut av domstol, kan på yrkande av make
ändras av domstol, om väsentligt ändrade förhållanden inträffar
(GB 11:15).

Underhållsskyldighet mot barn

Föräldrar är skyldiga att bekosta barnets uppehälle och utbildning, om
barnet inte har egna tillgångar. Underhållsskyldigheten upphör inte
förrän barnet fått den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor
och barnets anlag kan anses tillbörlig och inte i något fall förrän barnet
fyllt 16 år (föräldrabalken, FB 7:1).

Båda föräldrarna skall bidra till kostnaderna för barnets underhåll
efter sin förmåga (FB 7:2). Så länge båda föräldrarna har vårdnaden om
barnet, kan emellertid i allmänhet inte någon av dem förpliktas att utge
särskilda bidrag till barnets underhåll. Man anser nämligen att vårdnadshavare
fullgör sin skyldighet genom den dagliga omvårdnaden.

I fråga om barn utom äktenskap eller efter äktenskapsskillnad är
emellertid den som inte har vårdnaden om barnet skyldig att utge
underhållsbidrag (FB 7:2). Sådan skyldighet kan föreligga även om någon
av föräldrarna av annan anledning fråntas vårdnaden eller om vårdnaden
upphört på grund av att barnet blivit myndigt, om underhållsskyldigheten
då består.

Om barnet av en eller annan anledning har egna tillgångar, får
föräldrarna i princip använda dessa för kostnaderna för barnets uppfostran
och utbildning. Inte endast avkastningen får tillgripas, utan även
kapitalet.

Föräldrarnas underhållsskyldighet består, som nämnts, tills barnet fått
tillbörlig uppfostran och utbildning. Den tid under vilken föräldrarna är
skyldiga att bidra till barnets underhåll växlar med hänsyn till förhållandena
i det enskilda fallet. Som också redan nämnts upphör underhållsskyldigheten
inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. Någon övre
åldersgräns finns däremot inte (FB 7:2).

SoU 1974:16

Ett underhållsbidrag som en gång blivit bestämt genom avtal eller
genom beslut av domstol kan ändras av domstol, om väsentligt ändrade
förhållanden inträffar.

Ändring av vissa underhållsbidrag

Enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag (ändrad
1971:891) är underhållsbidrag till bl. a. make, förutvarande make och
barn indexreglerade.

Underhållsbidragen skall följa ändringarna i det s. k. basbeloppet
enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. De ändras den 1 april varje
år, om basbeloppet då har stigit eller sjunkit med minst 5 % sedan
ändring senast skedde. Statistiska centralbyrån fastställer varje år om och
i så fall med vilket procenttal underhållsbidragen skall ändras. Höjningar
har skett 1967 (7%), 1970 (10%), 1971 (9 %), 1973 (10%) och 1974
(6 %).

Bidragsförskott

Bestämmelser om bidragsförskott har meddelats i lagen (1964:143)
om bidragsförskott (ändrad senast 1973:807) och kungörelsen
(1964:144) med vissa bestämmelser ang. tillämpningen av lagen om
bidragsförskott (ändrad senast 1968:149). Bestämmelserna innebär i
korthet följande.

Barn under 18 års ålder, om vilket endast den ena av föräldrarna har
vårdnaden eller vilket står under vårdnad av annan än föräldrarna,
garanteras genom bidragsförskott, som utges av kommunerna, ett
generellt underhåll, som i regel motsvarar 40 % av basbeloppet enligt
lagen om allmän försäkring. Förutsättning för att bidrag skall utgå är
bl. a. att den underhållsskyldige inte i vederbörlig ordning betalar
fastställt underhållsbidrag eller att detta är lägre än bidragsförskottet.

Enligt 15 § lagen om bidragsförskott inträder den barnavårdsnämnd
som utgivit bidragsförskott på kommunens vägnar i barnets rätt till
underhållsbidrag av den underhållsskyldige i den mån bidragsförskottet
svarar mot fastställt underhållsbidrag. Barnavårdsnämnden skall utan
dröjsmål vidta de åtgärder som behövs för att driva in fordringen, om den
underhållsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet efter förmåga
(17 §). På framställning av barnavårdsnämnden eller den underhållsskyldige
får länsstyrelsen besluta att återkrav mot den underhållsskyldige
för det allmännas räkning skall efterges om det föreligger särskilda skäl
till detta (18 §).

Vissa förslag och utredningar m. m.

Eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott

På grundval av förslag av den med stöd av ett Kungl. Maj:ts
bemyndigande år 1966 tillsatta familjepolitiska kommittén (S 1966:36) i
kommitténs år 1972 avgivna slutbetänkande (SOU 1972:34) Familjestöd

SoU 1974:16

har Kungl. Maj:t i den i februari i år avgivna prop. 1974:12 föreslagit
bl. a. en ändring i 18 § lagen om bidragsförskott avseende nya regler för
eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott. Efter tillstyrkande av
socialförsäkringsutskottet i betänkandet SfU 1974:1 1 har riksdagen antagit
lagändringen.

De nya reglerna i 18 §, vilka skall träda i kraft den 1 juli 1974, innebär
att eftergift skall få meddelas om det är skäligt med hänsyn till att den
underhållsskyldige varit sjuk, arbetslös, omhändertagen för vård eller haft
stor försörjningsbörda. Eftergift skall också få meddelas om det av annan
anledning framstår som skäligt.

Fa m iljelagssa kkunniga

De med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1969 tillkallade
familjelagssakkunniga (Ju 1970:52) har i uppdrag att verkställa utredning
angående den familjerättsliga lagstiftningen.

I direktiven för utredningsarbetet anförs bl. a. att det minskade
ömsesidiga beroendet mellan makarna som är en följd av nutida
utbildnings-, arbetsmarknads- och socialpolitik måste resultera i att
äktenskapets rättsverkningar begränsas i skilda hänseenden. I fråga om
underhållsbidrag efter äktenskaps upplösning sägs i direktiven att
utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att underhållsbidrag
mellan makar inte skall komma i fråga efter upplösning av äktenskapet.
Det kan dock vara svårt att genomföra denna princip fullt ut, anförs det
vidare. Att helt utesluta rätt till underhållsbidrag för frånskild make
skulle i vissa fall kunna leda till obilliga konsekvenser.

I fråga om underhållsskyldighet mot barn påpekas i direktiven att vid
utformningen av nya regler hänsyn bl. a. bör tas till att barns behov av
bidrag från föräldrar för högre studier reducerats genom åtgärder från
samhällets sida.

Familjelagssakkunniga har genomfört en begränsad undersökning om
vid äktenskaps upplösning utdömda underhållsbidrag och om makarnas
ekonomiska situation vid tiden för äktenskapets upplösning. Resultat
från undersökningen beräknas komma att publiceras särskilt.

1972 års skal teutredning

Med anledning av ett motionsyrkande anhöll 1971 års riksdag på
förslag av lagutskottet i betänkandet LU 1971:19 hos Kungl. Maj:t att
bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna
skulle överses i syfte att få till stånd en samordning mellan
skattemyndigheternas och utmätningsmännens beslut om existensminimum
samt att möjligheterna att ta större hänsyn än dittills till de
sociala aspekterna vid fastställande av normalbeloppen för existensminimum
i samband därmed skulle undersökas.

Det har uppdragits åt den med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande
år 1972 tillkallade 1972 års skatteutredning (Fi 1972:02) att
uppmärksamma konstruktionen av existensminimireglerna.

SoU 1974:16

Viss undersökning vid Uppsala universitet

Under ledning av professorn i civilrätt vid Uppsala universitet Anders
Agell har påbörjats en undersökning om underhållsskyldighet, vilken skall
utföras av studenter vid den juridiska fakulteten. Undersökningen, som
beräknas pågå under ett år, planeras omfatta kartläggningar dels av
rättsläget beträffande utdömande av underhållsbidrag vid äktenskaps
upplösning, varvid i första hand underhållsbidrag till make är av intresse,
dels av i vad mån utdömda underhållsbidrag utbetalas, dels av i vilken
utsträckning makar uppbär sociala förmåner i vid mening efter äktenskapets
upplösning. I samband härmed beräknas även frågor om
underhållsbidrag till barn komma att beröras.

Utskottet

I motionen 1974:699 av herrar Göransson och Hugosson påtalas de
ekonomiska problemen för underhållsskyldiga. Motionärerna anför att
underhållsbidragen som regel är för låga för mottagarna för att ge en
standard jämförbar med de fullständiga familjernas samtidigt som
underhållsbidragen kan vara så höga för den underhållsskyldige att hans
möjligheter att från ekonomisk synpunkt ingå i en ny familj försvåras
eller omöjliggörs. Det påpekas att skulder lätt uppkommer som driver in
den underhållsskyldige i en ond cirkel, vilken kan sluta i arbetsoförmåga
och social misär och vilken även kan medföra mycket stora samhällskostnader.
Motionärerna framhåller särskilt dels att reglerna för eftergift
av återkrav för utgivna bidragsförskott bör mjukas upp, dels att belopp,
som skall förbehållas den underhållsskyldige vid införsel, skall höjas till
nivån för socialhjälpsbelopp för att återbetalningsskyldighet inte skall
kunna avse sådan del av den underhållsskyldiges lön m. m., som ligger
under denna nivå. Motionärerna hemställer mot nu nämnd bakgrund om
en kartläggning av de underhållsskyldigas situation och en redovisning av
de samhällsekonomiska konsekvenserna av nu gällande regler på området.

Enligt reglerna i den familjerättsliga lagstiftningen är båda makarna
skyldiga att efter sin förmåga bidra till att familjen får tillbörligt
underhåll. Om ena maken efter äktenskapsskillnad är i behov av bidrag
till sitt underhåll, är han berättigad till bidrag av andra maken efter vad
som kan anses skäligt med hänsyn till dennes förmåga och övriga
omständigheter. När det gäller omställningstiden vid familjeupplösningen
tillämpar domstolarna principen att den ekonomiskt svagare maken inte
skall få påtagligt sämre levnadsstandard än den andre maken. Föräldrar är
skyldiga att bekosta barnens uppehälle och utbildning tills barnen fått
den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnens anlag
kan anses tillbörlig och under alla förhållanden tills barnen fyllt 16 år.
Beträffande barn utom äktenskap och barn till föräldrar vars äktenskap
upplösts är den förälder som inte har vårdnanden om barnet skyldig utge
underhållsbidrag. Underhållsbidrag till make eller barn kan ändras av
domstol om väsentligt ändrade förhållanden inträffar.

SoU 1974:16

Enligt bestämmelser i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag
skall underhållsbidrag till make och barn följa ändringarna i
det s. k. basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

För barn under 18 års ålder, om vilket den ena av föräldrarna har
vårdnaden, kan från kommunerna utgå bidragsförskott enligt lagen
(1964:143) om bidragsförskott, om t. ex. den underhållsskyldige inte i
vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag eller detta är lägre
än bidragsförskottet. Kommun äger av den underhållsskyldige återkräva
belopp motsvarande utgivet bidragsförskott i den mån detta svarar mot
fastställt underhållsbidrag. Eftergift av återkrav kan medges av länsstyrelse.

Om underhållsbidrag för make eller barn inte betalas kan införsel för
underhållsbidrag i den underhållsskyldiges lön m. m. äga rum enligt
bestämmelser i införsellagen (1968:621). Utmätningsmannen skall
därvid bestämma ett belopp, som vid varje avlöningstillfälle skall
förbehållas gäldenären för eget underhåll och familjens behov samt till
fullgörande av betalningsskyldighet till annan, som vid införsel njuter lika
rätt som sökanden eller bättre rätt än denne (förbehållsbeloppet).

Vad beträffar de särskilda frågor som tas upp i motionens motivering
må anföras följande.

Familjepolitiska kommittén föreslog i sitt år 1972 avgivna slutbetänkande
(SOU 1972:34) Familjestöd en uppmjukning av återkravsreglerna
beträffande bidragsförskott. Kungl. Maj:t har sedermera — i prop.
1974:12 — förelagt riksdagen förslag till sådan ändring av bestämmelserna
om eftergift av återkrav för utgivna bidragsförskott att eftergift skall få
meddelas om det är skäligt med hänsyn till att den underhållsskyldige
varit sjuk, arbetslös, omhändertagen för vård eller haft stor försörjningsbörda
eller om det av annan anledning framstår som skäligt. Riksdagen
har antagit de föreslagna bestämmelserna, vilka skall träda i kraft den 1
juli i år.

Reglerna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna
uppmärksammades i en motion till 1971 års riksdag. På förslag
av lagutskottet (LU 1971:19) i anledning av motionen hemställde 1971
års riksdag hos Kungl. Maj:t dels att bestämmelserna om existensminimum
i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skulle överses i syfte
att få till stånd en samordning mellan skattemyndigheternas och
utmätningsmannens beslut om existensminimum, dels att möjligheterna
att ta större hänsyn än dittills till de sociala aspekterna vid fastställande
av normalbeloppen för existensminimum skulle undersökas i samband
därmed. Det har uppdragits åt 1972 års skatteutredning att göra den
begärda översynen.

En allmän översyn av den familjerättsliga lagstiftningen görs av de år
1969 tillkallade familjelagssakkunniga. Härvid skall behandlas bl. a.
frågor om underhållsskyldighet mot make vid äktenskaps upplösning och
om underhållsskyldighet mot barn.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det inte sällan kan
uppstå otillfredsställande situationer för underhållsskyldiga när under -

SoU1974:16

hållsbidrag, skatter och skulder skall konkurrera om företräde till
betalning ur den underhållsskyldiges lön. Det är därför angeläget att
uppmärksamhet riktas mot de ekonomiska problemen för de underhållsskyldiga.
Då familjelagssakkunniga har att behandla frågor om underhållsskyldigheten
i familjerättsliga förhållanden synes det lämpligt att frågan
om en sådan kartläggning av de underhållsskyldigas situation som
motionen syftar till tas upp till närmare överväganden av utredningen.
Utskottet förordar därför att motionen 1974:699 överlämnas till
familjelagssakkunniga.

Utskottet hemställer

att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller att motionen 1974:699
överlämnas till familjelagssakkunniga.

Stockholm den 18 april 1974

På socialutskottets vägnar
GÖRAN KARLSSON

Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Gustavsson i Alvesta (c),
Svensson i Kungälv (s), Larsson i Öskevik (c), Romanus (fp), Johnsson i
Blentarp (s), Nordberg (s), Åkerlind (m), Nilsson i Växjö (s), fröken
Andersson (c), herr Signell (s), fru Wigenfeldt (c), fru Lagergren (s), fru
Troedsson (m)* och herr Hagberg i Borlänge (vpk).

*Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 74 7347 S Stockholm 1974