Skatteutskottets betänkande nr 49 år 1974

SkU 1974:49

Nr 49

Skatteutskottets betänkande i anledning av motioner om regionalpolitiska
åtgärder vid beskattningen, m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas motionerna

1974:629 av herrar Stridsman (c) och Johansson i Holmgården (c) vari
hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t som sin mening ger till känna att försöksverksamhet
med utvecklingsfonder av det slag som redovisas i motionen
bör påbörjas i det inre stödområdet i Norrbottens län;

1974:1218 (jfr 1546) av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om en allsidig utredning av skattepolitikens
användning som regionalpolitisk! instrument i enlighet med
vad som anförs i motionen 1974:1546 och att därvid energiproblematiken
ägnas skyndsam uppmärksamhet;

1974:1220 (jfr 1551) av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs

att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär

1. att förslag föreläggs riksdagen om en differentiering av den allmänna
arbetsgivaravgiften i regionalpolitisk syfte,

2. att företagen ges rätt att av vinstmedel avsätta till en särskild lokaliseringsfond
för investeringar inom stödområdet enligt samma regler som
gäller för nuvarande investeringsfonder;

1974:1240 av herr Nordgren m. fl. (m) vari hemställs

1. att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär förslag till 1975 års riksdag om
nya avskrivningsregler vid beskattning av fastigheter belägna i Gävleborgs,
Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

2. att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller att den allmänna arbetsgivaravgiften
i det allmänna stödområdet sänks med 2 procentenheter,

3. att riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag till 1975 års riksdag
om skattesänkning på drivmedel som införs till de norrländska hamnarna.

Motionerna 1974:1218, 1974:1220 och 1974:1240 har i vad de avser den
allmänna arbetsgivaravgiften överlämnats till finansutskottet, som behandlat
dem i denna del i sitt betänkande FiU 1974:1.

1 Riksdagen 1974. 6 sami. Nr 49
Omtryekning

SkU 1974:49

Frågornas tidigare behandling ni. m.

Regionalpolitisk! stöd i form av lokaliseringsstöd, investeringsstöd vid
utflyttning av privat förvaltning från storstadsområdena, utbildningsstöd,
sysselsättningsstöd och flyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad utbildning
samt lokaliseringsstöd och transportstöd utgör vissa av de medel
som används i regionalpolitiken för att direkt påverka näringslivets regionala
utveckling.

För stödverksamheten finns ett allmänt stödområde, vars gränser fastställs
av riksdagen, och ett inre stödområde, vars gränser bestäms av Kungl. Maj:t.
Det allmänna stödområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands,
Västernorrlands och Gotlands län samt de delar av Gävleborgs, Kopparbergs,
Värmlands, Älvsborgs, Göteborgs och Bohus samt Kalmar län som framgår
av kungörelsen (1970:180) om statligt regionalpolitisk! stöd (ändrad senast
1972:831). Det inre stödområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens och
Västernorrlands län, utom kommunblocken utmed kusten fr. o. m. Luleå
kommunblock och söderut, samt Jämtlands län, nordvästra Gävleborgs län
och norra Kopparbergs län.

Vid 1973 års riksdag vidareutvecklades det angivna regionalpolitiska stödet
inom en ram på 2,5 miljarder kr. för en femårsperiod. Även transportstödet
utvidgades.

Skattelagstiftningen innehåller inte några regler som syftar till att främja
lokaliseringspolitiken. De principiella synpunkterna på användningen av
skattesystemet som instrument för lokaliseringspolitiken har närmare utvecklats
av 1968 års lokaliseringsutredning (In 1969:20) som i betänkandet
Lokaliserings- och regionalpolitik (SOU 1969:49) anförde bl. a. följande:

Teoretiskt vore det givetvis möjligt att ha en lägre statsskatt för företag
inom vissa delar av landet, men utredningen är inte beredd att framlägga
förslag i denna riktning. En sådan "regional” skattepolitik är förenad med
så stora komplikationer, att den redan ur tekniska synpunkter synes svår
att genomföra. Vidare är möjligheterna till avskrivningar på anläggningstillgångar
och nedskrivning av varulager samt avsättningar till investeringsfonder
så stora, att beskattningen av ev. företagsvinster knappast är något
av de största problemen vid lokalisering till stödområdet.

Det andra slaget av skattestimulans - särskilda skatteförmåner för företag
vid deras investeringar i stödområdet - synes i och för sig lättare att genomföra
och skulle troligen också ha större effekt. Företagen kan ju nämligen
i detta fall från början beräkna värdet av skattestimulansen, då detta värde
inte är beroende av den framtida vinstutvecklingen i det nya företaget.

En skattefördel av detta slag skulle kunna konstrueras så, att företaget
fick rätt att använda obeskattade vinstmedel vid investeringar i vissa av
statsmakterna bestämda regioner. Starka skäl synes kunna anföras för att
skapa en sådan ordning. Då utredningen trots detta inte är beredd att föreslå
åtgärder i denna riktning, är skälet helt enkelt det, att den anser det inte
nödvändigt med dylika bestämmelser. Nuvarande bestämmelser om avsättning
till och användning av investeringsfonder torde nämligen helt kunna
tillgodose de syften en speciallagstiftning av ovan antydd art skulle främja.

SkU 1974:49

Under sådana forhållanden synes det onödigt att ytterligare komplicera vår
skattelagstiftning med bestämmelser av angiven innebörd.

Samtidigt som utredningen inte vill förorda någon speciallagstiftning vill
den dock understryka angelägenheten av att investeringsfonderna i all utsträckning
som är möjlig används som lokaliseringspolitiskt styrmedel inom
stödområdet. Det synes inte uteslutet att betydande resultat härigenom skall
kunna nås.

På grundval av detta betänkande och ett betänkande av expertgruppen
för regional utredningsverksamhet framlades i prop. 1970:75 förslag om den
fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten med väsentliga förstärkningar
av de regionalpolitiska medlen. Beträffande beskattningen som ett medel
i regionalpolitiken anförde chefen för finansdepartementet bl. a. att det i
skilda sammanhang hävdats, att ett medel att påverka den industriella utvecklingen
skulle vara att minska eller avskaffa arbetsgivaravgiften i de
norra delarna av landet och samtidigt höja avgiften i vissa expansiva regioner
i andra delar av landet. För att få tillräcklig genomslagskraft skulle en sådan
åtgärd behöva omfatta större delen av näringslivet. Departementschefen
ansåg emellertid att det underlag som stod till buds föra» bedöma åtgärdens
effekter var alltför ofullständigt. Ett ställningstagande i denna fråga borde
därför anstå. Detsamma gällde vissa andra avgifts- och skattefrågor som
lokaliseringsutredningen diskussionsvis fört fram. Beträffande investeringsfondernas
utnyttjande i regionalpolitisk syfte gav gällande bestämmelser
liksom den praxis som utvecklats goda möjligheter att tillgodose regionalpolitiska
synpunkter. Möjligheterna att utnyttja fonderna som ett regionalpolitisk
instrument borde även i fortsättningen tas till vara.

Propositionen godkändes av riksdagen (SU 1970:103, BaU 1970:40), och
i detta sammanhang framhöll bevillningsutskottet (BeU 1970:36) att i propositionen
föreslagna åtgärder innebar en lämpligare form av stöd än de
skatteåtgärder som förordats i vissa motioner.

Samma år föreslogs i prop. 1970:101 en investeringsavgift enligt tidigare
mönster för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten. I motsats till tidigare
skulle emellertid avgift icke utgå för byggnadsarbeten inom stödområdet.
Med anledning härav anförde bevillningsutskottet (BeU 1970:37) följande:

Enligt utskottets mening kan erinringar riktas mot förslaget i

denna del. Det finns otvivelaktigt även inom de län eller delar av län inom
vilka avgift enligt förslaget inte skall utgå områden där en dämpning av
investeringsbenägenheten framstår som angelägen. Bevillningsutskottet har
tidigare upprepade gånger med riksdagens godkännande ansett sig inte kunna
biträda motionsyrkanden om införande av bestämmelser som medger skatteförmåner
endast inom vissa delar av landet. Att utskottet likväl ansett
sig böra acceptera ett förslag som innebär ett avsteg från denna princip
sammanhänger med att förordningen om investeringsavgift inte kan hänföras
till den vanliga skattelagstiftningen, vars främsta uppgift är att skapa
täckning för det allmännas utgifter, utan mera kan betecknas som en form
av förbudslags» fini ng.

SkU 1974:49

Riksdagen har vid upprepade tillfällen prövat och avslagit motionsyrkanden
med i stort sett samma innehåll som i de nu förevarande motionerna.

Vid 1973 års riksdag konstaterade skatteutskottet (SkU 1973:29), att bakgrunden
till dessa yrkanden bl. a. var önskemålet att regionalpolitiken i
större utsträckning än för närvarande borde inriktas på generella åtgärder
och anförde:

Att riksdagen konsekvent tillbakavisat yrkanden om särskilda beskattningsregler
med regionalpolitisk inriktning beror inte på skilda uppfattningar
om behovet av generella regionalpolitiska stödåtgärder utan på rent skattetekniska
bedömningar. Så sent som hösten 1972 fastlades ett regionalpolitisk!
handlingsprogram (prop. 1972:111, InU 1972:28) med långtgående
åtgärder av såväl selektiv som generell natur. Bakgrunden till att en regionalpolitisk
differentiering av beskattningen inte accepterats är att olika
skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande effekter och till
betydande merarbete, inte minst i kontrollhänseende. Vidare måste åtgärder
av detta slag i allmänhet medföra betydande skattebortfall, om regionalpolitiska
effekter skall kunna uppnås, samtidigt som det är svårbedömbart
i vilken utsträckning regionalpolitiska fördelar uppkommer.

Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitiken vill utskottet
framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt syfte,
och att de bör få utnyttjas när detta är motiverat av konjunkturpolitiska
skäl. Detta hindrar emellertid inte att även lokaliseringspolitiska synpunkter
beaktas vid tillståndsgivningen. Av tidigare riksdagsbehandling av denna
fråga framgår, att investeringsfonderna i realiteten är fria i stödområdet,
även om kravet på ansökan för att få ta fonderna i anspråk formellt kvarstår.
Som tidigare framhållits ingår investeringsfondslagstiftningen och därmed
sammanhängande frågor i företagsskatteberedningens utredningsuppdrag,
och de förslag som förts fram i de regionalpolitiska länsprogrammen angående
fondernas användning har överlämnats till beredningen. Med hänvisning
till beredningens utredningsuppdrag och till att vidgade möjligheter
till fondavsättning förutsätter en omprövning av hela företagsbeskattningen
har utskottet senast i sitt betänkande SkU 1973:13 avstyrkt ändrade regler
på detta område.

I de nu förevarande motionerna har inte åberopats några omständigheter
som inte varit kända tidigare. Med hänvisning till det anförda vidhåller
utskottet därför sin uppfattning att regionalpolitiken bör främjas genom andra
åtgärder än speciella förmåner vid beskattningen och avstyrker ifrågavarande
motionsyrkanden.

Betänkandet godkändes av riksdagen.

Frågan om en regional differentiering av den allmänna arbetsgivaravgiften
har senast i år behandlats av finansutskottet, som i sitt betänkande FiU
1974:1 funnit att framställda motionsyrkanden i detta hänseende inte hade
något direkt samband med då aktuella ekonomisk-politiska avväganden och
att motionsyrkandena borde avvisas i detta sammanhang. Finansutskottet
avstyrkte motionerna men hade för sin del inte något att erinra mot att frågan
blev föremål för utredning i regionalpolitisk! sammanhang. Frågan har där -

SkU 1974:49

efter aktualiserats även i anslutning till skatteutskottets betänkande SkU
1974:17.

Utredningen om regionalpolitiska styrmedel har i sitt nyligen avlämnade
betänkande Samverkan för regional utveckling (SOU 1974:82) kommit in
också på skattefrågor. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att regionalpolitiken
haren nyanserad uppsättning av stimulansmedel för selektiv
och generell påverkan av företagens lokalisering, vilket reducerar behovet
av skattelättnader som syftar till att direkt påverka intresset att investera
i vissa regioner. Motivet för ytterligare stimulansåtgärder i form av löpande
regionalt differentierade lättnader i företagsbeskattningen bör enligt utredningen
bedömas med utgångspunkt i behovet av sysselsättningsskapande
åtgärder omfattande hela den svenska arbetsmarknaden och med behovet
av finansieringskällor för den offentliga sektorn som bakgrund. Sådana överväganden
har fallit utanför ramen för utredningens arbete. I betänkandet
anförs att vissa propåer om införande av regionala investeringsfonder bör
utredas i särskilt sammanhang. Samtidigt påpekar utredningen attén översyn
av reglerna för företagsbeskattningen för närvarande sker inom företagsskatteberedningen.

Utskottet

Skatteutskottet har under en följd av år haft att behandla motionsyrkanden
med förslag till olika skattelättnader i regionalpolitisk syfte. Även vid årets
riksdag återkommer i de här behandlade motionerna yrkanden att den allmänna
arbetsgivaravgiften differentieras till förmån för det allmänna stödområdet,
en fråga som redan behandlats av finansutskottet (FiU 1974:1), att
förmånligare avskrivningsregler genomförs i Norrlandslänen, att investeringsfondsmedel
får utnyttjas inom stödområdet utan särskilt tillstånd, att
särskilda lokaliseringsfonder tillskapas för investeringar inom stödområdet,
att beskattningen av flytande bränsle differentieras för att motverka olika priser
i skilda delar av landet och att en allsidig utredning tillsätts angående möjligheterna
att utnyttja beskattningen som ett regionalpolitisk instrument.

Vid sin behandling av dessa frågor tidigare år har utskottet konstaterat
att bakgrunden till dessa yrkanden bl. a. varit önskemålet att regionalpolitiken
i större utsträckning än för närvarande inriktas på generella åtgärder.
Att utskottet konsekvent tillbakavisat yrkanden om regionala beskattningsregler
har inte berott på att utskottet haft annan uppfattning än motionärerna
om behovet av regionalpolitiska stödåtgärder utan på rent skattetekniska
bedömningar. Utskottet har hänvisat till att ett sådant regionalpolitisk handlingsprogram,
som fastställdes 1972 med långtgående direkta stödåtgärder
av såväl selektiv som generell natur, är ägnat att bättre tillgodose strävandena
inom regionalpolitiken än lättnader i beskattningen. Utskottet har också
funnit att olika skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande
effekter och till avsevärt merarbete, inte minst i kontrollhänseende. Vidare

SkU 1974:49

måste åtgärder av detta slag i allmänhet medföra betydande skattebortfall,
om regionalpolitiska efTekter skall kunna uppnås, samtidigt som det är svårbedömbart
i vilken utsträckning regionalpolitiska fördelar uppkommer. Utredningen
om regionalpolitiska styrmedel har också i sitt nyligen framlagda
betänkande Samverkan för regional utveckling (SOU 1974:82) konstaterat
att vissa olägenheter är förenade med en regionalpolitisk differentiering av
beskattningen men funnit att vissa propåer om införande av regionala investeringsfonder
bör utredas i särskilt sammanhang.

Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitiken vill utskottet
liksom tidigare år framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt
syfte, vilket dock inte hindrat att även lokaliseringspolitiska
synpunkter beaktas vid tillståndsgivningen. Det bör också påpekas alt investeringsfondslagstiftningen
och därmed sammanhängande frågor ingår i
företagsskatteberedningens utredningsuppdrag. Med hänsyn härtill och till
att vidgade möjligheter till fondavsättning förutsätter en omprövning av
hela företagsbeskattningen har utskottet senast i sitt betänkande SkU 1973:29
avstyrkt ändrade regler på detta område.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår

1. motionen 1974:629,

2. motionen 1974:1218,

3. motionen 1974:1220,

4. motionen 1974:1240,

i vad de behandlas i detta betänkande.

Stockholm den 1 oktober 1974

På skatteutskottets vägnar
ERIK WÄRNBERG

Närvarande: herrar Wärnberg (s), Magnusson i Borås (m). Kristenson* (s). Josefson
(c). Johansson i Jönköping (s), Sundkvist (c). Wikner (s). Nilsson i Trobro(m),
Stadling (s), Olsson i Järvsö (c), Hallenius (c). Lundgren* (s). Boström
(s). Hörberg (fp) och fru Sandéhn (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

SkU 1974:49

Reservation

av herrar Magnusson i Borås (m), Josefson (c), Sundkvist (c), Nilsson i Trobro
(m), Olsson i Järvsö (c), Hallenius (c) och Hörberg (fp), som
dels anfort följande:

Det regionalpolitiska stödet bör enligt vår uppfattning i ökad utsträckning
inriktas på att främja sysselsättningen, förbättra grundsituationen i stödområdena
och skapa större utrymme för enskilda initiativ. En möjlighet är
därvid att utnyttja skattesystemet som regionalpolitisk! instrument. Detta
krav har tidigare konsekvent avvisats av riksdagen. Som påvisats i motionerna
innehåller emellertid beskattningen nu inslag, som t. o. m. kan
antas förvärra den regionala obalansen genom att motverka den sysselsättning
man vill främja i avfolkningsområdena. Endast i ett avseende har
skattelagstiftningen - om än i blygsam omfattning - utnyttjats i regionalpolitisk
syfte, nämligen i fråga om investeringsfondsmedel, och detta styrmedel
har då visat sig värdefullt.

Enligt vår uppfattning skulle exempelvis en differentiering av den för
många företag otvivelaktigt betungande arbetsgivaravgiften kunna vara ägnad
att främja regionalpolitiken. En annan metod är att mer allmänt utnyttja
investeringsfondslagstiftningen i syfte att stimulera intresset för lokalisering
i stödområdet och att bygga ut denna lagstiftning så att den kan utnyttjas
även av andra än redan väletablerade och välkonsoliderade företag. Även
andra förslag framförs i motionerna. Här kan nämnas differentierad energibeskattning
för att motverka olika priser på bränsle i skilda delar av landet,
förmånligare avskrivningsregler inom stödområdet och andra lättnader vid
beskattningen.

De invändningar som riktats mot de framförda förslagen har i första hand
varit av administrativ och teknisk karaktär. Svårigheterna i dessa hänseenden
bör inte överdrivas och kan enligt vår uppfattning inte heller bedömas på
ett tillfredsställande sätt innan frågan blivit belyst av en allsidig och förutsättningslös
utredning. De skäl som motionärerna åberopat för en regionalpolitisk
differentiering av beskattningen är vägande. Enligt vår uppfattning
är det därför motiverat att skyndsamt utreda om och i vilken utsträckning
en sådan reform bör genomföras.
dels ansett att utskottet bort hemställa

att riksdagen i anledning av motionerna 1974:629, 1974:1218,
1974:1220 och 1974:1240 i skrivelse till Kungl. Maj:t begär
skyndsam utredning av frågan om en differentiering av beskattningen
i regionalpol itiskt syfte.

GOTAB 74 7965 Stockholm 1974