Näringsutskottets betänkande nr 43 år 1974

NU 1974:43

Nr 43

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående kontrollen
av offentliga insamlingar.

Ärendet

I motionen 1974:861 av herr Nilsson i Kristianstad m. fl. (s) hemställs
att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär en översyn av bestämmelserna för
de s. k. 90 00 00-kontona syftande till att kontotilldelningen och därmed
också kontrollen över offentliga insamlingar övertas av ett samhälleligt organ.

Konsumentombudsmannen (KO) och konsumentverket har avgivit yttranden
över motionen.

Gällande ordning

Näringslivets granskningsnämnd för gåvor och understödsannonser, som
bildades 1943 och till huvudmän har ett antal organisationer inom näringslivet,
har till uppgift att anordna och utöva fortlöpande kontroll över offentliga
insamlingar. Enligt avtal förfogar nämnden över postgiro- och bankgirokonton
i viss serie, i båda fallen 90 00 00-serien. Sådana konton upplåts
till insamlande organisationer att användas i enlighet med nämndens stadgar
och anvisningar. Vid behandling av ansökan om kontrollgirokonto prövar
nämnden insamlingens uppläggning och organisation men icke dess ändamål
eller behövlighet för ändamålet. Vidare utövas en löpande kontroll över
insamlingsverksamheten och tillsyn av att de insamlade medlen kommer
ändamålet till godo med minsta möjliga avbränningar. Under år 1973 inflöt
mer än 130 milj. kr. över kontrollgirokontona, vilkas antal f. n. är ca 280.
Granskningsverksamheten finansieras till två tredjedelar genom avgifter från
kontohavarna och till en tredjedel genom tillskott från huvudmännen; årsbudgeten
uppgår f. n. till ca 80 000 kr.

För närmare uppgifter om nämnden och dess verksamhet hänvisas till
näringsutskottets betänkande 1972:21. De uppgifter som lämnas där (i yttrande
från Näringslivets granskningsnämnd) är alltjämt giltiga med undantag
för att en viss höjning av avgifterna från kontohavarna har genomförts.

Motionen

Motionärerna anser att det finns anledning att ifrågasätta om den nuvarande
ordningen bör bestå. Eftersom det ibland kan uppstå kontroverser

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 43

NU 1974:43

om olika insamlingar kan det, anför de, vara olämpligt att låta ett privat
organ ha ensamrätt att utdela respektive indraga kontrollgirokonton. Det
kan enligt motionärernas mening lätt bli mannamån när verksamheten sköts
som den f. n. gör. Att en kontroll som går ut på att tillvarata allmänhetens-konsumenternas
intressen ombesörjs av näringslivets organisationer
betecknar motionärerna som högst anmärkningsvärt. De menar att systemet
inte ger den opartiskhet som man måste kräva i samband med en sådan
kontroll. Kontrollen borde i stället ske i samhällets regi, t. ex. genom en
särskild nämnd, bestående av representanter för allmänheten. Det kunde
också överlåtas åt konsumentverket eller annat offentligt organ att handha
uppgiften. En sådan ordning skulle enligt motionärernas uppfattning inte
behöva medföra någon fördyring av verksamheten.

Tidigare riksdagsbehandling av frågan

Vid 1972 års riksdag väcktes en motion med yrkande att riksdagen skulle
begära en översyn av bestämmelserna förde s. k. 90 00 00-kontona, syftande
till att poststyrelsen själv skulle överta kontotilldelningen.

Näringsutskottet (NU 1972:21) inhämtade remissyttranden från postbanken
och Näringslivets granskningsnämnd. Postbanken ansåg att sammansättningen
av nämndens styrelse borde kunna garantera en objektiv och
opartisk behandling av förekommande ärenden. Möjligen kunde, yttrade
postbanken, denna objektivitet och opartiskhet ytterligare förstärkas om de
fackliga organisationerna ingick som huvudmän i nämnden och blev representerade
i dess styrelse. Den tekniska sidan av verksamheten hade
nämnden enligt postbankens erfarenhet skött väl. Postbanken fann det inte
lämpligt att den själv skulle handha den verksamhet som Granskningsnämnden
bedriver. Postbanken befarade att dess opartiskhet då skulle komma
att sättas i fråga i helt annan utsträckning än när det gällde nämnden.
Näringslivets granskningsnämnd lämnade en ingående redogörelse för bakgrunden
till nämndens tillkomst samt för nämndens organisation och verksamhet.
Den påpekade att nämnden också handhar tilldelningen av bankgirokonton,
en uppgift som enligt dess mening inte rimligen kunde övertas
av ett organ inom postverket. Nämnden fann det otillfredsställande att postverket
skulle bli skyldigt att uppträda som myndighet i förhållande till sina
bankkunder. Att pålägga postbanken eller postverket nämndens granskningsfunktioner
ansåg nämnden uteslutet. Den påtalade att möjligheter till
internationellt samarbete med andra länders kontrollorgan då skulle gå förlorade.
Nämnden bemötte också kritik som i motionen framförts mot nämnden
för bristande oväld i ett visst fall, som gällde indragning av insamlingskonton
från De handikappades riksförbund (DHR). Denna åtgärd motiverades
med att DHR år 1971 i strid med nämndens regler tillämpat den
s. k. negativa säljmetoden genom att utan beställning sända ut julkort till
presumtiva bidragsgivare utanför organisationen.

NU 1974:43

Utskottet uttalade att en kontroll av ifrågavarande slag - gällande inte
insamlingsverksamhetens ändamål men dess former, inklusive redovisningssystemet
- enligt dess mening var av stor betydelse. Värdefullt är,
anförde utskottet, att härvid med ställande av samma krav på olika insamlingar
tillses att i insamlingsverksamheten tillämpas en standard av principiellt
sett samma kvalitet som numera krävs i fråga om marknadsföring
etc. Näringslivets granskningsnämnds kontroll, som bedrivs till låga kostnader,
torde av de flesta betraktas som opartisk och effektiv, sade utskottet
vidare. Att överföra tilldelningen av kontrollgirokonton till poststyrelsen
ansåg utskottet av skäl som postbanken och Granskningsnämnden angivit
inte vara lämpligt. Utskottet avstyrkte motionen, vilken också avslogs av
riksdagen.

Chefen för handelsdepartementet statsrådet Feldt besvarade den 2 maj
1974 (RD 1974:71 s. 24) en enkel fråga av herr Nilsson i Kristianstad (s)
om en utredning beträffande insamlingar med välgörande eller allmännyttigt
syfte. Frågan avsåg KO:s förslag år 1973 om en sådan utredning
(se nedan). I svaret anfördes att KO:s framställning var under beredning
inom handelsdepartementet och att statsrådet därför inte var beredd att
redovisa någon uppfattning om den. Frågeställaren berörde i debatten bl. a.
DHR:s insamlingsverksamhet.

Beslut av marknadsdomstolen

DHR:s i föregående avsnitt omnämnda åtgärd att inför julen 1971 sända
ut julkort utan föregående beställning föranledde en anmälan till KO, som
emellertid avskrev ärendet med förklaring att den verksamhet det gällde
inte kunde betraktas som kommersiell marknadsföring i marknadsföringslagens
mening. På talan av Näringslivets granskningsnämnd har saken sedermera
prövats av marknadsdomstolen. I beslut den 17 juni 1974 (se Prisoch
kartellfrågor 1974:7 s. 97) har marknadsdomstolen förbjudit DHR att
vidare begagna den påtalade metoden "vid marknadsföring av julkort”.

Framställning från konsumentombudsmannen

KO har i skrivelse till justitiedepartementet den 21 februari 1973 föreslagit
en utredning om omfattningen av och formerna för insamlingsverksamhet
med uppgivet välgörande eller allmännyttigt syfte. Ärendet har sedermera
överförts till handelsdepartementet.

KO har, anförs det i skrivelsen, i olika sammanhang - bl. a. efter anmälningar
från privatpersoner - uppmärksammat den insamlingsverksamhet
bland allmänheten som bedrivs av enskilda, företag eller organisationer i
uppgivet syfte att skaffa pengar eller förnödenheter till något behjärtansvärt
ändamål. Verksamhet av denna art torde, säger KO, i många fall ske i

1 * Riksdagen 1974. 17 sami Nr 43

NU 1974:43

former som kan betecknas som seriösa, dvs. insamlingen bedrivs under
ansvar mot allmänheten och en rimlig del av det insamlade kommer det
uppgivna ändamålet till godo. Mot insamlingsverksamhet kan emellertid
ej sällan riktas den kritiken att omkostnaderna för insamlingen är oproportionerligt
höga i förhållande till resultatet och att insamlingsmetoderna
ter sig otillbörliga. I samband därmed anges som en brist att insamlingsverksamhet
i allmänhet inte är underkastad någon som helst offentlig insyn
och kontroll med avseende på insamlaren och ändamålet och att möjlighet
saknas till effektivt ingripande mot missförhållanden.

Vem som helst kan när som helst starta en insamling bland allmänheten
till förmån för vilket uppgivet ändamål som helst, framhåller KO. Ingen
registrering sker av verksamheten varför det heller inte förekommer någon
offentlig insyn eller kontroll. Den som anmodas bidra till en insamling
har ingen möjlighet att ta reda på om verksamheten är seriös och om det
insamlade verkligen används för uppgivet ändamål. Allmänheten, som oftast
torde vara positivt inställd till insamlingar som uppges ha ett välgörande
eller allmännyttigt syfte, kan således svara på insamlarens vädjan under
helt oriktiga förutsättningar.

Vad beträffar relationen mellan omkostnaderna och det slutliga resultatet
av insamlingen är det känt att kommersiella intressen ofta ingår som ett
led i insamlingsverksamhet, säger KO och anför härom:

Gäller insamlingen t. ex. kläder eller skor överlåter arrangören vanligen
till någon lumpgrossist att ta hand om det insamlade. KO har kommit
i kontakt med ett sådant fall i Borås där den som skött själva insamlingen
sålt det insamlade till en grossist och sänt en del av köpeskillingen till
Radiohjälpen. Grossisten torde inte ens göra anspråk på att handla av ideella
motiv när han tar befattning med godset. Men ju större vinst grossisten
lyckas få ut av sin medverkan desto lägre blir nettot för arrangören och
det välgörande ändamålet.

I skrivelsen lämnas därefter en redogörelse för Näringslivets granskningsnämnd
och dess verksamhet, varvid bl. a. betonas att nämnden har tagit
avstånd från den s. k. negativa metoden vid insamlingar. Om nämndens
roll uttalar KO:

Den av granskningsnämnden utövade kontrollen är av stort värde så långt
den sträcker sig. I vissa avseenden framstår den emellertid såsom från allmän
synpunkt helt otillräcklig. Särskilt påfallande är bristen på kontroll av att
det uppgivna ändamålet med insamlingen tillgodoses. Vidare får den enda
sanktion som står nämnden till buds - indragning av kontrollkonto - betecknas
som ineffektiv. Särskilt gäller det om den används mot organisationer
som åtnjuter allmänhetens förtroende. Dessa organisationer torde
nå lika goda resultat med annat konto än kontrollkonto. Mindre välrenommerade
organisationer däremot får sannolikt sämre gensvar på vädjanden
om bidrag om de inte kan hänvisa till innehav av kontrollkonto.
Den omständigheten att all insamlingsverksamhet genom andra kanaler
än kontrollkonton faller helt utanför nämndens kompetens, visar klart svagheten
i nämndens övervakande verksamhet.

NU 1974:43

De moment i insamlingsverksamhet som KO oftast kommer i kontakt
med gäller metoder, använda gentemot allmänheten som bidragsgivare,
meddelar KO och anför härom:

Metoderna måste ofta betecknas som otillfredsställande. Vanligt är sålunda
fortfarande att man använder den negativa metoden eller på annat
sätt utövar psykisk påtryckning på enskilda att bidra till insamlingen. Det
kan ske i den formen att man till den presumtive bidragsgivaren skickar
en ”gåva” - julkort, almanacka eller dylikt - och därmed ger vederbörande
en känsla att han bör bidra med en ”gengåva”. Man kan också ”sälja”
exempelvis produkter, framställda av handikappade, eller julklappsadresser
i sådana former att mottagaren av försändelsen inges föreställningen att
han är juridiskt förpliktad att betala varan. Det händer också att man ringer
runt och frågar efter ”dolda” handikappade och i samband därmed försöker
sälja märken med anknytning till just denna typ av handikapp. En annan
metod som använts gentemot äldre människor är att tillställa dem en ”personlig”
hyllning i form av ett ”telegram” och i samband därmed vädja
om bidrag. Även i detta fall har en ”gåva” kommit till användning, bestående
av några nummer av en veckotidning.

En av KO:s uppgifter är, framhålls det i skrivelsen, att granska reklam
och marknadsföring samt med stöd av marknadsföringslagen ingripa mot
vilseledande eller på annat sätt otillbörliga förfaranden. Däremot saknar KO
befogenhet att granska insamlingsverksamhet, sägs det vidare, och någon
lagstiftning som kan bilda underlag för bedömning av vad som bör anses
som otillbörligt i insamlingsverksamhet finns inte. I de flesta hos KO registrerade
ärenden med anknytning till insamlingar har KO funnit sig sakna
behörighet att ingripa.

KO uttalar att han finner det otillfredsställande att insamlingsverksamhet
i allmänhet får bedrivas utan någon som helst offentlig insyn eller kontroll
och att det saknas effektiva möjligheter att stoppa missbruk i samband
med insamlingar. Det finns goda skäl anta, menar KO, att kommersiella
intressen inte sällan tillskansar sig avsevärda vinster genom att arbeta under
välgörenhetens täckmantel. Den övervakning och kontroll av insamlingar
som är påkallad från allmän synpunkt bör vara en uppgift för det allmänna.

I den mån en utredning visar att missförhållanden föreligger - särskilt
såvitt gäller mer omfattande insamlingar - synes det särskilt angeläget att
tillskapa möjligheter att snabbt och effektivt ingripa mot dessa utan att
för den skull en stor och dyrbar kontrollapparat skall behöva byggas upp,
anför KO till sist. Det system med interimistiska förbud som introducerats
genom marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen kan möjligen visa sig
användbart också i detta fall.

Remissyttranden

Konsumentverket tillstyrker motionärernas förslag om utredning. Mot bakgrund
av att en kontroll av insamlingsverksamhetens former, inklusive redovisningssystemet,
syftar till att tillvarata allmänhetens intressen delar ver -

NU 1974:43

ket i princip uppfattningen att kontrollen av offentliga insamlingar bör vara
en samhällelig uppgift. En närmare översyn av kontrollförfarandet bör med
hänsyn härtill komma till stånd, heter det i remissyttrandet. Därvid bör
även frågan om den organisatoriska anknytningen av kontrollverksamheten
prövas. I avvaktan på att så sker anser sig konsumentverket inte ha anledning
att ta ställning i frågan.

KO delar motionärernas uppfattning att nuvarande förhållanden i vad
gäller kontrollen av insamlingar inte är tillfredsställande. Enligt KO:s mening
behövs någon form av offentlig insyn i och kontroll av insamlingar. KO:s
yttrande är i allt väsentligt av samma innehåll som KO:s ovan refererade
framställning i ämnet till justitiedepartementet. Ytterligare exempel på
olämpliga insamlingsmetoder lämnas. Genom marknadsdomstolens ovan
redovisade beslut har fastställts att ett förfarande av i ärendet aktuellt slag
kan angripas med stöd av marknadsföringslagen, konstaterar KO men tilllägger
att avgörandet med hänsyn till de speciella omständigheterna i ärendet
inte kan i nämnvärd mån påverka KO:s bedömning att det övervägande
antalet ärenden med anknytning till insamlingsverksamhet inte kan åtkommas
med stöd av denna lag.

Synpunkter från Näringslivets granskningsnämnd

Näringslivets granskningsnämnd har i skrivelse den 10 juli 1974 lämnat
handelsdepartementet synpunkter på vad KO anfört i den ovan refererade
framställningen. Skrivelsen anges vara begränsad till en del enligt hämndens
bedömning centrala frågor, och det förutsätts att nämnden skall fl tillfälle
att i annat sammanhang ”tillrättalägga de sakfel och missvisande framställningar
på tal om granskningsnämnden och dess verksamhet som förekommer
i KO:s skrivelse”.

Beträffande begreppet insamling påpekas att gränsen mellan insamlingsverksamhet
och kommersiell verksamhet ingalunda är klar och att nämnden
har ansett det angeläget att ha insyn även i kommersiell verksamhet som
bedrivs av insamlande organisation. Nämnden erinrar om att dess kontroll
avser även insamlingar som inte kan sägas ske "i välgörande eller allmännyttigt
syfte” och uttalar uppfattningen att en så snäv avgränsning av en
insamlingskontroll är principiellt felaktig och ägnad att medföra svårbemästrade
praktiska gränsdragningsproblem. 1 detta sammanhang berörs den svårighet
som ligger i att innehav av kontrollgirokonto kan komma att fungera
som ett slags legitimering av insamlingsändamålet. Att kommersiella intressen
ingår som ett led i insamlingsverksamhet är enligt nämndens erfarenhet
något som förekommer blott undantagsvis, inte-såsom KO bedömt
saken - "ofta”. Nämnden redovisar erfarenheter av insamlingsverksamheternas
starkt varierande struktur och de problem i fråga om normeringen
som uppstår härigenom. Den anger olika insamlingsformer och i vissa fall
hur nämnden principiellt ställer sig till dessa. I fråga om insyn för givarna

NU 1974:43

påpekas bl. a. att nämndens kansli ofta får motta frågor från allmänheten
om olika insamlingar. En acceptabel kontroll kan enligt nämndens mening
skapas när det gäller insamlingsfunktionerna men möter svårigheter på användningssidan,
något som bl. a. sammanhänger med att en allt större del
av de insamlade medlen går till utlandet. Nämndens kontrollsystem beskrivs.
Tyngdpunkten ligger här på en decentraliserad, kontoanknuten kontroll.

Indragning av kontrollgirokonto har, meddelas det, tillgripits bara i två
fall, där vederbörande kontoinnehavare försatt nämnden i en tvångssituation
och nämnden inte hade något val. Indragning är, betonas vidare,en allvarligt
verkande sanktion,även forén väletablerad insamlingsorganisation. Nämnden
erinrar om att den i yttrande till näringsutskottet år 1972 uttalade att
den inte ansåg att indragning behövde vara oåterkallelig. Vederbörande insamlare
bör, framhålls nu ånyo, efter ansökan kunna återfå indraget kontrollgirokonto
om förutsättningar föreligger.

Om kontrollens organisation anförs bl. a.:

Från att ursprungligen ha varit tänkt som ett organ för att i första hand
ta tillvara näringsidkarnas intressen som gåvogivare har granskningsnämnden
otvivelaktigt utvecklats till en väl etablerad, auktoritativ institution
med primär uppgift att skydda den offervilliga allmänhetens intressen av
god ordning på insamlingsmarknaden.

Det är alltså inget näringslivets intresse i sig att administrera insamlingskontrollen
- än mindre har näringslivet anledning att klä skott för ogrundade
tillvitelser i riksdagsmotioner om bristande oväld hos nämnden.

Avslutningsvis säger sig nämnden beträffande KO:s förslag vilja framhålla
att frågan om kontroll av insamlingar är mångfacetterad, känslig och komplicerad,

att en utredning om eventuell offentlig kontroll av insamlingar inte kan
begränsas till enbart ”insamlingar med uppgivet välgörande och allmännyttigt
syfte”,

att de största problemen inte gäller insamlingskontrollen utan kontrollen
av att medlen används för avsett ändamål,
att rättelse av missförhållanden i fråga om den ekonomiska förvaltningen
av insamlingar inte kan ske med något slags i hast tillkomna interimistiska
beslut,

att nämnden välkomnar om KO nu, efter marknadsdomstolens beslut
i DHR-ärendet, vill samverka med nämnden när det gäller att motverka
otillbörlig kommersiell marknadsföring i insamlingssyfte,
att såvitt nämnden på grundval av sina erfarenheter kan bedöma KO:s
tanke att man med små medel och liten ekonomisk insats skulle kunna
åstadkomma en effektiv kontrollapparat i offentlig regi saknar varje verklighetsanknytning,

att en utredning i motsats till vad KO tycks tänka sig bör koncentreras
på icke insamlingsformerna utan kontrollen av insamlingsväsendet, samt

NU 1974:43

att en utredning av det slag KO skisserat med nödvändighet kommer
att ta avsevärd tid i anspråk.

Nämnden hyser uppfattningen att en sådan utredning som KO föreslagit
för närvarande inte är påkallad. I vart fall synes, säger nämnden, de erfarenheter
och det omfattande faktaunderlag som den kan ställa till departementets
förfogande först böra utnyttjas.

Utskottet

Frågan om vilket organ som bör handha tilldelningen av s. k. kontrollgirokonton
för offentliga insamlingar behandlades av näringsutskottet år
1972 (NU 1972:21). I en motion hade då föreslagits att denna funktion,
som utövas av Näringslivets granskningsnämnd för gåvor och understödsannonser,
skulle övertas av poststyrelsen. Utskottet avstyrkte förslaget under
hänvisning till motskäl som anförts av bl. a. postbanken. Näringslivets
granskningsnämnds kontroll, som bedrivs till låga kostnader, torde av de
flesta betraktas som opartisk och effektiv, uttalade utskottet i detta sammanhang.

I motionen 1974:861 påyrkas, liksom i den föregående motionen i ämnet,
att en översyn av bestämmelserna om kontrollgirokonton skall företas. Kontotilldelningen
och den därmed förbundna kontrollen över offentliga insamlingar
bör övertas av ett samhälleligt organ, t. ex. konsumentverket,
hävdar motionärerna. De menar att den nuvarande ordningen lätt kan medföra
mannamån och betecknar det som anmärkningsvärt att organisationer
inom näringslivet får svara för kontrollen av offentliga insamlingar.

Utskottet finner inte att motionärerna har givit belägg för sitt negativa
omdöme om Näringslivets granskningsnämnds verksamhet. Från principiell
utgångspunkt kan emellertid den nuvarande ordningen diskuteras. Erfarenheter
från olika offentliga insamlingar aktualiserar också en rad andra
problem. Såsom framgår av den redogörelse som lämnats i det föregående
har konsumentombudsmannen (KO) med hänvisning till olika missförhållanden
som konstaterats föreslagit att regeringen skall föranstalta om en
utredning om omfattningen av och formerna för insamlingsverksamhet med
uppgivet välgörande eller allmännyttigt syfte. Ärendet bereds inom handelsdepartementet,
som från Näringslivets granskningsnämnd har fått en
utförlig inlaga med synpunkter på KO:s framställning.

Utskottet förutsätter att de frågor som KO har tagit upp blir föremål
för fortsatta överväganden inom Kungl. Maj:ts kansli. 1 samband därmed
aktualiseras naturligen också frågan om hur kontrollgirosystemet bör vara
organiserat. Något uttalande i övrigt från riksdagens sida i detta ämne finner
utskottet inte skäl att förorda.

NU 1974:43

Utskottet hemställer

att riksdagen i anledning av motionen 1974:861 som sin mening
ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfort.

Stockholm den 5 november 1974

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c).
Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson
i Storfors (s), Rask (s), fru Hambraeus (c), herr Svensson i Malmö (vpk),
fru Hansson (s), herrar Petersson i Ronneby (c), Nyquist (fp), Pettersson
i Helsingborg (s) och Siegbahn (m).