Inrikesutskottets betänkande nr 4 år 1974
InU 1974:4
Nr 4
Inrikesutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:1 i vad
avser vissa för flera huvudtitlar gemensamma frågor jämte motioner.
I propositionen 1974:1 bilaga 2 (finansdepartementet) behandlas vissa
för flera huvudtitlar gemensamma frågor.
Punkterna 1—7 i bilagan har remitterats till inrikesutskottet och
punkten 8 till finansutskottet.
Den allmänna lönenivån för statsanställda, m. fl. frågor
I punkterna 1—3 delges riksdagen vad föredraganden anfört i följande
frågor:
1. Den allmänna lönenivån för statsanställda m. m.
2. Lönegradsplacering för vissa tjänster m. m.
3. Samordning av statlig och privat pensionering.
Utskottet
Utskottet har inte funnit anledning till något uttalande i förevarande
frågor och får därför hemställa
att riksdagen lägger till handlingarna punkterna 1 — 3 i bilaga 2
till propositionen 1974:1.
Inrättande av tjänster
Under punkten 4 tar föredraganden upp frågan om Kungl. Maj:ts
inrättande av tjänster utan riksdagens medverkan.
Sedan år 1966 gäller som huvudregel i fråga om inrättande av statliga
tjänster att riksdagens medgivande krävs för att Kungl. Maj:t skall kunna
inrätta ordinarie eller extra ordinarie tjänst som chef för myndighet, som
inte lyder under annan myndighet, samt ordinarie eller extra ordinarie
tjänst i numera lägst C 1 eller U 27. Grunden för avgränsningen av
riksdagens medverkan är att riksdagen vid sin bedömning av ett verks
organisation främst torde vara intresserad av ledningsfunktionerna. De
lägsta tjänsterna i de ledande funktionerna var år 1966 i allmänhet
placerade i lönegrad B 3 som sedermera kommit att motsvara C 1. Vissa
undantag från bestämmelserna finns.
Det nuvarande systemet är inte till alla delar väl anpassat till gällande
förhandlingssystem. Om en ny myndighet skall inrättas eller större
omorganisation av ett verk genomföras, måste Kungl. Maj:t nämligen
begära bemyndigande att inrätta den eller de tjänster som kan beräknas
1 Riksdagen 1974. 18 sami. Nr 4
InU 1974:4
2
bli placerade på löneplan C efter förhandlingar med berörda huvudorganisationer.
Det anses olämpligt att Kungl. Maj:t på detta sätt föregriper
förhandlingsresultatet.
1 propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna att den nuvarande
huvudregeln för riksdagens medverkan vid tjänsters inrättande ändras
till att gälla ordinarie eller extra ordinarie tjänst som chef för myndighet,
som är direkt underställd Kungl. Maj:t, samt annan ordinarie eller extra
ordinarie tjänst i lägst lönegrad C 1 eller U 27, som inrättas utan att
lönegradsplaceringen fastställs genom förhandlingar. Förslaget avses
därutöver inte medföra någon ändring i undantagsbestämmelserna.
Utskottet
Utskottet, som utgår från att vad propositionen innehåller om tjänster
i lägst lönegrad C 1 eller U 27 kommer att gälla motsvarande tjänster på
en ny löneplan, har inte funnit anledning till erinran mot propositionens
förslag utan hemställer
att riksdagen godkänner vad i propositionen föreslagits om
inrättande av statligt reglerad tjänst.
Klassificering av statens fasta maskinanläggningar
Rubricerade fråga behandlas under punkten 5 i propositionen.
De statliga maskinanläggningar som krävs för olika fastighetsbestånds
försörjning av värme, vatten, avlopp m. m. klassificeras efter ett system
som godkändes av 1959 års riksdag. Syftet med systemet är att ge ett
underlag för enhetlig bedömning av kompetenskrav och lönesättning för
dem som har att ansvara för driften av anläggningarna. Kungl. Majit
meddelade år 1959 bestämmelser i ämnet.
I betänkandet Ds Fi 1972:3 har en utredning lagt fram förslag till ett
nytt klassificeringssystem.
Föredraganden anser att ett klassificeringssystem alltjämt behövs för
att bedöma kompetenskraven. Frågan om ett klassificeringssystem är
erforderligt som underlag för lönesättningen bör avgöras av de avtalsslutande
parterna. Ett eventuellt avtal om grunder för lönesättningen
kommer numera att underställas riksdagen genom dess lönedelegation.
Då klassificeringssystemet i framtiden endast skall användas för bedömning
av kompetenskraven, synes det enligt propositionen omotiverat att
belasta riksdagen med frågor om systemet. Det föreslås därför att
riksdagen bemyndigar Kungl. Majit att göra de ändringar som behövs.
Utskottet
Utskottet har inte funnit anledning till erinran mot propositionens
förslag utan hemställer
att riksdagen bemyndigar Kungl. Majit att göra de ändringar som
behövs i klassificeringssystemet för statens fasta maskinanläggningar.
InU 1974:4
3
Fråga dels om en översyn av reglerna om neutralitet och skyddsarbete,
dels om en lagstiftning om myndighets verksamhet under arbetskonflikt
Under punkten 6 delges riksdagen vad föredraganden anfört i ovanstående
fråga.
De arbetskonflikter som under 1966—1971 förekom på den offentliga
sektorn har aktualiserat frågor om tolkningen och tillämpningen av den
nya förhandlingsrätten. Myndigheternas agerande under konflikterna gav
upphov till klagomål hos JO, och enskilda tjänstemän redovisade till JO
problem som uppstått i anledning av konflikterna.
JO fann vid sin behandling av ärendena att särskilt två frågor vållat
problem. Den ena gäller bestämmelserna om neutralitet och skyddsarbete,
den andra behovet av en lagstiftning, som i förväg reglerar
myndigheternas verksamhet under en arbetskonflikt. JO har begärt en
översyn av lagstiftningen i dessa frågor. Framställningarna har överlämnats
till förhandlingsutredningen. Denna har den 4 april 1973
överlämnat en promemoria i ämnet, vilken remissbehandlats.
Neutralitet och skyddsarbete
JO har framhållit att lagstiftningen i dessa delar är svårtolkad och
bristfällig. JO Wennergren har hävdat att myndighet inte bör få utnyttja
tjänstemän för oneutralt arbete och krävt generellt förbud i lag härom.
JO Lundvik menar att statliga myndigheter i denna fråga bör ha samma
handlingsfrihet som en privat arbetsgivare, varför myndighet enligt hans
åsikt inte under alla förhållanden skulle vara förbjuden att utnyttja
oneutral arbetskraft.
Föredraganden anser, i likhet med förhandlingsutredningen och remissinstanserna,
att förbud i lag i denna fråga inte bör förekomma med
hänvisning till att samma grundsats bör gälla på den offentliga sektorn
som på den privata arbetsmarknaden, där det inte finns något liknande
förbud. Föredraganden stryker under att någon ordergivning om utförande
av oneutralt arbete självfallet inte får förekomma.
Efter egna undersökningar har förhandlingsutredningen funnit det
nästan omöjligt att göra en uttömmande definition av begreppet vanliga
tjänsteåligganden, vilket är nödvändigt för att fastställa vad som är
oneutralt arbete. Ett förtydligande av lagtexten eller en komplettering av
den med anvisningar skulle ändå inte kunna täcka alla uppkommande
situationer. Om begreppet skyddsarbete uttalar utredningen att utvecklingen
gått mot en stabilisering och att behov av förtydligande därför inte
kan anses föreligga.
Föredraganden, som konstaterar att remissutfallet gett starkt stöd för
utredningens ståndpunkt, förklarar att det är naturligt att många problem
uppstod vid tillämpningen av det nya förhandlingssystemet under de
första konflikterna på den offentliga sektorn. En viss praxis har
emellertid hunnit utbildas och under de senaste konflikterna har
problemen kunnat lösas på ett för parterna godtagbart sätt. Tyngden i
1* Riksdagen 1974. 18 sami. Nr 4
InU 1974:4
4
kritiken har därför minskat. Föredraganden erinrar vidare om arbetsrättskommitténs
pågående undersökningar och ämbetsansvarskommitténs
förslag, enligt vilket tvister om tolkningen av neutralitets- och skyddsarbetsbegreppen
skall få föras till arbetsdomstolen. Föredraganden finner
inte tillräckligt starka skäl tala för att nu ändra tjänstemannalagarna i
berörda hänseenden eller komplettera dem med anvisningar.
Lagstiftning om myndighets verksamhet under
konflikt
JO anser att en på förhand tillskapad lag är att föredra framför att
lagstifta när en konflikt brutit ut. Parterna vet nämligen då vad de har att
vänta sig.
I likhet med förhandlingsutredningen, som dock gjort ett utkast till en
arbetskonfliktlag, och det stora flertalet remissinstanser anser föredraganden
att man i samband med varje särskild konfliktsituation får bedöma
vilka åtgärder som kan vara påkallade för att mildra eller undanröja icke
avsedda biverkningar av en konflikt. Föredraganden utgår från att rätten
att vidta åtgärder ryms inom Kungl. Maj:ts grundlagsenliga befogenheter.
Ett eventuellt utnyttjande av dessa måste emellertid alltid noga vägas mot
kravet att neutralitetsrätten inte träds för när.
Utskottet
I likhet med föredraganden anser utskottet att tillräckligt starka skäl
inte föreligger för att nu ändra tjänstemannalagarna i den del de avser
neutralitet och skyddsarbete eller att komplettera dem med anvisningar.
I sammanhanget vill utskottet forsin del liksom föredraganden framhålla
att en myndighet inte får beorda en anställd att utföra oneutralt arbete.
Även i fråga om behovet av lagstiftning om myndighets verksamhet under
arbetskonflikt är utskottet av samma uppfattning som föredraganden.
Utskottet beaktar därvid särskilt att samtliga personalorganisationer i sina
remissyttranden motsatt sig tanken på en sådan generell lagstiftning.
Utskottet har således inte funnit något att erinra mot vad i propositionen
anförts.
Utskottet hemställer
att riksdagen lägger till handlingarna punkten 6 i bilaga 2 till
propositionen 1974:1.
Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter
Under punkten 7 i propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna
de i propositionen framlagda riktlinjerna för representation för anställda i
statliga myndigheters högsta beslutande organ.
InU 1974:4
5
Propositionen
De föreslagna riktlinjerna bygger på förslag av den 1972 tillsatta
styrelserepresentationsutredningen (STRU) i betänkandet Styrelserepresentation
för anställda i statliga myndigheter (SOU 1973:28) och på
remissyttranden häröver.
Enligt propositionen talar många skäl för ett vidgat personalinflytande
i de statliga myndigheterna. De anställdas möjligheter att påverka sin
arbetssituation bör underlättas. Härigenom ökar personalens intresse för
myndighetens verksamhet, vilket i sin tur främjar ett gott arbetsresultat.
Personalinflytande i de högsta ledningsorganen är också angeläget ur
allmän företagsdemokratisk synpunkt. Ett beslut om personalrepresentation
i de statliga myndigheternas högsta beslutande organ måste
emellertid utformas så att allmänt medborgerliga intressen inte träds för
när. Den modell för personalrepresentation som finns i affärsföretags
styrelser kan inte omedelbart överflyttas på de statliga myndigheterna.
Styrelsebeslut, som har avseende på det slag av verksamhet som
myndigheten bedriver, måste, av hänsyn till bl. a. de politiska instansernas
bestämmanderätt, undantas. Däremot bör personalföreträdare kunna
delta i beslut om exempelvis arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation,
budget och petita samt frågor om personalpolitik och personaladministration.
1 propositionen föreslås att personalrepresentation, i den utsträckning
Kungl. Maj:t bestämmer, införs i statliga myndigheters lekmannastyrelser
eller motsvarande högsta organ. Personalrepresentationen bör utformas
på följande sätt. I lekmanna- och ämbetsmannastyrelser bör personalrepresentant
ha rätt att delta i alla beslut, som inte har avseende på den
verksamhet som myndigheten bedriver. Vid handläggningen av övriga
ärenden bör representanten ha rätt att delta i överläggningarna men ej i
besluten. I ämbetsmannastyrelser gäller detta endast för lekmannastyrelser
normala ärenden. I enchefsverk bör personalrepresentant ha rätt att
närvara, yttra sig och reservera sig i sådana frågor som i andra
myndigheter vanligen utgör styrelseärenden och i övriga styrelseärenden
ha rätt att närvara och att yttra sig. Styrelsen eller verkschefen föreslås
få avgöra om personalrepresentant skall ha rätt att delta i beslut.
Reformen föreslås bli genomförd under så kort tidsperiod som möjligt
i hela statsförvaltningen med undantag av riksdagens verk och universitetsområdet.
En förutsättning för personalrepresentation vid en myndighet
bör vara att minst hälften av de anställda tillhör personalorganisation.
Personalrepresentation bör förekomma vid myndigheter med minst 100
anställda, om inte särskilda skäl motiverar annat. Antalet personalföreträdare
i varje styrelse bör vara två. De fackliga organisationerna bör ha
ett avgörande inflytande över urvalet av personalföreträdare. Huvudregeln
bör vara att som kandidat föreslås någon, som är anställd vid
myndigheten. Föreligger särskilda skäl för avsteg från denna regel bör
även inte anställd kunna komma i fråga. Frågor om formerna för urval av
personalrepresentant och om förslagsställande organisation kan regleras
genom avtal. Personalföreträdarna föreslås bli utsedda av Kungl. Maj:t. På
InU 1974:4
6
begäran av organisation, som nominerat personalföreträdare, bör denne
kunna entledigas. Beslut om entledigande bör meddelas på samma sätt
som beslut att utse vederbörande. Personalrepresentanternas mandatperioder
bör vara desamma som övriga ledamöters. Praktiska skäl bör
bestämma periodernas längd i enchefsverk.
Personalföreträdare bör på grund av jäv inte få närvara vid förhandlingar
om slutande eller uppsägande av kollektivavtal eller om arbetskonflikt,
ej heller vid behandling av rättstvist mellan myndigheten och
personalorganisation. Personalföreträdare, som är förtroendeman eller
funktionär hos arbetstagarorganisation, bör i vissa fall kunna delta i
handläggning av ärende där organisationen har intressen att bevaka, dock
inte om personalföreträdaren uppträtt som ombud eller biträde i saken. 1
övrigt bör personalföreträdare vara underkastad de allmänna jävsreglerna
i 4 § förvaltningslagen. Det betonas att de nya möjligheter till information
till de anställda, som de föreslagna riktlinjerna medför, inte får leda
till att redan befintliga informationskanaler inte utnyttjas. Personalföreträdarna
bör få den utbildning som behövs.
Motionerna
1974:132 av herr Karl Bengtsson i Varberg (fp) vari föreslås att
riksdagen måtte besluta att representanter från personalens fackliga
organisationer, dock högst tre, skall ha rätt att närvara med yttrande- och
förslagsrätt vid sammanträde med länsstyrelsernas lekmannastyrelser.
1974:1143 av herr Sven Gustafson i Göteborg m. fl. (fp, s, c, m) vari
hemställs att riksdagen vid behandlingen av frågan om styrelserepresentation
för anställda vid statliga myndigheter uttalar att Kungl. Majit kan
besluta om att utse fler än två personalföreträdare jämte i förekommande
fall suppleanter för dessa om särskilda förhållanden, exempelvis myndighetens
struktur, personalens sammansättning eller personalens fördelning
på skilda personalorganisationer motiverar detta.
1974:1573 av herr Wennerfors (m) vari hemställs att riksdagen i
anledning av de av statsrådet förordade riktlinjerna för representation för
anställda i statliga myndigheters högsta beslutande organ hos Kungl.
Majit framhåller
1. att endast anställda vid myndigheten kan utses som personalrepresentant
i dess styrelse,
2. att Kungl. Majit efter inhämtande av de fackliga organisationernas
förslag utser personalföreträdare,
3. att beträffande entledigande samma regler skall gälla för personalrepresentant
som för övriga ledamöter.
Utskottet
Utskottet biträder propositionen i principfrågan att styrelserepresentation
för de anställda bör införas vid statliga myndigheter. Utskottet vill
InU 1974:4
7
emellertid betona att inflytandet för de anställda måste utformas så, att
de politiska instansernas bestämmanderätt i grundläggande frågor inte
träds för när. Utskottet godtar de avgränsningar som i detta avseende
gjorts i propositionen.
Utskottet behandlar härefter särskilda problem, som aktualiserats
genom motioner.
I motionen 1974:132 av herr Karl Bengtsson i Varberg (fp) yrkas att
representanter från personalens fackliga organisationer skall ha rätt att
närvara med yttrande- och förslagsrätt vid sammanträde med länsstyrelsernas
lekmannastyreiser. Enligt motionären skulle en sådan ordning vara
av stor betydelse för både lekmannastyrelsen och personalen.
Enligt länsstyrelseinstruktionen (1971:460) leds länsstyrelsen av en
styrelse bestående av landshövdingen och tio ledamöter. Fem av
ledamöterna utses av Kungl. Maj:t och övriga av landstinget eller
kommun som står utanför landsting. Styrelsen beslutar i princip i frågor
om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder,
författningsfrågor, frågor om organisation, budget, petita samt frågor om
personalpolitik och personaladministration.
De i propositionen förordade riktlinjerna tillgodoser i princip motionärens
önskemål. Propositionens riktlinjer innebär att personal
representanter
kan ingå i länsstyrelsernas styrelser. Enligt de föreslagna
riktlinjerna ankommer det på Kungl. Maj:t att pröva om reformen i
praktiken skall genomföras i länsstyrelserna. Vid den prövningen bör
Kungl. Maj:t beakta de särskilda problem som uppstår till följd av
länsstyrelsernas speciella sammansättning. I det sammanhanget kan det
vara anledning att erinra om länsberedningens och arbetsrättskommitténs
pågående arbete.
Med hänvisning till det anförda bör motionen inte föranleda någon
riksdagens åtgärd.
I motionen 1974:1143 yrkas av herr Sven Gustafson i Göteborg m. fl.
(fp, s, c, m) att, om det finns särskilda skäl, fler än två personalrepresentanter
jämte suppleanter skall kunna utses. Största hänsyn bör därvid tas
till de bedömningar som görs gemensamt av berörd myndighet och där
verksamma personalorganisationer. Enligt motionen innebär propositionens
förslag i förevarande hänseende sämre möjligheter för statstjänstemän
än för anställda i aktiebolag m. m., vilka genom beslut av
bolagsstämma kan få rätt att utse fler än två personalföreträdare.
Visserligen skall personalföreträdaren representera alla de anställda,
oberoende av organisationstillhörighet, men det förhållandet att det finns
fyra huvudorganisationer på den statliga sidan kan enligt motionärerna
vålla åtskilliga problem.
Många statliga myndigheters styrelser har relativt få ledamöter. En
avsevärd ökning av antalet ledamöter kan innebära nackdelar i styrelsearbetet.
En viss försiktighet när det gäller antalet personalrepresentanter
är därför befogad. Propositionens förslag om två representanter får anses
lämpligt i det övervägande antalet fall. Såsom motionärerna anför kan det
InU 1974:4
8
emellertid vid en del myndigheter finnas anledning att överväga en
utvidgad representation för de anställda.
Utskottet ansluter sig alltså i princip till propositionens förslag om två
personalrepresentanter. Om särskilda skäl föreligger bör emellertid
antalet kunna bestämmas till tre. Vid bedömningen härav skall hänsyn tas
till organisationsstrukturen på arbetsplatsen och önskemål från de där
verksamma fackliga organisationerna. Sedan systemet med styrelserepresentation
för de anställda fungerat någon tid kan det finnas anledning att
utvärdera de nu föreslagna reglerna varvid behovet av förändringar får
övervägas.
I motionen 1974:1573 lägger herr Wennerfors (m) fram vissa
ändringsförslag i förhållande till propositionen. För det första yrkar han
att endast anställd vid myndigheten skall kunna utses som personalrepresentant.
Enligt motionären vöre det högst olyckligt om exempelvis en
ombudsman i en fackorganisation hade som en av sina huvuduppgifter att
åka runt och representera anställda i olika statliga myndigheters styrelser.
En sådan ordning bör därför undvikas.
I propositionen uttalas att de anställda i de allra flesta fall torde finna
det bäst förenligt med sina intressen att representeras av någon från den
egna myndigheten. Huvudregeln bör därför vara att någon anställd vid
myndigheten nomineras. Föreligger särskilda skäl till avsteg härifrån, bör
dock även den som inte är anställd vid myndigheten kunna komma i
fråga.
Utskottet är av samma uppfattning som föredraganden. Man bör alltså
inte utesluta möjligheten att i undantagsfall utse en person som inte är
anställd hos myndigheten. Någon risk att denna undantagsregel skall leda
till att vissa ombudsmän har som huvuduppgift att vara styrelserepresentanter
vid olika myndigheter föreligger inte enligt utskottets uppfattning.
Utskottet avstyrker med hänsyn till det anförda motionen i denna del.
I samma motion yrkas vidare att riksdagen skall uttala att Kungl.
Maj.ts utseende av personalrepresentant skall föregås av att de fackliga
organisationerna lämnar förslag på representanter. Motionären anser att
ett förtydligande behövs då enligt hans mening föredraganden inte klart
uttalat sig på denna punkt.
Enligt propositionen skall de fackliga organisationerna ha ett avgörande
inflytande över urvalet av personalrepresentanter. Detta måste
innebära att organisationerna har förslagsrätt till Kungl. Maj:t. Med
hänsyn härtill syns det inte erforderligt med ett riksdagsuttalande av det
slag som motionären begär.
I motionen 1974:1573 yrkas slutligen att i fråga om entledigande
samma regler skall gälla för personalrepresentant som för övriga
ledamöter.
Personalrepresentant skall enligt propositionen entledigas om det
begärs av den organisation efter vilkens förslag representanten utsetts.
Föredraganden anser att en personalrepresentant kan fullgöra sin
funktion som företrädare för de anställda vid myndigheten endast så
InU 1974: 4
9
länge han har de anställdas förtroende. Brister detta, kan företrädaren
inte vara talesman för de anställda och samtidigt minskar värdet för
myndigheten av personalrepresentationen.
Utskottet delar föredragandens uppfattning och avstyrker därför
motionsyrkandet. Personalrepresentanten bör alltså entledigas om det
begärs av den organisation som nominerat honom.
I den mån någon erinran inte förts fram i det föregående godtar
utskottet de av föredraganden förordade riktlinjerna för styrelserepresentation
för de anställda vid statliga myndigheter.
Utskottet hemställer
1. beträffande personalinflytande i länsstyrelsernas lekmannastyrelser
att motionen 1974:132 inte föranleder någon
riksdagens åtgärd,
2. beträffande antalet personalrepresentanter att riksdagen — i
anledning av Kungl. Maj:ts förslag i punkten 7 i bilaga 2 till
propositionen 1974:1 och motionen 1974:1143 — godkänner
vad utskottet anfört,
3. beträffande utseende och entledigande av personalrepresentant
m. m. att riksdagen med avslag på motionen 1974:1573
godkänner propositionens förslag i motsvarande del,
4. att riksdagen godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna
i den mån de inte behandlats ovan.
Stockholm den 19 mars 1974
På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i
Tvärålund (c), Nordgren (m), Nilsson i Östersund (s), Stridsman (c),
Johansson i Simrishamn (s), fru Jonäng (c), fru Ludvigsson (s), herrar
Nilsson i Kalmar (s), Jonsson i Mora (fp), Granstedt (c), fru Berglund (s),
herrar Strindberg (m) och Hallgren (vpk).
I