Näringsutskottets betänkande nr 67 år 1973

NU 1973:67

Nr 67

Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1973:197
med förslag till lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse, m. m.
(angående tillstånd att inrätta bankkontor) jämte motion.

Ärendet

1 propositionen 1973:197 har Kungl. Maj:t föreslagit riksdagen att
antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till

1. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

2. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

3. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

4. lag om ändring i lagen (1969:732) om postbanken.

I anledning av propositionen har väckts motionen 1973:2165 av herr
Strindberg m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen skall avslå propositionen.

Svenska bankföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund har
tillställt utskottet skrivelser i ärendet.

Propositionen

Lagförslagen återfinns på s. 2—5 i propositionen. De går ut på att
affärsbanker, sparbanker, jordbrukets kreditkassor och postbanken ej får
inrätta bankkontor utan särskilt tillstånd. Sådant tillstånd meddelas av
nämnden för bankkontorsetablering. Talan mot nämndens beslut får
föras hos Kungl. Maj:t. De nya bestämmelserna föreslås bli tillämpliga
med verkan fr. o. m. den 1 november 1973.

Motionen

Förslaget i propositionen betyder i stort sett en återgång till den
ordning med etableringskontroll i fråga om bankkontor som gällde före
år 1969, anför motionärerna. Under hänvisning till att en inskränkning i
den fria konkurrensen medför nackdelar för bankernas kunder och att
det finns risk för att en bank kan gynnas på andra bankers bekostnad
betecknar motionärerna en sådan återgång som olycklig.

Till utskottet inkomna skrivelser

Svenska bankföreningen (vars skrivelse återges som bilaga 1) uttalar
sammanfattningsvis att det är angeläget att nämnden för bankkontorsetablering
analyserar, utvecklar och klarlägger kriterierna för den

1 Riksdagen 1973. 17 sami. Nr 67

NU 1973:67

förutsatta tillståndsgivningen. Föreningen redovisar statistik över utvecklingen
av affärsbankernas kontorsbestånd under senare år och sätter
denna utveckling i relation till omflyttningen inom landet och tillkomsten
av nya bebyggelsecentra. När det gäller etablering av bankkontor bör
enligt föreningen en företagsekonomisk bedömning och en bedömning av
samhällsnyttan normalt ge i huvudsak samma resultat.

Sveriges jordbrukskasseförbund (vars skrivelse återges som bilaga 2)
anför att den föreslagna etableringskontrollen, som för övriga bankers del
i princip medför en återgång till tidigare gällande ordning, ställer
jordbrukskassorna i en helt ny situation och att det därför är viktigt att
vid dess utövning tas skälig hänsyn till jordbrukskassornas särskilda
uppgifter och ställning. Förbundet redogör för jordbrukskasserörelsens
nuvarande kontorsstruktur och för den omlokalisering som anses
önskvärd. Principen om fri konkurrens mellan bankerna kan enligt
förbundet tillgodoses endast om jordbrukskasserörelsen också genom
etablering av bankkontor får tillfälle att föra fram det kooperativa
bankalternativet.

Utskottet

I samband med en samordning av rörelsereglerna för affärsbanker,
sparbanker och jordbrukskassor avskaffades vid 1968 års slut den
etableringskontroll som dessförinnan begränsade affärsbankernas och
sparbankernas möjligheter att öppna nya bankkontor. Etableringskontrollen,
som funnits i ca 50 år, hade mjukats upp i mitten av
1950-talet, då kravet på tillstånd togs bort i fråga om inrättande av
kontor i kommun där banken redan var företrädd.

När sålunda en i princip fri rätt till bankkontorsetablering infördes
ålades bankerna att före inrättandet av nytt kontor inhämta yttrande
från ett rådgivande organ, nämnden för bankkontorsetablering. I nämnden,
som utses av Kungl. Maj:t, ingår bl. a. representanter för de tre olika
bankinstitutsgruppernas organisationer och för Svenska bankmannaförbundet.
Avstyrkande yttranden från nämnden, vilka i övervägande
antalet fall gällt affärsbankskontor, har i allmänhet respekterats av de
berörda bankerna. 1 ett mindre antal fall — 6 av 86 under åren
1969—1972 — har dock gjorts avsteg från nämndens rekommendationer.
Två affärsbanker har hösten 1973 gjort eller aviserat avsteg i sammanlagt
sex fall. Flera banker som gjort avsteg från rekommendationerna har
utförligt redovisat sina motiv härför i skrivelser till nämnden.

Chefen för finansdepartementet uttalade i propositionen om 1968 års
reform att återgången till en fri bankkontorsetablering kunde medföra
risk för en ohämmad utbyggnad av kontorsnätet som inte var helt
förestavad av företagsekonomiska skäl. Han uttryckte förhoppningen att
bankinstituten skulle komma att motsvara det förtroende som den fria
etableringsrätten innebar och framhöll att en etableringskontroll i annat
fall kunde bli aktuell på nytt. Denna situation har nu enligt propositionen
inträtt. Kontorsetableringsnämnden saknar, sägs det där, uppen -

NU 1973:67

barligen möjlighet att under rådande förhållanden fullgöra sina funktioner.
En okontrollerad etablering av bankkontor som inte är rationell från
samhällsekonomiska synpunkter riskerar att uppstå. Därför föreslås
ändringar i banklagstiftningen av innebörd att bankkontor inte får
inrättas utan att nämnden för bankkontorsetablering gett tillstånd, vilket
får ske endast om etableringen bedöms vara till nytta för det allmänna.

I motionen 1973:2165 yrkas avslag på propositionen, vars förslag
betecknas som ett olyckligt ingrepp i den fria konkurrensen till nackdel
för bankernas kunder.

Utskottet finner med beklagande att det system med frihet under
ansvar som har tillämpats i fråga om bankernas kontorsetablering inte har
visat sig hållbart. Liksom departementschefen anser utskottet att det i
nuvarande läge är motiverat att införa en etableringskontroll som gör det
möjligt att förebygga en från servicesynpunkt obefogad tillväxt av
bankernas kontorsnät. Utskottet tillstyrker alltså de förslag till lagändringar
som framläggs i propositionen. De argument mot förändringen som
anförs i motionen 1973:2165 finner utskottet inte bärande.

Den nya ordningen skall enligt ikraftträdandebestämmelserna tillämpas
i fråga om inrättande av bankkontor efter utgången av oktober 1973,
såvida ej nämnden för bankkontorsetablering dessförinnan tillstyrkt att
kontoret inrättas. Detta innebär att banker som efter avstyrkande
yttrande från nämnden vidhållit sin avsikt att öppna nytt kontor hindras
från detta, för så vitt de inte hunnit verkställa sitt beslut senast den 31
oktober 1973. De sålunda planerade kontorsetableringarna kan ha
medfört kostnadskrävande åtgärder från bankernas sida innan det nu
föreliggande förslaget blev känt, t. ex. anskaffande och inredning av
lokaler. Då bankerna med hänsyn till den fria etableringsrätten haft
grundad anledning anta att en beslutad etablering skulle få fullföljas, får
ikraftträdandebestämmelserna ett slags tillbakaverkande effekt som från
rättssäkerhetssynpunkt inte är helt tillfredsställande. När utskottet trots
detta godtar ikraftträdandebestämmelserna i deras föreslagna form
förutsätter utskottet att i här avsedda fall vid prövningen av de
ansökningar om tillstånd att inrätta bankkontor som kan komma att
inges för att beslutade etableringar skall kunna fullföljas skälig hänsyn tas
till de åtgärder för att förbereda kontorsetableringen som vederbörande
banker vidtagit under den tid då etableringsrätten var fri.

Svenska bankföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund har i
skrivelser till utskottet — utan att motsätta sig de förslagna lagändringarna
— framfört synpunkter på tillämpningen av den avsedda etableringskontrollen.
Utskottet finner inte anledning att närmare kommentera vad
de två organisationerna anfört men utgår från att den utvidgade nämnden
för bankkontorsetablering inför den fortsatta verksamheten noga överväger
vilka kriterier som kan användas vid prövningen av om en viss
kontorsetablering skall bedömas vara till nytta för det allmänna. Vid
dessa överväganden bör skälig hänsyn tas till vad organisationerna anfört.
Utskottet förutsätter också att nämnden i händelse av avslag på en
ansökan om etableringstillstånd lämnar en klargörande motivering för sitt

1* Riksdagen 1973. 17 sami. Nr 67

NU 1973:67

beslut.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med avslag på motionen 1973:2165 antager i
propositionen 1973:197 framlagda förslag till

1. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

2. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

3. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

4. lag om ändring i lagen (1969:732) om postbanken.

Stockholm den 6 december 1973

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c),
Bengtsson i Landskrona (s), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s),
Andersson i Storfors (s), Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar
(m), Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c), Jonsson i Husum (s)
och Rydén (fp).

Reservation

av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m), som anser att utskottets
yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

I samband med (=utskottet) för bankernas kunder.

Såsom sägs i propositionen har de yttranden som avgivits av nämnden
för bankkontorsetablering i huvudsak respekterats av de berörda bankerna.
Bara i ett litet antal fall har bankerna gjort avsteg från nämndens
rekommendationer, och de tycks då i regel ha kunnat lämna en klar
motivering för sitt ställningstagande, som f. ö. med hänsyn till gällande
regler måste betraktas som fullt legitimt. Det finns därför enligt
utskottets mening inte underlag för slutsatsen att nämnden under
rådande förhållanden saknar möjligheter att fullgöra de funktioner som
lagts på den. I likhet med motionärerna anser utskottet att den hittills
rådande etableringsfriheten är av stort värde. Den befrämjar — liksom de
samordnade rörelseregler för bankinstituten vari den ingår som en del —
en aktiv konkurrens inom bankväsendet till fördel för bankernas kunder
och för samhället i stort. Det kriterium för tillståndsgivning som anges i
de föreslagna lagbestämmelserna, nämligen att etableringen skall bedömas
vara till nytta för det allmänna, är alltför vagt och alltför litet underbyggt
med empiriskt material för att ge nämnden någon egentlig vägledning. De
kritiska synpunkter som Svenska bankföreningen framfört i sin skrivelse
är enligt utskottets mening väl befogade. Även Sveriges jordbrukskasse -

NU 1973:67

förbunds framställning belyser vilka svårigheter nämnden kan råka i när
den skall fullgöra sitt uppdrag.

Ett inslag i den föreslagna lagstiftningen som särskilt måste påtalas är
ikraftträdandebestämmelserna, vilka i realiteten skulle få en tillbakaverkande
effekt som inte är förenlig med kravet på rättssäkerhet.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med bifall till motionen 1973:2165 avslår propositionen
1973:197.

NU 1973:67

Bilaga 1

Till Riksdagens Näringsutskott

I propositionen nr 197/1973 har föreslagits ett återinförande av
tillståndstvång för bankkontorsetablering. Förslaget har inte föregåtts av
sedvanligt remissförfarande. Svenska Bankföreningen anser att riksdagen
vid behandlingen av förslaget bör ha kännedom om bankernas principiella
synpunkter i ärendet. Föreningen vill därför anföra följande:

Nuvarande regler om fri kontorsetablering tillkom 1969 och är
grundade på uppfattningen att en sådan etableringsrätt är mest ägnad att
främja fri konkurrens och därmed effektiviteten i bankväsendet, vilket
utförligt redovisades i förarbetena till 1969 års lagstiftning. För att
motverka risken för överetablering inrättades 1969 nämnden för bankkontorsetablering,
vars yttrande skall inhämtas i varje etableringsärende.

Såsom statistiken i bilaga 1 visar har nedläggningen av affärsbankskontor
under senare period varit betydande och affärsbankernas totala
kontorsnät har under de senaste åren minskat.

Den snabba utvecklingen i det ekonomiska livet och i samhället över
huvud måste med nödvändighet öva starkt inflytande på bankernas
kontorsnät. 1 ökad utsträckning flyttar företag från centrala delar av en
stad till mer perifera områden, företag köps upp av andra, delas upp eller
fusioneras, bildar dotterbolag eller filialer i andra delar av landet etc.
Företagen är betydelsefulla kunder i bankverksamheten. I den nu
beskrivna utvecklingen är det för bankerna som serviceinstitutioner
naturligt att genom nya kontor följa företagen till nya platser. Den bank,
som avstod härifrån, måste räkna med att snart sacka efter i konkurrensen.

Den starka omflyttningen inom befolkningen från landsändar med
ekonomisk tillbakagång till expansiva områden leder till att kundkretsen
både på in- och utlåningssidan märkbart krymper för en del banker inom
deras traditionella verksamhetsområden. För sådana banker kan det vara
angeläget att genom kontorsetablering på nya platser söka säkerställa ett
tillräckligt underlag för en fortsatt, lönsam rörelse.

Vid den fortgående utbyggnaden av de större städerna bildas
successivt nya och efter hand mycket stora bebyggelsecentra. Det är
naturligt för bankerna att etablera kontor i dessa nya områden. En sådan
kontorsetablering måste av konkurrensskäl i regel ske redan när utbyggnaden
av området ännu blott är i begynnelsestadiet. Under några år kan
därför underlaget för varje enskilt kontor vara för litet medan förutsättningarna
för en lönsam verksamhet på sikt är goda. Det kan vidare dröja
någon tid innan äldre kontor i samma trakt men med försämrade lägen
kan utan olägenhet för kundkretsen läggas ner. Detta kan bland annat
bero på att omläggningen av trafikapparaten tar sin tid.

Inte ens en mycket stark koncentration av bankkontor till vissa
attraktiva lägen i städerna innebär i regel att dessa kontor eller några av
dem är olönsamma. Däremot kan lönsamheten svikta på kontor i orter
med minskande befolkning, där dock fortsatt bankservice tills vidare är
ett starkt önskemål på platsen.

Bankkontorsetablering skall bedömas mot bakgrunden av den dynamiska
utveckling, som här antytts.

Förarbetena till 1969 års lagstiftning speglar uppfattningen att
nämnden för bankkontorsetablering i första hand skulle motverka att de
olika bankinstitutgrupperna — affärsbanker, sparbanker och jordbrukskassor
— sinsemellan använde nyetablering i överdriven grad som

NU 1973:67

konkurrensmedel utan tillbörligt beaktande av samhällsekonomiska
synpunkter. Nyetableringarna har emellertid i växande utsträckning
kommit att avspegla en intensiv konkurrens affärsbankerna emellan.
Strukturförändringar inom denna del av bankväsendet har också förändrat
de företagsekonomiska bedömningarna för utformningen av olika
bankers kontorsnät. Dessa förhållanden har gjort nämndens uppgift
särskilt svår.

Det är för en banks ledning en självklarhet att bedöma varje
nyetablering ur kostnads- och lönsamhetssynpunkt. Instrumenten för en
företagsekonomisk bedömning av detta slag har successivt förbättrats.
Det är svårt att tro att en myndighet kan få en säkrare grund för de
företagsekonomiska bedömingarna än bankerna själva. Om den företagsekonomiska
bedömningen ger ett positivt resultat, är detta regelmässigt
detsamma som att det nya kontoret åtminstone på sikt kan förutsättas få
ett tillräckligt kundunderlag. Häri ligger att kontoret kommer att fylla ett
betydande behov av bankservice och därmed bli i stånd att förränta de
nedlagda investeringarna.

En företagsekonomisk bedömning och en bedömning av samhällsnyttan
bör således normalt ge i huvudsak samma resultat.

Nämnden för bankkontorsetablering har ostridigt inte kunnat finna
några speciella, säkra kriterier för en samhällsekonomisk bedömning av
bankkontorsnätet som skulle väsentligt skilja sig från den företagsekonomiska.
Inte heller har sådana kriterier utvecklats under den långa
period före 1969 då tillstånd st vång tillämpades.

Enligt all erfarenhet bygger sålunda en etableringskontroll på bankområdet
på en oklar och osäker grund. Tillstånd bör därför vägras endast
om i något undantagsfall ett nytt kontor på den aktuella platsen skulle
innebära en uppenbar överetablering ur kundernas och samhällets
synpunkt. En etableringskontroll, som drives därutöver, skulle lätt kunna
rida spärr mot en anpassning av bankernas verksamhet till de snabba och
omfattande förändringarna i samhället. Detta skulle snart visa sig
innebära kännbara nackdelar för allmänheten och näringslivet.

Det är angeläget att nämnden för bankkontorsetablering analyserar,
utvecklar och klarlägger kriterierna för den förutsatta tillståndsgivningen.

Stockholm den 22 november 1973

För SVENSKA BANKFÖRENINGEN
Dess styrelse:

Jan Wallander

/Jonas Nordenson

Bilaga 1

Öppnade, nedlagda och antal kontor åren 1966—1973 för affärsbankerna

År	Etablerade kontor	Därav pro-vinsbanker	Nedlagda kontor	Därav pro-vinsbanker	Affärsbankskontor vid periodens utgång
1966	47	10	6	0	1 474
1967	49	13	10	3	1 515
1968	61	16	12	1	1 554
1969	50	8	3	3	1 603
1970	35	10	19	4	1 650
1971	33	9	39	5	1 666
1972	20	2	24	5	1 662
1973	12	2	27	2	1 647
(1/1-	30/6)

NU 1973:67

Bilaga 2

Till Riksdagens Näringsutskott

I propositionen nr 1973:197 har föreslagits ett återinförande av
tillståndstvång för bankkontorsetablering. Förslaget har inte föregåtts av
sedvanligt remissförfarande. Sveriges Jordbrukskasseförbund vill härmed,
inför riksdagens behandling av förslaget, framföra några principiella
synpunkter i denna fråga.

De nya bestämmelserna innebar för affärsbankerna och sparbankerna
en liberalisering av den då gällande lagstiftningen genom befrielsen från
rådande etableringskontroll. För jordbrukskassorna innebar de nya
reglerna däremot en skärpning, eftersom etableringskontrollen tidigare
var en intern fråga inom jordbrukskasserörelsen. Den nu föreslagna
etableringskontrollen, som för övriga bankers del i princip medför en
återgång till tidigare gällande föreskrifter, ställer jordbrukskassorna i en
helt ny situation. Det är därför viktigt att rättstillämpningen, med stöd av
ett positivt uttalande från utskottet, i denna fråga blir sådan att skälig
hänsyn tas till jordbrukskassornas särskilda uppgifter och ställning.

Jordbrukskasserörelsen befinner sig i en snabb omvandlingsprocess.
Med lantbruket som grund pågår sedan några år en breddning av
verksamheten medförande en tillströmning av medlemmar och kunder,
främst löntagare och mindre näringsidkare utanför lantbruket. Antalet
medlemmar i rörelsen, som totalt uppgår till drygt 240 000, ökar med
nära 15 000 per år och därav kommer drygt 80 procent från grupper
utanför lantbrukssektorn.

Vid sidan av de statliga bankerna finns tre konkurrerande bankgrupper
i Sverige: affärsbanker i aktiebolagsform, sparbanker i stiftelseform samt
jordbrukskassor i föreningsform. Denna indelning av bankinstituten
understryks ytterligare genom Kungl. Maj:ts proposition 1973:198, vari
föreslås att jordbrukskassas och centralkassas firma skall innehålla även
ordet föreningsbank. Om propositionen godkänns av riksdagen förstärks
jordbrpkskasserörelsens möjligheter att konkurrera med andra banker på
lika villkor i enlighet med den princip om fri konkurrens som fastslås i
gällande banklagstiftning.

Mot bakgrund av det sagda är det angeläget att jordbrukskasserörel
sens riksomfattande kontorsstruktur står i rimlig överensstämmelse med
den befolkningsmässiga fördelningen och de näringsgeografiska förhållandena
i landet. Detta är för närvarande inte fallet. Sålunda saknar 50 av
landets 271 kommunblock jordbrukskassor och 30 saknar jordbrukskassekontor.
Graden av de senares anpassning till befolkningens aktuella
köpbeteende framgår av att av de 750 kontorsenheterna inom rörelsen är
över 300 lokaliserade till platser som ej är handelsorter. Samtidigt är
rörelsen orepresenterad i 200 av de drygt 600 handelsorterna. Av
kontoren är nära 200 belägna på platser med färre än 200 invånare, dvs.
på landsbygden. Detta bör ses mot bakgrund av befolkningskoncentrationen
till tätorter, som 1970 hade 82 procent av landets befolkning.

De slutsatser som dragits av nuvarande kontorsstruktur samt rörelsens
storlek och expansionstakt utmynnar i en strävan att förlägga fullvärdiga

NU 1973:67

lokala bankenheter till kommunernas centralorter. Till dessa enheter bör
avdelningskontor knytas, i möjligaste mån etablerade i handelsorter.
Eftersom jordbrukskassor finns i alla delar av landet innebär dessa
planerade och i viss mån påbörjade förändringar i huvudsak endast en
omlokalisering inom existerande verksamhetsområden. Strukturförändringen
kommer sannolikt dessutom att medföra en viss minskning av det
totala antalet kontorsenheter. De kommuners och kommunblocks
centralorter där rörelsen för närvarande inte är representerad uppgår till
knappt 60. I nära nog samtliga dessa är minst ett affärs- och ett
sparbankskontor belägna. Av de cirka 200 handelsorter där något
jordbrukskassekontor ännu inte etablerats har cirka 130 såväl affärs- som
sparbankskontor. En anpassning av ovan angivet slag av jordbrukskasserörelsens
lokalisering kommer sålunda i de flesta fall att ske genom
inflyttning och omlokalisering av landsbygdskontor till kommuncentrum
eller handelsort där minst två bankkontor tidigare etablerats.

Ett särskilt problem utgör rörelsens etablering i större tätortsregioner,
främst de tre storstadsregionerna som rymmer cirka en tredjedel av
landets totala befolkning. Marknadsandelen i dessa regioner är ännu
obetydlig, vilket skall ses mot bakgrund av rörelsens tidigare ensidiga
inriktning på lantbruket och landsbygden. Rörelsens strävan att bli ett
attraktivt kooperativt alternativ till affärs- och sparbanker förutsätter
också etablering i dessa områden för att nå en någorlunda tillfredsställande
täckning.

Rörelsen har i egenskap av kooperativ bankrörelse till syfte att främja
medlemmarnas ekonomiska intressen. Det är främst efter önskemål från
medlemmar som omlokalisering och nyetablering av bankkontor sker.
Det grundläggande målet för rörelsen kan i detta hänseende dock inte
prägla verksamheten om möjligheter ej erbjuds att genomföra kontorsförändringar
i erforderlig utsträckning. I sådana fall kan varken en
anpassning till medlemmarnas förändrade behov av bankservice göras
eller ekonomiskt bärkraftiga kontorsenheter vidmakthållas. Det är
sålunda angeläget att den föreslagna etableringskontrollen tillämpas så att
jordbrukskasserörelsens utveckling inte hämmas genom en snäv tolkning
av begreppet allmännytta, som inte tar hänsyn till den kooperativa
verksamhetsformens särdrag. Som framgått av ovanstående befinner sig
rörelsen endast i början av en systematisk omlokaliseringsprocess och
skulle hårt drabbas om dess speciella bakgrund och nuvarande utveckling
inte beaktas av nämnden för bankkontorsetablering vid rörelsens ansökan
om inrättande av kontor.

Principen om fri konkurrens mellan bankerna kan tillgodoses endast
om jordbrukskasserörelsen också genom etablering av bankkontor i
enlighet med tidigare nämnda principer får tillfälle att föra fram det
kooperativa bankalternativet. Det bör också vara önskvärt ur samhällets
synvinkel att bredare kundgrupper än vad som för närvarande är fallet
skall ha reell möjlighet att välja mellan olika företag och företagsformer
även beträffande banktjänster.

Stockholm den 3 december 1973

SVERIGES JORDBRUKSKASSEFÖRBUND
Sven Lindquist

Ivar Lindeberg