Inrikesutskottets betänkande nr 30 år 1973

InU 1973:30

Nr 30

Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om viss utvidgning av
arbetsdomstolens behörighet.

Motionen

I motionen 1973:1523 av herr Hellström m. fl. (s) yrkas att riksdagen
hos Kungl. Maj:t begär tilläggsdirektiv till utredningen rörande anställningstrygghet
och vidgad behörighet för arbetsdomstolen, med innebörd
att utredningen måtte pröva frågan om handläggning inom arbetsdomstolens
ram av de ärenden som föranleds av lagen och om ändring i lagen
(1935:117) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling.

Motionärerna anför till stöd för yrkandet bl. a.

En anmälan om olaga arbetsförmedling skall med nuvarande bestämmelser
först utredas av AMS. Därefter skall polisutredning ske. Därefter
lämnas fallet till allmän åklagare för en bedömning av om stämning skall
uttagas. Fallet behandlas sedan vid allmän underrätt varefter eventuella
överklaganden kan göras till hovrätt och i sista hand till högsta
domstolen. Den långa behandlingstiden — särskilt tingsrätterna är starkt
belastade av andra mål — torde mer eller mindre automatiskt ge
arbetsgivarparten ett visst övertag i ärenden av denna typ. Det kan
dessutom ifrågasättas om tingsrätterna i allmänhet besitter sakkunskap
för att kunna bedöma så utpräglade arbetsmarknadspolitiska frågor som
gränsdragningen mellan vad som är entreprenad respektive olaga arbetsförmedling,
särskilt som lagen innebär att klara kriterier inte uppställts en
gång för alla, utan att varje fall måste bedömas för sig med hänsyn till alla
relevanta omständigheter. Man bör därför söka finna vägar för att
förkorta handläggningstiderna, förenkla proceduren och söka garantera
att bedömningar kan göras som står i samklang med samhällets
arbetsmarknadspolitiska mål.

Sedan 1970 arbetar den statliga utredningen rörande ökad anställningstrygghet
och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (den s. k.
Åmanska kommittén) med frågan om ökade resurser och ökade
befogenheter för arbetsdomstolen. Det är troligt att de mål som ovan
ställts upp om kortare behandlingstider, bättre sakkunskap genom de
fackliga organisationernas representation och förenklad procedur vid
behandling av fall av olaga förmedling bättre uppfylls om dessa behandlas
vid den tilltänkta förstärkta arbetsdomstolen än, som fallet är i dag, vid
allmän underrätt. Mot denna bakgrund finns det enligt motionärernas
mening skäl att utvidga den Åmanska kommitténs uppdrag till att gälla
även en prövning av om anmälningar från fackliga organisationer om
olaga arbetsförmedling i framtiden skall lämnas för handläggning i den
förstärkta arbetsdomstol som skisseras i kommitténs direktiv.

1 Riksdagen 1973. 18 sami. Nr 30

InU 1973:30

2

Lagstiftningen om privat arbetsförmedling

Privat arbetsförmedling regleras i lagen (1935:117) med vissa bestämmelser
om arbetsförmedling. Enligt denna lag är det förbjudet att bedriva
arbetsförmedling i vinstsyfte. Den som vill bedriva arbetsförmedling utan
förvärvssyfte men mot ersättning skall ansöka om tillstånd därtill hos
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som är tillsynsmyndighet när det gäller
lagens efterlevnad. Tillstånd till sådan förmedling, där avgiften endast
skall täcka kostnaden för verksamheten, ges endast till organisationer
(organisationsförmedling). AMS fastställer maximiavgifter och andra
villkor för verksamheten. Avgiftsfri arbetsförmedling får bedrivas utan
tillstånd. Den som bedriver sådan förmedling är dock skyldig att göra
anmälan till AMS.

Arbetsförmedlingslagen är enligt sin ordalydelse tillämplig på all slags
arbetsförmedling. Lagen ger inte någon definition på begreppet arbetsförmedling.
Ett specialfall av arbetsanskaffning har emellertid reglerats
särskilt. Det gäller s. k. uthyrning av arbetskraft. Bestämmelsen härom,
som tillkom år 1942, återfinns i 1 § andra stycket i lagen. Där stadgas att
om mellan utövare av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande
träffats avtal om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens
utövare eller av den sistnämnda hos arbetssökanden, men av omständigheterna
framgår att det huvudsakliga syftet med anställning är förmedling
av arbete åt arbetssökanden, sådan förmedling skall anses som arbetsförmedling.

Uthyrningsverksamhet förekommer inom olika branscher. Den har
varit vanlig inom varvsindustrin och beträffande kontorsservice tillhandahållen
av skrivbyråer. Ett besvärligt problem är att skilja uthyrning av
arbetskraft från entreprenadavtal. Eftersom lagen endast innehåller en
allmän definition kommer gränsdragningen mellan de båda avtalstyperna
att avgöras av rättstillämpningen. Vägledande prejudikat är hittills
mycket få.

Den som bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte kan straffas med
dagsböter eller fängelse i högst sex månader. Den som eljest utan tillstånd
bedriver arbetsförmedling (förmedling mot självkostnadsersättning) kan
dömas till dagsböter. Försummelse att göra anmälan om avgiftsfri
förmedling kan leda till böter, högst 500 kr. Förutom dessa straff, som
riktar sig mot förmedlaren, kan böter eller fängelse i högst sex månader
ådömas den som bereder arbete åt någon som anvisats genom arbetsförmedling
driven i förvärvssyfte. Allmänt åtal för detta brott får dock
väckas först efter anmälan av AMS.

AMS är som tidigare nämnts tillsynsmyndighet i fråga om den privata
arbetsförmedlingen. Ärenden om överträdelse av lagstiftningen tas upp
antingen av AMS direkt eller efter anmälan, vanligen av någon facklig
organisation. I samband med utredning av ärendet tar AMS kontakt med
berörda personer och man söker den vägen vinna rättelse. Föreligger
brott överlämnas ärendet till åklagarmyndigheten, som har att ta ställning
till huruvida åtal skall väckas. Beslutar åklagaren om åtal, skall det väckas
vid allmän domstol (tingsrätt). Mål kan därifrån fullföljas till hovrätt och

InU 1973:30

3

— efter prövningstillstånd — till högsta domstolen.

Lagen om vissa bestämmelser om arbetsförmedling har nyligen setts
över. Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 1971, infördes
fängelse i straffskalan varjämte det blev straffbart att anställa arbetskraft
som anvisats genom olaglig förmedling.

Enligt uppgifter som lämnats av AMS har sedan skärpningen av
lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1971 till den 1 juli 1973 AMS till
behandling tagit upp 76 ärenden om ifrågasatt överträdelse av lagstiftningen.
Ca 50 förmedlare eller arbetsgivare har fått påpekanden från
AMS. I fem fall har ärendena överlämnats till åklagare. Ett fall har hittills
föranlett åtal. Ett mål angående ifrågasatt uthyrning av arbetskraft inom
verkstadsbranschen, som tagits upp före den 1 juli 1971 och föranlett
fällande dom i hovrätten, är överklagat till högsta domstolen. Dom i
målet kan väntas inom den närmaste tiden. I avvaktan på utgången av
detta mål har åklagarna i vissa fall dröjt med sina ställningstaganden.

Arbetsdomstolen

Arbetsdomstolen inrättades år 1928 i samband med den lagreglering
av kollektivavtalen som då kom till stånd. Domstolen består av tre
ämbetsmän, varav en är ordförande och en vice ordförande, samt tre
arbetsgivar- och tre arbetstagarrepresentanter. Endast fyra partsrepresentanter
tjänstgör dock samtidigt i domstolen. En arbetstagarledamot är
avsedd att medverka i mål där tjänsteman eller organisation representerande
tjänstemän är part. En arbetsgivarledamot representerar de
offentliga arbetsgivarna.

Enligt 1 § lagen (1928:254) om arbetsdomstol skall arbetsdomstolen
behandla mål rörande kollektivavtal. Till mål rörande kollektivavtal
hänförs sådana tvister som anges närmare i 11 § samma lag. Arbetsdomstolen
skall vidare döma i mål som avser tillämpning av lagen (1936:506)
om förenings- och förhandlingsrätt samt kan enligt 6 § lagen (1920:245)
om medling i arbetstvister på anmälan av förlikningsman förelägga part
vid vite att fullgöra förhandlingsskyldighet. Mål om skadestånd enligt
16 § statstjänstemannalagen (1965:274) eller 4 § kommunaltjänstemannalagen
(1965:275) avgörs av arbetsdomstolen. Enligt 44 § arbetarskyddslagen
(1949:1) är arbetsdomstolen behörig domstol i mål mot
arbetsgivare som har hindrat skyddsombud att fullgöra sina uppgifter.
Ytterligare är arbetsdomstolen enligt 7 § lagen (1939:727) om förbud
mot arbetstagares avskedande med anledning av värnpliktstjänstgöring
m. m., 6 § lagen (1945:844) om förbud mot arbetstagares avskedande i
anledning av äktenskap eller havandeskap m. m., 10 § lagen (1971:199)
om anställningsskydd för vissa arbetstagare och 26 § lagen (1963:114)
om semester behörig domstol i mål om tillämpning av dessa lagar
beträffande arbetstagare vilkas anställningsavtal regleras av kollektivavtal.

I de nu nämnda målen är arbetsdomstolen enda instans för hela
landet.

InU 1973:30

4

Utredning om arbetsdomstolens behörighet

År 1970 tillsattes utredningen rörande ökad anställningstrygghet och
vidgad behörighet för arbetsdomstolen (In 1970:30). Utredningen har i år
avgivit betänkandet Trygghet i anställningen (SOU 1973:7) och en
promemoria rörande vissa övergångsfrågor (Ds In 1973:4). På grundval av
utredningens förslag har Kungl. Maj:t förelagt riksdagen prop. 1973:129.

Utredningen fortsätter sitt arbete som beräknas bli slutfört i år. Bland
de frågor som återstår att behandla ingår arbetsdomstolens behörighet.
Utredningen skall bl. a. pröva i vilken ordning tvister om uppsägning skall
prövas och avgöras. Utredningen skall vidare allmänt bedöma om
arbetsdomstolen bör bli sista instans i alla mål om anställningsförhållanden.

Remissyttrandena

Yttranden över motionen har avgivits av arbetsdomstolens ordförande,
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige
(LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers
centralorganisation (SACO) och Statstjänstemännens riksförbund (SR).
SAF, SACO och SR avstyrker bifall till motionsyrkandet medan LO
anser att den aktuella kommittén bör få i uppdrag att utreda frågan. TCO
anser att motionen bör överlämnas till kommittén, varvid några tilläggsdirfektiv
dock inte bedöms som erforderliga.

Arbetsdomstolens ordförande säger sig sakna möjligheter att bedöma
om motionärernas kritik av den rådande ordningen är berättigad. Om så
skulle vara fallet har han dock inte något att erinra mot att den begärda
utredningen kommer till stånd. Arbetsdomstolens ordförande anför
vidare:

Den ifrågavarande lagen är emellertid sanktionerad genom straffrättsliga
påföljder, och gärningar som utgör brott mot lagen hör — i visst fall
dock endast efter anmälan av arbetsmarknadsstyrelsen — under allmänt
åtal. Jag vill inte fördölja, att jag ställer mig tveksam inför tanken att
ålägga arbetsdomstolen straffrättskipande uppgifter, varigenom domstolen
kan komma att av allmänheten uppfattas som en kriminaldomstol.
Arbetsdomstolen har alltsedan sin tillkomst haft att upptaga uteslutande
mål av tvistemåls natur och har inte i något sammanhang haft att taga
befattning med straffrättskipning. Det synes visserligen vara en utbredd
föreställning, att arbetsdomstolen i mål om olovlig stridsåtgärd utdömer
böter. Detta är emellertid inte riktigt; den rättsföljd som i sådana mål
kommer i fråga är skadestånd.

LO anför i sitt yttrande bl. a.:

Flera fackliga organisationer har inlämnat anmälning om olaga
arbetsförmedling till arbetsmarknadsverket. Fallen är föremål för utredning
och några behandlas för närvarande av domstol. LO delar motionärernas
uppfattning att frånvaron av helt entydiga kriterier i lagen, och av
prejudikat, hittills givit arbetsgivaren en starkare ställning gentemot de
fackliga organisationerna än vad som avsetts med lagen. Härigenom har
möjligheterna försvårats att stoppa olaga arbetsförmedling. LO delar även
motionärernas uppfattning att några direkta ändringar av lagparagraferna

InU 1973:30

5

inte är möjliga att föreslå innan erfarenheter vunnits genom domstolsutslag.
Dock anser LO det vara nödvändigt framhålla att inhyrning utifrån
av arbetskraft först bör få ske efter tillstyrkan från facklig organisation i
respektive företag.

LO tillstyrker det förslag som framförs av motionärerna, men anser att
utredningen därvid har att beakta att arbetsmarknadsverket skall kunna
föra talan i fråga om olaga arbetsförmedling. LO vill påpeka att en
utredning bör vara oförhindrad att finna en annan lösning för att
förenkla handläggningen vid domstol av ärenden som föranleds av lagen
om vissa bestämmelser om arbetsförmedling.

SACO och SR åberopar ett av Jurist- och samhällsvetareförbundet
(JUS) avgivet yttrande. I yttrandet anförs bl. a.:

När det sedan gäller frågan om lämpligheten av att ifrågavarande
kategori av mål kommer under arbetsdomstolens bedömande vill emellertid
JUS anmäla tvekan. Arbetsdomstolen har sedan sin tillkomst 1929
haft att handlägga mål av huvudsakligen civilrättslig natur. Arbetsdomstolen
har härigenom fått karaktären av en specialdomstol för främst
kvalificerade civilrättsliga tvister inom arbetslivets område. Det synes JUS
angeläget att arbetsdomstolen även i framtiden får behålla denna
karaktär. Mål om olaga arbetsförmedling är av huvudsakligen straffrättslig
natur. Det allmännas talan skall väckas och utföras av allmän åklagare
och den påföljd som skall följa på överträdelsen utgörs av straff — i
svårare fall i form av fängelse. Det ligger i sakens natur att den
handläggning som måste äga rum inom ramen för ett straffprocessuellt
förfarande kommer att väsentligt avvika från den som för närvarande äger
rum vid arbetsdomstolen. Bl. a. har bevisreglerna en annan karaktär än
inom civilprocessen. De nya regler som sålunda skulle införas i processen
vid arbetsdomstolen, om domstolen gavs behörighet att handlägga även
mål om olaga arbetsförmedling, torde medföra att arbetsdomstolen i inte
obetydlig grad förlorar sin nuvarande karaktär av civilrättsdomstol.
Denna nackdel synes inte uppvägas av de eventuella fördelar som står att
vinna i fråga om särskild sakkunskap vid bedömningen av vad som är
entreprenad respektive olaga arbetsförmedling. Förutsättningar för att en
sakkunnig bedömning av dessa frågor ingår i processmaterialet vid de
allmänna domstolarna synes redan nu föreligga genom den förberedande
utredning som efter anmälan sker inom AMS, där arbetsmarknadens
parter är representerade. Härtill kommer bl. a. den nackdel som i form av
ökade partskostnader måste följa av att samtliga de mål som avses i
motionen skall handläggas vid en enda, i Stockholm belägen domstol, i
stället för som nu normalt vid domstolen på den ort där den åtalade
förseelsen begåtts och där förundersökningen av naturliga skäl bör äga
rum. Ett bifall till motionärernas förslag skulle dessutom medföra att mål
om olaga arbetsförmedling endast skulle prövas i en instans. Ur
rättssäkerhetssynpunkt anmäler sig betänkligheter mot att införa ett
eninstanssystern i mål av straffrättslig natur.

SAF uttalar att om motionärernas tankegång förverkligas innebär det
att arbetsdomstolens behörighet vidgas till att omfatta straffrättsliga
frågor och offentligrättsligt färgade spörsmål med större anknytning till
arbetsmarknadspolitiska överväganden än till partsrelationerna på arbetsmarknaden.
En sådan ordning är enligt SAFts mening direkt olämplig.
SAF påpekar med hänvisning till 3 a § lagen om medling i arbetstvister
atf frågor om straffansvar hitills ansetts böra handläggas av de allmänna

InU 1973:30

6

domstolarna även när saken rört överträdelser mot lagregler med direkt
inriktning på arbetsmarknadsförhållanden.

Utskottet

Enligt lagen med vissa bestämmelser om arbetsförmedling är det
förbjudet att i Sverige bedriva arbetsförmedling med vinstsyfte. Det är
inte heller tillåtet att ta ut avgift som täcker självkostnaderna för
förmedlingsverksamhet, såvida inte AMS givit tillstånd därtill. Sådant
tillstånd ges endast till organisation. AMS är tillsynsmyndighet i fråga om
lagstiftningen. Den som bedriver arbetsförmedling i strid med lagen eller
den som bereder arbete åt person som förmedlats olagligt kan straffas
med böter eller fängelse. Mål om sådant straffrättsligt ansvar handläggs
vid allmän domstol.

Förevarande motion syftar till att göra lagstiftningen effektivare.
Motionärerna vänder sig mot den nuvarande proceduren som medför att
det tar lång tid innan man får till stånd slutliga avgöranden av aktuella
mål. Detta ger enligt motionärernas mening arbetsgivarparten ett övertag.
Efter utredning hos AMS om ifrågasatt överträdelse av lagen följer
polisutredning, bedömning av fallet hos åklagare och därefter domstolsförfarande,
eventuellt i tre instanser.

Motionärerna vill förenkla proceduren. De ifrågasätter om inte
arbetsdomstolen för de ifrågavarande målen är en lämpligare instans än
de allmänna domstolarna. Som skäl härför åberopas arbetsdomstolens
speciella sakkunskap och den snabbare handläggning som man kan vänta.
I motionen begärs att utredningen rörande ökad anställningstrygghet och
vidgad behörighet för arbetsdomstolen skall få tilläggsdirektiv att utreda
denna fråga.

Utskottet är ense med motionärerna om att det är angeläget att man
upprätthåller respekten för lagstiftningen om privat arbetsförmedling och
effektivt bekämpar överträdelser. Ett problem är att myndigheterna vid
sin tillämpning av lagen behöver vägledning av rättspraxis i form av
domstolsutslag och att sådan praxis f. n. är sparsam. Det finns dock
anledning räkna med att den bristen efter hand blir undanröjd.

Utskottet är för sin del inte övertygat om att det är lämpligt att föra
över handläggningen av de aktuella målen till en specialdomstol. Såsom
bl. a. arbetsdomstolens ordförande uttalar finns det anledning till
tveksamhet inför tanken att ålägga arbetsdomstolen straffrättsskipande
uppgifter. Ett sådant steg skulle också aktualisera en omprövning av
forumbestämmelser i annan lagstiftning av arbetsmarknadspolitisk natur,
t. ex. den i prop. 1973:129 föreslagna lagen om vissa anställningsfrämjande
åtgärder. Ett genomförande av motionärernas förslag skulle dessutom
kunna leda till att man fick endast en instans i ett straffrättsligt mål. En
person skulle sålunda kunna dömas till frihetsstraff utan att kunna vädja
till högre instans. Detta strider mot en grundläggande princip i svensk
rättsordning. Med hänsyn till det anförda anser sig utskottet inte böra
tillstyrka den av motionärerna föreslagna utredningen.

InU 1973:30

7

Till detta kommer det praktiska problemet att den aktuella kommittén
är i slutskedet av sitt arbete och att en fördröjning av detta skulle
kunna få konsekvenser för ikraftträdandet av reformen om ökad trygghet
i anställningen.

För att upprätthålla respekten för lagstiftning av den typ som
behandlas i motionen kan visserligen straffrättsliga åtgärder vara nödvändiga,
men minst lika betydelsefull är aktiviteten från tillsynsmyndighetens
sida. Ett kraftfullt agerande från AMS:s sida med snabba ingripanden
och egna initiativ torde vara det effektivaste sättet att bekämpa olaglig
förmedlingsverksamhet. Ett bra hjälpmedel torde vara den sedan den 1
juli 1971 föreliggande möjligheten att mera effektivt inskrida mot
arbetsgivare som använder olagligt förmedlad arbetskraft. Enligt utskottets
mening är det viktigt att tillräckliga resurser avdelas för de
övervakande uppgifter som finns på det aktuella området. Utskottet
förutsätter att Kungl. Maj:t har sin uppmärksamhet riktad på frågan och
vidtar de åtgärder som är påkallade.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att motionen 1973:1523 inte föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 6 november 1973

På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON

Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i
Östersund (s), Nordgren (m), fru Nilsson i Kristianstad (c), herrar
Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s), fru Ludvigsson (s),
herrar Oskarson i Halmstad (m), Lorentzon (vpk), Nilsson i Kalmar (s),
Mattsson i Skee (c), Fransson (c), Ekinge (fp) och Olsson i Asarum (s).

GOTAB 73 5282 S Stockholm 1973