Finansutskottets betänkande nr 18 år 1973

FiU 1973:18

Nr 18

Finansutskottets betänkande i anledning av motioner angående besparings-
och rationaliseringsutredningar m. m.

I detta betänkande behandlas följande motioner:

1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) i vad avser hemställan under 2 och
3,

1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) i vad avser hemställan under 4,

1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) i vad avser hemställan
under 5,

1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) i vad avser hemställan under a. samt
1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp).

Motionerna

I motionen 1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) hemställs såvitt nu är
i fråga

2. att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t tillsätter
en parlamentarisk besparings- och rationaliseringsutredning med uppgift
att i samverkan med riksrevisionsverket föreslå åtgärder ägnade att
åstadkomma besparingar och rationaliseringar inom den offentliga
sektorn samt begränsa dess expansion,

3. att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t låter
utreda möjligheterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande,
granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk.

I motionen 1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) hemställs såvitt nu är i
fråga

4. att riksdagen begär att Kungl. Maj:t utan dröjsmål tillsätter en
parlamentarisk utredning med syfte att snabbt framlägga förslag om
besparingar inom den statliga verksamheten.

I motionen 1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) hemställs
såvitt nu är i fråga

5. att riksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning i
syfte att uppnå såväl omedelbara besparingar som en på längre sikt ökad
effektivitet och bättre resursanvändning inom den offentliga sektorn.

I motionen 1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs såvitt nu är i
fråga

a. att riksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t anhålla om tilläggsdirektiv
till budgetutredningen beträffande metoder för att åstadkomma

1 Riksdagen 1973. 5 sami. Nr 18

FiU 1973:18

rationaliseringar och besparingar i den offentliga verksamheten och
förvaltningen.

I motionen 1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp)
hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en parlamentarisk
utredning tillsättes för översyn av statens uppgifter i syfte att främja
kostnadsbesparingar samt studium av behovet utav ändrade prioriteringar
på vissa områden.

1 motionen 1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) framhålls att
moderata samlingspartiet i motioner senast förra året krävde tillsättandet
av en parlamentarisk besparingsutredning med uppgift att framlägga
förslag till besparingar och rationaliseringar inom den offentliga sektorn.
Mot en sådan utredning anförs i årets finansplan, att 1958 års
besparingsutredning framlade förslag som endast i obetydlig utsträckning
ledde till några beslut av statsmakterna. Motionärerna anser inte att dessa
15 år gamla erfarenheter kan utgöra något tyngre argument mot en ny
besparingsutredning. Det offentligas utgifter har ökat mycket kraftigt
och behovet av rationaliseringar och besparingar är av en helt annan
storleksordning än 1958.

Riksrevisionsverket (RRV) har en viktig uppgift när det gäller att
granska den statliga förvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet,
anför motionärerna. RRV torde vara det organ som bäst känner den
offentliga förvaltningens problem och har därför goda möjligheter att
medverka i strävandena att effektivisera statsförvaltningen. Motionärerna
anser det därför vara angeläget att ge RRV en annan ställning än verket i
dag har.

RRV är ett regeringsorgan. Riksdagen har genom sina revisorer också
en reviderande funktion. Genom de utomordentligt begränsade resurser
som riksdagens revisorer har blir deras revision i praktiken närmast av
formell natur. Internationellt sett är det normala förhållandet att det
högsta reviderande organet sorterar under riksdagen. Detta är också
naturligt, eftersom det är riksdagen som beviljar anslagen. Det är ur
demokratisk synpunkt logiskt, att riksdagen också kontrollerar anslagens
ändamålsenliga användning och har reella resurser att göra detta. Inte
minst skulle en sådan förändring stå i överensstämmelse med principerna
i förslaget till ny grundlag, där riksdagens ställning som det centrala
statsorganet betonas: ”Riksdagen är folkets främsta företrädare. Den
stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel
skall användas. Den granskar rikets styrelse och förvaltning.” (§ 2 i
grundlagberedningens förslag.)

Enligt motionärernas bedömning har det praktisk betydelse, vilket
organ som är RRV:s huvudman. Den kritik som RRV riktar mot statliga
myndigheter faller inte bara på myndigheten i fråga utan också på
regeringen. Det torde för det mesta vara en ovälkommen kritik. Sannolikt
föredrar man, att kritiken framförs under hand i stället för i offentliga
handlingar. Men ett sådant förfarande skulle betyda, att den offentliga
debatten — och riksdagen — undanhålls väsentlig information.

FiU 1973:18

Frågan om att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande
och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens organ och att
eventuellt sammanslå det med riksdagens revisorer bör mot den anförda
bakgrunden göras till föremål för utredning.

I motionen 1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) anförs såvitt angår
besparings- och rationaliseringsutredning att den statliga och kommunala
verksamheten har nått en sådan för våra förhållanden väldig omfattning
att den innebär svåra problem att bemästra. Svårigheterna ligger bl. a. i
oförmågan att få en helhetsbild av den offentliga sektorn. En bättre
offentlig hushållning med resurserna måste komma till stånd.

I allt ekonomiskt arbete måste det finnas ett ständigt ifrågasättande
om man utför en verksamhet på rätt sätt, om den är nödvändig, om den
kan ersättas av något annat. Självfallet sker en sådan prövande verksamhet
i de flesta organ, men trycket på denna ständiga revision måste mot
bakgrunden av de stegrade offentliga utgifterna bli än starkare. Målet för
den ekonomiska planeringen skall inte endast vara att utföra en
verksamhet rätt utan också att utföra rätt verksamhet. I grunden för
denna planering måste ligga en ständig debatt om angelägenhetsgradering,
om granskning av utförd verksamhet och tvärplanering mellan olika
verksamhetsområden.

I motionen 1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) anförs att
den offentliga utgiftsexpansionen fortsatt trots ansträngningar under
senare år för att hålla statens och kommunernas investeringar och
konsumtion tillbaka för att därigenom skapa ökat utrymme för andra
sektorer, främst industrin.

Kommunernas dokumenterade vilja att fullfölja avtalet mellan regeringen
och kommunförbunden om en begränsning av de kommunala
utdebiteringshöjningama under 1973 och 1974 har skapat förutsättningar
för en lugnare skatteutveckling på det kommunala området under
dessa båda år. Det är angeläget att kommunerna nu också inriktar sin
ekonomiska planering på att kunna hålla dessa skattesatser även efter
1974. Möjligheterna att nå det målet hänger emellertid också samman
med kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Det är angeläget att
den pågående statliga utredningen om kommunernas ekonomi inriktar
sitt arbete på att skapa förutsättningar för att begränsa höjningarna av de
kommunala skattesatserna även efter 1974.

Stor återhållsamhet måste enligt motionärernas uppfattning också
iakttas när det gäller de närmaste årens kostnadsutveckling inom den
statliga sektorn. Centerpartiet och folkpartiet har i särskilda motioner
understrukit behovet av besparingar och ökad effektivitet både inom
statsförvaltningen och den kommunala sektorn.

I motionen 1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) framhålls att man inte
kan räkna med att det sedan lång tid ansträngda statsfinansiella läget skall
bli mycket bättre under de närmaste åren. Framtiden har redan
intecknats hårt genom bl. a. kostnadskrävande utgiftsåtaganden och
svällande administration. I detta läge är det enligt motionärerna

FiU 1973:18

oundgängligt att undersöka alla möjligheter till besparingar och rationaliseringar.
Det går inte längre att lita uteslutande till den ekonomiska
tillväxten. Det är inte heller möjligt att skjuta över hela ansvaret för
sparsamhet och rationalisering på förvaltningsmyndigheterna.

På finansutskottets hemställan har riksdagen vid de båda senaste
riksdagarna avvisat krav om utredning. Gentemot vad som vid dessa
tidigare behandlingar anförts invänder motionärerna att varken varje års
budgetbehandling av myndigheternas anslagsökningar eller de centrala
rationaliserings- och revisionsmyndigheternas arbete kan ersätta ett
parlamentariskt initiativ. Inte heller kan erfarenheterna av 1958 års
besparingsutredning anses vara ett bärande skäl mot att tillsätta en ny
utredning.

Från motionärernas sida är huvudkravet sålunda en övergripande
parlamentarisk utredning för att efter en gemensam kartläggning och
analys av problemen utforma konkreta handlingslinjer. I första hand
skulle en sådan utredning anvisa metoder och praktiska möjligheter till
nödvändiga omprioriteringar. Självklara utgångspunkter för en utredning
måste vara bl. a. följande.

Den sociala välfärdsnivå som uppnåtts måste säkras. Bristande
planering av utgiftsprogrammen kan medföra risker för en otillfredsställande
ekonomisk utveckling och därmed hota ansträngningar att fullfölja
välfärds- och trygghetssträvandena. En utredning borde vidare undersöka
i vilken takt och i vilken inbördes ordning mellan olika reformer en
höjning av nivån kan ske som är förenlig med kraven på en lösning av de
ekonomiska balansproblemen. Från dessa utgångspunkter borde utredningen
undersöka vilka omprioriteringar som kan tänkas ske av redan
beslutade program, inom ramen för en successiv höjning av den
genomsnittliga välfärdsnivån.

Motionärerna erinrar om att finansministern nyligen tillkallat en
utredning i syfte att begränsa den kommunala verksamhetens expansion.
Att en sådan utredning tillsatts måste anses som ett starkt skäl för en
parlamentarisk utredning rörande den statliga sektorns ekonomi.

Motionärerna erinrar om att budgetutredningen arbetar med konstruktionen
av ett helt nytt budgetsystem, byggt på programbudgeteringens
principer. De frågor som tagits upp i motionen har ett naturligt samband
med budgetutredningens arbete. En hömpunkt i detta är att skapa
effektivare instrument för statsmakternas planering och styrning av den
offentliga verksamheten. Det framstår därför som lämpligt att ge
budgetutredningen ett tilläggsuppdrag att överväga de problem motionärerna
här tagit upp. Eftersom utredningens huvudarbete med budgetsystemet
står inför sin snara avslutning, synes även tidpunkten lämplig.

I motionen anförs också vissa synpunkter på mätning av produktiviteten
inom den offentliga sektorn. Utan användbara instrument härför är
det svårt att göra en verklig bedömning av behov och rationaliseringsmöjligheter
inom denna verksamhet. Även dessa frågor anser motionärerna
bör övervägas av budgetutredningen i samband med att den
granskar besparingsproblematiken.

FiU 1973:18

I motionen 1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp)
framhålls att den offentliga sektorn ökat i mycket snabb takt under hela
1960-talet och början av 1970-talet. Den offentliga sektorn tillgodoser en
rad behov, men det finns också eftersatta sådana som behöver bli föremål
för ytterligare åtgärder. En allmänt omfattad uppfattning är enligt
motionärerna att den offentliga sektorns verksamhet på många områden
skulle kunna rationaliseras och betydande effektivitetsvinster och besparingar
som följd härav kunna uppnås. Motionärerna anser att det finns
anledning att tillsätta en parlamentarisk besparingsutredning som med ett
samlande grepp över den statliga verksamheten skulle undersöka möjligheterna
till rationaliseringar och effektivitetsvinster samtidigt som man
studerar behovet av prioriteringar på betydelsefulla områden.

Tidigare behandling m. m.

I sitt av riksdagen godkända betänkande i anledning av motionsyrkanden
till 1972 års riksdag av i huvudsak motsvarande innebörd (FiU
1972:25, rskr 237) anförde utskottet bl. a. följande:

I fråga om de skilda yrkandena om utredning rörande besparingar och
ökad effektivitet på det statliga området finns det enligt utskottets
mening anledning att skilja mellan å ena sidan rationaliserings- och
besparingsinsatser som syftar till att begränsa statens egna anspråk på
reala resurser, framför allt på personal, och å andra sidan en eventuellt
erforderlig omprövning av gällande utgiftsprogram av transfereringskaraktär.
En nedskärning av inkomstöverföringarna via statsbudgeten
(folkpensioner, barnbidrag, studiestöd osv.) minskar visserligen statens
utgifter men kan inte betecknas som egentliga besparingar. De påverkar
inte statens egen efterfrågan utan har fördelningspolitiska verkningar.

Med utgångspunkt i redan inträffade samt i långtidsbudgeten beräknade
personalökningar inom statsverksamheten fann utskottet vare sig
den förflutna perioden eller den framförliggande ge underlag för
uppfattningen att vi skulle befinna oss i en okontrollerad utveckling i
fråga om de reala resursanspråk som kan väntas från den egentliga
statsverksamheten eller från affärsverken.

Utskottet fortsatte:

Inga som helst motsättningar torde föreligga om det nödvändiga i
sådana fortsatta målmedvetna åtgärder som syftar till att inom ramen för
bevarad eller förbättrad standard på statens tjänster till medborgarna
begränsa anspråken på ny personal inom statsförvaltningen. Detta har
understrukits i en rad sammanhang av såväl Kungl. Maj:t som av
motionärerna, finansutskottet och riksdagen. Vad diskussionen gäller är
formerna för dessa rationaliserings- och besparingsinsatser.

Behovet av en fortlöpande omprövning av skilda statliga verksamheter
tillgodosågs, menade utskottet, av varje års statsbudget, där äldre
verksamhetsgrenar försvinner eller skiftar karaktär och där nya kommer i
stället. Utskottet pekade på den metodik som används och som innebär
att myndigheter med nya resursanspråk anmodas att bereda utrymme för
den nya verksamheten genom att i stället inskränka eller helt mönstra ut

FiU 1973:18

äldre verksamhetsområden. Statskontoret och riksrevisionsverket hade
vidare omorganiserats och byggts ut under 1960-talet för att bedriva ett
omfattande kontinuerligt rationaliserings- och revisionsarbete. Mot den
bakgrunden fanns det enligt utskottets mening inte mycket som talade
för att staten i dag bedriver verksamhet som en besparingsutredning
plötsligt skulle finna vara helt onödig.

Utskottet fann sammanfattningsvis att en fortsatt utveckling av
hittillsvarande metodik med en hårdhänt prövning av myndigheternas
framställningar om resurser — innefattande även alternativ för minskad
resurstilldelning — tillsammans med rationaliserings- och revisionsinsatser
i särskild ordning bör garantera att alla rimliga rationaliserings- och
besparingsmöjligheter tas till vara inom statsförvaltningen.

Vid betänkandet var fogad en gemensam reservation av de borgerliga
ledamöterna.

I årets finansplan (prop. 1973:1 bil. 1, s. 32—33) anförde departementschefen
i samband med en redovisning av utgiftsökningen mellan
budgetåren 1972/73 och 1973/74 bl. a. följande:

Jag vill i detta sammanhang något beröra frågan om avvägningen
mellan de nya utgiftskrav som framförts i budgetarbetet och möjligheten
att begränsa pågående verksamheter. I skilda sammanhang har framförts
önskemål om att en parlamentarisk besparingsutredning skulle få i
uppdrag att lägga fram förslag till besparingar inom den offentliga
verksamheten. Som finansutskottet anförde vid 1972 års riksdag (FiU
1972:25) tyder inte tidigare erfarenheter på att en parlamentarisk
utredning skulle vara ett effektivt sätt att begränsa statens utgifter. Det
kan erinras om att 1958 års besparingsutredning (SOU 1959:28) bl. a.
föreslog begränsningar av driftbidraget till statens järnvägar, av skatteersättningarna
till kommunerna och av anslagen till vägväsendet. Utredningens
förslag ledde också i endast obetydlig utsträckning till några
beslut av statsmakterna.

Det karakteristiska draget för budgetutvecklingen under senare år har
varit den begränsade ökningstakten för statlig konsumtion och den
snabba ökningen av inkomstöverföringarna till kommuner och hushåll.
En mera betydande begränsning av statsutgifterna måste alltså kräva ett
ingrepp mot dessa inkomstöverföringar. Detta anser jag varken realistiskt
eller önskvärt.

När det gäller den statliga konsumtionen sker årligen i budgetarbetet
en prövning av möjligheterna att begränsa pågående aktiviteter till
förmån för nya mera angelägna ändamål. Som ett element i denna
prövning har i årets budgetarbete ingått att myndigheterna haft att
redovisa konsekvenserna av en real nedskärning av deras resurser med
5 %. Det är naturligt att en sådan nedskärning av resurserna inte är
önskvärd inom ett antal tunga områden. De vidtagna besparingarna har i
huvudsak avsett den statliga administrationen.

Departementschefen anförde vidare att Kungl. Maj:t mot bakgrund av
erfarenheterna av det senaste årets budgetarbete den 15 december 1972 i
petitaanvisningar för kommande budgetår föreskrivit att besparingsalternativ
även fortsättningsvis skall redovisas i myndigheternas anslagsframställningar.
Andra begränsningar av pågående verksamhet, i allmänhet av
väsentligt större omfattning, hade vidare skett som ett led i den ordinarie
budgetprövningen, t. ex. inom de militära förvaltningarna och — i

FiU 1973:18

samband med minskat elevunderlag — vid högre läroanstalter.

Den framlagda statsbudgeten innebar återhållsamhet i fråga om statens
konsumtion och investeringar:

Den iakttagna restriktiviteten återspeglas i det förhållandet att den
statliga konsumtionen i årets budgetförslag endast ökar med 1 å 2 % i
volym. Personalökningen beräknas budgetåret 1973/74 bli endast
600—700. Bakom denna nettosiffra döljer sig dock stora förändringar. De
statliga inkomstöverföringama till kommuner och hushåll ökar väsentligt
snabbare än den statliga konsumtionen, eller i löpande priser med ca
13 % resp. drygt 20 %.

Utskottet

De nu aktuella motionsyrkandena återfinns i fyra partimotioner samt i
en enskild motion. Ett av utredningsyrkandena (m) avser riksrevisionsverkets
ställning. Övriga yrkanden går samtliga ut på någon form av
besparingsutredning. I motionen 241 (m) begärs att utredningen skall
omfatta hela den offentliga sektorn och syfta till att begränsa dess
expansion. Även yrkandena i motionerna 983 (c, fp) och 985 (c) avser
utredning av den offentliga sektorn. Yrkandet i den sistnämnda motionen
har formen av begäran om tilläggsdirektiv till budgetutredningen.
Yrkandena om utredning i motionerna 549 (fp) och 991 (enskild, fp)
avser däremot enbart den statliga sektorn.

Det bör i förevarande sammanhang först varnas för ett alltför
onyanserat tal om önskvärdheten av besparingar. Självklart innebär
besparingar av den art som aktualiseras i motionerna att kostnader som
faller på staten vältras över på andra eller att existerande verksamheter
och tjänster måste inskränkas eller dras in. Besparingar som innebär
personalinskränkningar innebär krav på att de anställda skall erhålla
annan likvärdig sysselsättning. Sådana förändringar måste inordnas i en
långsiktig sysselsättningsplanering. När vi har att räkna med att sysselsättningen
i de varuproducerande näringarna kommer att fortsätta att gå
tillbaka är det knappast välbetänkt att framställa den samtidiga sysselsättningsexpansionen
inom tjänstesektorn — särskilt då den offentliga
sektorn — som något negativt. Framför allt inte så länge stora och viktiga
uppgifter inom bl. a. vårdsektorn ännu inte kunnat tillgodoses.

Vad sedan gäller frågan, huruvida en eventuell utredning bör omfatta
hela den offentliga sektorn eller koncentreras till det statliga området bör
erinras om att Kungl. Maj:t på anmodan av riksdagen har tillsatt en
parlamentarisk utredning rörande kommunernas ekonomi. Utredningens
direktiv är så utformade, att frågan om besparingar m. m. för att i
kommunerna hushålla med knappa resurser kommer att utgöra ett viktigt
moment i de sakkunnigas arbete. Det bör inte komma ifråga att anförtro
ytterligare en offentlig utredning samma uppgifter. Utskottet avstyrker
sålunda bifall till motionen 1973:241 samt motionen 1973:983 i denna
del.

Även yrkandet i motionen 1973:985 (c) avser rationaliseringar och
besparingar i den offentliga verksamheten och förvaltningen, närmare

FiU 1973:18

bestämt en begäran om tilläggsdirektiv till budgetutredningen beträffande
metoder härför. Utskottet förutsätter med utgångspunkt i motiveringarna
i motionen att det föreslagna utredningsarbetet skulle omfatta hela det
statliga utgiftsområdet men inte den kommunala verksamheten i sig. I det
följande behandlas därför motionen 1973:985 — som rymmer en utförlig
motivering — tillsammans med de båda motionerna med yrkanden om
besparingar i den statliga verksamheten, 1973:549 och 991.

Självfallet finns det också enligt utskottets mening anledning att inom
en så stor utgiftssektor som den statliga ständigt pröva alla möjligheter
till besparingar och rationaliseringar. Det är emellertid - som utskottet
anfört vid tidigare behandling av motsvarande frågor - angeläget att
särskilja de skilda slag av besparingar och utgiftsbegränsningar som kan
komma ifråga.

Löpande besparingar inom en myndighet synes knappast kunna
komma till stånd i någon mer betydande omfattning, om inte myndigheten
själv tvingas att redovisa möjligheterna till sådana besparingar eller
indragningar samt effekterna av att de genomförs. Generella anvisningar
för myndigheterna att redovisa denna typ av besparingsmöjligheter ingår i
Kungl. Maj:ts budgetanvisningar.

Frågor om större besparingar inom en myndighet samt möjligheterna
att inskränka eller helt upphöra med viss verksamhet torde bäst prövas i
samband med kontinuerliga rationaliserings- och revisionsinsatser av det
slag statskontoret och riksrevisionsverket bedriver. Båda verken har under
den senaste tioårsperioden omorganiserats och tillförts betydande resurser.
Båda verken har parlamentariker i sina styrelser.

Större delen av utgifterna över statsbudgeten består av transfereringar
till hushåll, företag och kommuner samt till socialförsäkringssektorn. År
1972 bestod ca tre femtedelar av de egentliga statsutgifterna av
transfereringar, medan utgifter för statens egen konsumtion och investeringsverksamhet
utgjorde ca två femtedelar. Den andel av våra samlade
resurser som den egentliga statsverksamheten tar i anspråk har varit i
huvudsak oförändrad sedan 1960-talets början, ca 11 — 12%.

I årets finansplan anförs att en mera betydande begränsning av
statsutgifterna måste kräva ett ingrepp mot inkomstöverföringarna. Detta
anser regeringen vara varken realistiskt eller önskvärt. Också i motionen
1973:985 anges som en självklar utgångspunkt att den sociala välfärdsnivå
som uppnåtts måste säkras.

Även utskottet har kommit till slutsatsen att varje mer omfattande
sparprogram för den statliga budgeten knappast kan undgå att innefatta
en begränsning av transfereringarna. Några konkreta förslag i denna
riktning har inte presenterats på senare år. Utskottet anser det vara föga
meningsfullt med en utredning som allmänt får i uppdrag att föreslå
besparingar, om man inte samtidigt ger direktiv om på vilka områden
besparingarna skall sättas in. I annat fall riskerar utredningens förslag att
få dålig politisk förankring. Erfarenheterna av 1958 års besparingsutredning
kan anföras som belägg härför. Utredningen föreslog bl. a. nedtrappning
av driftbidraget till SJ och skatteersättningarna till kommunerna

FiU 1973:18

samt långsammare utbyggnad av vägväsendet. På samtliga dessa områden
har sedermera stark aktivitet utvecklats i riksdagen för att öka statsutgifterna.

Självfallet finns det emellertid — sett över en längre period — nya
utgiftsåtaganden som kan te sig ännu mer angelägna än redan löpande
utgiftsprogram. I varje sådant läge får dessa nya önskemål prövas mot
möjligheterna att begränsa existerande utgifter. Om sådana begränsningar
inte kan åstadkommas återstår att finansiera de nya åtagandena med nya
statsinkomster. Dessa avvägningar ställs de politiska partierna inför varje
år. Opreciserade krav på besparingsutredningar kan inte få utgöra alibi för
en samtidig begäran om utgiftsexpansion och långsiktiga mycket omfattande
utgiftsprogram.

Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående avstyrks
yrkandena i motionerna 1973:549 moment 4 och 1973:991.

Det ligger i sakens natur att de största möjligheterna att begränsa
statsutgifterna ligger i en mycket omsorgsfull prövning av nya utgiftskrav.
Att förslag om en lång rad nya utredningar årligen avvisas av riksdagen är
uttryck för att en sådan prövning fortlöpande pågår, då redan tillsättandet
av en utredning ofta innebär att man de facto binder sig för en
framtida reform. Utskottet finner det särskilt angeläget att kraven på nya
åtaganden och nya utredningar placeras in i ett långsiktigt sammanhang.

I motionen 1973:985 framhävs betydelsen av att finna nya former för
besparingar och rationaliseringar. Motionärerna betonar sambandet med
budgetutredningens arbete och vill ge utredningen i uppdrag att överväga
de i motionen aktualiserade problemen.

I det föregående har redovisats de vägar som utskottet anser möjliga
och rimliga att beträda, om man på sikt vill åstadkomma besparingar i
statsbudgeten. Här föreligger ett klart samband med det arbete som
budgetutredningen bedriver. Dess syfte är ju bl. a. att söka finna former
som gör statsbudgeten till ett än mer ändamålsenligt instrument i
stabiliseringspolitiken samt att förbättra möjligheterna att klarlägga
statsutgifternas och skatternas effekt på andra samhällssektorer.
Möjligheterna att överblicka de långsiktiga effekterna för statsutgifterna
och för totalekonomin av skilda beslut som statsmakterna fattar intar
därvid en central plats. Det kan emellertid inte vara lämpligt att utan
närmare kännedom om budgetutredningens fullständiga förslag ålägga
utredningen ytterligare uppgifter. Enligt utskottets mening bör det
samlade utredningsmaterialet bedömas innan ställning tas till formerna
för det fortsatta besparings- och rationaliseringsarbetet. Med vad som nu
anförts anser sig utskottet ha besvarat yrkandet i motionen 1973:985
moment a.

1 fråga om det yrkande i motionen 1973:241 (m) som innebär krav
om utredning av möjligheterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande,
granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens
verk vill utskottet anföra följande.

Riksdagens revisorers verksamhet har varit föremål för betydelsefulla
reformer åren 1967, 1969 och 1971. Vid det senare tillfället, då bl. a.

FiU 1973:18

personalorganisationen förstärktes, togs också frågan om ledningsfunktionen
beträffande de under Kungl. Maj:t lydande revisionsorganen upp
till behandling (KU 1971:37, s. 5). Utskottet och riksdagen fann att
denna fråga berörde den grundlagsreglerade uppgiftsfördelningen mellan
Kungl. Maj:t och riksdagen och sålunda skulle komma att behandlas av
grundlagberedningen i dess arbete. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen
att grundlagberedningens fortsatta arbete skulle avvaktas innan ställning
togs i frågan.

I det betänkande med förslag till ny regeringsform och ny grundlag
som lagts fram (SOU 1972:15) avvisar en enhällig beredning tanken att
bl. a. riksrevisionsverket skulle underställas riksdagens revisorer. Beredningen
anför:

När det gäller förhållandet mellan riksdagens revisorers samt riksrevisionsverkets
och statskontorets verksamhet får man liksom hittills sträva
efter en samordning i praktiken i lämplig omfattning. 1970 års
revisionsutredning föreslog att statligt revisionsorgan skulle vara skyldigt
att verkställa de undersökningar som ”statsrevisionen” särskilt begär.
Detta förslag kan grundlagberedningen ej biträda. Man bör inte skapa
något slags dubbelt huvudmannaskap för dessa revisionsorgan. En annan
sak är att riksdagens revisorer måste få infordra behövliga uppgifter och
yttranden.

Mot bakgrund av vad beredningen anför och utifrån de effektivitetsoch
rationalitetssynpunkter som finansutskottet har att bevaka finner
utskottet inte anledning vidare överväga den i motionen 1973:241 väckta
tanken att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och
effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk. Yrkandet härom i
motionen 1973:241 avstyrks sålunda.

Utskottet hemställer

1. beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet att
riksdagen avslår motionen 1973:241 moment 3,

2. beträffande utredning om besparingar inom den offentliga
sektorn att riksdagen avslår motionerna 1973:241 moment 2
och 1973:983 moment 5,

3. beträffande utredning om besparingar inom den statliga
sektorn att riksdagen avslår motionerna 1973:549 moment 4
och 1973:991,

4. beträffande tilläggsdirektiv till budgetutredningen att riksdagen
i anledning av motionen 1973:985 moment a ger
Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 3 april 1973

På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

FiU 1973:18

Närvarande (vid momenten 1—3): herrar Ekström (s), Löfgren (fp),
Kristiansson i Harplinge (c), Franzén (s), Burenstam Linder (m), Larsson
i Karlskoga (s), Åsling (c), Jansson (s), Möller (fp), Josefsson i Halmstad
(s), Fågelsbo (c), Arne Pettersson i Malmö (s), Gadd (s), Wictorsson (s)
och Fridolfsson i Stockholm (m).

Närvarande (vid moment 4): herrar Ekström (s), Löfgren (fp), Kristiansson
i Harplinge (c), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s),
Burenstam Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s), Möller (fp),
Fågelsbo (c), Brundin (m), Gadd (s) och Nilsson i Visby (s).

Reservationer

1) beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet av herrar
Burenstam Linder (m) och Fridolfsson i Stockholm (m) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med
”Riksdagens revisorers” och på s. 10 slutar med ”avstyrks sålunda” bort
ha följande lydelse:

Utskottet har nyligen i ett betänkande (FiU 1973:13) tillstyrkt att
riksdagen mot bakgrunden av en allt mer långsiktig statlig planering
överväger sina arbetsformer i syfte att bättre kunna utöva sitt inflytande i
den statliga beslutsprocessen. Det är välbetänkt. På motsvarande sätt
finns det anledning för riksdagen att överväga i vilka former och på vilka
vägar riksdagen skall utöva den kontrollmakt som tillkommer riksdagen i
dess egenskap av beslutande i anslagsfrågor.

Som anförs i motionen 1973:241 på denna punkt är den revision av
den statliga verksamheten som riksdagen nu kan utföra närmast av
formell natur. Riksdagens revisorer har utomordentligt begränsade
resurser och kan inte motsvara de krav man bör ställa på ett riksdagens
effektiva granskningsorgan. I flera länder har man bättre fullföljt
principen att anslagsbeviljande organ också bör svara för kontroll och
uppföljning av hur medlen används. Så är fallet i ett stort antal länder i
Europa samt i USA. I Sverige bör övervägas om inte på motsvarande sätt
den kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet som
bedrivs av riksrevisionsverket bör sortera direkt under riksdagen.

I denna fråga har hänvisats till vad grundlagberedningen anfört om
förhållandet mellan riksdagens revisorer och riksrevisionsverket. Beredningen
avvisar tanken på något slag av dubbelt huvudmannaskap för
riksrevisionsverket. Denna uppfattning kan vi dela. Emellertid anser vi
det alltjämt lika aktuellt att utreda om inte väsentliga delar av den
verksamhet som nu lyder under Kungl. Maj:t i stället bör höra under
riksdagen. Hur verksamheten under sådana förhållanden skall samordnas
med riksdagens revisorer är en av de frågor utredningen bör ge klarhet i.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet att
riksdagen med bifall till motionen 1973:241 moment 3 hos
Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t låter utreda möjlig -

FiU 1973:18

heterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande,
granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens
verk,

2) beträffande utredningar om besparingar av herrar Löfgren (fp),
Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder (m), Åsling (c), Möller
(fp), Fågelsbo (c) och Fridolfsson i Stockholm (m) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”De nu”
och på s. 9 slutar med ”långsiktigt sammanhang” bort ha följande
lydelse:

Den offentliga sektorn har under hela efterkrigstiden ökat i snabb
takt. Den har därmed kommit att ta en allt större del av landets samlade
produktionsresurser i anspråk. Det senaste decenniet har tillväxten varit
särskilt markerad inom det kommunala området. Orsakerna till detta kan
bl. a. sökas i att staten ålagt eller övervältrat ett stort antal nya och stora
uppgifter på kommunerna.

Den offentliga sektorns tillväxt innebär bl. a. att produktivitetsändringarna
inom denna del av ekonomin får allt större betydelse för
produktivitetsutvecklingen som helhet. Inte minst av denna anledning
måste effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom den statliga och
kommunala förvaltningen ägnas stor och ökad uppmärksamhet.

Det statsfinansiella läget är för närvarande ansträngt. Det är inte
realistiskt att räkna med, att situationen kommer att förbättras under
den närmaste framtiden. Också mot denna bakgrund ter det sig
nödvändigt att ta till vara alla möjligheter till omprioriteringar, rationaliseringar
och besparingar. Den överenskommelse som gäller om en
begränsning av de kommunala utdebiteringshöjningarna får ses som ett
försök att hålla tillbaka de kommunala utgiftsökningarna. Det är enligt
utskottets uppfattning nödvändigt att staten också ålägger sig restriktivitet
när det gäller nya utgifter.

Den framtida utbyggnaden av den offentliga servicen hänger i hög grad
samman med möjligheterna att samtidigt öka kapaciteten inom industrin
och övriga varuproducerande näringar. En omprioritering av de samlade
resurserna till förmån för bl. a. industrisektorn ter sig i dagens läge
mycket angelägen med hänsyn till bl. a. sysselsättningsutvecklingen. En
översyn av de statliga utgifterna bör därför också betraktas som ett led i
ansträngningarna att säkerställa full sysselsättning på längre sikt.

De olika behoven och resursanspråken måste givetvis i första hand
prövas vid den årliga budgetbehandlingen. Som understryks i motionerna
är det emellertid angeläget att denna prövning vid vissa tillfällen
kombineras med en mera genomgripande översyn av de offentliga
resursernas användning, särskilt i ett längre perspektiv. Det är naturligt
att en sådan uppgift anförtros åt en särskild parlamentarisk utredning.
Det måste anses ha ett stort värde om partierna får möjligheter att
gemensamt angripa detta problem.

Arbetet bör omfatta både en kartläggning av möjligheterna till
omedelbara besparingar, en analys av resursanvändningen på längre sikt

FiU 1973:18

samt åtgärder för att få till stånd en snabbare rationalisering och en
förbättrad planering i den offentliga verksamheten. Ett viktigt led i
arbetet bör också vara att försöka skapa effektivare instrument för
statsmakternas planering och styrning av den offentliga verksamheten
och för att mäta effektiviteten inom den offentliga sektorn. En självklar
utgångspunkt för utredningsarbetet måste vara, att den uppnådda
välfärdsnivån bibehålls och att de förslag som arbetet mynnar ut i på sikt
höjer välfärdsnivån. Utskottet vill i detta sammanhang också understryka
betydelsen av att den ekonomiska politiken ges sådan inriktning att
samhällets resurser ökar.

Arbetet bör omfatta hela det statliga utgiftsområdet och utgå från en
helhetssyn på de offentliga utgifterna. Besparingar sorn enbart vältrar
över utgifter på kommunerna eller andra organ bör alltså inte komma i
fråga. Däremot bör sådana samhällsekonomiskt angelägna frågor prövas,
som innebär väsentliga kostnadsbesparingar för kommuner, företag eller
enskilda utan att det leder till utgiftsökningar för staten. Även
transfereringarna och bidragsgivningen till enskilda, sammanslutningar
och företag bör granskas från motsvarande synpunkter. Omprioriteringar
som höjer välfärdsnivån bör eftersträvas genom att utredningen undersöker
om vissa förmåner kan bytas mot andra av större värde för den
enskilde. Arbetet bör i vissa avsnitt kunna bedrivas i nära samarbete med
den kommunalekonomiska utredningen.

dels utskottets hemställan under 2-3 bort ha följande lydelse:

2—3. beträffande utredningar om besparingar att riksdagen i
anledning av motionerna 1973:241 moment 2 och 1973:983
moment 5 samt 1973:549 moment 4 och 1973:991 hos
Kungl. Maj:t anhåller om tillsättande av en parlamentarisk
besparingsutredning i enlighet med vad utskottet anfört,

3) beträffande tilläggsdirektiv till budgetutredningen — motiveringen —
av herrar Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder
(m), Möller (fp), Fågelsbo (c) och Brundin (m) som anser att den del av
utskottets yttrande på s. 9 som böljar med ”1 det” och slutar med
”1973:985 moment a” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill i likhet med motionärerna framhäva betydelsen av att
finna nya former för besparingar och rationaliseringar. Dessa frågor måste
bedömas med utgångspunkt från bl. a. budgetutredningens kommande
förslag. Som utskottet anfört i det föregående kan detta tillgodoses inom
ramen för en parlamentarisk besparingsutredning.

)

GOTAB 73 3580 S Stockholm 1973