Skatteutskottets betänkande nr 17 år 1972 SkU 1972:17

Nr 17

Skatteutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts i propositionen
1972:1 gjorda framställningar rörande vissa anslag inom finansdepartementets
verksamhetsområde för budgetåret 1972/73 jämte
motioner.

DRIFTBUDGETEN

SJUNDE HUVUDTITELN

Skatte- och kontrollväsen

1. Tullverket: Förvaltningskostnader och Anskaffning av viss materiel.
Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts i propositionen 1972: 1 bil. 9 (punkterna
C 1—2, s. 43—47 i utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden
för den 3 januari 1972) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen för budgetåret 1972/73 anvisar

1. till Tullverket: Förvaltningskostnader ett förslagsanslag av
238 300 000 kr.,

2. till Tullverket: Anskaffning av viss materiel ett reservationsanslag
av 3 450 000 kr.

2. Riksskatteverket. Kungl. Maj:t har (punkten C 6, s. 48—57) föreslagit
riksdagen att till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisa
ett förslagsanslag av 59 200 000 kr.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet
motionen 1972: 302 av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs
att riksdagen vid behandlingen av statsverkspropositionen bil. 9,
Finansdepartementet, punkt C 6 beslutar

a. att ställningstagandet beträffande att inrätta ett centralt personregister
skall anstå till dess användningen av ADB-register reglerats genom
särskild lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen,
samt

b. att till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisa ett i förhållande
till Kungl. Maj:ts förslag med 1 191 000 kr. minskat förslagsanslag
av 58 009 000 kr.;

1 Riksdagen 1972. 6 sami. Nr 17

SkU 1972:17

motionen 1972: 415 av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs

a. att riksdagen inte — innan sekretess- och integritetsfrågorna lösts
— beviljar medel för en sammankoppling av centrala personregistret
(CPR) med riksskatteverkets personnummerregister utan avslår Kungl.
Maj:ts hemställan om ett anslag på 285 000 kr. för programmering
av databehandlingsrutiner för CPR samt för omläggning av riksskatteverkets
personnummerregister och anslutning av detta till CPR,

b. att riksdagen uttalar att ingen anslutning av terminal eller datamaskin
till CPR-systemet får ske förrän offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) lagt fram förslag till lösning av de i
motionen berörda integritetsfrågorna och dessa föranlett beslut av riksdagen,

c. att riksdagen uttalar att centrala personregistret inte bör göras
tillgängligt för kreditupplysningsbyråer samt att adresser ur registret
inte bör tillhandahållas för spridning av selektivt direktadresserad reklam
i avvaktan på OSK:s och kreditupplysningsutredningens arbete;

motionen 1972: 631 av herr Brundin m. fl. (m) vari hemställs

a. att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t uttalar att ett centralt
personregister i avvaktan på en tidsenlig sekretesslagstiftning enligt
dess mening inte bör upprättas,

b. att riksdagen till riksskatteverket för budgetåret 1972/73 beslutar
anvisa ett förslagsanslag av 58 000 000 kr., dvs. en besparing om 1,2
milj. kr.;

motionen 1972: 1454 av herr Hermansson m. fl. (vpk) vari hemställs

att riksdagen avslår de medel som i prop. 1972: 1 Bilaga 9 föreslås
till utveckling av ett centralt personregister (CPR).

Utskottet har inhämtat yttranden över motionerna från statskontoret
och riksskatteverket, bilaga 1 och 2.

Utskottet

Frågan om inrättande av ett centralt personregister går tillbaka på ett
riksdagsbeslut från 1946 som innebar att ett centralt sökregister över
befolkningen skulle inrättas. Av olika skäl förverkligades inte dessa
planer som med dåvarande teknik skulle ha blivit mycket kostnads- och
personalkrävande. Sedan ADB-tekniken börjat användas i allt större
omfattning inom den offentliga sektorn har planeringsarbetet återupptagits
med utgångspunkt i de väsentligt förbättrade förutsättningar som
denna teknik erbjuder.

Genom beslut den 11 september 1970 uppdrog Kungl. Majit åt dåvarande
centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden — CFU — att

SkU 1972:17

utreda frågan om ett centralt personregister — CPR. Sedan CFU uppgått
i riksskatteverket har det fortsatta utredningsarbetet bedrivits av en
arbetsgrupp inom verket. Riksskatteverket har med skrivelse den 16
september 1971 till Kungl. Maj:t överlämnat en promemoria om CPR
och hemställt att ett centralt personregister skall inrättas. Enligt verkspromemorian
avses i registret ingå de grundläggande folkbokföringsuppgifterna
samt uppgifter om omyndighetsregistrering, värnpliktskod,
pensionsförhållande, nationalitet samt taxerad och beskattningsbar inkomst.
Länsstyrelsernas personaviregister och riksskatteverkets personnummerregister
ersätts av bildskärmsterminaler som ansluts till CPR.
Genom CPR undviks att ändringsuppgifter insamlas dubbelt. Folkbokföringsmyndigheten
får ett riksomfattande sökregister. Inom uppbördsverksamheten
blir CPR av särskild betydelse för identifiering av skattebetalningar
samt för kontroll vid utbetalning av överskjutande skatt.
Till CPR ansluts terminaler och datorer inom den offentliga sektom.
Även det enskilda näringslivet skulle kunna få vissa möjligheter att
på motsvarande sätt utnyttja CPR. För anslutning bör krävas Kungl.
Maj:ts tillstånd.

Enligt riksskatteverkets anslagsframställning beräknas arbetet med att
lägga upp CPR, starta driftsystemet och utveckla metoder för att utnyttja
CPR inom andra statliga databehandlingsområden fortsätta under
budgetåret 1972/73. Personalkostnaderna beräknas då till 800 000 kr.
För arbetet med programmering av databehandlingsrutiner för CPR behövs
härutöver två programmerare på systemdriftsektionen. Vidare bör
riksskatteverkets personnummerregister läggas om och anslutas till CPR.
Detta beräknas kunna ske under första delen av år 1973. För ändamålet
har beräknats 108 biträdesmånader eller 285 000 kr. För CPR skulle
personalkostnaderna i enlighet härmed uppgå till sammanlagt 1 191184
kr. för nästa budgetår.

I yttrande över riksskatteverkets promemoria har offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén — OSK — framhållit att den i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen fastslagna offentlighetsprincipen endast innefattar
en rätt att ta del av allmän handling samt att mot fastställd avgift
få avskrift därav. Någon skyldighet för myndighet att utföra bearbetningar
av materialet kan enligt OSK inte härledas ur offentlighetsprincipen.
Beställningar omfattande viss kategori med angivna bestämningar
eller av fortlöpande leverans av exempelvis adressförändringar kräver
särskilda åtgärder och ett icke obetydligt arbete. Sådana beställningar
behöver alltså inte på grund av offentlighetsprincipen efterkommas utan
särskild prövning. Ännu tydligare är att någon rätt att ansluta terminal
till systemet inte kan härledas ur offentlighetsprincipen.

Vad CPR beträffar bör enligt OSK:s mening rena namn- och adressuppgifter
utan olägenhet kunna lämnas både i form av aviseringar och

lf Riksdagen 1972. 6 sami. Nr 17

SkU 1972:17

via direktanslutningar, och under förutsättning att man har klar överblick
över användningen bör också personnumren — som i sin egenskap
av integrationsnycklar är mycket värdefulla för dem som för ADBregister
— kunna levereras. Villkor torde kunna uppställas för utlämning
av uppgifter som kräver bearbetning, t. ex. avisering av ändringar
eller uppgifter om vissa kategorier av personer. Om personnummer
lämnas ut kan det alltså som villkor föreskrivas att numren av
mottagaren används endast i hans interna verksamhet men ej lämnas ut
till andra. Uppgifter om värnplikts- och skatteförhållanden synes däremot,
även om de inte är sekretesskyddade, endast i särskilda fall böra
utlämnas i bearbetad form eller via terminal.

Departementschefen godtar de av riksskatteverket — RSV — och
OSK framförda synpunkterna och anser för egen del det angeläget att
CPR kommer till stånd snarast möjligt och räknar medel för ändamålet
enligt RSV:s förslag.

I motionerna 1972: 302 av herr Fälldin m. fl., 1972: 631 av herr Brundin
m. fl. samt 1972: 1454 av herr Hermansson m. fl. yrkas att förslagsanslaget
för budgetåret 1972/73 till riksskatteverket skall minskas
med det belopp som motsvarar personalkostnaderna för CPR, i runt
tal 1,2 milj. kr. I motionen 1972: 415 av herr Helén m. fl. yrkas att
riksdagen skall avslå propositionen i vad avser anslag på 285 000 kr. för
omläggning av riksskatteverkets personnummerregister samt att riksdagen
uttalar att anslutning till CPR inte får ske innan en ny lagstiftning
på grundval av OSK:s förslag beslutats och att registret dessförinnan
inte skall få användas för vissa kommersiella uppgifter. Vid utskottsbehandlingen
har framkommit att det sistnämnda motionsyrkandet varit
avsett att i sak motsvara samma yrkanden som framförts i de övriga
motionerna.

Vad som gjort att motionärerna ansett frågan principiellt betydelsefull
är att CPR i debatten kommit att framstå som den punkt där offentlighetsprincipen
på ett påtagligt sätt kolliderar med kraven på integritetsskydd.
Det finns därför enligt utskottets mening anledning att ingående
granska om dessa krav berörs av tillkomsten av CPR och i så fall vilka
åtgärder som kan vidtas för att eliminera eventuella olägenheter.

Med hänsyn härtill har utskottet funnit anledning ägna frågan särskild
uppmärksamhet. Utskottet har därför inhämtat yttranden från statskontoret
och riksskatteverket, vilka yttranden fogas som bilaga till detta
betänkande. Utskottet har även inhämtat viss information beträffande
utländsk lagstiftning på dataområdet.

RSV framhåller i sitt yttrande att CPR innebär betydande rationaliseringsvinster,
utan att medföra vidgad offentlighet, samt att säkerhetsoch
kontrollsynpunkter kan beaktas på betryggande sätt. RSV motsätter
sig CPR:s användande för reklam och kreditupplysning i avvaktan
på en generell lagstiftning beträffande utnyttjandet av ADB-register.

SkU 1972:17

Statskontoret understryker att CPR kan medföra förbättringar från
säkerhets- och integritetsskyddssynpunkt samt att ett senareläggande
medför kostnader — ca 3,1 mkr./år — för statsverket.

Reservanter i statskontoret förordar etappvis uppbyggnad av CPR i
takt med sekretesslagstiftningens utbyggnad.

Kritiken mot förslaget att inrätta ett centralt personregister går främst
ut på att en sådan åtgärd skulle utgöra ett hot mot den personliga integriteten.
Motionärerna anser att ett sådant register inte bör inrättas
innan det föreligger beslut om en lagstiftning som reglerar offentlighetsoch
sekretessreglerna för datasystem. Som motivering för dessa ståndpunkter
framförs allmänna reflexioner beträffande statens ökande kontroll
och de enskilda individernas minskande insyn i den statliga dataverksamheten,
om behovet av en ny lagstiftning på dataområdet och av
begränsningsregler för sammankoppling av datasystem.

Det föreligger ett uppenbart behov av en lagstiftning som reglerar
datateknikens användning, och förslag i sådan riktning kommer att inom
kort framläggas av OSK. Det finns också behov av åtgärder för att lösa
vissa tekniska samordningsproblem, som behandlas av en annan utredning,
datasamordningskommittén. Utskottet har också förståelse för
den kritik som riktas mot att länsstyrelsernas ADB-registrerade uppgifter
används för selektiv reklam och annan kommersiell verksamhet.
Utskottet anser därför att man vid en kommande lagstiftning noga bör
överväga om möjligheterna att utnyttja dataregister i sådant syfte bör
kvarstå. Den allmänna ståndpunkt som utskottet intar beträffande datorernas
användning skiljer sig i sak endast i vissa stycken från de
synpunkter motionärerna framför, vilket emellertid inte hindrar att utskottet
drar andra slutsatser därav än motionärerna.

Redan befintliga system innehåller samtliga de uppgifter som skall
ingå i CPR. Tillkomsten av detta register innebär således inte några
ökade risker för den enskildes integritet. Med det nya systemet blir uppgifterna
visserligen tekniskt sett lättare tillgängliga för den som ansluter
terminaler eller datorer till CPR, men i fråga om CPR kan garantier
skapas mot att registret används i otillbörligt syfte. I sammanhanget kan
framhållas att den främsta uppgiften för ett centralt personregister är
att tillgodose folkbokförings- och skatteverksamhetens länge kända behov
av ett riksomfattande sökregister.

OSK har i sitt yttrande över RSV:s promemoria framhållit att någon
rätt att ansluta datorer eller terminaler till en datacentral inte
kan härledas ur offentlighetsprincipen. Det bör här framhållas att
de system som är avsedda att anslutas till CPR skall erhålla information
därifrån och alltså inte lämna någon egen information. De viktigaste
uppgifterna som de anslutna systemen kommer att få hämta gäller
rena folkbokföringsuppgifter, framför allt adressuppgifter som ge -

SkU1972:17

nom CPR kan hållas aktuella för ett flertal andra dataregister. För anslutning
till CPR kommer att fordras Kungl. Maj:ts tillstånd. Departementschefen
förklarar i propositionen att han helt kommer att följa de
restriktiva riktlinjer som OSK dragit upp som villkor för anslutning
till systemet. Detta i förening med de spärrmöjligheter som datatekniken
erbjuder gör att utskottet inte kan inse att CPR i den föreslagna
formen skulle kunna innebära ett hot mot den enskildes integritet. För
att undanröja alla farhågor i sådant avseende är utskottet emellertid berett
att förorda ytterligare en åtgärd, nämligen inrättande av en rådgivande
parlamentarisk nämnd, som Kungl. Maj:t skall höra innan medgivande
lämnas till anslutning till CPR. Nämnden bör enligt utskottets
mening innehålla företrädare för samtliga i riksdagen representerade
politiska partier och stå under ledning av en opartisk ordförande.
Nämnden bör även ha tillgång till erforderlig teknisk sakkunskap. Man
skulle genom en sådan åtgärd garantera att den tveksamhet som nu uttryckts
inför CPR skulle kunna komma till uttryck vid prövningen av
de konkreta frågorna om anslutning till systemet. En sådan nämnd
skulle vidare vara av värde för att tillföra riksdagen sakkunskap i de
alltmer komplicerade datafrågorna. Utskottet har vid sin prövning av
den aktuella frågan inte kunnat åberopa någon tidigare erfarenhet av
behandling av dataproblem, men utskottet anser sig kunna konstatera
att många av de farhågor som uttalats bottnar i bristande insikter om
hur tekniken skall utnyttjas i det konkreta fallet. Mot denna bakgrund
finner utskottet det angeläget att kunskaperna på dataområdet fördjupas
hos de företrädare för de politiska partierna som kommer att föra
deras talan i riksdagen i datafrågor.

Utskottet finner sammanfattningsvis att de synpunkter som framförs
i motionerna kan vara förtjänta av beaktande i sitt större sammanhang
men att motionärerna inte kunnat påvisa några olägenheter för den enskilde
till följd av inrättandet av det nu föreslagna centralregistret. De
åtgärder som departementschefen föreslagit i förening med den parlamentariska
nämnd som utskottet förordar bör skapa betryggande garantier
för att CPR inte skall innebära något hot mot den enskildes integritet.
Då säkerhetsfrågorna alltså kan tillgodoses på ett tillfredsställande
sätt saknas anledning att motsätta sig införandet av detta register,
som uppenbarligen medför betydande rationaliseringsvinster och som
samtidigt utgör en förutsättning för att andra redan befintliga eller beslutade
register skall kunna utnyttjas på mest rationella sätt. Utskottet
finner att CPR utgör en viktig länk i uppbyggandet av dessa datasystem
och att det saknas skäl att senarelägga dess inrättande.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna och tillstyrker det i
propositionen föreslagna förslagsanslaget till riksskatteverket.

SkU1972:17

Utskottet hemställer

att riksdagen

a. med bifall till Kungl. Maj:ts förslag och med avslag på motionerna
1972: 302, 1972: 415, 1972: 631 och 1972: 1454 till
Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisar ett förslagsanslag
av 59 200 000 kr.,

b. hos Kungl. Maj:t begär att en rådgivande parlamentarisk
nämnd inrättas för prövning av frågor rörande CPR i enlighet
med vad utskottet förordat.

3. Stämpclomkostnader m. fl. anslag. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts

förslag (punkterna C 13—C 16, s. 62—64) och hemställer

att riksdagen för budgetåret 1972/73 anvisar

1. till Stämpelomkostnader ett förslagsanslag av 1 380 000 kr.,

2. till Kostnader för årlig taxering m. m. ett förslagsanslag av
45 000 000 kr.,

3. till Ersättning till postverket m. fl. för bestyret med skatteuppbörd
m. m. ett förslagsanslag av 29 600 000 kr.,

4. till Kilometerbeskattning ett förslagsanslag av 1 260 000 kr.

4. Bidrag till Föreningen Fruktdrycker. Utskottet tillstyrker Kungl.

Maj:ts förslag (punkten E 4, s. 70) och hemställer

att riksdagen till Bidrag till Föreningen Fruktdrycker för budgetåret
1972/73 anvisar ett anslag av 35 000 kr.

5. Bidrag till vanföra ägare av motorfordon. Utskottet tillstyrker Kungl.

Maj:ts förslag (punkten E 5, s. 70) och hemställer

att riksdagen till Bidrag till vanföra ägare av motorfordon för
budgetåret 1972/73 anvisar ett förslagsanslag av 1 900 000 kr.

KAPITALBUDGETEN

STATENS ALLMÄNNA FASTIGHETSFOND

6. Vissa byggnadsarbeten vid tullverket. Utskottet tillstyrker Kungl.
Maj:ts förslag (punkten II: 14, s. 82) och hemställer

att riksdagen till Vissa byggnadsarbeten vid tullverket för budgetåret
1972/73 anvisar ett investeringsanslag av 350 000 kr.

FONDEN FÖR LÅNEUNDERSTÖD

7. Lån för inrättande av alkoholfria restauranger. Utskottet tillstyrker
Kungl. Maj:ts förslag (punkten V: 6, s. 82—83) och hemställer

SkU 1972:17

att riksdagen till Lån för inrättande av alkoholfria restauranger
för budgetåret 1972/73 anvisar ett investeringsanslag av 1 000
kr.

UPPSKJUTNA FRÅGOR

8. Uppskjutna frågor. Utskottet kommer senare under sessionen att
yttra sig beträffande Kungl. Maj:ts under följande punkter framlagda
förslag, nämligen
C 3 Mynt- och justeringsverket: Förvaltningskostnader
C 4 Mynt- och justeringsverket: Nyanskaffning av vissa maskiner
m. m.

C 5 Statens justerare
vilket utskottet här anmäler.

Stockholm den 6 april 1972

På skatteutskottets vägnar
ERIK BRANDT

Närvarande: herrar Brandt (s), Magnusson i Borås (m), Eriksson i Bäckmora
(c), Engkvist (s), fru Holmqvist (s), herrar Kristenson (s), Josefson
i Arrie (c), Wärnberg (s), Larsson i Umeå (fp), Carlstein (s), Wikner
(s), Nilsson i Trobro* (m), Olof Johansson i Stockholm (c), Levin
(fp) och fru Normark (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation vid punkten 2 (Riksskatteverket)

av herrar Magnusson i Borås (m), Eriksson i Bäckmora (c), Josefson
i Arrie (c), Larsson i Umeå (fp), Nilsson i Trobro (m), Olof Johansson
i Stockholm (c) och Levin (fp), som
dels anfört följande:

”Det under punkten C 6 i sjunde huvudtiteln upptagna anslaget för
löner till personalen för ett centralt personregister — CPR — måste
enligt vår mening betraktas som anmärkningsvärt från flera synpunkter.
Kungl. Maj:t har låtit riksskatteverket utveckla ett sådant register och
samtidigt uppdragit åt statskontoret att förhyra de för verksamheten erforderliga
datamaskinerna från och med den 1 juli 1972. Oavsett hur
anslagsfrågan beträffande personalen kommer att bedömas av riksdagen
har Kungl. Maj:t alltså redan bundit sig för hyreskostnader för
maskiner, och dessa kostnader är väsentligt högre än personalkostna -

SkU1972:17

derna. Hyreskostnaderna, som upptas i civildepartementets huvudtitel
under anslaget till länsstyrelserna, berörs inte i departemcntschefsuttalandena
i denna huvudtitel. Riksdagen ställs alltså inför ett mer eller
mindre fullbordat faktum genom det nu framlagda förslaget. Det bör i
detta sammanhang erinras om att alla tidigare beslut om införande av
centrala dataregister föregåtts av principbeslut av riksdagen. När det
nu gäller att införa ett register, som i viss mån skall tjänstgöra som ett
centralregister för andra dataminnen och som alltså måste sägas inta en
betydligt känsligare position, om frågan betraktas utifrån den enskilde
medborgarens krav på personlig integritet, finner regeringen det inte
erforderligt att riksdagen fattar principbeslut om dess införande. Detta
måste betraktas som särskilt anmärkningsvärt mot bakgrunden av att
regeringen — som framgår av direktiven till offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
— OSK — är klart medveten om att det
för närvarande saknas tillfredsställande regler för bl. a. integritetsskydd
när det gäller dataregister. Den omständigheten att OSK hörts
i frågan och under vissa villkor tillstyrkt inrättandet av CPR finner
vi inte utgöra någon garanti för att verksamheten kommer att bedrivas
inom gränserna för den blivande lagstiftningen på dataområdet.
Vi anser det tveksamt om utredningen borde ha tagit ställning i CPRfrågan
innan den framlagt sin principiella syn på dataregistrens utnyttjande.
Risken med detta tillvägagångssätt är att man i viss mån binder
riksdagen vid tillämpningsregler som riksdagen inte haft möjlighet att
pröva i sitt större sammanhang. I valet mellan vissa statliga rationaliseringsvinster
och den enskilde medborgarens krav på integritet finner vi
övervägande skäl tala för att integritetsskyddssynpunktcma bör komma
i första hand och att inrättande av CPR därför bör anstå till dess
frågorna om offentlighet och sekretess i samband med dataregister blivit
prövade av riksdagen. Vi förordar således att riksdagen beslutar att
under ovan angivna punkt i huvudtiteln anvisa ett med personalkostnaderna
för CPR minskat belopp.”

dels ansett att utskottet under punkten 2 bort hemställa

”att riksdagen i anledning av Kungl. Maj:ts förslag och motionen
1972: 415 samt med bifall till motionerna 1972: 302, 1972: 631
och 1972: 1454 till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73
anvisar ett förslagsanslag av 58 009 000 kr.”

SkU 1972:17

Bilaga 1

Statskontorets skrivelse 25.2.1972

Remiss 8.2.1972 ang. motionerna 1972:302, 1972:415, 1972:631 samt
1972:1454 ang. centralt personregister m. m.

Med anledning av ovanstående remiss får statskontoret avgiva följande
utlåtande.

Statskontoret delar uppfattningen att utvecklingen inom dataområdet
i sig kan innebära att den personliga integriteten äventyras. För att
undanröja risken härför måste såväl lagstiftningsåtgärder som åtgärder
på det tekniskt-administrativa planet vidtagas.

De olägenheter av datatekniken som hänger samman med att informationen
i statliga dataregister är offentlig, och därmed kan utnyttjas
för kommersiellt bruk, t. ex. direktreklam, måste i första hand mötas
med lagstiftningsåtgärder. Även när det gäller frågan om myndigheters
möjligheter att ta del av exempelvis personinformation har lagstiftningsåtgärderna
central betydelse.

I fråga om lagstiftningsåtgärder pågår utredningar inom flera kommittéer.
Nya lagregler avseende offentlighetsprincipens tillämpning på
ADB-information kan tidigast träda i kraft år 1974. Redan dessförinnan
kan emellertid reglerna för informationsutbyte mellan de statliga myndigheterna
revideras.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) har i yttrande
över riksskatteverkets skrivelse 16.9.1971 om det centrala personregistret
bl. a. anfört följande: ”Någon skyldighet för myndighet att
utföra bearbetningar av materialet kan ej härledas ur offentlighetsprincipen.
Beställningar av uppgifter omfattande viss kategori med angivna
bestämningar eller av fortlöpande leverans av exempelvis adressförändringar
kräver särskilda åtgärder och ett inte obetydligt arbete.
Sådana beställningar behöver alltså inte på grund av offentlighetsprincipen
efterkommas utan särskild prövning. Ännu tydligare är att någon
rätt att ansluta terminal till systemet inte kan härledas ur offentlighetsprincipen.
” Som framgår härav finns även med nuvarande lagstiftning
möjlighet att i olika avseenden begränsa uttaget av information ur personregistret.

De tekniskt-administrativa åtgärderna har betydelse främst när det
gäller att begränsa riskerna för obehörig tillgång till information och
när det gäller att påverka kostnader och besvär för dem som vill utnyttja
de statliga datasystemen. Sådana möjligheter att begränsa olägenheterna
av ADB-system inom förvaltningen utreds dels i samband
med att de enskilda systemen byggs upp, dels inom mer generella utredningar
vid olika myndigheter. Inom statskontoret pågår sålunda
bl. a. utredningsarbete om säkerhetsfrågor rörande automatisk databehandling
samt en förstudie rörande uppbyggnaden av en dokumentationscentral
för fakta om de statliga informationssystem som installerats
eller är under uppbyggnad. Enligt statskontorets mening är det
väsentligt att insatserna i dessa avseenden intensifieras.

SkU 1972:17

De uppgifter som avses ingå i det nya centrala personregistret finns
redan nu i olika statliga ADB-register vilka är offentliga. En senareläggning
eller ett helt slopande av det centrala personregistret innebär
därför inte att man hindrar utnyttjandet av offentliga register för exempelvis
kommersiellt bruk (direktreklam, sammanställning av personuppgifter
m. m.).

Som redovisas i proposition nr 1/1972, bilaga 9, ger det centrala personregistret
möjligheter att rationalisera informationsutbytet inom förvaltningen,
exempelvis genom att folkbokföringsmyndighetema får tillgång
till ett riksomfattande sökregister, samt att insamlingen och delgivningen
av adressuppgifter, ändringsuppgifter m. m. förenklas. Enligt
statskontorets mening måste i varje enskilt fall riskerna och olägenheterna
med att bygga upp ADB-system vägas mot de rationaliseringsvinster
som där kan vinnas.

Det bör därvid beaktas att den ofta nödvändiga identifikationen av
enskilda personer blir mera betryggande både ur säkerhets- och integritetsskyddssynpunkt
om möjlighet finns att utnyttja ett centralt personregister.
Bl. a. kan på CPR ställas mycket höga krav på kvalificerad
kontroll av behörighet och korrekthet vid in- och utmatning av data
beträffande enskilda personer. Härtill kommer att man genom att
koncentrera personinformation till CPR även kan medverka till att förbättra
integritetsskyddet genom att myndigheters och andra organisationers
behov av personuppgifter i de egna systemen minskar eller i
vissa fall kanske helt bortfaller när sådan information i stället kan
hämtas från CPR. Därigenom kan uppnås bättre överblick över befintliga
personregister och deras utnyttjande.

En viktig förutsättning för att de ovan anförda positiva effekterna
skall kunna uppnås är emellertid att fortsatt utvecklingsarbete på CPR
inriktas på att vidareutveckla de tekniska säkerhets- och sekretessystem
som en till den nya tekniken anpassad lagstiftning på integritetsskyddsområdet
kan komma att kräva. Frågorna om hur bl. a. integritetsskyddet
kan beaktas vid utveckling av terminalbaserade datasystem är under
utredning i den av Kungl. Maj:t tillsatta kommittén för samordning
och kontroll av databanker m. m. Statskontoret förutsätter att CPR:s
vidare utveckling därvidlag sker i samråd med denna kommitté.

Med beaktande av de restriktioner beträffande CPR:s utnyttjande
som således är tänkbara — främst avseende möjligheterna att ansluta
terminal och att få sammanställningar och bearbetningar av persondata
utförda — innebär tillkomsten av CPR enligt statskontorets mening inte
någon ökad risk för den personliga integriteten. I detta sammanhang
vill statskontoret erinra om att föredragande departementschefen enligt
prop. 1972: 1 bil. 9 för anslutning till CPR-systemet med terminal eller
datamaskin kommer att förorda tillstånd av Kungl. Maj:t i varje särskilt
fall.

Konsekvenserna av ett eventuellt beslut att skjuta CPR på framtiden
blir väsentligen olika beroende på hur lång tid ett idrifttagande kan
antas dröja. På kort sikt, dvs. i avvaktan på att OSK lägger fram sitt
betänkande, vilket beräknas ske under 1972 kommer skadeverkningarna
i stort sett att inskränka sig till extra kostnader för redan kontrakterad
datautrustning.

För CPR har statskontoret efter Kungl. Maj:ts bemyndigande ingått
avtal om central datorutrustning och bildskärmsterminaler. Avtal har
tecknats om hyra med rätt till köp. Avtalen kan uppsägas till tidigast

SkU1972:17

36 månader efter avtalad leveransdag. Utrustningen är avsedd att levereras
och tagas i bruk under tiden 1.7—1.11.1972.

Om CPR skjuts på framtiden och ingångna avtal om utrustning vidhålles
torde ett alternativ vara att leveranserna senareläggs och att leverantörerna
kompenseras härför genom att hyra för utrustningen exklusive
underhållsavgift betalas under tiden. Kostnaden för ett års senareläggning
beräknas då bli ca 3,1 milj. kr. exkl. mervärdeskatt.

På längre sikt, dvs. om ett centralt personregister uppskjutes något
eller några år måste vissa statliga informationssystem omplaceras med
en svårbedömd ökning av utrednings- och utrustningskostnader som
följd.

Med hänvisning till vad sålunda anförts biträder statskontoret inte
de i motionerna 1972:302, 1972:415, 1972:631 samt 1972: 1454
framförda yrkandena om anstånd med beslut att inrätta ett centralt
personregister i enlighet med proposition 1972: 1, bilaga 9.

Vid handläggningen av detta ärende vari generaldirektör Löfqvist fattat
beslut har närvarit tf. överdirektören Bruno, avdelningscheferna Rydén,
Svenonius, Trotzig och Ekstam, organisationsdirektören Osvald,
föredragande, samt avdelningsdirektören Lindh. Rydén och Lindh anmälde
avvikande mening och anförde:

Vi ansluter oss i allt väsentligt till de inledande synpunkterna rörande
läget på ADB-området samt om avvägningarna mellan de risker och
olägenheter som finns med ADB-system och de rationaliseringsvinster
som kan göras. Däremot drar vi av det förda resonemanget något
andra slutsatser vad gäller det centrala personregistret.

Vi saknar möjlighet att göra en totalbedömning av det centrala personregistrets
effekter. Vi anser oss därför inte utan vidare beredda att
ta ställning till motionärernas yrkanden. Vi vill emellertid ta upp några
frågeställningar vi anser inte tillräckligt belysts i statskontorets yttrande.

Det kan hävdas att det centrala personregistret kan ge vissa rationaliseringsvinster,
vars storlek i sig är svårbedömda. Samtidigt måste
konstateras att det föreslagna systemet innebär dels en övergång till en
mer avancerad teknik och en därmed följande risk för obehörigt utnyttjande
m. m., dels en vidgning av åtkomstmöjligheterna för en rad
av de användare som redan i dag har viss tillgång till de aktuella uppgifterna.

Om det i nuvarande läge anses olämpligt att vidga möjligheterna att
få tillgång till olika persondata kan man dels som motionärerna yrka
på senareläggning eller stopp för hela det centrala personregistret, dels
överväga en etappvis uppbyggnad av registret.

En etappvis uppbyggnad skulle kunna ske i den takt sekretesslagstiftningen
utvidgas och erfarenheter från både lagtillämpning och drift av
datasystemet vinns.

Registerinnehållet skulle i en första utbyggnadsetapp kunna begränsas
till exempelvis uppgifter om personnamn, personnummer, adresser
(mantalsskrivningsort, boende- och vistelseadress m. m.) samt skattsedelnummer.
Övriga data skulle övergångsvis lagras på sätt som nu
sker.

Redan med en sådan uppbyggnad skulle det centrala personregistret
kunna ge viss service till olika organ rörande adressändringar m. m.
samtidigt som man i mer begränsad omfattning kan sätta systemet i
praktisk drift.

SkU 1972:17

Detta innebär också att man under en inledande period kan ta viss
del av den redan kontrakterade utrustningen i bruk. I den mån man
väljer en etappvis uppbyggnad finns det även anledning att närmare
studera förutsättningarna för ADB-investeringar vid länsstyrelserna.

Enligt statskontorets beslut

Thomas Osvald

SkU 1972:17

Bilaga 2

Riksskatteverkets skrivelse 17.2.1972

Riksskatteverket (RSV) med yttrande över motionerna 1972:302, 1972:
415, 1972: 631 och 1972:1454

RSV har begränsat sitt yttrande till det planerade centrala personregistret
(CPR) och sambandet med länsstyrelsernas magnetbandsregister.

Med hänvisning till bilagd promemoria1 vill RSV inledningsvis framföra
följande allmänna synpunkter på ett centralt personregister.

Kort historik

1946 Ny folkbokföringsförordning (1946: 255) vari stadgades att

ett centralt sökregister över befolkningen skulle upprättas.
Successiva uppskov beslutade av Kungl. Maj:t.

1963 Beslut om övergång till automatisk databehandling (ADB)

inom folkbokförings- och uppbördsväsendet.

1967 Ny folkbokföringsförordning (1967: 198). Bestämmelsen om

centralt sökregister utmönstrad på förslag av centrala folkbokförings-
och uppbördsnämnden (CFU). CFU föreslog samtidigt
att frågan om centralregister med hänsyn till behovet
även inom andra grenar av förvaltningen skulle särskilt utredas,
varvid sekretessfrågan måste ägnas särskild uppmärksamhet.

1967/68 ADB-system genomfört inom folkbokföring och skatteupp börd.

1969 CFU inger till Kungl. Maj:t en förstudie avseende CPR.
sept.

1970 CFU lämnar till Kungl. Maj:t en utredningsrapport avseende

maj CPR. Rapporten remissbehandlades.

1970 Kungl. Maj:t uppdrar åt CFU att fortsätta utredningsarbetet,
sept.

1971 RSV redovisar till Kungl. Maj:t utredningsläge m. m. beträf sept.

fande CPR och föreslår att registret skall inrättas och föras av

länsstyrelsen i Stockholm samt att — bl. a. för att tillgodose
kravet på att registrets användning måste noggrant prövas —
anslutning till CPR av terminal eller dator skall kräva Kungl.
Maj:ts medgivande.

1972 Proposition om att inrätta CPR.
jan.

Det i drift varande ADB-systemet innebär att det för varje län förs
register på magnetband över befolkningen i länet (person- och skatteband).
Magnetbandsregistren innehåller den information som redovisas
i mantalslängder och taxeringslängder. Dessa längder och de magnetband
som använts för att framställa dem är allmänna handlingar och

1 Promemorian inte återgiven här.

SkU 1972:17

de registrerade uppgifterna är offentliga. Uppgift om förmögenhet är
dock sekretessbelagd.

I samband med aktualiseringen av personbanden sker avisering om
inträffade ändringar till framför allt olika myndigheter. Aviseringen är i
huvudsak författningsstyrd och då avgiftsfri för mottagaren. Personbanden
liksom skattebanden används också för vissa periodiska uttag
till myndigheter. Vidare förekommer att såväl myndigheter som enskilda
får uttag ur registren efter särskild beställning. Sådana speciella uttag
är regelmässigt avgiftsbelagda.

Den främsta uppgiften för ett centralt personregister skulle vara att
tillgodose folkbokförings- och skatteverksamhetens länge kända behov
av ett riksomfattande sökregister. Härigenom skulle åtskilliga administrativa
rutiner kunna utföras billigare och framför allt säkrare än i
dag. Ett utbyte av länsstyrelsernas personaviregister och RSV:s personnummerregister
mot bildskärmsterminaler skulle medföra betydande
personalbesparingar och väsentligt ökad säkerhet i registerföringen. En
stor del av de ofullständigt redovisade skatteinbetalningar som i dag inte
kan identifieras utan överförs till skattereklamationskontot skulle
med tillgång till CPR kunna identifieras och därmed tillgodoföras vederbörande
skattskyldiga.

Tillgången till ett centralt personregister framstår såsom angeläget
också för åtskilliga andra samhälleliga verksamheter. Inom många
verksamhetsområden är en personregistrering nödvändig. Man har
emellertid bl. a. av kostnadsskäl ett starkt intresse av att begränsa lagringen
av persondata. För att detta skall vara möjligt förutsätts att personuppgifter
skall kunna hämtas då behov uppstår. CPR avses utgöra
den databas, som möjliggör detta. Det innebär i realiteten att man dels
minskar omfattningen av personregister som förs på olika håll, dels
ökar förutsättningarna för att kunna överblicka samhällets registerföring.
Utnyttjas inte CPR måste uppgifter hämtas in från den person
uppgifterna avser eller från annan myndighet.

Frågorna kring den personliga integriteten har ägnats stor omsorg
under hela utrednings- och utvecklingsarbetet för CPR. Tekniskt kan
data skyddas mot obehörig åtkomst. De uppgifter som avses ingå i
CPR är av offentlig karaktär. Offentlighetsprincipen innefattar emellertid
endast rätt att ta del av allmän handling för läsning eller avskrivning
på stället samt att mot fastställd avgift få avskrift därav. En icke
redigerad utskrift av innehållet i CPR torde dock vara mindre användbar
än en avskrift av mantals-, debiterings- eller taxeringslängd. Avskrift
av dessa längder är länsstyrelse skyldig att framställa på begäran.

Någon skyldighet att utföra bearbetningar av registrerade data kan
inte härledes ur offentlighetsprincipen. Det är således möjligt att använda
CPR inom folkbokförings- och beskattningsområdet medan inskränkningar
i utnyttjandet i övrigt görs. Av de bestämmelser som
Kungl. Maj:t avser att utfärda om utnyttjandet av CPR bör enligt
RSV:s mening framgå att CPR inte får användas t. ex. för sådana
ändamål som avser reklam och kreditupplysning. Detta i avvaktan på
generell lagstiftning beträffande utnyttjandet av ADB-register.

Som närmare framgår av den bilagda promemorian aviserar länsstyrelserna
ett stort antal andra myndigheter om ändringar i sina register.
Det framstår som naturligt att eftersom CPR utgör en sammanställning
av länsregistren denna avisering i vad avser centrala myndig -

SkU1972:17

heter utförs via CPR. Under alla omständigheter måste dessa myndigheter
tillföra sina register nödvändig information. Rimligen bör det
ske på det sätt som är mest praktiskt. Från integritetssynpunkt har det
ingen betydelse om avisering av folkbokföringsuppgifter utförs genom
att CPR utnyttjas i stället för länsregistren. Däremot blir kostnaderna
lägre.

För den enskilde person som är kund hos en bank eller ett försäkringsbolag
kan det rimligen inte uppfattas som en störning från integritetssynpunkt
om uppgifter som finns i CPR samt ändringar av dessa
uppgifter hämtas från CPR i stället för att han själv skall lämna uppgifterna.
Beträffande företag av denna art föreligger enligt RSV:s mening
godtagbar säkerhet för att sådana uppgifter inte används på otillbörligt
sätt. Som offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) framhållit i sitt yttrande över RSV:s skrivelse till Kungl. Maj:t
sept. 1971 kan också villkor ställas ifråga om utnyttjandet.

RSV övergår nu till att kommentera varje enskild motion.

Motion 1972: 302

Motionärerna finner det betänkligt om offentlighetsprincipen kan utnyttjas
för att tillhända sig och bearbeta uppgifter om enskilda personer
för att använda dessa mot individerna. Motionärerna understryker
de risker som föreligger om för den enskilde känsligt material förs ut
ur landet. Enligt motionärerna är den enda möjligheten att i rådande
rättsläge undvika olägenheter beträffande den personliga integriteten
att försvåra åtkomsten av personuppgifter i registren. Därför borde man
avvakta med att införa CPR tills en lagstiftning som garanterar personlig
integritet kommit. Ett uppskov skulle också ge möjlighet att mera
noggrant överväga alternativa sätt att bygga upp de samhällsägda registren.
Det är enligt motionärerna t. ex. inte osannolikt att ett system
byggt på regionala register i stället för riksregister skulle vara att föredra.
Motionärerna hemställer

1. att ställningstagandet beträffande att inrätta ett centralt personregister
skall anstå tills dess användningen av ADB-register
reglerats genom särskild lagstiftning i enlighet med vad
som anförts i motionen,

2. att till RSV för budgetåret 1972/73 anvisa ett i förhållande
till Kungl. Maj:ts förslag med 1 191 000 kr. minskat förslagsanslag.

CPR avses skola fylla sådana funktioner inom folkbokförings- och
skatteverksamheten som redan är ålagda dessa verksamheter. Strävan
är att kunna göra det på bättre sätt och till lägre kostnad än vad som
nu är fallet. Mot bakgrund av att CPR skall tjäna som givare av allmän
personinformation till andra statliga centralregister som är under
uppbyggnad är ett anstånd med att inrätta registret olämpligt. Dessa
andra register skulle då i stället lagra ungefär samma information som
avses ingå i CPR. Statens kostnader skulle öka liksom besväret för den
enskilde utan att denne skulle vinna något från integritetssynpunkt.

Som RSV ovan framhållit kan man på olika sätt göra inskränkningar
ifråga om att utnyttja CPR. Stora garantier kan skapas för att uppgifterna
inte förs ur landet eller används på ett obehörigt sätt. En mera
långtgående ändring av nuvarande ADB-system kräver lång utrednings-
och utvecklingstid. CPR är ett komplement till nuvarande länssystem.
Det innebär inte en centralisering av nuvarande driftsystem i

SkU 1972:17

vidare mån än att vissa aviseringsuppgifter som nu ligger på länsstyrelserna
överförs till CPR. I övrigt blir konsekvenserna på länsplanet i
huvudsak endast att vissa kortregister som används som sökregister ersätts
med terminaler.

Möjligheterna till skydd för otillbörlig användning av persondata
minskar inte genom tillkomsten av CPR.

Motion 1972: 415

Motionärerna framhåller att ett regelsystem som klart preciserar den
tillåtna användningen av enskilda personliga data bör finnas innan databankerna
byggs upp, annars riskerar man att datasystemen i betydande
utsträckning får bestämma reglerna i stället för tvärtom. I motionen
ifrågasätts om inte varje användning av CPR borde anstå till dess lagstiftningsfrågan
klarats. Med hänsyn till att OSK torde med förtur behandla
dessa viktiga ADB-frågor framställs emellertid inget formellt
yrkande. Motionärerna föreslår

1. att riksdagen inte — innan sekretess- och integritetsfrågorna
lösts — beviljar medel för en sammankoppling av CPR med
RSV:s personnummerregister utan avslår Kungl. Maj:ts hemställan
om ett anslag på 285 000 kr. för programmering av
databehandlingsrutiner för CPR samt för omläggning av
RSV:s personnummerregister och anslutning av detta till CPR,

2. att riksdagen uttalar att ingen anslutning av terminal eller
datamaskin till CPR-systemet får ske förrän OSK lagt fram
förslag till lösning av de i motionen berörda integritetsfrågorna
och dessa föranlett beslut av riksdagen,

3. att riksdagen uttalar att CPR inte bör göras tillgängligt för
kreditupplysningsbyråer, samt att adress ur registret inte bör
tillhandahållas för spridning av selektiv direktadresserad reklam
i avvaktan på OSK:s och kreditupplysningsutredningens
arbete.

RSV:s personnummerregister skulle i CPR utgöra en liten del och
bestå av ytterligt begränsad information om personer som utvandrat
eller överförts till obefintligregister. Huvuddelen av de personer som
är upptagna i det nuvarande manuella registret är dubbelregistrerade,
eftersom de är kyrkobokförda i landet och således upptagna i länsstyrelsernas
register. Registret används för att säkerställa att en utvandrad
som återkommer till landet får sitt gamla personnummer och därmed
kan tillgodoräknas exempelvis tidigare pensionspoäng. Nuvarande manuella
register är synnerligen tungrott och osäkert. En omläggning av
registret är angelägen och bör göras snarast möjligt.

Den programmering som sker för CPR görs så att olika begränsningar
vad gäller utlämnandet av data kan genomföras relativt enkelt. Någon
risk att datorsystemet skall styra reglerna för att utlämna information
finns således inte.

Motionärernas förslag att anslutning av terminal eller dator till CPR
tills vidare inte skall få ske synes avse utnyttjande utanför folkbokförings-
och skatteområdet. Enligt RSV:s mening bör anslutning till CPR
från i vart fall andra myndigheter kunna få ske efter Kungl. Maj:ts
prövning i varje särskilt fall. En anslutning framstår särskilt naturlig
när det gäller sådana verksamheter som på det regionala planet ligger
inom länsstyrelsernas förvaltningsområde, vilket också folkbokföringsverksamheten
gör. I detta sammanhang må framhållas att en samman -

SkU 1972:17

koppling av CPR-datorn med annan dator, exempelvis bilregistrets,
inte innebär att CPR kan tillföras eller hämta information från det anslutna
systemet.

Som RSV tidigare framhållit bör CPR inte vara tillgängligt för
kreditupplysningsbyråer eller för uttag av selektiv direktadresserad
reklam.

Motion 1972: 631

Motionärerna anser det olämpligt att ett centralt personregister upprättas
innan svensk lagstiftning finns som reglerar utnyttjandet av sådana
register. Motionärerna hemställer

1. att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte uttala att ett
centralt personregister i avvaktan på en tidsenlig sekretesslagstiftning
enligt dess mening inte bör upprättas,

2. att riksdagen till RSV för budgetåret 1972/73 beslutar anvisa
ett förslagsanslag av 58 000 000 kr., dvs. en besparing om
1,2 miljoner kr.

Vad beträffar denna motion hänvisar RSV till vad ovan anförts i
fråga om motionen 1972: 302.

Motion 1972:1454 (hänv. 1972:1321)

I motionen föreslås bl. a. att riksdagen hos regeringen anhåller om
förslag till lagstiftning av innebörd att de sammankopplingar av databanker
som är under planering t. ex. i CPR förbjuds och att riksdagen
avslår de medel som föreslås till utveckling av ett centralt personregister
(CPR).

Även beträffande denna motion får RSV hänvisa till vad ovan anförts
ifråga om motionen 1972: 302.

Beslut i detta ärende har fattats av — förutom undertecknad ordförande
— styrelseledamöterna A. Andersson, C.-A. Andersson, Hallman,
Helmers, Holmqvist, Lindén, Manhem och Schärman. I handläggningen
har därjämte deltagit folkbokföringsdirektören Lindström,
skattedirektören Nilsson och avdelningsdirektören Österlund, föredragande.

Gösta Ekman

Tord Österlund

MARCUS BOKTR. STHLM 1972 72 0046