Näringsutskottets betänkande nr 54 år 1972
NU 1972:54
Nr 54
Näringsutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse
1972:102 med överlämnande av årsredovisning för Statsföretag AB jämte
motion.
Ärendet
I detta betänkande behandlas Statsföretag AB:s årsredovisning för år
1971, vilken överlämnats till riksdagen med Kungl. Maj:ts skrivelse
1972:102 (industridepartementet), och den därav föranledda motionen
1972:1720, som redovisas nedan.
Statsföretag ABs verkställande direktör och ekonomidirektör har
inför utskottet lämnat upplysningar i ärendet. Utskottet har vidare haft
tillgång till Statsföretags delårsrapport nr 2 för år 1972, omfattande tiden
januari-augusti.
Motionen
Yrkande
I motionen 1972:1720 av herr Regnéll m. fl. (m) hemställs att
riksdagen skall i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa att Kungl. Maj:t
skyndsamt framlägger förslag om upphävande av statliga organs skyldighet
att i vissa fall anlita Allmänna förlaget.
Motivering
I motionen redogörs i korthet för de förutsättningar som gäller för AB
Allmänna förlagets verksamhet och för den analys av förlaget som i juni
1972 framlagts av riksrevisionsverket. Att myndigheterna ålagts att
obligatoriskt anlita Allmänna förlaget har lett till fördyringar och
irritation, säger motionärerna. De menar att detta obligatorium, som av
förre industriministern karakteriserades som temporärt, nu med anledning
av förlagets svårigheter att uppfylla målet för sin verksamhet alltmer
tycks övergå till att bli något bestående. Härav följer fördyringar, anförs
det, som i sista hand drabbar skattebetalarna. I rationaliseringssyfte
borde Allmänna förlaget ges samma villkor som övriga förlag. Detta
skulle medföra den fördelen att arbetsställen på annat håll än i
Stockholm i större utsträckning skulle kunna få beställningsarbeten för
statligt tryck.
1 Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 54
NU 1972:54
2
Uppgifter om Allmänna förlaget
Riktlinjer för verksamheten
AB Allmänna förlaget inrättades 1969 efter beslut av 1968 års riksdag
på grundval av en proposition (1968:62) angående organisationen av den
statliga publiceringsverksamheten. I ett betänkande i detta ämne hade
statskontoret föreslagit att statliga myndigheter — utom departementen
och de affärsdrivande verken — skulle vara skyldiga att anlita två
nyinrättade förlag (ett allmänt förlag respektive ett läromedelsförlag) för
sin publicering. Dessa skulle överta de uppgifter som dittills åvilat
statskontorets tryckeriexpedition. Enligt en kungörelse år 1937 förelåg
skyldighet för myndigheter att inhämta statskontorets anvisningar
beträffande tryckningsarbete om tryckningskostnaderna översteg 300 kr.
En statens tryckerisakkunnig med rådgivande uppgifter hade funnits
sedan 1921.
I propositionen anförde chefen för finansdepartementet att det var
angeläget att de centrala resurser som ställdes till förfogande i form av
expertis på publicerings- och tryckerifrågor blev effektivt utnyttjade. De
föreslagna förlagen borde därför svara för så stor del av den statliga
publiceringsverksamheten som var praktiskt möjligt. Från det obligatorium
som föreslogs skulle dock vissa undantag kunna göras. Kungl. Maj :t
skulle kunna medge myndigheter och institutioner att själva eller i annan
särskild ordning handlägga sina publiceringsfrågor. Vidare borde obligatorium
av praktiska skäl inte gälla för publicering eller tryckning som
medförde endast ringa kostnader. Det framhölls att syftet med den
föreslagna ordningen var att ge statliga myndigheter och institutioner
bättre service i fråga om utgivning av publikationer och upphandling av
tryckeriarbeten samt att skapa en bättre organisation för distribution och
marknadsföring av statligt tryck.
1 riksdagen väcktes motioner med yrkande att myndigheter och
institutioner skulle ha rätt att utan dispens anlita annat förlag.
Statsutskottet (SU 1968:97) anförde att det till följd av den statliga
publiceringsverksamhetens storlek och vikt var betydelsefullt att allmänheten,
enskilda företag och myndigheter fick större möjligheter till
överblick över de statliga publikationerna. Detta borde kunna uppnås om
dessa i största lämpliga omfattning kanaliserades över det allmänna
förlaget. De av departementschefen angivna skälen ansågs tala för att det
allmänna förlagets verksamhetsområde borde bli så omfattande som var
praktiskt möjligt. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet, som
också avslogs av riksdagen. Utskottet var dock inte enhälligt. Högerpartiets
representant i utskottet motsatte sig förslaget om förlagets
inrättande. Centerpartiets och folkpartiets representanter reserverade sig
till förmån för motionsyrkandet. Även utan något tvång borde man enligt
deras mening kunna räkna med att myndigheterna till övervägande del
skulle söka sig till det allmänna förlaget under förutsättning att dess
tjänster blev konkurrenskraftiga. En frihet att låta publiceringsverksamheten
ombesörjas av det förlag som kunde erbjuda de fördelaktigaste
NU 1972:54
3
villkoren skulle, menade reservanterna, främja konkurrensen och ett ökat
kostnadsmedvetande hos myndigheter och institutioner.
På grundval av riksdagens beslut har Kungl. Maj :t utfärdat en
kungörelse (1969:142), vari föreskrivs skyldighet för statlig myndighet
och annat statligt organ utom departement och affärsverk att, om Kungl.
Maj:t ej föreskriver annat, anlita Allmänna förlagets tjänster vid framställning
och utgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster. Denna
skyldighet gäller dock ej om framställning och utgivning av tryckalstret
beräknas kosta högst 1 000 kr. Statliga kommittéer skall enligt kommittékungörelsen
(1945:394, ändrad 1969:463) anlita Allmänna förlaget vid
tryckning av betänkande.
I en interpellation i första kammaren hösten 1970 riktade herr
Wikström (fp) till chefen för industridepartementet, statsrådet Wickman,
frågan om vilka åtgärder denne avsåg att vidta för att upphäva AB
Allmänna förlagets och Utbildningsförlaget Liber AB :s monopolställning
i fråga om framställning av statligt tryck (FK 1970:32 s. 8). Interpellanten
hävdade att skyldigheten att anlita Allmänna förlaget för många
statliga myndigheter hade lett till en ökning av tryckningskostnaderna
med 15—20 %. Den tillämpade ordningen stod enligt interpellanten i strid
med de principer som enligt upphandlingskungörelsen gällde för upphandling
på andra områden. Allmänna förlagets verksamhet subventionerades,
och icke-statliga företag fick inte möjlighet att på lika villkor
konkurrera med det statliga företaget.
I interpellationssvaret (FK 1970:42 s. 5) ifrågasattes om det var riktigt
att beteckna den samordning av upphandlings- och inköpsfunktionerna
som kommit till stånd i fråga om statliga trycksaker som ett monopol.
Myndigheternas utgivning av publikationer och framställning av trycksaker
hade, framhölls det, reglerats centralt i olika former i vart fall under
de senaste 50 åren. Inrättandet av förlagen hade framför allt inneburit att
ett sedan länge känt behov av samordning och effektivisering av den
statliga upphandlingen av tryck hade kommit att tillgodoses i delvis nya
former. En naturlig följd härav borde bli att en bättre marknadsöverblick
skapades hos statens upphandlare och att fler tryckerier än tidigare fick
möjligheter att konkurrera om det statliga trycket. Detta borde i sin tur
innebära garanti för att upphandling komme att ske på det för staten
ekonomiskt fördelaktigaste sättet. En del myndigheter hade visserligen
anmält att deras kostnader ökat på grund av skyldigheten att utnyttja
Allmänna förlaget vid trycksaksupphandlingen. På längre sikt borde dock
den samordnade upphandlingen medföra rationaliseringsvinster. Allmänna
förlagets verksamhet bedömdes sålunda stå i överensstämmelse med
den allmänna upphandlingspolitiken. Ett kostnadsbortfall borde successivt
ske hos myndigheterna genom minskat behov av personella och andra
resurser för publiceringsverksamheten. Under förlagens första verksamhetsår
vore det dock inte rimligt att vänta sig några mera betydande
vinster; verksamheten måste under denna tid delvis ha försökskaraktär.
Avslutningsvis uttalades att skyldigheten för myndigheterna att anlita de
båda förlagen inte borde bibehållas längre än som var nödvändigt för att
NU 1972:54
4
tillgodose det samordningsintresse i vilket de införts. Den betecknades
sorn en temporär åtgärd för att så snabbt som möjligt bygga upp en
rationell upphandlings- och distributionsordning för statliga trycksaker.
Det borde vara en naturlig strävan för förlagen att söka få till stånd ett så
förtroendefullt samarbete med myndigheterna och en sådan utveckling av
de statliga tryckningskostnaderna totalt sett att förlagens samordnande
och kostnadsreducerande funktion så snart som möjligt kunde fullföljas
utan stöd av något obligatorium. Statsrådet sade sig ha för avsikt att när
detta läge uppnåtts verka för obligatoriets undanröjande, en fråga som
måste underställas riksdagen. Samma avsikt deklarerade statsrådet Wickman
när ämnet i korthet berördes i en interpellationsdebatt om de
statliga företagen i mars 1971 (RD 1971:53, s. 14 och 20).
Undersökning av riksrevisionsverket
Riksrevisionsverket (RRV) igångsatte hösten 1970 en förvaltningsrevisionen
undersökning från konsumentsidan av statliga myndigheters
publiceringsverksamhet. Undersökningen, som utfördes av en konsult,
omfattade enkäter och intervjuer i två etapper med statliga myndigheter
beträffande deras publiceringsverksamhet och produktion av blanketter.
Resultatet av undersökningen framlades i en rapport den 20 juli 1972.
Som skäl för att undersökningen företogs redan drygt ett år efter den
organisatoriska omläggningen av den statliga publiceringsverksamheten
hänvisade RRV bl. a. till olika vittnesbörd om att samarbetet mellan vissa
myndigheter och Allmänna förlaget inte var friktionsfritt och till att flera
myndigheter hade begärt ökade anslag under hänvisning till att publiceringsverksamheten
blivit fördyrad till följd av skyldigheten att anlita
Allmänna förlagets tjänster.
Konsultens synpunkter på grundval av enkät- och intervjumaterialet
efter den första etappen var kort sammanfattade följande. Den av
statsmakterna eftersträvade samordningen av utgivningen av myndigheternas
publikationer och av prissättningen hade av allt att döma inte
kommit till stånd. Myndigheterna hade inte i nämnvärd omfattning
utnyttjat den service som samarbetet med Allmänna förlaget skulle ha
givit möjlighet till. Samplanering och rationell arbetsfördelning mellan
myndigheten, Allmänna förlaget och vederbörande tryckeri syntes inte
ha kommit till stånd. Myndigheternas i huvudsak negativa attityd till
Allmänna förlaget syntes i viss utsträckning ha berott på att de inte haft
insyn i förlagets prispolitik och upphandlingsförfarande.
Med anledning av de iakttagelser som gjorts vid utvärderingen av
undersökningens första etapp sände RRV i april 1971 ut ett cirkulär till
myndigheterna med vissa rekommendationer rörande samarbetet mellan
myndigheterna och förlaget.
1 konsultens rapport över andra etappen anfördes i sammandrag
följande. Kostnadstäckningsgraden för utgivna publikationer var låg.
Nästan hälften av myndigheterna saknade helt inkomst av utgivna
publikationer, och tre fjärdedelar av myndigheterna hade en kostnads
-
NU 1972:54
5
täckning understigande 30 %. Långsiktiga överläggningar mellan myndigheterna
och förlaget angående utgivnings- och prispolitik hade förekommit
i blott ringa utsträckning. Flertalet myndigheter ansåg inte att det
fanns behov därav. Allmänna förlagets ”förlagsrörelse i vanlig mening” —
en verksamhet som berörts i propositionen 1968:62 — hade fått en
blygsam omfattning. Förekomsten av skriftliga avtal mellan Allmänna
förlaget och myndigheterna syntes inte i väsentlig grad påverka samarbetet
i stort, t. ex. i fråga om samplanering. Allmänna förlagets service på
det redaktionella området efterfrågades nästan inte alls. Direktkontakter
mellan myndigheterna och tryckerierna förekom i stor utsträckning.
Endast ett par av myndigheterna sade sig ha fått minskad arbetsmängd
för produktion och upphandling av trycksaker. Sammanfattningsvis
anförde konsulten att samarbetsförhållandena mellan myndigheterna och
förlaget präglades av förlagsmässig ytlighet och betydande brister i fråga
om såväl långsiktig och policyskapande planering som det mera kortsiktiga
dagliga samarbetet. Som en principiell bedömning på grundval av
båda utredningsetapperna anförde konsulten i huvudsak följande. Det
sammanfattande omdömet blev att myndigheternas erfarenheter var
övervägande negativa och att inrättandet av Allmänna förlaget hittills inte
berett dem någon nämnvärd lättnad i deras publiceringsverksamhet.
Detta tycktes i första hand bero inte på förlagets prispolitik utan på att
ingendera parten i samarbetet hade sökt få till stånd en grundläggande
analys och därpå följande överenskommelse när det gällde frågor som
arbetsfördelning, samplanering och utgivningspolitik. Den ömsesidiga
informationen hade varit bristfällig, och de affärsmässiga relationerna
mellan parterna hade lämnat åtskilligt övrigt att önska. Statsmakternas
intentioner vid bildandet av Allmänna förlaget kunde knappast sägas ha
blivit uppfyllda.
RRV uttalade att det enligt dess mening inte hade framkommit
någonting som tydde på att konsultens bedömning var felaktig. RRV
anslöt sig sålunda i allt väsentligt till konsultens slutsatser.
Yttrande av Allmänna förlaget
Allmänna förlaget avgav den 12 september 1971 remissyttrande till
chefen för finansdepartementet över RRV:s undersökning. Förlaget
anförde att statsmakternas intentioner vid dess bildande syntes ta sikte
på att förlaget skulle vara ett allsidigt serviceföretag i publiceringsfrågor
och att utgivningen skulle vara decentraliserad, dvs. att de enskilda
myndigheterna skulle ha huvudansvaret för utgivningen. Förlaget riktade
från utredningsteknisk synpunkt stark kritik mot RRV:s undersökning
och uttalade att denna när det gällde uppläggning, genomförande och
utvärdering hade så allvarliga brister att det redovisade resultatet inte
kunde läggas till grund för en bedömning av huruvida förlaget uppfyllde
statsmakternas intentioner. Förlaget lämnade en redogörelse för vad det
gjort i detta syfte. Bl. a. anfördes följande.
När Allmänna förlaget startade sin verksamhet valdes en introduktion
NU 1972:54
6
som medförde många problem. Förlaget hade emellertid varit lyhört för
berättigad kritik och fortlöpande gjort anpassningar som förbättrat dess
relationer till uppdragsgivarna. Hösten 1969 hade införts en ny debiteringsnorm
som grundade sig på den tid som lades ned på varje projekt.
Förlagets marginal var enligt 1972 års budget ca 8 % och enligt 1973 års
budget ca 7 % av dess fakturering inom den berörda sektorn. Dessa
procenttal var dock inte mätare på fördyring, eftersom myndigheterna
avlastades upphandlingsarbetet, fick tillgång till gratis expertis och blev
delaktiga i vissa kostnadsfördelar. Produktionen av trycksaker budgeterades
för 1972 till 60 milj. kr., varav 25 milj. kr. på blankettsidan.
Kunderna erbjuds olika slags service på detta område. Förlagets ambition
har varit att bygga upp en allmän redaktion som komplement till
myndigheternas fackredaktioner. I fråga om distribution och marknadsföring
konstaterades att i stort sett alla statliga prisbelagda publikationer
m. m. utkommer på Allmänna förlaget. Förlaget bedriver katalogverksamhet
i olika former och bearbetar dessutom marknaden med konventionella
säljinstrument från personlig bearbetning till annonsering. Överblick
av olika kategorier av köpare av statligt tryck erhålls genom
försäljningsstatistik och andra uppföljningsåtgärder. Förlaget har byggt
upp en distributionscentral för statligt tryck som samordnats med
Svenska reproduktions AB:s distribution, varigenom stordriftsfördelar
åstadkommits. Den övervägande delen av myndigheternas publikationer
är för internt bruk och för gratisutdelning. Dagsläget erbjuder inte
möjligheter till betydande utvidgning av den myndighetsinitierade förlagsproduktionen.
Samplanering av utgivningen betraktas av förlaget som
en förutsättning för ett gott resultat. Förlagets ekonomiska målsättning
och affärsidé är att ge uppdragsgivarna så god service som möjligt samt
att lämna skälig avkastning på insatt kapital. Tyngdpunkten i målsättningen
ligger på serviceaspekten. De områden som faller inom obligatoriet
skall täcka sina egna kostnader.
Utskottet
I sitt betänkande 1971:44 i anledning av bl. a. Kungl. Maj:ts skrivelse
med överlämnande av Statsföretag AB:s årsredovisning för år 1970
diskuterade utskottet de allmänna förutsättningarna för utskottsbehandlingen
av årsredovisningen. Utskottet vill nu först hänvisa till vad som där
anfördes. Dessutom vill utskottet erinra om att ett antal principfrågor
rörande de statliga företagen tidigare i år har behandlats av riksdagen på
grundval av utskottets betänkande 1972:16. Det gällde här bl. a.
önskemål om nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet och
utveckling och om en översyn av organisation och regler för statlig
affärsverksamhet.
Liksom förra året har utskottet vid sin granskning av Statsföretags
årsredovisning främst ägnat uppmärksamhet åt verksamhetens inriktning
och mål. Förutom frågor som gällt särskilda dotterbolag har utskottet
tagit upp mera generella frågor rörande bl. a. det tekniska utvecklings
-
NU 1972:54
7
arbetet, sysselsättningsutvecklingen oell investeringsplanerna inom koncernen.
De iakttagelser och överväganden som gjorts vid den här
redovisade granskningen ger enligt utskottets mening inte anledning till
något särskilt uttalande från utskottets sida.
1 den motion som har väckts i anledning av Kungl. Maj :ts skrivelse
med överlämnande av Statsföretags årsredovisning föreslås upphävande av
den skyldighet som nu gäller för statliga myndigheter — med undantag
för departement och affärsverk — att i vissa fall anlita ett av Statsföretags
dotterbolag, AB Allmänna förlaget, vid framställning av publikationer
och andra trycksaker. Motionärerna refererar med instämmande den
kritik mot Allmänna förlaget som riksrevisionsverket (RRV) har framfört
pä grundval av en förvaltningsrevisionen undersökning. De menar att
förlagets verksamhet har nått en sådan grad av stabilitet att det angivna
obligatoriet — vilket i uttalanden åren 1970 och 1971 av dåvarande
chefen för industridepartementet betecknades som temporärt — nu bör
kunna avvecklas.
Utskottet vill framhålla att den berörda skyldigheten att anlita
Allmänna förlaget har införts i syfte att tillgodose behovet av samordning
och effektivisering av den statliga publiceringsverksamheten. Det primära
är således statsförvaltningens intressen, inte Allmänna förlagets. Inom
ramen för det aktuella ärendet, som gäller granskning av Statsföretags —
och indirekt dess dotterbolags — verksamhet är bestämmelserna i fråga
närmast att betrakta som en given extern förutsättning för Allmänna
förlagets rörelse, som man har att ta hänsyn till vid bedömningen av
företagets ekonomiska resultat och dess måluppfyllelse i allmänhet. Detta
hindrar inte att riksdagen i sammanhanget kan ta upp frågan om
obligatoriets fortbestånd.
Motionärerna utgår i sin kritik mot obligatoriet från RRV:s undersökningsrapport.
Denna rapport — vars slutsatser med skärpa bemötts av
Allmänna förlaget — är för närvarande föremål för Kungl. Maj:ts
prövning. Utskottet finner det inte lämpligt att riksdagen med utgångspunkt
i rapporten gör något uttalande om avskaffande av obligatoriet.
Det är ännu blott i ca tre år som Allmänna förlaget har existerat och de
åsyftade bestämmelserna gällt. Det finns därför enligt utskottets mening
goda skäl att, innan en ändring av de grundläggande förutsättningarna för
den statliga publiceringsverksamheten aktualiseras, avvakta ytterligare
erfarenheter av denna verksamhet och av Allmänna förlagets insatser på
området. Utskottet avstyrker därför motionärernas förslag.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
1. att riksdagen lägger Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 till
handlingarna,
2. att riksdagen avslår motionen 1972:1720.
Stockholm den 5 december 1972
På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG
NU 1972:54
Närvarande: herrar Svanberg (s), Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s),
Andersson i Storfors (s), Gustafsson i Byske (c), Rask (s), Ericsson i
Åtvidaberg (fp), Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m),
Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c). Rydén (fp) och
Fridolfsson i Stockholm (m).
Reservation
av herrar Ericsson i Åtvidaberg (fp), Hovhammar (m), Rydén (fp) och
Fridolfsson i Stockholm (m), som anser
dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar med ”Utskottet
vill framhålla” och slutar med ”därför motionärernas förslag” bort
utbytas mot ett stycke av följande lydelse:
Utskottet noterar att vad motionärerna åsyftar är att Kungl. Maj:t
skall undersöka hur det obligatorium som är en grundläggande förutsättning
för Allmänna förlagets verksamhet skall kunna upphävas. Överväganden
i denna riktning måste otvivelaktigt te sig naturliga för Kungl. Maj:t
mot bakgrund av den sakligt skarpa och av allt döma välgrundade kritik
som RRV riktar mot de nuvarande förhållandena på den statliga
publiceringsverksamhetens område. Det berörda obligatoriet har från
början framstått som onaturligt. Utskottet anser att riksdagen har god
anledning att, som motionärerna föreslår, begära att Kungl. Maj:t vidtar
förberedelser för obligatoriets avskaffande.
dels att utskottet under 2 bort hemställa
2. att riksdagen med bifall till motionen 1972:1720 hos Kungl.
Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t skyndsamt framlägger
förslag om upphävande av statliga organs skyldighet att i vissa
fall anlita AB Allmänna förlaget.
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1988 S Stockholm 1972