Näringsutskottets betänkande nr 51 år 1972

NU 1972:51

Nr 51

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion om förbud mot
saluförande av visst emballage.

Ärendet

I motionen 1972:1363 av herr Åkerfeldt m. fl. (c) hemställs att
riksdagen skall besluta att anhålla hos Kungl. Maj:t om lagförslag
syftande till förbud mot sådant emballage som från kostnadssynpunkt
^ står i uppenbart missförhållande till den saluförda produkten och innebär

misshushållning med icke reproducerbara naturresurser.

Motionen

Bruket av engångsglas och burkar av plåt eller plast är enligt
motionärerna förkastligt inte endast från miljösynpunkt utan också
därför att användningen av sådana förpackningstyper innebär en förstöring
av råvaror som inte kan reproduceras. Kostnadsrelationen mellan
emballagepris och pris på råvaror för öl och läskedrycker framstår vidare
som orimlig. Användningen av engångsemballage har motiverats med
distributionsvinster. Detta argument är enligt motionärerna inte hållbart.
Distributionsbilarna skulle utan svårighet vid återfärden till bryggerierna
kunna medföra full last av returglas. Visserligen krävs större lagringsutrymmen
i butikerna vid användning av returglas, men detta organisatoriska
problem borde enligt motionärerna vara möjligt att lösa.
Hanteringen av returglas skulle kunna göras rationell genom användning
av en standardiserad glasflasktyp. Motionärerna anser vidare att pant som
minst täcker tillverkningskostnaden bör tillämpas. Genom förbud mot
engångsemballage skulle konsumenten slippa betala för ett emballage som
han enbart har obehag av. Renhållnings- och destruktionskostnaderna
skulle kunna minskas liksom nedskräpningen i naturen och den meningslösa
förstöringen av mineralråvara.

Tidigare riksdagsbehandling av motioner rörande engångsförpackningar

Motionsyrkanden om förbud mot engångsförpackningar och om
införande av pantsystem för engångsglas har vid ett flertal tillfällen
prövats av riksdagen, senast vid vårsessionen 1972. De miljömässiga
konsekvenserna av användningen av engångsförpackningar har genomgående
utgjort motiv för dessa motionsyrkanden. I sitt betänkande (JoU
1972:32) beträffande årets motioner sade sig jordbruksutskottet vilja
understryka ”vikten av att verksamma åtgärder vidtas för att få bukt med
de svårartade och allt snabbare växande olägenheter för miljön som

1 Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 51

NU 1972:51

2

begagnandet av engångsemballage, framför allt de s. k. engångsflaskorna,
medför”. Med hänsyn till att frågan behandlades av miljökontrollutredningen,
vars betänkande var att emotse inom den närmaste framtiden,
ansåg sig dock utskottet inte böra föreslå någon riksdagens åtgärd med
anledning av motionerna.

Sex ledamöter av utskottet, företrädande centerpartiet, folkpartiet
och vänsterpartiet kommunisterna, reserverade sig mot utskottets uttalande
och förordade att förbud skulle införas för försäljning av öl och
läskedrycker i engångsförpackningar samt att pantsystem skulle införas
för övriga typer av engångsglas.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan att lämna
motionerna utan åtgärd (RD 1972:81 s. 96).

Uppgifter i anslutning till motionen

Maltdrycker och läskedrycker saluförs för närvarande i fem olika
förpackningstyper - returglas, engångsglas, burk, fat samt en plast/pappförpackning.
Den traditionella 33 cl. returflaskan har successivt fått ge
plats åt andra retur- och engångsförpackningar av olika storlekar och
material. Beträffande maltdryckerna utgjorde returglasens andel av
totalkonsumtionen 51% 1971 mot 79% 1966. För den kraftigaste
andelsökningen svarar burkförpackningarna medan engångsglasens andel
sedan 1966 något gått tillbaka. Burkandelen utgjorde 1971 30 % och
engångsglasens andel 12 %. Den andel som faller på plastförpackningar är
fortfarande mycket liten, ca 1 %. Beträffande kolsyrade läskedrycker är
returglasens andel väsentligt större, ca 75 % 1971. Sedan 1966 har dock
andelen minskat med ca 10 procentenheter. Motsvarande ökning faller i
sin helhet på engångsglasen — 24% andel 1971 — medan burk- och
plastförpackningarna, som för dessa drycker introducerats sent, endast
har en andel av 1 %.

Enligt en utredning av statens pris- och kartellnämnd (SPK), Koncentration,
kostnader och konkurrens inom malt- och läskedrycksindustrin
(januari 1972), steg samtliga bryggeriers emballagekostnad per
tillverkad liter malt- och kolsyrad dryck från 0,12 kr. 1965/66 till 0,23
kr. 1968/69. Ökningen är till den helt övervägande delen betingad av att
en större andel av malt- och läskedryckerna förpackats på de dyrare
engångsförpackningarna. Priset per ölburk resp. flaska ökade däremot
förhållandevis lite — med ca 6 % under motsvarande period.

Råvarukostnaderna per tillverkad liter dryck utgjorde 1968/69 i
samtliga bryggerier 0,18 kr. och var därmed oförändrad jämfört med
1965/66. Den totala tillverkningskostnaden, dvs. kostnaderna fram till
färdigvarulager, utgjorde 1968/69 0,72 kr. per tillverkad liter mot 0,63
kr. 1965/66. Exkluderas emballagekostnaderna minskade alltså övriga
tillverkningskostnader från 0,51 till 0,49 kr. under perioden.

Sedan början av 1960-talet tillverkas samtliga plåt- och glasförpackningar
av ett företag, PLM. Råmaterialet för plåtburkstillverkningen

NU 1972:51

3

importeras så gott som undantagslöst, huvudsakligen från England,
Frankrike, Holland, Norge och Västtyskland. Råvaror för glastillverkningen
är soda från England och Västtyskland, sand från Belgien och
Sverige, kalk från Danmark och fältspat från Sverige.

Trippantalet, dvs. det antal gånger en returflaska används, är i dag för
en öl- och läskedrycksflaska ca 15. Antalet har successivt sjunkit sedan
början av 1960-talet, då det beräknades till drygt 30. Då återlämningsfrekvensen
för restauranger och för hushållen vid direktdistribution är
avsevärt högre än genomsnittet har det beräknats att en flaska såld genom
detaljhandeln endast används sju å åtta gånger.

Genom introduktionen av engångsförpackningarna gavs malt- och
läskedrycksindustrins produkter i denna emballageform samma distributionsmöjligheter
som gäller övriga produkter i detaljhandelsledet. Införandet
av engångsförpackningar har härigenom, enligt SPK, skapat ökade
konkurrensmöjligheter dels genom att bryggerier med en begränsad egen
transportapparat kunnat utnyttja nya distributionskanaler för att nå en
större marknad, dels genom att andra företag än bryggerier kunnat börja
tillverkning av läskedrycker.

Två experter inom kommittén för ett renare samhälle genomförde
1967 en samhällsekonomisk totalkalkyl som avsåg att redovisa samtliga
de kostnader som uppkommer vid användning av engångsglas resp.
returglas (SOU 1969:18). Experterna kom till den slutsatsen att vid
tidpunkten för undersökningen ett system med enbart engångsglas
troligen var det gynnsammaste alternativet. Med hänsyn till löne- och
tillverkningskostnadernas ökning i framtiden skulle emellertid fem å tio
år senare ett system med enbart engångsförpackningar eller ett blandat
system troligen vara att föredra framför ett system med enbart
returemballage. Kommittén ansåg sig, bl. a. på grund av de många
osäkerhetsmomenten i kalkylen, inte ha anledning tillmäta utredningsresultatet
någon avgörande betydelse. Nackdelarna med engångsflaskor
bedömdes i och för sig tala för ett förbud, men olägenheterna med och
svårigheterna att genomföra ett sådant befanns vara så betydande att
kommittén fann övervägande skäl tala emot införandet av ett förbud.
Kommittén kom till samma slutsats även beträffande andra emballagematerial
än glas. I sin bedömning av möjligheten att genom en höjning av
flaskpanten minska nedskräpningen fann utredningen att enbart denna
åtgärd skulle innebära sådana nackdelar att en sådan lösning inte kunde
förordas. Kommittén diskuterade också möjligheten att införa ett
avgiftssystem, innebärande att varje emballageform skulle belastas med
en avgift motsvarande de miljövårdskostnader den förorsakar. De
praktiska svårigheterna med att fastställa och debitera avgifter i ett
system av detta slag befanns vara betydande. Vidare skulle sannolikt
kostnaderna för administrationen komma att bli alltför stora. Kommittén
ansåg sig därför inte kunna förorda denna metod.

Efter förslag i proposition 1970:157 beslöt riksdagen skärpa reglerna i
naturvårdslagen i fråga om nedskräpning i naturen. Vidare skedde en
utvidgning av kommunernas ansvar för renhållning. I propositionen

NU 1972:51

4

anförde chefen för jordbruksdepartementet beträffande engångsemballagen,
att anledning då ej fanns att införa förbud mot användning av
engångsglas. I första hand borde andra åtgärder prövas för att komma till
rätta med problemet. För att motverka att glas hamnade i naturen
fordrades en intensiv upplysningsverksamhet. Samtidigt borde samhället

sörja för att avfallet togs om hand och forslades till destruktionsanlägg- \

ningar. Vidare borde statliga insatser göras i fråga om utvecklingsarbetet
och forskningen för att få fram förpackningsmaterial som från miljösynpunkt
var mera ofarligt än det nu förekommande. Det utvecklingsarbete
som pågick inom förpackningsindustrin borde intensifieras och insatser
på området stimuleras från samhällets sida. Om åtgärder av denna art inte
ledde till önskat resultat, måste emellertid andra medel övervägas.

Miljökontrollutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1972:31)

Lag om hälso- och miljöfarliga varor inga nya eller ändrade åtgärder för
att komma till rätta med nedskräpningsproblemet. Utredningen erinrar
om att en riksomfattande kampanj mot nedskräpning igångsatts och om
att nya bestämmelser i naturvårdslagen och kommunala renhållningslagen
trätt i kraft den 1 januari 1972. Resultaten av dessa aktiviteter liksom av
pågående forskningsarbete angående avfallshanteringen och förpackningsutvecklingen
bör enligt utredningen avvaktas innan frågan om införande
av förbud eller andra restriktioner beträffande engångsemballage ånyo
tas upp. Utredningen förordar dock att lagstiftningen utformas på ett
sådant sätt att Kungl. Maj:t bemyndigas att utfärda förbud eller
föreskrifter beträffande tillverkningen, importen, saluhållandet eller
hanteringen i övrigt av material, emballage och andra föremål som
kan befaras vålla olägenhet från trevnadssynpunkt eller orsaka skada
på rent fysikalisk eller mekanisk väg. Betänkandet remissbehandlas för
närvarande.

Det utvecklingsarbete som pågår inom förpackningsindustrin syftar
bl. a. till att göra returglasen attraktivare och till att utveckla metoder för
återvinning av råvarorna i olika slags emballage. Genom ny teknik har
returglas kunnat göras väsentligt lättare och mindre utrymmeskrävande,
vilket kan leda till ökat intresse från konsumenternas sida och på längre
sikt till prissänkningar. Framgångsrika fältförsök har startat med återvinning
av glas, och det framstår enligt bedömare på PLM inte som
osannolikt att en någorlunda totalt genomförd återvinning av glas skulle
kunna vara även från ekonomisk synpunkt konkurrenskraftig gentemot
returglashantering. Enligt uppgift från PLM har vidare försöken med att
finna möjligheter till återvinning av metall i plåtburkar kommit betydligt
närmare sin lösning, så långt att en sådan återvinning kan bli verklighet
redan under innevarande år.

SPK genomförde våren 1970 en undersökning i sex städer av priset på
malt- och läskedrycker. Av denna framgår att dryck på returglas framstår
som det från prissynpunkt klart förmånligaste alternativet för samtliga
dryckestyper. I genomsnift sker en fördyring av innehållet med mellan 40
och 65 öre per liter (12—33 procent) beroende på dryckestyp vid en
övergång från returflaska till engångsglas. Om jämförelsen skulle gälla

NU 1972:51

5

övergång från 33 cl returglas till närmast jämförbara engångsflaska — 28
cl — blir skillnaden ännu större. Det kan då t. o. m. vara billigare med
returglas även om inte pantvärdet utnyttjas. Större förpackningar medför
billigare dryck. Trots detta ställer sig emellertid köp av dryck på
standardreturflaskan (33 cl) från prissynpunkt mer fördelaktig än köp av
motsvarande dryck på det största engångsglaset (75 cl). Dryck på
plåtburk betingade i allmänhet ett ytterligare högre pris än motsvarande
dryck på engångsglas.

Utskottet

Motionsyrkanden om förbud mot försäljning av öl och läskedrycker i
engångsförpackningar har prövats av riksdagen vid ett flertal tillfällen,
senast vid vårsessionen 1972. De miljömässiga konsekvenserna av
användningen av engångsförpackningar har genomgående utgjort motiv
för dessa yrkanden. Vid behandlingen av frågan har full enighet rått om
att bruket av engångsemballage medför svårartade olägenheter för miljön
och om att verksamma åtgärder krävs för att komma till rätta med detta
problem. Majoriteten har dock avvisat de framlagda förslagen om förbud
mot förpackningar av detta slag. Olägenheterna med och svårigheterna att
genomföra ett förbud har bedömts vara så betydande att man ansett
övervägande skäl tala emot ett förbud innan andra åtgärder prövats. Vad
man önskat pröva är i första hand en intensiv upplysningsverksamhet,
ökade samhälleliga insatser på renhållnings- och destruktionsområdet
samt ett intensifierat forsknings- och utvecklingsarbete på förpackningsområdet.
Åtgärder av detta slag har vidtagits. Frågan om ett eventuellt
förbud mot vissa typer av förpackningar aktualiseras på nytt i samband
med den fortsatta behandlingen av miljökontrollutredningens betänkande,
som f. n. remissbehandlas.

I motionen 1972:1363 är de huvudsakliga motiven för ett förbud
andra än miljömässiga. Motionärerna hävdar att bruket av engångsförpackningar
innebär en misshushållning med icke reproducerbara naturresurser
och att ett förbud bör övervägas enbart av detta skäl.
Motionärerna anför vidare att priset på engångsförpackningar är så högt
att det står i uppenbart missförhållande till priset på den förpackade
varan. Även denna omständighet anses tala för ett förbud. Resurs- och
konsumentaspekter har alltså ställts i förgrunden och detta är anledningen
till att ärendet hänskjutits till näringsutskottet.

Med hänsyn till motionens innebörd och till att de miljömässiga aspekterna
på frågan om engångsförpackningar — ett ämne som tillhör
jordbruksutskottets ämnesområde — har behandlats av riksdagen tidigare
i år och kommer att få övervägas ånyo har näringsutskottet begränsat sin
bedömning till att gälla huruvida enbart de i motionen anförda
argumenten kan anses tala för ett förbud mot engångsförpackningar.
Utskottet finner att så icke är fallet.

Frågan om hur exploateringen av jordens naturresurser skall kunna
hejdas har aktualiserats under senare år och diskuteras för närvarande

NU 1972:51

6

över hela världen. Enligt utskottets mening hör en diskussion om
eventuella begränsningar i användningen av vissa råvaror hemma i ett
sådant vidare perspektiv. Det kan inte vara realistiskt att bryta ut en
produktgrupp, som dessutom är marginell i sammanhanget, och införa ett
förbud med hänvisning till råvaruförbrukningen utan att frågan om
begränsning i användningen av vissa naturresurser först har prövats mera
allmänt. F. ö. torde de råvaror som åtgår för framställning av engångsförpackningar
— åtminstone när det gäller glasförpackningar — vara av
sådant slag att någon bristsituation inte kan förväntas uppstå under
överskådlig tid. En omfattande forsknings- och försöksverksamhet pågår
för att utveckla metoder för återvinning av det material som ingår i
engångsförpackningar. Betydande framsteg har enligt uppgift under
senare tid uppnåtts på detta område. Det utvecklingsarbete som pågår
inom förpackningsindustrin i syfte att göra returglasen mera attraktiva
för konsumenterna - i första hand genom en sänkning av glasens vikt —
bör också beaktas.

Ett förbud mot engångsförpackningar kan enligt utskottets mening
inte heller motiveras med att priset per liter blir högre för dryck i
engångsförpackningar än för dryck i returglas. Det är naturligt att
konsumenten härvidlag liksom på andra områden har möjlighet att göra
sitt eget konsumtionsval. Om konsumenten är beredd att betala ett högre
pris för en dryck i engångsförpackning därför att han föredrar denna
förpackningstyp bör han ha denna möjlighet. Ett av prisskäl dikterat
förbud speciellt mot engångsförpackningar skulle vara svårt att motivera
då samhället inte på denna grund har ingripit i det fria konsumtionsvalet
på andra områden. För att konsumenten skall kunna göra sitt val
erfordras dock att han har tillräcklig information om pris, innehåll osv.
för de olika alternativen. Brister härvidlag förekommer, men förbättringar
kan förväntas bl. a. på grund av de föreskrifter om märkningsskyldighet
som finns i den nya livsmedelslagen (1971:511). Konsumentupplysande
organ och grupper kan också göra en insats på detta område.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1972:1363.

Stockholm den 31 oktober 1972
På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Andersson i Örebro (fp),
Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Gustafsson i Byske (c), Rask (s),
Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö
(vpk), Gustafsson i Säffle (c), Jonsson i Husum (s) och Möller i Göteborg
(fp).

NU 1972:51

7

Reservation

av herrar Gustafsson i Byske (c), Sjönell (c), Svensson i Malmö (vpk)
och Gustafsson i Säffle (c), som anser att utskottets yttrande och
hemställan bort ha följande lydelse:

Motionsyrkanden om förbud (=utskottet) hänskjutits

till näringsutskottet.

De svårigheter som är förenade med införandet av ett allmänt förbud
mot engångsförpackningar för öl och läskedrycker har enligt utskottets
mening överdrivits, och det kan ifrågasättas om de åtgärder som vidtagits
för att minska de olägenheter som uppstår genom användning av
engångsemballage är tillräckligt effektiva. De ytterligare argument för ett
förbud som framförs i motionen är starka. Jordens naturresurser är
begränsade och angelägenheten av att hejda exploateringen har blivit
alltmera uppenbar. Det kan visserligen hävdas att ett förbud mot
engångsförpackningar för öl och läskedrycker skulle ha endast en
marginell effekt, men varje förbrukning som uppenbarligen innebär ett
meningslöst slöseri med resurser bör undvikas. Forskning och försök för
att finna metoder för återvinning av materialet i engångsförpackningar
pågår, men det är ännu högst osäkert i vilken utsträckning återvinningstekniken
kommer att visa sig praktiskt användbar och effektiv.

SPK:s undersökning om priset på malt- och läskedrycker i olika slags
förpackningar visar att dryck på returglas framstår som det från
prissynpunkt klart förmånligaste alternativet för samtliga dryckestyper.
Den fördyring på i genomsnitt 12-33% beroende på dryckestyp som
uppstår vid övergång från returflaska till engångsglas och den ytterligare
fördyringen vid övergång till burkförpackning framstår som orimlig. Det
ibland framförda argumentet att allmänheten trots det högre priset väljer
engångsförpackningar på grund av att dessa är mera lätthanterliga är inte
bärande. Konsumenten har nämligen långt ifrån alltid en valmöjlighet när
det gäller förpackningar. De stora varuhusen, som svarar för en allt större
del av dagligvaruförsäljningen, erbjuder ofta inget annat alternativ än
engångsförpackning.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med bifall till motionen 1972:1363 hos Kungl.
Maj:t anhåller om lagförslag syftande till förbud mot sådant
emballage som från kostnadssynpunkt står i uppenbart
missförhållande till den saluförda produkten och innebär
misshushållning med icke reproducerbara naturresurser.

Särskilt yttrande

av herrar Andersson i Örebro (fp) och Möller i Göteborg (fp):

Vi vill understryka att användningen av olika typer av engångsförpackningar
bör begränsas. Skälen till detta är bl. a. att engångsförpackningarna
innebär ett onödigt utnyttjande av naturresurser och medför
miljöskador och nedskräpning. Vi kan dock inte stödja kraven i

motionen. Förbud bör enligt vår mening tillgripas för sådana produkter
som vid användning eller destruering ger upphov till miljöskador t. ex.
genom att de innehåller ämnen som är giftiga eller svåra att bryta ned.
För övriga här avhandlade förpackningar vill vi förorda ett generellt
pantsystem. Detta skall utformas så att konsumenten blir benägen att
återlämna förpackningen efter användningen. Man bör pröva att kombinera
pantsystemet med ett avgiftssystem som utformas så att det
stimulerar till återanvändning eller regenerering av förpackningen. Härigenom
stimuleras en teknisk utveckling av förpackningar som är väl
lämpade för återanvändning samtidigt som konsumenten har en viss
valfrihet. Resursförbrukningen minskar också härigenom. Vi förutsätter
att utredningen (Jo 1971:8) rörande kostnaderna för miljövården
studerar hur ett lämpligt avgifts- och pantsystem för förpackningar bör
utformas.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1739 S Stockholm 1972