Inrikesutskottets betänkande nr 17 år 1972
InU 1972:17
Nr 17
Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om vidgning av det
avtalsbara området för stats- och kommunaltjänstemän.
Motionen
I motionen 1972:1390 av herr Mundebo m. fl. (fp) läggs fram förslag
till ändringar i stats- och kommunaltjänstemannalagarna. Motionens
yrkande överensstämmer med ett förslag som förhandlingsutredningen
lade fram förra året (Ds Fi 1971:10). I motionen hemställs att riksdagen
för sin del beslutar följande ändringar i stats- och kommunaltjänstemannalagarna.
1) statstjänstemannalagen:
3 §.
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
I anställningsförhållande i avtal.
Avtal må ej träffas om Avtal må ej träffas om
a) inrättande eller indragning av a) myndighets verksamhet och hur
tjänst eller tjänsteorganisationens denna skall bedrivas;
utformning i övrigt; b) inrättande eller indragning av
b) myndighets arbetsuppgifter, led- tjänst eller tjänsteorganisationens
ningen och fördelningen av arbetet utformning i övrigt;
inom myndigheten eller rätt till
annan ledighet än semester;
c) anställnings- eller myndighets beslutanderätt.
Har avtal utan verkan.
2) kommunaltjänstemannalagen:
2 §.
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
I anställningsförhållande i avtal.
Avtal må ej träffas om Avtal må ej träffas om
a) inrättande eller indragning av a) myndighets eller inrättnings
tjänst eller tjänsteorganisationens verksamhet och hur denna skall
utformning i övrigt; bedrivas;
1 Riksdagen 1972. 18 sami. Nr 17
InU 1972:17
2
(nuvarande lydelse) (föreslagen lydelse)
b) myndighets eller inrättnings ar- b) inrättande eller indragning av
betsuppgifter, ledningen och för- tjänst eller tjänsteorganisationens
delningen av arbetet inom myndig- utformning i övrigt;
heten eller inrättningen eller rätt
till annan ledighet än semester;
c) anställningsvillkor anställnings upphörande.
Har avtal utan verkan.
Nuvarande ordning
De offentliga tjänstemännens anställningsvillkor var tidigare helt reglerade
genom författningsbestämmelser. Åren 1937 och 1940 tillerkändes
de statliga och kommunala tjänstemännen förhandlingsrätt. Beslutanderätten
var dock fortfarande förbehållen myndigheterna. År 1965 genomfördes
en ny ordning som innebär att anställnings- och arbetsvillkor inom
den offentliga sektorn i princip regleras genom kollektivavtal. Det ansågs
dock inte möjligt att låta avtalsfriheten vara helt oinskränkt. I stats- och
kommunaltjänstemannalagarna intogs bestämmelser, 3 § resp. 2 § som
undantar vissa frågor från kollektivavtalsreglering. Avtal får således inte
träffas om bl. a. tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter,
ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten, rätt
till annan ledighet än semester, tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden,
disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande.
Dessa inskränkningar i avtalsfriheten har olika grunder. Frågor som är
hänförliga till myndigheternas organisation och uppgifter ankommer det
grundlagsenlig! på Kungl. Majit och riksdagen att avgöra, och det har
därför ej ansetts lämpligt eller möjligt att göra dem avtalsbara. När det
gäller förbudet mot avtal om tjänstemäns åligganden, tjänstetillsättning
eller entledigande hänger detta samman med den straffrättsligt reglerade
ämbetsplikten resp. bestämmelser i regeringsformen om befordringsgrunder
och oavsättlighet.
Avtal som träffas i strid med reglerna i stats- och kommunaltjänstemannalagarna
blir, som tidigare sagts, ogiltiga. Detta innebär bl. a. att
arbetsdomstolen vid bedömning av ett avtal självmant har att pröva om
avtalet innehåller föreskrifter inom det avtalsförbjudna området.
Tidigare ändringsförslag
Redan vid tillkomsten av statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannalagen
väcktes kritik mot avgränsningen av det avtalsförbjudna
området. I prop. 1965:60 föreslogs att, förutom de frågor som i dag är
avtalsförbjudna, avtal om arbetstidens förläggning ej skulle få träffas. I
motioner, som avslogs av riksdagen, hemställdes att förhandlingsrätten
skulle omfatta såväl arbetstidens förläggning som rätt till annan ledighet
än semester (K2LU 1965:1).
InU 1972:17
3
Sedan förhandlingsutredningen lagt fram förslag om slopande av
avtalsförbudet i frågor rörande arbetstidens förläggning genomfördes
detta med verkan från den 1 januari 1971 (prop. 1970:164, 2LU
1970:88, rskr 457). Vid riksdagsbehandlingen väcktes ånyo förslag att
även frågor om rätt till annan ledighet än semester skulle föras in under
det avtalsbara området. Förslaget avslogs med hänvisning till att förhandlingsutredningen
fortsatte sitt arbete beträffande de aktuella stadgandena
i stats- och kommunaltjänstemannalagama. Med samma motivering avslogs
ett motionsyrkande att 3 § statstjänstemannalagen helt skulle
upphävas. De båda ändringsförslagen återkom vid 1971 års riksdag.
Motioner avslogs även då med hänvisning till förhandlingsutredningens
arbete (InU 1971:13). Utskottet uttalade dock att det fanns skäl som
talar för att utvidga det förhandlingsbara området till frågor om rätt till
annan ledighet än semester.
Förslag av förhandlingsutredningen
I en den 5 juli 1971 dagtecknad promemoria (Ds Fi 1971:10) lade
förhandlingsutredningen fram ytterligare förslag om ändring i 3 § statstjänstemannalagen
och 2 § kommunaltjänstemannalagen. Utredningens
förslag till lagtext överensstämmer med den som nu presenteras i
motionen. Utredningens förslag innebär dels att frågor om rätt till annan
ledighet än semester blir avtalsbara, dels att den delen av de aktuella
stadganden, som reglerar bl. a. ledning och fördelning av arbetet, omformuleras.
Utredningen anger sin principiella inställning till de berörda
lagstadgandena på följande sätt: de offentligt anställda och deras organisationer
bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor genom avtal,
bara man inte därigenom inkräktar på statens eller kommunernas rätt att
bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att avtalsförbudet om rätt till
annan ledighet än semester slopas. Avtal får således träffas i sådana frågor
så länge inte avtalen inskränker statens eller kommunernas beslutanderätt
i fråga om myndighets eller inrättnings verksamhet.
När det gäller omformuleringen av paragraferna i fråga om arbetsledningsrätten
m. m. anför utredningen bl. a:
Riksdagens och Kungl. Maj:ts beslut om viss statlig verksamhet
återspeglas i instruktion eller andra författningar som bl. a. anger myndighetens
arbetsuppgifter. Den bestämning av arbetsuppgifterna som sker i
denna ordning kan vara detaljerad eller allmänt hållen.
Är riksdagens och Kungl. Maj:ts beslut detaljutformat i fråga om
myndighetens arbetsuppgifter, kan därigenom myndighetens verksamhet
vara bestämd inte bara till ämnesområdet utan också i fråga om det sätt
på vilket den skall bedrivas. Av bestämningen kan sålunda bl. a. framgå,
när och var verksamheten skall bedrivas, t. ex. taxeringsarbete skall vara
förlagt till viss tid på året, att serviceverksamhet vid kommunikationsverken
av viss omfattning skall bedrivas under vissa veckodagar eller mellan
vissa klockslag eller att verksamheten skall förläggas till viss ort.
Detta innebär att det redan av arbetsuppgiftens bestämning kan
InU 1972:17
4
framgå hur arbetet skall organiseras och när och var det skall fullgöras.
Men det finns också sådan verksamhet som varken riksdagen eller
Kungl. Maj: t ansett sig böra reglera närmare. I dessa fall kan verksledningen
och även arbetsledning på lägre beslutsnivå till följd av delegering i
stor utsträckning styra arbetsuppgifternas närmare utformning och därmed
också myndighetens verksamhet. Statsmakterna har under det
senaste årtiondet i ökad utsträckning endast angett ramen för verksamheten
och i samband härmed decentraliserat beslutsfunktionerna. Detta
har givit verksledningarna större möjlighet än förut att inom denna ram
bestämma om myndigheternas verksamhet. En utveckling har alltså skett
i riktning mot betydligt större frihet för myndigheterna att själva
utforma sin verksamhet än tidigare. Myndigheternas arbete präglas inte
längre i samma grad som tidigare av att myndigheten endast har att ”leda
och fördela detta arbete”. Det är uppenbart att statsmakternas här
beskrivna beslutanderätt, vare sig den utövas direkt eller efter delegation,
inte får begränsas av avtal som träffas på arbetsrättens område.
Av det sagda följer att utformningen av myndighetens verksamhet
bestäms dels av de arbetsuppgifter som myndigheten tilldelats, dels
genom de beslut som verksledning och arbetsledning på lägre beslutsnivå
träffar i fråga om arbetet och dess utförande.
Om man ger uttrycken ”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen
av arbetet inom myndigheten” den innebörd och det inbördes samband
som nyss sagts, hur skall man då se på det senare ledet av uttrycket,
nämligen ”fördelningen av arbetet inom myndigheten”?
Fördelning av arbete innefattar uppenbarligen alltid ett större eller
mindre mått av arbetsledning. Till grund för arbetets fördelning ligger
nämligen oftast olika överväganden med tanke på organisation och
effektivitet. Endast om fördelningen av arbetsuppgifter kunde ske helt
slumpmässigt eller automatiskt mellan arbetstagare utan att arbetsledaren
gör något lämplighetsövervägande, skulle man kunna tala om en arbetsfördelning
som inte samtidigt är uttryck för arbetsledning.
Med den nu angivna bakgrunden finner utredningen att uttrycken
”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen och fördelningen av arbetet
inom myndigheten” bör utgå ur uppräkningen av frågor varom avtal
inte får träffas. Utredningen anser att en lämpligare avvägning skulle
erhållas med uttrycket ”myndighets verksamhet och hur denna skall
bedrivas”. De frågor som täcks av detta uttryck, skulle således inte bli
föremål för avtal. Som utredningen tidigare konstaterat, får avtal inte
träffas som ändrar en myndighets av statsmakterna bestämda verksamhet.
Utformas emellertid ifrågavarande lagtext på nu angivet sätt, innebär det
att det i och för sig inte föreligger något hinder mot att avtal träffas om
arbetets ledning och fördelning. Huruvida avtal i det enskilda fallet får
träffas beror av de föreliggande omständigheterna. Som exempel kan
anföras följande.
På grundval av föredragande statsrådets förslag i prop. 1970:164 har
som nämnts sådan ändring gjorts i StjL och KtjL att allmänna frågor om
arbetstidens förläggning är avtalsbara. 1 propositionen uttalade statsrådet
emellertid att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda
arbetsuppgifter som sker genom upprättande av tjänstgöringslistor e. d.
Detta beror enligt statsrådet på att dessa åtgärder ingår som ett led i den
fördelning av arbetsuppgifterna mellan olika arbetstagare som det åligger
myndigheten att företa. Avtal kan på denna grund inte träffas i sådan
fråga, eftersom ledning och fördelning av arbetet enligt nuvarande
utformning av lagtexten tillhör de frågor varom avtal inte får träffas. Med
den av utredningen nu ifrågasatta lagändringen i fråga om vad som är
InU 1972:17
5
avtalsbart eller ej skulle avtal däremot enligt utredningens bedömande få
träffas om den fördelning som sker i tjänstgöringslista av den arbetstid
som myndigheten finner vara erforderlig för verksamhetens bedrivande.
Med hänvisning till vad som anförts föreslår utredningen, att uttrycken
”myndighets arbetsuppgifter” samt ”ledningen och fördelningen av
arbetet inom myndigheten” utgår ur uppräkningen i lagtexten av frågor
som inte är avtalsbara och att i stället i texten införes ett uttryck som
svarar mot den av utredningen gjorda avgränsningen av det avtalsbara
området, nämligen ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”.
Utredningens förslag har remissbehandlats. Därvid har framkommit att
osäkerhet råder bland remissinstanserna om innebörden av de föreslagna
formuleringarna. Åtskilliga remissinstanser uttalar att stora tolkningssvårigheter
kan befaras uppstå när det gäller att bestämma huruvida en fråga
i praktiken är avtalsbar eller ej.
Utredningens förslag är föremål för Kungl. Maj:ts prövning. Förhandlingsutredningen
fortsätter sitt arbete. Den behandlade frågan har dessutom
tagits upp i ett annat sammanhang, nämligen i direktiven till
utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen. Den utredningen skall
bl. a. pröva hur förhandlingsrätten skall kunna byggas ut så att arbetstagarna
och deras organisationer får en med arbetsgivaren mer jämbörlig
ställning. Utredningsuppdraget avser alla arbetstagare, alltså även de
offentligt anställda. I direktiven uttalas bl. a.:
De sakkunniga bör pröva om och i så fall i vilken utsträckning det med
hänsyn till de politiska organens beslutsbefogenheter och därpå grundad
myndighetsutövning kan vara erforderligt med särskilda inskränkningar i
medinflytandet för denna kategori. När det gäller de offentligt anställda
bör de sakkunniga samråda även med förhandlingsutredningen, delegationen
för förvaltningsdemokrati och de centrala råden för samarbetsfrågor
på de primärkommunala och landstingskommunala arbetsområdena.
Utskottet
De offentligt anställda tjänstemännens förhandlingsrätt omfattar inte
alla frågor. I 3 § statstjänstemannalagen och 2 § kommunaltjänstemannalagen
anges vissa inskränkningar. Det har inte ansetts
lämpligt att låta exempelvis myndigheternas arbetsuppgifter eller ledningen
och fördelningen av arbetet inom myndigheterna bli föremål för
avtal. Inte heller får avtal träffas om en sådan fråga som rätt till annan
ledighet än semester.
I motionen begärs att de berörda stadgandena i stats- och kommunaltjänstemannalagarna
skall mjukas upp. Motionärernas förslag överensstämmer
med ett i juli 1971 av förhandlingsutredningen framlagt förslag.
I motionen föreslås att frågor om rätt till annan ledighet än semester i
princip blir avtalsbara. Vidare innebär motionen att det skall bli möjligt
att i viss omfattning träffa avtal i frågor som rör sättet att leda och
fördela arbetet.
Den utvidgning av det förhandlingsbara området som motionärerna i
InU 1972:17
6
likhet med förhandlingsutredningen föreslagit är ingalunda problemfri.
Vid remissbehandlingen av förhandlingsutredningens förslag ställde sig ett
stort antal remissinstanser tveksamma, främst med hänsyn till tolkningssvårigheter
som kunde befaras uppkomma. Några remissinstanser -däribland LO — ansåg att frågan hade ett sådant samband med arbetet i
utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen (arbetsrättskommittén) att
den borde bli föremål för ytterligare överväganden i det sammanhanget. 1
årets statsverksproposition, bil. 2. För flera huvudtitlar gemensamma
frågor, ansluter sig föredraganden, statsrådet Löfberg, till denna uppfattning
och uttalar att arbetsrättskommittén bör bearbeta frågan i
samråd med förhandlingsutredningen.
Utskottet delar uppfattningen att gränsdragningen mellan avtalsbara
och icke-avtalsbara frågor på den offentliga sektorn bör övervägas
ytterligare och att prövningen lämpligen bör ske i det större sammanhang
som utredningen rörande arbetsfredslagstiftningen utgör. Utskottet är
således inte berett att tillstyrka en omedelbar lagändring som motionärerna
begär.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1972:1390.
Stockholm den 17 oktober 1972
På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i
Östersund (s), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund
(s), herrar Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s),
Stridsman (c), fru Ludvigsson (s), herrar Oskarson (m), Lorentzon (vpk),
Mattsson i Skee (c), Fransson (c) och Ekinge (fp).
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1610 S Stockholm 1972