Inrikesutskottets betänkande nr 15 är 1972

InU 1972:15

Nr 15

Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion angående sammansättningen
av den statliga delegationen vid kollektivavtalsförhandlingar.

I motionen 1972:1387 av fru Kristensson m. fl. (m) yrkas att
riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om en förnyad översyn rörande den
statliga förhandlingsverksamhetens funktion i enlighet med vad som
uttalats i motionen.

Statens avtalsverk (SAV), Statsanställdas förbund (SF), Tjänstemännens
centralorganisations statstjänstemannasektion (TCO-S), Sveriges
akademikers centralorganisation (SACO) och Statstjänstemännens riksförbund
(SR) har på utskottets begäran avgivit yttranden över motionen.

Den statliga förhandlingsorganisationen

I samband med 1965 års reform av statstjänstemännens anställningsförhållanden
inrättades statens avtalsverk för att på statens vägnar
förhandla om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos staten
med undantag för riksdagen och dess verk. Det centrala i 1965 års reform
var att statstjänstemännens anställningsvillkor skulle bestämmas genom
kollektivavtal samt att stridsåtgärder blev tillåtna för den händelse
parterna inte kunde komma överens.

Redan före år 1965 förekom emellertid regelmässigt förhandlingar
mellan staten och tjänstemännens organisationer. Enligt den ordning som
så småningom utbildades fastställdes tjänstemännens löner och generella
anställningsvillkor efter centrala förhandlingar med tjänstemännens huvudorganisationer.
Förhandlingarna leddes av chefen för civildepartementet,
som personligen deltog i förhandlingsarbetet. Resultatet av förhandlingarna
redovisades i ett protokoll. Uppgörelse träffades under förbehåll
av Kungl. Majits och riksdagens godkännande. För regeringens godkännande
borgade civilministerns deltagande i förhandlingen. Riksdagen
underställdes förhandlingsresultatet genom proposition.

Avtalsverket leds av en styrelse som består av en generaldirektör och
tio andra ledamöter. Styrelsen avgör bl. a. förhandlingsfrågor av principiell
natur eller större ekonomisk betydelse samt frågor om stridsåtgärder
eller avbrytande av förhandlingar. Motiveringen för inrättande av
avtalsverket var att de högsta politiska instanserna åtminstone i princip
borde stå fria i förhållande till de förhandlande och avtalsslutande
parterna. Det borde undvikas att som part på arbetsgivarsidan uppträdde
någon som har det politiska ansvaret för att samhällets medlings- och
förlikningsresurser ställs till parternas förfogande eller för att andra
åtgärder vidtas till skydd för arbetsfreden. Samma resonemang kunde
även föras beträffande vilket organ som bör företräda staten vid
tvisteförhandlingar.

1 Riksdagen 1972. 18 sami. Nr 15

InU 1972:15

2

Den 1 juli år 1970 gjordes en förändring av organisationen för
avtalsverkets ledning. Efter förslag av förhandlingsutredningen utökades
antalet styrelseledamöter från åtta till elva samt inrättades ett arbetsutskott.
I utskottet ingår verkschefen och tre styrelseledamöter eller
suppleanter. Åtminstone en av styrelseledamöterna skall företräda
finansdepartementet. Arbetsutskottet består f. n. av avtalsverkets chef,
generaldirektör Karl-Lennart Uggla, chefsjuristen vid verket Georg
Normark, statssekreteraren i finansdepartementet Arne Aldestam samt
riksdagsmannen Arne Pettersson. Avsikten med inrättandet av arbetsutskottet
var att ge styrelsen möjlighet att mera aktivt delta i förhandlingsarbetet
samt underlätta för förhandlingsledningen att snabbt komma i
förbindelse med regeringen. Arbetsutskottet skall förbereda och följa
viktigare avtalsförhandlingar samt avgöra frågor som styrelsen eller
generaldirektören hänskjuter till utskottet. Förhandlingsutredningens
förslag, till vilka statsmakten anslöt sig, innebar inte några förändringar
av det egentliga förhandlingsarbetet. Arbetsutskottet skall således inte
självt förhandla med motparten frånsett att det i vissa fall kan vara
lämpligt att utskottet deltar i principdiskussioner av det slag som brukar
inleda löneförhandlingar.

Förhandlingsutredningen prövade även andra lösningar för att effektivisera
den statliga förhandlingsledningen, däribland den som nu förs
fram i motionen. Tanken avvisades emellertid med hänvisning till den
motivering som anfördes vid avtalsverkets inrättande.

I prop. 1970:63 framhöll statsrådet Löfberg att tillkomsten av
arbetsutskottet medför ökad smidighet i förhandlingsarbetet. Av stor
betydelse ansåg han vara att kontakten mellan förhandlingsledningen och
Kungl. Maj:t och riksdagen underlättas.

Centrala avtal med de statsanställdas organisationer skall godkännas av
Kungl. Maj:t och riksdagen. För regeringens information och inflytande
finns garantier dels genom sammansättningen av avtalsverkets styrelse
och arbetsutskott, dels genom de kontakter verkets chef måste hålla med
det statsråd som har det politiska ansvaret för anställningsvillkoren för de
statsanställda. För riksdagens inflytande har sörjts genom inrättandet av
riksdagens lönedelegation, som skall rådpläga med den statsrådsledamot
som Kungl. Maj:t därtill förordnat (f. n. statsrådet Löfberg) samt
godkänna avtal. Om lönedelegationen vägrar godkänna en förhandlingsuppgörelse
står det Kungl. Maj:t fritt att genom proposition underställa
riksdagen frågan.

Motionen

I motionen hävdas att de senaste årens centrala förhandlingar blottat
svagheter i statens förhandlingsorgan. Statens avtalsverk har haft svårigheter
att fylla funktionen som beslutande förhandlingspart, vilket har sin
grund i den dualism som enligt motionen råder mellan regeringen och
avtalsverket. Motionären vill att det skall övervägas att låta ett statsråd
fungera som ordförande i en statlig förhandlingsdelegation. En sådan

InU1972:15

3

ordning skulle främja effektiva förhandlingar. Förhandlingsförloppet
skulle bli mindre utdraget och risken för missförstånd minska. Motionärerna
anser att en översyn efter skisserade riktlinjer snarast bör komma
till stånd så att den nya organisationen kan träda i kraft före nästa
avtalsrörelse.

Remissyttrandena

SAV, SF och TCO-S har avstyrkt motionen medan SACO och SR
instämt med motionärerna i deras utredningsyrkande.

SA V liksom TCO-S och SF menar att den nuvarande ordningen
medger tillfredsställande kontakter mellan verket och regeringen. SA V
framhåller att i avtalsverkets styrelse och arbetsutskott ingår statssekreteraren
för den enhet inom finansdepartementet som handlägger lönefrågor
och en företrädare för departementet som är sakkunnig i budgetärenden.
Arbetsutskottet sammanträder normalt en gång i veckan eller oftare
då förhandlingssituationen kräver det. Därutöver förekommer också
direkta kontakter mellan verkets generaldirektör och det statsråd som
svarar för lönefrågor för statsanställda. Tidsutdräkten och komplikationerna
i förhandlingsarbetet beror enligt SAV på andra faktorer än
organisationen av den statliga förhandlingsledningen. Verket pekar på de
långdragna förhandlingarna på andra sektorer av arbetsmarknaden och på
det förhållandet att på det statliga området förhandlingarna avser ett
särskilt stort antal yrkesgrupper med sinsemellan i hög grad varierande
arbetsuppgifter och arbetsförhållanden. Slutligen framhålles att huvudorganisationernas
vitt skilda åsikter om fördelningen av tillgängligt
förhandlingsutrymme väsentligt bidrar till att försvåra och förlänga
förhandlingarna.

SACO och SR delar de uppfattningar som förs fram i motionen.
SACO anför:

I den gällande ordningen har man gjort en klar boskillnad mellan å ena
sidan avtalsverket och dess styrelse och å den andra Kungl. Maj :t.
Arbetsgivarsidans förhandlingsorgan innehåller sålunda inte någon företrädare
för den som har den avgörande beslutanderätten. Detta har
inneburit att arbetstagarparternas förhandlare inte haft möjlighet att vid
förhandlingsbordet träffa och kunna påverka den som haft det avgörande
inflytandet. I de förhandlingsorgan. som företräder de kommunala
arbetsgivarna och arbetsgivarna på den enskilda sektorn, ingår regelmässigt
en eller flera representanter för dem som har den slutgiltiga
bestämmanderätten. De förhandlingar, som nu äger rum med statens
avtalsverk, torde därför ofta kunna betecknas som ”skenförhandlingar”.
Den reella motparten,regeringen, finns inte företrädd. Ingen av dem man
förhandlar med är ens föredragande i det reellt beslutande organet.

Av vad som anförts tidigare framgår att statens avtalsverk i den
nuvarande förhandlingsordningen saknar den ställning som får anses
erforderlig för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter som
förhandlingsmotpart. För att råda bot på detta förhållande kan självfallet
flera lösningar anvisas. Den mest rationella och effektivitetsfrämjande

InU1972.15

4

lösningen torde dock vara att en från regeringen och avtalsverket
fristående förhandlingsdelegation tillskapas. I denna skall regeringen vara
representerad genom statsråd, som bör vara delegationens ordförande. En
sådan organisation skulle innebära att de förhandlande motparterna på
arbetstagarsidan vid förhandlingsbordet för förhandlingar med företrädare
för den som på arbetsgivarsidan har den yttersta beslutanderätten.
Till delegationen skall hänföras alla större och principiellt viktiga
förhandlingsfrågor, där det är naturligt, att det är företrädare för det
högsta statliga organet, som möter motparten och träffar de slutliga
avgörandena.

Med hänsyn till att ett särskilt förhandlingsorgan — statens avtalsverk
— inrättats torde detta även i den nya ordningen böra behållas i någon
form. Det kan lämpligen utnyttjas som förhandlingskansli åt förhandlingsdelegationen.
Det bör självfallet få bemyndigande av förhandlingsdelegationen
att självständigt leda och föra vissa förhandlingar samt att
handha det löpande förhandlingsarbetet m. m. Det kan vidare anförtros
att för arbetsgivarens räkning uppträda i mål vid arbetsdomstolen.

SACO anser att 1971 års avtalsrörelse på den offentliga sektorn
bekräftat att det statliga ”relationssystemet” för förhandlingar har stora
brister. Organisationen uttalar att den för samtliga parter olyckliga
utvecklingen av avtalsrörelsen hade kunnat undvikas om regeringen varit
direkt företrädd vid förhandlingsbordet. Det torde sålunda ha varit
möjligt att undvika dualism mellan staten—arbetsgivaren å ena, och
staten-lagstiftaren, å andra sidan, i uppfattningen om vidtagna stridsåtgärder
samhällsfarlighet.

Utskottet

Staten företräds av avtalsverket vid förhandlingar med de anställdas
organisationer. Verket leds av en styrelse som består av generaldirektören
och tio andra ledamöter. För att bl. a. tillgodose smidiga och snabba
förbindelser med regeringen i förhandlingssammanhang har inom styrelsen
organiserats ett arbetsutskott som består av förutom generaldirektören
och hans ställföreträdare två representanter för finansdepartementet,
däribland statssekreteraren för den enhet i departementet som
handlägger lönefrågor.

I motionen yrkas att en översyn skall göras av organisationen av
ledningen för den statliga förhandlingsverksamheten. Motionärerna föreslår
att en statlig förhandlingsdelegation med ett statsråd som ordförande
skall sköta viktigare förhandlingar i stället för avtalsverket. En sådan
ordning blir enligt motionärerna effektivare, förhandlingsförloppet kan
bli mindre utdraget och risken för missförstånd minskar.

Avtalsverket, TCO-S och SF har avstyrkt motionen medan SACO och
SR biträtt densamma.

Utskottet vill erinra om att motiveringen för inrättandet av avtalsverket
var att de högsta politiska instanserna i princip bör stå fria i
förhållande till förhandlande och avtalsslutande parter. Det ansågs böra
undvikas att som part på arbetsgivarsidan uppträder någon som har det
politiska ansvaret för att samhällets medlings- och förlikningsverksamhet

InU 1972:15

5

ställs till parternas förfogande eller för att andra åtgärder vidtas till skydd
för arbetsfreden. Enligt utskottets mening måste det föreligga starka skäl
för att denna för statstjänstemännens förhandlingsrätt principiellt viktiga
utgångspunkt skall överges. Utskottet kan inte finna att motionärerna
anfört sådana skäl. De förändringar som kan vara erforderliga för att på
olika sätt förbättra avtalsverkets nödvändiga förbindelser med regeringen
bör kunna genomföras inom ramen för nuvarande system. En viktig
förändring i detta syfte vidtogs också år 1970 i och med inrättandet av
det tidigare nämnda arbetsutskottet. Den konstruktionen, som alltså
prövats endast under en avtalsrörelse, har enligt verket och de två
dominerande organisationerna på arbetstagarsidan utfallit på ett tillfredsställande
sätt.

Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet motionen och
hemställer

att riksdagen avslår motionen 1972:1387.

Stockholm den 17 oktober 1972
På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON

Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i
Östersund (s), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund
(s), herrar Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s),
Stridsman (c), fru Ludvigsson (s), herrar Oskarson (m), Lorentzon (vpk),
Mattsson i Skee (c), Fransson (c) och Ekinge (fp).

Reservation

av herrar Nordgren (m) och Oskarson (m) som anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med
”Utskottet vill” och slutar på följande sida med ”och hemställer” bort ha
följande lydelse:

En av de erfarenheter man gjort av 1965 års reform av statstjänstemännens
förhandlingsrätt är att det statliga förhandlingsorganet haft
svårigheter att i känsliga lägen fungera på ett ändamålsenligt sätt. Detta
har också erkänts av Kungl. Maj:t genom att förhandlingsutredningen fick
i uppdrag att ompröva organisationen av avtalsverkets ledning. Sedan den
nya organisationen prövats kan det konstateras att ytterligare förändringar
krävs. All erfarenhet från förhandlingsarbete visar att många
fördelar står att vinna genom att parter i känsliga lägen får förhandla
direkt med varandra. Självfallet måste därvid den som representerar en
förhandlingspart vara tillräckligt auktoritativ så att han kan lämna

InU 1972:15

6

bindande besked.

Enligt utskottets mening kan man på den statliga sidan inte uppnå en
sådan ordning utan att det ansvariga statsrådet i vissa lägen direkt kopplas
in i förhandlingsarbetet. Utskottet vill därför ansluta sig till motionärernas
förslag att frågan om inrättandet på det statliga området av en
förhandlingsdelegation med ett statsråd som ordförande blir utredd.
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt så att ett nytt system kan
träda i kraft vid utgången av det gällande treårsavtalet,

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionen 1972:1387 som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1606 S Stockholm 1972