Konstitutionsutskottets betänkande nr 55 år 1971

KU 1971:55

Nr 55

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om en
översyn av ordningen för val till riksdagen.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 533 av herr Hermansson
i Stockholm m. fl. (vpk).

Hemställan avser: »att riksdagen måtte uttala sig för en översyn av
valordningen i enlighet med denna motion samt i skrivelse till grundlagberedningen
hemställa om förslag härom».

Motionen upptar frågan om borttagande av den spärregel som utestänger
partier som fått mindre än fyra procent av rösterna att delta i
mandatfördelningen.

Gällande bestämmelser och deras tillkomst m. m.

Beträffande fördelningen av de 310 fasta valkretsmandaten i riksdagen
stadgas i riksdagsordningen (RO) § 16 mom. 3:

Endast parti, som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket, är
berättigat att deltaga i fördelningen av mandaten. Parti, som fått färre
röster, äger dock deltaga i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i
valkrets, där partiet fått minst tolv procent av rösterna.

Vidare gäller enligt RO § 17 mom. 1 att de fasta valkretsmandaten
fördelas proportionellt inom varje valkrets. Vid fördelningen skall den
s. k. uddatalsmetoden tillämpas med 1,4 som första divisor.

Om utjämningsmandaten gäller enligt RO § 17 mom. 2 att dessa fördelas
mellan de partier, som fått minst fyra procent av rösterna i hela
riket, på sådant sätt att fördelningen av samtliga mandat i riksdagen med
visst undantag blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas
röstetal i hela riket.

I grundlagberedningens förslag till partiell författningsreform (SOU
1967: 26) uttalas efter diskussion av principen om riksproportionalitet
följande (s. 149):

I ett hänseende tvingas man emellertid att göra avsteg från principen
om riksproportionalitet. Det är nödvändigt att liksom i det nuvarande
valsystemet ha vissa spärrar som utestänger mycket små partier från
representation i riksdagen. Det skulle kunna äventyra det parlamentariska
styrelseskicket, om man vid valen till enkammarriksdagen tillämpade
ett valsystem som gjorde det lätt för småpartier att erövra mandat. Utländska
erfarenheter visar att förekomsten i folkrepresentationen av
många små partigrupper i vissa lägen kan försvåra lösningen av rege -

KU 1971: 55

7

ringsfrågan och minska möjligheterna att få en handlingsduglig parlamentsmajoritet.

Som underlag för diskussionerna om utformningen av valsystemet
inom grundlagberedningen konstruerades två modeller. Enligt den ena
modellen, kallad A-systemet, skulle endast partier som fått minst 3 %
av rösterna få delta i mandatfördelningen. Mot detta system anfördes
kritik bl. a. i fråga om småpartispärrama, som ansågs kunna leda till
jämförelsevis starka tröskeleffekter. Enligt den andra modellen, kallad
B-systemet, skulle vid fördelningen av de 25 utjämningsmandaten endast
delta partier som fått minst 4 % av rösterna i hela landet, medan vid
den första fördelningen fördelningen skulle ske utan procentspärr med
tillämpning av jämkad uddatalsmetod med 1,4 som första divisor. Denna
småpartispärr ansågs medföra mindre risker för abrupta tröskeleffekter.
Grundlagberedningen föreslog härefter den nu gällande spärregeln.

I propositionen (1968: 27) med förslag till författningsreform anförde
departementschefen (s. 198):

Problemen vid utformningen av proportionella valsystem sammanhänger
till väsentlig del med att man inte kan driva det rättvisetänkande
som varje proportionell metod är uttryck för så långt att andra
värden i det politiska livet kommer i fara. En rättvis fördelning av
mandaten i folkrepresentationen får inte köpas till priset av ett valsystem,
som uppmuntrar till partisplittring och därigenom riskerar att
förlama handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Demokratins
arbetsduglighet är inte mindre viktig än rättvisan i valsystemet.
Problemet är här hur man skall kunna förse ett proportionellt valsystem
med lämpligt utformade spärrar mot småpartier. Utan någon spärr
skulle det med ett riksproportionellt valsystem räcka med 0,35 % av
rösterna i landet för att erövra ett av mandaten i en riksdag med 350
ledamöter.

I ett proportionellt valsystem med slutna valkretsar kan spärreffekten
åstadkommas genom själva valmetoden eller genom en lämplig avvägning
av valkretsarnas storlek eller genom båda dessa faktorer tillsammans.
Om man använder en proportionell metod — t. ex. den jämkade
uddatalsmetoden med spärrdivisorn 1,4 — i slutna valkretsar, blir valkretsarnas
storlek av utomordentlig betydelse för spärreffekten. Spärreffekten
varierar kraftigt med antalet mandat i valkretsarna. I en valkrets
med 8 mandat krävs det ungefär 8 % av rösterna för att ett parti
skall kunna ta ett av mandaten medan det i en valkrets med 30 mandat
räcker med ungefär 3,5 % av rösterna. Om valkretsarna inte görs någorlunda
jämnstora, kommer verkningarna därför att bli godtyckliga och
slumpartade. I vissa valkretsar blir det mycket lätt att erövra mandat, i
andra jämförelsevis svårt. Resultatet blir att små partier lätt blir underrepresenterade
men något effektivt sätt att hindra mycket små partier
från att vinna representation i riksdagen erbjuder inte systemet. En
olägenhet är också att spärreffekten blir beroende av hur ett parti har
sina väljare spridda på olika valkretsar.

I grundlagberedningens förslag är den väsentliga spärren, 4 %-regeln,
konstruerad som en riksspärr, dvs. den är satt i relation till antalet rös -

1** Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 54—60

KU 1971: 55

8

ter i hela landet. Jag kan i och för sig ge regeringsrättens ledamöter rätt
när de i sitt remissyttrande påpekar att 4 %-regeln i vissa fall kan ge
jämförelsevis kraftiga tröskeleffekter — tröskeleffekter är dock ofrånkomliga
om man överhuvudtaget vill ha några spärrar — men jag kan
inte hålla med dem om att spärren verkar för slumpartat. I jämförelse
med spärrarna mot småpartier i ett valsystem med slutna valkretsar har
4 % -regeln fasthet och konsekvens. Det måste enligt min mening dessutom
vara den i princip riktiga ordningen i ett riksproportionellt valsystem
att även spärrarna mot småpartier är riksproportionella. Endast
därigenom kan man nå det åsyftade resultatet, att alla partier som vinner
tillträde till riksdagen blir inbördes rättvist representerade.

Frågan om riksspärren bör sättas vid 4 % eller vid något annat tal
kan givetvis vara föremål för delade meningar. Flertalet remissinstanser
har inte haft något att erinra mot grundlagberedningens förslag men
några menar att spärren är för hård. För min del kan jag ansluta mig
till den ståndpunkt som grundlagberedningens ledamöter har enats om.
Jag kan också godta det undantag från riksspärren som ligger i den föreslagna
regeln att ett parti med mindre än 4 % av rösterna i hela landet
skall kunna få mandat i valkrets där partiet lokalt är så starkt att det
samlat minst 12 % av rösterna i kretsen.

Utskottet uttalade (KU 1968: 20 s. 21) i fråga om spärregeln mot småpartier: Den

punkt i det föreslagna valsystemet som orsakat den största debatten
är spärregeln mot småpartier. Delvis har kritiken mot denna byggt
på missuppfattningar av förslagets innebörd jämfört med nuvarande valmetod.
Utskottet, som ägnat denna fråga särskild uppmärksamhet, skall
här med viss utförlighet uppehålla sig vid densamma.

Även det nuvarande valsystemet innehåller spärrar mot småpartier.
En spärr är inbyggd i själva mandatfördelningsmetoden: uddatalsmetodens
jämkning genom införande av 1,4 som första divisor åsyftar att
försvåra för småpartier att vinna mandat. En lika viktig spärr ligger i
valkretsarnas begränsade storlek: då mandatfördelningen sker i slutna
valkretsar, medför valkretsarnas begränsade mandatantal — 23 av 28
har för närvarande högst 9 mandat — ett verksamt hinder för småpartiers
representation. Av mandatfördelningen i slutna kretsar följer också,
att partiernas mandattilldelning blir beroende av hur rösterna är fördelade
mellan olika valkretsar: en jämnare fördelning ger mindre mandatutsikter
för ett litet parti. Av själva uddatalsmetoden följer vidare att
ett partis mandatutsikter påverkas av hur många partier som konkurrerar
och hur rösterna fördelar sig mellan de andra partierna. Det är mot
denna bakgrund svårt att ange valsystemets spärreffekt i procenttal.
Vissa ungefärliga värden kan dock räknas fram. Enligt vad utskottet
inhämtat från grundlagberedningen innebär den nuvarande ordningen,
att ett parti normalt behöver drygt 10 % av rösterna för att ta ett mandat
i en valkrets med 6 mandat. I en valkrets med 8 mandat blir motsvarande
siffra knappt 8 % och i en valkrets med 30 mandat drygt 2 %.

Det nuvarande valsystemets spärreffekt mot småpartier karaktäriseras
sålunda av en avsevärd ojämnhet. Enligt utskottets mening måste det
anses vara en bestämd fördel med det nya systemet att man får en klar
och enhetlig spärregel, vars innebörd och konsekvenser är från början
kända. Den nya regeln innebär att ett parti skall uppnå viss röstandel

KU 1971: 55

9

för att alls blir representerat och att alla partier som passerar gränsen
blir helt likställda och får mandat i direkt proportion till sina röstsiffror.
Underrepresentation kommer inte längre att förekomma för parti som
väl blivit berättigat att delta i mandatfördelningen. En nackdel med
systemet är att en ganska betydande tröskeleffekt kan uppkomma, teoretiskt
14 mandat. Det är emellertid en ofrånkomlig konsekvens som får
vägas mot fördelen att undgå den nuvarande ordningens ojämna spärreffekt.
Vad beträffar tolvprocentregeln måste det uppmärksammas, att
denna inte utgör en ytterligare spärr utan tvärtom ett undantag från den
allmänna spärren. Även parti med mindre röstandel i riket än 4 % kan
enligt denna regel vinna representation.

Redan av de siffror som redovisats i det föregående har framgått, att
det inte kan hävdas att den föreslagna fyraprocentspärren innebär en
skärpning i förhållande till nuvarande ordning. För att få närmare belyst
hur det nya systemet kommer att verka i jämförelse med det gällande
har utskottet tagit del av vissa beräkningar som gjorts inom grundlagberedningen.
Dessa avser hur många av andra kammarens 233 mandat
som skulle ha tillfallit ett parti som fått 3 resp. 4 % av rösterna i
landet, om mandaten fördelats enligt nuvarande metod, i tre alternativ.
Dessa har för vinnande av åskådlighet konstruerats så, att ett bygger på
en helt jämn fördelning av rösterna över landet, medan de båda andra
motsvarar röstfördelningen för två av rikspartierna i 1964 års val.

Ett parti med 4 % av rösterna skulle enligt beräkningarna endast ha
fått ett säkert mandat om rösterna varit jämnt fördelade över landet,
ganska sannolikt två men inte flera. I ett av de andra båda alternativen
hade det fått tre säkra mandat, ganska sannolikt två till och haft viss
utsikt att få sex mandat men inte flera. I det sista alternativet hade
partiet med säkerhet fått tre mandat och ganska sannolikt sex samt haft
vissa utsikter att få ytterligare tre men i vart fall ej flera än nio mandat.

Ett parti med 3 % av rösterna hade vid jämn röstfördelning kanske
inte fått något mandat men ganska sannolikt fått ett. I det ena av de
andra alternativen hade det fått ett säkert mandat och ganska sannolikt
tre. I det sista alternativet hade partiet ganska sannolikt fått tre mandat
men kanske inte något mandat alls.

Dessa beräkningar gällde alltså andra kammaren. Till desamma bör
läggas att svårigheterna för ett litet parti att bli representerat i första
kammaren är ännu mycket större, särskilt om det bara har 3 % av rösterna.

Med de siffror som här redovisats skall jämföras, att det nya systemet
— med en fyraprocentspärr — skulle ge ett parti med 4 % av rösterna
minst 14 mandat i enkammarriksdagen, sålunda en väsentligt högre
siffra än som ens under gynnsamma betingelser kan nås med nuvarande
ordning. Ett parti med 3 % av rösterna kommer att bli utan mandat,
men siffrorna ovan visar att mandattilldelningen skulle bli mycket
ringa, om ens någon, även med nuvarande system. Det nya systemet
med en spärr på endast 3 % skulle ge ett parti med 3 % av rösterna
10—11 mandat, dvs. flerdubbelt mer än de 0—3 mandat som med nuvarande
system och dess spärrar mot partisplittring skulle tillfallit detta
parti i tvåkammarriksdagen.

Mot bakgrunden av det anförda har utskottet funnit det föreslagna
valsystemet, inte bara i vad avser riksproportionalitet utan även i fråga
om spärreffekten mot småpartier, innebära en väsentligt mera rättvis

KU 1971: 55

10

och därmed från principiellt demokratiska synpunkter mera tillfredsställande
ordning än den nuvarande.

Utskottet tillstyrkte förslaget och avstyrkte väckta motioner.

Mot utskottets betänkande anfördes reservationer bl. a. i fråga om
förslagets huvudprinciper av en ledamot (c), som beträffande valsystemet
anförde:

Mot valsystemet måste emellertid bestämda invändningar resas. Det
är i och för sig värdefullt att riksproportionalitet eftersträvas. Valsystemets
konstruktion medför emellertid nackdelar på flera sätt. Den viktigaste
är att spärren mot småpartier ger en betydande tröskeleffekt.
Uppnår ett parti inte fullt 4 % av rösterna, får det inget mandat alls;
lyckas det forcera spärren, är det garanterat minst 14 mandat. Sådana
verkningar måste enligt min mening betraktas som i hög grad otillfredsställande.

Vidare reserverade sig en ledamot (fp) i fråga om fyraprocentspärren
och uttalade:

Det kraftiga hinder för småpartiers representation i riksdagen, som
byggts in i förslaget till nytt valsystem genom kravet på 4 % av rösterna
i hela riket för mandattilldelning, inger starka betänkligheter. Det innebär
att ett parti som samlat omkring 170 000 röster inte skall få någon
riksdagsman, medan ett parti som lyckas forcera spärren blir tilldelat
minst 14 mandat. Om man godtar det nya systemets grundprincip,
riksproportionaliteten, lär det visserligen bli nödvändigt att acceptera
en spärr av den typ som föreslagits. Den bör emellertid, på sätt yrkas i
motionerna II: 976 och II: 983 (nr 38 och 45 i förteckningen) inte sättas
högre än vid 3 %. Det må vara riktigt, som utskottet utvecklar, att även
den nuvarande ordningen inrymmer en avsevärd spärreffekt gentemot
småpartier. Det är emellertid ett dåligt argument för att beröva partier,
som proportionellt borde ha mer än 10 mandat, varje representation, att
de ändå inte skulle få mer än några få mandat med nuvarande system.
Det måste vara ett naturligt demokratiskt önskemål att varje mera betydande
meningsriktning skall få komma till tals i riksdagen. Genom
den kraftiga spärr som förslaget upptar kommer så inte att bli fallet. På
ett helt annat sätt än i nuvarande system utestängs stora åsiktsgrupper
från varje chans att bli representerade. Regeln är ägnad att på alltför
markant sätt slå vakt om rådande partistruktur.

Riksdagen har antagit det av utskottet tillstyrkta förslaget.

I detta sammanhang kan erinras om att den år 1967 tillkallade kommunalvalskommittén
har slutfört sitt uppdrag genom ett 1971 avgivet
betänkande, Kommunala val (SOU 1971: 4), vari föreslås att ett valsystem
motsvarande det som nu gäller för riksdagsvalen skall införas
även vid valen till landsting och kommunfullmäktige. Sålunda upptas
en fyraprocentspärr i förslaget till ändringar i såväl landstingslagens som
kommunallagens bestämmelser om mandatfördelning. Kommitténs förslag
remissbehandlas för närvarande.

KU 1971: 55

11

Utskottet

I motionen framförs krav på en omprövning av den s. k. fyraprocentspärren
vid val till riksdagen.

Vid beslutet 1968 om genomförande av den partiella författningsreformen
uttalade utskottet sammanfattningsvis att utskottet funnit det föreslagna
valsystemet, inte bara i vad avsåg riksproportionalitet utan även
i fråga om spärreffekten mot små partier, innebära en väsentligt mera
rättvis och därmed från principiellt demokratiska synpunkter mera tillfredsställande
ordning än den tidigare gällande. Utskottet finner ej skäl
att frångå denna uppfattning. Ej heller i övrigt finner utskottet anledning
att nu aktualisera en omprövning av den huvudprincip för det
nuvarande valsystemet som den s. k. fyraprocentspärren utgör. Utskottet
hemställer därför

att riksdagen avslår motionen 1971: 533.

Stockholm den 9 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Henningsson
(s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Johansson i Trollhättan
(s), Ahlmark (fp), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c), Werner
i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Norrby
i Åkersberga (fp) och Gustavsson i Ängelholm* (s).

* Ej närvarande vid justeringen.