Inrikesutskottets betänkande nr 27 år 1971 InU 1971 :27

Nr 27

Betänkande i anledning av motion angående bestridandet av de samhälleliga
kostnaderna för utländsk arbetskraft i Sverige.

Motionen

I motionen 1971: 45 av herrar Björk i Göteborg (s) och Kristenson (s)
yrkas att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om undersökning
av möjligheterna att på de företag som rekryterar utländsk
arbetskraft överföra en väsentlig del av de samhälleliga kostnader som
denna rekrytering medför med hänsyn till den svenska invandrarpolitikens
ambitionsnivå.

Motionärerna anför inledningsvis att långtidsutredningen i en prognos
över tillgången på arbetskraft för åren 1970—1975 räknar med ett
årligt invandringsöverskott på 20 000 personer. Nettoökningen av arbetskraftsutbudet
blir enligt motionärerna huvudsakligen beroende av invandringen
och de gifta kvinnornas benägenhet att söka förvärvsarbete.
Vare sig man satsar på den ena eller andra av dessa grupper drar det
med sig kostnader för samhället. Det saknas jämförande undersökningar
om vilken form för rekrytering av arbetskraft som från samhällets synpunkt
är mest kostsam.

Motionärerna hävdar att det är nödvändigt med en ambitiös och kostsam
invandrarpolitik för att grunddragen i välfärdssamhället skall bevaras.
Invandrarna skall ha en likvärdig ställning med svenska invånare.
De sociala kostnaderna för invandrad arbetskraft drabbar huvudsakligen
stat och kommun. För företagen kan det te sig förmånligare att
söka rekrytera utländsk arbetskraft än genom särskilda ansträngningar
intressera gifta kvinnor för en insats i produktionen. Motionärerna
framhåller att samhället velat prioritera kvinnornas valfrihet mellan
hemarbete och förvärvsarbete genom skattesystemets utformning, daghemsbyggande
etc. Någon liknande prioritering föreligger dock ej i
fråga om utländsk arbetskraft.

Motionärerna anser att det är berättigat att söka analysera problematiken
kring kostnadsansvaret för den utländska arbetskraften. De nämner
särskilt kostnaderna för språkundervisning och bostäder. Om en
väsentlig del av de sociala kostnaderna kunde påföras företagen genom
en avgift, skulle företagens intresse för inhemsk kvinnlig och äldre
arbetskraft öka.

1 Riksdagen 1971. 18 sami. Nr 27

InU 1971:27

Remissyttranden

Yttranden över motionen har avgivits av arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), statens invandrarverk (SIV), invandrarutredningen, Svenska
landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen
(SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens
centralorganisation (TCO).

Flertalet remissinstanser uttalar sig för en undersökning av frågan om
kostnadsfördelning mellan företagen och samhället för den invandrade
arbetskraften. De som har denna uppfattning anser att undersökningen
kan ske inom ramen för det utredningsarbete som pågår på området.

AMS redovisar att den 1 januari 1971 uppgick antalet utlänningar på
den svenska arbetsmarknaden till totalt ca 230 000, varav nästan hälften
från Finland. Invandrarna från de nordiska länderna behöver inte
arbetstillstånd för arbete i Sverige. Det beräknas att två tredjedelar av
invandrande finländare skaffar sig arbete med hjälp av egna kontakter.
De är ofta dåligt orienterade om svenska förhållanden vilket avsevärt
försvårar anpassningen. Samarbete pågår med de finländska arbetsmarknadsmyndigheterna
för att uppnå att en större del av arbetskraften
förmedlas genom arbetsförmedlingen. Vid sådan förmedling skall arbetsgivaren
bl. a. tillse att det finns lämpliga bostäder. Arbetsgivaren skall
vidare svara för introduktion på arbetsplatsen. För utomnordisk arbetskraft
har man en bättre kontroll genom att arbetstillstånd erfordras.
Innan ansökan om arbetstillstånd beviljas, undersöks om lämplig arbetskraft
finns tillgänglig i landet. Därvid uppmärksammas särskilt den
äldre arbetskraften, de handikappade samt de gifta kvinnor som önskar
söka sig ut i förvärvslivet. För utländsk arbetstagare som får arbetstillstånd
tillser AMS i varje särskilt fall att de får anställnings- och lönevillkor
sorn motsvarar vad den svenska arbetskraften har. Styrelsen kontrollerar
också att bostadsfrågan är löst på ett tillfredsställande sätt och
att arbetsgivarna är beredda att omhänderta invandrarna vid ankomsten.
Under 1970 tillstyrkte AMS 12 500 förstagångsansökningar om arbetstillstånd
medan 5 800 ärenden avslogs.

AMS betonar att det är nödvändigt med ytterligare åtgärder när det
gäller att anpassa invandrarna till förhållandena på arbetsplatserna och
i det dagliga livet. AMS pekar på att invandrarutredningen är sysselsatt
med dessa frågor. Då åtgärderna i vissa fall kan väntas bli mycket
kostnadskrävande, är det väsentligt att klarlägga ansvars- och kostnadsfrågor
mellan olika berörda parter. Styrelsen tillstyrker motionärernas
förslag om en undersökning av frågan och anser att den bör hänskjutas
till invandrarutredningen för övervägande.

Även SIV anser att invandrarutredningen bör anförtros utredning av
frågan. SIV vill emellertid vidga frågeställningen till att gälla kostnadsfördelningsfrågoma
i deras helhet, alltså kostnadsansvaret för såväl stat,
kommun som arbetsgivare. SIV sympatiserar med motionärernas upp -

InU 1971:27

fattning att ett ökat ansvar bör läggas på företagen. Verket har i annat
sammanhang uttalat att en sådan ordning skulle kunna påverka företagen
att i ökad omfattning anställa inhemsk arbetskraft — exempelvis
gifta kvinnor eller äldre arbetstagare — i stället för rekrytering utifrån.
I övrigt framhåller SIV angelägenheten av att tillgängliga resurser blir
tillräckliga i förhållande till ambitionsnivån när det gäller invandrarnas
anpassning. Eljest finns stor risk för en bestående klyfta mellan invandrare
och svenskar, innebärande att invandrarna blir placerade i de
smutsigaste och lägst betalade arbetena. De får bostäder i slumområden
och har lågt deltagande i högre undervisning.

Invandrarutredningen redovisar det arbete som pågår inom kommittén.
Utredningen hänvisar till betänkandet om invandrarnas utbildningssituation
(SOU 1971:51), som bl. a. behandlar kostnadsfördelningsfrågor
mellan samhälle och företag. Utredningen påpekar dessutom att det
inom den s. k. EFA-gruppen pågår ett arbete som kan få betydelse för
att bedöma den i motionen upptagna frågan. Enligt utredningen bör
resultatet av pågående arbete avvaktas innan ytterligare undersökningar
företas beträffande fördelningen av kostnader för åtgärder för invandrare.

Landstingsförbundet tar inte ställning till frågan om den begärda utredningen
bör komma till stånd. Förbundet framhåller emellertid att
om riksdagen beslutar om utredning bör frågeställningen vidgas att omfatta
den svenska invandrarpolitikens totala ambitionsnivå.

Kommunförbundet anser att spörsmålet om hur efterfrågan av arbetskraft
skall tillgodoses bör prövas liksom ansvars- och kostnadsfördelningen
för de olika anpassningsåtgärder, som måste vidtas för invandrarnas
inlemmande i det svenska samhället. Förbundet betonar vikten av
att man i största möjliga utsträckning tillvaratar de inhemska arbetskraftsreserverna.
Beträffande frågan om kostnadsfördelningen hänvisar
förbundet till sin inställning i ett tidigare i år avgivet remissyttrande till
inrikesdepartementet. Förbundet uttalade då att genom invandrarutredningens
förslag en snar omprövning bör komma till stånd av kostnadsfördelningen
mellan stat och kommun. Då sambandet mellan invandring
och arbetsmarknadspolitik är påtaglig — uttalade förbundet vidare —
bör kostnadsansvaret för åtgärder av anpassningskaraktär under tiden
närmast efter ankomsten till Sverige i första hand åvila statsmakten och
de företag som rekryterar utländsk arbetskraft. Frågan om invandrarnas
anpassning är en riksangelägenhet, och det är orimligt att kommuner
med hög andel utländska medborgare själva skall svara för de särskilda
insatser som erfordras.

SAF avstyrker motionen. Föreningen anser för sin del att det saknas
anledning att konstruera en motsättning mellan möjligheten att bereda
arbete åt gifta kvinnor och invandrare, eftersom det kommer att föreligga
behov att utnyttja alla tillgängliga arbetskraftsreserver. Föreningen

InU 1971:27

erinrar om den kontroll som finns för invandring i form av arbetstillstånd
och uttalar beträffande kostnaderna för inskolning m. m. att sådana
kostnader regelmässigt torde vara lägre för anställande av gifta
kvinnor, äldre arbetstagare etc. än för invandrare. Till detta kommer
att de äldre arbetslösa ofta är bosatta i regioner där behovet av arbetskraft
är ringa. Avslutningsvis anför föreningen följande:

Det är knappast möjligt att ange samhällets »kostnader» för invandrarna
utan att samtidigt beakta att invandrarna själva bl. a. genom skatt
bidrar till kostnadstäckningen. I varje fall utslaget över en längre tidsperiod
betalar de säkerligen gott och väl de kostnader samhället lagt ut.
Inte heller av detta skäl finns det anledning att särbehandla den utländska
arbetskraften genom att »överföra en väsentlig del av de samhälleliga
kostnaderna» på företagen. Det kan också ifrågasättas om specialbeskattning
av utländsk arbetskraft skulle stå i överensstämmelse med bl. a.
överenskommelsen om fri nordisk arbetsmarknad.

LO uttalar att företagen bör påta sig ett större ansvar för att motsvara
invandrarpolitikens ambitionsnivå. I fråga om utredningskravet anför
organisationen:

Invandrarutredningen kommer inom en nära framtid att framlägga ett
betänkande som klarlägger de samhälleliga kostnaderna i vissa avseenden
för invandringen och ansvarsfördelningen mellan företag och samhälle.
Därigenom bör det vara möjligt att bedöma kostnadsfördelningen mellan
samhälle och företag. LO anser att motionen inte nu bör föranleda riksdagen
någon ytterligare åtgärd.

TCO anför att det finns anledning att kraftigt understryka, att arbetsgivare,
som rekryterar icke svenskspråkig arbetskraft, som ett led i den
sedvanliga introduktionen av nyanställda bör bära det fulla kostnadsansvaret
för att de, som är i behov av det, bereds tillfälle till erforderlig
undervisning i svenska på betald arbetstid. För att garantera kvalitén i
undervisningen bör den dock bedrivas av samhället eller under dess
kontroll.

Utan att dela motionärernas allmänna syn på invandringens konsekvenser
för det svenska samhället som huvudsakligen negativa instämmer
TCO i motionens krav, att man bör undersöka möjligheten att låta
de företag, som anställer utländsk arbetskraft, bära kostnadsansvaret för
denna arbetskrafts integrering i det svenska samhället.

Utredningar

Invandrarutredningen har fått i uppdrag att kartlägga invandrares och
minoriteters problem i Sverige samt att lägga fram en plan för samhällsåtgärder
på olika områden för dessa grupper. Direktiven är återgivna i
riksdagsberättelsen år 1969 In: 22.

Invandrarutredningen har i juni i år lagt fram ett förslag om bl. a.
grundutbildning i svenska för vuxna invandrare (SOU 1971: 51). Utred -

InU 1971: 27

ningen föreslår att grundutbildning inom det allmänna skolväsendets
ram skall stå öppen för alla invandrare över 16 år. Utbildningen, som
bör vara frivillig, skall omfatta 240 timmar och ge invandraren en första
kännedom om svenskt vardagsspråk och svenskt vardagsliv. Kommunerna
föreslås bli huvudmän för utbildningen. Staten förutsätts genom bidrag
svara för huvuddelen av undervisningskostnaden.

Utredningen föreslår vidare att arbetsgivare med minst fem anställda
genom lag skall åläggas att under grundutbildningen betala lön till invandrare
som anställs i Sverige efter 1.1.1973. Skyldigheten skall inte
omfatta anställda som behärskar danska, norska eller svenska. Arbetsgivarna
rekommenderas vidare att betala lön under grundutbildning för
arbetstagare som anställs före nämnda tidpunkt. De anställda bör i möjligaste
mån få följa grundutbildningen på betald arbetstid.

Utredningen har vidare lagt fram förslag om undervisning till icke
anställda invandrare, t. ex. hemarbetande kvinnor. De föreslås få en
statlig premie på 700 kr. om de fullföljer grundutbildning. Samma anordning
föreslås för invandrare vid företag med mindre än fem anställda.

I betänkandet SOU 1971: 51 uttalar invandrarutredningen (IU) att det
bör ligga i arbetsmarknadspartemas gemensamma intresse att bygga ut
introduktionsförfarandet ytterligare när det gäller invandrare utan grundkunskaper
i svenska. Utredningen fortsätter:

Mot denna bakgrund anser IU att starka skäl talar för att företag där
invandrare är anställda bör stå för en rimlig andel av kostnaderna för
den grundutbildning som IU förordar. Utöver redan nämnda skäl tillkommer
enligt IU även andra skäl av allmän natur för en sådan fördelning
av kostnadsansvaret mellan samhälle och företag. Samhällets
engagemang för att ge invandrare den särskilda service som behövs under
deras första tid i landet bör generellt motsvaras av ökad omsorg om
invandrarna även från företagens sida. Ett ytterligare skäl är att arbetsgivarnas
direkta och indirekta kostnader för att anställa arbetare från
utlandet allmänt sett torde vara mindre än för att anställa vissa andra
grupper som t. ex. äldre eller handikappade personer och hemarbetande
kvinnor.

Den överenskommelse om svenskundervisning för invandrare som
träffats mellan SAF och LO visar att principen att arbetsgivarna bör
svara för vissa kostnader i samband med undervisningen har knäsatts,
överenskommelsen innebär bl. a. att SAF-anslutna företag rekommenderas
att erbjuda såväl nu som i framtiden anställda invandrare 60 timmars
betald svenskundervisning (permitteringslön), varav 20 på arbetstid.
Därutöver föreslås att staten svarar för premier i form av engångsbelopp
till deltagare som följer sammanlagt ca 200 timmars undervisning, överenskommelsen
förutsätter således beslut av statsmakterna (jfr avsnitt 8.5).
Den 1.6.1971 hade överenskommelse om svenskundervisning för invandrare
i anslutning till rekommendationen slutits endast mellan SAF:s
Allmänna Grupp och Svenska Fabriksarbetareförbundet.

Med hänsyn till den vikt som IU tillmäter en effektiv lösning av
frågan om svenskundervisning för invandrare måste överenskommelser

InU 1971:27

som begränsar sig till innehållet i LO—SAF:s rekommendation anses
vara helt otillräckliga. Arbetsgivarna bör ha ett betydligt större kostnadsansvar
för de studiesociala anordningarna i samband med den grundutbildning
som IU föreslår än vad som skulle bli fallet genom ett system
med överenskommelser på rekommendationens grund.

När det gäller att ta ställning till frågan i vilken form arbetsgivarnas
kostnadsansvar bör realiseras har IU övervägt ett system med en särskild
arbetsgivaravgift som bidrag till kostnaderna i samband med grundutbildningen.
En generell arbetsgivaravgift skulle emellertid medföra att
inte endast de företag som för sin produktion är direkt beroende av
invandrare skulle bära de reella kostnaderna för anställningen av dem.
Företag utan invandrare skulle å andra sidan kunna uppleva en arbetsgivaravgift
som en orättvis ekonomisk pålaga.

En bättre lösning synes vara att lagstiftningsvägen garantera en anställd
invandrare skydd mot påtaglig löneminskning under den tid han
deltar i grundutbildning. En sådan lösning anknyter till tankarna bakom
den berörda rekommendationen. Den medför inte heller några egentliga
administrativa svårigheter för företagen. Den torde vidare utgöra det
effektivaste medlet att hos invandrarna skapa den nödvändiga studiemotivationen
för utbildningen.

IU har på grund härav kommit till den slutsatsen att samhället genom
lagstiftning bör tillförsäkra utländska arbetstagare ett minimiskydd
mot lönebortfall vid deltagande i grundutbildningen. En sådan lag bör
liksom annan jämförbar lagstiftning på det arbetsrättsliga området ges
tvingande karaktär. Lagen bör alltså inte kunna sättas ur spel genom
avtal.

Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor understödjer
ett forskningsprojekt om immigrationens ekonomiska verkningar.
Undersökningen omfattar fyra delar: 1) immigration till Sverige,
2) immigranterna i Sverige, 3) immigrationens ekonomiska aspekter,
4) välfärdsekonomiska aspekter på immigrationen. Resultat av undersökningen
beräknas föreligga inom de närmaste månaderna.

Utskottet

I förevarande motion diskuteras ekonomiska aspekter på den invandrande
arbetskraften. Motionärerna anför att sådan arbetskraft drar med
sig avsevärda sociala kostnader, vilket hänger samman med bl. a. samhällets
ambitionsnivå i fråga om invandringspolitiken. Det är nödvändigt
att göra särskilda insatser för att anpassa arbetskraften till svenska förhållanden.
Risker uppkommer eljest att invandrarna får en sämre ställning
i olika avseenden än den inhemska befolkningen. De kostnader som
på detta sätt uppstår bör enligt motionärerna i ökad omfattning betalas
av arbetsgivarna. Om företagen kunde påföras en väsentlig del av de
samhälleliga kostnader som deras rekrytering av utländsk arbetskraft kan
beräknas medföra, skulle deras bedömningar uppenbarligen kunna påverkas
till förmån för rekrytering av exempelvis gifta kvinnor eller äldre
arbetstagare. I motionen yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t skall be -

InU 1971:27

gära en undersökning av möjligheterna att överföra en väsentlig del av
de samhälleliga kostnaderna för utländsk arbetsikraft på de företag som
rekryterar sådan arbetskraft.

Ett huvudmål för invandringspolitiken är att skapa jämställdhet för
invandrarna med den inhemska befolkningen. För att detta skall lyckas
fordras insatser av olika slag. En viss balans mellan den inhemska tillgången
på arbetskraft och invandringen måste upprätthållas. Genom
kravet på arbetstillstånd för icke-nordisk arbetskraft finns ett statligt instrument
i det hänseendet. De fackliga organisationerna har ett betydande
inflytande på sådana frågor. Utskottet vill i detta sammanhang erinra
om vikten av att statliga myndigheter samråder med kommunala instanser
innan man beslutar om överförande av större grupper invandrare.
Därigenom blir det lättare att skapa förhållanden som främjar anpassningen.

Åtgärderna för att hjälpa invandrarna att anpassa sig till svenska förhållanden
drar med sig betydande kostnader. När det gäller finansieringen
av dessa sympatiserar utskottet med motionärernas uppfattning att arbetsgivare
som anlitar utländsk arbetskraft bör bidraga i större omfattning
än i dag är fallet. Efter det motionen väoktes har invandrarutredningen
lagt fram ett förslag som ligger i linje med motionärernas önskemål.

Förslaget innebär bl. a. att arbetsgivare som anställer invandrare skall
betala lön under sammanlagt 240 timmars grundläggande språkutbildning
för var och en. Förslaget prövas f. n. av Kungl. Majit. Utredningens arbete
fortsätter och man kan vänta att den kommer att lägga fram förslag
om ytterligare åtgärder för främjande av anpassningen varvid även
kostnadsaspekter torde beaktas.

Förutom invandrarutredningens verksamhet pågår även annat utredningsarbete
som är av betydelse för den i motionen upptagna frågan. Med
stöd av expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor
(EFA) utförs en djupgående undersökning av immigrationens ekonomiska
effekter. Resultatet härav beräknas föreligga inom en nära framtid.

Med hänsyn till det redovisade utredningsarbetet, som är av stor betydelse
för den av motionärerna aktualiserade frågan, är utskottet inte
berett att f. n. tillstyrka motionens krav på ytterligare undersökningar.

Utskottet hemställer således

att motionen 1971: 45 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 2 november 1971

På inrikesutskottets vägnar

KARL ERIK ERIKSSON

InU 1971:27

Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i östersund
(s), Nilsson i Tvärålund (c), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren
(m), fru Hörnlund (s), herrar Fridolfsson (s), Johansson i Simrishamn (s),
Oskarson (m), fru Ludvigsson (s), herrar Carlström (fp), Fransson (c),
Gustafsson i Säffle (c) och Hallgren (vpk).

Svenska Reproduktions AB, Sthlm 1971