Inrikesutskottets betänkande nr 22 år 1971

InU 1971:22

Nr 22

Betänkande i anledning av motioner om utredning av möjligheterna
att bereda handikappade anställning på den öppna arbetsmarknaden.
Motionerna

1971:105 av herr Bergman m. fl. (s)

I motionen hemställs att »riksdagen som sin mening ger Kungl. Maj:t
till karma att möjligheterna till ökad placering av handikappade i det
ordinarie arbetslivet genom kvotering av arbetstillfällen bör utredas och
med därav eventuellt föranlett förslag redovisas för riksdagen».

Motionärerna erinrar om att kvotering av arbetstillfällen av innebörd
att arbetsgivare kan bli skyldiga att erbjuda viss andel till förmedling
bland handikappade hittills har avvisats av statsmakterna och arbetsmarknadsmyndigheterna
»med hänvisning till de obestridda svårigheterna».
Vid regeringens konferens år 1969 om de handikappade i arbetslivet
redovisades dock att sådan kvotering tillämpas i andra länder med
erfarenheter på gott och ont.

Den oroande utvecklingen i fråga om minskad andel placerade på
den öppna arbetsmarknaden ger ökad anledning till att förutsättningslöst
pröva alla vägar för att nå målet att så långt möjligt inlemma de
arbetsvårdssökande handikappade i det vanliga arbetslivet. Synnerligen
angeläget måste därvid vara att likaledes förutsättningslöst belysa frågan
om en kvotering av arbetstillfällena genom en allsidig utredning
som kan ge ett så långt möjligt fullständigt underlag för en förnyad bedömning.

Motionen 1971:284 av herr Helén m. fl. (fp)

I motionen hemställs i yrkandet 2 om en undersökning av möjligheterna
att i ökad utsträckning undanröja förekommande hinder för att
bereda handikappade sysselsättning på öppna marknaden.

Även i denna motion påpekas att det är en minskad andel arbetsvårdssökande
som får arbete på den öppna arbetsmarknaden, något som
har inneburit att allt fler handikappade måste placeras i skyddad verksamhet.
Motionärerna anser detta vara ett från alla synpunkter mindre
önskvärt förhållande, eftersom placering på den öppna arbetsmarknaden
för de flesta innebär större möjligheter till självförverkligande och
mer varierande kontaktmöjligheter. Möjligheterna till ökad placering av
arbetsvårdssökande på den öppna marknaden bör därför snarast utredas.

1 Riksdagen 1971. 18 sami. Nr 22

InU 1971: 22

2

Motionärerna erinrar om att ett antal nya tjänster på länsarbetsnämnderna
för det av dem angivna ändamålet föreslagits i årets statsverksproposition.
Detta är givetvis välkommet men det grundläggande problemet
torde enligt motionärerna inte vara en fråga om resurser. Problemet
ligger djupare rotat i det moderna arbetslivets organisation —
inom offendig verksamhet minst lika mycket som inom enskild. Dessa
förhållanden och möjligheterna att påverka dem bör klarläggas genom
den föreslagna utredningen.

Remissyttranden i kvoteringsfrågan

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen 1971: 105 från statens
handikappråd, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Svenska arbetsgivareföreningen
(SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens
centralorganisation (TCO).

Statens handikappråd instämmer helt med motionärerna om att handikappades
svårigheter att få anställning ökat år efter år. Med oro ser
handikapprörelsen att även arbetsvårdsorganen lyckas placera en liten
och sjunkande del av arbetssökande i arbete på den öppna marknaden.
Vid olika tillfällen har handikapprörelsen påtalat detta förhållande.

Handikapprådet erinrar om att rådet i yttrande över den inom inrikesdepartementet
upprättade promemorian »Den äldre arbetskraftens anställningstrygghet»
föreslagit att länsarbetsnämndernas rätt att kontakta
företagen och undersöka om arbetsgivaren kan ge äldre bättre sysselsättningsmöjligheter
skall omfatta även övrig svårplacerbar arbetskraft.

Handikapprådet vill starkt hävda att frågan om svårplacerbar arbetskraft
i sin helhet förutsättningslöst bör belysas genom en allsidig utredning.

AMS inleder sitt yttrande med följande sammanställning.

År Totala antalet Arbetsvårdssökande som erhållit

arbetsvärdsarbete på öppna marknaden

sökande

Antal I procent av

samtliga

1960 31 359 10 622 34

1965 67 819 15 446 23

1969 87 901 11 047 12,6

1970 95 599 11 232 11,7

Vid studiet av sammanställningen bör enligt AMS uppmärksammas
att andelen gravt handikappade och multihandikappade bland de arbetsvårdssökande
år 1970 var betydligt högre än under år 1960. Styrelsen
anför vidare:

De främsta orsakerna till att svårigheterna för de handikappade att
erhålla arbete på öppna marknaden har ökat så markant torde vara
kärvheten på arbetsmarknaden och attityden till den svårplacerade ar -

InU 1971: 22

3

betskraften. Arbetsplatser, arbetsprocesser och prestationskrav synes
utformade med sikte på en >normalarbetskraft» som har hög funktionsförmåga
och är i den bästa arbetsåldern. Den arbetskraft som med
någon marginal faller utanför de ibland inadekvata arbetskraven hamnar
lätt utanför produktionen. En reserverad attityd mot den svårplacerade
arbetskraften förmärks också hos arbetsledare och även hos arbetskamrater.

Styrelsen redovisar härefter av arbetsmarknadsverket vidtagna åtgärder
för att öka de svårplacerades möjligheter att få arbete på den öppna
marknaden, nämligen en omfattande information samt försöksverksamhet
med samarbete mellan länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadens
parter i syfte att förebygga friställning och vidga anställningsmöjligheterna
för svårplacerade arbetssökande. Sistnämnda verksamhet har
gett goda erfarenheter men begränsas av personalknapphet inom verket
och, i viss mån, av otillräckligt flexibla statsbidragsvillkor. Detsamma
gäller om den halvskyddade verksamheten.

Den skyddade verksamheten (skyddade verkstäder m. m.) har byggts
ut kontinuerligt.

Styrelsen fortsätter:

Trots insatser av ovannämnda slag sjunker årligen den procentuella
andelen arbetsvårdssökande som kan erhålla arbete på öppna marknaden.
Styrelsen anser därför att det nu krävs effektivare medel för att
den ökande gruppen av arbetssökande som på grund av fysiskt, psykiskt
eller intellektuellt handikapp, ålder, bostadsort m. m. är svårplacerad
i större utsträckning skall kunna erhålla arbete. Arbetsgivarnas
ansvar för att arbetsförhållandena bättre motsvarar den aktuella arbetskraftens
resurser måste understrykas. Det gäller emellertid inte endast
inventering av lämpliga arbetsuppgifter och anpassning av arbetsplatsen
utan också en sådan produktionsplanering att arbetet bättre kan anpassas
till den enskilde individen. När omplanering och anpassning av
arbetsplats skall ske blir det kostnadskrävande. Det bör övervägas om
inte staten i större utsträckning än hittills bör svara för kostnaderna i
dylika fall.

Avslutningsvis tillägger styrelsen att arbetsvärdens verksamhet följer
riktlinjerna i ett av styrelsen år 1970 antaget arbetsvårdspolitiskt program.

Enligt SAF bör åtgärder för att bereda handikappade produktiv sysselsättning
tillmätas stor vikt. En god utgångspunkt för fortsatt arbete
utgör de mål och metoder som angivits i AMS’ arbetsvårdspolitiska
program.

Förslaget att genom kvotering av arbetstillfällen öka sysselsättningen
för handikappade är däremot föga genomtänkt.

Med ett kvoteringssystem får man räkna med att ett mycket stort antal
arbetsplaceringar skulle ske huvudsakligen för att fylla ett företags
kvot varvid arbetets lämplighet skulle föga beaktas. Möjligheterna att

InU 1971: 22

4

bereda handikappade lämplig sysselsättning varierar högst väsentligt
mellan olika branscher och företag. Till detta kommer den avgörande
vikt som — när det gäller handikappade — måste tillmätas den individuella
anpassningen. Det beror i hög grad på arbetsuppgiftens art vilket
hinder ett handikapp utgör. För många handikappade kan ett
olämpligt val av arbetsuppgifter dessutom bli ödeläggande ur hälsosynpunkt.

För att underlätta placering och rehabilitering inom arbetslivet är
det bl. a. angeläget att ytterligare påskynda utbyggnaden av företagshälsovården.
Tillgång till medicinsk och teknisk företagshälsovård förbättrar
på ett avgörande sätt ett företags möjlighet att finna arbetsuppgifter
lämpliga för handikappade, att anpassa arbetsmiljön till de handikappades
förutsättningar samt att medverka i rehabiliteringen.

Ett kvoteringssystem kan få den motsatta effekten bl. a. genom att
minska incitamentet att vidta rehabiliterande och andra åtgärder. Systemet
skulle ju innebära att företag, som lyckades häva en anställds handikapp,
automatiskt får lov att anställa ytterligare en handikappad för
att fylla kvoten.

Ett kvoteringssystem kan också leda till en segregering av de handikappade
inom företagen. Systemet förutsätter uppenbarligen att varje
företag — liksom arbetsmarknadsmyndigheterna — registerför sådana
anställda, som är inräknade i företagets kvot. Särskilt bör uppmärksammas
att det i företagen finns ett mycket stort antal personer med
mer eller mindre utpräglade handikapp — fysiska, psykiska och sociala
— som inte är registrerade som handikappade. Även dessa skulle
få »öronmärkas» såsom handikappade.

Ett kvoteringssystem måste således medföra allvarligt intrång i individens
personliga integritet. Särskilt påtagligt är detta i fråga om handikappgrupperna
psykiskt sjuka, socialt missanpassade (bl. a. de kriminellt
belastade) samt alkoholister. Dessa grupper utgör ca 50 % av
de arbetsvårdssökande.

SAF avstyrker bestämt motionärernas förslag.

LO anför.

I lag om vissa åtgärder för att främja sysselsättning av äldre arbetstagare
på öppna arbetsmarknaden, vilken trädde i kraft den 11 juni
1971, initieras vissa åtgärder från arbetsmarknadsmyndigheternas sida
som kan anses innebära en målmedveten strävan att bereda arbete för
svårplacerade grupper. En viss parallellitet kan sägas förekomma mellan
dessa åtgärder och en eventuell kvotering utan att man därmed betraktar
problemen för äldre och handikappade som liktydiga. Det synes
därför enligt LO:s mening lämpligt att man — innan nya åtgärder blir
föremål för utredning — avvaktar resultatet av den lagstadgade verksamheten
en tid för att få erfarenhet av åtgärder från samhällsorganens
sida för att befrämja sysselsättning åt vissa grupper av svårpla -

InU 1971: 22

5

cerad arbetskraft. Som en förutsättning för detta är det nödvändigt att
AMS erhåller erforderliga resurser — både för genomförande och
uppföljning av verksamheten — vilket förespeglats i propositionen.

LO påpekar avslutningsvis att organisationen i tidigare avgivet yttrande
tillstyrkt motionen 1971: 109 med förslag till utredning av arbetsmarknadspolitikens
fördelnings- och strukturpolitiska konsekvenser.

TCO anser för sin del att det alltjämt finns grund för att utan föregående
utredning ta avstånd från tanken på en kvotering. Skälen mot
kvotering är väl kända och har enligt TCO:s mening alltjämt full giltighet: 1.

Ett fysiskt eller psykiskt handikapp är långtifrån alltid ett generellt
hinder för att fullgöra alla slags uppgifter. Man kan vara handikappad
i fråga om vissa uppgifter, men kan sköta andra på ett fullgott
sätt. Arbetsgivarna bör på olika sätt upplysas om detta. En kvotering
av arbetstillfällen skulle direkt motverka utbredningen av ett sådant
mera nyanserat synsätt på olika handikapps betydelse för prestationsförmågan
och sanktionera en i åtskilliga fall sakligt mindre väl motiverad
gränsdragning mellan högpresterande och förment lågpresterande
arbetskraft.

2. En kvotering slår generellt. Det kan finnas arbetsplatser där lämpligt
arbete inte går att ordna. Miljöförutsättningarna kan ibland vara direkt
olämpliga. Skilda sektorer och företag kan därför tvingas arrangera
sysselsättning för att där bereda handikappade arbete.

3. En kvotering skulle med största sannolikhet medföra, att arbetsgivarna
söker uppfylla den skyddade kvoten med egen personal, dvs.
det skulle bli en ökad tendens att öronmärka människor som lågpresterande
och förflytta dem till uppgifter inom kvoten för handikappade.

När TCO avvisar tanken på en kvotering betyder det dock inte att
organisationen inte skulle vara djupt bekymrad över svårigheterna att
öka placeringen av handikappade på den öppna arbetsmarknaden. De
flesta andra metoder för att öka placeringsmöjlighetema på den öppna
marknaden är dock att föredra framför en kvotering. Inom arbetsmarknadsstyrelsens
arbetsvårdsdelegation arbetar en grupp med att utreda
just dessa frågor. Det finns anledning att avvakta arbetsgruppens resultat
innan nya utredningar startas i syfte att finna metoder för att
öka möjligheterna till placering på öppna marknaden.

Utskottet

I motionen 1971: 105 begärs utredning av möjligheterna att öka sysselsättningen
för handikappade på den öppna marknaden genom kvotering
av arbetstillfällen, dvs. åläggande för arbetsgivare att rekrytera viss
andel av de anställda bland handikappade. I motionen 1971: 284 går

InU 1971: 22

6

yrkandet mer allmänt ut på att förbättra handikappades sysselsättningsmöjligheter
på den öppna marknaden.

Bakgrunden till motionsyrkandena är den sjunkande andelen av hos
arbetsvärden registrerade personer som får anställning på den öppna
marknaden. Detta illustreras klart av den tabell som inleder arbetsmarknadsstyrelsens
i det föregående redovisade yttrande över motionen 1971:
105. Det bör observeras att de år som tabellens siffror hänför sig till
kännetecknades av stark allmän efterfrågan på arbetskraft.

Kvoteringsfrågan har varit aktuell även tidigare. I regel har tvekan
yppats om åtgärdens ändamålsenlighet.

En utförlig diskussion om kvotering fördes på sin tid av kommittén
för partiellt arbetsföra (SOU 1948: 54). Kommitténs överväganden mynnade
ut i att kommittén inte kunde förorda en lagstiftning i frågan.
Tanken på kvotering diskuterades vidare som ett bland flera alternativ
i en departementspromemoria om arkivarbete och musikerhjälp (stencil
In 1968: 3). Det gällde här fastare anställningsformer för arkivarbetare
hos myndigheter och institutioner. Alternativet avvisades.

Motionen 1971: 105 har remissbehandlats. Ingen av de hörda remissinstanserna
har uttryckligen tagit ställning för ett kvoteringssystem. Statens
handikappråd tillstyrker dock motionen så till vida att rådet anser
att hela frågan om svårplacerad arbetskraft bör utredas förutsättningslöst.
Arbetsmarknadsstyrelsen efterlyser effektivare medel för att svårplacerade
skall kunna få arbete i större utsträckning. LO anser att verkningarna
av den i år genomförda lagstiftningen för att främja sysselsättning
av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden bör avvaktas
innan nya åtgärder utreds.

Direkt negativa till kvotering är SAF och TCO som på anförda skäl
bestämt avstyrker motionsyrkandet.

Frågan om de handikappades sysselsättning på den öppna marknaden
rymmer två delproblem. Dels gäller det anställningstryggheten för
redan anställda handikappade och för anställda som på grund av sjukdom
eller olycksfall ådrar sig bestående handikapp. Dels gäller det att
förbättra möjligheterna för handikappade att vinna insteg eller återinträde
på den öppna arbetsmarknaden.

Hithörande frågor berörs av pågående utredningsverksamhet. De handikappades
anställningstrygghet kommer enligt uttalande av departementschefen
i prop. 1971: 107 (s. 103) att uppmärksammas av utredningen
rörande ökad anställningstrygghet m. m. Utredningen rörande
den skyddade sysselsättningen har för avsikt att överväga särskilda åtgärder
som tar sikte på ökad placering av handikappade på den öppna
arbetsmarknaden. Utredningen avser därvid att ta upp kvoteringsfrågan
till diskussion. Som avslutningsvis påpekas i TCO:s yttrande har
arbetsmarknadsstyrelsens arbetsvårdsdelegation tillsatt en arbetsgrupp
med uppgift att pröva frågor rörande handikappades sysselsättning på

InU 1971: 22

7

den öppna marknaden. Inom inrikesdepartementet pågår en översyn av
arkivarbetet. Statens arbetsklinik bedriver tillsammans med två vetenskapliga
institutioner undersökningar av de faktorer som bidrar till att
slå ut arbetstagare, särskilt äldre och handikappade, från arbetsmarknaden.

Av den nu lämnade redovisningen framgår att frågan om de handikappades
sysselsättningsmöjligheter utreds på skilda håll och ur olika
aspekter. Enligt utskottets bedömning bör man avvakta resultaten av
dessa utredningars verksamhet, innan man tar ställning till behovet av
fortsatt utredning rörande de handikappades sysselsättningssituation.
Om så sker hinner man samtidigt få viss erfarenhet av effekterna av den
i år antagna lagen om åtgärder för att främja sysselsättning åt äldre arbetstagare
med de tvångsmöjligheter som i sista hand ställts till arbetsmarknadsmyndigheternas
förfogande. Slutsatsen av det anförda blir att
utskottet f. n. inte finner påkallat att de av motionärerna begärda utredningarna
kommer till stånd.

Utskottet vill tillägga att utskottet helt delar motionärernas uppfattning
om nödvändigheten av att bredda de handikappades sysselsättningsmöjligheter
på den öppna arbetsmarknaden. Trots omfattande information
och direkta stödinsatser har föreliggande sysselsättningsbehov uppenbarligen
inte kunnat tillgodoses i tillräcklig utsträckning. En växande
andel handikappade får sysselsättas i skyddad verksamhet i samhällets
regi. Mot denna bakgrund vill utskottet understryka angelägenheten av
att pågående utredningsverksamhet bedrivs på ett sådant sätt att det blir
möjligt att inom nära framtid ta ställning till vilka ytterligare åtgärder
som kan behöva vidtas. Utskottet lämnar som en öppen fråga om det
därvid kommer att visa sig nödvändigt att ta upp de handikappades sysselsättningsfrågor
till en ny samlad bedömning där avvägningen av arbetsgivarnas
ansvar och samhällets engagemang ingår som väsentliga
element.

Utskottet hemställer

att motionerna 1971: 105 och 1971: 284, den sistnämnda såvitt
angår yrkandet 2, inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 26 oktober 1971

På inrikesutskottets vägnar
KARL ERIK ERIKSSON

Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i
Tvärålund (c), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund
(s), herr Johansson i Simrishamn (s), fru Ludvigsson (s), herrar
Stridsman (c), Lorentzon (vpk), Nilsson i Kalmar (s), Fransson (c),
Ekinge (fp), och Olsson i Asarum (s).

TRYCKERIBOLAGET IVAR HAEGGSTRÖM AB