sou 2025 93 d2

En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk

Del 2

Slutbetänkande av 2024 års skogspolitiska utredning

Stockholm 2025

SOU 2025:93

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025

ISBN 978-91-525-1349-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-1350-7 (pdf)

ISSN 0375-250X

Innehåll

DEL 1
Definitioner och förkortningar..............................................		17
Sammanfattning ................................................................		27
Summary ..........................................................................		47
1	Författningsförslag.....................................................	69
1.1	Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ....	69
1.2	Förslag till lag om ändring i jaktlagen (1987:259) ................	72
1.3	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	73
1.4	Förslag till förordning om ändring
	i skogsvårdsförordningen (1993:1096) ..................................	80

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt
miljöbalken ..............................................................................	82

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ..... 84

1.7 Förslag till förordning om ändring
i artskyddsförordningen (2007:845) ......................................	85

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen..................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ...............

Innehåll

SOU 2025:93

1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion................................		92
2	Mitt uppdrag .............................................................		93
2.1	Den svenska modellen för brukande av skog fungerar.........		95
	2.1.1	Sektorsansvaret – är gränsen nådd?........................	95
	2.1.2	Detaljregleringen ökar ............................................	96
	2.1.3	Kunskap är nyckeln till framgång ..........................	97
	2.1.4	Forskning för framtidens skogsskötsel .................	98
	2.1.5	Kunskapsunderlag för förutsägbarhet ...................	98
	2.1.6	Först fakta, sen värderingar ....................................	99
2.2	Bruka och bevara ..................................................................		100
	2.2.1	Värna balansen.......................................................	101
2.3	Sveriges skogsbruk är viktigt för EU ..................................		102
2.4	Utredningens systemgränser/avgränsningar ......................		103
2.5	Genomförande......................................................................		104
3	Utvärdering av skogspolitiken....................................		107
3.1	Utveckling sedan 1993 års skogspolitiska reform ..............		107
	3.1.1	Sammanfattning och utvärdering .........................	108
	3.1.2	Politikens utveckling.............................................	131
	3.1.3	Skogstillståndets utveckling och dynamik ..........	172
	3.1.4	Skogsbruksåtgärdernas utveckling.......................	215
	3.1.5	Naturvårdsarbetets utveckling .............................	254
	3.1.6	Skogssektorns utveckling .....................................	278
3.2	Skogsnäringens samhällsekonomiska betydelse .................		329

3.2.1Skogen har alltid varit viktig för svenskarna

	– men hur har varierat............................................	330
3.2.2	Regional och nationell ekonomisk betydelse ......	331
3.2.3	Effekter av förändrad avverkningsnivå ................	340
3.2.4	Sammanfattande bedömning ................................	372
3.3 Något om framtiden.............................................................		373

3.3.1Orolig omvärld ökar fokus på beredskap

och självförsörjning...............................................

373

SOU 2025:93

Innehåll

3.3.2Marknaden för skogliga produkter förändras

	långsamt .................................................................	376
3.3.3	Utmaningarna inom klimat och miljö fortsätter ...	381

3.3.4Teknologi och innovation fortsätter utveckla

	skogsbruket ............................................................	385
3.3.5	Skogsägande i förändring ......................................	390

3.3.6Internationella överenskommelser påverkar

	svensk skogspolitik................................................	391
3.3.7	Sammanfattande bedömning.................................	391
3.4 En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk ......................		393

3.4.1Lärdomar av historien och slutsatser

		för framtiden..........................................................	393
	3.4.2	Om sektorsansvaret...............................................	399
DEL 2
4	Synliggör skogens klimatnytta...................................		417
4.1	Bakgrund ...............................................................................		417
	4.1.1	EU:s klimatlag .......................................................	418
	4.1.2	Sveriges klimatmål .................................................	421

4.1.3Den svenska skogen i nuvarande

	redovisningsform...................................................	421
4.1.4	Systemavgränsningen är avgörande ......................	423
4.1.5	Olika mått på klimatbelastning ............................	424

4.1.6ISO 13391 och dess relevans för utredningens

Innehåll

SOU 2025:93

4.4.3Konsekvenser för miljö och klimat

samt sociala konsekvenser ....................................

433

4.4.4Samhällsekonomiska konsekvenser

		och övriga konsekvenser .......................................	433
5	Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn ......		435
5.1	Formellt skyddad skog och frivilliga avsättningar..............		435
	5.1.1	Bakgrund................................................................	435
	5.1.2	Problembeskrivning ..............................................	448
	5.1.3	Lösningsförslag .....................................................	449
	5.1.4	Konsekvenser ........................................................	453
5.2	Miljöhänsyn vid skogliga åtgärder .......................................		454
	5.2.1	Bakgrund................................................................	454
	5.2.2	Problembeskrivning ..............................................	463
	5.2.3	Lösningsförslag .....................................................	466
	5.2.4	Konsekvenser ........................................................	468
5.3	Skydd för fåglar ....................................................................		470
	5.3.1	Bakgrund................................................................	470
	5.3.2	Problembeskrivning ..............................................	480
	5.3.3	Lösningsförslag .....................................................	481
	5.3.4	Konsekvenser ........................................................	493
5.4	Upphävande av områdesskydd ............................................		495
	5.4.1	Bakgrund................................................................	495
	5.4.2	Problembeskrivning ..............................................	501
	5.4.3	Lösningsförslag .....................................................	503
	5.4.4	Konsekvenser ........................................................	511
5.5	Inför skogsmarksskyddsområden i fjällnära skog ..............		513
	5.5.1	Bakgrund................................................................	513
	5.5.2	Problembeskrivning ..............................................	514
	5.5.3	Lösningsförslag .....................................................	517
	5.5.4	Konsekvenser ........................................................	521
6	Mer variationsrikt skogsbruk......................................		525
6.1	Vad är ett variationsrikt skogsbruk? ...................................		525
6.2	Markägaren väljer brukningsmetod.....................................		527

SOU 2025:93Innehåll

6.3	Mer variation i skogen i dag än 1993....................................		528
6.4	Hyggesfritt skogsbruk..........................................................		529
	6.4.1	Naturhänsyn ..........................................................	531
	6.4.2	Outforskat område................................................	531
	6.4.3	Tillsyn.....................................................................	532

6.5Riskerna, ökar eller minskar de med ett variationsrikt

8.1Ett produktionsmålssystem för uppföljning

	och utvärdering .....................................................................		553
	8.1.1	Bakgrund ................................................................	553
	8.1.2	Problembeskrivning ..............................................	560
	8.1.3	Lösningsförslag......................................................	561
	8.1.4	Konsekvenser.........................................................	567
8.2	Skogsodlingsmaterial ............................................................		569
	8.2.1	Skogsodlingsmaterial av hög kvalitet ...................	569
	8.2.2	Frö- och plantskolor .............................................	580
	8.2.3	Konsekvenser.........................................................	586
8.3	Främmande trädarter ............................................................		588
	8.3.1	Bakgrund ................................................................	588
	8.3.2	Problembeskrivning ..............................................	593
	8.3.3	Lösningsförslag......................................................	594
	8.3.4	Konsekvenser.........................................................	608

Innehåll

SOU 2025:93

8.4	Bättre återväxter ...................................................................		610
	8.4.1	Bakgrund................................................................	610
	8.4.2	Problembeskrivning ..............................................	619
	8.4.3	Lösningsförslag .....................................................	623
	8.4.4	Konsekvenser ........................................................	629
8.5	Bättre ungskogar...................................................................		631
	8.5.1	Bakgrund................................................................	631
	8.5.2	Problembeskrivning ..............................................	634
	8.5.3	Lösningsförslag .....................................................	635
	8.5.4	Konsekvenser ........................................................	637
8.6	Gödsling	................................................................................	638
	8.6.1	Bakgrund................................................................	638

8.6.2Gödslingens påverkan på tillväxt, kolbalanser

		och miljö ................................................................	652
	8.6.3	Lösningsförslag .....................................................	662
	8.6.4	Konsekvenser ........................................................	666
8.7	Askgödsling ..........................................................................		670
	8.7.1	Bakgrund................................................................	670
	8.7.2	Dagens regelverk ...................................................	675
	8.7.3	Askåterföring och askgödsling i framtiden .........	677
	8.7.4	Bedömning ............................................................	679
8.8	Begränsa skogsskadorna.......................................................		680
	8.8.1	Bakgrund................................................................	680
	8.8.2	Problembeskrivning ..............................................	692
	8.8.3	Lösningsförslag .....................................................	694
	8.8.4	Konsekvenser ........................................................	701
8.9	Viltskador på skog ................................................................		703
	8.9.1	Bakgrund................................................................	703
	8.9.2	Problembeskrivning ..............................................	707
	8.9.3	Lösningsförslag .....................................................	708
	8.9.4	Konsekvenser ........................................................	714
8.10	Lägsta ålder för föryngringsavverkning ..............................		716
	8.10.1	Bakgrund................................................................	716
	8.10.2	Problembeskrivning ..............................................	723
	8.10.3	Lösningsförslag .....................................................	727
	8.10.4	Konsekvenser ........................................................	731

SOU 2025:93Innehåll

9.2Nuvarande forskningspolitik och pågående

	forskningsprogram................................................................		746
	9.2.1	Slutsats ...................................................................	752
9.3	Lösningsförslag .....................................................................		752
9.4	Konsekvenser ........................................................................		754
	9.4.1	Finansiella konsekvenser för staten......................	754
	9.4.2	Konsekvenser för företag och enskilda ................	754

9.4.3Konsekvenser för miljö, klimat

		och sociala konsekvenser.......................................	754
	9.4.4	Samhällsekonomiska och övriga konsekvenser ...	755
10	Inför ett evidensbaserat beslutsfattande.....................		757
10.1	Bakgrund ...............................................................................		757
10.2	Varför är evidens viktigt? .....................................................		764

10.2.1En idealmodell för evidensbaserat

		beslutsfattande.......................................................	765
10.3	Problembeskrivning..............................................................		767
10.4	Exempel på myndigheter som arbetar evidensbaserat ........		768
	10.4.1	Medicinarna visar vägen ........................................	768
	10.4.2	Formas forskningssammanställningar..................	769
10.5	Beskrivning av insamlandet av evidens ................................		770
10.6	Vad är beprövad erfarenhet i skogen?..................................		771
10.7	Lösningsförslag .....................................................................		773
	10.7.1	Kompletterade instruktioner ................................	773
	10.7.2 Motivering till en fristående instans.....................		774
	10.7.3	Utvecklad datainsamling .......................................	777

Innehåll

SOU 2025:93

10.8 Konsekvenser........................................................................	778
10.8.1 Finansiella konsekvenser för staten .....................	778

10.8.2Konsekvenser för företag och enskilda, för miljö, klimat och sociala konsekvenser samt

samhällsekonomiska och övriga konsekvenser. .. 779

11	Ett tydligare Sverige i EU..........................................		781
11.1	Sveriges arbetssätt i EU i skogliga frågor............................		781
	11.1.1	Bakgrund och problembeskrivning......................	781
	11.1.2	Lösningsförslag .....................................................	840
	11.1.3	Konsekvenser ........................................................	853
11.2	Utvecklad rapportering till EU ...........................................		854
	11.2.1	Bakgrund och problembeskrivning......................	854
	11.2.2	Lösningsförslag .....................................................	866
	11.2.3	Konsekvenser ........................................................	872
11.3	Den europeiska gröna given.................................................		873
	11.3.1 Gröna given – beskrivning av relevanta delar ......		874

11.3.2Gröna givens samlade påverkan på svensk

		skogssektor............................................................	913
	11.3.3	Implementering av EU-lagstiftning.....................	921
	11.3.4	Problembeskrivning och analys............................	922
	11.3.5	Lösningsförslag .....................................................	929
	11.3.6	Konsekvenser ........................................................	932
12	Tydligare miljökvalitetsmål .......................................		935
12.1	Miljömålssystemets framväxt ..............................................		936
	12.1.1	Ansvarsfördelning .................................................	939
	12.1.2	Uppföljning av miljökvalitetsmålen.....................	939
	12.1.3	Begränsat antal indikatorer...................................	941
	12.1.4 Kopplingar till internationella och EU-åtaganden ..		942
12.2	Miljömålssystemets uppbyggnad.........................................		944
	12.2.1	Generationsmålet ..................................................	944
	12.2.2	Miljökvalitetsmål...................................................	945
	12.2.3	Preciseringar ..........................................................	947
	12.2.4	Indikatorer.............................................................	947
	12.2.5	Etappmål................................................................	948

SOU 2025:93	Innehåll
12.3 Miljökvalitetsmålet Levande skogar ....................................	951

12.3.1Preciseringar och indikatorer för Levande

		skogar – beskrivning och status............................	953
12.4	Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan...................		979
	12.4.1	Omställningar och krav för att nå målet ..............	980
12.5	Problembeskrivning..............................................................		983
	12.5.1	Mätbara mål lyser med sin frånvaro .....................	983

12.5.2Avvägningar mellan miljökvalitetsmålen

	är inte möjliga i dag................................................	985
12.5.3	Otydlighet leder till misstro .................................	986
12.5.4	Myndigheterna utvärderar sig själva.....................	988

12.5.5Skogens och skogsbrukets bidrag

till klimatarbetet bör förtydligas...........................	990
12.6 Lösningsförslag Miljömålssystemet.....................................	992

12.7 Lösningsförslag för miljökvalitetsmålet Levande skogar ... 995

12.7.1 Evidensbaserat arbetssätt för effektiv
målstyrning ............................................................	996
12.7.2 Möjlighet till avvägningar mellan
miljökvalitetsmål....................................................	997
12.7.3 Tag bort preciseringen Ekosystemtjänster ..........	999
12.7.4 Indikatorer gällande hotade arter
och återställda livsmiljöer......................................	999
12.7.5 Prioritera arbetet med hänsynuppföljningen .....	1001
12.7.6 Ny indikator för skogsbrukets påverkan
på preciseringen Skogsmarkens egenskaper
och processer .......................................................	1002
12.7.7 Ändra indikatorerna Gammal skog
och Gammal skog med särskilda naturvärden i
preciseringen Formellt skyddad skog, frivilliga
avsättningar och improduktiv skogsmark..........	1004
12.7.8 Ändra preciseringen Främmande arter
och genotyper ......................................................	1004
12.7.9 Ändring i preciseringen Bevarade natur-
och kulturmiljövärden .........................................	1005

Innehåll	SOU 2025:93
12.8	Lösningsförslag för miljökvalitetsmålet Begränsad
	klimatpåverkan.....................................................................	1006
12.9	Konsekvenser.......................................................................	1008
13	Samlade konsekvenser ...........................................	1011
13.1	Problembeskrivning ............................................................	1011
13.2	Om inget vidtas – nollalternativet ......................................	1012
13.3	Alternativ och för- och nackdelar ......................................	1013
13.4	Samlade finansiella konsekvenser för staten ......................	1014
13.5	Samlade konsekvenser för företag och enskilda ................	1016
13.6	Samlade konsekvenser för miljö, klimat samt
	sociala konsekvenser ...........................................................	1018
13.7	Samlade samhällsekonomiska konsekvenser
	och övriga konsekvenser .....................................................	1019
13.8	Om uppföljning och utvärdering av förslagen...................	1020
14	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............	1023
15	Författningskommentar ..........................................	1027
15.1	Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ..	1027
15.2	Förslaget till lag om ändring i jaktlagen (1987:259)..........	1030
15.3	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) .....	1031
15.4	Förslaget till förordning om ändring
	i artskyddsförordningen (2007:845)...................................	1037
Referenser.....................................................................		1039
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2024:16..........................................		1075
Bilaga 2 Förteckning över intervjuer........................................		1101

DEL 2

4 Synliggör skogens klimatnytta

4.1Bakgrund

Skog har funnits med som en komponent i det globala klimatarbetet ända sedan klimatkonventionen antogs 1992 vid mötet i Rio de Janeiro. Genom åren har skogens roll blivit allt viktigare och förväntningar och krav på koldioxidupptag och kolinlagring i skog har ökat. Mindre uppmärksamhet har skogen fått för sin roll att förse samhället med förnybar råvara som kan ersätta material och energi med högre kli- matavtryck.

I dag drivs arbetet framåt inom ramen för Parisavtalet som slöts vid klimatkonventionens möte i just Paris 2015. Parisavtalet slår fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl under 2°C och att man ska sträva efter att begränsa den till 1,5°C över förindustriell nivå. Detta framför allt genom att minska utsläppen av växthusgaser men även genom att öka upptaget av dessa. Parisavtalet introducerade ett netto-noll-koncept som innebär att kvarvarande utsläpp ska balan- sera mot kolinlagring, exempelvis i skog, vid mitten av århundradet. Ur detta har det bland annat växt fram ett starkt fokus på att öka kollagret i skogen.

En annan del av avtalet handlar om att öka förmågan att anpassa sig till och hantera, skador och förluster och andra negativa effekter som uppstår till följd av klimatförändringarna. Åtagandena som län- derna gör ska skärpas successivt och stämmas av globalt var femte år genom en global översyn. På COP28 i Dubai 2024 gjordes den första så kallade globala översynen som utvärderar ländernas klimat- arbete1 . Översynen belyste behovet av en topp för de globala utsläp- pen av växthusgaser senast 2025. Länderna kom överens om att:

1FCCC/PA/CMA/2023/L.17.

417

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

–gradvis lämna fossila bränslen inom energisektorn senast 2050

–tredubbla den globala produktionen av förnybar energi till år 2030

–förbättra energieffektiviteten dubbelt så snabbt, till år 2030.

4.1.1EU:s klimatlag

EU som är en förhandlande part i det globala klimatarbetet, stiftade år 2021 en europeisk klimatlag som syftar till att EU ska uppnå kli- matneutralitet till år 2050. Med det avses netto-noll utsläpp, alltså att de utsläpp som görs ska balanseras med motsvarande upptag så att halten av växthusgaser i atmosfären inte ökar enligt Parisavtalets vision. Detta var en del av den gröna giv som kommissionen presen- terade år 2020. I den gröna given paketerades klimatlagens kompo- nenter tillsammans med många andra stödjande rättsakter som Fit for 55, eftersom ett första steg mot klimatneutralitet är att minska utsläppen av växthusgaser med 55 procent fram till 2030 jämfört med 1990 års nivåer. Kommissionen har 2025 lagt fram ett lagför- slag om nästa steg som innebär ett bindande unionsmål om 90 pro- cent nettominskning av utsläppen till 2040 jämfört med 19902 . Fit for 55-paketet innehåller tre övergripande rättsakter som styr olika delar av klimatarbetet:

–EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, reglerar utsläppen från industri, el- och värmeproduktion, flyg och sjö- fart. Dessa utsläpp ska minska med 62 procent till år 2030 jäm- fört med år 2005. Ett ytterligare separat handelssystem med ett eget utsläppstak och egna utsläppsrätter, ETS2, är under införande. ETS2 inkluderar förbränning av bränslen från vägtransporter, bostäder och kommersiella eller offentliga lokaler, jordbruk, skogs- bruk, och fritidsbåtar. Det omfattar även delar av energi-, tillverk- nings- och byggindustrin som inte redan täcks av ETS 1. Över- vakning och rapportering startade 2025 och handeln startar 2027.

–Ansvarsfördelningsförordningen, ESR, reglerar utsläppen från jordbruk, inrikes transporter (exklusive flyg), arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfall och mindre industri. EU:s gemen-

2COM(2025) 524 final.

418

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

samma utsläpp inom ESR ska minska med 40 procent till år 2030 jämfört med år 2005.

–LULUCF-förordningen reglerar utsläpp och upptag från mark- användning, där EU:s gemensamma mål är att öka årliga netto- upptaget till 310 miljoner ton koldioxidekvivalenter till år 2030.

LULUCF-förordningen som antogs år 2018, innebar att utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändningssektorn kom att bli en tydligare del av EU:s klimat- och energipolitik för perioden 2021–2030. För åtagandeperioden 2013–2020 ingick inte LULUCF i EU:s åtaganden. Tiden fram till år 2030 är uppdelad i två åtagande- perioder.

För perioden 2021–2025 bibehålls tidigare beslutade bokförings- regler som innebär krav på att medlemsstaterna inte ska ha några bokförda skulder. En bokförd skuld (bokfört underskott) uppkom- mer om ett nettoupptag (eller ett nettoutsläpp) för perioden 2021– 2025 är lägre (eller högre) än den fastslagna referensnivån. Det inne- bär att nettoupptagen inte ska minska (och nettoutsläppen inte ska öka) jämfört med referensnivåerna. Referensnivån för nettoupptag för brukad skogsmark utgörs av de scenarier som utarbetats av re- spektive medlemsstat om utvecklingen av nettoupptaget på brukad skogsmark. Förenklat beskriver den skogliga referensnivån hur stort skogens nettoupptag skulle bli under åtagandeperioden 2021–2025 om man följde en skogsbrukspraxis på samma sätt som under perio- den 2000–2009. För Sveriges del innebär den skogliga referensnivån att årliga koldioxidupptag på brukad skogsmark inte får understiga 38,7 miljoner ton. Enligt LULUCF-förordningen ska medlemsstater genomföra tekniska korrigeringar av referensnivån. En analys från SLU3 visar att det finns behov av tekniska korrigeringar av referens- nivån på grund av brist på överensstämmelse med metoder som an- vänds i den årliga klimatrapporteringen samt på grund av föränd- rade naturgivna förutsättningar. Preliminära beräkningar uppskattar att referensnivån motsvarar 49,6 miljoner ton koldioxid.

Den uppdaterade LULUCF-förordningen innebär att man efter år 2025 slutar använda regelverket med olika referensnivåer för olika bokföringskategorier och i stället utgår ifrån förändringen i de totala nettoupptagen i hela LULUCF-sektorn. För perioden 2026–2030

3SLU. 2025. SLU.ua.2024.1.1.1-3814.

419

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

har målen för nettoupptag i markanvändningssektorn skärpts. EU:s gemensamma mål för år 2030 har fastställts till 310 miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket innebar en ökning i årligt upptag med drygt 42 miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med genom- snittet för perioden 2016–2018 som det rapporterades år 2020 när kommissionen presenterade förslaget. Medlemsstaterna har även tilldelats nationella åtaganden för år 2030 som baseras på den ökning av nettoupptagen som krävs för att nå EU:s mål till 2030, medlems- staternas historiska utsläpp och upptag för perioden 2016–2018 och deras andel av EU:s totala brukade landareal. För Sverige innebär detta att nettoupptaget ska öka med fyra miljoner ton koldioxid- ekvivalenter till år 2030 jämfört med genomsnittet under perioden 2016–2018. Utöver åtagandet för år 2030 ska medlemsstaterna även under perioden 2026–2029 ha ett nettoupptag som ryms inom en nationell upptagsbudget för perioden. Den nationella upptagsbud- geten 2026–2029 skapas genom en målbana som startar år 2022 och dras linjärt till målet för år 2030. Som helhet kan det årliga nettoupp- taget variera och ändå leda till måluppfyllelse, så länge det totala upp- taget under perioden inte underskrider åtagandet. Lägre upptag tidigt i perioden kräver emellertid högre upptag senare. Därför är det rim- ligt att så tidigt som möjligt sträva efter en ökning av nettoupptaget i linje med budgetmålet. Upptag som är lägre än målbanan 2026, 2027 och 2028 behöver kompenseras för senast 2029 för att undvika att budgetåtagandet inte efterlevs och att betinget för 2030 skärps.

På senare tid har uppmärksammats att antagandet om en lång- varig fortsatt kolinlagring på den historiska nivå som LULUCF målen är grundade på, sannolikt är utom räckhåll. Ett flertal med- lemsländer, däribland Sverige, visar i prognoser att målen för 2030 inte kommer att uppnås4 . Orsaker som nämns är att skogar åldras och därmed går tillväxten ner, större utsatthet för skador, hög efter- frågan på virke, samt effekter av klimatförändringar. Under 2025 kommer LULUCF och dess mål att utvärderas och omförhandlas på EU nivå.

Även frågan om effektivitet i LULUCF åtgärder har uppmärk- sammats. Om åtgärder görs för att reducera avverkningar i syfte att höja kollagret i skogen kan den övergripande effekten till stora delar utebli på grund av läckage av avverkningar till andra länder5 .

4EEA Report 01/2025.

5Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/18.

420

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

4.1.2Sveriges klimatmål

Sverige antog år 2017 ett klimatpolitiskt ramverk som utgörs av en klimatlag, fastställda klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Syftet var att skapa en sammanhållen klimatpolitik som lever upp till Sveriges åtaganden under Parisavtalet.

Klimatlagen styr regeringens klimatpolitiska arbete. Lagen inne- bär till exempel att bedriva en politik som styr mot de av riksdagen beslutade målen, att till riksdagen årligen göra en klimatredovisning och vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan.

Klimatmålen har ett långsiktigt mål att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären senast år 2045 för att där- efter uppnå negativa utsläpp. Dessutom finns etappmål till 2030 och 2040. Utsläpp och upptag inom markanvändningssektorn (LULUCF) ingår inte direkt i Sveriges nationella klimatmål till 2045, men sektorn ingår i det långsiktiga målet liksom i etappmålen genom så kallade kompletterande åtgärder.

Miljömålsberedningen fick i början av 2025 ett tilläggsdirektiv för att analysera hur effektiviteten av styrningen mot de svenska etappmålen påverkas av EU:s klimatpaket Fit for 55 samt att lämna förslag på utformning av svenska etappmål6 .

4.1.3Den svenska skogen i nuvarande redovisningsform

Enligt preliminär klimatstatistik för 20247 uppgick Sveriges territo- riella utsläpp av växthusgaser till 47,5 miljoner ton koldioxidekviva- lenter (exklusive LULUCF). Det innebär en minskning med 33 pro- cent sedan 1990. Upptaget i markanvändningssektorn (LULUCF) har minskat framför allt de senaste 10 åren och var vid senaste redo- visningen, 31,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Skogsstyrelsen har sedan dess rapporterat nyare data om minskad avverkning8 och SLU om ökad tillväxt9 vilket bör ge ett ökat upptag när dessa data kommande år inkluderas i klimatrapporteringen.

Inom markanvändningssektorn är skogsmark och avverkade trä- produkter de dominerande posterna med ett upptag om 36,6 miljo- ner ton. Eftersom övriga kategorier som åkermark, våtmark och

6Regeringen 2025. Dir. 2025:3.

7Naturvårdsverket. Klimatstatistik. 2025-07-15.

8Skogsstyrelsen. Avverkningsstatistik. 2025-07-15.

9SLU. 2025. Skogsdata 2025.

421

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

bebyggda marker bidrar samlat med ett utsläpp blir nettot för mark- användningssektorn något lägre. Den stora minskningen av upptaget under senare år härrör från skogsmark och beror delvis på höga av- gångsnivåer (avverkning och naturlig avgång) men framför allt på den minskade tillväxten.

Variationen över tid i skogens kolinlagring – relaterat framför allt till klimatförhållanden, skador och avverkningsnivåer – är en faktor som försvårar målstyrning för LULUCF. Dels är variationen mellan år betydligt större än den ökade inlagring som eftersträvas vilket gör det svårt att avgöra om målet nås. Dels blir avvägningar för kost- samma insatser för att höja inlagringen svåra, och svåra att följa upp, eftersom effekterna oftast är betydligt mindre än bakgrundsvaria- tionen.

De så kallade kolpooler som inräknas i skogsmark10 är levande träd, dött organiskt material, mineraljord, organogena jordar samt övriga utsläpp (till exempel från bränder eller gödsling). Av dessa bidrar levande träd, dött organiskt material och mineraljord med ett upptag medan organogena jordar och övriga utsläpp är just ut- släpp. Eftersom upptaget i mineraljord är större än utsläppet från organogena jordar är den totala markkolpoolen en kolsänka. Upp- taget av kol i levande träd har minskat till följd av den minskade tillväxten medan upptaget i dött organiskt material har ökat. Övriga kolpooler har uppvisat endast begränsade förändringar över tid. Med upptag menas alltså att kolförrådet har ökat jämfört med tidigare, därför kan upptag ske även i dött organiskt material och avverkade träprodukter. Fram till och med år 2016 utgjorde levande träd den största upptagspoolen av kol i skogsmark. Från och med 2017 har dock mineraljordar tagit över denna position, och sedan 2018 överstiger även upptaget i dött organiskt material det som sker i levande träd.

I de officiella rapporteringssammanhangen redovisas det samman- lagda nettoupptaget i skog på nationell nivå både för brukad mark och för mark avsatt för naturvårdsändamål. SLU har gjort en analys på hur detta skiljer sig åt för kolpoolen levande biomassa11 . Av det totala nettoupptaget i levande biomassa på 30,7 miljoner ton CO2 2016 bidrog virkesproduktionsmark inklusive hänsynsytor med 23,8 miljoner ton CO2 (20,8 miljoner hektar), formellt skyddad

10I den reviderade LULUCF-förordningen kallas markbokföringskategorin för brukad skogsmark och i denna ingår även kolpoolen avverkade träprodukter.

11Lundblad M. m.fl. 2022.

422

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

mark med 2,2 miljoner ton CO2 (2,7 miljoner hektar), frivilliga av- sättningar med 2,0 miljoner ton CO2 (1,3 miljoner hektar) och icke-produktiv skogsmark med 2,7 miljoner ton CO2 (3,3 miljoner hektar). Nettoupptaget var 1,14 ton CO2 per hektar för virkespro- duktionsmark och 0,94 ton CO2 per hektar för skogsmark undan- tagen från virkesproduktion. Högst nettotillväxt per areal 2016 har frivilligt avsatt produktiv skogsmark. Antagligen på grund av att dessa skogar i genomsnitt är relativt unga med en god tillväxt jäm- fört med formellt skyddad mark.

Med tanke på den snabba förändring i nettoupptaget vi sett sedan 2016 är det svårt att bedöma hur detta förhållande står sig i dag och i framtiden. Nettoupptaget för skogar som undantas från skogsbruk förväntas minska med tiden när tillväxten avtar och naturliga avgången ökar. För virkesproduktionsmark avgörs nettot av tillväxten minus avverkningen. Nettoupptaget för all skog fördelar sig ganska jämnt över landet där vardera drygt 20 procent av nettoupptaget sker i Götaland, Svealand och södra Norrland och resterande 35 procent sker i norra Norrland.

Historiskt har mycket stora mängder kol lagrats in i svensk skog. Mellan 1990 och 2023 motsvarade den totala nettoinlagringen i skog och skogsmark 1,86 miljarder ton koldioxid (Gt CO2e) samtidigt som 2,8 miljarder kubikmeter avverkades. Till detta kommer en netto- inlagring i träbaserade produkter om 0,25 Gt CO2e.

I SKA22 beräknade Skogsstyrelsen och SLU skogens kolbalan- ser för de kommande 100 åren givet sex olika scenarier för brukan- det av skogen12 . Alla scenarier ger ökat kolförråd men skogen utgör en avtagande kolsänka sett till hela skogsmarken under hela den simu- lerade 100-årsperioden. Tidsperspektivet är avgörande. Större av- sättningar ger hög kolinlagring på kort sikt men scenariot Dagens skogsbruk som innebär en virkesförrådsuppbyggnad på virkespro- duktionsmark ger större kolinlagring också på längre sikt.

4.1.4Systemavgränsningen är avgörande

I skogen sker utsläpp och upptag av växthusgaser kontinuerligt och summan av dessa avgör om skogen är en årlig kolsänka eller en kol- källa och hur mycket kol som lagras i skogen. Beroende på hur man

12Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/11.

423

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

avgränsar frågan om skog och klimat, det vill säga vilka systemgrän- ser som sätts upp, kan forskningen ge olika svar och beslutsfattan- det bli olika13 .

Ett snävt rumsligt perspektiv, exempelvis baserat på ett enskilt bestånd, påverkas i hög grad av vilken utvecklingsfas det aktuella beståndet befinner sig i. Ett bredare perspektiv på fastighets-, lands- eller global nivå omfattar däremot skogar i olika faser samtidigt och ger därmed en mer balanserad bild av koldioxidupptaget över tid. En relevant aspekt i detta sammanhang är risken för läckageeffekter, där åtgärder för att öka koldioxidupptaget genom minskad avverk- ning i Sverige kan leda till ökad avverkning i andra länder, vilket i sin tur reducerar den globala klimatnyttan14 .

Samma förhållande gäller avgränsningen i tid, åtgärder som ger ökade upptag i närtid kan på lång sikt ge annat utfall, vilket var tyd- ligt i de senaste skogliga konsekvensanalyserna15 .

En tredje systemavgränsning handlar om sektorer och användning av produkterna. En central fråga är om skogens roll i klimatarbetet bör avgränsas som ett separat område med egna mål för koldioxid- balans, som sedan vägs mot andra sektorer i strävan efter netto-noll- utsläpp, eller om fokus i stället bör ligga på att minska den fossila resursanvändningen bland annat genom att främja användningen av träbaserade produkter som ersättning för fossilbaserade alternativ.

4.1.5Olika mått på klimatbelastning

Mycket av klimatarbetet utgår från ett nationellt och territoriellt perspektiv, särskilt avseende skogen och LULUCF-sektorn. Men klimatförändringarna är globala och de verksamheter som påverkar dem verkar också ofta i en global kontext. Av den anledningen disku- teras ibland behovet av att redovisa klimatpåverkan med andra mått. Statistiska centralbyrån (SCB) beräknar redan i dag ett mått på

Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp, vilket görs genom att ut- släppen fördelas utifrån var en vara eller tjänst konsumeras, snarare än var den produceras. Detta innebär att det är det konsumerande landet som belastas med hela den klimatpåverkan som är kopplad till produktens livscykel, oavsett produktionsland.

13Hannerz, M. m.fl. 2024.

14Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/18.

15Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/11.

424

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

I ett delbetänkande av Miljömålsberedningen analyseras även effekterna av svensk export16 . Där framgår att de låga utsläppen i svensk massa och pappersindustri ger en positiv effekt på 7,1 mil- joner ton CO2e per år jämfört med motsvarande produktion i andra länder. Dessutom anges att exporterade trävaror kan genom att er- sätta fossilintensiva material minska utsläpp i andra länder med 25 mil- joner ton CO2e per år. Den senare av dessa effekter har beaktats i den nyligen publicerade standarden ISO 13391 och belyses fortsatt nedan.

Miljömålsberedningen föreslår också i samma delbetänkande flera mål för det klimatpolitiska ramverket till exempel för konsum- tionsbaserade utsläpp men också mål och därmed beräkningsgrunder för exportens klimatpåverkan.

4.1.6ISO 13391 och dess relevans för utredningens förslag

I april 2025 publicerades ISO 13391 som tar ett helhetsgrepp på ”greenhouse gas dynamics” relaterat till träbaserade produkter17 . Utvecklingen under SIS ledning har genomförts tillsammans med experter från ett stort antal länder och organisationer. Sedan 2019 använder flera svenska skogsbolag en liknande beräkningsmodell i sina årsredovisningar. Standarden kan användas av företag och orga- nisationer som tillverkar träbaserade produkter, men även för att be- räkna och redovisa samlade klimateffekter för företag inom skogs- näringen.

Modellen utgår från båda de övergripande mål för minskning av människans klimatpåverkan som FN:s klimatkonvention lagt fast:

[...] control, reduce or prevent anthropogenic emissions and of green- house gases in all relevant sectors […]

[…]conservation and enhancement, as appropriate, of sinks and reservoirs of all greenhouse gases including biomass, forests and oceans as well as other terrestrial, coastal and marine ecosystems.

Metoden har fyra komponenter som tillsammans ger en mer kom- plett bild av klimateffekten avseende trädråvara och träbaserade pro- dukter gentemot de två övergripande målen. Varje komponent bygger på etablerade metoder/standarder som var och en har använts i många

16SOU 2022:15 s. 381.

17ISO 13391:2025.

425

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

år för klimatrelaterad rapportering. Nyheten här är att sammanställa komponenterna till en komplett beskrivning av klimateffekter för hela den träbaserade värdekedjan. De fyra komponenterna är (se även Figur 4.1):

Relaterat till UNFCCC målet att bevara och förstärka sänkor och lager (av biogent kol):

1.Förändring av kollagret i den skog där virke hämtats för att pro- ducera de träbaserade produkterna.

2.Förändring av kollagret i träbaserade produkter som är i bruk i samhället.

Relaterat till UNFCCC målet att kontrollera, reducera och hålla undan utsläpp:

1.Klimatutsläpp i den träbaserade värdekedjan, inklusive vid åter- vinning och slutanvändning.

2.Potentiellt undanhållna utsläpp som skulle ha orsakats av kontra- faktiska produkter som skulle orsakat högre klimatutsläpp än de träbaserade. Detta inkluderar effekter som uppstår i andra länder och i andra ekonomiska sektorer där träbaserade produkter an- vänds.

426

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

Figur 4.1 Beskrivning av samband mellan komponenterna i ISO 13391 och de två övergripande målen från UNFCCC

Till vänster kolbalans i skogen och i träbaserade produkter vilka relaterar till målet att säkra kolinlagring. Till höger växthusgasutsläpp i träbaserade värdekedjor samt potentiellt undanhålla utsläpp från alternativa produkter vilka relaterar till målet att minska utsläppen av växthusgaser

Biogent kol / växthusgasflöden relaterade till trä och träbaserade produkter

Atmosfären		Utsläpp
Upptag	Utsläpp

		Material-
		Material-
	Skog	återvinning	Träbaserade
		Avverkning	Träbaserade
		Avverkning	produkter
			produkter

Växthusgasutsläpp och undvikna växthusgasutsläpp

Atmosfären

Utsläpp från träbaserade produkters värdekedja

Utsläpp från alternativa produkter

Källa: Figuren är återgiven från SS-ISO 13391-1:2025 med vederbörligt tillstånd av SIS, Svenska institutet för standarder. Copyright SIS. sis.se.

Komponenterna som rör skogens och de träbaserade produkternas kolinlagring är redan inkluderade i nationell klimatrapportering som delar av LULUCF sektorn. Komponenten som berör utsläpp i den träbaserade värdekedjan är också representerad i befintlig utsläpps- rapportering. Den komponent som saknas är de potentiellt undan- hållna utsläppen av alternativa produkter som behövs för en kom- plett bild. Det är alltså i första hand denna nya komponent som är relevant för att komplettera rapporteringen av skogens klimatnytta.

Potentiellt undanhållna utsläpp beräknas genom att analysera de utsläpp som alternativa produkter skulle ge upphov till om de träbase- rade produkterna inte fanns tillgängliga. Detta baseras i huvudsak på livscykelanalyser. Den faktor som används (displacement factor) uttrycker hur mycket klimatutsläpp (t CO2e) som undviks per mängd biogent kol i de träbaserade produkterna (också t CO2e). Faktorn är alltså CO2e/CO2e, det vill säga enhetslös. ISO 13391 erbjuder Tier 1 faktorer för breda produktkategorier som kan användas i

427

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

brist på mer detaljerad information. För rundvirke anges en kon- servativ faktor på 0,5 tCO2e/tCO2e, det vill säga de olika produkter som rundvirke motsvarande 1 tCO2e (ungefär lika med 1 m3) be- döms hålla undan 0,5 tCO2e av oönskade växthusgaser. Ett högt nyttjande av virkesråvaran kan leda till en högre faktor.

4.2Problembeskrivning

Klimatförändringarna drivs av komplexa processer som förstärker varandra, motverkar varandra och innehåller tröskeleffekter där förändringarna kan accelerera.

Skogsekosystemen är också komplexa där forskningen fortfar- ande har svårt att förklara vad som påverkar variationer i trädens tillväxt, kolinlagring med mera.

Skogen ägs och brukas under lång tid från föryngring till skörd och av många enskilda individer med olika mål för sitt brukande vilket gör styrning av råvaruförsörjning till en tredje mycket kom- plex verksamhet.

Slutligen förädlas råvaran av många aktörer i flera led till en mycket stor mängd olika produkter, som dessutom i olika grad återvinns i ny produktion, vilket ger en komplex bild av klimateffekterna när förnybara träbaserade produkter används.

Att lägga ihop dessa fyra i sig komplexa system i lagstiftning som ska styra mot relativt kortsiktiga och exakt siffersatta klimatrelaterade mål anser jag är i grunden feltänkt. Att förändra upptaget av växt- husgaser i skogen och de effekter som uppstår av virkesanvändning är inte som att vrida på ett reglage i en fabrik.

Skogens klimatnytta tycker jag beskrivs bättre genom tillämp- ning av andra systemgränser och utan att knytas till kortsiktiga och lagstiftade mål.

Simuleringar av framtidens utveckling av den svenska skogen visar också en minskad upptagstakt oavsett scenario vilket tyder på att det inte är en långsiktig lösning att använda skogen som kom- pensation och upptag för andra sektorers utsläpp18 . I stället borde mer fokus läggas på hur skogen och skogsbruket kan bidra till att förhindra de antropogena utsläppen oavsett sektor i enlighet med de övergripande målen i klimatkonventionen. Den metod som app-

18Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/9.

428

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

licerats i ISO 13391 erbjuder en möjlighet till ett sådant perspektiv- skifte.

4.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i upp- drag att ta fram ett nytt mått för skogens klimatnytta som in- kluderar kollagerförändringar i skog och träprodukter, utsläpp från värdekedjan samt potentiellt undanhållna utsläpp från andra produkter.

4.3.1Tydligare redovisning av skogens klimatnytta

Jag föreslår att Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket årligen redo- visar den potential för utsläppsminskningar som representeras av den skogsråvara som levereras från svensk skogsmark. Utgångs- punkten är metodiken som presenteras i ISO 13391 för att beräkna kollagerförändringar i skog och träprodukter, utsläpp från värde- kedjan samt potentiellt undanhållna utsläpp från andra produkter.

Den årliga redovisningen ska inkludera uppdaterade omräkningstal (displacement factors) där hänsyn tas till mängd och fördelning av slutprodukter per kategori av skogsråvara, produkternas respektive potential att hålla undan oönskade växthusgaser, och inkludera gra- den av materialåtervinning.

Måttet bör beräknas för hela landet och även fördelas på effekter som uppstår i Sverige, samt övriga EU och övriga världen genom export. Redovisningen kan användas inom EU:s klimatsamarbete och som underlag för global analys och förhandlingar.

Eftersom måttet som föreslås avser en komplettering till nuvar- ande LULUCF-redovisning och inte en ersättning behöver inte effekter på andra delar av klimatpolitiken beräknas.

Måttet förslås också att ingå i det produktionsmålssystem som jag föreslår i avsnitt 8.1.

429

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

4.3.2Vikten av att undanhålla fossila utsläpp

En viktig del i mitt föreslagna sätt att redovisa skogens klimatnytta är att inkludera effekten av potentiellt undanhållna fossila utsläpp, det som ibland kallas för substitutionsnyttan. Den samhällsekono- miska effekten av detta finns också med i avsnitt 3.2.

Diskussionen om denna effekt eller nytta är omfattande bland annat om hur stor den är beroende på vilka fossilbaserade produk- ter som undanhålls, hur länge och var vilket då påverkar storleken på denna nytta. Ur principiell mening spelar det ingen roll om dessa omräkningstal är 0,2 eller 2,0, så länge de har ett positivt värde så finns det en nytta där. För att uppnå en hög kostnadseffektivitet kan det såklart vara bättre att undanhålla fossila utsläpp med större värde än lägre.

En annan invändning handlar om att klimatet inte påverkas om det är en koldioxidmolekyl som kommer från ett biogent kretslopp eller från ett fossilt utsläpp. Det må vara korrekt i en strikt kemisk och fysisk mening men knappas ur ett samhällsperspektiv. Den tid det tar för naturen att skapa olja, kol och gas är så lång att utsläpp från sådana källor till atmosfären måste beskrivas som linjära envägs- utsläpp och inte som för biogena kolatomer som cirkulerar snabbare mellan jorden och atmosfären. För en långsiktig förvaltning av kol- atomerna är naturligtvis en cirkulär återvinning bättre.

En närliggande invändning gäller kopplingen till politik och lag- stiftning. När EU:s klimatpolitik sätter tak för hur stora utsläppen får vara och inkluderar allt fler branscher i utsläppshandelssystemen så kan man argumentera för att det inte är viktigt att ersätta fossilt med biogent kol, de totala utsläppen påverkas ändå inte. Detta tycker jag är ett snävt och ur praktisk synvinkel närmast omöjligt tanke- mönster. Klimatet och för den delen skogsbaserade produkter är globala frågor där EU inte kan se enbart till sitt eget utan måste beakta sina handlingar i förhållande till den större världen utanför EU. Dessutom är politikers stiftade lagar till skillnad från natur- lagarna möjliga att ändra. Jag vill därför mena att så länge det finns en fysisk tillgänglig resurs i det fossil råvara så finns det också en nytta av att undanhålla den resursen med hjälp av biogena råvaror. I en framtid där förhoppningsvis fossila råvaror fasats ut erbjuder bioekonomin en väg att tillhandahålla kolatomer utan att späda på ytterligare koldioxid till atmosfären. Förvisso finns som vi visar i

430

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

avsnitt 3.2 en möjlighet att kortsiktigt binda in koldioxid i de skog- liga ekosystemen. Men en effektiv inbindning kan bara ske under några decennier, sedan återstår en skog som måste vårdas under sek- ler framåt till stora kostnader för att inte släppa ut det bundna kolet. Priset kommer således på sikt och får betalas av framtida generationer.

Slutligen finns det också en diskussion om konsumtion, att an- vändningen av träprodukter i stället för fossilbaserade produkter inte minskar utsläppen utan snarare ökar dem eftersom konsum- tionen ökar mer än den förändras. Här tycker jag inte man ska låta det bästa vara det godas fiende. Att undanhålla fossila utsläpp är i sig en bra åtgärd. Att man sen kan göra ytterligare åtgärder förtar inte nyttan av att använda träprodukter.

4.3.3Alternativ ansats i EU:s klimatpolitik

Ramverket för klimatrapportering enligt UNFCCC och inom EU:s klimatlag baseras på indelning i sektorer och territoriella gränser för att undvika dubbelräkning eller att effekter inte tas med. Det är en klok ansats för ett bokförings- och rapporteringssystem och bör bibehållas som sådant. Men problemet uppstår när det övergår till att bli bindande och styrande lagstiftning som också innehåller styr- medel och åtgärder.

Nuvarande LULUCF-förordning har systemavgränsningar som gör att inte hela skogens klimatnytta tydligt framkommer och riske- rar att resultera i kontraproduktiva beslut om åtgärder och mål. Även om alla utsläpp och upptag redan i dag bokförs, redovisas och ges styrning begränsar sektorsindelningen möjligheten att få en helhets- bild av skogens hela klimatnytta. Ett annat mått ger ett komplement i fråga om utveckling av mål, styrmedel och åtgärder.

För markanvändningssektorn är systemen dessutom så kom- plexa att de inte lämpar sig för kortsiktiga siffersatta och bindande mål utan bör i första hand ses som redovisande mått. Detta visar sig inte minst genom osäkerheten i mätmetoder och där det skiljer i utförande mellan EU:s medlemsstater.

Regeringen bör därför verka för att skogens hela klimatnytta ska tydliggöras i EU:s klimatpolitik och att skogen inte enbart ska ha en roll som kolsänka som kan användas för att undvika att minska på fossila utsläpp. Effekten av undanhållna utsläpp i andra system

431

Synliggör skogens klimatnytta

SOU 2025:93

(ETS, ETS2, ESR) är i dag inte tillräckligt synliga vilket kan leda till suboptimala beslut om mål, styrmedel och åtgärder inom LULUCF- sektorn.

Detta kan exempelvis ske genom att inkludera träprodukternas potential för att hålla undan växthusgasutsläpp när mål för LULUCF- sektorn sätts, antingen inom nuvarande konstruktion av EU:s kli- matmål, eller genom att separera LULUCF-sektorn från ETS/ESR och utarbeta självständiga mål för LULUCF-sektorn.

4.4Konsekvenser

4.4.1Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget innebär ett behov av utredning vid berörda myndigheter och sedan en årlig statistikpublicering. Kostnaden för detta arbete bedöms rymmas inom de berörda myndigheternas anslagsram vilket dock minskar utrymmet för annan verksamhet.

4.4.2Konsekvenser för företag och enskilda

Myndigheterna bör i första hand beräkna statistiken på befintliga uppgifter utan att inhämta ytterligare underlag från företag. Någon ökad uppgiftslämnarbörda bedöms därför inte uppstå.

En nationell redovisning som baseras på samma principer som åtskilliga företag redan använder i sina hållbarhetsredovisningar bör leda till ökade möjligheter till jämförelser vilket kan påverka företagen i deras interna styrning.

Eftersom förslaget enbart handlar om ett sätt att redovisa sko- gens klimatnytta och inte direkt påverkar brukandet av skogen be- döms det inte ha någon konsekvens för renskötseln och rennäringens behov.

432

SOU 2025:93

Synliggör skogens klimatnytta

4.4.3Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslaget innebär ett ytterligare mått på skogens klimatnytta vilket ger ett större underlag för ett bra beslutsfattande på det klimatpoli- tiska området. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för miljö eller sociala konsekvenser.

4.4.4Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslaget har inga direkta samhällsekonomiska konsekvenser men indirekt ger förslaget ytterligare ett mått på skogens klimatnytta och ett bredare underlag för hur skogen bäst kan bidra till samhälls- nytta.

Förslaget innebär enbart framtagande av ett kompletterande mått för skogens klimatnytta. Befintliga rapporteringar av nationella och EU-beslutade mål på klimatområdet påverkas inte. Förslaget bedöms därför inte stå i strid med EU-rätten.

433

5Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Detta kapitel behandlar naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn i skogsbruket. Fokus ligger på frågor som rör balansen mellan att bruka skogen för produktion och att bevara skogen för att skydda dess miljö- värden. Att bruka skog och att bevara skogens miljövärden behöver inte alltid ses som motstående intressen. Tvärtom finns det förutsätt- ningar för att förena produktion och bevarande genom väl avvägd hänsyn och planering. En hållbar skogspolitik förutsätter att dessa mål kan samexistera och stärka varandra över tid.

5.1Formellt skyddad skog och frivilliga avsättningar

Av utredningsdirektivet framgår att jag ska lägga förslag som ökar investeringsviljan i skogssektorn. Under arbetets gång har det stått klart för mig att det finns ett behov av en långsiktigt hållbar spelplan för att skapa den trygghet som behövs för att investera i den svenska skogen. Av den anledningen ser jag ett behov av att uttrycka min syn på arbetet med naturvårdsavsättningar och därmed hur stor skogs- areal som kan förväntas kunna användas för virkesproduktion.

5.1.1Bakgrund

Sverige har en lång historia av att skydda natur och var det första europeiska land som inrättade nationalparker redan 1909. Skyddet av skogsmark kom i gång under 1970-talet och ökade kraftigt under 1990-talet (Figur 5.1). Observera att figuren inte omfattar alla former av skydd. På global nivå hade konventionen om biologisk mångfald

435

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

antagits 1992 och inom EU skapades ett art- och habitatdirektiv samma år vilket kom att gälla även Sverige vid anslutningen 1995.

Figur 5.1 Skyddad natur per naturtyp, ackumulerad areal 1909–2024

Nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden och Natura 2000- områden (SCI)

Källa: SCB, Skyddad natur 2024-12-31 MI 41 Rapport 2025:01.

Den svenska naturvårdsmodellen

Inför omläggningen till 1993 års skogspolitik diskuterades tre alter- nativa sätt för att skydda skogsmiljön1 . Ett alternativ var att hantera natur- och miljöskyddet genom avsättningar av stora naturreservat och därmed separera produktionsskogar areellt från naturvården. Ett annat alternativ som också byggde på en uppdelning av skogs- marken, var att variera brukandeintensiteten med hänsyn till mar- kens produktionsförmåga och avstånd till industri och marknad. Det sista alternativet vilket också valdes, var att tillämpa ett skogs- bruk med hög produktion och god natur- och miljöhänsyn över hela skogsmarksarealen2 . Detta alternativ förutsatte också avsättningar men i mindre utsträckning än i det första alternativet. Bedömningen i samband med 1993 års skogspolitiska reform var att efter 30 år,

1SOU 1992:76 s. 121.

2Prop. 1992/93:226.

436

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

det vill säga i nutid, bör större områden på sammanlagt fem procent av skogsmarken i hela landet vara undantagna från skogsbruk3 .

Ansvarsfördelningen i denna naturvårdsstrategi diskuterades i samband med sektorsansvarsprincipen och hänvisning till 1988 års miljöpolitiska beslut4 . Naturvårdsarbetet skulle delas in i tre nivåer som kan liknas vid en pyramid (Figur 5.2). I basen finns den generella hänsyn som tas i vardagslandskapet. För denna förväntades ansvaret och kostnaderna ligga på näringsutövarna. Nästa högre nivå avsåg områden med högre naturvärden som krävde speciella insatser för skydd och vård och för dessa skulle det föreligga ett delat ansvar mellan näringsutövarna och staten. Slutligen utgörs toppen av pyra- miden av särskilt värdefulla områden som tål liten eller ingen mänsk- lig påverkan och därmed behöver ett mer eller mindre fullständigt skydd. Ansvaret för att skydda dessa låg därmed på staten.

Figur 5.2 Illustration av den svenska naturvårdsmodellen i skog

Staten ansvarar för fullständigt skydd av de känsligaste miljöerna

Delat ansvar för områden eller arter som kräver speciella åtgärder

Markägarna ansvarar för generell hänsyn i vardagslandskapet

Källa: Egen illustration baserad på prop. 1992/93:226.

3Prop. 1992/93:226 s. 111.

4Prop. 1992/93:226 s. 41.

437

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Bristanalyser och målnivåer

År 1997 redovisade Miljövårdsberedningen sitt betänkande om skydd av skogsmark där man bedömde behovet av skydd på lång sikt (cirka 40 år) och på kortare sikt (10–20 år)5 . Arbetet hade en vetenskaplig ansats i form av en brist- och behovsanalys där man utgick ifrån att 20 procent av den ursprungliga utbredningen av skogsmiljöer som är intressanta ur naturvårdssynpunkt, främst gammal skog och lövrik skog, utgör behovet av skydd. Analysen visade då att på lång sikt behöver 9–16 procent av skogsmarksarea- len, beroende på landsdel, skyddas inklusive restaureringsinsatser. På kortare sikt såg man behovet av att skydda befintliga skogsmiljöer med höga eller snabbt utvecklingsbara naturvärden vilka bedömdes omfatta cirka 900 000 hektar.

Riksdagen beslutade sedan 2001 om att ett delmål i miljökvalitets- målet Levande skogar om att ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 20106 . Av dessa förväntades 500 000 hektar utgöras av markägarnas frivilliga avsätt- ningar medan det statliga ansvaret för att skapa formellt skydd om- fattade resterande 400 000 hektar. Delmålet avsåg produktiv skogs- mark nedanför gränsen för fjällnära skog och innebar att för att uppnås skulle 2,6 procent av den produktiva skogsmarken nedanför gränsen för fjällnära skog omfattas av ett formellt skydd och 3,3 procent skyddas genom markägarnas frivilliga avsättningar. En bedömning av måluppfyllelsen gjordes 20097 vilken pekade på markägarna hade nått sin del avseende frivilliga avsättningar medan det statliga ansva- ret hade nåtts till drygt 60 procent. Det bedömdes att delmålet var inom räckhåll bland annat genom utvecklade arbetssätt och beva- rande av skyddsvärda skogar på statens mark.

I samband med den fördjupade utvärderingen av Levande skogar 2007 lät Skogsstyrelsen göra en uppdatering av den bristanalys som gjordes 19978 . Denna uppdatering visade att huvudslutsatserna om de långsiktiga arealmålen stod fast.

Baserat på ett betänkande från miljömålsberedningen9 beslutade regeringen år 2014 om nya etappmål inom miljömålssystemet10 . Avse-

5SOU 1997:97.

6Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU3.

7Prop. 2008/09:214 s. 39.

8Skogsstyrelsen. 2010. Rapport 2010/4.

9SOU 2011:34.

10Regeringsbeslut M2014/593/Nm.

438

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ende skydd av landområden innebar de bland annat att fram till år 2020 skulle det formella skyddet av skogsmark öka med cirka 150 000 hek- tar och de frivilliga avsättningarna borde öka med cirka 200 000 hektar till totalt 1 450 000 hektar.

Skogsutredningen 2019 föreslog att Naturvårdsverket och Skogs- styrelsen skulle ges i uppdrag att genomföra en bristanalys och att det sedan skulle tas fram ett politiskt ställningstagande för bevarande av biologisk mångfald11 .

Uppföljning och redovisning

Vid en granskning av Riksrevisionen 2018 av berörda myndigheters arbete med formella skydd och frivilliga avsättning, drogs slutsatsen att det för att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till riksdagen behövds en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar samt en ökad samordning av statistik12 . Samma år uppdrog regeringen åt Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att tillsammans med Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), utarbeta en sammanhållen statistik för skogsmark. I uppdraget ingick att redo- visa arealer uppdelat på formerna av formellt skyddade områden, fri- villiga avsättningar, hänsynsytor samt lagstiftat skydd av improduk- tiv skogsmark, så att en transparent och jämförbar uppföljning kan göras. Statistiken skulle vara användbar i både nationell och inter- nationell rapportering13 . Regeringen uppdrog senare åt SCB att bidra i utarbetandet14 . Baserat på detta uppdrag har sedan de fyra inblan- dade myndigheterna årligen publicerat uppdaterad statistik via

SCB15,16.

11SOU 2020:73.

12Riksrevisionen. 2018. RiR 2018:17.

13Regeringsbeslut 2018. N2018/04159/SK.

14Regeringsbeslut 2018. N2018/04159/SK.

15Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/18.

16SCB. 2025. MI 41 Rapport 2025:02.

439

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Nuläge avseende formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar med mera

Baserat på den ovan nämnda samlade statistiken17 beskrivs nuläget vid utgången av 2024 på detta sätt.

Formella skydd

Formellt skyddad skogsmark är skogsmark som regleras av lagar och förordningar, ingångna avtal och enskilda beslut avseende om- rådesskydd. Det är ett samlingsbegrepp för olika skyddsformer, som förekommer både på produktiv och improduktiv skogsmark. Följande skyddsformer ingår i statistiken:

–Nationalparker.

–Naturreservat med föreskrifter om skogsbruk.

–Skogliga biotopskyddsområden.

–Naturvårdsavtal, inklusive ekoparker och vitryggsavtal.

–Natura 2000 med skogshabitat.

–Inomstatlig överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Fortifikationsverket.

–Beslutade skogliga biotopskyddsområden och naturreservat med föreskrifter mot skogsbruk, som inte vunnit laga kraft.

–Markersättningar för bildande av naturreservat, inklusive överens- kommelse med Statens Fastighetsverk.

Vid utgången av 2024 omfattade den formellt skyddade skogsmarken drygt 2,5 miljoner hektar, vilket motsvarar 9,4 procent av Sveriges totala skogsmarksareal. Drygt 1,4 miljoner hektar av dessa avser pro- duktiv skogsmark. Det är stora skillnader i hur det formella skyddet av skogsmark fördelar sig mellan olika delar av Sverige. Ovan den fjällnära gränsen var mer än hälften av skogsmarken skyddad 2024. Av den produktiva skogsmarken var 54 procent formellt skyddad och av den totala skogsmarken var det 59 procent. I regionerna nedan

17SCB. 2025. MI 41 Rapport 2025:02.

440

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

den fjällnära gränsen hade 3,9 procent av den produktiva skogsmarken och 4,2 procent av den totala skogsmarken ett formellt skydd.

Frivilliga avsättningar

Frivilliga avsättningar är områden med produktiv skogsmark där markägaren frivilligt har fattat beslut om att inte utföra åtgärder som kan skada naturvärden, kulturmiljöer eller sociala värden. Om- rådena ska finnas dokumenterade i plan eller annan handling.

De frivilliga avsättningarna omfattade knappt 1,4 miljoner hektar 2024. Det motsvarar 5,9 procent av Sveriges hela areal produktiv skogs- mark och 5,0 procent av den totala arealen skogsmark. Arealerna var relativt jämnt fördelade mellan Sveriges fyra landsdelar, från drygt 390 000 hektar i södra Norrland, till nästan 330 000 hektar i norra Norrland. Som andel av den fullständiga arealen produktiv skogsmark per landsdel utgjorde de frivilliga avsättningarna som mest 6,7 procent i södra Norrland och som minst 4,6 procent i norra Norrland.

Improduktiv skogsmark

Improduktiv skogsmark är skogsmark som inte är produktiv, det vill säga som enligt vedertagna bedömningsgrunder inte kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. Enligt skogsvårdslagen får inte avverkning, skogsvårdsåtgärder och göds- ling ske på improduktiva ytor som är större än 0,1 hektar. Enstaka träd får dock avverkas om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Delar av den improduktiva skogsmarken ingår i den formellt skyddade skogsmarken, vilket ger överlapp mellan de båda formerna.

Den improduktiva skogsmarksarealen inklusive formellt skydd utgjorde drygt 4,4 miljoner hektar vilket motsvarar knappt 16 procent av Sveriges totala skogsmarksareal, enligt femårsmedel med mittår 2022. Andelen var betydligt högre i regionen ovan den fjällnära grän- sen, med nästan 63 procent. Av de fyra regionerna nedan fjällnära gräns var andelen högst i den nordboreala regionen, med 14 procent, och som lägst i den nemorala regionen, med 4 procent av den totala skogsmarksarealen. Improduktiv skogsmark som inte är formellt skyddad utgjorde cirka 3,0 miljoner hektar vilket motsvarar knappt 11 procent av den totala skogsmarksarealen. I regionen ovan fjällnära

441

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

gräns var andelen nästan 24 procent och nedan den fjällnära gränsen var den drygt 9 procent

Hänsynsytor

Hänsynsytor är mindre områden produktiv skogsmark, som frivilligt eller enligt skogsvårdslagen har lämnats vid avverkning. Exempel på hänsynsytor är hänsynskrävande biotoper, kantzoner mot våtmark och vattendrag eller bryn mot annat ägoslag

Enligt preliminära siffror för 2024 skattas den ackumulerade area- len hänsynsytor vid föryngringsavverkning sedan 1993 till att omfatta nästan 550 000 hektar vilket motsvarar 2,3 procent av den produktiva skogsmarken eller 1,9 procent av den totala skogsmarken.

Vid enskilda skogsbruksaktiviteter vidtas också särskilda hänsyn. Det kan handla om så kallad detaljhänsyn i form av punkt- eller linje- objekt som att lämna ett enskilt fristående träd, undvika nedrisning av kulturmiljöer eller körskador på en stig. Miljöhänsyn vid skogliga åtgärder hanteras mer i detalj i avsnitt 5.2.

Virkesproduktionsmark

För att beräkna tillgången på virkesråvara nu och i framtiden behöver man veta vilken mark som är tillgänglig för virkesproduktion. Detta görs nationellt via Skogsstyrelsens återkommande skogliga konse- kvensanalyser och uppgifterna om virkesproduktionsmark respek- tive icke-virkesproduktionsmark redovisas också via internationell statistikrapportering. Vid de tillfällena antas att den mark som inte är att hänföra till någon av ovanstående kategorier kan betraktas som virkesproduktionsmark. Det innebär inte att den marken kan han- teras hursomhelst. Även denna mark bidrar till miljömålet och kan ha behov av annat hänsynstagande till exempel avseende kulturmiljöer, variation i brukandet med mera. Att marken i detta sammanhang betraktas som tillgänglig för virkesproduktion behöver inte betyda att markägaren har virkesproduktion som mål utan enbart att det inte finns några i dag kända restriktioner mot att bedriva virkesproduk- tion. I dessa sammanhang brukar också den nuvarande nivån på hän- synstagande vid föryngringsavverkning tillämpas även för framtida föryngringsavverkningar eftersom den åtminstone delvis är ett lag-

442

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

krav och därför bör des som en restriktion mot virkesproduktion. Detta ger en något lägre areal virkesproduktionsmark än om enbart nuvarande undantagna arealer räknas bort från skogsmarksarealen.

Virkesproduktionsmarken uppgår i dag med det sättet att räkna, till 19,4 miljoner hektar eller 70 procent av den svenska skogsmarken.18

Myndigheternas arbete

I samband med den nya skogspolitiken 1993 fick Skogsstyrelsen i uppgift att vid sidan av Naturvårdsverket och länsstyrelserna börja arbeta med att skydda skog i form av biotopskydd och naturvårds- avtal. Områdesskyddsarbetet för skogsmark är sedan dess delat mellan dessa myndigheter och kommunerna. I samband med delmålet fram till 2010 inom Levande skogar som beskrevs i bakgrunden ovan, fanns uttalade arealmål per skyddsinstrument och därmed vad respektive myndighets beting var.

För att samordna och prioritera detta gemensamma arbete har Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen tagit fram Nationell strategi för formellt skydd av skog. Den beslutades 200519 och reviderades 201720 och 202421 . I den senaste revideringen har strategin reviderats utifrån att frivillighet som grund ska vara en utgångspunkt och det huvudsakliga arbetssättet för myndigheterna i enlighet med senaste skogspolitiska propositionen22 . Strategin har också utvidgats till att avse även fjällnära skog och ska nu framför allt bidra till de båda miljö- kvalitetsmålen Levande skogar och Storslagen fjällmiljö. Därutöver bidrar den även till andra miljökvalitetsmål till exempel Ett rikt växt- och djurliv och Levande sjöar och vattendrag. Strategin är i första hand ett system för att prioritera vilka områden som i första hand bör bli föremål för ett formellt skydd och hur myndigheterna ska komma fram till en sådan bedömning. I strategin erkänns och bejakas också markägarnas frivilliga avsättningar som ett komplement till det formella skyddet. Strategin utgår från de nationella och interna- tionella mål som finns men saknar ett konkret siffersatt arealmål.

I avsaknad av ett sådant politiskt uttalat ställningstagande är det

18SLU. 2025. Skogsdata 2025 s. 48.

19Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2005. NV dnr 310-419-04. SKS dnr 194/04 4.43.

20Naturvårdsverket. 2017. Rapport 6762.

21Naturvårdsverket 2024. Rapport 7168.

22Prop. 2021/22:58.

443

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

i stället genom budgetprocessen som myndigheterna får sin politiska styrning av hur mycket som förväntas skyddas i närtid.

Internationell rapportering

Omfattningen av skyddad natur rapporteras årligen av Naturvårds- verket till den Europeiska miljöbyrån (EEA). Därifrån kan sedan uppgifterna användas för uppföljning på global och regional nivå.

I dessa sammanhang rapporteras skyddade områden och Other Effective area-based Conservation Measures (OECM) med utgångs- punkt från den internationella naturvårdsunionens (IUCN) vägled- ning. Utöver denna internationella rapportering görs också rapporte- ring utifrån enskilda rättsakter, till exempel art- och habitatdirektivet.

Den internationella rapporteringen av skyddad natur har varit föremål för flera genomlysningar de senaste åren.

Efter ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket identifierade myndigheten en möjlighet att rapportera ytterligare skyddsformer (samtliga Natura 2000-områden, biotopskydd och naturvårdsavtal samt nationalstadsparken). Man avsåg också att utreda vidare om möjligheten att rapportera kulturreservat samt vattenområden utpe- kade som riksintressen. Dessutom föreslog man regeringen att utreda möjligheten att avgränsa och rapportera riksintresset Obrutna fjäll.23 Miljömålsberedningen har i sitt arbete att förslå en strategi för

hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald, identifierat ytterligare områden som möjliga att rapportera under begreppet OECM. Av sådana som kan beröra skogsmark återfinns bland annat riksintresset obrutna fjäll, artrika kraftledningsgator, den inomstatliga överenskommelsen mellan Naturvårdsverket och Fortifikationsverket, naturvårdsavtal för återvätning av torvmark, frivilliga avsättningar (genom frivillig rapportering), skogliga impe- diment (genom frivillig rapportering) och tätortsnära rekreations- områden.24

Den sammanlagda statistik över formellt skydd, frivilliga avsätt- ningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark och därmed indirekt kvarvarande virkesproduktionsmark som beskrevs ovan, skiljer sig alltså från rapporteringen till EEA men stämmer väl överens med

23Naturvårdsverket. 2021. NV-01318-21.

24SOU 2025:21.

444

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

den rapportering som görs till Forest Europe, Eurostat och i den föreslagna skogsövervakningsförordningen avseende skog som är tillgänglig för virkesproduktion (Forest Available for Wood Supply

–FAWS) respektive skog som inte är tillgänglig för virkesproduk- tion (Forest Not Available for Wood Supply – FNAWS).

Behov

På global nivå är det främst FN Konventionen om biologisk mångfald (CBD) som tar upp frågor om naturvård. CBD tillkom samtidigt med Klimatkonventionen 1992. Parterna till CBD enades 2022 om Kunming – Montréal-ramverket som lägger fast mål och åtgärdsmål för perioden 2022–2050. Ramverket innehåller 23 åtgärdsmål som parterna har åtagit sig att nå till 2030 för att uppnå fyra långsiktiga mål syftande mot 2050. De långsiktiga målen handlar om att stärka och återställa biologisk mångfald (mål A), hållbart nyttjande av bio- logisk mångfald (mål B), rättvis fördelning av nyttan vid användning av genetiska resurser (mål C) samt tillräckliga resurser (mål D). Bland de specifika åtgärdsmålen kan nämnas åtgärdsmål 2 om att återställa minst 30 procent av utarmade ekosystem och åtgärdsmål 3 om att med skyddade områden och andra verkningsfulla områdesbaserade bevarandeåtgärder (OECM) effektivt bevara och förvalta 30 procent av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald, eko- systemfunktioner och ekosystemtjänster samt åtgärdsmål 10 om att säkerställa att områden som är föremål för jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk förvaltas på ett hållbart sätt.

EU:s arbete för att uppnå dessa globala överenskommelser han- teras till stor del genom den gröna giv som lanserades 2019 (se av- snitt 11.3 för utförlig beskrivning). Vad som kan noteras här är att EU:s strategi för biologisk mångfald från 2020, som är EU:s bidrag till att uppfylla de globala målen, syftar bland annat till att rättsligt skydda minst 30 procent av EU:s landyta varav en tredjedel (det vill säga minst 10 procent) ska vara strikt skyddade. Strategin uttrycker också inriktningen att strikt skydda alla återstående urskogar och naturskogar i EU. Genomförandet av strategin görs bland annat i form av flera rättsakter till exempel genom restaureringsförord- ningen och avskogningsförordningen.

445

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Hur detta gemensamma EU-åtagande ska fördelas mellan med- lemsstater och mellan ekosystem är än så länge inte uttolkat. Alla parter till konventionen om biologisk mångfald och till Kunming- Montreal-protokollet, däribland Sverige, är dock skyldiga att redo- visa hur kraven ska uppnås via en nationell strategi och handlings- plan (National Biodiversity Strategy and Action Plan – NBSAP).

Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen tagit fram ett för- slag till en nationell strategi och handlingsplan25 . Enligt prop. 2024/ 25:1 utgiftsområde 20, kommer regeringen under 2025 att ta fram en nationell strategi och plan i enlighet med Kunming – Montréal- ramverket. Naturvårdsverket har också på uppdrag av regeringen, rapporterat Sveriges utfästelser gentemot EU:s strategi för biologisk mångfald26 . Utfästelser om skydd av natur kommer att innebära att arealen av Sveriges formellt skyddade områden ökar från 15,5 procent till 17,7 procent 2022–2030. De arealer som kommer att uppfylla detta scenario består i stor utsträckning av pågående och planerade områden för formellt skydd och utgår från en fortsatt inriktning med ett värde- baserat skydd, funktionalitet och prioriterade naturtyper. Utfästelser om statusförbättring har gjorts för 14 arter och 9 naturtyper. Utfästel- ser för stoppad försämring har skett för 9 arter och 3 naturtyper. Sverige har utfäst sig att få bättre kunskap för 2 arter och 4 natur- typer. I rapporteringen har Naturvårdsverket också angivit att för 22 arter och en naturtyp kan försämringen inte stoppas på grund av att det ligger utanför Sveriges kontroll. Rapporteringen inkluderade också vilka åtgärder som krävs för att uppnå förbättringarna och när de behöver genomföras.

I Miljömålsberedningens arbete med att föreslå en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtagande inom biologisk mångfald görs en gapanalys som utgår från att det svenska åtagandet också ska motsvara 30 procent av landarealen men man särskiljer inte skog från annan landareal27 .

25Naturvårdsverket. 2023. NV-09908-21.

26Naturvårdsverket. 2023. NV-02553-23.

27SOU 2025:21 s. 92.

446

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Omfattande begreppsapparat för bevarandeinsatser

Arbetet med att besluta om mål och åtgärder samt att följa upp och rapportera mot dessa försvåras av att det finns en omfattande be- greppsapparat för vilka bevarandeinsatser som kan medräknas.

Som beskrivits ovan utgår den svenska naturvårdsmodellen från tre nivåer i en pyramid med den generella hänsynen i vardagslandskapet i basen och statens ansvar för fullständigt skydd i toppen och där- emellan ett delat ansvar för områden och arter som behöver speciella åtgärder. Tidigt började dock begreppen formellt skydd respektive frivilliga avsättningar användas och politiska mål sattes för dessa. De frivilliga avsättningarna bör rimligen kunna hänföras till mellan- kategorin i pyramiden medan det formella skyddet kan avse både den översta kategorin och mellankategorin. På samma sätt är delar av hänsynstagandet vid skogsbruksåtgärder så omfattande att det bör räknas till mellankategorin medan huvuddelen är just generell hänsyn i vardagslandskapet, det vill säga basen i pyramiden. I den samlande statistiken från SCB som redovisats ovan, ingår också im- produktiv skogsmark som till delar ingår i formellt skyddade områden men i andra delar inte gör det, samtidigt som begränsningarna mot skogsbruk på improduktiv skogsmark regleras via skogsvårdslagen.

Den internationella rapporteringen av skyddad natur använder sig av andra klassificeringar ofta baserad på den internationella natur- vårdsunionens (IUCN) definitioner och kategorisering. I redovis- ningen av ett regeringsuppdrag har Naturvårdsverket redovisat hur Sverige rapporterar skyddad natur till Europeiska miljöbyrån (EEA) i jämförelse med andra länder28 . Myndigheten konstaterar bland annat att det finns många instrument som skyddar natur utan att vara skyddade områden enligt IUCN samt att det finns skillnader i hur, enligt Naturvårdsverkets bedömning, IUCN:s definitioner följs av olika länder.

I konventionen om biologisk mångfald görs åtskillnad på olika bevarandeinsatser. Det innebär att vissa insatser är att betrakta som strikt skydd till exempel nationalparker, naturreservat (beroende på syfte och specifika reservatsföreskrifter) och biotopskydd som alla är tydligt avgränsade och har ett permanent juridiskt skydd. Andra insatser för att bevara områden benämns som andra verkningsfulla områdesbaserade bevarandeåtgärder (other effective area-based con-

28Naturvårdsverket. 2021. NV-01318-21.

447

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

servation measurements – OECM). Vägledning för vad som kan räknas hit återfinns i ett beslut från 201829 och Naturvårdsverket bedömer30 att vissa frivilliga avsättningar samt de övningsområden som reglerats i överenskommelser mellan Naturvårdsverket och Forti- fikationsverket, ska kunna rapporteras som OECM. Som nämnts ovan har miljömålsberedningen föreslagit ytterligare områden som skulle kunna rapporteras som OECM.

I EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 används rättsligt skydd som begrepp för det centrala åtagandet om skydd för minst 30 procent av landytan samt begreppet strikt skydd för en tredjedel av dessa inklusive alla återstående urskogar och naturskogar.

5.1.2Problembeskrivning

Av bakgrundsbeskrivningen ovan framgår att samtidigt som mer skogsmarksareal har undantagits från virkesproduktion har målstol- parna för behovet av skydd flyttats framåt. Bedömningen 1993 om

5 procent höjdes 1997 till 9–16 procent och de internationella över- enskommelserna anger nu 30 procent av landarealen (ej specifikt för skog) varav 10 procent ska ha strikt skydd samt att alla återstå- ende urskogar och naturskogar ska ges strikt skydd. Dessa saknar enligt mig en tydlig konsekvensbedömning och behov av åtgärder avseende det skogspolitiska produktionsmålet.

Kraven på naturvårdsavsättningar uttrycks i form av globala kon- ventioner och EU-gemensamma strategier och rättsakter. Dessa anser jag inte är tillräckligt tydligt beskrivna för enskilda länder. Även som bevarandeinstrument är de otydligt utformade då målen gällande skog är ospecifika. Allt detta sammantaget skapar osäkerhet. Trots att det är tydligt att naturvårdspolitiken är EU-gemensam finns det glapp mot det nationella arbetet. Ett tydligt exempel är de livsmiljötyper som är av gemenskapsintresse och som kräver bevarandeåtgärder i Art- och habitatdirektivet. Samtidigt som stora arealer av sådan skog återfinns på virkesproduktionsmark och som därmed kan få restrik- tioner för brukande via icke-försämringskravet i naturrestaurerings- förordningen, är stora arealer av den formellt skyddade eller frivilligt avsatta skogen inte av en sådan livsmiljötyp. Den svenska modellen

29CBD/COP/DEC/14/8 30 november 2018.

30Naturvårdsverket. 2021. NV-01318-21.

448

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

för naturvårdsavsättningar behöver harmoniseras med de internatio- nella åtaganden Sverige har.

Övriga samhället behöver också veta hur omfattande den statliga investeringen i skydd av skog kan förväntas bli och vilka kostnader för förvaltning och skötsel av dessa områden kommer att medföra. Skötseln av befintliga skyddade områden är redan i dag eftersatt vilket också påverkar motivationen och acceptansen för ytterligare skyddade områden.

Denna osäkerhet i möjligheterna till framtida brukande kan be- gränsa en stärkt investeringsvilja i skogen. Investeringar i skogsbruk och skogsindustri är långsiktiga och behöver därför ha en viss säkerhet i bedömningen av nyttan och behovet av investeringen. Det gäller oavsett om det är en enskild skogsägare som funderar på att bygga en ny skogsbilväg eller om det är ett industriföretag som ska investera i ett nytt sågverk. Till detta adderas osäkerheten för de som investerar i naturhänsyn och som i vissa fall, inte får bruka marken eller få någon ersättning för sådana inskränkningar.

Jag menar att det saknas ett uttalat tydligt politiskt mål för hur mycket skogsmark som ska skyddas eller på andra sätt undantas från skogsproduktion och hur mycket mark som ska finnas tillgänglig för virkesproduktion.

5.1.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen bör uttala en tydlig politisk avvägning för hur stor areal som bör undantas från skogsbruk och därmed också hur stor areal som kan användas för skogsbruk. Ett sådant uttalat mål bör också inkludera hur Sverige avser att bidra till EU:s gemensamma åtaganden, vara harmoniserat med internatio- nella åtaganden samt inkludera en ambition avseende skötsel av undantagna områden.

449

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Tydligare politiska avvägningar

Att skydda skog är inte enbart en vetenskaplig fråga som forskarsam- hället kan hantera. Det är heller inte enbart en teknisk fråga för myn- digheter att genomföra. I hög grad är det en avvägningsfråga gentemot andra samhällsintressen vilket gör det till en politisk fråga, inte minst eftersom det är förknippat med stora kostnader för enskilda och för staten. Processen med områdesskydd är i många fall utsträckt över lång tid och ett strikt skydd är tänkt att vara för evigt. Det skapar ett behov av en bred politisk uppslutning om de åtaganden Sverige gör mot omvärlden.

Att besluta om mål för naturvårdsavsättningar har tidigare gjorts bland annat som etappmål i miljömålssystemet och Miljömålsbered- ningen har nyligen föreslagit en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald som underlag för ett sådant beslut. För att hantera skogspolitikens båda mål ser jag ett be- hov av att ett sådant beslut också tydligt ska uttala ett mål för virkes- produktionsmarken. I tidigare utredningar har det efterlysts ett speci- fikt tillväxtmål men som jag ser det, är tillväxten ett resultat av de åtgärder man gör. Den politiska avvägningen borde därmed vara knuten till åtgärderna, till exempel ett arealmål för virkesproduk- tionsmark.

Ett sådant helhetsbeslut skulle tydligare visa den politiska avväg- ningen mellan naturvårdsavsättningar och virkesproduktionsmark. Detta skulle kunna formuleras inom ramen för det nationella skogs- programmet eller som etappmål i miljömålssystemet i kombination med det produktionsmålssystem som jag föreslår i avsnitt 8.1.

Sveriges bidrag till EU:s gemensamma åtagande

Inom EU finns en stor variation mellan medlemsstater i vilka natur- typer som finns, hur brukandehistoriken ser ut samt vilka skydds- former som tillämpats. Det här gör också att det svårligen kan tänkas en enhetlig modell för naturvård som passar inom hela EU. I stället borde Sverige analysera vilket bidrag vi som medlemsstat kan ge till det gemensamma åtagandet för EU.

Ett sådant exempel är bevarandet av Europas sista urskogar. Base- rat på de uppgifter som medlemsstaterna rapporterat till FAO finns det inom EU 3,7 miljoner hektar urskog (primary forest). Sverige

450

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

står för 2,2 miljoner hektar av dessa (62 procent) varav nästan all areal är undantagen från skogsbruk men där inte allt är klassat som strikt skyddad utan återfinns till exempel också som improduktiv skogsmark utanför formella skydd eller som frivilliga avsättningar31 . Sverige tar alltså ett stort ansvar för att bevara de återstående ursko- garna i EU. I den mån andra skogar än urskog ska skyddas och fram- för allt i den mån vissa skogstyper ska restaureras, kan det därför vara en rimlig bördefördelning att detta till stor del sker i andra medlems- stater.

Fler områden kan rapporteras som OECM

I den svenska naturvårdsmodellen återfinns en stor del där staten och markägarna ska dela på ansvaret för bevarandet. Dessa avser inte alltid insatser som uppfyller kraven för strikt skydd utan när- mast kan knytas till begreppet OECM. Miljömålsberedningens för- slag att inkludera fler bevarandeinsatser här är positivt. Jag tycker dock att man i några avseenden kan gå ännu längre.

För frivilliga avsättningar anges att det bara är de aktörer som redovisar sina avsatta områden offentligt som kan komma i fråga. Jag menar att kontrollmöjligheterna för frivilliga avsättningar är så stora att hela arealen frivilliga avsättningar bör rapporteras. För de markägare som är certifierade finns dessutom ett krav på skogsbruks- plan där NO/NS-bestånd finns kartlagda och har bevarandemål och vid behov åtgärdsförslag. Dessa ska dessutom kunna visas upp på förfrågan. Skogsstyrelsen samlar dessutom via sin statistikproduktion årligen in geografisk information om frivilliga avsättningar hos de större markägarna och har återkommande via stickprovsundersök- ningar tagit del av andra markägares frivilliga avsättningar. Att samt- liga frivilliga avsättningar erkänns och används som underlag för Sveriges naturvårdsarbete är väsentligt för markägarnas vilja att göra dessa avsättningar utan ersättning.

Även de skogliga impedimenten, särskilt den improduktiva skogs- marken, bör i högre utsträckning än i Miljömålsberedningens förslag, kunna inkluderas som OECM. Via skogsvårdslagen är dessa både definierade, har ett bevarandemål samt skötselbeskrivning, det vill säga fri utveckling. Den geografiska avgränsningen och dokumen-

31Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2023. Dnr NV-02484-23. Dnr SKS 2023/3258.

451

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

tationen lyfter Miljömålsberedningen som ett problem men här vill jag påpeka möjligheterna med nationella marktäckedata och laserskan- ningens kommande möjligheter till tillväxtmätning som tekniker för att hantera dessa. Den improduktiva skogsmarken blir ofta bort- glömd i den svenska diskussionen om naturvårdsavsättningar, ofta med argumentet att naturvärdena generellt är större vid högre boni- teter. Men den improduktiva skogsmarken bidrar med andra kvali- teter såsom konnektivitet, trädkontinuitet och en lång period av orördhet. Det senare visas inte minst av att en stor andel av Sveriges urskogar utgörs av improduktiv skogsmark och att skogsbevuxen myr är en av de mest omfattande livsmiljötyperna Sverige kan bidra med till det gemenskapsintresse och som kräver bevarandeåtgärder via Art- och habitatdirektivet. Det är nu snart två decennier sedan den internationella definitionen av skog införlivades i skogsvårdslagen och hög tid att Sverige även här harmoniserar sitt arbete med om- världen och betrakta all skogsmark som relevant.

Strategi för formellt skydd av skog, omprioritering och skötsel

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen arbetar med områdesskyddet utifrån en nationell strategi för formellt skydd av skog. Den senaste revideringen gjordes 202432 . Givet det politiska ställningstagande jag föreslår här, det arbete som pågår med implementering av naturre- staureringsförordningen och dess restaureringsplan, finns det behov av att relativt snart göra ännu en revidering av denna strategi för for- mellt skydd av skog. Den bör i första hand utgå från de internatio- nella åtagandena vilket kan innebära ett behov av att byta bevarande- instrument för de skogar som kräver strikt skydd (inklusive att upplösa områdesskydd enligt det förslag jag lämnar i avsnitt 5.4). Strategin för formellt skydd av skog bör dessutom integreras med den myndig- hetsgemensamma strategin för natur- och kulturvårdande skötsel av skog33 för att tydligare ge underlag för prioritering mellan att skydda ytterligare områden och skötsel av redan skyddade områden. De skyddade områdena är av stor betydelse för friluftslivet men det innebär också ett behov av underhåll av stigar och leder, parkerings- platser, informationsskyltar och andra faciliteter,

32Naturvårdsverket. 2024. Rapport 7168.

33Naturvårdsverket. 2023. Rapport 7122.

452

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

5.1.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget innebär ett politiskt beslut avseende målet för naturvårds- avsättningar. Utöver framtagande av underlag för ett sådant beslut innebär det i sig inga finansiella konsekvenser för staten. Om beslu- tet syftar till att ge strikt skydd till ytterligare areal liksom ambitio- ner för skötsel av skyddade områden innebär det i förlängningen ökade kostnader för staten.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslaget innebär en tydlighet avseende hur mycket skogsmark som ska avsättas för naturvård respektive hur mycket som kan brukas för virkesproduktion. Att tydliggöra dessa målnivåer innebär att företag och enskilda i skogsnäringen får ett bättre underlag för sina invester- ingsbeslut i skogsproduktion, naturvårdsarbete och skogsindustri.

Utfallet av det föreslagna beslutet får också påverkan på rensköt- seln och rennäringens behov. När stora arealer skyddas för naturvård kan det minska tillgången till flexibel markanvändning för renskötseln, särskilt om områdena inte blir tillgängliga för traditionell användning. Naturvårdsavsättningar kan bidra till att bevara skogar med höga naturvärden, vilket ofta sammanfaller med viktiga vinterbetesområden för renskötseln, särskilt i fjällnära skog. Formellt skyddade områden samt frivilliga avsättningar kan framför allt minska avverkningsarealen, antalet vägbyggen och annan exploatering som stör renarnas vand- ringsleder och betesro.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Det föreslagna beslutet syftar till att tydliggöra hur stora naturvårds- avsättningar som bör göras i Sverige. I det inbegrips att uppfylla be- hoven för biologisk mångfald inklusive Sveriges åtaganden inom EU och gentemot internationella överenskommelser. Eftersom det före- slagna beslutet också ska innebära en avvägning mot andra samhälls- intressen bidrar det också till tydlighet om hur skogsresursen kan användas i klimatarbetet och de sociala behoven.

453

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Det föreslagna beslutet innebär i sig inga samhällsekonomiska kon- sekvenser utan dessa uppstår vid genomförandet av ett sådant beslut och beror på utfallet av detsamma. Beslutet ger dock en direkt övrig konsekvens i att det också föreslås knytas till Sveriges internationella åtaganden. Därmed innebär beslutet ett direkt underlag för Sveriges arbete inom EU:s gemensamma miljöpolitik och gentemot internatio- nella överenskommelser.

5.2Miljöhänsyn vid skogliga åtgärder

5.2.1Bakgrund

Vid tillkomsten av naturvårdslagen 1964 klargjordes att i begreppet naturvård inkluderas den vetenskapliga, kulturella samt den sociala naturvården. Med den vetenskapliga naturvården åsyftades det bio- logiska värdet. Naturvårdsbegreppet omfattar många olika åtgärder, både sådana som görs i avsatta områden och sådant som görs i sam- band med skogsbruksåtgärder. Vid det senare avses att lämna eller visa generell hänsyn eller miljöhänsyn.

Lagkrav på miljöhänsyn infördes i skogsvårdslagen 1974 som ett komplement till dåvarande naturvårdslagen och bokskogslagen. Tio år senare omvandlades bokskogslagen till en ädellövskogslagen vilket innebar att skogsbruket utan särskild ersättning ålades att bevara de återstående ädellövskogarna. 1991 infördes särskilda bestämmelser i skogsvårdslagen för skogsbruket i fjällnära skog vilket gav möjlighet till långtgående begränsningar av skogsbruket av hänsyn till natur- vårdens intressen.

Inför omläggningen av skogspolitiken 1993 gjorde en skogspolitisk kommitté en utvärdering av den dåvarande skogspolitiken34 . Den slutsats man drog var att skogsbruket inte levt upp till de krav på naturvårdshänsyn som gällde även om man noterat en fortlöpande förbättring. Huvudorsaken ansågs vara bristande kunskapsläge i bru- karleden. Kommittén påpekade också att även bestämmelserna om skogsbruket i fjällnära skog och ädellövskog samt om markavvattning verkar i riktning mot en tillfredsställande naturhänsyn. Kommittén uttalade vissa principer för det miljömål som föreslogs införlivas i

34Prop. 1992/93:226 s. 28–30.

454

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

skogspolitiken där det framgår att vissa hotade arter och naturtyper samt unika naturvärden kan skyddas eller återskapas genom att skogs- områden lämnas för fri utveckling. Andra arter och miljöer kan an- passa sig till ett modernt skogsbruk om tillräcklig hänsyn tas till deras förutsättningar.

Vid införandet av 1993 års skogspolitik utökades den så kallade hänsynsparagrafen i skogsvårdslagen35 . Gödsling lades till som en av de skogsbruksåtgärder för vilken Skogsstyrelsen kunde ta fram föreskrifter. Skogsstyrelsen gavs också mandat att ta fram föreskrifter om förbud mot skogsbruksåtgärder på skogliga impediment. Vid sidan av kravet på att lämna trädgrupper tillfogades krav på att lämna enskilda träd till exempel boträd vilket i föreskrifterna även inklude- rar buskar och döda träd. Ädellövskogslagen införlivades i princip oförändrad in i skogsvårdslagen.

Den svenska naturvårdsmodellen bygger på att en god miljöhänsyn ska tas vid alla skogsbruksåtgärder, ofta kallad generell hänsyn. Där- med skapas en väv av viktiga strukturer och miljöer över hela land- skapet som komplement till de frivilliga och formellt avsatta om- rådena. Detta trakthyggesbruk med generell hänsyn baseras på en vetenskaplig teori om ’retention forestry’ som ett sätt att skapa multi- funktionella skogar som i hänsynstagandet efterliknar naturliga pro- cesser. I boreala skogar, det vill säga huvuddelen av den svenska sko- gen, är branden den stora naturliga störningsregimen. Naturliga skogsbränder varierar i intensitet, omfattning och intervall. Det inne- bär att en del träd eller trädgrupper inte brinner ned utan blir kvar- stående samtidigt som större öppna ytor skapas som möjliggör för- yngring av pionjärträd. De kvarstående träden eller trädgrupperna fungerar som ”livbåtar” för arter som kräver strukturer eller förhåll- anden som gamla träd, beskuggning, luftfuktighet. När den nedbrunna eller avverkade skogen med tiden växer upp igen och blir äldre kan arterna lämna ”livbåten” och börja sprida ut sig igen under en period innan nästa störning. Med ´retention forestry´ försöker man låta ett skogsbruk efterlikna denna naturliga process. Den generella hän- synen såväl som ståndortsanpassningen av skogsbruket i val av träd- slag med mera utvecklades i Sverige utifrån den så kallade ASIO- modellen som syftar på hur ofta ett område av en viss karaktär stördes av främst skogsbrand, aldrig, sällan, ibland, ofta.

35Prop. 1992/93:226 s. 62.

455

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

En grundnivå för det generella hänsynstagandet uttrycks i 30 § skogsvårdslagen. Där uttrycks vilken hänsyn som ska visas och via intrångsbegränsningen uttrycks också hur mycket som krävs av mark- ägaren och hur hänsynstagandet ska prioriteras. I det skogspolitiska miljömålet uttrycks en ambition som är mer långtgående. I både lag- stiftning och politiska mål omfattar miljöhänsyn vid skogliga åtgärder inte enbart ekologiska aspekter utan även hänsyn till kulturmiljöer och sociala värden ingår.

Ända sedan 1993 har lagkraven på denna generella hänsyn och den mer långtgående ambitionen i det skogspolitiska miljömålet diskuterats utifrån svårigheten att konkretisera krav och behov.

Lagstiftning

I 30 § skogsvårdslagen (1979:429) regleras den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsan- läggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, skogs- bränsleuttag, näringskompensation, dikning och skogsbilvägars sträckning. Skogsstyrelsen har knutet till denna paragraf tagit fram föreskrifter och allmänna råd (2011:7). Huvuddelen av föreskrifts- arbetet tillkom efter ett identifierat behov av att förtydliga hän- synskraven då dessa tidigare uppfattats som oklara36 . Väsentliga jus- teringar gjordes avseende hänsyn till vatten, hänsyn till arter samt prioritering i de fall hänsynsbehoven överstiger intrångsbegräns- ningen. Samtliga mot bakgrund av EU-rättsliga åtaganden37,38.

Krav på annat hänsynstagande finns också i andra delar av skogs- vårdslagen, till exempel ett förbud mot att använda hyggesplöjning som markberedningsmetod, förbud mot att använda främmande trädarter i fjällnära skog och begränsningar i användandet av con- tortatall, förbud mot skogsvårdsåtgärder på skogliga impediment, bevarande av ädellövskog samt hänsyn till rennäringen.

Dessa förbjudna åtgärder innebär ett hänsynstagande som mark- ägaren är skyldig att ta utan ersättningsrätt och i enlighet med den för- delningsprincip som den svenska naturvårdsmodellen (se avsnitt 5.1) bygger på.

36Skogsstyrelsen. 2011. Meddelande 2.

37Skogsstyrelsen. 2011. Meddelande 6.

38Skogsstyrelsen. 2014. Meddelande 1.

456

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

För den hänsyn som krävs enligt 30 § skogsvårdslagen gäller dock att de föreskrifter som Skogsstyrelsen meddelar inte får vara så ingrip- ande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Detta förtyd- ligas i myndighetens föreskrifter genom uttrycken att skador ska för- hindras helt om detta är möjligt utan att avsevärt försvåra pågående markanvändning eller i annat fall begränsas så långt som det är möjligt inom denna ram. I praktiken uttolkas detta som den hänsyn som kostnadsmässigt ryms inom den så kallade intrångsbegränsningen eller toleransnivån. Principen för hur Skogsstyrelsen beräknar tole- ransnivån bygger på ett betänkande från Bostadsutskottet39 . Där anges att en toleransnivå på 10 procent inom berörd del får anses som det högsta intrång som ska behöva accepteras. Skogsstyrelsen beräknar toleransnivån med en avtagande funktion beroende på nettovärdet (Figur 5.3).

Figur 5.3 Skogsstyrelsens modell för beräkning av toleransnivå

Toleransnivå (kronor)

140000

120000

100000

80000

60000

Nettovärde

≤250 000 kr

Toleransnivå:

40 000	10 % av				Nettovärde > 2 000 000 kr
	nettovärde	Nettovärde ≤ 2 000 000 kr			Toleransnivå: 10 % på de första 250 000 kr
	nettovärde	Toleransnivå: 10 % på de första

					plus 5 % på 1 750 000 kr
		250 000 kr plus 5 % på			plus 5 % på 1 750 000 kr
		250 000 kr plus 5 % på			plus 2 % på överskjutande belopp.
		överskjutande belopp.			plus 2 % på överskjutande belopp.
		överskjutande belopp.
20 000
20 000
0
0	500 000	1 000 000	1 500 000	2 000 000	2 500 000	3 000 000

Nettovärde (kronor)

Källa: Egen illustration baserad på Skogsstyrelsen. Intrångsbegränsningskurvan. 2025 -07-20.

Denna funktion för att beräkna toleransnivån gäller bara om den berörda delen motsvarar ett litet penningbelopp. Motsvarar den ett högt värde är det en i relativa tal väsentligt mindre nedsättning av

39BoU 1986/87:1.

457

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

värdet som skogsägaren ska behöva tåla. Kammarrätten i Göteborg har i en dom40 angett att

Ett värde som överstiger 300 000 kronor kan enligt kammarrättens mening inte anses vara ett sådant litet belopp som Bostadsutskottet ansett att en fastighetsägare ska behöva acceptera.

I en annan dom har Kammarrätten i Jönköping41 godtagit ett intrång som värderades till 199 000 kronor, vilket utgjorde drygt tre procent av värdet av hela det område som anmälts för avverkning. Det som kan utläsas av dessa domar är att värdet av det högsta intrång som ska behöva tolereras vid tillämpningen av 30 § skogsvårdslagen ligger någonstans i intervallet 199 000–300 000 kronor.

Utgångspunkten är alltså att tio procent är det högsta intrång som ska behöva accepteras och att denna andel sjunker vid högre nettovärde på den berörda delen av fastigheten samt att det också finns ett tak på det absoluta beloppet som ska vara litet.

Vid sidan av skogsvårdslagen finns också annan lagstiftning som reglerar hänsynstagandet vid skogliga åtgärder. Främst gäller det miljöbalken, artskyddsförordningen och kulturmiljölagen.

I miljöbalken (1998:808) finns allmänna hänsynsregler som regle- rar den hänsyn som ska tas till miljön vid alla verksamheter, särskilda regler som gäller för skydd av områden och åtgärder som kan påverka dessa, samt regler för samrådsförfarande för åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

Knuten till miljöbalken finns också artskyddsförordningen (2007:845) med fridlysningsbestämmelser som både grundar sig på EU-lagstiftning och internationella överenskommelser samt svenska fridlysningsregler.

Kulturmiljölagen (1988:950) ger skydd åt fornlämningar, det vill säga lämningar efter äldre tiders bruk innan år 1850, och den omgi- vande miljö som lämningarna behöver för att bevaras (fornlämnings- området). Det är förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fornlämning.

40Kammarrätten i Göteborg, dom den 31 mars 2009 i mål nr 5238-075238-07.

41Kammarrätten i Jönköping, dom den 28 mars 2011 i mål nr 2928–10.

458

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Uppföljning

Skogsstyrelsen har genom åren förändrat sitt uppföljningssystem för att producera officiell statistik om miljöhänsyn vid skogsbruks- åtgärder från GRÖNSKA, via olika generationer och varianter av Polytax till olika generationer av nuvarande Hänsynsuppföljning. Dessa hänsynsuppföljningar har nästan uteslutande varit fokuserade på föryngringsavverkning och i någon mån efterföljande föryngrings- arbete. Någon regelbunden uppföljning av miljöhänsyn vid andra åtgärder som röjning och gallring eller hyggesfritt skogsbruk finns inte hos Skogsstyrelsen. Skogsbruket genomför dock egna uppfölj- ningar, inte minst avseende gallring. Orsaken är dels att det är vid föryngringsavverkning den största påverkan sannolikt kan ske, dels att det är bara den åtgärden Skogsstyrelsen har kännedom om tack vare underrättelseskyldigheten.

Skogsstyrelsens uppföljning av hänsynstagandet vid föryngrings- avverkning42,43 visar att markägarna i genomsnitt lämnar ungefär

10 procent av den berörda arealen som hänsyn i form av hänsyns- krävande biotoper, skyddszoner och trädgrupper. Det råder en stor variation mellan olika avverkningstrakter i hur stor andel av avverk- ningens areal som lämnas som hänsyn. Resultaten visar att 18 procent av den föryngringsavverkade arealen saknar lämnad hänsynsareal, samtidigt som drygt en tredjedel av den föryngringsavverkade arealen har mer än 10 procent lämnad hänsynsareal. Lämnad hänsynsareal saknas på 29 procent av strandlinjerna mot vatten.

Den genomsnittliga trädvolymen av detaljhänsyn i form av hän- synsträd, döda träd, lågor, naturliga högstubbar och skapade hög- stubbar har varierat under åren sedan den nya skogspolitikens inför- ande med mellan 7,2 och 8,9 m3 per hektar. Mängden hänsynsträd har minskat medan mängden lågor och skapade högstubbar ökat. Mängden döda träd och naturliga högstubbar har varit tämligen oförändrat. Mängden kvarlämnad död ved har ökat.

Skogsstyrelsen har också ett särskilt uppföljningssystem avseende kulturmiljöer. Detta system har också förändrats genom åren men utgår från den hänsyn som lämnas till kulturlämningar vid föryng- ringsavverkning samt efterföljande föryngringsarbete. Inventeringen görs tre år efter avverkningstillfället.

42Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/13.

43Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/14.

459

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Andelen kända kulturlämningar med skada eller grov skada tycks ha halverats under senaste decenniet ned till drygt 10 procent. Det är dock stora variationer mellan enskilda år att det är osäkert att be- döma trender. Markberedning är den främsta skadeorsaken.

Uppföljningssystemen har förändrats genom åren. Från att varit fokuserade på jämförelser mellan före och efter föryngringsavverk- ning (vilket därmed krävde inventering vid två tillfällen) och en direkt utvärdering gentemot lagens krav till att nu fokusera på en mer kvan- titativ mätning av lämnad hänsyn (det vill säga enbart inventering efter föryngringsavverkning) utan direkt utvärderingskomponent. Skogsstyrelsen arbetar med fortsatt utveckling av denna hänsynsupp- följning. Försök har även gjorts att använda fjärranalys i hänsynsupp- följningen men detta har inte implementerats i löpande uppföljning.

Sedan något decennium har även Riksskogstaxeringen vid SLU börjat mäta lämnad hänsyn efter föryngringsavverkning. Detta görs genom att bedöma huruvida provytan ligger i en lämnad hänsynsyta. Därmed går det sedan att särskilja sådana provytor och beskriva dessa med samma variabler som används i all annan skog.

Skogsbruket har också ett utvecklat egenkontrollsystem, ofta kopplat till certifieringssystemen. Resultatet från dessa brukar redo- visas som gröna bokslut eller liknande.

Uppföljande forskning har visat positiva effekter på biologisk mångfald av modellen med generell hänsyn44 .

Sektorsmål

Skogsstyrelsen har vid flera tillfällen utarbetat sektorsmål för att kon- kretisera skogspolitikens långsiktiga inriktning i kortsiktiga och upp- följningsbara mål. Miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder har ingått vid alla dessa.

De första sektorsmålen togs fram redan 1994/95 men var då ett internt underlag för styrning inom skogsvårdsorganisationen45 . Den andra versionen togs fram för perioden 1998–2003 och förmedlades också externt via dialoger med skogsbruket46 . Dessa var ganska all- mänt hållna beskrivningar. För föryngringsavverkning var målet till 2003 att

44Gustafsson, L. m.fl. 2016.

45Skogsstyrelsen. 2006. Rapport 2006/16.

46Skogsstyrelsen. 2001. Rapport 2001/8B.

460

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Den avverkade arealen uppfyller minst skogsvårdslagens krav på natur- och kulturmiljöhänsyn. På en väsentligt större andel av arealen än i dag är hänsynen bättre än vad skogsvårdslagen kräver. Mängden död ved med naturvärden och mängden grova äldre träd ökar.

För kulturmiljöer var målet till 2003 att

Fasta fornlämningar bevaras i oskadat skick.

Övriga kulturmiljöer vårdas så att full hänsyn tas på huvuddelen av arealen.

För perioden 2004 till 2010 var målet ytterligare konkretiserat och helt knutet till resultatet i Skogsstyrelsens uppföljning av miljöhänsyn vid föryngringsavverkning (dåvarande Polytax-system)47 .

–arealandelen föryngringsavverkningar med undermålig hänsyn hal- veras jämfört med perioden 1999–2001.

–hänsynen på minst 50 procent av arealen föryngringsavverkningar uppfyller SVO:s rådgivningsnivå.

–för miljöfunktionerna ”Hänsynskrävande biotoper”, ”Skyddszoner” och ”Skador på mark och vatten” har arealandelen föryngringsavverk- ningar med obetydlig hänsyn halveras jämfört med perioden 1999– 2001.

Målbilder för god miljöhänsyn

Regeringen gav 2010 Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram en kunskapsplattform om hur en bättre måluppfyllelse avseende det skogspolitiska miljömålet kan nås. I det arbetet pekades flera orsaker ut rörande olika målbilder för miljöhänsyn, kunskaps- brister, glapp i ansvars- och planeringskedjan samt bristande upp- följningsmetoder48 . Som en följd av arbetet initierades en dialog om miljöhänsyn för att utveckla gemensamma målbilder, skapa ett bättre uppföljningssystem och göra en översyn av föreskrifter och allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen.

Arbetet med målbilder fortsatte sedan som en samverkansgrupp som driver arbetet vidare. Uppföljningar har visat att dessa implemen- teras i skogsbruket49,50 och en del av dem är också integrerade i FSC:s standard för skogsbruk51 . En utvärdering av effekten av målbilderna

47Skogsstyrelsen. 2005. Rapport 2005/11.

48Skogsstyrelsen. 2011. Meddelande 2.

49Skogsstyrelsen. 2016. Meddelande 9.

50Skogsstyrelsen. 2017. Rapport 2017/9.

51FSC. 2019.

461

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

visar att arbetet lett till en bred och genomgripande implementering i skogsbruket, vilket i sin tur lett till ett kunskapslyft, en utbredd samsyn samt i viss mån stärkta drivkrafter kring miljöhänsyn. Sam- tidigt uppmärksammades flera problem till exempel avseende möjlig- heten att empiriskt mäta hänsynstagande samt förvaltningen av mål- bildssystemet52 .

Särskilt om kulturmiljöer

Den svenska skogspolitiken uttrycks via ett produktionsmål och ett miljömål. I miljömålet framgår att skogens kulturmiljövärden ska värnas. Motsvarande formulering, att värna kulturmiljövärden, ingår i formuleringen av miljökvalitetsmålet Levande skogar.

I enlighet med målen för kulturmiljöarbetet ska det statliga kul- turmiljöarbetet främja:

–ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som be- varas, används och utvecklas,

–människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att för- stå och ta ansvar för kulturmiljön,

–ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser, och

–en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.

De kulturpolitiska målen sträcker sig alltså betydligt längre än hur kulturmiljövärdena kommer till uttryck i de skogs- och miljöpolitiska målen.

Det lagstiftade skyddet för kulturmiljöer i skogen hanteras via kulturmiljölagen som avser fornlämningar och där Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet samt övriga kulturhistoriska lämningar som hante- ras via skogsvårdslagen och med Skogsstyrelsen som tillsynsmyn- dighet.

52Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/10.

462

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Särskilt om sociala värden

I formuleringen av det skogspolitiska miljömålet framgår att skogens estetiska och sociala värden ska värnas. I miljökvalitetsmålet Levande skogars definition står att sociala värden ska värnas och en precise- ring anger att skogens värden för friluftslivet är värnade och bibe- hållna.

När det gäller 30 § skogsvårdslagen saknas specifika formuleringar om sociala värden och paragrafen uttrycker enbart hänsyn till natur- vårdens och kulturmiljövårdens intressen. Tidigare uttolkningar och praxis har tydliggjort att begreppet naturvård avser även sociala värden och Skogsstyrelsen har också meddelat föreskrifter om sådana till exempel avseende körskador och nedrisning av allmänt nyttjade stigar samt allmänna råd om rekreationsvärden avseende hyggens storlek och utläggning.

Det finns också särskilda målbilder för friluftsliv och rekreation. Trots avsaknad av den tydlighet som gäller för kulturmiljövärden tycks det vara allmänt accepterat att miljöhänsyn vid skogliga åtgär-

der också omfattar vissa sociala aspekter.

Särskilt om rennäringen

I de skogspolitiska målen saknas omnämnande av rennäringens in- tresse. Förhållandet mellan de två rättighetsbaserade näringarna skogs- bruk och rennäring kommer dock till uttryck på många ställen i skogsvårdslagen bland annat 31 § skogsvårdslagen som behandlar hänsyn till rennäringen. Till viss del kan denna hänsyn överlappa med hänsyn till naturvärden till exempel när det gäller hänglavsrika skogar. Jämfört med naturvårdens och kulturmiljövårdens intresse saknas både målbilder för god hänsyn till rennäringen och uppfölj- ning av den hänsyn som lämnas.

5.2.2Problembeskrivning

Vad ryms i generell och förstärkt hänsyn?

Den politikutveckling och rättsutveckling jag beskrivit i avsnitt 3.1.2 har också ackompanjerats av en livlig debatt om hänsynstagandet. Uppenbarligen finns det olika bilder av vad som menas med gene-

463

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

rell och förstärkt hänsyn. Jag har i mitt delbetänkande53 lagt förslag på hantering av de parallella lagstiftningarna i miljöbalken respek- tive skogsvårdslagen. I detta slutbetänkande vill jag påminna om grunderna i den naturvårsmodell Sverige valt med en kombination av avsatta områden och generell hänsyn.

Mycket arbete har lagts ned på att beskriva hur hänsyn ska tas under optimala förhållanden till exempel genom arbetet med målbilder för god miljöhänsyn. Men det går inte att förvänta sig att dessa ska uppfyllas alltid och överallt. I så fall pratar vi inte längre om ett hän- synstagande i vardagslandskapet som markägaren ska ansvara för. Om hänsynstagandet blir så omfattande ligger det utanför målbildernas tänkta användningsområde. Hänsyn i den omfattningen kan i stället prioriteras för frivillig avsättning och formellt skydd eller ligga utanför denna prioritering.

Inom den generella hänsynen kan det också med tanke på den intrångsbegränsning som finns knuten till 30 § skogsvårdslagen finnas behov av prioritering vilken också regleras av Skogsstyrelsens före- skrifter. Hänsyn till kulturlämningar och sociala värden är, till skill- nad från biologisk mångfald, ofta inte knuten till att avstå från att avverka träd och trädgrupper. Sådana kostnader uppstår i stället av fördyrad avverkning, avstående av areal eller andra begränsningar av att utnyttja produktionspotentialen.

Brister både i hänsynstagande och hänsynsuppföljning

Trots att miljöhänsyn i skogsbruk är en av fem huvudindikatorer till miljökvalitetsmålet Levande skogar saknar Skogsstyrelsen fort- farande underlag för att kunna presentera statistik för indikatorn. Nya resultat finns endast för hänsyn kulturmiljöer. Andra resultat från hänsynsuppföljningen som inte avser den specifika indikatorn, publiceras dock löpande. Skogsstyrelsen har ända sedan projektet Dialog om miljöhänsyn för ett decennium sedan, försökt utveckla ett bättre uppföljningssystem än det tidigare Polytaxsystemet. Det är ett arbete som tar tid, för utveckling, test och för att kunna pub- licera officiell statistik krävs också flera års inventering för att skapa stabila medelvärden. Efterfrågan på god statistik är stor i detta avse- ende.

53SOU 2024:91.

464

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Trots bristerna i hänsynsuppföljning går det ändå att göra en be- dömning att det också finns brister i den hänsyn som tas. Jag tycker det är särskilt allvarligt med bristerna med hänsyn till vattendrag, ut- tryckt som att en tredjedel av strandlinjerna saknar kantzon. Hänsyns- tagande till vatten ser jag som en viktig prioritet i arbetet med miljö- hänsyn vid skogliga åtgärder. Vattendrag finns överallt i landskapet och är viktiga överallt. Det går inte som för många terrestra natur- värden tänka sig att det räcker att skydda en viss andel för att säkra biologisk mångfald.

På samma sätt resonerar jag när det gäller skogens sociala och estetiska värden. Dessa upplevs naturligtvis på den plats människan befinner sig, på den stig man vandrar eller den föryngringsavverkning man passerar. Finns det brister där så hjälper det inte att veta att stigar på andra ställen i landet är bättre bevarade. De sociala värdena i hän- synstagandet bör därför uppvärderas och skulle öka människors accep- tans för skogsbruk.

Hänsynsuppföljningen visar också brister i hänsynstagandet till kulturmiljöer. Även här tycker jag att hänsynstagandet behöver för- bättras men jag ser också ett större behov av att utveckla synen på kulturmiljöer i skogen.

Ska alla kulturmiljöer i skogen bevaras?

Hänsynstagandet till kulturmiljöer har en alldeles egen problembild. På många sätt finns det likheter med biologisk mångfald som till exempel flera parallella lagstiftningar och därmed flera tillsynsmyndig- heter. Utöver skogsvårdslagen och miljöbalken finns här också kul- turmiljölagen. Skillnaden mot frågan om biologisk mångfald är att det saknas den utvecklade diskussionen om prioritering och olika skyddsinstrument. Även om kulturmiljölagen ger ett starkare juri- disk skydd för fornlämningar än vad skogsvårdslagen ger för övriga kulturhistoriska lämningar (de ska värnas utan att pågående mark- användning avsevärt försvåras), tycks bilden vara att inga lämningar får påverkas av skogsbruk. Det finns heller ingen utvecklad strategi för hur mycket av kulturlämningarna som behöver bevaras och på vilket sätt. I avsaknad av sådan skapas uppfattningen att alla lämningar ska bevaras överallt. Jag tycker det finns skäl att slå in på en annan väg i kulturmiljöarbetet i skogen som är mer strategiskt, systema-

465

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

tiskt och som lyfter de kulturpolitiska målen att kulturarvet inte bara ska bevaras utan också användas och utvecklas.

5.2.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna, utforma en strategi och styrmedel för att bevara, använda och utveckla de mest skyddsvärda kulturhistoriska lämningarna.

Bedömning:

–Jag bedömer att modellen, som innebär generell hänsyn vid alla skogsbruksåtgärder, är ändamålsenlig utifrån de ekologiska, kulturella, ekonomiska och sociala förutsättningarna och be- hoven som finns i Sverige.

–Jag bedömer att omfattningen på den generella hänsynen är i nivå med vad som kan förväntas i förhållande till de skogspoli- tiska målen.

–Skogsstyrelsen bör prioritera arbetet med att säkerställa en långsiktig, ändamålsenlig och robust metod för att följa upp den hänsyn till miljön som har tagits vid skogliga åtgärder.

Kulturmiljöarbetet i skogen behöver omprövas

Kulturmiljöfrågan i skogen anser jag bör utvecklas och effektiviseras. Arbetet i dag är nästan uteslutande inriktat på att bevara befintliga miljöer medan arbetet med att utveckla och använda är utanför fokus. I jämförelse med arbetet för biologisk mångfald saknas synsättet att en prioritering måste göras. Ett visst mått av prioritering framgår av uppdelningen av fornlämningar skyddade enligt kulturmiljölagen och övriga kulturhistoriska lämningar som ska visas hänsyn enligt skogsvårdslagen. Det går dock lätt att få uppfattningen att alla kul- turlämningar måste bevaras överallt. Det anser jag inte är ett hållbart synsätt när det handlar om objekt som förekommer i stor omfatt-

466

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ning till exempel kolbottnar eller sådana som kan täcka stora om- råden till exempel fossil åkermark.

Berörda myndigheter borde därför ges i uppdrag att utforma en strategi för arbetet med kulturmiljöer i skogen inkluderande med vilka styrmedel dessa kan bevaras, utvecklas och användas. Till exem- pel bör man ta ställning till om alla kulturmiljöer behöver bevaras eller om det kan anses acceptabelt att vissa mindre värdefulla kultur- miljöer påverkas negativt vid skogsbruk. Här skulle man kunna tänka sig utveckling av något bevarandeinstrument vid sidan av riksintresse och kulturreservat för att bevara särskilt värdefulla miljöer till exempel kolbottnar i anslutning till bruksmiljö medan andra kolbottnar inte behöver bevaras. I synnerhet inte om de dessutom finns dokumen- terade för eftervärlden i någon annan form. Även ansvarsfrågan mellan myndigheter kan behöva utredas. Givet Skogsstyrelsens roll som sektorsansvarig myndighet för skogsbruket kan det finnas skäl att överväga att göra Skogsstyrelsen till tillsynsmyndighet även för kul- turmiljölagen vid tillsynen av skogsbruksåtgärder.

Den svenska naturvårdsmodellen bör bestå

Baserat på utvärderingen av skogspolitiken i avsnitt 3.1.1 samt vad jag redogjort för om naturvårdsavsättningar i avsnitt 5.1 samt i detta avsnitt om miljöhänsyn, är jag övertygad om att den svenska natur- vårdsmodellen bör bestå. Från tid till annan dyker det upp en dis- kussion om att överge denna till förmån för ett tydligare uppdelat skogsbruk, ett så kallat triadskogsbruk med mer avsatta skogar i kom- bination med mer intensivodlat plantageskogsbruk. Givet hur den boreala skogens naturliga dynamik ser ut, den ägarstruktur som finns i den svenska skogen samt den osäkerhet som finns kring framtidens behov ger den nuvarande modellen med strikt skydd, andra beva- randeformer samt generell hänsyn en flexibilitet, effektivitet och acceptans som behövs för att klara biologisk mångfald i kombina- tion med andra samhällsmål. Jag instämmer därmed med slutsat- serna från 1990 års skogspolitiska kommitté i valet av naturvårds- modell54 .

I huvudsak anser jag också att den nivå på hänsynstagande vid skogliga åtgärder som lämnas vid föryngringsavverkning i dag mot-

54SOU 1992:76.

467

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

svarar det ansvar för vardagslandskapet som markägarna kan för- väntas ta. Inom det hänsynstagandet finns dock fortfarande behov av och det bör finnas utrymme för en förbättrad hänsyn till vatten- miljöer och sociala värden.

Jag vill också påpeka att tidsdynamiken i hänsynstagandet. De hänsynsytor som lämnades vid föryngringsavverkningar strax efter 1993 års skogspolitik infördes återfinns nu i bestånd som är i gall- ringsfasen. Rimligen bör dessa hänsynsytor ha utvecklat ännu högre naturvärden och bör lämnas, och vid behov vårdas och skötas, som hänsyn även vid gallringsingreppet. En hänsynsyta som lämnats bör i normalfallet naturligtvis inte slutavverkas vid ett senare tillfälle. Tidigare lämnad hänsyn innebär också att man inte kan förvänta sig att ytterligare hänsyn lämnas vid nästa åtgärd i samma bestånd. Vissa hänsynsytor har precis som vissa naturvårdsavsättningar, ett behov av naturvårdande skötsel vilket kan vara lämpligt att genomföra nästa gång en åtgärd ska genomföras i beståndet.

En god hänsynsuppföljning är central

Den generella hänsynen utgör en betydande komponent i den svenska naturvårdsmodellen. Att ha en hänsynsuppföljning av god kvalitet som är långsiktigt robust är centralt för uppföljning av skogs- och miljöpolitiken. Skogsstyrelsen bör därför prioritera det pågående arbetet med hänsynsuppföljning och säkerställa att den har god kva- litet, är tillräckligt omfattande och svarar mot de behov användarna har. I första hand avser det att kunna redovisa omfattningen på hän- synstagandet i form av areal och volym samt kvalitetsaspekter i den mån det går att mäta eller bedöma sådana med god kvalitet.

5.2.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget innebär vissa utredningskostnader för berörda myndigheter. Sådana utredningsuppdrag får anses ingå i förvaltningsmyndigheters ansvarsområde och föranleder inga ytterligare finansiella konsekven- ser för staten. Samma sak gäller bedömningen om att Skogsstyrelsen bör prioritera arbetet med hänsynsuppföljningen. Det är ett pågå-

468

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ende arbete som bör fortsätta men som inte bedöms kräva någon utökad finansiering av myndigheten.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslaget om att ompröva arbetet med kulturmiljöer i skogen syftar till att skapa tydlighet för skogsbruket vilken hänsyn som krävs till vilka kulturmiljöer. I förlängningen förbättrar det förutsättningarna för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Beroende på vad en sådan om- prövning resulterar i kan det också innebära regelförenklingar och minskad administration i kontakten med myndigheterna.

Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på renskötseln och rennäringens behov.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Bedömningen att den svenska naturvårdsmodellen bör bestå syftar till att fortsätta det sedan 30 år påbörjade arbetet att värna miljön i samband med skogsbruksåtgärder vilket tillsammans med naturvårds- avsättningar (se avsnitt 5.1) skapar förutsättningar för att bevara dessa värden och bedriva ett hållbart skogsbruk. En uppföljning av hänsyns- tagandet ger också möjlighet till fortsatt utvärdering och vid behov förändrade styrmedel för ytterligare förbättringar. Förslaget om att ompröva kulturmiljöarbetet i skogen syftar bland annat till att väva ihop skogspolitiken med kulturpolitikens mål om att bevara, använda och utveckla kulturmiljöerna vilket bör ge positiva konsekvenser för dessa.

Samhällsekonomiska konsekvenser / Övriga konsekvenser

Några samhällsekonomiska konsekvenser eller övriga konsekvenser utöver vad som nämns ovan bedöms inte föreligga. Förslagen och bedömningarna bedöms inte stå i konflikt med EU-rätten.

469

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

5.3Skydd för fåglar

Genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/ 147/EG av den 30 november 2009 om bevarandet av vilda fåglar, fågeldirektivet, i svensk rätt har inneburit utmaningar för svenskt skogsbruk. Reglerna till skydd för fågelarter och deras livsmiljöer kan begränsa skogsbrukets flexibilitet och medföra restriktioner som påverkar planerade avverkningar och andra skogliga åtgärder. För markägare finns en osäkerhet kopplad till regelverket. Osäker- heten gäller när förbud mot skogsbruksåtgärder kan aktualiseras. Detta påverkar möjligheterna att öka tillväxten i skogen och inve- steringarna i sektorn, eftersom osäkerheten kring om skogsbruket kan begränsas gör det svårare att fatta långsiktiga beslut. Om skogs- brukare inte kan planera sina aktiviteter effektivt minskar deras inci- tament att investera i ny teknik och skogsskötsel. För att säkerställa en balans mellan naturvård och ekonomisk utveckling behöver de svenska reglerna till skydd för fåglar ses över och anpassas för att minska den negativa påverkan på skogsbruket. En översyn skulle även kunna bidra till att stärka både skyddet av fågelarter och skogs- brukets långsiktiga hållbarhet och konkurrenskraft.

5.3.1Bakgrund

Skyddet för fåglar i Europa har utvecklats genom en rad rättsakter och internationella överenskommelser som syftar till att bevara fågel- arter och deras livsmiljöer. Dessa rättsakter bygger på erkännandet av fåglarnas viktiga ekologiska roll och behovet av skydd för att säker- ställa deras långsiktiga överlevnad. Nedan följer en översikt över de viktigaste rättsakterna och deras bidrag till fågelskyddet i Sverige.

Rättsakter

Bernkonventionen (1979)

Artikel 6 i Bernkonventionen innehåller grundläggande förbud avse- ende artskydd, enligt följande.

Varje avtalsslutande part ska vidta lämpliga och nödvändiga lag- stiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa särskilt skydd

470

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

av de arter av vilda djur som anges i bilaga II. I fråga om dessa arter ska i synnerhet följande vara förbjudet:

–alla former av avsiktlig fångst, kvarhållande i fångenskap samt avsiktligt dödande

–avsiktlig skada på eller förstörelse av häcknings- eller rastplatser

–avsiktlig störning av vilda djur, framför allt under deras häcknings- och yngeltid samt vintervila, såvida störning kan anses betydande med hänsyn till denna konventions målsättning

–avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen eller förvaring av dessa ägg, även i de fall då de är utblåsta

–innehav av samt inrikeshandel med dessa djur i levande eller dött tillstånd, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem, i de fall då det kan bidraga till att bestämmelserna i denna artikel får större verkan.

Undantag regleras i artikel 9.1 i konventionen enligt följande. Varje avtalsslutande part kan göra undantag från bestämmelserna i artik- larna 4, 5, 6 och 7 samt från förbudet att använda de metoder som anges i artikel 8, under förutsättning att det inte finns någon annan tillfredsställande lösning samt att den berörda populationens fort- bestånd ej ogynnsamt påverkas av undantaget,

–för att skydda vilda djur och växter,

–för att hindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske, vatten samt annan egendom,

–med hänsyn till allmänhetens hälsa och säkerhet, luftsäkerheten eller andra övergripande allmänna intressen,

–för forskning och utbildning, återinplantering, återinförande samt nödvändig uppfödning,

–för att under sträng övervakning och med urskiljning i begränsad utsträckning tillåta fångst, kvarhållande i fångenskap eller annat varsamt utnyttjande av ett mindre antal av vissa djur och växter.

471

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

EU:s fågeldirektiv

EU:s fågeldirektiv genomför delar av Bernkonventionen i EU-rätten. Enligt fågeldirektivet behövs åtgärder för att bevara fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas territorium.

I artikel 1 i fågeldirektivet anges tillämpningsområdet för direkti- vet. Direktivet omfattar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kon- troll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.

I artikel 2 anges medlemsstaternas grundläggande skyldighet när det gäller bevarande av fågelarter. Medlemsstaterna ska, med beak- tande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta popu- lationen av dessa arter till denna nivå.

Artikel 4 i fågeldirektivet ställer krav på åtgärder inom områden där särskilt skyddsvärda arter finns. Avseende dessa arter ska med- lemsstaterna utse områden som är särskilt lämpade med hänsyn till arternas behov av skydd, särskilda skyddsområden. Dessa områden är fågeldirektivets del i Natura 2000-systemet.

Artikel 5 innehåller förbud som inte är kopplade till särskilda om- råden. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:

a)Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.

b)Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.

c)Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.

d)Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.

e)Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.

472

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Enligt artikel 7 i fågeldirektivet är det dock uttryckligen tillåtet att jaga vissa fågelarter.

Enligt artikel 9 i fågeldirektivet tillåts undantag från förbuden i artikel 5.

1.Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lös- ning, medge undantag från bestämmelserna i artiklarna 5–8 av följande anledningar.

a)Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet, av hänsyn till flygsäkerheten, för att förhindra allvarlig skada på gröda, bo- skap, skog, fiske och vatten, för att skydda flora och fauna.

b)För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.

c)För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selek- tiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan för- nuftig användning av vissa fåglar i litet antal.

2.I de undantag som avses i punkt 1 ska anges, vilka arter som be- rörs av undantagen, vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande, villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas, den myn- dighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villko- ren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem, den kontroll som kommer att ske.

Artskyddsförordningen

Sverige har implementerat fågeldirektivet genom artskyddsförord- ningen (2007:845) där 4 § innehåller bestämmelser om skydd för fåglar. Det är enligt paragrafen förbjudet att

1.avsiktligt fånga eller döda vilda fåglar

2.avsiktligt förstöra eller skada vilda fåglars bon eller ägg eller bort- föra sådana fåglars bon

3.samla in vilda fåglars ägg, även om de är tomma, och

473

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

4.avsiktligt störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, om inte störningen saknar betydelse för att

a)bibehålla populationen av fågelarten på en tillfredsställande nivå, särskilt utifrån ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller

b)återupprätta populationen till den nivån.

Förbudet gäller inte jakt efter fåglar. I fråga om sådan jakt finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905).

I förordningsmotiven55 till denna paragraf anger regeringen att den fjärde punkten måste tolkas i ljuset av att medlemsstaterna enligt arti- kel 4.4 andra meningen i fågeldirektivet även utanför sådana skydds- områden som utpekats enligt direktivet ska sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer. Således kan även negativ påverkan på en livsmiljö utgöra en störning.

Enligt 4 § skogsvårdslagen (1979:429) ska bestämmelserna i skogs- vårdslagen inte tillämpas i den mån det strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. miljöbalken (1998:808). Artskydds- förordningen har meddelats med stöd av 8 kap. miljöbalken. Skogs- vårdslagen kan därför inte tillämpas på ett sätt som kan stå i strid med artskyddsförordningens bestämmelser.

Mål om tolkningen av fågeldirektivet i EU-domstolen och Mark- och miljööverdomstolen

EU-domstolens domar är viktiga rättskällor vid tolkningen av natio- nell rätt, även om de är in casu-avgöranden och bindande endast för den domstol som begärt förhandsavgörandet. Vid en analys av dom- stolens avgöranden måste det beaktas att EU-domstolen i princip endast besvarar den nationella domstolens frågor och att den, i fråga om fördragsbrott, är bunden av hur kommissionen har utformat sin talan. Innan en fråga avgörs lämnas normalt ett yttrande av någon av domstolens generaladvokater. Dessa yttranden, som i allmänhet är utförliga, kan också ha betydelse när en dom ska analyseras.

55Förordningsmotiv till förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:8545), Fm 2022:5.

474

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

EU-domstolen har flera gånger tolkat bestämmelser i fågeldirek- tivet, vilket har haft stor betydelse för hur dessa regler tillämpas i praktiken. Nedan redovisas yttranden och avgöranden som behandlar skydd av fåglars häcknings- och rastplatser och skyddet från mänsklig påverkan, inklusive skogsbruk.

Białowieża-skogen

Białowieża-skogen är en av Europas sista urskogar och sedan 1976 upp- tagen på Unesco:s världsarvslista. 2007 utsågs skogen till Natura 2000- område i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, art- och habi- tatdirektivet, och särskilt skyddsområde enligt fågeldirektivet. Till följd av granbarkborreutbrott beslutade Polen att avverka delar av skogen för att begränsa skadorna och en del av dess avverkningar genomfördes också. Kommissionen inledde 2017 ett överträdelse- ärende för brott mot art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. EU-domstolen56 uttalade sig i målet bland annat om förbudet i arti- kel 5 i fågeldirektivet. Domstolen angav att artikel 5 b och d i fågel- direktivet innebär ett förbud mot att avsiktligt förstöra eller skada fågelarters bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Skyddet syftar främst till att skydda häcknings- och rastplatserna för de fåglar som omfattas av fågeldirektivet. Polens åtgärder, avverkning och avlägsnande av skadade, döda eller döende träd, innebar att häcknings- och rastplatserna för fågelarter skada- des eller förstördes. Polens beslut om åtgärder innehöll inte förslag till skyddsåtgärder som såg till att förbudet mot att avsiktligt förstöra eller skada bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, verkligen följdes. Domstolen bedömde att Polen hade åsidosatt arti- kel 5 b och d i fågeldirektivet, även om påverkan på skyddade arter inte var syftet med åtgärderna.

56EU-domstolen 2018. Mål C-441/17. Kommissionen/Polen (Białowieżaskogen).

475

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Skydda skogen

En avverkningsanmälan avseende slutavverkning av ett skogsområde beläget i Härryda kommun lämnades in till Skogsstyrelsen. Skogs- området var livsmiljö för arter som är skyddade enligt artskyddsför- ordningen (2007:845). De planerade skogsbruksåtgärderna i detta område bedömdes kunna medföra att exemplar av dessa skyddade arter stördes eller dödades. Mark- och miljödomstolen begärde för- handsavgörande från EU-domstolen. Bland annat ställde den svenska domstolen frågan om artikel 5 i fågeldirektivet endast kan tillämpas på arter som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet eller är hotade på någon nivå eller har en långsiktigt vikande populationstrend. Dom- stolen ställde också en fråga om hur det påverkar att en åtgärd inte har till syfte att döda eller störa arter.

EU-domstolen57 uttalade i målet att artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så att den utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken för- buden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är för- tecknade i bilaga I till fågeldirektivet eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend. Domstolen konstaterade också att Sverige infört strängare skyddsåtgärder än som krävs enligt fågeldirektivet. Utifrån att Sverige inte hade gjort någon åtskillnad mellan art- och habitatsdirektivets krav och fågel- direktivets krav avseende avsiktligt dödande med mera uttalade sig domstolen endast om art- och habitatdirektivets krav i denna del. Domstolen angav att bestämmelsen i artikel 12.1 a–c i art- och habitat- direktivet ska tolkas som hinder mot en nationell praxis som innebär att skogsbruksåtgärder som uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter endast är förbjudna om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt.

Generaladvokaten hade i sitt förslag till avgörande58 diskuterat frågor som rör fågeldirektivet mer ingående än vad domstolen gjorde i domen. Även om generaladvokatens yttrande inte har någon rättslig status, finns det intressanta resonemang värda att lyfta. Generaladvo- katen uttalade att om en påverkan av fåglar inte är åsyftad utan endast accepteras gäller förbuden enligt artikel 5 a och b i fågeldirektivet emellertid enbart i den utsträckning detta är nödvändigt för att i den mening som avses i artikel 2 i samma direktiv bibehålla eller åter-

57EU-domstolen 2021. Målen C‑473/19 och C‑474/19. Skydda skogen.

58EU-domstolen 2020, generaladvokatens yttrande. De förenade målen C‑473/19 och C‑474/19. Skydda skogen.

476

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

upprätta dessa arter på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med hänsyn till ekonomiska behov och fritidsbehov. Generaladvokaten menade att det i fågel- direktivet finns ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vad som avses med tillfredställande nivå. Såvitt den berörda artens bevarandestatus är avgörande vid tillämpningen av förbuden enligt artikel 5 i fågelskyddsdirektivet och artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet, ska denna status bedömas på medlemsstatsnivå eller när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeo- grafiska regioner eller om artens naturliga utbredningsområde kräver det på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.

Voore Mets m.fl.

Målet59 gäller den estniska miljömyndigheten Keskkonnaamets beslut att förbjuda avverkning på några skogsfastigheter under fåglarnas häckningsperiod. Företagen OÜ Voore Mets respektive AS Lemeks Põlva hade planerat att i huvudsak kalavverka vissa skogsfastigheter. Det är i målet bevisat att på fastigheterna häckade minst tio fågelpar per hektar vilket innebar att fortsatt avverkning medförde en reell risk att störa fåglarnas häckning och uppfödning och förstöra eller skada bon.

Dom avkunnades 1 augusti 2025, vilket är så nära slutförandet av den här utredningen att resultatet inte kunnat inkluderas här.

Mark- och miljööverdomstolen

Mark- och miljööverdomstolen har i en dom från 202460 bedömt på vilket sätt en föryngringsavverkning kan komma att påverka en tretåig hackspetts överlevnad. I bedömningen har domstolen bland annat vägt in artens chanser till överlevnad och reproduktionsförmåga. Dom- stolen uttalade att förbudet att störa häcknings- och rastplatser inte är begränsat i tiden utan gäller året om. Det behöver också enligt dom- stolen beaktas om den kontinuerliga ekologiska funktionen hos häck- nings- och rastplatser kan upprätthållas i det fall avverkningen genom-

59EU-domstolen 2025, generaladvokatens yttrande. Mål C-784/23. Voore Mets m.fl.

60MÖD 2024:24.

477

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

förs. Inte bara häcknings- och rastplatser omfattas av skydd; även en negativ påverkan på artens livsmiljö kan utgöra en störning. Dom- stolen konstaterar att det krävs att arten långsiktigt kan finnas kvar inom sitt naturliga utbredningsområde för att en population, trots avverkning ska anses bibehållas på en tillfredsställande nivå eller åter- upprätta populationen till en sådan nivå. I den bedömningen behöver i sin tur lokala förekomster och regional status beaktas i förhållande till förekomsten på nationell nivå uttalar domstolen.

Vägledningar

Kommissionen kan genom vägledningar förtydliga och ge exempel på hur EU:s rättsakter ska tolkas. Även svenska myndigheter vägleder i tillämpningen av de bestämmelser som genomför fågeldirektivet.

Kommissionens vägledning om art- och habitatdirektivet

Kommissionen har gett ut en vägledning61 som rör art- och habitat- direktivet. I dag finns ingen vägledning från kommissionen som rör fågeldirektivet vilket har inneburit att vägledningen om art- och habi- tatdirektivet har fått bidra med tolkningsvägledning för svenska myn- digheter även på fågeldirektivets område. Vägledningen innehåller en uttolkning av termen störning.

Med störning avses enligt vägledningen all avsiktlig störning som kan påverka chanserna till överlevnad, fortplantningsframgång eller reproduktionsförmåga för en skyddad art, eller som leder till en minsk- ning av det bebodda området eller till att arten förflyttas eller fördrivs, i enlighet med begreppen i artikel 12 art- och habitatdirektivet.

Kommissionen har också aviserat att en vägledning som rör fågel- direktivet kan komma att beslutas, Guidance on the general system of protection of bird species under the Birds Directive. Kommissionen av- ser dock att invänta EU-domstolens dom i målet Voore Mets m.fl.62 .

61Europeiska Kommissionen 2021.

62EU-domstolen 2025. Mål C-784/23. Voore Mets m.fl.

478

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverkets vägledning

Artskyddsförordningen ändrades den 1 oktober 2022. Ändringen avsåg 4 § i vilken förbudsbestämmelser för fåglar kom att regleras separat från förbud för andra djurarter.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram gemensamma riktlinjer för handläggningen av artskyddsärenden i skogsbruket som utgår från 4 § artskyddsförordningen.63

Myndigheterna bedömer att om syftet med åtgärden är ett annat än att fånga eller döda vilda fåglar är åtgärden förbjuden endast om den avsiktliga handlingen strider mot fågeldirektivets syfte att bi- behålla eller återupprätta populationen av fåglar på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med hänsyn till ekonomiska krav och rekreationsbehov. Om en verksam- hetsutövare, genom att följa en förebyggande strategi, vidtar tillräck- liga, förebyggande åtgärder så att den kvarvarande eventuella påver- kan (dödande, störning, etcetera) blir obetydlig, så bör åtgärden inte betraktas som avsiktlig i artskyddsförordningens mening. Är en åt- gärd inte att anses som avsiktlig är den heller inte förbjuden enligt bestämmelserna som kräver avsiktlighet.

Negativ påverkan på en livsmiljö för en fågelart kan utgöra en förbjuden störning enligt myndigheterna. Bedömning av om det kan komma att påverka populationsnivån till att inte vara tillfred- ställande måste göras från fall till fall.

Exempel på omständigheter som enligt myndigheterna kan tala för att nivån inte kan anses vara tillfredsställande är att den aktuella fågelarten är nationellt rödlistad, finns upptagen på fågeldirektivets bilaga 1 eller att populationen har genomgått en konstaterad kraftig minskning. I praktiken innebär det att för fågelarter som är rödlistade, listade i bilaga 1 till fågeldirektivet eller vars population har minskat med ≥ 50 procent sedan 1980 behöver det i det enskilda fallet göras en bedömning om en tillfredställande nivå kan upprätthållas. Eftersom alla vilda fåglar är fridlysta kan det i det enskilda fallet finnas andra arter än ovanstående som behöver beaktas i skogen. Det vill säga att vid en åtgärd som sker i ett område av särskild vikt för en annan fågel-

63Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. PM Naturvårdsverket Nv-04620-24, Skogs- styrelsen 2024/2028.

479

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

art än de som passar in i ovanstående kategorier, kan även deras till- fredsställande nivå påverkas negativt på lokal nivå.64

5.3.2Problembeskrivning

Art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet har stött på omfattande kritik bland annat från markägare och skogsnäringen.

Regeringen har uttryckt att artskyddsförordningens tillämpning kan medföra att möjligheten att tillgodose andra angelägna samhälls- intressen försvåras och kan leda till situationer som drabbar enskilda. Detta gäller särskilt men inte endast när artskyddsförordningens be- stämmelser tillämpas inom skogsbruket. Regeringen har i en upp- dragsbeskrivning angående fridlysningsbestämmelserna konstaterat att många enskilda upplever att beslut enligt artskyddsförordningen hindrar dem att vidta åtgärder inom ramen för pågående markanvänd- ning och dessutom medför detta inte någon rätt till ersättning vilket urholkar deras brukande- och äganderätt på ett mycket problema- tiskt sätt. Regeringen har mot bakgrund av detta meddelat att man avser att hantera frågor om nationellt fridlysta arter och ersättnings- rätt genom en intern utredning.65

Dock finns det liknande utmaningar med fågeldirektivet som också behöver hanteras. Den kritik som framförts till mig i utred- ningen rör framför allt följande.

–Att fågeldirektivet tillämpas på sätt som är mer långtgående och ingripande för markägare än vad som är nödvändigt.

–När skogsbruk stoppas innebär det i sin tur minskad klimat- nytta och lägre incitament för skogsägare att bidra med natur- vårdande insatser.

–Vid en enskild åtgärd gör Skogsstyrelsen en bedömning från fall till fall om en åtgärd ska förbjudas vilket innebär att förutsebar- heten för markägaren är låg på grund av den osäkerhet som före- ligger kring de faktorer som påverkar ett förbud.

64Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. PM Naturvårdsverket Nv-04620-24, Skogs- styrelsen 2024/2028.

65Bilaga till protokoll § 2 i ärendet KN2024/01639.

480

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

–När en åtgärd behöver förbjudas är det i många fall markägaren som får stå kostnaden både för att ta fram underlag för beslutet och för att skydda fågelpopulationen.

5.3.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen upprättar på lämpligt sätt en nationell förteckning över fågelarter vars populationer inte befinner sig på en till- fredställande nivå. Förteckningen bör även innehålla den hän- syn eller de åtgärder som behöver vidtas för att bevara eller återupprätta berörda populationer. Förteckningen ska använ- das som gemensam vägledning för de myndigheter som tilläm- par regler till skydd för fåglar.

Bedömning:

–Det finns ett utrymme för Sverige att bedöma och utifrån veten- skapliga rön avgöra vilka fågelarter som inte befinner sig på en tillfredställande nivå. Denna bedömning ska ta hänsyn till ekonomiska krav och rekreationsbehov, så väl som ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Sverige har också ett ut- rymme när det gäller vilket geografiskt utbredningsområde som ska påverka bedömningen av tillfredställande nivå. Om en fågelart anses befinna sig på en otillfredsställande nivå ska det, i likhet med åtgärdsprogrammen, pekas ut områden där livsmiljöer behöver bevaras eller skyddas, detta med hjälp av verktygen i 7 kap. miljöbalken eller naturvårdsavtal.

Förslag:

–4 § artskyddsförordningen (2007:845) ändras i syfte att bättre harmonisera den nationella regleringen med fågeldirek- tivets krav avseende vad som utgör en förbjuden störning.

481

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Dom från EU-domstolen kan påverka tillämpningen av fågeldirektivet

EU-domstolen har i augusti 2025 meddelat dom i mål C-784/23 Voore Mets m.fl., vilket avser tolkningen av artikel 5 i fågeldirektivet. Eftersom domen kom i den absoluta slutfasen av arbetet med den här utredningen har jag inte haft möjlighet att analysera domens inne- börd och eventuella påverkan på den svenska lagstiftningen. Reger- ingen och berörda myndigheter behöver analysera om och i vilken utsträckning domen påverkar den svenska tillämpningen av fågel- direktivets artikel 5. Mot bakgrund av att domen kom så sent i ut- redningens arbete lämnar jag inga förslag särskilt med anledning av domen. Däremot lämnar jag följande förslag för ökad tydlighet, förut- sebarhet och rättssäkerhet kopplat till andra delar av fågeldirektivet.

Syftet med fågeldirektivet

Syftet med fågeldirektivet är att skydda alla vilda fågelarter som naturligt förekommer i EU. I artikel 1 framgår direktivets tillämp- ningsområde och där anges att direktivet behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det finns en lista som kommissionen har tagit fram med vanligt och naturligt förekommande vilda fåglar inom EU som kan användas som stöd i tillämpningen.66

Medlemsstaterna har enligt artikel 2 i direktivet i uppgift att, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åt- gärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de vilda fågelarter som naturligt förekommer i EU på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.

Mot bakgrund av dessa artiklar och fågeldirektivets skäl kan syftet med direktivet sammanfattas som att de populationer av vilt levande fågelarter som förekommer naturligt inom unionens territorium ska upprätthållas på en tillfredställande nivå.

De åtgärder som en medlemsstat ska vidta är enligt artikel 3 de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa till- räckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de berörda fågel-

66EU bird list. 2025-03-31.

482

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

arterna. Dessa åtgärder ska i första hand innefatta att avsätta skyddade områden samt att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena. De ska också innefatta att återställa förstörda biotoper och att skapa nya biotoper.

För de arter som anges i bilaga I, alltså de särskilt skyddsvärda arterna, ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vid- tas. Artikel 4 i direktivet ställer krav på att medlemsstaterna utser särskilda skyddsområden för dessa arter. EU-domstolen har uttryckt att medlemsstaterna är skyldiga att som särskilt skyddsområde klassi- ficera de områden som med tillämpning av ornitologiska kriterier förefaller vara de mest lämpade för bevarandet av de ifrågavarande arterna.67

Utöver att bevara livsmiljöer ska medlemsstaterna vidta nödvän- diga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga vilda fåglar som förekommer naturligt i EU. I artikel 5 anges vissa handlingar som ska vara förbjudna i syfte att skydda fåglarna.

När är fågeldirektivet uppfyllt

Fågelarter på en tillfredställande nivå

Enligt artikel 2 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna, med beak- tande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta popu- lationen av dessa arter till denna nivå.

I 4 § artskyddsförordningen uttrycks denna populationsnivå av en fågelart som en tillfredställande nivå.

Medlemsstaterna ska, enligt artikel 10 i fågeldirektivet, uppmuntra sådan forskning och sådant arbete som krävs som grund för skydd. Enligt bilaga V till direktivet ska sådan forskning och sådant arbete bland annat inriktas mot att utarbeta nationella förteckningar över arter som hotas av utrotning eller är särskilt hotade, med hänsyn till deras geografiska utbredning.

67EU-domstolen 1998. Mål C-374/98. Kommissionen mot Frankrike, punkterna 25–30 och 32.

483

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Generaladvokaten har i ett yttrande i mål C 784/23 Voore Mets m.fl.68 uttryckt att de behöriga myndigheterna på grundval av till- förlitliga vetenskapliga rön ska fastställa vilken nivå som ska anses som en tillfredsställande nivå för den berörda fågelarten. Prövnings- skyldigheterna åligger medlemsstaterna.

Enligt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bör en tillfredställ- ande nivå på fågelpopulationen vara en nivå som innebär att en fågel- art långsiktigt kan finnas kvar inom sitt naturliga utbredningsområde. Bedömningen av lokala förekomster och regional status behöver beaktas i förhållande till förekomsten på nationell nivå enligt myn- digheterna. Populationerna ska vara långsiktigt stabila.69

Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets tolkning, att fågelarter långsiktigt ska finnas kvar inom sitt naturliga utbredningsområde, framgår inte av ordalydelsen i fågeldirektivet. I stället finns dessa kriterier angivna i art- och habitatdirektivet. I art- och habitatdirek- tivet definieras en arts bevarandestatus som gynnsam bland annat när uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö, och artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid. Det är också i art- och habitatdirektivet som hänvisning finns till regionala och lokala särdrag.70

I fågeldirektivet anges inte inom vilket område som den tillfred- ställande nivån av en fågelart ska säkerställas. Detta lämnar ett större utrymme för medlemsstaterna själva att bedöma denna fråga.

Den tillfredställande nivån kan bedömas utifrån flera kriterier

Övervakningen av arter och naturtyper inom EU delas vanligtvis in i biogeografiska regioner baserade på biologiska och geologiska fak- torer. Bland annat sker detta i uppföljningen av art- och habitatdirek- tivet. Regionerna har avgränsats så att det inom en region finns en stor gemenskap mellan länderna i förhållande till förekomsten av arter och naturliga livsmiljöer. Bevarandestatus har i dessa samman- hang bedömts inom varje region, vilket underlättar identifiering av

68EU-domstolen 2025. Mål C-784/23. Voore Mets m.fl.

69Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. PM Naturvårdsverket Nv-04620-24, Skogs- styrelsen 2024/2028.

70Se artikel 2 i art- och habitatdirektivet.

484

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

gemensamma prioriteringar och samordning av insatser för att bevara arter och naturtyper under liknande förhållanden.71

Sverige berörs av fem regioner. De tre huvudsakliga biogeografiska regionerna är:

–Alpin region: fjällkedjan

–Boreal region: det nordliga barrskogsbältet/taigan, större delen av Sverige

–Kontinental region (nemoral): Skåne, södra Blekinge, södra Öland och delar av Hallands och Västra Götalands län.

Dessutom finns två marina biogeografiska regioner.

–Marin region, baltisk: Östersjön inklusive Öresund

–Marin region, atlantisk: Västerhavet.

Gränserna mellan regionerna är inte skarpa, men indelningen visar att naturförutsättningarna varierar mellan områden.

När det i fågeldirektivet anges att medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta nödvändiga åtgärder för att bibehålla eller återupprätta populatio- nen av fågelarter till en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, veten- skapliga och kulturella behov, anges inte hur avgränsningen av en population ska ske. Till skillnad mot motsvarande artikel i art- och habitatdirektivet har orden regionala och lokala särdrag utelämnats. Utrymmet för medlemsstaten att tolka och utifrån vetenskapliga rön avgöra vilka fågelarter som inte befinner sig på en tillfredställande nivå och inom vilket geografiskt utbredningsområde en sådan nivå ska bibehållas är betydligt större än vid tillämpningen av art- och habitatdirektivet. Sverige har rådighet inom nationella gränser. Att utgå från de biogeografiska regionerna inom Sverige kan vara ett sätt att underlätta samordning och jämförelser med andra EU-länder. Det innebär att lokala och regionala variationer kan förekomma så länge en livskraftig population finns inom den biogeografiska regionen.

Att utgå från kriterierna för en gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet vid en bedömning enligt fågeldirektivet

71Europeiska gemenskaperna 2010. Natura 2000 i kontinentalregionen.

485

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

riskerar att leda till mer ingripande åtgärder än vad som kan anses proportionerligt.

Tillfredställande nivå ska inte bedömas från fall till fall

Skogsstyrelsen bedömer påverkan på populationsnivån från fall till fall

I Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket72 beskrivs hand- läggningen av ett ärende som rör fågeldirektivet. Enligt riktlinjerna ska en handläggare, efter en giltig anmälan eller ansökan om skogs- bruksåtgärd, göra en inledande bedömning av om fridlysta arter sannolikt kan påverkas på ett sätt som aktualiserar artskyddsför- ordningens förbud. För fåglar bedöms om åtgärden verkar kunna påverka möjligheten att bibehålla populationen av arten på en till- fredsställande nivå, eller återupprätta populationen till den nivån. Som stöd för att bedöma tillfredsställande populationsnivå för fåglar finns en lista med fågelarter som alltid kräver bedömning. Listan är framtagen av SLU, finns på Skogsstyrelsens webbplats och heter Bedömning av tillfredsställande nivå på fågelpopulation73 . De regio- nala listor som tagits fram av Skogsstyrelsen och länsstyrelserna gemensamt i vissa län kan också utgöra ett stöd till handläggaren. Utöver bedömningarna ovan ska handläggaren alltid beakta om åtgärden, på grund av sin karaktär eller den lokala förekomsten av fågelarten, kan beröra några andra fågelarter på ett sådant sätt att fridlysningsbestämmelserna aktualiseras.

I riktlinjerna anges att bedömningen av om påverkan på livs- miljön kan komma att påverka populationsnivån till att inte vara tillfredställande måste göras från fall till fall. Hypotetiska exempel på artskyddsärenden och bedömningar finns i riktlinjerna för att visa hur riktlinjerna kan implementeras vid myndigheternas hand- läggning. I ett exempel om tjäder beskrivs att en inventering av ett avverkningsanmält område visar att det inte finns någon spelplats inom det anmälda området. Det bedöms dock ändå finnas optimala tjädermiljöer där, bland annat för hönor med kycklingar. Det bedöms också vara sannolikt att en spelplats finns på någon av grannfastig-

72Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. Naturvårdsverket dnr Nv-04620-24, Skogs- styrelsen dnr 2024/2028.

73Skogsstyrelsen, tillfredställande nivå. 2025-07-17.

486

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

heterna där det också är lämpligt tjäderhabitat. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen gör i exemplet bedömningen att det anmälda området har betydelse för att bibehålla tjäderpopulationen på en tillfredställande nivå även om ingen spelplats finns i området. Bedöm- ningen grundar sig bland annat på att tjäderpopulationen i länet är minskande och utgör en mycket liten del av den totala nationella popu- lationen, samt att det generellt råder brist på lämpliga tjädermiljöer i det omgivande landskapet. Därtill hyser området strukturer (bland annat murkna högstubbar av lövträd och skiktade kantzoner) som gör att det bedöms vara viktigt för att bibehålla tillfredsställande populationsnivåer för talltita och spillkråka. Skogsstyrelsen ska enligt exemplet fatta beslut om föreläggande om försiktighetsåtgärder.

Jag menar att det arbetssätt som beskrivs i myndigheternas rikt- linjer bör förändras för att på ett bättre sätt uppnå fågeldirektivets syfte utan att inskränka skogsbruk på ett mer långtgående sätt än nödvändigt. Jag utvecklar detta närmare nedan.

Att bedöma populationens status ska inte göras från fall till fall

För att säkerställa fågelpopulationer på en tillfredställande nivå ska medlemsstaterna som huvudsaklig åtgärd skydda, bevara och åter- ställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer (artikel 3 i direk- tivet). Enligt artikel 4 i fågeldirektivet ska, för de arter som anges i bilaga 1, särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Medlemsstaten ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som, vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landom- råde som omfattas av direktivet. Medlemsstaterna ska även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försäm- ring av livsmiljöer.

Jag bedömer att ett arbetssätt för att avgöra vilka livsmiljöer som är tillräckligt varierande och stora samt mest lämpade för bevarande av dessa arter inte kan ske först när en enskild skogsbruksåtgärd pla- neras. Att klassificera områden som är mest lämpade för bevarande med hänsyn till arternas behov är ett strategiskt arbete som bör vara grundat i ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Så har till

487

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

viss del skett genom bland annat utpekande av Natura 2000-områden. Dock sker fortsatt i stor utsträckning en bedömning av en fågelarts populationsnivå samt vilka åtgärder som behöver vidtas först i sam- band med att ett ärende om skogsbruksåtgärd inkommer till myndig- heten. Det är inte en rättssäker och förutsebar hantering av det skydd som fågeldirektivet ställer krav på. Att, som i det hypotetiska exem- plet från Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen ovan, begränsa en skogsbruksåtgärd i samband med att en avverkningsanmälan inkom- mer för att säkerställa tillräckliga livsmiljöer för tjäder leder till beslut styrda av händelser. Ett annat arbetssätt krävs. Även Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket pekar på att det behöver ske en förflyttning från fokus på tillsyn och juridisk prövning i enskilda ärenden, till ett sammanhängande och samordnat förebyggande arbete inom skogs- bruket i stort.74

Ett arbetssätt som jag har tittat närmare på är Naturvårdsverkets arbete med åtgärdsprogram.

Åtgärdsprogram

Naturvårdsverket har publicerat åtgärdsprogram för vissa hotade arter i enlighet med miljömålssystemets etappmål från 2012, som ett led i att nå gynnsam bevarande status för dessa arter. Nio fågel- arter omfattas av åtgärdsprogram. I åtgärdsprogrammen anges åt- gärder och rekommendationer som krävs för att gynna fågelarten och återföra arten till livskraftiga bestånd.75

Exempelvis beskrivs i åtgärdsprogrammet för fältpiplärkan att skötselåtgärder är den huvudsakliga åtgärden för att gynna arten, detta i form av avverkning och gallring på artens häckningslokaler i östra Skåne. Avverkning krävs för att öppna sandmarker vilket arten har behov av. Rådgivning, ny kunskap, bete, vårbränning och sköt- sel i formellt skyddade områden anges också som viktiga åtgärder.

Ytterligare områdesskydd tillhör dock inte de angelägna åtgärderna.76 I åtgärdsprogrammet för vitryggig hackspett har fokus skett till

40 optimalområden belägna i geografiskt avgränsade värdetrakter för vitryggig hackspett. Skötsel och skyddsarbete ska fokuseras till dessa trakter så att områdena blir lämpliga för flera par av vitryggig

74Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2023. Rapport 2023/15.

75Naturvårdsverket. 2025-03-26.

76Naturvårdsverket 2015. Rapport 6542.

488

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

hackspett. I de fokustrakter som tagits fram ska samverkan ske mellan myndigheter, markägare och ideell naturvård och övriga aktörer. Kunskapsutbyte ska ske, områdesskydd inrättas i lämpliga miljöer, frivilliga avsättningar genomföras samt naturvårdande skötsel ske till exempel genom avverkning av granskog och ökad andel lövskog. Skogsbruket i fokustrakterna ska rikta miljöhänsynen mot lövträd och död lövved.77

Genom dessa åtgärdsprogram blir det tydligt vad som behöver göras och var. Det är således inte först i samband med en skogsbruks- åtgärd som behovet av vissa åtgärder konstateras.

Statens ansvar att skydda fåglar

Det är de behöriga myndigheterna, på grundval av tillförlitliga veten- skapliga rön, som ska fastställa vilken nivå som ska anses tillfreds- ställande för den berörda fågelarten.

Denna bedömning av om en fågelart befinner sig på en tillfred- ställande nivå har inget självklart svar. Ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov ska ingå i bedömningen men även ekonomiska krav och rekreationsbehov ska beaktas. EU-domstolen har vid tolk- ningen av kriteriet gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitat- direktivet funnit att det endast är inom ramen för medlemsstater- nas utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna i princip har rätt att beakta ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.78 Detta utrymme bedömer jag ser olika ut i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet.

Det utrymme som finns att bedöma vad som ska anses utgöra en fågelarts tillfredställande nivå enligt fågeldirektivet får stor be- tydelse för många verksamheter i Sverige, utöver skogsbruk, och därför bör denna bedömning göras på ett sådant sätt att det finns en samordning mellan myndigheterna.

En bedömning av vilka fågelarter som inte befinner sig på en till- fredställande nivå bör vara samma oavsett vilken myndighet man som enskild har kontakt med och oberoende av vilken åtgärd som planeras. Regeringen bör därför upprätta en nationell förteckning över fågelarter vars population inte befinner sig på en tillfredställande

77Naturvårdsverket 2017. Rapport 6770.

78EU-domstolen 2025. Mål C-629/23. MTÜ Eesti Suurkiskjad, punkterna 68–71.

489

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

nivå. Detta arbete kan ske inom Regeringskansliet eller till exempel genom uppdrag till någon lämplig myndighet.

Vid denna bedömning bör hänsyn inte tas till begränsade lokala förändringar utan i stället bör en helhetsbild av populationen tas fram där de biogeografiska regionerna som finns i Sverige kan vara lämpliga avgränsningar vid bedömning av populationens status.

En nationell förteckning bör utgöra vägledning för tillämpningen av artskyddsförordningen i fråga om fåglar. Genom denna förteck- ning förflyttas bedömningen av lämpligt fågelskydd från handlägg- ningen i enskilda ärenden till en myndighetsgemensam syn på nöd- vändiga åtgärder.

Om en fågelart anses befinna sig på en otillfredsställande nivå ska det, i likhet med åtgärdsprogrammen, pekas ut områden där livsmiljöer behöver åtgärdas, bevaras eller skyddas, detta med hjälp av de instrument som finns att tillämpa enligt 7 kapitlet miljöbalken eller genom naturvårdsavtal. Ett sådant arbetssätt medför att de mest lämpade miljöerna bevaras med hänsyn till artens behov av skydd.

Om inte bevarande av livsmiljöer anses tillräckligt ska det även framgå av förteckningen om andra åtgärder inom ett område krävs, till exempel restriktioner i samband med skogsbruksåtgärder, för att bevara populationen på en tillfredställande nivå.

Behöver skogsbruksåtgärder förbjudas i ett område, under hela året, ska regelverken för områdesskydd i 7 kap. miljöbalken eller naturvårdsavtal i stället tillämpas.

I uppdraget att ta fram en förteckning behöver även ingå att hålla denna förteckning uppdaterad. Finns det behov av att under en längre tid införa vissa restriktioner för areella näringar på grund av att en art inte återhämtar sig till en tillfredställande nivå bör det utvärderas om rätt livsmiljöer bevarats och rätt åtgärder vidtagits.

4 § artskyddsförordningen ändras – en störning är förbjuden endast om den har väsentlig påverkan

Vad som avses med att avsiktligt störa vilda fåglar och i vilka sam- manhang som en sådan störning ska vara förbjuden har diskuterats, bland annat vid EU-domstolen.

För tolkning av EU-rättsliga texter på svenska är det hjälpsamt att läsa andra språkversioner, eftersom texten i realiteten praktisk taget alltid är en översättning från engelska eller franska. Därför bör

490

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

man söka ledning genom att jämföra med andra språkversioner, i vart fall med de engelska, franska och danska, och tänka på att en enhetlig tolkning är åsyftad. En sådan jämförelse kan ofta bidra till att man förstår innebörden bättre. När det gäller EU-domstolens och Tribunalens domar ska tilläggas att den svenska texten, liksom den engelska, alltid är en översättning av den franska originaltexten.79 I den engelska språkversionen till artikel 5 d) i fågeldirektivet anges att ett förbud om att störa fåglar är villkorat på följande sätt.

…in so far as disturbance would be significant having regard to the objectives of this Directive…

I den franska språkversionen uttrycks samma sak på följande sätt.

…pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive…

I den danska språkversionen står det följande.

…en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv…

Dessa språkversioner ska då jämföras med den svenska texten.

…i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv…

I de andra språkversionerna ska en störning ha signifikant betydelse eller väsentlig betydelse för syftet med direktivet. I den svenska versionen ska en störning inte sakna betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Ordalydelsen i den svenska versionen utlöser ett förbud redan när en störning inte saknar betydelse medan de andra språkversionerna kräver en signifikant eller väsentlig påverkan på syftet för att ett förbud ska utlösas.

Jag anser att artskyddsförordningen ska ändras så att den svenska författningen bättre stämmer överens med andra språkversioner i EU vilket innebär ett steg mot att klargöra när en störning ska vara förbjuden.

Att en störning ska ha en väsentlig påverkan på möjligheten att bibehålla populationen av fågelarten på en tillfredsställande nivå ställer upp en högre tröskel för vad som utgör en förbjuden stör- ning. I stället för att som i dag bedöma om en störning saknar be-

79Bernitz & Kjellgren. 2022.

491

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

tydelse så ska störningen ha en påverkan på populationen som är väsentlig i förhållande till att kunna bibehålla eller återupprätta popu- lationen på en tillfredställande nivå.

Genom att, som jag tidigare föreslog, arbeta förebyggande med de fågelarter vars populationsnivå inte är tillfredställande och bevara lämpliga livsmiljöer för dessa, bör risken för att en skogsbruksåtgärd skulle ha en väsentlig negativ påverkan på möjligheten att bevara eller återupprätta en population vara mycket sällsynt.

Ersättning till markägare som drabbas

Enligt det förslag som jag lämnat ska arbetet med att skydda vilda fåglar i första hand bedrivas så att mest lämpade livsmiljöer bevaras för de fågelpopulationer som inte befinner sig på en tillfredställande nivå. Detta bör ske med de instrument som finns i dag i till exempel 7 kap. miljöbalken eller genom naturvårdsavtal.

Ifall fågelarter kan komma att påverkas av en skogsbruksåtgärd på det sätt att förbudet i 4 § artskyddsförordningen aktualiseras bör den kostnad detta innebär för markägaren kunna ersättas. I delbetän- kandet80 lämnade jag förslag på skogsmarksskyddsområde som bör kunna tillämpas i dessa fall. Jag skriver också om att naturvårdsavtal många gånger är ett bättre alternativ för att hitta en flexibel lösning i det enskilda fallet. Är det dock inte möjligt att komma överens om ett avtal bör markägaren kunna påkalla ett skogsmarksskyddsområde. Området kommer då att skyddas men i gengäld kommer markägaren att få ersättning.

Ytterligare förändringar krävs

Den här utredningen färdigställdes precis i samband med att domen i mål C-784/23 Voore Mets m.fl. meddelades. Det har därför inte varit möjligt att lägga fram förslag som fullt ut beaktar domen. Samtidigt är det tydligt att ytterligare åtgärder behövs på detta område för att få ett effektivt skydd för fåglar som är ändamålsenligt och förenligt med skogsbruk.

80SOU 2024:91.

492

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

5.3.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Regeringen får enligt förslaget på lämpligt sätt ta fram en förteckning över fåglar som inte har en tillfredställande populationsnivå. Detta kan ske med hjälp av myndigheter, resursförstärkning under en tid hos Regeringskansliet men det kräver ingen permanent ny struktur. Detta bör kunna genomföras inom befintliga budgetramar.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen kommer fortsatt att ha ett ansvar för att genomföra förebyggande och strategiskt arbete med anledning av förslagen. Ett väl utfört förebyggande arbete förväntas effektivisera tillämpningen i enskilda ärenden. Handläggarna kommer i större utsträckning kunna förlita sig på framtaget underlag, vilket minskar behovet av utredning i varje enskilt fall. Detta kan leda till både kortare handläggningstider och minskade kostnader för dom- stolsprövning.

Det strategiska arbetet bör kunna genomföras inom ramen för myndigheternas befintliga budget. Eventuella kostnader kopplade till skydd av specifika livsmiljöer för prioriterade arter kan uppstå beroende på hur omfattande behoven visar sig vara. Dessa kostnader bör i första hand finansieras genom befintliga anslag för skydd av naturområden.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen syftar till en regelförenkling för företag och framför allt för markägare. Denna regelförenkling och de tydliggöranden som jag föreslår bör påverka möjligheterna att bedriva skogsbruk positivt. EU-lagstiftningen ger möjlighet till anpassningar som kan underlätta för skogsbruket och bidra till en mer jämlik konkurrens på EU-mark- naden. Små och stora företag bör få samma regelförenklingseffekt av förslagen. Förslagen ska också bidra med kunskap inför skogs- bruksåtgärder vilket bör bidra till rättssäkerhet. Några ökade kost- nader bör förslaget inte innebära för företag och enskilda.

Förslaget bör inte medföra någon negativ påverkan på rennäringen.

493

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen bygger delvis på ett förebyggande arbete med en helhets- syn på fågelpopulationer över ett större utbredningsområde. Genom att planera och skydda livsmiljöer för de fåglar som behöver detta kommer en tillfredställande population av naturligt förekommande fåglar att säkerställas. Fåglarnas skydd blir inte beroende av att av- verkningsanmälningar sker. I stället etableras ett mer strategiskt och långsiktigt inriktat skydd där bedömningar av populationsstatus och behov av åtgärder sker på övergripande nivå.

Detta bedöms leda till ett mer förutsägbart och effektivt fågel- skydd, där insatser riktas mot de arter och livsmiljöer som har störst behov. Ett sådant arbetssätt ökar möjligheten att säkerställa lång- siktig överlevnad och bidrar till att de ekologiska förutsättningarna för fågelarternas förekomst förbättras. Det ger även ökad tydlighet för markanvändare och andra berörda aktörer, vilket i sig kan bidra till en bättre efterlevnad och ett mer ändamålsenligt skydd av bio- logisk mångfald.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen ska bidra till att öka tydligheten och förutsägbarheten, vil- ket bedöms leda till att investeringsviljan i skogsbruket stärks jäm- fört med om förslagen inte genomförs. I avsnitt 3.2 finns beräkningar av de samhällsekonomiska effekterna av förändrade avverkningsnivåer. Genom förslagen som jag lämnar avser jag att kunna öka möjligheten att bedriva ett aktivt skogsbruk. Detta medför också positiva effekter på det sätt som anges i avsnitt 3.2.

Min bedömning är att förslagen inte strider mot EU-rätten, utan snarare ligger inom det handlingsutrymme som medlemsstater har att anpassa genomförandet utifrån nationella förhållanden, i detta fall Sveriges särskilda förutsättningar med ett aktivt och arealmässigt omfattande skogsbruk.

494

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

5.4Upphävande av områdesskydd

5.4.1Bakgrund

Allmänt

Jag har i delbetänkandet Ett tydligt regelverk för aktivt skogsbruk redo- gjort för huvuddragen i gällande regler om områdesskydd.81

Här kan påminnas om att bestämmelser om områdesskydd finns i 7 kap. miljöbalken. Dessa bestämmelser kompletteras genom förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken, med mera (områdesskyddsförordningen) samt myndighetsföreskrifter.

Det finns en mängd olika typer av områdesskydd, som alla har det gemensamt att sammanhängande markområden helt eller delvis skyddas från vissa åtgärder eller helt eller delvis avsätts till förmån för de ändamål som bär upp miljöbalken, det vill säga huvudsakligen för naturskyddsändamål (se dock bestämmelser om skydd för kul- turreservat i 7 kap. 9 § miljöbalken, som syftar till att skydda kultur- landskap).

I 7 kap. 4 § miljöbalken finns regler om naturreservat. Där före- skrivs att en länsstyrelse eller en kommun får förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Även områden som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får förklaras som naturreservat.

I 7 kap. 11–11 b §§ finns bestämmelser om biotopskyddsområden. Av 11 § första stycket framgår att regeringen, i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, får meddela föreskrifter om

1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

81SOU 2024:91 s. 359–361.

495

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns sär- skilda skäl, får dispens från förbudet ges i enskilda fall. Oavsett för- budet mot vissa åtgärder i biotopskyddsområden får den myndighet som är ansvarig för biotopskyddsområdet vidta de åtgärder inom biotopskyddsområden som behövs för dess vård. I första hand bör myndigheten då avtala med ägaren eller brukaren om att denne mot ersättning genomför naturvårdande skötsel, men går inte detta får myndigheten själv vidta erforderliga åtgärder. Markägaren bör i så fall underrättas dessförinnan.

När det gäller sådana biotopskyddsområden som bildas enligt 2 punkten ovan, finns bestämmelser i områdesskyddsförordningen om vilka myndighet som får fatta sådana beslut och i vilka fall.

Det framgår av 6 § i förordningen att Skogsstyrelsen får inrätta biotopskyddsområden på ett särskilt skyddsvärt mark- eller vatten- område inom områden som omfattas av bestämmelserna i skogsvårds- lagen (1979:429). I Skogsstyrelsens beslut ska i sådana fall gränserna för biotopskyddsområdet anges.

Jag har i delbetänkandet (SOU 2024:91) föreslagit införande av en delvis ny form av områdesskydd, skogsmarksskyddsområde. Enligt förslaget ska en markägare, enligt ett nytt andra stycke i 7 kap. 11 § miljöbalken, ha rätt att kräva att ett biotopskyddsområde av särskilt slag bildas på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429). För- utsättningarna är dels att en myndighet har beslutat om begränsningar i möjligheten att avverka på produktiv skogsmark med stöd av bestäm- melser om bevarande av naturvärden eller biologisk mångfald, dels att detta beslut har medfört att sedvanligt skogsbruk avsevärt försvåras på berörd del av fastigheten, och dels att detta beslut inte kan ersättas enligt reglerna i 31 kap. 4 § miljöbalken.

När det gäller de föreslagna skogsmarkskyddsområdena gäller inte övriga krav, i 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken, för att bilda ett biotopskyddsområde, till exempel att det ska vara fråga om ”små” mark- eller vattenområden.

Enligt mitt förslag i delbetänkandet ska det vara Skogsstyrelsen som beslutar om att bilda ett skogsmarksskyddsområde.

496

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Upphävande av beslut om naturreservat

I 7 kap. 7 § miljöbalken regleras bland annat upphävande av natur- reservat. I första stycket framgår att länsstyrelsen eller kommunen helt eller delvis får upphäva beslut, som den har meddelat, om att bilda naturreservat om det finns synnerliga skäl. I andra stycket finns bestämmelser om dispens från naturreservatsföreskrifter. Dispens kan meddelas om det finns särskilda skäl.

Förutsättningen för att kunna upphäva ett beslut är alltså att det ska finnas synnerliga skäl. Formuleringen synnerliga skäl innebär vanligen att regeln i fråga ska tillämpas restriktivt.

Bestämmelserna om upphävande av naturreservat, infördes första gången genom 1964 års naturvårdslag (1964:822). Av förarbetena framgår att syftet med naturreservatsinstitutet i princip är att åstad- komma ett definitivt skydd för det berörda markområdet.82

Den utredning som låg till grund för införandet av naturvårds- lagen föreslog, i 12 § i sitt förslag till ny naturvårdslag, att ett beslut om att avsätta mark till naturreservat skulle kunna upphävas eller i erforderlig mån jämkas, om naturreservatet hindrade eller avsevärt försvårade ”företag av större allmän eller enskild nytta”, samt om naturreservatet på grund av omständigheter som inte tagits i beräk- ning vid beslutet medfört avsevärt större intrång än vad som förut- satts83 . I detta ursprungliga förslag var alltså möjligheterna till att upphäva ett beslut om att bilda ett naturreservat betydligt mer gene- rösa. Dessa regler i naturvårdsutredningens förslag motsvarade helt de vid tillfället gällande reglerna för att upphäva ett beslut om så kallad fridlysning av markområden enligt 1952 års naturskyddslag (1952:688). Reglerna om fridlysning av markområden kan sägas vara en föregångare till dagens olika områdesskyddsinstitut.

Under förslagets remissbehandling riktades kritik mot den före- slagna bestämmelsen för att den innebar alltför vidsträckta möjlig- heter att upphäva beslut om naturreservat. Bland annat anmärktes att naturreservat i tätorternas närhet riskerade att alltför lätt bli före- mål för jämkning eller upphävande till förmån för de företag av större allmän eller enskild nytta, som inom sådana områden alltid skulle komma att tränga på.84 Vissa remissinstanser ville att möjligheten att upphäva eller jämka ett beslut om att bilda ett naturreservat om

82SOU 1962:36 s. 222, och prop. 1964:148 s. 41.

83SOU 1962:36 s. 9.

84Prop. 1964:148 s. 47.

497

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

reservatet hindrade eller avsevärt försvårade företag av större allmän eller enskild nytta, helt skulle utgå, eftersom förslaget skulle minska respekten för reservatinstitutet.85

Med anledning av remisskritiken justerades det slutliga lagförslaget så att ett upphävande av ett beslut om naturreservat skulle förutsätta synnerliga skäl. Departementschefen uttalade i propositionen att, för att institutet naturreservat skulle få åsyftat värde från naturvårdssyn- punkt, kunde det givetvis inte vara tillåtet att utan vidare upphäva eller jämka reservatbestämmelser till förmån för exploateringsföretag eller andra motstående intressen, utan att det tvärtom låg i sakens natur att sådana eftergifter måste ske med synnerlig återhållsamhet. Eftersom det inte var möjligt att i lagtext uttömmande ange i vilka fall en jämkning eller ett upphävande skulle ske stannade regeringen vid den öppna formuleringen om ”synnerliga skäl”.86

Vad som på detta vis sägs i propositionen med anledning av syn- punkterna under remissbehandlingen kan enligt min uppfattning inte tolkas på något annat sätt än att lagstiftarens avsikt var att kravet för upphävande skulle vara högre ställt än enligt utredningsförslaget och de gamla reglerna om upphävning av fridlysning av mark. Dessa for- muleringar i förarbetena pekar alltså närmast på att det inte är tillräck- ligt att ett naturreservat hindrar eller avsevärt försvårar företag av större allmän eller enskild nytta för att reservatet ska kunna upphävas.

När bestämmelsen fördes över från naturvårdslagen till miljöbalken ansåg Lagrådet att kravet på synnerliga skäl för upphävande kunna ersättas av ett mindre strängt krav på särskilda skäl utan att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras. Regeringen valde dock att fort- satt låta kravet på synnerliga skäl gälla, eftersom en mildring av kravet skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med att införa miljöbalken.87

I motiven till den nuvarande bestämmelsen i miljöbalken ges en- dast knapphändig vägledning i fråga om vad som enligt regeringens uppfattning kan utgöra synnerliga skäl. Där sägs att ”synnerliga skäl” kan föreligga om en väsentlig ändring skett av området eller om detalj- plan eller områdesbestämmelser väsentligt ändrat förutsättningarna för områdesskyddet.88

Det finns ingen eller mycket sparsam praxis om upphävande av naturreservat. Såvitt har framkommit under arbetet med denna utred-

85Prop. 1964:148 s. 48.

86Prop. 1964:148 s. 48–49.

87Prop. 1997/98:45 del 1 s. 311.

88Prop. 1997/98:45 del 2 s. 75.

498

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ning förekommer det endast ytterst sällan beslut om att naturreservat upphävs.

Naturvårdsverket tolkar i sin vägledning om bildande av natur- reservat bestämmelsen i 7 kap. 7 § miljöbalken som att upphävande bland annat kan ske om ett eller flera prioriterade bevarandevärden som beslutet syftade till att bevara, inte längre finns kvar, och för- utsättningarna för att dessa värden ska kunna återkomma är obefint- liga eller mycket små.89 Synnerliga skäl kan enligt Naturvårdsverkets tolkning också finnas om beslutet om att bilda ett naturreservat ersätts av ett annat beslut som innebär ett motsvarande eller starkare om- rådesskydd, eller om en föreskrift inte längre behövs för att tillgodose syftet med reservatet. Med ett starkare områdesskydd bör enligt Naturvårdsverket avses ett beslut som innebär ytterligare inskränk- ningar genom föreskrifter som meddelas med stöd av 7 kap. 5 § andra stycket och 6 § miljöbalken.90

Enligt Naturvårdsverket anses det också kunna finnas synnerliga skäl om ett naturreservatsbeslut väsentligen motverkar Sveriges inter- nationella åtaganden, till exempel i form av EU:s art- och habitat- direktiv. Ett exempel på en sådan situation skulle kunna vara att gynn- sam bevarandestatus på biogeografisk nivå för en växt- eller djurart eller naturtyp äventyras genom ett gällande reservatsbeslut som inte medger de bevarandeåtgärder som är nödvändiga.91

Slutligen nämns att ett beslut om naturreservat (enligt Naturvårds- verkets uppfattning ”i yttersta undantagsfall”) åtminstone i delar anses vara uppenbart felaktigt. Ett fåtal beslut kan vara motsägelse- fulla eller rentav formellt felaktiga. I ett sådant fall kan det enligt Naturvårdsverket finnas synnerliga skäl för upphävande, under för- utsättning att man samtidigt fattar ett nytt beslut som tillgodoser de prioriterade bevarandevärdena inom reservatet.92

89Naturvårdsverket 2023. Vägledning 2023-08-22, s. 7.

90Naturvårdsverket 2023. Vägledning 2023-08-22, s. 7.

91Naturvårdsverket 2023. Vägledning 2023-08-22, s. 8.

92Naturvårdsverket 2023. Vägledning 2023-08-22, s. 9.

499

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Upphävande av beslut om biotopskyddsområde

När det gäller biotopskyddsområden saknas det regler i miljöbalken liksom i områdesskyddsförordningen om att beslut om bildande av sådana områden får upphävas. Detta bör dock inte utan vidare upp- fattas som att det inte är möjligt att upphäva dessa.

I frånvaro av uttryckliga bestämmelser om när och under vilka förhållanden ett beslut kan upphävas måste man enligt min uppfatt- ning, falla tillbaka på allmänna regler om upphävande av beslut.

I 37 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första in- stans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Detta innebär alltså en i grund och botten ganska generös möjlighet att ändra beslut, så länge besluten inte är gynnande mot enskild i vilket fall striktare förutsättningar gäller för att få ändra beslutet (se 37 § andra stycket). Syftet med detta är att värna om enskildas rättssäkerhet och befogade förväntningar att kunna förlita sig på gynnande förvalt- ningsbeslut.

Ett beslut om att bilda ett biotopskyddsområde är inte gynnande mot enskild i förvaltningslagens mening. Ett beslut om områdesskydd syftar till att tillgodose ett allmänt och inte ett enskilt intresse, och ger inte någon enskild en rättsligt skyddad förmån.93

Annorlunda förhåller det sig naturligtvis med ett eventuellt beslut att, med anledning av bildande av ett naturreservat eller ett annat områdesskydd, betala ut ersättning till markägaren. Detta regleras dock i 31 kap. 15 § miljöbalken vilket innebär att förvaltningslagens regler inte blir tillämpliga. Jag återkommer till hur denna regel blir tillämplig nedan.

Det är i vissa fall regeringen som fattar beslut om att bilda ett bio- topskyddsområde (se 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken). För- valtningslagen är visserligen inte direkt tillämplig på regeringens be- slutsfattande94 . Lagen avser i stället att reglera beslutsfattandet i de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det framgår dock på flera ställen i den nuvarande förvaltningslagens förarbeten att ett av ändamålen med lagen har varit att i lagtext uttrycka allmänna förvaltningsrättsliga principer95 . Förvaltningslagens övergripande

93Jämför, beträffande begreppet ”gynnande”, prop. 2016/17:180 s. 231.

94Prop. 2016/17:180 s. 26 och s. 286.

95Se t.ex. prop. 2016/17:180 s. 1.

500

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

principer bör därför enligt min uppfattning även i stor utsträckning tillämpas hos regeringen.

Motsvarande ställningstagande gjordes även i förarbetena till 1986 års förvaltningslag96 . Konstitutionsutskottet prövar vid sin återkom- mande granskning av regeringsärendenas handläggning varje år hur handläggningen motsvarar förvaltningslagens krav97 . Under alla för- hållanden måste därför ett beslut om att bilda ett biotopskyddsom- råde, oavsett om beslutet fattats av regeringen eller av Skogsstyrelsen enligt bemyndigande i 6 § områdesskyddsförordningen, kunna ändras eller upphävas enligt de förutsättningar som anges i 37 § första stycket förvaltningslagen. Detta innebär i praktiken att ett beslut om biotop- skyddsområde kan upphävas så snart det finns skäl för det.

Skogsstyrelsen redovisar numera statistik över biotopskydds- områden som har upphört att gälla. Även om det rör sig om ett be- gränsat antal fall, förekommer det. I flera fall har områdena i stället införlivats i naturreservat.

5.4.2Problembeskrivning

Jag har som framgår ovan i delbetänkandet (SOU 2024:91) föreslagit införande av en delvis ny form av områdesskydd, skogsmarksskydds- område. Förslaget innebär att om en myndighet har beslutat om be- gränsningar i möjligheten att avverka på produktiv skogsmark med stöd av bestämmelser om bevarande av naturvärden eller biologisk mångfald, och detta beslut har medfört att sedvanligt skogsbruk av- sevärt försvårats på berörd del av fastigheten, kommer markägaren ha möjlighet att kräva att ett biotopskyddsområde av särskilt slag – ett skogsmarsskyddsområde – bildas samt erhålla ersättning för detta. Jag har föreslagit att Skogsstyrelsen ska vara ansvarig för att besluta om sådana områden.

Det ligger i sakens natur att detta förslag, om det genomförs, samtidigt som det kommer ha positiva konsekvenser för investe- ringsklimat, för rättssäkerhet och förutsebarhet för markägare och sannolikt även för den biologiska mångfalden, kommer leda till att arbetet med att skydda naturområden kommer behöva bedrivas på

96Prop. 1985/86:80 s. 57.

97Lundmark & Säfsten. 2024.

501

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

ett mindre planmässigt och systematiskt sätt än i dag. Detta konsta- teras också i konsekvensanalysen i delbetänkandet.98

Skogsmarksskyddsområden föreslås komma att bildas när det av vissa skäl inte är möjligt att bedriva sedvanligt skogsbruk på en del av en fastighet, till exempel på grund av förekomster av särskilt skyd- dade arter. Dessutom kommer skogsmarksskyddsområden att bildas på initiativ av markägaren. Det finns inte heller några garantier att skogsmarksskyddsområdena kommer innefatta de mest intressanta och värdefulla områdena ur bevarandesynpunkt. Tvärtom finns det, mot bakgrund av senare års rättsutveckling där avverkningar regel- mässigt har stoppats på grund av förekomst av inom Sverige relativt vanligt förekommande arter, skäl att anta att flertalet skogsmarks- skyddsområden inte kommer vara sådana områden som myndighe- terna skulle ha valt ut för områdesskydd inom ramen för ett plan- mässigt områdesskyddsarbete.

Allt detta gör att behovet av permanens och definitivt skydd när det gäller skogsmarksskyddsområden kan avvika, i synnerhet i jäm- förelse med naturreservat.

Eftersom skogsmarksskyddsområden kan bildas på grund av be- gränsningar i rätten att bedriva sedvanligt skogsbruk som grundar sig på många olika regler kommer det knappast finnas något renodlat ”typfall” för när skogsmarksskyddsområden blir aktuella. Det när- maste ett typfall som nu kan identifieras torde vara den ovan nämnda situationen med avverkningsförbud till följd av bestämmelserna i artskyddsförordningen. I dessa situationer torde det kunna före- komma att det underliggande skäl som har gett upphov till avverk- ningsförbudet, och som därmed utlöst bildandet av skogsmarks- skyddsområden, förändras eller upphör. Exempelvis kan en hotad art försvinna från ett visst skogsområde. I en sådan situation, när fastigheten annars skulle ha använts för sedvanligt skogsbruk, finns ett behov av att ompröva och upphäva beslutet om att bilda ett skogs- marksskyddsområde.

Det är alltså när det gäller skogsmarksskyddsområdena som beho- vet av en klar och tydlig lagreglerad möjlighet att upphäva områdes- skyddet framstår som allra tydligast. Samtidigt är, som framgår ovan, min slutsats att det i princip redan i dag är möjligt att upphäva ”vanliga” biotopskyddsområden. Det kan konstateras att det vore önskvärt,

98SOU 2024.91 s. 398.

502

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ur tydlighet- och rättssäkerhetssynpunkt, om detta framgick tyd- ligt i lagen.

Man kan dessutom enligt min mening ifrågasätta om det är ända- målsenligt att naturreservat under normala förhållanden i princip aldrig kan upphävas. Enligt min uppfattning bör den klara utgångs- punkten även framgent vara att syftet med ett naturreservat är att bereda ett markområde definitivt skydd, men detta måste vägas mot statsmakternas möjligheter att bedriva planmässigt skyddsarbete, och med ett helhetsperspektiv för ögonen väga skyddsvärdheten av olika områden mot varandra. Ett behov av att i vissa fall göra sådana övergripande avvägningar kommer om inte annat uppstå när Sverige närmar sig beslutade mål om skydd. Läs mer om målet för områdes- skyddsarbetet i avsnitt 5.1. Även i en situation där Sverige har upp- nått kvantitativa och kvalitativa mål för skyddad natur måste man anta att nya mycket skyddsvärda områden kommer uppstå och upp- märksammas.

Vissa skyddade områden kräver resurser i form av skötsel för att de värden som ska skyddas fortsatt ska ha gynnsamma förhållanden. Den ekonomiska kostnaden för att sköta skyddade områden och den förändring som ständigt sker i naturen innebär att en omprövning av skyddet kan behöva ske.

Det är också en självklarhet att skyddet av land- och vattenom- råden – i synnerhet sådant skydd som rent kvantitativt överstiger målet– måste vägas mot andra viktiga samhällsintressen, i detta fall i första hand produktions-, ekonomi-, klimat- och beredskapsintres- sena. Allt detta gör att det även kan finnas skäl att göra närmare över- väganden om reglerna för upphävande av naturreservat.

5.4.3Lösningsförslag

Förslag:

–Ett beslut om att bilda ett naturreservat ska uttryckligen kunna upphävas om syftet med naturreservatet inte längre bedöms rimligt att uppnå.

–Ett beslut om biotopskyddsområde ska kunna upphävas om det finns skäl för det.

503

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

–Beslut om upphävande av biotopskyddsområde ska fattas av den myndighet som har fattat beslut om att bilda biotopskydds- området, eller som enligt lag eller förordning ansvarar för att fatta beslut om bildande av den aktuella typen av biotopskydds- område.

–Ett beslut om upphävande av biotopskydd inklusive skogs- marksskyddsområde ska förutsätta att fastighetsägaren sam- tycker till det.

Bedömning:

–Samma regler som gäller i dag om återbetalning ska fortsätta att gälla. Det innebär att om ett beslut om naturreservat eller biotopskydd inklusive skogsmarksskyddsområde upphävs, får fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen.

Upphävande av beslut om naturreservat ska kunna ske i fler fall än i dag

Som jag utvecklat har det i tidigare lagstiftningsärenden när reglerna om naturreservat har övervägts förts fram att naturreservatsinstitutet syftar till att åstadkomma ett definitivt skydd för markområden, och att detta grundläggande ändamål gör att det ligger i sakens natur att bestämmelser om upphävande av naturreservat måste ha undantags- karaktär.

Jag anser att dessa överväganden och argument fortfarande har kvar sin giltighet. I vart fall har det inte framkommit något under arbetet med utredningen som ger anledning till en annorlunda grund- syn. Jag anser dock att det finns skäl att i vissa fall ifrågasätta tillämp- ningen i praxis av det nuvarande kravet på synnerliga skäl.

De senaste tjugo åren har det vid ett antal tillfällen inträffat att naturreservat drabbats av förhållandevis allvarliga och genomgripande skogsskador, som kraftigt förändrat markområdenas karaktär. Exem- pel på sådana situationer är de skador som stormen Gudrun i januari 2005 orsakade på delar av vissa naturreservat i södra Sverige, liksom de skador barkborreangrepp orsakat i flera naturreservat åren när- mast före och efter 2020.

504

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

En av de situationer när dagens regel om synnerliga skäl kan komma att bli tillämplig är om ett eller flera prioriterade värden som beslutet syftade till att bevara inte längre finns kvar, och förutsättningarna för att dessa värden ska kunna återkomma är obefintliga eller mycket små. Dock har bestämmelsen om synnerliga skäl inte tillämpats med denna motivering, i vart fall inte under senare tid.

För att underlätta ett planmässigt skydd av värdefulla markom- råden, och möjliggöra att samhällets resurser för områdesskydd in- vesteras i de områden som är mest skyddsvärda, anser jag att det finns skäl att i lagen förtydliga att ett beslut om bildande av naturreservat ska kunna upphävas om syftet med att bilda naturreservatet inte längre bedöms rimligt att uppnå. Exempel på sådana situationer är om de naturvärden som naturreservatet i första hand syftade till att bevara har skadats eller försvunnit, och det vid en sammantagen bedömning framstår som mer ändamålsenligt att bilda ett naturreservat någon annanstans. Sådana situationer skulle kunna uppstå efter mycket svåra skogsskador i samband med stormar, insekts- eller svampangrepp.

Det bör härvid inte krävas för ett upphävande att området helt saknar naturvärden. Det torde knappast finnas några naturområden överhuvudtaget som helt saknar värde för till exempel biologisk mångfald, klimat eller rekreation. Bedömningen bör i stället ta sikte på de speciella värden som har gjort att ett beslut om att bilda ett naturreservat på området en gång har fattats.

Därutöver bör dock kravet fortsatt vara att det ska finnas synner- liga skäl.

Beslut om upphävande får meddelas endast om intrånget i natur- värdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område (7 kap. 7 § sista stycket miljöbalken). Såsom kompensationsregeln har utformats i miljöbalken ska en skälighets- bedömning göras. Kompensationen bör bestämmas på ett sätt som rimligen kan anses motsvara intrånget. Om intrånget är alldeles obe- tydligt bör det dock kunna tillåtas utan gottgörelse. Det åligger be- slutsmyndigheten att se till att denna förutsättning är uppfylld.99

Det har således betydelse för kompensationsskyldigheten om de naturvärden som reservatet ursprungligen bildades för att skydda eller bevara inte längre finns kvar. Eftersom kompensationen bör bestäm- mas på ett sätt som rimligen kan anses motsvara intrånget bör det sällan bli aktuellt med kompensation när syftet med naturreservatet

99Prop. 1997/98:45, del 2 s. 77.

505

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

inte längre bedöms kunna uppnås. Kompensation bör därför vanligt- vis inte behöva ske.

Ett beslut om biotopskyddsområde ska kunna upphävas om det finns skäl för det

Som jag har utvecklat ovan ska ett skogsmarksskyddsområde, enligt de av mig i delbetänkandet föreslagna reglerna, bildas så snart en mark- ägare begär det, förutsatt att vissa lagliga förutsättningar är uppfyllda, nämligen att sedvanligt skogsbruk avsevärt har försvårats genom ett beslut som grundar sig på regler om bevarande av naturvärden eller biologisk mångfald.

Det innebär att skogsmarkskyddsområden kommer bildas i prin- cip utan initiativ från det allmännas sida och utan inslag av planmässig- het. För att inte dessa regler ska fungera som en oönskad ”back- ventil”, och på lång sikt i praktiken försvåra eller omöjliggöra att mer värdefulla områden skyddas – till exempel för att en kvantita- tivt mycket stor del av Sveriges skogsmark till slut blir skyddad eller för att samhällets ekonomiska resurser för områdesskydd i alltför stor utsträckning tas i anspråk av icke planmässigt skydd – bör för- utsättningarna för att upphäva ett beslut om skogsmarksskyddsom- råde enligt min uppfattning vara betydligt mer generösa än motsva- rande förutsättningar för att upphäva beslut om naturreservat. Jag anser att ett beslut om skogsmarksskyddsområde ska kunna upphävas så fort det finns skäl för det, till exempel om anledningen till att skogsmarksskyddsområdet bildades inte längre består. Man kan till exempel tänka sig den situationen att en skyddad art har försvunnit från det aktuella skogsområdet.

Som framgår ovan är det vidare min bedömning att det för biotop- skyddsområden i allmänhet gäller att ett beslut om att bilda ett sådant område kan ändras eller upphävas enligt de förutsättningar som sägs i 37 § första stycket förvaltningslagen (2017:900). Det torde visser- ligen, av de skäl jag just redogjort för, i första hand vara beträffande skogsmarkskyddsområden som det kan uppstå behov av att upplösa områdesskyddet. Även när det gäller andra biotopskyddsområden kan man dock tänka sig den situationen att, utan markägarens för- skyllan eller utan annan mänsklig inblandning, biotopen förlorar de värdefulla egenskaper som gör att markområdet i fråga gjordes till ett biotopskyddsområde.

506

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Av rättssäkerhets- och tydlighetsskäl bör det dock i likhet med beträffande naturreservat framgå direkt av miljöbalken, i anslutning till reglerna om bildande av biotopskyddsområde, under vilka förut- sättningar ett beslut om biotopskyddsområde kan upphävas. Det bör därför framgå av lagen att ett beslut om att bilda ett biotopskydds- område kan upphävas så snart det finns skäl för detta.

Biotopskyddsområden är till sin karaktär annorlunda än natur- reservat. Bland annat kvarstår alltid markägarskapet för biotopskyddet efter bildandet och områdenas storlek är oftast betydligt mindre än naturreservaten. Ett upphävande av skydd på ett mindre markområde får mindre betydelse än upphävande av skydd på ett större område. Det finns därför inte skäl att införa mer restriktiva regler än vad som gäller i dag vid upphävande av biotopskydd.

Ett beslut om att upphäva ett skogsmarksskyddsområde ska fattas av samma myndighet som har fattat beslut om att bilda biotopskydds- området i fråga, eller som enligt lag eller förordning ansvarar för att fatta beslut om bildande av den aktuella typen av biotopskyddsområde. När det gäller skogsmarksskyddsområdena skulle den myndighet som kan fatta beslut om att upplösa biotopskyddet alltså, i enlighet med mitt förslag i delbetänkandet100 , vara Skogsstyrelsen.

Möjligheten att överklaga beslut och bland annat yrka att en överprövande instans upphäver beslut om områdesskydd, ändras inte genom mitt förslag.

Områdena kommer fortsatt kunna bedömas som strikt skyddade

Både enligt EU-rätten och internationella åtaganden har Sverige en skyldighet att bilda och rapportera skyddade områden. EU-kommis- sionen bistår med kriterier och vägledning kring hur skydd ska utses.101 Dels talas det om strikt skydd och om rättsligt skydd.

I huvudsak hänvisar kommissionen till Internationella naturvårds- unionens (IUCN) definitioner av skyddade områden. IUCN defi- nierar ett skyddat område som

100SOU 2024:91.

101Europeiska kommissionen. 2022. SWD(2022) 23 final.

507

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

A clearly defined geographical space, recognised, dedicated and managed, through legal or other effective means, to achieve the long-term conserva- tion of nature with associated ecosystem services and cultural values.102

Miljömålsberedningen överlämnade ett betänkande 2025 i vilket de bedömde att naturreservat som bildats i syfte att bevara biologisk mångfald och naturmiljöer uppfyller kriterierna för strikt skydd.

Likaså uppfyller biotopskyddsområden som utgångspunkt kraven för strikt skydd.103

Genom de förändringar som jag här föreslår kring upphävande bedömer jag inte att någon förändring avseende uppfyllandet av kra- ven om strikt skydd kommer att ske. Utpekandet av ett avgränsat område, områdets reglering, samt syftet och skötseln av området ändras inte från hur Sveriges arbete ser ut i dag med områdesskydd. När det gäller att skyddet ska vara långsiktigt har IUCN förtydligat detta med

Protected areas should be managed in perpetuity and not as a short- term or temporary management strategy.104

Möjligheten att upphäva naturreservat eller biotopskydd medför dock inte att syftet och skötseln av området är kortsiktigt eller temporärt. Skyddets syfte är fortsatt detsamma, att bevara naturvärdena genom reglering och en långsiktig plan för skötseln.

De i dag gällande bestämmelserna om återbetalning av ersättning ska fortsätta gälla

Enligt mitt förslag i delbetänkandet ska, när ett skogsmarksskydds- område bildas, ersättning betalas ut till markägaren enligt de regler som gäller för detta.105 Enligt förslaget ska det, till skillnad från andra typer av ersättning enligt 31 kap. 4 § miljöbalken, för att ersättning för ett skogsmarksskyddsområde ska betalas ut inte förutsättas att pågående markanvändning avsevärt försvårats. Detta sammanhänger med att pågående markanvändning understundom tolkas snävt som enbart markanvändning som inte i något avseende strider mot lag, inte heller i ett enskilt fall mot tillämpningen av allmänt hållna hän-

102Dudley, N. (Editor). 2008.

103SOU 2025:21 s. 407 och s. 410.

104Dudley, N. (Editor). 2008, s. 9.

105Skogsstyrelsen, ekonomisk ersättning. 2025-07-01.

508

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

synsbestämmelser, eller som är i strid med lagstiftning som har till- kommit efter det att markanvändningen påbörjades. Som jag vidare utvecklar i delbetänkandet106 anser jag i och för sig att denna tolk- ning av pågående markanvändning kan ifrågasättas, men den har vunnit viss hävd.

En fråga som måste hanteras i detta sammanhang är hur den er- sättning som föreslås betalats ut med anledning av bildande av ett skogsmarksskyddsområde ska behandlas om beslutet om bildandet upphävs.

I 31 kap. 15 § miljöbalken finns regler om återbetalning av ersätt- ning i vissa fall. Av första stycket framgår att om ersättning enligt 31 kap. 4 § miljöbalken har betalats med anledning av föreskrifter eller tillståndsvägran, och dessa föreskrifter helt eller delvis upphävs eller tillstånd eller dispens ges, får fastighetsägaren förpliktas att be- tala tillbaka ersättningen eller en del av den, om det är skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt. Detta gäller också, om en åtgärd har vidtagits i strid mot sådana föreskrifter eller mot ett sådant beslut om tillståndsvägran och tillsynsmyndigheten har beslutat att inte kräva rättelse.

I andra stycket stadgas att talan om återbetalning ska väckas vid mark- och miljödomstolen inom ett år från det att beslutet som anspråket grundas på har fått laga kraft och senast tio år efter det att ersättningen betalades ut. Rätten att föra talan går annars för- lorad. Det är alltså i normalfallet staten som ska väcka sådan talan mot den fastighetsägare som har fått ersättning utbetald.

Bestämmelsen om återbetalning av ersättning är övertagna från 1964 år naturvårdslag. I förarbetena till den lagen förutsattes att den möjlighet som lagen skulle ge att väcka talan mot en fastighets- ägare för att tvångsvis få honom eller henne att återbetala utbetald ersättning endast skulle användas sällan. Återbetalningsfrågan borde enligt regeringen i allmänhet kunna lösas förhandlingsvägen i sam- band med upphävande av ett beslut som föranlett ersättningsrätt. Det sades att bestämmelsen skulle tillämpas ”med varsamhet”, och det allmänna skulle bara ”i uppenbara fall” väcka talan om återbetal- ning.107

Som exempel på fall där återbetalning av ersättning kan bli aktuellt nämns i förarbetena till miljöbalken situationer när markägaren har

106SOU 2024:91.

107Prop. 1964:148 s. 127–128.

509

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

fått betydande ersättning på grund av inskränkningar i förfogande- rätten och inskränkningen upphävs efter kort tid och när ersättning utgått på grund av tillståndsvägran men tillstånd sedan meddelas på grund av ändrade förhållanden. Där framhävs också att den omstän- digheten att en fastighet har bytt ägare sedan ersättningen har betalats normalt talar mot att ersättningen krävs åter.108 Det anses alltså inte rimligt att en fastighetsägare som inte själv kommit i åtnjutande av ersättningen ska behöva betala den tillbaka.

Det är alltså så att den tid som förflutit sedan ersättningen betalats spelar en viktig roll för huruvida ersättning kan krävas åter enligt

31 kap. 15 § miljöbalken. Detta stämmer överens med vad som i all- mänhet gäller inom förmögenhetsrätten enligt allmänna principer, till exempel principen om ”condictio indebiti” eller misstagsbetal- ningar, enligt vilken en mottagare av en misstagsbetalning kan ha rätt att behålla beloppet bland annat om det har förflutit lång tid sedan betalningen och han eller hon har inrättat sig efter mottagandet. Det förutsätter också att mottagaren inte varit i ond tro, det vill säga inte haft skäl att förstå att det rörde sig om en misstagsbetalning.109 I övrigt ska framför allt beaktas markägarens nytta av det nya beslutet; med hänsyn härtill kan det ibland vara befogat att återkräva

bara en del av ersättningen.110

Enligt min uppfattning är dessa regler väl ägnade att tillämpas även på situationen när ett biotopskyddsområde, inklusive skogs- marksskyddsområde upphävs.

Eftersom de ovan föreslagna lagliga förutsättningarna för att upp- häva ett biotopskyddsområde är mycket generösa, bör det enligt min bedömning emellertid även finnas ett krav på att den enskilde mark- ägaren samtycker till att ett biotopskyddsområde upphävs för att ett upphävande ska kunna ske. Den som bör lämna sitt samtycke är den vid var tid lagfarna ägaren av den fastighet, eller den del av en fastighet, på vilken området har bildats.

Reglerna kommer alltså i praktiken att innehålla ett dubbelt skydd för den fastighetsägare som kan bli berörd. För det första måste fastighetsägaren lämna sitt samtycke för att det överhuvudtaget ska bli aktuellt att upphäva beslutet om biotopskyddsområde, inklusive skogsmarksskyddsområde. För det andra innebär själva regeln om

108Prop. 1997/98:45, del 2 s. 328–329.

109Se till exempel rättsfallet NJA 1989 s. 224.

110Prop. 1997/98:45, del 2 s. 329.

510

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

återbetalning i 31 kap. 15 § miljöbalken ett skydd mot att markägaren åläggs en återbetalningsskyldighet som med hänsyn till omständig- heterna är orimlig.

Eftersom jag föreslår att det ska finnas ett krav på samtycke för att upphäva biotopskyddsområden, inklusive skogsmarksskydds- områden, bör det vid en bedömning av huruvida återbetalning ska ske enligt 31 kap. 15 § miljöbalken i fler fall än annars bli aktuellt att kräva återbetalning från en ny fastighetsägare, det vill säga en ägare till vilken fastigheten överlåtits efter att den ursprungliga er- sättningen betalats ut. Det torde dessutom ofta vara så att marknads- priset och därmed köpeskillingen för fastigheten har påverkats av att hela eller delar av fastigheten är skyddad och att det vid tiden för överlåtelsen därför inte varit möjligt att bedriva sedvanligt skogs- bruk.

I praktiken förutsätter jag att dessa frågor kommer lösas förhand- lingsvägen, på det sättet att staten (eller en enskild markägare) lyfter frågan om huruvida ett skogsmarksskyddsområde bör upphävas, och staten då ställer som villkor för att fatta ett beslut om upphävande att ersättningen betalas tillbaka, vilket markägaren därefter kan godta. I en sådan situation får markägaren ”lösa tillbaka” möjligheten att bedriva sedvanligt skogsbruk på den berörda delen av fastigheten genom att återbetala erhållen ersättning.

5.4.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget att justera lagstiftningen så att det blir tydligare och mer ändamålsenligt att upphäva beslut om områdesskydd när de inte längre fyller sitt syfte bedöms inte medföra några betydande kost- nader för staten. Tvärtom kan förslaget skapa ökad flexibilitet för myndigheter i förvaltningen av skyddade områden, vilket på sikt kan leda till en mer effektiv resursanvändning.

Om ett områdesskydd upphävs som en följd av att dess skydds- värden har försvunnit eller inte längre bedöms som nationellt prio- riterade, kan resurser som annars skulle gått till tillsyn, uppföljning eller skötsel av det aktuella området i stället omfördelas till andra om- råden där behoven är större. Detta kan bidra till ett mer ändamåls-

511

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

enligt och kostnadseffektivt nyttjande av statens medel för områdes- skyddsförvaltning.

Konsekvenser för företag och enskilda

Enligt gällande regelverk kan upphävande av ett områdesskydd, såsom ett naturreservat eller ett biotopskyddsområde, aktualisera återbetal- ning av tidigare utbetald ersättning till följd av intrånget. Även i fortsättningen ska detta vara möjligt enligt förslaget. För enskilda fastighetsägare och företag kan en sådan återbetalningsskyldighet upplevas som betungande, särskilt om återbetalningsbeloppet är högt och möjligheten att betala är begränsad. Dock ska återbetal- ningsbeloppet i förekommande fall vägas mot den faktiska nytta som upphävandebeslutet innebär för den enskilde. Om beslutet med- för att fastigheten åter kan brukas på ett sätt som skapar ekonomiskt värde för ägaren, kan detta i praktiken kompensera den återbetal- ning som krävs. Den samlade ekonomiska påverkan bedöms därmed i huvudsak vara neutral eller positiv för den enskilde.

När det gäller upphävande av biotopskyddsområden innehåller det föreslagna regelverket ett krav på markägarens samtycke. Detta krav syftar till att värna den enskildes självbestämmande och ekono- miska handlingsutrymme. Samtidigt innebär det att det i vissa fall kan bli svårt att samordna upphävandet av ett biotopskydd som om- fattar flera fastighetsägare, särskilt om samtycke saknas från en eller flera parter. Det eventuella merarbete som uppstår för myndigheten bedöms dock som proportionerligt i förhållande till det intrång som annars skulle kunna uppstå i den enskildes bestämmanderätt och eko- nomiska förutsättningar att återgå till ett aktivt markutnyttjande.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Konsekvenserna av att upphäva naturreservat och biotopskydd bör inte inverka negativt på miljö och klimat. Syftet med förslaget är att skydd ska kunna upphöra om de miljöer som krävde skydd inte längre finns kvar. I stället ska de resurser som krävs för skydd kunna omloka- lisera till exempel till mer värdefulla områden. Detta bör innebära att samhällets resurser används på ett mer effektivt sätt för att skydda miljö.

512

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Samhällets resurser behöver användas effektivt. Nyttan av att skydda ett område där naturvärdena har gått förlorade är lågt jämfört med kostnaden av att administrera och sköta ett sådant område. Det finns därför stora samhällsekonomiska fördelar med att kunna upphäva skydd som inte längre fyller sitt syfte och fördela om de resurserna till andra områden.

5.5Inför skogsmarksskyddsområden i fjällnära skog

5.5.1Bakgrund

Om tillståndsplikt i fjällnära skog

Skogsmarkens ägare är enligt 14 § skogsvårdslagen skyldig att under- rätta Skogsstyrelsen innan avverkning ska ske. Under vilka omstän- digheter och hur denna underrättelse ska ske regleras i tillhörande föreskrifter. För huvudparten av den produktiva skogsmarken sker detta genom en så kallad avverkningsanmälan. För fjällnära skog krävs i stället för anmälan en ansökan om tillstånd. Avverkning, förutom röjning och gallring, i fjällnära skog kräver tillstånd från Skogsstyrelsen i enlighet med 15 § skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen ska inte bevilja ett sådant tillstånd om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården eller om en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljö- balken inte följs. Skogsstyrelsen kan dock bevilja tillstånd med krav på hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens samt rennäringens intressen avseende hyggets storlek, förläggning, avverkningsform eller liknande (18 b §).

Om Skogsstyrelsen nekar tillstånd till avverkning ska ersättning utgå till markägaren. Av 19 § skogsvårdslagen framgår att fastighets- ägaren har rätt till ersättning på grund av beslut om nekat avverk- ningstillstånd som innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras. Markägaren har även rätt till ersättning vid ett beslut om hänsyn till naturvårdens och kul- turmiljövårdens intressen enligt 18 b § 1 (dock inte ett beslut om hän- syn till rennäringens intressen enligt andra punkten), förutsatt att

513

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

detta beslut gått så långt att det avsevärt försvårat pågående mark- användning.

Ersättning beslutas efter ansökan och uppgår, i enlighet med re- glerna för expropriationsersättning enligt 4 kap. expropriationslagen (1972:19), till 125 procent av den värdeminskning som beslutet inne- bär. Detta tillses genom hänvisning till 31 kap. 2 § miljöbalken i 19 § tredje stycket skogsvårdslagen. 31 kap. 2 § miljöbalken hänvisar i sin tur till expropriationslagen.

5.5.2Problembeskrivning

Modellen med mer eller mindre automatisk ersättningsrätt vid nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog infördes efter förslag av 2019 års skogsutredning111 . Förslaget löste problemet med att ägare av fjällnära skog under tiden dessförinnan vanligtvis hade blivit utan ekonomisk kompensation vid nekat tillstånd till avverkning trots att skogsbruk i fjällnära skog, som utredningen konstaterade, var att anse som pågående markanvändning.

Under den tid som modellen har tillämpats har dock oklarheter och praktiska svårigheter med ersättningsrätten för nekat avverknings- tillstånd kunnat konstateras. Såvitt har framkommit under arbetet med denna utredning synes det förekomma att fjällnära skog anmäls för avverkning endast i syfte att utlösa en ersättningsrätt, så att mark- ägaren därefter kan ansöka om ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen. I denna riktning talar den stora ökning av avverkningsansökningar i fjällnära skog sedan de nya reglerna trädde i kraft i september 2022. 2020 var det enbart enstaka intrångsersättningar som betalades ut till följd av nekade tillstånd att avverka, men de efterföljande åren ökade mängden utbetalningar kraftigt till följd av den ökning av avverknings- ansökningar som då skickades in till Skogsstyrelsen. Under 2021 betalades 72 miljoner kronor ut i intrångsersättning, 2022 var det 248 miljoner, 2023 var det 309 miljoner och under 2024 betalade Skogsstyrelsen ut nära 324 miljoner kronor till markägare för nekad avverkning i fjällnära skog.112

Ersättningen har också i vissa avseenden gett upphov till admini- strativa utmaningar. Ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen betalas

111SOU 2020:73 s. 928 ff.

112Skogsstyrelsen, statistik. 2025-07-01.

514

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

ut av Skogsstyrelsen. Skogsstyrelsens ersättning till markägare vid nekat tillstånd hanteras i samma kostnadspost som biotopskydd och naturvårdsavtal. Under perioden 2020–2023 betalade Skogsstyrelsen ut sådan intrångsersättning för nekade avverkningstillstånd omfatt- ande cirka 16 000 hektar produktiv skogsmark. Delar av dessa nekade avverkningstillstånd är, som sagt, av allt att döma ett direkt resultat av tydliggörandet av ersättningsrätten där skogsägare valt att ansöka om tillstånd för avverkning i vetskap om att dessa kommer att nekas och ersättning betalas ut som ett sätt att påskynda en process med områdesskydd. Eftersom processen som kan leda till nekade tillstånd och ersättning initieras av att markägare ansöker om tillstånd för av- verkning har Skogsstyrelsen svårt att prognosticera resursbehovet. Om Skogsstyrelsen avsätter för lite resurser för dessa ändamål kan man i slutet av året hamna i en situation där man behöver fördröja genomförandet av andra områdesskydd i andra delar av landet. Om man i stället avsätter för mycket pengar kan det i slutet av året uppstå ett överskott som på grund av tidsbrist inte hinner omfördelas till andra områdesskydd i resten av landet utan i stället behöver återgå till statskassan vid årsskiftet. De senaste åren har det sistnämnda fallet varit gällande med resultatet att mindre areal skogsmark blivit formellt skyddad än vad budgeten har medgett.

Även hur ersättningen ska hanteras vid beskattning har bidragit till problem. Skatteverket bedömde 2023113 att ersättning för nekat avverkningstillstånd inte innebär en rådighetsinskränkning för obe- gränsad tid vilket gör att ersättningen ska beskattas som inkomst från näringsverksamheten och inte som vid områdesskydd, inkomst av kapital. Det leder i normalfallet till en högre skattesats.

Till detta kommer att det finns tveksamheter kring hur avverk- ningsanmäld areal fjällnära skog för vilken ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen har betalats ut ska behandlas från rapporterings- och statistiksynpunkt när det gäller skyddade arealer. Skogsstyrel- sen har börjat redovisa arealen inom ramen för sitt statistikansvar för formella skydd114 och ersättningar men uppgifterna finns inte med i berörda myndigheters gemensamma statistik om formella skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogs- mark115 . De skyddade områdena finns heller inte med i några publika

113Skatteverket. Dnr: 8-2634537.

114Skogsstyrelsen, ersättning. 2025-07-01.

115SCB. 2025. MI 41 Rapport 2025:02.

515

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

karttjänster och har hittills inte ingått i internationell rapportering av skyddad natur. Skogsstyrelsen har tillsammans med Lantmäteriet och Naturvårdsverket föreslagit att uppgifterna ska göras tillgäng- liga i Lantmäteriets fastighetsregister och Naturvårdsverkets kart- applikation för skyddad natur116 .

Slutligen kan sägas att ett grundläggande problem med modellen med ersättning för nekat avverkningstillstånd eller för beslutade hän- syn till naturvårdens eller kulturmiljövårdens intressen är att den innebär något som i vissa avseenden liknar ett områdesskydd, utan att ge den säkerhet som ett områdesskydd ger. Markägaren är inte förhindrad att på nytt ansöka om avverkningstillstånd, och det finns inga garantier för att tillståndsbeslutet i framtiden kommer bli lika- dant som det ersättningsgrundande beslutet. Man kan därför ställa sig frågan vad staten får för de pengar som betalas ut i ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen.

Här förtjänar det att sägas några ord om regleringen av ädellöv- skog. I likhet med fjällnära skog finns det i dag ett krav på tillstånd för att få avverka ädellövskog (27 § skogsvårdslagen). Det finns emellertid, till skillnad från regleringen av fjällnära skog, ingen rätt till ersättning för nekat tillstånd till avverkning av ädellövskog.

Vid tillståndsprövning av avverkning i ädellövskog enligt skogs- vårdslagstiftningen bedöms inte åtgärdens förenlighet med naturvårds- bestämmelser. Syftet med tillståndsprövningen är i stället att säker- ställa återväxten av ädellövskog och att främja en långsiktigt hållbar lövskogsproduktion. Prövningen fokuserar därmed inte på miljö- effekter i allmänhet, utan på formerna för hur föryngringsavverk- ningen genomförs.

Det är viktigt att understryka att beslut om naturvårdsåtgärder, såsom hänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen eller miljöbalken, faller under andra rättsliga bestämmelser än tillståndsprövningen enligt skogsvårdslagen. Det innebär att ett tillstånd till avverkning i ädel- lövskog kan lämnas, även om avverkningen senare förbjuds med hänvisning till annan lagstiftning, till exempel artskyddsbestämmelser.

Mot denna bakgrund kan den ersättningsbestämmelse som jag förslår med skogsmarksskyddsområde bli tillämplig även i situatio- ner där tillstånd till avverkning har meddelats, men åtgärden i efter- hand begränsas eller förhindras av andra regler I delbetänkandet SOU 2024:91 har jag föreslagit att tillståndsplikten för avverkning

116Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/6.

516

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

av ädellövskog ska avskaffas. Om detta förslag genomförs bör det leda till en ökad tydlighet i regelverket.

5.5.3Lösningsförslag

Förslag:

–Rätten till ersättning vid nekat tillstånd för avverkning i fjäll- nära skog avskaffas. I stället införs en rätt att kräva att ett skogsmarksskyddsområde bildas på berörd del av fastigheten när en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog har nekats. Incitamenten för staten och markägaren att i stället ingå ett naturvårdsavtal anpassat för den enskilda situationen bör genom denna ändring också öka.

–I samband med beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken, ska vid den ekonomiska värderingen hänsyn tas till de restriktioner som eventuellt redan finns gällande den pågående markanvändningen till följd av beslut enligt skogsvårdslagen om nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog.

Ersättningen för nekad avverkning i fjällnära skog ersätts med bildande av ett skogsmarksskyddsområde

Trots de oklarheter som redogörs för ovan är min bedömning att ersättningsrätten för nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog allt sammantaget har varit relativt funktionell. Ersättningsrätten har dess- utom fram tills nu varit nödvändig för att på ett transparent och rätts- säkert sätt tillförsäkra ägare till fjällnära skog adekvat ekonomisk ersättning.

Ett alternativ vore dock att låta reglerna om skogsmarksskydds- område omfatta även den fjällnära skogen. Det skulle enligt min uppfattning vara positivt, ur den synpunkten att det skulle åstad- komma större likformighet och enhetlighet när det gäller förekom- mande former för ersättning inom skogsbruket. I delbetänkandet har jag lyft fram som en vägledande princip för utformandet av er- sättningsbestämmelser som kan ha tillämpning på rådighetsinskränk- ningar i skogen, att ersättningssystemet ska vara robust och enhetligt.

517

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Att systemet ska vara robust avses dels att det ska vara så lättillämp- ligt som möjligt, och därmed kunna komma till användning i prak- tiken och tillämpas på ett enhetligt sätt i olika ärenden, i olika delar av landet och i förekommande fall av olika myndigheter och dom- stolar. Dels avses att systemet ska vara hållbart över tid. Med att sy- stemet bör vara enhetligt menas att samma eller motsvarande prin- ciper och regelverk ska så långt som möjligt tillämpas på likartade ingripanden i egendomsförhållandena i skogen.117

Detta gör att jag ser det som önskvärt att den fjällnära skogen i framtiden i stället skyddas genom skogsmarksskyddsområden. Med andra ord bör markägare kunna kräva att skogsmarksskyddsområ- den bildas på berörd del av fastigheten om tillstånd till avverkning i fjällnära skog nekas, på motsvarande sätt som markägare enligt de i delbetänkandet föreslagna reglerna ska kunna kräva att skogsmarks- skyddsområden bildas i vissa andra fall. Det kan för övrigt konstateras att en sådan lösning stämmer väl överens med de principiella uttalan- den som 2019 års skogsutredning gjorde om att skogar med höga naturvärden, vari den fjällnära skogen i stort sett inbegreps enligt ut- redningens resonemang, i första hand borde bevaras genom områdes- skydd.

Genom att ett nekat tillstånd utlöser rätten till att begära skogs- marksskyddsområde ökas incitamenten för Skogsstyrelsen och mark- ägaren att i första hand ingå naturvårdsavtal. Ett naturvårdsavtal innebär ett mer flexibelt skydd vilket i många fall kan ses som en fördel för både myndighet och markägare. Om ett naturvårdsavtal träffas utgår möjligheten att begära skogsmarksskyddsområde. I dag finns få incitament för en markägare att ingå naturvårdsavtal i stället för att erhålla ersättning utan krav på motprestation.

Jag hänvisar till de överväganden som gjorts i delbetänkandet vad gäller det närmare utformandet av ersättningsrätten.118 Här kan dock sägas att den föreslagna regeln innebär att markägaren har en rätt att kräva att ett skogsmarksskyddsområde bildas om en myndighet har beslutat om begränsningar i möjligheten att avverka på produk- tiv skogsmark med stöd av bestämmelser om bevarande av naturvär- den eller biologisk mångfald och detta beslut har medfört att sed- vanligt skogsbruk avsevärt försvåras på berörd del av fastigheten. Denna föreslagna regel, i 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken, kom-

117SOU 2024:91 s. 363.

118SOU 2024:91 s. 371–388.

518

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

mer enligt min bedömning sannolikt inte kunna tillämpas på nekade avverkningstillstånd i fjällnära skog.

Att en myndighet har beslutat om begränsningar i möjligheten att avverka är i första hand avsett att träffa förelägganden om förbud eller begränsningar, och inte nekade beslut att ge tillstånd. Det kan på goda grunder argumenteras för att ett sådant beslut inte är ett beslut om begränsningar i möjligheten att avverka, utan en under- låtenhet från den beslutande myndigheten att undanröja en sådan begränsning. Ett tillståndskrav måste, i vart fall i rättsteknisk och rättssystematisk mening, ses som en presumtion för att den tillstånds- pliktiga åtgärden inte är tillåten; utan aktivt ingripande från myndig- heten är åtgärden förbjuden. Överfört på den konkreta fråga som här diskuteras är avverkning i fjällnära skog förbjuden så länge inget uttryckligt tillstånd ges.

Detta gör att det krävs en kompletterande regel, som förslagsvis placeras i skogsvårdslagen, som föreskriver att om markägaren begär det ska ett skogsmarksskyddsområde enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken bildas på berörd del av fastigheten om ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen har fattats och detta beslut avsevärt försvårar pågående markanvändning. Sådana beslut som sägs i 18 § eller 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen kommer då utlösa en motsvarande rätt att begära att ett skogsmarksskydds- område, varvid samtliga regler som gäller för skogsmarksskyddsom- råden (som i huvudsak är desamma som för biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken) är tillämpliga.

Verkan av tidigare utbetald ersättning

Det finns sedan 1 september 2022 en regel, i 19 a § skogsvårdslagen, om att ersättning för nekat avverkningstillstånd eller för sådan lämnad hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som inne- bär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inte kan betalas ut mer än en gång för samma del av en fastighet. Detta ger uttryck för den givna utgångspunkten att markägaren inte ska kunna dubbel- kompenseras genom att ersättning betalas ut flera gånger. Regeln gäller även efter att fastigheten eller den aktuella delen av fastigheten har överlåtits, genom till exempel köp, gåva eller arv. Inte heller en

519

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

ny ägare kan alltså få ersättning för sådan mark för vilken det redan betalats ut ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen,

Jag anser att denna utgångspunkt är förnuftig. Ersättningen har, enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen, motsvarat minskningen av mark- nadsvärde för fastigheten, inklusive ett påslag om 25 procent. Fastig- hetens marknadsvärde avspeglar i teorin nuvärdet av samtliga för- väntade framtida intäkter från fastigheten. Därför bör det inte heller framgent vara möjligt för en markägare, eller den som har inträtt i markägarens rättsställning, att bli kompenserad om ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen i dess nuvarande lydelse redan har betalats ut.

Jag föreslår därför att myndigheten, vid värdering av ett område inför beslut om skogsmarksskyddsområde tar hänsyn till redan er- satt intrång som skett med tillämpning av nuvarande 19 § skogsvårds- lagen. Det kan i vissa fall vara så att en annan skyddsform är mer lämpad och även i dessa fall ska redan utbetald ersättning beaktas. Redan utbetald ersättning bör inte betalas tillbaka av markägaren utan i stället regleras genom avdrag från den ersättning som områdes- skyddet medför.

Ett sådant arbetssätt använder sig redan myndigheterna av i dag när det gäller biotopskydd som införlivas i ett större naturreservat eller när områden som omfattas av ett naturvårdsavtal ska övergå till en annan skyddsform. Berörda myndigheter har utarbetat en fun- gerande myndighetspraxis vars principer bör kunna tillämpas även på nu aktuellt förslag.119 Likaså vid ingående av ett naturvårdsavtal bör tidigare ersättning beaktas. Avtalen är dock civilrättsliga och parterna har ett stort utrymme att anpassa avtalet till den situation som är för handen. Det behöver därför inte i dessa fall förtydligas i lagstiftningen på vilket sätt tidigare ersättning för samma del av en fastighet ska regleras.

De nu gällande reglerna bör i alla delar fortsätta vara tillämpliga på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog som in- kommit till Skogsstyrelsen före det att de här föreslagna lagändring- arna trätt i kraft.

119Skogsstyrelsen 2019. Dnr SKS 2019/1577, NV-03572-19.

520

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

5.5.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget att enskilda markägare, vid nekad avverkning i fjällnära skog, ska kunna begära att ett skogsmarksskyddsområde bildas bedöms inte medföra några väsentligt ökade kostnader för staten jämfört med nuvarande ordning. Även i dag uppstår kostnader i samband med att nekade avverkningstillstånd i fjällnära skog leder till att ersättning betalas ut.

Det föreslagna förfarandet innebär att handläggningen behöver anpassas till det nya regelverket, vilket kan medföra en viss resurs- förbrukning för Skogsstyrelsen under en övergångsperiod. Det är dock rimligt att anta att antalet ärenden över tid kan komma att minska. Dels för att många markägare redan har erhållit ersättning i tidigare ärenden, dels för att förslaget ställer krav på att ett for- mellt skyddsområde bildas, något som i sig kan innebära att vissa markägare väljer att inte gå vidare med en ansökan.

Sammantaget bedöms Skogsstyrelsen kunna hantera konsekven- serna av förslaget inom ramen för det anslag som i dag är avsatt för ärenden om nekat tillstånd i fjällnära skog.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslaget innebär en tydligare reglering av förutsättningarna för er- sättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Enligt förslaget ska ersättning endast utgå om markägaren samtycker till att ett områdesskydd bildas. Möjlighet finns dock att, i stället för ett skydd enligt 7 kap. miljöbalken, träffa överenskommelse om ett naturvårdsavtal. Oavsett alternativ regleras den motprestation som markägaren ska medverka till för att ersättning ska kunna lämnas.

Företag och enskilda påverkas genom att möjligheten att i efter- hand erhålla avverkningstillstånd efter utbetald ersättning tas bort. Detta innebär en uppstramning av gällande ordning, men skapar samtidigt tydligare rättsliga förutsättningar och långsiktig mark- användningsplanering. Kostnaden för enskilda bedöms dock inte bli högre än i dagens system, där ersättning redan utgår för den rättighetsinskränkning som ett nekat tillstånd innebär.

521

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

SOU 2025:93

Förslaget medför inte någon ökad administrativ börda för företag eller enskilda. Dagens ordning kräver redan ansökan och kontakt med myndighet vid hanteringen av ärenden kring ersättning. Någon skillnad i påverkan mellan små och stora företag förutses inte.

Ett formellt områdesskydd ger också ökad tydlighet för andra intressen, såsom rennäringen, då det klargör hur marken är avsedd att användas långsiktigt. Detta bedöms kunna bidra till en mer för- utsägbar markanvändning även för samebyar och andra berörda aktörer.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslaget om att ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjäll- nära skog endast ska kunna lämnas om markägaren samtycker till att ett formellt områdesskydd bildas bedöms medföra betydande miljömässiga fördelar. Genom att koppla ersättningen till ett per- manent skydd säkerställs långsiktig bevarandeambition för de natur- värden som föranlett avslaget på avverkningstillstånd.

I dagens ordning saknas krav på att ett områdesskydd bildas för att erhålla ersättning. Det innebär att de ekologiska värden som motiverat ett nekat tillstånd i vissa fall saknar ett fortsatt rättsligt skydd, vilket kan leda till osäkerhet kring markens framtida använd- ning och hot mot de naturvärden som staten valt att ersätta.

Med det föreslagna regelverket förstärks skyddet av den biolo- giska mångfalden i fjällnära skogsområden, samtidigt som tydligheten och transparensen ökar kring statens miljöambitioner.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslaget bedöms medföra en tydligare koppling mellan den offent- liga kostnaden och den samhällsnytta som uppnås. Det innebär att de ekonomiska medel som avsätts för att ersätta enskilda markägare i högre grad leder till långsiktigt skydd av naturvärden.

I nuläget kan ersättning utgå även om området inte formellt skyddas, vilket riskerar att försvaga den långsiktiga nyttan av det offentliga åtagandet. Genom att villkora ersättningen med ett om- rådesskydd säkerställs att de värden staten betalar för också bevaras, vilket stärker effektiviteten i användningen av statliga medel och

522

SOU 2025:93

Ny syn på naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

minskar risken för dubbelreglering eller framtida rättsliga konflikter kring markanvändningen.

Förslaget bidrar därmed till en mer kostnadseffektiv användning av skattepengar, samtidigt som transparensen i statens ersättnings- praxis ökar. Samhällets investering resulterar i tydliga och varaktiga nyttigheter som i större utsträckning kommer allmänheten och framtida generationer till del.

523

6 Mer variationsrikt skogsbruk

6.1Vad är ett variationsrikt skogsbruk?

Ett mål med skogspolitiken från 1993 var att öka tillämpningen av nya skogsbruksmetoder1 . Med det menades att ett mer ståndorts- anpassat skogsbruk med mer detaljhänsyn skulle göra skogsland- skapet mer varierat. I dag när variationsrikt skogsbruk diskuteras är själva brukningsmetoderna och trädslagsval mer i fokus och då fram- för allt vilken föryngringsmetod markägaren väljer samt viljan att öka blandskogsarealerna.

Ett variationsrikt skogsbruk ger en mångfald av ekosystem, art- sammasättning och upplevelsevärden. Men vad är då ett variations- rikt skogsbruk? Det kan enligt min mening handla om olika skogs- skötselsystem, olika sätt att lämna hänsyn, användande av en mängd olika trädslag, skapande av död ved, ålderssammansättning, stånd- ortsanpassning, val av bestånd som ska avsättas för fri utveckling, produktionshöjande åtgärder såsom förädlat skogsodlingsmaterial och skogsgödsling, med mera. Även en variation av skogsskötsel- inriktningen exempelvis mot produktion av högkvalitativt virke, bidrar till variationen. På senare år har även ekonomiska system för ”produktion” av koldioxidinlagring (kolkrediter) och biologisk mångfald (biokrediter) börjat växa fram. Jag beskriver dessa i kapi- tel 3.3.2. Den skötsel som dessa system genererar bidrar även till en heterogenitet i skogslandskapet. Denna palett av valmöjligheter som markägaren använder, ger ett variationsrikt skogsbruk.

Varje markägare kan inom lagens gränser bruka sin skog utifrån sina mål. I nuläget finns drygt 300 000 skogsägare i Sverige vilka fördelar sig på bolagsskogar, statliga och kommunala skogar, skogar ägda av privatpersoner, kyrkan och allmänningar för att nämna några. Genom motivation och kunskap ökar deras drivkraft till att bruka

1Prop. 1992/93:226, s. 46.

525

Mer variationsrikt skogsbruk

SOU 2025:93

sin skog långsiktigt och hållbart, och genom att ge markägarna ut- rymme och tydliga regelverk, kan vi anta att markägarnas olika mål leder till ett än mer variationsrikt skogsbruk.

Redan i dag bidrar markägarna med mängder av nyttor, delvis lagreglerade, men till stor del genom frivilliga initiativ. Skogspoli- tiken sedan 1993 vilar på att markägaren/brukaren har ansvar för både produktion och hänsyn till andra värden, och markägarna har generellt tagit sitt ansvar (läs mer i kapitel 3) och levererat välskötta skogar, stora arealer avsättningar och hänsyn. För att det ska fun- gera även fortsättningsvis måste markägarna känna tillit till att sy- stemet är långsiktigt och stabilt, att förväntningarna och kraven inte ökar för mycket över tid och att det går att få en inkomst från skogen. Utan ekonomisk stabilitet har markägarna inte möjlighet att leve- rera variation, mångfald och hänsyn till andra värden.

Under åren sedan 1993 har praxis arbetats fram att den hänsyn som en skogsägare ska bekosta ligger på maximalt tio procent av det aktuella beståndets virkesvärde vid föryngringsavverkning (intrångs- begränsningen). Intrångsbegränsningen är väl inarbetad i praktiken och det finns en acceptans av nivån. Många gånger lämnar mark- ägaren också hänsyn utöver intrångsbegränsningen. Om förvänt- ningarna och kraven ökar på att markägaren ska lämna mer hänsyn utöver intrångsbegränsningen utan ersättning, kommer balansen att sättas ur spel. Genom att arbeta för ett mer variationsrikt skogs- bruk och tillåta att markägaren brukar delar av sin fastighet mer inten- sivt, ökar markägarens möjlighet att återskapa naturvärden eller lämna mer hänsyn på andra arealer, och vice versa. På så vis ökar variationen i landskapet och både värden gynnade av produktion och värden gynnade av hänsyn värnas. Det anser jag vara en av vinsterna med ett variationsrikt skogsbruk.

Flera av de åtgärder som jag anser faller in under ett variations- rikt skogsbruk hanterar jag i andra delar av detta betänkande (se kapi- tel 8 om skogsproduktion) och jag kommer därmed inte ta upp det i detta kapitel.

526

SOU 2025:93

Mer variationsrikt skogsbruk

6.2Markägaren väljer brukningsmetod

Dagens skogsvårdslag är tillåtande när det gäller val av bruknings- metod och det är möjligt för markägaren att inom vissa gränser fritt bestämma. Det markägaren har att förhålla sig till är att skogen inte får glesas ut för mycket, eller att om skogen slutavverkas, ska nya träd etableras och växa upp till ny skog när de äldre träden avverkas. Skogsvårdslagen är tydlig med att om virkesuttaget blir för stort (hamnar under 5 §-kurvan, se figur 6.1) måste man se till så att en ny trädgeneration etableras. Det kan göras antingen genom sådd, plantering eller naturlig föryngring. I de fall man till exempel lämnar en skärm2 eller en fröträdsställning3 hamnar virkesförrådet efter avverkning mellan 5 §-kurvan och 10 §-kurvan, det vill säga att av- verkningen behöver underrättas till Skogsstyrelsen men någon för- yngringsplikt har inte uppstått. För att detta ska vara tillåtet enligt skogsvårdslagen krävs att marken är lämplig för naturlig föryngring vilket bedöms av Skogsstyrelsen. I annat fall anses inte åtgärden vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog. Det är Skogsstyrelsens upp- fattning att skiktade skogar som höggallras eller blädas bör ha en täthet som i de flesta fall ligger över 10 §-kurvan. Skogsstyrelsen anser dock att det kan finnas andra skäl till att gå under 10 §-kurvan vid höggallring, till exempel för att gynna naturvärden, rekreationsvärden eller renskötseln.4

2Skärm: Ett antal (150–400 per hektar) fullvuxna träd lämnas kvar vid föryngringsavverk- ning med målet att deras frön ska bidra till nästa skogsgeneration.

3Fröträdställning: Ett antal (50–150 per hektar) fullvuxna träd lämnas kvar vid föryng- ringsavverkning med målet att deras frön ska bidra till nästa skogsgeneration.

4Skogsstyrelsen 2021. Rapport 2021/8.

527

Mer variationsrikt skogsbruk

SOU 2025:93

Figur 6.1

400

350

300

Virkesförrådsdiagrammet i bilagan till skogsvårdslagen vilken visar när ett virkesuttag blir så omfattande att föryngringsplikt uppstår. Gallring och blädning hamnar i området ovanför den heldragna 10 §-kurvan, skärmställningar mellan de båda linjerna och fröträdsställningar under den streckade linjen (5 §1). Om inte åtgärder för att anlägga ny skog utförts råder föryngringsplikt under denna linje

10 §

(msk/ha)3	250
	200

Volym	150
Volym
	100

Gallring, blädning

Skärmställning

Fröträdställning, kalhygge

5 § 1

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Grundytevägd medelhöjd (m)

Källa: Skogsstyrelsen 2012. Skogsskötselserien nr 1.

6.3Mer variation i skogen i dag än 1993

Hur markägaren väljer att sköta sin skog påverkar skogen under lång tid och det kan vara tålamodsprövande att vänta på resultatet som därmed också låter vänta på sig. Det gäller till exempel arealen gammal skog (se avsnitt 3.1.5) som ökat sedan 1993, samtidigt måste

vivänta ännu många år innan flera av dagens avsättningar växer in i den åldersklassen. Den processen går givetvis inte att påskynda.

Däremot finns det andra egenskaper hos skogen som går fortare att påverka. Över tid har till exempel trädslagsfördelningen förändrats betydligt (se avsnitt 3.1.3) och andelen lövskog har ökat i hela Sverige. Statistik visar också att andelen bestånd med endast ett till två träd- slag minskat till förmån för bestånd med fyra trädslag eller fler (se avsnitt 3.1.3).

Frivilliga avsättningar och generell hänsyn bidrar till ett variations- rikt skogsbruk både i det enskilda beståndet och i landskapet. Redan innan 1993 hade arbetet med frivilliga avsättningar påbörjats, fram-

528

SOU 2025:93

Mer variationsrikt skogsbruk

för allt genom storskogsbrukets arbete med ekologiska landskaps- planer som startade i slutet av 1980-talet. Efter detta har sannolikt det ökade intresset för skogsbrukscertifiering bidragit till ökade arealer av frivilliga avsättningar. Sedan Skogsstyrelsen började följa upp area- len 1996 har de frivilliga avsättningarna ökat från drygt 300 000 hek- tar till drygt 1,4 miljoner hektar vilket motsvarar fem procent av hela landets produktiva skogsmark (se avsnitt 3.1.5) Frivilliga avsättningar). Ökningen var kraftig fram till 2010 för att därefter öka svagt vilket också överensstämmer med utvecklingen av certifierad areal.

Den generella hänsyn som lämnas vid skogsbruksåtgärder upp- skattas ligga mellan 8 och 11 procent av åtgärdsarealen. Genom åren har olika inventeringsmetoder använts för att skatta den generella hän- synen, det går därmed inte att med säkerhet uttala sig om någon trend eller förändring. Avsättningarnas omfattning styrks av Riksskogs- taxeringen som skattar att tio procent av den föryngringsavverkade arealen lämnats som hänsyn i genomsnitt under åren 2011–2019. Nyare statistik finns inte att tillgå.

Utöver hänsynsareal lämnas det vid föryngringsavverkning även detaljhänsyn vilken består av hänsynsträd, döda stående träd, lågor och högstubbar som lämnas inom den avverkade ytan. Lämnad volym ligger i storleksordningen mellan 7,2 och 8,9 m3sk per hektar (se avsnitt 3.1.5).

Gällande föryngringsmetoderna har variationen minskat i förhåll- ande till vad som förväntades 1993. Vid omläggningen av skogspoli- tiken förväntades en ökad användning av naturlig föryngring men utvecklingen visar i stället en ökad användning av plantering på bekost- nad av naturlig föryngring. Påpekas kan att även vid plantering eta- bleras en betydande andel träd genom naturlig föryngring och många av dessa kommer utgöra huvudplantor i nästa skogsgeneration. Så även här finns förutsättningar för en variation. Samtidigt har behoven förändrats och som jag redogör för i avsnitt 8.4 finns skäl att för- bättra föryngringarna och då är plantering en säkrare metod.

6.4Hyggesfritt skogsbruk

Det vanligaste brukningssystemet i dag är trakthyggesbruk där man strävar efter en enskiktad skog där majoriteten av träden kan skötas och avverkas på samma sätt vid samma tidpunkt. Sen finns det alterna-

529

Mer variationsrikt skogsbruk

SOU 2025:93

tiva system i trakthyggesbruket såsom skärmställningar, kant-, bältes- eller luckhuggningar där marken alltid är trädbevuxen eller där de avverkade ytorna inte överstigen 0,25 hektar, dessa faller in under Skogsstyrelsens definition av hyggesfritt skogsbruk. Blädningsskogs- bruk är ett annat skogsskötselsystem som också faller in i hygges- fritt. Det innebär att avverkning i princip sker genom avverkning av stora, avverkningsmogna träd. De yngre träden eller de med smalare dimensioner lämnas för fortsatt tillväxt. Under 2023 omfattade det hyggesfria skogsbruket 778 000 hektar, enligt Skogsstyrelsen5 . Det innebär cirka tre procent av den produktiva skogsmarken i Sverige. Siffran är dock osäker då den bygger på markägarens intentioner att bruka arealen hyggesfritt och inte på utförda åtgärder. Områden som inte används för virkesproduktion, eller där virkesuttag enbart sker för att gynna naturvärden, till exempel formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och impediment ingår inte i stati- stiken. Inte heller bestånd med kombinerade mål. Detta kan vara värt att nämna eftersom strävan med ett alternativt skogsbruk ofta är att öka trädkontinuiteten på större arealer för att gynna den biolo- giska mångfalden. Med det i fokus borde all skogsareal med bestående trädkontinuitet tas med i statistiken. All denna areal är ju kontinuer- ligt trädbeväxt och bidrar till variationen.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket fick 2023 ett regerings- uppdrag att utveckla förutsättningarna för hyggesfritt skogsbruk. I redovisningen av detta konstateras att det finns flera olika hinder för utvecklingen av hyggesfritt skogsbruk6 . Exempelvis upplever markägare svårigheter kring att få information om hyggesfria bruk- ningsmetoder. En svagt utvecklad marknadsstruktur rörande special- virkessortiment kan också vara ett hinder för att utveckla hygges- fritt skogsbruk. Många av skogens värden är inte marknadsprissatta och markägare saknar ekonomiska incitament att investera i värden som inte ger direkta inkomster. Utifrån myndigheternas slutsatser lämnades ett antal åtgärdsförslag inkluderande utbildning och rådgiv- ning till markägare och entreprenörer, satsningar på tillämpad forsk- ning och att det bör utredas hur incitament och affärsmodeller för ett hyggesfritt skogsbruk kan utvecklas. Sedan några år tillbaka driver Skogsstyrelsen en rådgivningskampanj om hyggesfria metoder genom medel från Landsbygdsprogrammet. Skogforsk leder också ett projekt

5Skogsstyrelsens Statistikdatabas. 2025-07-20.

6Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/16.

530

SOU 2025:93

Mer variationsrikt skogsbruk

inom projektet Adaptivt skogsbruk som inriktar sig på hyggesfria metoder för att dokumentera, följa upp och utvärdera genomförda hyggesfria åtgärder7 .

6.4.1Naturhänsyn

Vid all typ av brukande av skogen påverkas naturmiljön och däri levande arter. Trakthyggesbruket gynnar generellt ljuskrävande arter medan ett hyggesfritt brukande gynnar arter som trivs i skuggiga och fuktigare miljöer eller miljöer med en lång kontinuitet av träd- bevuxen mark. Oavsett brukningsmetod måste hänsyn tas till skydds- värda biotoper, död ved, naturvärdesträd, vatten, kulturlämningar, med mera. Vid avverkning ska av hänsyn till naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen en del träd alltid lämnas kvar.

6.4.2Outforskat område

Osäkerheten kring alternativa brukningsmetoder till hyggesbruket i boreal skog är stor. Området är också svårt att utforska, vilket kon- staterades i en nordisk kunskapssammanställning från 20258 , eftersom det tar uppåt en omloppstid innan vissa brukningssystem kan ut- värderas.

Skogforsk har tillsammans med flera av näringens aktörer där- ibland Sveaskog, Holmen, SCA, Stora Enso, Svenska Kyrkan, Södra skogsägarna, Norra Skog och Kopparfors Skogar, startat projektet Hyggesfri-kollen9 som drivs under paraplyet Adaptiv skogsbruk10 i vilket Skogsstyrelsen sitter i referensgruppen. Hyggesfri-kollen är en evidensbaserad plattform för uppföljning av hyggesfritt skogs- bruk. Målet är att säkerställa långsiktig hållbarhet och ekonomisk bärkraft genom systematisk och vetenskapligt grundad uppföljning för att gemensamt stärka kunskapen. I Hyggesfri-kollen samlas fält- data om utfallet in från olika trakter som avverkats med hyggesfria metoder. Informationen lagras i en gemensam databas för analys och lärande.

7Skogforsk, Adaptivt skogsbruk. 2025-03-21.

8Rautio, P., m.fl. 2025.

9Skogforsk, nyheter Hyggesfri-kollen. 2025-03-10.

10Skogforsk, Adaptivt skogsbruk. 2025-03-21.

531

Mer variationsrikt skogsbruk

SOU 2025:93

6.4.3Tillsyn

Sannolikt kommer arealerna som brukas med alternativa metoder till trakthyggesbruk med vanlig slutavverkning att öka. Viktigt är att utfallet av dessa skogsbruksmetoder går att följa upp med avseende på lagkrav, framför allt gällande kraven på föryngring (5–6 §§ skogs- vårdslagen) och hänsyn till naturmiljön (miljöbalken samt 30 § skogs- vårdslagen).

Eftersom en hyggesfri avverkning kan genomföras utan att den en avverkningsanmälan måste skickas in till Skogsstyrelsen, känner Skogsstyrelsen inte till att åtgärden genomförts. Skogsstyrelsen har därmed svårt att genomföra tillsyn. Den skulle dock kunna genom- föras som efterkontroller då trakter med hyggesfria avverkningar skulle kunna upptäckas med hjälp av laserskanning och satellitbilder. Risken för sammanblandning med gallringar i ett trakthyggessystem är dock hög. Denna typ av tillsyn skulle fungera gällande föryngrings- kraven. Om den skulle uppfylla kraven på tillsyn enligt miljöbalken och 30 § skogsvårdslagen är dock mera tveksam eftersom tillsynen av naturmiljön skulle komma efter att åtgärden är genomförd och naturvärdena redan är påverkade.

6.5Riskerna, ökar eller minskar de med ett variationsrikt skogsbruk?

Mer variation i skogsbruket kan intuitivt tyckas vara bra för att skapa resilienta skogar som kan vara bättre anpassade till ett förändrat klimat. I denna fråga bör man hålla isär variationen i skogen och variationen i brukningsmetoder. När det gäller variation i skogen, kan ett varia- tionsrikt brukande såklart vara ett sätt att skapa resiliens genom att inte lägga alla ägg i samma korg. Men precis som för klimatfrågan är det en fråga om systemavgränsningar. Är det variation inom ett bestånd, till exempel avseende trädslag eller höjdskiktning, som är den bästa strategin? Eller är det en variation mellan bestånden i ett landskap, med en spridning av åldersklasser och trädslagsblandningar, och därmed en rumslig spridning som ger den bästa försäkringen? Som så ofta när man försöker utvärdera skogsbrukets metodval och effekterna av dessa måste man höja blicken från ett enskilt bestånd till fastighets- eller landskapsnivå. Även vilket tidsperspektiv man har är av stor betydelse för utfallet.

532

SOU 2025:93

Mer variationsrikt skogsbruk

När det gäller variation i brukningsmetoder vill jag mena att en ökad mångfald av åtgärder också ökar risken för att några kommer att misslyckas. En ökad variation i brukandet kräver därför ökad kunskap, mer forskning, ett adaptivt förhållningssätt och noggrann uppföljning. Därför är vikten av långsiktig forskning så viktigt i ut- vecklingen av skogsbruket. Tillsammans med ett adaptivt synsätt kan nya metoder införas i en takt där metoden hela tiden kan anpassas för att förstärka den positiva utvecklingen samtidigt som risker och negativa effekter kan förhindras och motverkas.

6.6Bedömningar

Bedömning:

–Skogsbruket har i många avseenden blivit mer varierat sedan omläggningen av skogspolitiken 1993.

–Skogspolitiken tillåter betydande frihetsgrader för markägaren att variera sitt brukande och bör göra så även i framtiden.

–Ett variationsrikt skogsbruk innebär en ökad variation av åt- gärder och brukningsmetoder vilket både kan sprida riskerna och öka dem. En ökad variation i brukandet kräver därför ökad kunskap, mer forskning, ett adaptivt förhållningssätt och noggrann uppföljning.

–Om arealerna med alternativa mer oprövade brukningsmeto- der såsom hyggesfritt, behovsanpassad gödsling, nya trädslag och trädslagsblandningar, ökar bör ett system för tillsyn in- föras för att säkerställa skogens långsiktiga produktion, åter- växt samt hänsyn till natur- och kulturmiljövärden.

Förväntan på mer variation i skogsbruket och därmed användning av nya skogsbruksmetoder har ökat jämfört med det som eftersträva- des vid framtagandet av 1993 års skogspolitik. Som jag redovisat ovan har utvecklingen också gått mot en ökad variation exempelvis gällande trädslagsblandning och hänsynstagande, både i enskilda bestånd och i skogslandskapet. Användningen av hyggesfritt skogs- bruk har sannolikt ökat även om det är svårt att belägga med stati- stik. Grundprinciperna i dagens skogspolitik med frihet under ansvar,

533

Mer variationsrikt skogsbruk

SOU 2025:93

möjliggör för markägaren att sköta sin skog i stor utsträckning efter egna mål vilket också skapar utrymme för marknaden att utveckla både metoder och affärssystem. Jag vill med mina förslag på kom- mande skogspolitik att det även i fortsättningen innehåller bety- dande frihetsgrader för markägaren när det gäller brukandemetoder.

Jag menar också att man bör ha ett brett synsätt på vad som avses med variationsrikt skogsbruk. Det är inte enbart en fråga om arealer som brukas med hyggesfria metoder. Variation finns både avseende produktionsfaktorer som i trädslagsval, röjningstidpunkt, gallrings- uttag, omloppstid och miljöfaktorer som nivån av miljöhänsyn och skogsproduktion och hur den prioriteras vid skogliga åtgärder, hur och vad som avsätts för naturvårdsändamål i olika delar av landskapet.

Ett variationsrikt skogsbruk kan också upplevas positivt ur ett estetiskt perspektiv. Olika trädslag, hyggenas form och storlek samt olika täthet i skogarna ger en heterogenitet som ger olika upplevel- ser av skogen.

Eftersom det hyggesfria skogsbruket i dagsläget utförs i relativt liten omfattning anser jag att inga omedelbara åtgärder behöver göras för att öka möjligheten för Skogsstyrelsen att utföra tillsyn. Däremot är det viktigt att Skogsstyrelsen noga följer utvecklingen i de objekt där de utfört rådgivning till markägaren och där markägaren valt att gå vidare och genomfört åtgärden. Uppföljning och rapportering bör genomföras återkommande under lång tid för att fånga upp hur be- stånden utvecklas: etableras föryngringen, hur utvecklas de unga träden, har skador från insekter, svampar, snöbrott, stormfällningar uppstått och nås markägarens mål med åtgärden? Jag anser att Hygges- fri-kollen är ett projekt som ligger rätt i tiden och att det efterhand kommer leda till bättre förståelse och långsiktiga vetenskapligt grun- dade kunskaper om de olika hyggesfria metoderna och hur de funge- rar i ett praktiskt skogsbruk. Eftersom Skogsstyrelsen löpande följer Hyggesfri-kollen skulle projektet kunna fungera som ett komple- ment till Skogsstyrelsens egen uppföljning. Hyggesfri-kollen som dokumenterar och följer upp de genomförda åtgärderna bland annat med avseende på tillväxt, föryngring och naturhänsyn, kan också användas av Skogsstyrelsen för att avgöra om och när mer tillsyn krävs för att uppfylla miljöbalkens och skogsvårdslagens krav. Jag anser därmed att Skogsstyrelsen rådgivning kring hyggesfria metoder samt uppföljning av denna samt Hyggesfri-kollens frivilliga databas med tillhörande utvärdering av resultaten av åtgärden, i nuläget räcker

534

SOU 2025:93

Mer variationsrikt skogsbruk

som åtgärder för att följa det hyggesfria brukandet. Om arealerna som brukas med hyggesfria metoder ökar bör en mer systematisk tillsyn införas, kanske genom ett tillägg i anmälningsplikten.

535

7 Ökad rådgivning

7.1Rådgivningsverksamhet och kunskapskampanj

7.2Bakgrund

I avsnitt 3.1.2 finns en genomgång av de styrmedel som varit vik- tiga för skogspolitiken. Genomgången visar att rådgivning var ett styrmedel som för 1993 års skogspolitik ansågs utgöra en förutsätt- ning för att politiken skulle kunna genomföras. En grundbult för 1993 års skogspolitik och de principer som togs fram i samband med den var vikten av kunskap hos skogsbruket. För att kunna frångå detaljreglering och lämna större frihet till ett varierat skogsbruk kräv- des att skogsbruket hade kunskap. Detta behov finns även i dag med den skogspolitik som jag föreslår i avsnitt 3.4.

Skogsstyrelsen har dock alltmer gått ifrån rådgivning som verk- tyg för att genomföra de skogspolitiska målen. Detta verkar fram- för allt ha sin grund i att resurserna inte räcker till för rådgivning och att myndigheten samtidigt har prioriterat annan verksamhet. Mer information i digitala kanaler kan också vara en förklaring till att rådgivningen minskat.

Skogsstyrelsen har enligt sin instruktion1 ett uppdrag att bedriva rådgivning om hur landets skogar bör skötas så att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås.

Skogsstyrelsen har i en skrivelse 2023 angett att rådgivning är ett viktigt verktyg för att nå nödvändiga förändringar.2

Skogsstyrelsen konstaterar i sitt budgetunderlag för 2026–20283 att det finns angelägna områden där resursförstärknings behövs. Ett sådant område är rådgivning och informationsförsörjning och Skogs- styrelsen lämnar följande skäl.

12 § förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.

2Skogsstyrelsen 2023. Skrivelse 2023/637.

3Skogsstyrelsens budgetunderlag 2026–2028. Skrivelse 2024/2910.

537

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

Kunskapen kring hur skogen kan skötas för att öka en hållbar tillväxt och samtidigt erhålla den variation som behövs för att anpassa skogen till klimatförändringar och minska risken för skogsskador behöver gene- rellt sett öka inom skogsägarkåren. För flera skogliga frågor är infor- mativa styrmedel som bidrar till kunskapsförmedling de enda i dag tillgängliga styrmedlen. För att bygga en långsiktig och stabil rådgiv- ningsverksamhet, med syfte att påverka skogsägarnas beteende, måste medel skjutas till. Skogsstyrelsens roll som opartisk kunskapsförmed- lare är unik, efterfrågad och tillgänglig för landets alla skogsägare. Genom rådgivning och information i olika former och genom olika kanaler kan vi stödja dem att fatta aktiva och välgrundade beslut som i sin tur kan leda till ökad måluppfyllelse. För att nå ut till en större andel av landets skogsägare behöver formerna för rådgivning och information utvecklas och insatserna behöver öka i omfattning. Distansträffar, webb- kurser, e-tjänster och andra former av beslutsstöd bedöms som allt vik- tigare, utöver den traditionella grupprådgivningen i fält. Myndigheten behöver både vidareutveckla redan befintliga arbetssätt och verktyg och utveckla nya, till exempel gällande digitala kanaler. Rådgivningen och informationen behöver anpassas, förpackas och presenteras olika beroende på ämne, nivå och målgrupp.

Miljömålsberedningen lämnar i sitt betänkande 2025 förslag på att Skogsstyrelsen genomför en riktad satsning för rådgivning och infor- mation till en kostnad om 100 miljoner kronor per år under perio- den 2026 – 2030.4 I betänkandet anges att om fastighetsägare får till- gång till kostnadsfri rådgivning kan skogstillväxten öka. Det har också i många fall samhällsekonomiska nyttor såsom möjlighet till högre avverkningsnivåer med tillhörande sysselsättningseffekter.

Skogsstyrelsens arbete

Under 1990-talet genomförde Skogsstyrelsen flera stora studiekam- panjer: Rikare skog, Kulturmiljövård i skogen och Grönare skog.

Efter Grönare skog fortsatte rådgivningen med regionala och lokala satsningar. E-tjänsten Mina sidor lanserades 2008, vilket gav skogsägare tillgång till digitala kartor. Rådgivningssatsningar finan- sierade av EU:s Landsbygdsprogram startade mot slutet av 2000-talet och fokuserade på olika ämnen som bioenergi och klimatanpassning.

Samverkansprocessen för ökad skogsproduktion föreslog en ny stor rådgivningskampanj, men på grund av bristande medel blev in- satsen begränsad och genomfördes som Smart skogsbruk 2021–2023.

4SOU 2025:21 s. 179–189.

538

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

Rådgivningsverksamhetens omfattning har varierat, men den lång- siktiga trenden är sjunkande. Under 1990-talet låg rådgivningen ofta över 30 000 dagsverken per år, medan den i dag ligger på drygt 10 000 dagsverken per år. Inom verksamheten ekonomiska stöd har årsarbetskrafterna fördubblats sedan 1990-talet. Policyutveckling och extern samverkan utgörs enligt årsredovisningen 2024 av 134 års- arbetskrafter och är med sina 19 procent av totalen den överlägset största verksamhetsgrenen om man bortser från ledning & stöd.

Statskontorets granskning5 2010 ledde till att Skogsstyrelsen ville separera rådgivning och tillsyn. Sedan 2015 förekommer inte rådgivning kopplat till avverkningsanmälan eller till andra typer av tillsynsärenden.

Skogsägarnas kunskapsinhämtning

Kunskapsförsörjningen till skogsägare sker genom en mångfald av kanaler. En studie från 20076 , där självverksamma skogsägare till- frågades, visar att över 60 procent av de svarande uppgav att de för- litar sig på fler än en kunskapskälla. Den mest frekvent angivna källan till kunskap var självlärande, följt av information från tidigare gene- rationer, framför allt fäder, samt deltagande i så kallade skogsdagar. Studien visar även att män i högre utsträckning än kvinnor uppgav sig vara självlärda, liksom att skogsdagar utgjorde en viktigare kun- skapskälla för män.

I en senare kvantitativ enkätstudie från 20157 , utförd på uppdrag av Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), dras slutsatsen att yngre skogs- ägare i allt högre grad visar intresse för digitala och webbaserade verktyg. Studien pekar på att denna tendens sannolikt kommer att förstärkas i samband med kommande generationsskiften bland skogsägare, vilket talar för ett ökande behov av lättillgänglig och digitalt anpassad rådgivning och kunskapsspridning i framtiden.

5Statskontoret 2010.

6Lejon & Lidestav. 2007.

7Alström, F. 2015.

539

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

Synen på rådgivning

Skogsstyrelsen ska enligt sin instruktion bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas.

Av allmänna definitioner och Statskontorets publikationer fram- går att informera innebär att ge fakta, data eller kunskap utan att ge specifika rekommendationer om hur informationen ska användas.

Rådgivning däremot är mer anpassad efter mottagarnas specifika behov eller situation. Rådgivningen bör vara baserad på lagar, regler men även myndighetens expertis. Rådgivning kan innebära konkreta råd i enskilda fall liksom mer allmänna råd.8

Statskontoret har konstaterat att det finns rollkonflikter som kan uppstå hos ett tillsynsorgan som ska hantera både tillsyn och främjandeuppgifter som till exempel rådgivning. Detta framgår även av utredningen statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). I betänkandet skriver man om vikten av att i rollen som tillsynstjänsteman klara balansgången mellan att vara bokstavs- trogen och att på ett anpassat men rättssäkert sätt kunna tillämpa regelverket i den aktuella situationen. I andra fall där normeringen är otydlig blir professionalismen att konkretisera reglerna med stöd av egen kunskap, erfarenhet och allmänt omdöme på ett sätt som inte kan grunda kritik för godtycke. I det ligger att kunna dra gränsen mellan den rådgivning som är ett naturligt komplement till den gran- skande tillsynen och sådan rådgivning som är mer lösningsorienterad eller av konsultkaraktär.

I betänkandet framkommer att flera myndigheter med tillsyns- uppgifter rubricerar rådgivning och utvecklingsstödjande insatser som förebyggande tillsyn. Med detta avses ofta detsamma som råd- givning, både i allmänna termer och i enskilda situationer. Den gran- skande tillsynen sker definitionsmässigt i efterhand och syftar till att kontrollera att regler med mera har följts. Logiken bakom detta sätt att använda tillsynsbegreppet är att granskning och rådgivning i slutänden anses ha samma syfte, nämligen att bidra till regelefter- levnad och att förverkliga lagens intentioner. Granskning är då ett medel med siktet inställt på framtiden. Syftet med granskning enligt detta synsätt är inte att granska för att finna fel och ställa till svars utan att bidra till bättring. Med denna ansats ter det sig naturligt att i tillsynsprocessen lämna ett betydande inslag av råd, snarare än kritik.

8Statskontoret. 2012.

540

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

I betänkandet anges också att en sådan rådgivande ansats kan vara en effektivare metod för att uppnå förbättring än granskning.9

7.3Problembeskrivning

Skogspolitiken utgår från att det inom skogsbruket finns en frihet i brukandet av skogen men att det med denna frihet följer ett ansvar. Ansvaret innebär att skogen brukas på ett sätt som bidrar till att nå de skogspolitiska målen. Detta förutsätter att aktörerna har en till- fredställande kompetens (kunskapsnivå), att aktörerna förstår hur de kan bidra till de skogspolitiska målen och har en drivkraft att för- ändra.

Skogsbruket består av en varierad grupp av aktörer, allt från större bolag med anställda experter på skogsbruk till privatpersoner. Det finns därför en utmaning i att hitta rätt vägar att nå ut med vägled- ning som kan bidra till uppfyllandet av de skogspolitiska målen.

Vid utformningen av 1993 års skogspolitik ansågs det vara av cen- tral betydelse att skogsägare själva förfogade över tillräcklig kunskap om skogsbruk och miljöhänsyn för att kunna uppfylla de mål som politiken syftade till att uppnå.

Kunskap skapar engagemang hos skogsägare vilket är betydelse- fullt för att öka investeringsviljan och arbetet för en ökad tillväxt i skogen.

Skogsstyrelsen har ett ansvar för att informera och rådge om hur landets skogar bör skötas. Under senare år har dock myndig- heten inte prioriterat rådgivningsverksamheten. Bland annat har Skogsstyrelsen valt att inte bedriva rådgivning i samband med en avverkningsanmälan då det kan finnas risk för att tillsyn och råd- givning blandas ihop.

Minskad rådgivning från myndigheten lämnar dock skogsägare i en situation där kunskap behöver inhämtas från annat håll alterna- tivt att kunskapsöverföringen riskerar att utebli. På så sätt förlorar staten ett viktigt styrmedel för att nå de skogspolitiska målen.

Även om skogssektorn själv har ett väsentligt ansvar för att främja kunskapsutveckling inom området, lägger jag nu fokus på Skogsstyrel- sens roll i egenskap av sektorsansvarig myndighet.

9SOU 2002:14 s. 92.

541

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

7.4Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen beslutar om en särskild anslagspost för rådgiv- ning i regleringsbrevet till Skogsstyrelsen i syfte att rådgiv- ning ska utgöra en betydelsefull del av Skogsstyrelsens kärn- verksamhet.

Bedömning:

–Skogsstyrelsen bör utveckla, bygga upp och modernisera sina rådgivnings- och informationstjänster. Skogsstyrelsen kan bygga upp nya tjänster och kanaler men också utveckla och stärka resurserna till existerande sådana.

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra en riktad kunskapskampanj för att under fem år arbeta för att öka skogskunskapen hos skogsbrukets aktörer och framför allt skogsägarna.

Rådgivning är ett viktigt styrmedel

Naturvårdsverket har i en rapport kartlagt styrmedel för att nå miljö- kvalitetsmålen. I rapporten har man sett att rådgivning är ett kraft- fullt styrmedel för att se till att åtgärder genomförs. Rådgivning har också visat sig vara ett viktigt komplement till ersättningar.10

Riksrevisionsverket gjorde 1999 en kontroll av dåvarande skogs- vårdsorganisationens arbete för att jämställa miljömålet med produk- tionsmålet. Riksrevisionsverket kom då fram till att myndigheten

i huvudsak är hänvisad till rådgivning för att nå de skogspolitiska målen. Detta på grund av att skogspolitiken till stor del är beroende av frivilliga åtaganden hos skogsägarna och skogsägarnas inställ- ning. Tillsynen kan endast ske på den miniminivå som lagstiftningen ställer upp. De skogspolitiska målen är mer långtgående än den krav- nivå som lagstiftningen ställer upp och rådgivning blir därför det

10Naturvårdsverket 2012. Rapport 6415.

542

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

väsentligaste styrmedlet för naturvården i skogsbruket. Skogsvårds- organisationernas arbete för att se till att produktions- och miljömålet jämställs måste därför i hög grad inrikta sig på informativa åtgärder och på att övertyga skogsnäringen om att på frivillig väg genomföra ett jämställande av målen, enligt Riksrevisionsverket.11

Skogsstyrelsen framhåller också i sitt budgetunderlag vikten av att myndigheten arbetar med rådgivning då man ser stor effekt i skogen och att behovet är stort.12

Jag ställer mig bakom Skogsstyrelsens uppfattning att rådgivnings- verksamheten är viktig och behöver ökade resurser. Jag har tidigare i avsnitt 3.4 funnit att frivilligheten i skogspolitiken har fungerat bra och även fortsatt bör vara en viktig princip att bygga vidare på. När frivillighet är en viktig grundprincip för att uppnå de skogspoli- tiska målen blir markägares kunskap och inställning en väsentlig faktor att arbeta med. Det räcker inte med att Skogsstyrelsen når ut till yrkesverksamma aktörer och förlitar sig på att dessa för kunskapen vidare. Skogsstyrelsen har enligt förordningen (2009:1393) med in- struktion för Skogsstyrelsen ett ansvar för att främja de skogspoli- tiska målen genom rådgivning och Skogsstyrelsen bör verka för att skogsägarna får den kunskap de behöver.

Vikten av rådgivning ska inte underskattas. Skogsstyrelsen be- höver arbeta för att utveckla, bygga upp och modernisera sina råd- givnings- och informationstjänster. Detta bör dock inte endast ske genom tillfälliga rådgivningskampanjer, även om dessa kan ha god effekt i särskilda frågor, utan genom att se över sin kärnverksamhet där rådgivning bör vara en prioriterad del.

Dagens samhälle ser annorlunda ut i dag än 1993 och skogsbrukets aktörer tar del av information och rådgivning på nya sätt och genom andra kanaler än vad som fanns att tillgå för 30 år sedan. Rådgivnings- verksamheten behöver kontinuerligt utvecklas i takt med föränd- rade behov och förutsättningar. Samtidigt bör tidigare erfarenheter och beprövade arbetssätt tas till vara vid utformningen av nya råd- givningstjänster och kommunikationskanaler. Det är även angeläget att myndigheten förstärker och vidareutvecklar de befintliga struk- turer och resurser som redan finns inom rådgivningsområdet.

Rådgivning kan bedrivas i olika former, såsom genom skogsdagar, grupprådgivningar eller i anslutning till planerade skogsbruksåtgärder.

11Riksrevisionsverket 1999:31.

12Skogsstyrelsens budgetunderlag 2025–2027. Skrivelse 2023/3312.

543

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

Inom rådgivningsverksamheten bör särskild vikt läggas vid metoder som möjliggör att flera skogsägare nås samtidigt. Aktiviteter som främjar gemensamt lärande, erfarenhetsutbyte och dialog, exempelvis mellan grannar eller inom det lokala samhället, kan bidra till ökad kunskapsspridning och stärkt samsyn kring skogsbrukets förutsätt- ningar och mål. Sådana mervärden bör tas till vara och integreras i utformningen av rådgivningsinsatser. Detta kan ske genom skogs- dagar, studiecirklar och även med hjälp av nya digitala verktyg. Det bör dock vara en skillnad mellan information och rådgivning där rådgivning förutsätter en mer situationsanpassad kontakt.

Komplement till serviceskyldigheten

En skyldighet för myndigheter att lämna sådan hjälp att enskilda kan ta till vara sina intressen finns redan i 6 § förvaltningslagen. Hjälpen som en myndighet är skyldig att lämna ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Enligt 13 § växtskyddslagen (2022:725) ska kontrollmyndigheten genom rådgivning underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyl- digheter. I förarbetena beskrivs att det finns många lagar inom kon- trollförordningens område med bestämmelser som innebär att den myndighet som utövar kontroll ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter genom bland annat rådgivning. Vägledning och information till enskilda är så viktigt vid tillämpning av växt- skyddslagen att ett komplement till förvaltningslagen ansetts be- hövligt.13

Ett sådant komplement krävs även för att uppnå de skogspolitiska målen, vilket bland annat framgår av Skogsstyrelsens instruktion.

Intressekonflikter kan hanteras

I betänkandet En effektivare organisation av mindre myndigheter – analys och förslag (SOU 2025:13) uppmärksammas de utmaningar som kan uppstå när stöd- och främjandeverksamhet bedrivs inom samma organisation som operativ myndighetsutövning. Det fram- hålls att detta kan innebära en potentiell spänningsyta där myndig-

13Prop. 2021/22:148 s. 86 och 226.

544

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

heten kontinuerligt måste säkerställa att opartiskheten i stöd- och informationsverksamheten inte äventyras. Betänkandet lyfter särskilt myndigheter med uppdrag som förutsätter ett aktivt agerande och där gränsdragningen mellan olika roller och uppgifter kan medföra målkonflikter. Utredningens bedömning är dock att sådana utma- ningar är hanterbara och att det åligger myndigheterna att aktivt arbeta med att upprätthålla en tydlig rollfördelning och intern struktur som stödjer detta.

Skogsstyrelsen har efter Statskontorets granskning 2010 valt att separera tillsyn och rådgivning på så sätt att rådgivning inte sker i samband med en avverkningsanmälan eller annan tillsyn. Detta för att undvika att rådgivning och tillsyn blandas.

Det kan vara naturligt att undvika att ställas inför den gränsdrag- ningsproblematik som tidigare nämnda utredningar har skrivit om när stödverksamhet och tillsyn behöver samexistera. Jag menar dock att det finns en stor potential i att arbeta rådgivande och att avverk- ningsanmälningarna ger ett unikt tillfälle till inblick i en markägares verksamhet. Jag har i delbetänkandet, SOU 2024:91, gett förslag på att dela upp avverkningsanmälan och samrådsanmälan vilket bör ge Skogsstyrelsen ökade möjligheter att i samband med en avverknings- anmälan välja det verktyg, tillsyn eller rådgivning, som myndigheten anser lämpligast i det enskilda fallet. Skogsstyrelsen bör därför ha nya förutsättningar att på ett professionellt och rättssäkert sätt hantera den balansgång som eventuellt kan uppstå mellan tillsyn och rådgiv- ning. Att säkerställa en opartisk rådgivning på lika villkor som inte tippar över mot ett konsultativt förfarande som konkurrerar med andra aktörer på marknaden är en viktig del i detta. Skogsstyrelsen ska även inom rådgivningsverksamheten arbeta evidensbaserat, vilket jag skriver mer om i kapitel 10.

Skogsstyrelsens rådgivning är inte statsstöd

Begreppet statsstöd finns reglerat i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har utvecklats genom EU-domstolens rättspraxis. Artikeln innehåller flera rättsliga kriterier (rekvisit) som alla ska vara uppfyllda för att det ska vara ett statsstöd.

545

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

1.Stödet ska finansieras med offentliga medel.

2.Stödet ska vara selektivt, riktas mot vissa verksamheter eller viss produktion.

3.Stödet ska riktas till ett företag, en verksamhet som erbjuder varor eller tjänster på en marknad.

4.Stödet ska innebära en fördel eller ett gynnande för den som tar emot stödet.

5.Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater.

Skogsstyrelsen ska enligt 1 och 2 §§ i sin instruktion bedriva rådgiv- ning och information om hur landets skogar bör skötas så att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås.

Det finns andra aktörer på marknaden som ägnar sig åt rådgiv- ning om skogsskötsel och skogsbruk. Rådgivning om skog är så- ledes en tjänst som finns på marknaden och som i vissa samman- hang kan innebära ett ekonomiskt värde för mottagaren.

Eftersom skogsbruk ses som en ekonomisk verksamhet betraktas markägare som företag i statsstödsrättslig mening. Om Skogsstyrel- sen tillhandahåller rådgivning till markägare utan att ta ut ersättning, kan detta innebära att staten tillhandahåller en tjänst utan marknads- mässig betalning. Det kan i sådana fall utgöra ett statsstöd i den mening som avses i EU:s statsstödsregler, då offentliga medel an- vänds för att ge en förmån till ett företag som denne annars inte skulle ha erhållit på marknadsmässiga villkor. För att detta ska utgöra otillå- tet statsstöd måste dock ytterligare kriterier vara uppfyllda. Bland annat ska ett selektivt gynnande ske genom transaktionen.

Även om den rådgivning som Skogsstyrelsen ska bedriva inte är riktad mot vissa aktörer enligt lagstiftningen så kommer det finnas faktiska inslag av selektivitet när myndigheten bestämmer vad den ska satsa sina rådgivningsresurser på. Vissa markägare kan komma att få tillgång till rådgivning som andra inte får på grund av resurs- brist eller på grund av att rådgivningen endast riktas mot vissa grupper eller områden.

En bedömning behöver därför göras av huruvida rådgivningen från Skogsstyrelsen innebär en fördel för det företag som mottar den. I detta sammanhang ska det prövas om rådgivningen medför

546

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

att företagets ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande.

Rådgivningen innefattar inte något direkt ekonomiskt bidrag och innebär inte heller att företaget befrias från kostnader. Det kan dock uppstå en indirekt ekonomisk fördel om rådgivningen ersätter be- hovet av att anlita en privat aktör för motsvarande tjänst. Skillnaden mellan sådan kommersiell rådgivning och den rådgivning som Skogs- styrelsen tillhandahåller är dock väsentlig. Skogsstyrelsens rådgiv- ning är inte inriktad på att förbättra företagets lönsamhet eller på annat sätt påverka dess ekonomiska ställning. Den bedrivs i enlig- het med myndighetens instruktion, och syftar till att främja upp- fyllelsen av de skogspolitiska målen.

Rådgivningen ska således bidra till att företagen, genom frivilliga åtgärder, tar hänsyn till samhällsintressen kopplade till miljö, natur- vård och hållbart skogsbruk. Att rådgivningen kan leda till förbättrad måluppfyllelse innebär inte i sig att ett företag gynnas ekonomiskt i en mening som faller inom definitionen av statsstöd enligt EU:s statsstödsregler.

Det är dock av vikt att rådgivningen inte utformas på ett sätt som innebär att företagens ekonomiska ställning påverkas. För att mini- mera risken för att rådgivningen uppfattas som en fördel kan exem- pelvis information om produktionshöjande åtgärder tillhandahållas i mer generell form, snarare än i företagsanpassade format.

Mot denna bakgrund bör rådgivningen från Skogsstyrelsen, när den bedrivs i enlighet med myndighetens instruktion och med tydligt fokus på måluppfyllelse inom skogspolitiken, inte anses utgöra ett statsstöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Kunskapskampanj för att öka skogskunskapen

Genom att lyfta fram viktiga frågor och utbilda skogsägare och yrkes- verksamma, ökar medvetenheten om de skogspolitiska målen och hur dessa kan nås. Jag föreslår att Skogsstyrelsens uppdrag att bedriva rådgivning återigen blir en prioriterad kärnverksamhet. Utöver detta finns dock ett behov av ett större kunskapslyft kring grundläggande skogsskötselkunskap för skogsbruket.

En sådan kampanj bör rikta sig till skogsägare men också till ut- förare. Ett alternativ som jag har övervägt är om en sådan kunskaps-

547

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

kampanj ska ske tillsammans och samfinansierat med skogssektorn. Detta på grund av att det ingår i sektorsansvaret att inhämta relevant kunskap. Jag gör dock bedömningen att Skogsstyrelsen kan hamna i en situation där förtroendet för myndigheten och opartiskheten kan ifrågasättas om utbildning sker i frågor som det råder konflikt kring. I dag är flera frågor som rör det skogspolitiska målen polarise- rade och Skogsstyrelsen kan ställas inför svåra avvägningar om kun- skapsutbudet ska tas fram tillsammans med flera andra aktörer. Jag bedömer därför att Skogsstyrelsen bör planera för och ta fram den grundläggande kunskap som behövs på egen hand.

Kunskapskampanjen bör i första hand fokusera på att ge en bred kunskapsbas i frågor som rör skogsskötsel och vad som krävs för att nå de skogspolitiska målen. Kampanjen bör inte inriktas på en enskild fråga utan fokusera på vikten av att en bra kunskapsbas kommer leda till ett variationsrikt skogsbruk där skogsägare och utförare kan fatta genomtänkta beslut inom frivillighetens gränser.

Skogsstyrelsen har erfarenhet av att bedriva större kunskapskam- panjer och dessa erfarenheter bör användas för att ta fram en modern kunskapskampanj i tiden.

7.5Konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser för staten

En ökad rådgivningsverksamhet betyder att Skogsstyrelsen antingen behöver tillskott av medel eller omfördela redan befintliga medel. Mitt förslag om en prioritering av rådgivningsverksamheten hos Skogs- styrelsen är en fråga om ett kontinuerligt arbetssätt som bör hanteras inom Skogsstyrelsens förvaltningsanslag. Jag gör bedömningen att Skogsstyrelsens anslag som i dag används till samverkansprocesser och dialoger till viss del kan omfördelas till kärnverksamheten för att bygga upp rådgivningen men att även ett tillskott utöver detta bör ske till förvaltningsanslaget. I regleringsbrevet bör det framgå att en viss andel av förvaltningsmedlen ska användas för rådgivning.

Skogsstyrelsen tar i dag ut en avgift för viss rådgivning14 . Jag gör dock bedömningen att den rådgivning som jag föreslår är sådan råd-

14Skogsstyrelsen, avgift. 2025-07-01.

548

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

givning som enligt Skogsstyrelsens instruktion ingår som en kärn- uppgift för myndigheten och inte ska avgiftsbeläggas.

Skogsstyrelsen kommer därför också behöva ytterligare anslag för att kunna bedriva den verksamhet som jag föreslår och dessutom genomföra en kunskapskampanj.

Skogsstyrelsen har i sitt budgetunderlag för 2026–2028 äskat en stegvis ökning av anslag 1:1, med 30 miljoner kronor 2026, 60 miljoner kronor 2027 och 100 miljoner kronor 2028 och därefter 100 miljoner kronor per år tills vidare. Detta menar myndigheten krävs för en råd- givningssatsning, att bygga en långsiktig och stabil rådgivningsverk- samhet, och utveckla formerna för information och rådgivning. Det krävs en politisk omprioritering för att kunna öka anslaget. Tilldelade medel för återvätningsarbete har de senaste fyra åren långt ifrån ut- nyttjats av Skogsstyrelsen15 . Förslagsvis kan en del av dessa medel omfördelas till rådgivning.

Konsekvenser för företag

Det framgår av redovisningen kring statsstödsaspekten att syftet med förslaget inte är att gynna företag ekonomiskt eller påverka konkur- rensvillkoren. Förslaget om att Skogsstyrelsen ska prioritera och öka sin rådgivningsverksamhet innebär att företag får bättre tillgång till kunskap och verktyg för att nå de skogspolitiska målen. Jag har i mitt förslag framhållit att kunskapen i första hand bör komma skogsägare till del. Hur skogsägandet i Sverige ser ut redovisar jag i avsnitt 3.1.6 och kap. 13. Rådgivningsinsatser kommer troligtvis innebära ökad kunskap hos mindre skogsägare som inte har tillgång till en stor orga- nisation med experter. Professionella aktörer och större företag har förmodligen mindre behov av den rådgivning som Skogsstyrelsen kan erbjuda. Förslaget innebär inga ökade kostnader för företag.

Ökad kunskap hos skogsägare bör också indirekt kunna medföra fördelar för rennäringen. Kunskap kan underlätta samverkan mellan näringarna.

15Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/13.

549

Ökad rådgivning

SOU 2025:93

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen om ökad rådgivning och en rådgivningskampanj ska bidra i arbetet att nå de skogspolitiska målen. Ett av de skogspolitiska målen är miljömålet. Genom ökad kunskap hos skogsägare bör motivationen och möjligheterna att ta rätt och ändamålsenlig miljöhänsyn kunna öka.

På grund av generationsskiften och nya ägare behöver kunskapen om skogen ständigt förmedlas. Detta för att skapa förutsättningar för en ny generation skogsägare att våga satsa på ett aktivt skogsbruk.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Att stärka kunskapen hos dem som brukar skogen är ett kostnads- effektivt sätt att främja uppfyllelsen av skogspolitikens mål. I det för- slag som här lämnas intar rådgivningen en central roll i genomförandet av skogspolitiken. Genom att ge rådgivningen denna betydelsefulla funktion kan behovet av tvingande reglering och omfattande tillsyn begränsas.

Rådgivning möjliggör att skogspolitiska mål nås genom frivilliga åtgärder, vilket innebär att omfattande lagstiftning, inskränkningar i brukanderätten eller ekonomiska styrmedel inte behöver användas i samma utsträckning.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bedöms ett ökat fokus på rådgivning leda till lägre totala kostnader för staten, när detta jämförs med alternativa styrmedel såsom lagreglering, tillsyn eller ekonomiska bidrag. Därmed framstår rådgivning som ett effektivt och proportio- nerligt verktyg för att uppnå skogspolitikens syften.

Uppföljning och utvärdering av rådgivningsverksamheten

För att säkerställa att denna utökade rådgivning och den särskilda kunskapskampanjen leder till konkret nytta i form av stärkt målupp- fyllelse både vad gäller produktionsmålet och miljömålet, bör en särskild uppföljning och utvärdering genomföras fem år efter att förändringarna trätt i kraft.

Uppföljningen bör innehålla både kvantitativa och kvalitativa inslag. Kvantitativt bör det följas upp i vilken omfattning rådgiv-

550

SOU 2025:93

Ökad rådgivning

ningen nått ut, hur många aktörer som tagit del av den, och hur resurserna använts. Kvalitativt bör en utvärdering göras av i vilken grad rådgivningen lett till förändrat beteende hos markägare, för- bättrad skogsskötsel, ökad miljöhänsyn eller stärkt produktion, be- roende på syftet med rådgivningsinsatsen.

Skogsstyrelsen bör ansvara för att samla in relevanta data, genom till exempel enkäter, intervjuer, fältuppföljning eller analys av föränd- ringar i skogsbrukets praktik över tid. Det kan också vara lämpligt att en oberoende aktör, såsom en högskola eller forskningsinstitut, ges i uppdrag att genomföra utvärderingen. Resultaten ska kunna ligga till grund för en bedömning av rådgivningens effektivitet och vara vägledande för eventuella justeringar i utformningen eller om- fattningen av verksamheten.

Utvärderingen ska också beakta om rådgivningen varit relevant, tillgänglig och jämnt fördelad över landet, samt hur den upplevts av mottagarna. På så vis kan Skogsstyrelsens rådgivningsverksamhet ut- vecklas på ett kunskapsbaserat och ändamålsenligt sätt för att långsik- tigt bidra till ett hållbart och produktivt skogsbruk.

551

8 Ökad skogsproduktion

En del av mitt uppdrag var att ge förslag på åtgärder för att höja skogens produktion. Detta skulle göras med beaktande av hänsyn till miljö- och naturvärden och internationella överenskommelser och regelverk. Mitt arbete har resulterat i att jag ger förslag eller rekommendationer för elva olika områden. Dessa presenteras sam- lat i detta kapitel.

8.1Ett produktionsmålssystem för uppföljning och utvärdering

8.1.1Bakgrund

Skogspolitiken har sedan 19931 två jämställda mål, ett produktions- mål

Skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar.

och ett miljömål

Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biolo- gisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljö- värden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

Mot dessa mål ska förvaltningen av skogsmarken inriktas men vägen dit kan se olika ut mot bakgrund av principen om frihet under ansvar. Sedan införandet har det funnits flera initiativ till att förtydliga, följa

1Prop. 1992/92:226.

553

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

upp och skapa större drivkraft för att nå dessa mål. Ett exempel är de skogliga sektorsmål som Skogsstyrelsen ansvarade för att ta fram i omgångar. Ett annat exempel är utvecklingen och tydliggörandet av målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder, som syftar till att konkretisera skogspolitikens miljömål i praktiken. Särskilt betydelsefullt i detta sammanhang är införandet av det nationella miljömålssystemet år 1999, där miljökvalitetsmålet Levande skogar till stor del överlappar det skogspolitiska miljömålet. I praktiken har detta inneburit att uppföljning och utvärdering av miljöhänsyn inom skogsbruket i allt högre grad kommit att ske inom ramen för miljömålssystemet. Något motsvarande och omfattande uppfölj- nings- och utvärderingssystem saknas för skogspolitikens produk- tionsmål.

Redovisning av Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen har återkommande i sitt regleringsbrev2 ett återrappor- teringskrav att redovisa utvecklingen inom skogssektorn utifrån de indikatorer som myndigheten tagit fram. Detta återrapporteras via årsredovisningen men saknar ett tydligt system som är känt, accep- terat och konsistent över tid. I den senaste årsredovisningen för år 20243 redovisades indikatorer för

–minskade skogsskador

–mer produktiva skogar

–mer varierade skogar

–förbättrad miljöhänsyn

–utvecklat skydd och skötsel av miljövärden

–stärkta upplevelsevärden i skogen.

Redovisningen gäller alltså utvecklingen i skogssektorn utifrån de båda jämställda målen.

2Se t.ex. Regeringen 2023. Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Skogsstyrelsen. LI2023/03898 LI2023/03853 LI2023/03357 m.fl.

3Skogsstyrelsen 2024. Dnr 2024/4283.

554

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Redovisning av regeringen

Regeringen gör också i den årliga budgetpropositionen inom, UO23 Areella näringar, en resultatredovisning och bedömning av målupp- fyllelsen. Här används indikatorer inom områdena

–tillväxt, avverkning och skogsbruksåtgärder

–skog och vilt i balans

–skydd mot skadeinsekter m.m.

–miljöhänsyn i skogsbruket

–skydd och bevarande av skogsmark

–skogsbrukets klimatnytta.

Dessutom görs i budgetpropositionens avsnitt UO20 Klimat, miljö och natur, en redovisning baserad på miljömålssystemet utifrån de miljömålsansvariga myndigheternas årliga uppföljning.

Sveriges officiella statistik

Inom systemet med den officiella statistiken har flera myndigheter i uppgift att producera relevant statistik om skog och skogsproduk- tion som kan användas för uppföljning och utvärdering. SLU ansva- rar för statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring där de redo- visar statistikprodukter om arealer, virkesförråd och biomassa, tillväxt, vegetation och ståndortsförhållanden samt skogsskador. Skogsstyrel- sen ansvarar för flera statistikområden som berör produktionsmålet:

–Skogsbrukets produktion.

–Skogsbrukets struktur.

–Skogsbrukets ekonomi.

–Sysselsättning i skogsbruket.

–Skogens brukande och nyttjande för ekonomiska, sociala och miljömässiga ändamål.

–Prisutveckling i skogsbruket.

555

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Sektorsmål

I beslutet om 1993 års skogspolitik framgår att det bör bli en fråga för skogsvårdsmyndigheten att utforma detaljmål i den utsträckning som detta behövs. Skogsstyrelsen har vid några tillfällen konkreti- serat de skogspolitiska målen i så kallade sektorsmål.

Sektorsmålen 1994/95

Skogsstyrelsen tog inledningsvis fram allmänt hållna sektorsmål för den interna styrningen av skogsvårdsorganisationen4 .

Sektorsmålen 1998–2003

För perioden 1998 till 2003 beslutade Skogsstyrelsen följande kort- siktiga sektorsmål utifrån det skogspolitiska produktionsmålet5 :

Mål för beståndsanläggning. Alla objekt som har föryngringsavverkats uppfyller kravet att erforderliga föryngringsåtgärder skall vara vidtagna senast under det tredje året efter avverkning. Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker. Återväxterna vårdas aktivt genom till exempel hjälpplantering och plantröjningar. Skogsodling och naturlig föryngring eller kombinationer av dessa används så att föryngringarna minst uppfyller skogsvårdslagens krav på täthet och beskaffenhet i övrigt inom föreskriven tid.

Beståndsvård. Den årliga röjningsarealen uppgår till minst 275 000 hek- tar. Gallringarna har ökat. Den röjda och gallrade arealen uppfyller minst skogsvårdslagens krav på natur- och kulturmiljöhänsyn. På en väsentligt större andel av arealen än i dag är hänsynen bättre än vad skogsvårdslagen kräver. Minst 90 procent av den gallrade arealen har en grundyta som uppfyller Skogsstyrelsens rekommendationer och andelen med inga eller endast obetydliga skador på kvarstående träd har ökat ytterligare.

Viltskador. Viltskador på ungskog samt rönn, sälg och asp har mins- kat väsentligt.

Därutöver påverkas det skogspolitiska produktionsmålet indirekt av de kortsiktiga målsättningar som formulerats inom ramen för miljö- målssystemet. Detta sker exempelvis genom krav på avsättningar för naturvård samt genom ökade hänsynsåtgärder vid skogsbruk, vilket i praktiken kan begränsa utrymmet för skoglig produktion.

4Skogsstyrelsen 1998. Meddelande 1.

5Skogsstyrelsen. 1998. Stencil.

556

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

De kortsiktiga målen följdes upp av Skogsstyrelsen i utvärderingen av skogspolitikens effekter 20016 . Eftersom detta var mitt under målperioden kunde ingen fullständig utvärdering göras. Men man analyserade möjligheten att nå målen till 2003 vilket med bara något undantag inte bedömdes vara sannolikt.

I en uppdaterad uppföljning till Skogsutredningen 2004 kom Skogsstyrelsen till ungefär samma slutsats att huvuddelen av målen inte kunde nås7 .

Sektorsmålen 2005–2010

De sektorsmål som Skogsstyrelsen beslutade om 2005 och som skulle avse perioden fram till 2010 innehöll totalt tretton kortsiktiga mål in- delade i tre grupper, God tillgång på värdefull skogsråvara, Rik skogs- miljö samt Mångbruk och sociala värden8 .

Den första gruppen var direkt kopplad till skogsproduktionsmålet och innehöll följande kortsiktiga mål:

Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga. Senast år 2010 finns riktlinjer för hur skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska be- varas som inkluderar en balanserad tillgång på näring och anpassningar i skogsskötseln.

Föryngringar. Under perioden 2004 till och med år 2010 skall ande- len undermåliga föryngringar halveras jämfört med perioden 1999–2001. Senast år 2010 skall minst 90 procent av de naturliga föryngringarna vara lokaliserade till ståndorter med lämpliga förutsättningar, ha tillräckligt många fröträd och få erforderlig markbehandling.

Röjningar. År 2010 är arealen som bedöms ha akut röjningsbehov mindre än 700 000 ha.

Skog/vilt-balansen. Andelen svårt älgskadad plant- och ungskog av tall är senast år 2010 lägre eller i nivå med den situation som gällde i bör- jan på 1990-talet. Trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning.

De andra två grupperna riktade sig till miljömålet men jag noterar att även här fanns det kortsiktiga mål som kan relateras till produk- tionsmålet i fråga om att bibehålla den naturgivna produktionsför- mågan.

6Skogsstyrelsen 2002. Meddelande 1.

7SOU 2006:81, del 3 s. 27.

8Skogsstyrelsen 2005. Rapport 2005/11.

557

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Samverkansprocess för ökad skogsproduktion

Skogsstyrelsen drev under åren 2017–2019 en samverkansprocess för skogsproduktion. Detta enligt den rekommendation som gavs i Skogsstyrelsens och SLU:s gemensamma projekt Adaptiv skogssköt- sel9 och i linje med förslaget i Nationella skogsprogrammets arbets- grupp 2 om att utreda mål för produktionen10 . Processen resulterade i 88 förslag om ökad skogsproduktion vilka sammanställdes i rapporten Skogsskötsel med nya möjligheter11 . Fyra av förslagen handlade om uppföljning:

–Årligt återkommande mätning av fastställda indikatorer och uppdaterade åtgärder.

–Utred lämpligaste hemvist för inventering av olika åtgärder i skogsbruket.

–Skogliga konsekvensanalyser vart femte år.

–Styrmedelsanalys.

Nationella skogsprogrammet

År 2018 beslutade regeringen om en strategi för ett nationellt skogs- program. Det nationella skogsprogrammet tar sikte på 2030 och utgår från visionen Skogen, det gröna guldet, ska bidra till jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bio- ekonomi12 .

Visionen i strategin har konkretiserats genom mål för fem fokus- områden:

–Fokusområde 1: Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta.

–Fokusområde 2: Mångbruk av skog för fler jobb och hållbar till- växt i hela landet.

–Fokusområde 3: Innovationer och förädlad skogsråvara i världs- klass.

9Skogsstyrelsen 2016. Meddelande 7.

10Nationella skogsprogrammet. 2016.

11Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

12Regeringskansliet 2018. N2018/03142/SK.

558

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

–Fokusområde 4: Hållbart brukande och bevarande av skogen som en profilfråga i svenskt internationellt samarbete.

–Fokusområde 5: Ett kunskapskliv för ett hållbart brukande och bevarande av skogen.

Utöver den målbild som ges av vision och mål för de fem fokus- områdena innehåller strategin ett flertal olika prioriterade åtgärds- områden som bedöms som nödvändiga för att realisera målbilden.

Skogsstyrelsen fick 2019 i uppdrag att lämna förslag på relevanta indikatorer som kan mäta genomförandet mot vision och mål för de fem fokusområdena. Myndigheten avrapporterade 2022 ett för- slag på cirka 100 potentiella indikatorer för att följa upp det natio- nella skogsprogrammet13 . Avrapporteringen innehöll också ett flertal rekommendationer för den fortsatta hanteringen till exempel en be- dömning av relevans, ett behov av att organisera uppföljningsstruk- turen samt att komplettera med kvalitativa metoder för att följa genomförandeprocessen av skogsprogrammet. Något strukturerat uppföljningsarbete av det nationella skogsprogrammet har ännu inte kommit på plats.

Förslag på tillväxtmål

Baserat på Skogsutredningen 2019 föreslog regeringen i den efter- följande propositionen att ett förslag till nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen bör tas fram14 . Målets fokus bör ligga på ökad tillväxt i biomassa genom förbättrad skogsskötsel samtidigt som klimatanpassning och den biologiska mångfalden ökar i pro- duktionsskogen. Målet bör utformas så att incitamenten och moti- vationen för en förbättrad skogsskötsel och ökad hållbar tillväxt i skogen ökar. Arbetet med att nå målet om ökad hållbar tillväxt i skogen bör ske inom ramen för skogspolitikens jämställda mål om produktion och miljö. Regeringen gav sedan Skogsstyrelsen i upp- drag att ta fram förslag på ett sådant tillväxtmål15 . Skogsstyrelsen

13Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/4.

14Prop. 2021/22:58 s. 55.

15Regeringen 2022. Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Skogsstyrelsen. Ändrings- beslut 2022-06-02. N2022/01344.

559

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

föreslog ett överordnat nationellt mål för ökad hållbar tillväxt till år 2100 med denna formulering16 :

Den årliga hållbara och totala volymtillväxten av trädbiomassa på virkes- produktionsmarken har ökat fram till år 2100 inom ramen för en hållbar utveckling i skogen. Den hållbara tillväxten ska ge handlingsfrihet i fråga om dess användning.

Det överordnade nationella målet föreslogs kompletteras och för- tydligas med ett indikativt siffersatt nationellt mål med målnivåer för åren 2050 och 2100. Skogsstyrelsen föreslog, under förutsätt- ningen att det fattas politiska beslut som innebär att virkesproduk- tionsmarken utgör cirka 75 procent av den produktiva skogsmar- ken, följande indikativa siffersatta mål:

Den årliga hållbara och totala bruttotillväxten av trädbiomassa på virkes- produktionsmarken uppgår till 110 miljoner skogskubikmeter år 2050 och till 130 miljoner skogskubikmeter år 2100.

Internationell rapportering

Uppgifter knutna till det skogspolitiska produktionsmålet rapporte- ras till olika internationella organ som FAO, UNECE, Forest Europe, Eurostat och OECD. Sådana uppgifter berör skogstillstånd och bruk- ande (till exempel virkesförråd, tillväxt, avverkning, naturlig avgång), ekonomi (till exempel värdet av biomassaprodukter och andra pro- dukter från skog, skogssektorns värde och andel av BNP), sysselsätt- ning och arbetsskador, ägarförhållanden med mera.

8.1.2Problembeskrivning

Jämfört med miljömålssystemets omfattande arbete med årlig upp- följning (nationell och regional), fördjupad utvärdering vart fjärde år, etappmål, preciseringar och indikatorer, miljömålsberedning och miljömålsråd är det fäst liten vikt vid hur det går med arbetet att sträva mot skogspolitikens produktionsmål.

Den obalans som råder i uppföljning och utvärdering mellan skogs- politikens jämställda mål försvårar det politiska beslutsfattandet. Det blir därmed en utmaning att integrera produktions- och miljömålet

16Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/21.

560

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

på ett samordnat sätt inom skogspolitiken, liksom att tydligt för- hålla sig till andra relevanta politikområden. Mycket av den infor- mation som behövs för att följa upp produktionsmålet produceras redan i dag, inte minst via den officiella statistiken. Men denna är splittrad på flera olika publiceringar av olika myndigheter och kan vara svår att sammanställa. Dessutom syftar statistikproduktionen till att vara värderingsfri och innehåller därför inga komponenter av uppföljning och utvärdering.

Att politiskt besluta om ett särskilt tillväxtmål som tidigare före- slagits riskerar att skapa oklarhet i förhållande till det redan befint- liga produktionsmålet eftersom det bara hanterar en del av produk- tionsmålet. Den skogliga tillväxten är en central del i skogspolitikens produktionsmål men det bör inarbetas i det förslag till produktions- målsystem jag föreslår här.

Skogsproduktionsfrågan uppfattas ibland som en fråga som kan lämnas helt till markägarna och marknaden och att staten enbart ska ingripa vid ett marknadsmisslyckande. Jag menar att skogsbrukets förutsättningar, bland annat med lång tid mellan investering och av- kastning och varandes ett stort samhällsintresse, gör att staten behöver säkerställa ett uthålligt brukande även när det gäller produktions- målet. Det är grunden till att det överhuvudtaget finns ett skogspoli- tiskt produktionsmål och lagstiftning om krav på återväxt med mera. I denna utredning ger jag förslag som ska leda till förbättrad tydlig- het kring ökad tillväxt och ökad tillgång på biomassa för att täcka framtida behov. För att skapa drivkraft i det arbetet behövs också ett system för uppföljning av det skogspolitiska produktionsmålet.

8.1.3Lösningsförslag

Förslag:

–Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ändras så att Skogsstyrelsens ansvar tydliggörs för att sam- ordna uppföljning, utvärdering och rapportering av det mål för skogsproduktion som riksdagen har fastställt.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram förslag på preciseringar och indikatorer av det skogspolitiska produk- tionsmålet samt hur detta kan följas upp och utvärderas.

561

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Av förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen fram- går redan i dag att myndigheten ansvarar för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till skogs- vårdslagens portalparagraf. Därutöver pekas i instruktionen ut ytter- ligare uppföljningsansvar för miljökvalitetsmålet Levande skogar samt för delar av målen för friluftspolitiken. Jag menar därför att även ansvaret för uppföljning och utvärdering av det av riskdagen beslutade produktionsmålet för skogen bör tydliggöras på motsvar- ande sätt för att inskärpa vikten av detta arbete. Vidare föreslår jag att regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram förslag på hur uppföljning och utvärdering kan gå till. Det finns dock inget som hindrar att Skogsstyrelsen redan vid en författningsändring av instruktionen påbörjar sin rapportering till regeringen utifrån be- fintlig kunskap och information. Mycket av den information som exemplifieras nedan är redan tillgänglig, vilket innebär att uppfölj- ning och rapportering kan inledas parallellt med en process för att utveckla och förankra relevanta preciseringar och indikatorer. Inspi- ration för organisering och förvaltning av detta produktionsmåls- system kan hämtas från miljömålssystemet och formerna för upp- följning och utvärdering bör också synkroniseras. Jag ger här ett exempel på hur ett produktionsmålssystem kan utformas. Men jag har i denna utredning inte haft möjlighet att utforma alla detaljer eller förankra det i skogssektorn varför jag föreslår att regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram ett förslag. Regeringen kan därefter välja i vilken form ett sådant system ska införas. Möjliga lösningar kan till exempel vara, ett införlivande i det nationella skogs- programmet, via en proposition eller på annat lämpligt sätt.

Att följa upp skogspolitikens produktionsmål bör följa de prin- ciper om evidensbaserat arbetssätt som jag redogör för i kapitel 10.

Vidare bör uppföljningen så långt som möjligt utgå från befint- liga datakällor och harmoniseras med annan uppföljning till exem- pel den som görs till internationella organ. Detta för möjlighet till jämförbarhet och för ett kostnadseffektivt arbetssätt.

Därmed bör denna uppföljning också, tillsammans med den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen, kunna ersätta åtmin- stone delar av det återrapporteringskrav om utvecklingen i sektorn som Skogsstyrelsen ges årligen i regleringsbrevet.

Skogsstyrelsen gavs 1993 i rollen som sektorsansvarig myndig- het en möjlighet att utforma mer konkreta kortsiktiga sektorsmål

562

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

och gjorde så, vilket jag beskrivit ovan, vid några tillfällen. Samver- kansprocessen för ökad skogsproduktion landade också i ett för- slag att ta fram målbilder för god skogsproduktion analogt med de befintliga målbilderna för god miljöhänsyn. Jag anser att det är värde- fullt med konkreta, siffersatta och kortsiktiga mål för att skapa en drivkraft i arbetet. På motsvarande sätt som processen med Gröna steg inom miljömålssystemet bör även produktionsmålssystemet kunna innehålla en sådan komponent.

Lärdomarna från tidigare sektorsmål och från miljömålssystemet visar dock hur avgörande det är att formulera preciseringar, indika- torer och kortsiktiga siffersatta mål på ett bra sätt som är relevanta, möjliga att följa upp och accepterade. Likaså är det betydelsefullt mot vilken referensperiod mål ska sättas. Vid ett införande av ett produktionsmålssystem bör betydande vikt läggas vid denna pro- cess med inspiration från tidigare rekommendationer avseende att mäta biologisk mångfald17 och att ta fram indikatorer för det natio- nella skogsprogrammet18 .

Systembeskrivning

Målformulering

Det skogspolitiska produktionsmålet finns redan formulerat och av direktivet till denna utredning framgår att de jämställda skogspolitiska målen ska ligga fast.

Preciseringar

Precis som för miljömålet finns det anledning att tydligare preci- sera vad skogspolitikens produktionsmål innebär. Preciseringarna skulle exempelvis kunna formuleras så här:

17Pilstjärna M. och Hannerz M. 2020.

18Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/4.

563

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

–Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga nyttjas väl.

–Tillgången på biomassa omsätts i värdeskapande produkter som stärker markägarnas lönsamhet.

–Användningen av skogsmarken ska säkerställa framtida tillväxt och tillgång till biomassa.

–Skogen ska hållas vital och motståndskraftig mot naturliga stör- ningar i ett förändrat klimat.

–Skogsbruksåtgärder genomförs med hög kvalitet.

Indikatorer

För att kunna följa upp och utvärdera målet och dess preciseringar krävs robusta data som visar på utvecklingen. Skogsstyrelsen bör därför få i uppdrag att ta fram en målmanual som beskriver indika- torer, vilka datakällor som ska användas och hur indikatorerna ska användas i uppföljning och utvärdering. Exempel på lämpliga indika- torer kan vara:

–Areal virkesproduktionsmark. Uppgiften produceras redan

i dag indirekt eftersom statistik om formellt skyddad skog, fri- villiga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark publiceras årligen. Det som återstår av skogsmarken är då virkes- produktionsmark. Uppgiften används också i internationell stati- stikrapportering under termen Forest Available for Wood Supply (FAWS) till Forest Europe och från och med 2025 även till Eurostat via Miljöräkenskaperna. Uppgiften är också central i det återkommande arbetet med Skogliga konsekvensanalyser.

–Årlig tillväxt totalt och på virkesproduktionsmark. Tillväxtstatistik publiceras redan i dag via Riksskogstaxeringen men inte specifikt för virkesproduktionsmarken.

–Årlig avgång (naturlig avgång samt olika avverkningsformer) totalt och på virkesproduktionsmark. Att relatera avgången till tillväxten är ett centralt mått för skogshushållning. En grund- läggande princip är att inte långvarigt avverka mer än tillväxten eftersom ett sådant överutnyttjande leder till minskade avverk- ningsmöjligheter i framtiden. Uppgiften publiceras i dag av Riks-

564

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

skogstaxeringen men inte specifikt för virkesproduktionsmark. Denna typ av uppgifter rapporteras också internationellt till Forest Europe.

–Årlig föryngringsavverkad areal. En annan grundläggande skogshushållningsprincip i ett trakthyggessystem är att beräkna en årsavverkningsyta och försöka hålla den på en hållbar nivå. Vid ett läge med en god åldersklassfördelning och spridning över den naturgivna produktionsförmågan genererar den lämp- liga omloppstiden i förhållande till virkesproduktionsmarken en möjlig årsavverkningsareal. Mellan enskilda år kan denna natur- ligtvis skilja på grund av konjunktursvängningar, skadesituatio- ner med mera. Över tid kan den också ha glidningar till exempel till följd av produktionshöjande åtgärder och förbättrad skogssköt- sel som tillåter kortare omloppstid.

–Tidpunkt, täthet och trädslagssammansättning i etablerad ungskog. Det är hur vi etablerar och sköter våra ungskogar som utgör möjligheterna till tillväxt och avverkning i framtiden. Där- för är det ett viktigt mått att redovisa hur ungskogarna ser ut när de är färdigröjda och ska lämnas över till gallringsfasen. Centrala mått för detta är hur lång tid det har tagit att komma dit från den förutvarande föryngringsavverkningen, hur täta de är (stamantal per hektar) samt vilken trädslagsblandning de innehåller. För detta krävs sannolikt mer utvecklade mätmetoder än i dag vilket jag också ger förslag på i avsnitt 8.5.

–Återväxternas omfattning och kvalitet. För att utnyttja mar- kens produktionsförmåga och säkerställa framtida tillväxt och tillgång på biomassa måste vi börja med en god kvalitet på åter- växterna. Det avser föryngringsmetoder, plantantal, trädslag, plant- material och förädlingsgrad samt hur snabbt föryngringen genom- förs. Dessutom vid behov kompletterat med markberedning och skyddsdikning.

–Röjningarnas omfattning och kvalitet. För att bedöma detta krävs uppgifter om röjd areal, tidpunkt (höjd) och en bedömn- ing av röjningsbehovet.

565

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

–Gallringarnas omfattning och kvalitet. För att bedöma detta krävs uppgifter om gallrad areal, uttagsandel, efterlämnad grund- yta samt tidpunkt (höjd), skador, dessutom skiljt för förstagall- ring och senare gallring.

–Hyggesfritt skogsbruk. Ett grundläggande mått är arealen som sköts med hyggesfritt skogsbruk. Därutöver är det värdefullt att följa hur åtgärderna utförts och resultatet av dem när det gäller föryngring, tillväxt, skador och naturlig avgång i sådana områden.

–Skogsskadornas omfattning. Ett centralt mått är att följa skade- görares populationsutveckling (till exempel granbarkborre), den naturliga avgången, samt skadefrekvensen för ett antal olika skade- typer inklusive viltbete på ungskog.

–Skogens klimatnytta. Det behövs ett kompletterande mått på att följa skogens klimatnytta. Jag beskriver ett förslag på sådant mått i kapitel 4.

Kortsiktiga mål

Flera av de föreslagna indikatorerna ovan är lämpliga för löpande uppföljning och utvärdering men är svåra att omvandla till kortsik- tiga siffersatta mål som skapar drivkraft i arbetet med ökad produk- tion. Sådana kortsiktiga mål bör omfatta ett begränsat urval av om- råden där det finns stora behov av förändring samt en möjlighet att åstadkomma förändring på kort sikt. Genom att fokusera på ett fåtal kortsiktiga mål ökar sannolikheten att de nås. Ska nya mål priorite- ras görs detta bäst genom att införa dessa senare i tid. Lämpliga om- råden för att utforma kortsiktiga mål inom är bättre återväxter, bättre ungskogar, begränsade skogsskador och ökad klimatnytta, där en ökad ambition kan sättas för den kommande 10-årsperioden. Precis som för processen med gröna steg för Levande skogar kan ett arbete med att sätta kortsiktiga mål genomföras av Skogsstyrelsen tillsam- mans med skogsbruket.

Kortsiktiga mål kan även sättas på politisk nivå liknande de del- mål och etappmål som funnit och finns inom miljömålssystemet.

566

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Uppföljning

Skogsstyrelsen bör årligen redovisa utvecklingen för de indikatorer som återfinns i målmanualen både på nationell och regional nivå. Rapportering bör ske i särskild ordning och inte via återrapporte- ringskrav i årsredovisningen. Rapportering bör också ske anpassat till de behov som finns av underlag till budgetprocessen.

Utvärdering

Vart fjärde år bör Skogsstyrelsen göra eller låta göra en fördjupad utvärdering som analyserar utvecklingen, orsaker, eventuella brister samt ger förslag på åtgärder. Lämpligen görs detta vid samma tillfällen som den fördjupade utvärderingen av miljömålen. De båda kan då behandlas samlat i budgetpropositionen och utgöra underlag för behandling via det nationella skogsprogrammet.

8.1.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Underlaget för uppföljning och utvärdering bör i första hand ut- göras av befintlig statistik. För vissa delar, till exempel ungskogar- nas tillstånd, krävs ytterligare datainsamling. Dessa konsekvenser beskrivs i avsnitt 8.5. De finansiella kostnaderna för staten är där- med att hänföra till Skogsstyrelsens arbete med att årligen samman- ställa en rapport till regeringen och vart fjärde år genomföra en för- djupad utvärdering. Motsvarande arbete inom miljömålssystemet kostar Skogsstyrelsen 3–4 miljoner kronor för en fyraårsperiod. För detta produktionsmålssystem kan kostnaden förväntas bli något lägre eftersom det sannolikt inte behövs länsvis rapportering och heller ingen koordinering med andra myndigheter. Till detta kommer ett initialt behov av utveckling och förankring av systemet som bedöms kosta 3–5 miljoner kronor beroende på hur omfattande arbetet be- höver vara. Skogsstyrelsens kostnader för att i ett första steg ta fram ett förslag på uppföljningssystem och därefter genomföra uppfölj- ning och utvärdering bör kunna hanteras inom myndighetens be- fintliga budgetram.

567

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Konsekvenser för företag och enskilda

Uppföljningen bör så långt det är möjligt baseras på befintlig stati- stik och bedöms därför inte leda till någon ökad uppgiftslämnar- börda för företag eller enskilda. Uppföljningen i sig visar hur före- tag och enskilda i form av markägare lever upp till skogspolitikens produktionsmål vilket indirekt och i förlängningen kan påverka dem i de fall regeringen eller Skogsstyrelsen vill åstadkomma en föränd- ring.

Ett uppföljningssystem av det skogspolitiska produktionsmålet bedöms inte i sig ha någon konsekvens för renskötseln och rennär- ingen. Men omvänt kan dessa intressen påverka valet av indikatorer, eventuella kortsiktiga mål med mera.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslaget handlar om ett uppföljningssystem och har därför inga direkta konsekvenser för miljö och klimat. Skogens klimatnytta kommer att synliggöras via uppföljningssystemet och därmed i för- längningen ge ytterligare underlag för beslutsfattande.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslaget syftar till att synliggöra tillstånd och utveckling för skogs- politikens produktionsmål och saknar därför direkta samhällseko- nomiska och övriga konsekvenser. Underlaget kommer tillsam- mans med befintlig miljömålsuppföljning ge regering och riksdag ett mer komplett och jämställt beslutsunderlag för skogspolitiskt beslutsfattande. Systemet kommer att öka fokus på produktionen med mål om ökad avkastning i enlighet med skogspolitiska målet. Förslaget bedöms inte ha någon direkt koppling till EU-rätten.

568

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

8.2Skogsodlingsmaterial

8.2.1Skogsodlingsmaterial av hög kvalitet

Ett starkt och livskraftigt skogsbruk börjar med rätt skogsodlings- material. Valet av frön eller plantor har en avgörande betydelse för skogens tillväxt, motståndskraft och ekonomiska värde över tid.

Genetiskt förbättrat och lokalt anpassat odlingsmaterial kan ge be- tydligt högre tillväxt, vilket ökar avkastningen och stärker investe- ringsviljan hos skogsägare. Samtidigt blir klimatförändringarna en allt större utmaning för skogen med ökade risker för torka, stormar och skadeangrepp. För att möta dessa risker krävs plantmaterial som är bättre rustat för framtida förhållanden. Genom att satsa på bra skogsodlingsmaterial kan ökad produktion kombineras med större klimatanpassning och långsiktig hållbarhet.

Bakgrund

Plantor och frön

Det finns olika sätt att föryngra skog. En del föryngring sker med frön. Frön kan ha olika ursprung. Det finns beståndsfrö som är frö som samlas in i utvalda produktionsskogar. Sedan finns det plantage- frö som är frö från ympar av utvalda träd med skötseln inriktad på att maximera produktionen av högkvalitativt frö. Plantagefrö har oftast betydligt högre och jämnare frökvalitet än beståndsfrö.19 Frö- plantager anlades från slutet av 1940-talet och framåt. Den tredje omgångens fröplantager ger en genetisk tillväxtvinst på 21–25 pro- cent. Den fjärde omgångens fröplantager inleddes under 2022 och kommer producera frö under en lång period med start om cirka 10–20 år.20

Plantering är den dominerande föryngringsmetoden i Sverige. Sedan millennieskiftet har föryngring genom plantering ökat från 64 till 87 procent av landets föryngringsareal. Användning av natur- lig föryngring som föryngringsmetod har i stället minskat, från 35 till 7 procent.21

19Skogsstyrelsen 2016. Skogsskötselserien nr 2.

20Skogskunskap. 2024-12-18.

21Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/12.

569

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Det finns olika typer av skogsplantor; barrotsplantor, täckrots- plantor och hybridplantor. Det vanligaste är att man startar odlingen av plantor med sådd av frö, men man kan också föröka plantor vege- tativt genom att ta sticklingar eller via så kallad somatisk embryo- genes. Vegetativ förökning är under utveckling i Sverige och utgör endast en mycket liten del av totalen.

Odling av skogsplantor sker i Sverige på plantskolor. En plantas tillväxt i plantskolan beror på flera faktorer: odlingssubstrat, odlings- behållare och odlingstäthet, näringstillförsel, bevattning, luftfuktig- het, temperatur och ljus.22 Syftet med plantproduktion är att ta fram plantor som har hög överlevnad och tillväxt i fält. En planta av hög kvalitet har egenskaper som gör den lämplig för aktuell växtplats; den är anpassad till de förutsättningar som gäller för ett specifikt planteringsobjekt. För att en planta ska hålla hög kvalitet räcker det dock inte med att den överlever och har bra tillväxt de första åren. Plantan ska också ha ett rotsystem som inte bara försörjer den med näring och vatten utan också ger en varaktig förankring i marken så att inte den framtida stabiliteten äventyras. I plantskolan kan man påverka plantans egenskaper på en mängd olika sätt genom att anpassa odlingsregimen utifrån de specifika egenskaper som eftersträvas hos plantan.23

Vegetativt förökat plantmaterial

Med vegetativt förökat skogsodlingsmaterial avses plantor som för- ökats genom att ta sticklingar eller via så kallad somatisk embryoge- nes. Somatisk embryogenes innebär att man massproducerar embryon från vanliga frön vilka sedan drivs upp till plantor. På detta sätt kan förädling och förökning av skogsodlingsmaterialet snabbas upp och specifika egenskaper hos träden som man vill förstärka kan väljas ut.

Både somatisk embryogenes och förökning med sticklingar ger plantor som genetiskt är kopior av varandra, så kallade kloner. Det finns ingen genetisk variation inom klonen. De kloner som uppfyller de krav som ställs, väljs ut och klonerna drivs sedan upp i plantskolor. I klonskogsprogram har tillväxten uppskattats till 20–30 procent bättre än jämförbara fröplantor. De tre risker som oftast förknippas

22Skogsstyrelsen 2016. Skogsskötselserien nr 2.

23Skogsstyrelsen 2016. Skogsskötselserien nr 2.

570

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

med vegetativt förökat skogsodlingsmaterial är risk att enskilda klo- ner slås ut, risk för minskad genetisk variation inom arten samt risk för minskad biologisk mångfald inom beståndet.24 För att säkerställa genetisk variation används därför blandningar av flera kloner i odlings- materialet. Vidare kan antalet kopior av respektive klon begränsas. Vegetativ förökning, till exempel genom sticklingar, tillämpas främst för lövplantor framför allt av hybridasp och poppel. En mindre

mängd granplantor (några 100 000 plantor per år) saluförs i södra Sverige. År 2023 förökades 18 procent av levererade lövträdsplantor vegetativt.25 Det finns i dag en pilotanläggning för att testa möjlig- heten att producera framför allt granplantor genom somatisk embryo- gens.26

Lagstiftning om skogsodlingsmaterial

Sedan Skogsstyrelsens (Skogsvårdsorganisationens) uppdrag att till- handahålla skogsodlingsmaterial upphörde på 1990-talet ansvarar skogsbruket för att tillräckligt mycket skogsodlingsmaterial pro- duceras. Skogsstyrelsens uppdrag är att godkänna och registerföra fröplantager och andra frökällor. De har också ansvar för de offi- ciella system som ska säkerställa skogsodlingsmaterialets spårbar- het från frökälla till slutkund. För att kunna använda resultaten från förädlingsprogrammen för produktion och försäljning av förädlat och testat skogsodlingsmaterial måste Skogsstyrelsens föreskrifter följas.

Skogsodlingsmaterial är som utgångspunkt frön, plantor, stick- lingar och andra former av förökningsmaterial, avsedda för anlägg- ning av skog, enligt 7 § skogsvårdslagen. Produktion av och handel med skogsodlingsmaterial regleras i svensk lagstiftning enligt Rådets direktiv 1999/105/EC av den 22 december 1999 om saluföring av skogsodlingsmaterial.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som förbjuder eller ställer upp villkor för använd- ningen av visst slag av skogsodlingsmaterial vid anläggning av skog samt om produktion av, handel med och införsel av skogsodlings-

24Karlsson. B. 2020.

25Skogsstyrelsen, levererade plantor. 2025-07-01.

26SweTree. 2025-05-07.

571

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

material i enlighet med Rådets direktiv 1999/105/EC (7 § skogsvårds- lagen).

Skogsstyrelsen har getts möjlighet att i enlighet med direktivet föreskriva om vilka villkor som ska gälla för användning, produktion och handel med skogsodlingsmaterial (8 § skogsvårdsförordningen). Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter27 är huvudregeln att endast sådant skogsodlingsmaterial som kan ge skogsbestånd som har goda förutsättningar att utvecklas väl och som kan utnyttja marken för tillfredställande virkesproduktion får användas. För vissa skogsod- lingsmaterial anger Skogsstyrelsen var i Sverige dessa får användas.

När det gäller vegetativt förökat skogsodlingsmaterial anger Skogs- styrelsen att endast fem procent av en brukningsenhet får föryngras med sådant material. Det är dock alltid tillåtet på en areal upp till

20 hektar. Plantering av vegetativt förökat skogsodlingsmaterial om- fattande minst 0,5 hektar ska anmälas till Skogsstyrelsen minst sex veckor innan planteringen påbörjas.

Skogsstyrelsen har även föreskrifter om produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial. Vid försäljning av skogsodlingsmaterial ska Skogsstyrelsen först ha godkänt frökällan.

Regelverket finns i

–skogsvårdslagen (1979:429)

–skogsvårdsförordningen (1993:1096)

–Skogsstyrelsens föreskrifter om produktion för saluföring, saluföring samt införsel för saluföring av skogsodlingsmaterial (SKSFS 2002:2, ändrad senast genom SKSFS 2021:3)

–Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7, ändrad senast genom SKSFS 2025:3)

–Skogsstyrelsens föreskrifter om avgifter vid produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial (SKSFS 2021:1).

Den 5 juli 2023 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ny förordning för produktion och saluföring av skogsodlings- material.28 Den föreslagna förordningen bygger på det nuvarande direktivet men innebär vissa förändringar och ökade krav vad gäller registrering och kontroll av skogsodlingsmaterial. Förslaget disku-

27Skogsstyrelsen föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7). 28Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 415 final.

572

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

teras för närvarande i rådsarbetsgrupp. Om det antas kommer det ersätta det nuvarande direktivet.

Tidigare utredningar

Regeringen har tidigare uttryckt att föryngring med gran och tall bör ske med förädlat föryngringsmaterial i så stor utsträckning som möjligt. Kunskapen om värdet av att använda förädlat plantmaterial vid föryngringar bör öka bland markägare, entreprenörer, Skogsstyrel- sens personal och andra berörda.29

Skogsstyrelsen har pekat på att det under en längre tid framförts åsikter från skogsföretag om att reglerna om vegetativt förökat skogs- odlingsmaterial hämmar utvecklingen på detta område. Regelverket leder till en osäkerhet kring att investera i och att föryngra med olika förädlade plantmaterial vilket medför att det saknas underlag för ut- värderingar. Skogsstyrelsen föreslog 2018 att arbetet med att ta fram underlag för att modernisera föreskrifterna för vegetativt förökat skogsodlingsmaterial skulle genomföras inom ramen för den sam- verkan som Skogsstyrelsen och Skogforsk driver.30

Pågående forskning och utvecklingsarbete

Det pågår en del forsknings- och utvecklingsarbete inom detta om- råde och jag nämner här några av de aktiviteter som pågår.

Det pågår ett projekt kring förädlingsmetoden somatisk embryo- genes. SweTree Technologies AB driver projektet tillsammans med flera svenska skogsföretag. Pilotprojektet går ut på att utveckla auto- matiserad produktion av embryon och microplantor.

Skogforsk har två egna plantskolor och möjlighet att, genom undantag för forskning, genomföra försök och tester. Genom tidi- gare försök har olika bekämpningsmedels effekt på skadeinsekter och nyttoinsekter i fröodlingarna studerats med målet att få fram mer förädlat granfrö31 . Därutöver utvecklar Skogforsk metoder för snabbare förädlingscykler för gran och tall32 samt studerar blom-

29Prop. 2007/08:108, s. 50.

30Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

31Skogforsk, bekämpningsmedel. 2025-04-01.

32Skogforsk, tallsticklingar. 2025-04-01.

573

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

ning och frösättning hos björk för att få fram mer förädlat björkfrö33 . Skogforsk studerar även om sydligare trädslagprovenienser kan an- vändas i Sverige vid ett varmare klimat34,35.

SLU bedriver till viss del forskning på frö och plantor. Detta avser framför allt grundforskning.

De stora plantproducenterna har tillsammans med Skogsskade- centrum gått ihop för att finansiera en doktorandtjänst som inriktas på sjukdomen Phoma som är en svampsjukdom som infekterar rötter och skott hos gran och tall.

Problembeskrivning

Bristen på plantor från genetiskt förädlat skogsfrö i allmänhet, och på skogsodlingsmaterial med högsta möjliga förädlingsnivå i synner- het, har varit ett stort hinder för att omsätta skogsträdsförädlingens resultat till friska och väl växande skogar36 .

Skogsstyrelsens Skoglig konsekvensanalys 2008, pekar ut använd- ning av förädlat material som en av de viktigaste förutsättningarna för att virkesbalansen på lång sikt ska räcka till för råvarubehovet. Under slutet av den kommande 100-årsperioden beräknas den direkta och indirekta tillväxtökningen av att använda förädlat skogsodlings- material uppgå till 7–8 procent.37

År 2024 genomför Skogforsk en analys av det så kallade scenariot Förädling, vilket togs fram av Skogsstyrelsen inom ramen för Skoglig konsekvensanalys 2022 (SKA22). I analysen bedömer Skogforsk att SKA22 underskattar den framtida effekten av fortsatt genetisk föräd- ling och utbyggnad av fröodlingar. Enligt Skogforsks beräkningar ökar den årliga virkesproduktionen under perioden från dagens nivå om cirka 98 miljoner m³sk till 125 miljoner m³sk i scenariot Dagens potential enligt SKA22, och till 134 miljoner m³sk i scenariot Föräd- ling. I slutet av perioden uppgår den löpande årliga tillväxten till 8,8 miljoner m³sk mer i scenariot Förädling jämfört med Dagens potential.38

33Skogforsk, björkens blomning. 2025-04-01.

34Skogforsk, bokprovinienser. 2025-04-01.

35Skogforsk, lärkkloner. 2025-04-01.

36Karlsson, B. & Rosvall, O. 2010.

37Skogsstyrelsen 2008. Meddelande 4.

38Skogforsk 2024. Arbetsrapport 1203.

574

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Klimatförändringarna kan innebära konsekvenser som att längre tillväxtsäsonger generellt ökar skogens tillväxt. Högre temperaturer på våren och sommaren, samt längre torrperioder kan öka risken för torka och skogsbrand. Dessutom innebär en tidigare tillväxtstart hos träden att risken för skador av vårfrost ökar då temperaturskillnaden mellan dag och natt fortfarande är stor. Man räknar även med att mer nederbörd och höjda grundvattennivåer under vinterhalvåret kan för- korta tillväxtsäsongen på fuktiga och blöta marker. Med undantag för älg i sydligaste Sverige kommer mildare vintrar sannolikt att leda till större stammar av klövvilt vilket kan öka betesskadorna. Även risken för stormfällning ökar, i synnerhet om andelen gran fortsätter att vara på en hög nivå i södra Sverige. Förutsättningarna för många skadeinsekter och patogener väntas bli mer gynnsamma i ett varmare klimat. Det gäller vanligt förekommande och kostsamma skadegörare som rotröta, granbarkborre och snytbagge, men också andra inhemska och nytillkomna främmande arter. Samtidigt kan många naturliga fiender till skadegörarna få bättre förutsättningar att föröka sig om det finns kontinuerlig tillgång till föda i form av lämpligt substrat, vilket kan motverka ökningen av vissa skadegörare. Vad som är lämp- ligt plantmaterial kommer att förändras, och därför är utveckling av skogsodlingsmaterial, till exempel ökad motståndskraft mot skade- görare, nödvändigt.

Vegetativ förökning innebär, rätt använt, att goda genetiska egen- skaper kan föras vidare på ett effektivt sätt. Anpassningen till nya miljöförhållanden eller skadegörare kan därmed ske snabbare. Sam- tidigt kan omfattande användning av vegetativt förökat skogsodlings- material, särskilt vid ett begränsat antal kloner, potentiellt orsaka problem. Om någon eller några kloner är mottagliga för skador eller skadegörare, kan både skogsägare och samhället drabbas av ekono- miska förluster. Pollen eller frö med en begränsad genetisk diversitet eller med oönskade varianter av gener (alleler) kan spridas från pro- duktionsskogar och påverka (minska) den genetiska diversiteten i naturligt föryngrade skogar.

För att kunna använda vegetativt förökat skogsodlingsmaterial på ett säkert sätt behövs ökad kunskap och forskning på området. Möjlighet till storskaliga tester och större praktiska försöksytor behövs. Intresset för att lägga resurser på sådan forskning är dock litet om regelverket är alltför restriktivt vid användning av vegetativt förökat skogsodlingsmaterial.

575

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Beslut om plantval avser ofta en lång tidsperiod och nuvarande regler om skogsodlingsmaterial är inte anpassade för olika klimat- scenarier. Det råder en osäkerhet om hur utsläppen av växthusgaser och klimatet kommer att utvecklas. Det är av vikt att nya regler är flexibla nog att kunna anpassas löpande till hur klimatet utvecklar sig och i takt med att ny kunskap om skogsodlingsmaterialets egen- skaper kommer fram. En utmaning som lyfts till utredningen är att det finns exempel på rekommendationer i det av Skogsstyrelsen rekommenderade verktyget Plantval från Skogforsk där material rekommenderat för ett specifikt planteringsområde i Sverige inte är lagligt enligt gällande förflyttningsregler.

Det pågående arbetet inom EU med att ta fram en ny förordning om skogsodlingsmaterial kommer inte att lösa de nationella problem som jag lyfter här.

Det svenska regelverket kring skogsodlingsmaterial behöver moderniseras för att fullt ut kunna bidra till en ökad tillväxt och investeringsvilja i skogen.

Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att uppdatera sina föreskrifter om vegetativt förökat skogsodlingsmaterial i syfte att tillåta en användning som inte begränsas av den areal som föryngras med sådant material. I stället bör en begränsning införas om ett maximalt antal år som kopior av samma klon får användas eller ett maximalt antal kopior av samma klon som får produceras och säljas som skogsodlingsmaterial.

–Skogsstyrelsen får även i uppdrag att utvärdera och ändra före- skrifterna i 2 kap. 17–22 §§ (SKSFS 2011:7), de så kallade för- flyttningsreglerna, så att dessa är baserade på dagens kunskap och inte blir oproportionerligt restriktiva.

576

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Bedömning:

–Myndigheterna och skogsbruket behöver fortsätta prioritera forskning och testverksamhet kring skogsodlingsmaterial samt sprida kunskap i denna fråga, se förslag i kapitel 9.

Ökad tillväxt kräver mer kunskap om skogsodlingsmaterial

Genom att möjliggöra bra förutsättningar för framtagandet av skogs- odlingsmaterial kan tillväxten i skogen öka. Om man i Sverige kan ta fram plantor och fröer med bättre vitalitet, torkresistens, sjukdoms- resistens och andra produktionsegenskaper anpassade till dagens och framtidens klimat får det stor påverkan på hållbar tillväxt på stora skogsarealer. Även om andra delmoment, såsom markbered- ning och utförandet av plantering, har stor betydelse för återväx- tens resultat utgör skogsplantornas genetiska egenskaper och kva- litet en avgörande komponent i återväxtkedjan. Då plantering är den dominerande återväxtmetoden finns starka skäl att växla upp återväxt- och plantforskningen. Klimatförändringarna som bedöms bli särskilt stora på nordliga breddgrader innebär att Sverige måste vara i framkant när det gäller skogsodlingsmaterial för att tillväxten inte ska bli lidande. Forskningen behöver breddas och säkerställa att Sverige står rustat inför framtiden. Likaså är skogsodlingsmaterialet viktigt för att minska skaderisker och öka virkeskvaliteten. För att uppnå en hållbar skogsindustri och stärka Sveriges position inom hållbart skogsbruk är det således avgörande att satsa på forskning och innovation. Den kunskap som finns och som tas fram på området behöver spridas till skogsbruket i stort för att få de efterfrågade effekterna. Kunskapen behöver också genomsyra regelverken för att inte dessa ska utgöra oproportionerliga hinder för utvecklingen på området.

Sammanfattningsvis finns det ett starkt stöd för skogsträdsföräd- ling från myndigheter och skogsbruk, men fortsatt forskning är nöd- vändig för att möta framtidens utmaningar.

577

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Detaljreglering ska undvikas

I kapitel 3 har jag diskuterat den svenska modellen och de principer som modellen vilar på. En sådan viktig princip är att detaljreglering ska undvikas. Modellen förutsätter att det finns en relativt stor fri- hetsgrad för markägare att bruka sin skog. Detta är bland annat viktigt för att få ett variationsrikt skogsbruk. När det gäller skogsodlings- material finns det stora fördelar med variation eftersom det kan innebära en större resiliens mot miljöförändringar och oförutsedda utmaningar som skadedjur och sjukdomar.

Det blir därför betydelsefullt att eftersträva principen om att und- vika detaljreglering på området kring skogsodlingsmaterial. De re- gleringar som ändå behövs måste vara grundade i den kunskap som finns på området och ständigt utvärderas när ny kunskap finns till- gänglig.

Skogsstyrelsens föreskrifter om förädling behöver uppdateras

Under utredningen har det framkommit att Skogsstyrelsens före- skrifter om skogsodlingsmaterial behöver uppdateras både på grund av ny kunskap och på grund av att regelverket utgör en oproportio- nerlig begränsning som stoppar upp utvecklingen på området.

Skogforsk har ett verktyg, Plantval, som ska bidra med kunskap så att rätt skogsodlingsmaterial hamnar på rätt plats i skogen. Verk- tyget är baserat på ett omfattande nätverk av fältförsök och moderna klimatdata. Kritik har dock riktats mot att Plantval ger rekommenda- tioner som sedan inte är tillåtna att genomföra enligt Skogsstyrelsens föreskrifter. Det är Skogsstyrelsens förflyttningsregler som sätter upp begränsningar i detta sammanhang. Dessa föreskrifter återfinns i

2 kap. 17–22 §§ Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7). Föreskrifterna anger att skogs- odlingsmaterialets härkomst ska fastställas av Skogsstyrelsen, men anger inte principerna för hur detta ska göras. I föreskrifterna anges också för vissa trädslag var skogsodlingsmaterial av viss härkomst får användas. Dessa bestämmelser är inte helt i linje med den veten- skapliga modell som Skogforsk tagit fram för bästa skogsodlings- material i förhållande till lokal. Skogsstyrelsens föreskrifter bör bygga på evidens och därför utvärderas och uppdateras i enlighet med den senaste kunskapen på området på samma sätt som i Plantval.

578

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Nya möjligheter för vegetativt förökat skogsodlingsmaterial

I all förädling måste tillräcklig genetisk variation säkerställas. Detta krävs för att bibehålla en variation för att kunna fortsätta med nya korsningar och urval, men också för att undvika att den genetiska diversiteten minskar på landskaps- eller beståndsnivå. Detta kan bland annat ha betydelse för förmågan att motstå skadegörare och andra stressfaktorer.

Populationer där resistensen har utvecklats behöver behålla gene- tisk variation i adaptiva egenskaper som tillväxthastighet, tålighet mot torka och köldhärdighet för att kunna anpassa sig till olika miljöer.39

Bevara gener i förädlingspopulationer är en väsentlig del av risk- spridningen. Det är också en central del av klimatanpassningen. Skogsstyrelsen rekommenderar skogsägare att använda olika typer av skogsodlingsmaterial både med hänsyn till trädslag och vilka frö- källor plantorna kommer från. Syftet är att uppnå en hög genetisk variation både mellan och inom de vanligaste trädslagen. En viss andel oförädlat material genom naturlig föryngring rekommenderas också.40

Lagkrav, som pågående arbete med ny EU-förordning om skogs- odlingsmaterial, syftar till att upprätthålla en lämplig nivå på skogs- odlingsmaterialets standard. Utvecklingen av skogsodlingsmaterial måste också drivas av forskningsframsteg och efterföljande förädling, samt av skogsbrukets efterfrågan.

Skogsstyrelsens föreskrifter anger i dag att användning av vege- tativt förökat skogsodlingsmaterial inom en brukningsenhet inte får ske i sådan utsträckning att den areal som föryngrats med sådant mate- rial uppgår till mer än fem procent av arealen produktiv skogsmark. Dock får alltid inom en brukningsenhet vegetativt förökat skogs- odlingsmaterial användas på en areal uppgående till högst 20 hektar (2 kap. 23–24 §§ SKSFS 2011:7).

Jag bedömer att dessa regler innebär att försöksverksamhet och kunskap på området med vegetativt förökat skogsodlingsmaterial hämmas. Jag föreslår att Skogsstyrelsen upphäver dessa bestämmel- ser och i stället tar fram mer ändamålsenliga regler. Jag föreslår att Skogsstyrelsen antar föreskrifter som innebär en begränsning av pro- duktion och saluföring av kopior av samma klon i antingen antal eller år. På så sätt kan man försäkra sig om nivån på genetisk varia-

39Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/19.

40Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/23.

579

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

tion i landskapet.41,42 Detta skulle också vara förenligt med de för- slag som finns till EU:s nya förordning för produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial.43

8.2.2Frö- och plantskolor

Bakgrund

Bekämpningsmedel är kemiska eller biologiska produkter som är till för att förhindra att djur, växter eller mikroorganismer orsakar skada på egendom eller skadar människors eller djurs hälsa. De egen- skaperna gör att bekämpningsmedel också kan orsaka skada på hälsan eller miljön.

Skogsbruket har genom forskning och utveckling kunnat ersätta flera bekämpningsmedel. I dag är användningen liten inom skogs- bruket. Utvecklingen av användandet av olika plantskydd mot insekts- skador inom skogsbruket är ett exempel på detta. Under det senaste decenniet har mekaniska plantskydd nästan helt ersatt insekticider (Figur 8.1).

Figur 8.1 Utvecklingen av användandet av olika plantskydd för alla barrträdslag

Andel (%)

100

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Oskyddad	Mekaniskt plantskydd	Insekticidbehandlad

Källa: Skogsstyrelsen, levererade skogsplantor. 2025-07-01.

41Rosvall, O. m.fl. 2019.

42Rosvall, O. m.fl. 2020.

43Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 415 final, annex 4.

580

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

För att få sälja eller använda ett bekämpningsmedel i Sverige krävs att det är granskat och godkänt av Kemikalieinspektionen. Ett medel godkänns bara om det är godtagbart ur hälso- och miljösynpunkt. Godkända bekämpningsmedel får en behörighetsklass som visar vem som får använda det och till vad. Behörighetsklassen avgör också vilket kunskapskrav som ställs på användaren.

Det finns möjlighet att ansöka om att utvidga ett produktgod- kännande för ett eller flera mindre användningsområden som pro- duktgodkännandet inte redan omfattar. En sådan utvidgning kallas UPMA, vilket står för utvidgning av produktgodkännande för mindre användningsområde.

Växtskyddsmedel är bekämpningsmedel som används i huvud- sak för att skydda växter och växtprodukter inom jordbruk, skogs- bruk och trädgårdsbruk. Det kan vara mot svampangrepp, skade- djur eller konkurrerande växter.

Inom EU ska tillämpas Europaparlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direk- tiv 79/117/EEG och 91/414/EEG. Förordningen ställer bland annat upp regler för hur prövningen av ett växtskyddsmedel ska ske och på vilka grunder det kan godkännas. EU godkänner verksamma ämnen som får användas på den europeiska marknaden. Utifrån dessa verk- samma ämnen får medlemsstaterna godkänna produkter.

Syftet med växtskyddsmedelsförordningen är att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön, samt att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att harmonisera reglerna för utsläppande på marknaden av växtskydds- medel och samtidigt förbättra jordbruksproduktionen.

Problembeskrivning

Plantskolorna riskerar i dagsläget stora bortfall av framför allt tallplan- tor på grund av minskande tillgång på godkända bekämpningsmedel samt luckor i kunskaperna om både nya och gamla skadegörares bio- logi. Detta samtidigt som skogsbruket efterfrågar mer tallplantor än på många år. Lövträd har också blivit mer eftertraktat vilket gör att plantskolorna nu ökar odlingen av trädslag vars skadegörare man har begränsad erfarenhet av. Där väntas olika skadegörare bli problema-

581

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

tiska och kunskapsnivån bedöms otillräcklig om odlingen ska kunna skalas upp.

Behovet av att prioritera kunskap samt nya metoder och verktyg förstärks ytterligare av att många svampsjukdomar som drabbar skogsplantor ofta inte syns förrän säsongen efter infektion, då bekämpning inte längre är möjlig och plantorna ofta redan plan- terats ut i skogen. Fröplantager och skogsplantskolor har inte de rätta verktygen för att hinna med i den snabba utvecklingen med nya skadegörare, ett förändrat klimat och en oförutsägbar och snabbt minskande tillgång till bekämpningsmedel på grund av gällande lagstiftning.

Flera växtskyddsmedel har fasats ut på EU-nivå och få nya till- kommer. De produkter som fortsatt är godkända för användning i Sverige får villkor som i praktiken gör dem svåra att använda i frö- odlingar och för skogsplantskoleväxter. Det kan vara att endast hand- hållen spruta tillåts trots att traktorburen spruta är godkänd i alla andra grödor, eller att användning bara blir tillåten vart tredje år

i stället för varje år som för andra grödor. Detta beror till stor del på att skogsplantskoleväxter inte finns med i den EU-gemensamma bedömningsgrund som Kemikalieinspektionen använder för bedöm- ningen av användning i jordbruks- och trädgårdsgrödor. Företagen ser dessutom skogsplantskolor som en för liten marknad för att sätta upp exponerings-, resthalts- och effektförsök, då det blir för dyrt i förhållande till förväntad försäljning. Därför saknas underlag och stöd inför att Kemikalieinspektionen ska godkänna bekämpnings- medel.

Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger SLU Sveriges lantbruksuniversitet (Skogsskade- centrum) i uppdrag att i samverkan med Skogsstyrelsen och Skogforsk, rikta en del av sin verksamhet till att genomlysa och bygga upp kompetens om skadesituationen i fröodlingar och skogsplantskolor och ta fram lösningar på problemen, se även förslag i kapitel 9.

582

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

–Regeringen ger SLU Sveriges lantbruksuniversitet (Skogsskade- centrum) i uppdrag att i samverkan med Kemikalieinspektionen ta fram studier och modeller för att analysera riskerna av be- kämpningsmedel i fröodlingar och skogsplantskolor.

Frö- och skogsplantskolorna utgör en viktig grund för skogsbruket

År 2023 levererades 431 miljoner skogsplantor från plantskolorna för att planteras i skogen. Majoriteten (88 procent) av de levererade skogsplantorna kom från plantagefrö från svenska fröplantager. Detta är en ökning med fyra procentenheter jämfört med 2022. Svenskt och utländskt beståndsfrö utgjorde en respektive tre procent. Utländskt plantagefrö stod för åtta procent av härkomsten av de levererade skogsplantorna. Användningen av plantagefrö med utländsk här- komst har minskat för lärk, sitkagran och övriga barrträd de senaste åren. I stället används svenskt plantagefrö och utländskt beståndsfrö i större utsträckning.44

I Sverige finns cirka 20 skogsplantskolor som producerar mellan 1 och 70 miljoner plantor vardera. Priserna för plantorna varierar beroende på plantstorlek och behandlingar men kan uppskattas till en kostnad på i genomsnitt cirka 5 kronor per planta. Det blir sam- manfattningsvis ett pris på cirka 1,85 miljarder kronor per år för de svenskproducerade plantorna.45

Det finns ett behov av svenskproducerade plantor och frön inte minst för att säkerställa Sveriges försörjningstrygghet. En viktig faktor för att säkra fortsatt och utvecklad svensk frö- och plantproduktion är att rätt kunskap och förutsättningar att skydda plantorna från kända och i dag okända skadegörare finns. Här bör staten gå in och ta ett ansvar (liksom på jordbrukssidan) då branschen för skogsod- lingsmaterial är förhållandevis liten och mängden bekämpningsmedel som används låg. Producenterna har begränsade möjligheter att själva finansiera de studier som krävs för att få bekämpningsmedel godkända. Därför är det nödvändigt att staten tillhandahåller forskningsinsatser för att möta de utmaningar som finns.

44Skogsstyrelsen, levererade skogsplantor. 2025-07-01.

45Uppgifter från Föreningen Sveriges skogsplantproducenter.

583

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Mer kunskap behövs

Bristen på kunskap om skadegörare, som skadeinsekter, svampar och ogräs, med påverkan på skogsplantor har visat sig utgöra en stor utma- ning för frö- och skogsplantskolorna. Kunskapsbristen får påverkan på möjligheten att säkerställa högkvalitativt plantmaterial liksom att tillräcklig mängd skogsodlingsmaterial kan tas fram. Likaså innebär svårigheterna med att få nya bekämpningsmedel godkända när äldre försvinner en risk för att skadegörare, gamla och nya, inte kan han- teras på ett lämpligt sätt.

Frö- och skogsplantskolornas verksamhet i Sverige utgör en ganska isolerad del av skogsbranschen. Dock utgör ett skogsodlingsmaterial av hög kvalitet en nyckel för att få välmående skogar med hög pro- duktion.

För att arbeta proaktivt i denna fråga och säkerställa en även i framtiden fortsatt hög och bra produktion av skogsodlingsmaterial behöver den svenska skogspolitiken prioritera framtagandet av kun- skap för att möta det behov som finns.

Jag gör bedömningen att Skogsskadecentrum ska få uppdraget att i samverkan med Skogsstyrelsen och Skogforsk genomlysa och bygga upp kompetens om skadesituationen i plantskolorna och ta fram lösningar på de utmaningar som vi ser nu men även de utma- ningar som kan komma i framtiden med ett förändrat klimat. För att kunna hålla plantorna friska finns ett behov av mer kunskap om skadegörarnas biologi och spridningsmönster liksom kunskap om hur dessa kan förebyggas och bekämpas. Kunskapen behöver också föras ut på ett bra sätt. I dag saknar fröplantager och skogsplant- skolor ett tillräckligt bra kunskapsstöd.

KEMI behöver bättre underlag inför godkännanden

Kemikalieinspektionen kan godkänna produkter av bekämpnings- medel för användning i Sverige. Vid dessa godkännanden behöver Kemikalieinspektionen underlag som visar produktens påverkan på hälsa och miljö. Om en produkt redan används för en gröda kan ett utvidgat godkännande beviljas för en annan gröda om användningen är tillräckligt likartad. Det är den som ansöker om ett godkännande som ska bevisa att ett godkännande medför en acceptabel risk. Detta behöver ske genom argumentation och underlag som bygger på veten-

584

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

skaplig grund. För skogsplantskolorna är användningen i så liten omfattning att producenterna som sätter produkten på marknaden inte har några ekonomiska incitament att ta fram de studier och underlag som kunde ligga till grund för ett produktgodkännande.

SLU har tagit fram modelleringsverktyg – dels modeller för be- räkning av läckage av kväve och fosfor från jordbruksmark, dels modeller för beräkning av vattenbalanser samt transport och omsätt- ning av näringsämnen i vattendrag och sjöar. Dessa modeller använ- der Kemikalieinspektionen för att beräkna risken för till exempel läckage från ett bekämpningsmedel till sjöar och vattendrag eller för att beräkna risken för hälsofarlig exponering. Dock är dessa modelle- ringsverktyg inte framtagna och sällan användbara för att beräkna risker för skogsplantskolor.

Godkännande av verksamma ämnen är tidsbegränsade och produk- ter som varit tillåtna att använda på plantskolor upphör att vara god- kända då tidsbegränsningen går ut. För att kunna säkerställa att skogs- plantskolorna i framtiden kan använda nödvändiga bekämpningsmedel behöver studiemetoder tas fram vilka uppfyller kraven från Kemikalie- inspektionen. För att Kemikalieinspektionen ska kunna göra väl- avvägda bedömningar av riskerna med att godkänna ett bekämp- ningsmedel för skogsplantskolor behöver scenarier som visar på ett bekämpningsmedels risk för spridning till omkringliggande mark och vatten tas fram.

Detta är studier som inte enbart kommer en skogsplantskola till nytta utan som kan få stor betydelse för andra plantskolor och skogs- plantskolor både i Sverige och i andra länder med liknande regelverk och skogsplantor, som övriga Norden och Baltikum. Det finns därför en stor samhällsnytta i att ta fram studier som kan återanvändas och utgöra modeller för att bedöma riskerna med ett bekämpningsmedel. Jag föreslår därför att Skogsskadecentrum får i uppdrag att ta fram underlag som kan utgöra modell för bedömning av läckage, trans- porter och liknande spridning som ett bekämpningsmedel kan få på en skogsplantskola och som kan utgöra en risk för hälsa och miljö. Detta uppdrag bör ske i samverkan med Kemikalieinspektionen och även med en utländsk utblick.

585

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

8.2.3Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

SLU har i dag medel för forskning som ska riktas mot skogsskador. Jag bedömer att det av dessa befintliga medel bör prioriteras resurser som kan användas till de förslag som jag lämnar i denna del. Några nya medel bör därför inte behöva tilldelas på grund av förslagen.

Konsekvenser för företag och enskilda

De föreslagna åtgärderna syftar i första hand till att stärka kunskaps- läget om skogsodlingsmaterial samt att ge stöd till frö- och plantskole- verksamheter. Målet är att främja utvecklingen av skogsodlingsmate- rial av hög kvalitet och att minska skadefrekvensen i skogsodlingar. Förslagen har också en tydlig inriktning mot regelförenkling och förbättrade förutsättningar för såväl företag som enskilda skogsägare.

Genom att främja användningen av anpassat och förbättrat skogs- odlingsmaterial skapas möjligheter till ökad tillväxt i skogen. Detta kan i förlängningen bidra till högre lönsamhet och ökad invester- ingsvilja bland skogsägare. Det bör dock betonas att nyttjandet av dessa möjligheter är frivilligt, vilket innebär att ett alternativt utfall är att nuvarande förhållanden kvarstår. Den potentiella tillväxtvinst som kan uppnås genom rätt val av skogsodlingsmaterial är därför svår att kvantifiera. I avsnitt 3.2 presenteras dock scenarier med ökad tillväxt.

Begränsningar i antalet kopior av en enskild klon kan innebära vissa kostnader för producenterna, framför allt avseende arbete med att ta fram nya kloner. Samtidigt är avsikten att stimulera en ökad användning av vegetativt förökat material, vilket förväntas kunna generera ökade intäkter för samma företag på sikt.

De förslag som riktar sig till frö- och plantskoleföretag berör en begränsad krets av mindre företag, som i många fall har begränsade egna resurser för att bedriva den typ av försöksverksamhet och under- lagsframtagning som föreslås. Dessa företag konkurrerar inte direkt med andra branscher inom Sverige. Förslag som syftar till att ta fram bättre beslutsunderlag för bekämpningsmedel bedöms inte snedvrida konkurrensen, utan snarare utjämna förutsättningarna i jämförelse med jordbrukssektorn, där metodstöd redan finns framtagna av SLU.

586

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Ökad kunskap om skogsodlingsmaterial är även av betydelse för rennäringen, eftersom friska skogar är en förutsättning för hållbara renbetesmarker. Valet av skogsodlingsmaterial kan ha betydelse för tillgången på lav och andra viktiga foderväxter, vilket gör samord- ningen mellan skogsbrukets och rennäringens behov till en viktig del i arbetet med att säkerställa rätt material på rätt plats.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen kan komma att påverka hur skogsodlingsmaterial används. Förslagen utgår dock från att den senaste kunskapen ska användas för att reglera användningen och säkerställa att rätt skogsodlings- material hamnar på rätt plats. Studier, uppföljning och kontroller är en stor del av de förslag som jag lämnar. En negativ påverkan på miljön som skulle kunna följa av förslagen ska därför snabbt kunna uppmärk- sammas och ändringar kan vidtas när detta krävs.

Riskerna med att ta bort arealbegränsningen av vegetativt förökat skogsodlingsmaterial kan vara att enklonskogsbruk blir lagligt på obegränsade arealer. Denna risk undanröjs av de förskrifter som jag diskuterar avseende begränsningar av antal kopior av samma klon.

Förslag som rör bekämpningsmedel avser att utöka kunskapen för att bekämpningsmedel som i dag redan används i stor skala även ska kunna användas inom frö- och plantskolor. Detta arbete kommer ske med miljön i huvudfokus.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Kunskap och ett anpassat regelverk för skogsodlingsmaterial bör medföra större möjligheter till ökad tillväxt i skogen. I avsnitt 3.2 finns en djupgående samhällsekonomisk analys av hur ökad tillväxt bidrar till samhällsekonomin.

587

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

8.3Främmande trädarter

8.3.1Bakgrund

Användningen av främmande trädarter är starkt begränsad

Främmande trädarter, vilket ibland också kallas utländska trädarter, refererar till trädarter som inte är naturligt förekommande i Sverige och som har introducerats från andra delar av världen.

Främmande trädarter har använts i Sverige sedan 1800-talet för att förbättra skogsproduktionen och diversifiera skogarna. Exempel på sådana arter inkluderar lärk, contortatall och sitkagran.

Det dröjde fram till 1960- och 70-talen i Sverige innan mer stor- skaliga satsningar initierades med främmande trädarter. Sett till area- len är det framför allt Sverige som har haft en stor satsning av främ- mande trädarter, då med contortatall, bland de nordiska länderna.46 Dagens regelverk ställer upp begränsningar i användningen av främ- mande trädarter. Användningen av främmande trädarter regleras främst

genom skogsvårdslagen (1979:429) och miljöbalken (1998:808). Skogsvårdslagen ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att reglera användningen av dessa trädarter om det är påkallat från skogsvårdssynpunkt (7 § skogsvårdslagen). I den fjällnära skogen är det förbjudet att använda främmande träd- arter förutom om det behövs för ett angeläget vetenskapligt ändamål (6 b § skogsvårdslagen och 9 a § skogsvårdsförordningen (1993:1096)).

Skogsstyrelsen kan i ett enskilt ärende besluta att användaren av ett nytt skogsodlingsmaterial ska bekosta en miljöanalys för att av- göra vilken inverkan ett nytt skogsodlingsmaterial har på miljön (32 § skogsvårdslagen och 31–33 §§ skogsvårdsförordningen).

En anmälan om avverkning ska innehålla uppgifter om främmande trädarter om föryngring planeras ske med sådan art (2 kap. 27 § SKSFS 2011:7). Det är endast i samband med avverkning som under- rättelse behöver ske av användning av främmande trädarter (15 § 3 skogsvårdsförordningen).

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av intro- duktion och spridning av invasiva främmande arter innehåller be- stämmelser som syftar till att förebygga, minimera och mildra inva- siva främmande arters negativa effekter på biologisk mångfald inom

46Future Forest 2014. Rapport 2014:3.

588

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

EU. Med invasiv främmande art avses en främmande art vars intro- duktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Av förord- ningen följer att Europeiska kommissionen antar och regelbundet uppdaterar en förteckning över invasiva främmande arter av unions- betydelse, en så kallad unionsförteckning. EU:s förordning har kom- pletterats genom den svenska förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter. Enligt denna förordning kan Sverige föra upp inva- siva främmande arter på en nationell förteckning. Skogsstyrelsen ska ta fram förslag om vad som ska gälla för skogsträdarter som används för virkesproduktion och som bör tas upp i den nationella förteck- ningen.

Bakgrunden till begränsningen

Den stora betydelsen av att skogsodling sker med material som är av lämplig härkomst och beskaffenhet framhölls av regeringen 197947 . Regeringen uttryckte även detta i förarbetena till den skogsvårdslag- stiftning som reviderades 1993. Där anges att trädslagsvalet bör präg- las av växtplatsens naturgivna förutsättningar och att användningen av främmande trädarter måste begränsas starkt och kontrolleras. Som huvudprincip borde vi inrikta oss på trädarter som normalt finns i vårt land skriver man. Endast i undantagsfall, och då efter noggrann värdering i olika avseenden, skulle främmande arter komma till an- vändning.48

År 2008 uttryckte sig regeringen i något mer tillåtande ordalag om användningen av främmande trädarter. Regeringen framhöll då att utländska trädarter länge hade varit en del av det svenska skogs- bruket. Plantering i anslutning till områden med höga naturvärden kan dock ibland vara olämplig på grund av spridningsrisk. En god planering på landskapsnivå förbättrar möjligheterna att upprätthålla den biologiska mångfalden menade regeringen. Regeringen ansåg att utländska trädarter bör användas med försiktighet och i begränsad omfattning. I vissa fall kan skogsodling med snabbväxande och mot- ståndskraftiga utländska trädarter vara ett bra sätt att öka tillväxten i skogen. Kunskapen om odling av contortatall och andra utländska

47Prop. 1978/79:110 s. 42.

48Prop. 1992/93:226 s. 36.

589

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

trädarter konstaterade regeringen hade ökat under senare år. Reger- ingen kom till slutsatsen att det finns ett behov av att anpassa lag- stiftningen till dessa nya kunskaper och att tydligare definiera vad som avses med utländska trädarter.49

Skogsstyrelsen fick år 2008 i uppdrag att se över regelverket kring användningen av främmande trädarter. I den skrivelse som då togs fram framförde Skogsstyrelsen att skogsbruket bör ges möjlighet att använda fler trädarter än de inhemska, främst i syfte att öka virkes- produktionen och sprida risker i samband med klimatförändringarna. Myndigheten ansåg att samhället bör ta ansvar för att reglera ekolo- giska risker av större betydelse genom lagstiftning, exempelvis genom att införa förbud mot användning av främmande trädarter i närheten av nationalparker och naturreservat för att minska risken för oönskad fröspridning. Skogsstyrelsen föreslog också att lagstiftningen bör kompletteras med regler för att skydda rennäringens intressen. I övrigt ansåg myndigheten att skogsbruket, inom ramen för ett nationellt arealtak, bör ha möjlighet att under eget ansvar använda främmande trädarter. I skrivelsen presenterades även ett förslag till en lista över inhemska och främmande trädarter.50

Även 2017 fick Skogsstyrelsen i uppdrag att se över behovet av reviderade föreskrifter för anläggning av skog. Skogsstyrelsen ut- tryckte då att vid rätt förutsättningar kan främmande trädarter bidra till att öka skogsbrukets bidrag till den svenska bioekonomin, främst som råvara till skogsindustrin, men även som trädbränslen. Myndig- heten konstaterade att de vanligast använda främmande trädarterna i genomsnitt har en avsevärt högre förväntad medelproduktion än de inhemska trädarter de jämförs med. Skogsstyrelsen menade också att användning av främmande trädarter är ett sätt att sprida risker om någon av de i dag vanliga trädarterna får sämre förutsättningar till följd av klimatförändringar eller skadegörare. Riskerna med att använda främmande trädarter är att de kan få oönskad spridning genom spontan självföryngring, de kan orsaka negativ påverkan på den biologiska mångfalden och på kulturmiljöer, och även friluftsliv och landskapsbild kan ibland påverkas negativt.51

49Prop. 2007/08:108 s. 59.

50Skogsstyrelsen 2009. Meddelande nr 7/2009.

51Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

590

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Främmande trädarter i en internationell utblick

Främmande trädarter förekommer i Europa och täcker cirka tre pro- cent av skogsarealen52 . Den högsta andelen av främmande trädarter, nästan nio procent, kan man hitta i central/väst-europa. Detta kan jämföras med att norra Europa rapporterade en andel om mindre än 1,4 procent främmande trädarter. Irland, Island, Danmark, Ungern, Belgien och Nederländerna rapporterade den högsta andelen främ- mande trädarter år 2020. Utvecklingen av användningen av främmande trädarter i Europa har varit stabil under de senaste 30 åren, även om man kan ana en viss ökning det senaste årtiondet i Sydeuropa.53

Vissa introducerade trädarter betecknas som invasiva främmande arter. Deras spridning är begränsad, ungefär 0,5 procent av Europas skogsareal, eller cirka 1 miljon hektar. Robinia pseudoacacia har an- vänts i stor utsträckning för många ändamål, såsom prydnad, timmer, bränsleved, markstabilisering och för att tillhandahålla nektar för honungsproduktion. Robinia pseudoacacia är den mest rapporterade invasiva främmande arten i Europa. Den anses dock inte vara invasiv i Ungern, där den täcker 22,2 procent (ungefär 0,5 miljoner ha) av landets skogsareal.54

Finland

Finland har haft en ännu mer restriktiv syn på främmande trädarter än Sverige. I det nationella skogsprogrammet för 2015 poängterades vikten av att hindra introducerade arters spridning. År 2012 antogs en nationell strategi för att motverka invasiva introducerade arter.

Bland annat vill man identifiera vilka arter som redan finns i landet, och undersöka vilken skada de kan orsaka.55

I de finska rekommendationerna för skogsvård står att främmande trädarter bör användas enbart i specialfall, såsom för forskning eller för att få virke för något speciellt ändamål och endast på mindre arealer och med eftertanke, så att främmande trädarter inte kommer åt att sprida sig i naturen.56

52FOREST EUROPE, 2020: State of Europe’s Forests 2020.

53FOREST EUROPE, 2020: State of Europe’s Forests 2020.

54FOREST EUROPE, 2020: State of Europe’s Forests 2020.

55Mårald, E & Backman, F. 2014.

56TAPIO. 2025-07-01.

591

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Norge

I Norge har Sitkagran planterats på kusthedar men detta har mötts av kritik då den på vissa ställen spridit sig och tagit över öppna hotade kusthedar. Den norska artdatabanken listar bland annat arter som kan orsaka skada i ekosystemen och flera främmande trädarter finns upptagna på listan, bland annat Sitkagranen.57

I Norge är det tillåtet att plantera främmande trädarter, men det finns strikta regler och riktlinjer som måste följas.

Danmark

I Danmark består en stor del av skogen av introducerade arter. Pro- blem med sanddrift på Jylland medförde igenplantering för att skydda sanddynerna, och plantering med trädarter som bergtall fick statligt stöd redan på 1800-talet. Under 1900-talet har syftet med nya träd- arter dock svängt till virkesproduktion. Under 2000-talet påbörja- des ett restaureringsprogram som gick ut på att 26 000 hektar av Danmarks definierade invasiva arter som bergtall och contortatall skulle avvecklas. År 2008 antog Miljøministeriet en plan som inne- fattade prevention, utrotning och kontroll av invasiva arter. Samma år upprättades en svartlista, motsvarande den norska listan. I denna fanns arter som bergtall och contortatall.58

I Danmark är det tillåtet att plantera främmande trädarter med de restriktioner och villkor som följer av författning.

Island

Islands ursprungliga skog bestod främst av björk, men den har deci- merats kraftigt av bete och brännvedshuggningar. Sitt minimum nådde björkskogen kring år 1950, när den täckte mindre än en procent av landarealen. De första ansatserna till försök kring beskogning kom i gång vid förra sekelskiftet. Parallellt med att de inhemska björksko- garna fick skydd provades flera nya arter i försök. Beskogningsprogram sattes in från 1950-talet och accelererade från 1990-talet. Främmande trädarter utgör i dag 57 procent av skogens yta.59

57Mårald, E & Backman, F. 2014.

58Mårald, E & Backman, F. 2014.

59FOREST EUROPE, 2020: State of Europe’s Forests 2020.

592

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Ett tillägg till naturvårdslagen år 2000 lade fram ett mål att införda arter inte skulle skada den inhemska mångfalden. En ny strategi för naturvård antogs 2010 som i praktiken är mer restriktiv mot nya träd- arter.60

8.3.2Problembeskrivning

Bioenergi som substitut för fossilt bränsle har lett till ökat intresse för skogens tillväxt liksom klimatfrågan och möjligheten att binda koldioxid i skogen. Samtidigt behöver vi också fundera över vilka trädarter som är bäst anpassade den dag klimatet förändras och är varmare. När dagens föryngringar når slutavverkningsbar ålder kom- mer klimatet sannolikt ha förändrats så kraftigt att det har betydelse för trädens vitalitet och tillväxt. Mot bakgrund av ett förändrat kli- mat finns det skäl att minska det restriktiva synsätt som i dag ofta präglar användningen av främmande trädarter, särskilt i södra Sverige där klimatförändringarnas effekter redan märks av.

Förutsättningarna för att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk förändras, och behovet av att överväga alternativa trädslag ökar i takt med att framför allt de sydliga delarna av landet påverkas av längre vegetationsperioder, ökade temperaturer och förändrade nederbörds- mönster. En flexibilitet i lagstiftningen behövs för att i tid kunna an- passa skogsbruket till förändringarna. Hotet mot de inhemska eko- systemen utgör dock en begränsning i hur flexibel en lagstiftning bör tillåtas vara. Miljömålsberedningen har nyligen kommit till slut- satsen att användningen av främmande trädarter är negativ för den biologiska mångfalden.61 Den kunskap vi har i dag är dock större än tidigare kring främmande trädarter och dess påverkan på den svenska naturen. Det finns därför anledning att se över den nuvarande regler- ing som starkt begränsar användningen av främmande trädarter.

60Mårald, E & Backman, F. 2014.

61SOU 2025:21, s. 194.

593

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

8.3.3Lösningsförslag

Förslag:

1.Skogsvårdslagstiftningen ändras enligt följande:

–En underrättelseskyldighet införs som innebär att använd- ningen av främmande trädarter ska anmälas till Skogsstyrel- sen.

–Begränsningen att främmande trädarter endast får använ- das i undantagsfall tas bort.

–Skogsstyrelsen får uttryckligen ett mandat att meddela föreskrifter om vad som avses med inhemska trädarter.

–Samråd med rennäringen utvidgas till att omfatta även återväxtåtgärder.

2.Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att utvärdera och ändra sina föreskrifter om främmande trädarter i syfte att säkerställa att begränsningar i användningen grundas på evi- dens.

3.Staten finansierar en större forskningssatsning om främmande trädarter, liksom för uppföljning och utvärdering av de plan- teringar med främmande trädarter som finns och som etable- ras framöver, se även förslag i kapitel 9.

Bedömning:

1.Användning av främmande trädarter bör fortsatt inte vara tillåtet i fjällnära skog med anledning av riskerna för rennäring och att behovet inte är lika stort inom detta område.

2.Det är nödvändigt att testa och utvärdera främmande träd- arter i praktiska fältförsök eftersom klimatförändringarna kräver anpassning av skogsodlingsmaterial.

594

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Öppna upp användningen av främmande trädarter

För att minska risken för omfattande skador brukar Skogsstyrelsen rekommendera variationsrikt skogsbruk med ståndortsanpassning. Detta kan kompletteras med användning av förädlat skogsodlings- material som är mer anpassat till det förändrade klimatet.62

Lagstiftningen kring främmande trädarter är dock mycket restrik- tiv. Som utgångspunkt ska främmande trädarter endast användas i undantagsfall. Detta innebär för skogsbruket att främmande träd- arter ofta inte är ett tänkbart alternativ vid föryngring.

Min bedömning är att om Sverige även framöver ska kunna upp- rätthålla ett skogsbruk med hög tillväxt, effektiv hantering av skogs- skador och stärkt försörjningstrygghet, krävs en anpassning till de förändrade förutsättningar som klimatförändringarna medför. Be- hovet av förändring är särskilt tydligt i södra Sverige, där klimatpå- verkan redan är märkbar och där skogsbruket står inför de största utmaningarna. För att öka flexibiliteten i skogsbruket och möjlig- göra riskspridning måste det nuvarande regelverket för användning av främmande trädarter ses över och mindre restriktiva tillämpningar övervägas. Samtidigt måste hänsyn fortsatt tas till mycket känsliga miljöer och ekosystem, så att en ökad flexibilitet inte sker på bekost- nad av naturvärden.

För- och nackdelar med främmande trädarter

Fördelarna med att använda främmande trädarter kan sammanfattas enligt följande. Främmande trädarter kan vara ekonomiskt lönsamt då de framför allt används på grund av att de, rätt valda, är vitala, snabb- växande, har önskad virkeskvalitet och oftast förhållandevis kort omloppstid. Om den ekonomiska lönsamheten ökar kan detta öka investeringsviljan hos markägare.

Snabbväxande träd kan också innebära fördelar utifrån klimat- perspektiv, med bättre anpassningsförmåga samt att ett större virkes- förråd binder in mer koldioxid. Likaså kan snabbväxande träd bidra till en ökad tillgång på biomassa vilket kan substituera fossilbaserade alternativ.

Klimatförändringarna kan medföra nya risker och påfrestningar på de trädarter som används. Genom en användning av fler trädarter

62Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/19.

595

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

kan riskerna spridas och anpassningar till följd av ändrat klimat göras. Att använda sådana främmande trädarter som är mer motståndskraf- tiga mot vissa skador innebär till exempel en sådan riskspridning.

Nackdelarna med att använda främmande trädarter är bland annat risken för att dessa uppträder invasivt. Det hot mot biologisk mång- fald och relaterade ekosystemtjänster som invasiva främmande arter utgör kan se olika ut, och till exempel få allvarliga konsekvenser för inhemska arter och för ekosystemens struktur och funktion genom ändringar i fråga om livsmiljöer, predation, konkurrens, sjukdoms- spridning, utträngning av inhemska arter på en stor del av utbred- ningsområdet och genetiska effekter genom hybridisering.63 Vissa introducerade arter förekommer på listor över invasiva främmande arter, vars introduktion och därmed följande spridning kan orsaka socio-kulturell, ekonomisk och/eller miljömässig skada. SLU har i en risklista för främmande trädarter bland annat bedömt att contorta- tallen och hybridlärken utgör mycket hög risk för inhemsk biologisk mångfald.64

Det finns också risker som avser påverkan på rennäringen, till exempel inverkan på renbete65 , om främmande trädarter planteras på nya platser.

Främmande trädarter bidrar till ökad produktion

Skogsstyrelsen har undersökt de främmande trädarterna contorta- tall, hybridlärk, sitkagran, douglasgran, hybridasp och poppel och då funnit att den förväntade medelproduktionen oftast är betydligt högre än för de inhemska trädarter som de jämförs med.66

Svenska skogar innehåller relativt få trädarter jämfört med exem- pelvis skogar i samma klimatzoner i Nordamerika. Utöver ökad pro- duktion medför fler trädarter i det svenska skogsbruket potentiellt en större riskspridning. I dag domineras skogsbruket av gran, tall och björk, samt i någon mån av bok och ek i de sydligaste delarna av landet. De pågående klimatförändringarna medför att de framtida förutsättningarna för skogsodling i Sverige inte kommer att vara

63Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014

av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter, skäl 3.

64SLU Artdatabanken. 2025-05-30.

65Skogsstyrelsen 2009. Meddelande 7.

66Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

596

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

desamma som i dag. Detta kan innebära att inhemska trädarter får sämre förutsättningar och behöver ersättas av andra.67,68

Främmande trädarter kan därför komma att spela en viktig roll för att säkerställa en hållbar tillväxt i en osäker framtid. Skogssty- relsen har i ett antal scenarier beskrivit och analyserat skogens ut- veckling utifrån olika förutsättningar. I det scenario som innebär störst tillväxt är användningen av fler främmande trädarter en viktig komponent.69

Främmande trädarter ska kunna användas när det är lämpligt

I dag finns en bestämmelse i 8 § skogsvårdsförordningen om att Skogs- styrelsen får meddela föreskrifter om vilket skogsodlingsmaterial som får användas inom olika områden och vilka villkor som ska gälla för sådan användning.

Därutöver föreskrivs i 9 § att främmande trädarter endast i undan- tagsfall får användas som skogsodlingsmaterial.

Utifrån min beskrivning av hur förutsättningarna i skogen för- ändrats och kommer förändras framöver, ser jag inte längre behov av att restriktionerna kring främmande trädarter fortsatt är så långt- gående. I stället bör det bemyndigande som Skogsstyrelsen har att kunna ange villkor för olika skogsodlingsmaterial vara tillräckligt för att säkerställa att inte fel skogsodlingsmaterial används på fel plats. Skogsstyrelsen har dessutom i sina föreskrifter angett en grundlägg- ande regel som innebär att för skogsodling får endast användas skogs- odlingsmaterial som kan ge skogsbestånd som har goda förutsätt- ningar att utvecklas väl och som kan utnyttja marken för tillfreds- ställande virkesproduktion.

Contortatall är det absolut vanligaste främmande trädarten som skogsägarna angivit att de ska föryngra med. Enligt Skogsstyrelsen allmänna råd bör den areal som föryngras med contortatall högst uppgå till 14 000 hektar per år. 7 915 hektar avsågs föryngras med contortatall år 2010. 2024 var arealen 1 976 hektar.70 Det utrymme för föryngring med contortatall som Skogsstyrelsen bedömer som lämpligt i sina allmänna råd är således inte i närheten av utnyttjat.

67Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

68European Forest Institute. 2024.

69Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/9.

70Skogsstyrelsen. 2025-04-08.

597

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Jag gör därför bedömningen att skogsvårdsförordningens regel om att främmande trädarter endast får användas i undantagsfall bör upphävas. Jag tittar nedan närmare på de föreskrifter som bör ses över för att kunna öppna upp för en mer ändamålsenlig användning av främmande trädarter.

Användning av främmande trädarter i närhet av känsliga miljöer

En risk med främmande trädarter som lyfts är risken för frösprid- ning som kan leda till negativa effekter i känsliga miljöer. Skogforsk genomförde en landsomfattande studie i samarbete med fyra skogs- bolag under tre år för att få en uppfattning om graden av självsprid- ning av contortatall. Slutsatser av studien var att contortatallen har förmåga att sprida sig naturligt i hela det område där den är planterad i Sverige. Självspridningen var störst i störd mark, som hjulspår, väg- kanter och markberedningsfåror. Inom de cirka 8 200 provytor som lades ut i fältstudien på olika avstånd från contortatallbestånden hitta- des 78 procent av alla självföryngrade plantor i beståndskanten eller upp till 15 meter utanför. Av 1 360 utlagda provytor belägna 15 meter från beståndskant hittades contortatall inom 53 ytor, vilket utgör 3,9 procent av ytorna på detta avstånd. På 120 meters avstånd från beståndskant hittades contortatall inom 8 provytor av 1 365 utlagda ytor, vilket utgör 0,6 procent av ytorna på detta avstånd. Det var således en mycket begränsad självspridning 120 meter från bestånds- kant. Självspridningen är också relativt långsam, vilket ger möjlig- het att kontrollera spridningen genom regelbundna uppföljningar och bortröjningar av contortaplantor.71

Skogsstyrelsen anser att ett förbud i närheten av alla känsliga eller skyddade miljöer mot främmande trädarter, till exempel bio- topskydd skulle undanta omotiverat stora arealer från möjligheten att använda främmande trädarter.72

Skogsstyrelsen har dock föreskriftsrätt enligt 30 § skogsvårdslagen som myndigheten kan använda för att ange den hänsyn som krävs för att känsliga miljöer, som områden med höga naturvärden och kulturmiljöer, inte riskerar skada vid beståndsanläggning och sköt- sel av skog. Denna föreskriftsrätt samt en noggrann uppföljning

71Jacobson, S & Hannerz, M. 2020.

72Skogsstyrelsen 2009. Meddelande nr 7/2009.

598

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

och utvärdering av försök med plantering av främmande trädarter menar jag kan utgöra tillräckligt skydd för känsliga miljöer.

Anmälningsplikt för främmande trädarter

I dag har Skogsstyrelsen i sina föreskrifter angett att om föryng- ringsåtgärder planeras ske med främmande trädarter ska anmälan om avverkning innehålla uppgift om sådant trädarter (2 kap. 27 § Skogsstyrelsens föreskrifter SKSFS 2011:7).

Anmälningsplikten som Skogsstyrelsen föreskriver om när det gäller främmande trädarter är således kopplad till en avverknings- anmälan. Detta följer av 15 § 3 skogsvårdsförordningen och den begränsning som följer därav. Föreligger ingen skyldighet att göra en avverkningsanmälan föreligger således ingen skyldighet att an- mäla att föryngringsåtgärd planeras ske med främmande trädarter.

Det finns dock tillfällen när föryngring med främmande träd- arter sker utan att detta har kommit upp i samband med en anmälan om avverkning. Så kan vara fallet om markägaren först efter att av- verkningsanmälan skickats in till Skogsstyrelsen bestämmer sig för att föryngra med främmande trädarter, om föryngringen inte för- anleds av en avverkning som omfattas av kravet på anmälan i 14 § skogsvårdslagen eller om föryngringen misslyckas så att det krävs kompletterande åtgärder.

Anmälan om användning av främmande trädarter är en förutsätt- ning för att Skogsstyrelsen ska få information om var främmande trädarter avses användas. Denna information behövs för tillsynen av skogsvårdslagstiftningen och även som ett underlag för rådgiv- ning. Likaså är informationen viktig för att kunna följa upp använd- ningen och utvärdera samt dra lärdomar av användningen av främ- mande trädarter. Vetskap om att främmande trädarter används är viktigt för att kunna följa upp förhållanden i naturen, ekosystem och den biologiska mångfalden, så att en eventuell negativ trend kan stoppas i tid.

Dock bör inte varje användning av främmande trädarter ner till varje enskilt träd anmälas till Skogsstyrelsen. En kvalificeringsgräns som avser arealen bör också införas. Jag föreslår att denna gräns är densamma som gränsen för avverkningsanmälan, nämligen 0,5 hektar. Det finns en fördel med att bestämmelserna korrelerar med varandra

599

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

eftersom en föryngringsavverkning ofta är upphovet till att föryng- ring sedan sker med främmande trädarter. Tillsynen bör utgå från samma grunder både när det gäller föryngringsavverkning och föryng- ringar med främmande trädarter. Skogsstyrelsen bör också i föreskrif- ter, med det mandat som anges i 15 d § skogsvårdsförordningen, förtydliga när föryngring med främmande trädarter ska anmälas.

I föreskrifterna bör förtydligas att med föryngring av främmande trädarter avses en etablering som består till minst 50 procent av främ- mande trädarter. En återväxtåtgärd med trädarter som till övervägande del är inhemska bör inte omfattas av anmälningsplikten. En under- rättelse om föryngring med främmande trädarter får påbörjas först efter att den tidsfrist som regleras i 15 b § skogsvårdsförordningen förflutit. Jag har i delbetänkandet, SOU 2024:91, föreslagit att denna tidsfrist ska vara 10 dagar.

Främmande trädarter i fjällnära skog

Det finns ett förbud i 6 b § skogsvårdslagen mot att använda främ- mande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog. Det är främst motiverat av hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Skogsstyrelsen har vid några tillfällen tittat på frågan med främmande trädarter och i dessa sammanhang funnit att förbudet i fjällnära skog är ändamålsenligt. Naturvård och rennäring gynnas av att förbudet kvarstår73,74. Även i utredningen SOU 2009:30 fann man detta regelverk adekvat.

Jag ställer mig bakom denna bedömning och ser även att behovet i dag inte är lika stort för främmande trädarter i fjällnära skog. Klimat- förändringarna ser i nuläget ut att innebära att inhemska trädarter kan flyttas mer norrut och på så sätt utgöra lämpligt skogsodlings- material i detta område även i en överskådlig framtid.

Rennäringen ställer sig i dag negativ till främmande trädarter efter- som erfarenheterna från contortatall varit negativa. Detta är en viktig aspekt att ta med i utvärderingen av förbudet i fjällnära skog. Över- vägande skäl talar därför för att förbudet bör kvarstå.

73Skogsstyrelsen 2009. Meddelande nr 7/2009.

74Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

600

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Hänsyn till rennäringen

Rennäringen ser inte positivt på användningen av främmande träd- arter. Svenska Samernas Riksförbund (SSR) framför i sin skogspolicy att det bör råda nolltolerans mot contortaplantage inom renskötsel- området. Förbundet anser att dessa planteringar utgör ett allvarligt hinder för renskötseln, då contortatallen förändrar förutsättningarna för lavbetet, kan självföryngras och försämrar framkomligheten i markerna. Därför anser SSR att contortatall och andra främmande trädarter inte bör få användas inom renskötselområdet. Även använd- ningen av lärk bör, enligt SSR, begränsas. Förbundet vill också att befintliga planteringar med contortatall avvecklas och ersätts med svenska trädslag.75

Plantering av contortatall på marker som är lämpliga för marklavar bidrar till en minskning av lavbete för renarna och det kan leda till att renarna förlorar viktiga betesområden76 .

Rennäringens året-runt-marker är det område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året. Inom dessa marker är rennäringens ställning starkare än inom det övriga renskötselområdet. En stor del av rennäringens året-runt-marker är belägna inom fjällnäraområdet.

Användning av främmande trädarter är, som tidigare nämnts, inte tillåten inom det område som definieras som fjällnära skog. Jag vid- håller bedömningen att detta förbud bör kvarstå även framöver.

Jag har övervägt möjligheten att utvidga detta förbud till att om- fatta hela renskötselområdet. En sådan reglering skulle dock enligt min bedömning motverka syftet med den reform som här föreslås och riskera att försämra förutsättningarna för ett fortsatt konkurrens- kraftigt svenskt skogsbruk. Mot denna bakgrund föreslår jag inte en sådan utvidgning.

Samråd med rennäringen bör omfatta användning av främmande trädarter

I 20 § i skogsvårdslagen finns en bestämmelse om att samråd i vissa fall ska genomföras med den sameby som berörs, inför en avverk- ning. Enligt bestämmelsen ska samebyn beredas tillfälle till samråd

75Svenska Samernas Riksförbund. 2025-07-03.

76Horskotte m.fl. 2023.

601

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

innan en avverkning sker inom renskötselns året-runt-marker. Skyl- dighet till samråd föreligger alltså endast inom en mindre del av det större renskötselområdet genom att det inte gäller på vinterbetes- markerna.

Enligt den ordning som gällde före införandet av denna bestäm- melse i skogsvårdslagen 1991, genomfördes i praktiken samråd i viss utsträckning även inom vinterbetesområdet. Denna ordning byggde på Skogsstyrelsens föreskriftsrätt. I dessa föreskrifter fanns en skyl- dighet att samråda med samebyarna i hela renskötselområdet. Sam- rådsskyldigheten var emellertid begränsad till att den endast omfattade skogsägare med ett större skogsinnehav.

I samband med en översyn av skogsbruket i det fjällnära området år 1991 lagfästes samrådsplikten med berörda samebyar i nuvarande 20 § skogsvårdslagen. Denna regel utformades så att den enbart gäller på åretruntmarkerna. I förarbetena till lagändringen uttalade reger- ingen att det förhållandet att vinterbetet är av stor betydelse för en samebys renskötsel, eftersom det i regel är dimensionerande för det antal renar samebyn kan hålla, och att omfattande skogsbruksåtgärder på vinterbetesmarkerna därför kunde medföra betydande störningar för renskötseln, talade för en vidare samrådsplikt. Å andra sidan an- fördes att renskötselrätten generellt sett inte har lika stark ställning på vinterbetesmarkerna som på åretruntmarkerna. Med hänsyn till att det vid denna tid på vissa håll i landet, särskilt i Härjedalen, rådde oenighet mellan markägare och samer om hur långt vinterbetesområdet sträckte sig, samt med hänsyn till de praktiska problem som kunde uppstå genom att det finns många privatskogsbruk inom vinterbetes- området, ansåg regeringen att någon obligatorisk samrådsplikt inte skulle införas på vinterbetesmarkerna. I stället borde samrådsförfa- randen på dessa marker komma till stånd efter frivilliga överenskom- melser, resonerade departementschefen.77

Samrådet är som utgångspunkt en angelägenhet mellan den berörda samebyn och markägaren. Detta följer av att såväl äganderätten till mark som den renskötselrätt som enligt rennäringslagen tillkommer samebyarnas medlemmar, är rättigheter av civilrättslig karaktär. Oav- sett att rennäringen i vissa avseenden även är ett allmänt intresse är alltså samrådet mellan markägare och samebyar ett privaträttsligt institut.

77Prop. 1990/91:3 s. 56.

602

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Samråden är ofta i praktiken den enda möjlighet samebyarna har att få kännedom om planerade skogsbruksåtgärder och att komma i kontakt med skogsägaren i denna angelägenhet. Fastighetsägaren bör naturligtvis använda informationen som samebyn lämnar vid samrådet som ett underlag för sina bedömningar av vilken hänsyn som ska tas i förhållande till rennäringen och till samebyns möjlig- heter att hålla tillåtet renantal.

En fastighetsägare som ansöker om tillstånd till avverkning i fjäll- nära skog eller underrättar om avverkning ska redovisa vad han eller hon avser göra för att tillgodose rennäringens intressen. Detta fram- går av 14 och 16 §§ skogsvårdslagen.

Mitt förslag innebär att förbud mot främmande trädslag fortsatt ska gälla inom fjällnära skog. Dock avser rennäringens året-runt- marker ett större område än så. Med anledning av rennäringens in- ställning till främmande trädarter ser jag att en utökad samrådsplikt kan vara en framkomlig väg för att ge möjlighet till en dialog mellan skogsägare och sameby inför återväxtåtgärder. Jag föreslår därför att samrådsskyldigheten med berörd sameby ska utökas till att även ske inför användning av främmande trädarter. Med användning av främmande trädarter avses sådan etablering av skog där främmande trädarter utgör minst 50 procent. Skogsstyrelsen bör även i detta avseende ha föreskriftsrätt om samrådets närmare utformning. Före- skrifterna som tas fram om samråd med rennäringen bör harmoniseras med redan befintliga föreskrifter om samråd.

Främmande trädarter får inte innebära skogsförstörelse

Avskogningsförordningen78 ställer upp krav för att få släppa ut pro- dukter och råvaror på marknaden. Enligt artikel 3 är ett krav att relevanta råvaror och relevanta produkter inte får släppas ut, eller tillhandahållas på marknaden eller exporteras om de inte är avskog- ningsfria. Med avskogningsfri menas enligt artikel 2 att skogen har avverkats utan att orsaka skogsförstörelse. Skogsförstörelse är bland annat att urskog eller naturligt föryngrad skog omvandlas till skogs- plantager.

78Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1115 av den 31 maj 2023 om till- handahållande på unionsmarknaden och export från unionen av vissa råvaror och produkter som är förknippade med avskogning och skogsförstörelse och om upphävande av förordning (EU) nr 995/2010.

603

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Om anläggning av främmande trädarter innebär en omvandling till skogsplantage skulle åtgärden kunna bli att betrakta som skogs- förstörelse enligt avskogningsförordningen. Detta eftersom stor del av skogen i Sverige får anses utgöra naturligt föryngrad skog.

För att anläggning av främmande trädarter ska anses vara en skogs- plantage krävs att skogen anses vara planterad skog som brukas inten- sivt och som vid plantering och mogen skog uppfyller samtliga föl- jande kriterier:

–en eller två arter

–samma åldersklass och regelbundna avstånd

–den omfattar plantager med kort omloppstid för trä, fiber och energi, men inte skog som planterats som skydd eller för åter- ställande av ekosystem samt inte heller skog som anlagts genom plantering eller sådd och som vid mogen skog liknar eller kommer att likna naturligt föryngrad skog.

Kommissionen har uttryckt att plantera skog kan vara ett effektivt sätt att föryngra skog. Kommissionen lyfter flera exempel på när planterad skog kan vara att föredra. Därför menar kommissionen att undantagen för skogsplantage i avskogningsförordningen ska tillämpas. Skog som planterats som skydd eller för återställande av ekosystem samt inte heller skog som anlagts genom plantering eller sådd och som vid mogen skog liknar eller kommer att likna naturligt föryngrad skog, är enligt kommissionen skogsförstörelse.79

Att gå från naturligt föryngrad skog till planterad skog är inte skogsförstörelse enligt avskogningsförordningen. Skillnaden mellan planterad skog och plantage är framför allt intensiteten i brukandet och omloppstiderna.

Avskogningsförordningens regelverk kring avskogning gör ingen skillnad på om plantor är inhemska eller främmande. Därför gör jag bedömningen att så länge främmande trädarter används som inhemska trädarter, på grund av att de utgör lämpliga trädarter för den berörda marken och skogsbruket sker i enlighet med Skogsstyrelsens före- skrifter om bland annat gödsling och gallring ska främmande träd- arter inte anses utgöra skogsplantage. Brukandet av främmande träd- arter skiljer sig inte åt från brukande av inhemska trädarter på ett

79EU-kommissionen. FAQ 2023.

604

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

sådant sätt att brukandet ska anses vara intensivt på det sätt som av- skogningsförordningen anger. I stället anser jag att plantering med främmande trädarter ska hanteras som plantering med inhemska trädarter i denna fråga. För flera av de inhemska trädarterna finns det dock regler om lägsta ålder för slutavverkning. Jag tittar närmare på detta begrepp i nästa avsnitt.

Det behövs en lägsta ålder för föryngringsavverkning

I Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen finns föreskrifter om lägsta ålder för föryngringsavverkning (LÅF). Regelverket innebär att föryngringsavverkning inte får ske innan skogen har nått en viss ålder. Vilken ålder som gäller varierar mellan olika arter och markens produktionsförmåga.

Regleringen gäller dock endast vissa trädarter. Främmande träd- arter regleras inte när det kommer till lägsta ålder för föryngrings- avverkning.

Definitionen av skogsplantage innehåller förutsättningen att skogen har en kort omloppstid och brukas intensivt. Avskognings- utredningen anger att regleringen om LÅF kan motverka omvandling till skogsplantage80 . Skogsstyrelsen har också föreslagit till den ut- redningen att ett kriterium för intensivt brukande är att beståndet inte omfattas av bestämmelserna om LÅF81 .

För att säkerställa att främmande trädarter hanteras som inhemska trädarter när det kommer till intensitet i brukandet bör även främ- mande trädarter omfattas av föreskrifterna om LÅF. De motiv som berättigar regelverket kring LÅF är även i huvudsak tillämpliga på främmande trädslag. Möjlighet till undantag bör också säkerställas genom föreskrifterna. Undantaget bör till exempel kunna tillämpas när det underlättar för rennäringen eller naturvärden gynnas. Regel- verket kring LÅF och förslag om lägsta ålder för främmande trädarter finns att läsa i avsnitt 8.10.

80SOU 2025:17 s. 159.

81SOU 2025:17 s. 187.

605

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Certifieringarna ställer krav som rör främmande trädarter

FSC-standarden för skogsbruk i Sverige innehåller krav som gäller plantageskog och främmande trädarter. FSC har en generellt restrik- tiv hållning till främmande trädarter. Användningen ska utgå från hur främmande trädarter produktionsmässigt kan komplettera andra trädarter, vilka ståndorter som är lämpliga och vilka risker som finns för självspridning och negativ påverkan på andra ekosystem och bio- logisk mångfald. Enligt standarden är skog som domineras av främ- mande trädarter att likställa med plantageskog.

Standarden ställer upp krav på att vid nyanläggning av bestånd av främmande trädarter ska hänsyn lämnas i form av inhemska träd- arter. Nyetablering av contortabestånd får inte ske inom 1 km från naturreservat eller nationalparker. Främmande trädarter ska avlägs- nas i hänsynytor och kantzoner vid skötselåtgärder. Större mark- ägare (med mer än 5 000 hektar produktiv skogsmark) ska planera anläggningen av främmande trädarter ur ett landskapsperspektiv och undvika nyanläggning i landskap där främmande trädarter saknas eller förekommer sparsamt.

Enligt PEFC- standarden ska främmande trädarter dokumenteras i skogsbruksplanen och större skogsägare med innehav över 5 000 hek- tar produktiv skogsmark ska begränsa användningen av främmande trädarter till högst 20 procent. Självspridning ska begränsas och tas bort på formella och frivilliga avsättningar och större skogsägare ska ha kontrollprogram för självspridning. Bestånd av främmande trädarter ska inte anläggas inom för rennäringen viktiga platser.

Särskilt FSC-standarden innebär en mer restriktiv syn på främ- mande trädarter än den jag vill föra fram. Jag ser en möjlighet att ett mer tillåtande regelverk som medför bättre fältstudier, utökade kunskaper och forskning på området kan innebära att även certifie- ringarna får en mer tillåtande hållning till främmande trädarter.

Mer kunskap och forskning

Skogsägare behöver få bra rådgivning inför användning av främmande trädarter. Skogsstyrelsens föreskrifter behöver utformas utifrån veten- skapliga slutsatser. Men i dag är den kunskapsbas som finns kring främmande trädarter ofta otillräcklig. Jag bedömer därför att staten

606

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

behöver ta ett ansvar för att bygga upp kunskapen och finansiera en större satsning för forskning på främmande trädarter.

Genom att öppna upp för användningen av främmande trädarter ges möjligheter till uppföljning och utvärdering i större skala än i dag. Underlag för studier kommer att kunna öka och det är viktigt att använda denna möjlighet till nya data. Genom att löpande utvärdera detta både utifrån klimataspekter, biologisk mångfald och samhälls- ekonomiska vinster kommer skogsbruket att kunna anpassas för fram- tiden. Mer om den forskning som behövs finns att läsa i kapitel 9.

Skogsstyrelsen behöver se över sina föreskrifter och allmänna råd

Skogsstyrelsen behöver utifrån mina förslag ändra och uppdatera sina föreskrifter och allmänna råd i enlighet med den kunskap som jag bedömer att mina förslag öppnar upp för. Föreskrifterna och de allmänna råden bör präglas av principer om ökad tillväxt, försörjnings- trygghet och klimatanpassning. Detta ska dock ske på ett säkert sätt som inte leder till ökade risker för särskilt känsliga ekosystem.

Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd måste vara uppdate- rade utifrån aktuell forskning och ge ett bra stöd till markägare som vill planera för ett skogsbruk som kommer hålla över tid. Föreskrif- terna kring contortatall bör utgå från den kunskap vi har i dag. De förbud som enligt föreskrifter gäller för contortatall bör ses över och omprövas. Skogsstyrelsen har bedömt att det finns förbud i före- skrifterna mot contortatall som i dag inte längre är motiverade82 . Dessa föreskrifter behöver ses över bland annat i ljuset av klimat- förändringarna.

Det är viktigt att författningar är proportionella och ändamålsen- liga. Varje myndighet måste ständigt vara uppmärksam på i vilken mån reglerna på myndighetens område leder till det eftersträvade resultatet. Uppföljning bör ske regelbundet.83 Skogsstyrelsen har identifierat egna föreskrifter som inte längre är nödvändiga och som bör ändras. Jag bedömer att detta arbete måste prioriteras och genomföras skyndsamt.

Skogsstyrelsen ges genom mitt förslag också mandat att genom föreskrifter ange de trädarter som ska klassificeras som inhemska.

82Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

83Ds 1998:43 s. 20–21.

607

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Detta förslag ska medföra en praktisk och tydlig definition för an- vändare av skogsodlingsmaterial, för myndigheter och för övriga intressenter. Skogsstyrelsen har tidigare utrett och föreslagit listor på inhemska trädarter84,85 men dessa har inte utgjort en del av regel- verket på området då Skogsstyrelsen bedömt att myndigheten saknat föreskriftsrätt.

8.3.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Kostnaderna för staten kommer framför allt i samband med den satsning på forskning och uppföljning som jag bedömer att försla- gen kräver. Detta går jag närmare in på i kapitel 9 där alternativ och kostnader diskuteras.

Kravet att anmäla användning av främmande trädarter till Skogs- styrelsen bör inte medföra någon betydande ärendeökning. År 2024 kom det in 430 underrättelser med en total omfattning om 2058 hek- tar där det skulle föryngras med främmande trädarter. Contortatall dominerar med totalt 266 ärenden på sammanlagt 1 739 hektar. Av Skogsstyrelsens statistik sedan 2010 har det skett en kraftig minsk- ning av föryngring med contortatall. Jag bedömer därför att mitt förslag inte kommer innebära någon ur finansiellt hänseende betydel- sefull ökning av antalet inkomna underrättelser om användning av främmande trädarter.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslaget ska möjliggöra användning av främmande trädarter när detta är lämpligt och uppmuntra till ny kunskap och nya projekt inom detta område. För enskilda och företag förenklas reglerna men det kommer fortsatt att vara frivilligt att använda främmande trädarter. I de fall främmande trädarter används kommer detta be- höva anmälas till Skogsstyrelsen. I stor utsträckning görs detta redan i dag i samband med avverkningsanmälningar och mitt förslag bör

84Skogsstyrelsen 2009. Meddelande nr 7/2009.

85Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

608

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

därför inte medföra några nya betydande administrativa kostnader för företag och enskilda.

Förslaget om att ta bort arealgränsen för främmande trädslag bör få större påverkan på företag med stora innehav av skog. Mindre skogsinnehav begränsas inte i dag av reglerna och påverkas därför inte av att begräsningen tas bort.

Rennäringen kan komma att påverkas om främmande trädslag används i större utsträckning utanför området fjällnära skog. För att minimera de risker som detta kan innebära för rennäringen före- slår jag en utökad samrådsskyldighet. Genom att säkerställa en möj- lighet till dialog mellan skogsnäring och rennäring bör näringarna få verktyg att samverka. Detta finns beskrivet i avsnitt 8.3.3.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Användningen av övriga främmande trädarter än contortatall är i dag närmast marginell, och även om arealerna skulle flerdubblas blir de ändå förhållandevis små. Om sammanlagt 20 000 hektar skulle för- yngras årligen med främmande trädarter, varav 14 000 hektar86 med contortatall, skulle det motsvara cirka 10 procent av den areal som årligen föryngringsavverkas. Även om den arealen skulle utnyttjas fullt ut, vilket inget pekar på i nuläget, skulle det ta mer än tio år innan andelen främmande trädarter ökat från cirka 2,5 till 3,5 procent av den produktiva skogsmarksarealen.87

Förslaget att ändra formuleringen i skogsvårdsförordningen har ingen betydelse för Skogsstyrelsens möjligheter att fortsatt uppställa villkor för användningen av skogsodlingsmaterial. År 2010 anmäldes föryngring med contortatall om totalt 7 915 hektar. 2024 var den anmälda arealen föryngring med contortatall 1 739 hektar. Det har således skett en kraftig minskning i användningen av contortatall, som i dag är den dominerande främmande trädarten.

Ökad användning av främmande trädarter kan dock medföra risker för invasivitet, det vill säga att arterna sprider sig utanför odlings- området och påverkar naturliga ekosystem negativt. Detta kan leda till att inhemska arter trängs undan och att biologisk mångfald och ekosystemtjänster påverkas.

8614 000 hektar utgör den areal som Skogsstyrelsen enligt sina allmänna råd bedömer utgör föryngring i undantagsfall med contortatall.

87Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13 s. 92.

609

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Risknivån varierar beroende på art, växtplats och klimat. Efter- som skogen utvecklas långsamt finns goda möjligheter att upptäcka och hantera oönskad spridning i tid, förutsatt att ett fungerande upp- följningssystem finns på plats. Återkommande inventeringar, eta- bleringskontroller och tydligt ansvar för kunskapsuppbyggnad är centrala åtgärder som jag också är tydlig med i mina förslag.

Med kontinuerlig övervakning och vetenskapligt stöd kan riskerna hanteras utan att förhindra möjligheten att använda vissa främmande trädarter som en del av klimatanpassningen.

Mitt förslag innebär en riktning för hur skogspolitiken behöver arbeta med frågor som rör tillväxt och klimatanpassning för att även i framtiden ha ett konkurrenskraftigt skogsbruk, men jag ser inga omedelbara miljömässiga konsekvenser av mitt förslag då intresset för att använda främmande trädarter är relativt lågt i dag.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Om och i vilken omfattning förslaget leder till ökad tillväxt är svår att beräkna. Incitament skapas för att fortsätta arbetet med att utveckla och ta fram de bästa trädarterna för rätt lokaler och säkerställa en fort- satt hög produktion trots klimatförändringar. Förslagen skapar möjlig- heter för markägare men framför allt potential för att öka kunskapen om främmande trädarter. Ett alternativ till att mer främmande träd- arter används är att användningen fortsatt ser ut som i dag. Jämförel- ser mellan hur dagens skogsbruk och ett skogsbruk inriktat på tillväxt, påverkar samhällsekonomin finns att läsa i avsnitt 3.2.

8.4Bättre återväxter

8.4.1Bakgrund

Uppgifterna i det här avsnittet är, där inte annat anges, hämtade från underlagsrapporten Utvecklingen av återväxternas kvalitet sedan 1993 som utredningen har beställt av Skogsstyrelsen88 .

88Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/12.

610

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Regler om återväxtskyldighet

Ända sedan den första skogsvårdslagen (1903 års lag) har det funnits bestämmelser om återväxtskyldighet efter skogsavverkning. Bestäm- melserna har ändrats över tid och därmed påverkat utförandet av både återväxtåtgärder och återväxtresultaten. Bestämmelserna har också påverkat innehåll och utformning av Skogsstyrelsens återväxt- uppföljningar då återväxtresultaten under lång tid relaterats till be- fintliga lagkrav. Här ges en kort översikt av hur lagkraven förändrats efter inträdet av 1993 års skogspolitik.

I skogsvårdslagen har återväxtskyldigheten sedan länge reglerats i 5–6 §§ som anger att ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om markens virkesproducerande förmåga inte tas till vara på ett god- tagbart sätt och att de föryngringsåtgärder som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet ska vidtas.

Den viktigaste författningsändringen som trädde i kraft 1 januari 1994 var att lövplantor i större utsträckning än tidigare fick räknas som huvudplantor och att det blev tillåtet att anlägga lövskog på vanlig skogsmark. I jämförelse med tidigare lag gjordes i samband med införandet av den nya skogspolitiken ingen ändring gällande kravet på återväxt efter avverkning eller skada (5 § skogsvårdslagen). Inte heller i 6 § skogsvårdslagen, där krav på återväxtåtgärder för att trygga återväxt av skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet regleras, gjordes några ändringar. Däremot förbjöds hyggesplöjning som markberedningsmetod. I skogsvårdsförordningen gjordes inga större förändringar av föryngringsreglerna utöver att det angavs att beståndsanläggning skulle utgå från beprövade metoder och att det infördes bestämmelser om användning av främmande trädslag. Kravet att utföra föryngringsåtgärder senast under tredje året efter avverk- ningen kvarstod oförändrat.

Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om återväxtåtgärder ändrades i vissa delar vid införande av den nya skogspolitiken. Kravet på täthet, det vill säga krav på plantantal och deras fördelning över are- alen förändrades genom att det nu angavs att högst fem plantor får räknas per provyta (10 m2) jämfört med tidigare fyra. Kravet gällande lägsta antal huvudplantor som skulle finnas vid senaste tidpunkt för hjälpplanering ändrades dock inte för tallskog och granskog. I viss mån förenklades reglerna för luckighet något så att på goda och medel- goda boniteter tolererades 10 procent noll-ytor (en provyta med en

611

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

radie på tre meter) medan gränsen fortfarande var 20 procent på svaga boniteter. Den mer väsentliga förändringen i Skogsstyrelsens före- skrifter och allmänna råd var att det infördes ett särskilt täthetskrav för björkskog. Vidare angavs det nu att sådana trädslag ska användas som med hänsyn till växtplatsens förutsättningar kan ge en tillfreds- ställande virkesproduktion. Förändringen gjordes utifrån Skogsstyrel- sens tolkning av förarbetena till den nya skogspolitiken. Skogsstyrel- sen gjorde tolkningen att lövträd, särskilt björk, skulle godtas i större utsträckning än tidigare. Av tidigare föreskrifter och allmänna råd framgick att ny skog normalt skulle anläggas med inriktning på pro- duktion av barrvirke. Lövplantor kunde även tidigare godtas men då i undantagsfall av naturvårds- och kulturminnesskäl eller där det var påkallat på grund av fuktighetsförhållanden.

Förändringar efter 1994

Sedan 1994 har skogsvårdslagens krav på återväxt efter avverkning eller skada på skogen inte förändrats (5 § 1 skogsvårdslagen). För- yngringsåtgärder ska enligt skogsvårdsförordningen oförändrat vara utfört senast under tredje året efter att skyldigheten uppkom, van- ligtvis då föryngringsavverkning skett. Nu gällande krav i 6 § skogs- vårdslagen om att föryngringsåtgärder ska vidtas som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt har också varit oförändrat, förutom att undan- tagsmöjlighet från bestämmelsen har införts för försöksverksamhet. År 2017 gav regeringen Skogsstyrelsen i uppdrag att vid behov revidera föreskrifter för anläggning av skog så att de understödjer skogspolitikens jämställda mål. Det redovisade uppdraget89 resulte- rade i förändringar i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd90 som trädde i kraft i april 2022. Förändringar i Skogsstyrelsens före-

skrifter sammanfattas i följande punkter:

–Tidigare föreskrifter om längsta tid för att få ett tillfredsställande plantuppslag genom naturlig föryngring i södra Sverige, utom Gotland, ändrades från 5 till 7 år.

–Tidpunkten för när det ska finnas tillräckligt många huvudplantor för att trygga återväxten av skog med tillfredsställande täthet änd-

89Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/13.

90Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7).

612

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

rades från senaste tidpunkt för hjälpplanering till när plantbestån- dets höjd i genomsnitt uppnår 1,3 meter.

–Vad som avses med huvudplantor, det vill säga plantor av för växtplatsen lämpliga trädslag som med hänsyn till kvalitet, utveck- lingsstadium och skaderisk har förutsättningar att utvecklas väl och därför är lämpliga att ingå i det framtida beståndet, är oför- ändrat. Dock benämns i de nya föreskrifterna huvudplantor som passerat 1,3 meters höjd i stället som huvudstammar.

–Tidigare bestämmelser om täthetskrav (plantantal och deras för- delning över arealen) har förändrats. För skog som till minst hälften består av huvudplantor/huvudstammar av barrträd och/eller björk anges numera för två ståndortsindexklasser ett minsta plant- och stamantal som ska vara uppfyllt vid olika höjder. Plantorna ska lik- som tidigare vara i huvudsak jämnt fördelade över arealen men de tidigare detaljreglerna om luckighet och nollytor har tagits bort.

I samband med revideringen av föreskrifterna gjordes också för- ändringar i Skogsstyrelsens allmänna råd. Den tidigare tillämpade matrisen för vilka trädslag som ger en tillfredsställande virkespro- duktion vid olika vegetationstyper och fuktighetsklasser infördes nu efter vissa ändringar som ett allmänt råd. Den viktigaste föränd- ringen i matrisen är att gran inte längre är ett godkänt trädslag på torr och svag mark. Dessutom framgår nu i matrisen att tall bör an- vändas på mark med grunt jorddjup och gran bör inte godtas som huvudplanta på denna typ av mark.

Nuvarande regler

Föryngring och återväxtarbete regleras alltså i 6 § skogsvårdslagen och kraven förtydligas i skogsvårdsförordningen. Det är framför allt i Skogsstyrelsens föreskrifter som detaljreglering sker. De paragrafer som är mest relevanta för det fortsatta resonemanget är följande i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7):

613

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

–2 § Längsta tillåtna tid för att få ett tillfredsställande plantupp- slag genom naturlig föryngring är i södra Sverige, utom Gotland, 7 år räknat från det år då skyldigheten att anlägga ny skog upp- kom. I norra Sverige och på Gotland är motsvarande tid 10 år.

–6 § När ett plantbestånd i genomsnitt uppnår 1,3 meter ska det i beståndet finnas minst så många huvudplantor som behövs för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet. Plan- torna ska vara i huvudsak jämnt fördelade över arealen.

–9 § För barrskog eller björkskog ska det finnas minst så många huvudplantor/huvudstammar som framgår av tabell 1 i bilaga 2.

Mål om föryngring

Skogsstyrelsens sektorsmål beskrivs i avsnitt 3.1.2. Den första gene- rationen av sådana sektorsmål togs fram internt inom Skogsstyrel- sen 1994/95 och användes främst för intern styrning i skogsvårds- organisationen. Vad gäller beståndsanläggning angavs mål om minst 90 procent godkända föryngringar enligt skogsvårdslagen, minst

60 procent täta föryngringar och användning av skogsodling som dominerande föryngringsmetod. Vidare angavs att andra metoder för naturlig föryngring skulle prövas och att trädslagsval, föryng- ringsmetod och återväxtåtgärd skulle anpassas till ståndortens egen- skaper. Beskogning av åker borde till övervägande del ske med lämp- liga lövträd. Efter 1998 års utvärdering av skogspolitiken reviderades sektorsmålen och tog sikte på år 2003. Enligt målbilden för bestånds- anläggning skulle

föryngringarna ha en täthet, kvalitet och trädslagssammansättning som tillvaratar markens produktionsförmåga och ger förutsättningar för kva- litetsproduktion. Frö och plantor skulle vara av lämplig härkomst och såväl förädlat som beståndsmaterial skulle användas.

Målbilden kompletterades med mål för 2003:

–Alla objekt som föryngringsavverkats uppfyller kravet att erfor- derliga föryngringsåtgärder skall vara vidtagna senast under tredje året efter avverkning.

–Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker.

614

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

–Återväxterna vårdas aktivt genom till exempel hjälpplanteringar och plantröjningar.

–Skogsodling och naturlig föryngring eller kombinationer av dessa används så att föryngringarna minst uppfyller skogsvårdslagens krav på täthet och beskaffenhet i övrigt inom föreskriven tid.

År 2005 beslutade Skogsstyrelsen om nya sektorsmål. För föryng- ringar angavs ett kortsiktigt mål:

Under perioden 2004 t.o.m. år 2010 skall andelen undermåliga föryng- ringar halveras jämfört med perioden 1999–2001. Senast år 2010 skall minst 90 % de naturliga föryngringarna vara lokaliserade till ståndorter med lämpliga förutsättningar, ha tillräckligt många fröträd och få erfor- derlig markbehandling.

Efter 2010 ansågs sektorsmålen ha spelat ut sin roll och inga nya sådana formulerades.

Tillsyn av återväxtarbetet

Tidigare hade Skogsstyrelsen en relativt omfattande tillsyn av åter- växtarbetet, till stor del baserat på ett system där skogsägare som föryngringsavverkat fick brev i form av ett svarskort med frågan om huruvida någon åtgärd genomförts för att säkra återväxten. Detta i kombination med inventering av föryngringsytor av Skogsstyrel- sen i fält eller via helikopter. Som framgår av avsnitt 3.1.2 har Skogs- styrelsens tillsynsverksamhet minskat kraftigt, inte minst i fråga om skogsvård. Det tidigare arbetssättet med utskick av svarskort används i princip inte i dag. Antalet beslut om föreläggande eller förbud enligt 5, 6 §§ har de senaste åren minskat från ett par hundra till endast några enstaka. En förklaring är att tillsynen sedan 2016 i stor utsträckning har riktats mot miljöhänsyn snarare än krav på åter- växt. Enligt Skogsstyrelsens årliga tillsynsplaner har tillsyn av återväx- terna inte varit särskilt prioriterade de senaste åren. Enligt exempel- vis tillsynsplanen för 202491 prioriteras tillsyn av återväxter endast i region nord, mot bakgrund av att ungskogarna i norra Sverige är av bristande kvalitet. Där anges att regionen har en historik av att arbeta

91Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/8.

615

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

med återväxter och prioriterar att upprätthålla det arbetet, om än på en låg nivå givet tillgängliga resurser.

Skogsstyrelsens återväxtuppföljningar

I syfte att belysa tillståndet i skogsföryngringar genomförs landsom- fattande återväxtuppföljningar. Skogsstyrelsens nuvarande återväxt- uppföljning har genomförts sedan 1999 och avser avverkningar som avverkats från och med 1991 i norra Sverige och 1993 i södra Sverige. Den nuvarande återväxtuppföljningen föregicks av liknande uppfölj- ningar som Skogsstyrelsen utfört sedan början av 1960-talet med vissa intervaller.

Här följer en kort sammanfattning av återväxternas utveckling, vilket redovisas mer utförligt i Skogsstyrelsens rapport 2024/12, Utvecklingen av återväxternas kvalitet sedan 1993.

Återväxtresultatets utveckling enligt Skogsstyrelsens återväxt- uppföljning uttryckt som godkänd andel av den avverkade arealen framgår av Figur 8.2. Från millennieskiftet förbättrades återväxt- resultaten succesivt, från 73 procent godkänd areal till över 90 pro- cent mot slutet av 2010-talet. Efter tiden kring 2020 har resultatet försämrats till cirka 80 procent. Utvecklingen har varit likartad i de fyra landsdelarna och mellan olika markägarkategorier.

Figur 8.2 Andel godkänd areal, totalt och per landsdel. Glidande treårsmedelvärden

Procent

100

1999-2001 2000-2002 2001-2003 2002-2004	2003-2005 2004-2006 2005-2007 2006-2008 2007-2009 2008-2010		2009-2011 2010-2012 2011-2013 2012-2014		2013-2015 2014-2016 2015-2017 2016-2018		2017-2019 2018-2020 2019-2021 2020-2022
Norra Norrland		Södra Norrland		Svealand		Götaland		Hela landet

Källa: Skogsstyrelsen. Rapport 2024/12.

616

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Det förbättrade återväxtresultatet efter millennieskiftet fram till slutet av 2010-talet kan förklaras av en ökad användning av plan- tering som föryngringsmetod och minskad användning av naturlig föryngring på för metoden olämplig mark. Föryngringsresultatet förbättrades både på planterad och naturligt föryngrad areal samt inom båda ägarkategorierna enskilda och övriga. Tidigare fanns skillnader mellan ägarkategorierna, men dessa skillnader har upp- hört vid millennieskiftet.

Sedan millennieskiftet har föryngring genom plantering ökat från 64 till 87 procent av landets föryngringsareal. Användning av naturlig föryngring som föryngringsmetod har i stället minskat, från 35 till 7 procent.

Det förbättrade återväxtresultatet fram till slutet av 2010-talet är att hänföra till att antalet huvudplantor ökade, från i genomsnitt

2 174 plantor per hektar till som högst 2 475 för landet som helhet. Det genomsnittliga plantantalet, och därmed återväxtresultaten, har därefter sjunkit till omkring 2 300 plantor per hektar enligt de senaste årens inventeringar.

En närmare analys av det försämrade återväxtresultatet efter 2020 visar att nedgången inleddes i samtliga landsdelar vid inventerings- säsongen 2020/21. Inventeringen avsåg objekt som avverkats 2012/13 i Norrland och 2014/15 i Götaland och Svealand, vilket innebär att de försämrade återväxtresultaten avser objekt där återväxtåtgärderna antas ha genomförts under åren 2013–16 i Norrland och åren 2015– 2018 i Götaland och Svealand. Både objekt som planterats och för- yngrats med naturlig föryngring uppvisade sämre återväxtresultat i samtliga landsdelar vid detta inventeringstillfälle.

År 2018, som var ett onormalt torrt år, kan ha inneburit mer om- fattande plantavgång för planteringar som genomförts under 2017 och våren 2018. Enligt Skogsstyrelsens åtgärdsstatistik92 ökade hjälp- planteringen kraftigt 2019 och var fortsatt hög 2020–2022 men om hjälpplanteringen ändå var otillräcklig skulle torråret 2018 kunna vara en delförklaring till det försämrade resultaten i Götaland och Svealand, men knappast i Norrland. Att torråret 2018 med hög plant- avgång och eventuella brister i efterföljande hjälpplantering enbart till mindre del kan förklara nedgången vid inventeringstillfället 2020/21 ges också av att resultatet försämrades på både torra och fuktiga ståndorter och inom såväl höga som låga bonitetsklasser.

92Skogsstyrelsen 2024. Statistikprodukt JO030.

617

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Sedan millennieskiftet har andelen föryngringar med mycket lågt plantantal (mindre än 60 procent) i förhållande till lagkraven minskat. Denna utveckling kan hänföras till ökad användning av plantering och minskad användning av naturlig föryngring på för metoden olämplig mark.

Från millennieskiftet fram till mitten av 2010-talet var andelen gran och tall bland huvudplantorna i föryngringarna i landet som helhet tämligen lika, mellan 40 och 50 procent. Därefter har skill- naderna ökat genom att andelen huvudplantor av gran minskat och andelen tallplantor ökat. Lövträden har ökat sin andel bland huvud- plantorna, från ungefär 10 procent i början av milleniet till omkring 15 procent vid de senaste årens återväxtinventeringar.

Levererade skogsplantor

Skogsstyrelsen för sedan 1998 årlig statistik över levererade skogs- plantor för användning i Sverige. Statistiken innehåller uppgifter om plantornas trädslag, produktionssätt, fröets härkomst, föröknings- metod och plantskydd. Statistiken utgör ett viktigt komplement till Skogsstyrelsens återväxtuppföljning då den inte har den tidsmässiga eftersläpningen om 5 respektive 7 år. Antalet levererade plantor har sedan slutet av 1990-talet ökat, från som lägst 305 miljoner plantor 1999 till 431 miljoner 2023, se Figur 8.3. Ökningen har främst be- stått i att antalet tallplantor ökat sedan 2012. Från och med 2020 har det levererats fler plantor av tall än gran.

618

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Figur 8.3 Levererade skogsplantor 1998–2023, miljoner

500

450

400

350

300

250

200

150

100


1998	1999	2000		2001	2002	2003	2004		2005	2006	2007	2008		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015		2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
			Tall					Gran					Övriga barrträd								Lövträd					Totalt
			Tall					Gran					Övriga barrträd								Lövträd					Totalt

Källa: Skogsstyrelsen. Rapport 2024/12.

Sedan 2014 innehåller statistiken uppgifter om huruvida plantorna levererats med någon form av plantskydd mot snytbagge (mekaniskt eller kemiskt). Mellan åren 2014 och 2023 har andelen plantor med plantskydd ökat. Under 2023 var 71 procent av granplantorna för- sedda med snytbaggeskydd, motsvarande siffror för tall och con- tortatall var 45 respektive 10 procent.

8.4.2Problembeskrivning

Föryngringsarbetet avgörande för tillväxten

Ett framgångsrikt föryngringsarbete ger förutsättningar för god till- växt. Att snabbt etablera nya träd efter avverkning är viktigt för både ekonomin och klimatet. Lyckade återväxter innebär att ny skog kan etableras snabbare, och därmed börja växa och binda kol snabbare.

Ju snabbare plantan kommer ur det känsliga plantstadiet, desto större är chansen att den klarar sig från skador och kan fortsätta att växa bra. Effekten av ett eller två års tidigareläggning av etableringen är betydande, liksom en god tillväxt på de nya plantorna. Det är också viktigt att föryngringsarbetet lyckas och att planterade plantor över- lever för att realisera nyttan av de förädlade plantornas egenskaper.

619

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Förutsättningarna spelar stor roll för resultatet av etableringen av nya plantor. Det går att bädda för ökad överlevnad och hög till- växt genom exempelvis val av markberedningsmetod, planttyp och planteringspunkt. I försök93 har det visats att plantornas tillväxt kan nästintill dubbleras i en ideal miljö de fem första åren efter plantering jämfört med en icke-optimal miljö. Även om det inte är möjligt att skapa en fullständigt ideal miljö för plantorna vid normalt skogsbruk kan en del av denna potential realiseras med rätt val av föryngrings- åtgärder.

Viktiga faktorer i föryngringsarbetet är alltså det som kallas 3T, och som också är det föreskrifterna reglerar; tid, täthet och träd- slag. Betydelsen av en snabb start underskattas ofta då det kan vara svårt att i efterhand uppskatta hur lång tid föryngringsarbetet tagit. Betydelsen av beståndets täthet är väl utforskat och alltför glesa föryngringar nyttjar inte markens produktionspotential. Återväxter med luckor ger särskilt dåligt produktionsutnyttjande.

En åtgärd som, rätt utförd och på lämplig mark, kan underlätta återväxt och skapa goda förutsättningar för etablering av plantor är skyddsdikning. Skyddsdikning utförs i syfte att motverka att grund- vattennivån stiger efter avverkning och orsakar syrebrist för de nya plantorna genom att leda bort vatten endast under begränsad tid.

Skyddsdikning kan, trots att det genomförs som en kompensation för den tillfälliga grundvattenhöjningen, ge grumling av vatten ned- ströms i samband med åtgärden, vilket har en negativ effekt på bland annat mångfalden av bottenlevande organismer. Detta kan motverkas genom det sätt på vilket åtgärderna utförs och vatten avleds, vilket beskrivs i målbilder för god miljöhänsyn94 .

Åtgärden genomförs i dag i liten utsträckning. År 2010 genom- fördes skyddsdikning på strax under 10 000 hektar. Därefter har åtgärden stadigt minskat i omfattning varje år, och år 2024 genom- fördes skyddsdikning på omkring 550 hektar95 . I rapporten Skogs- skötsel med nya möjligheter96 görs bedömningen att skyddsdikning bör genomföras på 5 000–10 000 hektar. En uppskattning av effek- ten av skyddsdikning av ytterligare cirka 20 000 hektar per år visar på en produktionsökning om cirka 54 000 m3sk/år det första året

93Johansson, K. mfl. 2012.

94Skogsstyrelsen. 2025-07-08. Målbilder skyddsdikning. 95Skogsstyrelsen. 2025-07-21. Åtgärder i skogsbruket.

96Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

620

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

och cirka 1 miljon m3sk/år vid antagandet att dikningseffekten håller i sig i 20 år och att 20 000 hektar skyddsdikas årligen97 .

För skyddsdikning krävs i dag anmälan enligt 14 § 2 skogsvårds- lagen.

Föryngringsarbetet är komplicerat och kostsamt

Föryngringskedjan består av flera led som alla påverkar det slutliga resultatet. Logistiken för att få ut plantorna från plantskolan till skogen, förvaring av plantorna inför utplantering och inte minst själva planteringsmomentet innebär alla olika utmaningar för att resultatet ska bli lyckat.

Förutom många led i kedjan som påverkar föryngringsarbetet så genomförs åtgärder i varje led ofta av flera olika aktörer och individer, vilket innebär utmaningar i kunskapsöverföringen.

Föryngringsåtgärderna är dessutom kostsamma för skogsägaren, och det bedöms inte alltid ge en rimlig förräntning att exempelvis sätta det antal plantor som krävs för god produktion98 . I många fall får kostnaden för återväxter ses som ett krav för att avverka skog och ett hållbart brukande av skogen. Detta gäller inte minst för marker med låg produktionsförmåga.

Sämre återväxter godkänns med nya regler och nytt uppföljningssystem

De förändringar i regelverket som genomfördes 2022 kom efter ett uppdrag Skogsstyrelsen hade i syfte att säkerställa att regler inte för- svårar eller förhindrar för en markägare att använda sig av alternativa brukningsformer. Uppdraget hade sin grund i strategin för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som presenterades 2014 där ett mål är att det ska finnas goda förutsättningar för variationsrikt skogsbruk.

Resultatet i form av föreslagna förändringar är en avvägning mellan

åena sidan politikens mål om att föryngringarna ska ge skogar som levererar värdefull skogsråvara å andra sidan utgångspunkten att re- glerna bör medge frihet för skogsägarna att välja olika produktions- alternativ. De föreslagna förändringarna motiverades bland annat

97Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/1.

98Jonsson, A. 2024.

621

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

med att de innebär en betydande förenkling och ett tydligare krav som är lättare att följa upp och bedriva tillsyn efter. Det konstate- rades bland annat att vid måttliga avgångar är en hjälpplantering inte en meningsfull åtgärd mer än ett eller högst två år efter planter- ingen och att mindre luckor har liten inverkan på beståndets tillväxt.

Sedan 2022/23 har Skogsstyrelsen inventerat återväxterna enligt både de tidigare bestämmelserna och enligt de krav som ges av de reviderade föreskrifterna. I nuläget finns således underlag från två års inventeringar tillgängliga för en jämförelse mellan de olika kraven. Jämförelsen visar att de nya föreskrifterna innebär att en högre andel av föryngringarna uppfyller kraven i jämförelse med tidigare före- skrifter. Skillnaden i jämförelsen uppgår till cirka 15 procentenheter. Underlagen visar att en stor andel (35–38 procent) av arealen i södra Sverige har en höjd över 1,3 meter vid inventeringstillfället (fem år efter avverkning) och därmed träffas av det nya lägre stamantalskra- vet. Vidare tycks det lägre plantantalskravet på svagare ståndorter innebära att fler föryngringar blir godkända (sju år efter avverkning) i norra Sverige i jämförelse med tidigare bestämmelser99 . Andelen av arealen som är godkänd enligt nu gällande föreskrifter uppgår till 94 procent medan 79 procent skulle vara godkända enligt tidigare gällande föreskrifter och uppföljningssystem. Det finns dock oklar- heter i inventeringen som gör att det inte går att veta om föränd- ringen är verklig eller beror på tydligare inventeringsinstruktioner. I återväxtuppföljningen har man historiskt inte beaktat de olika plantantalskraven för olika tidpunkter, vilket man gör nu, samtidigt som tidpunkten ändrats från senaste tidpunkt för hjälpplantering till 1,3 meters höjd.

Uppföljningarna visar alltså på ett sämre återväxtresultat de senaste åren. Vad det försämrade återväxtarbetet beror på är dock inte helt fastlagt. Föryngringskollen100 är ett forsknings- och utvecklingsprojekt som drivs av Skogforsk i samarbete med åtta skogsföretag. Projektet syftar till att uppnå stabila föryngringsresultat med hög plantöver- levnad, genom tillämpad forskning i samverkan med branschen, och söker bland annat svar på varför 20–30 procent av de plantor som planteras i skogsbruket dör under de tre första åren.

Resultaten i Föryngringskollen visar att plantöverlevnaden är bero- ende av flera faktorer såsom markberedningens kvalitet, val av planter-

99Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/12.

100Skogforsk. Föryngringskollen. 2025-06-25.

622

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

ingspunkt, plantstorlek, markfuktighet och hyggesvilans längd. Under senare år har utvecklingen bland annat gått mot mindre plantor och mer försiktig markberedning, vilka tillsammans sannolikt minskat överlevnaden för plantorna. Därtill kommer påverkan av skadegörare. Snytbagge utgör den dominerande skadegöraren i Götaland och till viss del i Svealand medan torka och svampskador är mer vanliga i Norrland. Användningen av mekaniska plantskydd har ersatt behandlingen av plantor med insekticider. Detta har varit en önskad utveckling inte minst vad gäller arbetsmiljön, men har också inneburit att skador av andra insekter än snytbagge ökat, till exempel bastborreskador. Upp- följningen av föryngringsåtgärder visar att plantantalet är betydligt lägre än det förväntade på hösten en tillväxtsäsong efter plantering. Ytterligare en faktor som påverkar återväxterna är skogsägarnas

vilja att anpassa skogen för klimatförändringar. Förädlat skogsodlings- material ger skogsägarna möjlighet till genetisk anpassning till dagens och framtidens klimat. Planterade bestånd består delvis av naturligt föryngrade plantor, vilket påverkar framtidens skogar exempelvis avseende klimatanpassning.

Begränsad tillsyn och uppföljning

Tillsynen av återväxterna är i dag mycket begränsad, vilket beskrivs ovan. Den återväxtuppföljning, och därmed statistikproduktion, som genomförs görs enligt min bedömning för sent för att upptäcka och analysera eventuella problem i tid.

8.4.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att se över sina före- skrifter om föryngringsåtgärder vad gäller tidpunkt för till- fredställande plantuppslag, plantantal och fördelning, i syfte att förbättra möjligheterna för en tillsyn som är relevant för ett gott föryngringsresultat.

–Underrättelsekravet i skogsvårdslagstiftningen gällande skydds- dikning tas bort.

623

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Bedömning:

–Skogsstyrelsen bör prioritera tillsyn av föryngringsåtgärder.

–Skogsstyrelsen bör tidigarelägga sin återväxtuppföljning i syfte att kunna följa upp just återväxtarbetet.

–Forskning om föryngringskedjans alla led inkluderas i forsk- ningsprogrammet jag föreslår i kapitel 9, med målet att säkra hög plantöverlevnad och tillväxt. Skogsnäringen uppmanas att ta en aktiv roll i ett sådant forskningsprogram.

Framgångsrikt föryngringsarbete avgörande för att öka tillväxten

Föryngringsarbetets betydelse för skogens vitalitet och tillväxt har beskrivits i avsnitt 8.4.1 ovan och är helt avgörande för möjligheten att nå den efterfrågade tillväxtökningen. Med ökade avsättningar för naturvårdsändamål blir behovet av att säkerställa god tillväxt på övrig areal än viktigare. Miljömålsberedningen föreslår i sitt slutbetänk- ande101 även att återbeskogningsplikten avskaffas i en zon på 25 meter närmast jordbruksmark för att gynna biologisk mångfald i dessa brynmiljöer. Miljömålsberedningen gör ingen uppskattning av kon- sekvenserna av förslaget, men om förslaget genomförs och möjlig- heten nyttjas leder det till betydande minskningar i skogens tillväxt och därmed ett minskat koldioxidupptag. Skogsstyrelsen har tidi- gare analyserat tillväxtbortfallet för en zon utan återbeskognings- skyldighet om 25 meter, vilket skattades till cirka 1,2 miljoner m3sk per år102 . Den gröna given som beskrivs i avsnitt 11.3, innebär bland annat krav på ökade avsättning. I avsnitt 3.2 beskrivs effekterna av sådana ökade avsättningar, vilka leder till betydande minskningar i skogens tillväxt och därmed ett minskat koldioxidupptag. Den ute- blivna tillväxten till följd av dessa avsättningar behöver kompenseras med ökad tillväxt på annat sätt om inte den skogliga tillväxten ska minska, och ett framgångsrikt föryngringsarbete är avgörande för möjligheterna att nå en ökad tillväxt.

101SOU 2025:21.

102Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/13.

624

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Reglerna bör anpassas för att säkerställa god tillväxt

De förändringar i regelverket som genomfördes 2022 hade sin grund i målet om goda förutsättningar för variationsrikt skogsbruk och syftade också till att uppnå ett tydligare och enklare regelverk. Jag bedömer att dessa förändringar, som innebar både skärpningar och lättnader, inte är ändamålsenliga för att nå en ökad tillväxt, och inte heller för att få ett mer variationsrikt skogsbruk. Dagens krav om återväxt är enligt min mening för lågt ställda för att bidra till en ut- hålligt god avkastning. Det gäller dels kravet på antal plantor som jag bedömer är för lågt för vissa bonitetsklasser, dels tidpunkten för när kraven ska vara uppfyllda som jag anser kommer för sent.

Därför föreslår jag att regeringen uppdrar åt Skogsstyrelsen att ändra i sina föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7) om föryngringsåtgärder vad gäller tidpunkt för tillfredställande plantuppslag och plantantal. De delar av föreskrif- terna103 som enligt min bedömning bör ändras är följande:

–Kravet i 2 kap. 2 § som gäller längsta tillåtna tid för att få ett tillfredsställande plantuppslag genom naturlig föryngring bör vara kortare i södra Sverige än de sju år som gäller i dag och en återgång till fem år bör övervägas.

–Kravet på antal huvudplantor i 2 kap. 6 § bör vara tidigare än dagens 1,3 meter, förslagsvis uttryckt som antal år efter avverk- ning alternativt en lägre höjd än 1,3 meter.

–Tabell 1 i bilaga 2 som är kopplad till 2 kap. 9 § bör ändras så att kravet på antal plantor uttrycks för fler bonitetsklasser och höjs. Ambitionen att förenkla jämfört med tidigare ordning med väldigt många klasser var god, men lösningen med endast två bonitets- klasser (över respektive under SI18) är enligt min mening alltför trubbigt då den övre kategorin omfattar omkring 96 procent av arealen. Det vore alltså lämpligt med tillägg av högre krav för högre bonitetsklasser. Situationen med mycket hög plantavgång de första åren efter plantering behöver också beaktas.

–Kravet på täthet som tidigare fanns i 2 kap. 13 § men som nu är upphävt bör återinföras i lämplig form. Även om små luckor har förhållandevis liten betydelse för beståndets totala produktion

103Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (2011:7).

625

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

så menar jag att större luckor inte bör tillåtas, och att krav på plantantal inte är tillräckligt för att säkerställa tillfredsställande återväxt. Skogsstyrelsen har mandat att meddela föreskrifter om hur plantorna ska vara fördelade för att kravet på en tillfreds- ställande återväxt ska vara uppfyllt, vilket jag anser att myndig- heten bör göra.

Ökad tillsyn krävs för ökat fokus på återväxtresultaten

Tillsyn är en viktig del i arbetet med att säkerställa att lagar och re- gler följs. Dessutom ger tillsynsmyndighetens prioritering av tillsyn en avgörande signal om vilka frågor som anses betydelsefulla. Jag bedömer att en förstärkning av tillsynen av återväxtarbetet skulle ge området en ökad prioritering och förbättrade resultat i skogen. Skogsstyrelsen bör därför i sin tillsynsplan och fördelning av till- synsresurser prioritera tillsyn av återväxterna. Det tidigare arbets- sättet med både svarskort och helikopterinventering som underlag för tillsynsåtgärder kan vara exempel på arbetssätt i ett förstärkt tillsynsarbete, liksom exempelvis inventering med hjälp av drönare. Framför allt är det tillsyn av kravet att vidta åtgärder senast tre år efter avverkning som bör prioriteras. Jag menar att det är viktigt att säkerställa att tillräckliga åtgärder vidtagits. Det är också vid den tidpunkten det är möjligt att åtgärda eventuella brister.

Uppföljning av återväxtarbetet är viktigt

Den återväxtuppföljning som genomförs görs främst i relation till lagkraven, som ibland ändras. En mer renodlad inventering av de fak- tiska förhållandena gällande återväxter, som det som nu genomförs inom Föryngringskollen, skulle ge värdefull information om exem- pelvis behov av rådgivningsinsatser eller andra åtgärder för ett lyckat föryngringsresultat. Återväxtuppföljningen görs i dag relativt sent, vilket innebär att uppföljningen inte enbart fokuserar på återväxt- arbetet utan även inkluderar ungskogstillståndet. Även tillståndet i ungskogarna är betydelsefullt att följa upp. Jag bedömer att en lämp- lig tidpunkt för återväxtuppföljning kan vara vid den tid då föryng- ringssåtgärderna ska vara utförda, det vill säga tre år efter avverkning,

626

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

och att den genomförs i kombination med förslaget om en ny ung- skogsinventering vilket jag diskuterar i avsnitt 8.5.3.

Skyddsdikning bör ses som en del av föryngringsarbetet

Jag anser att det inte finns anledning att i skogsvårdslagen ha krav på underrättelse innan skyddsdikning genomförs. Skyddsdikning bör i stället ses som en del i föryngringsarbetet efter avverkning. Jag föreslår därför att kravet på särskild underrättelse om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap miljöbalken, i skogsvårdsförordningen förtydligat som skyddsdik- ning, tas bort. Det innebär att 14 § 2 skogsvårdslagen och 15 § första stycket 2 skogsvårdsförordningen tas bort. Förändringen innebär också att Skogsstyrelsen behöver ändra sina föreskrifter till följd av detta.

De krav på hänsyn som finns i 30 § skogsvårdslagen och som avser dikning gäller fortsatt. Skogsstyrelsen har också fortsatt möjlighet att bedriva tillsyn av kraven i 30 § även för åtgärder som inte kräver underrättelse. Underrättelseplikt är alltså ingen förutsättning för till- syn av dessa krav.

Sådan dikning som ger varaktig effekt kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken, medan skyddsdikning efter skogsavverkning inte är att betrakta som en varaktig åtgärd och inte utgör markavvattning enligt miljöbalken. Genom att åtgärden inte bedöms ha sådan påver- kan på miljön att tillstånd enligt miljöbalken krävs, anser jag att sär- skild underrättelse till Skogsstyrelsen utgör en onödig reglering. Jag bedömer också att kravet på underrättelse om skyddsdikning inte har någon betydelse för möjligheten att leva upp till EU:s ramdirek- tiv för vatten104 .

I dag bedrivs i princip inte någon tillsyn av åtgärden skyddsdik- ning. Det är också ovanligt med myndighetsbeslut kopplade till under- rättelser om skyddsdikning. År 2023 och 2024 fattade Skogsstyrelsen fyra beslut per år rörande skyddsdikning, dikesrensning och återställ- ning, varav skyddsdikning utgör en mindre andel. I praktiken innebär det alltså nära noll beslut rörande skyddsdikning per år, vilket visar att kravet på underrättelse för åtgärden inte längre kan motiveras

104Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

627

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

utifrån behovet av tillsyn. Regelverket kring skyddsdikning kan för- enklas genom att dikningsåtgärder hanteras med tillämpning av 11 kap. miljöbalken där ansökningskrav som avser markavvattningsåtgärder inträder först om åtgärderna leder till varaktiga resultat (11 kap. 2 § miljöbalken).

Forskning om föryngringsarbete behöver prioriteras

Det har bedrivits föryngringsforskning i Sverige under lång tid, både inom breda forskningsprogram om skogsskötsel och enskilda insat- ser i olika delar av föryngringskedjan. Kunskapen är i många delar god om olika aspekter av skogsföryngring. De senaste åren har dock föryngringsledet inte varit särskilt prioriterat. Eftersom föryngrings- arbetet påverkas i hög grad av klimatet är det viktigt att kontinuer- ligt fortsätta undersöka hur återväxterna påverkas av de förutsätt- ningar som ett förändrat klimat innebär.

I framtiden kommer sannolikt en högre andel av lövplantor, hög- förädlade plantor och främmande trädarter att planteras. Planter- ingens utförande har förändrats kraftigt under senare år, med allt större andel som utförs av entreprenörer. Det blir därmed allt vik- tigare att det finns tillgång till arbetskraft med rätt kompetens för skogsvårdsarbete. Vidare förutspås en mekanisering av föryngrings- arbetet, där flera projekt arbetar med att utveckla planteringsmaskiner.

Det faktum att föryngringskedjan består av flera led som alla påverkar resultatet gör att det är viktigt att ha kunskap om kedjans alla led och hur de påverkar varandra. Allt detta sammantaget inne- bär att ny kunskap behövs för lyckade resultat. Därför föreslår jag ett forskningsprogram med brett fokus på föryngringsarbetet, se kapitel 9.

Skogsnäringen behöver prioritera föryngringsarbetet

Utöver förbättrad tillsyn och förstärkt forskning uppmanar jag skogs- näringen att ännu tydligare prioritera föryngringsarbetet, både i det praktiska utförandet och genom fortsatt medverkan i den forskning som bedrivs inom området. Det arbete som görs inom Föryngrings- kollen är viktigt för att öka förståelsen för de utmaningar som finns vad gäller föryngringsarbetet och för att hitta lösningar för att för-

628

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

bättra återväxtresultaten, och det arbetet bör fortsätta. Den kunskap som finns om vad som ger ett lyckat föryngringsresultat behöver nå ut till alla de aktörer som genomför åtgärder i alla delar av föryng- ringskedjan, vilket är en utmanande uppgift i en komplicerad kedja med många led och många inblandade aktörer.

8.4.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget om att uppdra åt Skogsstyrelsen att se över sina föreskrifter om föryngringsåtgärder bedöms inte få några finansiella konsekven- ser för staten, utan görs som en del i myndighetens ordinarie arbete med föreskrifter.

Förslaget om att ta bort kravet på underrättelse för skyddsdik- ning bedöms inte få några finansiella konsekvenser för staten. För- slaget om att Skogsstyrelsen prioriterar tillsyn av föryngringsåtgärder innebär sannolikt ökade kostnader. Till viss del kan förslaget genom- föras genom omprioritering, men mot bakgrund av att Skogsstyrelsen i dag pekar på allt för begränsade resurser till tillsyn krävs sannolikt ett ökat anslag för tillsyn. Myndigheten har i sin behovsutredning som ligger till grund för tillsynsplanen uppskattat behovet av medel för tillsyn av återväxterna till 25 miljoner kronor per år105 . Även om vissa av förslagen jag lämnar leder till minskade kostnader för tillsyn så kommer det krävas ytterligare medel till myndigheten i form av högre anslag. Jag föreslår ökad tillsyn även på andra områden och det samlade behovet redovisas i den sammanlagda konsekvensbeskriv- ningen.

Kostnader för förslaget om forskning beskrivs i kapitel 9.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslaget om att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att se över sina före- skrifter om föryngringsåtgärder har inga direkta konsekvenser för företag och enskilda. För det fall det leder till föreskriftsändringar som innebär en skärpning av kraven kan det innebära högre kost- nader för föryngringsarbete. Detta kan särskilt påverka små skogs-

105Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/4.

629

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

ägare med begränsade resurser. Den föreslagna skärpningen bedöms dock inte vara så betydande att det innebär några kännbara konse- kvenser för skogsägare eller de företag som erbjuder skogliga tjän- ster, vilka är de företag och enskilda som berörs av förslaget. Sam- tidigt kan en ökad återplantering leda till högre skogstillväxt på sikt, vilket i sin tur kan förbättra lönsamheten och värdet på skogsfastig- heten. Konsekvenserna av eventuella föreskriftsändringar bedöms även av Skogsstyrelsen inför att förändringarna meddelas.

Förslaget om att ta bort kravet på underrättelse för skyddsdik- ning innebär en regelförenkling, vilket är positivt för företag och enskilda. Den administrativa bördan minskar något, men föränd- ringen bedöms ha marginell effekt.

Inget av förslagen bedöms ha någon påverkan på konkurrens- förhållanden och inte heller någon skillnad i konsekvenser mellan stora och små företag.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen syftar till att förbättra återväxterna, vilket innebär en för- bättrad tillväxt i skogen. Ökad tillväxt innebär ökat upptag av kol- dioxid, vilket är positivt för klimatet. Det är svårt att uppskatta hur stor ökningen i nettoupptag skulle bli om förslagen om återväxter genomförs. Se kapitel 13 för resonemang om detta.

Förslaget om att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att se över sina föres- krifter om föryngringsåtgärder bedöms inte ha några konsekvenser för miljö eller sociala konsekvenser.

Förslaget om att ta bort kravet på underrättelse för skyddsdik- ning bedöms inte ha några negativa effekter för miljö, klimat eller sociala aspekter. Skyddsdikning kan, om åtgärden utförs på fel sätt, innebära en risk för negativ effekt på bland annat mångfalden av bottenlevande organismer genom grumling. Tillsyn och information bidrar till att säkerställa regelefterlevnad. Sådan dikning som innebär markavvattning och varaktigt påverkar miljön kräver fortsatt till- stånd enligt 11 kap. miljöbalken.

630

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen syftar till att förbättra återväxterna, vilket innebär en för- bättrad tillväxt i skogen. Ökad tillväxt innebär en möjlighet till ökad tillgång till skogsråvara, vilket har positiv effekt för Sveriges ekonomi och för möjligheterna att nå Sveriges klimatmål. Det är svårt att upp- skatta hur stor tillväxtökningen skulle bli om förslagen om återväxter genomförs. Se kapitel 13 för resonemang om detta.

Förslagen bedöms inte ha några samhällsekonomiska effekter i övrigt eller några övriga konsekvenser.

8.5Bättre ungskogar

I ett trakthyggessystem är det i huvudsak i ungskogsfasen de förut- sättningar skapas som sedan genererar framtidens tillväxt och tillgång på biomassa. Det är alltså mot den relativt korta ungskogsfasen som en stor del av uppmärksamheten bör vändas för att skapa ett lång- siktigt hållbart skogsbruk.

Med ungskogar förstås här fasen mellan en etablerad föryngring (i dag definierad som plantskog med en medelhöjd 1,3 meter) och till dess att skogen inträder i gallringsfasen (10 cm i brösthöjdsdia- meter), det vill säga det som Riksskogstaxeringen benämner hugg- ningsklass B2 och B3.

8.5.1Bakgrund

Förändrade styrmedel 1993

Avseende ungskogarnas skötsel innebar omläggningen av skogs- politiken 1993 två större styrmedelsförändringar. Med motivet att öka markägarens frihet att själv avgöra när och hur skogsskötsel- insatser ska sättas in, och förväntan att detta skapar en större varia- tion som gynnar den biologiska mångfalden avskaffades skyldig- heten att röja ungskogen. Även det bidrag som fanns för röjning i vissa delar av landet avskaffades utifrån den grundläggande prin- cipen att skogsbruket ska vara självfinansierat och att stöd endast ska ges när samhällets förväntningar på skogsvård sträcker sig bort- om vad som kan anses skäligt för den enskilde markägaren att utföra.

631

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Samtidigt togs skogsvårdsavgiften bort som utgjorde finansierings- källa för stöden.106

Tillståndet och brukandet107

Arealen ungskog i hela landet utgör i dag 3,8 miljoner hektar produk- tiv skogsmark, vilket motsvarar 17 procent av den produktiva skogs- marken utanför formellt skyddade områden. Andelen är lika stor hos enskilda som övriga ägare. Andelen ungskog är i dag lägre än 1993 delvis för att föryngringsavverkningsarealerna var större historiskt, vilket skapade stora arealer ungskog, men också till följd av bättre föryngringar som snabbare växer igenom plant- och ungskogsfasen. Det genomsnittliga virkesförrådet i ungskog har ökat från 21 m3sk/ha år 1993 till dagens 33 m3sk/ha. I förhållande till andra huggnings- klasser står ungskogen för den minsta andelen av den naturliga av- gången. Men det betyder inte att de är befriade från skador. Vilt- skador ger de mest omfattande skadorna sett till areal drabbad av beståndsskador (se avsnitt 3.1.3) och dessa sker nästan uteslutande i ungskog. Därutöver är den yngre skogen särskilt drabbad av snö- skador och i norra Sverige har problemet med så kallad multiskadad ungskog uppmärksammats. Skadornas omfattning har ökat på senare år och i en analys från Skogsstyrelsen bedöms upp mot en fjärdedel av all ungskogsareal mellan 18 och 28 år i Västerbotten och Norrbotten vara i dåligt skick108 . Skadesituationen gör också att det blir en negativ spiral där skogsskaderisken leder till bristande ståndortsanpassning (till exempel gran på tallmark för att undvika viltskador) som i sin tur leder till förhöjd risk för andra skador.

Den årligt röjda arealen har ökat sedan 1993 även om ett trend- brott med återigen minskad aktivitet har synts det senaste decenniet. Nästan all ökning av röjningsarealen har ägt rum i ungskog med en medelhöjd över 3,0 meter. Röjningen utförs alltså senare i bestånds- utvecklingen än vad som var fallet i början av 1990-talet. Det innebär också att i förhållande till röjningsrekommendationerna har arealen där det främst föreligger ett omedelbart röjningsbehov ökat.

106Prop. 1992/93:226 s. 57 och s. 78.

107Fridman J. & Nilsson P. 2025.

108Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/10.

632

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Sektorsmål

De sektorsmål som periodvis har funnits för skogspolitiken har också berört ungskogar.

Mellan 2005 och 2010 fanns ett mål om att arealen med akut röj- ningsbehov skulle vara under 700 000 hektar vid 2010. Det fanns också ett mål att andelen svårt älgskadad plant- och ungskog av tall senast år 2010 skulle vara lägre eller i nivå med den situation som gällde i början på 1990-talet.109

Uppföljningen efter målperioden visade att inget av dessa mål

nåddes110 . För målet om akut röjningsbehov betonades att målet var olyckligt formulerat och att markägarnas förändrade beteende med ökad röjning men vid en senare tidpunkt visserligen inte minskar are- alen med akut röjningsbehov men det inte är säkert att detta leder till några större framtida problem eftersom röjningen ändå genom- förs innan beståndet blir aktuellt för gallring. För målet om mins- kade viltskador var utvecklingen positiv under flera år men trenden bröts och åren innan 2010 ökade skadorna igen kraftigt till de nivåer som gällde 2005. Här fanns också problem med att mätmetoden i Riksskogstaxeringen avseende provytestorlek, höjdintervallet på ungskogen samt skadetyperna ändrades mitt under målperioden vil- ket försvårade utvärderingen. Detta belyser vikten av att ha robusta och långsiktiga uppföljningar av de centrala faktorerna i skogsbruket, däribland ungskogens tillstånd och skötsel.

Samverkansprocess skogsproduktion

Skogsstyrelsen startade under 2017 en samverkansprocess för skogs- produktion enligt den rekommendation som gavs i Skogsstyrelsens och SLU:s gemensamma projekt Adaptiv skogsskötsel och i linje med förslaget i Nationella skogsprogrammets arbetsgrupp 2 om att utreda mål för produktionen. I den del av samverkansprocessen som behandlade en effektiv skogsskötsel föreslogs ett mål för en vital ungskog111 :

109Skogsstyrelsen 2005. Rapport 2005/11.

110Skogsstyrelsen 2012. Rapport 2012/7.

111Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/2.

633

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Ungskogen är vid 5 meters höjd röjd till rätt täthet och trädslag utifrån sin ståndorts förutsättningar.

För att åstadkomma detta identifierades behov av tidigare och kraf- tigare röjning än vad som görs i dag samt ståndortsanpassat trädslags- val. Därutöver poängterades vikten av informationsinsatser där alla skogsägare med behov av röjning uppmärksammas på behovet och en prognos för när åtgärden senast bör utföras samt uppföljning både på beståndsnivå hos markägarna och via Riksskogstaxeringen.

8.5.2Problembeskrivning

Min allmänna bild av den utvärdering av skogspolitiken jag gör i av- snitt 3.1.1 är att det visas för lite omsorg om ungskogarna i dag. Röj- ning sker i för liten utsträckning och dessutom sent. Därmed kan bara en begränsad del av de problem som ges av svaga föryngringar och skador rättas till och vi skapar inte de förutsättningar för fram- tidens växtliga skogar som det finns potential till.

Ett särskilt problem som jag upplevt, inte minst under arbetet med denna utredning, är avsaknad av tillräcklig information om ungskogarnas tillstånd och skötsel. Utan ordentliga fakta på bordet är det svårt att komma till rätta med problemet eller ens bedöma hur stort det är.

Baserat på den kunskap som ändå finns föreslår jag i andra kapitel åtgärder för att åstadkomma bättre föryngringar, minskade skador särskilt viltskador. Eftersom jag anser att skogspolitikens genom- förande i hög grad ska bygga på kunskapsförmedling föreslår jag här särskilt åtgärder som ska leda till ökad kunskap och som kan användas i det uppföljningssystem jag föreslår i avsnitt 8.1.

634

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

8.5.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Sveriges Lantbruksuniversitet i uppdrag att göra en särskild inventering av ungskog.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att inom ramen för sitt statistikansvar utveckla en löpande uppföljning av ungskog.

Bedömning:

–Skogsstyrelsen bör regelbundet informera markägare om poten- tiellt röjningsbehov som en del av myndighetens rådgivnings- verksamhet.

Löpande uppföljning

SLU har via Riksskogstaxeringen redan i dag en viss uppföljning av ungskogen i den mån provytorna hamnar i sådan skog. Till detta på- går via finansiering av Skogsskadecentrum just nu en särskild sats- ning att samla in ytterligare data om ungskogar, främst i syfte att få en tydligare bild av skadesituationen.

Skogsstyrelsen å sin sida har ingen specifik ungskogsinvente- ring. Den information som samlas in via ÄBIN kan i viss mån ge underlag för bedömning av ungskogarnas kvalitet men inte på ett tillräckligt heltäckande sätt. Den återväxtinventering som Skogs- styrelsen gör sker i vissa fall i så sent att den närmar sig en ungskogs- inventering. Därför bedömer jag i avsnitt 8.4 att den bör tidigare- läggas. Tidigare har det också funnits arbeten att via fjärranalys kartlägga områden med röjningsbehov som ett rådgivningsunderlag till markägarna. Detta anger jag nedan bör återupptas som arbets- sätt. Men metoden kan också vara en komponent i ett mer generellt uppföljningssystem.

Med utgångspunkt i dessa befintliga system föreslår jag att Skogs- styrelsen ges i uppdrag att utreda möjligheterna att löpande produ- cera statistik för att kunna följa upp och utvärdera ungskogarnas kvalitet. Vilken typ av information som efterfrågas framgår i avsnitt

8.1om ett uppföljningssystem av skogspolitikens produktionsmål. I huvudsak handlar det om att för ungskogen beskriva täthet via

635

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

stamantal och/eller volym per hektar, trädslagsblandning samt tid för etablerande det vill säga hur lång tid tar det att genomföra för- yngring och ungskogsskötsel innan beståndet övergår till gallrings- fasen i ett trakthyggessystem. Därutöver kan inventeringen inkludera information om utförda åtgärder i form av röjning och hänsyns- tagande samt skador. Omfattningen på uppföljningen bör vara sådan att resultat kan redovisas som löpande treårsmedel på länsnivå eller motsvarande lämplig indelning.

En lösning som bör prövas är möjligheten att med en sådan ung- skogsinventering ersätta nuvarande ÄBIN för att ge underlag om viltskadornas omfattning.

Särskild ungskogsinventering

Under andra halvan av 1970-talet och första halvan av 1980-talet genomförde SLU en särskild ungskogsinventering som bland annat har legat till grund för framtagandet av modeller för ungskogsutveck- ling och viltskadeeffekter när dessa sedan beräknats i beslutsstöd- system som Heureka. Dessa modeller bygger alltså på ungskogar som anlades under 1950- och 1960-talen med dåtidens klimat, för- yngringsmetoder, plantmaterial och storlek på viltstammar. Vid jämförelser mellan utvecklingen av faktiska ungskogar via Riksskogs- taxeringens permanenta provytor och hur dessa modeller förutsäger utveckling finns en stor diskrepans. Det finns därför skäl att genom- föra en ny stor ungskogsinventering för att skapa ett bättre under- lag att bygga framtidens modeller på. Riksskogstaxeringen vid SLU har med stöd av Skogsskadecentrum initierat en inventering i be- gränsad omfattning men behovet är större än vad det projektet kan hantera.

I ett första steg bör SLU ges i uppdrag att utreda metod och kost- nader för att genomföra en sådan särskild ungskogsinventering och därefter baserat på en sådan förstudie ges ett förnyat uppdrag att också genomföra den.

636

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Rådgivning om röjning

I kapitel 7 utvecklar jag särskilt min syn på hur rådgivning bör vara det centrala styrmedlet för att genomföra skogspolitiken. När det gäller ungskogar och skötseln av dessa vill jag särskilt lyfta Skogs- styrelsens möjligheter att ge direkt och aktiv information till mark- ägare. Sådana system har tidigare funnits med till exempel brevutskick innehållande kartor med utpekade områden med potentiella röjnings- behov men det är inte längre ett arbetssätt som tillämpas regelbundet i hela landet. Sådan detaljerad information, om den kommer vid lämplig tidpunkt, och skickas direkt till markägaren underlättar för denne att fatta beslut om att genomföra åtgärden.

I områden som är viktiga för renskötseln och rennäringen bör rådgivningen särskilt beakta dess behov av att röjning genomförs tidigt och tillräckligt omfattande för att underlätta framkomlighet och tillgång till marklav.

8.5.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Baserat på utvecklingskostnaderna för Skogsstyrelsens befintliga inventeringar av återväxternas kvalitet samt ÄBIN bedöms kost- naden för att utveckla en ny ungskogsinventering vara cirka fyra miljoner kronor. Den årliga kostnaden för inventering och resultat- redovisning bedöms därefter uppgå till cirka åtta miljoner kronor. Om synergieffekter kan uppnås med ÄBIN kan merkostnaden bli något lägre.

Kostnaden för en särskild ungskogsinventering via SLU är svår att uppskatta eftersom den är så starkt förknippad med metoddesig- nen som väljs. Förslaget är därför i två delar med en inledande för- studie som ska ge ett bättre underlag för att besluta om ett eventuellt genomförande.

Den rådgivningsinsats som föreslås består av en årlig analys av röjningsbehov samt utskick av direkt information till berörda mark- ägare. Detta kan sedan också leda till ökade rådgivningsinsatser via andra former. Kostnaderna för rådgivning redovisas generellt i kapitel 7 och innefattar då även detta förslag.

637

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen om olika inventeringar påverkar inte direkt företag eller enskilda. Den aggregerade information som dessa ger skapar bättre förutsättningar för de behov som finns angående ungskogarna skötsel. Den ökade rådgivningen medför kunskap och underlag för att bedriva ett aktivt och hållbart skogsbruk inte bara ur ett produktionsperspek- tiv utan också utifrån miljö, klimat och andra värden. Rådgivning generellt bör omfatta hela skogspolitikens mål för att också vara väl avvägd mellan olika behov. Därmed bör den heller inte komma i kon- flikt med statsstödsreglerna.

En bättre och anpassad ungskogsskötsel innebär också bättre för- utsättningar för renskötseln och rennäringen.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

De inventeringar som föreslås kommer sannolikt kräva fältinventering då sådan information inte går att få fram via fjärranalysmetoder. Det innebär således ytterligare behov av transporter med koldioxidutsläpp som följd jämfört med i dag. Informationen i sig ger inga direkta kon- sekvenser för miljö och klimat eller sociala konsekvenser.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Ökad kunskap om ungskogarnas tillstånd och ökad rådgivning om dess skötsel stimulerar ett aktivt skogsbruk som i förlängningen ger positiva samhällsekonomiska konsekvenser vilket visas i avsnitt 3.2. Förslaget bedöms inte ha någon direkt koppling till EU-rätten.

8.6Gödsling

8.6.1Bakgrund

Efterfrågan på biomassa från skogen är stor. På kort sikt är skogs- gödsling det mest effektiva sättet att öka tillväxten och därmed av- verkningsmöjligheten på marker där kväve är tillväxtbegränsande.

Att gödsla är också ett sätt att kompensera för minskad avverknings- möjlighet på grund av avsättningar och möta efterfrågan på skogs-

638

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

biomassa. Genom vanlig engångsgödsling med 150 kilo kväve per hektar i äldre skog kan man få en total tillväxtökning på 14–17 m3sk/ha 8–10 år efter gödslingstillfället.112

Skogsgödsling i praktiken113

Med konventionell användning av kvävegödselmedel avses i Skogs- styrelsens allmänna råd att

–det gödslade beståndet utgörs av frisk, välsluten, gallringsskog, äldre skog (ännu inte slutavverkningsmogen) eller slutavverk- ningsmogen skog

–maximalt 200 kilo kväve per hektar i form av mineralgödselmedel tillförs vid ett och samma tillfälle

–det ska gå minst 8 år till omgödsling sker eller 10 år till föryng- ringsavverkning.

Med kvävegödselmedel avses i de allmänna råden kalkammonsalpeter, det vill säga handelsgödselmedel som innehåller kväve, kalcium och magnesium och där kväve är det viktmässigt dominerande näringsäm- net. Tillväxteffekt kontra gödselgivans storlek har testats i flertaliga försök. Riktvärdet 200 kilo kväve per hektar har utvecklats utifrån en sammanvägning av tillväxteffekt, ekonomi, bonitet, beståndsslutenhet, kvävenedfall och risk för kväveläckage.

Vid gödsling av lämpliga bestånd (se baskraven för gödslingsvärda bestånd nedan), med 150 kilo kväve per hektar erhålls en total tillväxt- ökning på mellan 15–20 m3sk per hektar i norra Sverige, 13–18 i mel- lersta och 12–17 i södra. På lägre boniteter fordras en högre giva, 300–350 kilo kväve per hektar för att tillväxten ska kulminera, på bättre boniteter kulminerar den vid 150–250 kilo.

Omgödsling ger ungefär samma gödslingseffekt som förstagångs- gödslingen. För att kunna tillgodogöra sig hela tillväxteffekten av en gödselgiva, bör man låta den första ebba ut innan omgödsling sker. Omgödsling bör därför tidigast ske efter 7–11 år från föregående göds- ling. Nedre delen av tidsintervallet för lövskog och bättre boniteter, övre delen för barrskog och svagare boniteter. Gödslingseffekten

112Skogsstyrelsen 2007. Rapport 2007:10.

113Om inget annat anges: Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

639

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

kopplar till beståndets naturliga löpande tillväxt. Detta betyder att tillväxtökningen sjunker med stigande beståndsålder, eftersom den löpande tillväxten sjunker över tid i ett bestånd som utvecklas från medelålders till äldre skog.

Spridning av gödselmedlet sker oftast med helikopter men trak- torspridning är också vanligt förekommande. Vid spridning med heli- kopter är spridningen helt datorstyrd, via en digitaliserad karta med yttergränser, avgränsningar mot delar som inte ska gödslas, helikop- terns läge, hastighet, flygriktning och rådande vindriktning. Pilotens uppgift är begränsad till att manövrera helikoptern. Spridningsnog- grannheten är cirka tio meter. Kvaliteten är beroende av den digitali- serade kartans kvalitet.

Vid spridning med traktor sker körning i stickvägarna från tidigare skotning, med en spridningslängd på maximalt 25 meter. Avgräns- ningar för gödslingen finns tillgängligt på digitaliserad karta och föraren kan reglera spridningslängden enligt anvisningarna. Detta i kombination av de egna synintrycken ger en spridningsnoggrann- het som närmar sig meternoggrannhet.

Långt framskridna idéer finns om att gödslingen i framtiden kan komma att utföras med hjälp av drönare vilket kan öka precisionen i spridningen. Det minskar också riskerna för markskador och skador på träden vid spridning.

Kostnaden gör skogsgödsling, har de senaste åren påverkats starkt av aktuellt inköpspris för gödselmedel. Enligt en enkätstudie genom- förda av Skogsstyrelsen 2025114 uppgav storskogsbrukets en medel- kostnad på 3 400 kronor per hektar. För mindre markägare som inte kan utnyttja stordriftsfördelar är förmodligen gödslingskostnaden högre.

Behovsanpassad gödsling (BAG), även kallat ungskogsgödsling och intensivgödsling är ett gödslingsprogram som testas. Syftet med BAG är intensivodling av virkesråvara115 . I de mest intensiva fallen kan tillväxten fördubblas, vilket även resulterar i att omloppstiden halveras. Gödslingsprogrammet går ut på att näringsämnen tillförs i den takt och mängd som träden behöver dem för att maximera till- växten förutsatt att näringsläckaget inte ökar. Ett gödslingsprogram enligt BAG kan omfatta 5–10 gödslingstillfällen. Den totala mängden kväve som tillförs under en omloppstid är 800–1 500 kilo kväve per

114Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

115Skogsstyrelsen. 2013. Skogsskötselserien nr 16.

640

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

hektar, där cirka 3/4 tillförs i ungskogsfasen. Metoden är ej beprö- vad men testas i praktisk skala av Sveaskog inom Skogforsks projekt Adaptiv skogsbruk116 .

Dagens regelverk

I miljöbalken 2 kapitlet finns de så kallade hänsynsreglerna angående verksamheter och åtgärder som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Områden intill Natura 2000-områden omfattas av särskilda regelverk, genom att åtgärder som på ett bety- dande sätt kan påverka miljön där är tillståndspliktiga. I 12 kap. 6 § miljöbalken regleras att samråd ska ske för verksamhet som väsentligt kan ändra naturmiljön. Skogsstyrelsen gör bedömningen att kväve- gödsling på skogsmark är sådan verksamhet som omfattas av para- grafen, varför åtgärden i dagsläget ska anmälas för samråd till Skogs- styrelsen minst sex veckor i förväg. Detta krav föreslås dock ändras via denna utrednings delbetänkande117 , från krav på samråd enligt miljöbalken till enbart ett krav på underrättelse enligt skogsvårds- lagen. Både miljöbalken och skogsvårdslagen ger Skogsstyrelsen möj- lighet att utfärda förbud mot den planerade gödslingen eller före- lägga om anpassningar.

Enligt 30 § skogsvårdslagen får Skogsstyrelsens meddela före- skrifter om den hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövår- dens intressen i samband med gödsling men inte så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I föreskrifterna anges att skador till följd av skogsbruksåtgärder ska undvikas eller begrän- sas i eller invid hänsynskrävande biotoper och värdefulla naturmiljöer, på mark och i vatten samt för växt- och djurarter som är rödlistade.

Kulturmiljölagen skyddar kulturlämningar och fornlämningar. Marken intill en fornlämning omfattas också av skyddet, varför göds- ling där kan vara olämpligt.

Allmänna råd utgör Skogsstyrelsens tolkning av vad föreskrif- terna innebär men är i sig inte tvingande krav. För gödsling är de allmänna råden omfattande. I de allmänna råden stipuleras en göds- lingsfri zon på minst 25 meter, mot formellt skyddad mark och nyckelbiotoper.

116Skogforsk. Adaptivt skogsbruk. 2025-05-07.

117SOU 2024:92.

641

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

De allmänna råden syftar till att kvävegödsling ska utföras på ett sätt så att risken för att negativa effekter ska uppstå minimeras. De negativa effekter som behandlas är försurning av mark och vatten, kväveutlakning och kraftigt förhöjda halter av oorganiskt kväve i yt- och grundvatten, en riskabelt stor uppbyggnad av markens kväve- förråd, utslagning eller störning av särskilt känslig flora och fauna samt skador på forn- och kulturlämningar. Om de allmänna råden följs i samband med kvävegödsling gör Skogsstyrelsen bedömningen att risken för att dessa negativa effekter ska uppstå är relativt liten.

I de allmänna råden anges olika begränsningar för den totala till- förseln av kvävegödselmedel för olika delar av landet. Indelningen av Sverige gjordes 2006 baserat på kvävedepositionsdata118 . Vidare listas områden som bör undantas från kvävegödsling. Dessa utgörs av kväverika marker där risken för kväveläckage är stor, kvävefattiga marker där risken för negativ påverkan på flora och fauna är påtaglig, marker som genom sin struktur har svårt att hålla kvar tillfört kväve samt hänsynskrävande biotoper, inklusive för flora och fauna värde- fulla biotoper, samt värdefulla kulturmiljöer där de värden som ska skyddas kan skadas av kvävegödslingen. Ett antal känsliga miljöer listas också mot vilka en gödslingsfri zon bör lämnas, exempelvis vattendrag och våtmarker med höga naturvärden. Avslutningsvis dis- kuteras tidpunkten för spridning.119

De allmänna råden är utformade efter den kvävemättnadsgrad som råder i marken i olika delar av landet. Kvävemättnadsgraden är korrelerad till kvävedepositionen och är därmed högst i sydvästra Sverige där kvävenedfallet historisk har varit högst. Kvävedeposi- tionen avtar alltmer i nordöstlig riktning, med de lägsta halterna i norr. En hög kvävemättnadsgrad ökar risken för kväveläckage vid extra kvävetillförsel såsom gödsling. Skattningen av kvävedepositio- nen utfördes av IVL Svenska Miljöinstitutet 2006120 . Dagens göds- lingsrekommendationer för högsta tillförda mängd kväve under en omloppstid, varierar från noll kilo kväve per hektar i den sydligaste regionen till 450 kilo kväve per hektar i den nordligaste. Det senare motsvarar tillförsel av 150 kilo kväve per hektar 1–3 gånger med tio års mellanrum innan slutavverkning.

118Zetterberg, T., m.fl. 2006.

119Skogsstyrelsen. 2007. Rapport 2007/10.

120Zetterberg, T., m.fl. 2006.

642

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

De senaste 20 åren har kvävenedfallet över Sverige minskat kraftigt (Figur 8.5) vilket gör att de allmänna råden bör ses över. De allmänna råden gällande kvävegödsling från 2007 har å ena sidan kritiserats för att inte innehålla tillräckliga begränsningar för kvävegödsling i södra Sverige och å andra sidan för att begränsningarna är alltför långtgående, särskilt med avseende på tallmarker i sydöstra Sverige. På begäran från Skogsstyrelsen 2014 gjorde SLU en kunskapssam- manställning över kvävegödsling på skogsmark121 . I denna föreslår SLU att ställningstaganden om skogsgödsling endast ska basera sig på faktiska ståndortsförhållandena i aktuella bestånd och inte styras via en geografisk zonindelning. Året därpå gjorde Skogsstyrelsen en kunskapssammanställning inför sin översyn av föreskrifter och allmänna råd om kvävegödsling122 . Skogsstyrelsen valde att ha kvar zonindelningen. De skärpte också kraven genom att avråda från skogsgödsling av diken och vattendrag som inte är vattenförande året runt.

Historik över Skogsstyrelsens råd kring kvävegödsling på skogsmark123

Skogsgödsling reglerades första gången 1977 via Skogsstyrelsens anvisningar för hantering av handelsgödselmedel vid skogsgödsling (SKSFS 1977:2). I dessa konstaterades att gödselmedel kunde påverka vattenkvalitet och vattenvegetation, samt att det var bra att upprätta säkerhetszoner mot vattendrag, bebyggelse och främmande mark. I början av 1980-talet publicerades nya forskningsrapporter, som visade på små tillväxteffekter på bördig mark och risker för försur- ning i områden med starkt kvävenedfall i kombination med göds- ling. Med anledning av dessa gav Skogsstyrelsen, i samråd med Natur- vårdsverket, ut nya råd för kvävegödsling 1984 (SKSFS 1984:3).

I denna förespråkades en övergång från ammoniumnitrat till de mindre försurande gödselmedlen urea och kalkammonsalpeter. Stora delar av Götaland undantogs från kvävegödsling och för Svealand begrän- sades kvävegivan till 300 kilo kväve per hektar och omloppstid. För Norrland (inklusive Dalarna och norra Värmland) avrådde man från gödsling på nitrifierande marker, grunda marker med genomsläppliga

121Skogsstyrelsen. 2014. Rapport 2014/1.

122Skogsstyrelsen. 2015. Rapport 2015/2.

123Om inget annat anges: Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

643

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

jordar, torra lavdominerade marker med ståndortsindex T 14 och lägre. Vidare avrådde man från gödsling inom dokumenterat skydds- värda områden, exempelvis områden inom naturvårdsplan.

År 1988 presenterades De sju baskraven för ett gödslingsvärt be- stånd (se faktaruta), och dessa inkluderas i 1991 års allmänna råd tillsammans med att för flora och fauna värdefulla mindre biotoper och dokumenterat skyddsvärda områden undantogs från gödsling. Restriktioner för maximal gödselgiva och krav på gödslingsfria zoner infördes också.

De sju baskraven för ett gödslingsvärt bestånd124

1.Det ska vara fastmark.

2.Jordmånen är Podsol.

3.Ståndortsindex H100 ligger mellan 16 och 30 meter.

4.Minst 80 procent av grundytan ska vara barrträd.

5.Skogen ska utgöras av förstagallringsskog eller äldre.

6.Ingen avverkning ska ske under effektperioden (8–10 år efter gödslingstillfället).

7.Skogen ska vara frisk och välsluten.

Riksdagen antog 1999 de första nationella miljökvalitetsmålen, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, och Myllrande våtmarker. År 2005 antogs miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv. Vidare har vattenfrågan kommit än mer i fokus via EU:s ramdirektiv för vatten från år 2000 och HELCOMs Baltic Sea Action Plan från år 2007. Kvävegödsling kan bidra till att minska möjligheterna till måluppfyllelse för samtliga dessa mål och direktiv. 2007 års allmänna råd tar sin utgångspunkt i den hänsyn som krävs mot naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen enligt 30 § skogs- vårdslagen. Bärande delar i de allmänna råden är den kvävemättnads- grad som råder i marken via kvävedeposition inom vissa områden i Sverige i förhållande till de risker för kväveläckage som en extra kvävetillförsel via gödsling kan medföra. Skattningen av kvävedeposi-

124Pettersson, F. & Palmér, C.H., 1988.

644

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

tionen utfördes av IVL Svenska Miljöinstitutet 2006. Med utgångs- punkt från dessa beräkningar gjordes den zonindelning som finns i dagens allmänna råd. I jämförelse med råden från 1991 så tillåts nu viss skogsgödsling i sydöstra Sverige medan det i Norrland infördes en begränsning av den maximala gödselgivan. För att förhindra risken för alltför stora initiala kvävehalter infördes även begränsningarna att maximalt 200 kilo kväve per hektar får tillföras vid ett och samma gödslingstillfälle samt att det ska gå minst åtta år innan en eventuell omgödsling sker. De gödslingsfria skyddszonerna minskades efter- som spridningstekniken förbättrats. Samtidigt slogs det fast att kväve- gödsling av skogsmark bör ståndortsanpassas och endast utföras på marker där den inte medför eller riskerar att medföra negativ påver- kan på områden med höga natur- och kulturvärden.

Kvävenedfallet över Sverige125

Den naturliga tillförseln av kväve i svenska skogsekosystem sker huvudsakligen genom biologisk kvävefixering. Under det senaste århundradet har även kvävedeposition från atmosfären på grund av mänskliga industriella aktiviteter bidragit med stora mängder kväve. Högt kvävenedfall kan orsaka allvarliga miljöproblem såsom över- gödning av terrestra ekosystem, sjöar och hav, försurning av mark och vatten samt risk för förhöjda nitrathalter i grundvattnet. När kvävenedfallet når marken tas det till största delen upp av vegetatio- nen och blir utnyttjat som näringsämnen. Det är först när kvävet inte tas upp som risken för kvävemättnad i marken uppstår vilket kan leda både till kväveutlakning till vatten och en försurande verkan i marken126 .

Korrekta uppskattningar av nedfall är ett viktigt underlag vid beräkningar av överskridanden av den en som ligger på ett nedfall av mer än fem kilo kväve per hektar och år. Uppskattningar ger en bild av den landyta där den kritiska belastningen för kväve överskrids, som visas i Figur 8.4, vilket är viktig information för både gödselstrate- gier och strategier för att minska kväveutsläppen. I dag har cirka

25 procent av Sveriges skogar en årlig deposition som ligger ovanför det kritiska värdet, dessa finns till största del i sydvästra Sverige127 .

125Om inget annat anges är referensen: Karlsson P.E., m.fl. 2022.

126Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

127Sveriges miljömål. Ingen övergödning. 2005-07-03.

645

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Figur 8.4 Den årliga N-deposition som överskrider det kritiska värdet 5 kg per ha och år har halverats sedan år 2000. I dag har cirka

25 procent av Sveriges skogar en årlig deposition som ligger ovanför det kritiska värdet

Källa: Karlsson P.E., m.fl. 2022.

Det är en stark gradient från söder till norr i Sverige om man tittar på det totala nedfallet av oorganiskt kväve (Figur 8.5), vilket är tyd- ligt för alla år mellan 2001 och 2020. Detta förklaras delvis av de kombinerade gradienterna för nederbördsmängder samt avståndet till de viktigaste utsläppskällorna på den europeiska kontinenten och i Storbritannien.

646

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Figur 8.5 Årligt totalt nedfall av oorganiskt kväve till granskog i Sverige åren 2001–2020. De svarta prickarna är de tio mätstationerna. De svarta kanterna är gränser för de tre geografiska regioner som används för utvärdering av trender

Källa: Karlsson P.E., m.fl. 2022.

647

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Kol/kväve-kvot

Faktorer som påverkar utlakningen av kväve från växande skog är markens kvävestatus och storleken på kvävetillförseln, det vill säga deposition, kvävefixering och gödsling. Markens kvävestatus speg- lar en historisk tillförsel av kväve, men också den historiska mark- användningen. Den beskrivs bäst som mängden kväve i det organiska markskiktet i förhållande till mängden kol i samma skikt, ofta be- nämnd markens kol/kväve-kvot (C/N-kvot). Det har konstaterats att risken för kväveutlakning är hög vid C/N-kvoter under eller lika med 25. Dock leder låga C/N-kvoter i sig inte till kväveutlakning från växande skog, utan det krävs också en hög tillförsel av kväve via deposition eller gödsling. Tröskelvärde för deposition/gödsling (egent- lig tillförsel) har föreslagits ligga mellan 10 och 12 kilo kväve per hektar och år, under vilket kväveutlakning sällan sker från växande skog.128

Åtgärder för att minimera negativ påverkan av gödsling

Med dagens gödselprogram- och metoder är bedömningen att göds- lingen inte medför stora negativa effekter på miljön.

En viktig och central del för att minimera negativ miljöpåverkan från gödsling är att säkerställa att rätt bestånd gödslas. Områden som utsätts för en kvävedeposition från 10 kilo kväve per hektar och år, och uppåt bör inte gödslas då en hög kvävemättnadsgrad i marken ökar risken för kväveutlakning. Av samma anledning bör gödselgivan inte bli för stor. Oavsett var man gödslar rekommen- deras att maximalt 200 kilo kväve per hektar tillförs vid varje enskilt gödslingstillfälle. Därefter bör det gå cirka 10 år innan gödsling sker på nytt. På så vis minskar man risken för direkt utlakning orsakad av gödslingen.

Negativa effekter av gödsling på vattenkvaliteten kan undvikas genom att marker med genomsläppliga jordar inte gödslas samt genom att

–skyddszoner lämnas ogödslade mot bäckar och sjöar

–inte gödsla direkt i sjöar, vattendrag och diken

–gödsling inte sker på tjälad eller snötäckt mark.

128Skogsstyrelsen 2007. Rapport 2007/10.

648

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Dagens tillgång till geografiska informationssystem med markvatten- kartor och andra analysverktyg är användbara för att minimera kvä- vets negativa inverkan på mark- och vattenmiljön, samtidigt som tillväxteffekten maximeras. Topografiskt läge i landskapet formar inte bara förutsättningarna för trädtillväxten på en specifik plats, utan också vattnets rörelser i landskapet vilket kan beskriva risken för negativ påverkan på vattenkvaliteten av en skoglig åtgärd i en sjö eller ett vattendrag. Tillväxteffekten av gödsling kan bli margi- nell på torra marker eftersom bristen på markvatten redan är begrän- sande. I ett varmare klimat kan tillväxten alltmer komma att hämmas av vattenbrist på fler platser än i dag, vilket bör beaktas vid kom- mande gödslingar. Detta är extra viktigt vid gödsling av granskogar som är mer känsliga för torrstress än tall. I likhet med de torrare delarna av skogslandskapet, påverkas inte heller tillväxten i blötare områden alltid positivt av extra näring. Dessutom har blötare om- råden närmare kontakt med ytvatten vilket leder till förhöjd läckage- risk. Det är alltså de marker som har en intermediär markfuktighet som är bäst lämpande för kvävegödsling, både i termer av önskade och oönskade effekter.129

Negativa effekter på biologisk mångfald kan begränsas om endast skogsmark med låga naturvärden tas i anspråk för gödsling. Det har framkommit att rödlistade och signalartsklassade mossor förekommer relativt frekvent i de skogar som planeras för gödsling130 . Dessa arter var i hög grad knutna till blötare mikromiljöer, så kallade surdråg.

Om dessa miljöer undantas gödsling kan negativ påverkan av göds- ling på dessa arter undvikas.

Hur stora skogsarealer passar för gödsling?

Enligt Jämtgård m.fl. 2023 är kvävedepositionen i södra Sverige till- räcklig för att bibehålla befintlig tillväxt men tillväxten kan ökas genom gödsling131 . I många andra svenska skogar anses dock till- gången på kväve vara begränsande för skogens tillväxt på fastmark (på torvmark är det i stället oftast fosfor och kalium som är begrän- sande). Kvävegödsling är därför ofta en effektiv åtgärd för att snabbt öka trädens tillväxt. Förväntad tillväxtökning enligt dagens gödslings-

129Jämtgård, S., m.fl. 2023.

130Gustafsson L., m.fl. 2005.

131Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

649

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

rekommendationer är cirka 15 procent under cirka tio år efter en gödsling.132

I Sverige gödslas mindre än 0,2 procent av den brukade skogen varje år. Åren 2019–2021 gödslades cirka 40 300 hektar för att sedan sjunka till cirka 12 400 hektar 2022–2023 (Figur 8.6)133 . Det finns flera skäl till att gödslingen minskade från 1990-talet och framåt134 . Nedfallet av kväve och en ökad medvetenhet om negativa miljö- effekter påverkade. Avgränsningen av gödslingsobjekt gjordes nog- grannare än tidigare, vilket i sig minskade arealen. Kunskaper om både produktions- och miljöeffekter av gödsling förbättrades också, vilket exempelvis ledde till längre omdrev mellan gödslingstillfällen, och därmed bättre lönsamhet. Orsaken till minskningen 2020 var de till stor del stigande gödselpriserna till följd av Rysslands invasion av Ukraina. Tilläggas kan att året 2010 var ett toppår för gödsling då cirka 80 000 hektar gödslades, alltså fem gånger så stor areal jämfört med i dag.

Figur 8.6 Årlig gödslad areal (1 000 ha) och realt virkespris (kr/m3fpb) 1990–2023

Källa: Skogsstyrelsen. Rapport 2025/07.

132Jämtgård, S., m.fl. 2023.

133Skogsstyrelsens. 2025-07-21. Åtgärder i skogsbruket.

134Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

650

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Skogsstyrelsen har flera gånger utrett den möjliga potentialen för skogsgödsling i Sverige och ansett att den ligger på mellan 50 000 och 100 000 hektar per år. I ett samverkansprojekt lett av Skogs- styrelsen135 gällande produktionshöjande åtgärder136 , uppskattades potentialen till 100 000 hektar per år med en produktionshöjning på cirka 1,5 miljon m3sk per år vilket ungefär motsvarar virkesvoly- men från 5 000 hektar slutavverkad skog årligen. Tillväxteffekten av kvävegödsling är i skogliga sammanhang snabb och virket kan i prak- tiken hämtas ut ur skogen på mindre än tio års tid.

ISkogliga konsekvensanalyser, SKA-VB 08137 finns två scenarier med fokus på ökad produktion av biomassa, där gödslingen föreslås öka till 200 000 hektar årligen, vilket skulle kunna innebära att på lång sikt (en omloppstid) drygt 40 procent av Sveriges skogsmark blev gödslad. (beroende på hur stor andel av gödslingen som utförs på redan gödslade bestånd).

I Skogsstyrelsens senaste rapport138 anger de att långsiktig göds- ling beräknas kunna utföras på 60 000–80 000 hektar per år. De slår också fast att skogslandskapets fragmentering tillsammans med dagens allmänna råd och andra regelverk utöver de allmänna råden, gör att den praktiskt genomförbara gödslingsarealen sannolikt kommer vara lägre, runt 50 000 hektar per år. Det resulterar i att den göds- lingsbara arealen beräknas uppgå till totalt cirka 3,1 miljoner hektar vilket utgör cirka 13 procent av den produktiva skogsmarksarealen i Sverige. I samma rapport redovisar Skogsstyrelsen en känslighets- analys baserad på dagens allmänna råd (Tabell 8.1). Analyser gjordes på kortare omloppstid i jämförelse mot dagens, max två gödslings- tillfällen per skogsgeneration i stället för tre, lägre respektive högre krav på slutenhet, en barrträdsandel om minst 70 procent i stället för 80 procent och mer frekvent förekomst av hänsynskrävande biotoper som kräver skyddszon om 25 meter.

135Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

136Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/1.

137Skogsstyrelsen 2008. Meddelande 4.

138Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

651

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Tabell 8.1 Areal skogsmark som beräknas vara årligt långsiktigt gödslingsbar enligt grundberäkning och olika känslighetsberäkningar fördelat på gödslingsområde

1–4 enligt Skogsstyrelsens allmänna råd, 1 000 hektar

		Område
	1	2	3	4	Totalt
Grundberäkning	0	1	19	58	78

Känslighetsberäkningar
Kortare omloppstid	0	1	23	60	84
Max 2 gödslingstillfällen per skogsgeneration	0	1	19	38	58
Minst slutenhet om 0,6 i stället för 0,7	0	1	36	83	120
Minst slutenhet om 0,8 i stället för 0,7	0	0	10	34	45
Minst 70 % barrträd i stället för 80 %	0	1	21	62	84

Mer frekvent förekomst av hänsynskrävande biotoper	0	1	18	54	73

Källa: Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

Det har observerats en stark korrelation mellan trädens upptag av vatten och kväve i gödslade bestånd jämfört med ogödslade, mer av trädens kväveupptag sker genom ett ökat upptag av vatten139 . Detta kan vara viktigt att beakta i områden där ett förändrat klimat förväntas ge torrare marker med risk för torkstress hos träden.

8.6.2Gödslingens påverkan på tillväxt, kolbalanser och miljö

Gödslingens påverkan på skogens tillväxt

Konventionell kvävegödsling med en giva motsvarande 150 kilo kväve per hektar och gödslingstillfälle ger i lämpliga bestånd på rätt mark en ökad tillväxt på 10–20 m3sk/ha hektar, cirka tio års tid. Gödsling ger både ökad diametertillväxt och en ökad timmerandel.140

Kvävegödsling betraktas inom storskogsbruket som en av de mest lönsamma åtgärder som kan utföras. Ökningen i avkastning (förräntningen) på gödsling är hög (på nivån 10–15 procent årlig ränta) och få eller inga andra åtgärder i skogsbruket uppvisar lik- nande avkastning141 . Nyliga resultat142 indikerar dock på att begräns-

139Henriksson, N., m.fl. 2021.

140Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

141Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/1.

142Svensson C., m fl 2024.

652

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

ning av fosfor förekommer på fastmark i södra Sverige, som är den del av landet som mottagit störst atmosfäriskt nedfall av kväve, där blir effekten av kvävegödsling mindre. För bästa förräntning bör gödsling i första hand göras i bestånd som ska slutavverkas om åtta till tio år. Vid gödsling 20–30 år före slutavverkning blir lönsamheten lägre eftersom investeringsperioden blir längre. För lämpliga göds- lingsbestånd kan man dock räkna med en vinst även vid en första gödsling 30 år före slutavverkning i ett program med tre gödslingar143 .

Gödsling är den effektivaste metoden för att på kort sikt, 8–10 år, öka tillväxten och tillgången på biomassa.144 I flera av Skogsstyrel- sens rapporter145,146,147,148 om ökad tillväxt i skogen lyfts andra åt- gärder än kvävegödsling som mest effektiva: skogsskötsel för hög tillväxt (ståndortsanpassning, väl genomförda återväxter samt väl utförda röjningar och gallringar), minskad andel skogsskador (både bekämpande åtgärder och förebyggande) samt användandet av för- ädlat skogsodlingsmaterial. Orsaken till att gödslingen inte är mer prioriterat är att det utförs på en mer begränsad areal jämfört med ovan nämnda åtgärder som kan göras på all produktiv skogsmark, gödslingen får därför mindre betydelse totalt. Gödslingen är dock den åtgärd som ger bäst effekt på kort sikt, vilket har stor betydelse för att snabbt minska mängden koldioxid i atmosfären och därmed minska klimatförändringen.

Det finns studier som visar att marken i södra Sverige är så kväve- mättad att kväve inte är den begränsande faktor för trädens tillväxt En tillförsel av mer kväve skulle alltså inte öka tillväxten. Till exempel visade Lucander (2022) att effekten av kvävegödsling på trädens till- växt var större på mer nordliga lokaler med historiskt lågt kvävened- fall, medan effekten på mer sydliga lokaler med medelhögt till högt nedfall, var begränsad149 . Gödslingseffekten, det vill säga den procen- tuella skillnaden i biomassa före slutavverkning mellan grundscena- riot och kvävegödslingsscenariot, var 21 procent i den norra lokalen och sex procent respektive fem procent i den centrala respektive södra lokalen. En gödslingseffekten på 5–6 procent anses vara otill- räcklig för att det ska vara lönsamt att gödsla.

143Skogforsk 2020. Arbetsrapport 1040.

144Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

145Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

146Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/15.

147Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/23.

148Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/21.

149Lucander, K., 2022.

653

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

I gödslingsförsök har ett samband observerats mellan trädens upptag av kväve och upptaget av vatten. Det har också observerats att gödslingsresponsen varierat med varierad årsnederbörd. Detta beror antagligen på att gödslingen bidrar till att trädet inte behöver lika mycket finrötter och mykorrhizasvampar för att få tag i näring och därmed minskar koltillförseln till dessa. Detta minskar sannolikt trädens förmåga att ta upp vatten. Vid kvävetillförsel ökar trädets vattenbehov i och med en större barrbiomassa och högre tillväxt. Kombinationen av mindre finrötter och större vattenbehov kan öka risken för torkstress.150

Slutligen bör nämnas att det finns en kunskapslucka kring hur gödsling påverkar skogar som brukas med selektiva metoder såsom blädning och andra typer av kontinuitetskogsbruk. Men gödsling borde kunna användas för att kompensera för det tillväxtbortfall som uppstår då skogen brukas hyggesfritt jämfört med ett trakt- hyggesbruk.

Är skaderisken högre i gödslade skogar?151

Vid ökad kvävetillgång förändras trädets utseende genom att kronan blir tätare med mer barr och grenar. Detta medför ett större vindfång men för att balansera sig bygger trädet även ut sitt rotsystem. Balans uppnås dock först efter 3–4 år och under denna period löper träden en förhöjd risk för att drabbas av vind- och snöskador. Gallring utgör dock en större riskfaktor för stormfällning, än vad gödsling utgör.

Kombinationen gallring med gödsling blir då ett extra stort risk- tagande. Snöskador drabbar i första hand gängliga träd med ensidiga kronor. Sådana träd är särskilt utsatta för snöbrottsskador efter göds- ling. Det är därför viktigt att gödslingen inte utförs i anslutning till gallring, detta för att minska risken för vind- och snöskador. Vid gödsling av yngre contortatall har stabiliteten en avgörande bety- delse för risken för snöbrott och rotstjälp.

Svampangrepp av tallens knopp- och grentorka (Greminiella abietina) verkar stimuleras av stor tillgång på kväve. Tall på bördig mark blir nämligen oftare angripen. Kväve är troligen en nyckelfak- tor och därför kan en ökad kvävetillförsel möjligen öka förekomsten

150Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

151Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

654

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

av knopp- och grentorka på initialt magrare marker. Klimatvariabler, som fuktighet och temperatur, påverkar starkt risken för svampan- grepp och bedöms ha väsentligt större inflytande än kvävetillförsel via gödsling.

I kontrollerade laboratorieförsök har kvävegödsling visat sig gynna insekter. När man granskat effekterna på populationsnivå under en längre period och under naturliga förhållanden har däremot insekts- skadorna på skogsträd oftast inte påverkats alls eller, i vissa fall, till och med minskat efter gödsling. Långtidsförsök med upprepade gödslingar har inte heller uppvisat ökade insektsskador på träden. På motsvarande sätt som för svamp har klimatvariabler och andra störningar så stor påverkan på insektspopulationerna att en eventuell effekt från kvävegödsling endast är marginell.

Påverkan på kolinbindning

Koluppbyggnaden i marken är mer än tio gånger så snabb i dag jäm- fört med den genomsnittliga kolinlagringen efter den senaste istiden. Den högre hastigheten kan förklaras av de brukade skogarnas och markvegetationens snabba tillväxt och den låga frekvensen av skogs- bränder de senaste 150 åren152 .

En ökad skogstillväxt är positivt för skogens klimatbalans. Göds- ling av lämpliga marker beräknas ge en ökad tillväxt på 10–20 m3sk per hektar, under cirka tio års tid. En engångsgödsling om 150 kilo kväve skulle då motsvara ett koldioxidupptag i storleksordningen tio ton per hektar under en tioårsperiod. En ökad tillväxt innebär en positiv klimatpåverkan till följd av trädens inbindning av kol vid tillväxt samt virkets substitutionseffekter. Gödslingen ger också möjlighet till att antingen förkorta omloppstiden men ändå få ut samma volym som i ett ogödslat bestånd, eller få större volymer vid samma omloppstid som i ett ogödslat bestånd. Båda alternativen har en långsiktigt positiv klimatpåverkan.153

Skogsgödsling medför även en ökad kollagring i marken154 . Initialt efter gödsling står växande träd för den största delen (cirka 80 pro- cent), medan 15–20 procent binds i marken. Efterhand som göds- lingseffekten avtar och barrmängden anpassar sig mot ursprungs-

152Skogsstyrelsen 2014. Rapport 2014/1.

153Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

154Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

655

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

tillståndet kommer en högre andel att vara bundet i marken. Markens kolförråd vid kvävegödsling ökar med 7–15 kilo kol per kilo tillsatt kväve. En normal gödselgiva om 150 kilo kväve per hektar skulle då motsvara ett ökat upptag av 3,8–8,2 ton koldioxid som lagras i mar- ken. Bidragande orsaker är ökad produktion av fallförna och lång- sammare nedbrytning av mårlagret.

Gödslingen medför också en minskad avgång (upp till hälften) av koldioxid från marken antagligen på grund av att förna rik på lignin (till exempel barrförna) bryts ner långsammare ju högre kvävehalten är. Kolinlagringen beroende på kvävegödsling blir större i granbe- stånd än i tallbestånd och högre i norra Sverige i jämförelse med södra Sverige.

Organiskt kol som går i lösning i mårlagret följer markvattnet ned i mineraljorden. Den ökande halten av organiskt kol i mark- profilen ökar dess vattenhållande förmåga och jonbyteskapacitet, två faktorer som båda bidrar till att höja ståndortens produktions- förmåga. En risk med kvävegödsling är ökad bildning av två andra växthusgaser: lustgas (N2O) och metan. Riskerna uppstår i syrefattiga miljöer, till exempel i blöta marker. Andelen av det tillförda kvävet som avgår som lustgas har skattats till 0,5–1 procent. Metanbild- ningen efter gödsling anses vara negligerbar.155

Hur mycket koldioxid som ett träd tar upp från atmosfären och binder in i sin biomassa beror på trädets tillväxt, ett träd med hög tillväxt binder in mer kol än ett med låg tillväxt. Resultat från långtids- försök visar att effekten på inbindningen av kol efter kvävegödsling varierar men ligger kring storleksordningen 25 kilo kol per kilo tillfört kväve för gran och elva kilo kol per kilo tillfört kväve för tall156 . Stam- tillväxtresponsen på mängden tillfört kväve är inte linjär utan kulmi- nerar vid lägre nivåer kväve på bördiga marker (150–250 kg kväve per hektar) än på marker med en lägre bördighet (300–350 kg kväve per hektar)157 . Hur stor effekten blir per tillförd mängd kväve på- verkas bland annat av den befintliga mängden kväve i marken, och ökar från nära noll vid en kol/kväve-kvot på 25 i humuslagret upp till 40 kilo kol per kilo tillfört kväve vid en kol/kväve-kvot på 35, och minskar därefter till 20 kilo kol per kilo tillfört kväve vid en kol/kväve-kvot på 50158 . Vid högre kvävegivor visar studier att andra

155Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

156Hyvönen, R., m.fl. 2008.

157Larsson, S., m.fl 2009.

158Hyvönen, R., m.fl. 2008.

656

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

näringsämnen (fosfor och kalium) blir begränsande. Behovsanpassad gödsling (BAG) ger större effekter på stamtillväxten än dagens göds- lingsrekommendationer159 .

Under de första åren efter en föryngringsavverkning lagrade mar- ken i tidigare gödslad skog, sju ton (+30 procent) mer kol och 210 kilo (+32 procent) mer kväve per hektar i markens organiska lager än hyggen i ogödslad skog. Fyra till 13 år efter kalavverkning fanns det ingen signifikant skillnad i kol- och kvävelager i det organiska lagret, eller i markens koldioxidavgång, mellan hyggen av tidigare gödslad och ogödslad skog.160

Att tillverka gödsel är en energikrävande process vilket genererar koldioxidutsläpp. Dessa utsläpp måste tas med i beräkningarna av koldioxidbalansen vid gödsling. Åtgärder kan göras för att producera mer fossilfritt kväve och kan reducera utsläppen i produktionssteget med 75 procent161 . Det finns också flera initiativ för att framställa gödsel på ett mer klimat- och råvarueffektivt sätt162 . Om tillverkningen även kan ske lokalt minskas klimatpåverkan i paritet med minskade transporter. Tillverkningen av gödsel genererar i dag 3–7 kilo kol- dioxidekvivalenter per kilo kväve vid framställning av ammonium- nitrat163 . Den normala kvävegivan per gödslingstillfälle är 150 kilo kväve per hektar. Tillverkningen av 150 kilo kväve ger ett koldioxid- utsläpp på 0,45–1,1 ton koldioxid. En giva ger tillväxteffekter i skogen i ungefär tio år. Tillverkningsutsläppen blir då 0,05–0,1 ton koldioxid per år. I fortsatta beräkningar kommer jag räkna med ett tillverknings- utsläppen ligger på 0,1 ton koldioxid per år.

Spridningen av gödslet ger också koldioxidutsläpp. En helikopter kan sprida gödsel på cirka 140 hektar på en dag164 , vid en arbetsdag på åtta timmar innebär det 17 hektar i timmen. En timmes helikop- terkörning ger ett koldioxidutsläpp på cirka 0,7 ton koldioxid165 .

Spridning med helikopter ger därmed ett koldioxidutsläpp på 0,04 ton per hektar.

159Bergh, J., m.fl. 2008.

160Boeraeve, M., m.fl. 2025.

161RISE. Nyhet 2025_03-19.

162Se t.ex. https://nitrocapt.com/, https://www.yara.se/ och https://www.cinis-fertilizer.com/sv/. 2025-03-19.

163Greppa näringen. Klimatpåverkan från växtodling. 2025-05-23.

164Kallaxflyg. Skogsgödsling. 2025-05-23.

165Swiss Conferedation. 2015.

657

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Påverkan på artförekomst

Flera studier visar på att en engångsgiva om 150 kilo kväve per hektar i medelålders skog har liten inverkan på markvegetationen166 . Normalt ökar förekomsten av gräs vilka gynnas av högre kvävetillgång, medan förekomsten av bärris minskar marginellt167,168. Trädkronorna blir också tätare efter gödsling och släpper under några år igenom mindre ljus till marken vilket kan påverka ljuskrävande arter negativt. Med dagens rekommendationer blir förändringen av markvegetationen dock liten och det är svårt att påvisa gödselgivans effekt på markvege- tationen. Hur stor förskjutningen blir mot mer kvävegynnade växter beroende på den ursprungliga vegetationssammansättningen. På mag- rare marker av lingon- och kräkbärstyp blir förskjutningen mer mot blåbär, på marker av blåbärstyp sker en förskjutning mot mer gräs- vegetation. Generellt leder kvävegödsling till att täckningsgraden av vanliga skogsmossor och marklevande lavar minskar eller försvinner169 .

Ett flertal studier visar på att gödsling har en negativ påverkan på lavtillväxt, vilket direkt påverkar rennäringen. Gödslingen gynnar även arter som konkurrerar med lav, samt bidrar till att trädbeståndet sluter sig tidigare med minskat ljusinsläpp som följd. Renar tycks också undvika nyligen gödslade områden.170

Effekten av gödslingen på vegetationen i allmänhet avtar samtidigt som tillväxteffekten på träden avklingar, efter cirka tio år. Däremot verkar gödslingseffekten på markvegetationen kunna kvarstå efter slutavverkning. Tidigare gödslade bestånd får en tätare markvege- tation med ökad förekomst av gräs, mjölkört och hallon i hygges- fasen jämfört med ogödslade bestånd där markvegetationen domi- neras av risväxter. Effekten är större för bestånd som gödslats två gånger jämfört med de som gödslats en gång. Om och hur dessa gödslingseffekter påverkar den kommande ungskogsfasen är okänt.171

Effekter på andra organismgrupper än växter är mindre välstude- rade. Studier visar dock att effekterna från dagens gödslingsprogram på markfaunan bedöms som små. Om gödsel hamnar direkt i vatten- drag kan de förhöjda kvävehalterna i vattnet påverka fisk så som öring, och bottenfaunan. För fågelfaunan verkar upprepad gödsling

166Skogsstyrelsen 2014. Rapport 2014/1.

167Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

168Jämtgård, S., m.fl. 2023.

169Jämtgård, S., m.fl. 2023.

170SLU. 2021. Future Forests Rapportserie 2021:2.

171Jämtgård, S., m.fl. 2023.

658

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

öka artrikedomen samtidigt som artrikedomen bland skalbaggar verkar minska172,173.

Marklevande svampar påverkas av ökad kvävetillgång. Gemen- samt för nästan alla studier är att en ökad kvävetillgång leder till förändrad artsammansättning. Vissa artgrupper blir mer frekventa medan andra minskar i frekvens. Mykorrhizabildande svampar tillhör den grupp av svampar som påverkas mest eftersom trädens kolflöde till dessa svampar minskar. Det saknas dock studier på hur marksvam- parna påverkas av standardmässigt utförd skogsgödsling, alla studier kommer från experiment där antingen avsevärt högre kvävedoser eller mer frekventa gödslingstillfällen använts. Studier av långtids- effekter efter dagens gödslingsrekommendationer saknas helt vilket innebär att det är svårt att klargöra vilka effekter standardmässig skogsgödsling har på marksvampsamhällen. Baserat på den kunskap som finns från kortare gödslingsexperiment med tätare intervaller och högre kvävedoser kan man ändå dra generella slutsatser, även om de högra gödslingsdoserna kan ge långt större effekter än de kon- ventionella doserna. I det här sammanhanget kan man anta en för- skjutning från dominans av arter med kapacitet att bryta ner kom- plext organiskt material som humus för mobilisering av organiskt kväve, till arter som saknar den förmågan vilket kan leda till minskad nedbrytning av det organiska materialet. Svampbiomassan och mykor- rhizafunktionen mellan svamp och träd verkar återhämta sig relativt snabbt efter att kvävetillförseln upphör. Effekterna på artsamman- sättningen och påverkan på kvävekänsliga arter verkar dock kvarstå under längre tid. Sentida studier indikerar att artsammansättning har betydelse för markkolförrådets uppbyggnad. I vilken grad dagens gödslingsrekommendationer leder till sådana artförskjutningar och hur långlivade sådana effekter är, är i dagsläget oklart.

Gödslingens påverkan på mark och vatten

Kvävegödsling kan bidra till ökad försurning om det bildas ett kväve- överskott. Träden tar upp näring från marken i form av positiva joner, så kallade baskatjoner (K, Ca, Mg). Samtidigt frigör trädet vätejoner vilka är försurande, till marken. Eftersom detta är ett känt problem

172Jämtgård, S., m.fl. 2023.

173Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

659

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

tillsätts dolomitkalk i gödselmedlet för att motverka den försurande effekten.

Konventionell gödsling utgör liten eller ingen risk för kvaliteten på ytvatten. Vid ett seminarium arrangerat av Skogsstyrelsen174 var slutsatsen att kvävegödsling kan inverka på vattenkvaliteten lokalt och temporärt, men att riskerna för Östersjön är marginella. En för- utsättning är dock att hänsyn tas till naturvärden och att gödsling inte genomförs på marker där det föreligger risk för förhöjd utlakning, till exempel i kantzoner mot vattendrag, och i områden med hög kvävedeposition (från 10 kilo kväve per hektar och år) är risken stor för att även normala gödselgivor leder till förhöjd utlakning. Detta område omfattade 2023 endast sydvästra Skåne (se Figur 8.5).

I dag står skogsbruket för cirka tre procent av kvävebelastningen på Östersjön och det är slutavverkningen som är den skogsbruksåt- gärd som orsakar störst kväveförluster från mark till ytvatten. Konven- tionell gödsling utgör liten eller ingen risk för kvaliteten på ytvatten och riskerna för Östersjön är marginella175 . Med dagens gödslingsarea- ler på cirka 15 000 hektar176 skattas i beräkningar att kvävebelast- ningen på haven orsakad av skogsgödsling är i storleksordningen 80– 170 ton årligen. Gödsling motsvarar därmed cirka 0,07 procent av skogsmarkens bidrag.

Om behovsanpassad gödsling (BAG) utförs i sin mest intensiva form kan tillväxten fördubblas. Därmed kan markägaren välja att korta omloppstiderna eller att öka volymen med bibehållna omlopps- tider. Empiriska data saknas dock angående kväveläckage efter avverk- ning av BAG-bestånd. För att minska kväveläckaget är det viktigt att minimera kalmarkstiden. Ett troligt scenario är att även grenar och toppar (grot) kommer tas ut från de skördade bestånden. Kväve- tillgången kommer troligen att resultera i kraftig hyggesvegetation, med krav på kraftig markberedning inför skogsodling. Detta är fak- torer som både kan begränsa och förstärka risken för kväveläckage. Skyddszonernas storlek och utformning kommer också att vara av stor betydelse för att begränsa risken för läckage.

174Skogsstyrelsen 2007. Rapport 2007/10.

175Skogsstyrelsen 2007. Rapport 2007:10.

176Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/7.

660

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Gödslingens påverkan på rennäringen177

Renskötselområdet (cirka 23 miljoner hektar) upptar 55 procent av Sveriges totala landareal och där finns ungefär 40 procent av landets totala virkesförråd. Gödsling kan påverka renskötseln negativt främst för att åtgärden minskar förekomsten av marklav både på kort och lång sikt och att renarna undviker gödslad mark under efterföljande vinter. Inom renskötselområdet finns enligt Riksskogstaxeringen knappt en miljon hektar lavmark utanför formellt avsatta områden. Under de senaste 70 åren har det skett en minskning av lavmarker i Sverige. Marktyper där mer än 50 procent av bottenskiktet täcks av lav, har minskat med cirka 70 procent. För flertalet samebyar är bristen på fungerande vinterbete i form av marklav och hänglav ett akut och återkommande problem som också ökar i och med klimatföränd- ringen. Vinterbetet finns mestadels i skogslandet och utanför rensköt- selns året-runtmarker.

Gödslingseffekten innebär att trädkronorna blir större och mäng- den barr ökar. Det leder till både minskat ljusinsläpp på marken och ett ökat förnafall de närmaste åren efter gödsling, vilket kan bidra till att mängden lav minskar. Kvävegynnade markväxter kan också konkurrera ut både lingonris (som fungerar som ett skydd för mark- laven och gör den tillgänglig för renarna vid isbildning) och mark- laven. Det medför att betesmöjligheterna minskar.

Renarnas sökande efter bete under snön, som huvudsakligen sker med hjälp av luktsinnet, försvåras på gödslad mark. Renar undviker gödslade områden den första vintern efter gödsling.

I Skogsstyrelsens allmänna råd till 30 § skogsvårdslagen anges att kvävegödsling inte bör utföras på lavmarker. Som lavmarker räknas områden där mer än 25 procent av bottenskiktet utgörs av lav.

Gödslingens påverkan på kulturmiljövärden

Fornlämningar är skyddade enligt kulturmiljölagen och övriga kul- turlämningar ska visas hänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen. Dessa lämningar uppskattas omfatta 3–4 procent av landets skogsmarks- areal, men mörkertalet är stort178 . Om gödsling ska ske på vissa fornlämningar måste tillstånd inhämtas från länsstyrelsen.

177Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

178Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

661

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Gödslet i sig kan vara ett hot mot föremål och kulturlager i läm- ningarna då gödslet kan påskynda rostangrepp och nedbrytning men gödslingsåtgärden i sig är inte det största hotet. Det största hotet är om gödslingen utförs med traktor vilket ger fler körningar kring lämningarna.

Gödslingens påverkan på sociala värden

Gödsling påverkar förekomsten av blåbär och svamp negativt och bestånden blir tätare och mer slutet, vilket kan upplevas negativt. I hyggesfasen kan dock förekomsten av hallon gynnas i områden som tidigare gödslats. Även själva gödslingstillfället kan upplevas negativt om det sammanfaller med ett skogsbesök.

8.6.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att ta bort de regio- nala indelningarna, liksom begränsningen gällande gödsling av bestånd med höga ståndortsindex. De allmänna råden och rekommendationerna bör styras av varje enskilt bestånds stånd- orts- och markegenskaper. Allmänna råd och rekommenda- tioner av gödslingen avgränsas för att skador på biologisk mångfald, vattenkvalitet, kulturarv, sociala värden, renskötsel, vilt med mera minimeras. I uppdraget bör också ingå att an- passa de allmänna råden och rekommendationerna till dagens teknik som ger förutsättning för högre precision vid sprid- ningen. Därmed kan kantzonsbredderna mot hänsynsobjekt på fastmark minskas från 25 meter till 10 meter.

Gödsling av skog är ett av de mest effektiva sätten att öka tillväxten i skogen och därmed öka både koldioxidinbindningen och tillgången till råvara från skogen. Det ger en tillväxtökning som snabbt går att räkna hem. Gödsling är också en av de mest utredda och undersökta åtgärderna och det har visat sig att miljöpåverkan är liten med en kvävegiva på 150–200 kilo kväve per hektar och gödseltillfälle. Den största potentialen för ökad gödsling finns hos de privata markägarna.

662

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Miljömålsberedningen föreslog i sitt betänkande från 2025179 att skogsägare ska få bidrag för att gödsla vilket också Skogsstyrelsen utredde i sitt uppdrag Åtgärder för ökad skogsgödsling180 . En grund- bult i skogsvårdslagstiftningen från 1993 var att skogsbranschen ska bära sig själv och de då förekommande bidragen togs bort (läs mer i kapitel 3). Bidrag är ett kraftfullt men många gånger dyrt styrmedel och jag anser inte att det är en lämplig väg för ökad göds- lingsverksamhet. För det första är det att gå emot principen i den svenska modellen för brukande av skog om att skogsnäringen ska bära sina egna kostnader För det andra ger skogsgödsling på rätt marker en så god avkastning att statliga bidrag inte borde vara av- görande för om markägaren väljer att gödsla eller ej. Regelförenk- lingar, ökad möjlighet till gödsling och ökade kunskaper om göds- ling hos markägarna är en mer samhällsekonomiskt effektiv väg för att öka gödslingsarealerna. Mina förslag bygger därför på regelför- enklingar vilket öppnar upp möjligheten för gödsling och att ökningen sen sker på marknadens villkor och markägarens initiativ.

I dagens rekommendationer finns strängare restriktioner för gödslingen i södra Sverige (område 1 och 2) än för mellersta och norra Sverige (område 3 och 4) (Figur 8.7). Restriktionerna i södra Sverige beror på de historiskt förhöjda kvävedepositionerna i området. Den regionala begränsningens betydelse har dock minskat med minskad kvävedeposition (Figur 8.5) och jag anser att de regionala gödslingsområdena 1–4 i de allmänna råden kan tas bort och ersättas med nya allmänna råd som i stället regleras av den aktuella ståndortens egenskaper och risker för negativa konsekvenser av gödslingen på just den ståndorten.

Att ta bort gränserna för område 1 och 2, öppnar för möjligheten att öka skogsproduktionen i dessa delar av landet. Om samma begräns- ningar tillämpas i gödslingsområde 1 och 2 som i område 3 och 4 uppgår den gödslingsbara arealen i område 1 och 2 till 274 000 hek- tar (154 000 inom område 1 och 187 000 inom område 2). Den pro- duktiva skogsmarksarealen inom område 1 är cirka 3 miljoner hektar och inom område 2 är den cirka 2 miljoner hektar, vilket totaltger

5 miljoner hektar. Gödsling av lämpliga marker beräknas ge en ökad tillväxt på 10–20 m3sk per hektar och gödseltillfälle. Med den göds- lingseffekten finns en outnyttjad total tillväxtpotential på mellan 2,7

179SOU 2025:21.

180Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

663

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

och 5,5 miljoner m3sk inom 10 år i södra Sverige (område 1 och 2) om restriktionerna togs bort.

Figur 8.7 Områdesindelning för begränsning av skogsgödsling

Källa: Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/7.

I dag inkluderar de allmänna råden risken för utebliven gödseleffekt bland annat genom att de mest magra (ståndortsindex under T18) och bördiga markerna (ståndortsindex över G30) undantas göds- ling. Jag är dock emot att de ekonomiska incitamenten för att gödsla som finns i Skogsstyrelsens allmänna råd, det borde vara upp till markägaren att avgöra om en investering är lönsam eller inte. Göds- lingspotentialen skulle öka markant om de ekonomiska begränsning-

664

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

arna i allmänna råd och rekommendationer om togs bort. Det visar Skogsstyrelsens känslighetsanalys181 . Mest intressant är justeringen av beståndets slutenhet där analysen visar att den gödslingsbara arealen skulle öka med drygt 50 procent om kravet på slutenhet minskade från 0,7 till 0,6. En arealökning uppstår även vid ett lägre krav på barr- dominans, om än mindre. Båda dessa parametrar är satta utifrån ett ekonomiskt perspektiv, Skogsstyrelsen har gjort bedömningen att tillväxtökningen och därmed lönsamheten, inte är lika stor i bestånd med lägre slutenhet eller högre lövträdsandel. Liknande slutsatser kan dras gällande begränsningarna för magra och bördiga marker.

Jag uppmanar därför Skogsstyrelsen att se över sina allmänna råd och rekommendationer och ta bort de regionala indelningarna och de begränsningar som baseras på ekonomisk lönsamhet. Myn- digheternas allmänna råd/rekommendationer bör i stället baseras på ståndortens och markens egenskaper och reglera så att gödslingen avgränsas för att skador på naturvården, vatten, sociala värden inklu- sive kulturvärden samt renskötsel blir begränsade.

Föreskrifterna och rekommendationerna bör även anpassas till teknikutvecklingen. Därmed bör kantzonsbredden mot hänsynskrä- vande biotoper ses över. Dagens moderna teknik ger en ökad preci- sion i spridningen och zonen bör därmed kunna minskas från 25 meter till 10 meter. Kantzonsbredden mot sjöar och vattendrag bör dock även fortsättningsvis vara 25 meter. Skogsstyrelsen bör samtidigt sam- ordna kantzonsbredderna för askåterföring för att förenkla regelver- ket för utförarna.

Jag skrev ovan att den stora potentialen för ökade gödslingsarealer finns hos de enskilda markägarna. Att gödsla är ett beslut som ligger hos markägaren. Jag anser inte att det ska utgå några bidrag för att öka gödslingen, däremot behöver kunskapen om gödsling öka hos de enskilda markägarna. Därmed förespråkar jag ökad rådgivning om gödsling från Skogsstyrelsen och uppmanar skogsägarföreningar och andra skogsföretag att i högre grad hjälpa de enskilda markägarna med gödslingen genom information och därefter samordning av göds- lingen för de markägare som är intresserade.

I ett längre perspektiv ligger den stora potentialen i behovsanpassad gödsling. Storskaliga praktiska försök pågår och om dessa visar posi- tiva resultat inom hållbarhetens gränser bör regeringen överväga att öppna upp för denna typ av gödslingsregim.

181Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/07.

665

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

8.6.4Konsekvenser

Gödsling kommer aldrig utföras överallt. Om gödslingsarealen skulle maximeras enligt Skogsstyrelsens beräkningar skulle 80 000 hektar gödslas varje år. Med tiden skulle det innebära att cirka 25 procent av Sveriges produktiva skogsmark kommer att ha gödslats. Jag gör bedömningen att mina förslag ger ungefär samma årlig areal om för- slagen går igenom och om markägarna väljer att gödsla i den omfatt- ning som då blir accepterat enligt de nya allmänna råden.

De kända negativa konsekvenserna av gödsling kan och bör även fortsättningsvis hanteras genom föreskrifter. Det är dock viktigt att föreskrifterna utvärderas och uppdateras regelbundet i takt med ut- veckling och ny kunskap. Genom utveckling av digitala kartor och analysverktyg kommer urvalet av gödslingsbara marker samt preci- sionen i gödselspridningen öka med än mindre risker som följd.

Finansiella konsekvenser för staten

Skogsstyrelsens genomgång av allmänna råd och rekommendationer är redan påbörjad genom regleringsbrevet för 2025 där myndigheten fick i uppdrag att främja ökad hållbar skogsgödsling182 . Däri angavs att Skogsstyrelsen bland annat ska se över allmänna råd om skogs- gödsling enligt skogsvårdslagen (1979:429) samt ett eventuellt infö- rande av ett gödslingsbidrag. Översynen ska inkludera askåterföring, förslag på hur stor andel skogsmark som årligen bör gödslas samt redovisning av takt för ökad skogsgödsling. Därmed gör jag bedöm- ningen att mina förslag kan hanteras inom denna översyn och att mina förslag därmed inte medför några finansiella konsekvenser för staten. Jag vill dock understryka att jag inte ger något förslag kring ekono- miska stöd för skogsmarksgödsling. Orsaken är dels att gödslingen i sig ökar mervärdet av skogen så att åtgärden ger god avkastning ändå, dels för att värna den svenska modellen för brukande av skog där en av principerna är att principerna är att skogsbruket ska bära sin egen kostnad.

182Regeringen 2025. Regleringsbrev för Skogsstyrelsen. 2025-05-23.

666

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Konsekvenser för företag och enskilda

Om samma begränsningar tillämpas i gödslingsområde 1 och 2 som i område 3 och 4 uppgår den gödslingsbara arealen i område 1 och 2 till 274 000 hektar. (154 000 inom område 1 och 187 000 inom om- råde 2). Den produktiva skogsmarksarealen inom område 1 är 2,98 mil- joner hektar och inom område 2 är den 2,06, dvs. 5,04 miljoner hektar totalt. Mina förslag ökar alltså de tillgängligs gödslingsarealerna med något över fem procent.

Att öka tillgänglig areal är ett sätt att möjliggöra för mer gödsling, det är dock upp till markägarna att bekosta och genomföra gödslingen. Miljömålsberedningen föreslog i sitt senaste betänkande att Skogs- styrelsen under perioden 2026–2030 ska betala ersättning till mark- ägare som gödslar för att gödslingsarealerna snabbt ska öka för att därmed öka skogens koldioxidupptag. Miljömålsberedningen bedö- mer att gödslingsarealerna kan stiga upp till 80 000 hektar genom ersättningen vilket resulterar i en inbindning av 500 000 ton koldioxid- ekvivalenter år 2030. Förslaget beräknas kosta staten 400–600 miljo- ner kronor fram till 2030. Jag anser dock att skogsnäringen i största möjliga utsträckning ska bära sina egna kostnader. Kostnaden för både gödslingsmedlet och spridningen av detta bör ses som en investering som täcks av den ökade värdetillväxten i skogen. Att staten ska bekosta en åtgärd som ger så bra värdetillväxt bör ifrågasättas. Att öka kunska- pen om gödsling hos de enskilda markägarna är en mer kostnadseffek- tiv åtgärd. I mina dialoger med intressenter har det framkommit att många enskilda skogsägare skulle gödsla om de fick möjligheten och hjälp med det praktiska. Min bedömning är att gödslingsarealerna snabbt skulle kunna öka om Skogsstyrelsen gemensamt med skogs- företagen, arbetade för att öka kunskapen om gödsling. Skogsföre- tagen och skogsägarföreningarna kan också samordna själva gödslingen (inköp av gödselmedel och spridningstjänst, planering och genom- förande) för att underlätta gödslingen hos enskilda markägare och därmed öka gödslingsarealerna.

Jag bedömer att ökade skogsarealer som är tillgängliga för gödsling på sikt kommer ge en ökad inkomst till markägarna.

I dagens allmänna råd anges att bördiga marker inte bör gödslas därför att gödslingseffekten anses bli för låg och att det därmed inte är lönsamt att gödsla. Detta är dock en ekonomisk avvägning vilken

667

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

jag anser ska få avgöras av markägaren, inte av myndigheterna. Den övre bonitetsgränsen i de allmänna råden bör därför tas bort.

Rennäringen

Gödsling påverkar rennäringen negativt eftersom skogarna blir tätare och mark- och hänglavar påverkas negativt av gödslet. Därmed kom- mer en ökad gödsling i renbetesområdet leda till negativa konsekven- ser för rennäringen, även då de mest lavrika markerna undantas göds- ling. Förändringarna av förslaget kommer dock potentiellt få störst genomslag i södra Sverige eftersom det är där de regionala gränsdrag- ningarna tas bort. Det är också där de mest bördiga markerna finns. Jag bedömer därför att konsekvenserna på rennäringen av mitt förslag är små.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Klimat

Om mina förslag går igenom finns en potentiell tillväxtökning i södra Sverige på mellan 2,7 och 5,5 miljoner m3sk inom 10 år vilket mot- svarar en koldioxidinbindning på mellan 1,3–2,7 ton koldioxid.

För att räkna ut klimatvinsten vid skogsgödsling måste koldioxid- utsläppen från kvävetillverkningen och från spridningen av gödslet, subtraheras från koldioxidupptaget av den ökade tillväxten i skogen efter gödsling. Koldioxidbalansen vid gödsling blir då att gödsling av en hektar med 150 kilo kväve ger en koldioxidinbindning på 9,86 ton per hektar och år.

Markens kolförråd vid kvävegödsling ökar med 7–15 kilo kol per kilo tillsatt kväve. En normal gödselgiva om 150 kilo kväve skulle då motsvara ett ökat upptag av 3,8–8,2 ton koldioxid som lagras i marken. Bidragande orsaker är ökad produktion av fallförna och lång- sammare nedbrytning av mårtäcket183 . Det förhöjda kolförrådet i marken i gödslade bestånd jämfört med ogödslade, håller i sig de första åren efter slutavverkning för att omkring fyra år, återgå till samma nivåer som för icke-gödslade marker184 .

183Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/2.

184Boeraeve, M., m.fl. 2025.

668

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Jag bedömer att gödslingen har en positiv inverkan på kolinbind- ningen i skogen, gödslingen kan därmed bidra till att motverka klimat- förändringarna. Effekten av gödslingen är dessutom snabb, åtgärden ger därför omedelbar verkan på koldioxidhalten i atmosfären.

Artsammansättning

Eftersom jag inte föreslår några lättnader i kraven gällande miljö- hänsyn kopplat till gödsling anser jag inte att mina förslag ger mer påverkan än dagens allmänna råd och rekommendationer. Däremot kan mina förslag påverka hur stora arealer som kommer gödslas, för- utsatt att markägarna väljer att börja gödsla mer. En ökad gödslings- areal leder sannolikt till en förskjutning i artsammansättningar mot mer kväve- och skuggynnade arter.

Vatten

De ändringar jag föreslår utgår från markens egenskaper och göds- lingen kommer därmed fortsatt endast utföras på lämpliga marker. Hänsyn ska också fortsatt tas till vattendrag och sjöar. Mitt förslag om att minska kantzonsbredden gäller endast fastmark. På så vis vill jag undvika att gödsling utförs i vattens utströmningsområden. Ut- strömningsområden finns dock också på marker som klassas som fastmark vilket man måste ta hänsyn till i planeringen av gödslingen.

Om mina förslag genomförs och gödslingen når samma årliga arealer som 2010 på 80 000 hektar kommer Östersjön belastas med 400–900 ton kväve med ursprung i skogsgödslingen vilket kan jäm- föras med en total belastning från Sverige på cirka 120 000 ton per år.

Sociala konsekvenser

Jag gör bedömningen att mina förslag inte kommer på verka männi- skans upplevelsevärden i skogen. Gödsling kan påverka förekomsten av blåbär och svamp negativt i vissa områden. I hyggesfasen kan dock förekomsten av hallon gynnas vilket upplevs positivt. Även själva gödslingstillfället kan upplevas negativt om det sammanfaller med ett skogsbesök.

669

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

I dagsläget görs inte bedömningen att skogsgödsling såsom den genomförs i Sverige i dag, strider mot någon EU-rätt. Miljömåls- beredningen185 genomlyste att det finns en risk för

…att ett stöd för gödsling av skogsmark inte är förenligt med det ram- verk för certifierade upptag av koldioxid som är under utveckling inom EU. Enligt förordningen som ligger till grund för certifieringsramverket ska en åtgärd inte göra skada på övriga hållbarhetskriterier där biologisk mångfald är en av dem. Det innebär en risk att fastighetsägare som så småningom vill ha ett certifikat för att ha vidtagit åtgärder för att öka kolupptaget i sin skog inte kan få det på marker som gödslats.

8.7Askgödsling

8.7.1Bakgrund

Varje år produceras cirka 1,7 miljoner ton biobränsleaska som en del av det svenska energisystemet. Det är en avgift kopplad till deponering av aska. Aska kan användas som täckmaterial till deponier, som ut- fyllnadsmaterial i cement eller som bärande material vid vägbyggen. Om askans kemiska sammansättning tillåter det, kan den även spridas i skogen.186

I dag sprids endast cirka 50 000 ton per år i skogen. Den siffran skulle kunna mångdubblas sett till utbudet, men det är låg efterfrågan från markägare, antagligen på grund av att återföringen utgör en kostnad och att askan inte innehåller kväve och därmed inte bidrar till ökad skogstillväxt på de flesta marker. Det saknas tillräckliga incitament för markägaren. Enligt Skogsstyrelsens rekommendatio- ner (läs mer nedan) ska aska återföras i vissa situationer om grenar och toppar för biobränsle (grot) tas ut från trakten. Framför allt i norra Sverige är det ovanligt att askan återförs till skogen vilket främst beror ett litet uttag av grot på grund av bristande efterfrågan och långa avstånd till värmeverken.187

Markförsurning kan uppstå av olika orsaker, till exempel surt regn eller skörd av biobränslen i form av grenar och toppar. Oaktad orsak, leder försurningen till en minskad mängd tillgängliga baskat-

185SOU 2025:21.

186Svenska bioenergiföreningen (SVEBIO). Skriftlig kommunikation 2025-03-10.

187Svenska bioenergiföreningen (SVEBIO). Skriftlig kommunikation 2025-03-10.

670

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

joner i marken (positivt laddade joner av framför allt kalcium, magne- sium, kalium och natrium). Även tillgängligheten av fosfor kan minska. Aska innehåller både dessa baskatjoner och fosfor och skulle därmed kunna motverka försurningen. Aska från biobränslen är bland annat tänkt som ett medel att motverka den försurning som skörd av hela träd åstadkommer. Askans basverkan skulle också kunna motverka försurning i sjöar och vattendrag men det finns inget i existerande stu- dier i vatten som tyder på tydligt olika effekter ur försurningshänse- ende av askor av varierande upplösningsgrad. Långtidsstudier saknas dock så sådana skillnader kan uppkomma med tiden i och med att tydliga skillnader finns i hur markens ytliga horisonter påverkas.188

Innan spridning bör askan behandlas. Olika typer av behandling (varierande stabilisering) påverkar hur snabbt olika ämnen lakas ut ur askan. Utlakningen ger mycket olika effekt på markens pH-värde. Helt obehandlade aska, så kallad lös aska, kan ge en pH-ökning upp- emot 1,5 enhet i humuslagren vilket kan påverka miljön negativt. En lägre ökning av pH-värdet erhålls av krossaska och allra lägst effekt ger pelleterad/granulerad aska, vars effekt ibland är nära noll.189

Askans effekter korrelerar med vilken mängd som sprids. I dag rekommenderar Skogsstyrelsen att maximalt motsvarande tre ton torr aska per hektar ska spridas per tillfälle. I nedanstående samman- fattningar av askans effekter är dosen betydligt högre i vissa studier, upp till tio ton per hektar per spridningstillfälle.

Askspridning i praktiken

Det finns ett antal praktiska svårigheter vid askåterföring gällande hantering, transport och spridning. De största svårigheterna gäller lös aska som är dammig och volymkrävande. Transport av lös aska kräver mycket fraktutrymme, hanteringen är smutsigt och noggrann- heten vid spridning är ofta otillräcklig. Dessutom eroderar askdamm maskindelar, innebär hälsorisker för arbetare samt kan vara frätande på växtligheten. För att minska dessa problem bör askan förbehandlas genom härdning eller granulering (pelletering).

Självhärdning av aska ger krossaska vilket har visat sig vara en kostnadseffektiv förbehandlingsmetod. Askan fuktas med vatten

188Nohrstedt, H.Ö. & Jacobson, S. 2000.

189Nohrstedt, H.Ö. & Jacobson, S. 2000.

671

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

och får därefter härda. Sen krossas den till lämplig storlek före sprid- ning.

Granulering av aska är dyrare än att framställa krossaska. Studier har dock visat att granulering kan vara både ekonomiskt och miljö- mässigt effektivt eftersom hanteringen och logistiken underlättas och för att oönskade effekter på växtlighet och urlakning av närings- ämnen minskar190 . Vid granuleringen blandas lös aska med vatten i en speciell mixer varefter blandningen formas till kulor (granuleras) på 3–16 mm.

Spridningen av aska görs huvudsakligen med traktor eller annan markgående maskin. Spridning med helikopter förekommer också, framför allt i Finland, men är betydligt dyrare. Utöver detta pågår även försök med att sprida aska med drönare.

Askans påverkan på skogens tillväxt

Anledningen till att återföra aska till skogen är att det finns en oro för att grot-uttag och markförsurning ska ge en långsiktig negativ påverkan på flera näringsämnen vilket kan leda till en minskad skogs- tillväxt. Om en sådan minskning blir verklig bör en askgödsling ha en motverkande effekt. På kort sikt anses dock inte skogstillväxten vara hotad av försurningen så askåterföringen ses som en förebygg- ande åtgärd.

Aska innehåller många näringsämnen men inte kväve vilket för- ångas vid förbränning. Eftersom det är kväve som är begränsande för skogens tillväxt i de flesta svenska marker (ej de flesta torvmar- kerna) ger askåterföring ofta inte någon större effekt på skogens tillväxt. På bördiga marker finns dock en tendens till att skogstill- växten kan öka med upp till 20 procent under en 10 års-period191 och att tillväxten på svaga marker kan minska med ungefär lika mycket192,193. Mellan dessa ytterligheter sker det troligen en succes- siv övergång och en gräns mellan positiva och negativa effekter verkar gå vid en C/N-kvot (kol-kväve-kvot) i humusen på cirka 30. Orsa- ken till denna olikhet i reaktion har inget med försurningsgraden att göra utan beror på hur kvävets tillgänglighet påverkas. På bör-

190Skogforsk 2019. Arbetsrapport 1026.

191Energiforsk. 2023. Rapport 2023:917.

192Energiforsk. 2016. Rapport 2016:328.

193Nohrstedt, H.Ö. & Jacobson, S. 2000.

672

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

diga marker orsakar aska en nettomineralisering av kväve och mer kväve blir därmed tillgänglig194 , medan en immobilisering sker på svaga marker (med hög C/N-kvot).

På dikade torvmarker är det oftast tillgången på andra närings- ämnen än kväve, främst fosfor och kalium, som är begränsande för tillväxten. Därför är den direkta tillförseln av dessa näringsämnen med askan den troligaste förklaringen till den ökade tillväxten som uppkommer då torvmarker askgödslas195 .

Baserat på tidigare erfarenhet görs bedömningen att tillväxtrespon- sen har en lång varaktighet, sannolikt flera decennier. I Finland har askåterföring till torvmark genomförts i större utsträckning än i Sverige och har därmed fler vetenskapliga studier och erfarenheter av åtgärden. Finska fältstudier visar att askgödsling med doser på

5–6 ton aska per hektar i medeltal ökade trädens tillväxt med 3 m3sk per hektar och år i över 40 år196 . Långtidseffekten är betydligt längre än för handelsgödsel. Således finns det en potential att öka skogs- produktionen med asktillförsel på dränerad torvmark där kväve inte är primärt tillväxtbegränsande197 .

Askans påverkan på vatten

Bildning och utlakning av nitrat är processer som kan stimuleras av pH-höjande medel, företrädesvis på bördiga marker med C/N-kvoter under 30 i humusen. Processerna är negativa därför att nitratbildning kan ge markförsurning och lustgasbildning, och därför att utlakat kväve kan bidra till övergödning i sjöar och hav. Från skogbeklädda marker finns dock inga rapporter om ökad utlakning av nitrat efter askgödsling.

Studier visar att asktillförsel verkar ha inga till svaga långtidseffek- ter på grundvattnets innehåll av ämnen. På kort sikt kan utlakning ske av natrium, kalium, sulfat och klorid i markvattnet det första året efter askspridningen198,199 undertiden ammoniumkväve minskar200 . Effekterna avtar sedan kraftigt kommande år. Askgödslingen gav

194Energiforsk. 2023. Rapport 2023:917.

195Energiforsk 2016. Rapport 2016:328.

196Väätäinen, K., m.fl. 2011.

197Energiforsk. 2016. Rapport 2016:328.

198Ring, E., m.fl. 2020.

199Energiforsk. 2016. Rapport 2016:226.

200Energiforsk. 2016 Rapport 2016:226.

673

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

ingen mätbar påverkan på pH eller beräknad alkalinitet. Den hade likaledes inga effekter på utlakning av nitrat eller fosfat, eller på vattnets halt av organiskt material. Grundvattnets innehåll av metyl- kvicksilver tycks inte heller påverkas201 .

Askans påverkan på växter

Askåterföring kan påverka växtsamhället då pH i marken ändras och eftersom ändringen kan leda till att kväve frigörs alternativt binds hårdare i marken. Som beskrivits ovan, tillgängliggörs mer kväve vid askåterföring på bördiga marker vilket gynnar arter som kan tillgodogöra sig kvävet såsom kruståtel och hallon. Lös aska kan ge tydlig påverkan på vegetationens artsammansättning och gynna nitrofila arter. Obehandlad aska och krossaskor kan initialt ge brännskador på växterna, särskilt på mossor, men efter ett par år har mossamhället återhämtat sig. Granulerade eller pelleterade askor ger endast små förändringar och är generellt att föredra om skador vill undvikas. Särskilt gäller det på mark där mossor dominerar bottenskiktet.

Askans påverkan på koldioxidbalansen

Om skogsbränsle ersätter fossila bränslen är det positivt ur växthus- gassynpunkt, även om det är osäkert om systemet med grot-uttag och askåterföring är helt koldioxidneutralt. Det är i vilket fall önsk- värt att askåterföring inte ökar nettoflödet av koldioxid till atmos- fären vilket kan ske om nedbrytningen av organiskt material i marken ökar eller om skogstillväxten minskar.

På fastmark är det visat i flera studier att lös aska ökar nedbryt- ningen av organiskt material i marken vilket minskar dess kolförråd. Stabiliserade askor såsom krossaska och granuler ger inte några tyd- liga kolförluster från fast mark. På torvmarker uppvisas inte heller några ökade emissionen av växthusgaser (koldioxid och metan). På bördiga torvmarker minskade i stället emissionerna av koldioxid men var fortsatt oförändrade för metan. Minskningen tycktes vara kopp- lad till ökat pH-värde i torven.202

201Nohrstedt, H.Ö. & Jacobson, S. 2000.

202Värmeforsk 2009. Rapport 1109.

674

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Tungmetaller och andra toxiska ämnen

Under trädets livstid följer tungmetaller med in i trädet via rötter- nas upptag av vatten och näringsämnen. Dessa följer med träden ut från ekosystemet då träden skördas, dock innebär skörden i sig ingen betydande avlastning av tungmetaller för skogens del. Efter förbrän- ning av skogsbiobränslen återfinns de tungmetaller som finns bränslet till stor del i askan. I en miljökonsekvensbeskrivning från 1998 gällande askåterföring203 konstateras därför att askåterföring inte långsiktigt bör få öka belastningen av tungmetaller på skogsmarken. Askans innehåll måste därmed analyseras innan spridning för att säkerställa att tungmetallhalten inte är för hög. De tillåtna halterna är också anpassade till var askan ska spridas. Målet är att marken inte ska tillföras mer tungmetaller än vad som fanns före skörd. Det innebär att en aska som ska spridas på marker med hög tung- metallhalt kan ha högre halter än en aska som ska sprida på en mark med lägre tungmetallhalt. Detta återspeglas i Skogsstyrelsens all- männa råd.

I finska studier har ingen ökning av tungmetaller uppmätts i bär och svampar efter askåterföring trots att mindre mängder fanns i askan204 .

8.7.2Dagens regelverk

I dag sker askåterföring som en kompensation för den mineralnärings- förlust som kan uppstå då biobränsle i form av grenar och toppar (grot) tas ut efter en slutavverkning. Det finns inte något regelverk kring askåterföring i tillväxtökande syfte, så kallad askgödsling, vilket antagligen förekommer i mycket liten omfattning.

För alla som bedriver en verksamhet eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd där det finns skäl att anta att miljön eller människors hälsa kan påverkas, gäller miljöbalkens allmänna hänsynsregler (2 kap. miljöbalken). Reglerna innebär bland annat skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs och vidta de skydds- åtgärder, begränsningar och försiktighetsmått som krävs för att före- bygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön.

203Skogsstyrelsen. 1998. Rapport 1998/1.

204Väätäinen, K., m.fl. 2011.

675

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Maskinell askspridning ska anmälas för samråd enligt 7 § Skogs- styrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgär- der (SKSFS 2013:3). Spridningen får påbörjas tidigast sex veckor efter att samrådsanmälan gjorts. I denna utrednings delbetänkande (SOU 2024:91) föreslår jag dock att detta samrådskrav ska ersättas av en underrättelseplikt enligt 14 § skogsvårdslagen.

Förutom samrådskravet ovan, finns inga regelverk gällande ask- spridning som näringskompensation, däremot finns allmänna råd och rekommendationer. Den enda föreskrift som finns fastslår att ”när träddelar utöver stamvirket tas ut ur skogen ska åtgärder vid behov vidtas så att skador inte uppstår på skogsmarkens långsiktiga näringsbalans och buffringsförmåga mot försurning” (7 kap. 27 § Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7)).

I de allmänna råden och rekommendationerna205 har Skogsstyrel- sen uttolkat hur föreskriften bör tillämpas. Grunderna finns i de allmänna råden och i rekommendationerna redogörs mer detaljerat för hur åtgärder bör utföras.

Allmänna råd om askåterföring

Skogsstyrelsen har i föreskrifter och allmänna råd till skogsvårds- lagen (SKSFS 2011:7) beslutat om allmänna råd till 7 kap. 27 § avse- ende askåterföring. De allmänna råden innehåller följande.

Tillförsel av mineralnäring, till exempel aska, bör ske som kompen- sation vid uttag av träddelar utöver stamvirke, motsvarande mer än ett halvt ton torrsubstans ren ohärdad aska, per hektar och omlopps- tid. Undantag kan göras om uttaget genomförts inom ett avrinnings- område där uttag av avverkningsrester endast kan överstiga ett halvt ton aska på en liten andel av arealen. På starkt försurade marker eller på torvmarker som används för skogsproduktion bör ett grot-uttag inte ske utan tillförsel av mineralnäring.

Vid användande av aska som näringskompenserande åtgärd bör askans mängd, form och sammansättning samt tidpunkt för åtgärden väljas så att kväveutlakning och förluster av tillförd näring begränsas.

205Skogsstyrelsen Rapport 2019/14.

676

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Askan bör ha sitt ursprung i skogsbränsle, samt vara stabiliserad och långsamlöslig. Innehåll av näring, tungmetaller och andra skad- liga ämnen bör finnas dokumenterade genom till exempel ett analys- protokoll.

Maximalt tre ton aska TS (torrsubstans) bör spridas per hektar och tioårsperiod. Sammantaget under ett bestånds omloppstid bör inte mer än sex ton aska TS tillföras per hektar. Näringskompensa- tion bör inte ske närmare än 15 meter mot sjöar, vattendrag, våtmar- ker, hänsynskrävande biotoper och tomtmark. Mot diken bör närings- kompensation inte ske närmare än tio meter. Näringskompensation bör dessutom inte ske på kulturlämningar då metallföremål, organiskt material och det biologiska kulturarvet kan påverkas negativt.

Spridning av aska görs vanligtvis från traktor. Det finns alltså risk för körskador. Askan kan påverka vattenkemin och vatten- levande organismer negativt. Dessa risker gör att åtgärden askåter- föring påverkas av andra delar av 30 § skogsvårdslagen.

8.7.3Askåterföring och askgödsling i framtiden

Blandning av aska och bioslam

Ett annat alternativ som har utforskats genom studier och praktiska tester är spridning av träaska blandad med bioslam från massafabriker. Bioslammet innehåller kväve vilket ger en mer kompletterar närings- status i askan. Dammbildning undviks också genom denna metod och därför utgör hanteringen av askan ingen hälsorisk för arbetare. Denna metod kan dock ha negativa effekter vid spridning. I en studie där spridning genomfördes med ett framflyttarsystem med skivspri- dare förblev aska som fuktats med bioslam i löslig form och det över- gripande utseendet av det behandlade området var oestetiskt. Därför utvecklades en metod för att kombinera aska och bioslam och granu- lera blandningen. Metoden för granulering av ask-bioslam har nyligen studerats och resultaten är lovande även om vissa praktiska granu- leringstester har bekräftat att en betydande del av kvävet från bio- slammet går förlorat som gas under bearbetningen och därför är otill- gänglig för återvinning tillbaka till marken.206

206Väätäinen, K., m.fl. 2011.

677

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Askgödsling på torvmark

Ett flertal studier har visat att trädtillväxten som regel ökar efter tillförsel av aska på dikad torvmark och slutsatsen är att med ökad askgiva ökar tillväxten och tillväxtens varaktighet. Dessa studier var i huvudsak utförda i tallbestånd under den första halvan av omlopps- tiden. En giva på fem ton torr aska per hektar har föreslagits vid praktisk askgödsling i Finland. Givor under två ton torr aska per hektar ger vanligtvis obetydlig effekt på tillväxten. En viktig förut- sättning för att askåterföringen ska ha effekt på torvmarken är att grundvattennivån inte är eller blir för hög. Enligt finska studier ligger den optimala nivån 40–60 cm. Dikena på torvmarkerna måste alltså underhållas.207

I svenska torvmarker har stora mängder kol lagrats sedan senaste istiden. Men på grund av bland annat dikning i modern tid har avgången av växthusgaser från marken ökat. Skogsodling på redan dikad torvmark kan vara ett sätt att kompensera den ökade avgången. Tillväxten på tillräckligt kväverika torvmarker begränsas oftast av tillgången på fosfor eller kalium och ibland bor. Genom tillförsel av aska får träden tillgång till mer av dessa näringsämnen och tillväxten ökar. Forskningsresultat visar att den högre volymtillväxten håller i sig flera årtionden efter askspridningen.208

I Sverige finns cirka 625 000 hektar produktiv skogsmark med ståndortsindex G30 eller högre, där askgödsling skulle kunna ge en tillväxthöjande effekt (avsättningar, hänsynsytor och kantzoner bort- räknat). Studier har visat att askgödslingen kan ge en ökad tillväxt på cirka 1,6 m3sk per hektar och år209 och att effekten håller i sig i upp till 10 år. Det ger en tillväxtpotential för hela Sverige på 1 miljon m3sk per år, eller 10 miljoner för en tioårsperiod.

207Värmeforsk 2009. Rapport 2009:1109.

208Skogforsk 2014. Kunskapsartikel. 2025-02-20.

209Energiforsk 2016. Rapport 2016:328.

678

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Askgödsling på bördig fastmark

På bördiga fastmarker kan askgödsling öka skogstillväxten med upp till 20 procent210 . Tillväxten på svaga marker kan däremot minska med ungefär lika mycket211,212. Det verkar vara en successiv över- gång gräns mellan positiva och negativa effekter och brytpunkten verkar gå vid en C/N-kvot (kol-kväve-kvot) i humusen på cirka 30 vilket motsvara ungefär ståndortsindex från G26213 . Orsaken till denna olikhet i reaktion beror på hur kvävets tillgänglighet påverkas. På bördiga marker orsakar aska en nettomineralisering av kväve och mer kväve blir därmed tillgänglig214 . Denna nettomineralisering kan nyttjas för att få en tillväxthöjande effekt på bördiga marker i Sverige.

8.7.4Bedömning

Bedömning:

–Skogsstyrelsen bör ta fram rekommendationer för hur asksprid- ningen bör utföras med målet att öka skogsproduktionen. Skogsstyrelsen bör också informera markägare om att ask- återföring har en tillväxthöjande effekt på rätt marker med syftet att öka skogsproduktionen.

Askgödsling av dikade torvmarker och fastmark med hög bonitet, kan bidra till att motverka klimatförändringarna dels genom minskad avgång av växthusgaser, dels genom ökad tillväxt hos träden. Jag anser därför att askgödslingen kan öka i omfattning på dränerade torvmarker där skogsproduktion lämpar sig samt på bördiga fast- marker. Askgödsling är inte reglerat i lag i dag, men det är okänt för markägare att askan kan ha en tillväxthöjande effekt på vissa marker. Skogsstyrelsen bör därför tillgängliggöra information om detta för markägarna i syfte att öka skogsproduktionen. Samtidigt bör Skogsstyrelsen utveckla rekommendationer för hur askgöds- lingen bör utföras för att ge en maximal effekt.

210Energiforsk- 2023. Rapport 2023:917.

211Energiforsk. 2016. Rapport 2016:328.

212Nohrstedt, H.Ö. och Jacobson, S. 2000.

213Energiforsk 2016. Rapport 2016:328.

214Energiforsk 2023. Rapport 2023:917.

679

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Forskningsresultat från både Sverige och Finland (två länder med lika klimat och jämförbara ekosystem), tillsammans med Finlands långa erfarenhet, visar att askgödsling av bördiga (kväverika) dikade torvmarker ger långsiktiga tillväxtökningar hos träden samtidigt som avgången av klimatpåverkande gaser (koldioxid och metan) kan minska. Askans påverkan på vatten och växter har visat sig vara kort- siktig och liten. Trots ovanstående resultat finns behov av mer syste- matiskt utförd forskning, jag föreslår därför att detta ingår i mitt förslag till forskningsprogram, se kapitel 9.

Torvmarker med höga naturvärden eller torvmarker som lämpar sig för återvätning bör inte askgödslas.

8.8Begränsa skogsskadorna

Som framgått i avsnitt 3.1.3 har skogsskadornas omfattning och betydelse ökat och det kan befaras att ett förändrat klimat ytter- ligare kan öka risken för skogsskador. För de tre ekonomiskt sett allvarligaste skogsskadorna bedömer Skogsstyrelsen att kostnaderna för granbarkborreangreppen riskerar att öka mest, men bedömer också att kostnaderna kommer att bli stora i absoluta tal för såväl stormfällningar som rotröta215 . Samma problematik gäller också för resten av Europa216,217,218. Det finns därför skäl att belysa denna fråga ytterligare och lämna förslag på åtgärder. Skador orsakade av vilt behandlas i avsnitt 8.9 och tas därför inte upp här.

8.8.1Bakgrund

I begreppet skogsskador samlas en stor mängd skadegörare och skade- typer. Var och en har sin egen dynamik och behöver begränsas med sina egna specifika åtgärder. Det gör det svårt att beskriva dem och att hitta generella styrmedel för att begränsa dem.

Vissa skadetyper som brand och stormfällning kan om de blir omfattande närma sig ett katastroftillstånd. I de fallen är det i första skedet fråga om att skydda samhällets infrastruktur och viktiga funk-

215Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/23.

216Seidl, R., m.fl. 2014.

217Patacca, M., m.fl. 2023.

218Seidl, R., m.fl. 2017.

680

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

tioner. Därefter uppstår arbetet med att begränsa effekten på skog och skogsbruket.

Andra skadegörare som barkborre drabbar i första hand skogen och får ekonomiska effekter för markägaren och kan också påverka naturvärden som var tänkta att bevaras. I förlängningen får detta också effekter på samhället.

Lagstiftning som riktar sig till markägare

Efter de stora stormarna i slutet på 1960-talet och den efterföljande problematiken med granbarkborreskador infördes i slutet av 1970- talet bestämmelser om insektshärjningar i skogsvårdslagen. Vid den skogspolitiska reformen 1993 behölls dessa oförändrade till 29 § skogs- vårdslagen men ett statligt finansiellt stöd för bekämpningen togs bort. Skogsstyrelsen uppdaterade samtidigt sina föreskrifter som till följd av den ökade tonvikten på naturvård blev mer tillåtande till exempel genom undantag från föreskrifterna för skogliga impedi- ment och en höjning av hur stora volymer skadad barrskog som kunde lämnas utan åtgärd.

Skogsstyrelsen upphävde år 2000 sina allmänna råd om sprid- ning av bekämpningsmedel över skogsmark.

År 2011 beslutades relativt stora förändringar i föreskrifterna till

29 § skogsvårdslagen. Fjällnära skog undantogs helt från bestämmel- serna liksom stubbar, högstubbar och stubbvältor. Kraven om att röjnings, hyggesrensnings- och avverkningsrester inte får lämnas kvar över en viss omfattning togs bort. Dock gjordes ett förtydli- gande om att bestämmelserna i föreskrifterna gäller endast för gran >10 centimeter i stamdiameter och tall med skorpbark. Vidare juste- rades tiden för när rått barrvirke inte får lagras i skogen, vilket främst påverkade södra Sverige som fick tidigarelagd tid för när rått virke ska vara utkört från skogen.

Sedan 2022 återfinns regelverk om skador på skog i den nya växt- skyddslagen219 som ersätter de tidigare bestämmelserna i 29 § skogs- vårdslagen. Den nya växtskyddslagen kom till för att komplettera EU-förordningar om växtskadegörare. Utöver dessa bestämmelser infördes i samma lag en nationell reglering för att skydda virkespro- duktionen.

219Ds 2020:8, Prop. 2021/22:148, rskr 2021/22:335, rskr 2021/22:336.

681

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Skogsstyrelsens roll som kontrollmyndighet och bemyndigandet att meddela föreskrifter om åtgärder mot insektshärjning och yngel- härdar fördes därför över till växtskyddslagen och växtskyddsförord- ningen och utvidgas till att omfatta andra växtskadegörare än insekter. För att skydda trädslag som används i virkesproduktionen ska det vara möjligt att i föreskrifter ställa krav på åtgärder även i andra växt- miljöer än skog och mot andra aktörer än de som är verksamma inom skogsbruket. Med Skogsstyrelsens förändrade bemyndigande har myndigheten nu en möjlighet att i enskilda fall kunna besluta om mer ingripande förbud, begränsningar eller åtgärder. Denna utökade flexibilitet innebär också att behovet att föreskriva om särskilda be- kämpningsområden utgått.

Skogsstyrelsen har inte bemyndigande att meddela föreskrifter som strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot före- skrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag. Det vill säga områden som är skyddade till exempel som naturreservat eller biotopskydd.

Skogsstyrelsen har våren 2025 uppdaterat sina tidigare föreskrifter knutna till skogsvårdslagen till att i stället knytas till växtskydds- lagen men i stort låtit dem vara oförändrade220 . Det vill säga att rått barrvirke överstigande 5 m3sk inom ett hektar ska utforslas eller göras otjänligt som yngelmaterial samt begränsningar i hur rått barrvirke får lagras avseende tidpunkter, geografisk plats i landet och mängd.

Via föreskrifterna undantas vissa områden eller strukturer från reglerna. Undantagen avser fjällnära skog, skogliga impediment, om- råden som omfattas av naturvårdsavtal samt stubbar lägre än 1 meter, kulturstubbar och stubbvältor. Det tidigare undantaget för högstubbar togs alltså bort men ett undantag för kulturstubbar fördes in.

Växtskyddslagen omfattar alla trädslag som används i virkespro- duktion, men Skogsstyrelsen har i sina föreskrifter avgränsat detta till gran av släktet Picea med stamdiameter över 10 centimeter på bark samt tall avgränsat till arten Pinus sylvestris med skorpbark. Med växtskadegörare förtydligas också att föreskrifterna riktar in sig mot större märgborre (Tomicus piniperda), åttatandad barkborre (Ips typographus) och sextandad barkborre (Pityogenes chalcographus). Även om det finns ett bemyndigande har Skogsstyrelsen inte tagit

220SKSFS 2025:02. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om förebyggande av växt- skadegörare för skydd av skog.

682

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

fram föreskrifter gällande almsjukesvamp utan avgränsat sig till att hantera de nämnda insektsarterna.

Skogsstyrelsen kan också om det finns särskilda skäl medge undan- tag från föreskrifterna till exempel om det finns höga naturvärden i det berörda området eller att tillämpning av föreskrifterna får effekter som framstår som oskäliga för enskild.

Kopplingen mellan klimatanpassning och skogsskador

Med ett förändrat klimat finns en risk att befintliga skadegörare ökar i omfattning, till exempel gynnas granbarkborreskador av ett varmare klimat med fler svärmningstillfällen per sommar. Ett annat exempel är rotröta som gynnas av en längre period med temperaturer som möjliggör sporspridning. Det finns också en risk att nya skadegörare kan komma till Sverige. För att motverka dessa risker kan en strategi vara att klimatanpassa skogen till nya förutsättningar. Dessa klimat- anpassningsåtgärder kan i sig också öka risken för andra skadegörare som vi i dag inte har tillräcklig kunskap om, till exempel vid gynnande av andra trädslag än gran och tall.

Skogsstyrelsen har genom förordningen (2018:1428) om myn- digheters klimatanpassningsarbete i uppdrag att arbeta fortlöpande med klimatanpassning. Uppdraget innebär ett ökat ansvar att verka för att skogsbruket vidtar anpassningsåtgärder så att framtidens skogar både kan stå emot skador och kan möta andra problem – och möjlig- heter – som följer av ändrade väder- och tillväxtbetingelser. Detta gäller skogens alla värden. Skogsstyrelsen ska inom sitt ansvarsom- råde och inom ramen för sina uppdrag initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning. Med klimatanpassning avses enligt 3 §

…åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra.

Enligt förordningen ska Skogsstyrelsen göra en klimat- och sårbar- hetsanalys för skogssektorn, ta fram mål för klimatanpassning och specificera i en handlingsplan hur målen ska nås. Arbetet ska redo- visas till SMHI och Regeringskansliet. Skogsstyrelsen ska också följa upp arbetet med klimatanpassning varje år. Klimat- och sårbarhets- analysen ska uppdateras minst vart femte år.

683

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Det inledande arbetet redovisade Skogsstyrelsen 2019221 och 2024 har myndigheten redovisat den första uppföljningen222 . I Tabell 8.2 framgår effektmål, delmål och Skogsstyrelsens bedömning av målupp- fyllelsen.

Tabell 8.2 Skogsstyrelsens mål och bedömning av måluppfyllelse

avseende arbetet med klimatanpassning

Effektmål

Delmål

Skogsstyrelsens bedömning 2024

Skador begränsas i närtid genom väl fungerade system för övervakning och krisberedskap.

Mängden insektsdödad skog är i genom- snitt högst 500 000 kubikmeter per år under 2020-talet.

Barrskogsdominerad skog stubbehand- las mot rotröta i hög omfattning vid föryngringsavverkning och gallring under vegetationsperioden.

Nej. Åren 2018–2023 dödades

34Mm3sk skog av granbarkborrar. År 2024 låg skadenivån på

0,3 Mm3sk.

Nej. Låg omfattning i södra Sverige och mycket låg omfattning i norra Sverige.

Skador förebyggs lång- siktigt och kostnads- effektivt genom att skogen är ståndortsanpassad och stormsäker och har hög grad av variation.

Den genomsnittliga skogsbrandsarealen är i genomsnitt högst 1 000 hektar under 2020-talet, avsiktliga naturvårds- bränningar ingår inte.

Andelen tall är minst 80 procent i föryngringar på torr mark i respektive landsdel från och med andra halvan av 2020-talet.

Varje år skadas högst fem procent av tallplantorna av viltbete på vanlig mark och högst två procent på marker med låg bonitet.

Blandskogs- och lövskogsandelen bibehålls eller ökar under 2020-talet i samtliga landsdelar jämfört med 2010- talet.

Ja. För åren 2020–2023.

Ja. I södra och norra Norrland. Nej i Svealand och Götaland.

Nej. Inte på nationell nivå.

Ja. För lövskog i hela landet, och för blandskog i Svealand och Götaland.

Nej. För barrblandskog i hela landet.

Skogsbruket utvecklas så att skador på miljö och andra samhällsvärden inte ökar över tid.

Det finns väl underbyggda råd om hur man kan skapa stormtåliga hygges- kanter via bestånds-anläggning och skötsel senast år 2024 och en utbredd kännedom om dessa råd bland skogsägare.

Alternativ till trakthyggesbruk och noggrant planerad körning tillämpas vid huvuddelen av anmäld avverkning på brant, instabil mark där erosion, ras eller skred kan skada samhällsviktiga funktioner eller vattendrag med registrerade höga miljövärden.

Nej. Arbete pågår.

Nej. Avverkningen av anmäld och tillståndansökt areal i majoriteten av länen har ökat och ökningar har skett i flera speciellt kritiska områden.

221Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/23.

222Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/19.

684

SOU 2025:93		Ökad skogsproduktion

Effektmål	Delmål	Skogsstyrelsens bedömning 2024

Under 2020-talet minskar hyggesarealen per avrinningsområde jämfört med 2010-talet så att vattenrelaterade skador nedströms motverkas.

Skogsbruksåtgärder som har negativ påverkan på vinterbetestillgång och flyttleder för renskötseln minskar och en positiv påverkan via riktad röjning och gallring ökar under 2020-talet jämfört med tidigare.

Under 2020-talet återställs totalt minst 20 000 hektar dikad skogsmark till våt - mark.

Nej Sammanhängande kala ytor, mindre än 50 hektar, har ökat i Götaland och Svealand. I Svealand har även ytor över 100 hektar ökat.

INorrland är areal samman- hängande kala ytor kvar på hög nivå, eller har minskat något.

Nej Inga märkbara förbättringar gällande röjning eller gallring kan noteras. Påverkan på vinterbetes- tillgång eller flyttleder har inte minskat.

På gång. Sammantaget har cirka 3 500 hektar dikad skogsmark återställts aktivt.

Källa: Skogsstyrelsen. Rapport 2024/19.

Skogsstyrelsen har också gjort en analys av befintligt regelverk ut- ifrån behovet att klimatanpassa skogen och skogsbruket223 . Ana- lyserna pekar på att det finns ett gap mellan å ena sidan Skogsstyrel- sens bemyndigande att reglera klimatanpassning och å andra sidan det faktiska behovet att minska risken för skador på skog och andra samhällsvärden i ett ändrat klimat och det ansvar som Skogsstyrelsen och skogssektorn har att förebygga sådana skador.

Övervakning och forskning

Övervakningssystem

Övervakning av skogsskador är till sin natur besvärligt eftersom omfattningen fluktuerar kraftigt och uppstår på olika platser som ofta är svåra att förutsäga. Det gör att det för många skadegörare är svårt att ha kontinuerlig övervakning på fasta punkter till exempel via nationellt riktad skadeövervakning (NRS) i Riksskogstaxeringen. Som komplement till sådan övervakning behövs därför beredskap för att snabbt etablera övervakning av en uppkommen skogsskada för att följa utvecklingen av denna och för att kunna se effekten av begränsningsinsatserna. Vid sidan av övervakning av skador kan man också ha övervakning av skadegörarna, till exempel Skogsstyrelsens

223Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/17.

685

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

svärmningsövervakning av granbarkborre. Men då finns svårigheten att knyta förekomsten av skadegörare till faktiska skogsskador.

Skogsskadecentrum

SLU fick i regleringsbrevet för år 2021 i uppdrag att etablera ett skogsskadecentrum och ta fram en långsiktig plan för detta arbete. Enligt regeringens uppdrag skulle SLU Skogsskadecentrum ta till vara existerande verksamhet och undvika överlapp. Samtidigt måste verksamheten vara tydlig i relation till intressenternas behov. SLU hanterade detta genom att etablera ett virtuellt centrum där forskare och miljöanalytiker inom SLU Skogsskadecentrum behåller sina anställningar vid aktuella institutioner. Inom skogsskadecentrum finns funktioner för analys, forskarskola, projektbaserad kunskaps- utveckling och viss övervakning av skador och skadegörare samt ledning och kommunikation.

Information, rådgivning och samordning

Skogsstyrelsen har ett särskilt ansvar att övervaka och informera om skogsskador liksom att samordna skogsbruket vid större skade- utbrott. Skogsbrukets organisationer har också ett ansvar att bidra med information till övervakning och att ge råd till enskilda mark- ägare. Skogsskadecentrum vid SLU har en uppgift att sprida kunskap men den riktar sig i huvudsak till organisationer och yrkesverksamma i skogssektorn och inte lika tydligt till enskilda markägare.

Information och rådgivning är i huvudsak digital

Skogsstyrelsens informationsförmedling och rådgivning har i huvud- sak blivit en fråga för digitala kanaler. Exempel på detta är avseende granbarkborre där det på myndighetens hemsida går att se en risk- indexkarta som visar var det finns störst risk för angrepp, kartor som visar döda granar från tidigare angrepp som en signal för var mark- ägaren kan leta efter nya angrepp samt en karta med automatisk svärmningsövervakning som visar när väderförhållandena är sådana

686

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

att en svärmning kan förväntas. Informationsspridning sker också på bred front via media.

Samordning

Centrala skogsskyddskommittén (CSK) är ett rådgivande organ för Skogsstyrelsen i frågor om skador på skog. Arbetet omfattar biotiska och abiotiska skador, dess orsaker och påverkan på skogens långsik- tiga tillväxt. CSK beskriver skadeläget och föreslår åtgärder. Dessa ligger till grund för beslut inom Skogsstyrelsens, SLU och hela skogs- sektorn vid skador på skog.

Hantering vid större kriser

Skogsstyrelsen har ett ansvar enligt krisberedskapsförordningen (2006:942) att i samband med en kris som berör skogen vidta åtgär- der som behövs för att hantera konsekvenserna av krissituationen. Skogsstyrelsen har därmed att särskilt beakta situationer som upp- kommer hastigt och oväntat, situationer som kräver brådskande beslut samt samverkan med andra aktörer samt förmågan att hantera allvar- liga skogsskador. Vanligtvis kräver det att Skogsstyrelsen snabbt skaffar sig information om skadelägets omfattning och hur allvar- ligt läget är. Skogsstyrelsen har därmed en viktig roll att snabbt ini- tiera översiktlig inventering eller insamling och sammanställning av lokalt spridd information. Skogsstyrelsens roll vid större skadeut- brott är att samordna, informera och stödja. Det kan innebära att sammankalla skogsbrukets aktörer för att få en samlad lägesbild och informera om hur skadan bör hanteras och vilka regler som gäller. Skogsstyrelsens roll är inte att styra eller samordna skogsbrukets egna operativa åtgärder i skogsskyddsarbetet eller vid uppröjning av skadad skog. Arbetet styrs av Skogsstyrelsens rutin för beredskap vid omfattande skador på skog224 . Skogsstyrelsen har en organisa- tion med en skadesamordnare i stort sett i varje distrikt. Dessa per- soner har ett särskilt ansvar för att bevaka och larma om betydande och anmärkningsvärda skador uppträder lokalt. Skogsskadesamord- nare återfinns på regional och nationell nivå. För att upprätthålla en hög beredskap har Skogsstyrelsen passningsschema för helger och

224Skogsstyrelsen 2019. Protokoll Nr H-50/2019.

687

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

semesterperioder för nyckelpersoner i skogsskadearbetet. Vid en betydande skadehändelse aktiveras Skogsstyrelsens skogsskadegrupp som leder arbetet med att hantera skogsskadehändelsen. Oftast kallas skogsbrukets större aktörer in för att få en samlad lägesbild samt samråda om hur skogssektorn bör förbereda sig och agera i den uppkomna situationen.

Vid skogsbränder handlar den akuta fasen om att begränsa och bekämpa vilket i första hand är en fråga för den kommunala rädd- ningstjänsten, och vid behov med stöd av Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) och andra myndigheter. Skogsstyrelsen kan vid förfrågan bistå med personal och utrustning. De omfattande skogsbränderna 2014 och 2018 gav många lärdomar om ansvarsför- delning, riskhantering och bekämpningsinsatser225,226. Skogsbruket har sedan dess utvecklat branschgemensamma riktlinjer för att före- bygga brand i skog samt riskhantering. När det gäller övervakning och statistik är denna splittrad på flera aktörer och en mer samlad databas för skogsbränder har efterfrågats, förslagsvis i Skogsstyrel- sens regi227 .

Ekonomisk kompensation

Det finns inga generella ekonomiska stöd från staten till skogsbruket som avser skogsskador. De lånegarantier som fanns tidigare togs bort 1993. Vid större katastrofliknande skogsskador efter det har staten vid några tillfällen (stormarna 2005 och 2007 samt bränderna 2014 och 2018) ändå gått in med tillfälliga stöd för att bland annat stimulera upparbetning och utforsling av skadat virke samt återbe- skogning.

Markägare kan också teckna privata försäkringar för att erhålla viss ersättning vid skador på skog. Det finns också möjlighet att hantera de skatteeffekter som kan uppstå vid en framtvingad avverk- ning på grund av skogsskador via insättning på ett skogsskadekonto.

Via EU-gemensamma fonder, till exempel Europeiska regionala utvecklingsfonden, finns också möjlighet att söka medel för att arbeta med begränsning av skogsskador. Vid naturkatastrofer finns också

225Fö 2014:02.

226SOU 2019:7.

227Granström, A. 2023.

688

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

möjlighet att få EU-stöd. Dessa är inte tillgängliga direkt för mark- ägare utan söks av medlemsstater eller organisationer.

Särskilt om skogsskador i skyddade områden

Det bemyndigande Skogsstyrelsen har gällande andra växtskade- görare för skydd av skog gäller inte skog som omfattas av skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Genom Skogsstyrelsens föreskrifter är dess- utom naturvårdsavtal enligt jordabalken undantagna från regelver- ket. Jordbruksverkets bemyndigande avseende karantänskadegörare omfattar däremot även sådana skyddade skogar.

Naturreservat, biotopskydd och andra områdesskydd bildas med stöd av 7 kap. miljöbalken. Vilka åtgärder som är förbjudna i formellt skyddade områden skiljer sig åt beroende på vad syftet med skyddet är, vilka värden för biologisk mångfald, naturmiljön och/eller frilufts- livet området syftar till att skydda samt vad bestämmelserna i miljö- balken anger. Skogsbruksåtgärder är ofta förbjudna inom det skyddade området för att syftet med skyddet ska kunna nås. Om skogsbruks- åtgärder är förbjudna upphör växtskyddslagens regler för andra växt- skadegörare att gälla i det området. Därmed finns inte något krav på att färskt rått barrvirke ska tas ut. Skogsskador ska i stället ses som den naturliga dynamik som eftersträvas med områdesskyddet. I dessa sammanhang kan skadegörare därför åtminstone till en viss nivå betraktas som nyttogörare.

I beslut om naturreservat anges syftet med reservatet och de in- skränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som be- hövs för att uppnå syftet med reservatet (7 kap. 4 och 5 §§ miljöbal- ken). Enligt 3 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken med mera (1998:1252) ska en skötselplan fastställas för den lång- siktiga vården. Det är utifrån respektive naturreservats föreskrifter som länsstyrelsen eller kommunen kan avgöra vilka åtgärder mot exempelvis granbarkborre som är möjliga att genomföra i naturreser- vat. Länsstyrelsen eller kommunen (kommunala naturreservat) kan ge dispens från föreskrifterna. En sådan dispens prövas i det enskilda fallet och får bara ges om det är förenligt med syftet med naturreser- vatet och om det finns särskilda skäl.

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Biotopskydd har

689

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

inte specifika föreskrifter på samma sätt som naturreservat. Men av inrättandebeslutet och biotoptypen finns visst stöd för att uttolka i vilken grad skogsskador kan påverka bevarandeintresset negativt.

Skogsstyrelsen beslutar om de åtgärder som behövs för att vårda ett biotopskyddsområde, vilket kan inkludera även bekämpnings- åtgärder om de gynnar syftet med skyddet. Skogsstyrelsen kan även ge dispens från förbudet mot att skada naturmiljön. En sådan dispens ges efter prövning av det enskilda fallet och bara om det finns sär- skilda skäl. Behov av bekämpningsåtgärder med hänsyn till kring- liggande skog utgör inte i sig en grund för dispens.

Inom områden som omfattas av naturvårdsavtal avgör syftet med avtalet, samt det avtalet reglerar, vilka åtgärder som kan utföras. I de flesta naturvårdsavtal anges att avtalsparterna ska samråda med var- andra innan eventuella åtgärder genomförs i området. Om avtalet anger att död ved ska gynnas eller bevaras i naturvårdsavtalet gäller inte regelverket om att ta ut färskt rått barrvirke. Miljöbalkens regler om samråd inför åtgärder som väsentligen kan ändra naturmiljön gäller, vilket innebär att bekämpningsåtgärder bara kan utföras om de inte strider mot kraven i denna bestämmelse.

Frågan om skadestånd från staten för skador på skog i nära anslut- ning till naturreservat har också diskuterats och prövats. Mark- och miljööverdomstolen har i sin dom (MÖD 2024:27) prövat om sprid- ning av granbarkborrar från ett naturreservat till närliggande produk- tionsskog kan utgöra en skadeståndsgrundande störning enligt 32 kap. miljöbalken. Domstolen slår fast att det i princip inte kan uteslutas att omfattande granbarkborreangrepp kan utgöra en sådan annan lik- nande störning som avses i bestämmelsen. Dock krävs det mycket höga beviskrav för att skadeståndsansvar ska bli aktuellt. För att ansvar ska kunna utkrävas krävs

1.Betydande omfattning och varaktighet – Det måste vara fråga om större härdar av granbarkborrar som spridit sig från en fas- tighet till en annan.

2.Koppling till en verksamhet – Det ska finnas ett samband mellan störningen (angreppen) och en viss verksamhet som orsakat den.

3.Inte allmänvanlig störning – Mindre angrepp kan betraktas som allmänvanliga och ger inte rätt till ersättning.

690

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

I det aktuella fallet ansåg domstolen att bolaget inte lyckats visa att granbarkborrarna spridit sig från reservatet i sådan omfattning att det uppfyller kraven för en ersättningsgill störning. Det fanns också alternativa förklaringar till angreppen, och bevisningen ansågs otill- räcklig. Därmed ogillades markägarens skadeståndstalan.

Det finns således i undantagsfall en möjlighet att få skadestånd för granbarkborreangrepp, men det kräver mycket stark bevisning om att angreppen har sitt ursprung i en verksamhetsrelaterad smitt- härd av betydande omfattning och att spridningen inte kan betraktas som naturlig eller allmänvanlig. Beviskraven är därmed höga och praxis mycket restriktiv.

Särskilt om skogsbränder

Minnet från de omfattande skogsbränderna 2014 och 2018 tillsam- mans med oron för vad varmare och torrare somrar i framtiden kan innebära gör att särskild uppmärksamhet bör riktas mot risken för skogsbränder.

Enligt statistik från Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) avseende insatser där kommunal räddningstjänst varit på plats vid bränder i skog och mark har det i genomsnitt sedan 1998 brunnit knappt 2 000 hektar produktiv skogsmark per år. Variatio- nen är stor mellan åren med toppar år 2006 (cirka 5 000 hektar), 2008 (cirka 4 000 hektar), 2014 (cirka 10 000 hektar) och 2018 (cirka

22 000 hektar). Med dessa borträknade sjunker det årliga genom- snittet till cirka 500 hektar per år. Sedan 2018 finns också statistik över orsaken till bränderna. I 44 procent av antalet bränder i produk- tiv skogsmark gick brandorsaken inte att bedöma. Därefter var brand- orsaken oftast sådant som har med eldning utomhus att göra (eldning, glöd efter eldning, tändare eller likande) som står för 18 procent av antalet bränder, lika stor andel orsakades av blixtnedslag. I jämförelse kan nämnas att hygges- och naturvårdsbränningar endast orsakade 0,3 procent av de bränder där räddningstjänsten behövt rycka ut.228 Skogsmaskiner står för en mycket liten del av de skogsbränder som leder till utryckning från räddningstjänsterna i landet. För perioden

228MSB. 2025-07-15. Skogsbrandstatistik.

691

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

2018–2021 orsakade skogsmaskiner 0,67 procent, vilket motsvarar cirka 38 utryckningar per år229 .

Ansvar och roller för beredskap för bränder i skog och mark ut- görs av ett system från lokal, regional, nationell upp till EU-nivå. Grundberedskapen för släckning och förebyggande arbete utgörs av kommunal räddningstjänst som kan förstärkas av andra. Exem- pelvis kan staten och andra länder inom EU stötta med extra resur- ser och funktioner för att hantera en skogsbrand.

I syfte att förhindra uppkomsten av skogsbränder har MSB till- sammans med SMHI utvecklat ett prognosverktyg för gräsbrand, skogsbrand och bränsleuttorkning i skog230 . De har också tjänster som vänder sig till och används av professionella aktörer i skogsbruket. Skogsbruket har också genom Skogforsk utvecklat arbetsrutiner med mera för att hantera brandrisken231 . När det gäller information till allmänheten om brandrisk och eldningsförbud används flera kanaler. Utöver karttjänster och information på MSB:s och SMHI:s webb- platser finns särskilda appar (Brandrisk ute, Krisinformation, m.fl.). SMHI meddelar också via TV och radio.

Eldningsförbud utomhus samt liknande förebyggande åtgärder får meddelas av en länsstyrelse eller kommun enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I brådskande fall får de kungöras genom publicering i ortstidning eller läsas upp i radio. Att bryta mot eldningsförbudet kan utgöra ett brott belagt med böter.

Ansvarsfördelningen vid skogsbränder hanteras i lagen om skydd mot olyckor (2003:778). För den enskilde handlar det om en skyldigh- et att varna och tillkalla hjälp samt under vissa förutsättningar med- verka i räddningsinsatsen. Kommunen ansvarar för förebyggande arbete och räddningsinsatsen när den enskilde själv inte kan hantera branden. Staten via MSB ansvarar för tillsynen av kommunens ansvar.

8.8.2Problembeskrivning

Ökade skogsskador utgör ett stort problem för möjligheten att öka tillväxten och tillgången på biomassa. Direkt genom att skadorna i sig leder till minskad tillväxt eller avgång men också indirekt efter- som det kan påverka investeringsviljan i skogsbruket och skogsnär-

229Skogforsk 2022. Arbetsrapport 1118.

230SMHI. 2025-07-15. Brandriskprognoser.

231Skogforsk. 2025-07-15. Skogsbrand.

692

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

ingen. De begränsade möjligheterna att bekämpa skogsskador i for- mellt skyddad skog och risken för spridning av skadegörare kan också inverka hämmande på markägares vilja att inrätta områdesskydd på sin fastighet. Omfattande skogsskador på produktionsskog har mark- ägaren normalt ett särskilt ekonomiskt intresse av att begränsa men saknar kanske kunskap och information om hur, var och när.

Problemet tycks snarare ligga i möjligheten att upptäcka skadorna i tid, veta vad som bör göras för att begränsa dem och sen också möjlig- het att genomföra dessa åtgärder.

Lagstiftning har en viktig normgivande funktion och skapar ut- rymme för Skogsstyrelsen att arbeta med tillsyn. Men i många fall är det ett trubbigt instrument för att hantera skogsskadorna. Upp- komna skogsskador till exempel från granbarkborre behöver hante- ras snabbare än vad som i normalfallet kan åstadkommas via tillsyn.

Viktigare tycks då vara tidig upptäckt av skador i kombination med information och rådgivning. I takt med minskad självverksam- het hos markägarna och minskad rådgivning och fältverksamhet hos Skogsstyrelsen får myndigheten, skogsbruket och markägarna för- lita sig mer på övervakning via sensorer, till exempel satellitbilder och digital information via nätet. Fältpersonal vid skogsbrukets orga- nisationer är här en viktig källa för snabb upptäckt av skogsskador. Här uppstår då problemet att identifiera skador tidigt och lyckas för- medla informationen till berörda samt att markägaren vidtar lämp- liga åtgärder.

Ett särskilt problem avser skador i skyddade områden. De natur- värden som är tänkta att skyddas kan i vissa fall riskera att förstöras av ett skogsskadeangrepp. Samtidigt innebär den tillförsel av död ved som exempelvis granbarkborreangreppen skapar en naturlig pro- cess och den döda veden är viktig för många arter knutna till gran- och barrblandskog. Formellt skyddade områden, särskilt naturreser- vat och nationalparker, har också viktiga sociala värden och nyttjas för friluftsliv. Omfattande skogsskador kan då försvåra tillträdet till området och begränsa upplevelsen vid besöket. I extrema fall har ansvarig länsstyrelse uppmanat till att undvika reservat med stora granbarkborreskador.

Risken för spridning från skyddade områden till omgivande skog har diskuterats återkommande, inte minst avseende granbarkborre. Angrepp av granbarkborre i skyddade områden påverkar inte granbark- borreutbrott i landskapet i avsevärd grad eftersom arealen skyddad

693

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

granskog är väsentligen mindre jämfört med arealen brukad granskog. De allra flesta granbarkborrarna finns alltså i den brukade skogen. Markägare kan drabbas av ökade skador om de har granskog i anslut- ning till områden med angrepp av granbarkborre. Antalet markägare kan vara betydande även om andelen drabbade är begränsat. För den drabbade markägaren är problemet lika stort oavsett om andra är mer eller mindre drabbade. Risken för spridning av angrepp avtar snabbt med ökande avstånd från en sådan lokal population.232

Risken för skogsbränder förväntas öka med ett förändrat klimat. Denna risk och konsekvenserna av skogsbränder påverkas dock inte i så stor utsträckning av skogsbruket. Berörda myndigheter och skogs- bruket har på ett bra sätt utvecklat metoder och verktyg för att prog- nostisera risken för skogsbrand och vidta åtgärder baserat på den risken. Däremot finns det all anledning att arbeta förebyggande med att begränsa orsakerna till att skogsbränder alls uppkommer via eld- ning utomhus.

8.8.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att göra en översyn av reservatsföreskrifter utifrån risken för skogsskador i reser- vaten och i skog i anslutning till naturreservat.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att göra en översyn av föreskrifterna till växtskyddsförordningen i syfte att skärpa dessa.

–Regeringen säkerställer via Formas en långsiktig finansiering av Skogforsks screeningcenter.

–Regeringen ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, SMHI och Skogsstyrelsen i uppdrag att gemensamt och i sam- råd med länsstyrelser och kommuner utveckla tydligare infor- mationssystem till allmänheten gällande brandrisk och eldnings- förbud i skogen samt utreda och lämna förslag på förbättrat regelverk avseende eldningsförbud.

232Schroeder, M. och Weslien, J. 2020.

694

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Bedömning:

–Den etablerade satsningen på Skogsskadecentrum bör fortsätta prioriteras av SLU och utgöra ett kunskapsnav för hela skogs- sektorn och andra forskningscentra.

–Skogsstyrelsen bör prioritera skogsskadefrågorna genomgående i sitt arbete med rådgivning, tillsyn och övervakning särskilt avseende granbarkborre.

–Skogsstyrelsen bör regelbundet genomföra övningar för att pröva skogssektorns och berörda myndigheters beredskap att hantera katastrofliknande skogsskador. Det är av stor bety- delse att berörda myndigheter och skogsbruket arbetar till- sammans i frågor om övervakning, rådgivning och informa- tion till markägare.

Översyn av regelverk

Föreskrifter och vägledningar för skyddade områden

Växtskyddslagen och växtskyddsförordningen är i dag enbart tillämp- bara på skyddad skog enligt miljöbalken när det gäller karantänskade- görare men inte avseende sådana som benämns som andra skadegö- rare. Tanken är att separata reservatsföreskrifter eller när det gäller biotopskyddsområden separata beslut från Skogsstyrelsen ska hantera risken för att sådana skadegörare kan spoliera naturvärdena. För att minska skogsskadornas påverkan på friluftslivet eller på omkring- liggande skog bör enskilda föreskrifter eller beslut inte tillåta alltför stora skador ens i skyddad skog. För att skapa förutsägbarhet och transparens i dessa frågor finns det skäl att redan innan en omfatt- ande skogsskada inträffar ha föreskrifter och vägledande dokument som styr handlandet. Länsstyrelserna bör därför göra en översyn av reservatsföreskrifter med avseende på skogsskyddsfrågorna till exem- pel genom att ange vilka skadegörare som kan hota de naturvärden som var tänkta att skyddas och vid vilken situation bekämpning av sådana är aktuell. Även risken för spridning till angränsande skog bör beaktas i föreskrifterna. För biotopskyddsområden och Natura 2000-områden som inte har särskilda föreskrifter bör Skogsstyrelsen respektive länsstyrelserna i stället ta fram andra former av styrande

695

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

dokument som reglerar myndigheternas agerande vid skador som kan skada naturvärden eller omgivande markägare. Att arbeta med att begränsa skogsskadorna även i skyddade områden via översyn av regelverk bedömer jag också som en mer framkomlig väg än att ge ekonomisk kompensation när skadorna väl inträffat. En sådan ordning bygger dessutom fel incitamentsstruktur för den markägare som angränsar till ett naturreservat. Skogsskadearbetet bör inriktas på att identifiera och åtgärda skadeutbrott tidigt, inte invänta så omfattande skador att ersättning kan bli aktuellt.

Föreskrifter för annan skog

I de tidigare bekämpningsområdena för granbarkborre fanns vissa skärpningar i förhållande till ordinarie föreskrifter. Jag instämmer i att bekämpningsområden kunde te sig onödigt statiska och mindre effektiva och tror att det flexibla beslutsmandat Skogsstyrelsen nu har fått har större potential att vara effektivt genom mer behovsan- passade beslut. Jag vill trots det anföra att med tanke på förväntade klimatförändringar och fortsatta problem med granbarkborre kan en stor del av Sverige återkommande behöva hanteras med särskilda beslut som liknar de tidigare bekämpningsområdena. Jag anser därför att det regelverk som tidigare gällde i bekämpningsområdena behöver vara det nya normala. Mer specifikt att kravet att rått barrvirke över- stigande 5 m3sk inom ett hektar ska utforslas eller göras otjänligt som yngelmaterial sänks till 3 m3sk per hektar för hela landet med bibehållande av de undantag som ges i föreskrifterna samt tidigare- lagda datum för utforsling av virke som avverkats.

Skogsstyrelsens arbetssätt

Det sker en snabb teknikutveckling just nu både när det gäller sen- sorer för att samla in data men kanske framför allt när det gäller att bearbeta och analysera data till exempel med hjälp av AI. Skogsstyrel- sen ligger i detta avseende väl framme och myndigheten bör fort- sätta att i samarbete med akademin utveckla övervakningssystem för att identifiera skogsskador och riskområden för skogsskador. Med tanke på vilka stora värden som står på spel om inte skogsskade- situationen hålls under kontroll föreslår jag också att Skogsstyrelsen

696

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

prioriterar skogsskadefrågorna genomgående i sitt arbete, speciellt avseende rådgivning, tillsyn och övervakning. Det är också viktigt att fortsätta med skogsskadeövervakning även i perioder med mins- kade skador för att kunna få tidiga signaler om skadorna ökar igen. Ett sådant exempel är övervakning av barkborresvärmning som måste fortgå kontinuerligt eftersom skadorna snabbt kan öka igen.

Angående rådgivning ger jag ett särskilt förslag om att utveckla en mer aktiv direkt rådgivning till berörda markägare. Den informa- tion och karttjänster som återfinns på Skogsstyrelsens hemsida är till stor nytta om den används. Problemet är nog närmast att berörd markägare ska hitta dit vid rätt tillfälle och sen också omvandla sin nyfunna kunskap till en praktisk åtgärd i skogen. För det tror jag det behövs ett mer direkt och personligt tilltal till exempel via brevut- skick med kartfigurer, sms eller pushnotiser. Om sådana riktar sig specifikt till berörda markägare med konkret information och åtgärds- förslag och dessutom med god timing ökar sannolikheten för att markägaren också agerar.

Forskning

Min bedömning är att Skogsskadecentrum efter några års uppstart och mycket fokus på forskningsprojekt nu börjar finna sina former också för extern samverkan. Här vill jag särskilt betona vikten av att Skogsskadecentrum har en aktiv dialog med skogsbrukets företrädare, ansvariga myndigheter och med övriga forskarsamhället utanför SLU. Sverige är ibland ett litet land och en satsning på ett specifikt skogs- skadecentrum måste komma hela skogssektorn och den skogliga forsk- ningen till del. Eftersom det i regleringsbrevet till SLU inte längre finns särskilda budgetmedel till verksamheten är det viktigt att SLU i sin interna budgetprocess prioriterar Skogsskadecentrums verksam- het. Skogsskadecentrum bör också i högre utsträckning än i dag in- kludera plantskoleverksamheten och fröplantagerna och deras sär- skilda problembild när det gäller skador.

Angående forskningen inom Skogsskadecentrum och andra insti- tutioner vill jag göra ett särskilt medskick om vikten av att ta fram ny och förmedla befintlig kunskap om skadefaktorer på andra träd- slag än gran och tall, i blandskogar samt i andra skötselsystem än trakthyggesbruk. I dag anförs ofta sådana åtgärder som viktiga för

697

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

klimatanpassning och för att begränsa skogsskadorna. Men kunskaps- läget om skogsskador i sådana miljöer är generellt och helt naturligt lägre än när det gäller gran och tall i trakthyggessystem som varit dominerande i Sverige. Till exempel visar resultaten från Riksskogs- taxeringen högst andel skadade stammar hos björk när det gäller vind/snö-skador och röta233 . Björk är också mycket känsligt för torka vilket vi kan förvänta oss mer av på många ställen i landet.

En annan viktig åtgärd för att på längre sikt undvika skogsskador är det screeningcenter som är under uppbyggnad hos Skogforsk. Ursprungligen designades det för genetisk screening för motstånds- kraft mot rotröta och törskatesvamp hos gran respektive tall som värdefull information i förädlingsprogrammet. Förväntningar finns på att screening också ska kunna göras för andra skadegörare vilket innebär att det krävs en investering och säkrad finansiering av centret. För statens del handlar det om finansiering via Formas.

Katastrofliknande skogsskador

Samhällets krisberedskap utgår från den så kallade ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Givet denna princip finns det behov av ett mer akut och långtgående arbete av berörda myndigheter i samverkan med skogssektorn vid större katastrofliknande skogsskadehändelser som bränder, stormar eller omfattande insekts- eller svampangrepp. Det kan handla om gemen- samma insatser för att skapa en bild av omfattningen, prioritering av resurser, begränsningsinsatser med mera. Det kan också handla om behov att identifiera behov av förändrade regelverk för att under- lägga bekämpning till exempel avseende logistik eller ekonomiska stöd. Det är svårt att planera för det oväntade men för att stärka beredskapen bör Skogsstyrelsen regelbundet genomföra katastrof- övningar tillsammans med berörda myndigheter och skogssektorn, till exempel via centrala skogsskyddskommittén.

Skogsbränder utgör i detta sammanhang en extra allvarlig situation eftersom de också kan utgöra en fara för liv och egendom på ett sätt som andra skogsskador inte gör (med undantag för omfattande storm- skador). Eftersom risken för omfattande skogsbränder kan antas

233Fridman J. och Nilsson P. 2025.

698

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

öka med ett förändrat klimat kan det vara skäl att arbeta särskilt med den frågan mer än vad denna utredning getts möjlighet till. Till exem- pel kan man fråga sig om det är lämpligt att ha höga nivåer av biomassa som i äldre skog och oftast i skyddad skog och bebyggelse i nära an- slutning till varandra.

De prognosverktyg som MSB och SMHI tagit fram används av skogsbruket som tillsammans med egna rutiner för till exempel när markberedning sker eller när skogsmaskiner måste köra utan band eller till och med helt stoppa avverkningarbeten. Men utifrån att eld- ning utomhus är en så vanlig orsak till skogsbränder finns det som jag ser det skäl att föreslå insatser för förbättrade informationsin- satser som riktar sig till allmänheten och inte minst utländska turister. Den information som förmedlas via appar och hemsidor når bara de som har ett så stort intresse att de själva laddat ned appen eller går in på hemsidan. Jag bedömer att det krävs en betydligt mer aktiv informationsspridning om brandrisken och inte minst beslutade eld- ningsförbud. Jag föreslår därför att berörda myndigheter, MSB, SMHI och Skogsstyrelsen gemensamt och i samråd med länsstyrel- ser och kommuner, får i uppdrag att gemensamt utveckla tydligare informationssystem till allmänheten gällande brandrisk och eldnings- förbud i skogen. I den senare frågan bör det övervägas om det som grundregel borde gälla ett generellt eldningsförbud i skog och mark under sommarhalvåret.

Det pågår redan arbete inom detta område, men jag bedömer att det behöver vidareutvecklas. För att säkerställa detta bör regeringen ge ett tydligt uppdrag till berörda myndigheter att fortsätta och för- stärka arbetet.

Uppdraget bör innefatta att säkerställa samordning mellan digitala plattformar och lokala beslut, att förbättra kommunikationen vid snabbt förändrade brandrisklägen och att säkerställa att informationen är tillgänglig på flera språk. Det är särskilt angeläget att systemet fun- gerar väl under sommarmånaderna, då risken för bränder är som störst och många människor vistas i skog och mark.

699

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Alternativa lösningar

Jag har även övervägt alternativa och kompletterande lösningar för att stärka arbetet med att begränsa skogsskadorna och då via ytter- ligare lagstiftning. Det skulle kunna ske genom att lägga till fler skade- görare i växtskyddsförordningen för vilka Skogsstyrelsen också kan meddela föreskrifter.

Skogsstyrelsen är i dag via växtskyddsförordningen bemyndigad att meddela föreskrifter, förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av större märgborre, åttatandad barkborre, sex- tandad barkborre samt almsjukesvamp på Gotland. Skogsstyrelsen har beslutat om föreskrifter inom sitt bemyndigande utom för alm- sjukesvamp vilket myndigheten bör göra omgående baserat på den ändring som gjordes i växtskyddsförordningen (2022:795) i början av 2025 som en följd av den tidigare utredningen om skogsträdsföräd- ling för ökad motståndskraft234 .

Växtskyddsförordningens bemyndigade kan ses alltför snävt av- gränsat och härrör från en tid innan vi kände till riskerna med klimat- förändringarna och med ett snävt perspektiv på vad som är värde- fulla trädslag.

Enligt förarbetena till växtskyddslagen bör möjligheten att ställa nationella krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskade- görare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförord- ningen omfatta alla slags växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduk- tion. Nationella bestämmelserna måste vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet. Det är viktigt att en natio- nell reglering motiveras av ett allmänt intresse av att skydda växter och växtprodukter, i det här fallet virkesproducerande träd och trä- produkter, samt att en nationell reglering bedöms vara samhälls- ekonomiskt effektiv. Regeringen anser i likhet med bedömningen i promemorian att fokuset i bedömningen av om en skadegörare ska anses orsaka oacceptabla konsekvenser bör vara på de ekonomiska konsekvenserna. De miljömässiga och sociala konsekvenserna ska inte vara huvudskälet till att införa en nationell reglering enligt växt- skyddslagstiftningen.235

234SOU 2024:35.

235Prop. 2021/22 :148 s. 43–46.

700

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Baserat på omfattningen av eventuella ekonomiska konsekvenser av ett större angrepp samt möjligheten till bekämpningsinsatser skulle fler skadegörare kunna inkluderas i det förordnande Skogsstyrelsen har till exempel större dubbelögad bastborre, röd tallstekel, vanlig snytbagge, barrskogsnunna jättebastborre, gremmeniella, törskaterost och rotticka. Dessa växtskadegörare kan visserligen innebära oaccep- tabla ekonomiska konsekvenser genom angrepp på trädslag som an- vänds i virkesproduktion. Min bedömning är dock att för flertalet av dem saknas ett tydliga och kostnadseffektiva bekämpningsåtgär- der som lämpar sig för reglering via föreskrifter. I stället bör skogs- skador av dessa skadegörare begränsas via övervakning, rådgivning och information. Om situationen förändras till exempel genom att skadorna av någon skadegörare ökar eller om det kommer fram kost- nadseffektiva bekämpningsåtgärder som det är rimligt att kräva av markägarna kan frågan behöva omprövas.

8.8.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

De två förslag om översyner av föreskrifter som länsstyrelserna och Skogsstyrelsen bör göra får anses ingå i myndigheters ständiga arbete med att se över sina föreskrifter vilket möjligen skapar viss undan- trängningseffekt men inga direkta ökade kostnader.

Mina bedömningar att Skogsstyrelsen i högre grad än nu bör prio- ritera skogsskadearbetet inom tillsyn, rådgivning och övervakning leder naturligtvis till ökade kostnader eller undanträngningseffekter hos myndigheten. Avseende rådgivning föreslår jag i ett annat kapitel en större satsning vilket omfattar även skogsskadefrågan. Likaså före- slår jag ökad tillsyn även på andra områden och det samlade behovet redovisas i den sammanlagda konsekvensanalysen.

För skogsskadecenter föreslår jag ingen ytterligare särskild finan- siering men uppmanar SLU att fortsatt prioritera arbetet inom sin be- fintliga budgetram.

Inför investeringen i ett screeningcenter beräknade Skogforsk att den löpande driften skulle uppgå till 5 miljoner kronor per år236 . Den beräkningen utgick från ett arbete inriktat på törskate och rotröta.

Därefter har ytterligare önskemål tillkommit varför kostnaden kan

236Skogforsk 2024. Arbetsrapport 1192.

701

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

antas bli högre. Statens bidrag till arbetet kanaliseras via Formas och bör säkerställa en långsiktighet i arbetet.

Konsekvenser för företag och enskilda

Mina förslag och bedömningar leder till en ökad kunskap hos företag och enskilda markägare via rådgivning och information för att de ska kunna agera på ett sätt som begränsar skogsskadorna och därmed ökar tillväxten och förbättrar lönsamheten i skogsbruket. Vid behov leder förslagen och bedömningarna till utökad tillsyn utifrån en skärpt lagstiftning.

Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på renskötseln eller rennäringens behov.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

De skärpta föreskrifter jag efterlyser både i formellt skyddade om- råden och i annan skog kan påverka tillförseln av död ved. Död ved är en bristvara i skogslandskapet och bör öka men bedömningen att stora tillskott på kort tid av till exempel gran efter ett barkborreut- brott inte ger den efterfrågade effekten för biologisk mångfald. Jag bedömer därför inte att det finns några oöverstigliga målkonflikter här.

I syfte att begränsa klimatförändringarna är det viktigt att skogens tillväxt upprätthålls eller ökar. Förslagen om att begränsa skogsskador verkar i detta syfte.

Att beakta skogsskadornas begränsning på friluftslivet i reservats- föreskrifterna bör ge positiva konsekvenser för skogens sociala värden.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

De finansiella kostnader som uppstår för staten eller för företag och enskilda i att begränsa skogsskadorna på det sätt jag föreslår innebär visserligen ökade kostnader. Men i jämförelse med de kostnader som skogsskadorna medför måste det anses vara en god investering för framtiden.

702

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Skogsskador är ett centralt problem för hela Europa och att be- gränsa dem i Sverige på det sätt jag föreslår bedöms inte strida mot EU:s gröna giv.

8.9Viltskador på skog

8.9.1Bakgrund

Vilt är i sig en naturresurs som med god förvaltning kan bidra med nyttigheter till samhället. Men ur ett skogsperspektiv finns flera problem som viltstammarna orsakar.

Regeringen konstaterar 2021 att klövviltbetet har en stor negativ påverkan på virkesproduktionen och den biologiska mångfalden237 . De ekologiska sambanden mellan klövvilt och biologisk mångfald är dock inte särskilt välstuderade. Viltvårdsfonden finansierar därför ett forskningsprojekt under perioden 2023–2025 för att studera klöv- viltets effekter på biologisk mångfald i svenska produktionsskogar238 .

Skador från vilt, framför allt betesskador på tallungskog, orsakar betydande förluster för skogsbruket och skogsindustrin. Enligt be- räkningar från Skogsstyrelsen uppgick den totala ekonomiska för- lusten till cirka 7,2 miljarder kronor år 2019. Det höga skadetrycket i tallungskogar bedömdes samtidigt leda till en minskad tillväxt om ungefär 6,4 miljoner skogskubikmeter per år239 . Med hänsyn till nuvarande prisutveckling på virke har den ekonomiska belastningen på sektorn ökat betydligt sedan dess.

Ytterligare beräkningar visar att de samhällsekonomiska kostna- derna till följd av viltskador kan vara väsentligt högre än vad som framgår av Skogsstyrelsens rapport. I en rapport från Södra Skogs- ägarna från 2000240 uppskattas att betesskador på nationell nivå, om skadenivåerna kvarstår, årligen orsakar ett minskat förädlingsvärde på 11,9 miljarder kronor, utöver vad som kan anses vara maximalt tolerabla förluster. I samma beräkningar uppskattas tillväxtnedsätt- ningen i skogen till cirka 6,9 miljoner m³fub per år.

När det gäller kostnader kopplade till viltrelaterade trafikolyckor visar en rapport som togs fram på uppdrag av Trafikverket år 2018 att

237Prop. 2021/22:58 s. 61–63.

238Naturvårdsverket. 2025-06-11.

239Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/16.

240Örlander, G. & Frisk, J. 2020.

703

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

de totala kostnaderna till följd av sådana olyckor, givet ett oförändrat jakttryck, skulle kunna uppgå till cirka 5,8 miljarder kronor år 2030241 . En uppdatering från Trafikverket år 2022 visar att de samlade kost- naderna för viltrelaterade vägtrafikolyckor under ett medelår (2013– 2017) uppgick till nära 11 miljarder kronor242 . Detta sammantaget pekar på att viltskador har mycket omfattande samhällsekonomiska konsekvenser, både inom skogssektorn och inom andra samhälls- områden som infrastruktur och trafiksäkerhet.

Inom Älgbetesinventeringen (ÄBIN)243 mäts bland annat hur stor andel tallstammar som skadats av vilt (Figur 8.8).

Figur 8.8 Andel tallstammar med årligt uppkomna viltskador

Andel (%)

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

År

Källa: Skogsstyrelsen, skoglig betesinventering. 2025 -04-09.

Enligt Skogsstyrelsen anses andelen årsskadade tallar i intervallet 10–20 procent utgöra en svår skadenivå och det behövs kraftfulla åtgärder för att minska skadenivån. Medelvärdet för andelen oska- dade tallar är 65 procent för de tre senaste inventeringarna.

Avskjutning används för att reglera älgpopulationens storlek och sammansättning för att nå de mål som finns i älgförvaltnings-

241Jägerbrand, A.K., m.fl. 2018.

242Trafikverket. 2022.

243Älgbetesinventering (ÄBIN) är en metod för att inventera viltskador i ungskog som är mellan 1 och 4 meter i medelhöjd. ÄBIN mäter omfattningen av klövviltets (Älg, kronvilt, dovvilt och rådjur) bete i ungskogarna och är ett av underlagen till älgförvaltningen.

704

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

planerna. Länsstyrelsens statistik visar det faktiska utfallet av jakten jämfört med planen. Förvaltningsmålet omvandlas oftast till antal älgar i vinterstam. I ett älgförvaltningsområde beslutar älgförvalt- ningsgruppen målen, som sedan godkänns av länsstyrelsen. Ingående älgskötselområdens planer och tilldelning för licensområden ska tas fram för att bidra till målen i älgförvaltningsplanen. Statistiken visar att i endast fem av länen är avskjutningen över 90 procent av det upp- satta målet (Figur 8.9).

Figur 8.9 Nyttjandegrad av avskjutningsmål 2024/2025

Andel (%)

100

Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Blekinge län Skåne län Hallands län Västra Götalands län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Dalarnas län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län

Hela landet

Källa: Länsstyrelsen, statistik älgdata. 2025-04-09.

Mål för skog och klövvilt

Regeringen har gjort bedömningen att en tydlig minskning av klöv- viltpopulationerna utifrån lokala och regionala förhållanden bör ske i närtid samtidigt som skogsskötseln anpassas för ökade fodermäng- der244 .

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har inom ramen för älgför- valtningssystemet formulerat målbilder för skog och klövvilt:

–Det ska vara möjligt att föryngra skogsmarken med lämpligt träd- slag.

244Prop. 2021/22:58, s. 61–63.

705

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

–Minst 7 av 10 tallstammar ska vid 5 meters höjd vara oskadade av klövvilt. Det motsvarar att minst cirka 85 procent av tallarna är oskadade av hjortvilt vid tidpunkten för älgbetesinventeringen (ÄBIN), vilket i sin tur motsvarar maximalt 5 procent245 tallstam- mar med årsfärska uppkomna viltskador246 orsakade av hjortdjur.

–Rönn, asp, sälg och ek ska kunna bli trädbildande där de före- kommer naturligt.

Tabell 8.3	Skadeklasser beroende på ståndortsindex

Skadeklass		Andel tall med årligt	Andel tall med årligt	Andel oskadade
		uppkomna viltskador	uppkomna viltskador	tallstammar
		(>T18)	(≤ T 18)
Tolerabel		<= 5 %	<= 2 %	Minst 85 %
Allvarlig		> 5–10 %	> 2–5 %	Minst 70 %
Svår		> 10–20 %	> 5–10 %	Minst 50 %
Mycket svår	> 20 %		> 10 %	< 50 %

Källa: Naturvårdsverket skrivelse 2018-11-27.

Tabellen visar hur Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen förtydligar tolerabla skadenivåer på tall, som varierar beroende på ståndortens egenskaper247 .

Regeringen har i skogspropositionen 2021 föreslagit att det bör genomföras en ökad rådgivning om klövviltsförvaltning och skogs- skötsel med syftet att minska klövviltskador på skog och öka foder- mängderna. Regeringen bedömer också att för att åstadkomma efter- strävad balans mellan klövviltstammar och fodertillgång, utöver rådgivning, behövs ytterligare insatser. Därför bör möjligheterna till olika åtgärder, och vid behov regelförändringar, för att minska skadenivåerna utredas av relevanta myndigheter.248

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket hade 2023 utrett möjliga åtgärder och förslag till regelförändringar för att åstadkomma efter- strävad balans mellan klövviltstammar och fodertillgång och därmed minska skadenivåerna på skog249 .

245Lägre procent vid låg bonitet, se Tabell 8.3.

246Med årligt uppkomna viltskador menas de skador som uppkommit under det senaste året, dvs. både från föregående sommar och från den senaste vintern. Gäller alla tallstammar i såväl röjda och oröjda bestånd och som registreras i ÄBIN.

247Naturvårdsverket 2018. Skrivelse 2018-11-27.

248Prop. 2021/22:58 s. 61–63.

249Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2023. Skrivelse 2023-10-17.

706

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Totalt föreslår myndigheterna 31 åtgärder. Av dessa förslag bereds i dag drygt hälften av regeringen medan resterande är sådana som myndigheterna själva kan gå vidare med.

Sammanfattningsvis rör förslagen:

1.åtgärder som leder till förbättrad samverkan

2.kunskapshöjande insatser i form av bland annat utvecklade ut- bildningspaket

3.utredningar av områden som drabbas hårt av betesskador

4.analys av målnivåer och konkretisering av myndigheternas upp- drag

5.åtgärder som möjliggör flerartsförvaltning

6.åtgärder för att underlätta jakt genom till exempel utökade jakt- tider

7.utveckling av förvaltningsunderlag

8.säkerställande av statlig finansiering av älgförvaltningen för bland annat framtagande av älgdata och ÄBIN

9.åtgärder som möjliggör ökad fodertillgång.

8.9.2Problembeskrivning

Trots att det har gått 13 år sedan den nuvarande älgförvaltningen infördes har Sverige ännu inte nått de målnivåer för maximalt tole- rabla viltskador som har fastställts av Skogsstyrelsen och Natur- vårdsverket och som regeringen bekräftat i proposition 2021/22:58 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för natur- vården i skogen med frivillighet som grund. Målen inte fått genom- slag i praktiken i en sådan utsträckning att Sverige tydligt närmar sig uppsatta mål. De ekonomiska konsekvenserna för skogsbruket är betydande, oavsett variationer i beräkningarna av dessa skador.

Viltskador påverkar skogsbruket negativt på flera sätt. Ökade kostnader för föryngringsåtgärder och minskad förväntad tillväxt kan minska investeringsviljan. Skadorna medför även kvalitetsför- luster på virket, vilket i sin tur påverkar det ekonomiska värdet negativt. Risken ökar för att skogsbestånden får en sämre klimat-

707

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

anpassning, särskilt då tall som är särskilt torktålig, ofta missgynnas till följd av viltbete. Även markägarnas benägenhet att investera i förädlat och högkvalitativt skogsodlingsmaterial minskar om plan- torna riskerar att förstöras. Dessa effekter påverkar inte bara skogs- brukets lönsamhet utan kan även påverka dess bidrag till klimatnytta och biologisk mångfald.

En särskilt problematisk följd av omfattande viltskador är att mark- ägare riskerar att hamna i konflikt med gällande skogsvårdslagstift- ning. Enligt 5 § skogsvårdslagen föreligger krav på att ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark efter avverkning. Om viltbete för- svårar möjligheten att uppnå en godtagbar återväxt, kan markägaren därmed ofrivilligt bryta mot lagens krav. I Skogsstyrelsens före- skrifter (SKSFS 2022:1) anges dessutom att gran inte bör godtas som huvudträslag på torra och grunda marker, vilket ytterligare kan begränsa markägarens handlingsutrymme i valet av trädslag.

8.9.3Lösningsförslag

Förslag:

–Ett tydligt mål att förebygga och begränsa skador orsakade av vilt författningsregleras.

Bedömning:

–Jag ställer mig bakom det arbete som pågår inom viltförvalt- ningen, som följer av de uppdrag som regeringen beslutade om med anledning av skogspropositionen 2021/22:58 och bedö- mer att detta arbete är av stor betydelse för att uppnå en bättre balans mellan viltstammar och skogsbrukets förutsättningar.

–Jag bedömer att de förslag som Naturvårdsverket och Skogs- styrelsen har tagit fram, exempelvis statlig finansiering av vik- tiga verktyg för älgförvaltningen som ÄBIN, kan få positiva effekter för att minska viltskadorna på skog.

708

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Klövviltskadorna begränsar tillväxten och investeringsviljan

I uppdraget som jag fått ingår att föreslå samhällsekonomiskt effek- tiva åtgärder för att förstärka incitamenten för ett långsiktigt håll- bart och konkurrenskraftigt skogsbruk samt stärka näringsfriheten och investeringsviljan i skogsnäringen i syfte att öka den skogliga tillväxten och öka tillgången till hållbart producerad inhemsk bio- massa.

De kostnader som viltskadorna innebär för samhället är svåra att fastställa till exakta kronor och ören, men de är betydande för skogs- näringen som helhet men framför allt för en drabbad markägare. Som tidigare konstaterats kan investeringsviljan hos en markägare påverkas negativt av att investeringar i föryngringsåtgärder omintetgörs genom viltskador och av att produktionen påverkas negativt. Höga nivåer av viltskador leder till minskad skoglig tillväxt, vilket försämrar möjlig- heterna till ett hållbart uttag av inhemsk biomassa och motverkar skogsbrukets klimatanpassning. När viltet i stor utsträckning betar eller skadar trädslag som är särskilt lämpade för framtida klimatför- hållanden, begränsas skogsägarnas möjlighet att anpassa skogen till ett förändrat klimat och skogens långsiktiga förmåga att bidra till omställningen mot ett fossilfritt samhälle minskar.

Viltskadornas påverkan på skogsbruket har länge varit ett känt problem men trots detta har arbetet för att minska skadorna inte medfört resultat som når upp till målen inom viltförvaltningen. Det finns dock pågående arbeten hos ansvariga myndigheter och Reger- ingskansliet för att förbättra villkoren för skogsbruket i förhållande till viltskador. Regeringen har också tillsatt två utredningar, en utred- ning för att se över organisationen hos myndigheterna och föreslå en ny jakt- och viltvårdsmyndighet250 samt en jaktlagsutredning251 . Utredningen om en ny jakt- och viltvårdsmyndighet lämnade sitt betänkande i april 2025. I utredningen lyfts problematiken med skador som orsakas av vilt. Utredningen föreslår tydliggörande i berörda myndigheters instruktioner för att säkerställa en bättre struktur och tydligare arbete för att förebygga och begränsa skador på vilt samt att Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk får i uppdrag att samla in statistik och utveckla metoder för att få bättre kunskap om att förebygga och begränsa skador252 .

250Regeringen. 2024. Dir. 2024:11.

251Regeringen. 2023. Dir. 2023:108.

252SOU 2025:50 s. 420–425.

709

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

På grund av de stora utmaningar som viltskadorna utgör för skogs- bruket och för möjligheten att nå de skogspolitiska målen har jag valt att, trots det arbete som pågår hos myndigheter, regeringen och andra utredningar, titta närmare på denna fråga med de utgångs- punkter som framgår av mitt direktiv.

Pågående arbete bör prioriteras

Skogsstyrelsen har undersökt hur olika åtgärder i skogsbruket påver- kar skogens förmåga att binda koldioxid. Enligt dessa analyser skulle en minskning av viltskador på unga tallar – från dagens nivå på cirka 12 procent per år till fem procent – kunna leda till att skogen binder mer koldioxid. Det ökade kollagret skulle då motsvara ungefär fem miljoner ton koldioxid per år i genomsnitt fram till år 2100. Fram till 2050 beräknas ökningen bli omkring två miljoner ton per år.253

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i sin skrivelse Skog och klövvilt254 tagit fram förslag på hur skadesituationen i Sverige kan hanteras. Förslagen bygger på att öka kunskap, utveckla viltförvalt- ningen i syfte att minska klövviltpopulationerna och anpassa skogs- skötseln för ökade fodermängder. Förslagen innebär också att inven- teringen som sker via ÄBIN finansieras med statliga medel. Jag ställer mig bakom dessa förslag och det arbete som pågår. Jag anser att reger- ingen bör prioritera detta arbete och säkerställa att tillräckliga resurser finns för att ta detta arbete vidare inom Regeringskansliet men särskilt hos myndigheter och övrig förvaltning. För att öka tillväxten och stärka investeringsviljan är de förslag som myndigheterna tagit fram en väsentlig pusselbit.

Mål för tolerabel skadesituation

Regeringen hänvisar i prop. 2021/22:58 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med fri- villighet som grund till mål för att åstadkomma en tolerabel skade- situation. Dessa mål är följande

253Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/10.

254Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2023. Skrivelse 2023-10-17.

710

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

–Det ska vara möjligt att föryngra skogsmarken med lämpligt trädslag.

–Rönn, asp, sälg och ek ska kunna bli trädbildande där de före- kommer naturligt.

Dessa mål beskriver jag även närmare i bakgrunden. Målen används av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i viltförvaltningen.

Vid tillämpningen av dessa mål bör följande framhållas. De års- färska skadorna kan svårligen bedömas från år till år utan bör utgöras av ett medelvärde över tre år för att ge en mer rättvisande bild över skadesituationen. Vad som avses med skador på skog orsakade av vilt är enligt ÄBIN en skada på trädets stamaxel (toppskottsbete, topp- brott, barkgnag och fejning) som sitter högre än tre decimeter ovan mark och som orsakats av ett hjortdjur (älg, rådjur, kron-, eller dov- hjort). Denna definition bör dock breddas när det kommer till upp- följning av målen. Skador till följd av vilt kan också vara sjukdomar, svampar och andra angrepp som kan infektera trädet som försvagats på grund av viltet. Detta kan leda till multiskadad ungskog som är ett stort problem i Västerbotten och Norrbotten256 . Ett högt betes- tryck kan också innebära att vissa trädslag inte alls kan etablera sig, eller att det lämpligaste trädslaget utifrån markförhållandena inte planteras på grund av risken för viltskador.

Dessa mål bör vara vägledande för hela viltförvaltningen. Arbetet med att förebygga och begränsa viltskador på skogen behöver utgå från dessa mål, så att insatserna tydligt bidrar till att nå ett skade- tryck som ligger inom godtagbara nivåer. Målen ska därmed fungera som en grund för prioriteringar, beslut och åtgärder inom hela kedjan av viltförvaltningsarbetet.

255Se Tabell 8.3.

256Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/10.

711

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Målen behöver få bättre genomslag i klövviltsförvaltningen

Målen som jag beskrivit ovan är inte beslutade av riksdag eller reger- ing, även om regeringen i proposition angett att den anser att vilt- förvaltningen på ett tydligare sätt än i dag bör styra mot och följa upp de mål som satts upp inom ramen för älgförvaltningen257 .

Jag anser, i likhet med regeringen, att tydligheten kring styrningen mot målen måste öka. En viktig pusselbit för att nå dit bedömer jag vara att låta målen genomsyra även lagstiftningen.

Myndigheterna är bundna av legalitetsprincipen och en effektiv styrning av förvaltningen bör därför inte ske genom rekommenda- tioner ifrån andra myndigheter eller genom förarbetsuttalanden. För att viltförvaltningen ska kunna styras mer effektivt bör arbetet med att förebygga och begränsa skador av vilt regleras i författning. En sådan reglering tydliggör att detta arbete ska genomföras med ut- gångspunkt i de mål som tidigare har beskrivits. Genom att ge detta arbete en rättslig förankring ökar möjligheten att fokusera insat- serna, samordna aktörer och vidta åtgärder som på ett verknings- fullt sätt bidrar till att målen uppnås.

Styrning genom författning kan ske på olika sätt, till exempel genom regleringsbrev, instruktioner till myndigheter eller genom andra lagar och förordningar på området.

Jaktlagstiftningen har till syfte att reglera viltvård, rätten till jakt och jaktens bedrivande. I jaktlagstiftningen finns målen kring vilt- vård angivna och jag anser att målen bör förtydligas. Likaså bör de myndigheter som har ansvar för viltvård i samband med skogsbruk få tydliggöranden i sina instruktioner för att målen kring skadeni- våerna ska kunna utgöra en utgångspunkt för myndigheternas arbete. Detta stämmer också väl överens med de analyser och förslag som lämnades av Utredningen om en ny jakt – och viltvårdsmyndighet.258

257Prop. 2021/22:58, s. 63.

258SOU 2025:50.

712

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Jaktlagstiftningen

I 4 § jaktlagstiftningen framgår målet med viltvården i Sverige. I para- grafen anges att viltet ska vårdas i syfte att

–bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågel- arter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, och

–främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämp- lig utveckling av viltstammarna.

Enligt förarbetena till bestämmelsen ska markägarnas och jakträtts- havarnas skyldighet att anpassa jakten och vidta olika åtgärder ha samma inriktning som all annan viltvård. Starka och livskraftiga vilt- bestånd ska eftersträvas men allt för individrika viltstammar som orsakar skador i bland annat jordbruket och skogsbruket är inte önskvärda.259

Syftet med 4 § har således varit att begränsa viltstammarna i för- hållande till de skador som viltet kan orsaka skogs- och jordbruk. Jag bedömer att detta bör förtydligas i 4 §. Detta genom ett tillägg om att viltstammarnas utveckling ska ske med hänsyn till allmänna och enskilda intressen innefattande att förebygga och begränsa skador orsakade av vilt. Uttrycket i lagstiftningen att ”förebygga och be- gränsa skador orsakade av vilt” bör alltid tolkas och tillämpas som en strävan mot att uppnå de mål som redovisats tidigare. Detta inne- bär att allt arbete inom viltförvaltningen som syftar till att minska viltskador också ska bidra till att uppfylla målet om en balans mellan viltstammarnas storlek och skogens förutsättningar att föryngras och utvecklas. Genom att förtydliga detta i lagstiftningen skapas en tydlig koppling mellan konkreta åtgärder och det övergripande målet för viltförvaltningen.

Myndigheternas instruktioner

De myndigheter som har uppdrag inom viltförvaltning med påverkan på skogsbruket behöver få instruktioner som tydligt styr arbetet mot att minska viltskadorna i skogen. Skogsstyrelsens, länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets instruktioner bör bättre återspegla myndigheternas uppdrag med viltförvaltningen genom att det införs ett tillägg om att

259Prop. 1986/87:58, s. 68.

713

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

myndigheten ska begränsa och förebygga skador av vilt. Detta ska ske i syfte att nå målen som jag redogjort för ovan. Genom tillägg i instruktionen får myndigheterna ett tydligt uppdrag att inom respek- tive myndighets ansvarsområde arbeta för att uppnå viltförvaltningens mål och eventuella oklarheter kring målens prioritet i viltförvaltningen blir klarlagda. Det blir också effektivare och enklare i samarbetet mellan myndigheterna när samma mål utgör grund för alla berörda myndigheters arbete.

8.9.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Det pågår redan ett arbete med att förebygga och begränsa viltskador på skog. Detta arbete har pågått under en tid och Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har arbetat fram förslag på åtgärder. Fortsatt arbete bör kunna ske inom befintliga budgetramar eller på det sätt som avi- serats i myndigheternas förslag. I avsnitt 8.5 skriver jag om hur ung- skogsinventering och ÄBIN skulle kunna samverka för att uppnå kostnadsbesparingar. Oaktat sådana möjligheter bör staten finanseria ÄBIN i enlighet med de förslag myndigheterna lämnat.

Konsekvenser för företag och enskilda

Det finns stora fördelar, framför allt för areella näringar som jordbruk och skogsbruk, att gemensamma mål för viltförvaltningen får ökat genomslag. Viltskadekommissionen260 har funnit att kostnader för viltskador är ojämnt fördelade i samhället och orsakar negativa externa effekter. De som drabbas av kostnader är de som är beroende av att markanvändningen kan skötas rationellt och skapa avkastning. Vilt- skadorna medför stora och direkta kostnader för dessa personer och verksamheter. De som vill ha stora viltstammar bär däremot inte alltid kostnaderna Minskade viltskador innebär minskade kostnader för berörda företag och enskilda. Jag har i avsnitt 8.9.1 närmare beskrivit de kostnader som viltskadorna medför i dag för skogsbruket. Bland annat beräknas betesskador på nationell nivå, om skadenivåerna kvar-

260Viltskadekommissionen tillsattes 2022 av LRF tillsammans med Sveriges Jordbruksarren- datorer, Södra Skogsägarna, Mellanskog, Norra skog och Riksförbundet M Sverige, för att analysera viltskadesituationen. Viltskadekommissionen slutrapporterade i juni 2022.

714

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

står, årligen orsakar ett minskat förädlingsvärde på 11,9 miljarder kronor, utöver vad som kan anses vara maximalt tolerabla förluster. I samma beräkningar uppskattas tillväxtnedsättningen i skogen till cirka 6,9 miljoner m³fub per år.

Mina förslag innebär ingen direkt påverkan på klövviltstammarna. En minskning av dessa kan dock bli en indirekt konsekvens av att viltförvaltningen prioriterar arbete som leder till de fastlagda målen. Företrädare för rennäringen har lyft att minskade klövviltstammar kan innebära att predationen på ren ökar vid bibehållna rovdjurs- stammar samtidigt som behovet av att rovdjursskador fullt ut täcks av ersättningen som anslås i statsbudgeten också ökar. Jag lämnar dock inga förslag på hur målen för viltförvaltningen ska nås och ser att detta arbete behöver ske med rennäringen i beaktande.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Som tidigare nämnts kan arbetet mot de gemensamma målen jag föreslår indirekt leda till att åtgärder, såsom att minska storleken på vissa viltstammar, blir nödvändiga. En sådan utveckling kan dock medföra utmaningar. Att minska klövviltstammarna ställer krav på noggrann uppföljning för att säkerställa att viltstammarna fortsatt är hållbara och livskraftiga. I vissa sammanhang har Svenska Jägare- förbundet uttryckt oro över sådana åtgärder och ifrågasatt i vilken utsträckning en minskning av viltstammarna faktiskt gynnar jord- och skogsbruket. Dessa perspektiv behöver beaktas i den fortsatta dialogen om hur målen bäst uppnås.

Viltskadekommissionen har påtalat att ett högt betestryck från vilt medför att våra skogar blir mindre artrika samt att biologisk mångfald och rekreationsvärden påverkas negativt. Skador på träd kan också få negativa effekter på klimatet.

Jag har i mina förslag inte gått in närmare på hur viltvården prak- tiskt ska bedrivas utan valt att fokusera på det mål som viltvården ska arbeta för att nå. Detta för att få till ett mer effektivt samarbete mellan viltvårdens olika aktörer. De förslag jag lämnar i denna del har därför ingen direkt påverkan på viltstammarnas storlek eller biologisk mång- fald. Dock framgår det av myndigheternas åtgärdsförslag att en del åtgärder som viltvården behöver arbeta med kan få sådan påverkan.

715

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Dessa frågor ligger dock just nu på regeringen och myndigheternas bord och arbetet med att finna lämpliga lösningar pågår.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Viltskador orsakar stora kostnader för skogsbruket. Vilt orsakar också skador i andra delar av samhället som till exempel trafiken. Viltskade- kommissionen har i en rapport från 2022 funnit att för att vi ska kunna uppnå samhälleliga mål om skogsproduktion, trafiksäkerhet, biologisk mångfald och livsmedelsproduktion måste aktiva åtgärder sättas in mot viltstammarna. Att inte vidta några åtgärder skulle alltså innebära fortsatt stora kostnader för samhället och enskilda.

Det är därför av betydande samhällsintresse att det vidtas åtgärder som säkerställer att viltförvaltningen bedrivs samordnat och målmed- vetet i syfte att förebygga och begränsa skador orsakade av vilt.

8.10Lägsta ålder för föryngringsavverkning

För att förhindra en misshushållning av yngre skog finns ett regel- verk om att föryngringsavverkning inte är tillåten förrän skogen uppnått en viss ålder. I praktiken sammanfaller detta med marknads- mekanismer som ändå ger markägarna incitament att vänta med avverkning till åldrar som ger hög timmerandel. Men det kan ändå vara klokt att behålla regelverket. Däremot har regelverket genom åren förenklats undan för undan och nu är det dags att ta bort en omotiverad skillnad mellan landsdelarna.

8.10.1Bakgrund

Tillkomst och förändringar av regelverket

Under andra halvan av 1800-talet pågick en lång debatt om behovet att få till en förändring från exploatering till ett uthålligt skogsbruk. Initialt infördes en skogsvårdslag med återbeskogningsplikt. Som ett resultat av det stora vedbehovet under första världskriget utsattes yngre skog för ett stort avverkningstryck vilket föranledde en till- fällig lag mot avverkning av ungskog om det inte var för att främja skogens utveckling, det vill säga gallring. Vid reformeringen av skogs-

716

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

vårdslagen 1923 blev detta en permanent lag. Någon specifik ålders- gräns infördes inte men praxis tycks ha varit ungefär två tredjedelar av tiden fram till att tillväxtens förräntning av markvärdet och virkes- värdet kulminerade.261

Vid den skogspolitiska reformen 1948 skärptes lagen genom att begreppet yngre skog ersattes med utvecklingsbar skog262 . Med utveck- lingsbar skog avsågs skog med en positiv värdetillväxt. Något stöd för bedömning i enskilda fall togs inte fram.

Sådana definierade slutåldrar togs i stället fram av dåvarande pro- fessorn vid Riksskogstaxeringen. Dessa utgjordes av en komplex tabell som införlivades som en bilaga till skogsvårdslagen 1964. Dessa slut- åldrar skulle dock fortfarande främst ses som exempel och inte abso- luta gränsvärden. Talrika exempel gavs i lagtexten till hur bedömd slutålder borde justeras och det hänvisades även till lokal erfarenhet och lokalt etablerad kunskap. Det står även i lagen att högsta rekom- menderade töjmån är 10 procent på bedömd optimal slutålder (20 pro- cent vid svaga marker). Detta kunde jämkas med om skogens till- stånd inte var tillfredställande. Tabellen justerades något 1975 vilket

i de flesta fall medförde cirka 5–10 år högre värden.

Vid förarbetena till 1979 års lag poängterades vikten av lång om- loppstid för att hålla en hög produktion i skogarna263,264. I praktiken innebar det att slutåldrarna i stora drag behölls med undantag för gran på god mark där det ansågs att en minskning var motiverad. En ny tabell utarbetades med utgångspunkt i den tidpunkt vid vilken medel- tillväxten och den löpande tillväxten skär varandra om de ritas ut i ett diagram. Tabellen visade olika kombinationer av ståndortsindex, trädslag (gran och tall) och region. Enligt skogsvårdslagens dåvarande 13 § skulle tidpunkten sättas när ”endast en mindre ökning av medel- produktionen kan erhållas”. För att motsvara detta gjordes en reduk- tion av den tidpunkten för kurvornas skärning som tycks ha varit i storleksordningen 20–25 år. I det reviderade regelverket samman- fattades de nya ålderskraven i en tabell med cirka 70 olika kombina- tioner och utöver detta kom även enkla tabeller på slutåldrar för con- tortatall, vårtbjörk och bok. Det innebar en viss förenkling jämfört med tidigare men det går att fråga sig varför tabellen inte förenklades ytterligare då skillnaden mellan flera olika geografiska områden var

261Enander, K.-G. 2007.

262SOU 1946:41.

263SOU 1978:6 s. 118.

264Prop. 1978/79 s. 111.

717

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

små. Slutåldrarnas lämplighet ifrågasattes i princip inte av remiss- instanserna 1979 men kom med tiden att kritiseras.

Dåvarande professor Bengt Jonsson på SLU uppmanade Skogs- styrelsen att ompröva regelverket för att den praktiskt tillämpade slutavverkningsåldern ofta låg under laggränsen, begränsningarna hade en onödigt hämmande inverkan på virkesmarknaden och den nya, anlagda skogen uppvisade betydligt mindre regionala skillna- der i tillväxt vid samma ståndortsindex än vad den gamla naturligt uppkomna skogen gjorde265 .

I samband med framarbetandet av ny skogspolitik 1993 betonades skogsägarens frihet att själv välja slutavverkningstidpunkt. Den skogs- politiska kommittén kunde inte se att slutåldrarna fyllde någon funk- tion och föreslog att slutåldrarna helt kunde tas bort266 . Motivet var att det under överskådlig tid skulle råda ett virkesöverskott och att markägarna inte skulle föryngringsavverka skogen innan den ger störst ekonomiskt utbyte. Det kan också nämnas att det i en ESO-rapport (Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi) strax innan före- slagits ännu mer omfattande avreglering av regelverket som styr skogsskötseln267 .

Regeringen såg dock ett fortsatt behov av skydd mot exploatering av yngre skog. I den skogspolitiska propositionen 1992/93 skrev reger- ingen att

Regler om den lägsta tillåtna slutavverkningsålder som inte inriktas mot så hög produktion som möjligt, utan endast skall tjäna som ett skydd för den yngre växande skogen, kan göras enklare och ges mera generell räckvidd. En riktlinje för att bestämma de avverkningsåldrar som bör gälla i framtiden kan vara att reducera de nu gällande åldrarna med 25 procent.268

Skogsstyrelsen förändrade därefter föreskrifterna i linje med pro- positionen och förenklade också tabellerna för gran och tall. Dess- utom togs ålderskravet för contortatall och vårtbjörk bort.

265Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/6.

266SOU 1992:76 s. 191.

267Ds 1991:31.

268Prop. 1992/93:226 s. 60.

718

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Dagens regelverk

Av 10 § skogsvårdslagen och 11 § skogsvårdsförordningen framgår att Skogsstyrelsen har rätt att föreskriva att trädbestånd under en viss ålder inte får avverkas.

Skogsstyrelsens föreskrifter anger lägsta tillåtna ålder för föryng- ringsavverkning för olika trädslag samt för tall och gran olika åldrar beroende på ståndortsindex och landsdel269 .

För ädellövskog som till mer än hälften består av ask gäller 50 år, om mer än hälften består av bok gäller 80 år och om mer än hälften består av ek gäller 90 år. För övrig ädellövskog samt skog som till mer än hälften består av björk, asp eller al gäller 35 år som lägsta ålder för föryngringsavverkning.

För tall och gran anges ålderskravet i tabeller vilka sammanfattas i Tabell 8.4.

För växtplatser med annat ståndortsindex eller bestånd med annan trädslagsblandning än ovan ska jämkning ske mellan de angivna åld- rarna, där så kan ske.

Tabell 8.4 Lägsta tillåtna ålder för föryngringsavverkning i bestånd vars virkesförråd till minst hälften består av tall och/eller gran

Ståndortsindex	Norrbottens, Västerbottens,	Övriga landet
	Jämtlands och Västernorrlands län

G12/T12	100	90
G16/T16	90	80

G20/T20	80	70
G24/T24	70	65

G28/T28	65	60
G32		50
G36		45

Källa: SKSFS 2011:7.

2693 kap. 3–6 §§ SKSFS 2011:7. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogs- vårdslagen.

719

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Analyser och utredningar sedan 1993

Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitiken

Vid den första utvärderingen 1997270 fanns en oro för att de sänkta ålderskraven i kombination med lättnader i ransoneringsreglerna skulle leda till en slags exploatering där fastigheter utsattes för allt för stora föryngringsavverkningar och sedan såldes vidare till per- soner som inte hade råd med föryngringsarbetet.

Vid den andra utvärderingen 2001271 hade vissa justeringar av ran- soneringsreglerna med mera genomförts vilket antogs eventuellt haft en dämpande effekt. I stället pekade man på att de stora naturvårds- avsättningarna av äldre skog påverkat den genomsnittliga föryngrings- avverkningsåldern nedåt. Med hänvisning till SKA99 menade man att detta är ett möjligt agerande utan att riskera den uthålligt möjliga avverkningsnivån.

Skogsutredningen 2004

I denna utredning berördes inte frågan om regelverket för lägsta ålder för föryngringsavverkning.

Skogliga konsekvensanalyser

Skogsstyrelsen genomför återkommande skogliga konsekvensanalyser (tidigare avverkningsberäkningar) för att beskriva de framtida kon- sekvenserna för skogstillståndet och avverkningsmöjligheterna givet det pågående skogsbruket och alternativa scenarier för detta. Samt- liga konsekvensanalyser som har genomförts sedan omläggningen av skogspolitiken (SKA99272 , SKA08273 , SKA15274 och SKA22275) har visat på att vi kan förvänta oss sjunkande omloppstider i fram- tiden som sedan stabiliserar sig på en lägre nivå än i dag. Detta inne- bär också att sänkningen kan ske utan att äventyra framtida genera- tioner avverkningsmöjligheter. I SKA15 drog dock Skogsstyrelsen

270Skogsstyrelsen 1998. Meddelande 1.

271Skogsstyrelsen 2002. Meddelande 1.

272Skogsstyrelsen 2000. Rapport 2000/2.

273Skogsstyrelsen 2008. Rapport 2008/25.

274Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/10.

275Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/09.

720

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

slutsatsen att vid ett fortsatt högt resursutnyttjande bör lägsta ålder för föryngringsavverkning ses över. Särskilt viktigt är det om ytter- ligare substantiella arealer undantas från skogsbruk.

Nationella skogsprogrammet

Inför skapandet av det nationella skogsprogrammet fick fyra arbets- grupper i uppdrag att ta fram varsin underlagsrapport till regeringens fortsatta arbete. Den arbetsgrupp som lämnade förslag inom området virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser lät analysera en utveckling av differentierad omloppstid där ena halvan av virkesproduktionsmarken skulle kunna få sänkta krav motsvarande 70 procent av dagens ålderskrav medan andra halvan i stället fick höjda krav276 . Tanken var att skogar med högre naturvärden (men fortsatt inom ramen för virkesproduktion) skulle skötas med förlängda om- loppstider medan mer ensartade skogar skulle tillåtas ha kortare om- loppstid. I genomsnitt skulle åldern för föryngringsavverkning bli densamma som om ingen ändring av regelverket gjorts. En sådan för- ändring skulle leda till en lite mer utsträckt åldersfördelning, något höjd medelålder i virkesproduktionsmarken och något minskad av- verkningsmöjlighet. Något förslag på att förändra regelverket lämna- des inte.

Skogsstyrelsens analys 2015

Skogsstyrelsen tog på eget initiativ 2015 fram en analys av följder av att sänka åldrarna i norra Sverige till samma nivå som i södra Sverige277 . Utredningen visar att det saknas grund för att bestånd på samma ståndortsindex har olika ålderskrav i olika delar av landet. Konsekvenserna av en sänkning i norra Sverige bedömdes ge viss förbättring av skogsbrukets ekonomi, marginell påverkan på de framtida avverkningsmöjligheterna, liten påverkan på miljövärden och negativt för rennäringen.

I februari 2016 var frågan om en ändring av föreskrifterna och en sänkning av lägsta ålder för föryngringsavverkning i norra Sverige på Skogsstyrelsens styrelses bord. Styrelsen landade då i att det rådde

276Nationella skogsprogrammet. 2016.

277Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/6.

721

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

för stor osäkerhet om hur omfattande påverkan på rennäringen skulle bli och avstod från att ändra föreskrifterna. Som orsak angav styrel- sen att det inte kan uteslutas att det uppstår negativa effekter för rennäringen278 .

Skogsutredningen 2019

Skogsutredningen 2019279 menade att efterfrågan på klent virke anses låg och marknadspriset motiverar knappast avverkning av ungskog i någon större utsträckning vilket var anledning till den ursprungliga lagstiftningen. I stället motiveras regelverket oftare med hänsyn till naturvård och renbete även om dessa skäl inte kommit till uttryck i lagstiftningsmotiven. I utredningen förs ett resonemang om att det beroende på situation kan finnas skäl både för sänkning och höjning av kraven på lägsta ålder för föryngringsavverkning. Man lämnade därför ett förslag till regeringen att uppdra åt Skogsstyrelsen att göra en översyn av bestämmelserna. Regeringen gick också vidare med detta280 .

Följduppdrag till Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen fick det ovan nämnda uppdraget och avrapporterade det under 2023281 . Myndigheten bedömde att det är möjligt att göra förenklingar i reglerna och att det var en fråga för myndighetens löpande arbete med översyn av föreskrifter och beslut av styrelsen. Skogsstyrelsen pekade särskilt ut granskog på före detta åkermark där kravet på lägsta ålder för föryngringsavverkning helt kan tas bort. I analysen tillämpades ett tröskelvärde som innebar att sådana skogar till 95 procent skulle bestå av gran vilket då summerade till drygt

60 000 hektar. Något föreskriftsarbete hann dock inte påbörjas innan nästa uppdrag kom.

Regeringen gav inför 2025 Skogsstyrelsen ytterligare ett uppdrag att vidareutveckla förslaget från 2023 vad gäller att avskaffa kravet på lägsta ålder vid föryngringsavverkning av granskog på före detta åkermark i syfte att utvidga den areal som kan komma i fråga för

278Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/13.

279SOU 2020:73 s. 520.

280Prop. 2021/22:58 s. 47.

281Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/13.

722

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

regelförenklingen282 . Skogsstyrelsen ska analysera om myndighetens förslag skulle kunna utvidgas att gälla större arealer beskogad jord- bruksmark med huvudsakligen gran och som på ett enkelt sätt kan identifieras av till exempel markägaren själv eller tillsammans med myndigheten. Uppdraget avrapporterades i maj 2025 med en fort- satt bedömning att det finns möjlighet att avskaffa kravet på lägsta ålder för föryngringsavverkning och nu för skogar med mer än 70 pro- cent gran283 . Med denna mer generösa definition ökar den berörda arealen något till drygt 70 000 hektar.

Miljömålsberedningen

Miljömålsberedningen har i sitt betänkande från 2025 identifierat förlängda omloppstider som en åtgärd för att öka kolinlagringen i skogen284 . Beredningen ser en möjlighet att etappvis förlänga om- loppstiden på totalt 100 000 hektar vilket skulle vid år 2030 innebära ett ökat nettoupptag på 3,9 miljoner ton CO2e och en minskad av- verkningsnivå i Sverige på 3,2 miljoner m3sk. Man har då också räk- nat med ett betydande emissionsläckage genom att avverkningar

i stället kan komma att ske på andra ställen inom landet. För att bi- behålla effekten efter 2030 krävs ett upprätthållande av denna nya nivå på omloppstid. För att åstadkomma detta föreslår Miljömåls- beredningen ett särskilt kolinlagringsavtal som ska kunna tecknas mellan Skogsstyrelsen och markägaren. Någon förändring av regel- verket för lägsta ålder för föryngringsavverkning föreslås inte.

8.10.2Problembeskrivning

Skillnader i regelverket saknar vetenskaplig grund

Nordligaste Sverige har, som jag tidigare redovisat, en något högre gräns för lägsta ålder för föryngringsavverkning än resten av landet vid samma ståndortsindex. Detta kan möjligen ha sin grund i boniter- ingsanvisningarna för tall och gran där de fyra nordligaste länen enligt Skogshögskolans boniteringssystem har lägre boniteter än

282Regeringen 2024. Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Skogsstyrelsen. LI2023/03423 LI2024/00507 LI2024/02361(delvis) m.fl.

283Skogsstyrelsen 2025. Rapport 2025/12.

284SOU 2025:21 s. 232.

723

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

resten av Sverige vid samma ståndortsindex285 . Detta kan dock bara delvis förklara skillnaderna mellan de fyra nordligaste länen och resten av landet. Förskjutningen ligger i storleksordningen två SI-enheter så att exempelvis T24 i område norr motsvarar samma bonitet som T22 har i resten av landet. Förskjutningen i skogsvårdslagen är dock dubbelt så stor, fyra SI-enheter, så att till exempel T24 i nordligaste Sverige har samma ålderskrav som T20 i resten av landet286 .

Skillnaden i bonitet mellan norr och söder på ungefär två SI-en- heter baseras på beräkningar gjorda med hjälp av höjdutvecklings- kurvor publicerade under 1970-talet. Det betyder bland annat att det empiriska materialet för att ta fram funktionerna kommer från skog med till stor del andra egenskaper än dagens skog. En väsentlig skillnad är att vid den tiden medelålders och äldre skog till betydligt större del uppkommit genom naturlig föryngring än dagens skog med samma ålder, vilket i sin tur innebär att de växer på olika sätt. Sedan dess har nya funktioner för grundytetillväxt, som driver volym- tillväxten, utvecklats från nyare data från Riksskogstaxeringen. Dessa används för närvarande bland annat i Heurekasystemet för skoglig planering. I funktionerna ingår varken latitud eller höjd över havet. Orsaken är att deras bidrag till att förklara samband mellan ståndorts- index och bonitet varit små i förhållande till andra oberoende varia- blers bidrag som till exempel trädhöjd och ålder. En slutsats av detta är att skogsbestånd med lika ålder, övre höjd, grundyta och trädslags- sammansättning kan beräknas ha ungefär samma tillväxt och tillväxt- kulmination oberoende var i landet de växer. Det är ett starkt skäl till att det utifrån skogsproduktionssynpunkt, med dagens bästa kun- skap och baserat på sentida data från Riksskogstaxeringen, saknas grund för att bestånd på samma ståndortsindex har olika krav på lägsta ålder för föryngringsavverkning i olika delar av landet.

Regelförenkling bör eftersträvas

Det finns alltid ett behov av att söka efter regelförenklingar där dessa är möjliga. Det visar de återkommande uppdrag om regelförenkling som regeringen ger sina förvaltningsmyndigheter, bland annat Skogs- styrelsen. Skillnaden i lägsta ålder för föryngringsavverkning mellan

285Hägglund, B. och Lundmark, J.-E. 1982.

286Skogsstyrelsen 2015. Rapport 2015/6.

724

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

norra och södra Sverige vid samma ståndortsindex är en sådan regel som det inte finns några sakliga skäl för. Därmed är detta en regel- förenkling som på rent principiella grunder bör genomföras.

Svårigheter vid inventering och tillsyn

Att efter en avverkning har skett, fastställa om den skedde innan lägsta ålder för föryngringsavverkning uppnåtts är svårare än vad man först kan tro. Åldern går att fastställa med någorlunda noggrannhet om det gäller ett likåldrigt bestånd men så fort beståndet är olikåldrigt blir detta mer problematiskt. Ståndortsindex är ofta besvärligt att fast- ställa i sådana bestånd. Övre höjd går oftast inte att bestämma varvid bonitering får göras med ståndortsfaktorer. Dessa är behäftade med stor slumpmässig variation och med tiden har även ett betydande systematisk fel successivt utvecklats. Välskötta likåldriga skogar ten- derar att växa betydligt bättre än vad dagens produktionsprognoser anger. Det vill säga ett bestånd som innan avverkning boniterats med övre höjd-metoden kan efter avverkning och bonitering med hjälp av ståndortsfaktorer bedömas ha ett lägre ståndortsindex med på- följande högre ålderskrav.

Påverkan på skogshushållningen och den skogliga planeringen

Den genomsnittliga åldern vid föryngringsavverkning i landet som helhet har enligt Riksskogstaxeringen minskat från 118 år i början av 2000-talet till 100 år i slutet av 2010-talet. Det är inte en genom- gående generell sänkning av omloppstiderna för alla markägare och bestånd utan sänkningen beror på att en större andel av avverkning- arna numera görs närmre gränsen för lägsta ålder för föryngrings- avverkning287 .

Som nämnts ovan har detta varit förväntat och beaktats i de skog- liga konsekvensanalyserna med slutsatsen att omloppstiderna kommer att sjunka ytterligare innan de planar ut på en lägre nivå samt att detta inte bedömts äventyra framtida avverkningsmöjligheter.

Man kan däremot fråga sig varför markägare väljer att avverka så tidigt även om de därigenom kan gå miste om både högre tillväxt och lönsamhet. Särskilt gäller detta i förhållande till att det i egentlig

287Fridman, J. och Nilsson, P. 2025.

725

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

mening inte råder någon brist på skog över lägsta ålder för för- yngringsavverkning. Riksskogstaxeringen visar att det finns cirka 7,1 miljoner hektar produktiv skogsmark utanför formellt skydd som uppnått lägsta ålder för föryngringsavverkning288 . I de senaste skogliga konsekvensanalyserna där Skogsstyrelsen också tar hänsyn till frivilliga avsättningar och hänsynsytor återstår fortfarande cirka 5,3 miljoner hektar över lägsta ålder för föryngringsavverkning289 . Det kan jämföras med de cirka 200 000 hektar som årligen föryng- ringsavverkas. Detta innebär att det finns mer än 20 årsytor tillgäng- liga för föryngringsavverkning där det i dag inte finns några kända restriktioner.

En förklaring kan vara att det finns andra begränsningar än de strikt formella som kan göra att vissa områden är oåtkomliga för avverkning, till exempel små områden inneslutna av improduktiv skogsmark eller hos markägare som inte bedriver något aktivt skogsbruk290 .

En ytterligare förklaring är att den äldre skogen som möjligen skulle kunna vara tillgänglig för föryngringsavverkning hamnar i processer kring samråd med mera eller undviks på grund av risken för juridiska processer. I stället väljer markägaren att rikta föryng- ringsavverkningarna mot yngre skog som är enklare att få avverka, trots att det innebär en suboptimering.

För att kunna hantera konjunktursvängningar, eventuella samråd och juridiska processer samt väderomslag som påverkar tillgången till föryngringsavverkningsbestånd, behöver skogsbruket ha en pla- neringsreserv, så kallad traktbank, att välja avverkningsbestånd ur. Regelverket för lägsta ålder för föryngringsavverkning begränsar denna planeringsreserv.

288Fridman, J. och Nilsson, P. 2025.

289Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/09.

290Eriksson, A., m.fl. 2024.

726

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

8.10.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att revidera före- skrifterna om lägsta ålder för föryngringsavverkning i syfte att nivåerna för södra Sverige också ska gälla i norra Sverige samt att utöka föreskrifterna för högre ståndortsindex. Före- skrifter om lägsta ålder för föryngringsavverkning gällande främmande trädslag ska införas.

Ta bort ogrundade skillnader mellan landsdelar

Den skillnad i lägsta ålder för föryngringsavverkning som finns mellan norra och södra Sverige vid samma ståndortsindex har avseende skogs- skötsel och skogsproduktion ingen vetenskaplig grund. Den skill- naden bör därför utjämnas genom att sänka åldrarna i norra Sverige till motsvarande nivå som i södra Sverige.

Detta går också i linje med ett allmänt behov av att regelförenkla där så är möjligt. Det är alltså en ändring som också kan motiveras på principiella grunder. Eftersom regelverket föreslås vara kvar men modifierat, kan det anföras att det inte är en regelförenkling men för den som äger skog på flera ställen i landet är det naturligtvis en förenkling att veta att det är samma regler som gäller överallt.

Komplettera och förtydliga nuvarande tabeller

Tabellerna sträcker sig, som jag tidigare redovisat, som högst till T28/G36 vilket skapar viss osäkerhet kring vad som gäller för högre ståndortsindex än så. Det finns anledning att tänka sig att ytterli- gare ett steg tas fram i takt med att större areal återfinns i de högre ståndsortsindexklasserna. Denna andel kommer sannolikt öka i takt med förändrat klimat, förädlade plantor och ett aktivt skogsbruk. Min bedömning är att det skulle vara lämpligt att tillföra en klass G40 och därutöver med en lägsta ålder för föryngringsavverkning på 40 år samt en klass T32 och därutöver med en lägsta ålder för föryngringsavverkning på 50 år.

727

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Regelverket bör gälla även främmande trädarter

Nuvarande reglering av lägsta ålder för föryngringsavverkning gäller inte för främmande trädarter. Detta kan innebära ett problem i för- hållande till avskogningsförordningen om användning av främmande trädslag kan närma sig en bedömning som plantageskogsbruk.

Avskogningsutredningen anger att regleringen om lägsta ålder för föryngringsavverkning kan motverka omvandling till skogsplantage291 . Skogsstyrelsen har också föreslagit i den utredningen att ett krite- rium för intensivt brukande är att beståndet inte omfattas av bestäm- melserna om lägsta ålder för föryngringsavverkning292 .

För att säkerställa att främmande trädarter hanteras som inhemska trädarter när det kommer till intensitet i brukandet bör även främ- mande trädarter omfattas av föreskrifterna om lägsta ålder för för- yngringsavverkning. Skogsstyrelsen bör därför få i uppdrag att ändra sina föreskrifter så att främmande trädarter också omfattas av regler för att säkerställa att brukandet med främmande trädarter sker på samma grunder som annat skogsbruk. De motiv som ligger bakom reglerna om lägsta ålder vid föryngringsavverkning gör sig även i huvudsak gällande i fråga om främmande trädarter. För att bibehålla ett så enkelt regelverk som möjligt är det lämpligt att alla främmande trädarter ges samma ålderskrav och då också det krav på 35 år som gäller för björk, asp, al samt annan ädellövskog än ask, bok eller ek. Möjligen kan det finnas skäl att differentiera mellan främmande barr- trädsarter och främmande, snabbväxande, lövträdsarter där de senare kan ha ett lägre ålderskrav.

I dag kan undantag från föreskrifterna om lägsta ålder för föryng- ringsavverkning beviljas om det finns särskilda skäl. Vilka skäl som Skogsstyrelsen bedömer som godtagbara framgår av de allmänna råden. Utöver de befintliga undantagen som anges i de allmänna råden kan det vara behov av ett tillägg med hänvisning till renskötseln och ren- näringens behov. Det bör dessutom finnas undantag från ålderskra- ven för främmande trädarter i det fjällnära området. I avsnitt 8.3 om främmande trädarter anser jag att sådana inte ska få användas i fjäll- nära skog och då kan det också vara skäl att inte kräva att befintlig skog står kvar längre än vad markägaren vill.

291SOU 2025:17 s. 159.

292SOU 2025:17 s. 187.

728

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Alternativa förändringar av regelverket

Jag har övervägt alternativa och mer genomgripande förändringar av regelverket. Dessa skulle kräva mer omfattande utredning än vad jag haft möjlighet till varför jag inte lägger något sådant förslag.

En möjlighet är att precis som i Finland helt ta bort reglerna för lägsta ålder vid föryngringsavverkning. Så som virkesmarknaden ser ut med stora prisskillnader mellan timmersortiment och massaved eller brännvedssortiment finns ingen överhängande risk för att mark- ägare skulle börja föryngringsavverka ungskog och därmed finns en möjlighet till regelförenkling.

En annan möjlighet är att ta fram nya grundprinciper för regel- verket som baseras på data som är möjliga att fånga via fjärranalys. Med hjälp av upprepade laserskanningar och uppdateringar av skog- liga grunddata kan man fånga höjdtillväxt, höjd och trädslagsbland- ning. Motsvarande regelverk som i dag skulle då kunna baseras på en funktion mellan höjd och höjdtillväxt. Det skulle också innebära att Skogsstyrelsen fick en bättre möjlighet att bedriva en automati- serad och effektiv tillsyn. En sådan modell bedöms vara svårare för markägaren att använda jämfört med nuvarande.

En tredje möjlighet är att differentiera regelverket, till exempel så som utreddes inför nationella skogsprogrammet eller som före- slogs i Skogsutredningen 2019 och nu utretts vidare av Skogsstyrel- sen, genom att vissa skogstyper, grandominerad skog på mark som var jordbruksmark 1960, skulle undantas från kravet. Sådana lösningar ser jag dock kan skapa otydlighet i ett redan ganska komplicerat regel- verk. Dessutom har de flesta av dessa marker höga ståndortsindex och därmed låga krav på ålder för föryngringsavverkning.

Utöver kravet på lägsta ålder för föryngringsavverkning finns också i 11 § skogsvårdslagen ett regelverk för högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning, de så kallade ransoneringsreglerna. Dessa syftar också till att säkerställa en god skogshushållning. Jag har i denna utredning inte funnit anledning att utreda några förslag till förändringar i dessa. Skogsstyrelsen har i tidigare regeringsuppdrag kommit till samma slutsats293 .

293Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/13.

729

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Fler skogar borde avverkas senare

Den sänkning av lägsta ålder för föryngringsavverkning som skedde 1993 i kombination med den minskade arealen virkesproduktions- mark har precis som förväntat lett till sjunkande omloppstid i medel- tal och en allt större andel som föryngringsavverkas nära den tillåtna åldersgränsen. Det är också en rimlig effekt av förbättrad skogssköt- sel och plantmaterial som möjliggör kortare omloppstider.

Det finns dock anledning att tro att den höga andel av föryngrings- avverkningar som på senare år ligger nära åldersgränsen för vad som är tillåtet leder till tillväxtförluster och ekonomiska förluster för markägaren i förhållande till föryngringsavverkning vid en optimal tidpunkt.

Jag anser dock att en reglering i form av höjd gräns är fel väg att gå. Det görs årligen mer än 50 000 föryngringsavverkningar i landet vilket innebär mer än 50 000 enskilda beslut om det ska genomföras en föryngringsavverkning eller inte. Det kan handla om att undvika risk för skogsskador, att finansiera en investering i fastigheten eller för att möjliggöra ett generationsskifte. Alla dessa beslut har sina egna förutsättningar och skäl. Att begränsa markägarens rådighet över dessa beslut ytterligare bedömer jag inte vara en lämplig väg att gå.

Som jag har visat ovan är det heller inte så att det finns en brist på äldre föryngringsavverkningsbar skog i rent fysisk mening. Det som saknas är tydlighet och acceptans för att mer äldre skog får för- yngringsavverkas. Men så länge det inte går att lösa de oklarheter som finns i möjligheten att föryngringsavverka äldre skog kommer trycket på den yngre skogen att bibehållas. Delar av den äldre skogen kan också tänkas vara sådan att den ska undantas från virkesproduktion vilket jag också beskriver i avsnitt 5.1 om naturvårdsavsättningar. Pro- blemet ligger i huvudsak i osäkerheten och den tidsåtgång som krävs för att få klarhet i om vissa skogsområden får avverkas eller inte.

Att vända trenden mot längre omloppstider handlar som jag ser det alltså om att skapa ett tydligare regelverk för aktivt skogsbruk som jag presenterade i mitt delbetänkande samt att skapa långsiktiga förutsättningar i fråga om balansen mellan bevarande och brukande. I en tillvaro där utmaningarna med att vänta med föryngringsavverk- ning till flera decennier över lagens krav undanröjs kommer sanno- likt många markägare att föredra detta.

730

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Rennäringen

I det följande avsnittet om konsekvenser redogörs för hur de förslag som lämnas kan påverka rennäringen samt vilka åtgärder som kan vidtas för att motverka negativa effekter. Det är dock viktigt att understryka att bestämmelsen om lägsta ålder för föryngringsav- verkning har införts med ett tydligt produktionsperspektiv. Syftet är att främja ett uthålligt skogsbruk och motverka avverkning av skog i ett alltför tidigt utvecklingsskede, vilket riskerar att försämra skogens långsiktiga produktionsförmåga.

Rennäringens intressen och behov hanteras genom särskilda be- stämmelser i skogsvårdslagen, närmare bestämt i 13 b, 18 b, 20 och 31 §§, vilka reglerar skyldigheten att ta hänsyn till renskötseln vid skogsbruksåtgärder. Genom dessa bestämmelser finns redan en rätts- lig grund för att säkerställa att rennäringen beaktas i skogsbrukets planering och genomförande, oavsett övriga regler om avverknings- ålder.

8.10.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Utöver kostnaden för Skogsstyrelsen att utreda och ändra föreskrif- terna föranleder förslaget inga finansiella konsekvenser för staten. Sådana föreskriftsöversyner får anses ingå i en tillsynsmyndighets löpande verksamhet.

Konsekvenser för företag och enskilda

En sänkning av ålderskravet i norra Sverige samt en sänkning på de allra bördigaste markerna frigör mer areal som blir tillgänglig för för- yngringsavverkning. Det kan ha betydelse för enskilda företag eller markägare men bedöms inte påverka den totala avverkningsnivån. De föreslagna ändringarna påverkar markägarna i norra Sverige så att de får samma konkurrensförutsättningar som de i södra Sverige.

Ett införande av ålderskrav för främmande trädarter kan begränsa möjligheten till föryngringsavverkning av sådana skogar. De ålders- krav som föreslås är dock så lågt satta att de inte borde påverka lön- samheten i avverkningen. Begränsningarna uppstår snarare om av-

731

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

verkning behöver ske av något annat skäl varför det också föreslås möjlighet till undantag från föreskrifterna.

Förslaget kan också ge konsekvenser för renskötselns och ren- näringens behov. Om en sänkning av ålderskravet i norra Sverige också leder till att mer skog avverkas tidigare kan det påverka möj- ligheten till spridning av hänglavar vilka kräver viss ålder på träden. Givet samma avverkningsnivå betyder det å andra sidan att annan äldre skog inte kommer att avverkas vilket ger förlängd tillgång till potentiellt hänglavsbete. Införandet av ålderskrav för främmande trädarter som contortatall försvårar möjligheten till förtida avveck- ling av sådan skog, inte minst i det fjällnära området. Möjligheterna till undantag som föreslås bedöms motverka denna konsekvens.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Initialt och marginellt kan sänkningen av ålderskravet i norra Sverige göra att avverkningarna temporärt riktas mer mot yngre skog vilket då minska trycket på den äldre skogen med potentiellt högre miljö- värden. Eftersom förslaget i sig inte förväntas påverka den totala av- verkningsnivån utan möjligen bara allokeringen var avverkningarna sker bedöms det inte ha någon påverkan på skogens klimatnytta. I vissa fall används lägsta ålder för föryngringsavverkning som ett mått även i sammanhang som inte handlar om avverkning. Det gäller till exempel biotopskyddstypen Mark med mycket gamla träd som definieras ut- ifrån en ålder som är minst dubbelt så hög som lägsta tillåtna ålder för föryngringsavverkning när det gäller gran, tall, ek och bok. Om ålders- kravet sänks kommer alltså mer areal att uppfylla detta krav. Det kan vara lämpligt att berörda myndigheter ser över riktlinjer och rutiner så att ålderskrav i annan verksamhet inte är avhängig ålderskraven för föryngringsavverkning.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslaget i sig bedöms inte påverka avverkningsnivån och får därmed inga samhällsekonomiska konsekvenser. Förslaget om ett ålderskrav även för främmande trädarter kan minska risken för att sådana skogar ses som plantager vilket i så fall är positivt i förhållande till EU-rätten i form av avskogningsförordningen.

732

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

8.11Robusta vägar säkrar tillgången på biomassa

Stora delar av denna utredning syftar till att öka tillväxten i skogen. Men för att omsätta denna tillväxt också i värdeskapande produkter och stärkt konkurrenskraft krävs att råvaran kan transporteras från skogen till industrin. Därför finns det skäl att ägna utrymme åt de viktiga enskilda vägarna.

8.11.1Bakgrund

Omfattning och standard

Det svenska vägnätet består av ungefär 57 000 km väg, varav enskilt ägda vägar står för tre fjärdedelar (43 000 km). Resterande fjärdedel är statliga och kommunala vägar. Av de enskilda vägarna är ungefär hälften (21 000 km) skogsbilvägar, det vill säga en väg huvudsakligen avsedd för skogsbrukets behov där virkestransport kan ske med lastbil. Enligt Skogsstyrelsens statistik byggdes i genomsnitt 160 mil skogs- bilväg per år under perioden 1995–2006. Därefter är statistiken brist- fällig men nybyggnationen bedöms vara lägre än så i dagsläget.

Utbyggnaden av skogsbilvägsnätet tog fart under 1950-talet, kraf- tigt understött av bidrag från staten genom skogsvårdsstyrelserna. Statsbidrag för ny- och ombyggnad av skogsbilvägar betalades ut fram till 1992. Vart tionde år gjorde myndigheten en sammanställ- ning av vägnätets status och det framtida behovet. I den sista av väg- planerna, Vägplan 90, konstaterades att det fortfarande fanns ett stort behov av både ut- och ombyggnad. Man identifierade även ett behov av ändrad fördelning mellan tillgänglighetsklasser, vilka anger när på året last- och personbilstrafik kan ta sig fram på vägen.294

De nybyggda skogsbilvägarnas geometriska standard har för- sämrats under de senaste 30 åren. I dag finns ingen uttalad gemen- sam standard inom skogsbruket för nybyggnation, upprustning och underhåll av skogsbilvägar. Det leder till att mycket ansvar läggs på den enskilda markägaren eller den entreprenör som är satt att utföra åtgärder. Då det finns brister i kunskapsnivån samt att det finns få aktörer att vända sig till för stöd, är risken stor att åtgärder utförs ineffektivt, onödigt kostsamt eller skadligt för naturmiljön. Vägar som inte följer anvisningar för projektering och byggande riskerar

294Skogsstyrelsen 2016. Meddelande 1.

733

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

dessutom bli ett arbetsmiljöproblem för yrkeschaufförer som ska utföra transportarbete längs dessa vägar.295 Via den branschgemen- samma klassningen av skogsbilvägar i Götaland (se nedan) har det arbetats fram manualer som ger en god målbild för standarden.

Vägarnas betydelse för ökad skogsproduktion

I den samverkansprocess om skogsproduktion som Skogsstyrelsen drev under 2017 fanns en arbetsgrupp som specifikt arbetade med infrastrukturens betydelse för ökad skogsproduktion296 . Arbets- gruppen föreslog då ett flertal åtgärder med både ekonomiskt och miljömässigt positiva effekter. Dit hör omklassning av vägnätets bärighetsklass för att tillåta tyngre trafik och införande av 74-tons virkesbilar. Området skogsbilvägar bedömdes kräva omfattande kompetenshöjning, både vid planering, ny- och ombyggnad samt förvaltning. Effektivare förvaltning av skogsbilvägar bedömdes kunna uppnås, med stor positiv effekt, om fler stora enheter av samfällda vägar eller stora vägföreningar med styrelser med hög kompetens bildas genom fusioner. Samordning av vägplaner över fastighets- gränser borde ske i större utsträckning och kan motivera statligt planeringsbidrag. Hög kvalitet i vägdatabaser är viktigt.

Regelverk vid byggnation

Vid åtgärder som kan komma att väsentligen ändra naturmiljön krävs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (1998:808) en anmälan om samråd till behörig myndighet. Skogsstyrelsen har ett bemyndigande att meddela föreskrifter när det alltid ska göras en anmälan för samråd och har där angett anläggande av skogsbilvägar297 .

Skogsstyrelsen har också ett bemyndigande utifrån 30 § skogs- vårdslagen att meddela föreskrifter om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skogsbilvägars sträckning. Dessa föreskrifter får inte vara så ingripande att pågå- ende markanvändning avsevärt försvåras. Skogsstyrelsens föreskrifter

295Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/18.

296Skogsstyrelsen 2018. Rapport 2018/3.

297SKSFS 2013:3. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 §.

734

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

för skogsbilvägar anger att skador på natur- och kulturmiljön298 ska förhindras eller begränsas, vilket förtydligas i allmänna råd som att skogsbilvägar bör samordnas över fastighetsgränser, sträckningen bör anpassas till terrängen och flera alternativa sträckningar bör övervägas. Väggatan bör inte vara bredare än nödvändigt, skärningsslänter och bankhöjder bör begränsas. Vägarna bör heller inte anläggas i direkt anslutning till sjöstränder, vattendrag, hänsynskrävande biotoper, kulturlämningar och allmänt nyttjade stigar. Dessutom bör grävning i våtmark undvikas. Skogsstyrelsen har också meddelat föreskrifter299 om att passager över vattendrag ska utformas så att vandringshinder för vattenlevande organismer inte uppstår och att vattendraget be- håller sin naturliga botten och att vägdiken ska utformas så att de inte ansluter direkt till vattendrag eller sjö, eller åtgärder vidtas så att skadlig slamtransport förhindras.

Om anläggning av skogsbilvägen också omfattar en avverkning överstigande 0,5 hektar ska den också underrättas till Skogsstyrelsen enligt 14 § skogsvårdslagen.

I mitt delbetänkande300 har jag föreslagit att anläggande av skogs- bilväg inte ska samrådas med Skogsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § mil- jöbalken (1998:808). I stället ska en sådan åtgärd underrättas till Skogsstyrelsen enligt 14 § skogsvårdslagen i de fall vägen överstiger 300 meter.

I den mån vägbyggnation berör fornlämningar eller vattendrag kan också andra regelverk komma i fråga.

Regelverk för grustäkter

För husbehovstäkter, det vill säga en täkt där det utbrutna materia- let används för eget behov inom den egna fastigheten301 , finns ett förenklat regelverk där uttaget behöver komma upp i en viss storlek innan det blir anmälningspliktigt (se 4 kap. 4 och 5 §§ miljöprövnings- förordningen (2013:251)). Det krävs dock att materialet inte säljs eller nyttjas kommersiellt för att täkten ska anses skett för husbehov (MÖD 2004:78). Om materialet nyttjas av en vägsamfällighet och

2987 kap. 13 § SKSFS 2011:7. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårds- lagen.

2997 kap. 14, 16 §§ SKSFS 2011:7. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogs- vårdslagen.

300SOU 2024:91 s. 228.

301Prop. 1964:148 s. 75.

735

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

uttaget är större än fastighetens delaktighet i vägen, är det inte en husbehovstäkt (se RÅ 1993:4). Husbehovstäkter som inte omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt, men som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön ska anmälas till tillsynsmyndigheten för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Verksamheten får då påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken ska givetvis alltid beaktas, även om husbehovstäkten inte omfattas av samråds- eller anmälningsplikt.

Kostnadsdrivande för skogsbrukets lönsamhet

Kostnaden för nybyggnad och underhåll av skogsbilvägnätet har ökat kraftigt, motsvarande fyra gånger så högt i dag jämfört med 1996 uttryckt i kronor per avverkad kubikmeter. Detta bidrar starkt till skogsbrukets försämrade lönsamhet under perioden. En viktig bakomliggande faktor är minskade virkeslager vid industri och där- med högre krav på åtkomlighet under hela året.302

Dessutom har den stora utbyggnaden av skogsbilvägnätet som gjordes under andra halvan av 1900-talet nu kommit i en fas av stort underhållsbehov, särskilt som det löpande underhållsarbetet ofta varit eftersatt.

Ökad kunskap om behovet av miljöhänsyn bidrar också till högre kostnader vid byggnation och underhåll. Till detta kan läggas ett ändrat klimat, vilket gör att äldre kunskap och antaganden inte längre är giltiga. Bland annat kan en allt mindre del av virket köras ut när marken är tjälad.

En stor del av kostnaden härrör från hanteringen av grusmaterial och de svårigheter att använda husbehovstäkter även till samfällda vägar som beskrivits ovan.

Bättre samordning, förvaltning och kunskap behövs

Skogsstyrelsen konstaterade i sin kunskapsplattform för skogspro- duktion303 att många vägar byggs med små båtnadsområden (det skogsområde som gynnas ekonomiskt av vägen), och i praktiken

302Skogforsk 2024. Arbetsrapport 1231.

303Skogsstyrelsen 2016. Meddelande 1.

736

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

kort kalkylhorisont (den tid investeringen är tänkt att avse). Det gör att möjligheterna till vägnätsplanering, och planering av vägar med optimala båtnadsområden minskar. Med små båtnadsområden stiger väghållningskostnaderna i förhållande till skogsbruksvärdena. Den totala påverkan på naturmiljön blir dessutom större.

Många gamla vägar och en hel del nya vägar saknar av olika skäl ordnad förvaltning. Det kan vara gamla vägar där förvaltningsformen inte fungerar eller nya vägar som byggts utan planering för en fun- gerande förvaltning. Bristande förvaltning gör att stora investeringar får en kort livslängd och vägkostnaderna blir relativt höga. Dess- utom blir tillgängligheten till skogen begränsad.

I en nulägesbeskrivning304 av de enskilda vägarna framtagen av Skogsstyrelsen och skogsbranschen beskrivs den bristande samord- ningen tydligt som att när Skogsstyrelsen hade ett utpekat ansvar för planering och samordning av nybyggnationen var samverkans- graden 13 fastigheter per nybyggd väg. I dag är samverkansgraden 1–2 fastigheter per väg.

I samma rapport påpekas även att enskilda vägar också är ett sam- hällsintresse då det knyter an till det allmänna vägnätet och bidrar till en fungerande infrastruktur i samhället och tillgodoser samhällets transportbehov av varor och tjänster till och från städer, likväl som persontransporter. De enskilda vägarnas betydelse för alla som bor och verkar längs dessa vägar ska inte underskattas. Under de senaste åren har de enskilda vägarna fått en allt större betydelse, dels som komplement till det allmänna vägnätet, dels som utfartsvägar på lands- bygden, för boende, näringslivet och friluftslivet. Det har även skett en betydande ökning av slitage på det enskilda vägnätet och broar på grund av den ökade förekomsten av tyngre fordon. Skogsbrukets fordon har blivit större och tyngre på grund av konkurrensfördelar och miljövinster i form av minskade utsläpp av koldioxid. Fordonens tyngd och storlek innebär även att det ställs större krav på framkom- lighet och geometrisk standard på de enskilda vägarna än tidigare. Detta medför ökade driftskostnader som endast kan hållas nere med rationell och ekonomisk väghållning samt god kompetens om väg- underhåll och förvaltning. De enskilda vägarna ägs och förvaltas på många olika sätt. Det påverkar både kunskapen om förvaltning och hur vägarna underhålls. En rationell förvaltning är nödvändig för effek- tiva transporter, inte minst för skogsbruket. Vägar har också en direkt

304Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/18.

737

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

betydelse för skogsskötseln. Att förvalta enskilda vägar är ofta en ideell verksamhet och det upplevs svårt att rekrytera personer med kompetens och engagemang i vägsamfälligheter. Att förvalta de enskilda vägarna effektivt och rättssäkert är av stor vikt för både skogsnäringen och människor som lever på landsbygden. Att de enskilda vägarna sköts och underhålls till rätt standard är viktigt för effektiviteten och produktionen i skogsbruket.

Klassificering i Götaland

Under 2018 beslutade ett antal företag i Götaland att starta ett arbete för att förbättra informationen om skogsbilvägarnas standard. Initia- tivet kallades Branschgemensam vägklassning i Götaland. Inventer- ingen startade i mindre skala under hösten 2018 för att utarbeta meto- diken och hela klassningsarbetet som genomförts av Biometria blev klart 2024. Projektet finansierades av företag och organisationer i skogsbranschen och en utvärdering genomförs nu av Skogforsk.

Andra nyttor av skogsbilvägar

Ett väl utbyggt och underhållet skogsbilvägsnät bidrar också med andra nyttor305 .

Närheten till en skogsbilväg minskar behovet av terrängtransport av virket från en avverkning, ju mindre transport som måste ske med skotare desto mindre risk för markskador. Dessutom är lastbilstrans- port mer energieffektiv och genererar mindre utsläpp av växthusgaser.

Via vägnätet ges en ökad tillgång till råvara året runt vilket min- skar behovet av lagerhållning. Det är bättre träden får stå kvar i skogen som ett rotstående lager tills det är dags att använda råvaran än att avverka och lagerhålla vid industrin.

Skogsbilvägnätet gör också skogen mer tillgänglig för friluftsliv och andra näringar som naturturism och rennäring även om de också kan medföra ökad störning.

Skogsbilvägar är också värdefull infrastruktur ur ett beredskaps- perspektiv, inte minst vid skogsbränder där vägarna ger tillträde till bekämpning men också i sig utgör brandgator som begränsar sprid-

305Ring E., m.fl. 2024.

738

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

ningen. Vid upparbetning av storm- och insektsskadade träd är ett väl utbyggt och underhållet vägnät av stor betydelse.

8.11.2Problembeskrivning

Som framgått av bakgrundsbeskrivningen ovan och även redovis- ningen av skogssektorns utveckling i avsnitt 3.1.6 är kostnaderna för skogsbilvägarna en stor faktor för skogsbrukets försämrade lön- samhet. Dessa kostnader härrör bland annat från bristande samord- ning, oklarheter avseende behoven och restriktiva regelverk. När detta leder till bristande underhåll och investeringar påverkar det inte bara skogsbruket utan också alla andra delar av samhället som har nytta av dessa vägar. Att undanröja sådana hinder är därför av stor vikt.

8.11.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att i samråd med Trafikverket, Skogforsk och skogsbrukets aktörer ta fram en standard för byggande av skogsbilvägar.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att i samråd med Lantmäteriet föreslå en förenklad förrättning för skogsbil- vägar.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att i samråd med Trafikverket, Skogforsk och skogsbrukets aktörer ta fram en modell för klassificering och ajourhållning av skogsbilvägars status i den nationella vägdatabasen.

–Regeringen ser över regelverket för husbehovstäkter.

Bedömning:

–Kompetensen om skogsbilvägar bör stärkas i skogssektorn och Skogsstyrelsen bör säkerställa regional intern kompetens.

–Skogsstyrelsen bör publicera statistik över byggnation och underhåll av skogsbilvägar.

739

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Standard skapar bättre vägar

I dag finns ingen tydlig, heltäckande och uppdaterad standard för skogsbilvägar vilket riskerar att sådana vägar byggs eller rustas upp på ett felaktigt sätt och till högre kostnad än nödvändigt. Skogsstyrel- sen har anvisningar från 2011306 och från vägklassificeringsprojektet i Götaland finns också dokumentation som ger vägledning. Dessa uppfyller dock inte hela behovet. Skogsstyrelsen bör därför ges i upp- drag att ta fram en sådan standard. Arbetet bör ske i samråd med Trafikverket som visserligen inte är ansvarig för sådana enskilda vägar men besitter kompetens och kan anpassa arbetet också mot behoven för statliga och kommunala vägar. För att komplettera med den spe- cifika kompetensen för skogsbilvägar bör arbetet också ske i sam- verkan med Skogforsk och andra företrädare för skogsbruket. Arbe- tet bör också vid behov föreslå ytterligare regelförändringar som kan förenkla och förbättra vägbyggnation och underhåll till exempel avseende gränsdragningen mellan en vägtrumma och en bro.

Ökad samordning och förvaltning

Vid nybyggnation är det önskvärt att ökad samordning över fastig- hetsgränser sker i större utsträckning än i dag. Detta framhävs också av Skogsstyrelsens allmänna råd avseende hänsynstagande vid skogs- bilvägbyggnad. Jag ser inte att det skulle vara lämpligt med skärpta lagkrav på ett sådant område. Jag ser heller inte att ett införande av ett ekonomiskt stöd är nödvändigt även om det hade gett Skogsstyrel- sen en naturlig samordnande roll. I stället hänvisar jag till Skogssty- relsens möjligheter att informera och ge råd vid de tillfällen en anmä- lan om skogsbilvägsbyggande inkommer.

Många enskilda vägar har en utmärkt förvaltning som grundar sig i en lantmäteriförrättning och bildandet av en vägsamfällighet. Men många skogsbilvägar saknar motsvarande organiserad förvalt- ning. Det är inte rimligt att tänka sig att sådana som bara berör ett mindre antal fastigheter genomgår en sådan dyr och omfattande pro- cess. I stället borde det utvecklas en enklare form av förvaltnings- modell. Redan i dag finns möjligheten att teckna civilrättsliga avtal mellan fastighetsägare och det skulle troligen vara ett steg på vägen mot bättre förvaltning om ett standardiserat sådant avtal kunde tas

306Skogsstyrelsen 2011. Anvisningar. Version 2011-01-01.

740

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

fram. Ett problem med sådana civilrättsliga avtal att de är knutna till markägaren och inte till fastigheten. Det vill säga att om en fastig- het byter markägare upphör avtalet att gälla. För att skapa en mer långsiktig lösning bör därför denna typ av avtal via ett förenklat för- farande kunna knytas till fastigheten. En sådan modell fanns fram till 1992 och var knuten till det dåvarande bidragssystemet för väg- byggnation. Skogsstyrelsen och Lantmäteriet bör därför ges i upp- drag att utforma en moderniserad variant.

Ajourhållen vägdatabas

Biometria har i dag ett uppdrag att hantera data och information om skogsbilvägarna i Sverige. Informationen samlas i Nationella vägdata- basen (NVDB) som förvaltas av Trafikverket. Via det av skogsbran- schen finansierade klassificeringsprojektet i Götaland har ytterligare kompetens byggts upp. Jag bedömer detta som ett bra exempel på där branschen själv tar ett ansvar för en värdefull del för att öka till- gången på biomassa i skogen. Men för att detta inte ska bli en engångs- företeelse föreslår jag att Skogsstyrelsen och Trafikverket tillsam- mans med Skogforsk och skogsbruket tar fram en mer långsiktig modell för arbetet. Utgångspunkten bör vara den standard som jag också föreslår tas fram. Ansatsen i detta arbete bör vara att skapa en modell eller struktur för hur skogsbilvägar bör klassificeras. Det vill säga beskriva vem som ska göra arbetet, hur det ska finansieras, hur ofta det ska ske samt hur denna del av den nationella vägdata- basen ska ajourhållas och vem som bör ansvara för arbetet.

Ökad kompetens och kunskap

Kompetensen om skogsbilvägsbyggnad och underhåll behöver för- bättras på flera håll. De förslag jag lämnar här innebär att Skogsstyrel- sen, andra berörda myndigheter och skogsbrukets företrädare behöver arbeta med skogsbilvägsfrågan i ökad grad under genomförandet. Det arbetet i sig kan utgöra starten på en allmän kompetenshöjning i skogs- sektorn i frågan. Därutöver finns det skäl för andra aktörer att också arbeta för en kompetenshöjning även om jag inte riktar några tydliga förslag för att åstadkomma detta.

741

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

De skogliga utbildningarna innehåller bara ett fåtal timmars under- visning om skogsbilvägar307 . Väginslagen i de skogliga högskoleutbild- ningarna bör utökas och moderniseras i samråd mellan skogssektorn och utbildningsanordnarna. Skogssektorn bör även, till exempel genom Skogsbrukets yrkesnämnd, ta initiativ till genomförandet av kortare yrkesutbildning inom skogsbilvägar för entreprenörer och skogliga tjänstemän.

Skogsstyrelsen bör dessutom inneha vägspecialistkompentens på regional nivå för att hantera skogsbilvägsfrågor i rådgivning, in- formation och tillsyn.

Flera av de rapporter som skrivits de senaste åren om skogsbil- vägar har påpekat brister i statistikunderlag avseende nybyggnation och underhåll av skogsbilvägar. Med tanke på deras betydelse är det viktigt att följa utvecklingen på detta område med god statistik. Skogs- styrelsen bör därför utveckla sin statistikproduktion om skogsbil- vägar. Väsentliga uppgifter att följa är omfattningen och kostnaden för nybyggnation och underhåll samt graden av samordning över fastighetsgränser. Sådan statistik kan med fördel produceras i sam- verkan med Skogforsk.

Översyn av regelverket för husbehovstäkter

Enligt gällande rättspraxis (RÅ 1993:4) anses inte uttag av vägbygg- nadsmaterial utgöra husbehovstäkt, om mängden överstiger vad som motsvarar fastighetens andel i en vägsamfällighet där markägaren är delägare. Denna tolkning skapar hinder för samverkan mellan fastig- hetsägare och utgör ett hinder mot att bilda vägsamfälligheter. Det medför också ökade kostnader och längre transporter vid vägbygg- nation. Mot bakgrund av att den aktuella rättspraxisen som finns tillgänglig för tolkningen av husbehovstäkt är av äldre datum finns det sammantaget skäl för regeringen att överväga en översyn av det tillämpliga regelverket. Syftet med en sådan översyn bör vara att underlätta användningen av vägbyggnadsmaterial från fastigheter som ingår i en samfällighet, för att främja ett mer ändamålsenligt byggande och underhåll av vägar inom samfälligheter. Det vill säga att tydliggöra att antingen har man grus eller så har man inte grus.

307Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/18.

742

SOU 2025:93

Ökad skogsproduktion

Alternativa lösningar

Jag ser inte att en skärpt lagstiftning är rätt väg att gå för att åstad- komma den önskade förbättringen av skogsbilvägnätet. Den detaljer- ingsnivå som behöver beskrivas och som dessutom måste medge en viss variation beroende på förutsättningarna lämpar sig inte för före- skrifter utan bör beskrivas i andra former som allmänna råd, vägled- ningar eller den standard som jag föreslår tas fram. Dessutom bedömer jag att Skogsstyrelsens tillsynsverksamhet bör prioriteras åt andra frågor.

För att stimulera byggande och underhåll av skogsbilvägar och samtidigt ge Skogsstyrelsen en samordningsfunktion skulle införan- det av ett ekonomiskt stöd liknande det som fanns före 1992 vara en lösning. Jag anser dock att skogsbruket så långt det är möjligt ska vara en ekonomisk verksamhet som bär sina egna kostnader utan stat- ligt stöd. Denna princip har varit bärande sedan 1993 och som jag beskriver i avsnitt 3.4.1 bör den gälla även framgent. Jag vill dock påpeka att skogsbilvägar och andra enskilda vägar inte enbart är en fråga för skogsbruket. Längs dessa vägar finns också permanentbo- ende, fritidshus och andra verksamheter och vägarna nyttjas även av andra. Utifrån dessa behov finns det skäl att behålla och utveckla de stöd för enskild väghållning som finns i dag. I regeringens senaste proposition om infrastruktur ingår också satsningar på en fortsatt utbyggnad till BK4 och statlig medfinansiering till enskilda vägar308 .

8.11.4Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget innebär i flera fall att berörda myndigheter ska utreda vissa frågor. De kostnader som bedöms uppgå för detta får anses ingå i förvaltningsmyndigheters särskilda uppdrag som styrs via reglerings- brevet utan att någon särskild finansiering krävs. Självklart skapar det en viss undanträngningseffekt när myndigheterna får prioritera ned annan verksamhet. Samma sak gäller de mer löpande kostna- derna som uppstår av förslagen med statistikproduktion och ajour- hållning av vägdatabasen.

308Prop. 2024/25:28.

743

Ökad skogsproduktion

SOU 2025:93

Konsekvenser för företag och enskilda

Med dessa förslag skapas en tydlighet i vilka krav som en skogsbil- väg bör uppfylla vilket underlättar för skogsbrukets parter i form av markägare, virkesköpare, avverkningsentreprenörer och trans- portföretag. Förslagen leder också till en förbättrad kunskap om olika skogsbilvägars standard vilket underlättar logistikplaneringen vilket i sin tur minska kostnaderna till exempel i form av lagerhåll- ning.

Skogsbilvägnätet påverkar också renskötseln och rennäringens behov. Vägarna i sig kan påverka hur renarna förflyttar sig i land- skapet och vägarna kan också leda till ett ökat friluftsliv som i sin tur kan störa renarna. Den ökade kunskapen och samordningen vid skogsbilvägbyggnad som mina förslag förväntas ge bör omhänderta även konsekvenserna för renskötseln och rennäringens behov.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

En tydlig standard för skogsbilvägar innebär också att sådana byggs eller förbättras på ett sätt som minskar negativa effekter på miljön till exempel vägsträckning, vägdiken och passager över vattendrag. Att öka virkestransporterna på skogsbilväg och samtidigt minska terräng- transporterna innebär också minskad belastning på miljö och klimat framför allt genom minskade markskador och effektivare transporter. Ett väl fungerande skogsbilvägnät är också till gagn för friluftslivet.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Som nämnts ovan skapar ett bra skogsbilvägnät en förbättrad lön- samhet för skogsbruket och skogsindustrin vilket också ger positiva effekter på samhällsekonomin. Tillgången på bra skogsbilvägar utgör också en viktig infrastruktur ur ett beredskapsperspektiv, inte minst skapar det möjligheter att bekämpa och begränsa skogsbränder.

744

9 Nytt forskningsprogram

9.1Problembeskrivning

Det har bedrivits forskning om skog och skogsbruk i Sverige under lång tid. Skogliga forskningsprogram med både bredd och djup har genomförts, framför allt vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och dessförinnan på Skogshögskolan. Initialt bedrevs forskningen främst med fokus på skogsproduktion och återväxt. Skogsträdsför- ädlingen var också tidigt ute. I mitten av 1990-talet började forsk- ningsfinansiärerna alltmer prioritera projekt om hållbarhet, artbe- varande och klimatforskning samt bredare forskningsansatser där framför allt samhällsdiscipliner inkluderades i de skogligt orienterade projekten, vilket ledde till att kompetensen inom skog både bredda- des och fördjupades vilket återspeglas inom forskarutbildningen och utbildade doktorer. Den rena skogsskötselforskningen minskade dock. Sedan mitten av 1990-talet har andelen skogligt anknutna doktor- ander inom skogshushållningsämnena stadigt minskat. Det gör att både forskning och skogsnäring kommer att ha svårt att få tag på högsta kompetens vilket kan leda till bristande kompetensförsörj- ning till skogsnäringen med vikande utveckling som följd.1

Med ökad efterfrågan på skogsråvara, klimatförändringar, sträng- are regelverk och nya förväntningar på hur skogen ska brukas behö- ver skogsskötselforskningen åter prioriteras, vilket jag konstaterat

itidigare avsnitt (8.1–8.3). Genom mer kunskap kan skogsproduk- tionen öka parallellt med att biologiska och sociala värden värnas och stärks.

Framtida klimat med längre tillväxtperioder och längre torr- eller blötperioder gör att vi kan bli mer beroende av trädslag anpassade till de nya förhållandena. Redan nu bör forskningsprogram påbörjas för att testa trädslag passande i Sverige och för dessa scenarier.

1Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

745

Nytt forskningsprogram

SOU 2025:93

Ett tredje område där mer forskning behövs är kring de dåliga återväxtresultaten. Trots att vi har förhållandevis bra kunskap om etablering av ny skog visar återväxtresultaten en negativ trend (se avsnitt 8.4). Här har skogsbolagen och skogsägarföreningarna under ledning av Skogforsk påbörjat ett uppföljningsarbete genom För- yngringskollen2 för att identifiera orsakerna till de höga avgången i samband med praktiska planteringar. Projektet pågår i fem år. Initia- tivet är mycket bra men kort, utvecklingen måste följas under längre tid. Att lyckas med återväxterna är inte bara en ekonomisk fråga utan handlar också exempelvis om att öka kolinbindningen genom ökad skogsproduktion i den nya skogen. Genom snabb beskogning kommer man snabbare bort från hyggesfasen som många anser mindre este- tiskt tilltalande. Det faktum att föryngringskedjan består av många led med många aktörer som alla påverkar resultatet gör arbetet kom- plext. Återväxten är därför ett forskningsområde som bör prioriteras.

9.2Nuvarande forskningspolitik och pågående forskningsprogram

Nuvarande forskningspolitik

Vid årsskiftet 2024/2025 presenterade regeringen forskningspolitiken för åren 2025–20283 och däri berörs skogsbruk återkommande. Bland annat konstateras att avancerad forskningsinfrastruktur är en för- utsättning för forskning av högsta kvalitet. Här inkluderas även fast infrastruktur såsom fältförsök och försöksstationer vilka är av stor vikt för långsiktig skogsforskning. Regeringen konstaterar vidare att

I en framtida cirkulär bioekonomi kommer behovet av skoglig bio- massa att öka. Forskning om skogsresursens olika nyttor kan ge bättre underlag för avvägning vid målkonflikter. Mer kunskap behövs om hur

vikan uppnå en långsiktigt uthållig ökad tillgång till nyskördad respek- tive återvunnen biomassa för att kunna tillgodose fler behov när fossila råvaror fasas ut. För att kunna uppskatta den samlade klimatnyttan be- höver kunskapsläget stärkas i det som omfattar skogsbrukets klimat- effekter, skogsskador och ökad klimatanpassning, möjligheter att öka andelen långlivade trä- och pappersprodukter, uppnå högre förädlings- värden och resurseffektivitet för ökad konkurrenskraft, betydelsen av

2Skogforsk. Föryngringskollen. 2025-06-25.

3Prop. 2024/25:60.

746

SOU 2025:93

Nytt forskningsprogram

globala marknader och handelsflöden, samt för innovationer som möjliggör fler hållbara sätt att nyttja skoglig biomassa.

Nya tekniker inom resistensförädling, föryngring och skötsel för att utveckla växtodlings- och skogsträdsmaterial tas också upp i propositionen.

Inom ramen för Formas anslagsökning för forskning avsätts

25miljoner kronor 2025 för ett nytt forsknings- och innovations- program med fokus på cirkulär bioekonomi inklusive skog. Där- efter beräknas 35 miljoner kronor 2026, 60 miljoner kronor 2027 och 83 miljoner kronor 2028 för detta ändamål.

Vidare ska den fria forskningen värnas, forskares och lärares admi- nistrativa börda minskas och mer tid ska frigöras för forskning samt insatser för stärkta karriärvägar som främjar excellens. Mobilitet mellan högskolan och det omgivande samhället identifieras som en kvalitetsfaktor.

WIFORCE – Wallenberg Initiatives in Forest Research

Under 2024 startade SLU med stöd av Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse ett femårigt forskningsprogram, Wallenberg Initiatives in Forest Research (WIFORCE) med målet att skapa kunskap för fram- tidens brukande och bevarande av skog4 . Bakgrunden till program- met var att tillväxten i de svenska skogarna hade minskat under cirka tio år i rad. Orsakerna är ännu okända, men klimatförändringar tros spela en stor roll med intensivare höststormar, ökad torka och fler skadegörare. För att kunna bruka skogen hållbart och samtidigt bevara dess biologiska mångfald behövs grundläggande kunskap om skogens ekosystem och deras processer. Programmet fokuserar på

…ett sammanhängande grundvetenskapligt forskningsprogram som tar sig an de stora och komplexa frågeställningarna samtidigt som nya analysverktyg utvecklas. Därför spänner satsningen från variations- rikedom inom enskilda arter till diversitet av hela skogslandskap.5

4SLU. WIFORCE. 2025-05-06.

5SLU. Nyhet publicerad 2025-06-19.

747

Nytt forskningsprogram

SOU 2025:93

Anslaget omfattar totalt 272 miljoner kronor fördelat på

–fem rekryteringspaket där nya forskargrupper ska etableras med inriktning mot; skogsskötsel och biologisk mångfald i terrestra miljöer samt i vattenrika miljöer, verktyg för strukturell och funk- tionell biologisk mångfaldsutvärdering, kartläggning av biologisk mångfald med hjälp av eDNA samt genetisk biodiversitet i rela- tion till skogsskötsel.

–förlängning av de löpande forskningsprogrammen Future Silvi- culture samt Skogsbiologi och bioteknik fram till år 2030.

–en ny forskarskola inom Future Silviculture där mer än 50 dok- torander varav 14 industridoktorander ska utbildas.

Future forests6

Future Forests är en är en av SLU:s fyra Framtidsplattformar. Platt- formen fokuserar på tvärvetenskaplig skogsforskning, samverkan och forskningskommunikation. Det är ett samarbete mellan SLU, Umeå universitet och Skogforsk. Future Forests handlar om sko- gens och skogsbrukets betydelse för utveckling av en biobaserad ekonomi såväl som klimatanpassning och de olika ekosystemtjänster skogarna erbjuder. Beslutsprocesser, där olika gruppers perspektiv på skogsbruk beaktas, är en del av verksamheten.

Forskningen bedrivs inom uttalade teman vilka för närvarande är

–Miljömål över brukningsgränserna

–Klimatanpassat hållbart skogsbruk

–deltagande i The Wallenberg AI, Autonomous Systems and Software Program – Humanities and Society

–Internationalisering/globaliseringsfrågor.

Future forest kommer att fasas ut under 2025 och få en ny inrikt- ning mot bioekonomi och ett nytt namn: Future Forest bioeconomy.

6SLU. Future forest. 2025-05-06.

748

SOU 2025:93

Nytt forskningsprogram

Skogsskadecentrum

På uppdrag av regeringen arbetar SLU:s skogsskadecentrum med att förebygga, övervaka och ta fram kunskap för hantering av skogs- skador orsakade av en bredd av skadegörare. Mer precist arbetar de med att sammanställa befintlig och generera ny kunskap, identifiera kunskapsluckor och kompetensutveckling för att förebygga skogs- skador. Centrumet övervakar också kontinuerligt skador och popu- lationer av kända skadegörare liksom analyserar risker för skade- utbrott och deras konsekvenser. Centrumets uppgift är alltså inte primärt inriktat mot skogsproduktion men skador och bekämpning av dessa är en viktig del av skogens tillväxt. I Skogsskadecentrum ingår även forskning kring skogsplantskolornas verksamhetsområde samt verksamheten med fröplantager.

Framtidens skogsbruk i södra Sverige – FRASII7

FrasII är ett program där skogsforskning i södra Sverige samlas kring ett och samma projekt. Det drivs i ett samarbete mellan de tre forsk- ningsorganisationerna SLU, Linnéuniversitetet (LNU) och Skogforsk samt skogsnäringen i södra Sverige. Syftet är att utveckla skogssköt- seln i södra Sverige och anpassa den till dagens och framtidens behov och förutsättningar. Programmet ska också bidra med implemen- tering av nya forskningsresultat och öka intresset för skogsskötsel- ämnet. De ämnesmässiga målen är att hitta metoder för etablering och skötsel av heterogena skogar, anpassa skogsskötsel för ett för- ändrat klimat och för både virkesproduktion och andra ekosystem- tjänster. Några projekt som kan nämnas är Föryngringsmetoder för tall i södra Sverige, Beståndsanläggningskedjan och Anläggning och skötsel av blandskog med löv i barrdominerade skogar.

Programmet består av tre fyra-åriga doktorandprojekt, tre post- doktor-projekt, FRAS infrastruktur samt examensarbeten. Det har en budget på 28 miljoner kronor och löper under fyra år.

7SLU, FrasII. 2025-05-06.

749

Nytt forskningsprogram

SOU 2025:93

Trees for me8

Trees For Me är ett kompetenscentrum med fokus på snabbväxande lövträd för hållbart skogsbruk, material och energi i Sverige. Målet är att säkerställa hållbar biomassaproduktion från snabbväxande lövträd med säkerhet och flexibilitet vad gäller utbud och kvalitet. Centrumet ska även säkerställa effektiva och hållbara värdekedjor för bioraffinaderier för träbaserade råvaror och bränslesortiment, samt arbeta för att minska målkonflikter inom området.

Forskningen inriktas mot snabbväxande lövträdslag såsom björk, hybridasp och poppel och spänner över hela värdekedjan från skogs- trädsförädling till slutanvändning parallellt med både positiv och negativ miljöpåverkan. Centrumet är en plattform där akademi, myn- digheter, industri och samhälle går samman för att utveckla veten- skapsbaserade, innovativa lösningar för ett nytt försörjningssystem för skogsbiomassa. Centrumet ska också bygga kompetens för fram- tiden.

Trees For Me finansieras av Energimyndigheten och nästan

50 andra aktörer, från akademin och företag till intresseorganisa- tioner, och koordineras av SLU.

SweTree Technologies AB

Somatisk embryogenes (SE) i barrträd är en metod för vegetativ för- ökning av plantor där man från ett enda frö kan producera ett stort antal plantor9 . I Sverige är det SweTree Technologies AB som driver utvecklingen för en högautomatiserad och kostnadseffektiv metod för att möjliggöra en produktion av SE-plantor i praktiken vilket kom- mer ge en mer effektiv användning och distribution av högförädlat plantmaterialet. I dag är gran (Picea sp.) det trädslag som står i fokus, men tekniken kan användas för andra trädslag liksom andra typer av grödor som sockerrör och potatis.

Tillsammans med Stora Enso, Sveaskog, Södra Skogsägarna, SCA och Holmen har SweTree satt upp en pilotanläggning för att testa funktionerna hos en produktionsanläggning med kapacitet att pro- ducera 20 miljoner granplantor per år.

8SLU, Trees for me. 2025-05-06.

9Swe Tree. SE-plantor. 2025-05-07.

750

SOU 2025:93

Nytt forskningsprogram

Tillsammans med Umeå Plant Science (UPSC) och utvalda part- ners utvecklar SweTree även användningen av Genomic Selection (GS) i kombination med storskalig produktion av SE-gran.

Skogsnäringens forskningsagenda10

Skogsnäringens forskningsagenda är en sammanställning av skogsnär- ingens gemensamma forsknings- och utvecklingsbehov. Huvud- mannaskapet finns hos Skogsindustrierna och agendan har tagits fram gemensamt av skogsnäringen och forskarsamhället. Skogs- industrin ser att följande forskningsprioriteringar banar väg för omställningen:

–Ökad tillväxt av skogsråvara i ett skogsbruk som är digitaliserat och långsiktigt hållbart, som säkerställer fungerande ekosystem och biologisk mångfald, och som minimerar risker för skador och bränder.

–Ökad andel trä i byggandet som en betydande och kostnads- effektiv klimatåtgärd och som en självklarhet i hållbar samhälls- utveckling.

–Fler biobaserade material och produkter som ersättning för fossila alternativ, och för att bana väg för ökad mängd biobaserade lös- ningar på nya marknader.

–Utvecklade produktionsprocesser som grund för fortsatt global konkurrenskraft, och för att säkra en effektiv användning av skogs- råvara och energi.

Två forskningsprogram leds för närvarande av Skogsindustrierna: BioInnovation och Mistra Digital Forest. Skogsindustrierna admini- strerar även fonder och stiftelser i egen regi såsom Gunnar Sundblads forskningsfond, Skogsindustrins Forskningsstiftelse och Svenska Skogsindustriernas Vatten- och Luftvårdsforskning (SSVL). Dessa stödjer forskning inom områden som är relevanta för industrin som helhet.

10Skogsindustrierna. Forskningsagenda. 2025-06-11.

751

Nytt forskningsprogram

SOU 2025:93

9.2.1Slutsats

Min slutsats är att ovan nämnda forskningsprogram och -centrum innehåller få rent skogsskötselinriktade satsningar, med undantag av FRASII. Fokus är i stället antingen på hur brukandet av skogen påverkar ekosystemen, den biologiska mångfalden och andra eko- systemtjänster (t.ex. WIFORCE) än skogsproduktion eller på till- växt av ickekonventionella metoder såsom snabbväxande lövträdarter (Trees for me). FRASII innehåller mer av praktisk forskning med skogsskötsel och tillväxt i fokus.

Skogsbruk är en långsiktig verksamhet med omloppstider på 60–100 år. Sveriges långa historia av skoglig forskning gör att det finns gott om långliggande fältförsök där utvecklingen av olika åt- gärder kan följas under en hel eller flera trädgenerationer. För att vi ska kunna dra nytta av dessa krävs långsiktiga och stabila finansie- ringar som möjliggör återkommande mätningar och skötsel av för- söken. En långsiktig finansiering är också nödvändig för att våga etablera nya långsiktiga försök. Det finns vissa ekonomiska medel avsatta för ändamålet via SLU:s Miljöövervakning och öronmärkta pengar hos Skogforsk men det måste också finnas kommande for- skare inom skogskötselområdet som kan ta över stafettpinnen för att dra nytta av och förvalta försöken i framtiden. Nya frågeställ- ningar gör också att nya långliggande försök måste etableras.

Under utredningens gång har det också framkommit att skogs- plantskolorna har haft svårt att få plats inom SLU Skogsskadecent- rum och att forskningsbehovet kring skadegörare i plantskolorna och fröplantagerna och bekämpning av dessa fortfarande kvarstår.

9.3Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen ger Formas i uppdrag att tillsätta ett forsknings- program med fokus på skogsskötsel, särskilt skogsproduktion och återväxter. Programmet bör tilldelas 50 miljoner kronor per år under minst tio år för att ge utväxling och effekt.

752

SOU 2025:93

Nytt forskningsprogram

Mot bakgrund av ökad efterfrågan på skogsråvara för att möta den gröna bioekonomin, klimatförändringar, sämre föryngringsresultat, strängare regelverk, och nya förväntningar på hur skogen ska brukas förslår jag att ett forskningsprogram tillsätts med fokus på skogs- skötsel, särskilt skogsproduktion och skogsåterväxt. FRASII inne- håller något av det jag efterlyser, praktisk forskning med skogssköt- sel och tillväxt i fokus, men det programmet löper ut under 2026. Ett sådant forskningsprogram skulle också säkerställa kompetensför- sörjningen för och utvecklingen av skogsbranschen. Ett likande forsk- ningsprogram föreslogs 2019 av Skogsstyrelsens samverkansprojekt som mynnade ut i rapporten Skogsskötsel med nya möjligheter.11

Det program jag föreslår är tänkt som ett kraftfullt komplement till redan pågående forskningsprogram genom att omfatta forskning kring skogsskötsel för bättre ståndortsanpassning och tillväxt inklu- sive nytt förädlat skogsodlingsmaterial, lövträd, främmande träd- slag samt återväxtkedjan inklusive markberedning, hyggesbehandling samt sådd och planteringsmetoder. Även studier kring askgödsling bör ingå (se avsnitt 8.7). Målet med forskningsprogrammet ska vara att genom hög och säker skogstillväxt möta såväl klimatförändringar som framtidens råvarubehov.

För att stärka forskningen kring skogsplantskolornas verksamhet och behov föreslår jag att det i första hand tydligare uttrycks att en viss summa ska öronmärkas för detta i uppdraget till SLU Skogs- skadecentrum. I andra hand kan detta uppdrag inkluderas i mitt före- slagna forskningsprogram.

Skogsbruk är en långsiktig verksamhet med omloppstider på 60–100 år, korta forskningsprogram på 4–5 år ger därmed ringa möjligheter till resultatuppföljning. Programmet bör därmed löpa under minst en tio-årsperiod, gärna längre. Upplägget skulle kunna vara programfinansiering och -utlysning via Formas innehållandes både doktorander och postdoktorer samt etablerade forskare som utgör handledare för dessa. Programmet bör utlysas för två fem- årsperioder med en utvärdering efter första perioden. Utlysningen bör ligga på cirka 50 miljoner kronor per år, totalt 500 miljoner kro- nor för en tio-årsperiod.

11Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/24.

753

Nytt forskningsprogram

SOU 2025:93

9.4Konsekvenser

9.4.1Finansiella konsekvenser för staten

För att forskningsprogrammet ska ge resultat bör det pågå i minst 10 år och omfatta både doktorander, postdoktorer samt handledare för dessa. Jag föreslår 50 miljoner kronor per år under en tio-års- period, totalt 500 miljoner kronor. Förslagsvis finansieras forsknings- programmet via Formas ordinarie budget.

Jag har också utrett program omfattande finansiering på 30 respek- tive 70 miljoner kronor per år. Att gå in med 30 miljoner per år anser jag är för lite för att få i gång ett attraktivt forskningsprogram som är tillräckligt stort och långsiktigt för att attraherar doktorander och forskare. Mängden forskningsresultat måste också vara så stort att den i sin tur genererar mer forskning, det måste finnas en kritisk massa för att fokus ska riktas mot framtidens skogsforskning De ovan nämnda redan pågående forskningsprogrammen hanterar många när- liggande frågor till skogsskötseln varför jag anser att en satsning på 50 miljoner kronor per år är tillräckligt.

9.4.2Konsekvenser för företag och enskilda

Forskningsprogrammet kommer bidra med bättre kunskaper kring skogsskötsel och återväxter i ett förändrat klimat, vilket gynnar både skogsföretag och enskilda markägare genom mer resilienta och väx- ande skogar. Forskningssatsningen kommer också bidra med ökad akademisk kompetens till skogsnäringen vilket stärker konkurrens- kraften och en hållbar långsiktig skogsproduktion.

9.4.3Konsekvenser för miljö, klimat och sociala konsekvenser

Forskningsprogrammet kommer bidra med ökad kunskap kring håll- bar långsiktig skogsproduktion och skogar och skogsskötsel mer an- passade till ett förändrat klimat. I förlängningen ger det mer resilienta skogar med god tillväxt vilket motverkar klimatförändringarna sam- tidigt som en fossilfri biomassa kan tas tillhanda.

754

SOU 2025:93

Nytt forskningsprogram

9.4.4Samhällsekonomiska och övriga konsekvenser

Forskningsprogrammet kommer bidra med kunskap kring skogs- skötsel i ett förändrat klimat och med högre akademisk kompetens till skogsnäringen vilket kommer bidra till näringens och Sveriges konkurrenskraft.

En satsning på ett långsiktigt skogligt forskningsprogram kan också attrahera utländska studenter och doktorander, vilka kan bidra med kompetens och kunskaper kring skog och skogsbruk från sina respektive länder vilket kan användas för att utveckla det svenska skogsbruket.

755

10Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

10.1Bakgrund

För att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut om skogen krävs tillförlitliga och objektiva beslutsunderlag. Skogen är ett kom- plext system där både markägarnas mål och förutsättningar, liksom ståndortsegenskaperna mellan olika skogstrakter, skiljer sig åt i hög grad. Därtill är skogsfrågor ofta föremål för debatt där fakta blandas med ideologiska och känslomässiga argument. Detta gör det särskilt viktigt att underlag till politiska beslut vilar på saklighet och analys.

Ett fungerande policyarbete inom skogsområdet förutsätter därför övervakning, uppföljning, analys och utvärdering. Eftersom skogens utveckling sträcker sig över långa tidsperspektiv, ställs särskilda krav på hur detta arbete planeras och genomförs. Regeringen har möjlig- het att hämta in kunskap från flera håll exempelvis genom myndig- heter, universitet, forskningsinstitut och statistikproducenter som kan bidra med relevanta och oberoende analyser.

Den information som tas fram genom exempelvis officiell stati- stik och miljöövervakning fyller en dubbel funktion, den utgör be- slutsunderlag för regering och riksdag, men ger också medborgarna möjlighet att ta del av saklig och fri information om skogens tillstånd. En sådan öppenhet är grundläggande i ett demokratiskt samhälle där politiskt ansvar ska kunna utkrävas.

Sveriges Officiella Statistik

Sverige har en lång historia av att producera uppgifter om tillståndet i landet via en officiell statistik. Tabellverket inrättades redan år 1749 för att hantera befolkningsstatistiken.

757

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

Den officiella statistiken regleras genom lagen (2001:99) och för- ordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Här framgår bland annat att:

–officiell statistik ska finnas för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning

–den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig

–individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta

–när officiell statistik publiceras ska den vara försedd med beteck- ningen Sveriges officiella statistik eller en särskild symbol.

Sverige har sedan mitten av 1990-talet ett decentraliserat system för produktion av den officiella statistiken. Ett huvudsyfte med refor- men var att öka användarnas inflytande över statistiken så att den skulle bli mer relevant. Statistiksystemet skulle också bli mer flexi- belt och statistikproduktionen mer effektiv.

Totalt 29 olika myndigheter ansvarar för olika delar av produk- tionen. Statistiska centralbyrån (SCB) är den största producenten och har också ett ansvar för samordning och stöd till övriga statistik- ansvariga myndigheter bland annat genom ett särskilt råd för den officiella statistiken (ROS). De statistikansvariga myndigheterna bildar tillsammans ett nätverk. Varje myndighet, inklusive SCB, pub- licerar sin statistik på den egna webbplatsen. Från SCB:s webbplats nås all officiell statistik på de olika webbplatserna via länkar. All offi- ciell statistik kan också nås från de andra myndigheternas statistik- sidor.

Skoglig statistik

För statistik som berör skog är ansvaret delat på flera myndigheter. Skogsstyrelsen ansvarar för

–Skogsbrukets produktion

–Sysselsättning i skogsbruket

–Skogens brukande och nyttjande för ekonomiska, sociala och miljömässiga ändamål

758

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

–Skogsbrukets struktur

–Skogsbrukets ekonomi

–Prisutveckling i skogsbruket.

SLU ansvarar för området Skogarnas tillstånd och utveckling vilken produceras av Riksskogstaxeringen.

Naturvårdsverket ansvarar för produkten Skyddad natur som publiceras tillsammans med SCB. Naturvårdsverket publicerar också med hjälp av SLU, statistik av betydelse för klimatrapporteringen. Energimyndigheten publicerar statistik om biobränslen. SCB, Skogs- styrelsen, Naturvårdsverket och SLU publicerar gemensamt pro- dukten Formellt skydd, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och impro- duktiv skogsmark som är en sammanställning av de skogsmarksarealer som inte är tillgängliga för virkesproduktion.

Internationell rapportering

Viss statistik och annan information rapporteras också till olika inter- nationella organ. Denna del utvecklas vidare i avsnitt 11.2.

Särskilda myndigheter och råd

För vissa frågor har regeringen skapat särskilda analysmyndigheter för att få underlag att styra, säkerställa effektivitet och redovisa resul- tat till riksdagen. Några exempel är Tillväxtverket, Brottsförebyggande rådet och Trafikanalys. Frågan om regeringens analys- och utvärde- ringsresurser och hur dessa är organiserade utreddes 20181 . Den utredningen konstaterade att det saknades samlad analyskapacitet för flera utgiftsområden, bland annat de areella näringarna. Utöver en mängd förslag om hur analysmyndigheter ska styras och vilka uppgifter de ska ha, föreslogs också en ny myndighetsstruktur med tre övergripande analysmyndigheter varav en, Tillväxt- och samhälls- byggnadsanalys, skulle omfatta också areella näringar. Regeringen valde dock att inte gå vidare med detta förslag.

En annan lösning som också ligger vid sidan av traditionella för- valtningsmyndigheter, är att skapa särskilda råd som ska utvärdera

1SOU 2018:79.

759

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

politiken inom ett område och lämna rekommendationer till reger- ingen. Utgångspunkten för sådana råd är att det finns ett tydligt poli- tiskt ramverk att basera utvärderingen på. Sådana lösningar har skapats för det finanspolitiska ramverket som utvärderas av det finanspolitiska rådet samt för det klimatpolitiska ramverket som utvärderas av det klimatpolitiska rådet.

Det finns också flera myndigheter till exempel Statskontoret, Eko- nomistyrningsverket och Riksrevisionen som arbetar med analys, upp- följning och utvärdering av myndigheter och deras arbetssätt.

För vissa områden finns också särskilda inspektionsmyndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn och kontroll inom ett visst sak- område, till exempel Energimarknadsinspektionen och Kemikalie- inspektionen.

Miljöövervakning

Sverige har ett omfattande miljöövervakningssystem för att kunna beskriva och följa landets miljötillstånd och förändringar i miljön. Data och analyser vilka ligger till grund för kunskaperna dokumen- teras av flera olika aktörer. De svenska mätseriernas längd är i många fall unika i världen.

Såväl den nationella som den regionala miljöövervakningen organi- seras enligt tio programområden som i sin tur omfattar flera delpro- gram. Nationellt ansvarar Naturvårdsverket för åtta programområden och Havs- och vattenmyndigheten för två. I flera fall genomförs miljö- övervakningen av SLU på uppdrag av och finansierat av dessa båda myndigheter.

Programområde Skog följer tillståndet i skogen med undantag för fjällbjörkskogen. Bland annat kartläggs markkemi och vegetation inom ett stort antal provytor. Inom programområdet återfinns del- programmet Markinventeringen (MI) som lämnar underlag till indika- torbaserad uppföljning av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försur- ning och utgör underlag för rapportering av skogsmarkens kolförråd till Klimatkonventionen samt för beräkningar av kritisk belastning av svensk skogsmark. Markinventeringen har nära operativt samarbete med Riksskogstaxeringen på SLU, under den gemensamma beteck- ningen Riksinventeringen av skog – RIS.

760

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

Programmet reviderades övergripande senast 1999, som en del av revisionen av hela miljöövervakningen. En internationell utvärde- ring av delprogrammen Markinventeringen och Integrerad miljööver- vakning genomfördes 2002.

Hela miljöövervakningssystemet utreddes på nytt 20192 . Utred- ningen pekade bland annat på brister i styrning och samordning samt på nyttjandet av data. De förslag som lämnades rörde i huvudsak behov av en strategisk plan för miljöövervakningen, tydligare ansvarsutpek- ande i instruktionerna till de myndigheter som bedriver miljööver- vakning eller är datavärdar samt att finansiering bör ske via ramanslag. Utredningen har inte lett till någon proposition.

Fortlöpande miljöanalys vid Sveriges lantbruksuniversitet

Som ett komplement till sin linjeorganisation har SLU inrättat sär- skilda fakultetsövergripande miljöanalysprogram, fortlöpande miljö- analys (FOMA). Syftet är att främja intern samordning och extern dialog. Finansieringen utgörs av direkta statsanslag till SLU, uppdrag från andra myndigheter eller från andra aktörer. I verksamheten ingår både kontinuerliga datainsamlings- och analysverksamheter men också finansiering av mindre utvecklingsprojekt. Totalt finns 12 olika pro- gramområden för att täcka SLU:s hela verksamhet.

Program Skog vidareutvecklar SLU:s roll som kompetenscentrum för svensk och internationell skoglig resurs- och miljöanalys. Det är ett av de större programmen och omfattar bland annat Riksskogs- taxeringen som är den verksamhet inom miljöanalys som har längst historia. Exempel på verksamhet inom programmet är:

–Stickprovsbaserad nationell inventering av skog

–Övervakning i avrinningsområden och skogliga försöksparker

–Internationell rapportering och samverkan

–Heltäckande skogliga karteringar

–Skador och störningar

–Metodutveckling, analyser och scenarier

–Samverkan och forskning.

2SOU 2019:22.

761

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

Analysverksamhet vid Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är en av de myndigheter som har utsetts att ansvara för officiell statistik inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten bedriver denna uppgift genom en särskild statistikenhet med ansvar för att planera, producera och tillgängliggöra statistik enligt gällande regelverk. Myndigheten är också en miljömålsansvarig myndighet och ansvarar för uppföljning och fördjupad utvärdering av miljö- kvalitetsmålet Levande skogar. Det arbetet koordineras via Policy- enheten på Skogsstyrelsen men med stöd av andra sakenheter samt av distriktspersonal för det regionala arbetet. På motsvarande sätt organiseras de uppdrag som regeringen ger myndigheten via reger- ingsuppdrag eller det stöd som regeringen efterfrågar till exempel avseende analyser av EU-processer. Skogsstyrelsen initierar också själv vid behov och i mån av resurser, egna utredningar som vanligt- vis publiceras i myndighetens rapportserie. Främst för den interna styrningen genomförs också regelbundet effektutvärderingar av olika verksamheter.

Exempel från Jordbruksverket

Jordbruksverket är precis som Skogsstyrelsen både en statistikansvarig myndighet och en miljömålsmyndighet. Utöver detta finns ofta om- fattande krav på uppföljning, utvärdering och analys knutet till den EU-gemensamma jordbrukspolitiken. Jordbruksverket har därför en omfattande analyskapacitet samlad i en särskild Jordbruk- och analysavdelning innehållande till exempel statistikenheten, miljöana- lysenheten och landsbygdsanalysenheten.

Exempel från Finland

I Finland utförs mycket av den skogliga analys och uppföljningsverk- samheten via Naturresursinstitutet (Luke). Naturresursinstitutet bildades 2015 genom en sammanslagning av flera olika forsknings- institut och informationscentraler och lyder under jord- och skogs- bruksministeriet. Huvuduppgiften är att främja såväl en konkurrens- kraftig näringsverksamhet utifrån en hållbar användning av förnybara naturresurser som välfärd och landsbygdens livskraft. Utöver forsk-

762

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

ningsuppgifterna sköter Naturresursinstitutet lagstadgade myndig- hetsuppgifter och framställer Finlands officiella livsmedels- och naturresursstatistik.

Naturresursinstitutet tar fram underlag för utvärdering av natur- resursanvändningen och klimatpåverkan och för utformning av natur- resurspolitiken. Uppgifterna omfattar:

–uppföljningar av vilt, fisk, skogsbruk, jordbruk och främmande arter,

–genresursprogrammet för jord- och skogsbruk och fiskerihus- hållning,

–förädlings- och avelsprogram för skogsträd, trädgårdsväxter och fisk,

–Vattenbruk,

–konjunkturrapporter för skogssektorn och för jordbruks- och livsmedelsekonomin,

–lönsamhetskalkyler för jordbruk, trädgårdsproduktion och ren- näring,

–kontroller och tester av växtskyddsmedel, växtsorter, ATP-certi- fiering, beräkning av utfodringsvärde och officiell mätning av virke, och

–experttjänster och expertutlåtanden.

Vid sidan av Naturresursinstitutet finns också Finlands miljöcentral (Syke). Det är en forsknings- och utvecklingscentral som stöder bedömningen och valet av mål och medel för en hållbar utveckling samt verkställandet av miljöpolitiken.

Den mer operativa delen av genomförandet av Finlands skogs- politik ligger på Skogscentralen. Det är en myndighet som ger råd och utbildning till skogsägarna, bedriver tillsyn enligt skogslagstift- ningen, administrerar ekonomiska stöd samt samlar in och tillhanda- håller vissa data om Finlands skogar.

763

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

10.2Varför är evidens viktigt?

En viktig anledning till kontroverser inom det skogliga området är att olika aktörer gör olika tolkningar av verkligheten. Detta är på inget sätt unikt för skogsfrågor, utan är ett generellt problem när det gäller tillämpning av vetenskap och beprövad erfarenhet vid bland annat beslutsfattande.

Skillnader i tolkningar kan bero på confirmation bias – vår tendens att söka sådan kunskap och sådana data som stödjer vår på förhand givna uppfattning, eller cherry picking att plocka de russin ur kakan som smakar bäst i förhållande till den uppfattning vi företräder.

I figur 10.1 visas problemet med subjektiva urval schematiskt. I stället för att beakta hela det empiriska underlaget (det vill säga vad vetenskapen och den beprövade erfarenheten säger) i en viss fråga, görs ett subjektivt urval av delar av underlaget. Subjektivite- ten i urvalet beror på att en intressents värderingar och/eller prio- riteringar delvis styr urvalet, och därmed verklighetsuppfattningen. I den utsträckning som urvalet i sin tur är en del i ett beslutsfattande, kommer alltså inte besluten att grundas på ett fullständigt fakta- underlag – de kommer inte att ta hänsyn till all tillgänglig kunskap inom området.

Figur 10.1 En schematisk modell för ett subjektivt urval av vetenskap och beprövad erfarenhet

Källa: KSLA, workshop Evidensbaserade beslutsprocesser – en framkomlig väg för skogssektorn? 2025-03-11.

764

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

10.2.1En idealmodell för evidensbaserat beslutsfattande

Ett evidensbaserat beslutsfattande utgör en grund för välavvägda och transparenta åtgärder inom offentlig förvaltning. Ordet evidens här- stammat från latinets evide’ntia, vilket kan översättas med ”åskådlig framställning”, ”tydlighet” eller: ”egenskapen hos ett omdöme att betyga sin egen riktighet, att inte kunna betvivlas”. Definitionen för evidens är enligt svenska akademins ordlista belägg, bevis: presentera evidens för ngt. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har beskrivit evidens enligt följande

Forskningsresultat som är systematiskt sökta, relevans- och kvalitets- granskade och sammanvägda eller på annat sätt sammanställda.

Vidare kommenterar de att

Evidensen avser alltid en tydligt formulerad fråga, till exempel vilken effekt en insats har för en viss population eller hur ett samband ser ut i ett specifikt vetenskapligt sammanhang, alternativt vad som känne- tecknar en företeelse i ett visst sammanhang.

I idealfallet (figur 10.2) kan olika intressenter enas om en verklig- hetsuppfattning, det vill säga om vilka vetenskapliga resultat och vilken beprövad erfarenhet som finns inom området, hur de ska tolkas och viktas samt vilka styrkor och svagheter de har. Allt detta sammantaget utgör den relevanta evidensen på området.

765

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

Figur 10.2 En schematisk idealmodell för ett objektivt urval av vetenskap och beprövad erfarenhet

Fråga/avgränsning

Vetenskap

Evidens

Beprövad erfarenhet

Källa: KSLA, workshop Evidensbaserade beslutsprocesser – en framkomlig väg för skogssektorn? 2025-03-11.

I ett sådant idealfall kommer alltså beslutsfattandet att ske utifrån en inkludering av all tillgänglig evidens (figur 10.3).

Figur 10.3 En schematisk idealmodell för ett beslutsfattande baserat på evidens (vetenskap och beprövad erfarenhet)

Fråga/avgränsning

Vetenskap

	Intressenter;	Beslut,
Evidens	värderingar,
		policy
	prioriteringar

Beprövad erfarenhet

Källa: KSLA, workshop Evidensbaserade beslutsprocesser – en framkomlig väg för skogssektorn? 2025-03-11.

766

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

Observera att denna ideala modell på intet sätt förnekar eller för- ringar vikten av värderingar och prioriteringar vid beslutsfattande. Tvärtom inkluderas dessa aspekter i modellen, men på ett struktu- rerat sätt. Speciellt viktigt är att modellen visar – återigen i det ideala fallet – att etablerandet av evidensen inom ett område är skild från hur evidensen sedan används för att fatta beslut och sjösätta policys. Detta är mycket viktigt för att klargöra skillnaden mellan det vi fak- tiskt vet (fakta och kunskap) och det vi tycker och tror (ideologi och känslor).

Vidare är det viktigt att frågeställningarna formuleras genom pro- cesser som är transparenta och så långt som möjligt, i offentliga sammanhang utan otillbörlig påverkan från intressenter. Direktiv och regleringsbrev från regeringen är utmärkta exempel på offentligt formulerade och legitima frågeställningar. Även myndigheter (som till exempel Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket eller de statliga forsk- ningsråden) kan naturligtvis själva formulera kritiska frågeställningar.

10.3Problembeskrivning

Som redovisats ovan är ansvaret för den officiella statistiken som berör skog splittrad på flera myndigheter. Den stora fördelen med detta är att statistikproduktionen ligger så nära sakkunskapen som möjligt vilket underlättar arbetet med utveckling och kvalitetssäkring. Men som alltid med uppdelad verksamhet finns en risk för stuprörs- tänkande där man inte fullt ut drar nytta av stordriftsfördelar eller möjligheten att använda olika metoder för datainsamling. Det finns dock exempel på god samverkan mellan myndigheterna, till exempel använder Skogsstyrelsen mycket data från Riksskogstaxeringen (SLU) i vissa statistikprodukter.

Ett annat problem kan uppstå när den myndighet som ansvarar för genomförande också genomför utvärderingen. Ett tydligt sådant exempel är miljömålssystemet där miljömålsmyndigheterna både an- svarar för att genomföra politiken och för att utvärdera hur detta går samt ge förslag på åtgärder, inte sällan innebär åtgärden ökade resurser till den egna myndigheten. Detta är en problematik som lyftes av Miljömyndighetsutredningen 20153 där det konstateras att

3SOU 2015:43.

767

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

Det är ett problem att det inte finns någon oberoende utvärdering av effekterna av miljömålsarbetet.

Samma myndigheter som genomför uppföljningarna och utvärder- ingarna har också till uppdrag att utveckla mål, strategier, styrmedel, genomföra och beställa forskning, betala ut bidrag m.m. för att miljö- målen ska nås.

Ett tredje problem är den internationella rapporteringen. I sådana sammanhang är det Sverige som nationalstat i egenskap av signatär, medlem eller liknande, som åtagit sig att avrapportera. Sådan rappor- tering bör därför inte ske utan att regeringen tagit del av och är med- veten om vad som rapporteras och konsekvenserna av rapporter- ingen, se avsnitt 11.2.

Ett fjärde problem berör finansiering. Även om myndigheternas ansvar är utpekat via instruktionen är det inte alltid som det finns särskilda budgetposter knutna till statistikproduktion, annan uppfölj- ning, utvärdering och analys. Därmed lämnas det till myndigheten att prioritera detta område gentemot annan verksamhet.

Knutet till EU:s gröna giv (se avsnitt 11.3) finns också mycket som tyder på ett framtida ökat behov av dataunderlag där svenska myndigheter behöver bidra men också engagera sig i det utvärderings- och analysarbete som görs hos Europeiska miljöbyrån (EEA), Joint Research Centre (JRC) eller andra EU-gemensamma organ. Här blir det extra viktigt med säkerställd kompetens, finansiering och med- vetenhet hos politikerna om vad som efterfrågas från EU och hur Sverige väljer att svara upp mot det. Läs mer om detta i kapitel 11.

10.4Exempel på myndigheter som arbetar evidensbaserat

10.4.1Medicinarna visar vägen

Inom det medicinska fältet arbetar man sedan 1990-talet på ett struk- turerat sätt med att så långt möjligt säkerställa att sjukvården bedrivs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. En särskild myn- dighet Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har uppdraget att sammanställa och utvärdera kunskapsläget inom olika medicinska områden. Här ingår naturligtvis också att visa på osäkerheter, motstridiga forskningsresultat, kunskapsluckor, och

768

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

annat som är relevant för vårdbesluten. Principerna för hur arbetet vid SBU4 bedrivs framgår av detta flödesschema:

Figur 10.4 Arbetsflöde för ett evidensbaserat arbetssätt vid Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU)

Källa: SBU.

En principiellt viktig aspekt när det gäller SBU:s arbete är att deras uppgift enbart är att ta fram, systematisera och värdera kunskaps- underlaget. Besluten om tillämpningsföreskrifter, policys, etcetera, fattas av Socialstyrelsen, det vill säga av en annan myndighet. I termer av vår idealfigur, se figur 8.3, innebär detta alltså att uppdragen att leverera evidensen inom ett fält (den vänstra delen av figuren), re- spektive att göra värderingar, prioriteringar och fatta policybeslut (den högra delen) ligger hos två olika aktörer.

En direktöverföring av SBU:s uppbyggnad och arbetssätt gällande insamlande av evidens till det skogliga området går inte att göra. Dels finns inte lika mycket vetenskapliga studier gällande skogen som inom medicin- och omvårdnadsområdet. Dels kan frågeställningarna ofta vara mer komplexa för skogen eftersom ekosystemen skiljer sig åt både i stor och liten skala vilket gör både forskningsresultat och be- prövade erfarenheter svåra att jämföra.

10.4.2Formas forskningssammanställningar5

Formas har i uppdrag att bidra till att Sveriges miljömål uppnås genom att systematiskt analysera och sammanställa resultat från pub- licerad forskning. I uppdraget ingår också att identifiera områden där kunskapsläget är omtvistat eller otillräckligt känt, eftersom det är där forskningssammanställningarna kan göra störst nytta. Formas

4Det finns en serie korta, mycket instruktiva filmer som förklarar arbetet vid SBU: https://www.sbu.se/sv/metod/en-film-om-hur-man-gor-en-systematisk-oversikt/. 2025-03-12.

5Formas. Systematiska forskningssammanställningar. 2025-06-26.

769

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

genomför sitt uppdrag huvudsakligen genom att ta fram så kallade systematiska forskningssammanställningar.

Forskningssammanställningarna ska fungera som vetenskapliga beslutsunderlag för myndigheter, kommuner och andra aktörer som utvecklar och hanterar styrmedel, åtgärder och riktlinjer inom miljö- området. För att forskningssammanställningarna ska bli så relevanta och användbara som möjligt involveras intressenter i hela processen.

Målet är att ta fram så tillförlitliga slutsatser som möjligt kring en fråga, baserat på all forskning som finns om frågan. För att uppnå det krävs en metod som bygger på systematik, objektivitet och trans- parens. Forskningssammanställningarna kompletteras med en sam- hällsekonomisk analys när en sådan är motiverad.

10.5Beskrivning av insamlandet av evidens

En systematisk översikt ska uppfylla höga krav på att resultatet är tillförlitligt. För att lyckas måste arbetet följa principer som mini- merar risker för att slump, systematiska fel eller att subjektiva värde- ringar påverkar slutsatserna. Vanligen arbetar flera personer med en systematisk översikt och de har erfarenhet av det ämne som över- sikten berör och hur man tar fram en systematisk översikt.

Vid införandet av evidensbaserat beslutsfattande måste ett gediget arbetssätt fastställas innehållandes beskrivningar av metoder, roller, verktyg och checklistor.

Val av tillvägagångssätt bör motiveras utifrån den aktuella över- siktens frågeställning och förutsättningar, bland annat antalet studier som granskas, hur mycket forskning som gjorts i ämnet, om det finns vedertagna teorier och beprövad erfarenhet eller om det är en relativt ny idé/metod som ska granskas.

När översikten är specificerad behöver den struktureras och av- gränsas genom att till exempel förtydliga vad som ska jämföras och med vad, vilka insatser som behövs i form av aktiviteter, vilka eko- system/skogsbruksmetoder/maskiner etcetera som ska ingå i över- sikten samt vilka utfall som är viktiga för målgruppen eller det om- råde som berörs (kanske en population eller ett miljötillstånd). I detta steg gäller det att formulera urvalskriterier för den fakta som är rele- vant för översiktens frågeställning. Här är skogen och skogsnäringen speciell eftersom skogen utgör ett komplext system med olika för-

770

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

utsättningar beroende på lokalisering och egenskaper. Skogens långa tidsserier är också speciellt. Dessa två faktorer gör att vetenskapliga studier måste kompletteras med beprövad erfarenhet. Beprövad er- farenhet kan till exempel samlas in genom intervjuer med personer med erfarenheter relevanta för översiktens frågeställningar samt genom icke vetenskaplig litteratur i form av protokoll, anteckningar, histo- riska faktaböcker eller långliggande försök. För att upprätthålla kraven på översiktens transparens och reproducerbarhet ska alla källor som har använts vid sökningen anges och beskrivas.

Därefter ska risken bedömas för att resultaten i det inkluderade kunskapsunderlaget kan ha snedvridits, det vill säga risken för bias. Bedömning av risk för bias innehåller subjektiva inslag. Ett sätt att minska subjektiviteten är att minst två personer granskar underlagen.

Kunskapsunderlaget sammanfattas överskådligt så att det går att identifiera vilka insatser som har ett kunskapsstöd och var det finns oklarheter, det vill säga kunskapsluckor. Dessa är viktiga att redovisa för att trovärdigheten av översikten inte undermineras. Hur kunskaps- luckorna hanteras skiljer sig från fall till fall. Om de är stora och av- görande kan de initiera nya forskningsprojekt. Är de av mindre karak- tär kan de hanteras genom resultatet utifrån en riskanalys.

Utifrån sammanfattningen ska slutsatser formuleras och hela rapporten sammanfattas på ett strukturerat sätt. Sammanfattningen ska innehålla en kondenserad version av översiktens syfte, metod och resultat samt slutsatser. Om översikten inte inkluderat ekono- miska värden kan dessa utvärderas i efterhand. Genom att länka samman data och evidens från olika källor med syfte att belysa kon- sekvenserna av ett beslut ur flera perspektiv utgör ekonomiska ut- värderingar viktiga faktaunderlag för beslutsfattande.

De sammanvägda slutsatserna utgör en sammanställning av nu- varande kunskapsläge, evidensen, som kan användas inför besluts- fattande av intressenter, myndigheter eller politiker vilket utgör nästa steg av den evidensbaserade beslutsprocessen.

10.6Vad är beprövad erfarenhet i skogen?

På det skogliga området finns det utan tvekan en omfattande kun- skapsmassa som innehåller både vetenskap och beprövad erfaren- het. Vid en internationell jämförelse finns det en hög vetenskaplig

771

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

kompetens inom landet till exempel vid Sveriges Lantbruksuniver- sitet (SLU), Linnéuniveristetet (Lnu), Skogforsk och en rad andra lärosäten och forskningsinstitut.

Frågan om vad som ska avses med beprövad erfarenhet gällande skog och skogsbruk är mera undflyende. Jag vill här peka på den praktiska erfarenhet och tysta kunskap (tacit knowledge) som finns hos en rad praktiskt verksamma yrkeskategorier, alltifrån maskin- förare i skogen, självverksamma skogsägare, till de stora skogsbola- gens tjänstemän. Även den typ av expertbedömningar som görs i samband med rödlistearbetet och andra naturvårdsrelaterade bedöm- ningar kan räknas till beprövad erfarenhet.

Riksskogstaxeringen är särskilt intressant och relevant i samman- hanget. Här finns en omfattande databas som omfattar mer än 100 års rikstäckande inventeringar av olika förhållanden i skogen. Arbetet är upplagt på ett strikt vetenskapligt sätt vad avser samplingsmeto- dik och datainsamling. Däremot avkastar inte verksamheten strikt vetenskapliga resultat (publikationer i refereebehandlade tidskrifter) i tillnärmelsevis så hög utsträckning som vore möjligt. I denna mening kan man möjligen hävda att Riksskogstaxeringens löpande arbete, liksom dess databaser, ligger någonstans i gränslandet mellan veten- skap och beprövad erfarenhet.

Långliggande fältförsök är också en viktig informationskälla vil- ken också befinner sig i gränslandet mellan vetenskap och beprövad erfarenhet. Försöken är oftast vetenskapligt upplagda med syftet att svara på en viss fråga men ger också praktiska erfarenheter inom andra områden vilka kanske inte alltid passar för vetenskapliga publicer- ingar. Även ofta äldre försök, utlagda utan upprepningar, så kallade singelytor, kan tack vare sin ålder eller unika frågeställning utgöra viktiga underlag.

772

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

10.7Lösningsförslag

Förslag:

–Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets instruktioner kom- pletteras med en skrivning om att myndigheterna i utföran- det av sina respektive uppdrag ska utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet.

–Regeringen beslutar om en särskild anslagspost i SLU:s regler- ingsbrev för Riksskogstaxeringens finansiering. Finansieringen av Riksskogstaxeringen bör inte gå via Naturvårdsverket eller andra finansiärer utan ges direkt till Riksskogstaxeringen.

Bedömning:

–Utifrån sina nya instruktioner bör Skogsstyrelsens och Natur- vårdsverkets utveckla sina respektive organisationer och arbets- sätt så att evidens kan tas fram av en instans inom myndig- heten som inte blir direkt påverkade av resultatet.

–Riksskogstaxeringens verksamhet bör stärkas genom en pro- fessur med ansvar för Riksskogstaxeringens analysverksamhet.

10.7.1Kompletterade instruktioner

För att säkerställa att ett evidensbaserat arbetssätt införs föreslår jag att Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets instruktioner kom- pletteras med en skrivning om att ett evidensbaserat arbetssätt ska genomsyra myndigheternas arbete. Om en ny jakt- och viltvårds- myndighet införs såsom föreslås i utredningen En ny jakt- och vilt- vårdsmyndighet6 bör instruktionerna för denna myndighet innehålla en liknande skrivning om evidensbaserat arbetssätt.

Uppdraget att ta fram evidens gällande skog, skogsbruk och andra områden knutna till skog och skogsbruk, skulle också kunna läggas på Formas. Formas skulle då behöva utvidga sitt arbetssätt från att endast baseras på vetenskapliga publikationer till att även inkludera beprövad erfarenhet. Orsaken till att jag valt att lägga ansvaret på

6SOU 2025:50.

773

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket är att de redan har ansvaret och expertisen gällande området skog och skogsbruk.

Vid införandet är det viktigt att de som sammanställer och drar slutsatser av evidens är fristående från de som tar beslut eller fast- ställer policys. Detta kan säkerställas genom att myndigheten orga- niserar sig så att en fristående enhet bildas med uppdrag som ansva- rig för att ta fram evidens. Enheten ska ha ansvar för att samla data, göra uppföljningar, statistiska beräkningar och analys i enlighet med ett evidensbaserat arbetssätt. Enhetens uppdrag ska också ha ansvar för att förvalta den evidensbaserade processen samt att vid behov, driva utvecklingen av denna.

Enheten ska driva projekt identifierade av forskarsamhället eller utifrån beställningar från regeringen och myndigheter, både den egna och andra.

De nya enheterna kommer behöva bygga upp en verksamhet och en kompetens kring hur evidens arbetas fram vilket kräver att exper- tis knyts till verksamheten. Denna kan utgöras av både anställd per- sonal och konsulter. Det viktiga är att de som utför arbetet är obero- ende av resultatet, de får inte gynnas av att resultatet blir antingen det ena eller det andra.

10.7.2Motivering till en fristående instans

Jag anser att ett mer strukturerat system för att skapa och utnyttja evidens vid uppföljning och beslutsfattande i skogliga frågor måste införas för att få effektiva regelverk och uppsatta mål. Eftersom in- skränkningar i brukandet är dyrt både för markägaren och staten, måste det säkerställas att de val vi gör verkligen ger den effekt som eftersträvas.

I dag finns fler exempel på målsättningar, mål och uppföljningar där slutsatserna inte är opartiska. Det förekommer att uppföljning och utvärdering av olika insatser inom politikområden genomförs av samma myndigheter som också ansvarar för genomförandet av dessa insatser. Miljömålssystemet utgör ett exempel på detta. När uppföljningar görs av den verkställande myndigheten finns en risk att de åtgärdsförslag som lämnas i första hand speglar myndighetens egna perspektiv och professionella erfarenheter, vilka inte nödvändigt- vis överensstämmer med nationella prioriteringar eller det bredare

774

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

samhällsintresset. I avsaknad av oberoende analys och heltäckande kunskapsunderlag kan detta leda till att långtgående slutsatser dras på osäker grund. I förlängningen riskerar detta att resultera i felrik- tade åtgärder, där resurser läggs på insatser med begränsad effekt eller där viktiga behov inte bli tillgodosedda.

Ett annat exempel där uppföljarna inte är skilda från genomförarna och beslutsfattarna är uppföljningen av klövviltsförvaltningen och i synnerhet älgförvaltningen. Älgen förvaltas regionalt i samverkan mellan myndigheter, organisationer, markägare och jägare som till- sammans ska skapa en uthållig älgförvaltning. I varje län finns ett antal älgförvaltningsområden där mål för förvaltningen av stammen sätts, till exempel täthetsmål. Det finns stora åsiktsskillnader inom förvaltningen, till exempel om vad som är acceptabla betesskador på skogen, fodertillgång samt vilken älgtäthet som ska eftersträvas. Det finns också skilda åsikter om vilka uppföljningsmetoder som är tillförlitliga och därmed bör användas. Genom en fristående enhet som utifrån ett evidensbaserat arbetssätt samlar vetenskap, beprö- vad erfarenhet och sköter uppföljningen kan en evidens tas fram vilken kan ligga till grund för ett förvaltningsbeslut.

Alternativa lösningar

Det finns en gedigen kunskap och erfarenhet inom det medicinska området på hur en strukturerad process för evidensbaserat besluts- fattande kan byggas upp. Hur ett sådant strukturerat system på det skogliga området kan läggas upp måste förstås föregås av ett gediget arbete. Det viktiga är att den instans som får ansvar för att samman- ställa, värdera och tillhandahålla systematiserade kunskapsunderlag (motsvarigheten till SBU) har en hög kompetens, en hög grad av integritet och acceptans hos alla relevanta aktörer samt, viktigast av allt, att den är fristående från beslutsfattande! Under utredningens gång har jag genomlyst flera olika lösningar gällande hur ett evidens- baserat arbetssätt skulle kunna införas, se nedan, men valt att lägga förslaget om att komplettera arbetssätten inom befintliga myndig- heter.

Instansen skulle kunna vara en fristående myndighet, liksom SBU. Den skulle också kunna ligga inom något universitet, akademi, forsk- ningsråd och eller någon av de större forskningsstiftelserna. De akade-

775

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

miska lärosätena åtnjuter generellt sett stor respekt, och har, i jäm- förelse med förvaltningsmyndigheter en högre grad av autonomi vis à vis regering och departement. Man kan också tänka sig att mer självständiga avdelningar som arbetar med datainsamling, uppfölj- ningar, statistik och analys inrättas på befintliga myndigheter. Det mest centrala är att den instans som väljs och de som arbetar där ska vara helt fristående och oberoende, med det menas att de inte ska ha något att förlora eller vinna på utkomsten av arbetet.

Det finns fördelar med att samla resurser för skogsövervakning och analys i en (1) organisation för att dra nytta av stordriftsfördelar, kunskapsöverföring med mera. Men det finns också nackdelar att frånkoppla analysverksamheten från de organisationer som innehar expertkunskap inom olika skogliga områden. Förslaget från en tidi- gare utredning att skapa tre övergripande analysmyndigheter är en god idé men att enbart flytta all nuvarande skoglig analyskapacitet till nya myndigheter ser jag inga fördelar med. Mer tilltalande är då att skapa en helt ny myndighet för skogsövervakning och analys med delar av Skogsstyrelsens, Naturvårdsverkets och SLU:s nuvarande ansvarsområden. Därmed skulle också Skogsstyrelsens verksamhet tydligare kunna inriktas mot att enbart arbeta med rådgivning, tillsyn och ekonomiska stöd till skogsägarna och skogsbruket. En lösning som mycket liknar den finska organisationen. Om regeringen skulle vilja gå vidare med ett sådant förslag krävs sannolikt en ny utredning om inrättande av en ny myndighet.

Den lösning jag föreslår, att stärka Skogsstyrelsens och Naturvårds- verkets organisationer med en fristående enhet/avdelning som ansva- rar för att samla data, göra uppföljningar, statistiska beräkningar och analys enligt ett evidensbaserat arbetssätt, kräver inte ett omfattande utredningsarbete utan är enklare att införa. Den nya enheten ska också ha ansvar för den evidensbaserade processen samt att vid behov, driva utvecklingen av processen i samarbete mellan Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket med målet att processerna ska följas åt och i så stor utsträckning som möjligt se likadana ut. Myndigheterna måste fortsätta samarbeta med universitet, högskolor och andra relevanta data- och kunskapskällor för att samla underlag. Kunskapen om den evidensbaserade processen kommer säkert behöva stärkas inom de berörda myndigheterna.

776

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

10.7.3Utvecklad datainsamling

Angående datainsamling finns tydliga behov av metodutveckling i form av att använda andra metoder som komplement till eller i kom- bination med den nuvarande fältinventeringen av provytor, främst gäller det användningen av fjärranalys och insamling av beprövad kunskap. Det finns också behov av att stärka finansieringen så att de uppgifter som samlas in via fältinventeringen är av god kvalitet och svarar mot behovet från användarna. I denna utredning har jag som exempel stött på ett detaljproblem att Riksskogstaxeringen på grund av kostnadsskäl varit tvungna att sluta samla in ståndortsindex via övrehöjdsbonitering (SIH) och förlitar sig nu i stället på bonite- ring via ståndortsegenskaper (SIS). De senaste decennierna har det visat sig att SIS tydligt underskattar boniteten vilket ställer till pro- blem när man ska följa upp och utvärdera regelverk som bygger på ståndortsindex till exempel lägsta tillåtna ålder för föryngringsavverk- ning, återväxt eller allmänna råd för kvävegödsling. I dag saknas också resurser för uppföljning av återväxter och tillståndet i ungskogar, vilka är viktiga parametrar för kontroll av framtida skogars status.

För att bästa möjliga slutsatser ska dras utifrån insamlade data måste även analyssidan förstärkas, både hos Skogsstyrelsen, Naturvårds- verket och hos Riksskogstaxeringen. På så vis kan de nyinrättade myndighetsavdelningarna kunna ansvara för till exempel utvärderingar inom miljömålssystemet, rapportering och analys gentemot EU och vara regeringens huvudsakliga resurs för skogsövervakning och analys. En sådan förstärkning skulle innebära behov av kompetens inom utrednings- och utvärderingsmetodik, dataanalys med mera.

Riksskogstaxeringen är en strategisk infrastruktur för forskning, uppföljning och analys av skogstillståndet både nationellt och inter- nationellt. Deras roll bedöms bli än viktigare i framtiden, dels natio- nellt genom att de kan spela en större roll i det evidensbaserade arbets- sätt som jag vill ska prägla Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, dels internationellt genom ökade behov av rapportering med anled- ning av den gröna given. För att åstadkomma detta ser jag ett behov av att Riksskogstaxeringen utökar sin verksamhet på två sätt. Ett sätt är genom att komplettera den nuvarande fältinventeringen med andra datainsamlingsmetoder, främst fjärranalysbaserade, för att kunna följa utvecklingen i skogen på en lägre geografisk skala än den som i dag följs via de fasta provytorna. Ett annat är genom att

777

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

SOU 2025:93

stärka sin analyskapacitet så att personal från Riksskogstaxeringen i högre grad än i dag, kan delta i utredningar och utvärderingar både nationellt såväl som inom EU och mot internationella organ. Fram- över kan säkert både datainsamlingen och analyskapaciteten kom- pletteras med stödjande AI-applikationer. Ett sätt att åstadkomma detta är att inrätta en professur med ansvar för Riksskogstaxering- ens på SLU:s analysverksamhet. För att åstadkomma en sådan för- stärkning kan det krävas ökat finansiellt stöd till Riksskogstaxeringen samt att Riksskogstaxeringens finansiering anges särskilt i SLU:s regleringsbrev med en egen budgetpost. SLU bör därutöver överväga den organisatoriska formen för Riksskogstaxeringen dels så att rollen som statistikansvarig myndighet stärks, dels så att det utökade an- svaret för utvärdering tydliggörs. Angående finansieringsfrågan finns också skäl att ge Riksskogstaxeringen en direkt budgetram i stället för som nu där stora delar av verksamheten finansieras via ett mellan- steg hos Naturvårdsverket eller andra finansiärer.

10.8Konsekvenser

Att använda ett evidensbaserat arbetssätt för att sammanställa kun- skapsläget inom ett ämne ökar chanserna till ett oberoende kunskaps- underlag som olika intressenter och parter kan förhålla sig till för fortsatt dialog och utveckling. Genom att sammanställa ett obero- ende kunskapsunderlag hjälper man parterna att se helheten och möj- ligheten till cherry picking minskar. På detta sätt tror jag att låsningar och konflikter har chans att övergå i lösningsorienterade dialoger vilket gynnar alla inblandade parter och i förlängningen även sam- hället i stort.

10.8.1Finansiella konsekvenser för staten

Min bedömning är att ett evidensbaserat arbetssätt kommer inne- bära ett tydligt och professionellt arbetssätt som i längden kommer effektivisera arbetet och frigöra tid. Att inrätta en oberoende instans och ett nytt arbetssätt på berörda myndigheter kommer inlednings- vis innebära att arbetsresurser måste fokuseras på detta vilket kommer ske på bekostnad av myndighetens andra uppgifter. Inledningsvis behöver ett nytt arbetssätt arbetas fram, förslagsvis genom en spe-

778

SOU 2025:93

Inför ett evidensbaserat beslutsfattande

ciellt tillsatt arbetsgrupp. Därefter måste en fristående instans be- mannas. Vissa kompetenser finns säkert redan på myndigheterna och behöver då flyttas över till den nybildade instansen. Andra kom- petenser kan behöva tillsättas.

När arbetet väl är i gång kommer olika projekt behöva specifik kompetens för varje frågeställning. Vid behov måste myndighetens kompetens förstärkas med kompetenser utifrån, vilket kommer med- föra kostnader. Hur stora kostnaderna för dessa externa kompeten- ser kan bli är svårt att förutsäga, det beror på uppdragets storlek och frågans inriktning, men min bedömning är att de blir marginella.

10.8.2Konsekvenser för företag och enskilda, för miljö, klimat och sociala konsekvenser samt samhällsekonomiska och övriga konsekvenser.

Ett beslutsfattande som vilar på ett evidensbaserat underlag bedöms ge positiva samhällskonsekvenser. Genom att beslut grundas på objek- tiva, transparenta och systematiskt framtagna kunskapsunderlag stärks förutsättningarna för att fatta välavvägda och långsiktigt hållbara be- slut. Det bidrar till att öka såväl effektiviteten som legitimiteten i det offentliga beslutsfattandet.

Medborgare och berörda aktörer får bättre möjligheter att ta del av, förstå och ifrågasätta grunderna för politiska prioriteringar och åtgärder. På så vis kan risken för felprioriteringar eller resursinsatser med låg effekt minska, samtidigt som det offentliga samtalet om olika samhällsmål blir mer konstruktivt och förtroendeskapande.

En förstärkning av evidensbaseringen inom skogspolitiken är ett led i att förbättra samhällsstyrningen och stärka tilliten till myndig- heter och beslutsfattare.

779

11 Ett tydligare Sverige i EU

I det här kapitlet redovisar jag de delar av uppdraget som rör Sveriges arbete med skogliga frågor inom EU. Enligt utredningsdirektivet ska jag föreslå ett utvecklat arbetssätt för Sveriges fortsatta arbete inom EU i skogliga frågor, vilket redovisas i avsnitt 11.1. I avsnitt 11.2 behandlas frågor om Sveriges rapportering av uppgifter till EU. Kapitlet avslutas med en redovisning och analys av kraven inom den europeiska gröna given med påverkan på svensk skogspolitik och på svensk skogsnäring, och mina förslag kopplat till den gröna given i avsnitt 11.3.

11.1Sveriges arbetssätt i EU i skogliga frågor

11.1.1Bakgrund och problembeskrivning

I detta avsnitt kommer jag att redovisa en granskning av Sveriges arbetssätt i EU i skogliga frågor. Granskningen kommer att ligga till grund för en analys av vilka reformbehov som finns, som sedan, i nästa avsnitt, kommer att utmynna i reformförslag för ett utveck- lat arbetssätt.

Studien består av två delar. Dels en litteraturstudie, där jag går igenom och redovisar vad som tidigare skrivits i olika sammanhang om Sveriges arbetssätt i EU. Dels en redovisning av en serie inter- vjuer med personer som på olika sätt är eller varit inblandade i Sveriges förhandlings- och påverkansarbete i EU i skogliga frågor, eller som av olika skäl har initierade utifrånperspektiv på detta arbete. Jag har även, i syfte att bredda perspektivet, genomfört ett mindre antal intervjuer med tjänstemän som varit inblandade i förhandlings- och påverkansarbete på andra områden än skogsområdet.

781

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Förhandlingsarbete i EU

Allmänt om lagstiftningsförfarandet

Det svenska förhandlings- och påverkansarbetet i EU sker, liksom andra medlemsstaters motsvarande arbete, på flera olika nivåer och i flera olika skeden av lagstiftningsförfarandet. Grunddragen i arbetet följer av hur det så kallade ordinarie lagstiftningsförfarandet inom EU fungerar, vilket i sin tur följer av unionens fördrag.

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet regleras i artiklarna 289 och 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). Här nedan följer en sammanfattning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Lagstiftningsförfarandet inleds när kommissionen lägger fram ett lagstiftningsförslag för rådet (Europeiska unionens råd) och Europaparlamentet. Samtidigt översänder kommissionen förslaget till de nationella parlamenten och i vissa fall till Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén för granskning. Det är endast kommissionen som har initiativrätt när det gäller att föreslå rätts- akter, men rådet kan begära att kommissionen ska lägga fram lämp- liga rättsaktsförslag.

Efter att kommissionen har skickat över sitt förslag kan förslaget antas av Europaparlamentet. Parlamentet kan också göra ändringar i förslaget. Innan Europaparlamentet meddelar sin ståndpunkt kan rådet anta en ”allmän riktlinje”. Rådet använder detta dokument för att ge Europaparlamentet en fingervisning om sin ståndpunkt vad gäller kommissionens lagstiftningsförslag. En allmän riktlinje kan påskynda lagstiftningsförfarandet och göra det lättare att nå en över- enskommelse mellan parlamentet och rådet.

Efter att förslaget behandlats i parlamentet ska det, med parla- mentets eventuella ändringar, antas av rådet. Rådet kan också ändra parlamentets ståndpunkt, vilket innebär att förslaget går tillbaka till parlamentet för en andra behandling. Där kan parlamentet i sin tur välja att godta rådets ståndpunkt eller själv göra ändringar, varefter förslaget skickas till rådet igen. Om rådet och parlamentet inte kan komma överens sker förhandlingar inom ramen för en för ändamålet sammankallad förlikningskommitté.

Om rådet och parlamentet enas kommer förslaget till rättsakt antas vid en tredje behandling. I annat fall avvisas förslaget, och

782

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

förfarandet avslutas. Då måste kommissionen återkomma med ett nytt förslag.

Till sin hjälp i detta förfarande har såväl kommissionen som rådet kommittéer och arbetsgrupper av olika slag till sitt förfogande, som bemannas med representanter för medlemsstaterna.

Rådet har i sitt arbete stöd av Ständiga representanternas kom- mitté (Coreper), som består av företrädare för medlemsstaterna. Råder har också stöd av mer än 150 specialiserade arbetsgrupper och kommittéer (förberedande organ). Rådets förberedande organ kan delas in i två huvudkategorier (1) kommittéer som inrättats genom fördragen, genom mellanstatliga beslut eller genom beslut av själva rådet och som i huvudsak är permanenta, och (2) kommittéer och arbetsgrupper som inrättats av Coreper som har hand om specifika frågor. Vidare kan tillfälliga kommittéer skapas för särskilda ända- mål och sedan läggas ned när deras uppdrag slutförts.

Rådet, vilket framför allt är det forum genom vilket medlems- staterna genom sina regeringar har inflytande över lagstiftningspro- cessen, fattar i allmänhet beslut med så kallad kvalificerad majori- tet. I vissa begränsade fall krävs dock enhällighet, exempelvis om rådet vill anta en ändring i en rättsakt som kommissionen har av- styrkt. Kvalificerad majoritet definieras i artikel 238.3 a) i EUF-för- draget som minst 55 procent av de rådsmedlemmar som företräder de deltagande medlemsstaterna och som omfatta minst 65 procent av befolkningen i de deltagande medlemsstaterna. En blockerande minoritet ska minst omfatta det lägsta antal rådsmedlemmar som företräder mer än 35 procent av befolkningen i de deltagande med- lemsstaterna, plus en medlem. I annat fall ska kvalificerad majoritet anses vara uppnådd. Dessa majoritetsregler innebär att det finns ett behov för Sverige att bilda strategiska allianser med andra medlems- stater för att kunna få genomslag för en linje.

Om kommissionens genomförandekommittéer

De rättsakter som beslutas enligt det ovan beskrivna lagstiftnings- förfarandet kan ta formen av förordningar, direktiv och beslut. För- ordningar är direkt tillämpliga i varje medlemsstat, medan direktiv kräver implementerande lagstiftning i varje medlemsstat. I många

783

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

fall måste emellertid även förordningar kompletteras med mer detal- jerade bestämmelser, antingen i nationell rätt eller på EU-nivå.

Medlemsstaterna ansvarar för att vidta de nationella lagstiftnings- åtgärder som krävs för att genomföra den lagstiftning som beslutats på EU-nivå. Rådet och parlamentet kan dock delegera vissa befogen- heter att anta bindande rättsakter till kommissionen, i syfte att effek- tivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av EU- rätten.

De närmare förutsättningarna för detta regleras i EUF-fördraget. I artikel 290 föreskrivs att kommissionen kan tilldelas befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Enligt artikel 291 kan kommissionen vidare tilldelas befogenhet att anta så kallade genomförandeakter när det finns be- hov av ”enhetliga villkor för genomförande av unionens lagstiftning”. Kommissionen kan ges sådan befogenhet i den grundläggande rätts- akt som ska genomföras.

Då kommissionen tilldelas befogenhet att anta genomförande- akter kontrolleras utövandet av dessa befogenheter enligt fördraget av medlemsstaterna. Hur medlemsstaternas kontroll av kommissio- nens antagande av genomförandeakter sker regleras i dag i den så kallade kommittéförfarandeförordningen (KFF)1 . Av art. 3 KFF framgår att kommissionen ska biträdas i arbetet med att anta genom- förandeakter av en kommitté bestående av företrädare för medlems- staterna med en företrädare för kommissionen som ordförande. Genom dessa kommittéer tillförsäkras medlemsstaterna insyn i processerna och politisk kontroll över de rättsakter som antas av kommissionen.

Det finns två separata förfaranden enligt vilket detta kan ske, det så kallade rådgivande förfarandet och det så kallade gransknings- förfarandet. Det rådgivande förfarandet regleras i art. 4. Enligt detta förfarande har genomförandekommittén med representanter för medlemsstaterna en rådgivande funktion. Kommissionen ska vid beslut om en genomförandeakt ta största hänsyn till kommitténs yttrande, som beslutas med enkel majoritet.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissio- nens utövande av sina genomförandebefogenheter.

784

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Granskningsförfarandet regleras i artikel 5 och 6. Enligt detta

förfarande har genomförandekommittén under vissa förutsättningar en vetorätt gällande hur rättsakten genomförs. Kommissionen kan då som huvudregel endast anta en genomförandeakt om kommittén yttrar sig positivt eller inte avger något yttrande. Om yttrandet är negativt, kan kommissionen antingen föreslå en ändrad version av utkastet inom två månader, eller inom en månad hänskjuta det till en särskild omprövningskommitté. Vilket av de båda förfarandena som ska användas framgår av den rättsakt som ska genomföras.

Utöver behandlingen av förslag till rättsakter innefattar genom- förandekommittéernas arbete bland annat att följa upp tillämpningen av lagstiftningen i medlemsstaterna och att uppmärksamma behov av ändringar av regelverket.

Sverige företräds vanligen i genomförandekommittéerna av myndighetstjänstemän. Detta till skillnad från de flesta andra med- lemsländer som vanligen företräds av tjänstemän från ett reger- ingsministerium. Det sammanhänger med att den svenska förvalt- ningsmodellen bland annat utmärks av ett litet regeringskansli och förvaltningsmyndigheter med relativt sett stora personella resurser och en hög nivå av saklig expertis. När myndighetstjänstemän full- gör dessa uppgifter ska de dock representera regeringen och då ledas av det ansvariga departementet för att upprätthålla den demokra- tiska styr- och ansvarskedjan.2

Särskilt om delegerade akter

Som framgår ovan kan Europaparlamentet och rådet delegera befo- genhet till kommissionen befogenhet att anta vissa akter av kom- pletterande karaktär. Detta regleras i artikel 290 i EU-fördraget. En sådan delegation görs genom bestämmelser i den lagstiftningsakt som ska kunna kompletteras eller ändras genom delegerade akter.

Kommissionens befogenheter att anta delegerade akter är enligt fördraget underkastad följande villkor.

–Målen, innehållet, omfattningen och varaktigheten för deleger- ingen av befogenheter måste anges i den grundläggande rätts- akten.

2Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10, s. 47.

785

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

–De väsentliga delarna av den grundläggande akten får inte ändras genom den delegerade akten.

–Delegerade akter får endast ha allmän räckvidd (det vill säga kan inte användas för att hantera enskilda situationer).

För det att kommissionen antar en delegerad akt måste den samråda med experter från EU-länderna. Detta gör som regel genom att en särskilt inrättad expertgrupp tillställs en rapport som upprättas av kommissionen, i praktiken ofta med bistånd av en konsult.

Europaparlamentet eller rådet kan närsomhelst återkalla deleger- ingen av befogenheter till kommissionen. Dessutom kan en delege- rad akt som antagits av kommissionen endast träda i kraft om varken rådet eller parlamentet gör några invändningar inom den tidsfrist som fastställs i den grundläggande rättsakten, vanligtvis två månader. Med- lemsstaterna i rådet kan dock endast rösta ja eller nej till den före- slagna delegerade rättsakten, inte göra ändringar i den (som i till exempel det ordinarie lagstiftningsförfarandet). Beslut fattas i rådet även i dessa frågor med kvalificerad majoritet, enligt vad som beskri- vits ovan.

Användningen av delegerade akter har ökat under senare år.

Om regeringen och dess styrning av myndigheterna

Regeringen har enligt regeringsformen i uppgift att styra riket (1 kap. 6 § RF). I detta ingår bland annat att sköta Sveriges relationer med EU. Det följer av 10 kap. 1 § regeringsformen, som slår fast att över- enskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisa- tioner ingås av regeringen.

I 12 kap. RF finns bestämmelser om förvaltningen och förvalt- ningsmyndigheter. Enligt 12 kap. 1 § RF lyder en förvaltningsmyn- dighet under regeringen om myndigheten inte lyder under riksdagen. Detta – att förvaltningsmyndigheterna ”lyder” under regeringen

–innebär att förvaltningsmyndigheterna i princip har lydnadsplikt gentemot regeringen. I regeringsformens förarbeten sägs att myn- digheterna ”står till regeringens förfogande” som organ vid styran- det av riket och att de i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv ”för särskilda fall” som regeringen meddelar.3

3SOU 1972:15 s. 122 och prop. 1973:90 s. 397.

786

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Enligt 7 § myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheter under regeringen ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande inom Europeiska unionen, ställa den personal till förfogande för delta- gandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen in- formerad om förhållanden av betydelse för EU-samarbetet.

Myndigheternas lydnadsplikt kompletteras dock av ett praktiskt viktigt förbud för regeringen att lägga sig i ”tillämpning av lag eller myndighetsutövning mot enskilda” (12 kap. 2 § RF). Detta kan be- tecknas som ett undantag från myndigheternas allmänna lydnadsplikt.

Det råder dock en viss osäkerhet om exakt vad detta förbud ska anses innebära.4 Ibland talar man slentrianmässigt om ”myndigheters självständighet”, som om detta skulle innebära en rätt för myndig- heterna att utföra sitt arbete utan annan inblandning från regering än den som följer av förordningar och de årliga regleringsbreven. En sådan tolkning verkar dock stå i mindre god överensstämmelse med själva den konstitutionella grundstrukturen, enligt vilken myn- digheterna är underordnade regeringen. Att döma av uttalanden i förarbeten och konstitutionsutskottets praxis kan regeringen i vart fall ingripa i konkreta situationer och ge anvisningar och order också om användningen av myndighetens tillgängliga resurs så länge dessa anvisningar inte innebär att myndigheten instrueras att utöva myn- dighet mot enskild på visst sätt, till exempel besluta om en tvångs- åtgärd. Exempel på direktiv som regeringen kan ge myndigheterna har avsett järnvägsdrift, byggande av vägar och polisens operativa verksamhet.5 Det handlar här om så kallat ”faktiskt handlande” från myndigheternas sida, snarare än myndighetsutövning. Att även en myndighet som till exempel polisens rent operativa verksamhet i många fall är att beteckna som faktiskt handlande är klart. I den rätts- vetenskapliga litteraturen har verksamheter som trafikövervakning, patrullering och besök i skolor nämnts.6

Vad gäller den mer precisa gränsdragningen mellan vad som är faktiskt handlande å ena sidan och vad som är myndighetsutövning

åandra sidan får man huvudsakligen hämta ledning i vad som sägs i förarbetena till 1971 och 1986 års förvaltningslagar om vad som ska anses vara ”ärenden inom förvaltningen”. I 1971 års förarbeten sägs att lagen främst avses vara tillämplig på ”sådana ärenden där myndig-

4Thomas Bull, ”Oxenstierna och omvärlden”, i Sieps 2012:2op, Arvet efter Oxenstierna, s. 10.

5Se t.ex. prop. 1971:30 s. 279 f.

6Sieps. 2012. Rapport 2012:2op, s. 11.

787

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

hets beslut direkt träffar den enskilde på ett ingripande eller eljest betydelsefullt sätt”.7

Annan ledning för att avgränsa innebörden av begreppet ”myndig- hetsutövning” kan hämtas från förarbetena till skadeståndslagen (1972:207), där det finns en bestämmelse om skadeståndsansvar för det allmänna vid försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 §). I dessa förarbeten definieras myndighetsutövning som ”beslut eller åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter eller (…) den statliga överhögheten över medborgarna i deras egen- skap av samhällsmedlemmar”.8 Med andra ord innebär myndighets- utövning myndigheters befogenhet att bestämma saker för enskilda med bindande verkan, oavsett om beslutet är betungande eller gynn- ande för den enskilde.9 Exempel på betungande beslut kan vara skatter, avgifter eller straff och exempel på gynnande beslut kan vara bevil- jande av bidrag, antagningsbeslut och liknande.

I statsvetenskaplig litteratur brukar man ibland tala om att det svenska förvaltningssystemet är ”tudelat”. Det innebär att det prak- tiska förvaltningsarbetet är delat mellan dels regeringen, dels fri- stående förvaltningsmyndigheter. Detta till skillnad från i de flesta länder där myndigheterna är hierarkiskt underordnande, eller inord- nade i, sitt respektive ministerium. I andra länder är i gengäld ofta ministerierna mer eller mindre fristående från varandra, vilket inte är fallet i Sverige där Regeringskansliet är en enda myndighet.

Många av de uppgifter som i andra länder traditionellt finns inom olika departement eller ministerier ligger alltså i Sverige i stället på myndighetsnivå. Detta innebär att det svenska Regeringskansliet är litet i jämförelse med andra länders regeringsapparat.

Närmare om arbetet i Regeringskansliet

I 7 kap. regeringsformen finns bestämmelser om regeringsarbetet. I 7 kap. 3 § RF föreskrivs att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringen är ett kollektiv, som består av statsministern och övriga statsråd (6 kap. 1 § RF). Detta innebär att alla regeringsbeslut i Sverige som utgångspunkt fattas kollektivt.

7Prop. 1971:30 s. 279 f.

8Prop. 1972:5 s. 312.

9Se t.ex. SOU 2010:29 s. 99 ff. och SOU 2010:38 s. 81–82.

788

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Till skillnad från i de flesta länder kan alltså enskilda ministrar inte enskilt besluta i regeringsärenden på ”sitt” ansvarsområde.

Detta regeringens kollektiva beslutsfattande är den konstitutio- nella bakgrunden till den så kallade gemensamma beredningen inom Regeringskansliet, som innebär att samtliga regeringsärenden, inför beslut, bereds gemensamt med alla departement.

EU-ärendena i Regeringskansliet betraktas inte som regerings- ärenden enligt 7 kap. RF. Det sammanhänger med att EU-ärendena inte ger anledning till något beslut av regeringen, utan av EU-insti- tutionerna.10 Det innebär bland annat att regeringen inte fattar beslut kollektivt om Sveriges ställningstagande i olika frågor, eller om fast- ställande av instruktioner till svenska förhandlare i EU-arbetet. Det innebär också att kraven på beredning i regeringsformen inte är direkt tillämpliga på EU-ärendena.

Inför Sveriges EU-inträde menade dock en utredning som hade till uppgift att utreda frågor om statsförvaltningens samverkan med regeringen i EU-frågor att även om sådana frågor inte formellt är regeringsärenden att principerna i 7 kap. RF ändå bör vara vägledande för hur beredningen bör gå till.11 När det gällde regeringens instruk- tioner till tjänstemän som förhandlar i EU föreslog utredningen dels att instruktioner som regel bör lämnas i alla ärenden som behandlas på europeisk nivå, dels att en instruktion bör utarbetas av det sak- ansvariga departementet efter gemensam beredning med andra be- rörda departement och förvaltningsmyndigheter.12 Utredningen an- såg också att instruktionerna bör vara så avfattade att mottagaren ska kunna förstå dem utan att söka vidare upplysningar i tidigare instruk- tioner och att de klart ska ange Sveriges ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrymme. Utredningen ansåg att Sveriges företrädare i bland annat rådets arbetsgrupper och kommissionens genomförande- kommittéer bör få skriftliga instruktioner och att i de fall muntliga instruktioner ges, till exempel av tidsskäl, ska dessa bekräftas skrift- ligen.13

Den ovan beskrivna ordningen är fortfarande den nu gällande för beredning av EU-frågor. 2006 års förvaltningskommitté (se nedan) föreslog i sitt betänkande SOU 2008:118 att EU-ärendena i vart fall i viss utsträckning skulle betraktas som formella regeringsärenden.

10SOU 1993:14 s. 172–173 och 176–177.

11SOU 1993:80 s. 197.

12SOU 1993:80 s. 218–219.

13SOU 1993:80 s. 221.

789

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Enligt kommittén behövde inte varje enskilt ställningstagande i be- redningen av ett EU-ärende och varje enskild förhandlingsinstruktion behandlas som regeringsärende, men de övergripande och grund- läggande ställningstagandena bör vara föremål för regeringsbeslut.14 Förvaltningskommitténs förslag kom inte att bli lagstiftning. Sam- mantaget gäller alltså enligt dagens ordning att EU-frågor i Reger- ingskansliet, till exempel faktapromemorior till riksdagen, instruk- tioner till förhandlare och andra underlag till möten i EU-institutioner där regeringen företräds inte blir föremål för regeringsbeslut, men väl för gemensam beredning mellan departementen.

Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer för samrådsformer i Reger- ingskansliet ska EU-frågor – inklusive EU-rättsliga ärenden och ärenden om svenska lagar och förordningar med anknytning till EU-rätten – beredas med något av de kanslier för EU-frågor som finns i Statsrådsberedningen. När saken gäller den inre marknaden bereds ärendet dessutom med Utrikesdepartementet och då i första hand med enheten för internationell handelspolitik och EU:s inre marknad.15 Generellt gäller att gemensam beredning av alla slags ärenden alltid måste äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande.16

Handläggningen av frågor som rör svenskt deltagande i kommis- sionens genomförandekommittéer behandlas särskilt i Statsrådsbered- ningens ”Cirkulär 5”.17 Där framgår bland annat att ett beslut som rör tillsättning av svenska representanter i genomförandekommittéer bör innehålla kommitténs namn, rättsakten där kommitténs mandat nämns samt namnen på de svenska representanterna och deras anställ- ningsmyndighet. När det gäller instruktioner till representanterna framhålls att samtliga svenska ledamöter i kommittéerna företräder Sverige och således för regeringens talan, oavsett om de är tjänste- män från en myndighet eller från ett departement. Det är därför vik- tigt att instruktioner lämnas av det ansvariga departementet, efter sedvanlig gemensam beredning.

14SOU 2008:118 s. 89–90.

15Statsrådsberedningen 2012. SB PM 2012:1, s. 6.

16Statsrådsberedningen. 2012. SB PM 2012:1, s. 7.

17Statsrådsberedningen. 2011. Cirkulär 5.

790

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Tidigare kartläggningar och analyser

Frågan om hur Sveriges arbete i EU fungerar har flera gånger sedan EU-medlemskapet 1995 utvärderats på en mer allmän nivå. Med detta vill sägas att Sveriges arbete inom EU i just skogliga frågor inte har blivit föremål för särskild analys, men däremot har Sveriges arbete i allmänhet analyserats flera gånger, av statliga utredningar, i forskningsrapporter och i politiska sammanhang. Då har även för- bättringsförslag lämnats.

Nedan redovisas översiktligt ett antal relevanta analyser som tidigare gjorts av frågan. En del av de refererade analyserna ligger förhållandevis långt tillbaka i tiden och skildrar förhållanden som ligger ännu längre tillbaka i tiden. Redogörelsen måste läsas med dessa utgångspunkter. I viss utsträckning kan det alltså sägas att analyserna blir mer relevanta ju färskare de är.

2006 års förvaltningskommitté

2006 års förvaltningskommitté hade i uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. I uppdraget ingick också att i viss utsträckning se över hur den offentliga förvaltningen hante- rade Sveriges EU-medlemskap, och bland annat föreslå hur ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan Regeringskansliet och andra myndig- heter i frågor som rör EU-samarbetet skulle utformas.

I betänkandet SOU 2008:118, Styra och ställa, redovisade kom- mittén sin analys och lämnade vissa förslag, bland annat för att få statsförvaltningens arbete med EU-frågor att fungera bättre. Betän- kandets sammanvägda slutsats var att den tudelade förvaltnings- modellen i stort sett klarar EU-arbetet väl, men att den likväl inne- bär vissa utmaningar som måste hanteras.

Kommittén konstaterade bland annat att det redan av en under- sökning av Kommerskollegium från 2004 framgick att kunskaperna om EU och dess regelverk behövde förbättras inom statsförvalt- ningen, samt att Kommerskollegium även dragit slutsatsen att det fanns problem med samordning och styrning av EU-arbetet och att samordningen måste bli bättre såväl myndigheterna emellan, som med Regeringskansliet.18

18SOU 2008:118 s. 82.

791

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Kommittén betonade vikten av att regeringen och Regeringskan- sliet löpande försäkrar sig om att statsförvaltningens EU-arbete följer de riktlinjer och prioriteringar som lagts fast på central nivå av reger- ingen och ytterst riksdagen och att Sveriges agerande i EU:s förhand- lingsprocesser kännetecknas av ett helhetsperspektiv som säkerställs genom dialog med de berörda parterna.19

När det gällde kommitténs egna slutsatser och förslag lämnade kommittén för det första förslag rörande hur arbetet i regeringen och Regeringskansliet skulle organiseras. Kommittén bedömde att den ”tudelade” svenska förvaltningsmodellen med små departement och en stor fristående förvaltning innebar en nackdel såtillvida att departementen har otillräckliga resurserna för tidiga initiativ. Risken var att departementen binds helt i det löpande arbetet med att reagera på förslag från kommissionen och att införliva beslut som fattas på EU-nivå. Dessutom medförde tudelningen att befogenheterna, man- daten och rollerna ofta var otydliga.20

Kommittén bedömde också att det var problematiskt att EU-ären- den i allmänhet inte betraktas som regeringsärenden, varför besluten inte fattas av regeringen som kollektiv. Kommittén bedömde dock att EU-ärenden, i vart fall sådana som avsåg mer principiella ställnings- taganden, till exempel bestämmande av den allmänna inriktningen av Sveriges ståndpunkt, framgent borde betraktas och behandlas som formella regeringsärenden. Vid denna bedömning stödde sig kom- mittén på uttalanden i förarbetena till regeringsformen, där det sades att ”alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i reger- ingskretsen bör behandlas som regeringsärenden”.21

Det var även problematiskt enligt kommittén att EU-arbetet, i till exempel genomförandekommittéer och rådsarbetsgrupper, inne- bar att departementen griper in i myndigheternas organisationer och drar direkt på myndigheternas personella resurser utan föregående regeringsbeslut. Sammantaget innebar detta enligt kommittén en ord- ning som närmar sig ministerstyre. Bland annat av det skälet bedömde kommittén att tjänstemän från myndigheter alltid skulle ha ett ut- tryckligt och skriftligt förordnande för att kunna företräda reger- ingen, något som man funnit inte alltid var fallet. Utan sådana för- ordnanden bedömde kommittén att det fanns en risk att det blir

19SOU 2008:118 s. 49–50.

20SOU 2008:118 s. 84. Se även s. 95.

21SOU 2008:118 s. 85–86. Se också prop. 1973:90 s. 183.

792

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

mindre tydligt för tjänstemännen att de företräder Sveriges regering och inte sin anställningsmyndighet.22

Vidare lämnade kommittén vissa förslag om förändringar i lag- stiftning och andra regelverk. Kommittén ansåg till exempel att det av öppenhets- och begriplighetsskäl borde framgå i lag vem som tar ställning och vem som företräder Sverige i beslut om europarättslig lagstiftning.23 Kommittén föreslog även att varje departement skulle ha skriftliga rutiner för myndigheternas medverkan i EU-frågorna inom departementets ansvarsområde, och att dessa rutiner borde tas fram gemensamt med myndigheterna för att därefter beslutas av regeringen. Kommittén betonade i denna del att departementen inom sitt ansvarsområde alltid måste lämna instruktioner till före- trädare i kommissionens genomförandekommittéer, efter gemensam beredning och i enlighet med tillämpliga regeringsbeslut. När det är lämpligt borde, förutom särskilda instruktioner inför ett möte när så är nödvändigt, en allmän instruktion ges för det svenska delta- gandet i genomförandekommittén.24

Kommittén ansåg dessutom att det i lagstiftningen, till exempel myndighetsförordningen (2007:515), skulle föras in ytterligare för- tydligande bestämmelser om hur myndigheterna ska delta i EU-arbetet och vilka skyldigheter myndigheter har när det gäller detta arbete.

I denna del föreslog kommittén att följande skulle regleras i författ- ning:

–Myndighetschefen ansvarar formellt för att uppdragen att före- träda Sverige i förhandlingar på EU-nivå genomförs enligt för- ordnanden och instruktioner från regeringen.

–Det ska framgå att deltagare i EU-arbetet företräder den svenska regeringen och således framför dess ståndpunkter, även om de är anställda i en förvaltningsmyndighet.

–Myndigheten ansvarar för att en skriftlig rapport lämnas till depar- tementet efter varje möte där Sverige som medlemsstat har före- trätts av en tjänsteman från myndigheten.

–Om en tjänsteman har ett uppdrag från kommissionen och sköter uppdraget inom ramen för sin anställning vid en myndighet under

22SOU 2008:118 s. 86.

23SOU 2008:118 s. 89.

24SOU 2008:118 s. 91.

793

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

regeringen, ansvarar myndigheten för att regeringen hålls infor- merad.

–Då anställda vid myndigheter har ett personligt uppdrag i en ex- pertgrupp eller i andra fall då ledamöterna har sina uppdrag från kommissionen ska anställningsmyndigheten och regeringen komma överens om hur samråd ska ordnas.

–En myndighet får inte yttra sig till kommissionen i ett offentligt samråd utan att först ha samrått med regeringen. Regeringen kan dock ge en myndighet i uppdrag att yttra sig till kommissionen.

Kommitténs förslag i dessa delar kom inte att bli lagstiftning. Kommittén bedömde, som framgår ovan, att det svenska arbets-

sättet i EU-frågor inte var anpassat för att regeringen skulle kunna ta tidiga initiativ. Därför lämnades också ett antal förslag som syftade till att bättre inrikta EU-arbetet på att ta tidiga initiativ. I betänkan- det redovisades att tjänstemän i den svenska förvaltningsapparaten ofta pekar på tidspressen som ett av de största problemen i EU-arbe- tet. Tiden mellan det att ett visst dokument mottas och att det ska diskuteras i Bryssel kan vara mycket kort, i pressade förhandlingar kanske bara ett dygn eller några timmar. Men häremot framhöll kommittén att beslutsprocesserna i EU i allmänhet är mycket lång- dragna. Från det att initiativ väcks och frågan bereds, till att kom- missionen lägger ett förslag som hanteras i den formella besluts- processen, till att sedan rådet och parlamentet fattar beslut, förflyter ofta åtskilliga år. Ibland kan processen ta uppemot tio år. Kommit- tén bedömde att för dem som är insatta i en sakfråga och följer dess utveckling ska inte grundläggande ställningstaganden behöva för- ankras under tidspress. Kommitténs slutsats i denna del var att det fanns specifikt svenska förhållanden, rörande hur arbetet organise- ras i Sverige, som medför att tidspressen uppfattas som extra svår.25

Här fann kommittén att det svenska EU-arbetet till stor del var inriktat på att hantera den rent formella beslutsprocessen, och att detta riskerade att binda resurserna till ett kortsiktigt och reaktivt arbete, på bekostnad av ett mer strategiskt handlande. Arbetet i en fråga satte enligt kommittén i många fall i gång först när kommis- sionen har lagt ett förslag. ”Sverige”, i bemärkelsen svenska tjänste- män som formellt sett företräder regeringen, får visserligen många

25SOU 2008:118 s. 100.

794

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

gånger kännedom om pågående processer tidigt, genom att tjänste- män från förvaltningsmyndigheterna ofta ingår i kommissionens expertgrupper, där en del av arbetet i initiativ- och beredningsfasen äger rum. Ofta förs emellertid inte någon policydiskussion om frågan i departementet i det här läget. Kommittén fann alltså att det fanns en risk för att den politiska nivån inte kopplas in förrän kommissio- nen har fram ett färdigt förslag till rättsakt.

En del av orsaken till detta ansåg kommittén vara tudelningen av den svenska förvaltningen med därav följande bristande resurser för proaktivt och strategiskt arbete i departementen. Detta såg dock kommittén delvis kunde kompenseras med ett förstärkt strategiskt samarbete med myndigheterna. Regeringen och departementen borde, ansåg kommittén, styra arbetet, men utan att begränsa myndigheter- nas möjligheter att agera proaktivt. Gemensamma strategier skulle underlätta långsiktighet och smidigt samarbete.

Kommittén föreslog också i denna del att regeringen borde över- väga att sätta undan en viss del av Regeringskansliets budget att an- vändas för att frigöra strategisk personal inom Regeringskansliet och myndigheterna för särskilda uppdrag inom prioriterade frågor.26 Sammantaget föreslog kommittén i denna del bland annat att

–alla berörda myndigheter skulle ta fram en EU-strategi

–Regeringskansliet skulle ta fram särskilda strategidokument för prioriterade sakfrågor

–Regeringskansliet skulle inrätta gemensamma projekt- eller arbets- grupper (med representanter för både departement och myndig- het).27

När det gällde att förbättra proaktiviteten i det svenska EU-arbetet lyfte kommittén även fram betydelsen av att stärka kunskapen om EU och ta till vara den kunskap och kompetens i ämnet som fanns i statsförvaltningen. Därför föreslog kommittén att regeringen skulle ta fram ”system för ömsesidigt lärande”, där erfarenheter och såväl goda som dåliga exempel kunde utbytas. Goda erfarenheter från ett område borde, fann kommittén, spridas till övriga på ett systematiskt sätt. Kommittén refererade från forskningen en risk för att kunskaper går förlorade, eftersom vissa grupper inom en organisation, vad man

26SOU 2008:118 s. 102.

27SOU 2008:118 s. 103.

795

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

kan kalla ”enklaver”, som är djupt inblandande i EU-arbetet är mer eller mindre avskärmade från resten av organisationerna, och att de erfarenheter som samlas i grupperna därmed inte kommer övriga delar av organisationerna till godo.28 Kommittén fann också att det fanns behov av att utvärdera effektiviteten i EU-arbetet sektor för sektor för att bättre kunna bedöma vilka lösningar och arbetssätt som är lämpligast, och att EU-arbetet därför bör följas upp och ut- värderas av en oberoende instans, såsom Sieps (Statens institut för Europapolitiska studier).

Det kan här konstateras att den utvärdering som jag nu gör i denna utredning utgör en sådan utvärdering av effektiviteten i EU- arbetet inom skogssektorn som efterlystes av Förvaltningskommittén. Det kan också konstateras att Sieps har publicerat ett antal studier av relevans för Sveriges EU-arbete, varav de viktigaste refereras nedan. Slutligen lämnade kommittén vissa förslag som syftade till att förbättra regeringens styrning av EU-arbetet. Kommittén konstate- rade att en stor del av regeringens styrning av myndigheternas EU-

arbete utfördes genom informella kontakter mellan det enskilda departementet och den anknutna myndigheten. Även om infor- mella kontakter är ett viktigt komplement till den formella styrningen ansåg kommittén att den formella styrningen av myndigheternas EU-arbete behövde ges större stadga. Kommittén påpekade att det endast framgick sällan av myndighetsinstruktionerna att myndig- heter har en skyldighet att bistå regeringen i arbetet med själva be- slutsprocessen rörande EU-ärenden, eller med initiativ på EU-nivå, även för åtskilliga myndigheter där man kunde ha förväntat sig det. Även regleringsbreven gav en mycket blandad bild och det varierade

ivilken mån EU-arbetet återspeglades i instruktionen eller enbart

iregleringsbrevet. Förvaltningskommitténs slutsats i den delen var att skillnaderna mellan departementen var större, än vad sakområdena

isig motiverade. Kommittén föreslog därför att regeringen skulle se över myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, så att de avspeglade EU-arbetets betydelse och omfattning i varje sektor.29 När det gällde styrningen av EU-arbetet föreslog kommittén också att regeringen gav myndigheterna i uppdrag att organisera sitt deltagande i EU-arbetet i samråd med ansvarigt departement. Myndigheterna borde ges ett generellt bemyndigande för EU-arbe-

28SOU 2008:118 s. 104.

29SOU 2008:118 s. 107–110.

796

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

tet inom sitt respektive ansvarsområde. Detta bemyndigande bör sedan kunna delegeras vidare till en enskild tjänsteman för varje spe- cifikt uppdrag. Regeringens instruktion inför möten inom EU-institu- tioner borde riktas till myndigheten som sådan och sedan delegeras vidare av myndighetschefen. På så vis skulle det bli tydligt att myn- dighetschefen ansvarar för hela verksamheten vid sin myndighet, inbegripet vad enskilda tjänstemän gör inom ramen för sin anställning. Kommittén ansåg även att en gemensam verksamhetsplanering av EU-arbetet för myndigheterna och ansvarigt departement borde in- föras, innefattande dels allmänna riktlinjer för EU-arbetet, dels en gemensam plan för hur departementets och myndigheternas resur- ser ska användas. Slutligen konstaterade kommittén att beredningen av tvärgående frågor borde ses över.30 (I synnerhet denna sista fråga kommer jag återkomma till nedan.)

Inte heller dessa förslag kom att bli lagstiftning. Någon ändring i exempelvis myndighetsförordningen kom inte till stånd med anled- ning av förvaltningskommitténs betänkande. I vilken utsträckning kommitténs rekommendation till regeringen att tillse att myndig- heternas uppgifter i det samlade EU-arbetet bättre avspeglades i in- struktioner och regleringsbrev har förverkligats är oklart.

Demokratirådets rapport 2010

Demokratirådet, som är knutet till Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS), publicerade år 2010 en forskningsrapport, med rubriken ”Europeiseringen av Sverige”, som granskade hur svensk politik och demokrati hade förändrats efter femton år av medlem- skap i EU. I synnerhet granskades fyra områden: statsskicket, för- valtningen, partipolitiken och välfärdsmodellen.

I rapporten framkommer bland annat följande slutsatser. En framträdande tendens på EU-nivå är att alltmer EU-lagstiftning beslutas i form av förordningar snarare än direktiv. Denna form av reglering var särskilt framträdande inom området för den inre mark- naden. Det innebär bland annat att regleringen i större utsträckning sker genom uttryckliga och detaljerade regler snarare än övergripande regler om vilka resultat om ska uppnås av medlemsstaterna. En annan tendens var att andelen rättsakter som, enligt de då gällande lagstift-

30SOU 2008:118 s. 110–111.

797

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ningsförfarandena, antogs av kommissionen och de nationella förvalt- ningarna ökade i förhållande till sådana som antogs av rådet ensamt eller tillsammans med Europaparlamentet. Det sammantagna resul- tatet av denna utveckling bedömdes vara inte bara en ökande detalj- reglering på europeisk nivå utan också en europeisering och förstärk- ning av den nationella förvaltningen genom en direkt kommunikation med kommissionen, en kommunikation som ofta ”[passerade] riks- dagen och kanske även regeringen obemärkt”.31

I rapporten framhölls också att eftersom opolitiska tjänstemän, till exempel vid förvaltningsmyndigheterna, kan få ta på sig rollen att representera den svenska regeringen i olika EU-sammanhang är det fullt möjligt att samarbetet i EU inte enbart har medfört en för- skjutning av makt till den europeiska nivån, utan också lett till makt- förskjutningar på den nationella nivån, närmare bestämt en maktför- skjutning från politiken till statsförvaltningen.32 Till denna bild verkar också höra ökande inflytande för sakdepartementen över politiken och mer tjänstemannamakt på lägre nivåer. (Även om delvis motsatt tendens också kan iakttas: att Regeringskansliet och i synnerhet Statsrådsberedningen ökar i omfång, och att fler politiskt känsliga frågor ”centraliseras” till Statsrådsberedningen).33

Rapporten diskuterar också utmaningar men den svenska tudelade förvaltningsmodellen, med ett litet regeringskansli och stora fristå- ende myndigheter. Å ena sidan konstateras att myndigheterna sitter på stor sakkunskap inom olika områden och att det ofta kan vara så att den främsta kompetensen i en fråga finns på ansvarig myndighet snarare än på ansvarigt departement. Ur ett effektivitetsperspektiv kan det ofta vara bättre att skicka en mer kunnig person till ett möte i en rådsarbetsgrupp eller en genomförandekommitté, i synnerhet som mycket av diskussionerna i dessa fora tenderar att vara tekniska till sin karaktär. Å andra sidan är det inte alltid säkert att en sådan person har en lika god uppfattning om regeringens vilja och de poli- tiska bedömningar som ligger bakom den ståndpunkt som han eller hon har ombetts att framföra och argumentera för. Ofta förväntas tjänstemän som deltar i möten på EU-nivå komma med den här typen av politiska indikationer, och ibland kan det vara svårt för myndig-

31Demokratirådet. 2010, s. 45–47.

32Demokratirådet. 2010, s. 58.

33Demokratirådet. 2010, s. 67–68.

798

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

hetstjänstemän att göra snabba bedömningar vad gäller den svenska viljan i en fråga, om ett ärende tar en ny riktning.34

Under alla förhållanden har förutsättningarna för styrning från centralt håll i det dagliga arbetet till viss del försvårats genom EU- samarbetet, bland annat eftersom en stor del av EU-arbetet sker på lägre nivå inom sakdepartementet eller på myndighetsnivå. Mycket av det som sker på lägre nivåer tenderar att äga rum under den poli- tiska radarn, trots att de frågor som hanteras kan få stora konsekven- ser. Dessutom blir merparten av det som skrivs och föreslås på dessa lägre nivåer ofta mycket svårt att ändra i slutskedet av en förhand- ling, vilket är tillfället då politiken kopplas in. Dessa problem för- värras, enligt rapportens slutsatser, av ett ”politiskt ointresse för EU-frågor”.35

Vad gäller politisk styrning av myndighetstjänstemän som deltar i sådant arbete som här diskuteras konstaterades i rapporten att det förekommer att myndighetstjänstemän efterfrågar mer politisk styr- ning än vad systemet tillhandahåller. Ibland är de ”styrsignaler” som politiken använder sig av (i första hand regeringens instruktioner ”inte användbara”. Att styrsignaler inte är användbara kan bero på att de kommer för sent eller att den fråga som saken gällde har för- ändrats på ett sådant sätt att ståndpunkten inte längre är relevant, men också på att styrsignalerna är alltför allmänt hållna.36

Sammantaget leder allt detta till en förskjutning av makt inom förvaltningen, där lägre tjänstemän som arbetar med EU-frågor får ta ett stort ansvar att inta en mer politisk roll i sitt arbete än vad deras kollegor med ansvar för nationella politikfrågor får göra. I rappor- ten drogs också slutsatsen att möjligheterna till demokratiskt ansvars- utkrävande försämrats som en följd av dessa otydliga roller, med betydelse för de folkvaldas möjligheter att påverka politiken.37

I rapporten görs även vissa reflektioner kring frågan om närvaro av svensk personal i Bryssel, bland annat i EU-institutioner. Det kon- stateras att svenskar är underrepresenterade i EU-institutionerna och att det närmast råder konsensus om att detta är ett problem. Det konstateras också att det är en uttalad politisk ambition att få in fler svenskar i EU-institutionerna. Men trots dessa uttalade poli- tiska ambitioner och betydelsen av nätverk i EU-politiken avsätts

34Demokratirådet. 2010, s. 60–61.

35Demokratirådet. 2010.

36Demokratirådet. 2010, s. 63.

37Demokratirådet. 2010, s. 71.

799

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

mycket begränsade faktiska resurser för detta ändamål. I rapporten refereras bland annat studier som visar att en del av de svenskar som är anställda inom EU-kommissionen menar att svenskar får för dålig träning inför proven i jämförelse med sökande från andra länder.

Att vara väl förberedd vid detta tillfälle är avgörande, men en stor andel av de svenskar som numera finns anställda på kommissionen fick vid sitt ansökningstillfälle inget stöd från Regeringskansliet eller den svenska representationen, för att träna eller för att förstå vilken typ av situation man skulle ställas inför. I rapporten refereras även en studie som visar att svenskar på plats inom EU:s institu- tioner, antingen som nationella experter eller fast anställda, upplever att många andra medlemsstater är bättre på att ta hand om sina lands- män inom EU. Det som efterfrågas är delvis socialt nätverkande, men framför allt stöd när svenska tjänstemän ansöker om en ny högre tjänst. Här pekas på det i vart fall vid denna tid gällande princip- beslutet att Sverige inte skulle ”lobba” för att svenskar skulle till- delas tjänster på ”mellannivå” i institutionerna, utan att tjänsterna skulle gå till den mest kvalificerade sökanden. Men att avstå från politiska påtryckningar och nationella lobbykampanjer, när andra länder engagerar sig på detta sätt, kan uppfattas som en naiv inställ- ning och som något som försvårar för svenskar att göra karriär i EU. Det framkommer även i rapporten att det till denna bild hör att svenska tjänstemän vittnar om att de, när de återvänt, fått in- trycket att kunskaperna de förvärvat inte ansågs vara relevanta och därför inte kommit till nytta. Det finns rentav många exempel på tjänstemän som uppfattade att de snarast blivit ”bestraffade” av hem- organisationen för sitt initiativ att skaffa sig EU-erfarenhet, och att det snarast uppfattades som att man missat viktiga saker när man varit borta från Sverige.38

Sieps 2012:2

Sieps (Statens institut för Europapolitiska studier) publicerade år 2012 en rapport under rubriken ”Arvet efter Oxenstierna”, där ett antal statsvetenskapliga och rättsvetenskapliga forskare granskade olika aspekter av hur den svenska förvaltningsmodellen fungerade i

38Demokratirådet. 2010.

800

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

EU. Rapporten var en del av Sieps bredare forskningsprojekt ”Den svenska förvaltningsmodellen och EU”.

I rapporten framförs bland annat den uppfattningen att alla direk- tiv från regeringen till sina myndigheter måste ske genom formenliga regeringsbeslut, beslutade i den ordning som sägs i 7 kap. RF (vilket bland annat innebär att beslutet är ett kollektivt beslut av hela reger- ingen). Det ifrågasätts även om regeringens kollektiva beslutsfatt- ande och den därav följande gemensamberedningsprocessen och myndigheternas stora självständighet mot regeringen verkligen vållar Sverige stora praktiska problem inom EU-arbetet. Enlig rapporten har något sådant ”sällan trovärdigt hävdats”.39

Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10

Enligt 13 kap. 1 § RF ska riksdagens konstitutionsutskott granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § RF meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I utskottets granskning som redovisades i ett betänkande våren 2015 granskades vissa aspekter av hur regeringen säkerställer att myndigheterna håller regeringen informerad i frågor av betydelse för samarbetet inom EU, och hur medlemskapet i EU har påverkat relationerna mellan regeringen och myndigheterna. Specifikt behandlades regeringens styrning och han- tering av arbetet i EU-kommissionens genomförandekommittéer. Granskningen omfattade totalt tjugo genomförandekommittéer inom fyra olika departements områden.

Utskottet inledde i denna del med att konstatera att det är nöd- vändigt för att upprätthålla den demokratiska styr- och ansvarskedjan i staten att det finns välfungerande instruktionsgivning till och åter- rapportering från de tjänstemän som för den svenska regeringens talan i EU-sammanhang. Utskottet konstaterade också att studier av Sveriges deltagande i kommittéförfarandet tidigare hade visat på vissa brister i dessa avseenden.40

Utskottets granskning visade bland annat att allmänna, så kallade stående, instruktioner hade upprättats för två kommittéer och att

39Joakim Nergelius, ”Om Oxenstiernas ständiga aktualitet”, i Sieps. 2012. Rapport 2012:2op.

40Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10, s. 44.

801

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

någon form av särskild skriftlig instruktion hade upprättats inför 76 av totalt 93 möten. De särskilda instruktionerna var i nästan samt- liga fall utförliga, med angiven ståndpunkt och/eller handlingslinje för respektive dagordningspunkt på det aktuella mötet. För drygt hälften av kommittéerna förekom att angelägenhetsgrad angavs för respektive dagordningspunkt. I knappt hälften av kommittéerna innehåller instruktionerna inför mötena också regelmässigt en bak- grundsbeskrivning av arbetet i kommittén och det aktuella bered- ningsläget.41

Utskottet kom till slutsatsen att iakttagelserna vid granskningen inte gav anledning till någon annan bedömning än att instruktionsgiv- ningen till och återrapporteringen från företrädarna i de granskade kommittéerna i stort hade fungerat väl. Samtidigt noterade utskottet att det fanns vissa svårigheter att leva upp till de ambitioner som Regeringskansliets cirkulär med riktlinjer för hanteringen av EU- ärenden ger uttryck för, exempelvis i fråga om att hålla den tidsfrist för återrapportering från möten i genomförandekommittéerna som angavs där (24 timmar).

Statskontorets promemoria 2015

I en promemoria från 2015, Myndigheters arbete i frågor om delaktig- het i EU (dnr 2015/148-5), granskade Statskontoret vissa aspekter av myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingick att kartlägga myndigheternas samrådsformer och lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna har omfattande samråd med intresserade aktörer.

Undersökningen visade bland annat följande. Två tredjedelar av myndigheterna deltog i EU-arbetet, med vilket avses arbete i arbets- grupper, kommittéer, nätverk och liknande inom EU, men också arbete med att genomföra EU-beslut på nationell nivå. När univer- sitet, högskolor, länsstyrelser och museer exkluderades steg andelen myndigheter som deltar i EU-arbetet till omkring 75 procent. I den fjärdedel av myndigheterna som inte deltog i EU-arbetet finns bland annat några sektorsspecifika analysmyndigheter och några nämnd- myndigheter. Undersökningen visade emellertid också att myndig-

41Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10, s. 61.

802

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

heterna uppfattade att de oftare deltog i EU-arbetet som experter än som representanter för regeringen.

Vidare uppgav tre av fyra myndigheter som hade svarat att de del- tog i EU-arbetet att de hade samråd med intresserade aktörer i arbetet med EU-frågor. Vanligast var att myndigheterna behandlar EU-frågor inom de generella samrådsformer de har med intresserade aktörer.

Det var emellertid endast några få myndigheter som samrådde i samt- liga EU-frågor som de arbetade med.

Bland de myndigheter som samrådde med intresserade aktörer var informella samrådsformer vanligast, oftast i form av ad hoc-möten. En majoritet av myndigheterna hade även återkommande möten med intresserade aktörer. En majoritet hade även möten med formaliserade arbetsgrupper eller råd knutna till myndigheten.

Nästan alla myndigheter bjöd in aktörer från näringslivet till sam- råd. Något färre myndigheter bjöd in ideella organisationer.

2014 års utredning om delaktighet i EU

I juli 2014 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda möjlighe- terna att inom ramen för EU:s regelverk och arbetssätt främja insyn, delaktighet och inflytande för aktörer i Sverige när det gäller frågor som beslutas inom EU. I uppdraget ingick bland annat att redogöra för möjligheterna till insyn, delaktighet och inflytande samt att ana- lysera kunskapsnivån i Sverige i frågor om EU och hur denna påver- kas av olika samhällsaktörer.

Utredningen sammanfattar sina egna slutsatser i denna del bland annat enligt följande.

Relationen mellan regeringen och myndigheterna är i EU-sammanhang otydlig och därmed även styrningen av myndigheternas EU-arbete (…) Detta ställer dels nya krav på relationen mellan regeringen och myndig- heterna, dels på myndigheternas eget informations- och samrådsansvar.

Tjänstemän vid regeringens myndigheter utformar ofta sina instruktioner själva, är många gånger osäkra på vem de representerar och kan i många sammanhang förhållandevis obemärkt för riksdag och regering agera direkt gentemot kommissionen och EU-myndigheter. Tjänstemän som arbetar med EU-relaterade frågor kan på så sätt få en mer politisk roll än de tjänstemän som arbetar i andra delar av förvaltningen.42

42SOU 2016:10 s. 38.

803

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Bioekonomiutredningen

I juni 2022 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att ta fram förslag till en strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och växande svensk bioekonomi samt, vid behov, lämna förslag på åtgärder för att främja bioekonomins utveckling (Bioekonomiutredningen). I sitt slutbetänkande, En hållbar bioekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle (SOU 2023:84), lämnade utredningen även vissa förslag som syftade till att placera flera svenska experter på bioeko- nomi inom EU-institutionerna.

Utredningen konstaterade bland annat att Sverige är ett av de länder som har en underrepresentation av tjänstemän inom institutionerna, och att antalet svenskar inom EU:s institutioner fortsätter att minska. Denna utveckling riskerade enligt utredningen att leda till ett försva- gat inflytande för Sverige i EU och ett växande demokratiskt under- skott. Utredningen bedömde att det behövde finnas svenska experter inom bioekonomi inom EU:s institutioner för att säkerställa sam- verkan och synergi mellan Sveriges och EU:s strategier.43

Mot bakgrund av denna analys föreslog utredningen att Boverket, Energimyndigheten, Formas, Havs- och vattenmyndigheten, Jord- bruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Vinnova skulle ges i uppdrag att finansiera svenska experter inom EU:s institutioner.44

Sieps 2024:1

Under första halvåret 2023 uppbar Sverige ordförandeskapet i Euro- peiska unionens råd. I rapporten Sieps 2024:1 utvärderas Sveriges ordförandeskap av Sieps. Rapporten bygger huvudsakligen på totalt 37 intervjuer med personer som på olika sätt varit inblandade i Sveriges ordförandeskap. Rapportens granskningsområden och slutsatser har även relevans för Sveriges EU-arbete i allmänhet.

I rapporten framhävs bland annat att goda, personliga och tillits- fulla relationer till övriga medlemsstaters representanter på samma nivå är av stor vikt för ett framgångsrikt förhandlingsarbete. Flera intervjuade personer betonar vidare att Stockholmsbaserade tjänste- män i större utsträckning behöver åka till Bryssel på möten och i sam- band med detta avsätta ”mingeltid” före och efter själva mötet för

43SOU 2023:84 s. 178.

44SOU 2023:84 s. 179.

804

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

att etablera relationer. Det framhålls som viktigt att inte bara resa till Bryssel, gå in i ett möte och resa hem igen direkt efter utan att försöka frigöra tid och utrymme för att nätverka med kollegor från andra länder samt EU-institutionerna före och efter mötena. I rappor- ten framhävs även värdet av att lära känna samtliga motparter, snarare än att främst fokusera på motparter från ”likasinnade länder”. Detta för att få en grundlig förståelse för bakomliggande drivkrafter och inställning i olika frågor.45

I rapporten bedöms det arbetssätt som Sverige använde under ordförandeskapet med så kallade 23-blad, som innehöll raminstruk- tioner, som framgångsrikt. Raminstruktionerna medförde att personal i Bryssel inte lika ofta behövde ”gå hem” till Stockholm för att för- ankra nya ståndpunkter när förhandlingsläget förändrade sig. I rappor- ten refereras bland annat uppfattningen att raminstruktioner skulle vara bra oavsett om Sverige är ordförande eller inte eftersom de under ordförandeskapet gav Regeringskansliets förhandlare ett något större förhandlingsmandat, sparade tid och gjorde förhandlingsarbetet mer effektivt. Det framhävs att oerhört mycket tid annars går åt till att gemensambereda de vanliga instruktionerna, med snävare formulerade ståndpunkter.46

Som mycket effektivt framhålls också det arbete i ”team” som bedrevs under ordförandeskapet, där personal på plats i Bryssel och personal på departementet i Stockholm ingick i samma team. Denna struktur möjliggjorde regelbundna politiska avstämningar på högsta nivå.47

I rapporten konstateras också att erfarenheter från det svenska ord- förandeskapsarbetet bekräftar vikten av att agera så tidigt som möjligt i en lagstiftningsprocess. Särskilt små länder har mycket att vinna på att påverka aktivt innan förslag läggs, liksom på rådsarbetsgrupps- nivå och i expertgrupper knutna till kommissionen. Det konstateras att erfarenheterna styrker den allmänna lärdomen att påverkansarbete har en större effekt när man lämnar konkreta, färdigformulerade och skriftliga ändringsförslag till policydokument och lagförslag jämfört med allmänt hållna kommentarer eller enbart muntliga synpunkter. Den som är först på bollen med ett tydligt, konkret och smart för- slag kan få stort genomslag. En viss intervjuperson framhäver också

45Sieps. 2024, s. 26.

46Sieps. 2024, s. 33.

47Sieps. 2024, s. 8.

805

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

att skriftliga inspel till kommissionen genom till exempel brev kan ha stor påverkanseffekt. I vissa frågor kan sådana brev skrivas tillsam- mans med likasinnade medlemsstater.48

När det gäller frågan om lämpligast förhandlingsteknik konstateras i rapporten att även om Sverige ogillar ett lagförslag, eller att EU över huvud taget hanterar en viss fråga, är det sällan möjligt att blockera processen helt när en majoritet står bakom den. Att påverka inrikt- ningen, mildra effekten eller skademinimera kan i sådana fall vara det bästa möjliga handlingsalternativet.49

I rapporten diskuteras särskilt behovet av att prioritera för svensk del. Det framhävs att andra mellanstora länder väljer ett antal frågor som är prioriterade, eller ett litet antal punkter i varje rättsakt, och sedan fokuserar på det, medan Sveriges tendens är att ha svårt att prioritera bort.50

När det gäller allmänna lärdomar rörande lämplig förhandlings- och påverkansteknik framhävs till exempel att Sverige i varje fråga tidigt bör förbereda en påverkansplan med målsättningar för vad som ska uppnås, för att sedan kunna planera insatser och framför allt kartlägga kontakter som behöver tas i olika skeden av processen. Skriftliga, tidiga inlägg på arbetsgruppsnivå är särskilt viktiga för mindre medlemsstater som Sverige, som har svårare att få genom- slag genom att blockera förhandlingarna senare i Coreper. Möjlig- heten att involvera svenska ambassader i europeiska huvudstäder kan också övervägas. Detta arbetssätt, att knyta samman utrikes- förvaltningen med EU-arbetet och använda den förra som en resurs

idet senare, är något som andra mellanstora EU-länder använder sig av med framgång.51

Sammanfattningsvis landar rapporten i bland annat följande slut- satser av betydelse för det utredningsarbete jag nu gör:52

–Skapa igenkänning. Inställningen till EU har betydelse för hur Sverige uppfattas av partners. Ett förhållningssätt som på ett tro- värdigt sätt visar Sveriges övergripande engagemang för EU-sam- arbetet underlättas av att ha ett antal igenkännbara synsätt. Den typen av långsiktiga principer kan också underlätta flexibilitet på kort sikt.

48Sieps. 2024, s. 42.

49Sieps. 2024, s. 43.

50Sieps. 2024, s. 47–48.

51Sieps. 2024, s. 48–49.

52Sieps. 2024, s. 57.

806

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

–Veta vad man vill och formulera det i god tid. En grundförutsätt- ning för att få genomslag för sina ståndpunkter är att veta vad man vill och lyckas formulera det på ett tydligt sätt i ett tidigt skede. Proaktiva initiativ kan med fördel tas tillsammans med andra medlemsstater. Att ha en fungerande omvärldsbevakning och ana- lyskapacitet är av stor vikt. Att kunna förutse politiska initiativ som förväntas komma från kommissionen skapar förutsättningar för att göra en egen politisk bedömning i god tid.

–Prioritera. För mellanstora medlemsstater är det därtill viktigt att kunna prioritera. Detta gäller både mellan olika politikområden och inom den specifika förhandlingen.

–Ge konkreta inspel. En ytterligare sak som framstår som mycket viktigt i förhandlingarna är att komma med konkreta och använd- bara inspel i form av textförslag till ordförandeskapet, snarare än allmänna hållningar. Detsamma gäller inspel till kommissionen, där det är möjligt och i ett tidigt skede. Hög precision kan resul- tera i stort genomslag.

–Undvik stuprör. Det är av vikt att svenska sätt att organisera ett visst politikområde rimmar med EU:s styrning på området. Det är därför av stor vikt att säkerställa både flexibilitet och en funge- rande samordning, exempelvis i form av konkreta påverkansplaner och arbete i departementsöverskridande ”team”.

Övrig forskning

Bland övrig relevant forskning om dessa frågor kan nämnas Anna Ullströms studie från 2009 om de politiska stabernas syn på möjlig- heten att styra den egna organisationen i ljuset av europeiseringen, som publicerades inom ramen för forskningsprogrammet ”Regerings- kansliet och samhällets organisering”, vilket finansierades av Riks- bankens jubileumsfond.

I studien framkom att det ibland var oklart vem de tjänstemän som företrädde Sverige i EU-arbetet representerade, särskilt då de kom från förvaltningsmyndigheterna, vilket försvårade politikernas styrning. De statssekreterare som intervjuades i studien framförde att lojalitetskonflikter kan uppstå när tjänstemän under längre perioder representerar regeringen i kommittéerna och att tjänstemän ibland

807

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

driver en linje som den politiska ledningen inte står bakom eller inte har kännedom om.53

En slutsats i studien var att EU-arbetet ägde rum inom ramen för en styrningsprocess som Regeringskansliets organisation inte var an- passad för och att slitningar av det skälet uppstod mellan politiker och tjänstemän.54

Särskilt om skogsområdet

Ingen av de ovan redovisade studierna har inriktats särskilt på att ut- värdera Sveriges EU-arbete när det gäller skogliga frågor. För att kom- plettera materialet har det utredningssekretariat som stått till mitt förfogande genomfört en intervjustudie, i form av tjugo intervjuer med personer som på olika sätt antingen har varit inblandade i Sveriges förhandlings- och påverkansarbete i EU, eller som av olika skäl har ett initierat utifrånperspektiv på detta arbete. Det har även i jäm- förandesyfte genomförts intervjuer med ett antal tjänstemän som har erfarenhet av förhandlingsarbete inom vissa andra områden än skogsområdet. Som jämförelseobjekt har valts ut ett antal politik- områden där den allmänna uppfattningen är att Sverige på det stora hela lyckats bättre med att få genomslag för vårt nationella intresse

i förhandlingsarbetet på europeisk nivå.

En förteckning över de intervjuer som legat till grund för redo- visning nedan finns i Bilaga 2 till betänkandet. Nedan redogör jag för vad som framkommit vid intervjuerna, ordnat tematiskt.

Politisk styrning och politisk vilja

Intervjuerna har bland annat berört frågan om politisk styrning av förhandlings- och påverkansarbetet, och i vilken utsträckning till- räckligt tydligt politiska signaler når fram till de tjänstemän som utför det praktiska förhandlingsarbetet.

En återkommande uppfattning i intervjuerna är att Sverige av olika skäl ofta har svårt att uttrycka en tydlig politisk uppfattning i sina förhandlingsståndpunkter. De flesta intervjupersoner framhäver betydelsen av att det formuleras och uttrycks en tydligare politisk

53Pierre, J. och Sundström, G. (eds). 2009, s. 38–39.

54Pierre, J. och Sundström, G. (eds). 2009. s. 41.

808

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

vilja. ”Det måste finnas en politisk vilja, en minister och en regering som tydligt vill någonting” som en före detta tjänsteman vid Reger- ingskansliet uttrycker saken.55

En tjänsteman i Regeringskansliet menar att de situationer då det i den inrikespolitiska debatten utmålas som att Sverige ”lagt sig platt” i förhandlingar i EU ofta handlat om att Sverige inte förmått uttrycka någon stark uppfattning på plats i Bryssel.56

En av de anledningar som lyfts fram till att Sverige inte förmår ha en tillräckligt tydlig uppfattning i förhandlingarna är helt enkelt att den politiska viljan inte alltid uttrycks tydligt i instruktionerna från Regeringskansliet till sina förhandlare. Om så är fallet blir det naturligtvis även otydligt för andra länder vad den svenska politiska viljan är.57

En myndighetstjänsteman med mångårig vana av att förhandla i olika sammanhang i EU för Sveriges räkning uttrycker det som att ”Regeringskansliet måste sätta sig ner med myndigheterna och vara mer tydliga med vad man vill åstadkomma”.58

Även om den just redovisade uppfattningen – att ”problemet” framför allt ligger i hur tydligt den övergripande politiska målsätt- ningen och skälen för dem kommer till uttryck i instruktionerna – är den vanligaste finns det också intervjupersoner som pekar på hur instruktionerna tolkas. En person som under lång tid arbetat med förhandlingar för Sveriges räkning uppger att hans uppfattning är myndighetstjänstemän är väldigt försiktiga och ”ängsliga” att trampa fel eller gå för långt. Han uppfattar också att det kan förekomma att man är rädd för att ta ställning eller ”ta strid” i förhandlingarna, att man har svårt att ta bollar på ”uppstuds”. Lösningen i den delen är enligt hans uppfattning att ge förhandlarna lite mer manöverut- rymme och lite friare mandat. Det förutsätter dock att man har goda sakkunskaper om ämnet, vilket inte alltid är fallet med yngre departe- mentstjänstemän.59

Andra intervjupersoner känner inte igen sig i att den politiska viljan i instruktionerna är otydlig. En tjänsteman i Regeringskansliet uppger dock att det kan bero på att inom just hennes område är den

55Intervju 8.

56Intervju 14.

57Intervju 10.

58Intervju 3.

59Intervju 1.

809

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

underförstådda politiska viljan ovanligt tydlig, eftersom det råder inrikespolitisk konsensus i frågan.60

Det finns dock intervjupersoner som anser att myndighetstjänste- män som företräder Sverige i EU på sistone har blivit mer och mer styrda. En myndighetstjänsteman bedömer denna utveckling, som hon daterar till cirka 2018 och framåt, i huvudsak är positiv, men att hon kan vara kritisk mot är att regeringen enligt hennes uppfattning i vissa fall hindrat hennes myndighet att använda sin expertkompe- tens. Står det inte att man ska säga något i instruktionen så får man numera inte heller säga det, medan man tidigare kunde tala friare som expert i rena sakfrågor. Hennes personliga uppfattning är att det vore bättre med en ram, ”vad vill Sverige uppnå”, och frihet att agera inom denna ram. Men samtidigt som hon upplever att styr- ningen på detta sätt blivit mer tungfotad kan hon också ibland känna sig osäker på vad den politiska linjen är. Hon skulle alltså inte ha något emot instruktioner som var tydligare på denna punkt, vad regeringens policy och önskade förhandlingsresultat är.61

När det gäller frågan om hur en tydligare politisk vilja kan ut- tryckas och få genomslag lyfts bland annat att mer arbeta med ram- instruktioner, det vill säga instruktioner som är mindre detaljerade och mer inriktade på övergripande önskat förhandlingsresultat. (Se mera om detta ämne nedan under rubriken ”Beredningsformer och instruktioner”). Som framgår i avsnitt 9.1.2 ovan användes sådana raminstruktioner bland annat under Sveriges ordförandeskap i Euro- peiska unionens råd första halvåret 2023. Flera tjänstemän på Reger- ingskansliet påpekar att man redan försöker arbeta i riktning mot raminstruktioner. En intervjuperson på Landsbygds- och infrastruk- turdepartementet menar dock att arbetssättet kan stärkas ytterligare om man kan lägga mindre fokus på allmängiltiga uttalanden och prin- ciper och på exakta formuleringar i förhandlingsståndpunkterna.62

Andra framhäver att beredningsformerna på Regeringskansliet är bra på att få fram en ståndpunkt om man har något att förhålla sig till, men att detta ofta kräver att tidspress föreligger. ”Varför ska jag lägga mig [i förhandlingen med andra departement] nu om jag inte måste?” som en tjänsteman uttrycker det. Han menar att detta är mekanismen bakom att raminstruktionerna likväl ofta dras

60Intervju 11.

61Intervju 7.

62Intervju 14.

810

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

med samma problem som mer specifika instruktioner. Han pekar på att detta problem bara kan lösas genom att politiken skapar skarpa tidsgränser för den egna organisationen, och genom att det kommer tydliga signaler från politiken om vad den politiska viljan är. Om det kommer tydliga politiska signaler från högsta politiska nivå, då finns det förutsättningar att lösa ut alla knutar. ”Tjänstemannaorganisationen i Regeringskansliet kommer inte pro- ducera politiskt verksamma saker med mindre än att politiken ställer väldigt tydliga krav på att så ska ske”.63

Det har också förts en diskussion om det skulle kunna utgöra ett ”problem” ur förhandlingssynpunkt att instruktionerna utgör allmän handling och därmed som utgångspunkt är offentliga, det vill säga om detta skulle utgöra ett hinder mot att låta den politiska viljan och det önskade förhandlingsresultatet framgå tydligare.

Den departementstjänsteman som har lyft frågan i intervju tror inte att detta är ett problem. Å ena sidan kan instruktionernas offent- lighet i teorin medföra att Sveriges ”visar sina kort” och därmed för- svagar Sveriges möjlighet att förhandla. Men å andra sidan konsta- terar hon att med hänsyn till bland annat EU-nämnden är det nog i vilket fall inte så svårt för andra medlemsländer att, om de vill, ”luska ut” vad Sverige tycker och hur den politiska dynamiken i Sverige ser ut när det gäller vissa frågor. Hon tror att Coreper-instruktionen regel- mässigt brukar begäras ut, men att det är ovanligt att ”förberedande instruktioner”, till exempel till möten i rådsarbetsgrupper och så vidare, begärs ut.64

När det gäller frågan om hur en politisk vilja bättre kan formu- leras och kommuniceras lyfter en företrädare för en intresseorgani- sation förslaget att myndigheter bör få fler gemensamma uppdrag att mer noggrant och från flera myndigheters perspektiv belysa kon- sekvenserna av ett visst rättsaktsförslag. Som det är i dag skickas nya förslag från kommissionen ut på snabbutredning till relevanta myndigheter för att få en konsekvensanalys som ett fakta-PM kan baseras på. Fakta-PM ska till riksdagen inom fem veckor från det att kommissionens förslag eller ett initiativ från en medlemsstat har publicerats. Hon framkastar dock idén att förlänga tiden för redo- visning av fakta-PM till åtta veckor, om det innebär att fler myndig- heter kan vara inblandade i konsekvensanalysen. Det vore enligt henne

63Intervju 18.

64Intervju 14.

811

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

bättre om konsekvensanalysen blir tydlig och bred redan från början. Man kan tänka sig att man poolar resurser med Finland och gör en gemensam konsekvensanalys.65

Flera intervjupersoner framhåller det arbetssätt som finns i Finland för att ta fram en finsk position. I Finland samordnar Utrikesmini- steriet omvärldsbevakningen och den process i vilken alla relevanta samhällsaktörer genom en rundabordsmetod om möjligt kommer fram till en gemensam linje. En företrädare för en svensk bransch- organisation uppger i intervju att hon uppfattar att de fakta-PM som tas i Sverige är vaga jämfört med de finska positionerna. De finska positionerna är mer substantiella. Nackdelen med det finska systemet är så klart att finnarna håller hårt i sin position och kan bli lite mindre adaptiva och flexibla. Hon efterlyser generellt en större öppenhet från regeringen i fråga om hur förhandlingarna fortlöper och hur Sveriges ståndpunkt utvecklar sig, till exempel genom att bjuda in olika intressenter för att ha tidiga diskussioner.66

En intervjuperson lyfter fram det samrådsforum som regeringen har startat upp kopplat till skogsövervakningen (”Team Sweden”) som liknande den process som det finska Utrikesministeriet sam- ordnar i Finland. Enligt henne slutar visserligen de svenska samtalen ofta med att skogsnäringen och miljöorganisationerna går därifrån med olika uppfattning. En fördel med en finsk rundabordsmetod för omvärldsbevakning och diskussion skulle enligt henne ändå kunna vara att man får en mer sammanhållen styrning av och överblick över arbetet med att ta fram svensk policy och svenska prioriteringar och därmed undviker de stuprör som det blir om fackdepartementen tar hand om frågorna.67

En intervjuperson, en tidigare centralt placerad person i en intresse- organisation för de gröna näringarna, ger ett exempel på en situation då Sverige hade haft nytta av att uttrycka en starkare politisk vilja.

Enligt hans uppfattning hade de delar av EU:s gröna giv som nu allmänt uppfattas som ett problem av det svenska näringslivet och den svenska regeringen, och som även den dåvarande regeringen delvis var skeptisk emot, inte gått igenom i ministerrådet om Sverige hade uppträtt mer bestämt. Hans uppfattning är att Sverige hade

65Intervju 15.

66Intervju 9.

67Intervju 12.

812

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

kunnat åstadkomma mer om frågan om det svenska skogsbrukets långsiktiga förutsättningar prioriterats annorlunda.68

Detta reser frågan om behovet av att prioritera i EU-arbetet, varom mer nedan.

Slutligen är en metod som lyfts fram för att öka genomslaget för den politiska viljan i förhandlingsarbetet i EU att på något sätt knyta politiska tjänstemän till förhandlingsprocesserna, inklusive – i politiskt prioriterade fall – processerna i de förberedande grupperna och genom- förandekommittéerna. Man kan också tänka sig att knyta myndig- heternas förhandlingsarbete i arbetsgrupper och kommittéer till ver- tikala team i Regeringskansliet där det ingår både opolitiska tjänste- män och politiska tjänstemän.69

Beredningsformer och instruktioner

Den diskussion som har sammanfattats ovan om att man måste se till att Regeringskansliet tar fram tydliga ståndpunkter leder ofta fram till resonemang om gemensamberedningen. Den lyfts fram som en begränsande faktor i att kunna uttrycka sig tydligt i förhandlingar, bland annat eftersom våra processer tar så lång tid.70 En företrädare för en intresseorganisation uttrycker saken som att Sverige ”inte blir så spetsigt”.71 En tjänsteman i Regeringskansliet menar att ”de svenska processerna är inte gjorda för att vara snabba.” Det innebär också bland annat att Sverige alltid är sist på bollen när det gäller att skriva på gemensamma brev, och så vidare.72

Samma bild delas av en tjänsteman vid EU-kommissionen. Skälet till att Sverige ofta uttrycker sig lite för allmänt och hänvisar till prin- ciper och så vidare snarare än konkreta önskade resultat och kon- kreta nationella intressen är enligt hans uppfattning gemensambered- ningen och regeringens gemensamma beslutsfattande. I systemet är inbyggt att ståndpunkterna kommer att uttrycka ”en sorts minsta gemensamma nämnare”. Det kan enligt hans uppfattning även bero på Sveriges allmänna konsensuskultur.73

68Intervju 6.

69Intervju 12.

70Intervju 4 och 13.

71Intervju 15.

72Intervju 3 och 9.

73Intervju 5.

813

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Utöver långsamhet är en annan konsekvens av gemensambered- ningen som lyfts fram att den politiska viljan kan tappas bort i över- drivet kompromissande om små formuleringsskillnader. Det framhålls att dessa små formuleringsskillnader knappast gör någon skillnad för den som sitter vid förhandlingsbordet. Dessutom blir resultatet i allmänhet att den färdiga formuleringen blir slätstruken och inte så konkret.74 Vad som däremot är viktigt att veta är vad regeringen ytterst sett vill.75

Av motsvarande skäl som gemensamberedningen kan innebära ett problem vad gäller till exempel att skriva under gemensamma brev, kan det också innebära en allvarlig hämsko på möjligheten för Sverige att komma med egna textförslag under förhandlingar. Detta eftersom det kan vara svårt att enas om textförslag, särskilt när man inte ”måste”. Att komma med egna textförslag och att försöka hålla i pennan är en mycket viktig pusselbit i att bedriva ett framgångsrikt förhandlingsarbete (se under rubriken ”Förhandlingsteknik”) nedan. En svensk tjänsteman i Bryssel framhäver att ett sätt att hantera detta har varit med de raminstruktioner som förekommit i olika samman- hang, till exempel i samband med Sveriges ordförandeskap i EU.76

Samtidigt framhåller dock många gemensamberedningen som något väldigt bra. När en position väl har beretts så ligger den fast och det spelar ingen roll vilken minister som för tillfället råkar före- träda Sverige. Detta är en styrka i förhandlingsarbetet och ökar de andra medlemsstaternas förtroende för Sverige som förhandlings- part.77 Det skulle aldrig kunna hända i Sverige att en minister röstar emot den nationella linjen, eller att olika ministrar driver olika linjer i EU, som en tjänsteman vid Regeringskansliet uttrycker saken.78 Det gör att man kan ”känna sig trygg i att man företräder Sverige”.79 Sverige håller tack vare gemensamberedningen en och samma kon- sekventa linje genom hela förhandlingarna.80

En före detta tjänsteman vid Regeringskansliet instämmer i vad flera andra intervjupersoner uttalat om att instruktionerna inte ut- trycker den politiska viljan särskilt bra. Hon framhåller att instruk- tionerna i praktiken ofta skrivs av tjänstemännen, men politiken är

74Intervju 13 och 17.

75Intervju 13.

76Intervju 4.

77Intervju 4.

78Intervju 10.

79Intervju 15.

80Intervju 13.

814

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

inte särskilt bra på att uppmärksamma frågor med politisk spräng- kraft. Tjänstemännen måste tala om för politiken när det är ”fara å färde” och måste då be om politisk styrning. Hon känner för egen del att hon ofta har åkt ner till Bryssel och känt att hon inte fått svar på viktiga frågor från politikerna om vilka vägval som ska göras. Hon menar att svenska politiker inte har tiden, kraften, viljan att sätta sig in i och förstå hur mycket det är som faktiskt bestäms i Bryssel.81

I samband med diskussion om gemensamberedningen och bered- ningsformerna i Regeringskansliet återkommer flera intervjupersoner till möjligheten att i större utsträckning använda sig av raminstruk- tioner av den typ som har använts under det svenska ordförandeskapet i EU och som i viss utsträckning har börjat förekomma även i andra förhandlingssituationer.82 En robust EU-instruktion som man kan förlita sig på lyfts fram som en lösning både på utdragna berednings- processer och på Sveriges svårigheter att i tillräckligt god tid formu- lera och uttrycka en tydlig politisk vilja.83

Eftersom en sådan raminstruktion skulle ge ett bredare mandat åt den som förhandlar är det många intervjupersoner som tar upp att instruktionerna måste göras ”mer politiska” och tydligare uttrycka den politiska viljan (se ovan). Som har konstaterats ovan är ett pro- blem, vilket inte alltid är det minsta, att en politisk vilja måste skapas. Ett annat problem är att den politiska viljan måste kommuniceras och ge avtryck i instruktionen. Här framhäver en del intervjupersoner att det ”är viktigt att politiken tar sin roll”, till exempel genom att politiken (det vill säga politiska tjänstemän) inte förhåller sig passiva till de utkast till instruktioner som presenteras och gör inspel och ändrar instruktionerna, förutsatt att det sker på ett tidigt stadium i beredningen. En tjänsteman i Regeringskansliet ser en potential i att i större utsträckning stämma av instruktioner under hand med exempelvis statsrådets politiskt sakkunniga.84

Det ska också sägas att vissa intervjupersoner ger uttryck för att ”politiken” redan är tämligen inblandad i att ta fram instruktionerna. Det uppges till exempel kunna förekomma att statssekreterare ändrar i detaljer.85

81Intervju 8.

82Till exempel Intervju 13.

83Intervju 4.

84Intervju 10.

85Intervju 11.

815

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

En tjänsteman vid Statsrådsberedningen menar att Sverige visser- ligen skulle få större möjligheter till påverkan om Statsrådsbered- ningens EU-kansli förstärktes. Men det som verkligen saknas är den tydliga politiska inriktningen, det vill säga att det blir fullt ut tydligt vad regeringen vill och att tjänstemännen hör det. Denna signal måste gå från statsministern till ansvariga statssekreterare till alla i hela orga- nisationen. Han ser att tendensen är att politiken inte vill verka genom de vanliga strukturerna i form av gemensamberedningen i Regerings- kansliet. I stället inrättar man olika typer av parallella samordnings- strukturer och att stärka den samordnande funktionen hos Statsråds- beredningens EU-kansli skulle gå i samma riktning. Hans uppfattning är att om man var tydligare med vad som är den politiska viljan kom- mer den ordinarie strukturen att fungera och tjänstemannaorganisa- tionen kommer följa efter.86

En intervjuperson framhåller som ett problem att vi har en väldigt liten stab runt vår EU-minister, och att strukturen för att arbeta med EU-frågor är decentraliserad såtillvida att alla departement har EU- frågor på sitt bord. Hon jämför här med Finland där EU-frågorna samordnas i ett enda kansli inom Utrikesministerier som håller ihop arbetet över stuprörsgränserna.87

Förhandlingsteknik

När det gäller frågan om vad som är den mest lämpliga ”förhandlings- tekniken” i EU-sammanhang kommer intervjupersonernas resone- mang nästan alltid att kretsa kring spänningsfältet mellan att å ena sidan vara en ”spelbar” och konstruktiv part i förhandlingarna, och att å andra sidan vara tydlig så tidigt som möjligt med Sveriges upp- fattning.

Flera intervjupersoner betonar värdet av att Sverige inte ”låser” sig under förhandlingarna utan är öppen för vilken riktning förhand- lingarna tar.88 En centralt placerad tjänsteman i Regeringskansliet menar att det ur ett förhandlingsteoretiskt perspektiv inte är så bra att redan från början säga att man inte vill se något. Den som är ord- förande är nämligen intresserad av att driva agendan framåt och att ”få något i hamn”. Därför inriktar man sig helt på de medlemsstater

86Intervju 17.

87Intervju 15.

88Till exempel intervju 4.

816

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

som är öppna för kompromisser. Enligt hans uppfattning är det trots allt ”hyfsat lätt” även för en mindre eller mellanstor medlemsstat som Sverige att få gehör för sin uppfattning i till exempel Coreper så länge man kan anföra sådana skäl som motparterna tycker är värda respekt, vilket är antingen sakligt underbyggda synpunkter eller att man visar hur och varför en viss fråga är av konkret intresse för Sverige.89

Det förekommer två delvis motstående uppfattningar bland inter- vjupersonerna i fråga om hur Sverige rent sakligt ska förhålla sig till förslag som inte stämmer överens med vårt nationella intresse och regeringens politiska linje. Å ena sidan förekommer uppfattningen att Sverige, framför allt på senare år, fått ett rykte om sig i EU-syste- met att vara en ”nejsägare”. Det påpekas att risken med en sådan attityd är att kommissionen ”räknar bort en” – om Sverige ändå kommer rösta nej är det ingen idé att försöka kompromissa med Sverige.90 En myndighetstjänsteman med erfarenhet av förhand- lingsarbete anser att Sverige skulle ha mer framgång om Sverige vore mer konstruktivt. Med det menas dels att i viss utsträckning vara mer positiv och bejakande till initiativ på EU-nivå, dels att på ett mer konstruktivt och framåtsyftande sätt motivera sin kritik eller sin ståndpunkt.91 En annan myndighetstjänsteman uttrycker det som att Sverige måste lägga mer ansträngning på att se saken från kommissionens perspektiv, och Sverige måste ”vilja väl i för- hållande till sina förhandlingsparter”. Han menar också att ett skäl till att Sverige ofta tar en överdrivet negativ hållning är att Sverige ibland ”övertolkar signaler från kommissionen”.92

Åandra sidan förekommer också uppfattningen, delvis hos samma personer som ger uttryck för den första uppfattningen, att Sverige inte är tillräckligt tydligt med vad man tycker och därför kan bli överkört.

En myndighetstjänsteman med erfarenhet av att förhandla för Sveriges räkning beskriver det som att Sverige i konkreta förhand- lingssituationer kan vara lite försiktigt när det gäller att ”konfrontera elefanten i rummet”, nämligen att det ofta föreligger en direkt och

öppen intressemotsättning i en någon central fråga mellan olika med- lemsländer. Då kan det hända att man ”skyfflar problemet under mattan” till alldeles för sent i förhandlingen. Han anser att man i

89Intervju 13.

90Intervju 7.

91Intervju 7.

92Intervju 3.

817

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Regeringskansliet skulle behöva utveckla en metod för att direkt konfrontera de mest känsliga frågorna i en fil, i stället för att för- söka skjuta upp avgörandet.93

Andra uttrycker det som att ”spelbarheten” inte får leda till att man blir bortkollrad eller överkörd, eller uppfattas som att man inte har någon egen vilja.94 Sverige kan enligt en tjänsteman vid Reger- ingskansliet uppfattas som en nejsägare just eftersom man inte vågar vara öppen med sina prioriteringar, och vara tydlig med att en viss fråga utgör ett nationellt kärnintresse och varför. Hon uttrycker det som att ”Sverige måste våga delta i diskussionen och presentera för- slag”.95

Även andra intervjupersoner instämmer i att det kan förekomma att Sverige både låter sig köras över och blir nejsägare, på grund av att ”vi är ovana förhandlare ”och inte tillräckligt tydliga. En före detta tjänsteman vid Regeringskansliet menar att Sverige måste vara tyd- ligare med vad vi vill, och ha bättre överblick över ”vilka pjäser som finns på brädet”.96

Samtidigt framhäver flera olika intervjupersoner att detta inte är en lätt balansgång.

Vissa vill dock understryka att det är en ”kraftigt förenklad bild” att Sverige alltid säger nej. En tjänsteman vid Regeringskansliet menar att de tillfällen då Sverige i slutändan röstar nej i rådet ”kan räknas på en hands fingrar”. Hon menar dock att vi samtidigt ofta har ”svåra positioner”, det vill säga uppfattningar som ligger långt från det rea- listiska slutresultatet. Problemet är med andra ord inte att Sverige ofta säger nej utan att Sverige har svårt att få gehör för sina uppfatt- ningar. I grunden är därmed problemet att det så ofta kommer för- slag från kommissionen som ur svensk synpunkt är dåliga, på vilka vi ”måste öda förhandlingskapital för att räta upp”.97

En tjänsteman vid kommissionen medger att det förvisso kan finnas en risk med att vara allt för ”konstruktiv”. Om alla medlemsländer anstränger sig för att vara mer konstruktiva än vad de egentligen känner sig benägna att vara finns det en klar risk att kommissionen

93Intervju 3.

94Intervju 10.

95Intervju 10.

96Intervju 8.

97Intervju 14.

818

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

inte känner av vilket motstånd som egentligen finns mot ett visst rättsaktsförslag.98

Flera intervjupersoner betonar att det inte är så enkelt som att Sverige aldrig kan vara en nejsägare. Ibland måste Sverige rösta nej, men det måste ske med restriktivitet om vi inte vill slösa bort vår förhandlingskapital. Å andra sidan framhäver en tjänsteman vid Regeringskansliet att förhandlingskapital inte bara kan ”samlas på hög” utan att det samlas för att förr eller senare användas till något, till exempel stoppa lagstiftning som regeringen bedömer komma vara skadlig för Sverige. För att det ihopsamlade förhandlingskapi- talet ska användas på rätt saker måste någon ha överblick över hel- heten, betonar hon.99

En faktor som lyfts fram för framgångsrika förhandlingar är att Sverige skickar förhandlare som rent personligen är tillräckligt erfarna. En intervjuperson uttrycker det som att erfarenhet av att ha varit med skapar mod, det krävs att man vågar säga emot kommissionen och vågar erinra om att det är medlemsstaterna som bestämmer i rådet. Han anser dock inte att Sverige sticker ut vad det gäller ålder och tyngd på dem vi skickar till Bryssel.100

En myndighetstjänsteman anser att det varierar om Sverige skickar tillräckligt erfarna förhandlare. Man får ta de förutsättningar som är. Ibland finns det en erfaren förhandlare att skicka, ibland inte. Han kan dock uppleva att Sverige ofta skulle kunna vinna på att skicka mer erfarna förhandlare.101

Det bör noteras att den omständighet att Sverige ofta skickar myndighetstjänstemän till förhandlingar i rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer snarare än departementstjänstemän också lyfts fram som en styrka. En före detta tjänsteman vid Regerings- kansliet uttrycket det som att ”ett litet land som Sverige som kanske inte har samma muskler som Frankrike eller Tyskland kan bidra med sin kunskap och saklighet”. Svenska tjänstemän som åker ner är förhållandevis pålästa och sakliga. Det gör att man får ”gehör och respekt” i arbetsgruppen.102

En tjänsteman vid kommissionen är delvis kritisk mot Sveriges förhandlingsteknik. Han menar att Sverige ibland kan ha svårt att

98Intervju 5.

99Intervju 14.

100Intervju 1.

101Intervju 3.

102Intervju 8.

819

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

hålla sig till den fråga som diskuteras, och till exempel kan komma med allmänna effektivitets- och budgetsynpunkter som framförs i fel forum. Finland är enligt hans uppfattning bättre på att i stället framföra något i sak som ligger i nationellt intresse. Det leder till att man tidigt i förhandlingarna uppfattar att Sverige kommer rösta nej till rättsakten och därmed ”räknar bort” Sveriges röst. Då måste man vända sig någon annanstans för att hitta en kvalificerad majoritet. Finland är bättre på att tala om den fråga som ligger på bordet. Det beror enligt honom nog på att Finland inte har samma konsensuskul- tur, och på att ministrarna har eget konstitutionellt mandat.103

En myndighetstjänsteman med erfarenhet av förhandlingsarbete betonar hur viktigt det är att ”hålla i pennan” och att komma med konkreta textförslag. Han menar att detta tidigare var ett problem för Sveriges del men att det på senare år har skett en väldigt stor för- bättring.104 Detta är en bild som andra intervjupersoner delar.

Det framhålls också att problemet inte på något sätt är att svenska företrädare uppträder passivt eller tillbakadraget under förhandling- arna. Enligt en myndighetstjänsteman med erfarenhet från arbete i olika sorters grupper och kommittéer i Bryssel är Sverige alltid med på mötena och tar alltid ordet. Han uppskattar att Sverige är bland de åtta länder som tar ordet mest.

En tjänsteman vid Regeringskansliet anser att det, på mer regel- bundet och organiserat sätt än vad som i dag sker, borde hållas ut- bildningar i förhandlingar. Exempelvis bör personal som skickas ner för att förhandla Bryssel få utbildning i hur man ska förhålla sig till en instruktion och hur man ska tolka sitt mandat.105

Koalitionsbyggande

Nästan alla intervjupersoner håller med om att en nyckelfråga för att kunna bedriva ett effektivt förhandlings- och påverkansarbete är att bygga strategiska koalitioner. Flera framhåller att det naturligtvis är värdefullt att samarbeta med ”närliggande länder” som Danmark och Finland, liksom andra länder som är ”likeminded” med Sverige när det gäller skogsfrågorna.106

103Intervju 5.

104Intervju 2.

105Intervju 10.

106Till exempel intervju 1 och 6.

820

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Det framhävs dock också att det är viktigt att aktivt försöka vidga kretsen av likasinnade, och leta utanför den krets av länder som rent allmänt uppfattas som att de liknar Sverige vad gäller övergripande samhällsmodell och politiskt klimat. ”Man får ta de koalitioner man kan hitta”, som en tjänsteman vid Regeringskansliet uttrycker det. Ibland kan man behöva bygga ”obekväma” koalitioner, men det får man acceptera.107

Andra menar att det finns ett ärvt intellektuellt motstånd mot att leta efter koalitionspartners utanför den traditionella kretsen av nordvästeuropeiska protestantiska länder och att Sverige skulle kunna bli bättre, men att det redan skett sådana ansatser och att Sverige redan har blivit lite bättre på detta.108

Att Sverige har lyckats bilda allians med Frankrike i skogsfrågorna inom ramen för samarbetsgruppen For Forests lyfts fram som en stor framgång av både en centralt placerad tjänsteman i Regerings- kansliet och av en tidigare central placerad företrädare för en intresse- organisation för de gröna näringarna.109

Nyckeln för att lyckas med arbetet att utöka Sveriges likeminded- krets är enligt en intervjuperson att departementet inte ”snålar med pengarna” utan till exempel skickar ner handläggare kvällen före för att ge utrymme att bygga relationer med tjänstemän från andra länder. ”Man måste äta middag med folk man inte vill äta middag med, man kan inte vara hemma och vila på kvällen.”.110

En mycket specifik fråga om vilken det råder delade meningar bland intervjupersonerna är värdet av att skicka ”ministerbrev” till kommissionen. En intervjuperson från en myndighet lyfter fram ministerbrev som ett sätt att påverka och proaktivt föra in Sveriges synpunkter i beslutsprocesserna i Bryssel. Han framhäver att med- lemsstaternas, även Sveriges, benägenhet att skicka brev till kommis- sionen när det gäller skogsfrågor har ökat mycket de senaste tre åren och att detta är positivt.111

Andra intervjupersoner menar å andra sidan att ministerbrev som inte har ett konkret innehåll är av ”begränsat värde”. Kommissionen vet ofta ändå vad Sverige tycker.112 En annan tjänsteman uttrycker

107Intervju 11.

108Intervju 6 och 13.

109Intervju 6 och 9.

110Intervju 10.

111Intervju 2.

112Intervju 18.

821

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

det som att det finns en uppfattning att handlingskraft är att skicka brev, men det är tvärtom.113

En erfaren tjänsteman vid Regeringskansliet med lång erfarenhet av förhandling inom EU-systemet uttrycket det som att ”nästan alla brev är dåliga, nästan alla möten är bra”.114

Många lyfter fram att fysisk närvaro i Bryssel är av stor betydelse för framgångsrikt koalitions- och relationsbyggande.115 En företrädare för en branschorganisation menar att Sverige är ”sådär duktiga” på fysisk närvaro. Hon anser att svenska politiker rent generellt skulle kunna lägga mer tid på att vara i Bryssel vid andra tidpunkter än då det är rådsmöten, och avsätta tid till att knyta kontakter med sina europeiska kollegor.116

En tjänsteman vid Statsrådsberedningen anmärker att ska man vara krass är det bara Finland och Sverige som tycker skog är viktigt på samma sätt. Andra länder som Österrike och Slovenien har mycket skog men de har en helt annan typ av skogsbruk. Han menar att vi måste inse att det är så det är. Det är inte så att de tänker fel, utan de tänker annorlunda.117

Relationsbyggande och kontakter

Nästan alla intervjupersoner framhäver värdet ur förhandlings- och påverkanssynpunkt av att svenska aktörer knyter goda personliga kontakter, dels i ”EU-systemet” (inom institutionerna) dels med företrädare för andra medlemsstater. Dessa gäller både politiker och tjänstemän.

En intervjuperson uttrycker det som att det är ett hantverk att förhandla, och att detta hantverk handlar om att träffa människor utanför möten, att äta frukost, att mejla och så vidare.118

Nästan alla intervjupersoner betonar starkt värdet av fysisk när- varo i Bryssel.119 En tjänsteman vid kommissionen understryker att ”fly-in, fly-out” fungerar dåligt. Man kan enligt hans uppfattning inte bara ”gå på ett möte, fyra av ett anförande och åka hem och sedan

113Intervju 16.

114Intervju 17.

115Till exempel Intervju 12 och 13.

116Intervju 13.

117Intervju 18.

118Intervju 8.

119Intervju 1.

822

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

tro att man har sagt det man vill ha sagt”. Han betonar att det är viktigt att visa sig och att påminna om sina synpunkter. Dessutom ändrar sig det politiska landskapet i Bryssel. Även om man har sagt något för ett år sedan kan kontexten förändras. Sverige underskattar enligt hans uppfattning behovet av att upprepa sig.120

En erfaren förhandlare menar att ”det duger inte att säga att vi ses om en månad”, utan man måste vara mer aktiv i förhandlings- hantverket. Det kan bara ske genom personligt kontaktbyggande.121

Några av intervjupersonerna uppehåller sig särskilt vid värdet av att kontakter knyts även på hög politisk nivå, det vill säga i första hand mellan svenska ministrar och deras kollegor i andra medlems- länder. En tjänsteman vid Statsrådsberedningens EU-kansli under- stryker att detta lämpligen sker i samband med rådsmöten. ”Råds- möten är inte så spännande men den stora vinsten är att träffa folk och få ett ansikte på kollegor”.122

Då är det också viktigt att dessa rådsmöten tas till vara. En annan tjänsteman vid EU-kansliet menar att svenska ministrar i viss mån kan ha en benägenhet att vara lite passiva vid rådsmöten. De ”åker ner och läser sina talepunkter”, medan ministrar från vissa andra med- lemsländer ”far runt i rummet och tjoar och tjimmar”. Han skulle uppmuntra svenska ministrar att från dag ett i sitt uppdrag prioritera nätverksbyggande med andra ministrar. Hans erfarenhet är dessutom att nya statsråd ett par år in i sitt uppdrag ”upptäcker” att EU-arbetet inte bara är viktigt utan också roligt.123

En tjänsteman vid Statsrådsberedningen konstaterar att EU-frå- gorna visserligen ”penetrerar vårt politiska liv mycket mindre än vissa andra medlemsstater”, men att det å andra sidan inte är så att kun- skapen om eller intresset för EU är mindre i Sverige än i medlems- länder av motsvarande storlek och motsvarande geografiska läge som Finland och Danmark.124

Ett par intervjupersoner framhäver som positivt att statsministern de senaste åren har tagit en tydligare roll i påverkansarbetet i EU-sam- manhang, både i allmänhet men i synnerhet i skogsfrågorna. Det lyfts bland annat fram det sätt på vilket statsministern vid flera tillfällen

120Intervju 5.

121Intervju 1.

122Intervju 18.

123Intervju 16.

124Intervju 17.

823

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

har bjudit in Ursula von der Leyen till Sverige.125 En uppfattning som framförs är att detta är ”det enda som gör ordentligt avtryck”. En myndighetstjänsteman anser att statsministerkortet borde spelas oftare.126

Närvaro i EU:s institutioner

Flera intervjupersoner framhäver att ett problem ur Sveriges synpunkt är bristande närvaro av svenska tjänstemän i EU:s institutioner. En centralt placerad person vid en europeisk intresseorganisation med lång erfarenhet av påverkansarbete uppger rent av att han ”aldrig” sett en svensk i kommissionens förberedande arbetsgrupper.127

En före detta tjänsteman vid Regeringskansliet anser att man i Sverige i allmänhet underskattar hur pass ”politiska” EU-institutio- nerna är och därmed även vilken politisk nytta det medför för Sverige att ha fler tjänstemän i institutionerna.128 En annan tjänsteman i Reger- ingskansliet lyfter särskilt fram behovet av få in svenskar i kommissio- nens expertkommittéer, samt att få in svenskar hos kommissionen som policy advisors hos kommissionen. Hon menar att det finns väldigt mycket kompetens i Sverige, inte minst på myndighetsnivå, men att vi måste hitta bättre strukturer för att nyttja denna kompe- tens.129

Synpunkten att Sverige bör ha stort intresse av att få fler svenska nationella experter till kommissionen – med tidsbegränsade uppdrag

–får bifall bland annat av en centralt placerad företrädare för en in- tresseorganisation för de gröna näringarna. Hon anser att Sverige måste göra mer målmedvetna rekryteringar till denna typ av tjänster. Hon jämför med Finland som alltid lyckas ha en skogsexpert centralt placerad.130

Det råder olika uppfattningar om vad Sveriges underrepresentation består i. En tjänsteman vid kommissionen menar att svenskar, i mot- sats till vad som ibland påstås, presterar ungefär lika bra i antagnings- proven (”concours”) som andra EU-medborgare, och att det med andra ord knappast kan bero på detta. Han menar att det snarare

125Intervju 3 och 17.

126Intervju 13.

127Intervju 21.

128Intervju 8.

129Intervju 14.

130Intervju 15.

824

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

beror på att det av karriärmässiga skäl helt enkelt är mindre attrak- tivt att arbeta i Bryssel för svenskar än för många andra européer. Han uttrycker det som att i Sverige har en EU-karriär traditionellt setts som en black om foten snarare än som en merit. Inte bara får man ingen utväxling för sin erfarenhet när man återvänder ”hem” till Sverige, utan man blir i praktiken straffad eftersom man missat att göra karriär i de strukturer och med de frågor som verkligen räk- nas. ”De signalerna sipprar ut i systemet, ända ner till universiteten”.131 Andra intervjupersoner är inne på samma spår, att man har be- gränsad karriärnytta på svenska myndigheter av att ha EU-erfaren- het.132 Som svar på frågan om varför EU-kompetens värderas så lågt i Sverige framhävs bland annat en kunskapsbrist om EU, liksom en brist på intresse. En företrädare för en intresseorganisation menar att regeringen måste ”peka med hela handen” och markera att EU- kompetens är efterfrågat och viktigt i statsförvaltningen. Hon fram- häver också att språkkunskaper är en flaskhals, framför allt en brist

på tjänstemän som talar franska.133

En annan konkret orsak som många intervjupersoner anför är att arbetskulturen i Bryssel passar svenskar mindre väl och att livskvali- teten helt enkelt upplevs som lägre än i Sverige.134 Det kan till exem- pel handla om att man kan tänka sig att vara i Bryssel när man är ung, som praktikant eller junior tjänsteman, men att man vill hem när man vill bilda familj bland annat på grund av den svenska socialförsäk- ringen.135

Vissa intervjupersoner, även om de i grunden delar uppfattningen att den svenska närvaron i EU-insitutionerna bör stärkas, nyanserar dock i viss mån bilden av svensk underrepresentation. En företrädare för en intresseorganisation menar att Sveriges närvaro i EU:s insti- tutioner allt sammantaget är ”helt okej”, men vi måste ha mer ”tentak- ler in i kommissionen och mer långsiktiga relationer” med aktörer och institutioner i Bryssel.136

När det gäller lösningar på problemet med svag svensk närvaro i EU-institutionerna återkommer många intervjupersoner till förstärkt utbildning och kompetensutveckling. Ett förslag är att Sverige skulle

131Intervju 5.

132Intervju 15.

133Intervju 15.

134Intervju 3, 5 och 9.

135Intervju 12.

136Intervju 12.

825

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

inrätta någon form av selektivt ”mitt-i-karriären”-program för myn- dighetstjänstemän. Syftet skulle vara dels att höja kompetensen men dels också att höja statusen på att arbeta med EU-frågor. Genom att man blir utvald så kommer det uppfattas som mer statusfyllt att arbeta med EU-frågor.137

En annan åtgärd kan vara att se till att alla skogsutbildningar inne- fattar ett grundblock om EU-policy. Detta vore att plocka en ”lågt hängande frukt” för att få Sveriges påverkanskraft i EU att öka, enligt en centralt placerad företrädare för en intresseorganisation.138

Ytterligare ett förslag är att inrätta ett nätverk för svenska skogs- intresserade i Bryssel, såväl svenska statstjänsteman som svenska tjänstemän i EU-institutionerna och svenska intresse- och bransch- företrädare.139 Det framhävs även att det är viktigt att svenskar är representerade i de europeiska intresseorganisationerna. Det bedrivs ett konstant påverkansarbete i organisationerna kring vilka frågor organisationerna ska driva, där det svenska skogsbrukets perspektiv måste få genomslag.140

Kunskap och intresse om EU

Flera intervjupersoner återkommer till att begränsad kunskap om EU och kanske också begränsat intresse för EU-frågor är en hämsko för det svenska politiska systemets effektivitet när det gäller EU- arbetet. En före detta tjänsteman i Regeringskansliet uttrycker sig mycket kritiskt om det svenska politiska systemets kunskap om hur institutionerna fungerar och om EU-politik.141

En annan intervjuperson menar att kunskapsnivån ibland politiker rentav sjunker, liksom politikens benägenhet att ta del av relevant kunskap och forskningsrapporter, samt att använda definitioner på ett korrekt sätt, och så vidare.142

En central placerad tjänsteman i Regeringskansliet menar att ett skäl till att intresset för och kunskapen om EU är låg i det svenska politiska systemet är att Sverige är ett förhållandevis EU-skeptiskt land. Även om det finns ett relativt starkt stöd för Sveriges medlem-

137Intervju 15.

138Intervju 15.

139Intervju 9.

140Intervju 12.

141Intervju 8.

142Intervju 3.

826

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

skap som sådant delar nästan hela det politiska spektrat en skepsis mot överstatlighet. Han menar dock att även ”EU-skeptiker” måste se EU-frågor som prioriterade och viktigare. Det är först då man får framgång. Vidare menar samma intervjuperson att svenska politiker bör ha en mindre principiell och mer osentimental och praktisk syn på EU. EU handlar enligt honom om praktisk politik och praktiskt förhandlingsarbete, och man bör se på EU-politik som om man är ett ”kommunalråd”.143

Flera intervjupersoner återkommer till det inte har varit till Sveriges fördel vad gäller praktiska förhandlingsresultat att hålla fast så hårt vid idén att ”skog är en nationell kompetens”. Ingen bestrider att EU-fördragen inte innehåller några specifika befogenheter för EU på skogspolitikens område, men fördragen ger unionen befogenheter inom miljö, energi och klimat. Det framhålls att den svenska linjen, möjligen ibland mot bättre vetande, har varit att luta sig mot uppfatt- ningen att EU inte kan besluta något som får påverkan på skogsbru- ket.144 Det uttrycks som att Sverige lite grann har ”lutat sig tillbaka på att skogsbruket varit en nationell kompetens”, vilket i efterhand visade sig vara ett förhandlingsstrategiskt misstag.145

En tjänsteman vid Statsrådsberedningen menar att om Sverige ska kunna vara proaktivt och komma någonstans måste paradigmet om nationellt självbestämmande på skogsområdet omprövas.146 En annan tjänsteman menar att ofta gör vi saker som vi låtsas handlar om att vi vill påverka men som i själva verket handlar om att vi vill ”stå på vår kant och skrika”, eller markera av inrikespolitiska skäl. Men man ska inte lura sig att det förbättrar Sveriges möjligheter att påverka. Han är övertygad om att om Sverige lägger sig närmre den europeiska medianuppfattningen i skogsfrågorna kommer vi få ett för Sverige bättre resultat än vad vi annars skulle ha fått.147

143Intervju 13.

144Intervju 15 och 11.

145Intervju 12.

146Intervju 16.

147Intervju 18.

827

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Prioriteringar

Ett annat återkommande tema, som redan berörts i förbigående, är att Sverige anses vara dåligt på att prioritera vilka frågor som verkligen är viktiga. Det handlar både om att prioritera mellan olika frågor inom EU-samarbetet som helhet, och att prioritera vilka konkreta aspekter av ett rättsaktsförslag som vi vill ändra på.148

Det framhålls att Finland är ett föredöme i att prioritera vilka frågor som är viktiga.149 Finländarna förstår att man måste identi- fiera sina nationella kärnintressen, något som inte alltid Sverige gör.150 En intervjuperson uttrycker att ”Sverige ska alltid börja med något som ligger utanför … Vi ska alltid påpeka att budgeten ska hålla, även om det inte är på agendan.”151

Flera intervjupersoner uttrycker olika variationer av att Sverige upplever ett behov av att i EU-samarbetet ”tycka till om allt”. En del kopplar det till Sveriges i vart fall tidigare anspråk på att vara en aktör i global diplomati. ”[Sverige] vill rädda världen” menar en tjänsteman i kommissionen.152 Flera intervjupersoner drar uttryck- liga paralleller mellan det sätt på vilket Sverige arbetar i EU och det sätt på vilket Sverige arbetar i FN (”vi lever kvar i FN-tänket”). Att ”ha en åsikt om allt” är enligt en centralt placerad tjänsteman i Reger- ingskansliet en kultur som har präglat den svenska statsförvaltningen ”i generationer”.153

Sammantaget framtonar från intervjuerna en relativ enighet om att Sverige måste ha ett ordentligt fokus på vilka frågor som är de viktigaste. Det betonas också att om en svensk regering bestämmer sig för att skogen är en av Sveriges topprioriteringar måste man lägga tillräcklig tid och tillräckliga resurser på frågan.154

Det finns dock även intervjupersoner som påpekar att Sveriges brist på framgångar när det gäller skogliga frågor i EU knappast kan skyllas på att skogsfrågor inte varit prioriterade. En tjänsteman vid Statsrådsberedningen menar att de alltid har varit högt på agendan.

Han ser det som att Sverige alltid har haft en bred europapolitisk inriktning som gått ut på att vi ska vara aktiva i alla delar och att det

148Intervju 4 och 5.

149Intervju 4 och 5.

150Intervju 13.

151Intervju 5.

152Intervju 5.

153Intervju 13.

154Intervju 4.

828

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

inte nödvändigtvis finns en motsättning mellan detta och att göra prioriteringar, men att det likväl fått till konsekvens att vi inte fått samma fokus i vårt EU-arbete som till exempel Finland. Han ser dock att huvudproblemet är att vi legat långt ut på kanten rent sakligt.155 När det gäller metoder och arbetssätt för att bättre identifiera

och resurssätta prioriterade frågor pekar en del intervjupersoner på Finland. En företrädare för en intresseorganisation menar att den svenska regeringen måste bli mycket bättre på samråd med intressen- ter, och pekar på att man i Finland har veckovisa sådana kontakter. I Sverige ser man det enligt henne snarare som jobbigt och tidsödande att ha kontakter med intressenter, och som att det tar tid från det dagliga arbetet. Hon påpekar också att när det gäller skogsövervakning har Regeringskansliet tagit initiativ till ett samverkansforum för intres- senter som träffas regelbundet. Detta forum har potential, men det fungerar nu mest som en informationskanal. Man skulle behöva ägna sig mer åt öppen brainstorming för att försöka hitta en svensk linje och hjälpa alla inblandade intressenter att hitta fram till en välgrundad uppfattning om frågan.156 En tjänsteman på den svenska EU-repre- sentationen erinrar också om att det finska statsrådet har en uttryck- lig skriftlig EU-strategi som innehåller riktlinjer för att identifiera och utse prioriterade frågor.157

En annan anledning till att Sverige har svårt att prioritera är enligt en före detta tjänsteman i Regeringskansliet att det saknas politisk kunskap och intresse om EU. Det skulle enligt henne också behövas mer samordning mellan olika departement för att på ett korrekt sätt kunna prioritera ”mellan stuprören”. Hon ser framför sig till exempel att Sverige i mycket större utsträckning skulle kunna ha som medveten strategi att ”trycka på hårt” i två olika frågor – varav kanske endast en är riktigt viktigt för Sverige – och sedan släppa den ena frågan i utbyte mot en framgång i den viktiga frågan.158

155Intervju 17.

156Intervju 15.

157Intervju 4.

158Intervju 8.

829

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Proaktivitet

Ett av de teman som intervjupersonerna oftast tar upp spontant är att proaktivitet i påverkansarbetet. Ett uttryck som återkommer i diskussion med intervjupersonerna är att Sverige måste vara bättre på att vara ”tidiga på bollen”. Man kan som förhandlare inte sitta och vänta på att något ska hända utan man måste veta att något är på gång och helst påverka de reviderade förslag som kommer, innan de kom- mer.159 Överhuvudtaget lyfter intervjupersonerna gärna fram att Sverige må vara ganska duktigt på att förhandla när det väl ligger ett förslag på bordet, men att Sverige brister i förmågan att omvärlds- bevaka och bedriva proaktivt påverkansarbete.160

En före detta tjänsteman vid Regeringskansliet menar att svenska politiker inte alltid har insikt i att mycket är klart redan när kommis- sionen lägger sitt förslag och att det tillfälle då man verkligen kan påverka alltså är före det att ett officiellt förslag har dykt upp.161

De gånger Sverige har fångat saker tidigt, till exempel genom att

vihar haft svenska myndighetstjänstemän i kommissionens förbe- redande arbetsgrupper, är uppfattningen dock att Sverige lyckats åstadkomma bra slutresultat av förhandlingsprocesser.162

En central placerad person på en europeisk intresseorganisation menar att ett av skälen till att det svenska politiska systemet har svårt att bedriva adekvat omvärldsbevakning och fånga frågor i tillräckligt god tid är att det europeiska politiska systemet fungerar annorlunda än det svenska. Svenskar är vana vid att politiska initiativ ytterst här- rör från de politiska partierna och kan utläsas ur partiprogram. På EU-nivå härrör initiativ i stället från byråkratin, vars svenska mot- svarighet snarare ses som ett verktyg för att utföra de politiska initia- tiv som tas på annat håll.163

Många intervjupersoner påpekar särskilt vikten av att på ett struk- turerat sätt analysera kommissionens policyambitioner.164 En central placerad person i en branschorganisation menar att ett bra arbetssätt är att i början av varje ny mandatperiod för kommissionen läsa kom- missionens arbetsprogram och mission letters och på så vis få en bild av vad som kommer förhandlas de närmaste fem åren. När Regerings-

159Intervju 1.

160Till exempel Intervju 13.

161Intervju 8.

162Intervju 14.

163Intervju 21.

164Till exempel Intervju 10 och 10.

830

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

kansliet har fått en sådan bild bör Regeringskansliet ta ansvar för att Sverige som nation kan samlas och bestämma en gemensam svensk linje i dessa frågor. Hon anser att det är regeringens ansvar att påbörja en dialog med svenska intressenter ett bra tag innan EU-kommis- sionen lägger ett konkret policyförslag. Alldeles i början, när man först konfronteras med en fråga, är det svårt både för politiken, för näringen och för intresseorganisationer att veta vad man tycker. Man behöver en dialog med andra för att mejsla ut vad man ska tycka.165

En centralt placerad person på en europeisk intresseorganisation framhåller att all intressebevakning på skogsområdet försvåras av att det inte finns någon sammanhållen europeisk skogspolitik, definie- rad som sådan. I praktiken innebär detta att omvärldsbevakning måste ske mot minst tre av kommissionens generaldirektorat: AGRI, CLIMA och ENVI.166

En tjänsteman i Regeringskansliet vidgar perspektivet till att det inte bara är viktigt att omvärldsbevaka i förhållande till kommissio- nen utan att man även måste följa den inrikespolitiska debatten i stora och inflytelserika medlemsländer som Tyskland, Frankrike och Nederländerna. Det måste enligt henne finnas en förståelse för att det ytterst är detta som avgör vad som kommer hända i framtiden i EU. Samtidigt är det svårt att förutse ”vilka idéer som kommer att få fötter och verklig kraft”. Det är mycket som lobbas till kommis- sionen och allt blir naturligtvis inte verklighet. Som ett exempel på en fråga som enligt hennes uppfattning dock borde ha kunnat förut- setts anför hon skogsövervakning, som det talades om redan 2008.167

Att Sverige är dåligt – eller i vart fall sämre än vad vi borde vara

–på omvärldsbevakning uppges viss del vara en resursfråga.168 Det framhävs att det krävs stora personella resurser att delta i det löpande förhandlingsarbetet gällande redan presenterade rättsaktsförslag och då är det inte lika lätt att hålla ögonen på vad som kommer. En tjänste- man vid Regeringskansliet uppger att det vid Landsbygds- och infra- strukturdepartementet gjorts ett försök att ta fram en instruktion om tidig påverkan, men att detta har haft blandad framgång. Det är alltjämt svårt, med hänsyn till hur de svenska beredningsprocesserna fungerar, att ha en position om man inte vet vad man ska ha en posi-

165Intervju 9.

166Intervju 21.

167Intervju 14.

168Intervju 10 och 13.

831

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

tion om.169 (Se, beträffande denna fråga, vad som sägs ovan under rubrikerna ”Politisk styrning och politisk vilja” samt ”Berednings- former och instruktioner”.)

När det gäller vad Sverige kan göra för att förbättra sin proakti- vitet betonas bland annat vikten av goda kontakter i EU-systemet, framför allt goda och informella kontakter med kommissionen genom att ha svenska tjänstemän på plats där.170

Däremot försvåras svenska ansatser att vara proaktiva dels av gemensamberedningen, dels av att det svenska perspektivet när det gäller skogliga frågor ju oftast är att det överhuvudtaget inte ska finnas lagstiftning på EU-nivå i ämnet.171 Detta motverkar natur- ligtvis i sig proaktivitet.

Det framhävs att endast en aning mer framförhållning kan göra mycket stor nytta vad gäller konkreta resultat av förhandlingsarbetet. En före detta tjänsteman vid Regeringskansliet berättar att hon upp- levde frustration eftersom hon visste att hon och hennes kollegor var duktiga men att de inte fick den tid de behövde att göra ett bra jobb. Om de bara hade fått lite mer tid upplever hon att de hade kunnat göra mycket för att få folk att lyssna. Hon ser detta ytterst som en politisk fråga om resursprioritering. I dag finns det inga ”rena” EU-förhandlare i Regeringskansliet, utan alla tjänstemän har andra uppgifter på hemmaplan. Kanske ska man anställa människor som bara har som uppgift att åka till Bryssel och förhandla?172

Övrigt

Bland övriga frågor som har kommit upp vid intervjuerna märks frågan om Sveriges ”soft power” och goodwill i EU-systemet.

Som utgångspunkt framhäver flera intervjupersoner att Sveriges soft power måste mätas med en realistisk måttstock. Sverige måste ha som ambition att likna andra mellanstora medlemsstater. Det säger sig själv att Sverige inte kan ha samma soft power som mycket stora medlemsstater.173

169Intervju 10.

170Intervju 4 och 11.

171Intervju 16 och 18.

172Intervju 8.

173Intervju 7.

832

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Sammantaget verkar dock uppfattningen vara att Sverige har ”lite mindre soft power än andra länder”. Detta bedöms bland annat bero på att vi har mindre pengar än andra medlemsstater för att anordna mottagningar och så vidare. Enligt en myndighetstjänsteman är detta framför allt tydligt i de globala processerna, det vill säga påverkan inom ramen för olika FN-organ. Det kan då till exempel förekomma att Finland eller Tyskland anordnar en mottagning och presenterar ett nationellt initiativ, men för det finns det enligt honom aldrig pengar när det gäller Sverige.174

En tjänsteman vid en myndighet menar att Sveriges soft power har minskat sedan millennieskiftet eftersom vi är mindre ”framåt”. I början av vårt EU-medlemskap sågs vi som väldigt proaktiva och positiva, men vårt anseende har påverkats av vår mer negativa atti- tyd.175 (Jämför här med vad som sägs ovan under rubriken ”Förhand- lingsteknik”.)

Nederländerna anförs som ett exempel på ett land med soft power.176

Ett par intervjupersoner framhäver dock att det kan vara ett miss- tag att tro att Sverige kan bli särskilt behjälpt av soft power när det gäller skogsfrågorna. En intervjuperson menar att det har funnits en uppfattning på Regeringskansliet att bara Sverige får möjlighet att förklara hur svenskt skogsbruk fungerar ”så kommer ett ljus gå upp” för de tjänstemän i EU-systemet eller de medlemsländer som har en i huvudsak negativ syn på det svenska trakthyggsbruket. Han menar att så inte nödvändigtvis är fallet.177

En myndighetstjänsteman har motsvarande inspel. Han menar att när man till exempel anordnar ett möte om svenskt skogsbruk i Bryssel kommer bara de som redan är frälsta. Han tror också att det finns en viss naivitet gällande att de tjänstemän i kommissionen som är kritiska mot svenskt skogsbruk ska ändra sig bara de får fakta. Det handlar enligt hans uppfattning ofta inte om fakta utan om vär- deringen av fakta. Det handlar helt enkelt om att ett antal tjänste- män på kommissionen, som i och för sig är välinformerade om svenskt skogsbruk, anser att den svenska skogsbruksmodellen är fel.178

174Intervju 2.

175Intervju 7.

176Intervju 7.

177Intervju 16.

178Intervju 2.

833

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Problembeskrivning

I stora delar är det en liknande problembild som framkommer av litteraturstudien och av intervjuserien. En tydlig slutsats är att det är mycket lättare att påverka dagordningen och förslagens innehåll på EU-nivå innan de formella förslagen har lagts, och att detta är en återkommande och ihållande svårighet i det svenska EU-arbetet.179 En annan slutsats är att Sveriges förmåga i detta avseende kan och bör förbättras.

Denna förmåga till adekvat påverkan vid rätt tidpunkt vilar dess- utom på en rad förutsättningar som i sin tur också måste förbättras. Sammantaget framkommer enligt min uppfattning följande konkreta utmaningar som måste adresseras och där det svenska arbetssättet i EU måste förbättras.

Svensk närvaro i institutionerna

Sverige har en för svag närvaro i EU-institutionerna. I synnerhet gäller detta kommissionen och de förberedande arbetsgrupper och kommittéer, till exempel expertkommittéer, som går kommissionen till handa för att förbereda rättsaktsförslag, liksom JRC (Joint Research Center) som har stor påverkan på policyutvecklingen. En stark, eller åtminstone inte svag, svensk närvaro i institutionerna är viktigt dels för att det förbättrar det inhemska svenska politiska sy- stemets möjlighet till omvärldsbevakning och till att uppfatta vilka idéer som är i omlopp inom kommissionen. Svenska tjänstemän kom- mer att utgöra informella förbindelselänkar mellan ”EU-systemet” och det inhemska svenska politiska systemet. Dels är det också viktigt för att få in svenska perspektiv på frågor, till exempel skogsfrågan,

iEU-institutionerna. Även om fast anställda tjänstemän i kommis- sionerna inte i första hand representerar sina hemländer är det ofrån- komligt, och förväntat, att de har med sig en viss kunskapsbakgrund och tolkningsram som bestäms av var de kommer ifrån. Nationella experter i kommissionens expertkommittéer företräder dessutom direkt sina hemländer, även om deras uppgift i första hand är att hjälpa kommissionen.

179Jfr SOU 2008:118 s. 99.

834

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Formulering av politisk vilja

En grundförutsättning för ett framgångsrikt påverkans- och förhand- lingsarbete är naturligtvis att det politiska systemet förmår att, i till- räckligt god tid, skapa en svensk linje kring de viktiga frågor som ska förhandlas eller där det ur svensk synpunkt finns behov av påver- kan. En politisk linje eller en politisk vilja måste med andra formu- leras. Den måste vidare vara ”verklig”, i den mening att den verkligen avspeglar vad de politiska statsmakterna vill, och ytterst ha förank- ring i den parlamentariska majoritet på vilken regeringen vilar, och denna majoritets prioriteringar. Den måste dessutom formuleras i tillräckligt god tid för att den ska vara av praktisk nytta i förhand- lings- och påverkansarbete. Det finns med andra ord också ett behov av att förbättra det svenska politiska systemets proaktivitet. Av litte- raturstudien och intervjustudien kan också den slutsatsen dras att en viktig faktor för att förbättra systemets förmåga att i tillräckligt god tid formulera en politisk vilja är tillräckligt utvecklade metoder för samråd med olika svenska intressenter, och omvärldsbevakningen.

Genomslag för den politiska viljan

När den politiska viljan väl har utformats och formulerats måste man se till att den på ett mer effektivt sätt penetrerar hela det för- valtningssystem som på olika sätt och på olika nivåer är aktivt genom påverkans- och förhandlingsarbete i EU. Här finns det uppenbar- ligen behov av att i vissa avseenden förbättra de instruktioner som förekommer i förhandlingsarbetet. Instruktionerna måste tas fram och utformas på ett sådant sätt att de dels på ett klart och otvetydigt sätt ger uttryck för den politiska viljan, dels i praktiken går att an- vända även när förhandlingsläget förflyttar sig. I detta inbegrips att det ska finnas ett så litet behov som möjligt att ”gå tillbaka hem” för att på nytt bereda smärre ändringar i den formulerade ståndpunkten i instruktionen. Instruktionerna ska också utformas så att det möj- liggör och underlättar för svenska förhandlare att göra inspel med hög konkretionsgrad i förhandlingarna, till exempel genom färdiga textförslag.

835

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Strategiskt koalitionsbyggande

Ett framgångsrikt svenskt påverkans- och förhandlingsarbete i skog- liga frågor kräver ytterligare ansträngningar för att bygga koalitio- ner med länder utanför den krets av länder som oftast betraktas som likasinnade. I synnerhet förefaller det har stor potential att fördjupa det samarbete med Frankrike i skogliga frågor som sedan ett par år sker dels bilateralt, dels inom ramen för samarbetsgruppen For Forest. Det framstår exempelvis som en lovande approach att göra ansträng- ningar för att knyta även Tyskland till For Forests-samarbetet, lik- som att utveckla samarbetet till att exempelvis ske även på myndig- hetsnivå.

Prioritera

En slutsats jag drar av materialet är att Sverige allt sammantaget måste förbättra sin förmåga att prioritera, både mellan olika politiska om- råden på EU-nivå (vilket också innebär mellan olika ”stuprör” på hemmaplan) och mellan olika frågor som kan dyka upp inom ramen för förhandlingen av en och samma rättsakt. Enligt min uppfattning måste Sverige, vid var tid, utse högst fyra–fem övergripande frågor eller politikområden som vi prioriterar inom ramen för EU-arbetet. Min bedömning är att detta ungefärliga antal prioriteringar dels mot- svarar ungefär vad det interna politiska systemet i Sverige mäktar med att prioritera på högsta nivå, dels det högsta antal prioriteringar som på ett övertygande sätt går att kommunicera till ”mottagarna”, det vill säga i första hand andra medlemsländer inom unionen och kommissionen. Det är naturligtvis ytterst en fråga för de politiska statsmakterna, i första hand regeringen, att utse de frågor som ska prioriteras. Om Sverige vill se bättre resultat för vårt påverkans- och förhandlingsarbete inom skogliga frågor bör dock skogspolitiken höra till dessa fyra–fem prioriterade frågor. Min uppfattning är vidare att dessa prioriterade frågor, oavsett vilka de är, bör väljas ut med utgångspunkt i konkreta och klart identifierbara nationella intressen, exempelvis frågor som är av betydelse för svensk ekonomi. Sverige bör alltså undvika att prioritera frågor som endast är av indirekt eller allmänt principiellt intresse för Sverige. Detta beror inte i första hand på att mer abstrakta eller principiella frågor nödvändigtvis är mindre viktiga, men att EU-nivån lämpar sig mindre väl som forum för att

836

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

driva den typen av frågor. I synnerhet gäller dessa situationer när det sker en förhandling mellan olika EU-medlemsstater, snarare än när EU uppträder externt som en aktör inom till exempel den gemen- samma utrikespolitiken. I dessa ”EU-interna” förhandlingssituationer är den bild som materialet ger att andra medlemsstater i allmänhet slår vakt om sina konkreta – till exempel ekonomiska – nationella intressen, och också i hög grad förväntar sig att Sverige ska göra det- samma med sina intressen. Därför är det också mer effektivt att prio- ritera frågor på grundval av konkreta nationella intressen än på grund- val av principiella synpunkter. Sådana prioriteringar kommer i högre grad att respekteras av andra medlemsstater och därmed vara lättare att få genomslag för i en förhandling.

Även om det är regeringen som i konstitutionell mening ansvarar för Sveriges utrikespolitik, inklusive att företräda Sverige inom ramen för samarbetet i EU, och därmed också är regeringen som i första hand är ansvarig för att utse prioriterade frågor, ser jag det som önsk- värt att Sveriges prioriteringar i EU i så hög grad som möjligt består över tid.180 Därmed är det också värdefullt att involvera riksdagen och andra intressenter, till exempel företrädare för intresseorgani- sationer och näringslivet, för att utforma och förankra Sveriges EU- politiska prioriteringar. Det följer av detta att i den mån bred politisk enighet kan nås kring Sveriges övergripande prioriteringar i EU är det positivt, men strävan efter enighet bör inte dras så långt att det

ipraktiken blockerar formulerandet av policy i EU-arbetet. Natur- ligtvis kan inte en ny regering vara fråntagen rätten att göra andra politiska prioriteringar än den tidigare regeringen.

Här förtjänar att påpekas att regeringen, enligt 10 kap. 10 § RF och 7 kap. 12–14 §§ riksdagsordningen (2014:801) har en skyldig- het att informera riksdagen om arbetet i Europeiska unionen samt att samråda kring Sveriges ståndpunkter Detta innebär att regeringen är skyldig att dels informera utskotten och EU-nämnden om dess EU-arbete, dels överlägga med utskotten om regeringens stånd- punkter i EU-frågor samt samråda med EU-nämnden om reger- ingens ståndpunkter inför rådsmöten. Enligt konstitutionell praxis bör regeringen ha riksdagsmajoritetens mandat för sina ståndpunkter och förhandlingslinje när det gäller EU-frågorna. Det finns självfallet

180Jfr Sieps 2024:1, s. 57, där betydelsen av att ”skapa igenkänning” inom EU-systemet för Sveriges prioriterade frågor och nationella intressen framhävs.

837

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ingen anledning att detta sammanhang göra någon ändring i denna del.

Att i högre utsträckning prioritera vilka frågor Sverige vill arbeta med i EU innebär att Sverige i viss mån måste överge sin tradition att ha en hög profil i samtliga internationella frågor. Detta skulle kräva en modifiering av svensk utrikespolitisk tradition och självbild. Min bedömning är likväl att detta är det mest realistiska, rentav enda möj- liga, för mellanstor medlemsstat i EU som Sverige. Inget av det sagda innebär för övrigt att Sverige inte fortsatt kan ha en mer heltäckande policyapproach i till exempel FN. Inte heller finns det något hinder mot att Sverige gör olika politiska prioritering av olika frågor i olika internationella fora, beroende på vilket forum som bedöms lämp- ligast för att driva vilken fråga.

Undvik stuprör

För att målsättningarna och reformbehoven ovan ska kunna tillgodo- ses framstår det som nödvändigt med bättre samordning över ”stup- rörsgränserna”, det vill säga i första hand gränserna mellan de olika sakdepartementens ansvarsområde. I synnerhet är detta nödvändigt för att Sverige på ett verksamt sätt ska kunna prioritera politiska frå- gor, i enlighet med vad som sagts ovan. Förstärkt samordning är även av stor betydelse för att förbättra omvärldsbevakning, proaktivitet och Sveriges allmänna förhandlingsteknik. Det måste finnas bättre möjligheter att omfördela förhandlingskapital från ett stuprör till ett annat, genom att byta bort en svensk framgång i en visserligen viktig fråga mot en säkrad framgång i en ännu viktigare fråga. Det måste finnas en funktion med mandat, överblick och resursmässigt utrymme för att göra sådana avvägningar.

Ytterligare reflektioner

Det kan också konstateras att det inte verkar finnas några systema- tiska skillnader mellan hur Sverige arbetar inom EU med skogsfrågor och med sådana andra politiska områden där det allmänt anses att Sverige lyckats bättre med att värna sina nationella intresse. I vart fall finns inga sådana skillnader vad gäller exempelvis förhandlings- teknik. De skillnader i resultat som finns betingas i stället dels av

838

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

skillnader i inrikespolitisk enighet kring och prioritering av frågorna, dels av skillnader i vilken uppfattning i sak andra länder har i frågorna.

En allmän reflektion som jag också vill göra är att det finns ett behov av ett ökat intresse och engagemang för EU-frågor i det svenska politiska systemet och statsförvaltningen. Materialet visar att intresse och engagemang i viss mån ökar, men det är för mig uppenbart att det svenska politiska systemet fortfarande inte till fullo har greppat hur pass stor del av samhällets samlade policy och regelmassa som beslutas inom EU-systemet.

Att ha intresse och engagemang för EU-frågor innebär för övrigt inte samma sak som att motståndslöst omfamna och bejaka eventuella ansatser till överstatlighet. Det är naturligtvis upp till de politiska stats- makterna – den vid var tid sittande regeringen och ytterst den parla- mentariska majoriteten – att avgöra hur Sverige ska ställa sig till vilka frågor som bör respektive inte bör beslutas på EU-nivå. Jag kan bara konstatera att det allt sedan det svenska EU-inträdet funnits en bred politisk samsyn i Sverige enligt vilken svenska regeringar av alla poli- tiska färger varit skeptiska mot ansatser till överstatlighet.

En allmän reflektion är att ”EU-skepsis” ofta verkar gå hand i hand med bristande vilja att intressera sig för eller engagera sig i EU-frågor. Det kan i många fall förhålla sig så att ju mer skeptisk man är till överstatlighet, desto mindre benägen är man att på dju- pet interagera med det EU-politiska systemet. Detta är väl på sätt och vis naturligt. Men om Sverige ska kunna behålla, utveckla och förstärka sin förmåga att utöva adekvat påverkan på beslut på EU- nivå måste även de intressenter i svenskt samhällsliv som är skep- tiska mot ökad överstatlighet öka sin kunskap om och engagemang i EU-politik.

839

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

11.1.2Lösningsförslag

Prioritering och politisk vilja

Förslag:

–Sverige måste, för det fall att regeringen vill få genomslag för Sveriges uppfattning i skogliga frågor på EU-nivå, prioritera skogsfrågorna politiskt. Inför varje ny mandatperiod för kom- missionen bör Sverige ta fram ett program för sitt påverkans- arbete i de politiska frågor som regeringen prioriterar. Dessa prioriteringar bör i så stor utsträckning som möjligt förankras brett politiskt.

–De instruktioner som ges till förhandlare på olika nivåer i EU- arbetet, och som beslutas av regeringen, bör tydligare ge ut- tryck för den bakomliggande politiska viljan. Det bör alltid tydligt framgå vilket förhandlingsresultat Sverige vill uppnå och vilka konkreta politiska intressen Sverige har att värna i förhandlingen. Dessa intressen bör i så liten utsträckning som möjligt formuleras som abstrakta principer och i så stor ut- sträckning som möjligt formuleras som konkreta resultat för svenskt samhällsliv. Instruktionerna bör ha karaktär av ram- instruktioner, som ger den enskilde förhandlande tjänstemannen större utrymme att själv formulera konkreta förhandlingsinspel och talepunkter.

Som framgår ovan är min analys bland annat att Sverige i högre ut- sträckning måste prioritera vilka politiska frågor vi vill arbeta med, och att den svenska regeringen måste skapa en konkret och detal- jerad politisk vilja i dessa frågor tidigare än vad som sker i dag.

Sådan prioritering bör, som flera intervjupersoner framhävt, utgå från kommissionens arbetsprogram inför varje ny mandatperiod, samt från de mission letters som kommissionens ordförande skickat till varje enskild EU-kommissionär.

När dessa dokument blir offentliga bör de granskas noggrant av en bland annat för detta ändamål inrättad särskilt funktion i Reger- ingskansliet. Mitt förslag, som jag strax återkommer till nedan, är att detta sker av en särskilt samordnande funktion knuten till EU- kansliet vid Statsrådsberedningen. Därefter bör samma funktion på

840

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Regeringskansliet ta fram ett program för Sveriges påverkansarbete i EU under den kommande kommissionsmandatperioden. I detta program bör ett litet antal prioriterade frågor för den innevarande mandatperioden identifieras. Antalet prioriterade frågor bör inte överstiga fyra eller fem. Frågorna bör relatera till de frågor som kom- missionen avser driva. Redan i detta program bör vissa riktlinjer för Sveriges linje i dessa frågor dras upp, med den konkretion som är möjlig i detta skede. Det bör dock under alla förhållanden tydligt framgå vad målet för det svenska förhandlingsarbetet inom frågan är. Detta mål bör vara preciserat och konkretiserat på ett sådant sätt att det går att följa upp efter mandatperiodens slut, det vill säga det ska gå att göra en strukturerad utvärdering av om Sveriges påverkans- och förhandlingsarbete har levt upp till målet. Målen bör alltså inte formuleras i stil med ”verka för X” eller dylikt, utan bör formuleras med större precision. Målen ska tala om vilket utfall, vad gäller på- verkan på konkreta politiska intressen, som Sverige ser framför sig.

Min rekommendation är att dessa prioriteringar i så stor utsträck- ning som möjligt bör förankras brett, dels inom riksdagspartierna, dels inom övriga intressenter i samhället.

Påverkansprogrammet ska behandlas som ett regeringsärende enligt 7 kap. regeringsformen, och således beredas och beslutas på det sätt som enligt regeringsformen gäller för regeringsärenden. Det innebär bland annat att påverkansprogrammet ska gemensam- beredas och beslutas av regeringen kollektivt.

En förebild för ett sådant påverkansprogram finns delvis i det arbetssätt som tillämpas i Finland, och som beskrivs i Statsrådets principbeslut om organiseringen av det proaktiva påverkansarbetet

iEU och proaktiv utformning av ståndpunkter i EU-ärenden.181 Även om inriktningen och målsättningen bör vara att påverkans-

programmet, innefattande strategiska prioriteringar, bör vara så håll- bart över tid som möjligt, och ambitionen bör vara att det ska löpa parallellt med kommissionens mandatperiod, kan inget hindra reger- ingen från att, om den anser att det behövs, revidera eller upphäva programmet och besluta om ett nytt. Det följer redan av regerings- formen att regeringen inte kan betas sin konstitutionella uppträda att företräda Sverige utrikespolitiskt. Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma behov av att revidera påverkansprogrammet i sam-

181Finlands statsråd. 2024.

841

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

band med regeringsskiften. Den svenska riksdagens mandatperioder är ju inte desamma som kommissionens mandatperioder.

Efter att ett sådant program har beslutats ska det uppdras åt de enskilda fackdepartementen att utforma raminstruktioner för för- handlingen av de frågor som pekas ut i påverkansprogrammet. Syftet med sådana raminstruktioner skulle var att de är mer generella än de specifika instruktioner som ofta i dag förekommer i förhandlings- arbetet. De skulle också, i den utsträckning det överhuvudtaget är möjligt, vara proaktiva.

Det har sagts i intervjuerna att det är svårt att ha en uppfattning om något innan man vet vad det är man ska ha en uppfattning om. Detta stämmer naturligtvis i någon mån, men samtidigt vittnar många att om Sverige – och andra medlemsstater – hade tagit kommissio- nens arbetsprogram och mission letters från 2019 på större allvar hade man kunnat stå mer rustade inför den anstormning av lagstiftning med påverkan på skogsbruket som Gröna given innebar. Det får som jag ser det helt enkelt bli en uppgift för Regeringskansliet att, med hjälp av de kanaler för omvärldsbevakning som finns (och som jag lämnar vissa förslag för att förstärka nedan), försöka förutse inom vilka områden förslag kan komma och läggas och ta fram så funktio- nella och robusta raminstruktioner som möjligt. Ytterligare en faktor som försvårar att i tillräckligt god tid ha en ståndpunkt när förslag arbetas fram är att tillräckliga konsekvensanalyser av exempelvis lagförslag ofta saknas. Därför bör Sverige arbeta för att tillräckliga konsekvensanalyser genomförs av Kommissionen eller annars tas fram nationellt i ett tidigt skede och att otydliga kompromissfor- muleringar i lagstiftning, vars konsekvenser inte är möjliga att be- döma, undviks.

Sådana raminstruktioner som jag föreslår skulle innebära ett bre- dare mandat för den enskilda förhandlaren att verka inom de ramar som instruktionen sätter upp. Den enskilde förhandlaren bör ha en bättre möjlighet att med tillämpande av sitt eget omdöme avgöra exakt vilka inspel i förhandlingen vid vilka tidpunkter som bäst tjänar det slutmål som instruktionen beskriver. Detta bredare mandat för den enskilde förhandlaren innebär samtidigt att det är utomordentligt viktigt att den politiska viljan framgår tydligt av instruktionen. In- struktionen bör därför formuleras så direkt som möjligt och uttryck- ligen riktas in på de ”svåra frågorna”, knäckfrågorna, i stället för de lättaste frågorna där det är lätt för Sverige att avge en oförpliktande

842

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

och okontroversiell inställning. Det bör alltid tydligt framgå vilket förhandlingsresultat Sverige vill uppnå och vilka konkreta politiska intressen Sverige har att värna i förhandlingen. Dessa intressen bör i så liten utsträckning som möjligt formuleras som abstrakta prin- ciper och i så stor utsträckning som möjligt formuleras som konkreta resultat för svenskt samhällsliv.

Det kan naturligtvis vara så i många fall att Sverige har ett starkt nationellt intresse av att värna en viss princip. Det kan till exempel röra sig om öppenhet och offentlighet i förvaltning, eller budgetdisci- plin och ansvarsfull användning av allmänna medel. Men det är viktigt att dessa principiella synpunkter framförs i det mest ändamålsenliga forumet. Utformningen av raminstruktioner bör vara ett tillfälle då man noggrant överväger om en principiell synpunkt av viss typ verk- ligen lämpar sig som påverkansstrategi och påverkansmål i just den frågan. Dessutom kan en princip många gånger omformuleras i ter- mer av vilken konkret vinst för Sveriges nationella intresse som prin- cipens förverkligande skulle innebära.

Målet med detta arbetssätt är att de intressemotsättningar och politiska problem som ofrånkomligen kommer finnas och som kommer yttra sig i svårigheter för regeringen att enas om en tydlig svensk linje ska lösas till fullo, eller till så stor del som möjligt, så tidigt i processen som möjligt.

Som har framkommit i intervjuerna är det dock en förutsättning för att detta arbetssätt ska fungera att den politiska ledningen tydligt signalerar för hela organisationen att det finns en politisk vilja och att skiljaktigheter mellan departementen, även på detaljnivå, ska lösas vid beredningen av raminstruktionen – typiskt sett före det att ett rättsaktsförslag överhuvudtaget har lagts.

843

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Inrättande av en samordnande funktion

Förslag:

–En samordnande funktion inrättas i Regeringskansliet, knuten till EU-kansliet i Statsrådsberedningen. Politiska tjänstemän involveras i högre utsträckning i de ärenden som anses vara prio- riterade. Detta sker inom ramen för ”team” där handläggare från myndigheter liksom såväl opolitiska som politiska tjänste- män i Regeringskansliet ingår.

Som framgår ovan är mitt förslag att Regeringskansliet ska arbeta med att prioritera ett mindre antal frågor och slå fast en påverkans- strategi i dessa frågor. De frågor som lyfts fram som prioriterade be- höver inte nödvändigtvis sammanfalla med specifika rättsaktsförslag, eller ”filer” (files) som de benämns inom lagstiftningsmaskineriet i EU. Faktum är att de endast mer sällan torde sammanfalla med ett specifikt rättsaktsförslag, eftersom avsikten är att frågor ska avgränsas och prioriteras redan före det att kommissionen lämnat ett förslag. Huvudsaken är att prioriteringarna korresponderar med vad Reger- ingskansliet, med hjälp av de medel för omvärldsbevakning som står till buds (inklusive arbetsprogram och mission letters från kommis- sionen, men även genom informella svenska kontakter i EU-institu- tionerna), kan anta kommer bli föremål för initiativ från kommissio- nens sida.

Det behövs alltså en funktion inom Regeringskansliet som ska arbeta med dessa frågor. Denna funktion måste dels vara resurssatt på ett sådan sätt att det är möjligt att utföra de tänka arbetsuppgif- terna, dels och framför allt organiserad på ett sådant sätt och placerad på ett sådant ställe i Regeringskansliets organisation att funktionen har mandat att göra övergripande politiska prioriteringar.

Det senare betyder bland annat enligt min uppfattning att den samordnande funktionen måste vara placerad förhållandevis nära statsministern, vars konstitutionella mandat skiljer sig från övriga statsråd såtillvida att statsministern är direkt vald av riksdagen. Stats- ministern har även i övrigt en ställning som delvis regleras separat från övriga statsråd (se 6 kap. 1 och 4–6 §§ regeringsformen).

844

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Det lämpligaste enligt min uppfattning är att placera den sam- ordnande funktionen inom Statsrådsberedningens EU-kansli, som redan i dag i vissa delar löser liknande uppgifter.

Detta kan medföra att EU-kansliet behöver förstärkas med per- sonella resurser. I viss mån torde dessa resurser kunna omfördelas från de EU-enheter och EU-sekretariat som finns på fackdeparte- menten.

Den ökade samordning när det gäller arbetssättet i EU som denna funktion syftar till bör inte bara ske i form av ökad horisontell sam- ordning, det vill säga ökad samordning mellan olika ”stuprör” på samma nivå i förvaltningen, utan den bör även ske vertikalt. Min bedömning av det analyserade materialet är att sådan vertikal sam- ordning är en nyckelfaktor för att öka regeringens praktiska möjlig- het att styra Sveriges påverkans- och förhandlingsarbete i EU, och för att få ett större genomslag för den politiska viljan. På så sätt är det också en nyckelfaktor för att bevara den demokratiska legitimi- tetskedjan i statens verksamhet, liksom för att värna den offentliga verksamhetens effektivitet i bemärkelsen ändamålsenlighet.

Det har framkommit i intervjumaterialet, liksom i litteraturstudien (framför allt Sieps 2024:1), att det finns positiva erfarenheter från Sveriges ordförandeskap i Europeiska unionens råd första halvåret 2023 av att arbeta i ”team”, där myndighetsexperter och tjänstemän från Regeringskansliet arbetar integrerat kring en fråga. Det finns enligt min uppfattning skäl att ta fasta på detta arbetssätt,

I allt praktiskt förhandlingsarbete som sker knutet till någon av de frågor som i regeringens påverkansprogram har utsetts till en prio- riterad fråga bör alltså den tjänsteman som för närvarande företräder Sverige i förhandlingen vara knuten till ett team. En fråga bör, om den är utpekad som en prioriterad i regeringens påverkansprogram, behålla sin status som prioriterad fråga i alla skeden av handläggningen. Detta innebär att även förhandlingar som sker efter rättsaktens an- tagande i EU är politiskt prioriterade. Det gäller alltså även till exem- pel förhandlingar i kommissionens genomförandekommittéer. Arbets- formen bör även omfatta processen för implementering av beslutad EU-lagstiftning, vilket jag återkommer till i avsnitt 11.3. Även i dessa situationer bör alltså arbetet ske inom ramen för ett team. Det kan här erinras om att varje tillfälle då en svensk tjänsteman är på ett möte inom EU-systemet och därvid företräder den svenska regeringen, oav-

845

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

sett om det sker som regelrätt utsedd förhandlare i Coreper eller som nationell expert i en kommitté, ska betraktas som en ”förhandling”.

I teamet bör alltid de tjänstemän som för tillfället rent praktiskt arbetar med att förhandla frågan ingå. Det kan till exempel röra sig om en myndighetstjänsteman, på det skogliga området till exempel från Skogsstyrelsen eller Naturvårdsverket. Därutöver bör det också ingå inte bara opolitiska tjänstemän från Regeringskansliet utan också minst en politisk tjänsteman.

Teamet bör ha en ordförande, som regelmässigt bör vara en hand- läggare vid ett sakdepartement. Ordföranden kan också vara en poli- tisk tjänsteman, om det uppfattas som mest lämpligt, till exempel på grund av att frågan är särdeles politiskt känslig. Avgörandet i den delen ligger naturligtvis ytterst hos departementets politiska ledning.

Inom ramen för teamet bör regelbundna avstämningar ske, där utvecklingen av förhandlingsläget kan diskuteras och relateras till den gällande raminstruktionen. Dessa kan ske formellt eller mer informellt, beroende på vad ordföranden bedömer är lämpligt.

Svensk närvaro i EU-institutionerna

Förslag:

–Regeringen ger relevanta myndigheter i uppdrag att inrätta ett ”mitt-i-karriären”-program för nationella experter i råds- arbetsgrupper och expertkommittéer. Även de möjligheter som kommissionens program Nationella experter under pro- fessionell utbildning (NEPT) innebär bör utnyttjas i högre grad. Regeringen bör ge relevanta myndigheter i uppdrag att nomi- nera ett visst antal tjänstemän per år för tjänstgöring i kom- missionen via NEPT.

En del av de faktorer som lyfts fram som avgörande för problemen med att rekrytera svenskar till EU-institutionerna är svåra för reger- ingen att rå på. Det handlar till exempel om att svenska tjänstemän upplever att livskvaliteten är lägre i Bryssel än i Sverige, att det svenska socialförsäkringssystemet är en stor fördel när man ska bilda familj eller att arbetskulturen vid kommissionen inte passar svenska stats- tjänstemän.

846

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Andra faktorer ligger dock mer inom regeringens makt att påverka. Ett grundproblem synes vara att det i Sverige inte ger tillräcklig utväx- ling att ha erfarenhet från EU-arbete, till exempel i form av merit- värde, karriärnytta, löneutveckling eller status. Ett annat grundpro- blem är av materialet att döma att kompetensen i EU-frågor, trots en klar förbättring under lång tid, fortfarande är för svag inom stats- förvaltningen i allmänhet.

Såvitt jag bedömer kan lösningen i denna del bara vara att reger- ingen på ett otvetydigt sätt markerar att EU-kompetens är uppskattat och efterfrågat i statsförvaltningen. Oavsett att det konkreta arbetet med att rekrytera personer till olika befattningar i statsförvaltningen, inklusive att skriva kravprofiler och så vidare, sker på lägre nivå än regeringen, kommer en tydlig signal från regeringen om att sådan kompetens är prioriterad att få genomslag, förutsatt att regeringen är beredd att sätta kraft bakom orden bland annat i sin utnämnings- politik när det gäller generaldirektörer och andra högre tjänstemän som utnämns och anställs av regeringen.

Sedan 2018 finns en strategi för att öka antalet svenskar som arbe- tar i EU-institutionerna.182 Denna strategi är en god ansats och bör vårdas och byggas vidare på.

Ett annat sätt att markera att EU-kompetens är viktig, samtidigt som sådan kompetens förstärks, skulle kunna vara ett utbildnings- program för statstjänstemän.

På detta område finns i viss mån en förebild genom det EU-kar- riärprogram för Regeringskansliet som nyligen har startats. Detta program riktar sig till tiotal handläggare vid Regeringskansliet per år och syftar till att på lång sikt förstärka EU-kompetensen i Reger- ingskansliet, men även svensk närvaro i EU-institutionerna. Förut- sättningarna för att antas till programmet är bland annat att man har en tillsvidareanställning i Regeringskansliet, att man har, eller har haft, ett uppdrag som kräver omfattande EU-kompetens, samt att man har ett personligt och professionellt intresse för EU-rela- terade frågor och drivkraft att investera i en EU-karriär.

Programmet består till sitt grundupplägg av totalt åtta fördjup- ningsseminarier per år, som äger rum parallellt med kursdeltagarnas vanliga arbete. Utöver grundkursen ska varje deltagare också få mer individuella insatser, beroende på vad man har för kompetens och bakgrund. Tanken är även att det som en del i programmet ska ingå

182Regeringskansliet. 2018.

847

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

kortare perioder av tjänstgöring på till exempel den svenska EU- representationen, eller i EU-institutionerna genom den struktur för tidsbegränsad tjänstgöring i kommissionen som går under beteck- ningen NEPT (varom mera strax).

Ikarriärprogrammet ingår även UGL-utbildning (utveckling av grupp och ledare) och individuella mentorprogram.

Det har uppgetts under arbetet med utredningen att en möjlighet på sikt är att karriärprogrammet, även om det endast riktar sig till anställda i Regeringskansliet, också i viss mån kommer kunna syfta till att hjälpa myndigheter hitta nödvändig EU-kompetens, dels på så sätt att det nätverk som bildas av före detta deltagare i karriärpro- grammet kan samråda med myndigheter om kravprofiler för befatt- ningshavare på myndigheter som behöver EU-kompetens, dels kan man tänka sig mer strukturerade former än i dag för att Regerings- kansliet ska låna ut viss personal under begränsad tid till en myndig- het som behöver EU-kompetens.183

Detta utbildningsprogram bör enligt min uppfattning i vissa delar kunna tjäna som förebild för ett utbildningsprogram som riktar sig till tjänstemän på relevanta myndigheter inom det skogliga området. I första hand bör Skogsstyrelsen komma i fråga som en sådan myndig- het, men även Naturvårdsverket.

Regeringen bör uppdra åt dessa myndigheter att utforma ett ut- bildningsprogram för vissa tjänstemän som är intresserade av att för myndighetens, och därmed Sveriges, räkning arbeta med EU-frågor.

Programmet bör ha karaktären av ett ”mitt-i-karriären”-program, det vill säga det bör rikta sig mot tjänstemän som har flera år kvar att arbeta på myndigheten, men som inte befinner sig alldeles i början av sin karriär, utan som har hunnit utmärka sig för sin skicklighet, omdömesgillhet och sin fallenhet för de frågor som de arbetar med. Min bedömning är att det är viktigt att programmet blir selektivt, med andra ord att det riktar sig mot en mindre krets av tjänstemän som på olika sätt har utmärkt sig eller som bedöms ha förutsätt- ningar att utmärka sig. Detta borgar för en mer effektiv resursanvänd- ning, men kommer också kunna fungera som en tydlig signal om att det är statusfyllt att arbeta med EU-frågor. Min uppfattning är att det är på detta sätt man måste ta sig an den onda cirkel som annars bildas på grund av att man inte uppfattar att man får karriärnytta eller meritnytta av att arbeta med EU-frågor.

183Intervju 20.

848

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Det närmare innehållet i utbildningsprogrammens kursplan måste bli en fråga för myndigheterna att utforma. Min uppfattning är dock att EU-karriärprogrammet på Regeringskansliet i vissa avseenden borde kunna tjäna som en förebild även här, med de justeringar som är påkallade av de sakfrågor som myndigheterna arbetar med.

NEPT (Nationella experter under professionell utbildning) är ett existerande program på EU-nivå som innebär en möjlighet för tjänstemän i medlemsstaternas statsförvaltningar att under tre till fem månader arbeta med sin myndighets frågor i något av EU-kom- missionens generaldirektorat. Tjänstemännen nomineras av sina re- spektive medlemsstater. Den ordinarie arbetsgivaren, det vill säga anställningsmyndigheten i medlemsstaten, står för samtliga kostnader, som lön, boende och övriga omkostnader.

Det har framkommit under arbetet med utredningen att det varie- rar stort mellan olika myndigheter i vilken mån man utnyttjar möj- ligheten att nominera anställda tjänstemän till tjänstgöring inom ramen för NEPT. Vissa myndigheter, till exempel Arbetsförmedlingen och Skatteverket, har dock utnyttjat möjligheten i stor utsträckning. Skogsstyrelsen har däremot inte använt sig av möjligheten att ut- nyttja NEPT-programmet.

NEPT-programmet framstår enligt min bedömning som ett av de bästa och mest lovande sätten att få in svenska tjänstemän och därmed svenska perspektiv i kommissionen. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket bör därför arbeta målmedvetet med att nominera tjänstemän för tjänstgöring i kommissionen inom ramen för NEPT.

Som framgår ovan innebär det en kostnad för myndigheterna att skicka tjänstemän till Bryssel för tjänstgöring inom ramen för NEPT. Den motsvarande nyttan för Sverige som land bedömer jag dock vara stor, i synnerhet när det gäller den typen av strategiska frågor med anknytning till svenska nationella kärnintressen som skogsfrå- gorna, där det dessutom finns en påtaglig skillnad i perspektiv mellan svenska tjänstemän och tjänstemän från andra medlemsländer. Se vidare angående detta i avsnittet med konsekvensbeskrivningar.

Att nominera tjänstemän till tjänstgöring inom ramen för NEPT bör lämpligen bli en del av kursplanen i de utbildningsprogram som jag föreslår att regeringen uppdrar åt Skogsstyrelsen och Naturvårds- verket att starta.

Regeringen bör under alla förhållanden uppdra åt Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att nominera ett visst antal tjänstemän per år

849

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

för tjänstgöring i kommissionen via NEPT, antingen inom ramen för ett sådant utbildningsprogram som jag här föreslagit eller annars. Det lämpliga antalet tjänstemän som uppdraget bör omfatta bör be- stämmas i samråd mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Det beror på bland annat de personalmässiga och ekonomiska förutsätt- ningarna.

Avslutningsvis i denna del vill jag lyfta fram och understryka be- tydelsen av att Sverige använder sig av soft power i alla situationer där vi har möjlighet till det. Detta är en gemensam uppgift för hela samhället, inklusive akademin och intresseorganisationerna. Jag vill uppmuntra svenska forskningsinstitutioner att exempelvis genomföra eller bekosta förstudier och arrangera internationella konferenser.

Ett annat behov som har framkommit, beträffande vilket jag inte heller lägger några skarpa förslag men som jag ändå vill lyfta fram på motsvarande sätt, är stärkt EU-kompetens inom intresse- och branschorganisationerna, samt inom skogssektorn överhuvudtaget. Min uppfattning är att de ansvariga för skogliga utbildningar på olika nivåer bör överväga att stärka undervisningen om EU-systemet, EU- rätt och policypåverkan i EU.

Inrättande av ett forum för samhällsgemensam omvärldsbevakning gällande skogsfrågor

Förslag:

–Inrätta ett stående forum för samhällsgemensam omvärlds- bevakning när det gäller skogsfrågorna. Detta forum bör utformas med förebild i det råd för skogsindustrins värde- kedja som regeringen inrättat, men med en bredare krets av deltagare. Forumet bör vara knutet till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet.

En viktig pusselbit för att kunna leva upp till de målsättningar som jag identifierat ovan (se avsnitt 9.1.5 ovan) är en mer effektiv om- världsbevakning med avseende på vad som är på gång i EU-politiken, och med avseende på kommande initiativ från kommissionen i syn- nerhet.

850

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Sådan omvärldsbevakning är dels viktigt för att i tillräckligt god tid kunna formulera en politisk vilja, något som ofta kräver att argu- ment stöts och blöts tillsammans med en bredare krets av intressen- ter, dels för att i tillräckligt god tid fånga upp initiativ som kräver svenskt påverkansarbete. Omvärldsbevakning är alltså en förutsätt- ning för proaktivitet.

I början på 2025 beslutade regeringen att inrätta Rådet för skogs- industrins värdekedja. Rådet består av företrädare för skogsnäringen och ska fungera som ett rådgivande organ för regelbundna diskussio- ner och utbyte av erfarenheter med näringslivet. Det ska bidra till regeringens arbete för ett hållbart svenskt skogsbruk och främja skog- lig tillväxt och konkurrenskraftig skogsnäring med ökad innovations- kraft.

Detta är en positiv ansats. Det finns dock även ett behov av att involvera den ideella sektorn för att i möjligaste mån hitta en gemen- sam svensk linje. Det förtjänar att betonas att detta är viktigt även ur ett rent skogsbruks-/produktionsperspektiv.

Som har framkommit i redovisningen av intervjumaterialet har många intervjupersoner lyft fram det arbetssätt som används i Finland, när Utrikesministeriet samordnar arbetet med att tillsammans med en bred krets av intressenter i god tid ta fram en finsk linje inom ramen för vad som närmast kan beskrivas som en rundabordsprocess. För- delarna med ett sådant arbetssätt är dels ökad stabilitet i och legiti- mitet för den nationella linjen, dels att det är mer sannolikt att reger- ingen blir uppmärksam på viktiga utvecklingar på EU-nivån i god tid. Den svenska politiska debatten om skogsfrågor har det senaste decenniet i tilltagande grad präglats av polarisering mellan olika in- tressen, grovt uttryckt skogsnäringen på den ena sidan och den ide- ella miljörörelsen på den andra. Detta skulle kunna tala emot möjlig-

heten att på ”finskt vis” omvärldsbevaka gemensamt i en bredare krets i syfte att nå fram till och förankra en gemensam linje. Man kan naturligtvis inte alltid nå fram till en samsyn mellan olika intres- senter, och fullständig samsyn är säkert inte heller önskvärt i ett demokratiskt samhällssystem som i viss mån bygger på att mot- stående synsätt ska brytas mot varandra. Men man kan enligt min uppfattning inte bortse från möjligheten att ett sådant arbetssätt som nu diskuteras på ett positivt sätt skulle bidra till att minska pola- risering i denna fråga och stärka Sveriges långsiktiga möjligheter att bedriva ett framgångsrikt påverkansarbete på EU-nivå.

851

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Min sammantagna bedömning och mitt förslag i första hand är att det delvis med förebild i det arbetssätt som tillämpas i Finland bör inrättas ett stående forum för samhällsgemensam intressebevak- ning när det gäller skogsfrågorna på EU-nivå. Detta forum bör ha en rådgivande, dock inte beslutande, funktion. Detta forum bör ut- formas med förebild i det råd för skogsindustrins värdekedja som regeringen inrättat, men med en bredare krets av deltagare. Samman- kallande i detta forum bör vara Landsbygds- och infrastrukturdeparte- mentet. Jag betraktar det vidare som naturligt att departementet i arbetet med att vara huvudman för detta forum tar hjälp i första hand av den kompetens som finns på Skogsstyrelsen. Myndigheten har under arbetet med utredningen uttryckt sig positivt kring att bistå departementet med detta arbete.

I andra hand kan man tänka sig en lösning enligt vilken den typ av samråd som jag här föreslår sker inom ramen för det nationella skogsprogrammet. Från viss synpunkt är det nationella skogspro- grammet just ett sådant samhällsgemensamt forum för omvärlds- bevakning och policyutveckling som jag efterlyser. Att samordna dessa funktioner skulle dessutom ha stora fördelar, eftersom det skulle undvika att det i onödan inrättas en mängd parallella strukturer med samma eller likartade uppdrag. Det är naturligtvis inte en effektiv ordning med parallella strukturer, och en sådan ordning innebär också en risk för att engagemanget minskar hos de intressenter som ska ingå i de olika sammanhangen. Alla aktörer i samhället, oavsett om det rör sig om ideella organisationer, branschorganisationer eller poli- tiska organisationer, har begränsade personella och kompetensmässiga resurser som måste användas på ett rationellt sätt.

Så som verksamheten inom ramen för det nationella skogspro- grammet utvecklat sig sedan det inrättades 2017 är dock aktivitets- graden och mötesfrekvensen i det nationella skogsprogrammet i dag för låg för att kunna fylla den funktion som jag ser framför mig. Att det nationella skogsprogrammet ska kunna användas som samhälls- gemensamt samrådsforum i skogliga frågor inom EU förutsätter därför att det nationella skogsprogrammet förändras och förstärks i linje med vad jag diskuterar i avsnitt 3.1.

852

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

11.1.3Konsekvenser

Förslagen om Sveriges arbetssätt i EU i skogliga frågor syftar till att öka möjligheterna att framgångsrikt värna svenska intressen och samtidigt bidra till EU-gemensamma mål. De önskade effekterna i form av en EU-politik med påverkan på skog som ligger mer i linje Sveriges behov och intressen är av sådan karaktär att de är svåra att värdera och kvantifiera.

Finansiella konsekvenser för staten

Förslagen om prioritering och inrättande av en samordnande funktion kan medföra att EU-kansliet behöver förstärkas med personella resur- ser. I viss mån torde dessa resurser kunna omfördelas från de EU- enheter och EU-sekretariat som finns på fackdepartementen, och den eventuella resursförstärkningen bedöms därför som marginell. De förslag som gäller svensk närvaro i EU-institutionerna, det

vill säga att inrätta ett ”mitt-i-karriären”-program för nationella experter och användning av möjligheten till tjänstgöring i kommis- sionen via NEPT, innebär en kostnad för myndigheterna. Eftersom det handlar om enstaka tjänstemän per år bedöms kostnaderna rymmas inom ordinarie arbete med kompetensutveckling.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen om ett förändrat arbetssätt i EU i skogliga frågor bedöms inte innebära några direkta konsekvenser för företag och enskilda.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen syftar till att utveckla arbetssättet i EU och bedöms inte få några konsekvenser för miljö och klimat eller sociala aspekter.

853

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen syftar till att ge Sverige bättre förutsättningar att få genom- slag för sina ståndpunkter angående skogsfrågor i EU-samarbetet. De positiva konsekvenserna av en sådan förändring är svåra att bedöma. Förslagen saknar övriga samhällsekonomiska konsekvenser utöver de önskade effekterna.

11.2Utvecklad rapportering till EU

11.2.1Bakgrund och problembeskrivning

Om medlemsstaters rapporteringsskyldighet

Sverige åläggs i en mängd sammanhang att rapportera data till organ på europeisk nivå. Det kan handla om rapportering av data till EU- myndigheter eller i vissa fall direkt till kommissionen. Sådana åligg- anden kan exempelvis finnas i olika bindande EU-rättsakter i form av förordningar och direktiv.

Ett annat exempel bland många på internationell rapportering i miljösammanhang är den rapportering som sker enligt artikel 72 i industriutsläppsdirektivet.184 Där åläggs medlemsstaterna att rappor- tera (”se till att information görs tillgänglig”) till kommissionen bland annat uppgifter om genomförandet av direktivet, uppgifter om sådana utsläpp och föroreningar som avses i direktivet, om gräns- värden för utsläpp, samt om användningen av bästa tillgängliga tek- nik i vissa fall.

Det finns också rättsakter som i sin helhet handlar om en skyldig- het för medlemsstaterna att rapportera vissa data. Ett exempel på en sådan rättsakt är Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG, 2009/33/EG och (EU) 2022/1999 samt rådets direktiv 96/67/EG vad gäller vissa rapporteringskrav inom vägtransporter och luftfart.

Det kan förekomma att rapportering sker till kommissionen utan att dessa uppgifter har någon omedelbar rättslig betydelse (annat än att uppfylla själva rättsakten om rapporteringsskyldighet). Sådan data kan dock komma att få rättslig betydelse i nya sammanhang. Så har exempelvis i princip varit fallet med den rapportering av referens-

184Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp.

854

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

arealer som sker enligt art- och habitatdirektivet (se nedan). Även om denna rapportering har använts av EU-kommissionen för att göra en sammanställning av läget för den biologiska mångfalden i EU, har de rapporterade värdena emellertid inte haft någon direkt och självständig rättslig betydelse.

Det kan också särskilt nämnas att Sverige, genom Naturvårds- verket, årligen redovisar areal av skyddad natur (i form av land och sötvatten) till Europeiska miljöbyrån (EEA). Rapporteringen sker enligt Internationella naturvårdsunionens (IUCN) kriterier för skyddade områden. Ett skyddat område enligt IUCN är ett område vars naturvärden är av stor betydelse för biologisk mångfald och som är skyddat på ett sådant sätt att naturvärdena bevaras inom området. Det innebär bland annat att skyddet ska ha till syfte att bevara bio- logisk mångfald, att områdets förvaltning ska ha detta som mål och att bevarandet av biologisk mångfald ska ha prioritet mot andra vär- den över tid.

I Sveriges rapportering av skyddade arealer ingår samtliga områden som finns med i den officiella statistiken för skyddad natur (nationella skyddsformer och Natura 2000 områden och naturvårdsavtal som tecknas av Skogsstyrelsen, länsstyrelserna eller Naturvårdsverket).

Det finns många instrument som skyddar natur utan att vara skyddade områden enligt IUCN, men som likväl har stor betydelse för biologisk mångfald. I den svenska modellen för naturvård i sko- gen ingår till exempel både formellt skydd, frivilliga avsättningar och generell hänsyn som en helhet. Från och med 2021 rapporteras dock även det som benämns Other effective area-based conservation measures (OECM). Det som Sverige rapporterar i denna kategori är Naturvårdsverkets överenskommelse med Fortifikationsverket om värdefulla områden och de områden med frivilliga avsättningar som markägare väljer att redovisa öppet och som rapporteras till Naturvårdsverket för att användas i den internationella rapporte- ringen.

Särskilt om referensarealer enligt art- och habitatdirektivet

Ett annat exempel på en rapporteringsskyldighet för medlemsstaterna enligt en EU-rättsakt, som är mer relevant för det skogliga området än de som precis nämnts ovan, är det rapporteringskrav som återfinns

855

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

i artikel 17 i art- och habitatdirektivet. Enligt denna artikel ska med- lemsstaterna vart sjätte år utarbeta en rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av direktivet, som bland annat ska innehålla information om åtgärder som medlemsstaten vidtagit för att bevara dels sådana arter som listas i bilaga 2, dels vad som i direktivet benämns ”livsmiljötyper” som räknas upp i bilaga 1 till direktivet. Rapporteringen ska även innefatta en bedömning av åt- gärdernas effekt på livsmiljötypernas bevarandestatus. I Sverige åter- finns totalt 166 prioriterade arter enligt art- och habitatdirektivet och totalt 89 livsmiljötyper, eller naturtyper, enligt direktivets bilaga 1.185 Dessa olika livsmiljötyper förekommer i ett antal så kallade biogeo- grafiska regioner, av vilka fem förekommer i Sverige, varav två är marina. De tre terrestra biogeografiska regioner som förekommer i Sverige är alpin region, boreal region och kontinental region.

På grundval av den rapportering som medlemsstaterna gör ska kommissionen utarbeta en sammanfattande rapport om läget för den biologiska mångfalden inom unionen, vilken bland annat ska inne- hålla en lämplig bedömning av de framsteg som gjorts inom unionen för att uppnå syftena med art- och habitatdirektivet. Detta framgår av artikel 17.2.

Medlemsstaterna ska alltså rapportera bland annat hur deras åtgär- der har påverkat de olika livsmiljöernas ”bevarandestatus”. Närmare vad som avses med en livsmiljös bevarandestatus enligt direktivet regleras i artikel 1 e). Där föreskrivs bland annat att en livsmiljös bevarandestatus ska anses gynnsam när dess naturliga utbrednings- område och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och när bevarandestatusen hos livsmiljötypens typiska arter är gynnsam.

Denna definition av gynnsam bevarandestatus har vidare uttolkats av kommissionen, som har antagit riktlinjer för beräkning av så kallade referensvärden för när en livsmiljös bevarandestatus kan anses vara gynnsam. Dessa referensvärden ska enligt kommissionen bestämmas på grundval av en teknisk bedömning av bästa tillgängliga kunskap.186 Bland dessa gynnsamma referensvärden återfinns bland annat att en livsmiljötyp måste nå upp till en viss lägsta gynnsam referensareal

185Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28, s. 16.

186DG Environment. 2004, s. 6.

856

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

inom sin biogeografiska region. Begreppet ”gynnsam referensareal” definieras för första gången i en rapport från kommissionens general- direktorat för miljö år 2004 på följande sätt (definition på engelska):

Total surface area of habitat in a given biogeographical region considered the minimum necessary to ensure the long-term viability of the habitat type; this should include necessary areas for restoration or development for those habitat types for which the present coverage is not sufficient to ensure long-term viability; favourable reference value must be at least the surface area when the Directive came into force; information on historic distribution may be found useful when defining the favourable reference area; 'best expert judgement' may be used to define it in absence of other data.187

Med andra ord: medlemsstaterna är alltså skyldiga att rapportera hur livsmiljötypers bevarandestatus har utvecklats, vilket i sin tur anses kräva att den rapporterade arealen av olika livsmiljötyper jäm- förs med referensarealer enligt den ovan redovisade definitionen. Rapporteringen kan dock inte endast inskränka sig till att avse areal, utan måste också innefatta en bedömning av livsmiljötypernas struk- tur och funktion samt deras framtidsutsikter.

Utöver att utfärda bestämmelser om hur medlemsstaternas rap- porter ska utformas (det vill säga med avseende på form snarare på innehåll), vilket art- och habitatdirektivet ger kommissionen befo- genhet att göra med bindande verkan (se artikel 17.1), har kommis- sionen även utfärdat en vägledning till artikel 17. Denna vägledning innehåller bland annat rekommendationer för hur gynnsam referens- areal bör beräknas.188 Denna vägledning grundar sig inte direkt på en befogenhet som ges i fördraget eller någon rättsakt, och är således endast en vägledning utan bindande verkan.

Enligt vägledningen bör medlemsstaterna beakta följande principer vid bedömningen av vad som är gynnsam referensareal för en viss livsmiljötyp.

–Referensvärden bör baseras på ekologiska och biologiska över- väganden.

–Referensvärden bör fastställas med hjälp av bästa tillgängliga kunskap och vetenskapliga expertis.

187DG Environment. 2004, s. 9.

188Europeiska kommissionen. 2023.

857

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

–Referensvärden bör fastställas med hänsyn till försiktighetsprin- cipen och inkludera en säkerhetsmarginal för osäkerhet.

–Referensvärden bör i princip inte vara lägre än värdena när habitat- direktivet trädde i kraft, eftersom de flesta naturtyper har listats i bilagorna på grund av sin ogynnsamma status. Utbredningen och storleken (arean) vid datumet för direktivets ikraftträdande är emellertid inte nödvändigtvis lika med referensvärden.

–Referensvärden är inte nödvändigtvis lika med nationella mål. Att fastställa gynnsamma referensvärden måste särskiljas från att fastställa konkreta mål. Konkreta politiska mål inbegriper inte bara tekniska och naturvetenskapliga bedömningar utan tar också hänsyn till tillgängliga resurser och andra liknande faktorer.

–Referensvärden motsvarar inte automatiskt ett givet ”historiskt maximum” eller ett specifikt historiskt datum. Historisk informa- tion (till exempel en tidigare stabil situation innan förändringar inträffade på grund av reversibla påverkansfaktorer) bör dock beaktas vid bedömning av referensvärden.

–Referensvärden motsvarar inte automatiskt det ”potentiella vär- det” (högsta möjliga omfattning), vilket dock bör användas för att förstå restaureringsmöjligheter och begränsningar.

Det antyds ibland att medlemsstaterna skulle vara rättsligt skyldiga att tillämpa kommissionens vägledning, med hänvisning till princi- pen om lojalt samarbete i artikel 4.3 i EU-fördraget. Detta är dock knappast riktigt. Det framgår av de grundläggande fördragen vilka delar av EU-rätten som är bindande. Den bindande EU-rätten utgörs av den primära EU-rätten, i form av fördragen, och den bindande sekundärrätten, i form av bindande lagstiftningsakter.189 En väg- ledning är däremot inte en bindande akt. Av artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) framgår uttryckligen att rekommendationer och yttranden inte ska vara bin- dande. Inte heller sådana andra akter som inte uttryckligen nämns

iartikel 288 i EUF-fördraget är bindande. Exempel på sådana icke- bindande akter är meddelanden, resolutioner, tillkännagivanden, riktlinjer och slutsatser.190 Även andra begrepp kan förekomma.

189Hettne, J. & Otken Eriksson, I. 2011, s. 40–41.

190Bergström, C.F. & Hettne, J. 2014, s. 35.

858

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Kommissionen är inte en auktoritativ uttolkare av EU-rätten, exempelvis direktiv. Den funktionen ges i stället i EU-fördraget åt EU-domstolen.191 Av allmänna rättsstatliga principer får anses följa att bindande rättsregler inte bör tolkas av den som har stiftat dessa regler. Vidare kan man konstatera att vägledningarna inte är förhand- lade. De är ofta skrivna under medverkan av en expertgrupp med re- presentanter för medlemsstaterna (habitatkommittén), där den nor- mala gången är att EU-kommissionen lägger fram ett förslag och när medlemsstaternas representanter ställt sig bakom dessa i kom- mittén med tillräcklig majoritet kan kommissionen anta dokumen- ten. Vägledningarna har emellertid endast mer sällan blivit föremål för någon förhandling i egentlig mening. Även av detta skäl kan kom- missionens vägledning inte betraktas som en bindande eller aukto- ritativ tolkningsförklaring av art- och habitatdirektivet, utan endast just en vägledning.

Enligt artikel 4.3 i EU-fördraget åläggs visserligen medlemssta- terna att ”säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av för- dragen eller av unionens institutioners akter”, utan att någon begräns- ning därvid görs till lagstiftningsakter som antagits av parlamentet och rådet enligt det lagstiftningsförfarande som anges i EUF-för- draget. Även akter som antagits av endast kommissionen, till vilka vägledningar hör, omfattas alltså i princip av kravet på lojalt sam- arbete enligt artikel 4.3 i EU-fördraget. Här måste man emellertid beakta vägledningarnas själva karaktär av icke-bindande akt. Det innebär med andra ord att medlemsstater per definition inte har någon skyldighet enligt vägledningen, annat än möjligen att ta del av den och ta den under övervägande vid tillämpningen av art- och habitat- direktivet. Ytterst är det dock inte kommissionen, utan EU-dom- stolen, som avgör hur art- och habitatdirektivet ska tolkas och tilläm- pas. Det kan här konstateras att nationella domstolar, vid oklarhet

itolkningen av EU-rätten, har möjlighet att begära förhandsavgör- ande från EU-domstolen (se artikel 267 i EUF-fördraget och arti- kel 19.3 b) i EU-fördraget).

I praktiken kan man se att medlemsstaterna har tillämpat artikel

17 i art- och habitatdirektivet på sinsemellan olika sätt. Sveriges rappor- tering under perioden 2007–2019 har utgått från en beräkning av gynn- samma referensarealer som, såvitt gäller vissa livsmiljötyper, utgått från en uppskattning av vilka arealer av dessa livsmiljötyper som

191Artikel 19.3 EU-fördraget.

859

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

funnits under förindustriell tid. Närmare bestämt har den svenska rapporteringen gått till enligt följande.

För naturtyper som bedömts inte ha haft betydande historiska habitatförluster har referensarealer motsvarande arealer 1995 fast- ställts. För naturtyper som bedömts ha haft betydande historiska habitatförluster har en kombination av referens- och modellbaserad metod använts för att uppskatta referensarealer. Detta gäller stora delar av skogsarealen på fastmark, som brukas för virkesproduktion. Den referensbaserade delen av metoden går ut på att, i ett första steg, uppskatta historiska livsmiljötypsarealer i förindustriell tid. Först upp- skattas den historiska förlusten sedan förindustriell tid (i procent) för olika livsmiljötypsgrupper (barr- och lövskogar, ädellövskogar), sedan tas historiska arealer fram genom att multiplicera skattningar av dagens arealer för livsmiljötypsgrupperna med en uppräknings- faktor som motsvarade den uppskattade habitatförlusten. Historiska arealer för enskilda livsmiljötyper kan därefter fastslås genom antag- andet att den nutida arealfördelningen mellan naturtyperna motsvarar arealfördelningen i det förindustriella skogslandskapet. Därefter, i ett andra steg, tillämpas kunskap om ekologiska tröskelvärden för att bestämma hur stor andel av dessa historiska (förindustriella) area- ler som behövs. Därvid har vid beräkningen av gynnsamma referens- arealer 20 procent av arealen under förindustriell tid använts som värde.

Denna metod för rapportering har utformats i enlighet med kom- missionens vägledning.

Andra medlemsstater har emellertid använt delvis andra metoder att beräkna gynnsamma referensarealer och därmed gynnsam beva- randestatus. Somliga medlemsstater har i mycket större utsträckning än Sverige rapporterat att den gynnsamma referensarealen för olika livsmiljötyper är okänd, eller, i enlighet med den möjlighet härtill som den allmänt använda definitionen av gynnsam referensareal inne- fattar, rapporterat att gynnsam referensareal är detsamma som arealen av den aktuella livsmiljötypen vid art- och habitatdirektivets ikraft- trädande, eller landets inträde i EU i det fall inträdet skett efter direk- tivets ikraftträdande. Resultatet av detta är att Sverige delvis har stuckit ut i rapporteringen genom att i högre grad än andra medlems- stater ange att det krävs mycket större areal.192 Som ett exempel kan anföras att Sverige vid rapporteringen 2019 rapporterade att det för 11 av totalt 15 skogliga livsmiljötyper inom den boreala biogeografiska

192Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28, s. 29–36.

860

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

regionen i Sverige krävdes mycket större arealer för att nå upp till gynnsam referensareal, medan Estland rapporterade att gynnsam referensareal redan var uppnådd för samtliga tio livsmiljötyper inom den biogeografiska regionen boreal skog i Estland.193 Även andra medlemsstater rapporterade emellertid att det krävdes mer areal för ett antal livsmiljötyper.

Gynnsam referensareal enligt naturrestaureringslagen

Som redan konstaterats ovan har rapporterade referensarealer enligt art- och habitatdirektivet ingen omedelbar rättslig betydelse, annat än att de ligger till grund för kommissionens sammanfattande rapport om läget för den biologiska mångfalden i unionen.

Begreppet ”gynnsam referensareal”, med motsvarande definition som i art- och habitatdirektivet, har emellertid kommit att plockas upp och få betydelse i andra sammanhang. Begreppet förekommer bland annat i det i juni 2024 antagna förslaget till naturrestaurerings- lag, som trädde i kraft i augusti 2024.194 Där definieras gynnsam referensareal, i artikel 3.5, som:

…den totala arealen av en livsmiljötyp i en viss biogeografisk eller marin region på nationell nivå som anses vara det minimum som krävs för att säkerställa långsiktig livskraft hos livsmiljötypen och dess typiska arter eller typiska artsammansättning samt denna livsmiljötyps samtliga signi- fikanta ekologiska variationer inom dess naturliga utbredningsområde, och som består av den befintliga arealen för livsmiljötypen och, om den arealen inte är tillräcklig för den långsiktiga livskraften hos livsmiljö- typen och dess typiska arter eller typiska artsammansättning, den ytter- ligare areal som är nödvändig för att återetablera livsmiljötypen; om den berörda livsmiljötypen är förtecknad i bilaga I till direktiv 92/43/EEG, bidrar sådan återetablering till att gynnsam bevarandestatus för en livs- miljö uppnås, och i marina ekosystem bidrar sådan återetablering till att god miljöstatus uppnås eller bibehåll.

I naturrestaureringslagen åläggs medlemsstaterna en bindande rättslig skyldighet att återställa livsmiljötyperna, genom att se till att gynnsam referensareal för varje livsmiljötyp i varje biogeografisk region inom medlemsstaten uppnås (se till exempel artikel 4).

Härigenom har alltså begreppet ”gynnsam referensareal”, tjugo år efter att det först började användas i EU-rätten, fått en annan

193Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28, s. 31.

194Europaparlamentets och rådets förordning om restaurering av natur (2022/0195 [COD]).

861

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

och mer direkt rättslig betydelse för medlemsstaterna. Naturrestau- reringslagen innebär också att kravet på vetenskaplig grund för beräk- ning av gynnsamma referensarealer i viss mån har införlivats med EU-rätten, och därmed blir en rättslig fråga om tolkningen och tillämpningen av naturrestaureringslagen. Naturrestaureringslagen ålägger i flera bestämmelser medlemsstaterna att vid utformandet av restaureringsåtgärder ta hänsyn till bästa tillgängliga kunskap och vetenskapliga rön.195

Även enligt naturrestaureringslagen åläggs medlemsstaterna en rapporteringsskyldighet, som ska fullgöras vart tredje år (artikel 21). Denna rapporteringsskyldighet avser även andra omständigheter än utvecklingen av gynnsam referensareal, exempelvis utvecklingen av vanliga fåglar (artikel 12.2) och av vissa så kallade skogsindikatorer (artikel 12.3).

Förordningen innefattar också bland annat en skyldighet för med- lemsstaterna att upprätta och till kommissionen rapportera nationella restaureringsplaner, som ska godkännas av kommissionen enligt ett visst förfarande (se artikel 14). Denna nationella restaureringsplan ska bland annat innehålla uppgifter om den gynnsamma referensarealen för varje livsmiljötyp. Härvid åläggs medlemsstaterna att beakta av uppgifter om historisk utbredning och de förväntade förändringarna i miljöförhållanden till följd av klimatförändringar (artikel 14.2 iii). Enligt naturrestaureringslagen är det alltså, i högre grad än enligt art- och habitatdirektivet, ett rättsligt bindande krav för medlems- staterna att beakta livsmiljötypernas historiska utbredning.

Om genomförandet av svensk rapportering till kommissionen

Åläggandet att rapportera data gäller Sverige som medlemsstat. Efter- som det enligt Sveriges internrättsliga konstitutionella ordning är regeringen som styr riket (1 kap. 6 § RF), och det därav följer att regeringen har ansvar för att föra Sveriges utrikespolitik,196 är det i första hand regeringen som enligt den interna svenska rättsord- ningen har ansvar för sådan internationell rapportering som åligger Sverige i olika sammanhang.

195Se t.ex. skäl 65, artikel 4.8 och artikel 19.1.

196Jfr också 10 kap. 1 § RF, där det stadgas att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen.

862

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Regeringen kan emellertid genom bemyndigande delegera denna uppgift vidare, helt eller delvis, till sina underlydande myndigheter. Ett sådant bemyndigande finns i Naturvårdsverkets instruktion.197 Av 4 § i instruktionen framgår att Naturvårdsverket ska delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och inter- nationellt, och att myndigheten i det arbetet inom sitt ansvarsområde särskilt bland annat ska ansvara för internationell rapportering.

Naturvårdsverket har, i enlighet med bemyndigandet i sin instruk- tion, bland annat ansvarat för Sveriges rapportering till kommissio- nen av bevarandestatus för livsmiljötyper, inklusive gynnsamma refe- rensarealer, enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet. Som framgår ovan har Naturvårdsverket därvid vid beräkning av gynnsam referens- areal, med tillämpning av kommissionens vägledning till artikel 17, utgått från en viss kvotdel av de uppskattade arealerna av livsmiljö- typer under förindustriell tid, snarare än till exempel vid Sveriges EU-inträde 1995.

I december 2024 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att göra en ”återhållsam” rapportering 2025. Enligt uppdraget ska, för hävdade gräsmarker, gynnsam referensareal rapporteras som okänd för alla livsmiljötyper där nuvarande areal inte bedöms motsvara gynn- sam referensareal. För skogliga naturtyper ska de arealer rapporteras in, som bedömdes finnas då art- och habitatdirektivet trädde i kraft i Sverige, det vill säga år 1995.

Naturvårdsverket fick samtidigt i uppdrag att i samarbete med Jordbruksverket kvalitetssäkra metoden och modellen för framtida bedömning av gynnsam referensareal för de hävdade gräsmarkerna. Naturvårdsverket ska även se över de nationella naturtypsvisa väg- ledningar för två arealmässigt stora skogliga naturtyper i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet och Skogsstyrelsen. I uppdraget ingår att göra fördjupade analyser och ta fram förslag till reviderad gynnsam referensareal för skogliga naturtyper.

Skälet som angavs för regeringens beslut var att Sverige länge hade avvikit från hur övriga EU-medlemsstater rapporterar sina referensarealer. Syftet med uppdragen är att bidra till förbättrad svensk konkurrenskraft och minskad regelbörda.

197Förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

863

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Reformbehov

I denna utrednings direktiv framhävs att det, för att öka effektiviteten i det svenska påverkansarbetet, är viktigt att de data som rapporteras från Sverige är jämförbara med data från andra länder och att det bud- skap som ges från Sverige vid rapportering och inom kommissionens arbetsgrupper är samstämmigt.

Jag har inte kunnat göra någon fullständig kartläggning av hur utbrett problemet är att den data som Sverige rapporterar i olika sammanhang inte är jämförbar med den data som rapporteras från andra länder. Som beskrivningen av rapportering av gynnsamma referensarealer enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet visar står det i vart fall klart att det kan förekomma. Det står vidare klart att sådan bristande jämförbarhet kan innebära problem för Sveriges del, bland annat för svenskt skogsbruk. Ett exempel på en sådan situa- tion är den rapportering av gynnsamma referensareal som förutsätts enligt naturrestaureringslagen.

Även om det inte nämns uttryckligen i utredningens direktiv är det enligt min mening tydligt att situationen med rapportering av gynnsamma referensarealer, och den betydelse som dessa referens- arealer har enligt naturrestaureringslagen, ligger bakom regeringens uppdrag till mig i denna del.

Enligt min analys är det problem som bör lösas inte bara att den data som rapporteras inte är jämförbar med andra länders data, utan också att rapportering i vissa fall sker eller åtminstone kan ske enligt en metodik som inte överensstämmer med regeringens övergripande politiska prioriteringar. Att sådana övergripande politiska priorite- ringar förvisso endast kan tillåtas få spelrum inom de ramar som tving- ande EU-lagstiftning sätter är en given utgångspunkt.

En given utgångspunkt för mitt resonemang är att metodval vid rapportering enligt EU-rättsakter inte, eller i vart fall inte endast, är en vetenskaplig fråga, utan också en politisk och, kanske framför allt, juridisk fråga. Det följer av att rapporteringen inte sker i ett veten- skapligt sammanhang, utan som följd av en rapporteringsförpliktelse enligt en EU-rättsakt. Detta gäller i och för sig oavsett om den aktu- ella EU-rättsakten (som naturrestaureringslagen) ålägger medlems- staterna att göra och rapportera bedömningar utifrån vetenskaplig grund. I grund och botten är uppgiften att tolka och tillämpa rätts-

864

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

akten och rapportera i enlighet med den likväl en förvaltningsuppgift, för vilken i första hand regeringen ansvarar.

EU är till sin natur en politisk organisation, där motstående in- tressen och perspektiv mellan till exempel olika medlemsstater eller mellan medlemsstaterna och kommissionen inte bara är ett förväntat utan också ett nödvändigt inslag. Ett av EU:s övergripande ändamål är att hantera och lösa dessa motsättningar, på ett sätt som har demo- kratisk och konstitutionell legitimitet i unionens medlemsstater. Det innebär att det är legitimt och förväntat av medlemsstaterna att aktivt driva en agenda inte bara under förhandlingsfasen utan även med avse- ende på hur EU-rätten ska tolkas.

Något liknande kan för övrigt sägas om tolkningen av exempelvis kommissionens vägledningar. Dessa vägledningar är inte rättsligt bindande, och även om de kan ges argumentativ tyngd vid tolkningen av EU-rättens innehåll, måste alla nationella myndigheter som an- vänder sig av dessa vägledningar vara förankrade i att de i första hand företräder sin inhemska regering – och därmed ytterst regeringens politiska prioriteringar så som de tar sig till uttryck i till exempel regeringsförklaringen, liksom i formella styrsignaler till myndighe- terna i form av exempelvis regleringsbrev. Alla aktörer som agerar inom EU-systemet överhuvudtaget, inklusive nationella myndigheter som förhandlar eller på uppdrag av sina regeringar fullgör en nationell rapporteringsskyldighet, måste också vara förankrade i insikten att själva tolkningen av EU-rättens krav är en pågående flerpartsprocess, där olika parter – kommissionen och medlemsstaterna – företräder olika linjer. Ytterst avgör EU-domstolen tolkningsfrågor.

Dessa utgångspunkter leder mig till slutsatsen att det måste finnas bättre processer för att se till att den rapportering som sker, när det gäller till exempel metodval och tolkning av de regelverk enligt vilka rapporteringen sker, står i samklang med regeringens politiska priori- teringar och med de instruktioner som regeringen i andra samman- hang beslutar om i EU-arbetet.

Det förtjänar dock att understrykas att härmed inte är sagt att regeringen, eller myndigheterna under regeringen, har anledning att bortse från vad regeringens expertmyndigheter anser är vetenskaplig grund för rapporteringen. Tvärtom torde det i de flesta fall vara lämp- ligt och nödvändigt. Det kan också i vissa fall uttryckligen krävas enligt EU-rätten att rapporteringen ska vila på vetenskaplig grund. Så är till exempel fallet med den rapportering av gynnsamma referens-

865

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

arealer som ska ske enligt naturrestaureringslagen. Detta förändrar emellertid inte slutsatsen att det ytterst sett måste vara upp till reger- ingen att avgöra hur sådan rapportering ska ske. Det är, som fram- gått ovan, regeringen som inför EU-kommissionen ansvarar för rapportering. Att regeringen genom bemyndigande ger myndig- heter i uppdrag att utföra denna rapportering innebär i och för sig inte att myndigheterna får ett självständigt mandat att rapportera. Med andra ord: det är ytterst upp till regeringen att avgöra vad kravet på vetenskaplig grund ska innebära i det enskilda fallet.

Det är vidare en självklarhet att regeringen, i egenskap av högsta företrädare för staten Sverige, som är folkrättsligt bunden att följa tillämplig EU-rätt, bör tillse att Sverige lever upp till sina internatio- nella åtaganden. Inget av det som sägs i det följande ska förstås som något annat än ett förslag till devis nya former för genomförandet av Sveriges rapportering. Regeringen ansvarar fullt ut för att Sverige som EU-medlemsstat, eller som part till andra mellanstatliga överens- kommelser, lever upp till dessa överenskommelser. Men i sista hand är det likväl upp till regeringen att, på grundval av myndigheternas rekommendationer, ta ställning till vad dessa internationella överens- kommelser innebär för Sveriges räkning och hur de ska uppfyllas. Dessa förslag syftar till att ge regeringen praktisk möjlighet att ta detta ansvar.

Vid utövandet av detta ansvar bör regeringen även alltid noggrant överväga värdet av det internationella förtroendet för svensk rapporte- ring, och väga detta mot andra nödvändiga hänsyn.

11.2.2Lösningsförslag

Rapportering bör i vissa fall ske genom regeringen

Förslag:

–Naturvårdsverkets instruktion förtydligas med att myndigheten inte har ansvar för sådan internationell rapportering som med hänsyn till omständigheterna bör göras av regeringen.

866

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

–Naturvårdsverket bör göra en bedömning av vilken rapporter- ing som med hänsyn till omständigheterna ska göras av reger- ingen. Den bedömningen bör ta sikte på i vilken mån

en rapportering av data berör en eller flera av Sveriges strate- giska målsättningar inom ramen för EU-samarbetet.

En möjlig lösning för att se till att den rapportering som sker i högre grad stämmer överens med regeringens politiska prioriteringar är den lösning som regeringen redan provisoriskt har använt sig av genom sitt beslut i december 2024, nämligen att med utnyttjande av reger- ingens allmänna möjlighet att styra sina myndigheter med direktiv i regeringsbeslut, uppdra åt Naturvårdverket att rapportera på ett visst sätt.

En annan möjlig lösning vore att återkalla det bemyndigande som finns i förordningen med instruktion för Naturvårdsverket, och låta all internationell rapportering på detta område gå direkt via Reger- ingskansliet, i form av – beroende på sakfrågan – Klimat- och närings- livsdepartementet eller Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Nackdelen med båda dessa lösningar är dock att de är arbetskrä- vande. I det första fallet måste regeringsbeslut utformas, beredas och beslutas för varje enskild rapportering eller typ av rapportering. Min

bedömning är att detta inte är ett arbetssätt som är ägnat att göras till regel för hur den stående och löpande internationella rapporteringen

–inte ens bara den rapportering som Naturvårdsverket ansvarar för. Som delvis har redovisats ovan sker internationell rapportering i en mängd sammanhang, och det är långt ifrån alla dessa sammanhang som är politiskt betydelsefulla.

Det andra alternativet skulle kräva att de tekniska och vetenskap- liga bedömningar som den internationella rapporteringen, vid sidan av rättsliga och politiska bedömningar, många gånger kräver skulle behöva göras i Regeringskansliet. Enligt vad som framkommit under arbetet med utredningen finns det i dag knappast vare sig tillräcklig sakkunskap eller tillräckliga personella resurser i Regeringskansliet för att detta ska vara möjligt.

Detta leder mig till slutsatsen att den internationella rapporte- ringen på miljöområdet, vilket innefattar frågor av relevans för det skogliga området, fortsatt måste skötas av myndigheter, i första hand Naturvårdsverket. Bemyndigandet i myndighetens instruktion att ansvara för internationell rapportering bör därför i vart fall delvis

867

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

kvarstå. Bemyndigandet bör dock kompletteras med en skrivning om att Naturvårdsverket inte ska ansvara för internationell rappor- tering om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligare att regeringen ansvarar för rapporteringen.

Detta innebär att Naturvårdsverket skulle ges ansvar att själv, i vart fall i ett första skede, bedöma huruvida viss internationell rapporte- ring av data med hänsyn till omständigheterna bör göras av reger- ingen snarare än av myndigheten. Härvid bör myndigheten fästa avse- ende vid i hur stor utsträckning rapporteringen påverkar uttryckta politiska prioriteringar, eller annars av olika skäl är politiskt känslig. Det krävs här av myndigheten inte bara att den förhåller sig till sin egen instruktion och sitt eget regleringsbrev, utan regeringens politik

–åtminstone inom myndighetens ansvarsområde – i dess helhet. Ledning kan här hämtas ur till exempel regeringsförklaringen eller andra uttryck för regeringens politiska prioriteringar. Det måste här understrykas att förvaltningsmyndigheterna lyder under reger- ingen och, med de undantag som innefattas i förbudet mot att instru- era myndigheter i hur lag i sak tillämpas i ett enskilt fall (12 kap. 2 § regeringsformen), inte bara har en lydnadsplikt mot regeringen utan rent allmänt bör gå regeringen till handa. Rent formell myndighets- styrning inskränker sig vanligen till styrning genom förordningar med instruktion, regleringsbrev och i vissa fall myndighetsuppdrag. Eftersom regeringen fattar beslut kollektivt är det strikt taget endast kollektivt beslutade uttryck för regeringens politisk som myndig- heterna har att rätta sig efter. Även regeringsförklaringen och andra liknande uttryck för regeringens politiska linje är dock kollektivt beslutade, och kan och bör därför tjäna till ledning för myndighe- ternas agerande.

Ledning kan också, kanske i synnerhet, hämtas från det påverkans- program för arbetet inom EU som jag föreslagit, i avsnitt 11.1.2 ovan, att regeringen ska besluta inför varje ny mandatperiod av kommis- sionen.

En självklar utgångspunkt vid bedömningen av vilken rapportering som bör ske via regeringen är att regeringen i sina kontakter med myndigheten har uttryckt att en viss fråga bör rapporteras av reger- ingen, till exempel eftersom frågan är politiskt intressant. En annan utgångspunkt är att det sällan eller aldrig torde vara politiskt känsligt att rapportera rena statistikuppgifter som inte kräver några ingående överväganden kring metodik.

868

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Att göra en sådan bedömning är enligt min uppfattning inte i grun- den främmande för en förvaltningsmyndighets uppdrag. Tvärtom anser jag att det följer av förvaltningsmyndigheternas allmänna konstitutio- nella roll att biträda regeringen i dess styrande av riket.

Det finns visserligen en risk för att myndigheten kan komma att förbise att en viss rapportering, som vid rapporteringstillfället saknar betydelse för regeringens politiska målsättningar, senare och i ett annat sammanhang kan komma att få det, så som varit fallet med rapporteringen av gynnsam referensareal enligt art- och habitat- direktivet. Det måste dock ifrågasättas om regeringen i allmänhet skulle ha möjlighet att göra den bedömningen. Det torde i sådana situationer vi nu diskuterar ofta handla om att det är svårt att rent faktiskt förutse vilken politisk betydelse en rapportering på ett visst sätt kan komma att få, snarare än att man misslyckas att göra en politisk analys av kända fakta.

Att Naturvårdsverket i vissa fall bör låta regeringen utföra inter- nationell rapportering, när myndigheten bedömer att detta vore lämpligare på grund av att en viss fråga är politiskt känslig innebär inte att Naturvårdsverket är förhindrat att själva i vissa fall rappor- tera även när en fråga är politiskt känslig. Förutsättningen då är natur- ligtvis att myndigheten bedömer att den själv kan bedöma reger- ingens linje och prioriteringar, till exempel med grundval i givna instruktioner i liknande ämnen. Instruktioner som getts före den senaste regeringsförklaringen bör dock av naturliga skäl endast an- vändas med mycket stor försiktighet och urskiljning för att utröna regeringens uppfattning om en närliggande fråga; det ligger i sakens natur att den bakomliggande politiska viljan kan förändras till exem- pel med förändringar i regeringens sammansättning.

När Naturvårdsverket bedömer att rapportering med hänsyn till omständigheterna bör göras av regeringen följer det av förvaltnings- myndigheters allmänna skyldigheter enligt 12 kap. 1 § regerings- formen samt av skyldigheten enligt 7 § myndighetsförordningen (2007:515) att ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksam- heten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete att Naturvårdsverket bör förse regeringen med det underlag som krävs för att regeringen ska kunna utföra rapporteringen.

Såvitt jag nu kan överblicka finns det inte behov av att föra in en liknande skrivning i några andra myndighetsinstruktioner, framför allt på grund av att andra relevanta myndigheter på skogsområdet (till

869

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

exempel Skogsstyrelsen) saknar det generella bemyndigande att ansvara för internationell rapportering som Naturvårdsverket har i sin instruktion. Saken kan uttryckas som att det i första hand är Naturvårdsverket som är regeringens rapporteringsmyndighet när det gäller, bland annat, skogliga frågor, och därför uppstår frågan i första hand gentemot Naturvårdsverket. Jag ser exempelvis inget be- hov av att föreslå en motsvarande skrivning tillämplig på Statistiska Centralbyrån (SCB), som rapporterar viss statistik inom ramen för förordningen om miljöräkenskaper (så kallade skogsräkenskaper).198 SCB rapporterar bland annat statistik om skogsmark som är till- gänglig respektive inte tillgänglig för virkesproduktion.

Om det skulle framkomma att det på liknande sätt finns behov av att i vissa fall begränsa andra myndigheters bemyndigande att rapportera data till EU-kommissionen finns det inget som hindrar att regeringen för in liknande skrivningar i dessa myndigheters in- struktioner.

Uppdrag till alla relevanta myndigheter att redovisa vissa överväganden

Förslag:

–Regeringen ger samtliga relevanta myndigheter i uppdrag att årligen redovisa vilken data som rapporteras till EU-kommis- sionen och till andra europeiska och internationella organ.

Denna redovisning bör innehålla uppgifter om i vilken ut- sträckning myndigheten har gjort överväganden om huruvida de uppgifter som rapporterats är jämförbara med sådana upp- gifter som rapporterats in av andra medlemsstater, och vilka överväganden myndigheten gjort för att tillse att rapporter- ingen inte ger upphov till onödigt betungande förpliktelser för Sverige jämfört med andra medlemsstater.

198Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 691/2011 av den 6 juli 2011 om euro- peiska miljöräkenskaper.

870

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Enligt mitt förslag ovan kommer alltså Naturvårdsverket genom sin instruktion få i uppdrag att göra en bedömning av i vilka fall en rap- portering bör göras direkt av regeringen. Myndigheten kommer alltså att behöva göra en politisk analys.

Det bör finnas en möjlighet för regeringen att göra en efterhands- kontroll av hur väl myndigheten har utfört sitt uppdrag i denna del. Därför föreslår jag att regeringen i regleringsbrev ger Naturvårds- verket i uppdrag att årligen redovisa vilken data som rapporteras till EU-kommissionen och till andra europeiska och internationella organ. Denna redovisning bör innehålla uppgifter om i vilken utsträckning myndigheten har gjort överväganden om huruvida de uppgifter som rapporterats är jämförbara med sådana uppgifter som rapporterats in av andra medlemsstater, och vilka överväganden myndigheten gjort för att tillse att rapporteringen inte ger upphov till onödigt betung- ande förpliktelser för Sverige jämfört med andra medlemsstater.

Det är å ena sidan viktigt att denna redovisningsskyldighet inte blir onödigt betungande för myndigheterna. I synnerhet vore det inte ändamålsenligt om myndigheterna kom att lägga stor arbets- insats på redovisning som endast är av litet intresse för mottagarna i Regeringskansliet. Å andra sidan är min bedömning att det finns ett reellt behov av en sådan rapportering som här diskuteras, för att regeringen ska hjälpas i sin nödvändiga uppgift att skaffa sig över- blick och kontroll över den rapportering som sker på bemyndigande från regeringen och därmed i regeringens namn.

Jag förutsätter att en stor del av den redovisning som myndighe- terna kommer ha att göra enligt mitt förslag inte blir betungande. När det gäller rena statistikuppgifter torde det vara uppenbart för såväl avsändaren som för mottagaren (Regeringskansliet) att några närmare överväganden av den typ som avses inte behöver göras när det gäller sådan rapportering. Redovisningen bör följaktligen inriktas på sådan rapportering som myndigheten vet eller har anledning att utgå från att regeringen betraktar som politiskt intressant.

Den föreslagna redovisningsskyldigheten kommer fungera som en kontrollmöjlighet av ifall Naturvårdsverket tillämpar föreskriften i instruktionen att internationell rapportering, om det finns skäl för det, bör överlåtas på regeringen på ett sätt som stämmer överens med regeringens bedömning.

Ett motsvarande uppdrag bör även ges till andra myndigheter som har som uppgift att genomföra internationell rapportering som kan

871

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ha betydelse för skogen, i första hand Skogsstyrelsen, som i sam- arbete med SLU ansvarar för den årliga rapporteringen av skoglig information till bland annat FAO, International Tropical Timber Organization, UNECE och Eurostat.

11.2.3Konsekvenser

Förslagen om Sveriges rapportering till EU syftar till att data som rapporteras från Sverige ska vara jämförbara med data från andra länder och att metodval och tolkning av regelverk enligt vilka rappor- tering sker, görs i linje med regeringens politiska prioriteringar. De föreslagna förändringarna ger också regeringen en bättre överblick över vilken typ av rapportering som riskerar att vara politiskt känslig eller få indirekta konsekvenser utöver själva uppgiftsrapporteringen, liksom att säkerställa att det budskap som ges från Sverige vid rappor- tering och inom kommissionens arbetsgrupper är samstämmigt.

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget om att Naturvårdsverket bör göra en bedömning av vilken rapportering som med hänsyn till omständigheterna ska göras av regeringen innebär enligt min bedömning ingen ökad tidsåtgång eller kostnad för myndigheten. Att bedöma huruvida en viss typ av internationell rapportering av data med hänsyn till omständighe- terna bör göras av regeringen snarare än av myndigheten blir en naturlig del i arbetet med metodval och tolkning av regelverk inför rapportering.

Uppdraget att årligen redovisa vilken data som rapporteras till EU-kommissionen, i vilken utsträckning myndigheten har gjort över- väganden om huruvida de uppgifter som rapporterats är jämförbara med andra medlemsstaters och vilka överväganden myndigheten gjort för att tillse att rapporteringen inte ger upphov till onödigt betungande förpliktelser för Sverige jämfört med andra medlemsstater innebär en tillkommande uppgift för myndigheten. Uppdraget bör utformas så det inte blir onödigt betungande. Enligt min bedömning är det endast en liten del av myndighetens rapportering som kommer att vara aktuell att redovisa ställningstaganden för, och därmed blir den tillkommande uppgiften marginell.

872

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen om Sveriges rapportering bedöms inte innebära något behov att ytterligare uppgifter eller liknande, och därmed inte på- verka företag och enskilda.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen rör rapportering och har inga konsekvenser för miljö, klimat eller sociala aspekter.

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen leder till att det blir tydligare vad Sverige rapporterar i jämförelse med andra länder och att resultaten blir mer jämförbara, vilket ger bättre underlag för uppföljning och utvärdering.

11.3Den europeiska gröna given

EU-kommissionen lanserade 2019 den europeiska gröna given. Den gröna given är ett paket med politiska initiativ för bland annat klimat, miljö, energi, industri och hållbar finansiering. Initiativen ska bana väg för en grön omställning i EU och för att med naturbaserade lös- ningar nå Parisavtalet. Den gröna given omfattar flera olika politik- områden, varav några berör skogen mer än andra.

Enligt utredningsdirektivet ska jag redovisa och analysera kraven inom den europeiska gröna given med påverkan på svensk skogs- politik och på svensk skogsnäring. Jag ska också beskriva de samman- vägda konsekvenserna av den gröna given för svensk skogspolitik och skogsnäring, och vid behov föreslå samhällsekonomiskt effek- tiva åtgärder för hur den svenska skogspolitiken kan utvecklas för att hantera utmaningarna i policyutvecklingen inom EU till följd av den europeiska gröna given, med utgångspunkt i att förutsättningarna för ökad skogsproduktion och hållbar skoglig tillväxt i hela landet inte ska påverkas negativt.

I det här kapitlet finns först en beskrivning av de delar av den gröna given som har störst påverkan på skogen och skogsbruket. Därefter beskrivs den gröna givens samlade påverkan på svensk skogssektor

873

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

och svensk skogspolitik. Kapitlet avslutas med min analys och de be- hov av förändringar jag identifierat samt mina förslag om principer för den svenska implementeringen av den gröna given.

11.3.1Gröna given – beskrivning av relevanta delar

Den gröna given innehåller flera olika initiativ på olika nivåer. Strate- gier är övergripande dokument som visar på Kommissionens mål- sättningar, och är inte rättsligt bindande för medlemsstaterna. För- ordningar blir automatiskt bindande i hela EU när de träder i kraft. Kommissionen presenterar också vägledningar, som inte är rättsligt bindande utan syftar till att ge stöd till att den gemensamma lagstift- ningen tillämpas enhetligt. Vissa av de lagstiftningar som beskrivs nedan är helt ny lagstiftning medan andra är reviderade versioner av tidigare lagstiftning.

Sammanställningen i det här avsnittet baseras till stora delar på det underlag som Skogsstyrelsen levererat till utredningen199 .

Strategier och åtgärdspaket

Inom den gröna given har det presenterats strategier och åtgärdspaket inom vissa områden. De tre åtgärdspaket som beskrivs nedan är inte rättsligt bindande för unionens medlemsstater. Det finns dock skäl att kort beskriva dem för att ge ett sammanhang för beslutad och föreslagen lagstiftning, som beskrivs i kommande avsnitt. Strategier och åtgärdspaket kan också ge en bild av vilken riktning EU avser gå i olika avseenden och ge en uppfattning om vilka lagförslag som kan förväntas framåt.

EU:s strategi för biologisk mångfald 2030

EU har sedan 2011 haft en icke-bindande strategi för biologisk mång- fald. År 2016 antog Europaparlamentet en resolution om halvtidsöver- syn av strategin, där parlamentet uttryckte allvarlig oro över den fortgående förlusten av biologisk mångfald och konstaterade att 2020-målen inte kommer att uppnås utan ytterligare betydande och

199Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/17.

874

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

kontinuerliga insatser.200 EU-kommissionen aviserade den nya strate- gin i sitt meddelande om den gröna given under rubriken om bevar- ande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. EU:s strategi för biologisk mångfald 2030 presenterades sedan av kom- missionen i maj 2020 och betecknades som ett flaggskeppsinitiativ inom den gröna given. Det är en omfattande och långsiktig plan för att skydda natur och stoppa förstörelsen av ekosystem.201

Några av åtgärderna fram till 2030:

–rättsligt skydda minst 30 procent av EU:s landyta och 30 pro- cent av havsområdet samt integrera ekologiska korridorer,

–strikt skydda minst en tredjedel av EU:s skyddade områden, inklusive alla återstående urskogar och naturskogar i EU,

–förvalta alla skyddade områden effektivt, genom att definiera tydliga bevarandemål och -åtgärder och övervaka dem på lämp- ligt sätt,

–återställa skadade ekosystem i EU fram till 2030 genom en rad konkreta åtaganden och insatser,

–EU-riktlinjer för beskogning och återbeskogning som främjar biologisk mångfald samt metoder för naturnära skogsbruk,

–skogsbruksplan för alla statliga skogar och öka andelen hos pri- vata skogsägare,

–plantera tre miljarder nya träd i EU.

Finansiering är en viktig del av strategin, och den har som mål att frigöra 20 miljarder euro årligen från både EU-medel och privata investeringar.

Påverkan på skogssektorn

Strategin innehåller flera åtgärder och åtaganden som rör skog, men eftersom en strategi inte är en bindande rättsakt påverkas svensk skogssektor framför allt av de rättsakter som beslutas för att genom-

200Europaparlamentets resolution av den 2 februari 2016 om halvtidsöversyn av strategin för biologisk mångfald i EU (2015/2137[INI]) (2018/C 035/01).

201Europeiska kommissionen. 2020. COM (2020) 380.

875

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

föra strategin, som exempelvis naturrestaureringsförordningen vilken beskrivs nedan.

EU:s skogsstrategi för 2030

EU har sedan 1998 haft en icke-bindande skogsstrategi. 2013 kom en uppdaterad strategi som löpte ut 2020. Kommissionen aviserade den nya skogsstrategin i sitt meddelande om den gröna given under rubriken om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Kommissionens ambition, inom ramen för den gröna given, var att den nya skogsstrategin skulle ta sin utgångspunkt i strategin för biologisk mångfald. Den 16 juli 2021 presenterade kommissio- nen meddelandet om EU:s nya skogsstrategi som sträcker sig fram till 2030.202

Kommissionens utgångspunkt är att skogarna i EU är grundläg- gande för hälsa och välbefinnande och att vi är beroende av dem för tillgång till ren luft, rent vatten och för deras rika biodiversitet. Sko- garna bidrar, enligt strategin, till ekonomin, livskraftiga landsbygds- områden och klimatet, ekosystemtjänster samtidigt som pressen på EU:s skogar har ökat påtagligt till följd av klimatförändringar och mänsklig aktivitet. Målet med skogsstrategin är därför att övervinna de utmaningar som skogarna står inför.

Skogsstrategin ska även bidra till att nå EU:s mål för biologisk mångfald och målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst 55 procent till 2030 jämfört med 1990 och uppnå klimatneutra- litet till 2050. Strategin innehåller en vision om att EU ska uppnå klimatneutralitet till 2050 och konkreta åtgärder för att förbättra kvantiteten och kvaliteten på EU:s skogar och stärka deras skydd, återställande och motståndskraft, som exempelvis:

–flera av åtgärderna i biologisk mångfaldstrategin om att skydda och återställa skogar,

–förbättrade kriterier för hållbara skogsbruksmetoder och förslag om certifiering av naturnära skogsbruk,

–lagförslag om skogsövervakning, rapportering och strategiska planer.

202Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 572.

876

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Där finns även förslag som syftar till att främja en hållbar skogsbio- ekonomi för långlivade träprodukter som exempelvis:

–säkerställande av hållbar användning av träbaserade resurser för bioenergi, och

–främjande av en skogsbioekonomi som inte är träbaserad, inklu- sive ekoturism.

Strategin är en produkt av EU-kommissionen och det är värt att notera att både Europarlamentet203 och rådet204 har kritiserat för- farandet med framtagandet av strategin. Det påpekas en avsaknad av samråd med medlemsstater och intressenter. Dessutom betonar båda behovet av en mer balanserad ansats gällande de miljömässiga, sociala och ekonomiska dimensionerna. Det som avses här är det starka fokuset på klimat och biologisk mångfald i kommissionens strategi.

Påverkan på skogssektorn

Eftersom en strategi inte är en bindande rättsakt påverkas svensk skogssektor framför allt av de rättsakter som beslutas för att genom- föra strategin, som exempelvis förslaget på en skogsövervaknings- förordning (se nedan). I strategin finns även förslag om att, med utgångspunkt i Forest Europes kriterier för hållbart skogsbruk, fast- ställa ytterligare indikatorer. Det finns också förslag om att fastställa tröskelvärden eller intervall för hållbart skogsbruk när det gäller för- hållandena i skogens ekosystem, såsom hälsa, biologisk mångfald och klimatmål. Dessa indikatorer kommer till en början att användas på frivillig basis för att möjliggöra en bättre jämförande förståelse av skogarnas övergripande hållbarhet i EU och visa hur hållbart skogs- bruk bidrar till EU:s mål, särskilt de som rör klimat, biologisk mång- fald och cirkulär ekonomi.

203Europaparlamentets yttrande 2022/2016(INI).

204Europeiska rådet 2021. 13537/21.

877

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Fit for 55

Fit for 55 är ett lagpaket som EU-kommissionen presenterade i juli 2021205 . Fit for 55 ingår i den gröna given och är en satsning för att skynda på klimatomställningen och ska bidra till att minska EU:s nettoutsläpp av växthusgaser med minst 55 procent senast 2030, jäm- fört med 1990 års nivåer. 55 procent-paketet består av olika förslag för att se över och uppdatera EU:s lagstiftning och införa nya initiativ för att se till att EU:s politik följer de klimatmål som rådet och Europa- parlamentet har enats om.

Påverkan på skogssektorn

Lagpaketet i sig har ingen påverkan på svensk skogssektor, men mycket av förhandlingarna om de ingående rättsakterna fokusera- des kring bland annat skogsbruksmetoder. Sammantaget har lag- paketet utökat EU:s inflytande över svensk skogspolitik. Flera av de rättsakter som ingår i paketet har direkt eller indirekt påverkan, exempelvis en ändrad LULUCF-förordning och ett nytt förnybart direktiv (vilka beskrivs nedan). I Fit for 55-paketet finns även för- slag om ett nytt energiskattedirektiv som kan få effekter på efter- frågan på bioenergi.

Lagstiftning – beslutade

LULUCF-förordningen

LULUCF-förordningen (EU 2018/841)206 reglerar utsläpp från mark- användning, förändrad markanvändning och skogsbruk, den så kallade LULUCF-sektorn. Förordningen ska bidra till att EU och medlems- staterna tillsammans ska nå det gemensamt beslutade åtaganden under Parisavtalet, om att minska utsläppen till 2030 med minst 55 pro- cent jämfört med utsläppen 1990. LULUCF-förordningen innebär att det fastställs mål för nettoupptag av koldioxid för EU och varje

205Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 550.

206Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om in- begripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU.

878

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

medlemsstat i markanvändningssektorn samt krav på övervakning för alla utsläpp och upptag i markanvändningssektorn i hela EU.

I mars 2023 antogs en reviderad version av LULUCF-förordningen (EU 2023/839)207 för att sätta mål för nettoupptag fram till år 2030 inom LULUCF-sektorn. Revideringen innebär att EU-länderna gemensamt ska bidra till att nettoupptaget i LULUCF-sektorn ska öka till 310 miljoner ton per år 2030 i stället för 225 miljoner ton som den tidigare LULUCF-förordningen bedömdes leda till. Med det nya målet antas EU:s utsläpp kunna minska med 57 procent

i stället för 55 procent.

Åtaganden enligt förordningen är uppdelade i två perioder:

–2021–2025 ska medlemsstaterna inte ha några bokförda skulder (no-debit rule) som uppkommer om resultatet av bokförda utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn resulterar i ett nettoutsläpp. För skogsmark uppskattas utsläpp och upptag mot en framskriven referensnivå för skog för perioden 2021–2025 (Forest Reference Level),

–2026–2030 har varje medlemsstat kvantitativa mål för ett netto- upptag i LULUCF-sektorn som innebär en upptagsbudget mellan åren 2026 och 2029 samt ett slutpunktmål för år 2030. För Sverige innebär slutpunktmålet att nettoupptaget ska öka med cirka fyra miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2030 jämfört med genom- snittet under perioden 2016–2018. År 2026–2029 är upptagsbud- geten definierad som en målbana som har genomsnittet för netto- upptaget för perioden 2021–2023 som startpunkt och 2030-målet som slutpunkt. Medlemsstaternas 2030-mål ska bidra till ett gemensamt EU-mål till 2030 som innebär ett nettoupptag inom LULUCF-sektorn på 310 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

En medlemsstat får använda flexibiliteter i syfte att uppfylla sitt fast- ställda åtagande, mål och budget. LULUCF-förordningen innehåller följande flexibiliteter:

207Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om änd- ring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, upp- följning av framsteg och översyn.

879

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

–rätt att beakta eget överskott av utsläppstilldelning enligt ESR- förordningen (EU 2023/857)208 och möjlighet att förvärva över- skott av upptag från annan medlemsstat (så kallad allmän flexi- bilitet),

–kompensation för brukad skogsmark 2021–2025, och

–mekanism för markanvändning 2026–2030.

Användning av flexibiliteter innebär vissa förutsättningar och upp- fyllelse av ett flertal villkor som kommer att kräva en utveckling av rapporteringssystemet för LULUCF-sektorn. En detaljerad beskriv- ning av flexibiliteter och förutsättningar för att utnyttja flexibilite- terna beskrivs i Naturvårdsverket slutredovisning av regeringsuppdrag om att analysera hur EU:s reviderade LULUCF-förordning ska tilläm- pas i Sverige209 .

En utmaning är att upptag och utsläpp i brukad skogsmark ska bokföras i förhållande till en referensnivå för skog, som ska baseras på skogsbrukspraxis för perioden 2000–2009. Referensnivån ska också stämma överens med den årliga rapporteringen vad gäller de metoder och dataunderlag som används. Därför ska länderna vid behov göra tekniska korrigeringar av referensnivån för skog. SLU har redovisat ett uppdrag om analyser och tekniska korrigeringar210 . Eftersom den årliga rapporteringen kontinuerligt räknas om och de naturgivna förutsättningarna förändras kommer ytterligare analyser och korrigeringar att vara nödvändiga inför den slutliga redovis- ningen för perioden 2021–2025 som ska göras 2027.

Sveriges implementering

Utöver åtagandena om utsläpp och upptag kräver LULUCF-förord- ningen en utveckling av inventering och rapportering för LULUCF- sektorn. Naturvårdverket har tagit fram förslag till regeringen som syftar till att tydliggöra vissa klimatrapporteringsprocesser och möjliga utvecklingar av inventering och rapporteringssystemet. Förslagen handlar om processer för att ta fram ytterligare underlag som krävs

208ESR (Effort Sharing Regulation), (EU) 2023/857 reglerar främst utsläppen från vägtran- sporter, egen uppvärmning av bostäder och lokaler, arbetsmaskiner samt jordbruket.

209Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-09-06.

210SLU. 2025. Redovisning av regeringsuppdrag LI2024/02202.

880

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

av förordningen inför beslut om flexibiliteter och till efterlevnads- rapport, förslag kring ansvarsfördelningen i olika processer, kom- plettering av den långsiktiga klimatstrategin med uppgifter om LULUCF. Vidare finns förslag om ökat anslag till miljöövervak- ningen, utveckling och förvaltning av underlag baserade på geodata och fjärranalys för rapportering, bevakning och utvärdering av euro- peiskt framtagna produkter baserade på geodata utifrån ett nationellt perspektiv, utveckling av årlig rapportering i växthusgasinventering, beskrivning av hur inventeringsdata och geodata kan kombineras för att vidareutveckla rapportering och behov för att utforska syner- gier med rapportering i andra relevanta politikområden.211

Påverkan på skogssektorn

Den reviderade LULUCF-förordningen innebär att nettoupptaget

iLULUCF-sektorn ska öka under 2026–2030 jämfört med 2016– 2018. Det största nettoupptaget i Sverige sker genom inlagring av koldioxid på skogsmark samt genom inlagringen av kol i avverkade träprodukter. Därför har skogssektorn en nyckelroll för att uppnå målen enligt LULUCF-förordningen.

I den senaste klimatrapporteringen till FN och EU redovisade Sverige ett nettoupptag för LULUCF-sektorn på 31,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter för år 2023, vilket är 15 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter lägre än för basperioden 2016–2018 och därmed 19 miljo- ner ton koldioxidekvivalenter lägre än målnivån 2030. Även om skogs- mark uppvisar ett stort nettoupptag har det minskat betydligt de senaste åren på grund av lägre tillväxt i skogen, höga avverknings- nivåer och ökad naturlig avgång212 . De allra senaste åren syns dock en minskad avverkning och en ökad tillväxt, vilket beskrivs mer ut- förligt i kapitel 3.

Miljömålsberedningen har under perioden augusti 2022 till feb- ruari 2025 haft uppdrag att föreslå en strategi med etappmål, styr- medel och åtgärder som bidrar till Sveriges åtaganden inom EU och internationellt för naturvård och biologisk mångfald, samt upptag och utsläpp av växthusgaser inom LULUCF-sektorn213 . SLU har tagit fram nya scenarier för hur nettoupptaget kan utvecklas över tid inom

211Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-09-06.

212Naturvårdsverket. 2025-01-08.

213Regeringen. 2022. Dir. 2022:126.

881

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ramen för Miljömålsberedningens uppdrag214 . Tre av de framtagna scenarierna syftar till att visa effekten av olika framtida tillväxtnivåer: minskad tillväxt, medeltillväxt och ökad tillväxt. Scenarierna efterliknar dåliga eller goda tillväxtbetingelser jämfört med ordinarie tillväxten. Scenarierna indikerar att nettoupptaget för hela LULUCF-sektorn kan variera mellan cirka 30 och 55 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år vid rapporteringstillfället 2030. I scenariot medeltillväxt hamnar nettoupptaget 2030 på cirka 42 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket är lägre än den senaste beräknade nettoupptag i basperioden 2016–2018 som motsvarar knappt 45 miljoner ton koldioxidekviva- lenter. Baserat på dessa scenarier bedöms Sverige inte nå punktmålet till 2030, inte heller åtagandet under perioden 2026–2029 i LULUCF- sektorn215 . Detta innebär att åtgärder förmodligen kommer att krävas inom skogssektorn för att Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden under LULUCF-förordningen.

Miljömålsberedningens216 analys av åtagandena visar att Sverige i referensscenariot missar LULUCF-förordningens budgetåtagande 2026–2029 med 13,6 miljoner ton, vilket innebär att betinget för 2030 skärps och Sverige missar det med 21,5 miljoner ton, men att osäkerheterna är mycket stora. Analysen visar att det krävs styrmedel och åtgärder som motsvarar dels en ökning av nettoupptaget med minst 7 miljoner ton 2030 jämfört med referensscenariot, dels en ökning av nettoupptaget med minst 14 miljoner ton perioden 2026– 2029 jämfört med referensscenariot, dvs. i genomsnitt minst 3,5 mil- joner ton per år.

Utifrån Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredo- visning 2025217 behöver Sverige uppnå ett nettoupptag på totalt 50 mil- joner ton 2030. Avståndet till punktmålet är cirka 21 miljoner ton i scenariot med lägre tillväxt och cirka 15 miljoner ton i scenariot med medeltillväxt. Avståndet från 2023 till punktmålet 2030, utifrån senaste växthusgasinventeringen, var 19 miljoner ton. Sverige bedöms inte heller klara åtagandena under perioden 2026–2029. Enligt scenarierna blir det ackumulerade underskottet preliminärt cirka 38–59 miljo- ner ton för perioden 2026–2029 jämfört med en preliminär budget 2026–2029. Det sammanlagda underskottet för hela perioden 2026– 2030 beräknas preliminärt då uppgå till 53–79 miljoner ton.

214SLU. 2023. Rapport 2023/557.

215Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-04-12.

216SOU 2025:21.

217Naturvårdsverket 2025. Skrivelse 2025-04-11.

882

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

De förslag miljömålsberedning presenterar för att nå åtagandena är rådgivning om skogsskötsel för att öka tillväxten och kolupptaget, ekonomiskt stöd för gödsling av skogsmark, naturvårdsavtal för kol- inlagring, insatser för ökat träbyggande och återvätning av torvmarker. Den beräknade effekten av föreslagna åtgärder är 7 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter till år 2030.

Effekten av vissa åtgärder har också analyserats och redovisas i flera rapporter utifrån befintlig kunskap och modellsimuleringar218 . Resultat visar att flera analyserade åtgärder kan bidra till ett ökat netto- upptag. Det finns osäkerheter om den kvantitativa effekten av åtgär- derna, bland annat kopplade till klimatets påverkan på tillväxten, åt- gärdernas effekt på kort sikt (2030) jämfört med effekten på medellång (2050) och längre sikt (2100) samt åtgärdernas effekt på markkolet. SLU:s underlag till Miljömålsberedningen219 visar på utmaningen

att bevara och förstärka nettoupptaget för att nå uppsatta mål. Oav- sett åtgärder kommer naturliga variationer som är svåra att predik- tera i stor utsträckning påverka resultatet. Således indikerar befint- liga analyser att en av de största potentialerna för ökad kolsänka finns i att undvika skogsskador, samt avgång och tillväxtnedsättningar på grund av förändrat klimat220 . Detta framhåller vikten av klimatan- passningsarbetet för att öka skogens motståndskraft mot skogsskador och därmed åstadkomma en mer stabil kolsänka över tid i skogen.

Förslag på nya styrmedel och åtgärder som bidrar till att klimat- målen nås på ett långsiktigt hållbart och kostnadseffektivt sätt togs också fram av Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och Jordbruksver- ket221 . Förslagen innebär utredning om nytt styrmedel för omvänd auktion, förlängning av stödet till återvätningsavtal, verktyg för att uppskatta utsläpp från markexploatering i tillståndsprocesser, utveck- ling av stödjande infrastruktur för klimatåtgärder i skogen och ökat skydd av produktiv skogsmark med höga naturvärden.

Konsekvenserna för skogsnäringen beror på vilka åtgärder som väljs för att nå åtagandena och i vilken utsträckning flexibiliteter nytt- jas. Eftersom skogssektorn har en så stor betydelse för att uppnå målen enligt LULUCF-förordningen blir konsekvenserna sanno- likt betydande.

218Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/10. Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/14. Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/15. Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/11.

219SLU. 2023. Rapport 2023/557.

220Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/15.

221Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7059.

883

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Förnybartdirektivet– REDIII

Det har länge funnits regler om främjande av energi från förnybara energikällor inom EU. År 2009 konsoliderades regelverket genom det så kallade förnybartdirektivet (EU 2018/2001)222 . Direktivet har omarbetats och reviderats i omgångar. Direktivet syftar till att öka användningen av energi från förnybara källor för att bekämpa klimatförändringar, skydda miljön och minska EU:s energiberoende, samt bidra till EU:s tekniska och industriella ledarskap och skapandet av sysselsättning och tillväxt, även i landsbygdsområden och isolerade områden.223 Direktivet som reviderades 2023 ska vara implementerat i varje medlemsland senast den 21 maj 2025.

I direktivet finns bland annat krav på att biodrivmedel och bio- bränslen ska uppfylla så kallade hållbarhetskriterier för att kunna användas för vissa utpekade syften, exempelvis för att kunna räknas mot målen för förnybar energi och för att erhålla ekonomiskt stöd. Hållbarhetskriterier är krav på utsläppsminskning i förhållande till om fossila bränslen använts och på markanvändning vid produktion av förnybara bränslen. Bestämmelser om hållbarhetskriterier för fast skogsbiomassa infördes i förnybartdirektivet 2018. Länder som be- döms ha tillräckliga lagar och regler för att säkerställa att skogsbio- massan som används är hållbart producerad, kan av Kommissionen klassificeras som så kallat A-land. Sverige har tidigare bedömts upp- fylla direktivets kriterier för att klassas som A-land, vilket är bety- delsefullt för svenska aktörers konkurrensmöjligheter och tillgång till EU:s marknad.

En annan viktig del är att stödsystem för bioenergi inte ska sned- vrida principen om kaskadanvändning, det vill säga att träbiomassa bör användas utifrån sitt högsta ekonomiska och miljömässiga mer- värde, i följande prioriteringsordning: träbaserade produkter, för- längning av träbaserade produkters livslängd, återanvändning, åter- vinning, bioenergi och bortskaffande.

222Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (omarbetning).

223Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om änd- ring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.

884

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Sveriges implementering

Energimyndigheten har i uppdrag att ta fram underlag och förslag för genomförandet av specifika artiklar i direktivet. Skogsstyrelsen berörs också i egenskap av tillsynsmyndighet för skogsbruket, och fick ett regeringsuppdrag 2024 för att föreslå anpassningar som kan behövas för att Sverige fortsatt ska kunna anses vara ett A-land. Skogs- styrelsen har där föreslagit tillägg och ändringar i skogsvårdslagen (1979:429), skogsvårdsförordningen (1993:1096) och förordning om geografisk miljöinformation (2010:1770). Förslagen omfattar även en nationell definition av gammal skog och kriterier för gammal skog och urskog, från vilka råvara inte får komma för att klassas som hållbar.224

För att säkerställa efterlevnad av hållbarhetskriterierna och det deklarationskrav som finns föreslår Skogsstyrelsen en utökad dek- larationsplikt med uppgifter av betydelse för skogsbiomassans tillåt- lighet och hållbarhetsstatus på marknaden Att uppgifterna lämnas till Skogsstyrelsen möjliggör tillsyn av de deklarerade uppgifterna. Avsaknad av och felaktig deklaration föreslås kontrolleras genom Skogsstyrelsens tillsyn. För att Sverige ska fortsätta klassas som ett så kallat A-land förväntas myndigheten agera. Skogsstyrelsen kan utifrån sitt grunduppdrag förväntas agera bland annat på tillgänglig kunskap om höga naturvärden och andra myndigheters indikationer om höga naturvärden.

Regeringen remitterar under den här utredningens utredningstid ett förslag som innebär att skogsbruksåtgärder som avses utföras i urskog eller gammal skog ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, och bedömer att det tillsammans med befintligt regelverk i övrigt innebär att Sverige kan klassas som A-land. Förslaget inne- håller också definitioner av urskog och gammal skog.

Påverkan på skogssektorn

Förnybartdirektivet förbjuder inte skogsbruk, men uttaget av skogs- biomassa för energiändamål måste uppfylla hållbarhetskriterierna för att bränsleråvaran ska klassas som hållbar och kunna användas mot de utpekade syftena i förnybartdirektivet. Skogsbiomassa får till exempel inte härröra från urskog, gammal skog och skog som be-

224Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/09.

885

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

hörig myndighet konstaterat har stor biologisk mångfald om bränsle- råvaran ska klassas som hållbar i enlighet med direktivet. Dessa krav introducerades i lagstiftningen utan att de var definierade, vilket inne- bar att det inte var möjligt att göra någon relevant konsekvensanalys av den föreslagna rättsakten.

Enligt de förslag som Skogsstyrelsen har lämnat i slutredovis- ningen av regeringsuppdraget225 kan följande aktörer komma att påverkas:

–Skogsägare/verksamhetsutövare kan beröras enligt förslaget om deklarationsplikt.

–Företag som agerar mellanhand, köper av skogsägaren och säljer vidare till energiproducent kan beröras eftersom det ställs ökade krav på att de tillhandahåller tillförlitlig information till sina köpare.

–Ekonomiska aktörer/energiproducenter berörs sedan tidigare och behöver anpassa sin riskbaserade bedömning och rutiner för att ge korrekta, aktuella och kontrollerbara bevis avseende ett antal faktorer, för att verifiera att produkten är tillåten att klassa som förnybar. I denna kategori ingår även företag som använder biomassa för egen processenergi.

Skogsstyrelsens bedömning är att förslaget till definition, kriterier och författningsändringar inte kommer att påverka avverkning av sor- timenten sågtimmer och massaved och att det är försumbara effekter på uttag av primärt skogsbränsle. Under åren 2022–2023 rapporte- rade 126 aktörer användning av fast biobränsle i form av skogsbio- massa, 211 aktörer har antingen frivilligt hållbarhetsbesked eller är rapporteringsskyldiga för fast bränsle i anläggningar över 20 MW226 . Skogsstyrelsen bedömer att direktivet har en försumbar effekt

på skogsbrukets samlade ekonomiska lönsamhet. Men också att konsekvenserna blir att skogsägare, tillsynsmyndigheter och energi- producenter kan få ökade kostnader för att säkerställa att bioenergin klassas som hållbar. Kriteriet om att skogsbiomassa för energiända- mål inte får härröra från skog som behörig myndighet konstaterat har stor biologisk mångfald ingick inte i uppdraget från regeringen. Utfallet av den fortsatta hanteringen av detta kriterium kan påverka

225Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/09.

226Energimyndigheten. 2025-01-08.

886

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

skogssektorn. Arbete med dessa frågor pågår för närvarande inom Regeringskansliet, så vilken den slutliga påverkan blir går inte att säga i nuläget.

Avskogningsförordningen

Syftet med avskogningsförordningen (EU 2023/1115)227 är att mini- mera unionens bidrag till avskogning och skogsförstörelse världen över, och på så sätt bidra till en minskning av den globala avskog- ningen. Syftet är också att minska unionens bidrag till utsläpp av växthusgaser och global förlust av biologisk mångfald. Den största orsaken till avskogning globalt är att mer skogsmark tas i anspråk som jordbruksmark. Världens växande befolkning och ökande efter- frågan på jordbruksprodukter, särskilt av animaliskt ursprung, för- väntas leda till ökad efterfrågan på jordbruksmark och ytterligare avskogning, samtidigt som förändringar i klimatet påverkar livs- medelsproduktionen.

Avskogningsförordningen trädde i kraft den 29 juni 2023 och skulle börja tillämpas den 30 december 2024. Den 3 december 2024 nåddes en överenskommelse mellan parlamentet, ministerrådet och kommissionen om att avskogningsförordningen skjuts fram ett år och börjar tillämpas den 30 december 2025. Avskogningsförord- ningen ersätter timmerförordningen228 .

Produkterna som omfattas av avskogningsförordningen är de som innehåller, har utfodrats med eller har producerats med använd- ning av nötkreatur, kakao, kaffe, oljepalm, gummi, soja och trä.

Råvaror och produkter som omfattas av förordningen får inte importeras, produceras, tillhandahållas på marknaden eller exporteras om inte följande krav är uppfyllda:

227Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1115 av den 31 maj 2023 om tillhandahållande på unionsmarknaden och export från unionen av vissa råvaror och pro- dukter som är förknippade med avskogning och skogsförstörelse och om upphävande av förordning (EU) nr 995/2010.

228Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.

887

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

–de är avskogningsfria,

–de har producerats i enlighet med lagstiftningen i produktions- landet och

–de omfattas av en förklaring om tillbörlig aktsamhet.

Med avskogningsfria menas att produkterna inte får ha orsakat av- skogning eller skogsförstörelse efter den 31 december 2020. Med avskogning menas omvandling av skog till jordbruksanvändning. Med skogsförstörelse menas omvandling av urskog eller naturligt föryngrad skog till skogsplantager eller till annan träd- och busk- mark eller urskog till planterad skog.

En förklaring om tillbörlig aktsamhet ska registreras i EU:s in- formationssystem innan en produkt släpps ut på marknaden för första gången, exporteras eller tillhandahålls på marknaden av stora företag. Genom förklaringen intygas att tillbörlig aktsamhet har visats och att ingen eller endast försumbar risk har konstaterats för att produkterna inte är avskogningsfria och inte har producerats i enlighet med relevant lagstiftning i produktionslandet.

Sveriges implementering

En särskild utredare har haft i uppdrag att lämna förslag för att anpassa svensk rätt till avskogningsförordningen. Utredningen gör bedöm- ningen att det för Sveriges vidkommande inte finns något behov av att införa nya regler som motverkar avskogning för att hela landet ska betraktas som ett lågriskland. Däremot föreslår utredningen att det bör införas nya regler som motverkar skogsförstörelse, och före- slår därför att det ska införas en bestämmelse i skogsvårdslagen om att den produktiva skogsmarkens ägare ska underrätta Skogsstyrel- sen om en föryngringsavverkning ska ske i en urskog.

Det behöver också införas en bestämmelse i skogsvårdslagen om att den som ska anlägga skogsplantage på skogsmark där det tidigare inte har varit skogsplantage ska anmäla detta till Skogsstyrelsen. För att underlätta den praktiska tillämpningen av de bestämmelser som föreslås för att motverka skogsförstörelse föreslår utredningen att avskogningsförordningens definitioner av begreppen urskog, skogs- plantage och skogsförstörelse ska införas i skogsvårdslagen.

888

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

För att den behöriga myndigheten ska kunna utöva en effektiv tillsyn över de verksamhetsutövare och handlare som omfattas av avskogningsförordningens krav kommer myndigheten att behöva ta del av uppgifter och handlingar, vilket också kräver justering av lagstiftningen.

Sammanfattningsvis kan kraven i avskogningsförordningen mötas till största del med befintlig lagstiftning eller tillägg i befintlig lag- stiftning.

Påverkan på skogssektorn

För att kunna efterleva avskogningsförordningen behöver aktörer inom skogsbruket bedöma om skogsbruksåtgärder som planeras kan leda till omvandling som medför skogsförstörelse samt doku- mentera dessa.229

Risken för att en skogsbruksåtgärd kan medföra skogsförstörelse bör bedömas baserat på de åtgärder som kan överblickas vid den aktuella tidpunkten för åtgärden och med utgångspunkt från den skogstyp som området utgör eller utgjorde före den 31 december 2020. Det är viktigt att aktörer inom skogsbruket fastställer och dokumenterar skogstyp för olika områden. 230

För att Skogsstyrelsen ska kunna utföra sitt uppdrag som behörig myndighet kan det komma att krävas att skogsbruksåtgärder i urskog kommer till Skogsstyrelsens kännedom i förväg och att det behöver vara tydligt innan en avverkning sker vilka föryngringsåtgärder som kommer att vidtas i urskog. Det handlar om liknande krav som ställs i förnybartdirektivet om dokumentationsplikt för skogsägare och verksamhetsutövare (se föregående avsnitt). Aktörer inom hela den skogliga värdekedjan behöver ha ett system för tillbörlig aktsamhet. Ett liknande krav har funnits för skogsbruket sedan timmerförord- ningen, som ska motverka handel med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke, började tillämpas 2013. Systemet ska bestå av informationsinsamling, riskbedömning och riskreducering.

När avskogningsförordningen börjar tillämpas behöver aktörerna intyga att tillbörlig aktsamhet har visats genom att lämna in förkla- ringar om tillbörlig aktsamhet i EU:s informationssystem. Både av-

229Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/206.

230Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/206.

889

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

verkningar och gallringar omfattas av kravet och förklaringarna ska innehålla geolokalisering. Alla produkter som omfattas ska kunna spåras tillbaka till produktionsplatsen. Detta innebär att skogssek- torn kommer att behöva utveckla sina befintliga spårbarhetssystem så att all nödvändig information om råvaran följer med i leverans- kedjan.

Aktörerna kan välja mellan att manuellt registrera förklaringar om tillbörlig aktsamhet i EU:s informationssystem eller använda sig av ett API231 för att automatiskt överföra informationen från sina egna system till EU:s system. Oavsett vilket alternativ som väljs så kommer det att medföra ökade kostnader för skogsbruket. Varierande krav på information och dokumentation från aktörer i olika affärsled kan medföra stora administrativa kostnader och för- svåra relationer med kunder och leverantörer.

För det svenska skogsbruket bedöms påverkan främst vara av admi- nistrativ karaktär, till skillnad från påverkan på befintliga produktions- metoder eller möjligheter. Vikten av och kostnaden för avskognings- förordningsrelaterad administration bör dock inte underskattas och produktens tillåtlighet på marknaden är i stor utsträckning beroende av en korrekt administration och säkerställande att inga misstag sker i förhållande till relevant lagstiftning. Konsekvenserna av att en pro- dukt blir förbjuden att sättas på marknaden, vilket kan bli fallet vid exempelvis felaktig dokumentation, kan bli oerhört omfattande och är svåra att överblicka på förhand. Omfattningen av sådana konse- kvenser beror delvis på hur behöriga myndigheter i medlemssta- terna hanterar konsekvenser för administrativa misstag.

Naturrestaureringsförordningen

Naturrestaureringsförordningen (EU 2024/1991) syftar till att återställa skadade ekosystem i medlemsländerna genom att sätta juridiskt bindande mål för långsiktig och varaktig återhämtning av resilienta ekosystem med biologisk mångfald på land och till havs. Förordningens regler syftar också till att uppnå EU:s övergripande mål för begränsning av och anpassning till klimatförändringar och markförsämringsneutralitet, förbättra livsmedelstryggheten och uppfylla unionens internationella åtaganden. Ett första förslag till

231Gränssnitt som gör det möjligt för olika programvaror att utbyta information.

890

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

förordning lades fram i juni 2022. Efter förhandlingar röstade EU:s miljöråd för att anta naturrestaureringslagen den 17 juni 2024. Varje medlemsstat ska senast den 1 september 2026 ta fram ett utkast till nationell restaureringsplan i vilken bland annat planerade restaure- ringsåtgärder ska beskrivas.232

Det finns kopplingar mellan naturrestaureringsförordningen och annan EU-lagstiftning, bland annat genom att en del av de restaurer- ingsåtgärder som medlemsstaterna är skyldiga att sätta på plats syftar till att de arter och livsmiljötyper som omfattas av art- och habitat- direktivet233 ska nå gynnsam bevarandestatus. Förordningen ställer bland annat krav på restaureringsåtgärder för att förbättra tillståndet i områden med utpekade livsmiljöer. Till 2030 ska åtgärder genom- föras för minst 30 procent av den totala arealen av alla livsmiljötyper som inte är i gott tillstånd när det gäller land-, kust- och sötvatten- miljöer. Till 2040 och 2050 ska åtgärder genomföras på 60 procent respektive 90 procent av arealen för varje grupp av livsmiljötyper som inte är i gott tillstånd. Till detta ska restaureringsåtgärder vidtas för att återskapa områden som inte håller naturtypsklass. Medlems- staterna ska senast 2030 genomföra återetableringsåtgärder på en yta motsvarande 30 procent av den areal som saknas för att nå gynnsam referensareal för varje grupp av livsmiljötyper, 2040 på en yta mot- svarande 60 procent och 2050 på en yta motsvarande 100 procent. Under vissa förutsättningar kan kraven sänkas något. Medlemssta- terna ska även genomföra restaureringsåtgärder i livsmiljöer för ut- pekade arter. Varje medlemsstat bestämmer vilka restaureringsåt- gärder den ska genomföra och på vilka områden de genomförs och redovisar detta i sin nationella restaureringsplan. Det finns också kunskapskrav i förordningen. När det gäller land-, kust- och söt- vattensmiljöer ska till exempel tillståndet vara känt på 90 procent av arealen av livsmiljötyperna. Vidare finns i förordningen krav på att medlemsstaterna, i områden med restaureringsåtgärder, ska vidta åtgärder som syftar till en kontinuerlig förbättring och det finns också skyldigheter att vidta åtgärder för att förhindra avsevärd för- sämring i områden med livsmiljötyper.

I förordningen finns också specifika krav för olika ekosystem. För skogsekosystem ska medlemsstaterna uppnå en ökande trend

232Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 av den 24 juni 2024 om restaurering av natur och om ändring av förordning (EU) 2022/869.

233Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

891

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

på nationell nivå för minst sex av sju av indikatorer för biologisk mångfald i skogsekosystem. Utvecklingen för indikatorerna ska mätas till dess att fastställda tillfredsställande nivåer har uppnåtts. Därutöver ska medlemsstaterna uppnå en ökande trend på nationell nivå för indexet för vanliga skogsfåglar. Även det så kallade 3 Billion Trees- initiativet, som innebär att medlemsstaterna förväntas bidra till att det planteras tre miljarder ytterligare träd inom unionen, är införlivat i förordningen.

Sveriges implementering

Naturvårdsverket har i september 2024 fått i uppdrag234 att tillsam- mans med Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk samt Boverket ta fram ett förslag till nationell natur- restaureringsplan. I uppdraget ingår att analysera och föreslå nöd- vändiga författningsändringar till följd av förordningen samt att lämna en konsekvensutredning av förslagen. Förslaget till plan och eventuella författningsförslag ska inte gå utöver miniminivån i förordningen. Därutöver ska den flexibilitet som finns i förordningen analyseras och nyttjas till fullo där det är möjligt, i syfte att förslaget till plan och eventuella författningsändringar inte ska medföra mer långt- gående kostnader eller begränsningar än vad som bedöms nödvän- digt. Uppdraget ska slutredovisas till Regeringskansliet senast den 27 februari 2026.

Även Miljömålsberedningen har haft i uppdrag att föreslå styr- medel och åtgärder som bidrar till Sveriges åtaganden inom EU och internationellt för naturvård och biologisk mångfald. I skogsmark menar beredningen att prioriteringen bör vara att skydda områden med höga naturvärden så att dessa inte går förlorade. Miljömålsbered- ningen har inte behandlat restaureringsförordningens kvalitativa krav, men lämnar ett antal förslag som ska innebära att Sverige hamnar i en bättre sits för att kunna leva upp till restaureringsförordningen i sin helhet. Förslagen gäller bland annat införande av etappmål som speglar en del av de siffersatta målen i restaureringsförordningen, en satsning på det svenska systemet för restaureringsarbetet, att Natur- vårdsverket får i uppdrag att inkludera restaurering av naturtyper i arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt

234Regeringen. 2024. Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2024. Ändringsbeslut 2024-09-26.

892

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

att länsstyrelserna får i uppdrag att genomföra och samordna råd- givning om naturrestaurering.

Miljömålsberedningen resonerar i sitt betänkande om att formu- lera regler för att hantera icke-försämringskravet, men bedömer att det bör hanteras inom ramen för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbal- ken för att säkerställa ersättning till fastighetsägarna om pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Påverkan på skogssektorn

Skogssektorn påverkas på så sätt att restaureringsåtgärder kan be- höva komma på plats antingen för att naturtyper ska nå fullgott till- stånd, att skogsmark ska kunna klassas som livsmiljötyp eller för att det behövs för att det ska finnas tillräckligt med livsmiljöer för utpekade arter. Med restaurering menas processen att aktivt eller passivt understödja återhämtningen hos ett ekosystem i syfte att förbättra dess struktur och funktioner.

Omfattningen av restaureringsåtgärder som är nödvändiga för att återskapa livsmiljötyper i områden som inte håller livsmiljötyps- klass beror av hur stor den befintliga arealen är samt hur stor den gynnsamma referensarealen är. Gynnsam referensareal definieras i förordningen. Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten redovisade i ett regeringsuppdrag en översyn av referensarealer för livsmiljötyper i art- och habitat- direktivet i april 2024235 , vilket i sin tur alltså kan ha betydelse för genomförandet av naturrestaureringsförordningen.

I regeringsuppdraget redovisar myndigheterna konsekvenserna för skog utifrån två olika utredningsalternativ, dels att Sverige utgår ifrån livsmiljötypsarealer vid EU-inträdet (1995), dels att referensarea- lerna i naturrestaureringsförordningen sätts utifrån de föreslagna revi- derade referensarealerna. Konsekvensanalysen gäller således bara en begränsad del av naturrestaureringsförordningens konsekvenser för skogssektorn.

Av konsekvensanalysen i regeringsuppdraget236 framgår att det i det första utredningsalternativet (1995 års arealer) inte behövs restau- reras ytterligare arealer för att bli livsmiljötyp. I det andra alterna-

235Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28.

236Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28.

893

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

tivet (föreslagna reviderade referensarealer) handlar det om att ytter- ligare 1 270 000 hektar skogsmark behöver restaureras till livsmiljötyp. Om de arealer som ska restaureras också behöver formellt skydd beräknas den tillkommande statsfinansiella kostnaden för detta till runt 63 miljarder kronor i dagens penningvärde om det antas att man skulle fortsätta skydda skog i samma takt som under de senaste

30 åren oavsett naturrestaureringsförordningen. Kostnaden bedöms ligga på runt 95 miljarder kronor i dagens penningvärde till år 2050 om man i stället antar inget ytterligare skydd av skog skulle ske från i dag till 2050 om naturrestaureringsförordningen inte fanns.

Den samhällsekonomiska analysen som gjordes inom regerings- uppdraget indikerar att de samhällsekonomiska nyttorna av de före- slagna reviderade referensarealerna överstiger kostnaderna fram till 2050. Nyttorna är knutna till biologisk mångfald och klimatregler- ing (kolsänkan i skog) och andra mindre nyttor för andra ekosystem- tjänster. Kostnaderna uppstår främst till följd av ett minskat utbud av timmer och massaved. Samhällsekonomiska effekter i andra föräd- lingsledet bedömdes däremot mer osäkra (se avsnitt 3.2 för en analys av kostnaderna). Om referensarealerna likställs med livsmiljötyps- arealerna vid EU-inträdet 1995, i stället för föreslagna reviderade referensarealer, blir det ingen effekt för timmer och massaved samt klimatreglering eftersom dagens skogsbruk fortsätter.

I december 2024 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att rapportera gynnsamma referensarealer för livsmiljöer i art- och habi- tatdirektivet. För skogliga livsmiljöer ska Naturvårdsverket rapportera faktiskt areal vid Sveriges EU-inträde (det vill säga 1995 års arealer) som gynnsamma referensarealer237 .

I implementeringen av naturrestaureringsförordningen ingår bland annat att varje medlemsstat ska ta fram en nationell restaureringsplan. Som tidigare nämnts ska medlemsstaterna i land- kust- och sötvatten- ekosystem till 2030 säkerställa att tillståndet är känt för minst 90 pro- cent av arealen fördelat över alla utpekade livsmiljötyper. För att upp- fylla kunskapskravet och ta fram restaureringsplanen behövs fortsatt arbete med kartläggning av naturtypers förekomst, analys av tillstån- det, urval av områden att restaurera och annan information. Till detta kommer kostnader för aktiva restaureringsåtgärder i form av olika

237Regeringen. 2025. Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Naturvårdsverket.

894

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

natur- och kulturvårdande skötselåtgärder som görs i restaurerings- syfte samt övervakning av trender över tid.238

Det råder ännu osäkerhet om påverkan avseende icke-försäm- ringskravet för livsmiljöer, det vill säga skyldigheten att vidta åt- gärder i syfte förhindra att områden med gott tillstånd försämras avsevärt. Skälen till osäkerheten är att tolkningen av kraven inte är klar. Likadant är det med kraven i artikel 12 om att restaurerings- åtgärder som är nödvändiga för att förbättra den biologiska mång- falden ska genomföras i skogsekosystem, utöver de områden som är föremål för restaureringsåtgärder enligt artikel 4, samt kravet på ökande trend för sex av sju indikatorer.

Det kan också komma att krävas restaurering av stora arealer av betesmark, upp till 100 000 till 370 000 hektar, vilket kan innebära ett behov av att ställa om mellan noll och 120 000 ha skogsmark till gräsmark enligt Naturvårdsverkets bedömning239 .

Konsekvenserna av naturrestaureringsförordningen utreds inom pågående regeringsuppdrag att ta fram förslag till nationell plan och författningsändringar och är alltså fortfarande inte kända. Konsekven- serna beror bland annat på val av referensarealer och hur icke-försäm- ringskravet kommer att tillämpas. Klart är att lagstiftningen innebär stora åtaganden för Sverige med minskade möjligheter till virkes- uttag som följd. Miljömålsberedningen bedömer exempelvis att skogsbruk normalt inte är förenligt med bevarande av skogsmarks- naturtyper. Restaureringsåtgärder påverkar sannolikt även fastig- hetsvärden.

Taxonomiförordningen och beslutade delegerade akter

EU:s gröna taxonomiförordning (2020/852/EU)240 antogs i juni 2020 och utgör en ramreglering för att avgöra vilka ekonomiska verksam- heter som ska anses vara miljömässigt hållbara. Förordningen syftar till att bidra till att uppfylla de tre målen för hållbar utveckling i EU. Dessa tre mål är att:

238Skogsstyrelsen 2022. Skrivelse 2022-09-30.

239Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28.

240Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om in- rättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088.

895

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

–styra kapitalflöden mot investeringar i hållbara verksamheter för att uppnå hållbar tillväxt för alla,

–hantera finansiella risker till följd av klimatförändringar, naturkata- strofer, miljöförstöring och sociala problem,

–främja öppenhet och långsiktighet i finansiell och ekonomisk verksamhet.

Taxonomiförordningen fastställer kriterier för när en ekonomisk verksamhet ska anses vara miljömässigt hållbar. Syftet är att hjälpa investerare att identifiera och jämföra miljömässigt hållbara investe- ringar.

För att en viss ekonomisk verksamhet ska klassificeras som miljö- mässigt hållbar så ska den: bidra väsentligt till ett eller flera av sex fast- ställda miljömål, inte orsaka betydande skada för något av de övriga målen, samt uppfylla vissa minimikrav inom social hållbarhet. Det krävs också att verksamheten överensstämmer med mer detaljerade villkor, så kallade tekniska granskningskriterier, som fastställs av kommissionen i delegerade akter till förordningen.

De sex miljömålen är:

–begränsning av klimatförändringar,

–anpassning till klimatförändringar,

–hållbar användning och skydd av vatten och marina resurser,

–övergång till en cirkulär ekonomi,

–förebyggande och kontroll av föroreningar, och

–skydd och återställande av biologisk mångfald och ekosystem.

Den 4 juni 2021 antog kommissionen en första delegerad akt med granskningskriterier för de två klimatrelaterade målen i taxonomin241 . Akten trädde i kraft 1 januari 2022. Därefter antog kommissionen i juni 2023 två delegerade akter med granskningskriterier för taxono- mins fyra övriga miljömål respektive ytterligare kriterier för de två klimatrelaterade målen242 . Dessa akter trädde i kraft 1 januari 2024.

241Kommissionens delegerade förordning (EU) 2021/2139 av den 4 juni 2021.

242Kommissionens delegerade förordning (EU) 2023/2486 av den 27 juni 2023; Kommissio- nens delegerade förordning (EU) 2023/2485 av den 27 juni 2023.

896

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Den första delegerade akten gällande de två klimatrelaterade målen omfattar skogsbruk som sektor. De delegerade akterna som täcker de övriga fyra miljömålen omfattar inte skogsbruk. Det har lagts fram förslag, men på grund av oenighet i den tekniska expertgruppen valde EU-kommissionen att inte inkludera skogsbruk för tillfället.

Påverkan på skogssektorn

Taxonomiförordningen är i grunden ett transparensverktyg och innebär krav på följande tre områden:

–kompletterande krav på innehållet i vissa stora företags hållbarhets- rapport. Det handlar både om finansiella företag, såsom banker, och större icke-finansiella företag,

–krav på finansmarknadsaktörer som tillhandahåller finansiella pro- dukter (till exempel portföljförvaltning eller fonder men även lån) att informera om hur stor del av de underliggande investe- ringarna som gjorts i taxonomiförenlig verksamhet,

–krav på EU och EU:s medlemsstater när det gäller åtgärder i vilka det fastställs krav på finansmarknadsaktörer eller emittenter med avseende på finansiella produkter som tillhandahålls som miljömässigt hållbara.

I praktiken väntas detta påverka hela investeringskedjan och påverka ett stort antal företag, vars värdepapper ingår i de aktie- och obliga- tionsfonder som omfattas av lagkravet. Likaså förväntas kravet på större företag att redovisa sin verksamhet att spilla över på mindre företag.243

Även om taxonomin riktar sig direkt till stora företag och finans- marknadsaktörer så kan enskilda skogsägare påverkas. Eftersom skogs- bruk omfattas av den delegerade akten om klimatmålen, kan en skogs- ägare som har ett lån eller vill ta ett lån hos banken komma att påverkas genom att banken behöver få in underlag från låntagaren som visar om skogsbruket uppfyller kraven i taxonomin:

243Skogsstyrelsen 2020. Dnr 2020/4949.

897

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

1.skogsbruksplan med specificerade uppgifter,

2.klimatnyttoanalys,

3.garanti för permanens,

4.revision, samt

5.inte orsaka betydande skada på de andra miljömålen.

Det finns risker för ökade kostnader och administrativ börda till följd av de delegerade akterna men också genom indirekt framtida påverkan genom att EU:s policyutveckling sker stegvis. Även i denna delegerade förordning hänvisas till eller använder man sig av kriterier från tidigare lagstiftning (till exempel förnybartdirektivet). De facto (genom standardisering eller annat normativt arbete) eller de jura (genom ny EU-lagstiftning) kan kraven och kriterierna i denna för- ordning i framtiden komma att användas för att till exempel bedöma hållbarheten av enskilda produkter.

När det gäller uppgifterna under punkt 1 (skogsbruksplan) ingår de flesta redan i dag i en skogsägares skogsbruksplan. Det ska dock noteras att inte alla skogsägare har en skogsbruksplan. En del av in- formationen kan tas fram genom Skogsstyrelsens tjänst Mina Sidor eller andra GIS-tjänster. Huruvida sådan information bedöms som tillräcklig beror dock på tolkningen av vissa krav.

Klimatnyttoanalysen (punkt 2) skulle antagligen kräva modellering av en skogsfastighets utveckling baserad på data specifikt för den fastigheten. Viss generalisering skulle i teorin vara möjlig. En grund- läggande fråga är om en 30-årsperiod verkligen är rimlig för att be- döma klimatnytta av åtgärder som görs på ett skogsbestånds utveck- ling (omloppstid), liksom frågan om additionalitet och vilken typ av skogsbruk som utgör referensnivån.

Permanenskravet (punkt 3) kan vara juridiskt sett svårt att garan- tera eftersom en skogsägare alltid kan besluta att sälja fastigheten eller att ändra markanvändningen (från skog till jordbruksmark eller infrastruktur). Det är otydligt vad som skulle hända i sådana fall.

Revisionskraven (punkt 4) kan vara en påtaglig administrativ börda. Om sådan skulle tas över av tredjepartscertifierare är frågan om kost- naderna av själva certifieringen kommer att öka.

I nuläget finns mycket begränsad information om hur systemet skulle fungera i praktiken, bland annat hur banker planerar göra sina

898

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

bedömningar kring eventuella lån till skogsägare och huruvida taxo- nomikraven uppfylls. Det är också oklart om certifieringsorganisa- tioner överväger att (på sikt) införliva taxonomins krav i sina system för att underlätta för skogsägare. Det finns konsultfirmor som ut- vecklar tjänster som skogsägare kan köpa för att få en klimatnytto- analys genomförd.

Certifieringsramverk för koldioxidupptag och lagring

EU-kommissionen betonar i sitt meddelande om hållbara kretslopp för kol244 vikten av att skapa incitament och affärsmodeller för att åstadkomma ökade koldioxidupptag i bland annat naturliga kolsänkor i ekosystem (carbon farming) för att nå EU:s mål om klimatneutra- litet. Enligt kommissionen bör alla markägare senast år 2028 ha till- gång till data om upptag och avgång av växthusgaser och att carbon farming ska bidra till en ökad markbaserad kolsänka med 42 MtCO2eq till år 2030.

Certifieringsramverket om kolinlagring (CRCF)245 beslutades i november 2024. De mest framträdande delarna handlar om ett certi- fieringssystem för permanenta koldioxidupptag, kolinlagrande bruk och koldioxidlagring i produkter med regler för kvantifiering, hur additionalitet ska fastslås, övervakning och varaktighet, hållbarhet och register. Metodologier som kan införas i ett första skede inklude- rar bio-CCS, biokol, beskogning, agroforestry, återvätning och lag- ring av biogent kol i byggnader.

Påverkan på skogssektorn

Aktiviteterna under certifieringsramverket ska bidra till minskade utsläpp och ökat upptag av växthusgaser. Det finns ännu inga fär- diga delegerade akter om någon aktivitet och deras effekter på skogs- sektorn avgörs mycket av den exakta utformningen. Den förvän- tade påverkan på skogen skiljer sig mellan de olika aktiviteter som kan generera certifikat. För bio-CCS och biogent kol i byggnader finns anledning att förvänta sig att certifieringsramverket ger en

244Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 450.

245Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3012 av den 27 november 2024 om inrättande av en unionsram för certifiering av permanent upptag av koldioxid, kolinlagrande jordbruk och lagring av koldioxid i produkter.

899

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ökad efterfrågan på skogsråvara, beroende på hur principen om additionalitet kommer att tillämpas.

Certifikat från bio-CCS kan, om de utformas så att de faktiskt leder till investeringar, förbättra biobränslens konkurrenskraft och därigenom öka efterfrågan på grot och biprodukter från skogsindu- stri. Certifikat för biogent kol i byggnader kan ge positiva incita- ment för träbyggande och därigenom öka efterfrågan på sågtimmer, men även andra sortiment för användning i biobaserad isolering med mera. Certifikat för beskogning kan öka skogsarealen och bidra till att bevara biologisk mångfald, eftersom all kolinlagrande markan- vändning ska gynna skydd och återställande av biologisk mångfald och ekosystem. Certifikat för återvätning kan minska tillgången till biomassa men förbättra skogens biologiska mångfald.

På sikt kan metodologier för fler aktiviteter utvecklas, exempelvis för återbeskogning, hållbart skogsbruk och restaurering, som ger inci- tament till ökade nettoupptag av växthusgaser i skogen. Den faktiska påverkan på skogsbruk, tillväxt och skogens kolsänka beror på ut- formningen av certifieringarna. En kolkreditcertifiering av hållbart skogsbruk skulle kunna användas i syfte att påverka specifika skogs- bruksmetoder, men det finns ännu inga konkreta förslag för den aktiviteten.

Miljöbrottsdirektivet

I april 2024 beslutades det om ett nytt miljöbrottsdirektiv (EU 2024/1203)246 . Direktivet fastställer minimiregler för straffrätten när det gäller att bekämpa miljöbrott. Reglerna syftar till ett effek- tivare miljöskydd och för åtgärder för att förebygga och bekämpa miljöbrott och för att effektivt verkställa unionens miljölagstiftning.

Direktivet listar ett antal miljörelaterade handlingar som ska be- traktas som brott om de begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Däribland brott mot regler för skydd av hotade arter eller naturtyper, samt illegal handel med vilda djur eller växter som skyddas av EU- lagstiftning. Direktivet kräver att både fysiska och juridiska personer (till exempel företag) ska kunna hållas ansvariga för miljöbrott, med straffrättsliga eller administrativa påföljder.

246Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1203 av den 11 april 2024 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser och om ersättande av direktiven 2008/99/EG och 2009/123/EG.

900

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Den tidigare versionen av direktivet (Direktiv 2008/99/EG) är införlivat i svensk lagstiftningen genom 29 kap. miljöbalken.

Påverkan på skogssektorn

Miljöbrottsdirektivets påverkan på skogssektorn sker framför allt genom miljöbalken. Det finns även kopplingar till avskogningsför- ordningen. Av kommittédirektivet till utredningen om avskognings- förordningen framgår att ”Regleringarna i avskogningsförordningen och det nya miljöbrottsdirektivet innebär att en nationell reglering av sanktioner behöver tas fram.”247 Miljöbrottsdirektivet lägger alltså till ytterligare sanktioner till avskogningsförordningen. Otydlig- heten kring hur dessa mycket kraftfulla sanktioner ska tillämpas skapar stora risker i skogssektorn och kan leda till många rättsfall som berör administrativa misstag snarare än faktisk avskogning.

Lagstiftning – på gång

Förslag om skoglig övervakning, rapportering, strategiska planer

Den 22 november 2023 presenterade kommissionen sitt förslag till förordning om en övervakningsram för resilienta europeiska skogar248 . Målet är att säkerställa att den data om skog som samlas in i EU har hög kvalitet och jämförbarhet, samt att främja frivillig utveckling av integrerad långsiktig planering på medlemsstatsnivå som stöttar EU:s skogars resiliens. Förslaget innehåller ett antal indikatorer, där vissa ska samlas in av kommissionen med fjärranalys, andra av medlems- staterna främst genom nationella skogsinventeringar. Denna data ska delas offentligt och omfattar både elektroniska databaser och geografiska informationssystem.

Efter presentationen av förslaget inrättades en ad hoc rådsarbets- grupp för skogsövervakning under jordbruks- och fiskerådet. Rappor- törerna i miljö- respektive jordbruksutskottet presenterade i slutet av januari 2025 sin rapport med ändringsförslag249 . Det presenterade förslaget är kraftigt förändrat jämfört med EU-kommissionens ur- sprungliga förslag. Ändringsförslagen handlar bland annat om att

247Regeringen 2023. Dir. 2023:82.

248Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 728.

249Europaparlamentet. 2023. 2023/0413(COD).

901

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

utgå från medlemsländernas befintliga system för övervakning, att den aktuella informationen ska vara mindre detaljerad och med en lägre upplösning och att medlemsstater som önskar ska kunna få EU-kommissionens hjälp att samla in data.

Lagförslaget väntas förhandlas mellan Europaparlamentet, Minister- rådet och Kommissionen under hösten 2025 och utgången är oklar.

Påverkan på skogssektorn

Skogsstyrelsen lämnade den 1 februari 2024 en konsekvensanalys till Regeringskansliet. Bedömningarna om påverkan på skogssektorn nedan kommer från denna analys, där det också kan finnas mer detal- jerad information.250 I princip all information som efterfrågas i den föreslagna lagstiftningen finns redan i dag tillgänglig och rapporteras via andra system. I många fall dock inte med den detaljeringsgrad som anges. EU-kommissionens förslag innebär ökad rapporterings- börda och det är tveksamt om den ökade detaljeringsgraden kan kombineras med regleringens syfte att säkerställa tillförlitlig skoglig information.

Denna lagstiftning är inte de enda kraven på datarapportering som finns utan det är ett återkommande inslag i flera andra förordningar och direktiv, till exempel LULUCF-förordningen, naturrestaurerings- förordningen, art- och habitatdirektivet. Gentemot dessa finns vissa men inte fullständiga överlapp utan det är frågan om additionella rapporteringar och därmed kostnader.

Förslag till direktiv för markövervakning och resiliens

I juli 2023 presenterade EU-kommissionen ett förslag på ett direktiv för markövervakning och resiliens (Soil Monitoring Law). Den över- gripande målsättningen är att uppnå friska jordar (”healthy soils”) till år 2050. Kommissionen motiverar behovet av direktivet med att marken utgör den globalt näst största kolpoolen (havet är den största), vilket innebär att marken är central för att lagra kol och därmed mot- verka klimatförändringen. Dessutom lyfts markens stora biologisk mångfald och att den är grunden för biologiskt liv på markytan.251

250Skogsstyrelsen 2024. Skrivelse 2024-02-01.

251Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 416.

902

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Utöver detta tydliggör förslaget till direktiv markens roll som källa till råvaror som mineraler och att den utgör ett arkeologiskt arkiv. Pågående klimatförändring har satt fokus på betydelsen av markens funktion. Exempelvis har förmågan att magasinera vatten och näring för att bibehålla produktion av mat och biomassa, för- hindra översvämningar, eller förhindra erosion och ras vid höga neder- bördsmängder, uppmärksammats allt mer. Av förslaget framgår att marken är central för klimatanpassning av samhället och att markeko- systemet har en central funktion för såväl stödjande och försörjande som reglerande och kulturella ekosystemtjänster och detta gäller globalt, såväl som för varje enskilt medlemsland i EU.

Mot bakgrund att markekosystemet är avgörande för de flesta andra ekosystem bedöms ett genomförande av markhälsodirektivet ha inverkan på genomförandet av flera andra EU-rättsakter, som exempelvis vattendirektivet, art- och habitatdirektivet, naturrestaure- ringsförordningen och LULUCF-förordningen.

Direktivet kan i dess nuvarande form delas in i ramverk kring följande:

–övervakning och säkerställande av markhälsa (exempelvis försur- ning),

–rådgivning om att främja markhälsa och resiliens och principer för att motverka negativ påverkan vid markexploatering och han- tering av förorenade områden.

Påverkan på skogssektorn

Skogsstyrelsen lämnade den 5 oktober 2023 en fördjupad konsekvens- analys av förslaget till Regeringskansliet. Kort sammanfattat bedömde Skogsstyrelsen motivet till direktivet som relevant. Skogsstyrelsen lyfte dock problem med ett stort fokus på jordbruksmark samt att konsekvenserna för svenska skogsägare, skogsindustri samt myndig- heter var svåra att överblicka på grund av luckor och otydligheter i förslaget.252

Den 9 september 2024 nådde EU:s ministerråd en allmän inrikt- ning på direktivet. Den 9 april nådde rådet, parlamentet och kommis-

252Skogsstyrelsen 2023. Skrivelse 2023-10-05.

903

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

sionen en preliminär överenskommelse om en slutlig kompromiss- text.

Direktivets innebörd för såväl Sverige som nation, som för skogs- bruket är ännu oklar.

Förslag till ny lagstiftning för produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial

Den 5 juli 2023 presenterade EU-kommissionen sitt förslag till ny lagstiftning för produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial253 . Det är en förordning som är tänkt att ersätta nuvarande direktiv (1999/105/EG)254 och erbjuda en mer modern lagstiftning som tar höjd för vetenskaplig och teknisk utveckling. Den internationellt erkända grundstrukturen som även finns i nuvarande direktiv bi- behålls, men nya element introduceras i syfte att förbättra möjlig- heterna till spårbarhet och kontroll, bevarande och hållbart brukande av skogsgenetiska resurser och att förbättra samstämmigheten mellan denna lagstiftning och växthälsolagstiftningen (EU 2016/2031)255 .

Den föreslagna förordningen är tänkt att bidra till den övergrip- ande politiken för den gröna given och tillhörande lagstiftning och strategier: den europeiska klimatlagen (EU 2021/1119)256 , EU-stra- tegin för anpassning till klimatförändringar257 , EU:s skogsstrategi för 2030 och EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030.

Europaparlamentets utskott för jordbruk och landsbygdens utveck- ling (AGRI) har med bistånd från miljöutskottet (ENVI) skrivit en rapport med ändringsförslag som antagits av parlamentet. I Minister- rådet pågår fortfarande förhandlingar i rådsarbetsgruppen.

253Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 415.

254Rådets direktiv 1999/105/EG av den 22 december 1999 om saluföring av skogsodlings- material.

255Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare.

256Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om in- rättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).

257Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 82.

904

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Påverkan på skogssektorn

Den direkta påverkan berör främst de aktörer som producerar och/eller säljer skogsfrö och plantor. Lagstiftningen styr hur skogs- trädsförädlingens resultat dokumenteras och klassificeras hos det producerade skogsodlingsmaterialet, och hur spårbarheten från frökällan till skogen säkras. Om ny lagstiftning kommer till stånd bedöms det leda till mer EU-harmoniserad och riskbaserad kon- troll. Samordning med växthälsolagstiftningen kommer att minska den administrativa bördan och kraven på dokumentation och spår- barhet kommer att bli tydligare. Förhoppningsvis kommer möjlig- heterna till en mer digitaliserad informationshantering att tillkomma.

Relativt omfattande befogenheter för EU-kommissionen att anta delegerade akter och genomförandeakter gör att lagstiftningen kan utvecklas och anpassas utifrån behov och förutsättningar (klimatför- ändringar, teknisk utveckling mm) vilket kan öka flexibiliteten men också minska förutsägbarheten för företagen. I rådsprocessen föreslås en mycket lång införandeperiod på fem till sju år vilket ger myndig- heter och företag tid att förbereda sig. Avgränsningen mot användning av skogsodlingsmaterial i skogsbruket är tydlig då skogsbruk utgör nationell kompetens.258

Förslag till ny lagstiftning för växter framtagna med vissa nya genomiska tekniker (NGT)

Den 5 juli 2023 presenterade EU-kommissionen sitt förslag till ny lagstiftning för växter framtagna med vissa nya genomiska tekniker (NGT), som till exempel genteknikprocessen CRISPR/Cas-9, som används för att modifiera växternas genetiska egenskaper på ett mer precist sätt än vad som är möjligt med konventionell växtförädling. Syftet är att anpassa befintlig EU-lagstiftning om GMO till dessa nya tekniker och möjliggöra att växter som tagits fram med hjälp av dem kan introduceras på den inre marknaden. Förslaget omfattar inte växter som innehåller genetiskt material från en annan icke-korsnings- bar art. Sådana växter är fortfarande föremål för den befintliga GMO- lagstiftningen.

Förslaget innebär att två olika förädlingsklasser införs. Växter som anses likvärdiga med konventionellt förädlade växter klassas som

258Regeringskansliet 2023. Faktapromemoria 2022/23:FPM123.

905

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

NGT-1, och övriga växter klassas som NGT-2. NGT-1-växter ska behandlas som konventionella växter medan NGT-2-växter ska god- kännas enligt ett särskilt förfarande som dock är lättare än för GMO. Förhandlingarna i Ministerrådets expertgrupp är inte avslutade

och det är i dagsläget oklart om eller hur processen kommer att fort- skrida, men om den fortsätter är bedömningen att förslaget snabbt kan komma att godkännas och processen med triloger tar vid.

Påverkan på skogssektorn

Den svenska molekylärbiologiska växtforskningen på skogsträd har under lång tid legat långt fram i internationell jämförelse, men har samtidigt varnat för att svensk och europeisk forskning och utveck- ling inom detta område inte kan fortsätta att utvecklas med nuva- rande strikta regler och EU:s skeptiska hållning till genmodifierade växter. Mot den bakgrunden bedöms NGT-förordningen kunna öka incitamenten för forsknings- och utvecklingsinsatser avseende skogsträd. Det är dock svårt att bedöma hur nära till hands det är att träd som klassas som NGT-växter blir intressanta för det prak- tiska skogsbruket, men om så blir fallet bedöms NGT-förordningen underlätta introduktionen av NGT-växter genom ett förenklat för- farande för godkännande och en minskad administrativ börda. Frågan hur marknaden och certifieringssystemen ser på ett införande av NGT-växter i det svenska skogsbruket har inte kunnat bedömas.259

Förordning om europeiska miljöräkenskaper

Förordningen om europeiska miljöräkenskaper (EU 691/2011) syftar till att fastställa en gemensam ram för insamling, sammanställning, överföring och utvärdering av europeiska miljöräkenskaper. I juli 2022 presenterade EU-kommissionen ett förslag om ändring av för- ordning om europeiska miljöräkenskaper, vilken beslutades i novem- ber 2024260 . Ändringen innebär ett tillägg i form av tre obligatoriska moduler i miljöräkenskapsramverket: skogsräkenskaper, räkenskaper över miljösubventioner och liknande transfereringar samt ekosystem-

259Regeringskansliet 2023. Faktapromemoria 2022/23:FPM121.

260Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3024 av den 27 november 2024 om ändring av förordning (EU) nr 691/2011 vad gäller införandet av nya moduler för miljöräken- skaper.

906

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

räkenskaper. Syftet med ändringen är att bättre möta användarbe- hoven inom dessa områden, inte minst vad gäller uppföljningen av den europeiska gröna given.261

Påverkan på skogssektorn

Skogsstyrelsen har inte gjort några bedömningar eller analyser av för- ordningens påverkan på skogssektorn. Däremot kan det faktum att det här är den första skogliga statistiken som direkt lyfts in i Eurostat i förlängningen innebära en konflikt mellan olika EU organ om vilket organ som är datahubben. I miljöräkenskaperna ingår också att redo- visa arealen Forest Available for Wood Supply respektive Forest Not Available for Wood Supply vilket innebär ett annat sätt att räkna mark undantagen från skogsbruk än inom Europeiska miljöbyrån (EEA).

Vägledningar

Kommissionen har också tagit fram olika vägledningar som ska bidra till genomförandet av de olika strategierna och som stöd för implemen- teringen av rättsakterna som är knutna till dessa. Två vägledningar av betydelse beskrivs nedan.

Vägledning Ur- och naturskog

Som en del av EU:s gröna giv aviserade EU-kommissionen i stra- tegin för biologisk mångfald att 30 procent av landytan i EU ska skyddas varav en tredjedel ska ges strikt skydd inkluderande alla återstående urskogar och naturskogar. Det upprepas även i EU:s skogsstrategi. I mars 2023 publicerade EU-kommissionen en väg- ledning för hur urskogar (primary forest) och naturskogar (old- growth forest) ska definieras, karteras, skyddas och övervakas262 . Vägledningen togs fram genom en samverkansprocess mellan kommissionen, medlemsstater och intressentorganisationer. Sverige hade en aktiv roll i framtagandet med representanter från Skogs-

styrelsen och Naturvårdsverket som stöd till Regeringskansliet.

261Europeiska kommissionen. 2022. COM(2022) 329 final.

262Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 62.

907

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Underlag togs också fram av olika forskningsinstitut263,264. Vägled- ningen bedöms, i ett underlag som Skogsstyrelsen och Naturvårds- verket har lämnat till miljömålsberedningen, vara relevant och tillämp- bar på en övergripande nivå i Sverige265 .

Skogsstyrelsen har även i samverkan med Naturvårdsverket under 2024 tagit fram förslag till definition av gammal skog samt kriterier för gammal skog och urskog inom ramen för ett regeringsuppdrag om förnybartdirektivet.266 . För det engelska begreppet old-growth forest har det i olika rättsakter, strategier och vägledningar antingen använts begreppet naturskog eller gammal skog. För primary forest används genomgående urskog.

Påverkan på skogssektorn

En vägledning är inte en bindande rättsakt och har därmed ingen direkt påverkan på skogssektorn, men indirekt har de betydelse eftersom det kan definieras begrepp och ord som sedan kan komma att använ- das i andra sammanhang.

Miljömålsberedningen har föreslagit att kommissionens vägled- ning genomförs i Sverige genom att Skogsstyrelsen, i samråd med Naturvårdsverket och SLU, får i uppdrag att göra en kartläggning av urskog och gammal skog genom fältinventering av de skogar som har en förhöjd sannolikhet att utgöra urskogar och gammal skog samt att Sverige senast 2030 skyddar alla återstående urskogar och all återstående gammal skog, enligt den föreslagna svenska defini- tionen av vad som avses i förnybartdirektivet. Det finns därmed en stark koppling mellan vägledningen och förnybartdirektivet. Miljö- målsberedningen föreslår att urskog och gammal skog, som inte är kartlagd, upptäcks genom avverkningsanmälningar och anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och därigenom skyddas.

Enligt den underlagsrapport som Skogsstyrelsen och Naturvårds- verket lämnade till Miljömålsberedningen avseende mängden urskog och naturskog i Sverige267 är myndigheternas bedömning är att arealen naturskog som ligger utanför strikt skyddade områden uppgår till

263Barredo, J.I. m.fl. 2021.

264O’Brien, L. m.fl. 2021.

265Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2023. Dnr NV-02484-23, dnr SKS: 2023/3258.

266Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/9.

267Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2023. Dnr NV-02484-23 dnr SKS 2023/3258.

908

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

mellan 2,2 och 2,8 miljoner hektar skogsmark. Av den arealen be- döms 1,5–1,8 miljoner hektar finnas på produktiv skogsmark varav 0,9–1,3 miljoner hektar i dag inte heller återfinns i andra formella skydd eller av myndigheterna kända frivilliga avsättningar.

I Skogsstyrelsens underlag för ett kostnadseffektivt genomförande av förnybartdirektivet bedöms arealen urskog och gammal skog – enligt föreslagna kriterier – inte överstiga 0,5 miljoner hektar pro- duktiv skogsmark utanför formellt skydd baserat på en skattning från Riksskogstaxeringen på cirka 0,2–0,3 miljoner hektar produktiv skogsmark utanför formella skydd.268

Vägledning Naturnära skogsbruk

Begreppet closer-to-nature forest management kommer från EU:s biodiversitets- och skogsstrategier för 2030 där det beskrivs som principer för ett skogsbruk som kombinerar mål för biologisk mång- fald och klimat med mål för råvaruproduktion/produkter från skogen. I de svenska översättningarna används begreppet ”naturnära skogs- bruk”.

I juli 2023 publicerade EU-kommissionen en vägledning för natur- nära skogsbruk.269 Vägledningen har utarbetats av EU-kommissionen med stöd av expertgrupper från medlemsländerna. I vägledningen ingår allmänna principer och nyckelåtgärder för en naturnära skogs- förvaltning (closer-to-nature forest management).

Under 2022–2023 fick Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag att bland annat föreslå en definition av naturnära skogsbruk för svenska förhållanden. Definitionen skulle, om lämp- ligt, beakta relevanta delar i det som då endast var ett förslag till väg- ledning och som under uppdragets gång publicerades.

Förslaget till definition och förslag till målnivåer för naturnära skogsbruk framgår av redovisningen av uppdraget.270 Den föreslagna definitionen inkluderar, precis som vägledningen, trakthyggesbruk beroende på utförande.

Miljömålsberedningen271 menar att en utveckling och tillämpning av naturnära skogsskötselmetoder bidrar till att leva upp till EU:s

268Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/09.

269Europeiska kommissionen. 2023. 2023-07-27.

270Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/16.

271SOU 2025:21.

909

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

strategi för biologisk mångfald och föreslår att Skogsstyrelsen i sin rådgivning och information ska ge råd om naturnära skogsbruks- metoder som bidrar till att bevara och utveckla biologisk mångfald. Miljömålsberedningen menar att ett naturnära skogsbruk är mer ändamålsenligt än enbart ett hyggesfritt skogsbruk om förutsätt- ningarna för den biologiska mångfalden ska förbättras i den del av landskapet som brukas för virkesproduktion. Miljömålsberedningen bedömer dock att skogsbruk, inte heller som naturnära skogsbruk, skulle vara förenligt med bevarande av naturtypen västlig taiga.

Påverkan på skogssektorn

En vägledning är inte en bindande rättsakt och har därmed ingen direkt påverkan på skogssektorn, men indirekt har de betydelse efter- som det kan definieras begrepp och ord som sedan kan komma att användas i andra sammanhang. Exempelvis om det certifierings- system för naturnära skogsbruk som föreslagits i EU:s skogsstrategi (se tidigare avsnitt om strategier och åtgärdspaket) förverkligas kan vägledningen komma att få betydelse för skogssektorn.

Övriga rättsakter och strategier

Utöver rättsakter och strategier inom gröna given finns andra som påverkar skogssektorn såsom till exempel fågeldirektivet, art- och habitatdirektivet, samt ramdirektivet för vatten som beskrivs i av- snitt 3.1.2. Nedan beskrivs kortfattat några ytterligare rättsakter och policyer som kan ha bäring på svensk skogssektor.

Clean industrial deal

Den 26 februari 2025 lanserade EU-kommissionen Clean Industrial Deal som utgör ett ramverk för unionens industripolitik och kommis- sionens plan för konkurrenskraft och klimatomställning. Given för en ren industri innehåller konkreta åtgärder som ska se till att utfas- ningen av fossila bränslen blir en tillväxtmotor för EU:s industrier med fokus på bland annat lägre energipriser, finansiering av klimat- omställningen, ökad efterfrågan på cirkulära produkter samt kompe-

910

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

tensförsörjning. Given omfattar åtgärder för alla produktionsled med särskilt fokus på energiintensiva industrier som stål-, metall- och kemikalieindustrin och sektorn för ren teknik. Clean Industrial Deal är en central del i EU:s prioriteringar för den nya mandatperioden.

Förordning om växtskadegörare

Förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare272 syftar till att motverka att växtskadegörare som inte förekommer eller fortfar- ande är sällsynta, introduceras eller sprids inom EU. Förordningen genomförs i Sverige genom växtskyddslagen (2022:725) och växt- skyddsförordningen (2022:795). EU-förordningen har bland annat lett till krav på mer omfattande inventeringsprogram för att identi- fiera och övervaka förekomsten av växtskadegörare samt krav på växtpass för att säkerställa spårbarhet och kontroll vid handel med växter och växtprodukter.

Rättsakter med koppling till EU:s digitaliseringsstrategi

Öppna data-direktivet

Syftet med EU:s öppna data-direktiv (2019/1024)273 är att främja användningen av öppna data, stimulera innovation inom produkter och tjänster samt ett antal minimiregler för vidareutnyttjande av information från offentliga aktörer.

Öppna datadirektivet är implementerat i svensk rätt genom Lag (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). Lagen ger inte rätt att få tillgång till data, utan reglerar hur data ska tillgängliggöras för vidareutnyttjande.

Genomförandeakten för Särskilt värdefulla datamängder antogs i februari 2023 och är en del i implementeringen av öppna datadirek- tivet. Med en värdefull datamängd avses data som är förknippat med stora fördelar för samhället, miljön och ekonomin i och med att de finns tillgängliga för många. Det innebär att de ska finnas öppet till- gängliga både som API och för nedladdning, finnas förtecknade i

272Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare.

273Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

911

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

en nationell katalog och vara kostnadsfria. I första skedet gäller det bland annat datamängder som finns utpekade genom Inspire-direk- tivet, och innebär exempelvis att många av Lantmäteriets datamängder blir kostnadsfria.

Inspire-direktivet

INSPIRE står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Inspiredirektivet (2007/2EG)274 är ett EU-direktiv som fastställer bindande bestämmelser om att inrätta en infrastruktur för geodata inom EU. Ett av de nio områden som presenteras i datastrategin är den gröna given. I det sammanhanget kommer kommissionen lansera ett ”GreenData4All”-initiativ och där ingår en översyn av Inspire och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation (REFIT). Målet är att möjliggöra större utbyte av data mellan den offentliga och privata sektorn och med allmänheten samt utnyttja alla förde- lar med datadelning för datadriven innovation och evidensbaserade beslut. Hur detta utvecklas kan få påverkan på vilka datamängder som kommer att tillhandahållas, vad de kommer att innehålla och hur ansvaret för informationsförsörjning kommer att fördelas i framtiden.

AI-förordningen

AI-förordningen (2024/1689)275 antogs den 21 maj 2024 och syftar till att harmonisera regler för AI inom EU, stärka den inre markna- dens konkurrenskraft och funktion, främja de positiva aspekterna av AI samt skydda hälsa, säkerhet och grundläggande rättigheter. AI-system med hög risk ska få krav på transparens, kvalitetssäkring och möjlighet till granskning. AI-förordningen kommer gälla för alla som använder AI-system, både inom privat och offentlig verk- samhet.

274Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire).

275Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1689 av den 13 juni 2024 om harmoniserade regler för artificiell intelligens.

912

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Definitioner

Iflera delar av EU-lagstiftningen förekommer begrepp som be- höver definieras, och där definitionerna får mycket stor påverkan på lagstiftningens effekter. I vissa fall är definitionerna hämtade från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO, och fram- tagna i syfte att kunna producera övergripande statistik, vilket inne- bära svårigheter när dessa ska tillämpas i lagstiftning och på enskilda bestånd. Det förekommer alltså i EU-lagstiftningen nya begrepp och definitioner som behöver införas i svensk lagstiftning och ut- tolkas i en svensk kontext. Det ingår inte i den här utredningens uppdrag att implementera rättsakterna inom den gröna given, men jag kan konstatera att det är viktigt att dessa avgörande begrepp och definitioner ges en tydlig uttolkning i den svenska lagstiftningen för att undvika oklarheter för verksamhetsutövare och tillsynsmyn- digheter.

11.3.2Gröna givens samlade påverkan på svensk skogssektor

I Tabell 11.1 nedan sammanfattas de olika lagstiftningarnas påverkan på skogssektorn.

Tabell 11.1 Översiktlig sammanställning av den gröna givens påverkan på svensk skogssektor

EU-lagstiftning	Beskrivning	Påverkan på svensk skogssektor

LULUCF-förordningen	Sätter mål på nettoupptag från	Krav på att öka kolsänkan.
	markanvändningssektorn.	Skogsbrukets koldioxidbalans måste
	Reglerar hur utsläpp och upptag	rapporteras, vilket ökar övervakningen.
	från markanvändning och skogs-
	bruk ska redovisas.

Förnybartdirektivet

RED III

Syftar till ökad användning av förnybara energikällor, inklusive biomassa.

Krav på att biodrivmedel och bio- bränslen ska uppfylla kriterier för hållbarhet och minskade växt- husgasutsläpp

Bedöms inte påverka avverkning av sågtimmer och massaved och ge för- sumbara effekter på uttag av primärt skogsbränsle.

Biomassa från gammal skog, urskog och skogar med hög biologisk mång- fald får inte avverkas om de används för energiändamål.

Gammal skog behöver definieras nationellt.

Avskogningsförordningen	Syftar till att minimera unionens	Träprodukter får inte komma från
Avskogningsförordningen	Syftar till att minimera unionens	Träprodukter får inte komma från
	bidrag till avskogning och skogs-	avverkningar som lett till avskogning
	förstörelse.	eller skogsförstörelse.

913

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

EU-lagstiftning	Beskrivning	Påverkan på svensk skogssektor
	Reglerar handel av vissa varor,	Påverkan bedöms främst vara av
	t.ex. trä. Produkter får inte orsaka	administrativ karaktär, som förkla-
	avskogning eller skogsförstörelse.	ringar om tillbörlig aktsamhet, geo-
		lokalisering och utveckling av spår-
		barhetssystem.
		Nytt tillsynssystem från Skogsstyrelsen.
Naturrestaurerings-	Syftar till att återställa skadade	Restaureringsåtgärder kan behöva vid-
förordningen	ekosystem för återhämtning av	tas, antingen för att naturtyper ska
	biologisk mångfald och stärka	nå fullgott tillstånd, att skogsmark
	naturens motståndskraft mot	ska kunna klassas som naturtyp eller
	klimatförändringar.	för att det behövs för att det ska
	Krav på restaureringsåtgärder	finnas tillräckligt med livsmiljöer för
	för ökad kvalitet i och kvantitet	utpekade arter.
	av utpekade naturtyper och livs-	Utredning av konsekvenser pågår
	miljöer för utpekade arter. Krav	inom ramen för regeringsuppdrag att
	på ökande trender för indikatorer	ta fram förslag till nationell restau-
	för biologisk mångfald.	reringsplan.
		Påverkan beror på utformningen av
		den nationella restaureringsplanen
		och den beräknade referensarealen.
Taxonomiförordningen	Syftar till att bidra till att upp-	Markägare som har ett lån eller vill ta
	fylla mål för hållbar utveckling i EU.	ett lån kan behöva visa att skogs-
	Är en ramreglering för att avgöra	bruket uppfyller kraven i taxonomin.
	vilka ekonomiska verksamheter
	som ska anses vara miljömässigt
	hållbara.
Certifiering för koldioxidupptag	Syftar till att skapa incitament	Kan förbättra biobränslens konkurrens-
	och affärsmodeller för att åstad-	kraft och därigenom öka efterfrågan
	komma ökade koldioxidupptag i	på grot och biprodukter från skogs-
	bland annat naturliga kolsänkor	industri.
	i ekosystem.	Kan ge positiva incitament för träbyg-
	Beskriver ett certifieringssystem	gande och därigenom öka efterfrågan
	för permanenta koldioxidupptag,	på sågtimmer och andra sortiment.
	kolinlagrande bruk och koldioxid-	Kan öka skogsarealen och bidra till att
	lagring.	bevara biologisk mångfald.
		Återvätning kan minska tillgången till
		biomassa.

Miljöbrottsdirektivet	Reglerna syftar till ett effektivare	Regleringarna i avskogningsförord-
	miljöskydd och för åtgärder för	ningen och det nya miljöbrotts-
	att förebygga och bekämpa miljö-	direktivet innebär att en nationell
	brott och för att effektivt verk-	reglering av sanktioner behöver tas
	ställa unionens miljölagstiftning.	fram.
	Anger miljörelaterade handlingar
	som ska betraktas som brott om

de begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

Förslag till förordning om	Syftar till att säkerställa att den
skogsövervakning	data om skog som samlas in har
	hög kvalitet och jämförbarhet,
	samt att främja frivillig utveck-
	ling av integrerad långsiktig
	planering som stöttar EU:s
	skogars resiliens.

Tillgång till kunskapsunderlag t.ex. av skogar med höga naturvärden. Informationen kan också ge juridiska och ekonomiska konsekvenser i form av restriktioner.

Finns visst överlapp, men inte full- ständigt, mot krav på datarappor- tering som finns i andra rättsakter som LULUCF-förordningen, natur- restaureringsförordningen, art- och habitatdirektivet.

914

SOU 2025:93		Ett tydligare Sverige i EU

EU-lagstiftning	Beskrivning	Påverkan på svensk skogssektor

	Innehåller ett antal indikatorer,
	där vissa ska samlas in av
	kommissionen med fjärranalys,
	andra av medlemsstaterna
	främst genom nationella skogs-
	inventeringar.

Förslag till direktiv för		Syftar till att uppnå friska jordar
markövervakning och resiliens		eftersom marken utgör den glo-
		balt näst största kolpoolen och
		avgörande för klimatanpassning.

Utgör ett ramverk kring övervak- ning och säkerställande av mark- hälsa, hållbara brukningsmetoder och hantering av förorenade områden.

Konsekvenserna för svenskt skogs- bruk, det vill säga markägare, skogsindustri och myndigheter är ännu svåra att överblicka på grund av luckor och otydligheter i förslaget.

Förslag till förordning om	Syftar till att förbättra möjlig-
skogsodlingsmaterial	heterna till spårbarhet och
	kontroll, bevarande och hållbart
	brukande av skogsgenetiska
	resurser och att förbättra
	samstämmigheten mellan denna
	lagstiftning och växthälsolag-
	stiftningen.

Berör främst de aktörer som producerar och/eller säljer skogsfrö och plantor.

Kan leda till mer harmoniserad och riskbaserad kontroll. Samordning med växthälsolagstiftningen kan minska den administrativa bördan och kraven på dokumentation och spårbarhet kan bli tydligare.

Förslag till NGT-förordning

Syftar till att anpassa befintlig EU-lagstiftning om GMO till nya tekniker (”gensaxen”) och möjliggöra att växter som tagits fram med hjälp av dem kan introduceras på den inre marknaden.

Kan öka incitamenten för forsknings- och utvecklingsinsatser avseende skogsträd och ge bättre och mer resistent skogsodlingsmaterial.

Förslag till ändrad förordning	Syftar till en gemensam ram för	Liten påverkan.
om miljöräkenskaper	insamling, sammanställning,
	överföring och utvärdering av
	europeiska miljöräkenskaper.
	Förslag om obligatoriska moduler
	för bl.a. skogsräkenskaper.

Svårbedömda konsekvenser

Det är väldigt svårt, för att inte säga omöjligt, att redovisa hur de aktuella EU-rättsakterna inom gröna given samlat påverkar svensk skogssektor. För flera av de olika rättsakterna pågår det politiska processer kring exempelvis definitioner (förnybartdirektivet, av- skogningsförordningen) eller nationella uttolkningar (referensare- aler som har betydelse för naturrestaureringsförordningen) vars på- verkan på skogssektorn är avhängigt resultatet av dessa processer. Likaså för de rättsakter som ännu inte har beslutats kan slutresulta- tet, inklusive den efterföljande nationella politiska processen, ha stor betydelse för den samlade påverkan. Det är en generell utmaning att

915

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

konsekvensanalyser av förslag ofta är otillräckliga eller svåra att genom- föra tidigt i processen när de slutliga kraven blir tydliga först senare i processen genom exempelvis förfarandet med delegerade akter.

Synergier, målkonflikter och kumulativa effekter

Utöver konsekvenser av enskilda rättsakter så innebär det faktum att den gröna given resulterat i en så stor mängd mål, lagstiftning och strategier att konsekvenserna för det svenska skogsbruket ris- kerar att bli större än konsekvenserna av enskilda delar. Sådana effekter är svåra att uppskatta, men risken att kumulativa effekter uppstår är reell och bör inte underskattas.

Dessutom präglas EU-politiken av delvis divergerande målsätt- ningar, och även inom den gröna given finns mål och rättsakter som pekar åt olika håll. Det finns mål både om ökad användning av skogs- råvara och om åtgärder som minskar tillgången till densamma. Det finns också exempel på rättsakter som delvis står i konflikt med var- andra. Ett tydligt sådant är naturrestaureringsförordningens krav på restaureringsåtgärder som samtidigt är oförenliga med avskog- ningsförordningens krav på att inte omvandla skogsmark. Samtidigt finns synergieffekter, i form av förnybartdirektivets hållbarhetskrite- rier och målen om att skydda gammal skog. En heltäckande analys av synergieffekter och målkonflikter inom den gröna given låter sig inte göras, på grund av de osäkerheter som försvårar en samlad be- dömning av konsekvenserna och beskrivs i föregående avsnitt.

Den gröna given påverkar svensk skogspolitik

I Skogsstyrelsens omvärldsanalyser de senaste åren har frågan om EU-regelverkens påverkan på skogssektorn behandlats. Exempelvis att motiven bakom många lagförslag som rör skog, trots att det inte är ett EU-gemensamt politikområde, är insikter om skogens viktiga roll i att lösa frågorna om klimat och biologisk mångfald, eller att skogarna i Europa bedöms vara dåligt skick och att det krävs ett EU-gemensamt system för att lösa problemen.276

Skogen är sammanlänkad med många andra politikområden, inte minst klimat, energi och miljö. I Sverige är skogen dock så omfattande

276Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/05.

916

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

och betydelsefull att den hanteras som en egen sektor och ett eget politikområde, till skillnad från i många andra länder och inom EU. Därmed utgör skogen endast en mindre del av de olika politikom- råden som påverkar skogen och som hanteras gemensamt inom EU. Det gör att vissa avvägningar kan utebli och att inflytandet från skogs- rika länder blir förhållandevis lågt när skogliga frågor hanteras som en liten del av exempelvis klimat-, energi- och miljöpolitiken.

Skogsstyrelsen pekar ändå på att när det gäller flera av de före- slagna lagförslagen från den gröna given har förslagen ofta justerats betydligt efter förhandlingar mellan EU-kommissionen, minister- rådet och Europaparlamentet. Detta har hittills inneburit att det svenska skogsbruket har kunnat bedrivas utan genomgripande för- ändringar, och att den svenska förhandlingslinjen utifrån detta per- spektiv kan sägas vara framgångsrik i viss mån277 . I 2024 års analys konstateras att antalet lagförslag och deras komplexitet har ökat, vilket leder till krav på mer resurser av medlemsstaterna – både för att analysera och förhandla under tiden lagstiftningsprocessen pågår och för att sedan genomföra lagstiftningen, inklusive anpassa den till nationella regelverk278 . Fler och mer komplexa regleringar innebär större påverkan på svensk skogsnäring.

Gemensamma nämnare inom gröna given

Eftersom det ännu inte går att bedöma den samlade påverkan är ett alternativt tillvägagångssätt att försöka identifiera gemensamma näm- nare för att om möjligt möjliggöra samordningsvinster vid det svenska genomförandet av de olika rättsakterna.

En huvudsaklig inriktning för det EU-gemensamma arbetet med klimat och miljö är att de båda utmaningarna ska lösas tillsammans med i huvudsak naturbaserade metoder. Det ger en tyngdpunkt åt exempelvis mindre intensivt skogsbruk och att lagra kol i skogen. Något som flera av lagförslagen och strategierna har gemensamt är att de syftar till att mer i detalj definiera vad som är hållbart skogs- bruk eller hållbara skogsbruksmetoder (som exempelvis naturnära skogsbruk). Att detta är en önskan framkommer tydligt i skogsstra- tegin och i biologisk mångfald-strategin. I konkret lagtext fram-

277Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/14.

278Skogsstyrelsen 2024. Rapport 2024/18.

917

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

kommer det tydligast i förnybartdirektivet och till viss del i avskog- ningsförordningen, även om det inte tydligt definieras där vad som kan räknas som hållbart skogsbruk. I båda dessa rättsakter var kraven dessutom identiska i första utkastet vilket bekräftar bilden av en tydlig önskan att definiera hållbara skogsbruksmetoder. Frågor om hållbara brukningsmetoder förhandlas även inom direktivet för mark- övervakning och resiliens och kan komma att få betydelse.

Andra gemensamma drag är en önskan om mer data och informa- tion, samt transparens i form av deklarationskrav för skogsägare och verksamhetsutövare. För att leva upp till reglerna i avskogningsförord- ningen och förnybartdirektivet behöver aktörer kunna deklarera hur de hanterar urskog, naturskog och naturligt föryngrad skog (avskog- ningsförordningen) respektive urskog, gammal skog och skogar som av myndigheter har konstaterats ha stor biologisk mångfald (för- nybartdirektivet). Om skogsägare vill ta lån kan dessa behöva visa att skogsbruket uppfyller kraven i taxonomin, däribland att ha en skogsbruksplan med specificerade uppgifter, eller möjligen kunna tillhandhålla dessa uppgifter på annat sätt. En annan aspekt av trans- parens är att det i naturrestaureringsförordningen finns ett utpekat krav på att arbetet med den nationella restaureringsplanen ska vara transparent och öppet och att allmänheten får en möjlighet att delta.

På medlemsstatsnivå finns det krav på kartläggningar, övervakning och ökad rapportering av olika slag. LULUCF-förordningen kräver en utveckling av inventering och rapportering för LULUCF-sektorn. Naturrestaureringsförordningen ställer krav på att tillståndet för utpekade livsmiljöer ska vara känt vid vissa tidpunkter, att det i den nationella restaureringsplanen ska finnas en karta över naturtypernas utbredning, samt att medlemsstaterna ska följa och rapportera ett antal indikatorer. Förslaget om skoglig övervakning innehåller flera krav på kartläggning, övervakning och rapportering som kan komma att få stor betydelse beroende på hur det slutliga resultatet ser ut.

Ytterligare en gemensam nämnare, åtminstone i regelverksför- slagen om skogsodlingsmaterial och nya genomiska tekniker, är att reglerna ska anpassas till och dra nytta av vetenskaplig och teknisk utveckling, till exempel digitalisering av information och spårbarhet, och nyttjande av biomolekylära tekniker.

918

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

EU:s gröna giv innebär begränsningar i möjligt virkesuttag

Sammantaget innebär den gröna given begränsningar i möjligheten till virkesuttag i förhållande till nuläget. Även om de samlade kon- sekvenserna är svåra att bedöma, enligt vad som beskrivits ovan, så finns det underlag för att åskådliggöra de tänkbara konsekvenserna för tillgången till skogsråvara.

Skogsstyrelsen gör i samarbete med SLU skogliga konsekvens- analyser (SKA)279 , där konsekvenserna av att bruka Sveriges skogar på olika sätt analyseras. Analyserna görs utifrån ett antal scenarier för att ta reda på vilka konsekvenser detta får på 100 års sikt. I den senaste analysen, SKA22, analyseras bland annat ett scenario, Fokus mångfald, som innebär ökade avsättningar för formellt skydd, ökad andel hyggesfritt skogsbruk, ökad andel naturlig föryngring och ingen användning av främmande trädslag.

Scenariot Fokus mångfald innehåller bland annat mer skydd av skog och mer av naturnära skogsbruk på ett sätt som då bedömdes att den gröna given sammantaget skulle innebära för Sverige, och beskrivs i rapporten Skogliga konsekvensanalyser 2022 – bakgrund och motiv till val av scenarier280 . Jämfört med i dag avsätts ytterligare 2,6 miljoner hektar produktiv skogsmark (inkluderande all natur- typsklassad areal i Riksskogstaxeringen) vilket storleksmässigt mot- svarar skillnaden mellan nuvarande arealer av naturtypsklassad skog och de referensarealer som är beräknade att behövas enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet281 och därmed också styr betinget i natur- restaureringsförordningen. Notera här att regeringen har gett Natur- vårdsverket i uppdrag att vid 2026 års rapportering i stället använda de nivåer som fanns vid EU-inträdet 1995 som referensareal. De till- kommande avsättningarna i scenariot Fokus mångfald innebär att

41 procent av skogsmarken (29 procent av den produktiva skogs- marken) är undantagen från skogsbruk. Beroende på vilka former som medräknas är det alltså i paritet med strategin för biologisk mångfald om att skydda 30 procent av landarealen om detta skulle tillämpas även på svensk skog. I den brukade skogen i Fokus mång- fald sker 30 procent med hyggesfria metoder vilket metodmässigt bör överensstämma med det naturnära skogsbruk som efterfrågas i skogsstrategin även om det inte har några siffersatta mål. Även trakt-

279Skogsstyrelsen (2022). Rapport 2022/11.

280Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/6.

281Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28.

919

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

hyggesbruk kan under vissa förutsättningar beskrivas som naturnära skogsbruk282 . Scenariot är inte specifikt definierat utifrån LULUCF men innehåller utöver mer avsättningar och mer hyggesfritt skogsbruk också en förlängning av omloppstider vilket på kort sikt ger en ökad kolinlagring, men sammantaget minskar avverkningsmöjligheterna.

I SKA22 visas bland annat den potentiella avverkningen, som avser en framtida avverkningsvolym som är så hög som möjligt utan att den efterföljande tillväxten och därmed den efterföljande avverknings- möjligheten minskar. Scenariot Fokus mångfald visar på en mycket kraftig nedgång i potentiell avverkning de första 20 åren med som mest 20 miljoner m3sk (en minskning med drygt 20 procent), jäm- fört med Dagens skogsbruk. Efter det sker en återhämtning för att efter 2070 åter minska relativt kraftigt.

Vad gäller effekten på kolinlagring så visar scenariot Fokus mång- fald på en ökad kolinlagring de första åren, fram till 2040. Därefter minskar kolinlagringen kraftigt för att år 2060 vara betydligt lägre än för dagens skogsbruk.

Beräkningarna visar alltså på att en sådan implementering av den gröna given ger en stor påverkan på det möjliga virkesuttaget. I rap- porten Ett förändrat skogsbruk – konsekvenser på ekonomi och klimat283 , som tagits fram på uppdrag av utredningen och som beskrivs när- mare i avsnitt 3.2, uppskattas de ekonomiska effekterna av ett för- ändrat skogsbruk. Scenariot Fokus mångfald, vilket är det aktuella i det här sammanhanget, innebär en nettokostnad i termer av nuvärde på upp till 420 miljarder under den kommande hundraårsperioden. Påverkan på sysselsättningen i scenariot innebär 14 000 färre syssel- satta i skogssektorn. Vad gäller nettoupptag av koldioxid visar beräk- ningarna på ett minskat nettoupptag jämfört med dagens skogsbruk om 1200 miljoner ton koldioxid under den kommande hundraårs- perioden, eller 12 miljoner ton per år i genomsnitt.

Till detta kommer konsekvenser som inte analyserats i de ovan beskrivna arbetena, och som är svåra att kvantifiera. Ett sådant exem- pel är påverkan på skogsägarnas incitament att sköta skogen, vilket riskerar stora samhällsekonomiska kostnader. Flera av kraven som följer av den gröna given kommer sannolikt även påverka värdet på skogsfastigheter, vilket i sin tur får konsekvenser både inom skogs- näringen och för landsbygden i stort.

282Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/16.

283Brännlund, R. 2025.

920

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Den kraftiga minskning av tillgång till skogsråvara som den gröna given leder till innebär att det behövs en kraftigt ökad tillväxt på den skogsmark som finns tillgänglig för virkesproduktion för att kompensera för minskningen om samhällets behov av råvara från skogen ska kunna tillgodoses.

11.3.3Implementering av EU-lagstiftning

Allmänt om genomförandeprocessen

EU:s medlemsländer har en viktig roll i genomförandet av EU-lag- stiftningen (lagstiftningsprocessen i beskrivs i avsnitt 11.1.1). För- ordningar blir automatiskt bindande i hela EU när de träder i kraft, men medlemsstaterna kan behöva ändra sin nationella lagstiftning och det kan krävas att exempelvis tillsynsmyndigheter genomför EU-lagstiftningen. Direktiv behöver införlivas i EU-ländernas natio- nella lagstiftning. Alla direktiv innehåller en tidsfrist då EU-län- derna ska ha införlivat bestämmelserna i sin nationella lagstiftning. De ska då även informera kommissionen om detta.

Kommissionen hjälper länderna genom att presentera informa- tion, anordna möten med expertgrupper och ta fram genomförande- strategier och vägledningar, till exempel en webbsida med ”Vanliga frågor”. Kommissionens riktlinjer ska hjälpa länderna att införliva direktiv och tillämpa förordningar – ett arbete som ofta startar direkt efter att en rättsakt har antagits.

Kommissionen kontrollerar om bestämmelserna är kompletta och uppfyller de mål som slås fast i direktivet. Verktygen sträcker sig från förebyggande åtgärder och tidig problemlösning till aktiv övervakning och riktade åtgärder för kontroll av efterlevnaden. Om ett EU-land inte har införlivat ett direktiv i sin nationella lagstiftning vid utsatt datum eller inte tillämpar EU-lagstiftningen korrekt kan Kommissionen inleda ett överträdelseförfarande. Om problemet fortfarande inte går att lösa kan kommissionen överlämna ärendet till EU-domstolen. I vissa fall kan kommissionen begära att dom- stolen dömer landet till att betala böter.284

284Europeiska kommissionen. 2022. COM(2022) 518. Final.

921

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Sveriges implementeringsarbete

I Sverige utreds frågor rörande lagstiftningsärenden antingen inom Regeringskansliet eller av en särskilt tillsatt statlig utredning. I de fall frågan utreds av en statlig utredning ges uppdraget genom ett kommittédirektiv. Delar av implementeringsarbetet genomförs också av myndigheter genom uppdrag från regeringen.

Regeringen har på flera sätt uttryckt sin ambition att sträva efter att implementera EU-lagstiftning på ett sätt som är gynnsamt för Sverige. Exempelvis inrättade regeringen under 2024 en kommitté i form av ett implementeringsråd285 som ska bistå regeringen i arbetet med att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att undvika implementering över miniminivån och motverka omotiverade regel- bördor. Implementeringsrådet ska ta fram rekommendationer till regeringen om genomförandet av nya eller ändrade EU-rättsakter.

Iförordningen om konsekvensutredningar286 anges att konse- kvensutredningar ska innehålla en bedömning av om förslaget eller beslutet överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Om ett förslag till genomförande av EU-direktiv i nationell rätt går utöver direkti- vets miniminivå ska skälen för detta anges.

Det framgår också av vissa, men inte alla, av Regeringens direk- tiv till de utredningar som har till uppgift att anpassa svensk rätt till EU-rättsakter att implementeringen ska genomföras på EU-reglering- ens miniminivå eller på ett sätt som inte innebär konkurrensnack- delar för svenska företag.

11.3.4Problembeskrivning och analys

Skiftat fokus i EU-samarbetet leder till omprövningar

Inledningen av föregående kommissions mandatperiod känneteck- nades av ett läge med stabilitet och stort fokus på utmaningarna inom klimat och miljö. Kommissionen hade ett starkt mandat att driva gemensam politik inom dessa områden, och lanserade den mycket omfattande gröna given. Andra halvan av mandatperioden har i stället präglats av att hantera olika kriser, som exempelvis pandemin, kriget

285Regeringen. 2024. Dir. 2024:51.

286SFS 2024:183 Förordning om konsekvensutredningar.

922

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

i Ukraina, energikris och inflationskris. Världsläget är ett helt annat när den nuvarande kommissionen tillträdde 2024. Det syns också i det arbetsprogram där den nya kommissionen beskriver sin ambition att öka konkurrenskraften, höja säkerheten och stärka den ekono- miska resiliensen i EU.

Ett uttryck för denna nya inriktning är det meddelande som EU kommissionen publicerade i januari 2025 med titeln En konkurrens- kraftskompass för EU287 . Kommissionen konstaterar att Europa har visat en stark förmåga att hantera kriser, men står nu inför utmaningar som hotar dess framtida tillväxt och konkurrenskraft. För att möta dessa utmaningar krävs ett skifte i fokus mot innovation, industriell utveckling och ekonomisk säkerhet.

Meddelandet inleds med åtgärder inom tre områden hämtade ur Mario Draghis rapport om EU:s framtida konkurrenskraft288 : att stänga innovationsgapet, en gemensam färdplan för en konkurrens- kraftig grön omställning, samt minskade beroenden och stärkt säker- het. Meddelandet signalerar ett tydligt nytt fokus från kommissio- nen på att stärka konkurrenskraften, bland annat genom att föreslå åtgärder för förenkling av regler. Skog eller skogens värdekedja nämns inte särskilt, men däremot uppdateringen av EU:s bioekonomistrategi där skogsbruk är en central del. Flera konkreta åtgärder aviseras för att förverkliga kommissionens förenklingsarbete.

Den första delen av aviserade förenklingar presenterades i det så kallade omnibuspaket för förenkling289 . Omnibuspaketet innehåller regelförenklingar avseende hållbarhetsrapportering för större företag.

Det här skiftet i prioriteringar innebär att det sannolikt inte kom- mer ny EU-lagstiftning inom den gröna given i samma takt som under föregående mandatperiod. Däremot pågår fortfarande flera proces- ser inom den gröna given, både vad gäller antagande av sådant som inte är beslutat och nationell uttolkning och implementering. Dess- utom kommer det de närmaste åren ske revideringar, beslut om nya mål inom klimatområdet och sannolikt en revidering av EU:s skogs- strategi. Det innebär att frågor som rör skog och skogsbruk sanno- likt fortsatt kommer att finnas på den EU-gemensamma politiska agendan.

287Europeiska kommissionen. 2025. COM (2025) 30 final.

288Draghi, M. 2024.

289EU-kommissionen. (2025).

923

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Möjlighet till regionala anpassningar finns av en anledning

EU-lagstiftning innebär i de flesta fall möjligheter till anpassningar för respektive medlemsstat. EU-direktiv anger de mål som EU-län- derna måste nå, men länderna själva bestämmer på vilket sätt. En förordning är en bindande rättsakt som alla EU-länder måste tillämpa, men även förordningar innebär vissa möjligheter till anpassningar till nationella förutsättningar. Det är nödvändigt med sådana möjlig- heter till anpassningar eftersom medlemsstaterna skiljer sig åt avse- ende hur det juridiska systemet ser ut, naturgivna förutsättningar, olika näringars uppbyggnad och funktion. I exempelvis ESO-rappor- ten Tänk efter före pekar rapportförfattaren på vikten av att vara med tidigt i processen och kräva undantag eller andra anpassningar i de regler som utformas, mot bakgrund av att svenska förhållanden ofta skiljer sig från den övriga kontinentens290 .

Överimplementering kan innebära onödiga kostnader

I diskussioner om EU och den inre marknaden lyfts ofta frågan om överimplementering eller gold-plating som något som riskerar att leda till ökade kostnader och andra negativa konsekvenser för före- tagande, konkurrens och tillväxt. Vissa menar dock att det inte kan förekomma överimplementering eftersom EU-direktiv ofta anger miniminivåer och det står medlemsländerna fritt att genomföra dem genom mer långtgående regler. Med överimplementering eller gold- plating avser jag här nationellt genomförande av unionslagstiftning som går utöver vad en rättsakt kräver, men utan att för den skull ge upphov till fördragsbrott.

Frågan om huruvida Sverige ägnar sig åt överimplementering av EU-lagstiftning är ofta föremål för diskussion, både vad gäller frågor som rör skog och inom andra politikområden. I exempelvis en arti- kel i Ekonomisk debatt diskuteras brister i den svenska implemen- teringen av EU-direktiv291 . Författarna menar att det faktum att an- svaret för implementering av EU-direktiv i Sverige i huvudsak vilar på myndigheter har inneburit ett glapp mellan EU:s arbetssätt och den svenska tolkningen och tillämpningen av EU-direktiv på miljö- området, vilket resulterat i att Sverige ofta gått längre än vad EU-

290Forsstedt, S. 2018.

291Nerhagen, L. m.fl. 2021.

924

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

lagstiftningen kräver. De konstaterar att Sverige ofta underlåtit att beakta de möjligheter till regional och lokal anpassning som finns i sådana EU-direktiv, något som medfört krav på mer långtgående åtgärder än vad direktiven kräver.

I samband med ett tidigare initiativ att minska den administrativa bördan för genomförandet av unionslagstiftning menade EU-kom- missionen att så mycket som 32 procent av företagens administrativa kostnader för att följa regler som härrör från EU är orsakade av ineffektivt genomförande av medlemsstaterna eller så kallad gold- plating.292

Även Regelrådet tillsammans med Näringslivets regelnämnd pekar i en gemensam rapport293 på riskerna med överimplementering, och ger också ett antal exempel där Sverige har valt att genomföra EU-lag- stiftning på ett sätt som går utöver vad EU-direktiven kräver.

Förbättringspotential i Sveriges implementeringsarbete

Flera tidigare utredningar och andra rapporter har utvärderat Sveriges implementeringsarbete på olika sätt. Några frågor som återkommer är dels problemen med överimplementering, dels att förhandlings- fasen och genomförandefasen är separerade och saknar samordning och ibland tillräckliga möjligheter till styrning från Regeringskansliet. Sieps (Svenska institutet för europapolitiska studier) pekar i en rapport294 på att det blir allt vanligare att kommissionen erbjuder med- lemsstaterna hjälp i deras genomförandearbete, genom handböcker, riktlinjer, etcetera. I rapporten lyfts perspektivet att det inte enbart är positivt och att det finns en risk att svenska intressen härigenom ges mindre utrymme i en genomförandeprocess som i större utsträck- ning drivs utifrån gemensamma europeiska riktlinjer. Där argumen- teras för att Sverige bör försäkra sig om att den egna organisationen

är effektiv och verkligen förmår genomföra EU-direktiv korrekt och i tid, med beaktande av svenska intressen och förutsättningar. Sieps ger också ett antal förslag på hur implementeringsarbetet kan förbättras i Sverige. Ett av förslagen gäller bättre samordning mellan förhandlingsfasen och genomförandefasen i processen för EU-lag- stiftning. Det andra ledet, genomförandefasen, bör i mindre utsträck-

292Europeiska kommissionen. 2009. MEMO/09/474.

293Atthoff, K. & Wallgren, M. 2012.

294Sieps. 2012. Rapport 2012:4.

925

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

ning än hittills betraktas som ett självständigt lagstiftningsarbete, eftersom de politiska vägvalen redan har gjorts inom ramen för det första ledet, förhandlingsfasen.

Författarna anser också att beredningsarbetet i Regeringskansliet bör effektiviseras. De konstaterar att i Sverige är kommitté- och ut- redningsväsendet en viktig del i den svenska lagstiftningsprocessen, men att andra beredningsformer bör övervägas i syfte att göra det möjligt för tjänstemän vid Regeringskansliet att bättre följa arbetet med implementeringen. Även i Statskontorets promemoria Myndig- heters arbete med frågor om delaktighet295 diskuteras hur regeringen och Regeringskansliet kan styra och stödja myndigheternas genom- förandearbete, och att Regeringskansliet tydligare bör uttrycka vilka förväntningar de har på myndigheterna. I betänkandet EU på hemma- plan296 uppmärksammas att kommitté- och utredningsväsendet kom- mer in för sent, efter att regeringen redan varit med och antagit lagen och när endast implementeringen ska genomföras.

Som beskrivs ovan finns i Sverige inga beslutade principer för implementeringsarbetet. Däremot framgår på andra sätt regeringens ståndpunkt om exempelvis överimplementering. I Regelrådet och Näringslivets regelnämnds gemensamma rapport297 redovisas en internationell utblick som visar att andra länder, som till exempel Storbritannien, Danmark och Finland, har insett nödvändigheten av ett effektivt genomförande som inte hämmar företagens konkur- renskraft och därför har skapat principer och processer för att tidigt påverka och fånga in kunskap om effekterna vid ett genomförande och förbättra implementeringsarbetet.

Riksdagen lämnade också 2019 till regeringen ett tillkännagivande med rubriken EU-direktiv bör inte försämra företagens konkurrens- kraft298 där den uttrycker att regeringen bör arbeta för att EU-direk- tiv genomförs i svensk lagstiftning på ett sätt som inte försämrar företagens konkurrenskraft och att en utgångspunkt bör vara att EU-direktiv ska införas på miniminivå i den nationella lagstiftningen.

295Statskontoret. 2019. Rapport 2019:11.

296SOU 2016:10.

297Atthoff, K. & Wallgren, M. 2012.

298Näringsutskottets betänkande 2018/19:NU7.

926

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Uppföljning och utvärdering viktigt för ett effektivt genomförande av den gröna given

Exempelvis Näringslivets regelnämnd menar i en rapport om utvär- dering299 att systematisk utvärdering saknas, och att Sverige därmed saknar evidensbaserade erfarenheter att spela in till de utvärderingar som görs på EU-nivå. Uppföljning av genomförandet av lagstiftning behövs för att säkerställa att genomförande och tillämpning sker på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Även OECD har i sin uppfölj- ning av Sveriges och andra OECD-medlemsstaters arbete med styr- ning och regelgivning bland annat konstaterat att det svenska arbetet med uppföljning och utvärdering normalt sker ad hoc300 . OECD rekommenderar därför Sverige att överväga mer omfattande utvär- deringar inom särskilda sektorer eller policyområden301 .

I diskussioner om Sveriges eventuella överimplementering lyfts ibland att det snarare är andra länder som felaktigt implementerat lagstiftning på en mindre strikt nivå. I sådana fall bör Sverige arbeta för en mer gemensam tolkning mellan samtliga medlemsstater snarare än att vara ensamma om att införa begränsningar som missgynnar svenska företag.

Sverige väl rustat för att möta många av kraven

Även om det är svårt att bedöma konsekvenserna av delar av den gröna given framträder vissa gemensamma nämnare enligt beskriv- ningen i avsnitt 11.3.2. En fråga som återkommer i flera av akterna är en önskan att mer i detalj definiera vad som är hållbart skogsbruk eller hållbara skogsbruksmetoder. I Sverige har vi inte bara en lång tradition av skogsbruk, utan även av krav på att skogsbruket ska be- drivas på ett uthålligt sätt. Kraven på återplantering har funnits sedan början av 1900-talet och kraven på hänsyn tillsammans med det fak- tum att de flesta avverkningsytor är förhållandevis små302 gör att svenskt skogsbruk i många avseenden bedrivs på ett hållbart sätt.

299Näringslivets regelnämnd. 2016.

300OECD. 2015 och OECD. 2018.

301OECD. 2015 och OECD. 2018.

302Enligt Skogsstyrelsens avverkningsstatistik är medelhygget 3,6 hektar och medianhygget 2,2 hektar, vilket är mindre än de storleksbegränsningar som har diskuterats i olika samman- hang inom EU, exempelvis EU:s skogsstrategi.

927

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Det finns också en tydlig önskan om mer data och information inom flera områden, samt transparens i form av deklarationskrav för skogsägare och verksamhetsutövare. Även vad gäller data om skogen har Sverige lång erfarenhet av att mäta skogstillstånd genom riksskogstaxeringen och att exempelvis mäta och följa virkesflöden. En väldigt stor andel av skogen omfattas av en skogsbruksplan, över 80 procent av arealen enligt Skogsstyrelsens statistik, vilket också kommer att kunna utgöra en del av lösningen på de krav som ställs på planering och uppföljning. Det svenska systemet med krav på underrättelse eller anmälan om samråd för skogsbruksåtgärder innebär goda kontrollmöjligheter.

Slutsatser

Trots att skog och skogsbruk inte utgör ett EU-gemensamt politik- område påverkas den via andra politikområden, vilket beskrivs i av- snitt 11.3.2 ovan. Det påverkar Sveriges möjlighet att ha en natio- nell skogspolitik och innebär en förskjutning i beslutsmakt från nationell till EU-nivå. Därför menar jag att det är viktigt att stärka Sveriges arbete med frågor som rör skog inom EU-samarbetet, som jag beskriver i avsnitt 11.1. När den gröna given nu omprövas och revideras i flera delar bör Sverige ta vara på möjligheten att proaktivt bidra till en balanserad och välfungerade grön giv. I det arbetet är det viktigt att säkerställa att det genomförs tillräckligt utförliga kon- sekvensanalyser inför beslut och att den kumulativa effekten av flera enskilda regleringar beaktas, vilket jag diskuterar i avsnitt 11.1.

I kapitel 3 har jag diskuterat den svenska modellen och principen att detaljreglering av skogsbruket ska undvikas. Där framgår att jag bedömer att frihet under ansvar bör fortsätta gälla även framåt, vilket även framgår av mitt utredningsdirektiv. En del av EU-lagstiftningen tenderar dock att gå mer mot detaljreglering. Att detaljreglera vissa områden i ett system som är konstruerat som det svenska, med frihet under ansvar, sektorsansvar och lagstiftning utan detaljreglering, ut- manar modellen. Jag menar att vi behöver vårda den svenska modellen för styrning för att den ska leverera önskat resultat. Jag anser därför att det är viktigt att i så stor utsträckning som möjligt implementera EU-lagstiftning på ett sätt som minimerar detaljreglering.

928

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

I många avseenden är Sverige väl rustat för många av kraven som följer av den gröna given. Trots dessa förutsättningar upplevs Sverige i dag implementera EU-lagstiftning med försiktighet och visst tvivel, genom att exempelvis helst invänta kommissionens vägledningar och uttolkningar. Jag menar att Sverige skulle kunna genomföra imple- menteringen med större självförtroende och mer proaktivitet.

Jag bedömer att det finns potential att förbättra Sveriges arbete med implementering av den gröna given, och även annan EU-lagstift- ning. Därför lämnar jag i nästa avsnitt förslag om Sveriges implemen- teringsarbete.

11.3.5Lösningsförslag

Förslag:

–Regeringen tar fram principer för arbetet med implemente- ring av EU-lagstiftning. Principerna bör bland annat omfatta användning av de möjligheter till regional anpassning av regel- verk som medges och att implementering som går utöver de skyldigheter som följer av EU-lagstiftningen bör undvikas och alltid motiveras.

–Kopplingen mellan genomförandefas och förhandlingsfas stärks genom att organisera arbetet i arbetsgrupper som följer arbetet med ett direktiv genom hela processen, vilket också ökar möj- ligheterna till samordning och styrning.

Mot bakgrund av att en stor del av de regler som träffar svenskt skogsbruk följer av EU-lagstiftning, och att det sätt den implemen- teras på får mycket stor påverkan på förutsättningarna för både när- ingen och samhället i stort, föreslår jag vissa justeringar av implemen- teringsarbetet för att stärka Sveriges möjligheter att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig implementering av EU-lagstiftning.

929

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

Principer för Sveriges implementering av EU-lagstiftning

Det framgår av beskrivningarna tidigare i det här kapitlet att Sverige inte har någon fastslagen form för implementeringsarbetet, utan att regeringen uttrycker sina förväntningar om hur EU-lagstiftning imple- menteras på annat sätt. Behovet av beslutade och fastlagda principer för implementeringen har lyfts i olika sammanhang tidigare, och flera andra länder har sådana beslutade principer som grund för sitt imple- menteringsarbete.

Skog och skogsbruk är ett prioriterat nationellt intresse i Sverige och utgör ett eget politikområde, vilket också bör få genomslag i genomförandet av EU-politiken. Den svenska skogspolitikens ut- gångspunkter bör vara vägledande i implementeringen av EU-lag- stiftning.

Jag föreslår att regeringen beslutar om principer för implemen- teringen i syfte att undvika överimplementering och öka effektivi- teten i genomförandet av EU-lagstiftningen. Nedan ger jag några exempel på punkter som bör ingå. En lämplig utgångspunkt är det tillkännagivande som riksdagen lämnat till regeringen 2019 och som utgår från att EU-direktiv inte bör försämra de svenska företagens konkurrenskraft.

–Den nationella regleringen bör som utgångspunkt inte gå utöver minimikraven i EU-regleringen.

–Implementering över miniminivån ska motiveras. Konsekvens- utredningar i samband med implementering ska innehålla en be- skrivning av miniminivån och en bedömning av om denna ska överskridas.

–Flexibiliteter och möjligheter till anpassning i EU-regleringen bör utnyttjas.

–Jämförelser med hur andra medlemsstater planerar att genom- föra eller tolka EU-lagstiftning bör göras i syfte att undersöka om det finns mer lämpliga sätt att genomföra regleringen.

–När det gäller implementering inom det område som rör skog bör skogspolitikens vägledande utgångspunkter gälla. Det in- kluderar att undvika detaljreglering för att ge möjlighet till varia- tion och att arbeta med rådgivning och information framför lag- reglering när så är möjligt.

930

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Starkare koppling mellan lagstiftningsprocess och genomförande

Såsom rutinerna för den svenska lagstiftningsprocessen vid genom- förandet av direktiv fungerar i dag, behandlas EU-lagstiftningsfasen och genomförandefasen ofta separat från varandra. I Sverige har kom- mittéförfarandet haft en framträdande roll i genomförandearbetet, vilket oftast bedrivs efter antagandet och av andra aktörer än för- handlingsfasen. Jag menar att de två faserna tydligare bör ses som två led i ett och samma lagstiftningsförfarande.

Formen med separata utredningar eller myndighetsuppdrag för genomförandearbetet försvårar att förhandling och genomförande bereds parallellt, och innebär utmaningar för samordningen mellan de olika inblandade parterna.

Ett sätt att förbättra den här samordningen är att departementen tydligare organiserar arbetet i form av arbetsgrupper som har till upp- gift att arbeta med ett direktiv genom hela processen, och att det arbetssätt som föreslås i kapitel 11.1 även omfattar genomförande- fasen. Det ökar också möjligheterna till samordning mellan olika genomförandeprocesser. Det kan också ge Regeringskansliet en bättre möjlighet att styra den kommitté eller myndighet som har implemen- teringsuppdraget. Trots att den svenska förvaltningsmodellen innebär att departementen är relativt små och expertmyndigheterna har en större roll menar jag också att regeringen även skulle kunna överväga möjligheten att i större utsträckning använda Regeringskansliets resur- ser även i implementeringsarbetet. Det finns sannolikt fall då tillsät- tandet av en kommitté är onödigt tids- och resurskrävande jämfört med att tillfälligt förstärka departementet för att på så sätt bereda frågan. Tjänstepersonerna vid departementen ofta är väl insatta i frå- gorna och har goda möjligheter att säkerställa en effektiv implemen- tering, förslagsvis i kombination med exempelvis öppna konsultatio- ner. Ett sådant förfarande skulle innebära ett visst avsteg från det arbetssätt som används i dag och jag har valt att inte utreda ett sådant förslag i detalj.

931

Ett tydligare Sverige i EU

SOU 2025:93

11.3.6Konsekvenser

Förslagen som rör Sveriges implementering av EU-lagstiftning syftar till att uppnå ett mer effektivt och ändamålsenligt implementerings- arbete. Effekterna av ökad effektivitet och av att undvika onödig över- implementering i allmänhet bedöms som positiva men är svåra att uppskatta. Att formulera principer för implementering som ligger i linje med riksdagens uttrycka vilja bedöms som positivt ur demo- kratiskt hänseende, och ökar tydligheten för berörda i implementer- ingsprocessen.

Finansiella konsekvenser för staten

Förslaget att ta fram principer för implementeringsarbetet bedöms inte innebära mer än försumbara kostnader för staten. En sådan åtgärd kan anses vara en del av det ordinarie arbetet, och minskar behovet av att i varje enskilt fall formulera dessa frågor vid fram- tagandet av uppdragsbeskrivningar och kommittédirektiv.

Konsekvenserna av förslaget om en starkare koppling mellan lag- stiftningsprocessen och genomförandeprocessen innebär också fram- för allt ett reviderat arbetssätt. Konsekvenserna av det beskrivs i av- snitt 11.1 om ett förändrat arbetssätt.

Konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen utgörs av mindre förändringar av arbetssätt och innebär inga direkta konsekvenser för företag och enskilda.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen innebär inga direkta konsekvenser för miljö och klimat eller sociala aspekter.

932

SOU 2025:93

Ett tydligare Sverige i EU

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen bedöms ge de önskade effekterna i form ett mer effektivt implementeringsarbete, vilka är svåra att kvantifiera. Förslagen be- döms inte leda till några konsekvenser i övrigt.

933

12 Tydligare miljökvalitetsmål

Klimatförändringarna gör att vi måste förändra våra konsumtions- och produktionsmönster. Konsumtionen av fossilt bränsle och varor baserade på fossila råvaror måste minska och produktionen måste i huvudsak baseras på recirkulation och fossilfria råvaror. Skogen anses spela en stor roll i detta. Samtidigt måste skogen nyttjas skonsamt med hänsyn till alla tre hållbarhetskriterier, ekonomi, miljö och sociala värden. Sverige har valt att styra miljöpolitiken genom att införa miljö- målssystemet vilket sätter mål för den natur- och miljöstatus vi ska uppnå över tid. Utvärderingen av dessa mål är styrande för politiska avvägningar gällande miljöpolitiken och budgetsatsningar1 .

Målen för miljöpolitiken är strukturerade i enlighet med miljö- målssystemet, med2 :

–ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom- ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen

–miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till

–etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Miljökvalitetsmålen och generationsmålet fastställs av riksdagen. Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda

skäl, av riksdagen.

1Prop. 2024/25:1, utgiftsområde 20.

2Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

935

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.1Miljömålssystemets framväxt

Miljömålen är beslutade av riksdagen och fungerar som vägledning för hela samhällets miljöarbete, såväl myndigheters, länsstyrelsers, kommuners som näringslivets och andra aktörers.

Riksdagen beslutade om ett generationsmål och 15 miljökvalitets- mål 1999, därefter (2005) adderades ett mål till Ett rikt växt- och djurliv.

Figur 12.1 Miljömålssystemets historia och framväxt

Källa: https://sverigesmiljomal.se/kontakt-och-material/presentationsmaterial/. Hämtat 2025 04 22.

När miljökvalitetsmålen antogs kopplades ett eller flera delmål till respektive miljökvalitetsmål. Dessa delmål var till stor del inriktade på förändringar i miljötillståndet. När miljömålssystemet revidera- des 2010 togs delmålen bort och ersattes med etappmål. Dessa skulle vara mer inriktade mot den samhällsomställning som behövdes i form av bland annat nya styrmedel och åtgärder. Regeringen uttryckte att etappmålen skulle vara steg på vägen för att skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen kan dessutom utgå direkt från generationsmålets strecksatser och ange att en viss omställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara upp- nådd. Därutöver kan etappmål även tillföras miljömålssystemet genom att mål som beslutas inom EU eller genom internationella överens- kommelser införlivas i miljömålssystemet. Etappmålen är tidsatta och gäller därmed en viss period. Regeringen har löpande beslutat om nya etappmål och har möjlighet att göra så även framgent.

I september 2010 fick ansvariga myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till nya preciseringar för miljökvalitetsmålen vilka redovisa- des i mars 2011. Förslagen skickades på remiss och regeringen fast- ställde sedan preciseringar i skrivelsen Svenska miljömål – precise- ringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål

936

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

(Ds 2012:23). I den framgår att regeringens utgångspunkt vid utform- ningen av preciseringarna var att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade. För de så kallade naturtypsmålen (till exempel Levande skogar) har preciseringarna i flera fall formulerats så att respektive miljökvalitetsmåls förhållande till EU:s regelverk och in- ternationella överenskommelser förtydligats. I utformningen av pre- ciseringarna av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv var ut- gångspunkten att presentera en målbild för biologisk mångfald och ekosystemtjänster eftersom en sådan samlad målbild underlättar tyd- liga kopplingar mellan övriga miljökvalitetsmål. Regeringen fram- höll också att det var viktigt att beskriva hur miljötillståndet för olika naturtyper samverkar och kan aggregeras på landskapsnivå. Skrivel- sen tar upp ekosystemresiliens och behovet av en grön infrastruktur samt frågor som rör biologiskt kulturarv och tätortsnära naturområ- den som särskilt viktiga exempel på sådana naturtypsövergripande frågor.

Sedan preciseringarna fastställdes 2012 har endast ett fåtal ändringar gjorts. För Begränsad klimatpåverkan har preciseringen ändrats ut- ifrån Parisavtalet. För God bebyggd miljö har preciseringen om hus- hållning ändrats genom att förnybar energi ersatts med fossilfri energi. Vad gäller Frisk luft framgår i den senaste budgetpropositionen3 att regeringen avser att ändra preciseringarna avseende marknära ozon och kvävedioxid i linje med WHO:s uppdaterade riktvärden.

Regeringen beslutade 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen (M 2010:04), med uppgift att lämna förslag till regeringen om hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan nås. Miljömålsberedningen ska fokusera på särskilt svåra områden som kräver politiska avvägningar. Samtidigt finns många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området särskilt behandlas av beredningen. Beredningen har hittills redovisat tio betänkanden och arbetar just nu med det elfte.

Miljömålsberedningen redovisade 20244 sitt uppdrag att föreslå en strategi för hur Sverige på ett kostnadseffektivt sätt ska nå de åtaganden om ökad kolsänka som väntas bli resultatet av klimat-

3Se prop. 2024/25:1, Utgiftsområde 20 BP 2025, avsnitt 3.7.3 om regeringens bedömning av måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålet Frisk Luft.

4SOU 2025:21.

937

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

neutralitetsmålet i EU:s klimatlag och förhandlingarna om EU:s LULUCF-förordning inklusive lämna nödvändiga författningsför- slag samt föreslå åtgärder för att uppnå LULUCF. Strategin innehåller förslag om en ny indikator för att följa upp miljökvalitetsmålet Be- gränsad klimatpåverkan: upptag och utsläpp från markanvändnings- sektorn. Strategin innehåller även förslag på förändringar av miljö- kvalitetsmålet Myllrande våtmarker och ändrade preciseringar för Levande skogar och ett Rikt odlingslandskap. Förslagen om föränd- ringar syftar till att ytterligare synliggöra utsläpp och upptag från markanvändningssektorn och behovet av att beakta nettoupptaget av växthusgaser vid beslut som rör markanvändning. Strategin inne- håller förslag på ersättningar för markägare som vidtar åtgärder för att öka nettoupptaget på sina marker. Staten skulle därmed ersätta markägare för att de tillhandahåller ekosystemtjänsten kolinlagring, genom skogsgödsling, förlängda omloppstider, återvätning och odling av mellangrödor. Vidare lägger Miljömålsberedningen förslag

–Om ett nytt etappmål för biologisk mångfald där förvaltning av skyddade områden, restaurering av natur samt minimal förlust av biologisk mångfald ska genomföras.

–Om skydd av natur inklusive skydd av urskog och gammal skog, förvaltning av formellt skyddade områden, restaurering av natur och minimal förlust av biologisk mångfald. I naturvårdsarbetet till 2030 föreslår Miljömålsberedningen att områden med naturtyp enligt restaureringsförordningen ska prioriteras.

–som bidrar till ökad restaurering av natur och stadsgrönska, genom att skapa förutsättningar för det restaureringsarbete som behöver göras till 2030.

Miljömålsberedningen bedömer också att en satsning på riktad in- formation och rådgivning till fastighetsägare och brukare är avgö- rande för att de åtgärder som Miljömålsberedningen föreslår ska ge önskat resultat.

2014 inrättade regeringen Miljömålsrådet5 som en plattform för myndighetscheferna vid de myndigheter som är strategiskt viktiga för förutsättningarna att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen6 . Miljömålsrådet fanns även tidigare men hade då en annan

5Sveriges miljömål. Miljömålsrådet. 2025-06-05.

6Regeringsbeslut. 2015. Dnr M2015/00213/Mm.

938

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

roll. I dag består det av 19 myndighetschefer (18 för nationella myn- digheter samt en representant för länsstyrelserna) med uppdrag kopplade till miljömålen. Miljömålsrådet ska verka för att kostnads- effektivt öka takten i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och Genera- tionsmålet. Miljömålsrådet ska varje år ta fram en gemensam åtgärds- lista för att visa vilka uppföljningsbara åtgärder som myndigheterna avser att vidta i samverkan för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen. För att öka takten i med att nå miljömålen kan Miljö- målsrådet också överlämna förslag till åtgärder till regeringen. Miljö- målsrådet har målsättningen att deras arbete ska7 :

–bidra till att de nationella miljömålen nås

–lyfta och om möjligt bidra till att lösa konflikter mellan olika samhällsmål

–få fram uppföljningsbara, myndighetsövergripande miljöåtgärder

–utifrån ett helhetsbehov leda till gemensamma åtgärder inom prioriterade områden

–bidra till väl genomarbetade förslag till regeringen.

12.1.1Ansvarsfördelning

Det är 26 nationella myndigheter som i sina instruktioner har till specifik uppgift att verka för att miljömålen uppnås. Åtta av dessa myndigheter ansvarar även för uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål. I regeringsformen framgår att

…det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Att nå de uppsatta målen är en uppgift för hela samhället.

12.1.2Uppföljning av miljökvalitetsmålen

Det är den ansvariga myndigheten som sammanställer uppföljningen och utvärderingen av respektive miljömål. Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet vägleda berörda myndigheter i deras arbete

7Miljömålsrådets årsrapport 2025.

939

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

med genomförande och uppföljning och sedan samlat varje år redo- visa uppföljningen till regeringen i enlighet med 2 § i Naturvårds- verkets instruktion (2012:989). Den årliga uppföljningen av miljö- målen redovisas i mars varje år och är underlag för arbetet med budgetpropositionen. För miljökvalitetsmålet Levande skogar har den årliga uppföljningen under senare år avgränsats till att huvud- sakligen fokusera på de statliga insatser som genomförts under året.

Minst en gång vart fjärde år ska Naturvårdsverket redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljömålen och utifrån denna lämna förslag i syfte att målen ska nås. I arbetet med redovis- ningen ska Naturvårdsverket inhämta synpunkter från och samordna berörda myndigheter Utvärderingarna görs dels för respektive miljö- kvalitetsmål, dels utifrån olika tematiska fördjupningsområden. Van- ligtvis resulterar arbetet i en huvudrapport och ett antal ytterligare rapporter. Den senaste fördjupade utvärderingen redovisades till regeringen i januari 2023.8

I miljömålspropositionen från 2010 framgår regeringens bedöm- ning av den ändrade bedömningsgrunden för när ett miljökvalitetsmål kan anses vara uppnått.

Det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsätt- ningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en gene- ration. Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Generationsmålets streck- satser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.

Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt är ett mål som vid senaste fördjupade utvärderingen 2023 bedöms vara uppnått även om ozon- skiktet fortfarande är uttunnat. Detta utifrån den nya bedömnings- grunden att förutsättningarna för att uppnå det önskade tillståndet i miljön finns på plats. Två andra mål bedöms kunna uppnås inom en generation med nuvarande styrmedel: Frisk luft samt Bara naturlig försurning. Övriga miljökvalitetsmål bedöms inte nås med nuvarande styrmedel och insatser.

8Sveriges miljömål. Så fungerar arbetet. 2025-02-06.

940

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

12.1.3Begränsat antal indikatorer

I juni 2016 fick de uppföljningsansvariga myndigheterna i uppdrag att se över indikatorerna för miljömålen. I uppdraget ingick att före- slå hur en samlad och begränsad uppsättning kostnadseffektiva indi- katorer borde utformas för att ge en heltäckande bild av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och Generationsmålet samtidigt som rele- vanta mål inom Agenda 2030 beaktas. Det är dessa indikatorer som

ihuvudsak gäller i dag. Sammantaget handlar det om ett 80-tal indi- katorer som visar förändringar som är viktiga för uppföljningen av miljömålen. De är ett urval indikatorer som bidrar till att ge en bild av utvecklingen för miljömålen, visa om den går i rätt riktning och rätt takt, visa hur miljön mår och ge underlag för åtgärder och beslut. Dataunderlaget till många av indikatorerna bygger på regelbundna provtagningar, utsläppsstatistik, enkäter och andra studier om till- ståndet i miljön, bland annat från den regionala och nationella miljö- övervakningen. Många indikatorer ingår också i Sveriges officiella statistik. Andra indikatorer baseras på bedömningar utifrån rådande kunskapsläge och trender.

Den begränsade uppsättningen indikatorer för respektive miljö- kvalitetsmål gör att det för många av målen krävs kompletterande indikatorer, mått och underlag för att möjliggöra en rättvisande upp- följning. För alla miljökvalitetsmål finns därför en målmanual9 som beskriver vilka indikatorer, mått och nivåer som används vid upp- följningen. Skogsstyrelsen konstaterar i målmanualen att den be- höver fortsatt utvecklas utifrån ny kunskap och tillgång till rele- vanta miljödata. I manualen för Levande skogar framgår exempelvis att det fortfarande saknas statistik för avverkning och påverkan på skogar med höga naturvärden, kontinuitetsskogar och hänsynskrä- vande biotoper. Uppföljningen av skogsbrukets generella hänsyn är under utveckling och redovisade resultat saknas. Utvecklingsbehovet har bedömts vara störst kopplat till preciseringarna Grön infrastruktur, Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation, samt för Hotade arter och återställda livsmiljöer.10

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket är de myndigheter med störst ansvar för de miljökvalitetsmål som har bäring på skog och skogsbruk. De har också därmed stort ansvar för hur skogs- och

9RUS – regional utveckling & samverkan i miljömålssystemet 2024-04-10.

10Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/3285.

941

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

miljöpolitiken genomförs. Det har riktats kritik11,12 mot att det är samma myndigheter som ska utvärdera miljömålen, samma mål om de alltså satt upp och varit drivande för att uppnå. Miljömyndighets- utredningen 201513 uttalar att

Det finns allvarliga brister i effektivitet, enhetlighet, rättssäkerhet och konkurrensneutralitet i tillståndsgivning och tillsyn. Tillgängligheten till forskningen måste öka så att resultaten kan komma till nytta. Det är ett problem att det inte finns någon oberoende utvärdering av effek- terna av miljömålsarbetet.

Miljömyndighetsutredningen förslog därför att regeringen inrättar en helt ny myndighet med ansvar för bland annat en återkommande oberoende samhällsövergripande utvärdering av effekterna av arbetet i miljömålssystemet samt att det skapas bättre utrymme och tillgäng- lighet för forskning och forskningsresultat i miljömålssystemet. För- slaget togs ej vidare av regeringen.

12.1.4Kopplingar till internationella och EU-åtaganden

Agenda 2030

Vid FN:s toppmöte 2015 antog världens regeringar Agenda 2030 för hållbar utveckling. Agendan innehåller 17 globala mål och 169 delmål som ska leda världen mot en hållbar och rättvis framtid. Regeringens övergripande arbete med Agenda 2030 vägleds av det riksdagsbundna målet för genomförandet av Agenda 2030. Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internatio- nellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. Arbetet med att genomföra det riksdagsbundna målet är avgörande för genomförandet av agendan. Regeringen anger i bud- getpropositionen 2025 (utgiftsområde 20) att miljömålen utgör det nationella genomförandet av Agenda 2030:s miljörelaterade mål och delmål. Samtidigt anges att arbetet för att nå miljömålen även bidrar till att nå andra mål i Agenda 2030. Generationsmålet och de 16 miljö- kvalitetsmålen kopplar tydligt till flera av målen i Agenda 203014 .

11SOU 2015:43

12LRF 2025. Näringspolitisk rapport nr 4.

13SOU 2019/20:188.

14Se Prop. 2024/25:1. Utgiftsområde 20, tabell 3.1.

942

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Forest Europe

Forest Europe (Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar, tidi- gare MCPFE) är en frivillig process för samarbete mellan 45 euro- peiska länder samt europeiska kommissionen i syfte att diskutera gemensamma problem och möjligheter som rör skog och skogsbruk. Forest Europe utvecklar bland annat gemensamma strategier för hållbart skogsbruk. I samband med den andra ministerkonferensen

i Helsingfors 1993 antog de också en definition av hållbart skogs- bruk. Till definitionen och de sex kriterierna har 34 indikatorer kopp- lats för att mäta framstegen mot ett hållbart skogsbruk.

Forest Europe samlar vart femte år in uppgifter till indikatorerna från de europeiska länderna. Uppgifterna sammanställs och publiceras som en rapport med benämningen State of Europe's Forests varav den senaste publicerades 202015 . Nästa rapport publiceras 2025 under det svenska ordförandeskapet av Forest Europe.

Skogsstyrelsen använder sig av indikatorer för uppföljning av miljö- kvalitetsmålet Levande skogar. Några av miljökvalitetsmålens indika- torer sammanfaller med eller ligger väldigt nära några av de indika- torer som också används inom Forest Europe.

EU:s gröna giv

Inom EU-samarbetet finns pågående processer framför allt inom EU:s gröna giv, vars krav kan komma att passa bra som indikatorer i Miljömålssystemet. Nämnas kan bestämmelser inom LULUCF- förordningen samt kommande indikatorer i den antagna naturrestau- reringslagen (EU 2024/1991) som berör skog och som innebär fram- tida rapporteringsåtagande. Läs mer om EU:s gröna giv i avsnitt 11.3.

15Forest Europe. 2020.

943

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.2Miljömålssystemets uppbyggnad

12.2.1Generationsmålet

Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Generationsmålet ska därför vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och lyder16 :

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internatio- nella sammanhang.

För att förtydliga generationsmålet och förtydliga vad miljöpolitiken ska fokusera på, har regeringen beslutat om sju strecksatser. De är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska där- för ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitets- målen bedöms och i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen.17 Streck- satserna är:

–Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad.

–Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart.

–Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.

–Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen.

–En god hushållning sker med naturresurserna.

–Andelen fossilfri energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön.

16Prop. 2009/10:155.

17Prop. 2009/10:155.

944

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Generationsmålet och alla dess strecksatser berör på olika sätt skog och skogsbruk.

12.2.2Miljökvalitetsmål

Sveriges miljökvalitetsmål beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. De 16 målen är

1.Begränsad klimatpåverkan. Halten av växthusgaser i atmos- fären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatföränd- ringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påver- kan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

2.Frisk luft. Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

3.Bara naturlig försurning. De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka kor- rosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenled- ningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.

4.Giftfri miljö. Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosyste- men är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.

5.Skyddande ozonskikt. Ozonskiktet ska utvecklas så att det lång- siktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

6.Säker strålmiljö. Människors hälsa och den biologiska mång- falden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.

945

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

7.Ingen övergödning. Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

8.Levande sjöar och vattendrag. Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska beva- ras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kultur- miljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för frilufts- liv värnas.

9.Grundvatten av god kvalitet. Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

10.Hav i balans samt levande kust och skärgård. Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

11.Myllrande våtmarker. Våtmarkernas ekologiska och vattenhus- hållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våt- marker bevaras för framtiden.

12.Levande skogar. Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

13.Ett rikt odlingslandskap. Odlingslandskapets och jordbruks- markens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduk- tion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

14.Storslagen fjällmiljö. Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglig- het vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

946

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

15.God bebyggd miljö. Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas

16.Ett rikt växt- och djurliv. Den biologiska mångfalden ska be- varas och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och väl- färd.

12.2.3Preciseringar

Till varje miljökvalitetsmål finns preciseringar som i de allra flesta fall är fastställda av regeringen. Preciseringarna ska utgöra grunden för att tolka miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedöm- ningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljö- arbetet.

Nedan går jag djupare in på preciseringar tillhörandes Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan.

12.2.4Indikatorer

Indikatorerna inom miljömålssystemet visar förändringar i faktorer som är viktiga för uppföljningen av miljömålen. De är ett urval indi- katorer som är till hjälp för att följa hur arbetet går. Indikatorerna ska ge en bild av utvecklingen mot miljömålen, visa om den går i rätt riktning och rätt takt, visa hur miljön mår och ge underlag för åtgärder och beslut. De har valts ut av de uppföljningsansvariga myndigheterna. Dataunderlaget till många av indikatorerna bygger på regelbundna provtagningar, utsläppsstatistik, enkäter och andra studier om till-

947

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

ståndet i miljön, bland annat från den regionala och nationella miljö- övervakningen.18

Framtagna miljömålsindikatorer ska användas i uppföljning och bedömning av miljökvalitetsmålen. Indikatorer kan belysa olika per- spektiv, exempelvis miljötillstånd eller miljöarbetet hos olika aktörer. Ambitionen är att indikatorerna ska vara kommunikativa och lätta att begripa och att de ska vara möjliga att uppdatera kontinuerligt för att följa trender över tid. De ska bygga på standardiserade meto- der, helst gå att uppdatera årligen och helst vara möjliga att använda även i den regionala uppföljningen. Det är en fördel om indikato- rerna även är möjliga att använda i uppföljningen av Sveriges åtagan- den enligt Agenda 2030.19

På www.sverigesmiljomal.se finns de fem mest centrala indikato- rerna för varje miljökvalitetsmål publicerade. Dessa är dock inte till- räckliga för att täcka uppföljningen av respektive miljökvalitetsmål. De övriga indikatorerna finns att finna i varje miljökvalitetsmåls mål- manual20 .

12.2.5Etappmål

Etappmålen är steg på vägen för att nå generationsmålet och miljökva- litetsmålen. Etappmålen fokuserar på den samhällsomställning som behövs och tydliggör var insatser bör sättas in. Ett viktigt syfte med miljökvalitetsmålen och etappmålen är att de ska vara vägledande för allas miljöarbete, såväl för regeringen som för myndigheter och övriga aktörer. Etappmålen ersätter tidigare delmål. För närvarande finns 18 etappmål inom åtta olika miljöaspekter (inom parentes anges etappmålets slutår)

–Avfall

–Mer bygg- och rivningsavfall materialåtervinns och förbereds för återanvändning (2025)

–Öka andelen kommunalt avfall som materialåtervinns och förbereds för återanvändning (2025)

18Sveriges miljömål. Så fungerar arbetet. 2024-11-26.

19Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/1.

20RUS – regional utveckling & samverkan i miljömålssystemet. 2025-04-10.

948

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–Begränsad miljöpåverkan

–Minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter (2030)

–Minskade utsläpp av växthusgaser (2030)

–Minskade utsläpp av växthusgaser (2040)

–Minskade utsläpp av växthusgaser (2045)

–Cirkulär ekonomi

–Ökad återanvändning av förpackningar (2026 respektive 2030)

–Farliga ämnen

–Minskad användning av biocidprodukter (2030)

–Minskad användning av växtskyddsmedel (2030)

–Minimera läkemedelsrester i miljön (2030)

–Kartlägg och minimera utsläpp av dioxin (2030)

–Hållbar stadsutveckling

–Öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik (2025)

–Förbättrad dagvattenhantering i befintlig bebyggelse (2025)

–Integrering av stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer (2025)

–Luftföroreningar

–Minskning av nationella utsläpp av luftföroreningar (2025)

–Minskat matsvinn

–Ökad andel av livsmedelsproduktionen når butik och kon- sument (2025)

–Matsvinnet ska minska så att det sammantagna livsmedels- avfallet minskar (2025)

–Övergödning

–Tillförseln av kväve och fosfor till sjöar, vattendrag, kust och hav ska minskas så att övergödningen avtar (2030)

949

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

För närvarande saknas etappmål för biologisk mångfald. Det har tidigare funnits men har löpt ut och ännu inte ersatts av nya. Miljö- målsberedningen fick i augusti 2022 i uppdrag att bland annat före- slå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till Sveriges åtaganden inom EU och internationellt för naturvård och biologisk mångfald. Uppdraget redovisades i februari 202521 och Miljömålsberedningen föreslår följande nya etappmål:

1.Senast 2030 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 30 pro- cent av de i Sverige förekommande naturtyper enligt EU:s restau- reringsförordning vilka inte är i gott tillstånd. Senast 2040 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 60 procent och senast 2050 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 90 procent av respektive grupp av dessa naturtyper.

2.Senast 2030 ska mångfalden av vilda pollinatörer förbättras och populationer av vilda pollinatörer ska påvisa en ökande trend.

3.Samtliga kommuner ska senast 2030 ta tillvara och integrera stads- grönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och förvaltning i städer och tätorter. (Detta är en ut- veckling och förlängning av befintligt etappmål En majoritet av kommunerna ska senast 2025 ta tillvara och integrera stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer vid planering, byggande och förvaltning i städer och tätorter.)

4.Alla formellt skyddade områden ska senast 2030 förvaltas genom naturvårdande skötsel eller ett aktivt beslut om fri utveckling, så att de inte förlorar de naturvärden de syftar till att bevara.

5.All mark inom statligt skyddade områden som är möjlig att restau- rera till naturtyp enligt art- och habitatdirektivet ska vara restau- rerad till naturtyp, eller sådan restaurering ska vara påbörjad, senast 2030.

6.Senast 2030 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 30 pro- cent av de i Sverige förekommande naturtyper enligt EU:s restau- reringsförordning vilka inte är i gott tillstånd. Senast 2040 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 60 procent och senast 2050 ska restaureringsåtgärder genomföras för minst 90 procent av respektive grupp av dessa naturtyper.

21SOU 2025:21.

950

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

7.Senast 2030 ska mångfalden av vilda pollinatörer förbättras och populationer av vilda pollinatörer ska påvisa en ökande trend.

Miljömålsberedningen föreslår vidare att följande likalydande precise- ringar tillförs miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt odlings- landskap:

–Levande skogar preciseras så att med målet avses att Skogarnas nettoupptag av växthusgaser ökar fram till 2030.

–Ett rikt odlingslandskap preciseras så att med målet avses att Odlingslandskapets nettoupptag av växthusgaser ökar fram till 2030.

I syfte att tydliggöra kolinlagringens betydelse för att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären föreslår Miljömålsberedningen22 att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan följs upp med ytterligare en indikator: Upptag och utsläpp från markanvändnings- sektorn.

12.3Miljökvalitetsmålet Levande skogar

Definitionen av Levande skogar lyder:

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö- värden och sociala värden värnas.

Målet handlar om skog så dess formulering och samtliga nio preci- seringar har stark koppling till skogsbruket. Det finns som tidigare nämnt en målmanual för uppföljning av målet. Dessutom finns rapporten Gröna steg för Levande skogar, se nedan.

I detta kapitel finns alla Levande skogars indikatorer presenterade under den precisering som den tillhör. Även de Gröna stegen presen- teras. Om inget annat anges är informationen hämtad från Skogs- styrelsens målmanual för Levande skogar23 .

22SOU 2025:21.

23Skogsstyrelsen 2024. Dnr 2024/3285.

951

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Gröna steg för Levande skogar

För att göra miljömålsarbetet för Levande skogar mer konkret har Skogsstyrelsen genom en samverkansprocess fastställt målsatta indika- torer för Levande skogar. Dessa kallas Gröna steg. De Gröna stegen ska vara motivationsskapande, relevanta och betydelsefulla för Levande skogar. Avsikten är inte att precisera slutliga målnivåer för Levande skogar inom ramen för denna process utan målet är att de utövare som berörs av de Gröna stegen kan påverka resultat i skogen och målupp- fyllelsen för Levande skogar. De Gröna stegen kommer utgöra en del av underlagen för att analysera och utvärdera om miljöarbetet går i rätt riktning och i rätt takt. De Gröna stegen är inte heltäckande för alla områden som är viktiga för Levande skogars måluppfyllelse.24

När De Gröna stegen togs fram gjorde man det med målet att de

–Ska vara faktabaserade, ha relevans för och vara betydelsefulla för uppfyllandet av miljömålet Levande skogar.

–Ska vara påverkbara och motivationsskapande för skogsbruket. Det innebär att det är möjligt att ta fram Gröna steg som är be- gripliga, så att man förstår varför man jobbar mot målet. Det ska finnas en rådighet och vara sannolikt att åtgärden ger önskat resul- tat. Att ett mål är motivationsskapande behöver inte innebära att det behöver vara billigt, enkelt eller kräva en låg ansträngning att nå målet.

–Bör främst gå att använda för att följa åtgärder eller utvecklingen av miljötillståndet i skogen vad gäller riktning och förändringstakt.

–Ska kunna ligga till grund för delmål i linje med SMART (specifik, mätbar, accepterad, realistisk, tidsatt).

De Gröna stegen är formulerade så att man tydligt kan förstå hur de bidrar till uppfyllandet av preciseringarna till miljömålet Levande Skogar. De är utvalda och uppsatta för att åtgärderna ska vara både effektiva för att styra mot målet Levande skogar och upplevas moti- vationsskapande för skogsägare, entreprenörer, skogsägarföreningar och skogsbolag Det kan alltså finnas åtgärder som mer effektiv styr mot miljötillståndet i sig men som en enskild skogsägare inte kan råda över eller själv följa upp som till exempel markvattnets status

24Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2023/3.

952

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

eller totala mängden avsatt skog i Sverige. Dessa mål anses inte vara lika motiverande och har därför inte inkluderats i Levande skogar.

Det kommer finnas ett löpande behov av fortsatt arbete för att komplettera de Gröna stegen inom områden där det hittills saknas dataunderlag för nulägesbeskrivning. Det behövs också fortsatt arbete med att förvalta och verka för att genomföra de Gröna stegen, inklu- sive uppföljning och redovisning.

De Gröna stegen presenteras nedan tillsammans med den indi- kator som de specificerar.

12.3.1Preciseringar och indikatorer för Levande skogar

– beskrivning och status

Miljökvalitetsmålet har nio preciseringar vilka syftar till att förtyd- liga Levande skogar och används i det fortlöpande arbetet för att följa upp målet. Varje precisering har indikatorer som anger vad som följs upp vid utvärderingen av preciseringen. Sammantaget ska preciseringarna leda till att målet uppnås.

Skogsmarkens egenskaper och processer

Preciseringen lyder:

Skogsmarkens egenskaper och processer: Skogsmarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna.

För preciseringen finns nio indikatorer och mått.

1. Körskador

Körskador har flera effekter som är negativa för både miljön och skogens tillväxt. Det handlar till exempel om erosion, markkompak- tering och skadade kulturlämningar. Att förhindra körskador i sam- band med skogsbruksåtgärder är därför mycket angeläget och något som skogsbruket aktivt arbetat med under flera år.

Indikatorn ska visa på trenden i hänsynstagandet när det gäller körning i samband med föryngringsavverkning. Indikatorn kommer

953

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

att justeras. Skogsstyrelsen utvecklar ny hänsynsuppföljning och indikatorn kommer att utvecklas utifrån det nya underlaget.25

2. Transport över vattendrag

Transporter över vattendrag i samband med avverkningar kan orsaka körskador som påverkar vattnets kvalitet och marken i vattendragens närhet.

Indikatorn följer antalet överfarter och andelen överfarter med allvarliga skador. Indikatorn kommer att justeras. Skogsstyrelsen utvecklar ny hänsynsuppföljning och indikatorn kommer att ändras utifrån det nya underlaget.26

Det finns ett Grönt steg kopplat till indikatorn vilket lyder

Planering och anläggning av överfarter över vattendrag vid terräng- körning följer målbilden för god miljöhänsyn så att:

•Andelen objekt med vattendrag utan skador till följd av körning med skogsmaskin ökar fram till 2025.

•Andelen överfarter över vattendrag utan skador vid avfart och påfarter ökar fram till 2025.

Hänsyn vid vattenöverfarter kan följas upp i Skogsstyrelsens nya hänsynsuppföljning. Statistik har inte publicerats och det är inte klart när statistiken kan publiceras av Skogsstyrelsen. Det kan finnas behov av att justera det Gröna steget utifrån möjligt statistiskt Underlag.

3. Hänsyn till sjöar och vattendrag vid markberedning

Den miljöhänsyn som tas i samband med markberedning har stor betydelse för eventuell påverkan på mark och vatten som åtgärden kan medföra.

Data finns inte tillgängligt i dag men är under utarbetning genom Skogsstyrelsens statistik över utförda åtgärder samt från Skogsstyrel- sens hänsynsuppföljning.

25Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/3285.

26Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/3285.

954

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

4. Skogsbrukets försurande påverkan

Svavelnedfallet har minskat kraftigt de senaste decennierna med minskad försurningspåverkan på skogsmark som följd. Det finns en risk att skogsbrukets försurningspåverkan ökar med ökat uttag av skogsbiobränsle. Målet är att uppnå ett tillstånd där skogsbruket inte har någon försurande påverkan.

Utvecklingsarbete pågår för att förbättra underlaget för indika- torn. I dag kommer data från Skogsstyrelsen och redovisar årlig av- verkad areal, årligt uttag av grot (grenar och toppar), årligt uttag av grot där askåterföring behövs samt årlig areal där askåterföring sker.

5. Inlagring av kol i skogsmark

Inom klimatrapporteringen Markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk (LULUCF) rapporteras kolförrådsförändringar. Årliga förändringar i kolförråd beräknas för bland annat markkol.

Den beräknade ökningen av kol i mineraljord leder till stort upptag men är i förhållande till total markkolspool relativt liten.

Olika skogs- och marktyper lagrar olika mängd kol. I marker med hög grundvattenyta samlas stora lager kol i form av torv. Jämför man olika typer av skog innehåller boreala, det vill säga nordliga, skogar den största andelen kol. Knappt 60 procent av allt kol som är bundet i världens skogar finns i de boreala skogarna. I svenska skogar är två tredjedelar av kolet lagrat i marken och en tredjedel i trädets olika delar.

Både beroende på klimatets utveckling och på hur skogen brukas kan mängden kol som är bundet i skogen förändras. Data kommer från SLU, Markinventeringen och analysresultat kan hämtas från LULUCF-rapporteringen. SLU har tagit fram ett underlag för en svensk bokföringsrapport för brukad skogsmark inklusive skoglig referensnivå för åren 2021–203027 .

27SLU 2018. Rapport SLU ID SLU.ua.2018.2.6-3343.

955

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

6. Nedfall av svavel

Nedfall av svavel leder till försurning av mark och vatten vilket på- verkar känsliga djur och växter i främst sjöar och vattendrag. Även dricksvattnets kvalitet kan försämras och byggnader och hällrist- ningar skadas genom korrosion.

Totaldepositionen i skog mäts som krondropp som ger ett samlat värde för våt- och torrdeposition. Trädkronorna samlar på sig svavel- haltiga gaser och partiklar som sedan förs ner till marken med neder- börden. Ju större den filtrerande ytan är, desto mer deponeras via torrdeposition. Nedfallet är därför större i granskog än i tall- och lövskog, eftersom täckningsgraden är avsevärt större.

Underlagsdata kommer från IVL Svenska Miljöinstitutet och Naturvårdsverket i form av mängd vått och torrt nedfall av svavel per hektar granskog.

7. Nedfall av kväve

Nedfall av kväve (kväveoxider och ammoniak) leder till försurning och övergödning av mark och vatten vilket kan påverka känsliga djur och växter i områden med hög försurning eller övergödning. Även dricksvatten kan påverkas negativt. Beskrivningen av kvävenedfall i tid och rum baseras på data från olika mätstationer inom Luft- och nederbördskemiska nätet samt inom Krondroppsnätet.

Underlagsdata kommer från IVL Svenska Miljöinstitutet och Naturvårdsverket i form av mängd våtdeposition av oorganiskt kväve per hektar.

8. Utförande av skogsbruksåtgärder

Kvävegödsling, dikesrensning, skyddsdikning och markberedning är skogsbruksåtgärder som påverkar markens naturgivna förutsätt- ningar såsom näringsförhållanden och hydrologi. Hur stor påverkan blir beror av både omfattningen och kvaliteten på utförandet av åt- gärderna. Det är därför viktigt att följa inte bara hänsyn utan också ökningar eller minskningar över tid.

956

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Åtgärderna är viktiga ur ett produktionsperspektiv, och ökning/ minskning innebär inte med automatik positiv eller negativ påver- kan på preciseringen.

Data kommer från Skogsstyrelsens statistik över utförda åtgär- der, samt i framtiden kanske underlag kan komma från Skogsstyrel- sens hänsynsuppföljning. Datainsamling om utförande av dikesrens- ning och skyddsdikning saknas.

9. Humuslagrets tjocklek och typ

Humuslagret bildas av döda växtrester (förna) som fallit till marken och börjat brytas ner. Vid nedbrytningen av det organiska materialet frigörs näringsämnen som är viktiga för trädens och andra växters till- växt. Det organiska materialet fungerar också som en effektiv jon- bytare och kan binda positivt laddade joner som Ca2+, Mg2+ och K+. Humuslagret utgör därför en viktig reservoar av växtnäringsämnen. Det levererar näringsämnen som ingår i det biologiska kretsloppet och binder näringsämnen.

Att följa utvecklingen av humuslagrets tjocklek och typ över tid är ett sätt att fånga in tillstånd och förändring i skogsmarkens biologi, förråd av växtnäringsämnen samt markfuktighet. Dessa är delar i preciseringen som inte följts upp tidigare och indikatorn utgör ett viktigt tillskott till uppföljningen av preciseringen. Data kommer från SLU, Markinventeringen.

Ekosystemtjänster

Preciseringen lyder:

Ekosystemtjänster: Skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna.

Ekosystemtjänster har en indikator: Statusklassning av skogens eko- systemtjänster. I den sammanställer Skogsstyrelsen kunskap om sko- gens ekosystemtjänster. Förutom att definiera och beskriva vad de betyder för människan bedöms också faktorer som påverkar respek- tive ekosystemtjänst och dess aktuella status. Utöver indikatorn an- vänds annat relevant underlag för uppföljning och utvärdering av preciseringen, såsom exempelvis aktuella forskningsrapporter och underlag från andra myndigheter. I utvärdering och uppföljning be-

957

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

döms även effekter av olika beslutade åtgärder och styrmedel. Rele- vant statistik som inte ingår bland de indikatorer som finns angivna i målmanualen för Levande skogar kan tillkomma.

Ekosystemtjänster är värden som ekosystemen tillhandahåller och skogens ekosystemtjänster har stor betydelse för människans välfärd. De består av

–Försörjande tjänster: olika varor som vi erhåller från ekosyste- men, såsom, timmer och massaved, biobränslen, vilt, bär, dricks- vatten och svamp.

–Reglerande tjänster: reglerande processer såsom skogens regler- ing av klimatet, förebyggande av stormar och vattenreglering.

–Kulturella tjänster: icke-materiella värden såsom skogars bidrag till vårt välbefinnande genom att erbjuda miljöer för friluftsliv, turism, bidrag till mental och fysisk hälsa, och skogens roll i hur vår folktro och spirituella värden utformats.

–Stödjande tjänster: tjänster som utgör grundläggande förutsätt- ningar för den vidare produktionen av alla andra ekosystemtjän- ster. De skiljer sig genom att deras påverkan är mer indirekt och påverkar människan på lång sikt. Stödjande tjänster är exempel- vis biogeokemiska kretslopp, biologisk mångfald, markens bör- dighet och fotosyntes.

Inom ramarna för Levande skogar är det betydelsefullt med en bred och relativt heltäckande bild av skogens ekosystemtjänster. Av för- klarliga skäl saknas statistik för en stor mängd av de för skogen kart- lagda ekosystemtjänster och det skulle ge en bristfällig och skev bild att följa upp enbart de tjänster där statistik finns tillgänglig.

Tidigare uppföljningar har inte följt upp preciseringen på ett tillfredsställande vis. Det finns ett första underlag som grund för att följa upp preciseringen utifrån Skogsstyrelsen arbete från 2017 som mynnade ut i rapporten Skogens ekosystemtjänster – status och påverkan28 . Skogsstyrelsen gör därmed bedömningen att det finns ett bra underlag men att det kommer finnas behov av att, i takt med att nytt dataunderlag tillkommer, utveckla denna vidare.

Måttet redovisas genom bedömning av ekosystemtjänstens status:

28Skogsstyrelsen 2017. Rapport 2017/13.

958

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–God status innebär att skogliga ekosystemtjänster produceras och används utifrån sina inneboende förutsättningar på en nivå som är hållbar och så att möjligheten till användning för nuvarande och framtida generationer tryggas.

–Otillräcklig status definieras som det tillstånd där omedelbar upp- märksamhet, utvidgat skydd och/eller försiktig förvaltning krävs.

–Måttlig status utgör ett tillstånd som varken kan klassas som god eller otillräcklig status. Detta inbegriper de situationer då bedömningsunderlaget anses för bristfälligt för att klassificeras som god eller otillräcklig status.

Bedömningen ska uppdateras av Skogsstyrelsen specialister med viss regelbundenhet enligt de anvisningar och den metodik som anges i rapporten29 .

Grön infrastruktur

Indikatorn lyder:

Grön infrastruktur: Skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga naturgeografiska regioner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden som en del i en grön infrastruktur.

Preciseringen har tretton indikatorer och till dessa finns sex Gröna steg kopplade. Alla indikatorer kan inte följas upp årligen och för vissa behövs utvecklingsarbete innan de är klara att använda. Utöver dessa indikatorer används även annat relevant underlag för uppfölj- ning och utvärdering av preciseringen, såsom aktuella forsknings- rapporter och underlag från andra myndigheter än Skogsstyrelsen. I utvärdering och uppföljning bedöms även effekter av olika beslutade åtgärder och styrmedel. Relevant statistik som inte ingår bland de indikatorer och mått som finns angivna i målmanualen för Levande skogar kan tillkomma.

29Skogsstyrelsen 2017. Rapport 2017/13.

959

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

1.Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, hänsynsytor och improduktiv skogsmark.

Att långsiktigt undanta skogar med höga naturvärden är en av de viktigaste insatserna för ökad måluppfyllelse av Levande skogar. Det minskar problemet med fragmentering och förlust av livsmil- jöer och därmed också förlust av biologisk mångfald. Arbetet med att skydda och undanta skogar med höga naturvärden från avverk- ning sker via myndigheternas arbete med formellt skydd, samt inom ramarna för sektorsansvaret via skogsbrukets frivilliga avsättningar. Även impedimenten kan utgöra livsmiljö för vissa arter och utgöra grund för olika ekosystemtjänster.

Indikatorn redovisar formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar, improduktiv skogsmark samt hänsynsareal vid föryngringsavverk- ning. Statistiken publiceras årligen och redovisar arealer skogsmark inom de fyra formerna. Uppgifterna tas fram i samarbete mellan fyra myndigheter; SCB, Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och SLU.

Med anledning av metodmässiga och juridiska skillnader mellan formerna, samt att statistiken inte är värderad i relation till nationella eller internationella mål, kan summeringar av de fyra formerna vara missvisande. I den officiella statistiken summeras de därför inte. För statistikens alla delar har dataunderlaget förbättrats och utökats.

Ändringar har inte gjorts i äldre rapporter, jämförelser över tid ska därför inte göras. Korrekta och uppdaterade värden för samtliga år finns i SCB:s statistikdatabas.

Vid utgången av 2023 var:

–2,476 miljoner hektar skogsmark formellt skyddad vilket utgör

9,2 procent av landets totala skogsmark

–1,406 miljoner hektar produktiv skogsmark formellt skyddad vilket utgör 6,1 procent av landets totala produktiva skogsmark.

Under 2023 tillkom formellt skydd på 78 800 hektar skogsmark varav 57 000 hektar på produktiv skogsmark.

Efter flera års ökning minskade arealen frivilliga avsättningar 2023 med 22 100 hektar. Den största orsaken till minskningen är ett avtal mellan Sveaskog och Naturvårdsverket om att en del av Sveaskogs avsättningar ska få formellt skydd, vilket innebär att de inte räknas som frivilliga avsättningar längre.

960

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Vid utgången av 2023 skattades att 2,3 procent av den produktiva skogsmarksarealen utgjordes av så kallade hänsynsytor. Resultatet av skattningarna visar därmed att nästan 529 600 hektar hänsyns- ytor har ackumulerats sedan 1993.30

De frivilliga avsättningarna sker uteslutande på produktiv skogs- mark.

Skogsstyrelsens bildande av nya områdesskydd 2023 var de lägsta sedan 1996. Orsaken är lägre budgettilldelning samtidigt som en större andel av skyddsanslaget har behövts till intrångsersättningar ovan gränsen för fjällnära skog. 711 hektar biotopskyddsområden och naturvårdsavtal har bildats av Skogsstyrelsen under 2024. Intresset för formellt skydd är stort bland markägare men resurserna har inte varit tillräckliga för att tillgodose intresset. Under 2024 betalade Skogsstyrelsen ut nära 324 miljoner kronor i intrångsersättningar till markägare för nekad avverkning i fjällnära skog. Det är en fort- satt ökning sedan 2020, då de första ersättningarna om 3 miljoner kronor betalades ut.31

2. Gammal skog

I den gamla skogen finns ofta fler arter än i yngre skogar. Här finns framför allt konkurrenssvaga arter som kan ha svårt att sprida sig eller som förökar sig i ett sent stadium i sin livscykel. De arter som gynnas i den gamla skogen är ofta specialiserade på en viss landskaps- typ eller av ett visst substrat som de är helt beroende av.

Gammal skog är en indikator som visar arealen gammal skog (äldre än 140 år i Norrland, Dalarnas, Värmlands, och Örebro län samt äldre än 120 år i övriga landet). Arealen avser produktiv skogs- mark utanför skyddade områden. Indikatorn utvecklas till att visa arealen även i skyddade områden och på improduktiv skogsmark. Även hänsynsytor och kantzoner ingår i statistiken förutsatt att de nått rätt ålder. Vidare ingår skogsbrukets frivilliga avsättningar vilka ofta är gamla skogar och uppgår till 1,3 miljoner hektar produktiv skog.

Att en skog är gammal innebär inte med säkerhet att den har höga naturvärden, utan skogens historik, grad av kontinuitet, strukturer

30Naturvårdsverket. Skyddad skogsmark. 2025-02-07.

31Naturvårdsverket. 2025. NV-072667-24.

961

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

och det omgivande skogslandskapets egenskaper påverkar. Höga naturvärden är i stor utsträckning kopplade till, och beroende av lång kontinuitet. Det finns svårigheter att följa upp skogar med lång kon- tinuitet bland annat för att en skog med lång kontinuitet ofta är ålders- blandad och det är svårt att fastställa en ”beståndsålder”. Kontinuitet av vissa företeelser, som specifika substrat och livsmiljöer, på en viss plats under en mycket lång tid är särskilt viktig för svårspridda arter med begränsad förekomst i landskapet.

Förekomsten av kvarvarande gamla kontinuitetsskogar och hur de behandlas en viktig faktor för framtidens Levande Skogar. Som indikatorn Gamla skogar ser ut i dag fångas inte dessa aspekter, men indikatorn bedöms ändå vara en pusselbit som är viktig att följa.

Indikatorn bör anpassas till EU:s förnybartdirektiv och dess be- grepp för Gammal skog, läs mer i kapitel 11.

Underlag hämtas från Riksskogstaxeringen och SLU publicerar indikatorn årligen som Sveriges Officiella Statistik. Indikatorn an- vänds också för uppföljning av preciseringen Friluftsliv.

Under 1900-talet minskade arealerna gammal skog starkt och resultaten från Riksskogstaxeringen visar att arealen var som lägst i början av 1990-talet. Arealen i hela landet var då ungefär en miljon hektar. Arealerna med gammal skog har därefter ökat.

Gamla skogar med en beståndsålder över 160 år, som ofta är vik- tiga livsmiljöer för hotade arter, finns fortfarande i låg omfattning men kommer öka med tiden då dagens gamla skogar växer in i den åldersklassen.

3. Gammal skog med särskild indikation på naturvärde

Indikatorn följer gamla skogar äldre än 140 år i Norrland samt Dalarna, Örebro och Värmlands län eller skog äldre än 120 år i övriga landet med indikation på naturvärden. För särskild indikation på naturvärde ska ett eller flera av följande kriterier vara uppfyllt:

–>20 m3/hektar död ved grövre än 20 cm i brösthöjd

–Trädhöjder i minst tre skikt

–Minst 60 grova träd per hektar där gränsen är minst 45 cm i bröst- höjd för tall, gran och ädla lövträd samt minst 35 cm i brösthöjd för övriga lövträd

962

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–Hög beståndsålder inom provytan, 180 år

–Övre skikt, överståndare inom provytan.

Data kommer från SLU och uppdateras årligen med femårsmedel- värden.

Det finns ett Grönt steg kopplat till indikatorn, vilket lyder:

Skogen förvaltas så att arealen gammal skog med särskild indikation på naturvärde ökar med 10 procent till år 2028.

Indikatorn mäts på produktiv skogsmark och gäller hela landet. Nuläget är att arealen gammal skog utgör cirka 2,39 miljoner hek-

tar produktiv skogsmark inklusive formellt skyddad mark (Figur 12.2). Av denna areal har knappt 50 procent, knappt1,15 miljoner hektar, dessutom särskild indikation på naturvärden.

Figur 12.2 Areal gammal skog på produktiv skogsmark, hela landet (1 000 ha)

3000

2500

2000

1500

1000

500

Hela landet exkl. skyddad areal		Hela landet inkl. skyddad areal

Källa: Sveriges miljömål, Levande skogar, indikator Gammal skog. 2025-08-07.

Det Gröna steget innebär att arealen gammal skog med särskild indi- kation på naturvärde minst ska öka till 1,26 miljoner hektar till år 2028. Andelen gammal skog kan öka genom naturligt åldrande i skog som ingår i formellt skydd, frivilliga avsättningar eller hänsynsytor

963

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

som lämnats vid avverkning. Den kan också öka genom anpassad skogsskötsel.

Andelen gammal skog med särskild indikation på naturvärde kan främst öka genom naturliga processer. Det kan även ske genom att aktivt skapande av död ved eller genom att glesa ut och skapa mer öppna skogar med solbelyst mark, ved och stammar genom att av- verka yngre inväxande träd i gammal skog.

Det finns drygt 1 miljon hektar produktiv gammal skog i landet som inte uppfyller kriterierna för indikation på särskilt naturvärde. Samtidigt finns cirka 1,5 miljoner hektar skog som är max 20 år yngre än gammal skog. Skog inom båda dessa kategorier kan utvecklas till att uppfylla kriterierna för gammal skog med särskild indikation på naturvärde fram till 2028.

4. Skogens åldersfördelning

Skogens åldersfördelning är en utveckling av indikatorn Gammal skog, och redovisar hela bilden av åldersfördelningen i svensk skogs- mark på produktiv skogsmark. Det ger en bra bild av utvecklingen framåt i tiden och ger ett helhetsperspektiv.

Indikatorn redovisar uppgifter både inom och utanför formellt skyddad skog.

5. Gamla träd

Indikatorn kompletterar indikatorn om gammal skog och skogens åldersklasser genom att data för enskilda träd går att särredovisa för fler höga ålderskategorier.

6. Miljöhänsyn

För flera arter är miljöhänsyn en förutsättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning. I och med att merparten av all produktiv skogsmark brukas får tillämpningen av miljöhänsyn stor betydelse för biologiska mångfald.

Indikatorns utfall har en direkt koppling till skogsbrukets agerande. Ett förändrat beteende i form av förbättrad miljöhänsyn, som exem-

964

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

pelvis tillämpning av målbilder för god miljöhänsyn, bör synas tydligt i indikatorn.

Indikatorn redovisar bedömt hänsynstagande på två olika förete- elser hänsynskrävande biotoper och skyddszoner. De redovisas i form av andel objekt med negativ påverkan (två klasser: liten och stor) på de olika hänsynsföreteelserna i samband med avverkning/avverkningsår.

Data samlas in via fältinventering av Skogsstyrelsens personal. Den statistiska designen är en stickprovsundersökning av inkomna avverk- ningsanmälningar som besöks före och efter avverkning.

Data kommer från Skogsstyrelsens hänsynsuppföljning. Data finns tillgängligt sedan 1999 och redovisas i glidande treårsperioder (avverkningssäsonger). Indikatorn kommer dock att justeras. Skogs- styrelsen har övergått till en ny metodik i hänsynsuppföljningen.

I dagsläget saknas underlag för att publicera indikatorn.

7. Miljöhänsyn i skogsbruket

I samband med olika skogliga åtgärder som röjning, gallring eller föryngringsavverkning är det viktigt att ta hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljön och friluftslivet. I skogslandskapet finns olika vattenmiljöer, kulturmiljöer, hänsynskrävande biotoper och områden med höga upplevelsevärden. För flera arter är god miljö- hänsyn en förutsättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning. För att ge vägledning kring en effektiv hänsyn har skogsnäringen i ledning av Skogsstyrelsen tagit fram målbilder för god miljöhänsyn32 .

Vilken hänsyn som tas till värdefulla områden är centralt att följa. Ett förändrat beteende i form av förbättrad miljöhänsyn bör synas relativt tidigt via indikatorn även om effekten i skogen kan påvisas först efter flera år. Att snabbt kunna ge återkoppling till skogsägaren och utförare av åtgärderna är också av stor vikt för att förbättra miljö- hänsynen i skogen.

Skogsstyrelsen saknar underlag för att kunna presentera statistik för indikatorn efter 2015. Myndigheten arbetar med att ta fram en ny metod för uppföljning av miljöhänsyn, arbetet har varit försenat men en ny inventering är nu påbörjad men inga resultat är ännu pre- senterade. Resultaten från 2015 visade att andelen hänsynsareal som

32Skogsstyrelsen. Målbilder för god miljöhänsyn. 2025-02-07.

965

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

lämnats vid avverkningen var knappt 10 procent av den avverkade arealen33 . På cirka 20 procent av avverkningarna lämnades ingen hän- syn. Antalet lämnade hänsynsträd (träd i hänsynsytor och trädgrupper ej medräknade) har under flera år minskat, från nästan 9 träd per hektar till 4 träd per hektar.

Nya resultat finns dock för hänsyn till forn- och kulturlämningar (se avsnittet om Bevarande av natur- och kulturmiljöer nedan).

8. Strukturer i skogslandskapet

En samlingsindikator bestående av tre delindikatorer tillämpas för Strukturer i skogslandskapet

1.Areal äldre lövrik skog. Lövrik skog definieras som skog där minst tre tiondelar (>25 %) av grundytan utgörs av lövträd, vilket är samma andel lövträd som i befintlig miljömålsindikator. För skog med medelhöjd över <7 meter utgörs minst tre tiondelar av an- talet huvudstammar/huvudplantor av lövträd. Med äldre lövrik skog avses skog äldre än 80 år inom boreal region och äldre än

60 år i boreonemoral och nemoral region. Med yngre skog avses här skog i intervallet 21–80 år inom boreal region och 21–60 år i boreonemoral och nemoral region.

–Areal skog med viss mängd död ved. Viss mängd död ved mot- svarar mer än 20 m3 per hektar där ved grövre än 20 cm i dia- meter räknas. Delindikatorn redovisas separat för fyra trädslags- klasser (tall, gran, ädla lövträd och övriga lövträd) och två geografiska regioner (norra och södra Sverige där gränsen går mellan sydlig boreal och hemiboreal region). Indikatorn kan tas fram för en tidsperiod från 1998.

–Areal skog med viss mängd grova träd. Definitionen i indika- torn innebär att det motsvarar 60 träd per hektar som är grövre än 45 cm i brösthöjdsdiameter för tall, gran och ädla lövträd samt grövre än 35 cm för övriga lövträd. Delindikator redovisas separat för trädslagsgrupperna och med samma geografiska in- delning som död ved. Delindikatorn kan redovisas från 1970- talet. Diametergränsen kan uppfattas som låg men är vald ut- ifrån möjligheten att publicera med tillräcklig statistisk kvalitet.

33Skogsstyrelsen. 2025-07-21. Miljöhänsyn.

966

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Skogsstyrelsen uttrycker det som önskvärt att indikatorn i ett senare skede kompletteras med areal skogsbryn av viss kvalitet och/eller luckighet.

Indikatorn har utarbetats av ArtDatabanken med stöd av Riks- skogstaxeringen. ArtDatabanken har utrett innehåll och definitioner för död ved, grova träd och brynmiljöer för en tydligare koppling till naturvårdsbiologisk nytta utifrån vetenskapligt stöd. Tillsammans med ArtDatabanken och Riksskogstaxeringen analyseras datatillgång och statistisk säkerhet. Utvecklingsbehov kvarstår för att skogens luckighet eller skogsbryn av viss kvalitet ska kunna redovisas.

På nationell nivå ökar arealen skog som uppfyller kriterierna för död ved och grova träd. Trenden för äldre lövrik skog är relativt oför- ändrad, med stor skillnad mellan norra och södra Sverige.

9. Lövrik skog i olika åldersklasser

Indikatorn följer arealen äldre lövrik skog och arealen yngre lövrik skog på all produktiv skogsmark, inklusive formellt skyddad mark. Lövrik skog definieras som skog där minst tre tiondelar (>25 %) av grundytan utgörs av lövträd, vilket är samma andel lövträd som i befintlig miljömålsindikator. För skog med medelhöjd över <7 meter utgörs minst tre tiondelar av antalet huvudstammar/huvudplantor av lövträd. Med äldre lövrik skog avses skog äldre än 80 år inom boreal region och äldre än 60 år i boreonemoral och nemoral region. Med yngre skog avses här skog i intervallet 21–80 år inom boreal region och 21–60 år i boreonemoral och nemoral region.

Underlaget kommer från SLU Riksskogstaxeringen och kan uppdateras årligen samt redovisas som femårsmedelvärde.

Indikatorn har ett Grönt steg knutet till sig vilket lyder:

Skogsbruksåtgärder och naturvårdande skötsel anpassas och utförs så att arealen äldre lövrik skog och arealen yngre lövrik skog i landet ökar med 5 procent vardera till år 2028. Det Gröna steget avser en ökning både i norra och i södra Sverige.

Målet avser arealen äldre lövrik skog och arealen yngre lövrik skog på all produktiv skogsmark, inklusive formellt skyddad mark.

Arealen lövrik skog uppgår i dag totalt till cirka 5,4 miljoner hektar vilket utgör en knapp fjärdedel av all produktiv skog i landet. Arealen äldre lövrik skog uppgår till cirka 1,31 miljoner hektar och den yngre

967

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

lövrika skogen uppgår till cirka 2,59 miljoner hektar. För att uppfylla det Gröna steget behöver arealen äldre lövrik skog öka till 1,38 miljo- ner hektar fram till 2028. Den yngre lövrika skogen behöver på mot- svarande sätt öka till minst 2,72 miljoner hektar till år 2028.

Den ökning som det Gröna steget avser gäller nettoökningen utöver att viss areal lövrik skog utgår genom skogsbruksåtgärder eller för att barrträden växer snabbare än lövträden. Arealen lövrik skog i en viss åldersklass kan påverkas genom inväxning av skog från åldersklassen under. Arealen lövrik skog kan även påverkas genom anpassning av röjning och gallring samt på längre sikt vid föryngring av skog. Även överhållning av äldre lövrika skogar kan bidra till att öka andelen lövrik skog.

Åtgärderna för att öka arealen lövrik skog kan ske både i produk- tionsskog och i skogar med kombinerade mål eller förstärkt hänsyn samt som naturvårdande skötsel inom skog som undantagits från virkesproduktion.

10. Hård död ved och nedbruten död ved

Indikatorn innehåller mängden död ved samt mängden nedbruten död ved på all skogsmark.

Indikatorn har ett Grönt steg knutet till sig vilket lyder

Mängden död ved i skogslandskapet ökar genom att:

–Skogsbruksåtgärder anpassas och utförs enligt målbilder för god hänsyn till död ved så att mängden död ved ökar i samtliga landsdelar av olika trädslag och av olika grovlek.

–Den totala mängden död ved som skapas årligen ökar med 25 pro- cent till år 2028. Mängden tillskapad död ved ökar i samtliga landsdelar och av olika trädslag.

Det Gröna steget avser mängden död ved grövre än 10 cm på all pro- duktiv skogsmark, inklusive formellt skyddad mark. Med skapad död ved avses död ved som är skapad det senaste året genom mänsk- lig aktivitet. Med uttrycket ”Skogsbruksåtgärder anpassas och utförs ...” avses både att genomföra åtgärder med en viss inriktning och att avstå från att genomföra vissa åtgärder som en annan form av an- passning. Exempel på det senare är att avstå från att avverka döda träd som inte utgör någon skogsskyddsrisk.

968

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

I dag uppgår mängden död ved grövre än 10 cm på all produktiv skogsmark inklusive formellt skyddad mark i hela landet till cirka 230 miljoner kubikmeter. Det finns ungefär 9,8 kubikmeter död ved per hektar som genomsnitt för all produktiv skogsmark i landet. Inom formellt skyddade områden är den mängden cirka 27,8 kubik- meter per hektar och utanför formellt skydd cirka 8,7 kubikmeter per hektar.

Mängden död ved kan öka både genom aktiva åtgärder och genom naturliga processer. Den naturliga avgången är cirka 13 miljoner kubik- meter per år. Delar av denna mängd avverkas och tas tillvara samtidigt som betydande mängder av den döda veden bryts ned.

Årligen skapas ungefär 1,2 miljoner kubikmeter död ved genom mänsklig aktivitet eller avverkning. Den andra delen av det Gröna steget innebär att den årligen skapade mängden död ved ökar till cirka 1,5 miljoner kubikmeter till år 2026 vilket motsvarar cirka 3 kubik- meter per hektar som föryngringsavverkas och gallras.

11. Viltskador

Trädslagen rönn, asp, sälg och ek har stor betydelse för den biolo- giska mångfalden. Samtidigt är de attraktiva betesväxter hos klöv- viltet och de betas ofta hårt i ungskogar. De höga klövviltstammarna av framför allt älg- och hjortstammarna gör att dessa trädslag hålls nere och får svårt att växa upp till träd som kan ingå i den nya skogen. Detta ger en artfattigare skog där gran och gräs gynnas.

Indikator anger andelen stammar med färska älgbetesskador på tall, vårtbjörk och glasbjörk med trädmedelhöjd på 1–4 meter och där minst 10 procent av huvudstammarna är tall eller björk. Skogs- styrelsen uttrycker via sin viltskadepolicy ett kvantitativt måltal om att högst 5 procent av tallstammarna har årligen uppkomna betes- skador av hjortdjur. Indikatorn mäter även:

–Antal stammar med gynnsam konkurrensstatus av RASE (rönn, asp, sälg och ek) per hektar i bestånd som är 2–4 meter höga.

–Andelen av arealen ungskog där RASE har gynnsam status.

Ett Grönt steg är kopplat till indikatorn vilket lyder

Betestrycket från klövvilt begränsas och skogsbruksåtgärder i ungskogar planeras och utförs så att:

969

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

–Förekomsten ökar av antalet träd av rönn, asp, sälg och ek (RASE) per hektar med minst 10 procent till år 2026. Det gäller antalet stammar av RASE per hektar med gynnsam konkurrensstatus i bestånd som är 2–4 meter höga.

–Andelen av arealen ungskog där lövträd av rönn, asp, sälg och ek (RASE) har gynnsam konkurrensstatus ökar till minst 10 procent i Götaland, Svealand och södra Norrland samt till minst 5 procent i norra Norrland senast år 2026.

Med uttrycket ”Betestryck från klövvilt anpassas ...” avses att klöv- viltpopulationerna anpassas efter fodertillgång och betesskador. Med uttrycket ”... skogsbruksåtgärder i ungskogar planeras och utförs ...” avses att välja för ståndorten lämpliga trädslag samt att ta hänsyn till RASE vid ungskogsröjning.

Den första punkten av det Gröna steget omfattar skogar som är 2–4 meter höga, eftersom det är i det höjdintervallet som djuren kom- mer åt att beta. En ökning med 10 procent av antalet stammar med gynnsam konkurrensstatus innebär en ökning med cirka 2–5 stam- mar av RASE per hektar.

Den andra punkten handlar om arealandelen ungskog där RASE har gynnsam konkurrensstatus. Det innebär att andelen provytor med gynnsam konkurrensstatus för RASE behöver öka till minst 10 pro- cent i Götaland, Svealand och södra Norrland samt minst 5 procent i norra Norrland till år 2025.

För att uppnå det Gröna stegen behöver såväl viltförvaltning som skogsskötseln ta hänsyn till dem. Samverkan inom ramen för vilt- förvaltningen är viktig för att klövviltpopulationerna ska anpassas efter fodertillgång och betesskador. Från skogsbrukets sida är det viktigt att välja för ståndorten lämpliga trädslag. Det är även viktigt att ta hänsyn till RASE vid ungskogsröjning samt att lämna hänsyns- träd av RASE vid avverkning. I skogsskötseln är det också viktigt att ta hänsyn till viltets behov.

12. Kantzon mot vatten

Trädbevuxna kantzoner bidrar bland annat till att bevara viktiga kem- iska processer som sker i marken och markvattnet nära ytvattenmil- jöer samt bidrar med död ved och föda till vattenlevande organismer. Kantzoner är ofta artrikare än omgivande skog och de fungerar som spridningskorridorer. Då de lämnas i samband med avverkning kan

970

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

de bidra till att vissa skogslevande arter klarar hyggesfasen bättre än om kantzonen avverkas.

Indikatorn mäter avverkningar med någon form av strandlinje (hav, sjö eller vattendrag) där kantzon har lämnats, hänsyn i pro- cent av sträckan strandlinje. Medelbredden på de kantzoner som har lämnats mäts i meter.

Det finns ett Grönt steg kopplat till indikatorn:

Avgränsning av kantzoner vid vatten följer målbilderna för god miljö- hänsyn så att:

–Andelen av strandlinjer där kantzon lämnats vid föryngringsav- verkningar ökar fram till 2025.

–Medelbredden på lämnad kantzon vid föryngringsavverkning ökar fram till 2025.

År 2022 redovisade Skogsstyrelsen uppföljningar från avverkningar gjorde 2016–2019. I dessa lämnades kantzoner på 69 procent av strand- linjerna på de avverkningar som hade någon form av strandlinje.

31 procent av strandlinjer inom avverkningstrakter saknade kantzon helt. Medelbredden på de kantzoner som lämnats var 11 meter. Skogs- bruket kan nå målet genom att lämna kantzoner mot vatten i större omfattning, samt öka bredden på den lämnade zonen.

13. Hyggesfritt skogsbruk

Till följd av trakthyggesbruket har många svårspridda arter som är beroende av lång skoglig kontinuitet eller en komplex vegetations- struktur missgynnats och flera av dem är därför hotade i dagens skogslandskap. En ökad användning av hyggesfria skogsbruksmetoder skulle sannolikt medföra att flera hotade arter ges en större chans att. Flera av de ekosystemtjänster som har otillräcklig status bedöms också påverkas positivt av en ökad andel hyggesfritt brukande i skogs- landskapet. Hyggesfritt skogsbruk innefattar exempelvis olika former av blädning, luckhuggning och skärmar. Hyggesfritt skogsbruk inne- bär dock oftast en lägre virkesproduktion.

Indikatorn redovisas i form av ett arealmått i hektar skogsmark som följer skogsägarnas intentioner om hyggesfritt skogsbruk genom arealen som brukas eller planeras att brukas med hyggesfria metoder. Indikatorn används även för uppföljning av preciseringen Friluftsliv utifrån aspekten sociala värden.

971

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation

Precisionen lyder:

Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation: Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynn- sam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.

Två indikatorer är knutna till preciseringen. Utöver dessa två används även annat relevant underlag för uppföljning och utvärdering av pre- ciseringen, exempelvis aktuella forskningsrapporter och underlag från andra myndigheter. Även effekter av beslutade åtgärder och styrmedel bedöms. Övrig relevant statistik kan tillkomma.

Sverige har ställt sig bakom EU:s art- och habitatdirektiv. Ett av flera åtaganden i direktivet är den rapportering om bevarandestatusen för de i direktivet ingående arter och naturtyper som Sverige genomför vart sjätte år. Utöver rapporteringen som genomförs kopplat till art- och habitatdirektivet saknas uppföljning av bevarandestatus. Underlag som tas fram för preciseringen Hotade arter och återställda livsmiljöer kan utgöra en del av underlaget till preciseringen.

1. Skoglig naturtypsklassad areal.

Sedan 2008 klassar Riksskogstaxeringen sina provytor utifrån de olika naturtyperna i EU:s habitatdirektiv. Från denna inventering kan förändringar följas. De olika naturtyperna är

–taiga

–nordlig ädellövskog

–landhöjningsskog

–fjällbjörkskog

–näringsrik granskog

–åsbarrskog

–lövsumpskog

–näringsfattig bokskog

–näringsrik bokskog

972

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–näringsrik ekskog

–ädellövskog i branter

–näringsfattig ekskog

–skogsbevuxen myr

–svämlövskog

–svämädellövskog.

2. Bevarandestatus arter och Bevarandestatus naturtyper.

Sverige sår bakom EU:s art- och habitatdirektiv. Ett av flera åtagan- den i direktivet är den rapportering om bevarandestatusen för de i direktivet ingående arter och naturtyper som Sverige genomför vart sjätte år. Rapporteringskravet formuleras i direktivets artikel 17.

För varje art och naturtyp bedöms fyra parametrar och sedan görs en sammanvägning av dessa. Utbredningsområde och framtids- utsikter bedöms för såväl arter som naturtyper. För arterna ingår populationsstorlek samt storlek och kvalitet på artens livsmiljö, medan förekomstareal och kvalitet ingår i utvärderingen av naturtyperna. Utvärderingen delas upp i tre biogeografiska regioner (alpin, boreal och kontinental). Sveriges referensarealer för god status utgår från det ekologiska behovet och bästa tillgängliga kunskap. Det ena måttet redovisar antal skogliga naturtyper med gynnsam bevarandestatus respektive otillräcklig bevarandestatus. Det andra måttet redovisar antal skogliga direktivsarter med gynnsam respektive ogynnsam be- varandestatus. Måtten uppdateras vart sjätte år.

Hotade arter och återställda livsmiljöer

Preciseringen lyder:

Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värde- fulla skogar.

Den har fyra indikatorer. För vissa av dessa behövs utvecklingsarbete innan de är klara att använda. Utöver dessa statistikunderlag används även annat relevant underlag för uppföljning och utvärdering av pre- ciseringen. Även effekter av olika beslutade åtgärder och styrmedel

973

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

bedöms. Relevant statistik som inte ingår bland de indikatorer och mått som finns angivna i målmanualen för Levande skogar kan till- komma.

1.Antal rödlistade (CR, EN, VU) arter med minskande populationer där skog är en viktig livsmiljö.

Hur det går för de hotade arterna är en nyckelkomponent för ambi- tionen med att bevara biologisk mångfald. Att följa de skogliga hotade arterna som anges i den svenska rödlistan (läs mer om rödlistan i avsnitt 3.1.5) blir därmed viktigt för preciseringen.

Indikatorn redovisar antalet bedömda arter och antalet som är hotade givet vissa förutsättningar. Arterna är listade i någon av de tre i rödlistekategorier Akut hotad (CR = Critical), Starkt hotad (EN = endangered) eller Nära hotad (VU = vulnerable). Rödliste- kategorin Nära hotad (NT = Near threthened) ingår ej liksom kate- gorierna Nationellt utdöd (RE) och Kunskapsbrist (DD) Urvalet av arter gäller där landskapstypen skog bedöms vara viktig för arten. Enbart rödlistade arter där riskfaktorn är Fortgående minskning och där skog är en viktig livsmiljö ingår i indikatorn.

2. Häckande fåglar i skogen

Fåglar har flera egenskaper som gör dem lämpliga som indikatorer för biologisk mångfald. Indikatorn följs genom Svensk Fågeltaxering vid Lunds universitet om under lång tid följt populationsutveck- lingen av 16 fågelarter vilkas utveckling har en stark koppling till utvecklingen av skogens miljötillstånd.

Indikatorn byggs av data från arter som spenderar hela året i den svenska skogen. Indikatorn visar årliga index för fyra grupper av ut- valda fågelarter knutna till skogsmiljön. Grupperna består av

1.arter knutna till höga naturvärden i den svenska skogen i stort: tjäder, järpe, gröngöling, mindre hackspett, tretåig hackspett, lavskrika, nötkråka, tofsmes, lappmes, svartmes, talltita, entita, skogsduva

2.arter som är beroende av död ved: gröngöling, mindre hackspett, tretåig hackspett, talltita, entita

974

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

3.arter som är knutna till äldre lövskog eller skog med stort löv- inslag: gröngöling, mindre hackspett, tretåig hackspett, entita, skogsduva, stjärtmes, trädkrypare

4.arter knutna till gammal skog: tjäder, tretåig hackspett, lavskrika, tofsmes, lappmes, svartmes, talltita, trädkrypare, domherre.

Sammantaget ser vi i genomsnitt mycket små förändringar för de ingående arterna under de senaste två årtiondena. Bakom detta döljer sig att lite drygt en tredjedel av de ingående arterna har ökat i antal, en lika stor andel har minskat i antal och för en något mindre andel syns inga säkra förändringar. Dock finns en statistiskt säkerställd minskning för gruppen med arter knutna till död ved vilken minskat med 1,4 procent per år.

3.Genomförda och pågående åtgärdsprogram för skogslevande hotade arter

Indikatorn följer statens satsning på åtgärdsprogram för hotade skogslevande arter redovisade i tusen kronor per år.

4. Rödlistade arter

Indikatorn innehåller antalet rödlistade arter där skogen klassas som en viktig livsmiljö. Statistiken presenteras uppdelat i de olika hotklassificeringarna i den svenska rödlistan.

Främmande arter och genotyper

Preciseringen lyder:

Främmande arter och genotyper: Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald.

Den följs upp med en indikator: förekomst av främmande trädslag i skogslandskapet.

Contortatall är det dominerande främmande trädslag som används i Sverige. Skogsstyrelsens undersökningar visar en minskad omfatt- ning av anläggning av contortaskog men viss nyanläggning sker.

975

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

I kombination med att de befintliga contortaskogsarealerna ännu inte är så gamla att de är aktuella att föryngringsavverka innebär det en fortsatt nettoökning av arealen contortaskog.

Det bör dock poängteras att en kontrollerad användning i linje med gällande lagstiftning inte behöver innebära något hinder för måluppfyllelsen för preciseringen, vilket bör beaktas vid tolkning av indikatorn34 . I skogsvårdslagen finns särskilda regler för använd- ning av contorta och andra främmande trädslag.

Genetiskt modifierade organismer

Preciseringen lyder:

Genetiskt modifierade organismer: Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade.

Det finns inte någon indikator till denna precisering eftersom gene- tiskt modifierade organismer inte används inom skogsbruket och inte bedöms vara ett problem för att uppnå Levande skogar.

Bevarade natur- och kulturmiljövärden

Preciseringen lyder

Bevarade natur- och kulturmiljövärden: Natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.

Den har tre indikatorer samt ett Grönt steg.

1. Ekonomiska stöd till natur- och kulturmiljövårdande insatser

Indikatorn följer statliga insatser riktat till åtgärder som bidrar till att bevara, restaurera och återskapa värdefulla natur- och kultur- miljöer. Indikatorn följer utbetalt stöd i kronor per år.

34Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/1.

976

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

2.Hänsynsuppföljning, föryngringsavverkningens påverkan på kulturmiljöer

Kulturlämningar är vanliga i skogslandskapet och det är viktigt att följa hur de påverkas av skogsbruket.

Indikatorn visar andelen kulturmiljöer med Skada eller Grov skada (se nedan) tre år efter föryngringsavverkning. Indikatorn ingår också i indikatorn Miljöhänsyn i skogsbruket.

Ett Grönt steg Påverkan på kulturlämningar är kopplat till indi- katorn och lyder:

Målbilder för god miljöhänsyn till kulturmiljöer följs så att:

–Andelen kända kulturlämningar utan skada eller grov skada vid föryngringsavverkning och efterföljande återväxtåtgärder ökar till minst 90 procent till år 2026.

–Andelen objekt där kända kulturlämningar märkts ut med kul- turstubbar eller på annat tydligt sätt vid föryngringsavverkning ökar till minst 75 procent till år 2026.

Uppföljningen utgår från målbilder för god miljöhänsyn eller läns- styrelsens beslut enligt kulturmiljölagen och omfattar både själva avverkningen och efterföljande föryngringsåtgärder. Hänsyn till icke registrerade kulturlämningar ingår inte.

De skadegrader som används är:

–Ingen skada.

–Ringa skada – till exempel lättare körskador, nedrisning och tryckskador.

–Skada – tydlig påverkan som kan återställas till exempel djupa körskador och viss markberedning.

–Grov skada – irreversibla skador som ej kan återställas.

Kulturstubben är en 1,3 meter hög skapad stubbe. Den ska fungera som markör för forn- eller kulturlämningar En korrekt placerad kulturstubbe står utanför och runtom kulturlämningen. Uppfölj- ningar visar att andelen skadade och grovt skadade kända kulturläm- ningar varit avsevärt lägre om någon form av utmärkning skett. Under perioden 2017–2021 har andelen kända kulturlämningar med grov skada varierat mellan 2 och 4 procent i de fall det gjorts utmärkning medan den varierat mellan 10 och 21 procent i de fall ingen utmärk- ning gjorts. Under perioden 2017–2021 har andelen kända kultur-

977

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

lämningar som märkts ut med kulturstubbar eller på annat tydligt sätt i samband med föryngringsavverkningen varierat mellan 35 och 64 procent. Det Gröna steget innebär att den andelen ska öka till minst 75 procent till år 2025.

Andelen kända kulturlämningar som skadats vid föryngringsav- verkning är i nivå med de senaste årens inventeringar (läs mer om hänsyn till kulturmiljön i avsnitt 3.1.5). Kulturlämningar med skade- graden Skada eller Grov skada uppgick till 10 procent 2024. När mät- ningarna startade 2012 var siffran 18 procent. I de fall där Länsstyrelsen skrivit ett beslut bedöms även fornlämningsområdet. Under 2023 och 2024 låg skadenivån för skada och grov skada på 37 procent på inventerade fornlämningsområden. De senaste åren har andelen skador och grova skador på fornlämningsområden legat på 30–40 procent för hela landet35 . Den enskilt största skadeorsaken är markberedning följt av körskador följt av vindfällen och avverkningsrester.

3. Natur- och kulturmiljövårdande skötsel

En del av de formellt skyddade områdena utgörs av biotoptyper som har behov av återkommande skötsel för att bevara naturvärdena. För Skogsstyrelsens biotopskydd och naturvårdsavtal bedöms mer än hälften ha ett sådant behov, vilket motsvarar ett skötselbehov på

2 500 hektar årligen. Inlösen av skog för formellt skydd är en stor kostnad för staten. Därför är det viktigt att den naturvårdande sköt- seln inte blir eftersatt och på så viss försämrar effekten av det for- mella skyddet. Det kan även finnas behov av kulturvårdande insatser.

Indikatorn följer statliga insatser riktat till naturvårdande skötsel i formellt skyddade områden och redovisar utbetalda kronor/år.

Även naturvårdande skötsel utanför de formellt skyddade om- rådena är relevant att följa. För att möjliggöra en sådan utveckling av indikatorn krävs arbete för att hitta vägar till att samla in under- lag från skogsbruket. Utvecklingsbehov kvarstår för denna indikator.

Miljömålsberedningen föreslog 202536 följande etappmål gällande naturvårdande skötsel samt finansiering av dessa:

35Skogsstyrelsen, nyheter. Publicerad 2024-12-17.

36SOU 2025:21.

978

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

–Alla formellt skyddade områden ska senast 2030 förvaltas genom naturvårdande skötsel eller ett aktivt beslut om fri utveckling, så att de inte förlorar de naturvärden de syftar till att bevara.

–All mark inom statligt skyddade områden som är möjlig att restau- rera till naturtyp enligt art- och habitatdirektivet ska vara restau- rerad till naturtyp, eller sådan restaurering ska vara påbörjad, senast 2030.

Friluftsliv

Preciseringen lyder:

Friluftsliv: Skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna.

Den har en indikator: Tillgång till skyddad natur, per tätort. Människor tycks trivas i skogar där man ser stor variation i struk-

tur, trädslag och ålder. Ju äldre och större träden blir i en skog desto mer bidrar de positivt till skogsupplevelsen. Indikatorn bygger på underlag från SCB. Skogsstyrelsen har för avsikt att vidareutveckla den nuvarande indikatorn för att på ett bättre sätt än i dag kunna mäta tillgången till rekreationsskog.

12.4Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Definitionen av Begränsad klimatpåverkan lyder:

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkon- vention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska upp- nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Riksdagen har fastställt en precisering av miljökvalitetsmålet Begrän- sad klimatpåverkan:

Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

979

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Miljökvalitetsmålet har fyra etappmål med tydliga tidsatta mål gällande utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter och gällande Sveriges totala utsläpp av växthusgaser med stegvisa skärpningar fram till 2045.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har alltså inte några preciseringar eller etappmål som direkt pekar på upp skogens och skogsbruket bidrag trots att de spelar en stor roll för att klimatmålen ska nås. Men det finns en indikator Nettoutsläpp och nettoupptag av växthusgaser från markanvändning (LULUCF) som inkluderar sko- gens kolbalans. Övriga indikatorer för miljökvalitetsmålet är Global medeltemperatur, Klimatpåverkande utsläpp, Koncentration av kli- matpåverkande ämnen i atmosfären, Konsumtionsbaserade utsläpp i Sverige och i andra länder samt Nettoutsläpp och nettoupptag av växthusgaser från markanvändning (LULUCF).

12.4.1Omställningar och krav för att nå målet

Omställningen till nettonollutsläpp de närmaste decennierna handlar om att världen behöver ställa om ett energisystem och en industri- produktion som i dag i mycket hög utsträckning baseras på fossil energi och råvara, samtidigt som det även sker en utbyggnad av energi- och industriproduktion, bebyggelse och annan infrastruktur. Effek- tivisering av energi- och materialanvändning är viktiga led i omställ- ningen. Utsläppen av växthusgaser från jordbruk, skogsbruk och annan markanvändning behöver minska, samtidigt som efterfrågan på både mat och andra biobaserade produkter ökar. Upptaget av koldioxid måste också öka. Även efterfrågan, det vill säga konsum- tionen, behöver förändras på olika sätt. Potentialen för ett ändrat konsumtionsbettende bedöms vara stor men behöver möjliggöras av samhället för att kunna genomföras. Materialval och energihushåll- ning blir centralt.

Den totala minskningen av utsläpp (exklusive LULUCF) på

38 procent sedan 1990 har skett parallellt med en stark ekonomisk tillväxt och en växande befolkning. Det största bidraget till utsläpps- minskningarna sedan 1990 har skett inom sektorn för uppvärmning av bostäder och lokaler37 . Även sektorerna industri och inrikes trans- porter har bidragit stort framför allt genom bränsleskiften inom bland annat massa- och pappersindustrin om lyckats minimera sina fossila

37Sveriges miljömål. Begränsad klimatpåverkan. 2025-03-05.

980

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

koldioxidutsläpp och numera drivs till 96 procent av biobaserade energikällor38 .

Effektivare fordon och en ökad användning av biodrivmedel genom reduktionsplikten har bidragit till minskade utsläpp från vägtrafiken.39 Skogsnäringen står för cirka 20 procent av Sveriges tunga vägtrans- porter. För att minska utsläppen av växthusgaser driver flera skogs- bolag tillsammans med fordonstillverkare och andra aktörer projektet TREE40 (Transition to efficient electrified forestry transport) med målet att bidra till att 50 procent av skogsbrukets nya lastbilar är elek- trifierade år 2030.

Flera av EU:s mål inom Gröna given vilka också återspeglas i EU:s rapporteringskrav, handlar om skogens och skogsbrukets bidrag till klimatarbetet. Nämnas kan en skärpt LULUCF-förordning vilken satt bindande mål på nettoupptag av växthusgaser i markanvändnings- sektorn till 2030. Hur kraven ska se ut därefter är fortfarande under förhandling och utveckling41 . I EU tillhör Sverige ett av de länder som förutsätts bidra mest på området genom att vårda och även öka landets kolsänka till högre nivåer. EU har också föreslagit en avskog- ningsförordning mot bakgrund av att 30–40 procent av den globala avskogningen kan kopplas till handel med jordbruksprodukter. Ett ökat nettoupptag av växthusgaser i skog och mark nämns också i Sveriges klimatpolitiska ramverk som en kompletterande åtgärd. Där nämns även avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung, så kallad bio-CCS.

Iden fördjupade utvärderingen från 202342 konstaterar Natur- vårdsverket att Sverige över tid har uppvisat en betydande nettosänka från skog och annan markanvändning trots en stigande avverknings- nivå, eftersom skogstillväxten samtidigt ökat. Parallellt har arealen jordbruksmark som återbeskogats ökat vilket också bidragit till ut- vecklingen. Sveriges utgångsläge skiljer sig alltså på flera sätt från många andra länders. Naturvårdsverket konstaterar i utvärderingen att potentialen att ytterligare beskoga eller minska en pågående av- skogning är liten och punktar tre andra saker som skulle kunna stärka nettoupptaget av koldioxid i Sverige på skogsmark:

38Skogsindustrierna. El och energi. 2025-06-09.

39Sveriges miljömål. Begränsad klimatpåverkan. 2025-03-05.

40Skogforsk, TREE. 2025-03-05.

41Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7068, s. 66.

42Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7068.

981

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

1.Minskade avverkningsnivåer, vilket Naturvårdsverket ser som den största potentialen. De konstaterar dock att en sådan ut- veckling skulle kunna medföra läckageeffekter till andra sekto- rer och branscher. Exempelvis kan utsläppen komma att öka inom cement- och plastproduktion och i andra länders skogs- sektorer om inte efterfrågan på produkter från skogen samtidigt dämpas på världsmarknaden.

2.Återvätning av utdikade torvmarker. Detta skulle kunna göras utan att det blir en omfattande konflikt med andra mål inom skogsbrukspolitikens områden.

3.Skogsskötselåtgärder exempelvis i form av hyggesfritt skogsbruk och lövinblandning, lyfts som relevanta. Naturvårdsverket kon- staterar dock att felaktigt utförda kan denna typ av skogsbruk kunna leda till negativa effekter i form av minskad tillväxt och sämre klimatanpassning. Därför kräver detta, utöver ekonomiska incitament, kunskap och specialiserad arbetskraft för att genom- föra hyggesfria åtgärder på rätt marker för att leda till ökade kol- upptag. Hyggesfria åtgärder skapar även synergier mellan biologisk mångfald, virkesproduktion och klimatomställning.

Vintern 2025 lämnade Miljömålsberedningen sina förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom bio- logisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från mark- användningssektorn (LULUCF) till 203043 . Det förslag som fram- för allt berör skog och klimat var

Förslag om ersättningar till markägare som bidrar till att öka netto- upptaget av växthusgaser i markanvändningssektorn genom att de till- handahåller ekosystemtjänsten kolinlagring, genom att ersätta mark- ägare för skogsgödsling, förlängda omloppstider och återvätning.

Våren 2025 fick Miljömålsberedningen i uppdrag att

–Att analysera hur effektiviteten av styrningen mot de svenska etappmålen till 2030 påverkas av EU:s klimatpaket 55-procents- paketet

–Lämna förslag på hur svenska etappmål till 2030 kan utformas så att de bättre överensstämmer med Sveriges åtaganden inom EU

43SOU 2025:21.

982

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

och styr effektivt mot det långsiktiga målet om nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter

–i förslaget − utgå från att integriteten och ambitionsnivån inom det klimatpolitiska ramverket hålls intakt med sikte mot 2045,

− utgå från att det ska finnas möjlighet att nyttja de flexibilitets- mekanismer som finns i ESR-förordningen och LULUCF-för- ordningen, − redovisa för- och nackdelar med mer specificerade mål för de olika typerna av kompletterande åtgärder och överväga om det finns behov av sådana mål.

Uppdraget ska redovisas 31 oktober 2025.

12.5Problembeskrivning

12.5.1Mätbara mål lyser med sin frånvaro

Sverige har valt att styra miljöpolitiken genom att införa miljömåls- systemet i vilket mål för den natur- och miljöstatus Sverige ska upp- nå över tid är satt. Utvärderingen av dessa mål är styrande för poli- tiska avvägningar gällande miljöpolitiken och budgetsatsningar.

Regeringen har uttryckt att målen ska vara nåbara. Miljökvalitets- målen är dock inte skrivna som mätbara mål som kan nås inom en överskådlig tid och de upplev därmed mer som visioner. Som exem- pel kan nämnas målen Levande skogar och Ett rikt växt och djurliv som fastslår att ”den biologiska mångfalden ska bevaras”. Vilken bio- logisk mångfald är det som ska bevaras, är det de arter som fanns i Sverige då miljömålssystemet infördes eller vilken annan tidpunkt är det? Hur gör vi då med arter som tillkommer, till exempel storken som åter häckar i södra Sverige? När är miljökvalitetsmålet uppnått?

För att förtydliga målen har preciseringar införts. Även dessa upp- levs många gånger diffusa och det är svårt att förstå när rätt åtgärder är genomförda och i rätt mängd och hastighet för att preciseringen och därmed miljökvalitetsmålet kan nås. Några exempel på proble- matiska preciseringar från målet Levande skogar:

–Ekosystemtjänster: det är märkligt att denna precisering är placerad i ett specifikt miljökvalitetsmål (Levande skogar), den är så allmän att hela miljömålssystemet som hanterar natur och miljö täcks in.

983

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Den allmänna utformningen gör också att preciseringen snarare breddar miljömålet i stället för att förtydliga (precisera) det.

–Hotade arter och återställda livsmiljöer: denna precisering är så oklart formulerad att Skogsstyrelsen i den senaste fördjupade utvärderingen av Miljömålen44 måste förtydliga att det inte är alla arter i Rödlistans tre högsta hotkategorier som måste ha god bevarandestatus:

Formuleringen hotade arter har återhämtat sig i preciseringen bör inte tolkas som att alla arter på rödlistan är i behov av återhämtning och att inga skogslevande arter får finnas på den svenska rödlistan för att preciseringen ska anses vara uppnådd.

–Bevarade natur- och kulturmiljövärden: att inkludera naturmiljö- värden i denna precisering är som att lyfta in nästan alla andra preciseringar i Levande skogar i denna precisering: miljömålet i sig handlar om just naturvärden. Att renodla preciseringen till att endast behandla kulturmiljövärden skulle öka preciserings- graden. Det skulle också sätta fokus på skogens kulturvärden och samtidigt öka möjligheten att uppfylla preciseringen.

Indikatorerna i miljömålssystemet bestäms av respektive ansvarig myndighet och utgör vad som ska mätas och följas upp för att miljö- kvalitetsmålen ska nås. Miljökvalitetsmålens bredd och visionära ut- formning gör att det behövs väldigt många indikatorer för att fånga upp all påverkan på målen. Vid uppföljningen utvärderas och analy- seras alla indikatorer och en sammanvägd slutsats dras för hela miljö- kvalitetsmålet. Det finns därmed en förväntan på att om indikatorerna utvecklas i rätt riktning och i rätt takt, ska målen nås.

Avsaknaden av mätbara och tidsatta målformuleringar gör att det är svårt att avgöra om vi använder oss av rätt indikatorer (att det vi mäter och följer upp verkligen leder till att miljökvalitetsmålen nås), om utvecklingen går åt rätt håll och i tillräcklig takt. Konstateras kan att miljömålssystemets omfattning och komplexitet tillsammans med avsaknaden av tidsatta målnivåer, konkreta preciseringar och en transparent uppföljning, gör det omöjligt att avgöra om rätt åt- gärder genomförs för att miljökvalitetsmålen ska nås.

Ovanstående exempel är tagna från Levande skogar men kan app- liceras på flera miljökvalitetsmål. Att utreda hur miljömålssystemet

44Skogsstyrelsen 2022. Rapport 2022/12.

984

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

kan utvecklas med tydligare och tidsatta mål för att bli mer använd- bart och motiverande, och därmed ge högre effekt, ligger utanför denna utrednings uppdrag men det är ett uppdrag som bör initieras för en särskild utredning.

12.5.2Avvägningar mellan miljökvalitetsmålen är inte möjliga i dag

Ett problem med miljömålssystemet är att de så övergripande och långtgående miljökvalitetsmålen, inte kan vägas vare sig mot varandra och mot andra av samhället uppsatta mål. En handling som påverkar ett mål i en positiv riktning kan påverka ett annat i negativ riktning. Detta gör att uppfyllanden av ett mål leder till att ett annat mål inte uppfylls. Här kan man ta FN:s Agenda 2030 och globala målarbete för hållbar utveckling45 (Sustainable Development Goals, SDG) som ett gott exempel. Dels för att man där arbetar med inriktningsmål där det är ständiga förbättringar (”hållbar utveckling”) som eftersträ- vas, dels för att alla mål anses lika viktiga. Miljömålssystemet är i dagsläget inte uttryckt med inriktningsmål utan är mer kvantitativa, antingen är de uppfyllda eller ej. Däremot följs de ofta upp genom trender, vilket kan jämföras med arbetet kring de globala hållbarhets- målen. Att alla mål i Agenda 2030 är lika viktiga uttrycks genom att målen är ”integrerade och odelbara” vilket betyder att inget mål kan nås på bekostnad av ett annat och framgång krävs inom alla mål för att vi ska lyckas med genomförandet. Att arbeta med SDG:erna inne- bär att hela tiden göra avvägningar och prioritera efter bästa förmåga utifrån etablerad kunskap och situation. Denna möjlighet finns inte i miljömålssystemet förutom i miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan. I det anges att

Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.

Genom att alla hållbarhetsaspekter beaktas kan föreslagna åtgärder viktas mot varandra och de som är mest effektiva i ett helhetsperspek- tiv kan prioriteras, oavsett måltillhörighet.

45FN. Globala målen. 2025-04-28.

985

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.5.3Otydlighet leder till misstro

Miljömålen följs upp dels genom en årlig uppföljning som sker både nationellt och regionalt, dels vart fjärde år genom en fördjupad ut- värdering. Den senaste fördjupade utvärderingen gjordes 2023. Trots en ambitiös miljöpolitik och en uttalad politisk ambition att miljö- målen ska vara realistiska och möjliga att nå, är det endast ett (Skydd- ande ozonskikt) av 16 miljömål som anses vara uppfyllt och två (Frisk luft och Bara naturlig försurning) som anses möjliga att nå med dagens styrmedel46 . Statskontoret gjorde redan 201447 bedöm- ningen att bidragande orsaker till att målen inte nås är

att flertalet mål är visionära till sin karaktär och myndigheterna i de flesta fall endast har en begränsad möjlighet att påverka måluppfyll- naden.

När man fördjupar sig i de olika miljökvalitetsmålens etappmål, pre- ciseringar och indikatorer samt uppföljningarna av dessa, blir man varse om hur olika de är uppställda och hur olika de ansvariga myn- digheter arbetar. Detta kan belysas genom att jämföra Begränsad klimatpåverkan med Levande skogar.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan lyder

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonven- tion för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att män- niskans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden be- varas, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar ut- veckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Eftersom Parisavtalets mål är tydligt (den globala medeltempera- turökningen begränsas till långt under två grader och helst under 1,5 grader) är målet för Begränsad klimatpåverkan tydligt uttalat. Det finns också fyra etappmål kopplade till målet, alla med tydlig målsättning både gällande vad man ska uppnå och när. Denna tyd- lighet gör målet motiverande och uppföljningsbart.

46Naturvårdsverket 2023. Rapport 7088.

47Statskontoret 2014.

986

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Miljökvalitetsmålet Levande skogar är mer diffust. Det lyder

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö- värden och sociala värden värnas.

Målet saknar etappmål och har därmed varken fastställda målnivåer eller tidshorisonter. Preciseringarna till målet är inte heller nivå- eller tidsatta vilket öppnar upp för fri tolkning för vad som krävs för att målet ska vara uppnått. Målet och preciseringarna är också utformade så att det inte finns någon möjlighet att nå dem. Ett exem- pel är preciseringen Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus. Denna pre- cisering följs bland annat genom antalet arter som finns listade i tre av Rödlistans fem kategorier. I den senaste fördjupade utvärderingen av Levande skogar48 förtydligar Skogsstyrelsen att preciseringen inte betyder att alla hotade arter måste ha återhämtat sig och därmed inte behöver ha gynnsam bevarandestatus för att preciseringen ska nås.

Många indikatorer följs genom mätningar och statistik. De långa tidsserier som behövs för att följa utvecklingen i skogen gör att resul- taten av dessa mätningar och statistik ofta presenteras som trender. Det framgår dock sällan i utvärderingsrapporten om dessa trender är statistiskt säkerställda. För olika fågelgrupper är det tydligt uttalat om trenden är statistiskt säkerställd, men det är oklart för till exem- pel gällande mängden död ved eller konstaterandet om ”fortsatta förluster av kontinuitetspräglade livsmiljöer”. Underlaget för det sistnämnda är också oprecist då karteringen inte är rikstäckande och för att karteringsmetod saknas för lövskog49 . Karteringsresul- tatet måste också ses som preliminärt tills det är kontrollerat i fält.

Förutom att utformningen av målen och preciseringarna gör målen svåra att följa upp, så bidrar de diffusa formuleringarna i uppföljning- arna till att de som ska medverka till målen, i det här fallet skogsägare, entreprenörer, skogsägarföreningar och skogsbolag, inte vet om de gör rätt och de får mycket kritik för att de inte gör tillräckligt mycket trots att trenderna pekar åt rätt håll. Då är det lätt att tappa motivatio- nen till att bidra.

48Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2022/12.

49Naturvårdsverket 2023. PM – Kontinuitetsskogar. 2023-05-16.

987

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.5.4Myndigheterna utvärderar sig själva

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket är myndigheter med stort an- svar för hur skogs- och miljöpolitiken genomförs. De är ansvariga myndigheter för genomförandearbetet av miljömålssystemet sam- tidigt som det också är dessa myndigheter som ska utvärdera miljö- kvalitetsmålen och arbetet med dessa. Miljömyndighetsutredningen pekade på problemet med att myndigheterna utreder sig själva50 :

Det är ett problem att det inte finns någon oberoende utvärdering av effekterna av miljömålsarbetet.

Utredningen konstaterar vidare att

samma myndigheter som genomför uppföljningarna och utvärder- ingarna har också till uppdrag att utveckla mål, strategier, styrmedel, genomföra och beställa forskning, betala ut bidrag m.m. för att miljö- målen ska nås.

Det är problematiskt att samma myndighet som ansvarar för genom- förandet av miljökvalitetsmålet också ansvarar för att bedöma miljö- målsuppfyllnaden samt föreslår åtgärder och styrmedel i samband med utvärderingen. Utvärderingen av miljömålen riskerar därmed att bli en argumentation för ökade resurser som kommer myndigheten till del. En bristande måluppfyllelse ökar förutsättningarna för en stark budget för miljöåtgärder till myndigheterna.

Uppföljningen av Levande skogar görs av Skogsstyrelsen. Målen följs upp både genom att studera fakta och statistik men baseras också på bedömningar. Under utredningen har jag återkommande fått höra från skogsbrukets intressenter att deras tillit till både miljökvalitets- målen och utvärderingarna är låg. Den låga acceptansen till miljökvali- tetsmålen och deras preciseringar beror på deras utformning: flera av dem går inte att nå, trots att regeringen uttrycker att de ska vara nåbara och att målen därmed följs upp som att så skulle vara fallet. Ett sådant exempel är preciseringen Skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna. Vad krävs egentligen för att preciseringen ska vara uppfylld? Och hur mäter man och följer upp att de är ”vidmakt- hållna”? Och hur förhåller sig denna precisering till övriga miljömål och deras preciseringar?

Låg tillit till utvärderingen beror också på att man upplever att myndigheternas slutsatser inte speglar verkligheten. Ett sådant exem-

50SOU 2015:43.

988

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

pel gäller kontinuitetsskogar och gammal skog. Många arter är knutna till äldre träd och gamla skogar framför allt om trädkontinuiteten är lång. Skogens ålder, inte bara trädens ålder, är därför ett viktigt mått för Levande skogar. Kontinuitet av vissa företeelser, som specifika substrat och livsmiljöer, på en viss plats under en mycket lång tid är särskilt viktig för svårspridda arter med begränsad förekomst i land- skapet. Kontinuitetsskogar identifieras i dag med hjälp av modeller baserade på digitala kartor historisk information. Modellerna och därmed resultatet förbättras över tid, med det är fortfarande ofull- ständigt då till modellerna inte är rikstäckande och för att karterings- metod saknas för lövskog51 . Modelleringar innebär också att vissa kontinuitetsskogar missas och att andra skogar klassas som konti- nuitetsskogar även då de inte uppfyller kraven. Statistiskt kan dessa skevheter antagligen jämna ut varandra, men markägare upplever karteringen som osäker och oprecis. För markägaren som felaktigt får sin skog klassad som kontinuitetsskog kan det också innebära problem, framför allt för att risken finns för kraftig kritik från miljö- rörelsen om skogen avverkas, trots att det visade sig vid kvalitets- säkringen att kraven för kontinuitetsskog inte uppfylldes. Förekoms- ten av kvarvarande gamla kontinuitetsskogar och hur de behandlas är en viktig faktor för framtidens Levande Skogar. Att ha en upp- följning av och kommunikation om indikatorn som upplevs trov- ärdigt är därför av största vikt.

Till gammal skog räknas skogar med en medelålder högre än 140 år i norra Sverige och över 120 år i södra Sverige. Indikatorn redovisar areal gammal skog på produktiv skogsmark både inklusive och exklu- sive formellt skyddade områden. Indikatorn fångar alltså inte skogar med lång kontinuitet där beståndsåldern (som anger åldern på de mest frekvent förekommande dominanta träden) är lägre än den för gammal skog. I Riksskogstaxeringens material går det att jäm- föra den volym träd av en viss ålder som fanns 1927 med dagens voly- mer. Resultaten visar att volymen minskade till mindre än hälften från 1927 fram till 1980-talet för att sedan öka igen. Det har också blivit mer träd i åldersklassen 180–239 år sedan slutet av 1980-talet, liksom att träd över 240 år ökar utanför formellt skyddade områden. Forskare som studerat materialet drar slutsatsen att det är flera sam- verkande faktorer som är förklaringen till ökningen av gamla träd,

51Naturvårdsverket 2023. PM – Kontinuitetsskogar. 2023-05-16.

989

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

men främst en förändrad skogspolitik tillsammans med skogscerti- fieringarnas regelverk.52

I 2023 års fördjupade utvärdering53 konstaterar Naturvårdsverket

att

Under 1900-talet minskade arealerna gammal skog enligt SLU Riks- skogstaxeringens definition (genomsnittlig trädålder över 140 år i bo- real region samt över 120 år i övriga landet) kraftigt. Arealen gammal skog har mer än fördubblats sedan 1985.

Utvecklingen av både arealen gammal skog och mängden döda träd är alltså positiv. I utvärderingen skriver Naturvårdsverket även

Pågående och förväntade ökningar i mängden gammal skog genom ”inväxning” från yngre åldersklasser förväntas spela en positiv roll för många arter kopplade till gamla skogar, men på kort sikt kan inväxning inte kompensera för förlusten av kontinuitetsskogar i fråga om särskilt krävande och svårspridda arter.

Trots dessa positiva resultat anser Naturvårdsverket och Skogsstyrel- sen att utvecklingen är negativ därför att det händer att äldre skogar avverkas. Skogsstyrelsen hänvisar också till att kontinuitetsskogar avverkas men som jag resonerat om ovan så är av kontinuitetsskogar fortfarande osäker vilket gör att även utvärderingen kring dessa också borde vara osäker. Myndigheterna anger dock inte i utvärderingen hur stora arealer äldre och kontinuitetsskogar som avverkas. Det finns inte heller några måltal kring hur mycket gammal skog som bör finnas men i utvärderingen anges att cirka 2,1 miljoner hektar gammal skog och kontinuitetsskogar ligger utanför formellt skyddade områden. Att anta att alla dessa kontinuitetsskogar håller så höga naturvärden att de måste bevaras är att dra för stora slutsatser av den modellerade karteringen.

12.5.5Skogens och skogsbrukets bidrag till klimatarbetet bör förtydligas

Skogen tilldelas en viktig roll för att motverka klimatförändringarna både internationellt, inom EU samt nationellt. Hur skogen bäst bidrar är omdiskuterat både inom akademin och i samhället, men de flesta

52Jacobsson, m.fl. 2025.

53Naturvårdsverket 2023. Rapport 7088.

990

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

håller med om att en välmående skog med god tillväxt ger en hög kolsänka och är mer motståndskraftig mot skador.

Skogens koldioxidbalans redovisas tillsammans med annan mark- användning genom indikatorn Nettoutsläpp och nettoupptag av växt- husgaser från markanvändning (LULUCF). Beräkningarna baseras på förändringar i kollagret i levande och döda träd, i marken samt i avverkade träprodukter. Även en del indirekta utsläpp från gödsling och bränder är inkluderade.

I utvärderingen av miljömålet Begränsad klimatpåverkan 2024 nämns att i Sverige utgör så kallade naturbaserade lösningar i form av exempelvis åtgärder för ökad återvätning av dikad torvmark, mer träd i jordbrukslandskapet, ökad lövinblandning i skogen, bevarande av naturmiljöer med höga värden och åtgärder för mer naturmiljö i städer exempel på åtgärder som kan vara värdefulla att genomföra både från ett klimatanpassnings- och utsläppsminskande perspektiv. Jag anser att skogsbruket redan nu måste förbereda sig för ett annor- lunda klimat än dagens, vilket är en utmaning eftersom skogens om- loppstid är så lång att vi måste både säkerställa att våra föryngringar i dag klarar nuvarande klimatförhållanden och att de träden när de är äldre klarar framtidens klimatförhållanden. För skogsbruket handlar klimatanpassning till stor del om ståndortsanpassning och trädslagsval. Det kan också göras genom att använda förädlat skogsodlingsmaterial där plantornas stresstålighet mot till exempel torka eller frost är känd. Genom att använda de torktåliga plantorna i områden där torrperio- der antagligen kommer bli vanligare kan vi vid plantering förbereda nästa skogsgeneration på ett förändrat klimat. Läs mer om skogsod- lingsmaterial i avsnitt 8.2. Ett ytterligare sätt att sprida riskerna och bevara en hög biomassaproduktion är att använda trädslag med ur- sprung i varmare och torrare klimat än de vi för närvarande har i Sverige Dessa är redan naturligt anpassade till ett varmare klimat.

Inget av de ovanstående exempel på produktionshöjande åtgärder i skogen lyfts av ansvariga myndigheter i utvärderingen av miljökvali- tetsmålet Begränsad klimatpåverkan trots att de skulle kunna bidra till ökad kolsänka.

991

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.6Lösningsförslag Miljömålssystemet

Förslag:

–Regeringen bör återkommande ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå etappmål för att tydligare styra miljömåls- arbetet mot de uppsatta politiska målen. Eftersom etappmålen är målsatta och tidsbegränsade skulle Miljömålssystemet där- igenom bli mer tydligt och insatserna mer precisa.

–Beslut av nya etappmål måste även innehålla beslut om tilldel- ning av resurser till berörda myndigheter så att etappmålet kan uppnås.

Bedömning:

–Det finns stora otydligheter i vad som krävs för att miljökvali- tetsmålen ska vara uppfyllda. Miljömålssystemet bör därför ses över så att målen uttrycks mer specifikt, att de görs mät- bara och att de tidsätts för att göra målen realistiska och för att öka acceptansen för miljömålssystemet bland de som bi- drar till dess måluppfyllnad.

Jag föreslår att fler etappmål med bäring på skog och skogsbruk fast- ställs och uppdraget att ta fram beslutsunderlag till regeringen bör tillfalla Miljömålsberedningen. Dessa ska vara målsatta och tidsbe- gränsade. Uppdraget bör också innehålla en tydlig konsekvensana- lys så att tillräckliga resurser kan tilldelas berörda myndigheter för att etappmålet ska kunna nås.

Ett lämpligt etappmål att arbeta fram är för arealen skyddad skog. Det skulle underlätta arbetet med målet Levande skogar och dess pre- cisering Hotade arter och återställda livsmiljöer. Jag ser den senare delen av preciseringen ”återställda livsmiljöer” som medlet för att på- verka den första delen ”hotade arter”. Genom att fokusera på arternas livsmiljöer såsom substrat, hänsynsområden och skydd av natur på- verkar vi arternas status. Dessutom är det mycket mer praktiskt att arbeta med livsmiljöer än att fokusera på artförekomser vid brukan- det av skogen. Att sätta mål på hur stora arealer som ska skyddas for- mellt (inklusive urskog och gammal skog, övriga områden får gärna vara preciserat utifrån klassningen av naturtyper i EU:s habitatdirektiv,

992

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

se avsnitt 11.2) skulle klargöra vad som behöver göras och i vilken omfattning. Jag stödjer Miljömålsberedningen förslag på ett etapp- mål inkluderande skötsel i formellt skyddade skogar för att bevara naturvärdena. De föreslog också en finansiering av etappmålet. Bristen på tidsatta tydliga mål syns i dag genom att det strategiska arbetet med naturvården uteblir vilket återspeglas i utvärderingen av miljö- målet Levande skogar54 . Där påpekar Skogsstyrelsen att medlen för Grön infrastruktur och formella avsättningar är för små. Detta trots att forskning visar att både hänsynen och avsättningar ger störst effekt om den samlas i större områden. Som redovisats i kapitel 3 har också stora arealer skog avsatts både genom formella skydd och frivilliga avsättningar sedan 1993. Trots ambitiösa strategier och stora ansträng- ningar för att avsätta skog konstaterar Skogsstyrelsen i utvärderingen av Levande skogar att miljökvalitetsmålet inte nås. Det strategiska arbetet uteblir eftersom budget och arbetskraft går åt till att formellt skydda spridda områden där avverkning hindrats på grund av till exempel av enskilda arter. Ur ekonomisk synvinkel sker alltså det händelsestyrda skyddet på bekostnad av det strategiska skyddet. Detta får mig att fundera på om vi gör rätt val i vårt områdesskydd. Skulle naturvårdsnyttan bli större om vi förmådde oss till att arbeta striktare efter de uppsatta strategierna?

Fokus bör i första hand vara att Sveriges internationella åtaganden ska införlivas i miljömålssystemet. Som exempel kan nämnas kravet i förnybartdirektivet (EU 2023/2413) om att hållbar biomassa inte får inte härröra från urskog, gammal skog och skog som behörig myn- dighet konstaterat har stor biologisk mångfald. Genom att införliva mål för formellt skyddade arealer för urskog och gammal skog samt genom att använda sig av förnybartdirektivets definitioner av dessa, kan miljömålssystemet bli ett verktyg för genomförandet av förny- bartdirektivet i Sverige. Även arbetet med naturrestaureringsförord- ningen (EU 2024/1991) kan införlivas i miljömålssystemet genom ett etappmål. Etappmål kan med fördel även knytas till Kunming- Montreal-ramverkets mål A vilket fastställer att55

Alla ekosystems integritet, konnektivitet och resiliens upprätthålls, stärks eller återställs, så att arean av naturliga ekosystem år 2050 väsentligt har utökats. Den av människan orsakade utrotningen av kända hotade arter hejdas och år 2050 har utdöendetakten och utdöenderisken för alla arter minskat tiofaldigt och antalet individer av inhemska vilda arter ökat till

54Skogsstyrelsen 2023. Rapport 2022/12.

55Regeringen. Ramverket för biologisk mångfald. 2025-06-09.

993

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

sunda och resilienta nivåer. Den genetiska mångfalden inom populatio- ner av vilda och domesticerade arter upprätthålls, varigenom deras anpass- ningsförmåga skyddas.

Mål A bör i ett sådant etappmål delas upp i fokusområden för att det ska bli gripbart, i första hand bör man fokusera på de mest hotade arterna eller områdena, alternativt på att säkerställa den naturvårdande skötseln som behövs för att naturvärden ska bevaras i formellt skyd- dade områden.

Jag föreslår att Miljömålsberedningen får i uppdrag att utarbeta förslag på fler etappmål för att miljömålssystemet ska bli mer tydligt med fler målsatta och tidsbegränsade mål. Regeringen bör därför åter- kommande ge Miljömålsberedningen i uppdraget att föreslå etappmål för att tydligare styra miljömålsarbetet mot de uppsatta politiska målen. Regeringens beslut av nya etappmål måste även innehålla beslut om tilldelning av resurser till berörda myndigheter så att etappmålet kan uppnås.

Miljömålssystemet är mycket omfattande då det ska inkludera stora delar av Sveriges miljöpolitiska arbete. Det gör också att systemet blir väldigt svåröverskådlig. Det övergripande generationsmålet, de uttalade miljökvalitetsmålen och därtill hörande preciseringar, indika- torer och etappmål gör systemet i stort sett oöverskådligt. Att miljö- kvalitetsmålen upplevs visionära och att de saknar mätbarhet och tidsättning, gör att det är svårt att fokusera på det mest prioriterade och veta när utförda åtgärder ger effekt. Jag är av uppfattningen att för att man ska lyckas i sin strävan att uppnå mål så får antalet mål inte vara för många, de ska vara specifika, tidsatta och realistiska. På så vis vinner målen acceptans bland de som bidrar till målen. Jag anser därför att miljömålssystemet bör ses över så att målen uttrycks mer specifikt, att de görs mätbara och att de tidsätts för att göra målen realistiska och för att öka acceptansen för miljömålssystemet bland de som bidrar till dess måluppfyllnad.

Till sist, om mitt förslag om införande av ett evidensbaserat arbets- sätt hos Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (se kapitel 10) går ige- nom, bör även det tydligt genomsyra arbetet i miljömålssystemet.

994

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

12.7Lösningsförslag för miljökvalitetsmålet Levande skogar

Här presenterar jag mina förlag utifrån den precisering den berör. För vissa preciseringar har jag inte några förslag, dessa preciseringar utelämnas därmed. Jag för också ett resonemang kring hur jag kommit fram till förslaget. Jag har också sammanställt utvecklingsförslag som Miljömålsberedningen, Skogsstyrelsens och Naturvårdsverket lyft fram i olika rapporter.

Förslag:

–Förtydliga definitionen av miljökvalitetsmålet Levande skogar genom ett tillägg (tillägget är kursiverat):

”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.”

–Tag bort preciseringen ”Ekosystemtjänster”.

–Ändra preciseringen ”Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald” (ändringen är kursiverad) till ”Främmande invasiva arter och genotyper hotar inte sko- gens biologiska mångfald”.

–Ändra preciseringen ”Natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns” till ”Kulturmiljövärden i skogen värnas och en mångfald av kulturmiljöer bevaras, används och utvecklas”.

–Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att se över målmanu- alen för Levande skogar i syfte att

•Ersätta indikatorerna ”Rödlistade arter” och ”Antalet röd- listade (CR, EN, VU) arter med minskande populationer där skog är en viktig livsmiljö” med en ny indikator (nytt

är kursiverat): Status för arter och naturtyper som ingår i Naturvårdsverkets åtgärdsprogram.

995

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

•Ta bort indikatorn ”Skogsbrukets försurande påverkan” som följer upp i vilken utsträckning det tas ut mer grot i förhållande till hur mycket aska som återförs.

•Anpassa indikatorerna ”Gammal skog” och ”Gammal skog med särskilda naturvärden” i preciseringen ”Grön infrastruktur” så att definitionen av gammal skog överens- stämmer med definitionen i förnybartdirektivet.

Bedömning:

–Miljökvalitetsmålet ”Levande skogar” ska följas upp och ut- vecklas med ett evidensbaserat arbetssätt (se kapitel 10).

–Skogsstyrelsen bör prioritera arbetet med uppföljningen av skogsbrukets lämnade hänsyn så att den genomförs långsik- tigt och i full skala (se avsnitt 5.2).

12.7.1Evidensbaserat arbetssätt för effektiv målstyrning

Mot bakgrund av problembeskrivningen ovan, föreslår jag att ett evidensbaserat arbetssätt (se kapitel 10) ska genomsyra arbetet med Levande skogar. Mitt uppdrag rör endast miljökvalitetsmål som är relevanta för skogssektorn, jag begränsar därför mitt förslag till Levande skogar men ett evidensbaserat arbetssätt bör genomsyra miljömålssystemets alla delar för att säkerställa både transparens och vetenskap. Miljömyndighetsutredningen var inne på detta redan

201556 :

…att regeringen skulle inrätta en helt ny myndighet med ansvar för bland annat en återkommande oberoende samhällsövergripande ut- värdering av effekterna av arbetet i miljömålssystemet samt att det skapas bättre utrymme och tillgänglighet för forskning och forsknings- resultat i miljömålssystemet.

Det jag vill lyfta i Miljömyndighetsutredningens citat är det sam- hällsövergripande utvärderingen och att det skapas bättre utrymme och tillgänglighet för forskning och forskningsresultat. Att mål, etappmål, preciseringar och indikatorer fastställs och följs upp base- rat på vetenskap och beprövad erfarenhet och att arbetet med miljö-

56SOU 2015:43.

996

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

målssystemet utförs med en fastställd och transparent metod är ett viktigt samhällsmål. Det skapar både tilltro och engagemang till systemet.

Karteringen och utvärderingen av kontinuitetsskogar är ett exem- pel som skulle tjäna på mer tydlighet och transparens. Dagens karter- ing kan vara ett bra sätt för att identifiera var det kan finnas poten- tiella kontinuitetsskogar. När karteringen är gjord måste resultatet hanteras varsamt. Kommunikationen kring att karteringen endast är ett underlag som måste kvalitetssäkras och förbättras genom fält- besök och markägarkontakter är av största vikt. Markägarna måste känna tillit till att skogar som klassats som kontinuitetsskogar kan ”avklassas” om de inte uppfyller kriterierna. Det är också viktigt att övriga intressenter accepterar att karteringen inte utgör facit, utan att kartan med största sannolikhet kommer att ritas om efter fältbesök eller genom att annan ny information. Genom att noggrant kvalitets- säkra underlaget kan tilliten till miljömålssystemet öka.

12.7.2Möjlighet till avvägningar mellan miljökvalitetsmål

Jag föreslår att miljökvalitetsmålet Levande skogar utvecklas genom att en liknande skrivning som finns i miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan läggs till i målet. Definitionen av Levande skogar skulle då lyda som följer (ändring i kursivt):

Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljö- värden och sociala värden värnas. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att produktionen av skogsråvara och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.

På så vis öppnas möjligheten att göra avvägningar mellan miljökva- litetsmålen utifrån etablerad kunskap och situation och att föreslå åtgärder som är mest prioriterade. Inom Agenda 2030 har reger- ingen valt att skriva in att

Det balanserade och integrerade förhållningssättet till hållbarhetens ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner är centralt57.

57Prop. 2019/20:188.

997

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Jag anser att detta förhållningssätt även bör genomsyra arbetet med hela miljömålssystemet. I mitt uppdrag ingår dock att endast belysa de indikatorer och preciseringar som är relevanta för skogssektorn.

Målen för miljöpolitiken är strukturerade i enlighet med miljö- målssystemet och miljömålen utgör det nationella genomförandet av Agenda 2030:s miljörelaterade mål och delmål58 . Jag anser att sy- stemet också har kommit att innehålla stora delar av det som brukar hänföras till de sociala aspekterna av hållbarhetsfrågorna, såsom hän- syn till kulturmiljöer, friluftsliv samt tillgång till grönytor i städer. Genom att tydligt skriva i Levande skogar att hållbarhetens alla dimen- sioner ska beaktas menar jag att ansvariga myndigheter ska ta hänsyn även till den samhällsekonomiska aspekten då de utvärderar och före- slår åtgärder för att nå målet. Några mål kring de ekonomiska aspek- terna anser jag inte behöver tillföras systemet i dagsläget, men det kan övervägas i framtiden. För skogsproduktion föreslår jag i stället ett parallellt målsystem vilket jag presenterar i kapitel 8.1.

Fördelen med att alla hållbarhetsaspekter beaktas i Levande skogar är att åtgärderna som föreslås och beslutas måste uppnå förväntad effekt på ett kostnadseffektivt sätt. Jag är av den uppfattningen att den ekonomiska frågan är central i miljöarbetet, och eftersom eko- nomin är begränsande är det viktigt att även den beaktas i miljömåls- systemet. Det är också viktigt ur ett äganderättsligt perspektiv. Miljö- målssystemet är tänkt som ett politiskt samlande verktyg för Sveriges miljöarbete men för att nå målen måste alla samhällsnivåer bidra. Detta blir tydligt gällande Levande skogar där det till stor del är markägarnas val och agerande som till sist påverkar uppfyllandet av målet. Visst kan myndigheternas styrmedel påverka markägaren att agera på ett speciellt sätt, till exempel beslut om formella skydd. Annars är myn- digheternas tillgång på styrmedel små, vilket är bra. Detta förhåll- ningssätt gör dock att de åtgärder som myndigheterna föreslår till stor del hamnar på markägarna att genomföra. Därför är det viktigt att även konsekvenserna för markägare beaktas och presenteras då åtgärdsförslagen läggs fram. Jag anser att det skulle bli lättare att ta genomförbara beslut om de samhällsekonomiska aspekterna beaktas i miljömålssystemet eftersom åtgärderna då kan prioriteras utifrån vilka åtgärder som ger mest effekt för pengarna.

Ett tydligt exempel där två miljökvalitetsmål står emot varandra är Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan Målet Bara

58Prop. 2024/25:1.

998

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

naturlig försurning innebär bland annat att de försurande effekterna av markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Det finns en precisering om skogsbrukets påverkan som uttrycker att markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten ska motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försur- ningskänslighet. Ett sätt att minska skogsbrukets försurande effek- ter är att minska på tillväxten och uttaget av skogsråvara. Det kan därmed uppstå en konflikt mellan målen Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan där ett ökat användande av skogs- råvara uppmuntras. Denna konflikt mellan målen måste beaktas i utvärderingarna och kanske att man även måste prioritera mellan målen och förklara varför man valt att prioritera det ena före det andra. Detta är en grannlaga uppgift som inte bör ligga på en myn- dighet utan det är upp till politiken att göra dessa avvägningar. Myn- digheterna måste dock bidra med ett tydligt beslutsunderlag till regeringen vilket också inkluderar handlingsalternativ samt konse- kvenserna dessa vilket kan bli genomförbart om möjligheter till avvägningar mellan målen införs i Miljömålssystemet.

12.7.3Tag bort preciseringen Ekosystemtjänster

Preciseringen Ekosystemtjänster finns inlagd i miljökvalitetsmålet Levande skogar och lyder ”Skogens ekosystemtjänster är vidmakt- hållna”. För det första är det märkligt att denna precisering är pla- cerad i ett specifikt miljökvalitetsmål. För det andra är det olyckligt med överlappande preciseringar, det finns redan andra preciseringar som handlar om ekosystemtjänster. Preciseringen fungerar därmed dåligt för att förtydliga målet Levande skogar, den utgör i stället en breddning av målet.

12.7.4Indikatorer gällande hotade arter och återställda livsmiljöer

Preciseringen Hotade arter och återställda livsmiljöer innehåller två indikatorer som hänvisar till rödlistan. Den ena fokuserar på antalet rödlistade hotade (CR, EN, VU) arter med minskande populationer där skog är en viktig livsmiljö. Den andra är endast ett mått på hur många arter som är rödlistade. Jag anser att dessa indikatorer är opre-

999

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

cisa eftersom rödlistan är en bedömning över enskilda arters beva- randestatus59 . Dessutom kan antalet rödlistade arter tolkas som både positivt och negativt. En positiv tolkning är att ju större biologisk mångfald vi har, desto fler arter kommer sannolikt vara med i röd- listan. Den negativa tolkningen är att människans aktiviteter påver- kar arternas bevarandestatus negativt. Oavsett vilken tolkning man gör och oavsett hur skogens brukas kommer det finnas arter på röd- listan och vissa av dessa arter kommer finnas i minskande i antal. Många arter i Sverige är naturligt sällsynta eller mycket sällsynta då de förekommer på gränsen till sitt utbredningsområde. En liten popu- lation ger en ökad risk för artens bevarande och en plats på rödlistan även om förändringen är naturlig.

Jag anser därför att indikatorerna är för trubbiga för att kunna an- vändas i utvärderingen av Levande skogar. Indikatorn används även i utvärderingen av Ett rikt växt- och djurliv. Jag föreslår att indika- torerna Rödlistade arter och Antalet rödlistade (CR, EN, VU) arter med minskande populationer där skog är en viktig livsmiljö tas bort.

I stället föreslår jag att en ny indikator ersätter dessa i vilken man hänvisar till arter som är utpekade i Naturvårdsverkets åtgärdspro- gram för hotade arter och naturtyper60 . Indikatorn skulle då även ut- vecklas till att innehålla viktiga naturtyper:

Status för arter och naturtyper som ingår i Naturvårdsverkets åtgärds- program.

Nämnas kan också att ovanstående befintliga indikatorer gällande Rödlistan kompletteras av indikatorn Rödlisteindex för arter som finns under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv. Denna be- skriver tillståndet för olika organismgrupper. I samband med att en ny Rödlista publiceras vart femte år räknas olika rödlisteindex fram. De ger överblick över situationen för de rödlistade arterna och under- lag för bedömning om bevarandestatusen förändras över åren. I indexet räknar man bort förändringar som skett på grund av ny kunskap. En förändring visar på en ökad eller minskad hastighet av förlust av bio- logisk mångfald.

59SLU, Artdatabanken. Grundprinciper. 2025-07-21.

60Naturvårdsverket. Åtgärdsprogram. 2025-06-09.

1000

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

12.7.5Prioritera arbetet med hänsynuppföljningen

I den svenska naturvårdsmodellen ingår att skogsägarna ska lämna generell hänsyn vid alla skogsbruksåtgärder som berör områden eller strukturer och substrat med någon typ av naturvärde. Tillsammans med avsättningar utgör denna hänsyn de viktigaste verktygen för att bevara den biologiska mångfalden och skydda vårt vatten. Detta speglas också i miljömålens indikatorer där flera av dem följer olika delar av den generella hänsynen som till exempel mängden död ved, hänsynsytornas areal och hantering, kantzoner mot vatten och över- farter över vattendrag. Sedan miljömålssystemet bildades 1999 har utvecklingen av den generella hänsynen resulterat i en positiv utveck- ling av samtliga indikatorer som härrör till denna. Trots det bedöms utvecklingen för den biologiska mångfalden och för vattenkvaliteten som negativ. Då är det lätt att ställa sig frågan, gör vi rätt när vi läm- nar generell hänsyn? Eller finns det andra bättre sätt att lämna hän- syn som har mer effekt? Eller mäter vi fel?

Uppfattningen kring den generella hänsynen är vida skild mellan intressenter, vilket framkommit i mina dialoger under utredningen. De som arbetar inom skogsbruket och skogsägarna anser att de läm- nar mycket och bra hänsyn. Den ideella naturvården anser att det lämnas för lite och av dålig kvalitet.

SLU och Skogforsk gjorde 2016 en syntes över kunskapsläget gällande den generella hänsynens effekt61 . I den konstaterades att den generella hänsynen är viktig och att den fyller sin funktion i ekosystemet. I syntesen konstaterades också att det är ineffektivt att sprida ut hänsynen på hela åtgärdsytan och att även sprida ut den mellan trädslag och olika substrat. Det mest effektiva är i stället att koncentrera hänsynen till färre men större områden och att foku- sera på det trädslag där mångfalden finns. Till exempel, om åtgärden utförs i en granskog bör naturvärdesträd och trädgrupper i första hand utgöras av gran, inte av enstaka tallar som finns insprängda i beståndet. Skogforsk konstaterade också att det gynnade mångfal- den om högstubbar koncentrerades till en mindre yta och bestod av samma trädslag än om de spreds ut på ytan och utgjordes av flera trädslag. Denna kunskap genomsyrar inte skogsbrukets generella hänsyn såsom den lämnas i dag.

61Gustafsson, L. 2016.

1001

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

Hänsynsarbetet är också viktigt för att minska påverkan på vatten- miljöerna. Skogsbruket riskerar att påverka vattenmiljön negativt genom bland annat avverkning och körning i anslutning till sjöar och vattendrag, gödsling, dikesrensningar och markberedning. Effek- ter av dessa aktiviteter kan vara försurning, ökad transport av när- ingsämnen och kvicksilver till sjöar och vattendrag, samt fysisk på- verkan på vattenmiljöer. Ekologiskt funktionella kantzoner mot sjöar och vattendrag behövs för att uppnå goda förhållanden och biologisk mångfald både i vatten och på land. De behövs också för att minska slamtransporter och erosion av partiklar, metaller och näringsämnen och för att motverka försurning av sjöar och vatten- drag. Att följa skogsbrukets hänsynstagande är därför viktigt för att förbättringsåtgärder ska kunna sättas in vid behov.

Slutsatsen av ovanstående resonemang är att jag anser att Skogs- styrelsen måste prioritera hänsynsuppföljningen och säkerställa att den genomförs långsiktigt och fullt ut. Utan att följa upp hur hän- synen lämnas och i vilken omfattning, går det inte att dra slutsatser om att rätt hänsyn lämnas och att den ger effekt. Att ha ett bra under- lag gällande hänsynen främjar även utvecklingen och dialogen framåt gällande naturvården i Sverige.

12.7.6Ny indikator för skogsbrukets påverkan på preciseringen Skogsmarkens egenskaper och processer

Indikatorn Skogsbrukets försurande påverkan kopplad till precise- ringen Skogsmarkens egenskaper och processer visar i vilken utsträck- ning det tas ut mer grot, i förhållande till hur mycket aska som åter- förs, än vad som bedöms som långsiktigt uthålligt. Skogsstyrelsen har länge rekommenderat askåterföring framför allt vid upprepade grot-uttag men indikatorn är svår att följa upp då uppgifterna kring grot-uttagen är osäkra. Jag anser att indikatorn utgör ett dåligt mått på skogsbrukets försurande påverkan och därmed bör tas bort.

Dagens nio nationella indikatorer knyter an till skogsmarkens egenskaper och processer i mycket begränsad omfattning. De natio- nella indikatorerna togs fram innan preciseringen om skogsmarkens egenskaper och processer lyftes in i systemet. Som Skogsstyrelsen konstaterar i sin målmanual för Levande skogar62 är skogsmarkens

62Skogsstyrelsen 2019. Rapport 2019/1.

1002

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

egenskaper och processer komplexa och svåra att särskilja. Ett flertal mått för uppföljning är listade i målmanualen. Endast ett fåtal av dem används dock i praktiken för ändamålet baserat på regeringens be- skrivning – att följa och bedöma effekter kopplat till skogsbruk på skogsmarkens egenskaper och processer. Måtten skogsmarkens kväve- balans och grot-uttag och askåterföring ger i första hand underlag till bedömning och analys av miljökvalitetsmålen Bara naturlig för- surning och Ingen övergödning. Skogsstyrelsen uttrycker att det finns behov att utveckla uppföljningen av preciseringen så att den blir mer ändamålsenlig utifrån preciseringens innebörd. Mått avseende mark- tillståndet, hur dikningsåtgärder och skogsmarksgödsling utförs, samt grundvattennivåer saknas. Ingen indikator eller övrigt mått under preciseringen fångar tillståndet för skogsmarkens biologiska pro- cesser. Konkreta åtgärder som skogsbruket genomför/kan påverka utöver överfarter kopplat till vattendrag, saknas.

Naturvårdsverket föreslår att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i samverkan ser över möjligheterna att utveckla nya indikatorer som tar ett större helhetsgrepp på skogsbrukets försurande påverkan och tar hänsyn till växtplatsens försurningskänslighet63 .

Utöver ovanstående indikator finns två gröna steg kopplade till precisionen. Skogsstyrelsen konstaterar 2023 att mätningar och/eller statistik saknas men är under utveckling, för indikatorerna Överfarter över vattendrag och Kantzoner vid vatten. Skogsstyrelsen konstate- rar att dessa i framtiden kan följas upp genom Skogsstyrelsens hän- synsuppföljning64 . För indikatorn Kantzoner vid vatten publicerades dock statistik 2022 så en återkommande redovisning torde inte vara långt borta65 . I dagsläget fyller indikatorerna inte någon funktion för Miljömålssystemet eftersom de inte följs upp. Indikatorerna är dock viktiga för vattenmiljöerna och jag uppmanar därmed Skogs- styrelsen återigen att prioritera arbetet med att komma genomföra hänsynsuppföljningen av skogsbrukets åtgärder.

Jag stödjer Naturvårdsverkets konstaterande om att en ny indi- kator bör utvecklas. Dagens indikator belyser endast en liten del av skogsbrukets påverkan på skogsmarkens egenskaper och processer. Underlaget för uppföljningen av indikatorn är också osäker efter- som mycket av det grot-uttag som anmäls aldrig sker i praktiken.

63Naturvårdsverket 2022. Rapport 7069.

64Skogsstyrelsen 2024. Dnr. 2024/3285.

65Skogsstyrelsen 2022. Statistikfaktablad Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning. JO 1403.

1003

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

I mitt delbetänkande föreslog jag därför att underrättelseskyldig- heten för grot-uttag ska tas bort. Indikatorn bör därmed tas bort.

12.7.7Ändra indikatorerna Gammal skog och Gammal skog med särskilda naturvärden i preciseringen Formellt skyddad skog, frivilliga avsättningar och improduktiv skogsmark

I samma anda som presenterade under kapitel 11.5.1 Uppnåbara mål, bör indikatorerna för Gammal skog och Gammal skog med särskilda naturvärden anpassas så att definitionerna av gammal skog överens- stämmer med definitionen i förnybartdirektivet. För att inte förlora indikatorernas jämförbarhet med tidigare år, bör resultaten i tids- serierna räknas om utifrån den nya definitionen.

12.7.8Ändra preciseringen Främmande arter och genotyper

Jag föreslår att dagens precisering

Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald.

ändras till

Främmande invasiva arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mångfald.

Orsaken är att en kontrollerad användning av främmande trädslag i linje med gällande lagstiftning inte behöver innebära något hinder för måluppfyllelsen för preciseringen, vilket bör beaktas vid tolk- ning av indikatorn. Genom att tydliggöra att detta gäller främmande arter som klassats som invasiva försvinner tolkningsutrymmet till förmån för fattade beslut. I Skogsstyrelsens målmanual för Levande skogar66 skriver Skogsstyrelsen att användningen inte är i strid med gällande lagstiftning vilket bör beaktas vid tolkning av indikatorn. Detta bör, bör bytas ut till ett ska för att minska risken för tolkningar vid utvärderingen. Genom att ändra till ett ska måste uppföljningen och dess slutsatser beskrivas och förklaras.

66Skogsstyrelsen 2024. Dnr. 2024/3285.

1004

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

12.7.9Ändring i preciseringen Bevarade natur- och kulturmiljövärden

I preciseringen ingår både natur- och kulturvärden:

Natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsättning- arna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.

Jag föreslår att naturvärden tas bort från denna precisering efter- som de täcks in flera andra preciseringar för Levande skogar, till exempel i Grön infrastruktur, Gynnsam bevarandestatus och gene- tisk variation samt i Hotade arter och återställda livsmiljöer. Att ta bort naturvärdena skulle renodla preciseringen till att den tydlig handlar om just kulturvärden.

Jag föreslår också att man anpassar preciseringen till de politiska kulturmålen67 där det står uttryckt att för att målen ska nås ska man

främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas,

och att

I enlighet med målen för kulturmiljöarbetet ska det statliga kultur- miljöarbetet främja:

–ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas,

Jag föreslår att preciseringen ändras till:

En mångfald av kulturmiljövärden i skogen bevaras, används och ut- vecklas.

Genom att göra denna anpassning till de politiska kulturmålen används samma terminologi. Det öppnar också upp för att en mångfald av kulturmiljövärden ska bevaras, inte att alla bevaras. I områden med stora mängder kulturminnen såsom kolbottnar och odlingsrösen här- stammande från 1850 eller senare, borde hänsynen till dessa kunna minskas. Kostnaden för den hänsyn som i dag tas till denna typ av kulturminnen är okänd då den är förlagd till varje enskild markägare. Markägare i till exempel Bergslagen och i Kronoberg kan dock drabbas hårt om deras marker är belägna i områden med mycket kolbottnar alternativt odlingsrösen då framför allt etableringen av ny skog för- svåras genom hänsynskraven.

67Prop. 2012/13:96.

1005

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

12.8Lösningsförslag för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Förslag:

–Regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp och redovisa indikatorer som årligen följer avverkningsnivåer, till- växt i levande träd samt naturlig avgång i syfte att snabbare än vad som kan utläsas i uppföljningen av LULUCF, följa tren- den för skogens bidrag till att motverka klimatomställningen. Indikatorerna bör införas i Naturvårdsverkets målmanual för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

–Regeringen ger Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå åt- gärder för att beskoga lämpliga marker för att snabbt skapa en skogsproduktion och motverka klimatpåverkan genom ökad koldioxidinbindning och produktion av fossilfri råvara.

Bedömning:

–När EU:s kommande etappmål inom klimatpolitiken till 2040, är beslutade anpassas miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan till att följa dessa.

En välmående skog med god tillväxt ger en hög kolsänka och är mer motståndskraftig mot skador. I ljuset av detta föreslår jag att indika- torer införs som redovisar skogens produktion och avgång för att synliggöra den skogliga tillväxtens potential som kolsänka, vilket även Miljömålsberedningen föreslog i sitt senaste betänkande. Indi- katorerna kan följas genom Skogsstyrelsens årliga avverkningsstatistik och Riksskogstaxeringens mätningar av tillväxt i levande träd samt avgången i skogen (trädvolymer som dör varje år). Riksskogstaxe- ringen bör också utveckla metodik och redovisning av den årliga till- växten i skogen för att få en indikation på tillväxten. Dessa årliga redovisningar skulle ge en snabbare återkoppling än uppföljningen av de ingående parametrarna i LULUCF, vilka baseras på mätningar längre tillbaka i tiden.

Jag delar inte Naturvårdsverkets bedömningar om att minskade avverkningsnivåer, återvätning av dikade våtmarker och ändrade skogsskötselåtgärder skulle vara de mest effektiva åtgärderna för

1006

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

att öka nettoupptaget i skogsmark. Jag saknar åtgärder för en ökad skogsproduktion, vilket man vet bidrar till koldioxidupptag från atmosfären. Att föreslå minskade avverkningsnivåer påverkar mark- ägarnas ekonomi och vilja att investera i skogsvård såsom röjning och gallring, vilket kan komma att minska den skogliga tillväxten på sikt. Att ställa om till ett hyggesfritt skogsbruk är varken en snabb eller riskfri åtgärd och det är bra att Naturvårdsverket är tydliga med att det behövs mer kunskap och specialiserad arbetskraft för att arbeta med hyggesfria metoder. Hyggesfria metoder är dessutom ett sam- lingsnamn för alla skogsskötselmetoder som leder till att ingen större öppen yta skapas vid avverkning. Metoderna skiljer sig mellan varandra gällande antal lämnade träd, luckighet, täthet mellan åtgärdstillfällen, åldersfördelning i beståndet, beståndets skiktning, etcetera. Val av metod påverkar beståndets föryngringsmöjligheter, tillväxt och virkes- förråd vilket i sig påverkar skogens koldioxidinbindning och -lagring. Att då inte vara mer precis i vilken/vilka metoder som avses i Natur- vårdsverkets punktlista kan leda till motsatt effekt än den eftersträvade. Misslyckas åtgärden är risken stor för att återväxten inte etableras eller att de kvarlämnade träden stressas eller blåser omkull. I dessa fall förloras en stor del av skogens tillväxtpotential och därmed kol- dioxidinbindning.

Till skillnad från Naturvårdsverkets slutsats i senaste fördjupade utvärdering av miljömålen, anser jag att beskogning av vissa öppna marker kan vara ett sätt öka tillgången på biomassa. Sådana insatser har gjorts tidigare, till exempel i början av 1900-talet och vid rationali- seringen av jordbruket i programmet Omställning 90. I den klimat- politiska vägvalsutredningen68 såg man en potential i återbeskog- ningen. Där uppskattas återbeskogningsarealerna i Sverige till minst 100 000 hektar under de närmaste årtiondena. SLU:s underlag till den utredningen pekade på att närmare 150 000 hektar åker- och betesmark som enligt Riksskogstaxeringen övergått till ett tidigt skogsmarkstadium är tillgänglig för aktiv beskogning vilket skulle leda till en högre skogsproduktion än om återbeskogningen fort- satte ske naturligt. De tillgängliga arealerna kan dock ha minskat med beaktande av beredskapssituationen och möjligheten till livs- medelsproduktion samt kommande krav i naturrestaureringsförord- ningen om att återskapa betesmark. Därför är det enligt min mening aktuellt att göra en ny kartering för att utvärdera beskogningens

68SOU 2020:4.

1007

Tydligare miljökvalitetsmål

SOU 2025:93

möjlighet att bidra till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan genom ökad skogstillväxt och en ökad tillgång på skogsråvara. Jag föreslår att Miljömålsberedningen får i uppdrag att föreslå arealer och åtgärder för att beskoga marker som i dag inte nyttjas för annan verksamhet eller produktion. Det kan röra sig om nedlagda åkermar- ker eller tidigare bebyggda marker där beskogningen kan påskyndas för att snabbt skapa en skogsproduktion. I uppdraget bör också ingå (förutom att identifiera lämpliga marker) att utreda lämpliga trädslag och lämpliga incitament för markägare att utföra beskogningen.

12.9Konsekvenser

Finansiella konsekvenser för staten

I kapitel 10 föreslår jag ett system för ett evidensbaserat arbetssätt. De finansiella konsekvenserna för staten diskuterar jag där.

Arbetet med att ta fram fler etappmål ligger redan i dag inom Miljömålsberedningens ansvar. Jag bedömer att inga ytterligare väsentliga kostnader tillkommer av mitt förslag.

Konsekvenser för företag och enskilda

Att införa ett evidensbaserat arbetssätt och fler etappmål skulle tyd- liggöra för skogssektorn vad som ska uppnås och hur de kan bidra. Tilliten till miljömålssystemet kommer öka med den tydlighet och det mer transparenta utvärderings- och åtgärdsarbetet som ett evi- densbaserat arbetssätt innebär. Min förhoppning är att detta sam- mantaget ska öka intresset och motivationen för skogsägare och skogsnäring att än mer bidra till miljökvalitetsmålen.

Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser

Att förtydliga arbetssättet och målen ger positiva konsekvenser för miljö, klimat och sociala värden. Genom att basera arbetet gällande de miljökvalitetsmål som berör skog och skogsbruk på vetenskap och beprövad metod kommer man i högre grad kunna säkerställa att de åtgärder som genomförs leder till att miljökvalitetsmålen nås.

1008

SOU 2025:93

Tydligare miljökvalitetsmål

Samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Att förtydliga arbetssättet och målen ger positiva samhällskonse- kvenser. Det evidensbaserade arbetssättet säkerställer att de etapp- mål, preciseringar och indikatorer som fastställs är effektiva för att bidra till att miljökvalitetsmålen nås. I dag upplevs att de indikatorer som finns för framför allt Levande skogar, inte leder till att målet nås: indikatorerna pekar i rätt riktning, men målet är ändå ouppnå- bart. Detta gör att jag frågar mig om vi fokuserar på rätt åtgärder och har rätt indikatorer eller om vi kan göra detta på ett mer effek- tivt sätt. Genom mina förslag kan problematiken genomlysas objek- tivt och transparant.

Mina förslag innebär en harmonisering med flera EU-regleringar vilket var en del av mitt uppdrag.

1009

13 Samlade konsekvenser

De förslag som lämnas i detta betänksande beskrivs och analyseras mer detaljerat i respektive kapitel. I detta kapitel ges en övergrip- ande sammanfattning av de huvudsakliga konsekvenser som för- slagen medför. Syftet är att ge en samlad bild av påverkan på be- rörda aktörer, myndigheter och samhället i stort. För fullständig bedömning hänvisas till konsekvensavsnitten i de kapitel där varje enskilt förslag presenteras.

13.1Problembeskrivning

Regeringen har i direktiven till denna utredning lyft utmaningar och problem som regeringen vill se lösningsförslag på. Regeringen ser behov av att utveckla den svenska skogspolitiken i ljuset av föränd- rade förutsättningar, såväl nationellt som inom EU. Den skogspoli- tiska reformen från 1993 har legat till grund för principen om frihet under ansvar och jämställda mål för produktion och miljö. Dessa mål ligger fast, men förutsättningarna att nå dem har förändrats. Det gäller bland annat rättsutvecklingen kring miljöhänsyn, ett ökat be- hov av skoglig biomassa samt skiftande omvärldsförväntningar på skogens roll i klimatomställningen och bioekonomin.

Skogspolitiken bör ses över i förhållande till hur bioekonomins roll kan stärkas, hur skogstillväxten kan öka, hur investeringsviljan kan främjas och hur regelverken kan bidra till långsiktighet.

Samtidigt har den rättsliga och politiska utvecklingen inom EU blivit en alltmer påverkande faktor. EU:s gröna giv kan komma att inskränka det nationella handlingsutrymmet genom ökad detaljre- glering och förordningar som i praktiken begränsar svenska metoder för skogsbruk.

1011

Samlade konsekvenser

SOU 2025:93

I direktiven lyfts också att det saknas en samlad analys av de sam- lade konsekvenserna av EU:s gröna giv för svenskt skogsbruk.

För att värna nationellt handlingsutrymme krävs ett aktivt svenskt påverkansarbete inom EU med goda resurser, samordnade budskap och strategiska allianser. Det är viktigt att svensk rapportering till EU är jämförbar och konsekvent samt att kunskapen om svenskt skogsbruk ökar bland beslutsfattare i EU.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns ett behov av samhällsekonomiskt effektiva styrmedel för att stärka incitamenten för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk samt stärka näringsfriheten och investeringsviljan i skogsnäringen i syfte att öka den skogliga tillväxten och öka tillgången till hållbart produ- cerad inhemsk biomassa

Regeringen lyfter också miljömålssystemets utmaningar. Bland annat är miljömålssystemet otydligt, särskilt för skogsbruket, där flera målformuleringar och preciseringar anses vara diffusa och svåra att följa upp i praktiken. Det är inte tydligt vilka konkreta åtgärder som bidrar till att målen nås, och indikatorerna behöver vara mer ändamålsenliga och vila på tillräckligt tillförlitliga data. Kritiken gäller även bristande transparens i uppföljningen och en svag kopp- ling till samhällsekonomiska och andra hållbarhetsmål. Det finns därför behov av att se över målens utformning, uppföljning och hur de harmoniseras med EU:s lagstiftning.

13.2Om inget vidtas – nollalternativet

Om inga åtgärder vidtas för att utveckla och anpassa skogspolitiken riskerar viktiga samhällsmål att inte uppnås. Utan en politik som främjar skoglig tillväxt och investeringar i ett aktivt och hållbart brukande kommer skogens fulla potential som motor i klimatom- ställningen inte uppnås. Tillväxten i den brukade skogen kan minska, vilket leder till minskad tillgång på inhemsk, förnybar biomassa och därmed försämrade förutsättningar för övergången till en hållbar, konkurrenskraftig och växande bioekonomi. Sker ingen klimatanpass- ning blir också skogen mer sårbar för skadeangrepp, torka och stor- mar, vilket ytterligare hotar produktionen, skogsägarnas ekonomi och skogssektorns konkurrenskraft. Det får även en negativ påver- kan på sysselsättningen. Om inte åtgärder vidtas i takt med nya ut-

1012

SOU 2025:93

Samlade konsekvenser

maningar och möjligheter riskerar bioekonomin att hämmas, vilket försvårar både omställningen till ett fossilfritt samhälle och Sveriges möjligheter att nå produktions- och miljömålet. Vilka samhällseko- nomiska konsekvenser som kan uppstå om åtgärder uteblir redovisas i avsnitt 3.2, där dagens skogsbruk ställs mot olika alternativa scena- rier. Dagens skogsbruk är sannolikt inte tillräckligt för att möta sam- hällets behov och är heller inte tillräckligt för att svensk skogsnäring ska bibehålla konkurrenskraften på den globala marknaden (jfr Skogs- styrelsens skogliga konsekvensanalyser 2022).

13.3Alternativ och för- och nackdelar

I kapitel 3 har jag redogjort för såväl den historiska utvecklingen som framtida utmaningar och möjligheter inom skogspolitiken. Från denna genomlysning har jag dragit slutsatsen att de skogspolitiska principer som etablerades genom 1993 års reform fortsatt bör vara vägledande för skogspolitiken. Principerna, som bygger på en balans mellan frihet och ansvar, har visat sig vara robusta i meningen lång- siktigt hållbara och anpassningsbara över tid. Ett centralt inslag i dessa är att skogsbruket ska ges en relativt stor valfrihet, snarare än att styras av omfattande regelverk eller ekonomiska styrmedel.

Alternativa angreppssätt, där bland annat ökade regleringar, eko- nomiska stöd och omfattande statlig kontroll utgör grunden, riskerar att leda till minskad handlingsfrihet för skogsägarna, hämmad inno- vationskraft och sänkt produktivitet. Det är därför angeläget att regelbördan inte ökar utan i stället minskar, i syfte att bevara och stärka skogsbrukets investeringsvilja och konkurrenskraft.

För att ett sådant förhållningssätt ska vara framgångsrikt krävs att skogsbrukare har tillgång till aktuell och tillämpbar kunskap om såväl skogsproduktion som miljöhänsyn. Kunskap och rådgivning bör därför vara centrala verktyg i framtidens skogspolitik. Ett system där markägare tar ansvar för sina egna produktionskostnader, styrs av kunskap och ges frihet att fatta beslut utifrån sina förutsättningar, ger enligt min bedömning bättre förutsättningar att nå både pro- duktions- och miljömålet, än ett system präglat av styrning genom detaljreglering och ekonomiska styrmedel.

Av den analys av alternativa scenarier som görs i avsnitt 3.2 framgår också att insatser för ökad tillväxt leder till stora positiva effekter

1013

Samlade konsekvenser

SOU 2025:93

för tillgången på biomassa, sysselsättning, ekonomi, regional utveck- ling och klimatnytta medan ökade naturvårdsambitioner i stället ger negativa effekter på dessa områden. Eftersom det sannolikt behövs ökade naturvårdsambitioner blir det än mer viktigt att samtidigt vidta åtgärder för att öka tillväxten i skogen.

13.4Samlade finansiella konsekvenser för staten

De förslag som lämnas i detta betänkande innebär att Skogsstyrelsen behöver förstärka sitt arbete inom flera områden, särskilt vad gäller rådgivning och tillsyn. Detta kan komma att kräva både omprioriter- ingar inom myndighetens nuvarande verksamhet och ökade resurser till myndigheten. När det gäller förslag om ökat inventeringsarbete kan detta komma att kräva omfördelning av resurser inom Skogs- styrelsen, där vissa andra verksamhetsområden kan behöva nedprio- riteras. Finansiering av de föreslagna åtgärderna behandlas i respektive avsnitt, men vissa delar kan kräva ytterligare anslagsmedel. Den ökning i skogsbruksvärde och förädlingsvärde som beräkningarna av effek- terna av ökad tillväxt visar, innebär kraftigt ökade skatteintäkter.

Skogsstyrelsen har i sitt budgetunderlag för perioden 2026–2028 begärt en stegvis ökning av anslag 1:1 för att förstärka rådgivnings- verksamheten, med 30 miljoner kronor 2026, 60 miljoner kronor 2027 och 100 miljoner kronor från 2028 och framåt. I viss utsträck- ning kan medelsbehovet tillgodoses genom omprioriteringar inom Skogsstyrelsens befintliga verksamhet. Tillskott kommer dock bli nödvändigt.

Utveckling och drift av ett nytt produktionsmålssystem för skogs- bruket bedöms kosta cirka 3–4 miljoner kronor över en fyraårsperiod. Kostnaden för detta system bedöms bli något lägre än miljömålssyste- met, då det inte förväntas kräva länsvis rapportering eller samord- ning mellan flera myndigheter. Till detta tillkommer ett initialt behov av utveckling, metodstöd och förankring, vilket beräknas uppgå till ytterligare 3–5 miljoner kronor beroende på ambitionsnivå.

Förslagen att öka tillsynen av återväxter och skogsskador innebär ett ökat resursbehov för Skogsstyrelsen. Myndigheten har själv upp- skattat att en ändamålsenlig tillsyn av återväxter bör uppgå till cirka 25 miljoner kronor per år. Det är en kostnad som sannolikt kräver ökade anslagsmedel för att kunna genomföras fullt ut.

1014

SOU 2025:93

Samlade konsekvenser

Samtidigt innehåller mina förslag även åtgärder som kan bidra till att minska tillsynsbehovet över tid. Bland annat föreslås vissa regellättnader, samt en ökad satsning på rådgivning och förebyggande arbete. Dessa delar syftar till att öka efterlevnaden av skogsvårds- lagstiftningen utan att det alltid krävs formell tillsyn. Om de före- byggande åtgärderna får avsedd effekt kan de därmed bidra till att minska behovet av tillsynsinsatser på sikt.

Trots detta kan det inte uteslutas att förslagen om ökad tillsyn som helhet innebär ökade kostnader för Skogsstyrelsens verksamhet. Det finns därmed ett behov av att se över myndighetens resurser och eventuellt genomföra omprioriteringar, både inom Skogsstyrel- sens egen verksamhet och genom politiska beslut. Hur finansieringen av det ökade tillsynsarbetet ska lösas är i dagsläget inte klart, men det kräver en vidare politisk avvägning.

I arbetet har jag sett över möjliga finansieringslösningar för att minska behovet av nya medel. En möjlighet som identifierats är att delar av återvätningsbidraget, som funnits under några år, inte har använts fullt ut. Det kan därför finnas utrymme att omfördela dessa medel till andra prioriterade åtgärder, exempelvis förstärkt tillsyn eller rådgivning.

Vi har även sett att vissa av de föreslagna åtgärderna kan samverka och skapa samordningsvinster. Genom att effektivisera gränsdrag- ningen mellan olika verksamhetsdelar inom Skogsstyrelsen, och sam- ordna nya insatser med redan befintliga kan viss effektivitet uppnås. Sådana synergier kan bidra till att dämpa det ökade resursbehovet och stärka genomförandet av förslagen på ett kostnadseffektivt sätt.

Flera av mina förslag innebär att regeringen ger Skogsstyrelsen med flera myndigheter i uppdrag att utreda frågor vidare. Sådana ut- redningsuppdrag lämnas löpande till regeringens förvaltningsmyndig- heter och föreslås därför inte få någon särskild finansiering.

Mina förslag medför även ett behov av att Skogsstyrelsen ser över och reviderar sina föreskrifter. Detta bedöms också ligga inom ramen för Skogsstyrelsens ordinarie uppdrag att löpande säkerställa att före- skrifter är aktuella och ändamålsenliga.

Förslaget om att bilda områdesskydd om markägare begär ersätt- ning när avverkning i fjällnära skog nekas föreslås finansieras genom redan tilldelade medel för områdesskydd, utgiftsområde 20.

1015

Samlade konsekvenser

SOU 2025:93

Sammantaget föreslås ett flertal uppgifter som regeringen bör ge Skogsstyrelsen. Att genomföra dessa utan extra finansiering innebär att myndigheten behöver prioritera bort andra uppgifter.

Därutöver föreslår jag ett särskilt forskningsprogram genom det statliga forskningsrådet Formas. Programmet föreslås omfatta 50 mil- joner kronor per år under en tioårsperiod, motsvarande totalt 500 mil- joner kronor. Förslagsvis finansieras detta inom ramen för Formas ordinarie anslag, vilket innebär att förslaget inte kräver en ökning av statens totala utgifter men kan komma att påverka prioriteringar inom befintlig budget.

För Regeringskansliet innebär flera förslag ett förändrat arbetssätt i det EU-relaterade arbetet i skogliga frågor. Dessa förändringar bör kunna hanteras inom ramen för befintlig verksamhet genom interna omprioriteringar.

När det gäller miljömålssystemet och behovet av att se över bland annat preciseringar och indikatorer, bedöms detta arbete i huvudsak kunna hanteras inom befintliga strukturer och resurser. Förslagen kan också i vissa delar utgöra en naturlig del av det pågående arbetet inom Miljömålsberedningen.

13.5Samlade konsekvenser för företag och enskilda

Förslagen i detta betänkande kommer i första hand påverka företag och enskilda som äger skogsfastigheter eller på annat sätt är verk- samma inom skogsnäringen.

Direkt berörda företag och enskilda är markägare så som enskilda näringsidkare, privata aktiebolag, skogsbolag men även fröodlingar och skogsplantskolor, entreprenörer, skogsförvaltare och rådgivare (till exempel konsulter, inköpare, virkesbolag).

Indirekt berörda av förslagen är företag inom skogsindustri och träförädling, som är beroende av långsiktig tillgång till råvara.

Tabell 13.1 Företag som i första hand påverkas av förslagen i utredningen

Typ av verksamhet	Antal företag (ca)	Andel små/mikro (ca %)
Skogsbruk och avverkning (SNI 02.1)	17 000–20 000	95
Skoglig rådgivning/entreprenad (SNI 71)	2 000–2 500	90

Träförädling, sågverk (SNI 16)	1 500	85

Källa: SCB och Skogsstyrelsen.

1016

SOU 2025:93

Samlade konsekvenser

De föreslagna regleringarna bedöms få konsekvenser för ett stort antal företag. Enligt tillgängliga uppgifter från Statistiska central- byrån och Skogsstyrelsen verkar cirka 20 000–25 000 företag inom skogsbruk och närliggande verksamheter i Sverige. Av dessa utgörs en mycket stor andel, omkring 90 procent, av mikro- och småföre- tag. Endast ett fåtal aktörer är medelstora eller stora företag. An- talet sysselsatta i skogssektorn är cirka 120 000. Därtill berörs drygt 300 000 enskilda markägare som äger skogsmark och således bedri- ver näringsverksamhet.

För mikro- och småföretag inklusive enskilda markägare kan ett skärpt krav på återplantering innebära ökade kostnader, särskilt avse- ende plantmaterial, markberedning och arbetsinsatser. Dessa företag har i regel begränsade administrativa och ekonomiska resurser och påverkas därmed i högre grad av nya eller utökade krav. Det finns därför ett tydligt behov av att föreslagna regler utformas med stor tydlighet, kompletteras med ändamålsenlig vägledning och möjlig- gör en rimlig anpassningstid.

Större företag inom skogsnäringen, däribland de skogsbolag som bedriver storskalig skogsförvaltning, har i regel redan etablerade ruti- ner och organisatoriska resurser för att hantera de regeländringar jag föreslår.

Förslaget om förstärkt rådgivning bedöms ha positiva effekter för samtliga kategorier av företag, oavsett storlek men bedöms få störst påverkan på enskilda markägare.

De flesta förslag innebär ett förenklat regelverk och ökad tydlig- heten vilket bör vara positivt för markägare och företag. Flera av för- slagen innebär också minskade skillnader i regelverk mellan olika delar av landet vilket är positivt för konkurrensförhållandena.

Förslagen bedöms i de flesta fall inte medföra några nya betung- ande krav, utan snarare förstärka betydelsen av regelefterlevnad inom redan existerande ramar samt medföra regellättnader.

En ökad tillsyn för att gynna produktionen kan upplevas som mer kontrollerande, men är i huvudsak en följd av ett tydligare regelverk och en ambition om mer rättssäker tillämpning. Samtidigt främjas kompetensutveckling genom ökade insatser för rådgivning och kun- skapsspridning, vilket ger företag och enskilda bättre förutsättningar att bedriva ett hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk. Detta kan i sin tur leda till ökad investeringsvilja, stärkt framtidstro och långsiktig tillväxt inom skogsnäringen. Konkurrensförhållandena

1017

Samlade konsekvenser

SOU 2025:93

bedöms inte påverkas negativt. En ökad tillsyn och hög regelefter- levnad är också positivt för Sverige som medlemsstat i EU och de företag som verkar här i förhållande till EU-rätten. Till exempel vid riskbedömningar gentemot förnybartdirektivet och avskognings- förordningen.

Vad gäller arbetet mot viltskador förväntas förbättrade insatser leda till minskade kostnader för markägare, bättre klimatanpassning, högre tillväxt och miljövärden inom de areella näringarna, vilket stär- ker deras ekonomiska förutsättningar.

Rennäringens förutsättningar har beaktats i framtagandet av för- slagen. Åtgärder kopplade till främmande trädslag, viltförvaltning, gödsling samt lägsta tillåtna ålder vid föryngringsavverkning kan, om de genomförs olämpligt, få negativa konsekvenser för rennäringen. Genom samrådsprocesser mellan skogsbruket och rennäringen samt genom tydligare avvägningar i planeringen bör påverkan kunna begrän- sas. Målsättningen är att rennäringens intressen fortsatt ska kunna tillgodoses utan att förslagen medför påtagliga ingrepp i dess verk- samhet.

13.6Samlade konsekvenser för miljö, klimat samt sociala konsekvenser

Förslagen i detta betänkande syftar till att säkerställa god miljöhän- syn och samtidigt skapa bättre förutsättningar för ett hållbart och lönsamt skogsbruk. Genom att öka precisionen i det strategiska naturvårdsarbetet och förbättra uppföljningen av miljömålen läggs grunden för ett mer effektivt och resultatinriktat miljöarbete. Ett tydligare och mer uppföljningsbart miljömålssystem ger såväl myn- digheter som näringsliv bättre verktyg för att styra mot miljömäs- sigt hållbara mål.

Förslaget om att förändra hanteringen av ersättning vid nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog bidrar till ett starkare och mer långsiktigt skydd av höga naturvärden i dessa områden.

Förslagen syftar också till att förstärka det evidensbaserade arbets- sättet hos myndigheterna, vilket förbättrar kvaliteten i beslutsunder- lagen och ökar transparensen.

Förslagen om användning av främmande trädarter och gödsling, medför potentiella ekologiska risker. Dessa risker hanteras genom

1018

SOU 2025:93

Samlade konsekvenser

uppföljning, forskning och ett kunskapsbaserat förhållningssätt, vilket minskar osäkerheter och främjar ett ansvarsfullt brukande.

Jag lyfter också fram att estetiska värden i landskapet ska värnas i den mån det är möjligt.

Jag föreslår också en förstärkning av skötseln i skyddade områden. Det bidrar inte bara till att naturvärden bevaras utan även till att sociala och rekreativa värden kan upprätthållas och utvecklas.

Tillväxten som genereras genom de föreslagna åtgärderna väntas skapa ökad sysselsättning, stärkt bioekonomi och bidra till Sveriges klimatnytta. Beräkningar kring detta finns i avsnitt 3.2.

Ett skogsbruk med god ekonomi har förutsättningar att bedriva ett bra miljövårdsarbete.

För att möta ett förändrat klimat är det också nödvändigt att an- passa skogarna så att de kan stå emot framtida påfrestningar. Mina förslag syftar till att bana väg för denna klimatanpassning. Samtidigt lämnar jag förslag i syfte att begränsa skogsskadorna för att på det sättet också mildra effekterna av klimatförändringarna. Gällande vilt- skadorna påverkar dessa också förutsättningarna för biologisk mång- fald. Minskade skador bidrar till mer varierade skogar och skapar bättre förutsättningar för fler trädslag, såsom olika lövträdarter, att utvecklas positivt.

Slutligen innebär förbättrade skogsbilvägar att friluftslivet under- lättas.

13.7Samlade samhällsekonomiska konsekvenser och övriga konsekvenser

Förslagen syftar till att öka skogens tillväxt och därigenom säkra en långsiktig tillgång på inhemsk råvara. Detta stärker bioekonomin, minskar beroendet av fossila resurser och möjliggör undanhållande av utsläpp från andra klimatbelastande material. En växande skogs- näring bidrar också till ökad sysselsättning, särskilt i landsbygds- områden, vilket är positivt för samhällsekonomin.

Eftersom förslagen syftar till att stärka investeringsviljan och öka tillväxten genom att bland annat öka förutsebarheten och förenkla regelverket är det svårt att på förhand avgöra i vilken utsträckning de möjligheter förslagen ger kommer att förverkligas. Förslagen ger möjligheter i linje med det scenario för ökad tillväxt som analyseras

1019

Samlade konsekvenser

SOU 2025:93

i avsnitt 3.2. Därmed bedöms de realiserbara effekterna på tillväxt, klimatnytta, förädlingsvärde och sysselsättning motsvara effekterna som beräknats för scenariot. Det innebär en tillväxtökning på 24 pro- cent och en ökning av värdet i skogsbruket och skogsindustrin (virkes- värde och förädlingsvärde) om 812 miljarder beräknat som nuvärde för den kommande hundraårsperioden och jämfört med nollalterna- tivet. Värdet av klimatnyttan beräknas öka med 125 miljarder, vilket ger en total värdeökning på 937 miljarder. Effekten på sysselsätt- ningen beräknas till 45 000 ytterligare sysselsatta i näringen.

Förslagen stärker även Sveriges beredskap och försörjningstrygg- het. En god skogstillväxt i kombination med framkomliga skogsbil- vägar bidrar till att säkra viktiga samhällsfunktioner vid kriser, såväl vad gäller energi- och råvaruförsörjning, som tillgång till infrastruktur vid brand och i glesbygd.

De förslag som lämnas i detta betänkande utgår från att svensk lagstiftning är och ska vara förenlig med EU-rätten. Samtidigt finns det skäl att kritiskt granska hur EU-regelverket påverkar nationell skogspolitik. Det finns behov av att aktivt utnyttja det handlings- utrymme för nationella anpassningar som EU-rätten medger. I vissa fall kan det också krävas att Sverige utmanar delar av det EU-rättsliga regelverket i förhandlingar, särskilt när förslagen riskerar att komma i konflikt med grundläggande skogspolitiska principer. En central utgångspunkt för mina förslag är därför att implementering av EU- lagstiftning inte bör gå utöver de skyldigheter som följer av lagstift- ningen, för att bevara skogsbrukets frihet och hålla regelbördan låg.

13.8Om uppföljning och utvärdering av förslagen

För att säkerställa att de föreslagna åtgärderna får avsedd effekt, både vad gäller ökad produktion och ett stärkt miljöarbete, är det viktigt att systematisk uppföljning och utvärdering sker. Det föreslagna pro- duktionsmålssystemet och det befintliga miljömålssystemet erbjuder strukturer för att löpande följa utvecklingen inom skogspolitiken.

Dessa system bör användas för att bedöma om förslagen i detta be- tänkande leder till de resultat som eftersträvas i termer av produk- tionsökning, hållbar resursanvändning och bevarande av naturvärden.

Skogsstyrelsen får en central roll i uppföljningen av produktions- målet och ansvarar även för uppföljning och utvärdering av miljökvali-

1020

SOU 2025:93

Samlade konsekvenser

tetsmålet Levande skogar. Naturvårdsverket samordnar arbetet med miljömålssystemet i stort och har därmed ett övergripande ansvar för att säkerställa att miljöhänsynen följs upp på ett enhetligt och kvalitativt sätt. I de fall där förslagen berör forsknings- eller inno- vationsinsatser kan även forskningsfinansiärer såsom Formas involve- ras i uppföljningsarbetet, särskilt vad gäller effekter på klimat, bio- diversitet och teknikutveckling inom skogsbruket.

Utöver detta identifieras i några avsnitt förslag där särskild upp- följning och utvärdering bör ske efter fem år. Syftet med detta är att tydligt kunna fastställa om åtgärderna haft önskad effekt och om eventuella justeringar behöver göras. Utvärderingen ska även beakta om förslagen medfört oönskade konsekvenser, exempelvis negativa effekter för miljön, rennäringen, markägare eller andra samhällsintressen.

Ett kunskapsbaserat arbetssätt är centralt för skogspolitikens legitimitet. Det är därför av vikt att uppföljningen sker med hög datakvalitet, jämförbara indikatorer och transparens. Resultaten från uppföljningen bör sedan användas som underlag för fortsatt policyutveckling, framtida prioriteringar och eventuella justeringar i regelverk eller styrmedel.

1021

14Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag:

–Författningsförslagen träder i kraft den 1 september 2026.

–Äldre bestämmelser i skogsvårdslagen gäller för ansökningar som kommit in till Skogsstyrelsen innan den 1 september 2026.

–Äldre bestämmelser i miljöbalken om ersättning gäller för dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller har vägrats.

–Skogsstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram de föreskrifter som krävs med anledning av förslagen.

Övergångsbestämmelser

De nuvarande reglerna om ersättning i fjällnära skog (19 § skogs- vårdslagen) bör fortsätta att tillämpas på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog som inkommit till Skogsstyrelsen innan de nya bestämmelserna i skogsvårdslagen börjar gälla. Detta säkerställer en förutsägbar tillämpning för de enskilda och företag som redan har ansökt och som räknat med ersättning enligt det nuvarande regelverket.

Dispens som har vägrats eller förenats med särskilda villkor en- ligt nuvarande 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken kan medföra rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § 3. En övergångsbestämmelse behövs för att säkerställa att dispenser som meddelats med stöd av

1023

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:93

nuvarande lydelse i miljöbalken ger rätt till ersättning även efter att föreslagna ändringar träder i kraft.

Ikraftträdande

Förslagen om ändringar i skogsvårdslagen gällande ersättningen för fjällnära skog innebär en betydande förändring för de enskilda och företag som ansöker om tillstånd för avverkning i dessa områden.

Därför är det viktigt att det finns en tidsperiod mellan beslutet om lagändringarna och deras ikraftträdande, så att information kan ges och handläggningen anpassas efter förändringarna.

Ikraftträdandet bör ske samtidigt för samtliga förslag eftersom de är nära sammanlänkade och avsedda att samverka som en helhet. På så sätt säkerställs att de tillsammans bidrar effektivt till det gemen- samma syftet.

Eftersom flera av de förslag som lämnas kan förväntas bidra till en ökad investeringsvilja, stärkt konkurrenskraft och en långsiktigt hållbar tillväxt av skogsbiomassa, är det angeläget att de nya bestäm- melserna träder i kraft så snart som möjligt. Ett tidigt ikraftträdande kan ge positiva effekter för både enskilda skogsägare och närings- livet i stort, samtidigt som det stärker förvaltningen av skogen i linje med skogspolitikens produktions- och miljömål.

Samtidigt måste ikraftträdandet balanseras mot behovet av en rimlig omställningstid för de berörda aktörerna. Framför allt krävs viss tid för att Skogsstyrelsen ska kunna anpassa sin verksamhet, ta fram nödvändiga föreskrifter samt genomföra interna förändringar i sitt arbetssätt. Myndigheten behöver säkerställa att en rättssäker och effektiv tillämpning av de nya reglerna kan ske.

För enskilda skogsägare och företag innebär flera av förslagen en minskad administrativ börda och förenklade regelverk, vilket i sig kan medföra att behovet av omfattande omställning är mer be- gränsat. Detta talar för att genomförandet kan ske utan längre över- gångsperioder för denna grupp.

Med beaktande av att ett antal moment återstår innan ikraftträ- dande kan ske, såsom remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet samt riksdagsbehandling, bedöms det dock inte vara realistiskt att låta förslagen träda i kraft tidigare än om cirka ett år. En sådan tidsram bedöms ge tillräcklig tid för berörda myn-

1024

SOU 2025:93

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

digheter att vidta nödvändiga förberedelser, samtidigt som en snabb implementering av de föreslagna förändringarna möjliggörs.

Skogsstyrelsen får uppdrag att ta fram föreskrifter

Flera av de föreslagna förändringarna innebär att Skogsstyrelsens föreskrifter behöver ses över. För att möjliggöra en snabb imple- mentering bör myndigheten få i uppdrag av regeringen att, före tiden för ikraftträdande, ta fram, bearbeta och besluta de aktuella föreskrifterna.

Informationsinsatser

Jag bedömer att informationsinsatser kommer bli en viktig del av att få de regelverk som jag föreslår att fungera effektivt. Detta kan bland annat ske genom ett av mina förslag om att öka rådgivningen till skogsägare. Utöver det är det av stor vikt att Skogsstyrelsen får en central roll i att informera om de föreslagna förändringarna, särskilt de som rör produktionshöjande åtgärder. Informationsinsatserna be- höver rikta sig i första hand till markägarna, men även till professio- nella aktörer som ofta företräder dem, exempelvis skogskonsulter och ombud. En tydlig och omfattande information är avgörande för att säkerställa att markägarna är väl införstådda med de nya reglerna och därmed kan fatta välgrundade beslut.

Mina förslag vilar i stor utsträckning på principen om frihet under ansvar, vilket innebär att det är mycket centralt att markägarna får till- gång till korrekt och tydlig information om regeländringarna. Detta är en förutsättning för att principen ska fungera effektivt och bidra till önskade resultat. Informationsinsatserna kan behöva ske via olika former av informationskanaler såsom rådgivning, digitala plattfor- mar, broschyrer och seminarier. Genom att kombinera dessa insatser kan Skogsstyrelsen nå ut brett och skapa goda förutsättningar för att de nya reglerna ska implementeras på ett ändamålsenligt sätt.

1025

15 Författningskommentar

15.1Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

14 §1

Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om

1.avverkning, maskinell gödsling, maskinell askåterföring, byggande av skogsbilväg eller traktorväg längre än 300 meter, som ska äga rum på hans eller hennes mark

2.föryngring med främmande trädarter,

3.vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,

4.vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen

isamband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns året-runt-marker, och

5.vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.

Paragrafen anger den skyldighet att underrätta Skogsstyrelsen som den produktiva skogsmarkens ägare har. Skyldighetens närmare inne- håll anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer. Genom bestämmelsen får Skogsstyrel- sen information om åtgärder för att möjliggöra för Skogsstyrelsen att följa upp lagens krav, lämna information och rådgivning.

Första stycket 2 ändras genom att underrättelseskyldigheten för sådan dikning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken tas bort. I punkten 2 införs en ny skyldighet att underrätta Skogs-

1I stället för den nuvarande paragraflydelsen återges den lydelse som föreslogs i delbetänkandet Ett tydligt regelverk för ett aktivt skogsbruk (SOU 2024:91). Hänvisning sker till författnings- kommentaren i nämnda betänkande i denna del. Den kommentar som lämnas här återger enbart de tillägg eller ändringar som är nya i förhållande till förslaget i delbetänkandet. Nya delar har markerats med kursiv stil.

1027

Författningskommentar

SOU 2025:93

styrelsen om planerad föryngring med främmande trädarter. Föryng- ring med främmande trädarter innebär till exempel plantering, sådd eller att ställa fröträd av trädarter som inte är inhemska. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om skyldighetens närmare innehåll. Genom skyldigheten får Skogsstyrelsen information som möjliggör för myndigheten att följa upp användningen av främmande trädarter, lämna råd och kon- trollera att lagar följs.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.3 och avsnitt 8.4.3.

19 §

Om ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras och markägaren begär det ska ett skogsmarksskyddsområde enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken bildas av området.

Vid prövningen av om pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras ska den pågående markanvändningen presu- meras vara skogsbruk, om marken inte används uteslutande för andra ända- mål.

Paragrafen innehåller bestämmelser om ersättning när en ansökan om tillstånd till att avverka i fjällnära skog har nekats.

Första stycket ändras för att koppla rätten till ersättning till en möjlighet för fastighetsägaren att begära att ett skogsmarksskydds- område enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken bildas om till- stånd till avverkning har nekats enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagstiftningen. Ersättning lämnas som kompensation för att staten bildar ett områdesskydd.

Första stycket innehåller ett villkor som skiljer sig från motsva- rande reglering i 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken. Rätten att begära att ett skogsmarksskyddsområde bildas villkoras av att pågå- ende markanvändning avsevärt försvåras.

I andra stycket görs endast redaktionella ändringar. Några änd- ringar i sak avseende presumtionsregeln är inte avsedda.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.3.

1028

SOU 2025:93

Författningskommentar

19 a §

Om ersättning enligt denna lag tidigare har lämnats till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 ska detta beaktas i fråga om rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att ett skogsmarksskyddsområde enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken bildas.

Paragrafen innehåller bestämmelser som ska förhindra att markägare ersätts två gånger för samma område när pågående markanvändning begränsas.

Paragrafen ändras till följd av ändringarna i 19 §. Ändringen inne- bär ett förtydligande av att myndigheten vid bestämmande om ersätt- ning ska ta hänsyn till ersättning som redan lämnats för intrång i den pågående markanvändningen med tillämpning av hittillsvarande 19 § skogsvårdslagen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.3.

20 §

Innan avverkning sker eller främmande trädarter används inom rensköt- selns året-runt-marker ska berörd sameby beredas tillfälle till samråd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om sådant samråd.

Paragrafen anger skyldigheten att bereda berörd sameby tillfälle till samråd innan de skogsbruksåtgärder som räknas upp i paragrafen vidtas. Omfattningen av renskötselns året-runt-marker framgår av 3 § rennäringslagen (1971:437).

I första stycket görs ett tillägg som innebär att samrådsplikten om- fattar två skogsbruksåtgärder inom renskötselns året-runt-marker, avverkning och användning av främmande trädarter. Med användning av främmande trädarter avses främst föryngringsåtgärder det vill säga plantering, sådd eller annan etablering av trädarter som inte är inhemska.

Genom bestämmelsen får samebyarna möjlighet att bedöma hur både avverkning och användning av främmande trädarter kan påverka rennäringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de närmare förutsättningarna för sådant samråd.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.3.

1029

Författningskommentar

SOU 2025:93

15.2Förslaget till lag om ändring i jaktlagen (1987:259)

4 §

Viltet ska vårdas i syfte att

–bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, och

–främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Detta innefattar att förebygga och begränsa skador orsakade av vilt.

I viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. För att åt- gärderna utförs och anpassningen sker svarar markägaren och jakträtts- havaren.

Paragrafen tydliggör syftet med viltvården. Viltvården ska eftersträva starka och livskraftiga viltbestånd men allt för individrika viltstammar som orsakar skador i bland annat jordbruket och skogsbruket är inte önskvärda (prop. 1986/87:58 s. 68).

I första stycket andra strecksatsen görs ett tillägg för att förtydliga vikten av att förebygga och begränsa skador orsakade av vilt. Med att ”förebygga och begränsa skador” avses det arbete som viltförvalt- ningen genomför för att säkerställa en tolerabel skadesituation för bland annat jordbruk och skogsbruk. När det gäller skogsbruk bör en tolerabel skadesituation innebära att

–det ska vara möjligt att föryngra skogsmarken med lämpligt träd- slag, och att

–minst sju av tio tallstammar vid fem meters höjd ska vara oskadade av klövvilt. Det motsvarar vidare att minst cirka 85 procent av tallarna är oskadade av hjortvilt vid tidpunkten för älgbetesinven- teringen, vilket i sin tur motsvarar maximalt 2–5 procent årsfärska skador.

–Rönn, asp, sälg och ek ska kunna bli trädbildande där de före- kommer naturligt.

Övriga ändringar är endast språkliga. Övervägandena finns i avsnitt 8.9.3.

1030

SOU 2025:93

Författningskommentar

15.3Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

7 kap.

7 §

Länsstyrelsen eller kommunen får helt eller delvis upphäva beslut som den har meddelat enligt 4–6 §§ om syftet med naturreservatet inte längre bedöms rimligt att uppnå, eller om det finns synnerliga skäl.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslu- tet vann laga kraft.

Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om upp- hävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt be- varandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.

Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område.

Bestämmelsen behandlar möjligheten att upphäva reservatbeslut – både beslut om reservatets meddelande och sådana föreskrifter som avses i 7 kap. 5 och 6 §§ – samt möjligheten att meddela dispens från reservatsföreskrifter.

I första stycket görs ett tillägg som handlar om förutsättningarna för att upphäva ett reservatbeslut. Tillägget innebär att ett sådant beslut får upphävas av länsstyrelsen eller kommunen, helt eller delvis, om syftet med naturreservatet inte längre bedöms rimligt att uppnå.

Exempel på sådana situationer är om de värdefulla naturmiljöer som naturreservatet i första hand syftar till att bevara har skadats eller försvunnit helt, och det vid en sammantagen bedömning framstår som mindre meningsfullt att vänta på att dessa naturmiljöer åter- skapas än att bilda ett naturreservat någon annanstans. Sådana situa- tioner skulle exempelvis kunna uppstå efter mycket svåra skogsska- dor i samband med stormar eller skadedjursangrepp.

Det bör inte krävas för ett upphävande att området helt saknar naturvärden. Det torde knappast finnas några naturområden över- huvudtaget som helt saknar värde för den biologiska mångfalden eller för att tillgodose behov av områden för friluftslivet.

1031

Författningskommentar

SOU 2025:93

Bedömningen bör i stället ta sikte på de värden som naturreservatet har bildats för att bevara eller skydda.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

7 kap.

11 §2

Regeringen får i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växt- arter eller som annars är särskilt skyddsvärda meddela föreskrifter om

1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller

ien del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

Utöver vad som sägs i första stycket ska, om markägaren begär det, områden som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) förklaras utgöra biotopskyddsområden av särskilt slag (skogsmarksskyddsområde) om

1.en myndighet har beslutat om begränsningar i möjligheten att av- verka på produktiv skogsmark med stöd av bestämmelser om bevarande av naturvärden eller biologisk mångfald,

2.detta beslut har medfört att sedvanligt skogsbruk avsevärt försvåras på berörd del av fastigheten, och

3.detta beslut inte kan ersättas enligt 31 kap. 4 §.

Beslut om biotopskyddsområde enligt andra stycket fattas av den myn- dighet som regeringen bestämmer.

Ett biotopskyddsområde enligt andra stycket kan inte bildas om mark- ägaren dessförinnan har ingått ett sådant naturvårdsavtal som sägs i 7 kap. 3 § jordabalken avseende samma del av fastigheten.

Om ersättning för nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog enligt skogsvårdslagen (1979:429) tidigare har lämnats för samma del av fastigheten ska detta beaktas i fråga om rätt till ersättning vid bildandet av ett biotop- skyddsområde enligt andra stycket.

Paragrafen reglerar de grundläggande förutsättningarna för bildande av ett biotopskyddsområde.

Fjärde stycket är nytt och innebär ett förtydligande om att den myndighet som ska besluta om ersättning till en markägare i sam- band med bildande av ett skogsmarksskyddsområde ska ta hänsyn till ersättning som redan har betalats ut för intrång med tillämpning

2I stället för den nuvarande paragraflydelsen återges den lydelse som föreslogs i delbetänkandet Ett tydligt regelverk för ett aktivt skogsbruk (SOU 2024:91). Hänvisning sker till författnings- kommentaren i nämnda betänkande i denna del. Den kommentar som lämnas här återger en- bart de tillägg eller ändringar som är nya i förhållande till förslaget i delbetänkandet. Nya delar har markerats med kursiv stil.

1032

SOU 2025:93

Författningskommentar

av hittillsvarande 19 § skogsvårdslagen. En sådan hänsyn innebär att avräkning ska göras från ersättningen när ett skogsmarksskydds- område bildas på en markägares begäran efter att ersättning redan tidigare har utgått till följd av ett nekat tillstånd till avverkning i fjäll- nära skog. Denna princip om avräkning för redan ersatt intrång tilläm- pas redan i dag till exempel när biotopskydd upphävs för att det bio- topskyddade området ska ingå i ett naturreservat. Någon förändring är inte avsedd i fråga om avräkning för redan ersatt intrång för övriga områdesskydd.

Övervägandena finns i avsnitt 5.5.3.

11 a §

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön.

Om det finns särskilda skäl, får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen be- stämmer, om dispensen avser ett område enligt 11 § första stycket 1, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet.

Beslut om att bilda ett biotopskyddsområde får ändras eller upphävas om det finns skäl för det, och om markägaren samtycker till det.

De åtgärder som behövs för att vårda ett biotopskyddsområde får vidtas av kommunen, om den har bildat området, och i fråga om andra områden av den myndighet som regeringen bestämmer. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt.

Ett beslut som avses i 11 § första stycket 2 ska gälla omedelbart även om det överklagas.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser som flyttats från 11 §. Ändringen är redaktionell.

I tredje stycket görs ett tillägg om att ett beslut om att bilda ett biotopskyddsområde får upphävas om det finns skäl för det. Bestäm- melsen torde i första hand bli aktuell att tillämpa i förhållande till sådana biotopskyddsområden som bildas med stöd av andra stycket (skogsmarksskyddsområden). Ett sådant skäl för att upphäva ett beslut om skogsmarksskyddsområde kan till exempel vara den situa- tionen att en skyddad art inte längre finns i det aktuella skogsområdet. En annan förutsättning för att biotopskyddsområden ska kunna upp- hävas är att den berörda markägaren samtycker till det. Upphävs be- slutet att bilda biotopskydd kan markägaren, enligt regeln i 31 kap.

1033

Författningskommentar

SOU 2025:93

15 § miljöbalken, vara tvungen att återbetala erhållen ersättning helt eller delvis.

Att upphäva ett beslut om att bilda ett biotopskyddsområde bör normalt gå till på det sättet att staten eller en enskild markägare lyfter frågan om huruvida ett biotopskyddsområde bör upphävas, varvid frågan om återbetalning i utbyte mot att markägaren återfår rådig- heten över markområdet blir en fråga för förhandling mellan myn- dighet och markägare.

Beslut om att upphäva ett biotopskyddsområde fattas av den myn- dighet som fattat beslut om att bilda biotopskyddsområdet eller av den myndighet som enligt lag eller förordning har bemyndigande att fatta beslut om bildande av biotopskyddsområden av aktuell typ.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

11 c §

När en fråga om dispens enligt 11 a § andra stycket avser att inom ett biotop- skyddsområde enligt 11 § första stycket 1 vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket, ska det anses finnas särskilda skäl för dispens om

1.åtgärden behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark, och

2.biotopskyddets syften fortfarande kan tillgodoses med hänsyn till före- komsten av samma typ av biotopskyddsområde eller med hänsyn till natur- värdena hos det biotopskyddsområde som dispensen avser och de naturvärden som biotopskyddsområdet bidrar till i landskapet.

Paragrafen ändras på så sätt att den får en ny beteckning.

I bestämmelsen görs också en följdändring av redaktionell karak- tär. Hänvisningen till 7 kap. 11 § andra stycket ändras till följd av att 7 kap. 11 och 11 a §§ ändras.

26 §

Dispens enligt någon av bestämmelserna i 7, 9–10, 11 a, 18 b–18 h, 20 och 22 §§ från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte.

1034

SOU 2025:93

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om när dispens får ges.

I bestämmelsen görs en följdändring av redaktionell karaktär. Hän- visningen till 7 kap. 11 § andra stycket ändras till följd av att 7 kap. 11 och 11 a §§ ändras.

29 kap.

2 §

För brott mot områdesskydd döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1.i ett biotopskyddsområde bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan skada naturmiljön och som är förbjuden enligt 7 kap. 11 a § första stycket,

2.i ett strandskyddsområde uppför en byggnad eller vidtar någon annan åtgärd som är förbjuden enligt 7 kap. 15 §, eller

3.orsakar en skada eller en risk för skada på eller annan olägenhet för de miljövärden som avses att skyddas i en nationalpark, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett djur- och växtskyddsområde, ett vattenskyddsområde eller ett område som omfattas av ett interimistiskt förbud enligt 7 kap.

24 § genom att olovligen uppehålla sig i området eller där olovligen upp- föra bebyggelse, stängsel eller upplag, utföra schaktning, muddring, upp- odling, markavvattning, täkt, plantering eller avverkning, utöva jakt eller fiske, eller använda bekämpningsmedel.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 2 b §.

I paragrafen finns bestämmelser om brott mot områdesskydd.

I första stycket 1 görs en följdändring av redaktionell karaktär. Hän- visningen till verksamheter eller åtgärder som är förbjudna inom biotopskyddsområden ändras till följd av att bestämmelserna i 7 kap. 11 och 11 a §§ ändras.

31 kap.

4 §3

Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller

3I stället för den nuvarande paragraflydelsen återges den lydelse som föreslogs i delbetänkandet Ett tydligt regelverk för ett aktivt skogsbruk (SOU 2024:91). Hänvisning sker till författ-

1035

Författningskommentar

SOU 2025:93

1.föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker,

2.föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat,

3.en dispens enligt 7 kap. 11 a § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 a § andra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1,

4.bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 2,

5.föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden,

6.skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§,

7.förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet, eller

8.föreskrifter som avses i 20 § tredje stycket 1 fiskelagen (1993:787). Fastighetsägaren har alltid rätt till ersättning på grund av ett beslut om

bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § andra stycket. En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter

björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.

I paragrafen finns bestämmelser om ersättning i vissa fall.

I första stycket görs en följdändring av redaktionell karaktär. Hän- visningen till dispens som avser biotopskyddsområden ändras till följd av att bestämmelserna i 7 kap. 11 och 11 a §§ ändras.

9 §

Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 a § första stycket, förelägg- anden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen (1979:429) samt beslut som avses

i14 kap. 5–7 och 10–13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärk- sammas.

Att en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller mot- svarande bestämmelser i plan- och bygglagen hindrar inte att beslutet beaktas enligt första stycket.

ningskommentaren i nämnda betänkande i denna del. Den kommentar som lämnas här återger enbart de tillägg eller ändringar som är nya i förhållande till förslaget i delbetänkandet. Nya delar har markerats med kursiv stil.

1036

SOU 2025:93

Författningskommentar

I paragrafen finns bestämmelser om ackumulering.

I första stycket görs en följdändring av redaktionell karaktär. Hän- visningen till 7 kap. 11 § andra stycket ändras till följd av att 7 kap. 11 och 11 a §§ ändras.

15.4Förslaget till förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:845)

4 §

Det är förbjudet att

1.avsiktligt fånga eller döda vilda fåglar,

2.avsiktligt förstöra eller skada vilda fåglars bon eller ägg eller bortföra sådana fåglars bon,

3.samla in vilda fåglars ägg, även om de är tomma, och

4.avsiktligt störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, om störningen väsentligt påverkar möjligheten att

a) bibehålla populationen av fågelarten på en tillfredsställande nivå, särskilt utifrån ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med be- aktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, eller

b) återupprätta populationen till den nivån.

Förbudet gäller inte jakt efter fåglar. I fråga om sådan jakt finns bestäm- melser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförord- ningen (1987:905).

Paragrafen innehåller bestämmelser om fridlysning av vilda fåglar. Första stycket 4 ändras på så sätt att det anges att det ska vara fråga om en störning, som väsentligt påverkar möjligheten att bibehålla

eller återupprätta fågelpopulationen till en tillfredställande nivå, för att förbudet ska aktualiseras. Fjärde punkten genomför artikel 5 d i fågeldirektivet. Att en störning väsentligt påverkar populationens status innebär en påverkan av sådan omfattning att den har en av- görande negativ inverkan på fågelpopulationens bevarandetillstånd. I första hand avses med en sådan störning att enskilda exemplar av fåglar direkt påverkas, exempelvis genom att deras beteende, häck- ning eller överlevnad störs i sådan grad att det får en väsentlig in- verkan på populationens status. Förbudet tar alltså primärt sikte på störningar som drabbar faktiska fåglar.

Ett ytterligare tillägg till punkten fyra är att den tillfredställande nivån ska bedömas även med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov. Detta tillägg ger uttryck för syftet med fågeldirek-

1037

Författningskommentar

SOU 2025:93

tivet på det sätt som anges i direktivets artikel 2. En tillfredställande nivå ska bedömas utifrån flera olika kriterier och innebär en ytter- ligare begränsning av störningsförbudet. Det är de behöriga myndig- heterna på grundval av tillförlitliga vetenskapliga rön som ska fastställa vilken nivå som ska anses som en tillfredsställande nivå för den be- rörda fågelarten.

Övervägandena finns i avsnitt 5.3.3.

1038

Referenser

Propositioner

Prop. 1964:148. med förslag till riktlinjer för en skogspolitik.

Prop. 1971:30. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.

Prop. 1972:5. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till skadestånds- lag m.m.

Prop. 1973:90. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regerings- form och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1978/79:110. Om riktlinjer för skogspolitiken, m.m. Prop. 1985/86:80. Om ny förvaltningslag.

Prop. 1986/87:58. Om jaktlag, m.m.

Prop. 1987/88:85. Om miljöpolitiken inför 1990-talet. Prop. 1990/91:90. En god livsmiljö.

Prop. 1991/92:9. Om jakt och viltvård.

Prop. 1991/92:60. Om skattepolitik för tillväxt. Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik.

Prop. 1993/94:30. En strategi för biologisk mångfald.

Prop. 1994/95:117. Lag om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, m.m.

Prop. 1997/98:45. Nationella mål för biologisk mångfald. Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m.

Prop. 1997/98:145. Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.

Prop. 1997/98:158. Uppföljning av skogspolitiken.

Prop. 2000/01:130. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.

1039

Referenser

SOU 2025:93

Prop. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Prop. 2007/08:108. En skogspolitik i takt med tiden.

Prop. 2008/09:214. Hållbart skydd av naturområden.

Prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

Prop. 2009/10:201. Gränser i skog.

Prop. 2009/10:239. Älgförvaltningen.

Prop. 2012/13:96. Kulturmiljöns mångfald.

Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Prop. 2013/14:143. Ett medborgarskap som grundas på samhörighet. Prop. 2013/14:183. Lagen om handel med timmer och trävaror. Prop. 2016/17:116. Kulturarvspolitik.

Prop. 2016/17:180. Ett stärkt skydd för Sveriges natur – utvecklat skydd av värdefulla naturområden.

Prop. 2021/22:58. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvård i skogen med frivillighet som grund.

Prop. 2021/22:148. En ny växtskyddslag.

Prop. 2021/22:207. Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog.

Prop. 2024/25:1. Budgetpropositionen för 2025, utgiftsområde 20.

Prop. 2024/25:28. Vägen till en pålitlig transportinfrastruktur – för att hela Sverige ska fungera.

Prop. 2024/25:60. Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta.

Offentliga utredningar

SOU 1946:41. Betänkande med förslag till skogsvårdslag med mera.

SOU 1962:36. Skogspolitisk utredning. Betänkande med riktlinjer för en framtida skogspolitik.

SOU 1972:15. Ny regeringsform, ny riksdagsordning. SOU 1978:6. Skog för framtid.

SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.

1040

SOU 2025:93

Referenser

SOU 1993:14. EG och våra grundlagar. SOU 1993:80. Statsförvaltningen och EG. SOU 1997:97. Skydd av skogsmark.

SOU 2002:14. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2005:39. Skog till nytta för alla?

SOU 2006:81. Mervärdesskog.

SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsför- valtning.

SOU 2010:29. En ny förvaltningslag. SOU 2010:38. Mutbrott.

SOU 2011:34. Etappmål i miljömålssystemet. SOU 2015:43. Vägar till ett effektivare miljöarbete.

SOU 2016:10. Utredningen om delaktighet i EU – EU på hemmaplan. SOU 2018:79. Analyser och utvärderingar för effektivare styrning. SOU 2019:7. Skogsbränderna sommaren 2018.

SOU 2019:20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030, Prop. 2019/20:188.

SOU 2019:22. Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organi- sation för en god miljöförvaltning.

SOU 2020:4. Vägen till en klimatpositiv framtid.

SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

SOU 2022:15. Sveriges globala klimatavtryck.

SOU 2023:50. En modell för svensk försörjningsberedskap.

SOU 2023:84. En hållbar bioekonomistrategi – för ett välmående fossilfritt samhälle.

SOU 2024:35. En framtid för alm och ask – förädling, forskning och finansiering.

SOU 2024:91. Ett tydligt regelverk för aktivt skogsbruk.

SOU 2025:17. Anpassning av svensk rätt till EU:s avskognings- förordning.

1041

Referenser

SOU 2025:93

SOU 2025:21. Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF).

SOU 2025:50. En ny nationell myndighet för viltförvaltning.

SOU 2025:68. Nya samverkansformer, modern byggnads- och repara- tionsberedskap – för ökad försörjningsberedskap.

Övrigt offentligt

Betänkande 1992/93:JoU 15. En ny skogspolitik. Betänkande 2009/10:MJU25. Svenska miljömål.

Bostadsutskottets betänkande 1986/87:1. Om en ny plan- och bygg- lag m.m.

Ds 1991:31. Skogspolitik för ett nytt sekel.

Ds 1991:87. Naturvårdshänsyn och de areella näringarna. Ds 1998:43. Myndigheternas föreskrifter.

Ds 2020:8. En ny växtskyddslag.

Förordning 2014:02. Skogsbrandutredningen.

Förordningsmotiv till förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:8545), Fm 2022:5.

Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10. Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2001/02:MJU3. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.

Näringsutskottets betänkande 2018/19:NU7. Näringspolitik. Beslut 2019-04-03.

Regeringen. 2003. Skrivelse 2003/04:39. Uppföljning av skogspolitiken.

Regeringen. 2004. Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Skogs- styrelsen, 2004-12-16.

Regeringen. 2012. Skrivelse 2012/13:51. Mål för friluftslivspolitiken.

Regeringen. 2015. Dnr M2015/00213/Mm.

1042

SOU 2025:93

Referenser

Regeringen. 2018. N2018/04159/SK. Uppdrag att inom ramen för det nationella skogsprogrammet, utarbeta en sammanhållen och regelbunden statistik om areal skogsmark.

Regeringen. 2022. Dir. 2022:126. Tilläggsdirektiv till Miljömåls- beredningen (M 2010:04) om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive netto- upptag av växthusgaser från markanvändningssektorn (LULUCF).

Regeringen. 2022. Dnr M2022/01241. Uppdrag att se över den nationella strategin för formellt skydd av skog.

Regeringen. 2022. Dnr N2022/01391, 2022-06-09.

Regeringen. 2023. Dir. 2023:82. Kommittédirektiv. Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning.

Regeringen. 2023. Dir. 2023:108. En ny jakt- och viltvårdsmyndighet. Regeringen. 2024. Dir. 2024:11. En moderniserad jaktlagstiftning.

Regeringen. 2024. Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Skogs- styrelsen. LI2023/03423 LI2024/00507 LI2024/02361(delvis) m.fl.

Regeringen. 2024. Regleringsbrev för Naturvårdsverket 2024. Ändrings- beslut 2024-09-26.

Regeringen. 2025. Dir. 2024:51. Implementeringsrådet.

Regeringen. 2025. Dir. 2025:3. Kommittédirektiv. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) om utformningen av svenska etappmål till 2030.

Regeringen. 2025. Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Natur- vårdsverket.

Regeringen. M2014/593/Nm. Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Regeringen. Skr. 2001/02:A194:A208173. En samlad naturvårds- politik.

Regeringen. Skr. 2023/24:97. Skrivelse från Klimat- och närings- livsdepartementet. Nationell strategi och regeringens handlings- plan för klimatanpassning.

Regeringskansliet. 2018. N2018/03142/SK. Strategi för Sveriges nationella skogsprogram.

Regeringskansliet. 2018. Strategi för att öka antalet svenskar som arbetar i EU:s förvaltning.

1043

Referenser

SOU 2025:93

Regeringskansliet 2023. Faktapromemoria 2022/23:FPM121. EU- förordning om växter som tagits fram med vissa nya genomiska tekniker och livsmedel och foder därav.

Regeringskansliet 2023. Faktapromemoria 2022/23:FPM123. EU- förordning om produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial.

Riksdagen. 2021. Rapport 2021/22RFR9. Uppföljning av delar av den svenska friluftslivspolitiken.

Riksdagsskrivelse 1992/93:352.

Riksdagsskrivelse 2009/10:377.

Riksdagsskrivelse 2021/22:335.

Riksdagsskrivelse 2021/22:336.

Statsrådsberedningen. 2012. SB PM 2012:1 (rev. 2024). Samrådsformer

i Regeringskansliet.

Statsrådsberedningen. 2011. Cirkulär 5. Riktlinjer för Regerings- kansliets handläggning av frågor som rör kommissionens befogen- het att anta genomförandeakter, 2011-04-19.

Myndigheter

Energimyndigheten. 2025. Rapport 2025/13. Scenarier över Sveriges energisystem – Vägar till ett energisystem med nettonollutsläpp 2050.

Formas. 2012. Rapport: R2:2012. Forsknings- och innovationsstrategi för en biobaserad samhällsekonomi.

Havs- och vattenmyndigheten. Rapport 2022:16. Ingen övergöd- ning. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2023.

Havs- och vattenmyndigheten. Rapport 2022:17. Levande sjöar och vattendrag. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2023.

Jordbruksverket. Rapport 2022:17. Ett rikt odlingslandskap – för- djupad utvärdering 2023.

Naturvårdsverket. 2023. PM – Kontinuitetsskogar. 2023-05-16. Ärendenummer NV-03132-23.

Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse. 2024-09-06. Analys av hur EU:s reviderade ansvarsfördelningsförordning och LULUCF-förordning ska tillämpas i Sverige.

1044

SOU 2025:93

Referenser

Naturvårdsverket. 2025. Skrivelse. 2025-04-11. Naturvårdsverkets

underlag till regeringens klimatredovisning 2025.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2005. Nationell strategi för formellt skydd av skog. NV dnr 310-419-04 SKS, dnr 194/04 4.43

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2016. Riktlinjer 2016-06-21. Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket. Version 1.1. 2016-07-05.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2023. Skogsstyrelsen rapport 2023/15. Artskydd i skogen – strategier och arbetssätt för före- byggande åtgärder. Redovisning av regeringsuppdrag.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2023. Skrivelse 2023-10-17. NV-06096-22, SKS 2022/3253. Skog och klövvilt.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 2023. Dnr NV-02484-23, dnr SKS 2023/3258. Urskogar och naturskogar – sammanställning av underlag och bedömning av arealer.

Naturvårdsverket. 2009. Handbok 2009:2. Handbok för artskydds- förordningen.

Naturvårdsverket. 2012. Rapport 6415. Styrmedel för att nå miljö- kvalitetsmålen.

Naturvårdsverket. 2015. Rapport 6542. Åtgärdsprogram för fältpip- lärka 2015–2019.

Naturvårdsverket. 2017. Rapport 6762. Nationell strategi för formellt skydd av skog – Reviderad version 2017.

Naturvårdsverket. 2017. Rapport 6770. Åtgärdsprogram för vitryggig hackspett 2017–2021.

Naturvårdsverket. 2018. Skrivelse 2018-11-27. Uppföljning av mål inom älgförvaltningen. Redovisning av regeringsuppdrag.

Naturvårdsverket. 2021. NV-01318-21. Uppdrag att jämföra, redovisa och föreslå förändringar i den internationella rapporteringen av skyddad natur.

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7071. Ett rikt växt- och djurliv. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2023.

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7072. Myllrande våtmarker. För- djupad utvärdering av miljömålen 2023.

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7073. Storslagen fjällmiljö. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2023.

1045

Referenser

SOU 2025:93

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7059. Förslag för ökade kolsänkor i skogs- och jordbrukssektorn.

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7068. Begränsad klimatpåverkan. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2023.

Naturvårdsverket. 2022. Rapport 7069. Bara naturlig försurning. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2023.

Naturvårdsverket. 2023. NV-02553-23. Redovisning av uppdrag att rapportera utfästelser.

Naturvårdsverket. 2023. NV-09908-21. Förslag till nationell strategi och handlingsplan avseende konventionen om biologisk mångfald (CBD).

Naturvårdsverket. 2023. Rapport 7088. Fördjupad utvärdering av Sveriges miljömål 2023.

Naturvårdsverket. 2023. Rapport 7122. Natur- och kulturvårdande skötsel av skog.

Naturvårdsverket. 2024. NV-07955-23. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2024 – Med fokus på statliga insatser.

Naturvårdsverket. 2024. Rapport 7168. Nationell strategi för formellt skydd av skog.

Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-03-28. Dnr NV-11038-22 Översyn av referensarealer för livsmiljötyper i art- och habitat- direktivet. Redovisning av regeringsuppdrag.

Naturvårdsverket. 2024. Skrivelse 2024-04-12. Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning 2024.

Naturvårdsverket. 2025. NV-072667-24. Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2025 – Med fokus på statliga insatser.

Skatteverket. Dnr 8-2634537 Ställningstagande för ersättning för nekat avverkningstillstånd.

Skogsstyrelsen. 1998. Meddelande 1. Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitiken.

Skogsstyrelsen. 1998. Rapport 1998/1. Miljökonsekvensbeskrivning av skogsbränsleuttag, asktillförsel och övrig näringskompensation.

Skogsstyrelsen. 1998. Stencil. Mål för ett hållbart skogsbruk – natio- nella sektorsmål.

1046

SOU 2025:93

Referenser

Skogsstyrelsen. 2000. Rapport 2000/2. Skogliga konsekvensanalyser 1999 – skogens möjligheter på 2000-talet.

Skogsstyrelsen. 2001. Rapport 2001/8B. Skogspolitiken idag – en beskrivning av den politik och övriga faktorer som påverkar skogen och skogsbruket.

Skogsstyrelsen. 2002. Meddelande 1. Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter SUS 2001.

Skogsstyrelsen. 2012. Skogsskötselserien nr 1, Skogsskötsel grunder och samband.

Skogsstyrelsen. 2012. Rapport 2012/7. Nationella skogliga produktions- mål – Uppföljning av 2005 års sektorsmål.

Skogsstyrelsen. 2017. Rapport 2017/13. Skogens ekosystemtjänster – status och påverkan.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/1. Indikatorer för miljökvalitets- målet Levande skogar.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/23. Klimatanpassning av skogen och skogsbruket – mål och förslag på åtgärder.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/10. Multiskadad ungskog i Västerbottens- och Norrbottens län, möjliga åtgärder för att mildra problemen.

Skogsstyrelsen. 2020. Dnr 2020/4949. Skogsstyrelsens analys av delegerade akten till hållbara finanstaxonomi, 2020-12-09.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/6. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – bakgrund och motiv till val av scenarier.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/8. Hyggesfritt skogsbruk – Skogs- styrelsens definition.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/10. Effekter av skogssektorns gemensamma arbete med målbilder för god miljöhänsyn.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/05. Omvärldsanalys 2021–22.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/11. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – syntesrapport.

Skogsstyrelsen. 2023. Dnr 2023/896. Beslut 2023-02-24. Anvisning

–Riktlinjer för arbete med pågående och nya ärenden om formellt skydd med frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/14. Omvärldsanalys 2023.

1047

Referenser

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen. 2023. Skrivelse 2023-10-05. Fördjupat underlag för konsekvensbeskrivning av EU-kommissionens förslag till direktiv för markhälsa [COM(2023) 416 final], dnr 2022/1594.

Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/206. Underlag med anledning av avskogningsförordningens bestämmelser om avskogning och skogs- förstörelse.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/17. Policyutveckling inom EU som rör skogen.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/18. Omvärldsanalys 2024.

Skogsstyrelsen. 2024. Skrivelse 2024-02-01. Konsekvensbeskrivning av EU-kommissionens förslag till förordning om ett ramverk för skogsövervakning, dnr 2023/3851.

Skogsstyrelsen. 2025. Rapport 2025/2. Ny modell för skoglig planering. Skogsstyrelsen. 2025. Rapport 2025/4. Samlad tillsynsplan 2025.

Skogsstyrelsen. 2005. Rapport 2005/11. Skogliga sektorsmål – förut- sättningar och bakgrundsmaterial.

Skogsstyrelsen. 2006. Rapport 2006/16. Skogliga sektorsmål i ett internationellt sammanhang.

Skogsstyrelsen. 2007. Rapport 2007/10. Utgör kvävegödsling av skog en risk för Östersjön?

Skogsstyrelsen. 2008. Meddelande 1. Kontinuitetsskogar och hygges- fritt skogsbruk.

Skogsstyrelsen. 2008. Meddelande 4. Rundvirkes- och skogsbränsle- balanser för år 2007 – SKA-VB 08.

Skogsstyrelsen. 2008. Rapport 2008/25. Skogliga konsekvensanalyser 2008-SKA-VB 08.

Skogsstyrelsen. 2009. Meddelande 7. Regler om användning av främmande trädslag.

Skogsstyrelsen. 2010. Rapport 2010/4. Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer.

Skogsstyrelsen. 2011. Meddelande 2. Skogs- och miljöpolitiska mål – brister, orsaker, och förslag på åtgärder.

Skogsstyrelsen. 2011. Meddelande 6. Översyn av föreskrifter och allmänna råd till 30 §. Del 1.

1048

SOU 2025:93

Referenser

Skogsstyrelsen. 2011. Version 2011-01-01. Anvisningar för projektering och byggande av skogsbilvägar klass 3 och 4.

Skogsstyrelsen. 2012. Protokoll H-16/2012.

Skogsstyrelsen. 2013. Rapport 2013/5. Målbilder för god miljöhänsyn.

Skogsstyrelsen. 2013. Skogsskötselserien nr 16, Produktionshöjande åtgärder.

Skogsstyrelsen. 2014. Meddelande 1. Översyn av föreskrifter och allmänna råd till 30 §. Del 2.

Skogsstyrelsen. 2014. Rapport 2014/1. Effekter av kvävegödsling på skogsmark.

Skogsstyrelsen. 2014. Skogsskötselserien 14. Naturhänsyn.

Skogsstyrelsen. 2015. Meddelande 3. Rundvirkes- och skogsbränsle- balanser för år 2013 – SKA 15.

Skogsstyrelsen. 2015. Rapport 2015/2. Skogsmarksgödsling med kväve.

Skogsstyrelsen. 2015. Rapport 2015/6. Lägsta ålder för föryngrings- avverkning (LÅF) – en analys av följder av att sänka åldrarna i norra Sverige till samma nivå som i södra Sverige.

Skogsstyrelsen. 2015. Rapport 2015/10. Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15.

Skogsstyrelsen. 2016. Meddelande 1. Kunskapsplattform för skogs- produktion. Tillståndet i skogen, problem och tänkbara insatser och åtgärder.

Skogsstyrelsen. 2016. Meddelande 7. Adaptiv skogsskötsel 2013–2015.

Skogsstyrelsen. 2016. Meddelande 9. Implementering av målbilder för god miljöhänsyn.

Skogsstyrelsen. 2016. Protokoll H34/2016. Rutin – Tillsyn enligt skogsvårdslagen version 4.0.

Skogsstyrelsen. 2016. Skogsskötselserien nr 2. Produktion av frö och plantor.

Skogsstyrelsen. 2017. Meddelande 4. Avrapportering av regerings- uppdrag om frivilliga avsättningar.

Skogsstyrelsen. 2017. Rapport 2017/13. Skogens ekosystemtjänster – status och påverkan.

Skogsstyrelsen. 2017. Rapport 2017/9. Implementering av målbilder för god miljöhänsyn 2017.

1049

Referenser

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/1. Produktionshöjande åtgärder

–Rapport från samverkansprocess skogsproduktion.

Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/2. Effektiv skogsskötsel – Rapport från samverkansprocess skogsproduktion.

Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/3. Infrastruktur i skogsbruket med betydelse för skogsproduktionen: Nuläge och åtgärdsförslag.

Skogsstyrelsen. 2018. Rapport 2018/13. Föreskrifter för anläggning av skog.

Skogsstyrelsen. 2019. PM. Diarienummer SKS 2019/1577,

NV 03572-19. Upphävande av biotopskyddsbeslut och uppsägning av naturvårdsavtal till förmån för naturreservat.

Skogsstyrelsen. 2019. Protokoll Nr H-50/2019. Beredskap vid omfattande skador på skog.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/1. Indikatorer för miljökvalitets- målet Levande skogar.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/10. Multiskadad ungskog i Västerbottens- och Norrbottens län.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/14. Regler och rekommendationer för skogsbränsleuttag och kompensationsåtgärder.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/16. Skogsbrukets kostnader för viltskador.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/18. Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/23. Klimatanpassning av skogen och skogsbruket – mål och förslag på åtgärder.

Skogsstyrelsen. 2019. Rapport 2019/24. Skogsskötsel med nya möjlig- heter.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/3. Marknaden för skogsråvara och skogsnäringens utveckling fram till 2035.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/5. Behov av naturvårdande skötsel i skogar med biotopskydd och naturvårdsavtal.

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/6. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – bakgrund och motiv till val av scenarier.

1050

SOU 2025:93

Referenser

Skogsstyrelsen. 2021. Rapport 2021/8. Hyggesfritt skogsbruk. Skogs- styrelsens definition.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/4. Förslag till indikatorer för det nationella skogsprogrammet.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/8. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – material och metod.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/9. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – Skogens utveckling och brukande.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/11. Skogliga konsekvensanalyser 2022 – syntesrapport.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/14. Underlag för strategisk planering för ökad kolsänka.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/15. Översikt av åtgärder för ökad kolsänka i skogen.

Skogsstyrelsen. 2022. Rapport 2022/18. Läckageeffekter från skog och skogsbruk.

Skogsstyrelsen. 2022. Skrivelse 2022-09-30. Underlag för konsekvens- beskrivningar av EU-kommissionens förslag till rättsakt om restau- rering av natur [COM(2022) 304 final], dnr 2022/2813.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2022/12. Levande skogar. Fördjupad utvärdering 2023.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/3. Gröna steg för Levande skogar.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/6. Tillgängliggörande av vissa uppgifter om fjällnära skog.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/10. Effektanalys av några skogliga åtgärders påverkan på kolsänkan

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/13. Fler regelförenklingar för skogsbruket.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/16. Förutsättningar för hyggesfritt skogsbruk och definition av naturnära skogsbruk i Sverige.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/17. Analys av regelverk utifrån behov av klimatanpassning i skogen och skogsbruket.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/18. Nulägesbeskrivning av

enskilda vägar med inriktning på skogsbrukets transporter.

1051

Referenser

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/19. Skogsträdsförädling för ökad resistens mot skadegörare.

Skogsstyrelsen. 2023. Rapport 2023/21. Förslag till ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen.

Skogsstyrelsen. 2023. Årsredovisning för år 2023. Dnr 2023/4333.

Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/2092. Översyn av Skogsstyrelsens arbete med sektorsamverkan.

Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/4283. Skogsstyrelsens årsredovis- ning 2024.

Skogsstyrelsen. 2024. Dnr 2024/3285. Målmanual för Levande skogar.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/9. Underlag för kostnads- effektivt genomförande av förnybartdirektivet – slutredovisning.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/10. Förändringar av politiken med koppling till skog sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/11. Strukturella förändringar i skogssektorn sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/12. Utvecklingen av återväxternas kvalitet sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/13. Miljöhänsynens utveckling sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/14. Kulturmiljöhänsynens utveck- ling sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/15. Skogsskadornas utveckling sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/16. Förändringar i Skogsstyrelsens verksamhet sedan 1993.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/19. Uppföljning av klimatanpass- ning och effekter i skogen.

Skogsstyrelsen. 2025. Rapport 2025/7. Åtgärder för ökad skogsgöds- ling – system, arealer, styrmedel och konsekvenser.

Skogsstyrelsen. 2024. Rapport 2024/8. Samlad tillsynsplan 2024.

Skogsstyrelsen. 2025. Rapport 2025/12. Regelförenkling vid för- yngringsavverkning på före detta jordbruksmark.

Skogsstyrelsen. Skogsskötselserien nr 16. Produktionshöjande åtgärder.

1052

SOU 2025:93

Referenser

Skogsstyrelsens budgetunderlag 2021-2023.

Skogsstyrelsens budgetunderlag 2026–2028. Skrivelse 2024/2910.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2022. Nv-04718-22, Skogs- styrelsen 2022/1756. Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemen- samma tolkning av förändringarna i 4 § artskyddsförordningen om fridlysning av fåglar i samband med skogsbruk.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2023. Rapport 2023/15. Artskydd i skogen.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. Skogsstyrelsen dnr 2024/2028. Naturvårdsverket dnr Nv-04620-24. Gemen- samma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogs- bruket.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 2024. PM Naturvårdsverket Nv-04620-24, Skogsstyrelsen 2024/2028. Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket. Version 2.1. 2024-06-20

Sveriges geologiska undersökning. SGU-rapport 2022:13. Fördjupad utvärdering av Grundvatten av god kvalitet 2023.

Riksrevisionen 2018. RiR 2018:17. Skyddet av värdefull skog.

Riksrevisionsverket 1999:31. Skogsvårdsorganisationens arbete för att jämställa miljömålet med produktionsmålet.

SCB 2025. MI 41 Rapport 2025:02. Formellt skyddad skogsmark, fri- villiga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2024.

Sieps. 2012. Rapport 2012:2op. Arvet från Oxenstierna – reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU.

Sieps. 2012. Rapport 2012:4. Att göra rätt och i tid – Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige?

Sieps. 2024. Rapport 2024:1op. Leda, förhandla och påverka: Erfaren- heter från Sveriges ordförandeskap i EU 2023.

Statskontoret. 2010. Skrivelse 2010:13. Myndighetsanalys av Skogs- styrelsen.

Statskontoret. 2012. Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

Statskontoret. 2014. Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet

–slutrapport.

1053

Referenser

SOU 2025:93

Statskontoret. 2019. Rapport 2019:11. Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete.

Trafikverket 2022. PM: TRV 2019/96127. Viltkostnader – uppdatering.

EU och internationella åtaganden

DG Environment. 2004. Assessment, monitoring and reporting of conservation status – preparing the 2001–2007 report under Article 17 of the Habitats Directive (DocHab-04-03/03 ver.3).

Europaparlamentet. Yttrande 2022/2016(INI). A New EU Forest Strategy for 2030 – Sustainable Forest Management in Europe.

Europaparlamentet. 2023. 2023/0413(COD). DRAFT REPORT on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on a monitoring framework for resilient European forests.

Europeiska kommissionen. 2009. MEMO/09/474. Cutting Red Tape

–Overview of Reduction Measures and illustrative Examples.

Europeiska kommissionen 2010. Natura 2000 i kontinentalregionen. Kerstin Sundseth, Ecosystems LTD, Bryssel.

Europeiska kommissionen. 2017. Meddelande från Kommissionen. EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning (2017/C 18/02).

Europeiska kommissionen. 2020. COM (2020) 380. Meddelande från kommissionen 20.5.2020. EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030.

Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 450. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Rådet. Sustainable Carbon Cycles.

Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 550. Meddelande från kommissionen 14.7.2021. 55 %-paketet (”Fit for 55”): nå EU:s klimatmål 2030 för klimatneutralitet.

Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 572. Meddelande från kommissionen 16.7.2021. Ny EU-skogsstrategi för 2030.

Europeiska kommissionen. 2021. COM(2021) 82. Meddelande från kommissionen 24.2.2021. Att bygga upp ett klimatresilient Europa

–den nya EU-strategin för klimatanpassning.

1054

SOU 2025:93

Referenser

Europeiska Kommissionen. 2021. Vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet (2021-10-12).

Europeiska kommissionen. 2022. COM(2022) 329 final. Förslag till ändring av förordning (EU) nr 691/2011 vad gäller införandet av nya moduler för miljöräkenskaper.

Europeiska kommissionen. 2022. COM(2022) 518. Final. Meddelande. EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning (2017/C 18/02). Enforcing EU law for a Europe that delivers.

Europeiska kommissionen. 2022. SWD(2022) 23 final. Commission staff working document, Criteria and guidance for protected areas designations av den 28 januari 2022.

Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 415. Förslag till förordning om produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial.

Europeiska kommissionen. 2023. 2023-07-27. Publications Office

of the European Union. Guidelines on closer-to-nature forest management.

Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 416. EU-kommis- sionens förslag till direktiv den 5.7.2023 om markövervakning och markresiliens (lag om markövervakning).

Europeiska kommissionen. 2023. COM(2023) 728. Förslag till för- ordning om en övervakningsram för resilienta europeiska skogar.

Europeiska kommissionen. 2023. Guidelines on concepts and defini- tions article 17 of directive 92/43/EEC Reporting period 2019– 2024. Final version.

Europeiska kommissionen. 2023. COM (2023) 415 final. Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om produktion och saluföring av skogsodlingsmaterial, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/2031 och (EU) 2017/625 och om upphävande av rådets direktiv 1999/105/EG (förordning om skogsodlingsmaterial).

Europeiska kommissionen. 2023. Commission Guidelines for Defining, Mapping, Monitoring and Strictly Protecting EU Primary and Old-Growth Forest.

Europeiska kommissionen. 2025. EU-kommissionens arbetsprogram 2025. Strasbourg, 11.2.2025.

1055

Referenser

SOU 2025:93

Europeiska kommissionen. 2025. COM (2025) 524 final. Proposal for a regulation of the european parliament and of the council amending Regulation (EU) 2021/1119 establishing the framework for achieving climate neutrality {SWD(2025) 524 final.

Europeiska kommissionen. 2025. COM (2025) 30 final. Meddelande från kommissionen 29.1.2025. En konkurrenskraftskompass för EU.

Europeiska kommissionen. 2025. Omnibus-paketet. Publicerat den 26 februari 2025.

Europeiska kommissionen. Frequently Asked Questions, Implemen- tation of the EU Deforestation Regulation. 2023-12-22.

Europeiska kommissionen. Frequently Asked Questions, Implementa- tion of the EU Deforestation Regulation. Version 3, oktober 2024.

Europeiska rådet. 2021. 13537/21. Council conclusions on The New EU Forest Strategy for 2030.

Rättsfall och beslut

EU-domstolen 1998. Mål C-374/98. Kommissionen mot Frankrike.

EU-domstolen 2018. Mål C-441/17. Kommissionen/Polen (Białowieżaskogen).

EU-domstolen 2020, generaladvokatens yttrande. De förenade målen C-473/19 och C-474/19. Skydda skogen.

EU-domstolen 2021. Mål C-473/19 och C-474/19. Skydda skogen.

EU-domstolen 2025, generaladvokatens yttrande. Mål C-784/23. Voore Mets m.fl.

EU-domstolen 2025. Mål C-784/23. Voore Mets m.fl.

Kammarrätten i Göteborg, dom den 31 mars 2009 i mål nr 5238-075238-07.

Kammarrätten i Jönköping, dom den 28 mars 2011 i mål nr 2928–10. MÖD 2004:78.

MÖD 2024:24.

MÖD 2024:27. NJA 1989 s. 224. RÅ 1993:4.

1056

SOU 2025:93

Referenser

Övrig litteratur

Alström, F. 2015. Framtidens rådgivning till skogsägare. Sveriges Lantbruksuniversitet. Institutionen för Skogens Biomaterial och Teknologi/Jägmästarprogrammet.

Asmoarp, V., Davidsson, A., Gustavsson, O, & Parklund, T. 2023. Skogsbrukets transporter på järnväg 2016. Skogforsk Arbetsrapport 1167.

Atthoff, K. och Wallgren, M. 2012. Näringslivets Regelnämnd och Regelrådet. Att tydliggöra gold-plating – ett bättre genomförande av EU-lagstiftning.

Barredo, J.I., Brailescu, C., Teller, A., Sabatini, F.M., Mauri, A. and Janouskova, K. 2021. Publications Office of the European Union, Luxembourg. Mapping and assessment of primary and old-growth forests in Europe.

Bergh J., Nilsson U., Grip H., Hedwall P.-O. och Lundmark T. 2008. Effects of frequency of fertilization on production, foliar chemistry and nutrient leaching in young Norway spruce stands in Sweden. Silva Fennica 42, 721–733.

Bergström, C.F och Hettne, J. 2014. Introduktion till EU-rätten. Studentlitteratur, 2014, JUNO version 1.

Bernitz & Kjellgren. 2022. Europarättens grunder (version 7, JUNO).

Boeraeve, M., Granath, G., Lindahl, B.D., Clemmensen, K.E. och Strengbom, J. 2025. Fertilizer-induced soil carbon rapidly disappears after clearcutting in boreal production forests. Journal of Applied Ecology. 2025;62:1202–1215.

Brunberg, T. 2016. Skogsbruksindex – ett nytt effektivitetsmått för skogsbranschen. Skogforsk kunskapsartikel Nr 83-2016.

Brännlund R., Carlén. O, Lundgren, T., Marklund, P-O. 2012. Journal of Benefit–Cost Analysis, 3(4), Article 5. The costs and benefits of intensive forest management.

Brännlund, R. 2008. Bil Sweden. Växthusgasernas samhälleliga kostnad: Vilket kalkylvärde skall användas?

Brännlund, R. 2025. CERE Working Papers. Rapport 2025/1. Ett förändrat skogsbruk – konsekvenser på ekonomi och klimat.

1057

Referenser

SOU 2025:93

Brännlund, R., Söderholm, P. och Lundmark, R. 2010. SNS, forsk- ningsrapport 2010.04.14. Kampen om skogen – koka, såga, bränna eller bevara?

CBD/COP/DEC/14/8 30 November 2018. Decision adopted by the conference of the parties to the convention on biological diversity.

Cherubini, F., Peters, G. P., Berntsen, T. Strömman, A. H., Hertwich, E. 2011. GCB-Bioenergy, 3, 413-426. CO2 emissions from biomass combustion for bioenergy: atmospheric decay and contribution to global warming.

Danley, B, Bjärstig, T, & Sandström, C. 2021. At the limit of volun- teerism? Swedish family forest owners and two policy strategies to increase forest biodiversity. Land Use Policy 105 (2021) 105403.

Danley, B. 2019. Forest owner objectives typologies: Instruments for each owner type or instruments for most owner types? Forest Policy and Economics 105 (2019) 72–82.

Davidsson, A., Parklund, T. & Gustavsson, O. 2024. Skogsbrukets vägtransporter 2013–2022. En tidserie och analys av utvecklingen. Skogforsk Arbetsrapport 1215.

Demokratirådet. 2010. Rapport 2010. Europeiseringen av Sverige.

Draghi, M. 2024. Europeiska kommissionen. Publicerad 9 september 2024. EU:s framtida konkurrenskraft.

Dudley, N. (Editor) (2008). Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. Gland, Switzerland: IUCN.

EEA Report 01/2025. European Union 8th Environment Action Programme Monitoring report on progress towards the 8th EAP objectives 2024 edition. EEA Report 01/2025.

Eklund. K. 2019. Stiftelserna ett kvarts sekel – en hissnande resa från löntagarfonder till forskningspengar. Trydells tryckeri.

Eliasson, L. 2022. Fördjupad analys av skogsbrukets kostnader och intäkter. Förändringar i skogstillståndet och hur kostnaderna utvecklas under konstanta förutsättningar. Skogforsk Arbetsrapport 1124.

Eliasson, L. 2022. Varför har Skogforsk ersatt KPI med HMPI för jämförelserna i ”Skogsbrukets kostnader och intäkter”? Skogforsk kunskapsartikel 30-2022.

1058

SOU 2025:93

Referenser

Enander, K.-G. 2007. Skogsbruk på samhällets villkor. Skogsskötsel och skogspolitik under 150 år. SLU, inst. för skogens ekologi och skötsel. Rapport 1.

Energiforsk 2016. Rapport 2016:226. Asktillförsel i äldre dikade torvmarksskogar.

Energiforsk 2016. Rapport 2016:328. Tillväxteffekter av asktillförsel på skogsmark med varierande bördighet.

Energiforsk 2021. Rapport 2021:820. Konkurrensen om den svenska skogsråvaran – syntesrapport.

Energiforsk 2021. Rapport 2021:821. Den svenska skogsresursen – Konkurrensen om den svenska skogsråvaran.

Energiforsk 2023. Rapport 2023:917. Tillväxtrespons efter askåterföring i bördig granskog.

Eriksson, A.; Eggers, J., Claesson, S., Fridman, J., Nylander, M., Olsson, P., Ohman, K., Nordstrom, E.-M. Availability and Mobilization of Forest Resources in Sweden. Eur. J. For. Res. 2024, 143, 703–712.

European Forest Institute. 2024. Policy Brief Series – No 11 – December 2024.

Fahlvik, N., Johansson, U., Nilsson, U. 2009. Skogsskötsel för ökad tillväxt. Faktaunderlag till MINT utredningen. SLU, Rapport.

FCCC/PA/CMA/2023/L.17. Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement Fifth session United Arab Emirates, 30 November to 12 December 2023 Agenda item 4 First global stocktake.

Finlands statsråd. 2024. Statsrådets publikationer 2024:2.

Forest Europe. 2020. State of Europe’s Forests 2020.

Forsstedt, S. 2018. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2018:5. Tänk efter före! En ESO-rapport om samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser.

Fridman, J. och Nilsson, P. 2025. Skogstillståndets utveckling sedan 1993. Sveriges lantbruksuniversitet, SLU, Institutionen för skoglig resurshushållning. Arbetsrapport 558 2025.

Fridman, J., Westerlund, B. och Appiah Menza, A. 2022. Volym- tillväxten för träd i Sverige under 00-talet. Ett faktaunderlag med anledning av den minskande nettotillväxten. Sveriges lantbruks-

1059

Referenser

SOU 2025:93

universitet, SLU. Institutionen för skoglig resurshushållning. Arbetsrapport 540.

FSC 2019. FSC-standard för skogsbruk i Sverige

FSC-STD-SWE-03-2019 SW.

Future Forest Rapport 2014:3. Ideér och värderingar. Rapport från future forests 2009-2012, SLU.

Granström, A. 2023. En samlad svensk databas för bränder i skog och mark- aktörer, informationskällor och möjlig framtida samverkan. Inst. för skogens ekologi och skötsel, SLU. Rapport Skog nr 1 2023.

Gustafsson L, Appelgren L, Nordin A. 2005. Biodiversity value of potential forest fertilisation stands, as assessed by red-listed and ‘signal’ bryophytes and lichens. Silva Fennica 39, 191–200.

Gustafsson, L., Weslien, J., Hannerz, M. och Aldentun, Y. 2016. Naturhänsyn vid avverkning – en syntes av forskning från Norden och Baltikum. Rapport från forskningsprogrammet Smart Hänsyn. Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala.

Hannerz M. m.fl. 2024. Skogen och klimatet – vad säger forskningen? Inst. för skoglig resurshushållning Sveriges lantbruksuniversitet. Rapport skog. Nr 1/2024.

Henriksson, N., Lim, H., Marshall, J., Franklin, O., McMurtrie4, R., Lutter, R., Magh, R., Lundmark, T. och Näsholm, T. 2021. Tree water uptake enhances nitrogen acquisition in a fertilized boreal forest – but not under nitrogen-poor conditions. New Phytologist 232, 113–122.

Hettne, Jörgen och Otken Eriksson,Ida. 2011. EU-rättslig metod. Norstedts, JUNO version 2.

Holmlund, A. 2025. Licentiate Thesis, Faculty of forestry Department of Forest Ecology and Management Umeå. Voluntary biodiversity credits: Emerging concepts in managed forests.

Horstkotte,T., Sandström P, Neumann W., Skarin A., Adler S., Roos U., Sjögren J. 2023. Semi-domesticated reindeer avoid winter habitats with exotic tree species Pinus contorta. Forest Ecology and Management vol 540, 121062.

Hurka, S. & Haag, M. 2019. Policy complexity and legislative duration in the European Union. European Union Politics, Vol.21, issue 1.

1060

SOU 2025:93

Referenser

Hyvönen, R., Persson, T., Andersson, S., Olsson, B., Ågren, GI. och Linder, S. 2008. Impact of long-term nitrogen addition on carbon stocks in trees and soils in northern Europe. Biogeochemistry 89, 121–137.

Hägglund, B. & Lundmark, J.-E. 1982. Handledning i Bonitering med Skogshögskolans boniteringssystem. Skogsstyrelsen. Del 2. Diagram och tabeller.

Jacobson, S. & Hannerz, M. 2020. Contortatallens självspridning i svensk skogsmark. Skogforsk.

Jacobsson, J., Fridman, J., Axelsson, AL. och Milberg, P. 2025. Forest Ecology and Management Volume 580. An aging population?

A century of change among Swedish forest trees.

Johansson m.fl. 2022. MIUN 2022/1393. Skogens värden: forskares reflektioner.

Johansson, K., Langvall, O. & Bergh, J. 2012. Silva Fennica 46:27–38. Optimization of environmental factors affecting initial growth of Norway spruce seedlings.

Jonsson, A. 2024. Doctoral Thesis No. 2024:77 Faculty of Forest Sciences, SLU. Long-term effects of forest regeneration success on volume production, economics and stand structure.

Jägerbrand, A.K., Gren, I-M., Seiler, A., Johansson, Ö. Uppdatering och nya effektsamband i effektmodellen för viltolyckor. Calluna AB. 2018.

Jämtgård, S., Öquist, M., Högberg, P., Högbom, L., Strengbom, J., Henriksson, N., Clemmensen K.E. och Laudon, H. 2023. Rapport Skog 2023:2. Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå. Förstudie kring miljöanpassad skogsgödsling för ökad skoglig tillväxt – slutrappor- tering av regeringsuppdrag.

Karlsson, B. & Rosvall, O. 2010. Ökad tillgång och användning av förädlade plantor. Skogforsk.

Karlsson, P.E., Akselsson, C., Hellsten, S. och Pihl Karlsson, G. 2022. Twenty years of nitrogen deposition to Norway spruce forests in Sweden. Science of the Total Environment 809 (2022) 152192.

Karlsson. B. Granens genetik och val av skogsodlingsmaterial. Skogforsk. https://www.slu.se/globalassets/ew/org/centrb/f- for/old/pdf/ffrapport_grankloner-i-svenskt-skogsbruk_2020- 1.pdf.

1061

Referenser

SOU 2025:93

Kronnäs, V., Hellsten, S., och Akselsson, C. 2012. IVL rapport B2056. Kväveutlakning från skogsmark vid olika skogsbruksåtgärder.

Larsson, S., Lundmark, T., och Ståhl G. 2009. Möjligheter till intensiv- odling av skog. Slutrapport från regeringsuppdrag Jo 2008/1885.

Lejon & Lidestav. 2007.Självverksamhetsanalys- som utgångspunkt för kommunikativa strategier. SLU.

LRF 2025. Näringspolitisk rapport nr 4. Miljömål för en hållbar framtid.

LRF 2025. Näringspolitisk rapport nr 5. Skogen –ryggraden i lands- bygdens ekonomi.

Lucander, K., 2022. Lunds universitet. Doctoral dissertation. Direct and indirect pressures of climate change on nutrient and carbon cycling in northern forest ecosystems Dynamic modelling for policy support.

Lucas, R.W., Sponseller, R.A. & Laudon, H. 2023. Ecosystems 16, 707–721, https://doi.org/10.1007/s10021-013-9641-8. Controls Over Base Cation Concentrations in Stream and River Waters: A Long-Term Analysis on the Role of Deposition and Climate.

Ludvig & Co 2024. Skogsmarksprisrapporten helår 2024.

Lundblad M., Karltun, E., Stendahl, J., Lindahl, A., Petersson, H., Wikberg, P-E. och Bolinder, M. 2022. Sveriges klimatrapportering

–markanvändning och skogsbruk. Fakta skog 2022:7. SLU, Fakulteten för skogsvetenskap.

Lundgren, T. & Marklund, P-O. 2013. Climate Change Economics, 4, 1350003. Assessing the welfare effects of promoting biomass growth and the use of bioenergy.

Lundmark & Säfsten, Förvaltningslagen (2024-08-26 JUNO).

Mandell, S. 2011. Transport Policy, 18, 888–892. Carbon emission values in cost benefit analyses.

Miljömålsrådets årsrapport 2025. Naturvårdsverket 2025.

Mårald, E. & Backman, F. 2014. Olika syn på nya trädslag i de nordiska länderna. SLU, utdrag ur Future Forests Rapport 2014:3.

Nationella skogsprogrammet. 2016. Virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser. Underlagsrapport från arbetsgrupp 2 inom nationellt skogsprogram.

1062

SOU 2025:93

Referenser

Nerhagen, L., Hammes, J.J., & Pyddoke, R. 2021. Ekonomisk debatt, 49(7), 28–38. ISSN 0345-2646. Brist på samhällsekonomisk effekti- vitet i den svenska miljöpolitiken försvårar EU:s miljöarbete.

Nohrstedt, HÖ, och Jacobson, S. 2000. Ståndorts-/beståndsanpass- ning av askkvalitet på fastmark – en analys. Skogforsk Arbets- rapport nr 444.

Näringslivets regelnämnd. 2016. Systematisk utvärdering – Politiskt ansvarstagande för effektivare regler.

O’Brien, L., Schuck, A., Fraccaroli, C., Pötzelsberger, E., Winkel, G. and Lindner, M. 2021. European Forest Institute. Protecting old-growth forests in Europe – a review of scientific evidence to inform policy implementation.

OECD. 2015. Regulatory Policy Outlook 2015. Paris: OECD

Publishing.

OECD. 2018. Regulatory Policy Outlook 2018. Paris: OECD

Publishing.

Ottosson, E. 2022. SLU.dha.2022.5.1-103. Skogliga arter som hotas av modernt skogsbruk. Sammanställning av nationellt och regionalt hotade och utgångna skogliga arter.

Patacca, M., Lindner, M., Lucas-Borja, M. E., Cordonnier, T., Fidej, G., Gardiner, B., Hauf, Y., Jasinevičius, G., Labonne, S., Linkevičius, E., Mahnken, M., Milanovic, S., Nabuurs, G.-J., Nagel, T. A., Nikinmaa, L., Panyatov, M., Bercak, R., Seidl, R., Ostrogović Sever, M. Z., Schelhaas, M.-J. (2023). Significant increase in natural disturbance impacts on European forests since 1950. Global Change Biology, 29, 1359–1376. https://doi.org/10.1111/gcb.16531.

PEFC. 2024. PEFC SWE TD V, 2024-01-16.

Pettersson, F. & Palmér, C.H. 1988. Handledning Skogsgödsling. Forskningsstiftelsen Skogsarbeten.

Pierre, J. och Sundström, G. (eds). 2009. Liber. Samhällsstyrning i förändring.

Pilstjärna M. & Hannerz M. 2020. Mäta biologisk mångfald. En jäm- förelse mellan olika länder. Sveriges lantbruksuniversitet, Enheten för skoglig fältforskning. Future Forests Rapportserie 2020:2.

1063

Referenser

SOU 2025:93

Ramberg, G. 2008. SLU – tre decennier mitt i samhällsutvecklingen. SLU.

Rautio, P., Routa, J., Huuskonen, S., Holmström, H., Cedergren, J. och Kuehne, C. 2025. Managing Forest Ecosystems Volume 45. Continuous Cover Forestry in Boreal Nordic Countries.

Ring E., Wallgren M., Mårald E., Westerfelt P., Djupström L., Davidsson A., Sonesson J. 2024. Forest roads in Sweden – infrastructure with multiple uses and diverse impacts. Silva Fennica vol. 58 no. 4 article id 24021. 32 p. https://doi.org/10.14214/sf.24021.

Ring. E., Jansson, G., Högbom, L och Jacobsson, S. 2020. Canadian Journal of Forest Research. Long-term effects on soil-water chemistry of wood ash and nitrogen application in a conifer forest.

Rosvall O., Bradshaw R., Egertsdotter U., Ingvarsson P. och Wu H. 2019. SLU. Grankloner i svenskt skogsbruk- förökning med somatisk embryogenes?

Rosvall O., Bradshaw R., Egertsdotter U., Ingvarsson P. och Wu H. 2020. SLU. Grankloner i svenskt skogsbruk, en kunskaps- sammanställning och utvärdering.

Schroeder, M. & Weslien, J. 2020. Skyddade områden och risk för angrepp av granbarkborre. Fakta Skog 2020/3.

Searchinger, T.D., S.P. Hamburg, J., Melillo, W., Chameides, P., Havlik, D.M., Kammen, G.E., Likens, R.N., Lubowski, M., Oberstainer, M., Oppenheimer, G.P., Robertson, W.H., Schlesinger, and G.D. Tilman. 2009. Science 326(5952), 527–528. Fixing a critical climate accounting error.

Seidl, R., Schelhaas, MJ., Rammer, W. et al. Increasing forest distur- bances in Europe and their impact on carbon storage. Nature Clim Change 4, 806–810 (2014). https://doi.org/10.1038/nclimate2318.

Seidl, R., Thom, D.& Kautz, M. Forest disturbances under climate change. Nature Clim Change 7, 395–402 (2017). https://doi.org/10.1038/nclimate3303.

Skogforsk 2019. Arbetsrapport 1026. Produktion och spridning av granulerade askprodukter – Erfarenheter från Finland.

Skogforsk. 2017. Arbetsrapport 927:2017. Hyggesfritt skogsbruk på landskapsnivå.

1064

SOU 2025:93

Referenser

Skogforsk. 2018. B. Karlsson & O. Rosvall. Slutrapport uppdrag om förbättrat växtodlingsmaterial. Jo 2008/1883.

Skogforsk. 2020. Arbetsrapport 1039. Skogsvårdsföretagens rekrytering, Förutsättningar, nuläge och konsekvenser.

Skogforsk. 2020. Arbetsrapport 1040. Tillväxteffekter efter skogs- gödsling med kväve – validering av befintliga prognosinstrument.

Skogforsk. 2020. Arbetsrapport 1046. Contortatallens självspridning i svensk skogsmark.

Skogforsk. 2024. Arbetsrapport 1192. Friskare träd i framtidens skog – med ett screeningcenter för törskate och rotröta.

Skogforsk. 2024. Arbetsrapport 1203. SKA22 underskattar effekten av fortsatt förädling och utbyggnad av fröodlingar.

Skogforsk. 2025. Arbetsrapport 1231. Kostnader, intäkter, lönsamhet, produktivitet och kvalitet på utförda åtgärder i svenskt skogsbruk.

SLU 2018. Rapport SLU ID SLU.ua.2018.2.6-3343. Underlag för en svensk bokföringsrapport för brukad skogsmark inklusive skoglig referensnivå.

SLU. 2015. Skogsdata 2015 Aktuella uppgifter om de svenska skogarna från SLU Riksskogstaxeringen. Institutionen för skoglig resurs- hushållning, SLU, Umeå.

SLU. 2021. Future Forests Rapportserie 2021:2. Rennäring och skogsnäring i Sverige – delad kunskap för delad markanvändning.

SLU. 2022. Skogsdata 2022 Aktuella uppgifter om de svenska skogarna från SLU Riksskogstaxeringen. Institutionen för skoglig resurs- hushållning, SLU, Umeå.

SLU. 2023. Rapport 2023/557. Scenarier för utveckling av upptag och utsläpp av växthusgaser från LULUCF-sektorn – underlag till Miljömålsberedningen.

SLU. 2025. Skogsdata 2025 Aktuella uppgifter om de svenska skogarna från SLU Riksskogstaxeringen. Institutionen för skoglig resurs- hushållning, SLU, Umeå.

SLU. 2025. SLU.ua.2024.1.1.1–3814. Tekniska korrigeringar av referensnivån för skog för perioden 2021–2025.

SLU. 2025.Redovisning av regeringsuppdrag LI2024/02202. Tekniska korrigeringar av referensnivån för skog för perioden 2021–2025.

1065

Referenser

SOU 2025:93

Smith, S. och Braathen, N.A. 2015. OECD working papers No 92.

Monetary Carbon Values in Policy Appraisal: An Overview of Current Practice and Key Issues.

SS-ISO 13391-1:2025 Wood and wood-based products — Greenhouse gas dynamics.

Svensson, C., Bader, M. K-F., Fransson, A-M., Alriksson, C-G., Goude, M. och Bergh, J. 2024. Norway spruce productivity in southern Sweden is equally limited by nitrogen and phosphorous. Forest Ecology and Management 572:122192.

Swedbank. 2024. Skogsbarometern. 2024.

Swiss Conferedation. 2015. Guidance on the Determination of Helicopter Emissions.

von Hofsten, H., Parklund, T., Adolfsson, G. & Lindström, D. 2024. BK4-utvecklingen på det svenska vägnätet. Skogforsk Arbetsrapport 1222.

Värmeforsk 2009. Rapport 1109. Tillförsel av aska i skog på dikad torvmark i södra Sverige – effekter på skogsproduktion, flöden av växthusgaser, torvegenskaper, markvegetation och växthusgaser, torvegenskaper, markvegetation och grundvattenkemi.

Väätäinen, K., Sirparanta, E., Räisänen, M. och Tahvanainen, T. 2011. Biomass and Bioenergy Volume 35, Issue 8, Pages 3335–

3341. The costs and profitability of using granulated wood ash as a forest fertilizer in drained peatland forests.

Wikström, P. m.fl. 2011. Mathematical and Computational Forestry

&Natural-Resource Sciences. 3(2): 87–94. The Heureka forestry decision support system: An overview.

Zetterberg T., Hellsten S., Belyazid S., Karlsson P.E. & Akselsson C. 2006. IVL Rapport B 1619. Regionala förutsättningar och miljörisker till följd av skogsmarksgödsling vid olika scenarier för skogsskötsel och kvävedeposition.

Örlander, G. & Frisk, J. 2020. Viltbetesskador i Sverige Konsekven- ser för virkesproduktion, ekonomi och klimat. Södra Skogsägarna.

1066

SOU 2025:93

Referenser

Elektroniska källor

Airforestry. 2025-03-17. https://www.airforestry.com/.

Energimyndigheten. 2025-01-08. Om hållbarhetsbesked. https://www.energimyndigheten.se/klimat/hallbarhetskriterier/h allbarhetsbe sked/.

EU bird list. 2025-03-31. https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63- 6cb0fadf29dc/library/f3bdeb3b-55c0-47a1-8482- e9a91b126b69/details.

FN. Globala målen. 2025-04-28. https://fn.se/globala-malen-for- hallbar-utveckling/.

Formas. 2025-06-26. https://formas.se/kunskap-och- fordjupning/systematiska-forskningssammanstallningar.html.

Greppa näringen: Klimatpåverkan från växtodling. 2025-05-23. https://adm.greppa.nu/download/18.4c6ca46b16724f1cf99d6a72/ 1542714104228/klimatpaverkan-fran-vaxtodlingen-faktablad- 2011.pdf.

Kallaxflyg. 2025-05-23. https://www.kallaxflyg.se/foretagstjanster/skog-2/skogsgodsling/.

Linnéuniversitetet. 2025-03-27. https://lnu.se/forskning/forskningsprojekt/projekt-optiforvalue/.

LUKE 2024. Skogsvårds- och skogsförbättringsarbeten 2023. Offentliggöranden 29.8.2024. https://www.luke.fi/sv/statistik/skogsvards- ochskogsforbattringsarbeten/skogsvards-och- skogsforbattringsarbeten-2023.

Länsstyrelsen, statistik älgdata. 2025-04-09. https://www.algdata.se/. Mistra digital forest. 2025-03-17. https://www.mistradigitalforest.se.

MSB. Skogsbrandstatistik. 2025-07-15. https://statistik.msb.se/PXWeb/pxweb/sv/PxData/START__B __B5/.

Naturvårdsverket. 2023. 2023-08-22. Vägledning vid bildande av naturreservat. https://www.naturvardsverket.se/4acea0/globalassets/vaglednin

1067

Referenser

SOU 2025:93

g/skyddad-natur/naturreservat/processen/dokument/hantering- gallande

Naturvårdsverket. 2025-05-15. https://www.naturvardsverket.se/data-och-statistik/skog/skog- formellt-skyddad/.

Naturvårdsverket. 2025-01-08. https://www.naturvardsverket.se/data-och- statistik/klimat/vaxthusgasernettoutslapp-och-nettoupptag-fran- markanvandning/.

Naturvårdsverket. 2025-03-26. https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/arter-och- artskydd/atgardsprogram/om-atgardsprogrammen/.

Naturvårdsverket. 2025-06-11. https://www.naturvardsverket.se/om- miljoarbetet/forskning/viltforskning/forskning-om- klovvilt/klovviltets-effekter-pa-biologisk-mangfald/.

Naturvårdsverket. 2025-07-21. https://www.naturvardsverket.se/data-och-statistik/skyddad- natur/naturreservat-antal-och-areal/.

Naturvårdsverket. 2025-07-21. Nationella marktäckedata. https://www.naturvardsverket.se/verktyg-och-tjanster/kartor- och-karttjanster/nationella-marktackedata.

Naturvårdsverket. Klimatstatistik. 2025-07-15. https://www.naturvardsverket.se/data-och- statistik/klimat/sveriges-utslapp-och-upptag-av-vaxthusgaser/.

Naturvårdsverket. Skyddad skogsmark. 2025-02-07. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande- skogar/formellt-skyddad-skogsmark-frivilliga-avsattningar- hansynsytor-samt-improduktiv-skogsmark/.

Nordluft automation. 2025-03-17. https://www.nordluftautomation.com.

PlantMax. 2025-03-17. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 22/planteringsmaskin-lar-sig-se-var-plantan-ska-sattas/.

1068

SOU 2025:93

Referenser

Regeringen. Ramverket för biologisk mångfald. 2025-06-09. https://www.regeringen.se/contentassets/7670b53e9aa74f57ab8c d6d43ae8d257/det-globala-kunmingmontreal-ramverket-for- biologisk-mangfald.pdf.

Regleringsbrev 2025 Myndighet Skogsstyrelsen. 2025-05-23. https://www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?RBID=24851.

RISE. Nyhet. 2025-03-19. https://www.ri.se/sv/svenskanaringsplattformen/nyheter/hur- kan-klimatpaverkan-fran-kvavegodsel-minska.

RUS – regional utveckling & samverkan i miljömålssystemet 2024-04-10. https://www.rus.se/statistik-och-indikatorer/data- fran-miljoovervakning-for-miljomalsuppfoljning/.

Skogforsk, Adaptivt skogsbruk. 2025-03-21. https://www.skogforsk.se/projekt/adaptivt- skogsbruk/hyggesfritt-skogsbruk/.

Skogforsk, bekämpningsmedel. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 22/effekt-pa-skadeinsekter-och-nyttoinsekter-vid-undersokning- av-olika-bekampningsmedel/.

Skogforsk, björkens blomning. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 25/variation-i-bjorkens-blomning/.

Skogforsk, bokprovenienser. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 25/ratt-val-av-bokprovenienser/.

Skogforsk, lärkkloner. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 24/tester-av-nya-larkkloner-for-framtida-foradling/.

Skogforsk, nyheter Hyggesfri-kollen. 2025-03-10. https://www.skogforsk.se/nyheter-- press/nyheter/2025/hyggesfri-kollen-en-plattform-for- uppfoljning-av-hyggesfritt-skogsbruk/.

Skogforsk, tallsticklingar. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 25/viktiga-faktorer-for-framgangsrik-produktion-av- tallsticklingar/.

1069

Referenser

SOU 2025:93

Skogforsk. 2014. Kunskapsartikel. 2025-02-20. https://www.Skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 14/Hogre-tillvaxt-och-mindre-utslapp/.

Skogforsk. 2025-03-17. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 22/hogkapacitetsdronare-for-skogsbrandsbekampning/.

Skogforsk. 2025-04-01. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 22/effekt-pa-skadeinsekter-och-nyttoinsekter-vid-undersokning- av-olika-bekampningsmedel/.

Skogforsk. 2025-05-07. https://www.skogforsk.se/projekt/adaptivt- skogsbruk/behovsanpassad-godsling/.

Skogforsk. 2025-06-25. https://www.skogforsk.se/projekt/foryngringskollen/.

Skogforsk. 2025-07-18. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 23/ny-teknik-ska-ge-snabbare-granforadling/.

Skogforsk. 2025-07-21. Skogsbrukets kostnader och intäkter 2024. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 25/tillf-kooin-lfgkse/.

Skogforsk. Auto2. 2025-03-17. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/kunskapsartiklar/20 21/rejalt-kliv-mot-okad-automation/.

Skogforsk. Skogsbrand. 2025-07-15. https://www.skogforsk.se/kunskapsbanken/temasidor/skogsbr and/.

Skogsindustrierna. 2025-04-28. https://www.skogsindustrierna.se/om- skogsindustrin/branschstatistik/ekonomisk-betydelse-och- valfard/.

Skogsindustrierna. 2025-04-29. https://www.skogsindustrierna.se/siteassets/bilder-och- dokument/rapporter/valfard/skogsnaringens-betydelse-for- valfarden-2025.pdf.

1070

SOU 2025:93

Referenser

Skogsindustrierna. 2025-06-11. https://www.skogsindustrierna.se/om-skogsindustrin/vad-gor- skogsindustrin/forskning-och-innovation/skogsnaringens- forskningsagenda/.

Skogsindustrierna. El och energi. 2025-06-09. https://www.skogsindustrierna.se/om-skogsindustrin/vad-gor- skogsindustrin/material-fran-skogen/el-och-energi/.

Skogskunskap. 2025-01-22. https://www.skogskunskap.se/.

Skogsstyrelsen, avgift. 2025-07-01. https://www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/individuell- radgivning-om-hyggesfritt-blir-avgiftsbelagd/.

Skogsstyrelsen, avverkning. 2025-04-15. https://skogsstyrelsen.se/statistik/avverkning/avverkning/.

Skogsstyrelsen, ekonomisk ersättning. 2025-07-01. https://www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/skydda-skog/sa-gar- det-till-att-skydda-skog/ekonomisk-ersattning-och-vardering/.

Skogsstyrelsen, levererade plantor. 2025-07-01. https://www.skogsstyrelsen.se/statistik/skogsskotsel/levererade- skogsplantor/.

Skogsstyrelsen, nyhet. 2025-06-02. https://www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/skogsgodsling- fortsatt-lag-under-2023/.

Skogsstyrelsen, nyheter. Publicerad 2024-12-17. https://www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/skador-pa-forn--och- kulturlamningar-2024/.

Skogsstyrelsen, tillfredställande nivå. 2025-07-17. https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och- tillsyn/artskydd/bedomning-av-tillfredstallande-niva-pa- fagelpopulation.pdf.

Skogsstyrelsen. 2024-12-02. https://shop.skogsstyrelsen.se/sv/publikationer/rapporter/.

Skogsstyrelsen. 2025-02-07. Målbilder för god miljöhänsyn. https://www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/hansyn-till-miljo-och- skyddade-arter/malbilder-for-god-miljohansyn/.

Skogsstyrelsen. 2025-03-21. https://www.skogsstyrelsen.se/bruka- skog/olika-satt-att-skota-din-skog/hyggesfritt-skogsbruk/.

1071

Referenser

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen. 2025-04-08. https://www.skogsstyrelsen.se/statistik/avverkning/avverkningsa nmalningar/.

Skogsstyrelsen. 2025-07-08. Målbilder skyddsdikning. https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/mer-om- skog/malbilder-for-god-miljohansyn/malbilder-dikesrensning- och-skyddsdikning/hansyn-vid-skyddsdikning.pdf.

Skogsstyrelsen. 2025-07-15. Avverkningsstatistik. https://skogsstyrelsen.se/statistik/avverkning/avverkning/.

Skogsstyrelsen. 2025-07-18. Frivilliga avsättningar och certifiering. https://www.skogsstyrelsen.se/statistik/skyddad-skog/frivilliga- avsattningar-och-certifiering/.

Skogsstyrelsen. 2025-07-21. Miljöhänsyn. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande- skogar/miljohansyn-i-skogsbruk/.

Skogsstyrelsen. 2025-07-21. Strukturstatistik. https://www.skogsstyrelsen.se/statistik.

Skogsstyrelsen. 2025-07-21. Åtgärder i skogsbruket. https://skogsstyrelsen.se/statistik/skogsskotsel/atgarder-i- skogsbruket/.

Skogsstyrelsen. Intrångsbegränsningskurvan. 2025-07-20. https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och- tillsyn/skogsvardslagen/intrangsbegransningskurvan.pdf.

Skogsstyrelsen. Målbilder för god miljöhänsyn. 2025-02-07. https://www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/hansyn-till-miljo-och- skyddade-arter/malbilder-for-god-miljohansyn/.

Skogsstyrelsens Statistikdatabas. 2025-07-20. Åtgärder i skogsbruket. https://skogsstyrelsen.se/statistik/skogsskotsel/atgarder-i- skogsbruket/.

SLU Artdatabanken. 2025-05-30. https://artfakta.se/risklistor/2024.

SLU, Artdatabanken, Grundprinciper. 2025-07-21. https://www.slu.se/artdatabanken/rapportering-och- fynd/artportalen/grundprinciper/.

SLU, FrasII. 2025-05-06. https://www.slu.se/institutioner/sydsvensk- skogsvetenskap/samverkan/fras2/.

1072

SOU 2025:93

Referenser

SLU, Trees for me. 2025-05-06. https://treesforme.se/sv/om-trees- for-me/vision-och-uppdrag/.

SLU. 2025-07-21. Artportalen. https://www.artportalen.se/.

SLU. 2025-07-21. Strukturer i skogslandskapet. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande- skogar/strukturer-i-skogslandskapet/.

SLU. Future forest. 2025-05-06. https://www.slu.se/centrumbildningar-och-projekt/future- forests/om-future-forests/.

SLU. Nyhet publicerad 2025-06-19. https://www.slu.se/ew- nyheter/2024/2/forskningsanslag-brukande-och-bevarande-av- skog/.

SLU. WIFORCE. 2025-05-06. https://www.slu.se/centrumbildningar-och-projekt/wiforce/.

SMHI. Brandriskprognoser. 2025-07-15. https://www.smhi.se/vader/prognoser-och- varningar/brandriskprognoser.

Svensk fågeltaxering. 2025-07-21. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande- skogar/hackande-faglar-i-skogen/.

Svenska Samernas Riksförbund. 2025-07-03. https://www.sapmi.se/om-ssr/policydokument/skogspolicy/ – skogspolicy.

Sveriges miljömål. Begränsad klimatpåverkan. 2025-03-05. https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransad- klimatpaverkan/klimatpaverkande-utslapp/.

Sveriges miljömål. Ingen övergödning. 2005-07-03. https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/ingen- overgodning/nedfall-av-kvave-till-barrskog/.

Sveriges miljömål. Miljömålsrådet. 2025-06-05. https://sverigesmiljomal.se/miljomalsradet.

Sveriges miljömål. Så fungerar arbetet. 2024-11-26. https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerar-arbetet-med- sveriges-miljomal/indikatorerna/.

1073

Referenser

SOU 2025:93

Sveriges miljömål. Så fungerar arbetet. 2025-02-06. https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerar-arbetet-med- sveriges-miljomal/uppfoljning-av-miljomalen/fordjupad- utvardering-2023/.

Swe Tree. SE-plantor. 2025-05-07. https://swetree.com/automated- somatic-embryogenesis.

Swiss Conferedation. 2025-05-26. file:///C:/Users/CRR0802A/Downloads/guidance_on_the_deter minationofhelicopteremissions.pdf.

Södra. 2025-03-17. https://www.sodra.com/sv/se/sok/?fg=PressRelease&query=Bra Satt.

TAPIO. 2025-07-01. https://metsanhoidonsuositukset.fi/sv/atgarder/val-av-tradslag- och-fornyelsemetod.

Tidningen Skogen. 2025-04-29. https://www.skogssverige.se/bioenergi/fakta-om- bioenergi/energimatt-och-omrakningstal.

Trading economics. 2025-04-29. https://tradingeconomics.com/commodity/carbon.

Trafikanalys. 2024-12-01. Transportarbete i Sverige. www.trafa.se.

1074

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2024:16

En robust skogspolitik som ser skogen som en resurs

Beslut vid regeringssammanträde den 7 februari 2024

Sammanfattning

En särskild utredare ska genomföra en översyn av den nationella skogspolitiken givet utvecklingen sedan den skogspolitiska reformen 1993, inklusive policyutvecklingen inom EU, samt överväga åtgärder för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk som stärker näringsfriheten och investeringsviljan. I uppdraget ingår även att ge förslag för en effektiv, enkel och väl fungerande tillsyn av skogsbruket och ett effektivare miljömålsarbete i skogen. Syftet är att utveckla en framtida ändamålsenlig skogspolitik som främjar ett långsiktigt hållbart konkurrenskraftigt skogsbruk, ökad skoglig till- växt och en långsiktigt ökad tillgång till hållbar skoglig biomassa för att fullt ut kunna bidra till klimatomställningen samt jobb och till- växt i hela landet. De jämställda skogspolitiska målen – miljömålet och produktionsmålet – ska ligga fast.

Utredaren ska bl.a.

•föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder för att förstärka incitamenten för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk samt stärka näringsfriheten och investeringsviljan i skogsnäringen,

•föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder för hur skogspoliti- ken kan utvecklas för att möta policyutvecklingen inom EU,

•föreslå ett utvecklat arbetssätt för Sveriges fortsatta arbete inom EU i skogliga frågor,

1075

Bilaga 1

SOU 2025:93

•ta ställning till om det är lämpligt att ersätta dagens tillsynsordning, som bygger på en avverkningsanmälan, med ett annat system för tillsyn, t.ex. ett system baserat på egenkontroll,

•överväga alternativ till nuvarande ordning vad gäller samrådsplikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken,

•analysera och vid behov föreslå åtgärder för att kunskapskravet och bevisbörderegeln i miljöbalken inte ska leda till oproportio- nerliga kostnader för markägaren, och

•föreslå uppdaterade preciseringar och indikatorer för nationella miljömål med koppling till skog för förbättrad mätbarhet och upp- följningsbarhet.

Uppdragen att överväga alternativ till avverkningsanmälan och an- mälan för samråd, att säkerställa att beslut inte kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol samt att se över Skogsstyrelsens roll i mark- och miljödomstol när ideella fören- ingar överklagar ska redovisas i ett delbetänkande senast den 31 decem- ber 2024. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 31 augusti 2025.

Uppdraget att utvärdera den nuvarande skogspolitiken givet de förändringar som skett sedan 1993

Skogen och biobaserade näringar är viktiga för Sverige

Den svenska skogen, skogsbruket och skogsindustrin har en strate- gisk betydelse, både i ett regionalt perspektiv och för landet i stort. Skogen täcker två tredjedelar av Sverige och har betydelse för klimatet samt för vår gemensamma miljö och det svenska kulturarvet. Skogs- näringen svarar för omkring 10 procent av såväl den svenska indu- strins totala sysselsättning som industrins export, omsättning och förädlingsvärde. Skogsnäringen ger också ett stort positivt netto- bidrag till Sveriges handelsbalans.

Nästan hälften av den svenska skogsmarken ägs av enskilda ägare. Det finns över 311 000 enskilda skogsägare i Sverige. Cirka 35 pro- cent av de enskilda skogsägarna har ett innehav under 5 hektar pro- duktiv skogsmark. Totalt äger denna grupp knappt 2 procent av den produktiva skogsmarken i Sverige. Över 60 procent av de enskilda

1076

SOU 2025:93

Bilaga 1

skogsägarna har ett innehav lika med eller mindre än 20 hektar pro- duktiv skogsmark. Denna grupp äger sammanlagt 10 procent av skogs- marken i Sverige. Till enskilda ägare räknas fysiska personer, döds- bon samt bolag som inte är aktiebolag eller handelsbolag. Näst störst innehav återfinns i privatägda aktiebolag med 24 procent följt av stat- liga bolag (12 procent), staten (8 procent), övriga privata ägare (6 pro- cent) och övriga allmänna ägare (1 procent).

Den svenska skogen är en viktig bas för en växande bioekonomi. Sverige befinner sig mitt i en omställning till en cirkulär och biobaserad ekonomi med ökat värdeskapande och möjligheter till ökad resurs- effektivitet i biobaserade näringar som ska bidra till att nå miljö- och klimatmålen samt de globala målen i Agenda 2030. Ambitiösa natio- nella klimatmål fram till 2045 och åtaganden inom EU:s klimat- ramverk till 2050 innebär att behovet av skoglig biomassa ökar inom och utanför Sverige.

En ökning av den skogliga tillväxten och därmed ökad tillgång till biomassa, i linje med ett hållbart skogsbruk, är därför av stor vikt. Det finns också stor potential för att ytterligare höja förädlingsvärdet inom industrin genom utveckling av nya processer och produkter, med positiva effekter på hållbar tillväxt, resurseffektivitet och syssel- sättning i hela landet. Dessutom finns en stor befintlig resurs i form av de avverkningsrester som skulle kunna tas ut efter att ekologiska restriktioner beaktats, men som av lönsamhetsskäl inte tas till vara i dag.

Skog, särskilt äldre skog, är en viktig resurs inte bara för skogs- bruket utan även för andra näringar som kan ge förutsättningar för att bo, verka och leva i såväl landsbygder som glesbygder. Det gäller bl.a. rennäring och besöksnäring. Skogsmarken har även betydelse för friluftsliv, fiske, jakt och svamp- och bärplockning.

Vid sidan av markägare finns det andra som har nyttjanderätt till mark. Renskötselrätten är en sådan rättighet. Den ger samebyarna och renägarna en rätt att bruka mark för rennäringen. I rennäringslagen (1971:437) finns närmare bestämmelser om detta. Markägare har en rätt att bruka sin mark med de begränsningar som finns bl.a. i skogs- vårdslagen (1979:429) och annan relevant lagstiftning. Rennärings- lagen ses för närvarande över av Renmarkskommittén (N 2021:02) och ska enligt kommittédirektiven ersättas med en ny renskötsellag (se En ny renskötsellagstiftning – det samiska folkets rätt till ren- skötsel, jakt och fiske, dir. 2021:35). I det uppdraget ingår att föreslå

1077

Bilaga 1

SOU 2025:93

de ändringar som kan krävas i annan lagstiftning om hänsyn till ren- skötseln.

I skogarna finns också lämningar från såväl äldre tiders skogsbruk som från människor och tider när marken användes på andra sätt. Kulturmiljömålen anger att kulturmiljöer ska bevaras, användas och utvecklas, vilket även gäller kulturarven i och i anslutning till skogarna.

Den höga andelen skog i Sverige och skogens relativa betydelse för ekonomin gör det särskilt angeläget för Sverige att EU-lagstift- ning som berör skogsbruket och skogsindustrin i så hög grad som möjligt väger in nationella och regionala skillnader inom EU. Krav och regler rörande skogsbruk bör beslutas på nationell nivå i så hög utsträckning som möjligt. Fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt innehåller ingen specifik rättslig grund för en gemensam skogsbrukspolitik, utan skogsbrukspolitiken tillhör den nationella beslutanderätten. Frågor om skog omfattas dock även av lagstiftning inom andra EU-gemensamma politikområden. Sveriges inträde i EU 1995 har därför inneburit att EU-gemensam lagstiftning i allt större utsträckning påverkar den nationella skogspolitiken.

Den skogspolitiska reformen 1993

Det skogspolitiska beslutet från 1993 som trädde i kraft den 1 januari 1994 och den politik som är knuten till beslutet är i allt väsentligt gällande än i dag, se propositionen Om en ny skogspolitik (prop. 1992/ 93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). De största föränd- ringarna i förhållande till tidigare skogspolitiska beslut var att miljö- mål och produktionsmål jämställdes och att avregleringar gjordes i skogspolitiken. Tidigare detaljstyrning av virkesproduktion ersattes av en skogsvårdslagstiftning av ramlagskaraktär som gav skogs- ägarna frihet under ansvar att bruka skogen på ett hållbart sätt utan att bidrag för skogsvård, produktionsåtgärder eller miljöhänsyn läm- nades. Samtidigt ökade regleringen av vilken hänsyn som skulle tas till naturvården och kulturmiljövården vid skogsbruksåtgärder. Dess- utom betonades att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kun- skaper hos skogsägaren.

Effekterna av 1993 års skogspolitik utreddes 1998 och 2002. Utvär- deringarna utmynnande i att skogspolitiken i allt väsentligt skulle ligga fast samtidigt som regeringen bedömde att det först då var möjligt

1078

SOU 2025:93

Bilaga 1

att genomgripande utvärdera effekter av 1993 års politik, se skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken (skr. 2003/04:39, bet. 2003/04:MJU16, rskr. 2003/04:230). En ny skogsutredning tillsattes därför 2004 för att göra en ny översyn av skogspolitiken och av skogsvårdsorganisa- tionen. De propositioner som regeringen lämnade till riksdagen 2005 och 2008 med anledning av Skogsutredningen 2004 innebar bl.a. att Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna sammanfördes till en natio- nell myndighet, se propositionerna Följdändringar i vissa lagar med anledning av en ny skogsmyndighet (prop. 2005/06:41) och En skogs- politik i takt med tiden (prop. 2007/08:108). Det konstaterades samtidigt av regeringen att grunderna i den gällande skogspolitiken ska ligga fast, men att klimatförändringar i högre grad bör beaktas. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Utvecklingen sedan 1993

Imitten av 1990-talet etablerades frivilliga marknadsbaserade certi- fieringssystem för hållbart skogsbruk i Sverige. År 2020 var cirka 66 procent av den produktiva skogsmarksarealen certifierad. De krav som certifieringssystemen ställer upp går huvudsakligen utöver gäl- lande lagstiftning. Den stora andelen certifierad skogsmark innebär att certifieringssystemen har en betydande påverkan på hur skogen brukas i Sverige.

Vid det svenska EU-inträdet 1995 kom det svenska skogsbruket att omfattas av EU-lagstiftningen, bl.a. EU:s bestämmelser om art- skydd i art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet (rådets direk- tiv 92/43/EG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter respektive Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar). På senare år har flera avgöranden från både svenska dom- stolar och EU-domstolen bidragit till klargöra att och på vilket sätt de båda EU-direktiven ska tillämpas i fråga om skogsbruksåtgärder, se t.ex. EU-domstolens avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19. Effekten av avgörandena är bl.a. att fler planerade skogs- bruksåtgärder har granskats av Skogsstyrelsen med stor praktisk på- verkan vad gäller restriktioner vid skogsavverkning till skydd för arter.

År 1999 trädde miljöbalken i kraft med bestämmelser som berör skogsbruket bl.a. när det gäller områdesskydd, artskydd och anmälan

1079

Bilaga 1

SOU 2025:93

för samråd. Rättsutvecklingen har därefter bl.a. inneburit att fler skogsbruksåtgärder granskas av Skogsstyrelsen med tillämpning av miljöbalkens bestämmelser.

Riksdagen beslutade 1999 även om en ny struktur för arbetet med miljömål. Riksdagen beslutade då om 15 miljökvalitetsmål som anger det miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv, se pro- positionen Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183), inklu- sive Levande skogar och andra miljökvalitetsmål som berör skoglig natur. Senare tillkom ett 16:e miljökvalitetsmål: Ett rikt växt- och djurliv, se propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06: MJU3, rskr. 2005/06:48). Miljö- målssystemet har under åren utvecklats och förändrats, bl.a. har ett antal preciseringar tillkommit. De nationella miljökvalitetsmålen och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen har kommit att få stor betydelse även för skogspolitiken.

Skogsutredningen 2019

Skogsutredningen 2019 fick i uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna för- enas med en växande cirkulär bioekonomi. Utredningen redovisade sitt förslag i betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73). Regeringens förslag i propo- sitionen Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incita- ment för naturvården (prop. 2021/22:58) överensstämde i delar med utredningens förslag. Bland annat betonades i propositionen att fri- villigt formellt skydd bör vara en grundläggande utgångspunkt och ett huvudsakligt arbetssätt för myndigheterna. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (bet. 2021/22:MJU18, rskr. 2021/22:207). Propositionen resulterade samtidigt i enskilda reservationer i riksdags- behandlingen om att inte gå tillräckligt långt i form av regelföränd- ringar för att säkerställa att frivillighet råder för skogsägare (se reservationer i bet. 2021/22:MJU18, s. 222–226).

Enligt Skogsutredningen 2019 bedöms behovet av skoglig bio- massa öka väsentligt de närmaste decennierna. Tillväxten i svenska

1080

SOU 2025:93

Bilaga 1

skogar har också ökat sedan början av 1990-talet samtidigt som stora arealer undantagits från skogsbruk. Sedan den skogspolitiska refor- men 1993 har den tekniska utvecklingen och innovation inom skogs- näringen bidragit till att skoglig biomassa i dag kan användas inom betydligt fler områden än för 30 år sedan. Ett skifte från fossila mate- rial och energi till bioråvara inom transport-, bygg-, kemi- och textil- industrin är väsentligt för att kunna nå såväl nationella som globala klimatmål. Skogsstyrelsen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag till nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen som redovisades i december 2023. Skogsstyrelsen har även haft ytterligare uppdrag för ökad tillväxt som överensstämmer med förslagen från Skogsutred- ningen 2019. Skogsutredningen 2019 kritiserades samtidigt av flera remissinstanser för att inte ge tillräckligt konkreta förslag för att öka tillväxten. Skogsstyrelsen redovisade 2020 i rapporten Skogsskötsel med nya möjligheter (2019/24) resultatet från sin samverkansprocess för skogsproduktion 2017–2019. Sammantaget bedömdes den håll- bara tillväxten och därmed tillgången till biomassa kunna öka väsent- ligt de närmaste decennierna.

Behov av en översyn av skogspolitiken

Riksdagen har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om en översyn av skogspolitiken i förhållande till hur bioekonomins roll i klimatomställningen kan stärkas (bet. 2021/22:MJU18 punkt 38, rskr. 2021/22:207). Enligt tillkännagivandet bör regeringen se över skogspolitiken i förhållande till hur bioekonomins roll i klimat- omställningen kan stärkas, hur tillväxten i den brukade skogen kan öka ytterligare, hur innovationsarbetet inom det skogliga området kan främjas samt hur långsiktighet kan prägla aktuella regelverk (bet. 2021/ 22:MJU18 punkt 38, s. 152–153).

Vår omvärld såväl som skogsbrukets förutsättningar inklusive lag- stiftning och praxis har förändrats radikalt sedan 1993 års skogs- politiska reform. Det har, som beskrivs ovan, skett en utveckling av nationell lagstiftning, tillkommit lagstiftning på EU-nivå samt skett en utveckling av rättsläget vad gäller den miljöhänsyn som skogsbruket ska ta. Samtidigt har fler användningsområden för skoglig biomassa tillkommit, och behovet bedöms öka framöver. Det finns därför ett behov av ytterligare samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som stärker

1081

Bilaga 1

SOU 2025:93

incitament, investeringsvilja och näringsfrihet i skogsnäringen i syfte att öka den skogliga tillväxten och öka tillgången till hållbart produ- cerad inhemsk biomassa, och som därmed skapar förutsättningar för att framöver upprätthålla balansen mellan de två jämställda skogs- politiska målen. De jämställda skogspolitiska målen, miljömålet och produktionsmålet, som togs fram i och med reformen 1993 ska dock ligga fast. Utredningen ska alltså inte se över 1 § skogsvårdslagen.

Utredaren ska därför

•redovisa hur skogspolitiken har utvecklats sedan 1993 års skogs- politiska reform samt hur kraven för skogsbruket har förändrats,

•redovisa skogsbrukets och skogsnäringens samlade betydelse för den ekonomiska hållbarheten nationellt och på regional nivå samt redovisa samhällsekonomiska effekter av förändringar i årlig avverk- ningsnivå, och

•mot bakgrund av ovanstående redovisningar, föreslå de samhälls- ekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att förstärka incitamenten för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk samt stärka näringsfriheten och investeringsviljan i skogsnäringen i syfte att öka den skogliga tillväxten och öka till- gången till hållbart producerad inhemsk biomassa – förenligheten med EU-rätten ska särskilt beaktas.

Utredarens förslag ska innebära att de två målen för skogspolitiken fortsatt ska vara jämställda.

Uppdraget att utveckla skogspolitiken för att möta utmaningarna i EU

Europeiska kommissionen har angett stärkta miljö- och klimatambi- tioner som en viktig prioritering i sina politiska riktlinjer för mandat- perioden 2019–2024. I december 2019 aviserade därför kommissionen en färdplan för den europeiska gröna given (COM(2019)640) som syftar till att utveckla EU:s politik mot en mer resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nollutsläpp 2050, med ökat skydd av EU:s natur och allmänhetens hälsa. För att genomföra den europeiska gröna given såg kommissionen ett behov att ställa om politiken inom en rad områden som är viktiga för skogsbruket, som energi, ekonomi,

1082

SOU 2025:93

Bilaga 1

industri, produktion, konsumtion och transporter. Färdplanen följdes av en stor mängd strategier och lagstiftningsförslag där flera har på- verkan på den nationella skogspolitiken, såsom revidering av LULUCF-förordningen (COM(2021)554), förordning om restaurer- ing av natur (COM(2022)304) samt förordning om utvecklad skogs- övervakning inom EU (COM(2023)728). Revideringen av LULUCF- förordningen innebär att EU:s medlemsstater får bindande åtag- anden om en ökad kolsänka fram till 2030 med vissa flexibiliteter. Under 2022 och 2023 har flera av förslagen slutförhandlats och lett fram till ny EU-lagstiftning medan några av förslagen är under för- handling.

En övergripande tendens och politisk inriktning inom EU är att lagstiftningen på skogsområdet inför nya begrepp som inte finns i svensk lagstiftning, ökad detaljreglering och att förordningar används i stor utsträckning i stället för direktiv, vilket ger medlemsstaterna små möjligheter att göra anpassningar till nationella förhållanden. En samlad analys av konsekvenserna för skogsbruket som en följd av utvecklingen inom EU på senare år saknas. Ytterligare förslag väntas också i form av kommissionens förslag till klimatramverk till 2040.

Flera av förslagen från kommissionen inom ramen för den gröna given har på olika sätt visat bristande hänsyn till medlemsstaternas olikheter och skogliga förutsättningar, vilket kan innebära att det nationella handlingsutrymmet inom skogspolitiken kringskärs. Några tydliga exempel är kommissionens förslag om regleringar av vilka skogsbruksmetoder som i praktiken får användas och vilken storlek avverkningsytor högst får ha, utan hänsyn till de olika medlems- ländernas naturgivna förutsättningar, historiska erfarenheter av olika skogsbruksmetoder eller hur ägarstrukturen ser ut i det enskilda med- lemslandet. Ett annat förslag som principiellt kan ifrågasättas rör krav om att skogsråvaran ska nyttjas enligt en särskild hierarki, den s.k. kaskadprincipen. Synen på skogens roll för klimatet skiljer sig också åt. Inom EU ökar ambitionsnivån för den kortsiktiga kolsänkan i skog och mark, medan regeringens bedömning är att ett aktivt skogs- bruk med hög tillväxt och användning av produkter från förnybar råvara ger största möjliga långsiktiga klimatnytta.

Regeringen prioriterar att det svenska skogsbruket inte begränsas utan fullt ut kan bidra till att uppnå klimatmålen samt till jobb och tillväxt i hela landet. Det svenska skogsbruket bidrar till betydande klimatnytta, dels genom att skogsprodukter, restprodukter och av-

1083

Bilaga 1

SOU 2025:93

fall från skogsbruk och skogsindustri används som förnybara material och bioenergi och ersätter fossila alternativ, dels genom nettoupptag av koldioxid i skog, mark och träprodukter. Regeringen verkar också för att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna respekteras samt att det nationella självbestämmandet i skogliga frågor värnas. Detaljregleringar bör undvikas.

Sverige är inte ensam om sin oro över vad EU-förslagen innebär för europeiskt skogsbruk. I jordbruks- och fiskerådets rådslutsatser 2021 avseende meddelandet om en ny EU-skogsstrategi (COM 13537/21) välkomnades offentliggörandet av strategin, men samtidigt betona- des bl.a. vikten av det nationella självbestämmandet i skogliga frågor, vikten av subsidiaritet och proportionalitet, strategins bristande balans i förhållande till de olika dimensionerna av hållbarhet, skogens mång- sidighet och hänsynstagande till och respekt för existerande arbete i såväl medlemsstaterna som internationellt.

Den parlamentariskt sammansatta Miljömålsberedningen (M 2010:4) har genom tilläggsdirektiv (dir. 2022:126) fått i uppdrag att föreslå en strategi för hur Sverige ska kunna leva upp till EU:s åtagande om biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthus- gaser från markanvändningssektorn (LULUCF).

Med anledning av utvecklingen inom EU finns det behov att se över hur den svenska skogspolitiken kan utvecklas för att hantera utmaningarna i den europeiska gröna given. Detta ska göras med utgångspunkt i att förutsättningarna för ökad skogsproduktion och hållbar skoglig tillväxt i hela landet inte ska påverkas negativt. Reger- ingen värnar det svenska hållbara skogsbruket och vill samtidigt stärka konkurrenskraften i svensk skogsnäring och enskilda skogsägares äganderätt.

Utredaren ska därför

•redovisa och analysera kraven inom den europeiska gröna given med påverkan på svensk nationell skogspolitik och på svensk skogs- näring,

•beskriva de sammanvägda konsekvenserna av den europeiska gröna given för svensk skogspolitik och skogsnäring, och

•vid behov föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder för hur den svenska skogspolitiken kan utvecklas för att hantera utman- ingarna i policyutvecklingen inom EU till följd av den europeiska gröna given, med utgångspunkt i att förutsättningarna för ökad

1084

SOU 2025:93

Bilaga 1

skogsproduktion och hållbar skoglig tillväxt i hela landet inte ska påverkas negativt.

Uppdraget att utveckla arbetssättet för Sveriges fortsatta arbete inom EU i skogliga frågor

Sedan det svenska EU-inträdet 1995 har arbetet inom EU förändrats och utvecklats, och policyutvecklingen inom såväl miljöpolitiken som energi- och klimatpolitiken på EU-nivå har i allt högre grad kommit att påverka den svenska skogspolitiken och svensk skogsnäring. EU:s beslutsprocess har också utvecklats så att Europaparlamentet har större makt än tidigare. Sammantaget har EU-samarbetet kommit att bli en viktig faktor för den nationella skogspolitiken och därmed även för den svenska skogsnäringen. Ett aktivt svenskt påverkans- arbete inom EU kommer att vara nödvändigt för att värna den natio- nella skogspolitiken.

Ett framgångsrikt påverkansarbete förutsätter tillräckliga perso- nella resurser såväl på plats i Bryssel som inom Regeringskansliet och andra berörda myndigheter. Det möjliggör proaktiva åtgärder när för- slag tas fram inom kommissionen och att sammanvägda konsekvenser av förslag kan utredas så snart de har presenterats och under förhand- lingsprocessens gång. Nära samråd med svenska intressenter är en viktig del som behöver ske från det att förslag initieras till dess att beslut har fattats och nya regelverk ska genomföras och tillämpas i den nationella politiken. Lika viktigt är täta kontakter med EU:s olika institutioner och med andra medlemsländer, både medlemsländer som delar svenska ståndpunkter och medlemsländer som har andra utgångs- punkter än Sverige vad gäller skogsbruk och skogsnäringens roll i samhällsekonomin, inklusive inom energi- och klimatpolitiken. Ofta bereds kommande förslag av kommissionen under en längre period och det är värdefullt att komma in med svenska ståndpunkter tidigt i beredningsprocessen. Sverige har låg röstandel i rådet och behöver därför upprätthålla strategiska allianser med röststarka medlemsstater för att kunna öka sitt inflytande över EU-relaterade skogsfrågor.

Det pågår en löpande rapportering till kommissionen, inte minst i form av rapporteringar inom olika politikområden. Dessutom deltar tjänstemän från myndigheter i olika arbetsgrupper i kommissionen. För att öka effektiviteten i det svenska påverkansarbetet är det vik- tigt att de data som rapporteras från Sverige är jämförbara med data

1085

Bilaga 1

SOU 2025:93

från andra länder och att det budskap som ges från Sverige vid rappor- tering och inom kommissionens arbetsgrupper är samstämmigt. Det finns också ett behov av informationsinsatser för beslutsfattare på olika nivåer inom EU för att öka kunskapen om nordiskt skogsbruk och den svenska skogsnäringens roll för en hållbar utveckling både i Sverige och för EU som helhet.

Möjligheten att framgångsrikt försvara svenska intressen och sam- tidigt bidra till gemensamma mål bygger på kapacitet att ta fram och förmedla de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika förslag och att delta aktivt i den europeiska skogsdebatten, inklusive att stå upp för ett aktivt hållbart brukande av skog.

Utredaren ska därför

•föreslå ett utvecklat arbetssätt, t.ex. en strategi för Sveriges fort- satta arbete inom EU i skogliga frågor.

Uppdraget att överväga alternativ till avverkningsanmälan och anmälan för samråd

Avverkningsanmälan

För att avverka skog på produktiv skogsmark krävs normalt enligt 14 § skogsvårdslagen att skogsmarkens ägare underrättar Skogs- styrelsen om avverkningen och bl.a. vad ägaren avser att göra för att trygga återväxten av skog och för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen (s.k. avverkningsanmälan). Om skog avses avverkas inom ett område där renskötsel får bedrivas under hela året enligt rennäringslagen (renskötselns året-runt-marker) ska även hänsyn till rennäringens intressen anges. I 20 § skogsvårdslagen och i Skogsstyrelsens föreskrifter finns bestämmelser om att berörd sameby ska beredas tillfälle till samråd innan avverkning sker inom renskötselns året-runt-marker. Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter ska dokumentation om att samebyn på ett korrekt sätt har beretts tillfälle till samråd bifogas avverkningsanmälan. Skogsmarkens ägare ska även i avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen ange uttag av skogs- bränsle i anslutning till avverkning och sådan dikning som sker efter avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. Detta framgår av 14 § skogsvårdslagen och 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096). Det finns ingen skyldighet att anmäla en planerad avverk-

1086

SOU 2025:93

Bilaga 1

ning som är mindre än 0,5 hektar (15 § skogsvårdsförordningen). Skogsstyrelsen tar emot cirka 60 000 avverkningsanmälningar per år.

En avverkning eller en annan skogsbruksåtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om får påbörjas tidigast sex veckor efter det att avverk- ningsanmälan har gjorts (15 b § skogsvårdsförordningen). Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att åtgärden får påbör- jas tidigare.

Skogsstyrelsen får meddela de förelägganden och förbud som be- hövs för att skogsvårdslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas (35 § skogsvårdslagen). Skogsstyrelsens beslut enligt skogsvårdslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (40 § första stycket). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken

I 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken finns krav på anmälan för sam- råd av en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för sam- råd ska göras hos Skogsstyrelsen när det gäller skogsbruksåtgärder (12 kap. 6 § miljöbalken och 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen [2011:13]).

Enligt 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Enligt 7 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd får Skogsstyrelsen meddela sådana föreskrifter när det gäller skogsbruksåtgärder. Skogsstyrelsen har meddelat sådana föreskrifter.

En samrådspliktig verksamhet eller åtgärd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndig- heten medger något annat (12 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken).

Skogsstyrelsen får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på natur- miljön (12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken). Sådana åtgärder kan t.ex. avse att hänsyn ska tas till arter som är skyddade enligt artskydds-

1087

Bilaga 1

SOU 2025:93

förordningen (2007:845). Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för att skydda naturmiljön, får myndigheten för- bjuda verksamheten. Besluten får överklagas till mark- och miljö- domstol (21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken).

En avverkningsanmälan ska ses som en anmälan för samråd enligt

12 kap. 6 § miljöbalken (6 § förordningen om anmälan för samråd). Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) har i avgörandet MÖD 2021:11 funnit att Skogsstyrelsens beslut enligt bestämmelser i skogsvårdslagen, som fattats efter en avverkningsanmälan, även har ansetts innefatta att Skogsstyrelsen har tagit ställning till att något ingri- pande inte behövs med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken. Domstolen bedömde även att en miljöorganisation enligt artikel 9.3 i Århus- konventionen har haft rätt att överklaga beslutet att inte ingripa enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Avgörandet innebär att ett beslut som Skogs- styrelsen fattar med anledning av en avverkningsanmälan enligt skogs- vårdslagen kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol.

Som en följd av MÖD 2021:11 har Skogsstyrelsens erfarit en snabb och påtaglig ökning av antalet överklaganden av Skogsstyrelsens beslut som ska överlämnas till mark- och miljödomstol för prövning. Skogs- styrelsen bedömde i sitt budgetunderlag 2024–2026 (dnr 2022/4564) att det klargörande av rättsläget som avgörandet innebär har fått till följd att myndigheten behöver öka sina kostnader för ärendehandlägg- ning med minst 50 miljoner kronor.

Annan relevant lagstiftning

Artskyddsförordningen innehåller bl.a. förbud för att skydda fåglar, vissa andra djurarter samt vissa växter och andra organismer. Läns- styrelsen får under vissa förutsättningar i det enskilda fallet ge dispens från förbuden. Förordningen har meddelats med stöd av 8 kap. miljö- balken och genomför bl.a. bestämmelser i fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Den innehåller bl.a. bestämmelser om förbud att avsiktligt skada eller störa vissa särskilt skyddade djur- och växt- arter. Skogsstyrelsen kan när den granskar en avverkningsanmälan eller en anmälan för samråd komma fram till att den planerade skogs- bruksåtgärden är förbjuden med hänsyn till dess påverkan på en skyd- dad art och att en dispens krävs enligt artskyddsförordningen. Om

1088

SOU 2025:93

Bilaga 1

Skogsstyrelsen bedömer detta får myndigheten besluta om föreläg- gande eller förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och upplysa om att dispens krävs.

Kulturmiljölagen (1988:950) innehåller förbud mot att skada forn- lämningar och krav på tillstånd från länsstyrelsen för ingrepp i forn- lämning.

Det behövs alternativ till avverkningsanmälan och anmälan för samråd

Principen om frihet under ansvar som infördes vid den skogs- politiska reformen 1993 innebar både en ökad frihet och ett ökat ansvar för skogsbruket. Skogsvårdslagstiftningen förutsätter att en skogsägare eller verksamhetsutövare i skogen har sådan kontroll över sin verksamhet att den kan ta sitt ansvar för både produktion och miljö.

Skogsstyrelsen har i en framställan 2015 (LI2023/00204) lyft fram behovet av att kunna bedriva en effektivare tillsyn än dagens tillsyns- system som baseras på avverkningsanmälningar. I sin framställan före- slår därför Skogsstyrelsen bl.a. att ett krav på egenkontroll för verk- samhetsutövaren ska införas i skogsvårdslagen och att myndigheten ska bedriva systemtillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll som ett komplement till objektsvis tillsyn av avverkningsanmälningar. Enligt myndigheten innebär utövande av egenkontroll bl.a. ett stöd för en verksamhetsutövare i sitt förebyggande och förbättrande arbete att följa skogsvårdslagens bestämmelser. Skogsstyrelsen bedömer att bestämmelser om egenkontroll på sikt bör leda till att skador och bristande miljöhänsyn i ökad utsträckning förebyggs och begränsas och att skogsmarkens produktionsförmåga upprätthålls. Myndigheten bedömer att en effektiv systemtillsyn på sikt skulle minska behovet av objektsvis tillsyn eftersom avvikelser från lagens krav borde minska.

Med anledning av rättsutvecklingen (MÖD 2021:11) och de stora resurser som krävs hos Skogsstyrelsen för att hantera avverknings- anmälningar finns det behov av att se över om dagens händelsestyrda tillsynssystem som baseras på avverkningsanmälan kan göras om i grunden. Effektivare system för tillsyn bör därför övervägas som alter- nativ, helt eller delvis, till avverkningsanmälan. Det bör t.ex. övervägas om det är lämpligt att ersätta dagens system med en systemtillsyn som baseras på krav för skogsägare att ha uppdaterade planer över kommande skogsbruksåtgärder och den hänsyn som avses att tas

1089

Bilaga 1

SOU 2025:93

enligt lagstiftningen. Ett alternativ till dagens händelsestyrda tillsyns- ordning kan ge utrymme för Skogsstyrelsen att bedriva tillsyn mer systematiskt och riskbaserat.

En avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen ses som en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Samma behov av effektivi- sering, förenkling och ändamålsenlighet i tillsynsarbetet gör sig gäl- lande i fråga om denna anmälan för samråd som för avverknings- anmälan enligt skogsvårdslagen. Det bör därför även övervägas om samrådsplikten i den bestämmelsen kan tas bort helt eller delvis med avseende på skogsbruk.

Det finns få stora och många små enskilt ägda brukningsenheter i Sverige. Strukturella skillnader, alltifrån vilken form ägandet består i och storleken på brukningsenheten till om skogsägaren bor på fastigheten eller inte, påverkar förutsättningarna och inriktningen i brukandet. Ett litet skogsinnehav begränsar förutsättningarna för att ha virkesproduktion som en huvudsaklig inkomstkälla. Mot bakgrund av det och att arealen enskilt ägda mindre brukningsenheter endast motsvarar en mindre del av skogsmarken i Sverige finns det skäl att se över särskilda undantag från avverkningsanmälan enligt skogs- vårdslagen och anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken när det gäller dessa brukningsenheter.

Efter en avverkningsanmälan får avverkningen eller en annan skogs- bruksåtgärd påbörjas tidigast sex veckor efter att avverkningsanmälan har gjorts. Motsvarande gäller för en åtgärd som är samrådspliktig enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. En skillnad är dock att för att en åtgärd som är anmälningspliktig ska få påbörjas tidigare krävs att det finns särskilda skäl medan en samrådspliktig åtgärd får påbörjas tidigare om tillsynsmyndigheten har medgett det. Skillnaden framstår inte som motiverad.

Regeringen anser att skogslagstiftningen ska vara tydlig och för- utsägbar och lämna utrymme för skogsägaren att själv välja inrikt- ning för sitt skogsbruk. Lagstiftningen och tillsynen över lagstiftningen måste också fungera för olika kategorier av skogsägare och storlek på skogsinnehav. En effektiv, enkel och väl fungerande tillsyn för skogssektorn är en grundläggande del av detta.

1090

SOU 2025:93

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•ta ställning till om det är lämpligt att helt eller delvis ersätta dagens tillsynsordning, som bygger på en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen, med ett annat system för tillsyn, t.ex. ett system baserat på egenkontroll, samtidigt som Sveriges EU-rättsliga åtag- anden uppfylls,

•undersöka vilka informations-, anmälnings- och tillståndskrav som andra medlemsstater ställer vid avverkning och andra skogsbruks- åtgärder och jämföra med de krav som ställs i Sverige,

•analysera vilken betydelse samrådsplikten enligt 12 kap. 6 § miljö- balken har när det gäller uppfyllandet av EU-rätten och andra internationella åtaganden med avseende på hållbart skogsbruk,

•analysera hur begreppet väsentligt i 12 kap. 6 § miljöbalken har kommit att tolkas av myndigheter och domstolar,

•överväga och vid behov föreslå författningsändringar för att tyd- liggöra i vilka begränsade fall som samråd enligt miljöbalken krävs,

•ta ställning till om samrådsplikten enligt miljöbalken kan ersättas av särskilda bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen om den miljö- hänsyn som ska visas vid skogsbruksåtgärder, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska därutöver, oaktat eventuella förslag i det föregående,

•analysera möjligheterna till regelförenkling och föreslå undantag från kravet på avverkningsanmälan och samrådsplikt för skogs- bruksåtgärder när det gäller mindre brukningsenheter som ägs av enskilda och där det inte finns särskilda miljö- eller naturvärden,

•analysera möjligheterna till och föreslå regelförenklingar vad gäller avverkningsanmälan och samrådsplikt för skogsbruksåtgär- der genom att höja undantaget från anmälningsplikten för små avverkningar från dagens 0,5 hektar upp till och med fem hektar på mindre brukningsenheter som ägs av enskilda respektive införa ett undantag från samrådsplikten för små avverkningar upp till och med fem hektar på mindre brukningsenheter som ägs av enskilda,

1091

Bilaga 1

SOU 2025:93

•i sina förslag om regelförenklingar för små avverkningar avseende anmälnings- och samrådsplikten överväga att utforma förslagen så att det undviks att stora sammanhängande kalmarksområden kan uppstå,

•analysera och föreslå att en avverkningsanmälan inte längre ska anses som en anmälan för samråd och att det i stället ska krävas att markägaren ska vara skyldig att göra både en avverknings- anmälan och en anmälan för samråd om en sådan krävs,

•ta ställning till om kravet på särskilda skäl för att en markägare ska få påbörja en åtgärd tidigare än efter sex veckor efter en avverk- ningsanmälan kan tas bort, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska i sina förslag beakta

•principen om frihet under ansvar, den administrativa bördan för markägare och Sveriges EU-rättsliga och andra internationella åtaganden,

•att förutsättningar och behov skiljer sig åt mellan olika ägarklasser samt att innehavets storlek inom olika ägarklasser kan bidra till olika förutsättningar att bedriva ett hållbart skogsbruk, och

•renskötselrätten och rennäringens intresse.

Uppdraget att säkerställa att beslut inte kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol

Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2021:11 innebär att ett beslut som Skogsstyrelsen fattar med anledning av en avverk- ningsanmälan enligt skogsvårdslagen kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol. En parallell pröv- ning kan alltså ske av en planerad avverkning och vilka hänsyn som bör visas vid avverkningen. I värsta fall kan domstolarna komma till olika slutsatser. Det kan inte uteslutas att de hänsyn som ska visas enligt domstolarna inte är möjliga att förena eller att de sammantaget inte är proportionerliga. Att samma frågor kan komma att prövas av olika domstolar bedöms vara olämpligt. Det bör därför göras en över- syn i syfte att säkerställa att beslut som Skogsstyrelsen fattar med

1092

SOU 2025:93

Bilaga 1

anledning av en avverkningsanmälan inte kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol.

Skogsstyrelsen fattar, enligt skogsvårdslagen, beslut i flera andra frågor, t.ex. om en avverkning är förenlig med bestämmelser om jämn åldersfördelning av skogen (13 §), tillstånd till avverkning i fjällnära skog (15 §), tillstånd till avverkning av ädellövskog (27 §) och säker- het för återväxtåtgärder (36 §). Skogsstyrelsen beslutar också i olika frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av skogsvårds- lagen. Skogsstyrelsens beslut enligt skogsvårdslagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas till allmän förvaltnings- domstol, och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. Vidare kan Skogsstyrelsen fatta beslut enligt annan lagstiftning än skogsvårdslagen och 12 kap. 6 § miljöbalken. Ett exempel är Skogs- styrelsens beslut om biotopskyddsområden enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken (6 § förordningen [1998:1252] om områdes- skydd enligt miljöbalken m.m.) som får överklagas till mark- och miljödomstol. Ett annat exempel är beslut enligt lagen (2014:1009) om handel med timmer och trävaror och förordningen (2014:1010) om handel med timmer och trävaror. De besluten får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten (13 § lagen om handel med timmer och trävaror). Lagen och förordningen kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden (timmerförordningen). Under våren 2023 antog Europarlamentet och rådet förordningen (EU) 2023/1115 om tillhandahållande på unionsmarknaden och export från unionen av vissa råvaror och produkter som är förknippade med avskogning och skogsförstörelse och om upphävande av förordning (EU) nr 995/2010 (avskogningsförordningen). Den nya förordningen kommer att ersätta timmerförordningen. En utredning har tillsatts för att anpassa svensk rätt till avskogningsförordningen (dir. 2023:82).

Utredaren ska därför

•lämna förslag som säkerställer att beslut som Skogsstyrelsen fattar med anledning av en avverkningsanmälan inte kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol,

•om utredaren föreslår att kravet på avverkningsanmälan i skogs- vårdslagen ska ersättas med ett annat system för tillsyn, bedöma

1093

Bilaga 1

SOU 2025:93

om motsvarande problematik kan uppstå när det gäller de beslut som Skogsstyrelsen fattar enligt den nya ordningen och vid behov säkerställa att dessa beslut enbart kan överklagas till antingen all- män förvaltningsdomstol eller mark- och miljödomstol,

•om det bedöms lämpligt, föreslå en ändrad prövningsordning även när det gäller andra beslut som Skogsstyrelsen kan fatta enligt skogs- vårdslagen och annan lagstiftning än beslut med anledning av en avverkningsanmälan, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska i sina förslag beakta

•att Skogsstyrelsen kan fatta andra beslut enligt skogsvårdslagen och annan lagstiftning än beslut med anledning av en avverknings- anmälan,

•den administrativa bördan för markägare, och

•Sveriges EU-rättsliga och andra internationella åtaganden.

Uppdraget att tydliggöra kunskapskravet när det gäller skogsbruk

Skogsbruk är en pågående markanvändning som kan ha påverkan på bl.a. fridlysta arter som är beroende av skogsmiljöer samt kultur- och fornlämningar. För att kunna visa rätt hänsyn när skogsbruksåtgärder genomförs krävs kunskap om den skog man brukar. Det kan även i vissa fall krävas kunskap om artförekomst och om förekommande fridlysta arters behov för att rätt miljöhänsyn ska kunna visas. Mark- ägare har i allmänhet god kunskap om sin skog. I vissa fall kan det dock krävas mer ingående kunskaper. Det gäller särskilt om det är nödvän- digt att inventera området som är föremål för en skogsbruksåtgärd med avseende på bl.a. förekomst av arter som ska skyddas enligt fågel- direktivet eller art- och habitatdirektivet. Uppgifter om arters före- komst finns på olika webbplattformar. Den geografiska precisionen i och kvaliteten på innehållet i uppgifterna kan variera varför en veri- fiering av uppgifternas riktighet kan behöva göras i fält. En sådan inventering kan kräva mycket goda kunskaper i biologi och ekologi. Förekomst av vissa arter kan dessutom bara konstateras under delar av året, framför allt under barmarksperioden. Kostnaden för en inven-

1094

SOU 2025:93

Bilaga 1

tering av skog med avseende på naturvärden kan i vissa fall vara mycket hög.

Enligt 32 § skogsvårdslagen får Skogsstyrelsen föreskriva att det i ärenden enligt lagen ska göras en analys av vilken inverkan nya meto- der för skogens skötsel och nya skogsodlingsmaterial har på miljön. Skogsvårdslagen innehåller i övrigt inte någon särskild bestämmelse om kunskapskrav. Skogsstyrelsens tillsyn enligt skogsvårdslagen styrs i huvudsak av förvaltningslagen (2017:900). Enligt 23 § förvaltnings- lagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfatt- ning som dess beskaffenhet kräver.

De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas av Skogsstyrelsen i samband med att skogsbruksåtgärder anmäls för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Enligt kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken ska alla som bedriver eller avser bedriva en verksam- het eller vidta en åtgärd skaffa sig den kunskap som behövs med hän- syn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kunskaps- kravet gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt (2 kap. 7 § miljöbalken). Vilken kunskap som kan krävas får avgöras i varje enskilt fall efter vad som är rimligt i förhållande till nytta och kostnad.

Till skillnad från skogsvårdslagen innehåller miljöbalken en bevis- börderegel som innebär att en verksamhetsutövare som vill vidta en åtgärd som omfattas av balken måste kunna visa för prövnings- eller tillsynsmyndigheten att åtgärden inte medför skadliga effekter eller på annat sätt motverkar miljöbalkens mål (2 kap. 1 § miljöbalken).

Idetta sammanhang används ofta uttrycket omvänd bevisbörda. Bevis- bördans placering kan inte bli föremål för någon skälighetsbedöm- ning. Bevisbörderegeln tillämpas dock inte för åtgärder som är av för- sumbar betydelse i det enskilda fallet, enligt bestämmelsens andra stycke.

Det kan inte uteslutas att kostnaderna för inventering och liknande som efterfrågas av myndigheter och domstolar inför skogsbruksåtgär- der i vissa fall kan bli så omfattande att kostnaderna inte står i pro- portion till de intäkter som åtgärden kan generera för skogsbruket.

Regeringen har gett Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i upp- drag att utveckla digitala geografiska kunskapsunderlag om natur- och kulturmiljövärden i skog som komplement till eventuella fältinventer- ingar (N2022/01391). Uppdraget ska slutredovisas senast i juni 2027.

1095

Bilaga 1

SOU 2025:93

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket redovisar i rapporten 2023/15 strategier och arbetssätt för förebyggande åtgärder för artskydd i skogen. Syftet med dessa förebyggande strategier och arbetssätt är att underlätta för skogsbruket att genom planering och hänsyn före- bygga att förbuden i artskyddslagstiftningen aktualiseras.

Utredaren ska därför

•analysera och vid behov föreslå åtgärder för att kunskapskravet och bevisbörderegeln i miljöbalken inte ska leda till oproportio- nerliga kostnader för markägaren, i syfte att värna brukanderätten och pågående markanvändning,

•ta ställning till om ett kunskapskrav bör införas i skogsvårdslagen för skogsägare eller andra verksamhetsutövare i skogsbruket, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren ska i sina förslag beakta

•den administrativa bördan för markägare och Sveriges EU-rätts- liga och andra internationella åtaganden,

•de satsningar staten gör genom att bl.a. ta fram digitala natur- värden och digitala geografiska kunskapsunderlag om natur- och kulturmiljövärden i skog samt strategier och arbetssätt för före- byggande åtgärder för artskydd i skogen.

Uppdraget att se över Skogsstyrelsens roll i mark- och miljödomstol när ideella föreningar överklagar

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets avgörande är den förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken motpart till den enskilde i mark- och miljödomstol (5 kap. 2 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). Det gäller dock inte när en ideell fören- ing eller en annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken har överklagat ett avgörande. I de fall Skogsstyrelsen inte har en parts- ställning finns det inte någon skyldighet för en mark- och miljödomstol att höra Skogsstyrelsen. Det finns därmed en risk för att principiellt

1096

SOU 2025:93

Bilaga 1

viktiga frågor avgörs utan att Skogsstyrelsen har fått yttra sig i frågan. Skogsstyrelsen saknar även i dessa fall en möjlighet att överklaga ett avgörande för att få frågan prövad i högre instans.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om Skogsstyrelsens roll i mark- och miljödomstol bör stärkas när en ideell förening eller en annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken har överklagat ett avgörande,

•i sitt ställningstagande beakta Sveriges åtaganden enligt EU- rätten och andra internationella åtaganden, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att effektivisera miljömålsarbetet för skogen

En betydande del av skogsbrukets miljöarbete, mål och inriktning tar sin utgångspunkt i de olika miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt. Naturvårdsverket samordnar arbetet med miljömålsuppföljningen med andra berörda myndigheter (2 § förordningen [2012:989] med instruk- tion för Naturvårdsverket). Skogsstyrelsen ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar (2 § förord- ningen [2007:1046] med instruktion för Skogsstyrelsen). Skogs- styrelsen har till uppgift att verka för att generationsmålet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås samt samordna upp- följning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar (2 §). Skogssektorn berör och berörs främst av miljö- kvalitetsmålet Levande skogar, men också Ett rikt växt- och djurliv, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag och Storslagen fjällmiljö. De av riksdagen fastställda målformuleringarna till respek- tive miljökvalitetsmål är kvalitativt beskrivande och i sig inte direkt mätbara. Uppföljningen av miljömålsarbetet sker genom årlig upp- följning och en fördjupad utvärdering som genomförs under Natur- vårdsverkets ledning vart fjärde år.

Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns ett antal preciser- ingar som kvalitativt beskriver innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna utgör även krite- rier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen. Till Levande skogar har t.ex. nio preciseringar formulerats. Utvärderingen av miljö- målet redogör inte närmare för hur dessa preciseringar ska kvanti-

1097

Bilaga 1

SOU 2025:93

fieras. Till utvärderingens hjälp har i stället ett antal mätbara indika- torer knutits. För Levande skogar finns fem indikatorer: Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt impro- duktiv skogsmark, Gammal skog, Häckande fåglar i skogen, Miljö- hänsyn i skogsbruk och Strukturer i skogslandskapet. Det är viktigt att preciseringarna och indikatorerna är ändamålsenliga och att indi- katorerna vilar på data av tillräcklig kvalitet. Utvecklingen för indika- torerna samt hur arbetet har bedrivits inom området utgör grunden för bedömningen av utvecklingen för preciseringarna och i slutänden huruvida miljömålets tillstånd kan uppnås eller inte.

Miljömålssystemet ska bygga på principen om målstyrning, men en återkommande kritik från bl.a. Lantbrukarnas riksförbund, Skogs- industrierna och forskning (Emmelin, L., Cherp, A. 2016. National environmental objectives in Sweden: a critical reflection. Journal of Cleaner Production 123, s. 194–199) är att flera av miljömålen är för diffusa i sin formulering, att preciseringar brister i konkretion samt att den sammanvägda bedömningen inte är transparent nog. För skogs- bruket är det otydligt vilka åtgärder som bidrar till att miljömålen kan uppfyllas.

Den parlamentariskt sammansatta Miljömålsberedningen som inrättades 2010 (M 2010:04) i syfte att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås har genom tilläggsdirektiv (dir. 2022:126) fått i uppdrag att föreslå en strategi för hur Sverige ska kunna leva upp till EU:s åtagande inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvänd- ningssektorn (LULUCF).

Sammantaget behöver miljömålssystemet i den del som berör skogs- bruket bli mer accepterat. Det finns därför anledning att se över hur de nationella miljömålens preciseringar och indikatorer som direkt eller indirekt påverkar skogen och skogsbrukandet kan utformas och följas upp samt hur samhällsekonomiska behov och andra hållbar- hetsmål kan vägas in när dessa formuleras. Preciseringar och indika- torer bör vara utformade så att det i efterhand också går att följa upp och utvärdera även själva uppföljningen av för skogssektorn relevanta miljökvalitetsmål. Nationella mål ska utformas så att de är harmoni- serade med mål och krav inom EU-lagstiftningen för att undvika över- lappande mål- och rapporteringsstrukturer samt nationell överimple- mentering.

1098

SOU 2025:93

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•analysera mätbarheten och uppföljningsbarheten för de miljö- kvalitetsmål som är relevanta för skogssektorn, och utifrån analy- sen föreslå uppdaterade preciseringar och indikatorer, och

•ge förslag på hur man, när preciseringar och indikatorer formu- leras, i högre grad kan väga in andra samhällsekonomiska mål och andra hållbarhetsmål som skogsbruket bidrar till, samt väga in mål och krav inom EU-lagstiftningen i syfte att undvika överlap- pande mål- och rapporteringsstrukturer.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma konsekvenser av sina förslag ur ett ekono- miskt, företagsmässigt, miljömässigt, klimatmässigt och socialt per- spektiv. De samhällsekonomiska effekterna av förslagen ska analy- seras.

Analyser och bedömningar ska beakta behovet av samstämmighet mellan olika politikområden och omfatta samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljö- mässiga i linje med Agenda 2030. Utredaren ska bedöma hur för- slagen samlat kan påverka förutsättningarna för Sverige att möta sina EU-rättsliga åtaganden.

Utredaren ska bedöma konsekvenser av sina förslag på rensköt- seln och rennäringen.

Konsekvenser ska i övrigt redovisas i enlighet med vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska, i den utsträckning som det bedöms lämpligt, inhämta information från berörda myndigheter, organisationer och övriga intressenter, bl.a. länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Sametinget, Skogsstyrelsen, Sveriges lantbruksuniversitet och Svenska Samernas Riksförbund.

1099

Bilaga 1

SOU 2025:93

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta både tidigare lagstiftning och de förslag till ny lagstiftning på EU-nivå som kom- missionen förväntas presentera under utredningens gång.

Utredaren ska ha dialog med Miljömålsberedningen i frågor om miljömål och myndigheternas ansvar för skydd av skog i syfte att undvika att utredaren lämnar förslag som överlappar mellan de två utredningarna.

Utredaren ska ha dialog med den utredning som har till uppgift att anpassa svensk lagstiftning till avskogningsförordningen.

Utredaren ska ha dialog med Renmarkskommittén i frågor som rör renskötseln och rennäringen.

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta annat relevant avslutat eller pågående arbete inom Regeringskansliet, kommitté- väsendet och EU. Vid behov ska information om erfarenheter från andra länder inhämtas.

Till utredaren ska det knytas en referensgrupp med företrädare för samtliga politiska partier i riksdagen.

Förslagen i uppdragen att överväga alternativ till avverknings- anmälan och anmälan för samråd, att säkerställa att beslut inte kan överklagas till både allmän förvaltningsdomstol och mark- och miljö- domstol samt att se över Skogsstyrelsens roll i mark- och miljö- domstol när ideella föreningar överklagar ska redovisas i ett delbetän- kande senast den 31 december 2024. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 31 augusti 2025.

(Landsbygds- och infrastrukturdepartementet)

1100

Bilaga 2

Förteckning över intervjuer

Detta är en förteckning över de intervjuer som utförts inom ramen för arbetet med avsnitt 11.1, utvärderingen av Sveriges arbetssätt i skogliga frågor i EU. Intervjuerna förtecknas nedan med samma siffror som i fotnoterna i det avsnittet. I förteckningen framgår tid för samtalet, och en anonymiserad beskrivning av intervjupersonen.

1.Intervju 2024-12-20, f.d. expert vid Justitiedepartementet

2.Intervju 2025-01-08, tjänsteman vid Skogsstyrelsen

3.Intervju 2025-01-10, tjänsteman vid Naturvårdsverket

4.Intervju 2025-01-10, tjänsteman vid den svenska EU-representa- tionen

5.Intervju 2025-01-10, tjänsteman vid EU-kommissionen

6.Intervju 2025-01-13, företrädare för en intresseorganisation

7.Intervju 2025-01-15, tjänsteman vid Naturvårdsverket

8.Intervju 2025-01-16, f.d. tjänsteman vid Justitiedepartementet

9.Intervju 2025-01-16, tjänsteman vid branschorganisation

10.Intervju 2025-01-17, tjänsteman vid Landsbygds- och infrastruktur- departementet

11.Intervju 2025-01-20, tjänsteman vid Arbetsmarknadsdepartementet

12.Intervju 2025-01-22, tjänsteman vid intresseorganisation

13.Intervju 2025-01-23, tjänsteman vid Landsbygds- och infrastruktur- departementet

14.Intervju 2025-01-29, tjänsteman vid Landsbygds- och infrastruktur- departementet

1101

Bilaga 2

SOU 2025:93

15.Intervju 2025-01-31, tjänsteman vid intresseorganisation

16.Intervju 2025-03-06, tjänsteman vid Statsrådsberedningen

17.Intervju 2025-03-06, tjänsteman vid Statsrådsberedningen

18.Intervju 2025-03-06, tjänsteman vid Statsrådsberedningen

19.Intervju 2025-03-06, tjänsteman vid Statsrådsberedningen

20.Intervju 2025-03-11, f.d. tjänsteman vid intresseorganisation

1102

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.

68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.

69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.

70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.

71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. S.

72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.

73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.

74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.

75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.

76.Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. A.

77.En översyn av den statliga löne- garantin. A.

78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.

79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.

80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.

81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.

82.Sysselsättning och boende på lands bygden – Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmel- serna. LI.

83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju.

84.Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. S.

85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utveck- lingspolitik. LI.

86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö.

87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju.

88.Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. KN.

89.En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. LI.

90.Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. Fi.

91.Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister

i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. Ju.

92.En kulturkanon för Sverige. Ku.

93.En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. LI.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]

En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]

Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]

Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. [76]

En översyn av den statliga löne- garantin. [77]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]

Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. [90]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]

Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]

Redo! En utredning om personalförsörj ningen av det militära försvaret. [86]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]

En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]

Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83]

Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. [87]

Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. [91]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]

Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. [88]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

En kulturkanon för Sverige. [92]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]

Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]

Sysselsättning och boende på landsbygden

–Juridiska personers förvärv av jord- bruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna. [82]

Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utvecklingspolitik. [85]

En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. [89]

En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. [93]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. [71]

Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. [84]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]

Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]

Utrikesdepartementet

Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]

		förslag.....................................................................	425
4.2	Problembeskrivning..............................................................		428
4.3	Lösningsförslag .....................................................................		429
	4.3.1	Tydligare redovisning av skogens klimatnytta ....	429
	4.3.2	Vikten av att undanhålla fossila utsläpp ...............	430
	4.3.3	Alternativ ansats i EU:s klimatpolitik..................	431
4.4	Konsekvenser ........................................................................		432
	4.4.1	Finansiella konsekvenser för staten......................	432
	4.4.2	Konsekvenser för företag och enskilda ................	432

	skogsbruk?.............................................................................	532
6.6	Bedömningar .........................................................................	533
7	Ökad rådgivning ......................................................	537
7.1	Rådgivningsverksamhet och kunskapskampanj ..................	537
7.2	Bakgrund ...............................................................................	537
7.3	Problembeskrivning..............................................................	541
7.4	Lösningsförslag .....................................................................	542
7.5	Konsekvenser ........................................................................	548
8	Ökad skogsproduktion..............................................	553

8.11	Robusta vägar säkrar tillgången på biomassa		...................... 733
	8.11.1	Bakgrund ................................................................	733
	8.11.2	Problembeskrivning ..............................................	739
	8.11.3	Lösningsförslag......................................................	739
	8.11.4	Konsekvenser.........................................................	743
9	Nytt forskningsprogram ............................................		745
9.1	Problembeskrivning..............................................................		745