sou 2025 90

Till statsrådet Elisabeth Svantesson

Regeringen beslutade den 7 december 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda om, och i så fall hur, Skatteverkets förmedling av post till personer med s.k. skyddade personuppgifter bör regleras. Syftet är att åstadkomma ett väl fungerande förfarande för en trygg och säker postförmedling. Uppdraget innebär även en kartläggning av hur Skatteverkets nuvarande postförmedling fungerar och utnyttjas samt att analysera hur den förhåller sig till regelverket för postverk- samhet. I uppdraget ingår dessutom bl.a. att utreda behovet av kom- pletterande reglering i fråga om sekretess och dataskydd och att göra en integritetsanalys av den behandling av personuppgifter som post- förmedlingen kan ge upphov till. Utredaren ska lämna förslag på nöd- vändiga författningsändringar.

Chefsrådmannen Gabriella Loman förordnandes att vara särskild utredare från och med den 7 december 2023. Kammarrättsassessorn Ola Norbäck förordnades att vara sekreterare i utredningen från och med den 1 mars 2024.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 1 mars 2024 kanslirådet Roger Ghiselli, ämnesrådet Cecilia Eriksson, enhetschefen Mikael Thörn, den rättsliga experten Helena Fjellman, avdelningsjuristen Sarah Bodlander, juristen Alexander Viksten och verksamhetsutvecklaren Anna Balogh.

Uppdraget skulle redovisas senast den 27 juni 2025, men reger- ingen beslutade att förlänga utredningstiden till den 27 augusti 2025.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om Skatteverkets postförmedling (Fi 2023:12), överlämnar härmed sitt betänkande Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen (SOU 2025:90). Samtliga experter står bakom utredningens över- väganden och förslag. Uppdraget är i och med detta slutfört.

Sammanfattning

Skatteverket har sedan 1990-talet tillhandahållit en förmedling av postförsändelser till utsatta personer. I dagsläget förmedlar myndig- heten över 1,1 miljon försändelser per år till personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen. Det handlar om en verksamhet som har vuxit kraftigt under de senaste åren och som numera tar 48 årsarbetskrafter i anspråk hos myndigheten.

Förmedlingen av postförsändelser är en nödvändig del i samhällets skydd av personer som t.ex. har brutit upp från destruktiva relatio- ner, har vittnat mot kriminella grupperingar eller som arbetar med att utreda och lagföra brott. Genom förmedlingen säkerställs att dessa personer kan ta emot räkningar, kallelser till sjukvården och röstkort utan att riskera att utsättas för hot, våld och allvarliga trakas- serier.

Trots att det är fråga om en förhållandevis stor verksamhet som utgör en nödvändig del i samhällets skydd av utsatta personer, så saknar Skatteverkets hantering författningsstöd. Dessutom har Skatteverket inte tilldelats uppgiften genom regleringsbrev, sin myn- dighetsinstruktion eller med stöd av någon annan författning. I flera sammanhang har det dessutom framkommit brister såvitt avser säkerheten och effektiviteten i förmedlingen av postförsändelser.

I detta betänkande föreslås en ny lag och förordning om förmed- ling av vissa postförsändelser. Dessutom föreslås vissa anpassningar av reglerna om obeställbara brev i postlagen (2010:1045) och nya sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som ska gälla inom Skatteverkets förmedlingsverksamhet.

Den nya lagen och förordningen om förmedling av vissa post- försändelser samt ändringarna i postlagen och OSL föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

Sammanfattning

SOU 2025:90

Betänkandet innehåller även bedömningar av Skatteverkets skade- ståndsansvar vid förmedlingen av postförsändelser och om den personuppgiftsbehandling som förmedlingen ger upphov till.

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

Utredningen föreslår att förmedlingen även fortsättningsvis ska omfatta personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarker- ing i folkbokföringen. Förmedlingen ska dock begränsas till att omfatta brev som befordras genom postverksamhet. Samtidigt ska regeringen kunna utvidga förmedlingen till att även avse andra post- försändelser än brev som befordras genom postverksamhet om det behövs i framtiden.

Med brev avses samma sak som i 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045), dvs. en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser.

Kravet på postverksamhet innebär att de postbefordringsföretag som används för att förmedla postförsändelser måste inneha tillstånd att bedriva postverksamhet enligt 2 kap. 1 § postlagen. Dessutom måste befordran ske med en viss regelbundenhet för att det ska vara fråga om en postverksamhet. Befordran måste alltså vara tidtabells- bunden eller följa av ett fastlagt utdelningsschema oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle.1 Genom detta krav säkerställs att postbefordringsföretaget tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och att skyddet för avsändarnas och mottag- arnas personliga integritet upprätthålls.

Utredningen föreslår att regeringen ska utse Skatteverket att till- handahålla en säker och effektiv förmedling enligt den nya lagen. Lagen ska innehålla de allmänna krav som måste vara uppfyllda för att en postförsändelse ska kunna förmedlas. Postförsändelsen ska innehålla nödvändiga uppgifter om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. Dessutom ska uppgifterna döljas för obe- höriga och försändelsens innehåll ska skyddas från insyn. Detta gäller i förhållande till varje försändelse för sig. Det är alltså inte tillåtet att förpacka försändelser som ska till olika slutliga mottag-

1Prop. 2009/10:216 s. 87.

SOU 2025:90

Sammanfattning

are i ett gemensamt emballage. Om det är fråga om mindre avvikelser som inte påverkar säkerheten kan en postförsändelse förmedlas trots att den inte uppfyller de allmänna kraven. Det gäller dock endast i undantagsfall. Regeringen föreslås få möjlighet att delegera till Skatte- verket att meddela närmare föreskrifter om de allmänna kraven.

Postförsändelser ska inte förmedlas om det finns misstanke om att de kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig, kan orsaka skada på person eller egendom, eller på annat sätt misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning. Skatteverket ska få befogenheter att genomföra de kontroller som behövs för att upptäcka sådana för- sändelser, men ska inte få öppna försändelserna eller vidta andra åt- gärder som innebär att myndigheten får del av skriftliga meddelanden. Skatteverket får inte heller vidta riktade kontroller som innebär över- vakning eller kartläggning av en slutlig mottagares personliga förhåll- anden, om denne inte har lämnat samtycke till det.

När det framkommer att en postförsändelse misstänks kunna orsaka skada på person eller egendom, eller på annat sätt misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning, ska Polismyndigheten under- rättas. Skatteverket ska sedan hålla kvar försändelsen i upp till 14 dagar i avvaktan på Polismyndighetens hantering. Under denna tid kan postförsändelsen bli föremål för beslut om beslag eller andra tvångs- åtgärder.

Försändelser som av olika skäl inte kan förmedlas till den slutliga mottagaren ska som utgångspunkt returneras till den ursprungliga avsändaren efter att eventuella uppgifter om den slutliga mottagaren har tagits bort eller gjorts oläsliga. Försändelser som inte kan retur- neras till den ursprungliga avsändaren ska skickas till Post- och tele- styrelsen, PTS, och hanteras enligt reglerna om obeställbara brev.

Ändring av reglerna om obeställbara brev i postlagen

Utredningen föreslår att postlagen ska ändras så att reglerna om obeställbara brev ska omfatta även andra postförsändelser än brev som befordras genom postverksamhet, om regeringen utvidgar för- medlingen till att gälla även sådana försändelser.

Förslagen innebär att PTS kan använda sina nuvarande befogen- heter att öppna och genomsöka postförsändelser för att leta efter uppgifter som möjliggör att postförsändelserna kan skickas tillbaka

Sammanfattning

SOU 2025:90

till den ursprungliga avsändaren. Försändelser som trots denna under- sökning förblir obeställbara får förstöras, säljas eller skänkas bort av PTS.

Det föreslås även ändringar i postlagen som innebär att det som sägs om avsändare i stället ska avse den person som ursprungligen har lämnat in en försändelse i syfte att den skulle förmedlas. Däri- genom anpassas reglerna i postlagen till förmedlingen av postför- sändelser.

Nya sekretessregler inom förmedlingsverksamheten

Utredningen föreslår att det ska gälla absolut sekretess för uppgifter om en särskild postförsändelse. Det omfattar uppgifter om den ur- sprungliga avsändaren, den slutliga mottagaren och uppgifter som utgör en del av försändelsens innehåll. Dessa uppgifter får inte lämnas ut, förutom till den slutliga mottagaren eller den ursprungliga avsänd- aren. Uppgiften om den slutliga mottagarens adress får dock inte lämnas ut till den ursprungliga avsändaren.

När det gäller andra uppgifter om den enskildes personliga för- hållanden, ska de endast kunna lämnas ut om det står klart att upp- gifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

För att förmedlingen ska kunna fungera behöver förmedlings- verksamheten tillgång till vissa uppgifter om den slutliga mottag- aren. Det föreslås därför att det införs sekretessbrytande bestäm- melser som innebär att sådana uppgifter ska kunna lämnas över från Skatteverkets folkbokföringsverksamhet till Skatteverkets förmed- lingsverksamhet.

Det föreslås även att uppgifter om myndighetens kontroller ska kunna beläggas med sekretess. Det gäller uppgifter om förberedelser, urval och metoder. Sådana uppgifter ska inte lämnas ut om det kan antas att syftet med kontrollerna motverkas av att uppgifterna röjs.

SOU 2025:90

Sammanfattning

Förmedlingsmyndighetens skadeståndsansvar vid förmedlingen av postförsändelser

Av skadeståndslagen (1972:207) följer att förmedlingsmyndigheten är skyldig att ersätta person- eller sakskador som myndighetens per- sonal vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. I och med att det inte blir fråga om någon myndighetsutövning, är myndigheten skyldig att ersätta rena förmögenhetsskador endast om de har vållats genom brott.

Personuppgiftsbehandlingen bedöms vara förenlig med gällande regler

Den personuppgiftsbehandling hos Skatteverket och PTS som för- anleds av förslagen i detta betänkande bedöms vara förenlig med EU:s dataskyddsförordning2 . Personuppgiftsbehandlingen hos Polismyn- digheten bedöms vara förenlig med brottsdatalagen (2018:1177).

Personuppgifterna kan behandlas med stöd av befintliga regler. Det behöver därmed inte föreslås några kompletterande regler om behandlingen av personuppgifterna.

Skatteverket bedöms kunna minska behovet av förmedling av postförsändelser genom informationsinsatser

Det har framkommit att myndigheter använder Skatteverkets för- medling för att skicka brev till personer med sekretessmarkering trots att de har tillgång till relevanta adressuppgifter. Det innebär att det tar onödigt lång tid innan brevet når den enskilde. Hanter- ingen innebär dessutom ökade kostnader för det allmänna. Dessutom innebär förmedlingen att försändelsen hanteras av ytterligare en myn- dighet och att den skickas flera gånger med ett postbefordringsföre- tag. I dessa situationer bedöms det i normala fall inte vara motiverat ur säkerhetssynpunkt att använda Skatteverkets förmedling.

Enskilda bedöms också kunna minska sitt behov av förmedling av postförsändelser genom att ansluta sig till en s.k. digital brevlåda,

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

Sammanfattning

SOU 2025:90

hantera fler ärenden genom internet och ansluta sig till tjänster som autogiro och e-faktura. Många gånger kan kommunikationen också ske genom telefonsamtal eller fysiska möten.

Genom att Skatteverket tar fram information som riktar sig till myndigheter, enskilda och företag bedöms behovet av att använda förmedlingen av postförsändelser kunna minska. Det kan leda till att enskilda får sin post snabbare och att kostnaderna för det allmänna minskar samtidigt som säkerheten för den enskilde bibehålls.

Konsekvenser av förslagen i betänkandet

Förslagen i detta betänkande förväntas leda till en ökad säkerhet för personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folk- bokföringen. Det beror framför allt på de ökade kontrollbefogen- heterna och att de föreslagna sekretessreglerna minskar risken för att uppgifter om de slutliga mottagarna röjs.

I och med att förmedlingen blir säkrare kommer risken för att de slutliga mottagarna utsätts för hot, våld och allvarliga trakasserier att minska. Förslagen förväntas också bidra till färre flyttar för dessa personer. Upprepade flyttar innebär en social och ekonomisk belast- ning som riskerar att drabba barn särskilt hårt.

Förslagen innebär dessutom bättre förutsättningar för en lång- siktig uppföljning av förmedlingsverksamheten och att Skatteverket får författningsstöd för sin hantering. På sikt förväntas det innebära en effektivare förmedlingsverksamhet.

Den nya regleringen innebär en ökad förutsägbarhet för myndig- heter, företag, organisationer och enskilda som använder förmed- lingen av postförsändelser. Ändringarna i postlagen innebär dessutom tydligare krav på postbefordringsföretagens hantering av förmed- lingspost.

Förslagen förväntas bidra till en bättre uppfyllelse av målsättnings- stadgandena i 1 kap. 2 § första och andra stycket regeringsformen samt Sveriges uppfyllelse av Europakonventionen3 , EU:s rättighets-

3Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna.

Summary

The Swedish Tax Agency has provided intermediation of postal items to vulnerable people since the 1990s. The agency currently delivers over 1.1 million postal items per year to people with pro- tected population registrations and confidentiality markings in the population registrations. This is an activity that has grown signifi- cantly in recent years and now it occupies 48 full-time employees at the agency.

The delivery of postal items is a necessary part of society's protec- tion of people who, for example, have ended destructive relation- ships, testified against criminal groups or who work with investi- gation or prosecution of crimes. The delivery ensures that these people can receive bills, summonses to healthcare and voting cards without the risk of being subjected to threats, violence and serious harassment.

Despite the fact that this activity occupies many employees and is a necessary part of society's protection of vulnerable persons, the Swedish Tax Agency's handling lacks statutory support. Further- more, the Swedish Tax Agency has not officially been assigned the task to intermediate postal items to vulnerable people. Problems regarding security and efficiency has also been identified.

This report proposes a new regulation of the intermediation of certain postal items. In addition, certain adjustments are proposed to the rules on undeliverable letters in the Postal Act (SFS 2010:1045) and new confidentiality provisions in the Public Access to Infor- mation and Secrecy Act (SFS 2009:400), which will apply to the Swedish Tax Agency's intermediation operations.

The new regulation on the Intermediation of Certain Postal Items, as well as the amendments to the Postal Act and Public Access to Information and Secrecy Act, are proposed to enter into force on 1 January 2027.

Summary

SOU 2025:90

The report also contains assessments of the Swedish Tax Agency's liability for damages of postal items and the processing of personal data that the mediation gives rise to.

A new regulation on the intermediation of certain postal items

The inquiry proposes that the intermediation should continue to cover persons with protected population registration and confident- iality markings in the population registration. However, the media- tion should be limited to letters and must be transmitted by a com- pany with a permit to conduct postal services in accordance with Chapter 2, Section 1 of the Postal Act. In addition, the service must be carried out with a certain regularity. The service must therefore be scheduled or follow a fixed delivery schedule regardless of how many items there is to deliver on any particular occasion.1

Letter refers to the same thing as in Chapter 1, Section 2 of the Postal Act, i.e. an addressed item that is enclosed by an envelope or another covering and weighs no more than 2 kg, as well as postcards, letter cards and similar items.

These requirements ensure that the postal service company meets reasonable requirements for reliability and the protection of the personal integrity of senders and recipients.

The inquiry proposes that the government should appoint the Swedish Tax Agency to provide a secure and efficient intermediation of certain postal items under the new law. The law should contain the general requirements that must be met in order for a postal item to be forwarded. The postal item should contain the necessary information about the original sender and the final recipient. In addition, that information should be hidden from unauthorized persons and the content should be protected. This applies in relation to each item separately. It is not allowed to package items with different final recipients in a common package. Minor deviations from the general requirements can be tolerated if they do not affect the security of the intermediation.

If there are minor deviations, a postal item can be forwarded even though it does not meet the general requirements. However,

1Prop. 2009/10:216 s. 87.

SOU 2025:90

Summary

these are exceptional cases. It is also proposed that the government should be able to delegate the power to issue more detailed regula- tions about these requirements to the Swedish Tax Agency.

Postal items shall not be forwarded if there is a suspicion that they may reveal the location of the final recipient, may cause damage to persons or property, or are otherwise suspected of being part of a criminal act. The Swedish Tax Agency shall be empowered to carry out checks necessary to detect such items but shall not be allowed to open the items or take other measures that makes it possible to read written messages contained in the postal item. The Swedish Tax Agency may not carry out targeted checks if they imply surveillance or mapping of a final recipient, unless the recipient has given consent to this.

When a postal item is suspected of causing harm to persons or property or is otherwise suspected of being part of a criminal act, the Police Authority must be notified. The Swedish Tax Agency shall hold the item for up to 14 days pending the Police Authority's handling. During this time, the postal item may be subjected to a seize or other coercive measures.

Items that cannot be delivered to the final recipient for various reasons should be returned to the original sender. Any information about the final recipient must be removed. Items that cannot be returned to the original sender should be sent to the Swedish Post and Telecom Authority and handled in accordance with the rules on undeliverable letters.

Amendment to the rules

on undeliverable letters in the Postal Act

The inquiry proposes that the Postal Act shall be amended to adapt the postal rules to the new regulation on intermediation of certain postal items, and that the Swedish Post and Telecom Authority should be able to use its powers to open undeliverable postal items in relation to all postal items that is intermediated.

Accordingly, the rules on undeliverable letters are proposed to cover postal items other than letters delivered by a postal service company, if the government extends the intermediation to apply to such items.

Summary

SOU 2025:90

It is also proposed that what is said about the sender should instead refer to the person who originally sent the postal item to the Swedish Tax Agency.

New confidentiality rules that cover the intermediation

The inquiry proposes that absolute confidentiality should apply to information about a specific postal item. This includes information about the original sender, the final recipient and information about the content of the item. This information may not be disclosed, except to the final recipient or the original sender. However, the information about the final recipient's address may not be disclosed to the original sender.

When it comes to other information about personal circum- stances, it should only be disclosed if it is clear that it can be done without harm to the individual or any close relatives.

The part of the Swedish Tax Agency that will handle the inter- mediation needs access to certain information about the final reci- pient. It is therefore proposed that such information can be trans- ferred from the population registration even if it is classified.

It is also proposed that information about the authority's inspec- tions should be able to be classified. This applies to information about preparations, selection and methods. Such information should not be disclosed if it can be assumed that the purpose of the inspec- tions would be conflicted by disclosing the information.

The liability for damages due

to the intermediation of postal items

The Tort Liability Act (SFS 1972:207) states that the intermediary authority is liable to compensate for personal or property damage caused by the authority's personnel through error or negligence in their duties. However, since this is not an exercise of authority, the authority is liable to compensate for pure financial damage only if it has been caused by a crime.

SOU 2025:90

Summary

The processing of personal data is deemed to be compatible with applicable regulations

The processing of personal data by the Swedish Tax Agency and the Swedish Post and Telecom Authority due to the proposals in this report is deemed to be compatible with the EU's General Data Protection Regulation2 . The processing of personal data by the Police Authority is deemed to be compatible with the Criminal Data Protection Act (SFS 2018:1177).

The personal data can be processed under existing rules. There is no need to propose any supplementary rules on the processing of personal data.

The Swedish Tax Agency is expected to be able to reduce the need for postal deliveries through information activities

It has emerged that authorities use the Swedish Tax Agency's inter- mediary to send letters to individuals with confidentiality markings, even though they have access to their addresses. This causes a delay for the recipient and increases the costs for the public sector. In addition, the intermediary means that the item will be handled by another authority and that it will be sent several times with a postal delivery company. In these situations, it is normally not considered a more secure way of handling the postal item.

Individuals are expected to be able to reduce their need for postal deliveries by connecting to a digital mailbox, handling more errands via the internet and connecting to services such as direct debit and e-invoice. In many cases telephone calls or physical meetings can replace the need for intermediation of postal items.

The Swedish Tax Agency can reduce the need to use the inter- mediation by addressing authorities, individuals and companies with information about other ways to communicate. This could lead to individuals receiving their messages faster and reducing the public costs, while maintaining a high security level.

2Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC.

Summary

SOU 2025:90

Consequences of the proposals in the report

The proposals in this report are expected to lead to increased security for persons with protected population registration or a confiden- tiality marking in the population registration. This is mainly due to the increased control powers and the confidentiality rules.

As the mediation process becomes more secure, the risk of the final recipients being exposed to threats, violence and serious harass- ment will decrease. The proposals are also expected to contribute to less people being forced to move to uphold their security level. It decreases the social and economic burden for these people. Repeated moves are usually very hard for children.

The proposals also mean better conditions for long-term follow- up of the intermediation activities. They also give the Swedish Tax Agency statutory support for its management. This is expected to increase the efficiency in the long run.

The new regulation means increased predictability for authorities, companies, organizations and individuals who use the intermedia- tion. The amendments to the Postal Act also mean clearer require- ments for postal companies that delivers postal items that is subjected to intermediation.

The proposals are expected to contribute to better fulfilment of the objectives stated in Chapter 1, Section 2, first and second para- graphs of the Swedish Constitution. They are also expected to con- tribute to better fulfilment of the European Convention on Human Rights3 , the Charter of Fundamental Rights of the European Union4 , the Convention on the Rights of the Child and the Istanbul Conven- tion5 . The proposals also have positive effects on gender equality and the protection of individuals' personal integrity.

3The Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

4EUT C 326, 26.10.2012, p. 391–407.

5The Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om det allmännas förmedling av postförsändelser till personer som är folkbokförda i Sverige och har

1.skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481), eller

2.sekretessmarkering i folkbokföringen enligt 5 kap. 5 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).

2 § Förmedlingen av postförsändelser ska omfatta brev som be- fordras genom postverksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser ska förmedlas enligt denna lag.

Definitioner

3 § I denna lag betyder

förmedling av postförsändelser: verksamhet som syftar till att den slutliga mottagaren ska kunna ta emot postförsändelser utan att röja sina adressuppgifter,

förmedlingsmyndighet: en sådan myndighet som ska tillhandahålla förmedling enligt 4 §,

Författningsförslag

SOU 2025:90

ursprunglig avsändare: den fysiska eller juridiska person som skickar en postförsändelse med syfte att den ska förmedlas,

slutlig mottagare: den fysiska person som den ursprungliga av- sändaren avser att postförsändelsen ska förmedlas till.

Ansvarig myndighet

4 § Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska till- handahålla en säker och effektiv förmedling av postförsändelser enligt denna lag.

Allmänna krav på postförsändelsen

5 § Postförsändelsen ska vara ställd till förmedlingsmyndigheten och innehålla nödvändiga uppgifter om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. Uppgifterna ska döljas för obehöriga och innehållet skyddas från insyn.

En postförsändelse som inte uppfyller kraven i första stycket ska inte förmedlas. Om det är fråga om mindre avvikelser som inte på- verkar säkerheten får förmedlingsmyndigheten ändå förmedla för- sändelsen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om kraven i första stycket.

Säkerhetskrav

6 § En postförsändelse ska inte förmedlas om det finns misstanke om att den

1.kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig,

2.kan orsaka skada på person eller egendom, eller

3.på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning.

Vid en sådan misstanke som avses i första stycket 2 eller 3 ska Polismyndigheten underrättas så snart som möjligt. Underrättelsen ska innehålla de uppgifter som förmedlingsmyndigheten lägger till grund för sin misstanke och uppgifter om vem som är försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mottagare.

SOU 2025:90

Författningsförslag

7 § En förmedlingsmyndighet får genomföra de kontroller som be- hövs för att förhindra att sådana försändelser som avses i 6 § förmedlas.

Kontrollerna får inte innebära att myndigheten tar del av inne- hållet i en postförsändelse genom att öppna den eller genom att bereda sig tillgång till förtroliga meddelanden som finns i den.

Kontrollerna får inte innebära övervakning eller kartläggning av en slutlig mottagares personliga förhållanden, om inte denne samtycker till sådana kontroller.

8 § Om en postförsändelse inte förmedlas enligt 6 § ska den slutliga mottagaren underrättas om vilken försändelse som har stoppats och grunden för det, om inte särskilda skäl talar emot att en sådan under- rättelse lämnas.

Hanteringen av postförsändelser som inte förmedlas

9 § Postförsändelser som inte ska förmedlas enligt denna lag, eller som inte kan delas ut till den slutliga mottagaren, ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren.

Postförsändelser som omfattas av en sådan underrättelse som avses i 6 § andra stycket ska dock hållas kvar av förmedlingsmyndigheten i avvaktan på Polismyndighetens hantering.

Postförsändelser får hållas kvar enligt andra stycket i högst 14 dagar räknat från dagen då försändelsen ankom till förmedlingsmyndig- heten.

10 § Postförsändelser som inte kan skickas tillbaka till den ursprung- liga avsändaren enligt 9 § första stycket ska skickas till den myndig- het som är tillståndsmyndighet enligt 2 kap. 2 § postlagen (2010:1045).

11 § Innan en postförsändelse hanteras enligt 9 § första stycket eller 10 § ska eventuella uppgifter om den slutliga mottagaren på försändel- sen tas bort eller göras oläsliga.

SOU 2025:90

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning (2026:000)

om förmedling av vissa postförsändelser

Härigenom föreskrivs följande.

Förordningens tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Definitioner

2 § Ord och uttryck som används i denna förordning har samma be- tydelse som i lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Ansvarig myndighet

3 § Skatteverket ska tillhandahålla förmedling av postförsändelser enligt 4 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Rätt att meddela föreskrifter

4 § Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om kraven i 5 § första stycket lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsänd- elser.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2025:90

1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 22 kap. 3 a och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 17 kap. 1 c § och 22 kap. 5 a §, och närmast före 17 kap. 1 c § och 22 kap. 5 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 kap.

Kontroll vid förmedling av postförsändelser

1 c §

Sekretess gäller för uppgift om för- beredelser, urval och metoder vid sådana kontroller som avses i 7 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser, om det kan antas att syftet med kontrollerna motverkas om uppgiften röjs.

22 kap.

3 a §1

Sekretessen enligt 1 § första stycket 2 hindrar inte att uppgift lämnas till en enskild enligt vad som föreskrivs i 23 a § 2–5 mönst- ringslagen (1983:929).

Sekretessen enligt 1 § andra stycket hindrar inte att uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde lämnas till ett auktoriserat delgivningsföretag.

Sekretessen enligt 1 § första stycket 1 eller 2 §, när det är fråga om skyddad folkbokföring, hindrar inte att uppgift lämnas till den myn-

1Senaste lydelse 2014:361.

SOU 2025:90

Författningsförslag

dighet som tillhandahåller förmed- ling av postförsändelser enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Förmedling av vissa postförsändelser

5 a §

Sekretess gäller i verksamhet som bedrivs enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser för

1.uppgift om en särskild post- försändelse, och

2.annan uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstå- ende till denne lider men.

Om sekretess inte följer av någon annan bestämmelse, får sådan upp- gift som avses i första stycket 1 läm- nas till den som är försändelsens ur- sprungliga avsändare eller slutliga mottagare. Uppgift om den slutliga mottagarens adress får dock inte lämnas till den ursprungliga avsänd- aren.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen enligt första stycket 2 i högst sjuttio år.

6 §2

Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket, 1 a, 1 b och 2 §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen

Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket, 1 a, 1 b, 2 och 5 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsför-

2Senaste lydelse 2024:243.

SOU 2025:90

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (2010:1045) dels att 2 kap. 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 14 §, och närmast före 2 kap. 14 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 11 §

Ett obeställbart brev som öppnats får inte undersökas närmare än som behövs för att det ska kunna skickas tillbaka till avsändaren. Om mottagaren, men inte avsändaren, framgår av brevets innehåll, får brevet sändas till mottagaren.

Vad som sägs i första stycket om att brev får sändas till mottagaren gäller inte brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Obeställbara postförsändelser som omfattas av förmedling

14 §1

Vad som sägs i 9–13 §§ ska även gälla andra postförsändelser än brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsänd- elser.

När bestämmelserna i 10 och

11 §§ tillämpas på postförsändelser som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsänd- elser ska det som sägs om avsändare i stället avse den fysiska eller juri-

1Tidigare 14 § upphävd genom 2022:1493.

2 Bakgrund

I Sverige utsattes omkring sju procent av befolkningen för hot under 2023. Under samma år var det ungefär tre procent som utsattes för misshandel.1 En del av dessa personer kan vara i behov av skydd för att leva ett så normalt liv som möjligt. Hoten och våldet drabbar en- skilda hårt, men riskerar också att få stora konsekvenser för samhället i stort. Om inte staten kan skydda enskilda som vittnar mot gärnings- män finns en överhängande risk för att brott förblir ouppklarade. På sikt riskerar det att leda till en ökad brottslighet och till att allmän- hetens förtroende för rättsväsendet undergrävs.2 I detta sammanhang kan också nämnas att Sverige har ratificerat den s.k. Istanbulkonven- tionen som innebär att vi har åtagit oss att skydda kvinnor och flickor mot alla former av våld, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck.3

Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstol- arna är centrala aktörer när det gäller att utreda och lagföra brott. Det arbete som bedrivs av dessa myndigheter är grundläggande för att skydda medborgarna från att utsättas för brott. Skyddet består dock av många delar. För barn och unga som riskerar att utsättas för brott är kommunernas socialtjänster av stor betydelse. Brottsoffer- myndigheten bedriver också ett betydelsefullt arbete när det gäller att främja brottsoffers rättigheter, uppmärksamma deras behov och bevaka deras intressen. Det finns dessutom många idéburna organi- sationer som bedriver ett viktigt arbete med att skydda utsatta kvinnor och barn.

Genom samhällets befogenheter att ingripa mot gärningsmän skapas ett skydd för personer som riskerar att utsättas för brott. För många utsatta personer skapas ett tillräckligt skydd genom att den

1Se Brottsförebyggande rådets Nationella trygghetsundersökning 2024, s. 20 och 24.

2Se Riksrevisionens rapport från den februari 2024 Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet, s. 7.

3Se Europarådets konvention från den 11 maj 2011 om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet.

Bakgrund

SOU 2025:90

som har utsatt dem för brott lagförs och straffas. Samtidigt finns det personer som riskerar att återigen utsättas för hot, våld och all- varliga trakasserier.

I ett rättssamhälle är det avgörande att brott upptäcks och lag- förs, liksom att gärningsmän straffas. Ofta kan det vara tillräckligt för att en gärningsman ska avhålla sig från att utsätta brottsoffret på nytt. Men ibland behöver utsatta personer ett mer långvarigt skydd.

Dessa personer kan själva behöva vidta olika åtgärder för att skydda sig. Det kan t.ex. handla om att flytta, byta arbete och begränsa an- vändningen av sociala medier m.m. För att skyddet ska bli verknings- fullt kan även staten behöva vidta olika åtgärder för att skydda den enskilde. Ofta handlar dessa åtgärder om att försvåra för potentiella gärningsmän att hitta den enskilde.

Genom en sekretessmarkering eller en markering för skyddad folkbokföring kan Skatteverket begränsa spridningen av den enskildes adressuppgifter. Därigenom kan dessa personers verkliga vistelse- ort hemlighållas. Samtidigt behöver de kunna ta emot myndighets- post, räkningar, kallelser till sjukvården m.m. utan att deras vistelse- ort riskerar att avslöjas. Det är mot denna bakgrund som Skatteverket tillhandahåller en förmedling av post till personer med skyddade personuppgifter.

Skatteverkets förmedling av postförsändelser används av myndig- heter, företag och privatpersoner som behöver skicka postförsänd- elser till personer med skyddade personuppgifter. Många gånger kan avsändarna sakna tillgång till mottagarnas kontaktuppgifter och i sådana fall är förmedlingen en förutsättning för att det ska vara möjligt att nå fram till dessa mottagare. Myndigheter som är en del av rätts- väsendet använder förmedlingen av postförsändelser i särskilt stor utsträckning, men förmedlingen är av betydelse även för andra myn- digheter. Lantmäteriet erbjuder t.ex. en tjänst för avsändare som vill komma i kontakt med ägare av fastigheter som har skyddade person- uppgifter. Ofta är uppgiften om vem som äger en fastighet känslig eftersom den kan användas av en potentiell förövare för att ta reda på var en viss person befinner sig. Lantmäteriet har i vissa fall bedömt att uppgiften om vem som äger en viss fastighet kan vara belagd med sekretess. Lantmäteriet är därför behjälpligt med att förse postför- sändelser med uppgift om fastighetsägaren och skickar därefter för-

SOU 2025:90

Bakgrund

sändelsen genom Skatteverkets förmedling av postförsändelser till fastighetsägaren.4

Skatteverket har hanterat förmedlingen av post till enskilda med skyddade personuppgifter sedan myndigheten tog över ansvaret för folkbokföringen 1991. I förarbetena till folkbokföringslagen (1991:481) framgår följande om hantering av post till personer med kvarskrivning (numera skyddad folkbokföring). ”I de fall då kvar- skrivning beviljats bör ingen bostadsadress anges i folkbokföringen. Postadressen bör vara skattemyndighetens adress. Post till personen kan då vidaresändas av skattemyndigheten. Bestämmelser om detta bör utfärdas av riksskatteverket.”5 Riksskatteverket, numera Skatte- verket, har tagit fram interna rutiner för hanteringen, men har inte utfärdat några föreskrifter på området. Det finns inte heller någon annan författningsreglering av förmedlingen av post till enskilda med skyddade personuppgifter.

Även om ovanstående förarbetsuttalanden avsåg den skyddsåtgärd som numera har ersatts av skyddad folkbokföring så begränsar sig inte Skatteverkets förmedling av post till personer med den skyddsåt- gärden. Postförmedling sker även till personer med sekretessmarker- ing i folkbokföringen. Dessutom har förmedlingsverksamheten vuxit kraftigt med åren. Riksrevisionen har granskat verksamheten och konstaterat att den tar förhållandevis stora resurser i anspråk. Totalt arbetade nästan 30 årsarbetskrafter vid Skatteverket med att förmedla post under 2022. Samma år förmedlade Skatteverket i genomsnitt 18 000 försändelser i veckan och närmare en miljon försändelser totalt under året. Ungefär åtta procent av utskicken bestod av reklam- utskick, försändelser från matkedjor eller medlemstidningar från fack- förbund. I många fall gick försändelserna att komma åt digitalt.6 Numera har verksamheten vuxit till att omfatta 48 årsarbetskrafter och över 1,1 miljon försändelser, se avsnitt 8.4.3.

Trots att Skatteverket har allokerat förhållandevis stora resurser till förmedlingsverksamheten har myndigheten haft svårt att hantera den stora mängden försändelser. Det har lett till att det kan ta lång

4Informationen om Lantmäteriets förmedling är hämtad från hemsidan https://www.lantmateriet.se/sv/om-lantmateriet/diariet-och- informationsredovisning/Kontakta-Lantmateriets-registrator/skicka-brev-till-en-person- som-ager-en-fastighet-och-har-skyddade-personuppgifter/ 2025-01-09.

5Prop. 1990/91:153, s. 117.

6Riksrevisionens rapport RiR 2024:1 från den februari 2024 Statens skydd av hotade personer

– brister i omfattning och effektivitet, s. 57. Rapporten behandlas även i regeringens skrivelse 2023/24:157 till riksdagen daterad den 5 juni 2024.

Bakgrund

SOU 2025:90

tid för försändelserna att nå mottagarna. Det förekommer också att försändelserna är skadade eller öppnade när de når mottagarna. Ibland kommer försändelserna inte fram över huvud taget. Det har dessutom förekommit att postförmedlingen används för att skicka spårsändare och därigenom avslöja var mottagaren befinner sig.7

Riksrevisionen har bedömt att Skatteverkets arbete med att för- medla post till personer som lever med skyddade personuppgifter kan bli mer effektivt och säkert. Skatteverket förmedlar reklamut- skick och andra försändelser som går att komma åt digitalt. Det bidrar till att postgången tar längre tid för de försändelser som be- höver komma fram snabbt, såsom kallelser till vården eller räkningar. Riksrevisionen ansåg också att det fanns säkerhetsrisker som berodde på att Skatteverket saknar befogenhet att kontrollera posten.8 Skatte- verket har också lyft problemen med bristande effektivitet och säker- het i postförmedlingen till regeringen. Regeringen tillsatte mot denna bakgrund denna utredning i december 2023.9

7Dessa problem beskrivs mer utförligt i avsnitt 8.1.

8Riksrevisionens rapport RiR 2024:1 från den februari 2024 Statens skydd av hotade personer

– brister i omfattning och effektivitet, s. 68.

9Se utredningens kommittédirektiv, dir. 2023:167.

3Utredningens uppdrag och arbete

3.1Uppdraget

3.1.1En översyn av Skatteverkets förmedling av postförsändelser

Utredningen har fått i uppdrag att se över Skatteverkets förmedling av post till personer med s.k. skyddade personuppgifter för att åstad- komma ett väl fungerande förfarande för en trygg och säker post- förmedling.1 I uppdraget ingår att analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras. Uppdraget omfattar även frågor om sekretess och personuppgiftsbehandling. I uppdraget ingår även att lämna nödvändiga författningsförslag. Ut- redaren är dessutom oförhindrad att behandla frågor som har sam- band med de frågeställningar som ska utredas, under förutsättning att uppdraget kan redovisas i tid.

3.1.2Avgränsning av personkretsen

Med skyddade personuppgifter avses vanligen följande skyddsåt- gärder:

•Skyddad folkbokföring

•Sekretessmarkering i folkbokföringen

•Fingerade personuppgifter.

1Se utredningens kommittédirektiv, dir. 2023:167.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:90

Fingerade personuppgifter beslutas av Polismyndigheten enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter. Personer med fingerade personuppgifter blir registrerade i folkbokföringen med andra person- uppgifter än de verkliga. Det är sedan dessa personuppgifter som används för att t.ex. ta emot postförsändelser. Dessa personer saknar alltså behov av att använda förmedling av postförsändelser och för- medling av post till dem kommer därför inte att behandlas i detta betänkande.

Som framgår nedan ska utredningen behandla grundläggande frågor om förmedlingen. Utredningen tolkar det som att det ingår i uppdraget att ta ställning till om förmedlingen även fortsättningsvis ska omfatta både personer med skyddad folkbokföring och personer med sekretessmarkering i folkbokföringen, eller om personkretsen som kan använda förmedlingen ska begränsas.

3.1.3Avgränsning avseende vilken myndighet som ska få i uppgift att hantera förmedlingen

Utredningens uppdrag omfattar den förmedling som tillhandhålls av Skatteverket. Av kommittédirektiven har inte framkommit att utredningen ska överväga om någon annan myndighet bör få i upp- gift att hantera denna förmedling. Utredningen bedömer därmed att det inte ligger inom uppdraget att överväga om någon annan myndighet bör få i uppdrag att hantera postförmedlingen. Samtidigt bör de förslag som lämnas i detta betänkande kunna stå sig över tid. Det är inte otänkbart att det i framtiden kan bli aktuellt att låta någon annan myndighet ta hand om hela eller delar av förmedlingen. I den mån det är möjligt har därför utredningen ambitionen att förslagen bör utformas på ett sådant sätt att de inte i onödan låser fast postför- medlingen till Skatteverket.

3.1.4Grundläggande frågor

I uppdraget ingår att utreda grundläggande frågor om förutsätt- ningarna för förmedlingen. Det handlar bl.a. om vilka försändelser som ska förmedlas. Det har t.ex. förekommit att matkassar, möbler och skrymmande paket har kommit in till förmedlingen. Det har

SOU 2025:90

Utredningens uppdrag och arbete

också förekommit att s.k. spårsändare har förmedlats till den slut- liga mottagaren.

Dessutom förekommer det att brev och paket är skadade vid an- komsten. Det innebär att det har uppstått frågor kring Skatteverkets ansvar vid förseningar och förluster till följd av förmedlingen.

I uppdraget ingår därför att

•kartlägga hur Skatteverkets postförmedling fungerar och utnyttjas,

•analysera hur postförmedlingen förhåller sig till regelverket för postverksamhet,

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras,

•analysera och bedöma eventuella ytterligare åtgärder för att ut- veckla Skatteverkets postförmedling, och

•analysera vilket rättsligt ansvar Skatteverket har för de försänd- elser som förmedlas.

3.1.5Frågor om sekretess och arkivering

Förmedlingen av postförsändelser kan ge upphov till allmänna hand- lingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsad när vissa förutsättningar är uppfyllda. Dessa begränsningar måste noga anges i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Dessutom behöver det beaktas om reglerna i arkivlagen (1990:782) om bl.a. bevarande och arkivering blir tillämpliga.

Det ingår därför i uppdraget att

•analysera och bedöma om, och i så fall när, handlingar inom Skatteverkets postförmedling förmedlar utgör allmänna hand- lingar,

•analysera och ta ställning till behovet av ändring i sekretesslag- stiftningen, och

•beakta i vilken mån reglerna i arkivlagen blir tillämpliga.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:90

3.1.6Frågor om kompletterande dataskyddsreglering

Skatteverkets förmedling innebär personuppgiftsbehandlingar som måste vara förenliga med tillämplig dataskyddsreglering. Dessutom är enskilda skyddade mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden, se 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen.

Utredningen ska därför:

•analysera och ta ställning till vilken behandling av personupp- gifter som kan aktualiseras vid Skatteverkets förmedling av post och i samband med det göra en integritetsanalys, och

•lämna nödvändiga förslag om en kompletterande dataskydds- reglering om det bedöms vara nödvändigt.

3.1.7Konsekvensbeskrivning

I uppdraget ingår att ange kostnadsberäkningar och andra kostnads- beskrivningar enligt kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen ska även:

•analysera och beskriva de samhällsekonomiska effekterna av förslagen,

•beräkna de offentligrättsliga effekterna och föreslå hur eventu- ella kostnader ska finansieras,

•belysa konsekvenserna för barn särskilt, och

•analysera och bedöma konsekvenserna för grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen, EU-rätten och andra internationella åtaganden som Sverige har ingått.

Förslagen måste vara förenliga med svensk grundlag, EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, Europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och Sveriges folkrätts- liga förpliktelser i övrigt.

SOU 2025:90

Utredningens uppdrag och arbete

3.2Utredningens arbete

Utredaren har biträtts av experter från Regeringskansliet, Skatte- verket, Post- och telestyrelsen, Jämställdhetsmyndigheten, Integri- tetsskyddsmyndigheten och Polismyndigheten.

Arbetet har bedrivits i samråd med experterna som fortlöpande har beretts tillfälle att lämna synpunkter och upplysningar både muntligt och skriftligt. Under utredningstiden har sammanlagt tio expert- gruppsmöten hållits. Inom ramen för dessa möten har utredningen hållit sig informerad om relevant arbete inom Regeringskansliet, ut- redningsväsendet och EU. Det har inte framkommit att det pågår något arbete på EU-nivå av betydelse för de frågor som utredningen hanterar.

Utredningen har därutöver deltagit i möten med Skatteverket och varit på studiebesök på myndighetens kontor i Stockholm och Göteborg för att ta del av hur förmedlingsverksamheten fungerar i praktiken. Vid dessa möten har utredningen hämtat in synpunkter och upplysningar från relevanta verksamheter inom Skatteverket.

Därutöver har utredningen varit på studiebesök hos PostNord och deltagit i ett möte med Svensk Adressändring.

På utredningens initiativ har möten med de idéburna organisa- tionerna Brottsofferjouren, ROKS och Unizon hållits. Vid dessa möten har utredningen inhämtat synpunkter och upplysningar om situationen för utsatta personer och hur den nuvarande förmedlingen fungerar.

Utredningen har även inhämtat upplysningar från Kriminalvården, Tullverket och Sveriges Kommuner och Regioner. Dessutom har ut- redningen varit i kontakt med företaget Finansiell ID-Teknik BID AB för att stämma av frågor om förutsättningar för att ansluta sig till BankID. Utredningen har därefter kontaktat de banker som utfärdar BankID samt Bankföreningen.

4Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

4.1Sekretessmarkering i folkbokföringen

Rätten att ta del av allmänna handlingar och sekretess

Av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, framgår att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar.1 Det gäller även i fråga om andra människors personuppgifter som förekommer i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får dock begränsas, bl.a. om det behövs för att förebygga brott och för att skydda enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden. Begränsningarna ska i så fall göras i en särskild lag, offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till (2 kap. 2 § andra stycket TF). Om en allmän handling omfattas av sådana begränsningar får anteckning om hinder att lämna ut den göras på handlingen med hänvisning till tillämplig bestämmelse, 2 kap. 20 § TF.

OSL innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud mot att lämna ut allmänna handlingar. Dessa sekretessbestämmelser innebär förbud mot att röja uppgift, oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (1 kap. 1 § andra stycket och 3 kap. 1 § OSL). Genom OSL:s bestämmelser om sekretess begränsas allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Sekretess gäller också i för- hållande till andra myndigheter (jfr 6 kap. 5 § OSL).

OSL innehåller även en bestämmelse som ansluter till bestäm- melsen i 2 kap. 20 § TF om anteckning på handlingen. Den finns i

5 kap. 5 § OSL och innebär att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om

1För en närmare beskrivning av vad som är en allmän handling, se avsnitt 6.2.

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

SOU 2025:90

sekretess, får myndigheten markera detta genom att en särskild anteckning görs på handlingen. Om handlingen är elektronisk får markeringen göras i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum då anteckningen gjordes, och den myndighet som har gjort anteckningen. Denna markering kallas sekretessmarkering. Bestäm- melsen är allmän och kan tillämpas av alla myndigheter.

Den centrala bestämmelsen om sekretess för verksamhet som avser folkbokföring finns i 22 kap. 1 § OSL. För att uppgifter som behandlas i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska omfattas av sekretess krävs att det av särskild anledning kan antas att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Det är fråga om ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångs- punkten är att uppgifterna är offentliga.

Sekretessmarkering begränsar spridningen av personuppgifter

Skatteverkets beslut om sekretessmarkering av uppgifter i folkbok- föringen är en administrativ åtgärd som i sig saknar rättsverkningar. Högsta förvaltningsdomstolen har därför bedömt att myndighetens beslut inte är överklagbara (se RÅ 2005 ref. 12 och RÅ 2006 ref. 61). Samtidigt innebär sekretessmarkeringen att Skatteverket, och andra myndigheter som hämtar uppgifter från folkbokföringsverksamheten, får en signal om att det kan finnas bestämmelser om sekretess som be- höver tillämpas. Samtidigt bör det understrykas att sekretessmarker- ingen inte innebär något ställningstagande till frågan om sekretess gäller. En prövning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet be- höver därmed alltid göras innan en handling eller en uppgift lämnas ut. I Skatteverkets folkbokföringsverksamhet är det framför allt folkbokföringssekretess enligt 22 kap. 1 § OSL som kan aktualiseras vid en sekretessmarkering. Genom bestämmelsen sekretessbeläggs uppgifter om enskilds personliga förhållanden i folkbokföringsverk-

samheten om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För andra myndigheter kan den mer generella 21 kap. 3 § OSL bli aktuell. Den omfattar uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefon-

SOU 2025:90

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

nummer, e-postadress eller annan jämförbar kontaktuppgift. Sekre- tessen gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Skaderekvisitet i 21 kap. 3 § och 22 kap. 1 § OSL är kvalificerat och rakt. Det innebär en stark presumtion för offentlighet. Det kan även finnas andra bestämmelser i OSL som behöver iakttas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Skatteverket är den myndighet som ansvarar för behandlingen av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten. Uppgifterna om folkbokföring hämtas sedan in av andra myndigheter som behöver uppgifterna i sin verksamhet. Skatteverkets system för distribution av uppgifter från folkbokföringsverksamheten till andra myndigheter kallas Navet. Det är ett s.k. aviseringsregister som ingår som ett del- system i folkbokföringsdatabasen och som syftar till att lämna ut personuppgifter i elektronisk form. Så länge den mottagande myndig- heten har rätt att få del av uppgifterna avgör denna myndighet själv vilka uppgifter som ska hämtas och på vilket sätt. I Navet kan alla offentliga aktörer hämta aktuella folkbokföringsuppgifter digitalt.2 Den mottagande myndigheten får även en signal från Navet när en person har sekretessmarkering och uppmärksammas därmed på att de uppgifter som hämtas in kan vara sekretessbelagda. Det är sedan upp till den mottagande myndigheten att göra en noggrann sekretess- prövning i det enskilda fallet om det blir aktuellt.

Det finns också ett intresse hos allmänheten att få tillgång till uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Uppgift- erna är dessutom offentliga så länge ingen sekretessregel har aktuali- serats. Distributionen av uppgifter till allmänheten sker genom Statens personadressregister, SPAR. Registret får användas både av myndigheter och enskilda. SPAR hämtar uppgifterna från Navet, men endast om det saknas sekretessmarkering eller markering om skyddad folkbokföring. Tillgången till uppgifter i SPAR är dessutom betyd- ligt mer begränsad jämfört med tillgången i Navet.3

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att Skatteverkets markeringar i folkbokföringsdatabasen förebygger spridningen av sekretessbelagda uppgifter på flera olika sätt. Dels innebär sekretessmarkeringarna att spridningen av uppgifter genom SPAR begränsas. Dels innebär sekre-

2Se SOU 2023:100, s. 1325.

3Ibid.

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

SOU 2025:90

tessmarkeringarna att andra myndigheter får en signal om att de uppgifter som hämtas in genom Navet kan vara belagda med sekretess och att de inte kan lämnas ut utan en noggrann sekretessprövning.

Förutsättningarna för att beviljas sekretessmarkering

Skatteverkets beslut om sekretessmarkering i folkbokföringen grundar sig på de generella reglerna om sekretessmarkering i 2 kap. 20 § TF och 5 kap. 5 § OSL. För att skapa en förutsägbarhet har myndigheten tagit fram en ordning för hantering sekretessmarker- ingar. Den innebär att en anmälan om sekretessmarkering som regel ska vara skriftlig. Om den avser barn ska i normala fall båda vårdnads- havarna göra en anmälan. Den enskilde ska dessutom redogöra för anledningen till att personuppgifterna ska sekretessmarkeras. Därtill bör läggas någon form av utredning som styrker påståendet om hot eller förföljelse.4

Skatteverkets beslut om att registrera en sekretessmarkering grundar sig i normala fall på reglerna om folkbokföringssekretess i 22 kap. 1 § OSL. Sekretessmarkering görs därmed om det av särskild anledning kan antas att ett utlämnande av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden leder till att denne eller någon närstående lider men.

När en enskild vill att Skatteverket ska föra in en sekretessmar- kering i folkbokföringen behöver det framgå vilka behov som för- anleder detta. Skatteverket har även möjlighet att begära biträde av Polismyndigheten och socialnämnden vid utredning av frågor om sekretessmarkering i folkbokföringen (se 17 a § andra stycket folk- bokföringslagen [1991:481]).

4.2Skyddad folkbokföring

För skyddad folkbokföring finns en särskild reglering i folkbok- föringslagen (1991:481). Av 6 § första stycket framgår att en person som huvudregel ska folkbokföras där han eller hon är att anse som bosatt. Skyddad folkbokföring enligt 16 § innebär ett undantag från denna huvudregel som gör att en person får vara folkbokförd på en

4Se Prop. 2017/18:145, s. 77.

SOU 2025:90

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

annan folkbokföringsort än där denne är bosatt. För att beviljas skyddad folkbokföring krävs att den enskilde av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier. Det krävs dessutom att åtgärden, med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar, kan antas tillgodose den enskildes behov av skydd.

Skyddad folkbokföring ersatte den tidigare skyddsåtgärden kvar- skrivning och innebär vanligtvis att en person är fortsatt folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten efter en flytt. Om det bedöms ge ett bättre skydd kan skyddad folkbokföring även ske på en annan ort. Om det kan antas ge tillräckligt skydd kan åtgärden dessutom beviljas utan någon föregående flytt (16 § andra stycket folkbokför- ingslagen). Även familjemedlemmar till den som behöver skydd kan beviljas skyddad folkbokföring (16 § tredje stycket nyss nämnda lag).

Av förarbetsuttalanden framgår att skyddad folkbokföring inte ska beviljas om den person som omfattas inte är beredd, eller saknar förmåga, att anpassa sig till vad som krävs för att skyddad folkbok- föring ska få avsedd effekt. Dessutom behöver även förutsättning- arna för familjemedlemmar och andra i den enskildes närhet att respektera de inskränkningar som skyddet innebär beaktas. Även barns inställning till åtgärden och deras förmåga att leva med denna ska alltså tas med i beaktande, men då ska även barnets ålder och mognad vägas in. Skyddad folkbokföring ska inte beviljas om den förföljde har en sådan koppling till förföljaren att skyddad folkbok- föring inte kan bli verkningsfull.5

I 22 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns bestämmelser om sekretess som kompletterar reglerna i folk- bokföringslagen. De innebär att uppgifter om den enskildes förhåll- anden som förekommer i ärenden om skyddad folkbokföring inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Det är fråga om ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att upp- gifterna inte får lämnas ut. Sekretessen överförs dessutom till andra myndigheter som får del av uppgifterna (22 kap. 3 § OSL).

Av folkbokföringslagen framgår att det är Skatteverket som be- slutar om skyddad folkbokföring. Skatteverket ska begära biträde av Polismyndigheten vid utredning av frågor om skyddad folkbok- föring om det inte är obehövligt. Dessutom får Skatteverket begära

5Prop. 2017/18:145, s. 129.

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

SOU 2025:90

bistånd av socialnämnd vid utredning av frågor om skyddad folkbok- föring (17 a § folkbokföringslagen).

Skatteverkets beslut i ärenden om skyddad folkbokföring får som huvudregel överklagas till förvaltningsrätt (se 38–41 §§ folk- bokföringslagen).

4.3Beskrivning av personerna som har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering

i folkbokföringen

Av dem som lever med skyddad folkbokföring eller sekretess- markering i folkbokföringen ser fördelningen ut på följande sätt:

40 procent är barn, 40 procent är kvinnor och 20 procent är män.6 Det är alltså främst kvinnor och barn som lever med skyddade personuppgifter.

Orsaken till att personer behöver skyddade personuppgifter varierar, men vissa skyddsskäl är vanligare än andra. Tidigare har det saknats uppgifter om vilka skyddsskäl som är vanligast, men 2023 publicerade Skatteverket en enkätstudie som omfattar sekretess- markeringar och skyddad folkbokföring7 . I den tillfrågades person- erna om anledningen till att de har skyddade personuppgifter.

I Skatteverkets studie uppgav nästan hälften att de som svarade att de hade beviljats skyddade personuppgifter på grund av hot och våld i en tidigare nära relation. Därefter svarade flest personer att de hade skydd på grund av hot från kriminella miljöer (20 procent) och arbetsrelaterat hot och våld (19 procent). 10 procent svarade att de hade skydd på grund av hedersrelaterat hot och våld. Ungefär fyra procent uppgav att skyddet berodde på hot och våld på grund av sexualitet, könsuttryck, religion eller etnicitet.8

När det gäller skyddad folkbokföring var den i särklass vanligaste skyddsgrunden hot och våld i nära relation (58 procent). För dessa personer var det endast fem procent som hade fått skydd på grund av arbetsrelaterat hot och våld. För de som beviljats sekretessmark- ering var det 33 procent som fått skydd på grund av arbetsrelaterat hot och våld och 32 procent som beviljats skydd på grund av hot och

6Riksrevisionens rapport från den februari 2024 Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet, s. 21.

7Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter.

8Ibid, s. 9 ff.

SOU 2025:90

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

våld i nära relation. Andelen som hade skydd på grund av hedersrela- terat hot och våld var högre för de som hade beviljats skyddad folk- bokföring (15 procent jämfört med sex procent för de som levde med sekretessmarkering).9

Sammanfattningsvis framgår att de flesta får sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring på grund av hot och våld i nära rela- tioner, men även på grund av hot och våld i arbetet. Skyddsgrunden hot och våld i nära relation är särskilt vanlig bland de som lever med skyddad folkbokföring. För de som lever med sekretessmarkering är det ungefär lika vanligt att skyddet behövs i förhållande till när- stående som att det behövs på grund av arbete.

4.4Personer med skyddad folkbokföring är en särskilt utsatt grupp

Av Skatteverkets enkätstudie från 2023 framgår följande socioeko- nomiska faktorer i fråga om de som lever med sekretessmarkering respektive skyddad folkbokföring.

För de personer som lever med skyddad folkbokföring svarade

70 procent att de var ensamstående eller ensamstående med barn. Endast 23 procent svarade att de levde med partner eller partner med barn. För de som levde med sekretessmarkering var det betydligt fler personer som levde med en partner eller med en partner med barn (52 procent).10

Nästan var tredje person med skyddad folkbokföring angav att de var arbetssökande, sjukskrivna eller saknade sysselsättning. För de som levde med sekretessmarkering var motsvarande siffra 13 procent. Sysselsättningsgraden för personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering var också lägre än för befolkningen i stort (47 res- pektive 71 procent jämfört med 82 procent för personer i åldern 20–64 år i Sverige).11

I Skatteverkets studie ingick även en självskattning av upplevd fysisk och psykisk hälsa. Av de som lever med skyddad folkbok- föring var det 20 procent som uppgav att de upplevde att de hade dålig eller mycket dålig fysisk hälsa. Motsvarande siffra för de som lever med sekretessmarkering var 12 procent. Det är betydligt högre

9Ibid, s. 10 f.

10Ibid, s. 14.

11Ibid.

Allmänt om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring

SOU 2025:90

andel jämfört med befolkningen i stort (där siffran ligger på sex pro- cent). När det gällde den psykiska hälsan svarade 31 procent av per- sonerna med skyddad folkbokföring att de upplevde en dålig eller mycket dålig psykisk hälsa. Motsvarande siffra för de som levde med sekretessmarkering var 20 procent. Det är också förhållandevis höga siffror.12

Av de fritextsvar som Skatteverket fick in framgår också att många individer med skyddad folkbokföring upplevde stress och utanförskap. Många nämnde bestående psykiska, men även fysiska men, från misshandel av den som de sökt skydd ifrån. En del uttrycker även oro för barnens situation och anger t.ex. att de inte kan hämta ut mediciner till sina barn och att barn med diagnoser riskerar att falla mellan stolarna.13 I en rapport som Jämställdhetsmyndigheten publicerade 2022 framkommer en liknande bild. Av de intervjuer som myndigheten hade gjort framgick att det våld som personerna hade utsatts för hade fått omfattande och allvarliga konsekvenser. Personerna uppgav att de hade varit utsatta för fysiskt-, psykiskt-, ekonomiskt-, sexualiserat- och materiellt våld i olika omfattning. Konsekvenserna av våldet var att två tredjedelar av de intervjuade kvinnorna hade diagnosticerats med posttraumatiskt stressyndrom. Det gällde även flera av barnen. Konsekvenserna av det ekonomiska våldet var särskilt omfattande och pågick ofta under lång tid efter uppbrottet.14

Sammanfattningsvis är de som lever med skyddade personupp- gifter en utsatt grupp, särskilt de som lever med skyddad folkbok- föring.

12Ibid, s. 15 ff.

13Ibid, s. 18.

14Jämställdhetsmyndighetens rapport från mars 2022 Skyddade personuppgifter – oskyddade personer, s. 28.

5Skyddade adressuppgifter i andra länder

5.1Något om tillgången till personuppgifter i Sverige

För att kunna göra en rättvisande jämförelse mellan skyddet för utsatta personer i Sverige och andra länder behöver man först beakta hur tillgängliga personuppgifter, och däribland adressuppgifter, är i de olika länderna. I länder där personuppgifter är offentliga kan be- hovet av skyddsåtgärder för utsatta förutsättas vara större jämfört med i länder där personuppgifter inte finns allmänt tillgängliga.

I Sverige är utgångspunkten att uppgifter i myndigheternas register är offentliga och att de kan begäras ut av enskilda. Det gäller även adressuppgifter. Det är endast om det av särskild anledning kan antas att ett utlämnande skulle kunna leda till skada eller men som en upp- gift kan hemlighållas.1 Som utgångspunkt kan alltså var och en be- gära, och få ut, adressuppgifter från Skatteverket. Det är en följd av att Sverige har en långtgående offentlighetsprincip.

Vid sidan av att uppgifter hos svenska myndigheter som huvud- regel är offentliga finns många personuppgifter om enskilda publi- cerade på olika söktjänster på internet. Bakgrunden till det är att Sverige har en lång tradition med en detaljerad grundlagsreglering av tryckfriheten. Den syftar till att ge ett starkt skydd åt yttrande- friheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Tryckfriheten regleras genom tryckfrihetsförordningen, TF, som är en grundlag. Genom införandet av yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, 1992 gjordes den tryckfrihetsrättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer.2 Det skydd som följer av TF och YGL är starkt och får inte begränsas annat än genom dessa grundlagar.3 Yttranden som

1Jfr 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

2Se SOU 2012:55, s. 157.

3Se 2 kap. 1 § andra stycket regeringsformen.

Skyddade adressuppgifter i andra länder

SOU 2025:90

inte omfattas av dessa grundlagar får däremot begränsas genom lag under vissa angivna förhållanden.4

Publiceringar på internet faller som huvudregel utanför tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpnings- områden och omfattas i stället av det svagare skyddet i regerings- formen. Genom den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § YGL kan dock skyddet som ges genom YGL utsträckas till att även omfatta infor- mation som tillhandahålls från webbplatser på begäran (dvs. sök- tjänster). För det krävs dock bl.a. att det finns ett utgivningsbevis för verksamheten.

Möjligheten att erhålla grundlagsskydd för webbplatser genom att ansöka om utgivningsbevis är inte oproblematisk ur ett integritets- skyddsperspektiv. Under lagstiftningsprocessen påpekade Konsti- tutionsutskottet särskilt att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta webbsidor som är rena personregister.5 Denna problematik har lett till att regeringen har tillsatt en utred- ning som har i uppdrag att analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för söktjänster som offent- liggör uppgifter om bl.a. enskildas adresser. I betänkandet Person- uppgifter och mediegrundlagarna (SOU 2024:75) redovisas utred- ningens förslag.

Sammanfattningsvis är tillgången till personuppgifter i form av bl.a. adressuppgifter mycket stor i Sverige. De kan som huvudregel begäras ut från Skatteverket och förekommer på olika söktjänster som exempelvis Eniro och Hitta.se. Det svenska grundlagsskyddet för söktjänster med utgivningsbevis är troligen unikt ur ett inter- nationellt perspektiv. Mot denna bakgrund är det troligt att behovet av att skydda adressuppgifter för utsatta personer är starkare i Sverige jämfört med i andra länder.

5.2Norge

I Norge är det Politiet (polisen) eller Barnevernet (motsvarigheten till kommunens socialtjänst) som beslutar om skyddad adress. Skatte- etaten (landets skattemyndighet) registrerar att personen har fått skyddad adress och vidtar åtgärder för att de uppgifter som myndig-

4Se 2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen.

5Bet. 2001/02:KU21, s. 32.

SOU 2025:90

Skyddade adressuppgifter i andra länder

heten delar med andra myndigheter skyddas även hos dem. Skyddet begränsar vem som får tillgång till personens adress, men omfattar även andra geolokaliserande uppgifter.

När det gäller själva postförmedlingen så är det Politiet som sköter den när det är den myndigheten som har beslutat om åtgärden. När det gäller skyddad adress som beslutas av Barnevernet så är det Skatte- etaten som sköter förmedlingen. Det beror på att det har bedömts lämpligt att en statlig myndighet sköter förmedlingen.

I Norge lever ungefär 750 personer med skyddad adress. Kraven för att få skydd är betydligt högre jämfört med i Sverige. Dessutom används digital kommunikation med myndigheter i hög utsträck- ning. Antalet försändelser är därmed betydligt färre.6

5.3Finland

Finland har ingen motsvarighet till Sveriges förmedling av post. Däremot hanterar Myndigheten för digitalisering och befolknings- data (MDB) en åtgärd som kallas spärrmarkering.

Ett antal myndigheter i Finland har direkt tillgång till de spärr- markerade adressuppgifterna i befolkningsdatasystemet och kan därför skicka post direkt till den enskildes adress. Vilka myndigheter som får tillgång till spärrmarkerade adressuppgifter, eller andra geo- lokaliserande uppgifter, bedöms utifrån vad som ingår i myndighet- ens uppdrag och om det är absolut nödvändigt för dem att få tillgång till uppgifterna. Det är MDB som gör den bedömningen. Dessutom begränsas tillgången till spärrmarkerade uppgifter så att endast viss personal får tillgång till uppgifter som är spärrmarkerade. I de fall en myndighet inte har tillgång till spärrmarkerade uppgifter kan myndigheten i enskilda fall kontakta MDB för att få tillgång till adressuppgiften.

Personer som har spärrmarkering kan anmäla en kontaktadress som registreras i befolkningsdatasystemet. Då är kontaktuppgiften offentlig och kan lämnas ut till den som ber om adressuppgifter för ett godtagbart ändamål. Uppgifter om boende bör inte framgå av kontaktadressen. I praktiken har kontaktadresserna fått en liten be- tydelse eftersom det finns så få sådana registrerade.7

6E-post den 22 april 2024 från Skatteetaten.

7E-post den 29 april 2024 från Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata.

Skyddade adressuppgifter i andra länder

SOU 2025:90

5.4Danmark

I Danmark finns ingen motsvarighet till förmedlingen av post. Där- emot finns det en möjlighet att skydda namn- och adressuppgifter i det centrala personregistret. Skyddet hindrar privata aktörer från att få tillgång till den skyddades namn och adressuppgifter. Privata aktörer kan dock få tillgång till uppgifterna om de har ett rättsligt krav eller ett annat rättsligt intresse av att få del av dem. För att upp- gifterna ska lämnas ut krävs att den som vill få del av uppgifterna har ett intresse som överstiger den registrerade personens behov av skydd. Skyddet gäller i ett år, men kan förlängas.8

5.5Nederländerna

I Nederländerna är det kommunerna som ansvarar för att registrera invånarnas adresser. När det finns särskilda skäl kan personer tillåtas att registrera andra adresser än deras faktiska bostadsadress. Personer som är utsatta för hedersrelaterat våld, förföljelse, hot etc. har denna möjlighet. Den används även för personer som saknar fast adress, är intagna i fängelse eller på en psykiatrisk klinik eller som bor på härbärge.

Skyddsbehövande kan låta registrera en adress till en annan person eller organisation som agerar mellanhand. Ansökan görs till kom- munen där mellanhanden är registrerad. Det är sedan denna mellan- hand som ansvarar för att vidarebefordra post till den utsatte.9

5.6Polen och Österrike

I Polen finns flera möjligheter för personer med skyddad adress att ta emot postförsändelser.

Privatpersoner har alltid möjlighet att hyra en postbox på ett post- kontor och hämta posten där. Personerna har också möjlighet att ge fullmakt åt någon annan att hämta posten.

I nödsituationer kan personer som samarbetar med åklagare eller polis använda myndighetens adress för att ta emot post. I dessa fall

8Beskyttelser i CPR https://www.cpr.dk/borgere/beskyttelser-i-cpr hämtad 2024-06-20.

9E-post den 24 maj 2024 från Dutch National Office for Identity Data.

SOU 2025:90

Skyddade adressuppgifter i andra länder

sker en överenskommelse om hur posten ska lämnas över till mot- tagaren.

Om den skyddade deltar i ett kronvittnesprogram är det den polis- man som är ansvarig för kronvittnesskyddet som tar emot posten från befordringsföretaget och som lämnar över den till den skyddade personen.10

I Österrike används också lösningen med postboxar på post- kontor, men det är också möjligt att ta emot post genom särskilt registrerade adresser. I Österrike kan alla som kan visa att de har ett skyddsbehov få sina uppgifter blockerade.11

5.7Övriga länder

Som framgått ovan förekommer att förmedlingen av postförsänd- elser sker som en del av skyddet för brottsoffer och vittnen. Ungern är ett sådant exempel. Där kan vittnen använda en postadress som tillhandahålls genom vittnesskyddet. De som arbetar med detta skydd ser sedan till att mottagaren får sin post.12

Det finns också länder som saknar en motsvarighet till Sveriges förmedling av postförsändelser. Däribland kan nämnas Malta13 och Luxemburg.14

10E-post den 13 juni 2024 från Liaison Bureau Poland, Europol.

11E-post den 27 maj 2024 från Bundesministerium Inneres.

12E-post den 10 juni 2024 från Liaison Bureau Hungary, Europol.

13E-post den 1 juni 2024 från Liaison Bureau Malta, Europol.

14E-post den 30 maj 2024 från Liaison Bureau Luxembourg, Europol.

6 Grundläggande regler

6.1Yttrande- och informationsfrihet

6.1.1Regeringsformen

Regeringsformen, RF, är en av Sveriges viktigaste grundlagar. I 2 kap. RF finns ett skydd för medborgarnas grundläggande fri- och rättig- heter. Skyddet omfattar bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Skyddet gäller i förhållande till det allmänna (se 2 kap. 1 § 1 och 2).

Av 2 kap. 20 och 21 §§ RF framgår att en begränsning i yttrande- och informationsfriheten måste göras genom lag. Begränsningar får endast göras om de behövs för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Det är inte tillåtet att införa begränsningar enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- ning.

Yttrande- och informationsfriheten får begränsas för vissa sär- skilt angivna ändamål, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säker- het, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Utöver dessa ändamål får yttrande- och infor- mationsfriheten endast begränsas om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 23 §). Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) är exempel på regler som begränsar yttrande- och informationsfriheten.

Regeringsformen innehåller ett särskilt skydd för enskilda mot att utsättas för undersökning av brev eller annan förtrolig försänd-

Grundläggande regler

SOU 2025:90

else. Detta skydd gäller i förhållande till det allmänna (2 kap. 6 § första stycket). Dessa försändelser får alltså inte undersökas genom t.ex. genomlysning. Däremot omfattas inte vykort eller reklamblad, vilket beror på att de varken utgör brev eller förtroliga försändelser. Skyddet mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse gäller endast när försändelsen är under befordran. När försändelsen når mottagaren kan dock andra skyddsregler aktualiseras.1

Begränsningar av skyddet mot att utsättas för undersökning av brev eller förtrolig försändelse måste, på samma sätt som vid begräns- ningar av yttrande- och informationsfriheten, ske genom lag och för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 2 kap. 20 och 21 §§). Exempel på begränsningar finns i 27 kap. rättegångs- balken som innehåller bestämmelser som ger brottsbekämpande myndigheter rätt att hålla kvar och beslagta försändelser.

RF innehåller även ett mer allmänt skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och inne- bär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden (2 kap. 6 § andra stycket). Även detta skydd får inskränkas genom lag om inskränkningarna sker för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 2 kap. 20 § 2 och 21 §).

Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte, utan vilken effekt som åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartlägg- ning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ”betydande intrång” ska både åtgärdens om- fattning och arten av det intrång som åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Skyddet aktualiseras endast vid sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär.2

1Prop. 1975/76:209 s. 147 f. och s. 287.

2Prop. 2009/10:80, s. 250.

SOU 2025:90

Grundläggande regler

6.1.2Europakonventionen

En annan grundläggande rättighetsstadga är den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, även kallad Europakonventionen. Konventionen är inkorporerad i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den euro- peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § RF följer att lag eller andra föreskrifter inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden som följer av denna konvention.

I detta sammanhang är framför allt artikel 8 av intresse. Den ger var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentliga myndigheter får inte inskränka åtnjut- ande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det är nöd- vändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till före- byggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 8 ger inte enbart upphov till en negativ förpliktelse för det allmänna, utan innebär också att det allmänna måste se till att enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för privat- och familjeliv. Ett sådant skydd kan tillförsäkras genom bl.a. kriminalisering av olika handlingar som innebär intrång i den personliga integriteten.3

Artikel 10 i Europakonventionen ger var och en rätt till yttrande- frihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Europakonventionen med- ger dock inskränkningar av denna rättighet. Sådana begränsningar måste vara föreskrivna i lag och vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter eller för att förhindra att för- troliga underrättelser sprids.

3Se t.ex. SOU 2015:31 s. 52 f. och SOU 2017:75 s. 60 f.

Grundläggande regler

SOU 2025:90

6.1.3EU:s rättighetsstadga

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, även kallad EU:s rättighetsstadga4 , innehåller bestämmelser om respekt för enskildas privatliv, familjeliv och kommunikationer (artikel 7) samt om skydd för yttrande- och informationsfriheten (artikel 11). Skyddet för yttrande- och informationsfriheten innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

EU:s rättighetsstadga ska, i den mån den innehåller rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen, ha samma innebörd och räckvidd som denna konvention. EU:s rättig- hetsstadga får dock gå längre än konventionen (artikel 52.3).

Fri- och rättigheterna i EU:s rättighetsstadga får endast begränsas genom lag. Begränsningarna måste dessutom vara förenliga med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1).

EU:s rättighetsstadga är bindande genom det s.k. Lissabonför- draget5 och har inom sitt tillämpningsområde företräde framför svensk rätt.

6.2Rätten att ta del av allmänna handlingar

Rätten att del av allmänna handlingar och offentlighetsprincipen

I Sverige finns en långtgående offentlighetsprincip som bl.a. ger en- skilda rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rättighet kan sägas vara en förutsättning för yttrande- och informationsfriheten, men kan också hamna i konflikt med rätten till förtroliga försändelser. Reglerna om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen, TF.

4EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407.

5Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, EUT C 306, 17.12.2007, s. 1–271.

SOU 2025:90

Grundläggande regler

Utgångspunkten är att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 §). Denna rätt får dock begränsas, bl.a. om det behövs för att förebygga brott eller för att skydda enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska i så fall göras i en särskild lag, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till (se 2 kap. 2 § TF). I av- snitt 4.2 finns en redogörelse för sekretessregler som kan aktualiseras för personer med skyddad folkbokföring. De begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar.

Rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter två led. Det som begärs ut måste för det första utgöra en handling och för det andra måste handlingen vara allmän.

Vad är en handling och när är den förvarad hos myndigheten?

Med handling avses i TF en framställning i skrift eller bild samt upp- tagningar som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt genom tekniska hjälpmedel (2 kap. 3 §).

Av förarbetena framgår att handlingsbegreppet ska förstås brett. Med upptagningar i skrift eller bild avses s.k. traditionella handlingar, men framställningarna kan ha gjorts på annat än papper så länge det huvudsakliga är själva framställningen och inte materialet. Som exempel på material som kan vara bärare av framställningar nämns väv, trä eller metall. Dessa framställningar utgör traditionella hand- lingar så länge de kan uppfattas med ögat utan tekniska hjälpmedel. Till tekniska upptagningar räknas däremot sådana framställningar som normalt sett kräver tekniska hjälpmedel för att kunna uppfattas, däri- bland datorprogram som är maskinellt lagrade.6

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett rättsfall från 1970-talet uttryckt att till handling närmast är att hänföra skriftliga meddel- anden, i vilken form de än framträder och hur skriften än har åstad- kommits. Vidare uttryckte domstolen att den vanliga skriftliga formen för att uttrycka tankeinnehåll på grund av den tekniska utvecklingen i hög utsträckning hade ersatts av upptagningar av skilda slag.7 I dag är utan tvekan de tekniska upptagningarna det dominerade handlings- slaget.

6Se prop. 1975/76:160, s. 120.

7Se rättsfallet RÅ 1971 ref. 15.

Grundläggande regler

SOU 2025:90

Som exempel på tekniska upptagningar kan nämnas e-post, infor- mation på USB-stickor eller andra minneskort. Myndigheter be- handlar dessutom många uppgifter i olika datasystem genom s.k. upptagningar för automatiserad behandling. När det är fråga om sammanställningar av uppgifter som är tillgängliga för myndigheten genom tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, eller som kan göras tillgängliga genom rutinbetonade åtgärder som myn- digheten får använda, så blir det också fråga om handlingar i TF:s mening (se 2 kap. 6 och 7 §§). För att en handling ska vara allmän krävs dels att den förvaras hos myndigheten, dels att den är att anse som inkommen eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 §).

En upptagning anses förvarad hos myndigheten, om den är till- gänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling kan dessutom anses vara förvarad hos en myndighet även om den inte har fått sin slutliga form. En förut- sättning för att en sådan handling ska anses vara förvarad hos myndig- heten är att den kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (jfr 2 kap. 6 §). I 2 kap. 8 § finns undantag för brev eller andra med- delanden som är ställda personligen till den som innehar befattning vid en myndighet.

När är en handling inkommen eller upprättad?

Som framgått ovan är en handling allmän antingen om den är in- kommen eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 §).

En handling anses inkommen när den har anlänt till myndigheten eller har kommit behörig befattningshavare till handa. För upptag- ningar gäller att de anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort dem tillgängliga för myndigheten med ett sådant tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar (2 kap. 9 § första stycket). Åtgärder som vidtas endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit, ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten (2 kap. 9 § tredje stycket).

En handling anses som huvudregel upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats

SOU 2025:90

Grundläggande regler

hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt (2 kap. 10 § första stycket).

Undantag från huvudregeln om att handlingar blir allmänna när de har expedierats

2 kap. 10 § andra stycket innehåller vissa undantag från huvudregeln om att handlingar upprättas när de expedieras. Diarier, journaler och sådana register eller förteckningar som förs löpande anses upprättade när de har färdigställts (1). Domar och beslut samt därtill hörande protokoll och andra handlingar anses ha upprättats när domarna eller besluten har avkunnats eller expedierats (2). Andra protokoll och an- teckningar från en myndighet anses ha upprättats när de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt (3).

Särskilda regler gäller också för minnesanteckningar, utkast och koncept. Minnesanteckningar som en myndighet har gjort anses inte som allmänna handlingar så länge de inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckningar avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, förutom till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift (2 kap. 12 § första stycket). Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skriv- else och andra därmed jämställda handlingar, som inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering, anses inte heller som allmänna handlingar (2 kap. 12 § andra stycket).

2 kap. 14 § första stycket innehåller ytterligare några undantag från regeln om att handlingar blir allmänna när de expedieras. I detta sammanhang är det framför allt undantaget för brev, telegram och andra sådana handlingar som kan vara av intresse. Så länge de har lämnats in till eller har upprättats hos en myndighet endast för be- fordran av meddelande anses de inte utgöra allmänna handlingar.

I rättsfallet HFD 2019 ref. 29 konstaterade Högsta förvaltningsdom- stolen att undantaget inte var tillämpligt på en försändelse till en intagen som Kriminalvården höll kvar och granskade. Domstolen slog fast att bestämmelsens ordalydelse innebär att bestämmelsen endast kan tillämpas när myndighetens befattning med brevet är

Grundläggande regler

SOU 2025:90

begränsat till att vidarebefordra det till någon, vilket också framgår av motiven till bestämmelsen.8

Handlingar som överlämnas mellan organ inom en myndighet anses också vara upprättade respektive inkomna om organen upp- träder som självständiga i förhållande till varandra (2 kap. 11 §).

6.3Skyddet för personuppgifter

Den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG, även kallad EU:s dataskyddsförordning. Förordningen syftar till att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Förordningen syftar också till att säkerställa ett fritt flöde av personuppgifter inom EU (se artikel 1). I Sverige finns även lagen (2018:218) med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning, även kallad dataskyddslagen.

Tillämpningsområdet för EU:s dataskyddsförordning

Det materiella tillämpningsområdet omfattar sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Vad som avses med personuppgifter framgår av artikel 4.1. I korthet kan sägas att personuppgifter är varje uppgift som enskilt eller tillsammans med andra uppgifter kan knytas till en levande fysisk person. Av artikeln framgår också att personuppgifter kan knytas till personen antingen direkt eller in- direkt. Namn och personnummer är exempel på vad som brukar kategoriseras som direkta personuppgifter. Telefonnummer, regi- streringsnummer på fordon och diarienummer är exempel på upp- gifter som kan identifiera personer indirekt.

Vissa undantag från tillämpningsområdet finns dock. EU:s data- skyddsförordning gäller egentligen endast behandling av personupp-

8Se prop. 1975/76:160 s. 171 ff.

SOU 2025:90

Grundläggande regler

gifter som utgör ett led i en verksamhet som omfattas av unionsrätten (artikel 2.2 a), men Sverige har valt att utvidga tillämpningsområdet även till andra verksamheter som inte omfattas av unionsrätten.

Behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten, Försvarets radio- anstalt, Säkerhetspolisen eller personuppgiftsincidenter som ska rapporteras enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) faller dock utanför EU:s dataskyddsförordning (se 1 kap. 2 och 3 §§ dataskyddslagen).

EU:s dataskyddsförordning gäller inte heller sådan personuppgifts- behandling som omfattas av tillämpningsområdet för Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande rådets ram- beslut 2008/977/RIF (dataskyddsdirektivet) (se artikel 2.2 d). Direk- tivet är infört i svensk rätt genom brottsdatalagen (2018:1177).

Personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Av artikel 4.7 i EU:s dataskyddsförordning framgår att med person- uppgiftsansvarig avses fysiska eller juridiska personer, offentliga myndigheter, institutioner eller andra organ som ensamt eller till- sammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behand- ling av personuppgifter. I vissa fall kan personuppgiftsansvariga pekas ut genom unionsrätt eller genom medlemsstaternas nationella rätt. Med personuppgiftsbiträde avses enligt artikel 4.8 fysiska eller juridiska personer, offentliga myndigheter, institutioner eller andra organ som behandlar personuppgifter för en personuppgiftsansvarigs räkning. Det är den personuppgiftsansvarige som ska se till att person- uppgifter behandlas enligt de grundläggande principerna i EU:s data-

skyddsförordning (se artikel 5 i EU:s dataskyddsförordning).

Rättslig grund för behandling av personuppgifter

Av artikel 6 i EU:s dataskyddsförordning framgår det grundläggande kravet att det ska finnas en giltig rättslig grund för varje behandling av personuppgifter. Det är den personuppgiftsansvarige som är an- svarig för att detta krav är uppfyllt. Den rättsliga grunden kan bl.a.

Grundläggande regler

SOU 2025:90

vara att den registrerade har lämnat samtycke till att dennes person- uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål (artikel 6.1 a), att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c), att behand- lingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundlägg- ande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person (artikel 6 d) eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e).

Personuppgiftsbehandling som är nödvändig på grund av rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) och för att utföra uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e) måste fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt (se artikel 6.3 första stycket). Det innebär inte att den rättsliga grunden nödvändigtvis måste fastställas i eller i enlighet med en av riksdagen beslutad lag. Däremot måste grunden vara fastställd i laga ordning på ett konstitutionellt korrekt sätt. Grunden måste också vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för personer som omfattas av den (se skäl 41 till dataskyddsförordningen och prop. 2017/18:105, s. 51). 2 kap. 1 och 2 §§ dataskyddslagen inne- håller bestämmelser om rättslig grund för behandling av personupp- gifter.

Lagstiftaren har även möjlighet att införa särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i dataskyddsför- ordningen, bl.a. de allmänna villkor som ska gälla för den personupp- giftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagrings- tid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbe- gripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska dessutom uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas (artikel 6.3).

Den rättsliga grunden att personuppgiftsbehandlingen är nöd- vändig för att skydda intressena av grundläggande betydelse för den registrerade eller annan fysisk person är avsedd att användas endast om behandlingen inte uppenbart kan ha en annan rättslig grund. Den är främst aktuell om behandlingen är nödvändig för att skydda liv

SOU 2025:90

Grundläggande regler

eller av humanitära skäl vid epidemier eller katastrofer (se skäl 46 till EU:s dataskyddsförordning).

Allmänna krav i EU:s dataskyddsförordning

I artikel 5 ställs ett antal allmänna principer upp som måste uppfyllas vid personuppgiftsbehandling enligt EU:s dataskyddsförordning. Däribland kan nämnas att uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade (principen om laglighet, korrekthet och öppenhet). Uppgifterna ska dessutom vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (principen om uppgiftsminimering).

Uppgifterna måste också vara riktiga, och om nödvändigt, upp- daterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (principen om riktighet). Dessutom måste personuppgifterna samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (principen om ända- målsbegränsning och finalitetsprincipen). Undantag görs för bl.a. ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskap- liga eller historiska forskningsändamål eller vissa statistiska ändamål.

Personuppgifter får inte heller förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas (principen om lagringsminimering). Personuppgifterna får dock lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart be- handlas för arkivändamål av intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller vissa statistiska ändamål, under vissa närmare angivna förutsättningar. Personuppgifterna måste vidare behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet (principen om integritet och konfidentialitet). Av artikel 5.2 framgår att det är den person- uppgiftsansvarige som ska se till att dessa krav uppfylls.

För vissa särskilt angivna kategorier av känsliga personuppgifter gäller särskilt höga krav.9 För dessa personuppgifter gäller att behand-

9Det handlar om personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av gene- tiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning (se artikel 9.1).

Grundläggande regler

SOU 2025:90

ling som utgångspunkt är förbjuden, förutom vid vissa angivna undan- tagssituationer (se artikel 9). Behandling av uppgifter som rör fäll- ande domar i brottmål och lagöverträdelser är också behäftade med höga krav, men även för dessa personuppgifter finns undantag (se artikel 10).

Artikel 5, 6, 9 och 10 innehåller kumulativa krav. Det innebär att personuppgifter endast får behandlas om det finns en rättslig grund, de allmänna kraven är uppfyllda och det inte rör sig om känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser (bortsett från undantagssituationerna).

Andra bestämmelser som är relevanta för den personuppgifts- ansvarige är kravet på inbyggt dataskydd och dataskydd som standard (se artikel 25). Det finns även krav på att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa en lämplig säkerhetsnivå (se artikel 32).

Den registrerades rättigheter och sanktionsavgifter

EU:s dataskyddsförordning innehåller också ett antal bestämmelser om den registrerades rättigheter. Däribland kan nämnas rätten till information, tillgång, rättelse och radering (se artiklarna 13–17). Den registrerade har också rätt att göra invändningar mot behand- lingen och att inte bli föremål för visst automatiserat beslutsfattande (se artiklarna 21 och 22). Dessa rättigheter kan under vissa angivna förutsättningar begränsas (se artikel 23).

Behandling i strid mot EU:s dataskyddsförordning kan bl.a. leda till sanktionsavgifter (se artikel 58.2).

Medlemsstaternas utrymme för reglering

Även om dataskyddsförordningen är direkt tillämplig så förutsätter den nationella bestämmelser som kompletterar den i vissa delar. Av artikel 6.2 framgår att medlemsstaterna får behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmel- serna i EU:s dataskyddsförordning när det gäller behandling enligt

6.1c (rättslig förpliktelse) eller 6.1 e (uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning). Det får ske genom att medlemsstaterna närmare fastställer specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra

SOU 2025:90

Grundläggande regler

åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Av skäl 10 framgår att detta även gäller känsliga personuppgifter.

Vissa av rättigheterna och skyldigheterna i EU:s dataskyddsför- ordning får vidare begränsas i nationell rätt. Det förutsätter att en sådan begränsning sker med respekt för andemeningen i de grund- läggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säker- ställa vissa angivna ändamål, däribland den allmänna säkerheten och skyddet av den registrerade eller andras rättigheter eller friheter (se artikel 23.1).

EU:s dataskyddsförordning kan också föreskriva att medlems- staterna inför förtydliganden eller begränsningar av dess bestämmelser genom medlemsstaternas nationella rätt. Medlemsstaterna kan i så fall, i den utsträckning det är nödvändigt för samstämmigheten och för att göra de nationella bestämmelserna begripliga för de personer som de tillämpas på, införliva delar av denna förordning i nationell rätt (se skäl 8). Sverige har infört sådana regler genom dataskydds- lagen som kompletterar EU:s dataskyddsförordning på ett generellt plan i svensk rätt. Dataskyddslagen kompletterar EU-förordningens bestämmelser om rättslig grund för behandling av personuppgifter och om känsliga personuppgifter. Dessutom innehåller den bestäm- melser om tillsynsmyndighetens handläggning och beslut samt om skadestånd och över klagande. Dataskyddslagen är dessutom sub- sidiär till annan lagstiftning. Det innebär att det är möjligt att ha avvikande bestämmelser i sektorsspecifika registerförfattningar.

Behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten

Sverige har antagit ett antal sektorsspecifika registerförfattningar. En sådan är lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, även kallad folkbokför- ingsdatabaslagen. Den reglerar Skatteverkets behandling av person- uppgifter i folkbokföringsverksamheten och passmyndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller (1 kap. 1 §). Genom lagen pekas Skatteverket och passmyndigheterna ut som personuppgifts- ansvariga (1 kap. 5 §). Folkbokföringsdatabaslagen är en sådan lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning och den svenska dataskyddslagen (se 1 kap. 2 och 3 §§).

Grundläggande regler

SOU 2025:90

Folkbokföringsdatabaslagen innehåller en uppräkning av vilka ändamål som personuppgifter får behandlas för (1 kap. 4 §). Däri- bland kan nämnas behandling som behövs för samordnad behand- ling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter (1), handläggning av folkbok- föringsärenden (2) och framställning av personbevis och andra registeruttag (4). I 1 kap. 4 a § finns dessutom en bestämmelse som ger Skatteverket rätt att behandla personuppgifter för att göra data- analyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka fel- aktiga uppgifter i folkbokföringsverksamheten.

När det gäller känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöver- trädelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får personupp- gifter behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Sådana uppgifter får också behandlas om det är särskilt föreskrivet i 2 kap. som reglerar person- uppgiftsbehandling i folkbokföringsdatabasen (1 kap. 6 §).

Av 2 kap. 1 § framgår att det ska finnas en folkbokföringsdata- bas som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i folkbokföringsverksamheten för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §. I folkbokföringsdatabasen får uppgifter behandlas om personer som har tilldelats personnummer eller samordningsnummer. Uppgifter om andra personer får också behandlas om det behövs för handlägg- ningen av ett ärende (2 kap. 2 §).

2 kap. 3–5 §§ innehåller uppräkningar av vilka uppgifter som får behandlas. Här kan nämnas person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer och folkbokför- ingsort.

Folkbokföringsdatabaslagen innehåller även bestämmelser om ut- lämnande av uppgifter till enskilda på medium för automatiserad be- handling (2 kap. 6 §), direktåtkomst (2 kap. 8 och 9 §§) och sökbe- grepp (2 kap. 10 och 11 §§). Dessutom finns bestämmelser om avgifter (2 kap. 12 §) och enskildas rätt att göra invändningar (3 kap. 1 §).

I betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden (SOU 2023:100) föreslås att folkbokföringsdata- baslagen upphävs och ersätts med en ny folkbokföringsdatalag. Inne- hållet i den nya lagen motsvarar i vissa delar innehållet i den nuvarande folkbokföringsdatabaslagen, men har i högre utsträckning anpassats

7 Regler på postområdet

7.1Världspostfördragen

Världspostföreningen eller Universal Post Union, UPU, är ett fack- organ inom Förenta nationerna, FN, som har till huvudsakligt syfte att det ska finnas en fungerande internationell postutväxling. Sverige har som medlemsland i föreningen ingått de fördrag som är knutna till föreningen, de s.k. världspostfördragen. Den materiella världs- posträtten finns i världspostkonventionen med tillhörande tillämp- ningsföreskrifter.1 Av 4 kap. 7 § postlagen (2010:1045) framgår att postbefordringsföretag får delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen endast om det har godkänts av regeringen och uppfyller vissa krav avseende verksamhet och organi- sation samt tillämpar fördragens bestämmelser. För Sveriges räkning är det PostNord Group AB, nedan kallad PostNord, som har utsetts att delta i det internationella postsamarbetet.

7.2Postlagen

Postlagen genomför postdirektivet i svensk rätt

Inom EU regleras posttjänster genom Europaparlamentets och rådets direktiv (97/67/EG) av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, även kallat postdirektivet.

Postdirektivet genomförs genom postlagen (2010:1045) och post- förordningen (2010:1049) som reglerar hur postverksamhet och sam- hällsomfattande posttjänst får bedrivas i Sverige (se 1 kap. 1 § post- lagen).

1Se prop. 2020/21:49, s. 19.

Regler på postområdet

SOU 2025:90

Postverksamhet och brev versus posttjänst och postförsändelser

För att få bedriva postverksamhet krävs tillstånd (2 kap. 1 § post- lagen). Frågor om tillstånd prövas av Post- och telestyrelsen (2 kap. 2 § postlagen och 2 § postförordningen). Post- och telestyrelsen får förena tillstånd med vissa villkor (se 2 kap. 4 § postlagen). För att få bedriva posttjänster krävs däremot inte något tillstånd.

Med postverksamhet avses regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Med brev avses i postlagen adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser (se 1 kap. 2 § postlagen).

Med posttjänst avses insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Postförsändelser definieras som adresserade försändelser som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Med samhällsomfattande posttjänst avses en post- tjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser (se 1 kap. 2 § postlagen).

Allmänna krav på postverksamhet

För postverksamhet gäller vissa allmänna krav. Verksamheten ska bedrivas så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls (2 kap. 6 § postlagen). För samhällsomfattande post- tjänst finns ytterligare krav (se 3 kap. 1 § postlagen). För den sam- hällsomfattande posttjänsten finns dessutom särskilda regler för pris- sättning och redovisning (se 3 kap. 2 och 3 §§ postlagen).

Den som innehar tillstånd för postverksamhet ska fastställa för- faranden för handläggningen av användarnas klagomål. Förfarandena ska vara öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa samt vara snabba och medföra rimliga handläggningskostnader (4 kap. 10 § postlagen). Den som har utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten ska årligen offentliggöra upp- gifter om antalet klagomål och hur klagomålen har behandlats (4 kap. 11 § postlagen).

SOU 2025:90

Regler på postområdet

Det finns vidare särskilda regler för obeställbara brev. Obeställ- bara brev är brev som inte kan delas ut till mottagaren, är ofrankerade eller otillräckligt frankerade eller som har återsänts från utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige (se

1 kap. 2 § postlagen). Obeställbara brev ska om möjligt skickas till- baka till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd ska brevet sändas till Post- och telestyrelsen. Obeställbara brev som är inne- slutna i kuvert eller annat omslag får endast öppnas av nyss nämnda myndighet och endast om omslaget saknar sådana uppgifter om av- sändaren som möjliggör att brevet kan skickas tillbaka till denne.

Obeställbara brev som har öppnats får inte undersökas närmare än vad som behövs för att de ska kunna skickas tillbaka till avsändaren. Om mottagaren, men inte avsändaren, framgår av brevets innehåll får brevet i stället sändas till mottagaren (2 kap. 9–11 §§ postlagen).

Tystnadsplikten inom postverksamhet och skyldigheten att bistå Tullverket och rättsvårdande myndigheter

Postlagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i postverk- samhet. Tystnadsplikten innebär förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgift som handlar om ett särskilt brev som befordras inom verksamheten eller en enskild persons förbindelse med verk- samheten när det gäller befordran av brev. Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till avsändaren eller mottagaren av brevet. För uppgift om en enskild persons adress gäller tystnadsplikten endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men (5 kap. 1 § postlagen).

Tystnadsplikt gäller också när uppgifterna avser användandet av vissa tvångsmedel. Det gäller t.ex. när en postförsändelse hålls kvar av Tullverket eller när en postförsändelse är föremål för vissa åtgärder av rättsvårdande myndigheter (se 5 kap. 2 och 3 §§ postlagen).

Postlagen innehåller också bestämmelser som inskränker tystnads- plikten och i stället innebär en skyldighet att, under vissa angivna förutsättningar, lämna ut uppgifter. Det handlar bl.a. om delgivning samt utlämnande av uppgifter till Kronofogdemyndigheten, Skatte- verket, Försäkringskassan och vissa rättsvårdande myndigheter (se 5 kap. 4 § postlagen). Uppgiftsutlämnande får också ske av den som bedriver postverksamhet till vissa rättsvårdande myndigheter när

Regler på postområdet

SOU 2025:90

det gäller misstanke om brott för vilket det är föreskrivet fängelse (se 5 kap. 5 § postlagen).

Den som bedriver postverksamhet är också skyldig att bistå Tull- verket vid kontroll av en postförsändelse enligt tullbefogenhetslagen (2024:710). Skyldigheten att bistå gäller bl.a. när det är fråga om narkotika, skjutvapen eller ammunition, vissa andra vapen som jäm- ställs med skjutvapen eller explosiva varor (5 kap. 6 § postlagen).

Att bryta mot tystnadsplikt är kriminaliserat genom 20 kap. 3 § brottsbalken (se 5 kap. 8 § postlagen).

I det allmännas verksamhet gäller reglerna i offentlighets- och sekretesslagen i stället för reglerna om tystnadsplikt i postlagen (se 5 kap. 7 § postlagen). I 29 kap. 1 § OSL finns en sekretessbestämmelse som gäller hos Post- och telestyrelsens verksamhet, samt hos myndig- het som bedriver postverksamhet. Den innebär absolut sekretess för uppgift om en särskild postförsändelse. Sekretessen gäller dock inte i förhållande till försändelsens avsändare eller mottagare.

7.3EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster

Inom EU gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gränsöverskridande paketleverans- tjänster, även kallad EU:s paketförordning. Förordningen syftar bl.a. till att motverka höga priser för gränsöverskridande paket- försändelser. Med paket avses enligt artikel 2 i EU-förordningen annan postförsändelse än ett skriftligt meddelande som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde och som väger högst 31,5 kg. Förordningen ålägger alla företag som på något sätt deltar i distribu- tionen av paket (med undantag för rena transporttjänster) en skyldig- het att anmäla sin verksamhet och att årligen rapportera ett antal uppgifter om verksamheten till den nationella tillsynsmyndigheten.2

Av 3 § förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen framgår att den myndigheten är nationell tillsynsmyn- dighet enligt EU:s paketförordning.

Sverige har även infört lagen (2019:181) med kompletterande bestämmelser till EU:s paketförordning.

2Se prop. 2020/21:49, s. 20.

SOU 2025:90

Regler på postområdet

7.4Tullbefogenhetslagen

Tullverkets befogenheter att undersöka försändelser

Tullverkets befogenheter vid kontrollverksamhet och brottsbekämp- ning framgår av tullbefogenhetslagen (2024:710). Den reglerar bl.a. Tullverkets kontroll av in- och utförsel av varor över den svenska gränsen och myndighetens arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet i samband med sådan in- eller utförsel (1 kap. 1 § och 2 kap. 1 §).

Av 6 kap. 5 § tullbefogenhetslagen framgår att tulltjänstemän får undersöka paket, brev och liknande försändelser bl.a. för att kontrol- lera att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullagstiftningen har fullgjorts eller att förbud, villkor eller anmälningsskyldighet enligt 3 § inregränslagen (1996:701) har iakttagits. Kontrollerna får även syfta till att undersöka om försändelsen innehåller alkohol- eller tobaksvaror för vilka punktskatteplikt eller särskilda villkor gäller.

Av förarbetena framgår att befogenheterna omfattar alla för- sändelser som passerar gränsen, oavsett vilken typ av företag som förmedlar dem eller hur de slutligen når mottagaren. Det kan alltså vara ett brev, ett paket eller någon annan försändelse som kan inne- hålla en vara. Även försändelser som saknar inneslutning får kontrol- leras. 6 kap. 5 § tullbefogenhetslagen utesluter inte heller att försänd- elser kan undersökas vid gränsen enligt de allmänna bestämmelserna om Tullverkets kontrollverksamhet (prop. 2023/24:132, s. 469).

Försändelser genomgår normalt en inledande selektering. Den sker ofta med hjälp av sökhund eller röntgenutrustning, men kan också vara en följd av t.ex. underrättelseinformation. Försändelserna som tas ut för undersökning kontrolleras sedan närmare. Först där- efter kan det bli aktuellt att öppna en försändelse (prop. 2023/24:132, s. 468 f.). I detta sammanhang bör även förbudet mot slumpmässiga kontroller i 6 kap. 1 § tullbefogenhetslagen uppmärksammas. Det gäller kontroller som avser in- eller utförsel av varor till eller från en annan medlemsstat inom EU. Däremot gäller det inte kontroller i förhållande till tredjeland.

Regler på postområdet

SOU 2025:90

Tullverkets befogenhet att öppna försändelser

Tulltjänstemäns befogenhet att öppna postförsändelser framgår av 6 kap. 7 § tullbefogenhetslagen (2024:710). Den förutsätter att försändelsen finns hos Tullverket eller ännu inte har lämnat beford- ringsföretagets sorteringsställe och det finns anledning att anta att försändelsen innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgifts- skyldighet enligt tullagstiftningen inte har fullgjorts. Det kan också handla om att det finns anledning att anta att försändelsen har ett sådant innehåll som avses i 2 § inregränslagen (1996:701) och det finns anledning att anta att den kan tas i beslag. Bland sådana varor kan nämnas narkotika, dopningsmedel, skjutvapen och ammunition samt explosiva varor. Slutligen så gäller befogenheterna att öppna för- sändelser situationen då det finns anledning att anta att försändelsen innehåller alkohol- eller tobaksvaror för vilken punktskatteplikt eller särskilda villkor gäller.

Befogenheten att öppna försändelser innehåller vissa begräns- ningar. Om en försändelse har öppnats ska protokoll föras över undersökningen. Av protokollet ska syftet med undersökningen framgå och vad som har kommit fram vid den. Den som beslutade om öppning av försändelsen ansvarar för att protokoll upprättas. Om en försändelse har öppnats ska adressaten och, om det är möjligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det (6 kap. 9 § tullbefogenhetslagen).

Det finns särskilda begränsningar som tar sikte på förtroliga med- delanden. Beslut om att öppna försändelser som kan antas innehålla sådana meddelanden får fattas endast av en tulltjänsteman som har förordnats särskilt för uppgiften. Om en försändelse visar sig inne- hålla ett förtroligt meddelande ska den omedelbart tillslutas och skickas vidare till mottagaren, om inte särskilda skäl talar emot det (6 kap. 8 och 10 §§ tullbefogenhetslagen).

Tullbefogenhetslagen ger även tulltjänstemän rätt att begära att befordringsföretag ska hålla kvar en viss försändelse som behöver undersökas. Denna befogenhet gäller försändelser som inom kort ankommer, nyss har ankommit eller inom kort avgår till eller från Sverige. Uppmaning att hålla kvar en försändelse får endast ges av en tulltjänsteman som har förordnats särskilt för uppgiften. Den får dessutom användas endast om det finns särskilda skäl. Skyldigheten

SOU 2025:90

Regler på postområdet

att hålla kvar försändelsen är dessutom begränsad till sex timmar (6 kap. 6 § tullbefogenhetslagen).

Postspärr – kvarhållande av försändelser

Ytterligare ett verktyg som Tullverket har är reglerna om s.k. post- spärrar. De innebär att myndigheten får besluta att en försändelse ska hållas kvar av befordringsföretaget. Det får ske under högst en månad. För att postspärr ska få användas krävs antingen att det är fråga om vissa typer av varor som kan komma att tas i beslag eller att det annars är nödvändigt för att beslag ska kunna ske. De varor som omfattas är narkotika, skjutvapen eller ammunition, föremål som jämställs med vapen och explosiva varor (7 kap. 8 § tullbefogenhets- lagen).

Om en försändelse har hållits kvar med stöd av reglerna om post- spärr är befordringsföretaget skyldigt att omedelbart underrätta Tull- verket och överlämna försändelsen (7 kap. 9 § tullbefogenhetslagen).

Befordringsföretagens skyldighet att bistå Tullverket

5 kap. 6 § postlagen innehåller bestämmelser om undantag från tystnadsplikt och skyldighet att bistå Tullverket vid kontroll av postförsändelser, se avsnitt 7.2.

I detta sammanhang kan också nämnas att vid såväl yttre som vid inre gräns är befordringsföretag skyldiga att anmäla till Tullverket om det uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika, skjutvapen eller ammunition, föremål som jämställs med vapen eller explosiva varor. En förutsättning är dessutom att varorna kan tas i beslag enligt 8 kap. 10 § tullbefogenhetslagen (3 kap. 10 § första stycket tullagen och 4 § första stycket inregränslagen).

7.5Beslag och kvarhållande enligt rättegångsbalken

Av 27 kap. 1 § rättegångsbalken, RB, framgår att ett föremål får tas i beslag om det skäligen kan antas att föremålet har betydelse för utredning om brott, någon har blivit av med föremålet genom brott, föremålet kan bli förverkat, föremålet kan användas för att utföra

Regler på postområdet

SOU 2025:90

en genomsökning på distans, eller föremålet har betydelse för ut- redning om förverkande.

Genom 27 kap. 3 § RB regleras möjligheten att ta brev, telegram eller annan försändelse i beslag när de finns hos ett post- eller tele- befordringsföretag.3 För dessa beslag finns en begränsning som inne- bär att det måste vara fråga om ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år. Dessutom krävs att försändelsen skulle ha kunnat tas i beslag hos mottagaren. (För elektronisk kommunikation finns särskilda regler, se 27 kap. 18–19 b §§ RB.)

Brev, telegram och andra försändelser har en särställning i 27 kap. RB. De får t.ex. som huvudregel tas i beslag efter beslut av under- sökningsledare eller åklagare, men inte efter beslut av polis (jfr 27 kap. 4 § andra stycket RB). Som utgångspunkt är det dessutom endast rätten, undersökningsledaren eller åklagaren som får granska en försändelse, men i vissa fall kan granskning ske av en sakkunnig. Det är endast dessa som har rätt att öppna försändelser (27 kap.

12 § första stycket RB).

Om den som får något beslagtaget inte är närvarande vid beslaget, ska denne underrättas om beslaget så snart det kan ske utan men för utredningen. Om det är fråga om ett beslag av en försändelse hos ett befordringsföretag ska mottagaren, och om avsändaren är känd även denne, underrättas så snart det kan ske utan men för ut- redningen (27 kap. 11 § RB).

I 27 kap. 9 § RB finns regler om ett hemligt tvångsmedel som kallas postkontroll. Förordnande om postkontroll innebär beslut om att en försändelse som förväntas komma in till ett befordrings- företag ska hållas kvar hos företaget till dess att frågan om beslag har avgjorts. Detta tvångsmedel beslutas av rätten efter yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Ett förordnande om post- kontroll får gälla för högst en månad. I förordnandet ska det anges vilka försändelser som förordnandet omfattar och att det inte får lämnas meddelande om åtgärden till avsändaren, mottagaren eller någon annan. Meddelande kan dock lämnas efter medgivande av undersökningsledaren eller åklagaren. Den som bryter mot detta kan dömas till böter med stöd av 9 kap. 6 § RB. För att reglerna om post- kontroll ska kunna användas krävs att förutsättningarna i 27 kap. 3 §

3Med post- och telebefordringsföretag avses företag som på affärsmässiga grunder huvud- sakligen förmedlar information – meddelanden i form av postförsändelser och olika former av telemeddelanden – som andra lämnar för distribution (se prop. 1992/93:200, s. 161 f.)

SOU 2025:90

Regler på postområdet

RB är uppfyllda. Det innebär att det måste vara fråga om ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år.

I 27 kap. 9 a § RB finns även regler om interimistisk postkontroll som kan fattas av åklagare när det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens förordnande.

Av 5 kap. 3 § 1 postlagen framgår att uppgifter om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. RB omfattas av tystnadsplikt.

Ytterligare regler om postkontroll och undersökning av försänd- elser finns i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott. Det finns även särskilda regler om postkontroll i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

7.6Brottsbalken

Genom 4 kap. 8 § brottsbalken, BrB är brytande av post- eller tele- hemlighet kriminaliserat. Bestämmelsen omfattar gärningen att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elek- troniskt kommunikationsnät. Den som bryter mot denna bestäm- melse riskerar att dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Gärningen att bryta brev eller telegram är också kriminaliserad. Den som gör sig skyldig till detta brott kan dömas för intrång i för- var till böter eller fängelse i högst två år. Detta brott är subsidiärt till brottet brytande av post- eller telehemlighet (se 4 kap. 9 § BrB).

I avsnitt 7.2 behandlas postlagens bestämmelser om tystnadsplikt i postverksamhet. I det allmännas verksamhet finns bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Till dessa regler ansluter 20 kap. 3 § BrB som innebär att det är kriminaliserat att röja eller ut- nyttja uppgifter som man är skyldig att hemlighålla enligt bestäm- melser om tystnadsplikt och sekretess. Brottet kallas brott mot tyst- nadsplikt och för brott av normalgraden kan utdömas böter eller fängelse i högst två år. Grovt brott kan leda till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Även den som begår gärningen av oakt- samhet kan dömas till brott mot tystnadsplikt, förutom om gärningen bedöms vara ringa. Bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt är subsidiär i förhållande till andra straffbestämmelser.

8 Kartläggning

8.1Beskrivning av de risker som den nuvarande förmedlingen medför för utsatta personer

8.1.1Risken för att den enskildes personuppgifter röjs

Skatteverket genomförde under våren 2022 en enkätundersökning som omfattade ett urval av personer som lever med sekretessmarker- ingar och skyddad folkbokföring.1 I den svarade fler än var tredje person att dennes uppgifter någon gång hade blivit röjda.2 Den vanlig- aste konsekvensen av ett röjande var att den enskilde behövde flytta. För personer med skyddad folkbokföring var det 53 procent som uppgav att de behövde flytta på grund av att uppgifterna hade blivit röjda jämfört med 26 procent för personer med sekretessmarkering. 29 procent av de tillfrågade i Skatteverkets enkätstudie uppgav att röjandet innebar att de hade blivit hittade av hotaktören och/eller hade utsatts för hot och våld. Denna andel var högre för personer med skyddad folkbokföring (38 procent) jämfört med personer med sekretessmarkering (18 procent). En förhållandevis stor andel (42 pro- cent) av personerna med sekretessmarkering uppgav att röjandet inte hade lett till några konsekvenser. För personer med skyddad folkbokföring var det däremot inte så vanligt att röjandet inte ledde till några konsekvenser (endast 21 procent uppgav detta).3

Orsaken till att personuppgifter röjs varierar, men ofta är det inom vården, kommunen, domstolar och övriga rättsväsendet som hanteringen brister. Det är också vanligt att privata aktörer röjer personuppgifter.4 Men det har även förekommit att uppgifter röjs

1Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter.

2Ibid, s. 30. Här kan noteras att det inte finns någon entydig definition av vad ett röjande innebär, men att Skatteverket klassificerar röjningar som personuppgifter som rapporteras internt eller till Integritetsskyddsmyndigheten.

3Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter, s. 30 ff.

4Ibid, s. 34.

Kartläggning

SOU 2025:90

på grund av hanteringen inom Skatteverkets förmedlingsverksamhet.5 Dessutom har s.k. spårsändare som kan avslöja var mottagaren be- finner sig skickats genom förmedlingen.6 Vid en intervjustudie från 2022 som genomfördes av Jämställdhetsmyndigheten framkom också att flertalet kvinnor uppgav att de hade fått sina personuppgifter röjda på grund av posthanteringen.7

Risken för att uppgifter röjs kan bidra till en ytterligare belastning för personer som redan befinner sig i en utsatt situation. Personer med sekretessmarkering i folkbokföringen eller skyddad folkbok- föring är ofta utsatta för stress, utanförskap och de konsekvenser av hot och våld som de har utsatts för. Många kvinnor uttrycker en oro för barnens situation.8 Dessutom innebär röjda personuppgifter ofta en ekonomisk belastning i form av ökade kostnader med anledning av dubbla boenden, flyttstädning samt kostnader för säkerhetsdörr och personlarm.9

För att få en bild av omfattningen av problemet med röjda person- uppgifter kan det finnas anledning att se på antalet anmälda person- uppgiftsincidenter till Integritetsskyddsmyndigheten, IMY. Med personuppgiftsincident avses i EU:s dataskyddsförordning10 en säkerhetsincident som leder till oavsiktlig eller olaglig förstöring, förlust eller ändring av personuppgifter. Det kan också vara fråga om ett obehörigt röjande eller en obehörig åtkomst till person- uppgifter (se artikel 4.12). Sådana incidenter rapporteras till IMY om det inte bedöms osannolikt att incidenten medför risk för personers rättigheter eller friheter.

Under en period från januari 2024 till januari 2025 hade totalt 415 personuppgiftsincidenter avseende personer med skyddade personuppgifter rapporterats. Av dessa kom 249 från kommuner och regioner samt 110 från statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Övriga 56 incidenter kom i huvudsak från privata företag

5Se Riksdagens ombudsmäns (JO:s) beslut från 2019 om allvarlig kritik mot Skatteverket för att myndighetens postförmedling röjt den enskildes adress för hotaktören, dnr 5420-2018.

6Programmet Kaliber i Sveriges radio Farlig post – skyddade adresser avslöjas med gps-sändare https://sverigesradio.se/artikel/har-kan-du-lasa-programmet--17 hämtad 2024-03-22.

7Vid Jämställdhetsmyndighetens intervjustudie var det sju kvinnor som uppgav att de fått sina personuppgifter röjda på grund av posthanteringen, se Jämställdhetsmyndighetens rapport från mars 2022 Skyddade personuppgifter – oskyddade personer (2022:10), s. 31.

8Se avsnitt 4.4.

9Se Jämställdhetsmyndighetens rapport från mars 2022 Skyddade personuppgifter – oskyddade personer (2022:10), s. 30.

10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

SOU 2025:90

Kartläggning

och andra aktörer. När det gäller antalet incidenter är det alltså över dubbelt så många som har rapporterats från kommuner och regioner jämfört med hur många som har rapporterats från statliga förvalt- ningsmyndigheter och domstolar.11

8.1.2Risken för att försändelserna inte kommer fram i tid

I Jämställdhetsmyndighetens studie från 2022 framkommer att de intervjuade kvinnorna upplevde stora negativa konsekvenser till följd av att försändelserna var försenade eller inte kom fram över huvud taget. De negativa konsekvenserna bestod av risk för att drabbas av betalningsanmärkningar och uteblivna läkarbesök. Förseningarna på- verkade även kvinnornas möjligheter att rösta i allmänna val. Minst var fjärde person i studien fick inte sina röstkort och flera avstod från att rösta på grund av praktiska problem. Personerna beskrev också att de inte kunde rösta i kommunalval i den kommun som de faktiskt bodde i.12

8.1.3Risken för att försändelserna orsakar skada på person eller egendom

Försändelser med farligt gods är ett välkänt problem inom post- hantering i stort. I ett betänkande om ökade möjligheter att förhindra illegal handel med post framhålls att teoretiskt sett kan nästan vad som helst skickas genom postförsändelser. I postflödet förekommer, vid sidan av narkotika och liknande, även illegala vapen, explosiva varor och förfalskade id-handlingar.13 Tullverkets beslagsstatistik för 2023 ger också visst stöd för denna problembild. Av den fram- kommer att det under året hade omhändertagits 41 skjutvapen,

1 054 farliga föremål och andra vapen, 42 912 explosiva varor och 2 086 föremål som klassades som ammunition.14

Personer med sekretessmarkering i folkbokföringen eller skyddad folkbokföring kan vara utsatta för mer eller mindre konkreta hot.

11Statistik avseende personuppgiftsincidenter som har anmälts till IMY avseende personer med skyddade personuppgifter för perioden 2024-01-18–2024-09-09, inhämtade från IMY den 24 januari 2025.

12Ibid, s. 31 f.

13SOU 2021:29, s. 63.

14Se Tullverkets beslagsstatistik för 2023. Tullens beslag avser inte specifikt postförsändelser, men kan ändå ge en fingervisning om problematiken.

Kartläggning

SOU 2025:90

Även om det saknas uppgifter om i vilken utsträckning Skatteverkets postförmedling används för att skicka farliga föremål så måste för- medlingen av postförsändelser innebära att det kan finnas en risk för skada på person eller egendom. Denna risk gäller i förhållande till den slutliga mottagaren av försändelsen, men också i förhållande till förmedlingsmyndighetens och postbefordringsföretagens personal. Det finns också risk för att exempelvis explosivt innehåll orsakar skada på andra personer eller annan egendom som finns i närheten.

8.1.4Problem med bristande förutsägbarhet

Skatteverkets hantering av förmedling av postförsändelser till utsatta personer har vuxit fram av praktiska hänsyn. Den har styrts av Skatte- verkets interna rutiner som har utarbetats efter hand. Rutinerna inne- bär att Skatteverket hanterar vykort, vanliga brev, rekommenderade brev och paket utan mottagningsbevis. När det gäller paket får vikten vara max 20 kg, längden max en meter och summan av längden och omkretsen max 2,5 meter. 15

Skatteverket förmedlar inte rekommenderade brev med tilläggs- tjänsten ”mottagningsbevis” eftersom de kan avslöja var personen finns.16 Däremot har Skatteverket valt att förmedla post till personer som driver egna företag, även om uppgifter om sådana personer i hög utsträckning är offentliga.17

Skatteverkets interna rutiner har skapat en viss förutsägbarhet för den enskilde. Samtidigt saknas övergripande ställningstaganden om var gränserna för förmedlingen bör gå. Dessutom saknas tydliga motiveringar till de begränsningar som rutinerna innebär. Det inne- bär en osäkerhet för personer som är beroende av att kunna använda förmedlingen.

15Skatteverkets Riksgemensamma rutin för postförmedling 1.1, s. 15.

16Ibid.

17Se Skatteverkets rapport från oktober 2019 Säker och effektiv postförmedling, s. 24 f.

SOU 2025:90

Kartläggning

8.2En generell beskrivning av enskildas behov av att kunna ta emot postförsändelser

I betänkandet Posttjänst för hela slanten (SOU 2023:4) utreddes olika finansieringsmodeller för den samhällsomfattande posttjänsten. Bakgrunden till utredningen var bl.a. att brevvolymerna hade minskat kraftigt under en längre tid och kunde förutses fortsätta att sjunka. I betänkandet görs en kartläggning av hur behoven av posttjänster ser ut bland olika grupper, däribland privatpersoner.18 Denna kart- läggning kan, tillsammans med material från Post- och telestyrelsen, PTS, ge en bild av behovet av förmedling av postförsändelser till personer med sekretessmarkering i folkbokföringen och skyddad folkbokföring. Men först behöver några centrala begrepp klargöras.

8.2.1Brev och paket

Postlagen (2010:1045) och EU:s paketförordning19 är de centrala regelverken på postområdet.

Postlagen innehåller bl.a. bestämmelser om postverksamhet som innebär regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Sådan verksamhet är enligt postlagen tillstånds- pliktig. Postlagen skiljer på brev och andra postförsändelser. Med brev avses en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Däremot finns inget krav på att försändelserna måste vara avsedda för skriftliga meddelanden. Det innebär att brev också kan användas för att transportera lättare varor eller andra före- mål. Sådana försändelser kallas ibland för paketbrev när de distribu- eras inom ramen för postverksamhet.20

I fråga om paket är definitionen i artikel 2 i EU:s paketförordning en lämplig utgångspunkt. Med paket avses i EU-förordningen en annan postförsändelse än ett skriftligt meddelande som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde och som väger högst 31,5 kg.

18SOU 2023:4, s. 91 ff.

19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gräns- överskridande paketleveranstjänster.

20Se Post- och telestyrelsens rapport från den 19 april 2024 Svensk postmarknad 2024, s. 8.

Kartläggning

SOU 2025:90

Nedanstående redogörelse utgår från postlagens definition av brev och definitionen av paket i EU:s paketförordning om inget annat anges.

8.2.2Behovet av att ta emot brev har minskat under en längre tid

Av statistik från Post- och telestyrelsen, PTS, framgår att 2024 delade postoperatörerna ut cirka 1,05 miljarder brev på den svenska postmarknaden, varav 983 miljoner bestod av brev med skriftliga meddelanden och cirka 66 miljoner var paketbrev.21 Det framstår som en förhållandevis omfattande hantering, men siffrorna inklu- derar många försändelser med mottagare som inte är privatpersoner. För att få en bättre förståelse för enskildas behov av att ta emot brev är det mer rättvisande att se till hur ofta privatpersoner tar emot så- dana försändelser. I en undersökning som PTS har genomfört upp- gav 82 procent att de får mellan ett och fem brev per vecka. Åtta pro- cent uppgav att de får mellan sex och tio brev under samma tid. Sju procent uppgav att de inte fick något brev alls och resterande två procent får mellan 11 och 20 brev. Det klart vanligaste är alltså att privatpersoner tar emot mellan ett och fem brev under en vecka.22

För ett par decennier sedan hade siffrorna varit betydligt högre. Det har skett en stadig minskning av det totala antalet brevförsänd- elser som delas ut. Sedan slutet av 1990-talet har brevförsändelserna minskat med 70 procent sett till det totala antalet som delades ut.23

8.2.3Brev med skriftliga meddelanden

Den minskade användningen av brev hänger ihop med ett minskat behov av att använda brev för att skicka skriftliga meddelanden. PTS beskriver att digitaliseringen av samhället har omformat postmark- naden radikalt. Under 2000-talet har i princip två av tre fysiska brev ersatts av digital kommunikation i Sverige. Användarna har i hög ut- sträckning övergått från skriftlig till digital kommunikation. Denna

21Post- och telestyrelsens rapport från den 17 april 2025 Svensk postmarknad 2025, s. 8.

22Post- och telestyrelsens rapport från den 29 februari 2024 Befolkningens användning av posttjänster 2023, s. 22.

23Post- och telestyrelsens rapport från den 17 april 2025 Svensk postmarknad 2025, s. 19.

SOU 2025:90

Kartläggning

utveckling kommer troligen att fortsätta, särskilt om myndigheterna övergår till att skicka information med hjälp av digitala brevlådor.24 Samtidigt har PTS betonat att det är långt kvar innan dagens med-

delandeflöden har digitaliserats helt och hållet. Även om många myndigheter och företag har kommit långt i sin digitalisering, har de fortsatt behov av brev som ett sätt att skicka och ta emot skrift- liga meddelanden. Med utgångspunkt i en undersökning som genom- fördes med anledning av betänkandet Posttjänst för hela slanten (SOU 2023:4) konstateras att fysiska brev även fortsättningsvis kommer att vara ett alternativ till digital kommunikation för att förmedla skriftliga meddelanden.25 Detta alternativ kommer att vara särskilt viktigt för vissa försändelser och för vissa mottagare. Inom offentlig sektor har t.ex. behovet av att kommunicera genom traditionella brev bedömts vara större jämfört med när det är fråga om kommunikation mellan enskilda och större företag.26

Behovet av att använda brev inom offentlig sektor kommer dock sannolikt att minska på sikt. I juni 2024 lämnade Utredningen om digital post över betänkandet Digital myndighetspost (SOU 2024:47) med förslag om att alla förvaltningsmyndigheter ska skicka myndig- hetspost på elektronisk väg till personer som har anslutit sig till digitala brevlådor. Enligt nyss nämnda utredning har cirka 75 pro- cent av Sveriges befolkning redan i dag möjlighet att ta emot myndig- hetspost digitalt. Om utredningens förslag genomförs kommer sannolikt behovet av att använda förmedling av postförsändelser för myndighetspost att minska.

Men det finns vissa mottagare som har svårt att använda den digi- tala tekniken. Internetstiftelsen gör regelbundet undersökningar av internetanvändningen i Sverige. I undersökningen som gjordes 2023 belystes vilka faktorer som kan innebära hinder mot att använda internet. Ålder är en viktig faktor. Bland personer över 75 år var det tre av tio som inte använde internet. Personer med olika funk- tionsnedsättningar uppger också bl.a. att de har svårt att fylla i e- blanketter och att de drabbas av beroendeframkallande algoritmer. Utlandsfödda är en annan grupp som kan ha svårt att använda inter- net. För denna grupp handlar svårigheterna om språkbarriärer, otrygghet och svårigheter att lära sig och förstå uppbyggnaden av

24Ibid, s. 3.

25Nedan kallas brev som används för att skicka skriftliga meddelanden även för traditionella brev.

26SOU 2023:4, s. 95 f.

Kartläggning

SOU 2025:90

det svenska digitala samhället. I detta sammanhang bör dock påpekas att 96 procent av befolkningen använde internet 2023. Det är alltså en mycket liten del av befolkningen som lever i ett digitalt utanför- skap. Samtidigt är dessa beroende av att det finns andra informations- vägar för att t.ex. kunna kommunicera med myndigheter eller få del av samhällsinformation.27

Äldre personer har uppgett att de har ett större behov av tät utdelningsfrekvens av brev jämfört med andra. Personer i åldern 18–34 år uppger sig ha behov av utdelning 2 dagar/vecka, medan personer i åldern 75 år och uppåt uppger sig ha ett behov av utdel- ning 2,8 dagar/vecka.28

8.2.4Behovet av att ta emot paketförsändelser

Som framgått ovan har behovet av att skicka och ta emot brev minskat om man ser till den totala mängden brev som delas ut till privatpersoner, men om man enbart ser till de brev som används för att skicka varor och föremål, de s.k. paketbreven, går utvecklingen i stället i motsatt riktning. 2024 ökade exempelvis paketbreven med fem procent samtidigt som breven med skriftliga meddelanden min- skade med 13 procent.29 Sett till antalet är paketbreven dock fortfar- ande en förhållandevis liten andel av breven. 2024 delades cirka 66 mil- joner paketbrev ut, vilket kan jämföras med de cirka 983 miljoner brev med skriftliga meddelanden som delades ut samma år. 30

PTS publicerar även sammanställningar av paketmarknaden, men rapporten avseende 2024 har inte hunnit publiceras än. Under 2023 delades det ut ungefär 295 miljoner paketförsändelser i Sverige. Av dessa var det 74 procent som delades ut till konsumenter. Paket- markanden växte med ungefär tre procent under 2023 sett till antal paket utdelade i Sverige. Däremot minskade de gränsöverskridande paketleveranserna.31

27Internetstiftelsen i Sveriges rapport Svenskarna och internet 2023, s. 8 f.

28SOU 2023:4, s. 97.

29Post- och telestyrelsens rapport 17 april 2025 Svensk postmarknad 2025, s. 20. Post- och telestyrelsen delar upp brevmarknaden i traditionella brev och paketbrev. Traditionella brev är de brev som används för att skicka skriftliga meddelanden, medan paketbrev används för att skicka varor och andra föremål.

30Ibid, s. 8. Med paketbrev avses varuförsändelser som väger högst 2 kg och som hanteras och delas ut inom brevflödet.

31Post- och telestyrelsens rapport från den 11 september 2024 Den svenska paketmarknaden 2023, s. 10.

SOU 2025:90

Kartläggning

En förklaring till ökningen av paketförsändelser är den ökade e- handeln som har skett under de senaste åren. PostNord tar löpande fram rapporter om utvecklingen på detta område, den s.k. e-handels- indikatorn. Sedan mätningarna påbörjades 2006 var 2022 det första året då e-handelns omsättning minskade. De föregående tio åren hade e-handelns omsättning ökat från ungefär 30 miljarder kronor 2011 till 146 miljarder kronor 2021. Omsättningen för 2022 minskade till 136 miljarder kronor.32 Omsättningen minskade även 2023, men endast med 3 miljarder kronor. Den totala omsättningen 2023 var 133 miljarder kronor.33 2024 ökade omsättningen igen. Den totala om- sättningen för 2024 hamnade på 140 miljarder kronor.34

Minskningen under 2022 och 2023 har med största sannolikhet inte berott på att konsumenter väljer att handla i butik i större om- fattning, utan på att konsumtionen har gått ner på ett generellt plan. Näringslivsorganisationen Svensk Handel har t.ex. beskrivit en ut- veckling där andelen som e-handlar är stabil, men att det belopp som det handlas för har minskat, vilket har lett till en minskning av den totala omsättningen.35 Denna slutsats ligger också i linje med att marknaden för paketförsändelser ökade trots den minskade totala omsättningen inom e-handeln. 2024 ökade omsättningen återigen.

8.2.5Analys

Det har sedan lång tid tillbaka pågått en utveckling där brev med skriftliga meddelanden har ersatts av elektroniska meddelanden, medan antalet paketförsändelser har ökat. Det mesta talar dessutom för att användningen av paketförsändelser kommer att fortsätta att öka framöver. Om e-handeln fortsätter att utvecklas i en mer positiv riktning kommer denna ökning antagligen att bli ännu kraftigare. Även om behovet av brev för att skicka skriftliga meddelanden kommer att minska är detta fortfarande ett viktigt kommunikations- medel, särskilt för äldre, funktionsnedsatta och personer med språk- svårigheter. Utan detta alternativ riskerar dessa personer att hamna

i ett utanförskap. Det är inte heller troligt att digitaliseringen av samhället kommer att bli total, i vart fall inte inom en överskådlig

32PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2022, s. 4.

33PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2023, s. 7.

34PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2024, s. 5.

35Svensk Handel, E-handelsindikatorn – Årsrapport 2023, s. 2.

Kartläggning

SOU 2025:90

framtid. För de personer som av olika skäl inte kan använda den digitala tekniken är brev alltjämt viktiga för att kommunicera med myndigheter, betala räkningar och få tillgång till vård.

8.3Intervjuer med intresseorganisationer

8.3.1Intervju med ROKS och Unizon

Utredningen har genomfört en intervju med kvinnorättsorganisa- tionerna ROKS och Unizon för att få en tydligare bild av problemen med dagens förmedling av postförsändelser till utsatta personer. Av den framgår att ett av de största problemen är att det tar för lång tid innan postförsändelserna når mottagarna. Det kan ta två till tre veckor innan posten når mottagarna. Det förekommer också att post försvinner eller hamnar hos fel person. Det finns även en risk för att posten skickas till den tidigare folkbokföringsadressen där hotaktören kan vara bosatt.

Företrädarna för ROKS och Unizon lyfter fram att det finns ett stort behov av information, både hos enskilda och hos myndigheter. Personal på kvinnojourer behöver ofta komplettera med information där myndigheterna brister. I dagsläget ställs höga krav på individens förmåga att ta reda på vad som gäller.

Digitaliseringen upplevs både vara en tillgång och en risk. Möjlig- heten att använda digitala brevlådor gör det lättare för utsatta personer att sköta kommunikationen med myndigheter, samtidigt som an- vändandet av sociala medier medför risker för att uppgifter om den utsatte röjs.

8.3.2Intervju med Brottsofferjouren

Utredningen har även genomfört en intervju med Brottsofferjouren, BOJ, för att ytterligare fördjupa analysen av problemen med dagens förmedling. Inom sitt arbete har BOJ kontakt med många personer som har varit utsatta för brott och en del av dem har skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. BOJ har upp- gett att det finns en oro bland enskilda som beror på att det har fram- kommit att myndigheter inom rättsväsendet röjer sekretessbelagda uppgifter som rör dessa personer. Dessutom upplevs processen hos

SOU 2025:90

Kartläggning

Skatteverket som ansträngande. Det handlar om personer som redan befinner sig i en utsatt position. Därtill är det en grupp av personer som kan ha svårare att ta till sig information jämfört med andra.

8.3.3Analys

Personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen kan i högre utsträckning än andra vara beroende av att kunna använda traditionella brev för att kunna kommunicera med t.ex. myndigheter och vårdinrättningar.36 Intervjun med BOJ bekräftar t.ex. att det är fråga om en grupp av personer som kan ha svårare att ta till sig information jämfört med andra. Mot denna bak- grund kan problemet med bristerna i postgången som påtalas av ROKS och Unizon, och som framgår av avsnitt 8.1.2, drabba den enskilde hårt. Utsatta personer behöver ha tillgång till en säker för- medling av postförsändelser som omfattar åtminstone traditionella brev och som innebär att försändelserna når mottagarna inom rimlig tid. I annat fall riskerar dessa personer att få en sämre tillgång till olika delar av välfärdssamhället jämfört med andra.

8.4Kartläggning av hanteringen av förmedlingspost

8.4.1PostNords hantering

PostNord Group AB, nedan kallad PostNord, är den postoperatör som har utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande post- tjänsten i postlagen.37 Det är PostNord som Skatteverket använder för att leverera postförsändelser till personer med sekretessmark- ering eller skyddad folkbokföring. Det är dessutom vanligt att av- sändaren använder PostNord för att skicka in försändelsen till Skatte- verkets förmedling. Mot denna bakgrund har utredningen varit på studiebesök hos PostNord för att få en tydligare bild av hur post- hanteringen går till i praktiken.

Vid studiebesöket diskuterades olika alternativ för personer med sekretessmarkering i folkbokföringen och skyddad folkbokföring. Det framkom att PostNord är behjälplig med att hantera ansökningar

36Se avsnitt 8.2.3.

37Se beslut från Post- och telestyrelsen den 9 december 2024, dnr 24-13676.

Kartläggning

SOU 2025:90

om eftersändning av post för dessa personer. Eftersändningen till- handahålls av Svensk Adressändring AB och innebär att post som är ställd till den tidigare adressen i stället skickas genom Skatteverkets förmedling av postförsändelser. Post till personer som har sådan eftersändning ska sorteras ut tidigt och skickas direkt till myndig- heten. Ibland fungerar dock inte denna automatiska utsortering, vilket leder till vissa fördröjningar.

När det gäller leverans av post till utsatta personer används ibland postboxar, men möjligheten att använda detta alternativ är begränsad för privatpersoner. Samtidigt pågår en diskussion om att underlätta för privatpersoner som vill använda detta alternativ och koppla på någon form av identifiering med hjälp av BankID. Det finns också en möjlighet att använda sig av en tjänst som kallas poste restante. Den innebär att postförsändelsen lämnas ut till mottagaren på ett postkontor efter identifiering. PostNord arbetar också med in- scanning av post som möjligen skulle kunna vara av intresse i detta sammanhang.

8.4.2Eftersändning genom Svensk Adressändring

Som framgått ovan kan personer med sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring använda tjänsten eftersändning som till- handahålls av företaget Svensk Adressändring38 . Utredningen har haft ett möte med företaget om hur eftersändningen fungerar för personer med skyddade uppgifter.

Svensk Adressändring uppger att eftersändningen innebär att postoperatörerna skickar posten för de utsatta personerna till den nya adressen i stället för till den gamla. Det är cirka 20 operatörer som har tillstånd av Post- och telestyrelsen att bedriva postverk- samhet. Samtliga av dessa operatörer kan hantera eftersändning av post till utsatta personer. Uppgifterna om dessa personer hanteras separat hos Svensk Adressändring enligt särskilda säkerhetsrutiner.

Svensk Adressändring hanterar eftersändning för cirka ett 100-tal personer med sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring. Det tyder på att de flesta ser till att posten kommer till rätt adress på annat sätt.

38Svensk Adressändring ägs av PostNord och CityMail AB gemensamt, se https://www.adressandring.se/om-adressandring, sidan hämtad 2024-11-14.

100

SOU 2025:90

Kartläggning

8.4.3Skatteverkets hantering

Under de senaste 10 åren har antalet personer med skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen fördubblats.39 Förmedlingen av postförsändelser har därför blivit förhållandevis om- fattande. Under 2024 förmedlades över en miljon brev och omkring 80 000 tidningar från t.ex. fackförbund och livsmedelskedjor. Det för- medlades dessutom över 18 000 rekommenderade brev och ungefär 1 000 paket.40

Förmedlingen omfattade närmare 35 000 personer den 1 maj 2025. Av dessa personer uppskattas att ungefär en tredjedel har den högre skyddsnivån skyddad folkbokföring.41 Prognosen är att det totala antalet personer som har skyddad folkbokföring eller sekretessmark- ering i folkbokföringen kommer att öka till 37 000 under året. Det skulle innebära att förmedlingen för 2025 kommer att överstiga

1,2 miljon brev och tidningar, över 20 000 rekommenderade brev och 1 200 paket.42

Det har också framkommit att Skatteverket är behjälplig med att förmedla postförsändelser till kommunala myndigheter när av- sändaren inte känner till i vilken kommun personen som försänd- elsen avser är folkbokförd. Avsändaren är i dessa fall ofta en annan kommunal myndighet.

Utredningen har besökt Skatteverkets förmedlingsverksamheter i Göteborg och Sundbyberg för att få en bild av hur förmedlingen går till i praktiken. Nedan följer en redogörelse för utredningens iakttagelser vid dessa besök.

Det är fråga om en omfattande hantering som sker helt manuellt. Kuverten sorteras efter mottagare, ytterkuverten öppnas och försänd- elsen förses med en ny omslutning med adressuppgifter till den slut- liga mottagaren. Uppgifterna om personer med skyddad folkbok- föring hämtas in från register som upprätthålls i pappersform.

Skatteverket har uppmärksammat att det förekommer att brev- bärarna hos PostNord utgår från olika listor vid distributionen av postförsändelser. Det leder ibland till missförstånd som innebär att postförsändelser kommer i retur trots att det finns en mottagare på den angivna adressen. Skatteverkets personal behöver i dessa fall

39Enligt uppgift från Skatteverket den 20 maj 2024.

40Uppgifterna har lämnats in av Skatteverket per mail den 6 september 2024 och den 13 maj 2025.

41Se Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter, s. 5.

42Uppgifterna har lämnats in av Skatteverket per mail den 13 maj 2025.

101

Kartläggning

SOU 2025:90

kontakta PostNord för att reda ut missförstånden, vilket leder till en onödig tidsåtgång.

Hanteringen av rekommenderade brev och paket tar mycket tid i anspråk. På kontoret i Göteborg arbetar dagligen två personer en till två timmar enbart med de rekommenderade breven och paketen. Försändelserna kan i vissa fall vara skrymmande och det finns där- för ett särskilt rum avsatt enbart för denna hantering.

Medlemstidningar kommer in på stora lastpallar med jämna mellanrum. Varje tidning behöver hanteras separat och förses med en inneslutning. Det är fråga om ett omfattande arbete och inte sällan är tidningarna redan inaktuella när de når mottagarna.

Det är inte ovanligt att myndigheter använder förmedlingen av postförsändelser för att skicka brev till personer med sekretess- markering i folkbokföringen, trots att myndigheterna har tillgång till adressuppgifter till dessa personer. Skatteverkets uppfattning är att detta leder till försenad postgång och en onödig resursåtgång utan att hanteringen blir mer säker. Det förekommer också att myndig- heter inte följer Skatteverkets rutiner, vilket leder till onödiga returer.

Det finns dessutom en oro för att hanteringen av postförsändel- serna innebär en förhöjd säkerhetsrisk för myndighetens personal. Myndigheten behöver kunna vidta nödvändiga åtgärder för att kon- trollera försändelserna.43

8.5Analys

Som framkommer ovan44 är ett av de största problemen att postför- sändelserna når mottagaren för sent. En förklaring till detta kan vara den manuella hantering av uppgifter som sker hos Skatteverket. Det är fråga om en hantering av över 1,1 miljon försändelser per år som delvis sker manuellt genom register som förs i pappersform. Dess- utom ska registren hållas uppdaterade med aktuella adressuppgifter. Det är fråga om ett omfattande arbete som tar stora resurser i anspråk. En annan faktor som belastar förmedlingsverksamheten är att myndigheter använder Skatteverkets förmedling för att skicka post till personer med sekretessmarkering trots att myndigheterna har

43Se Skatteverkets mail från den 15 oktober 2024.

44Se avsnitt 8.1.2 och avsnitt 8.3.

102

9Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

9.1Förmedlingen bör författningsregleras

Bedömning: En eller flera myndigheter bör få i uppgift att hantera förmedlingen av postförsändelser. Förmedlingsverksamheten bör regleras genom författning.

Skäl för utredningens bedömning: Förmedlingen av postförsänd- elser har hanterats av Skatteverket sedan 1990-talet utan att myndig- heten har fått uttryckligt ansvar att sköta denna genom regerings- beslut, regleringsbrev, förordning med myndighetens instruktion eller genom annan författning. Det är fråga om en verksamhet som har vuxit med åren. Numera omfattar den cirka 48 årsarbetskrafter.1 Det är alltså fråga om en förhållandevis stor verksamhet som myndig- heten hanterar utan att ha tilldelats uppgiften på det sätt som är brukligt. Det är problematiskt av flera olika skäl. Det skapar bl.a. svårigheter med att följa upp hur skattemedel används och innebär att regeringen saknar möjlighet att följa upp att verksamheten sköts på ett effektivt sätt utifrån krav och avgränsningar som ställs på verk- samheten. Det är dessutom en verksamhet som kan vara av stor betydelse för personer som är i en utsatt position. Dessa personer behöver kunna lita på att det finns en myndighet som kan säker- ställa att de kan ta emot postförsändelser när det behövs.

Det har funnits ett behov av förmedling av postförsändelser under en lång tid. Det handlar om en verksamhet som ökar i om- fattning och det finns inget som talar för att behovet av förmedling kommer att minska inom överskådlig tid. Regleringsbrev används främst för att tilldela myndigheter uppgifter som är av mer tillfällig

1Uppgifter inlämnade från Skatteverket per mail den 13 maj 2025.

105

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

karaktär. Utredningen anser därmed att det framstår som olämpligt att tilldela en myndighet ansvaret för förmedlingen av postförsänd- elser genom regleringsbrev.2

I dagsläget styrs Skatteverkets förmedling av försändelser endast genom myndighetens interna styrdokument. Dessa styrdokument har tagits fram och justerats av Skatteverket när myndigheten har ansett att det har behövts. Samtidigt har det saknats tydliga externa krav på förmedlingsverksamheten. Utredningen bedömer att från- varon av ett tydligt regelverk och avsaknaden av övergripande krav på förmedlingsverksamheten är en starkt bidragande orsak till problemet med ineffektivitet i postförmedlingen. Dessutom har det lett till osäkerhet kring förutsättningarna för att använda postförmedlingen. Det är olyckligt eftersom de personer som är i behov av förmedling ofta befinner sig i en utsatt position och behöver tydlighet kring vad som gäller. Det finns därmed ett behov av en långsiktig och mer ändamålsenlig styrning av förmedlingsverksamheten. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att förmedlingen av postförsändelser bör författningsregleras och att en eller flera myndigheter bör få i uppgift att hantera förmedlingen.

9.2Förhållandet till grundläggande fri- och rättigheter

Bedömning: Begränsningar av vilka försändelser som ska för- medlas utgör inte i sig någon inskränkning av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Det är i stället som utgångspunkt fråga om i huvudsak gynnande föreskrifter som faller in under regeringens restkompetens. Eventuella befogenheter att öppna postförsändelser innebär dock en inskränkning i den enskildes grundlagsskyddade rätt till förtroliga försändelser.

2Se t.ex. skrivningarna i 2009 års budgetproposition om att regleringsbreven skulle få en mindre framträdande roll och att öka långsiktigheten och skapa en mer ändamålsenlig styr- ning, prop. 2008/09:1, s. 292 f.

106

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

Skälen för utredningens bedömning

Förmedlingen av postförsändelser påverkar enskildas grundläggande fri- och rättigheter

2 kap. regeringsformen, RF, innehåller en uppräkning av de grund- läggande fri- och rättigheter som enskilda har i Sverige. En del av dessa är absoluta, t.ex. rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § RF. Det framgår genom att det inte finns några bestämmelser som med- ger begränsningar av denna rättighet.

För de fri- och rättigheter som får begränsas gäller att begräns- ningen måste uppfylla vissa krav som framgår av 2 kap. 20 och 21 §§ RF. I 2 kap. 23 och 24 §§ uppställs ytterligare krav avseende de olika fri- och rättigheterna.

Frågan om hur regler om förmedling av postförsändelser för- håller sig till de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna påverkar alltså både frågan om bestämmelserna behöver meddelas genom lag och vilka krav som behöver vara uppfyllda för att eventuella begräns- ningar ska kunna godtas. Påverkan på enskildas grundläggande fri- och rättigheter är intressant också för frågan om vilka försändelser som lämpligen bör omfattas av förmedling av postförsändelser.

Av 2 kap. 1 § RF framgår de s.k. positiva opinionsfriheterna. De består av yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Yttrandefriheten är en av de viktigaste av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Grundlagsberedningen som föregick den nuvarande RF definierade yttrandefriheten som en frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter.3 Tryck- friheten, som är en del av yttrandefriheten, innebär frihet för var och en att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst (jfr 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen). Informationsfriheten kan ses som en spegelbild av yttrandefriheten och innebär en rätt att ta del av allmänna handlingar samt andra upp- gifter, upplysningar och meningsyttringar (jfr prop. 1975/76:209 s. 110). Regeringsformen innehåller även en bestämmelse om en- skildas rätt till förtroliga försändelser. Genom denna rätt skyddas

3SOU 1972:15, s. 155.

107

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

enskilda mot undersökning av brev eller andra förtroliga försänd- elser från det allmännas sida (2 kap. 6 § första stycket RF).

Förmedlingen av postförsändelser har utan tvekan en påverkan på enskildas möjligheter att utöva sina grundläggande fri- och rättigheter. Massutskick av exempelvis tidskrifter kan ses som en del av utövandet av tryckfriheten. Beroende på tidskrifternas inne- håll kan de även utgöra en del i utövandet av andra grundläggande fri- och rättigheter. Medlemstidningar i fackförbund kan utgöra en del i utövandet av föreningsfriheten. Tidskrifter från olika trossam- fund kan på motsvarande sätt kopplas till religionsfriheten. Över huvud taget kan användningen av postförmedlingen ses som en del i utövandet av framför allt yttrandefriheten och informationsfriheten, men också av andra rättigheter i ett bredare perspektiv.

Föreskrifter om förmedling av försändelser kan

i huvudsak meddelas av regeringen genom förordning

Mot bakgrund av ovanstående återstår att ta ställning till på vilken nivå föreskrifter om förmedling av försändelser behöver meddelas.

Regleringen om förmedling av postförsändelser kommer i första hand att påverka förhållandet mellan å ena sidan avsändaren av för- sändelsen och myndigheten och å andra sidan myndigheten och mot- tagaren av försändelsen. Det är alltså inte primärt fråga om en civil- rättslig reglering (jfr 8 kap. 2 § första stycket 1 RF).

Frågan blir då om det är fråga om betungande föreskrifter (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Här kan konstateras att syftet med förmedlingen är att skapa ett säkert alternativ för mottagande av postförsändelser för personer som riskerar att utsättas för hot och våld m.m. Det är alltså fråga om en gynnande, och inte betungande, reglering. Den faller därmed inte in under 8 kap. 2 § första stycket 2 RF. Resterande punkter i paragrafen är inte heller tillämpliga. Då återstår att pröva om regleringen faller in under regeringens primära normgivningsområde som framgår av 8 kap. 7 § RF.

Den nya regleringen utgör inte föreskrifter om verkställighet av lag (jfr 8 kap. 7 § första stycket 1 RF). Då återstår att avgöra om den faller in under regeringens restkompetens i 8 kap. 7 § första stycket 2 RF. Som framgått ovan är det främst föreskrifter som inte gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna som faller in under regeringens restkompetens. Men även sådana föreskrifter

108

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

som angår förhållandet mellan enskilda och det allmänna kan hän- föras till restkompetensen om de ur den enskildes synpunkt inte är betungande, utan gynnande eller neutrala.4

En ny reglering om förmedling av försändelser syftar till att ge utsatta personer en möjlighet att ta emot postförsändelser utan att deras adressuppgifter avslöjas för potentiella förövare. Det är alltså fråga om skyddsregler som i huvudsak är av gynnande karaktär. De får därmed i huvudsak anses falla in under regeringens restkompe- tens. Som framgår ovan kan det dock finnas behov av att minska postflödet genom begränsande regler. Frågan blir därmed hur sådana regler ska kategoriseras.

Det är inte enbart regleringar som innehåller uteslutande positiva regler för enskilda som betraktas som gynnande. Föreskrifter om en verksamhet, som på det stora hela är gynnande för de enskilda, får innehålla moment som ur den enskildes synpunkt framstår som ofördelaktiga utan att regleringen som sådan blir betungande. Det kan t.ex. vara fråga om villkor för åtnjutande av en viss förmån eller särskilda begränsningar av rätten till en förmån. Sådana ofördelaktiga föreskrifter anses inte utgöra betungande föreskrifter, utan bör betraktas som ett led i en reglering som i stort sett är gynnande för enskilda. Samtidigt har regeringen inte alltid fria händer att före- skriva sådana villkor eller begränsningar. Om ämnet är reglerat i en lag som tillförsäkrar enskilda bestämda förmåner, måste möjlighet för regeringen att införa begränsningar ha stöd i lagen.5

Vissa typer av föreskrifter som faller in under regeringens rest- kompetens avser att reglera verksamhet som förutsätter anslags- beslut av riksdagen. Detta gäller t.ex. föreskrifter om myndighets- organisationen och om statsbidrag, sociala förmåner och liknande. Vid utformningen av sådana föreskrifter kan regeringen vara bunden av villkor som riksdagen har satt upp i samband med beviljande av anslag. I så fall är föreskrifterna endast till formen beslutade av reger- ingen ensam.

Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att föreskrifter om förmedling av försändelser i huvudsak får anses utgöra gynnande föreskrifter som faller in under regeringens restkompetens. Det gäller även bestämmelser som begränsar förmedlingsverksamheten. Den nya regleringen kan därför i huvudsak meddelas på förordningsnivå.

4Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (3:e uppl.), s. 153.

5Ibid, s. 160 f.

109

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

Regeringen har dessutom möjlighet att delegera rätten att meddela föreskrifter ner till myndighetsnivå med stöd av 8 kap. 11 § RF.

När utgör en regel en inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter?

Även om förmedlingsverksamheten har en påverkan på grundlags- skyddade fri- och rättigheter, så är det inte säkert att begränsningar av förmedlingen av postförsändelser innebär en inskränkning av dessa. Det är alltså inte varje begränsning som leder till att kraven i 2 kap. 20, 21, 23 och 24 §§ RF aktualiseras.

I förarbetena till RF framgår följande. En föreskrift som inte avser det område som skyddas av RF:s rättighetsreglering kan aldrig anses utgöra en rättighetsbegränsning. Det gäller även om föreskriften har betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grund- lagsfästa fri- och rättigheterna. I förarbetena nämns yttranden som består av bedrägeri eller olaga hot som exempel på när begränsningar inte utgör några inskränkningar i yttrandefriheten. Det beror på att sådana begränsningar inte träffar det skyddade området.

I förarbetena uttrycks vidare en princip som innebär att det är fråga om en inskränkning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som en naturlig del i regleringen.6

Bland de exempel som tas upp i förarbetena som inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter kan nämnas föreskrifter i den dåvarande lagen om allmänna sammankomster, de s.k. yttrande- frihetsbrotten och reglerna om utmätning av lös egendom som innebär en begränsning av bl.a. skyddet mot intrång i bostad.7

Synen på vad som utgör en inskränkning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter har på senare tid vidgats något. Som exempel kan nämnas det resonemang som fördes vid införandet av reglerna i lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. I förarbetena upp- märksammas att det har funnits en kritik mot ett alltför snävt syn- sätt i fråga om vad som innebär en rättighetsbegränsning. Regeringen ansåg därför att man inte enbart kunde se till syftet med regleringen rörande maskeringsförbudet, utan att även effekterna av förbudet måste beaktas. I och med att det bedömdes ofrånkomligt att förbudet

6Prop. 1975/76:209, s. 153 f.

7Ibid.

110

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

skulle få en begränsande effekt på demonstrationsfriheten bedömdes lagförslagen som en inskränkning av demonstrationsfriheten.8

Det har även i andra lagstiftningssammanhang förts resonemang om vad som kan anses utgöra begränsningar av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Begränsningar i skattelagstiftningen eller all- männa bestämmelser om bokförings- och redovisningsskyldighet innebär t.ex. inte en begränsning av föreningsfriheten även om för- eningar måste uppfylla sådana krav. Inte heller bestämmelser om straff eller sanktioner för överträdelse av sådana regler innebär någon inskränkning av denna frihet.9

Innebär en ny reglering av förmedlingen av postförsändelser inskränkningar i grundlagsskyddade fri- och rättigheter?

I förmedlingsverksamheten hanteras brev och andra förtroliga för- sändelser. Det har förekommit att förmedlingen har använts för att skicka utrustning som kan avslöja var mottagarna befinner sig. Av säkerhetsskäl kan det finnas anledning att överväga om förmedlings- myndigheten ska ges befogenhet att kontrollera, och i vissa fall öppna, sådana försändelser. Även om syftet inte är att förmedlings- myndigheten ska ta del av förtroliga meddelanden, så innebär befog- enheter att öppna förtroliga försändelser oundvikligen att så kan ske i vissa fall. Utredningen bedömer därför att bestämmelser om att öppna försändelser utgör en inskränkning av rätten till förtroliga försändelser i 2 kap. 6 § första stycket RF. Om sådana befogenheter blir aktuella behöver de regleras genom lag och uppfylla kraven i

2 kap. 20, 21, 23 och 24 §§ RF.

För att skapa förutsättningar för en ökad effektivitet kan det också behöva införas begränsningar av vilka postförsändelser som ska omfattas av förmedlingen. Sådana regler kan sägas påverka av- sändarnas möjligheter att yttra sig genom skriftliga meddelanden och mottagarnas möjlighet att inhämta sådana yttranden. Sådana regler får därför i första hand bedömas i förhållande till kraven som följer av yttrande- och informationsfriheten.10 Syftet med reglerna är dock inte att begränsa dessa friheter, utan att skapa förutsättningar för en säker och effektiv förmedling. Frågan blir då om en sådan

8Prop. 2005/06:11, s. 29 f.

9Prop. 2013/14:70, s. 98.

10Se prop. 1975/76:209, 122 f.

111

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

inskränkning ändå får anses vara underförstådd eller om denna effekt får ses som en naturlig del av regleringen.

I detta sammanhang bör för det första betonas att förmedlingen av postförsändelser är frivillig. Personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen har alltid möjlighet att ta emot postförsändelser utan att använda förmedlingen, även om det kan innebära vissa risker. Dessutom utgör förmedlingen av post- försändelser endast ett av flera alternativ som enskilda har för att skicka och ta emot skriftliga meddelanden. I och med digitaliseringen av samhället har användningen av postförsändelser för att förmedla skriftliga meddelanden i stor utsträckning ersatts av digitala kom- munikationsmedel. Sedan 2000 har i princip två av tre fysiska brev ersatts av digital kommunikation i Sverige.11 Samtidigt finns det grupper av personer som har svårt att använda internet. Det är främst äldre, personer med funktionsnedsättningar och personer som p.g.a. språkbarriärer har svårt att förstå uppbyggnaden av den digitala infra- strukturen.12 Även dessa grupper torde ha förhållandevis goda möjlig- heter att använda e-post eller skicka meddelanden i form av sms m.m.

Sammantaget konstaterar utredningen att förmedlingen av post- försändelser endast är ett av flera alternativ som enskilda har tillgång till för att skicka och ta emot skriftliga meddelanden. Behovet av att använda postförsändelser för att uttrycka tankar, åsikter och känslor har därmed minskat till förmån för digitala alternativ. Införandet av begräsningar av användningen av förmedlingen av postförsändelser medför därför enligt utredningens mening inte sådana effekter att de kan utgöra inskränkningar av yttrande- eller informationsfriheten. Däremot behöver begränsningarna utformas så att de inte leder till att äldre, personer med funktionsnedsättningar eller utlandsfödda drabbas av ett utanförskap till följd av dessa.

När det gäller andra fri- och rättigheter som kan beröras indirekt av begränsningar av förmedlingen av postförsändelser, t.ex. förenings- friheten eller religionsfriheten, gör utredningen samma bedömning som när det gäller yttrande- och informationsfriheten. Det finns inget syfte att begränsa dessa fri- och rättigheter och begränsningarna får inte sådana effekter att de kan anses utgöra en inskränkning.

11Se Post- och telestyrelsens rapport från den 19 april 2024 Svensk Postmarknad 2024, s. 13.

12Internetstiftelsen i Sveriges rapport Svenskarna och internet 2023, s. 8 ff.

112

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

9.3Regler om postförmedling faller i huvudsak in under regeringens restkompetens

Bedömning: Föreskrifter som ger en myndighet rätt att öppna postförsändelser inskränker rätten till förtroliga försändelser och måste införas genom lag.

Bestämmelser om att försändelser som inte kan förmedlas eller returneras tillfaller staten måste också införas genom lag. Det bör också införas en lagregel om att regeringen ska utse en eller flera myndigheter som ska hantera förmedlingen av postförsändelser till utsatta personer.

När det gäller övriga regler om förmedling av postförsändelser till utsatta personer är utgångspunkten att de utgör i huvudsak gynnande föreskrifter som faller in under regeringens restkompe- tens. Utgångspunkten är därmed att föreskrifterna kan införas på förordningsnivå. Samtidigt saknas det hinder mot att reglera förmedlingen av postförsändelser genom lag om det bedöms vara lämpligt.

Skälen för utredningens bedömning

Riksdagens och regeringens normgivningsområden

Normgivningen regleras i huvudsak genom 8 kap. regeringsformen, RF. Av 8 kap. 1 § RF framgår att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Efter bemyndigande kan även myndigheter meddela föreskrifter.

Det primära lagområdet framgår i huvudsak av 8 kap. 2 § RF. Inom detta område är det i första hand riksdagen som får meddela före- skrifter, men det finns i viss utsträckning utrymme för delegation. Till det primära lagområdet hör:

•den civilrättsliga lagstiftningen (första stycket 1),

•föreskrifter som är betungande för enskilda (första stycket 2),

•föreskrifter om kommunernas ställning (första stycket 3),

•föreskrifter om trossamfund (första stycket 4),

113

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

•föreskrifter om folkomröstningar och val till Europaparlamentet (första stycket 5 och 6).13

Den del av det primära lagområdet där riksdagen inte kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter brukar kallas det obligatoriska lagområdet. Hit hör bl.a. den civilrättsliga lagstiftningen, annan rätts- verkan av brott än böter, föreskrifter om skatt och föreskrifter om konkurs eller utsökning (jfr 8 kap. 3 § RF).14

Regeringens normgivningsområde framgår i huvudsak av 8 kap. 7 § RF. Inom detta område är det regeringen som själv får meddela föreskrifter (dvs. det behövs inga bemyndiganden från riksdagen). Detta område kan kallas regeringens primärområde. Till detta om- råde hör föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, den s.k. restkompe- tensen.15

Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar lag utan att tillföra något väsentligt nytt. I verkställighetsföreskrifter får det inte ingå något som kan uppfattas som en ny skyldighet för enskilda eller som innebär ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden.16

Till restkompetensen hör sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan avser de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Dit hör också sådana föreskrifter som i och för sig rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som ur den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala.17

Av 8 kap. 8 § RF framgår dock att riksdagen alltid har möjlighet att lagstifta, även inom regeringens normgivningsområde.

13Ds 2014:1, s. 9 f.

14Ibid, s. 10.

15Ibid, s. 11.

16Ibid.

17Ibid.

114

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

Vissa föreskrifter kan ändå behöva införas på lagnivå

Även om förmedlingen av postförsändelser i huvudsak kan regleras på förordningsnivå eller genom myndighetsföreskrifter finns inga formella hinder mot att bestämmelserna meddelas genom lag (se

8 kap. 8 § RF). Lagregler förutsätter dock en lagstiftningsprocess som i normala fall initieras av regeringen. Ofta tar det omkring ett år innan riksdagen kan fatta beslut om sådana regler. Regler på för- ordningsnivå beslutas däremot direkt av regeringen. Myndighets- föreskrifter ändras direkt av myndigheten som har föreskriftsrätt. Med andra ord skapar regler som utfärdas genom myndighetsföre- skrifter eller förordningar en större flexibilitet, medan lagregler kan innebära en större stabilitet över tid.

Sammanfattningsvis kan regleringen av förmedlingen av post- försändelser i huvudsak meddelas på förordningsnivå eller genom myndighetsföreskrifter efter delegation. När det finns behov av en ökad stabilitet så kan det vara lämpligt att reglera dessa delar genom lag. I den utsträckning som det behövs regler som ger myndigheter rätt att öppna försändelser behöver de meddelas genom lag efter- som de inskränker den grundläggande rätten till skydd mot att ut- sättas för undersökning av brev eller förtrolig försändelse som finns i 2 kap. 6 § första stycket RF. I den utsträckning det behövs regler som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar, dvs. regler om sekretess, behöver de också meddelas genom lag (jfr 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen).

9.4Förmedlingen av postförsändelser bör utgå från de skyddsåtgärder som finns i dag

Bedömning: Förmedlingen av postförsändelser bör utgå ifrån skyddsåtgärderna skyddad folkbokföring och sekretessmarker- ing i folkbokföringen. Det bör inte införas några kvalificerande krav för att omfattas av förmedlingen.

Skälen för utredningens bedömning: Dagens förmedling har vuxit fram genom Skatteverkets interna rutiner. Myndigheten har valt att förmedla postförsändelser till såväl personer som har sekretessmar- kering i folkbokföringen som till personer som har skyddad folk-

115

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

bokföring. I dagsläget är det därmed närmare 35 000 personer som omfattas av förmedlingen av postförsändelser (se avsnitt 8.4.3). Ungefär en tredjedel omfattas av skyddad folkbokföring. Ett sätt att skapa förutsättningar för en effektiv förmedlingsverksamhet skulle kunna vara att begränsa kretsen av personer som har tillgång till förmedling.

Skyddad folkbokföring regleras i 16 § folkbokföringslagen (1991:481). Av nyss nämnda paragraf framgår att skyddad folk- bokföring kan beviljas om det finns särskilda skäl att anta att per- sonen kan utsättas för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier, om åtgärden med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förut- sättningar kan antas tillgodose behovet av skydd.

När det gäller sekretessmarkering i folkbokföringen utgår be- dömningarna från 5 kap. 5 § och 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. För att få sekretessmarkering ska det kunna antas att en uppgift i en allmän handling omfattas av sekretess. Sekretessen inom folkbokföringen omfattar uppgifter om enskilds personliga förhållanden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Ungefär två tredjedelar av personerna som använder förmedlingen av postförsändelser har sekretessmarkering. Det kan förstås mot bak- grund av att sekretessmarkering är en åtgärd som saknar rättsverk- ningar för den enskilde18 och som främst ska utgöra en signal till myndigheter om att en noggrann sekretessprövning behöver göras om någon begär ut uppgiften. Utrymmet för att få sekretessmark- ering i folkbokföringen är alltså större jämfört med utrymmet för att få skyddad folkbokföring. Samtidigt kan det finnas en del per- soner som av olika skäl har valt att ansöka om sekretessmarkering i stället för skyddad folkbokföring, trots att de har en allvarlig och konkret hotbild riktad mot sig.

Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att införa kvali- ficerande kriterier som personer med sekretessmarkering behöver uppfylla för att få tillgång till förmedlingen av postförsändelser.

Kriterierna skulle kunna innebära att personer som omfattas av en konkret risk för att utsättas för hot, våld eller allvarliga trakasserier skulle få använda förmedlingen av postförsändelser.

18Jfr RÅ 2005 ref. 12 och RÅ 2006 ref. 61.

116

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

Fördelen med kvalificerande kriterier för personer med sekretess- markering skulle vara att de leder till en minskad belastning på för- medlingsverksamheten samtidigt som förmedlingen förbehålls personer som verkligen är i behov av förmedling av postförsändelser.

En annan lösning skulle kunna vara att införa kriterier som är helt frikopplade från skyddsåtgärderna sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring. Därigenom skulle rätten att använda förmedlingsverk- samheten kunna bedömas utifrån om personen i fråga löper en konkret risk att utsättas för hot, våld eller allvarliga trakasserier.

Bedömningar utifrån kvalificerande eller självständiga kriterier har dock flera nackdelar. De skulle troligen behöva kompletteras med någon form av ansökningsförfarande så att enskilda kan förutse om de uppfyller kraven för att få använda förmedlingen. Det skulle i sin tur leda till förhållandevis svåra bedömningar som skulle belasta förmedlingsmyndigheten. Dessutom skulle en sådan ordning förut- sätta en överprövning av beslut som går den enskilde emot m.m.

Sammantaget medför en ordning med kvalificerande eller själv- ständiga kriterier en förhållandevis omfattande administration. Den riskerar snarast att leda till en ökad börda för förmedlingsmyndig- heten jämfört med i dag. Mot denna bakgrund anser utredningen att den framtida förmedlingen i stället bör utgå från Skatteverkets beslut om sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring. Där- igenom skapas en förutsägbarhet kring vilka som omfattas av för- medlingen samtidigt som förmedlingsmyndigheten undgår svåra bedömningar och en ökad administrativ börda.

9.5Förmedlingen bör regleras utifrån enkelt konstaterbara kriterier

Bedömning: Förmedlingen bör utgå från enkelt konstaterbara kriterier. Bedömningar som utgår från en värdering av försänd- elsernas innehåll i det enskilda fallet bör undvikas så långt det är möjligt.

Skälen för utredningens bedömning: Av avsnitt 8.4.3 framgår att Skatteverket förmedlar över 1,1 miljon försändelser per år. Det handlar om brev från myndigheter, vårdgivare och företag. Men det förekommer också medlemstidningar och paket. En del av paketen

117

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

kan vara skrymmande och medför en oproportionerlig resursåt- gång.

Ett sätt att skapa bättre förutsättningar för en effektiv förmedlings- verksamhet skulle kunna vara att låta förmedlingen vara förbehållen sådana försändelser som är särskilt betydelsefulla för mottagarna.

Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att skapa en regler- ing som utgår från en värdering av försändelsernas betydelse för mot- tagarna. Förmedlingen skulle i sådana fall kunna utgå från om för- sändelserna behövs för att den enskilde ska kunna sköta sin ekonomi, bevaka sin rätt eller sköta sina personliga angelägenheter. Genom en sådan reglering skulle antalet försändelser som förmedlas kunna minskas kraftigt.

Det finns dock inget egenvärde i att minska antalet försändelser. Målet är i stället att skapa förutsättningar för en effektiv och säker förmedling. Den ska innebära att mottagarna får exempelvis räkningar, kallelser till vården, röstkort och annan samhällsinformation inom rimlig tid utan att deras adressuppgifter riskerar att avslöjas för utomstående. Förmedlingen bör också hushålla väl med samhällets resurser. Det innebär att vissa begränsningar av vilka försändelser som ska omfattas av förmedling kan behöva införas. Framför allt innebär det att det bör skapas förutsättningar för en snabb och säker hantering av de försändelser som passerar genom förmedlingen.

En modell som utgår från en värdering av försändelsernas inne- håll är dock behäftad med en rad nackdelar. Den innebär att lagstift- aren behöver göra förhållandevis svåra avvägningar av vilka behov som kan anses vara nödvändiga för utsatta personer. Det rör sig om en heterogen grupp med skiftande behov och olika individuella förut- sättningar. En sådan modell riskerar också att leda till förhållandevis svåra bedömningar för förmedlingsmyndighetens personal. Det skulle i värsta fall kunna leda till en mindre effektiv hantering jämfört med i dag. Dessutom förutsätter värderingen olika antaganden om för- sändelsernas innehåll. Förmedlingsmyndigheten saknar i normala fall kunskap om försändelsernas innehåll. I praktiken blir det därför svårt att avgöra vilka försändelser som ska förmedlas. Risken för kringgåenden kan också skapa osäkerhet både hos myndigheten och användarna.

Sammantaget anser utredningen att en modell som utgår från en värdering av försändelsernas innehåll i det enskilda fallet är behäftad med så många nackdelar att den inte kan utgöra en utgångspunkt

118

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

för en framtida förmedling av postförsändelser. I stället bör utgångs- punkten vara att förmedlingen ska regleras utifrån enkelt konstater- bara kriterier. Därigenom skapas förutsättningar för en effektiv hantering hos myndigheten. Bedömningar som utgår från försänd- elsernas innehåll bör undvikas så långt det är möjligt.

9.6Förmedling av postförsändelser utgör ingen postverksamhet eller posttjänst

Bedömning: Förmedlingen av postförsändelser utgör ingen post- verksamhet eller posttjänst. Den regleras därmed inte genom postlagen. Däremot behöver reglerna i postlagen beaktas vid ut- formningen av en ny reglering av förmedlingsverksamheten.

Skälen för utredningens bedömning: Huruvida postlagen (2010:1045) är tillämplig på förmedlingsverksamheten beror på om den utgör postverksamhet eller posttjänst enligt postlagens mening, jfr 1 kap. 1 och 2 §§ postlagen.

Enligt 3 § i den tidigare postlagen (1993:1684) avsågs med post- verksamhet regelbunden befordran av brev mot avgift. När den nu- varande postlagen infördes ändrades definitionen till den nuvarande, mer utförliga definitionen. I förarbetena framgår att det i första hand ska vara utdelningen, eller distributionen, och hur den är utformad som avgör om det är fråga om postbefordran. Det är endast fråga om postverksamhet om befordringen sker med viss regelbundenhet, dvs. när den i något avseende är tidtabellsbunden eller följer ett fastlagt utdelningsschema. Utdelning efter detta fastlagda mönster ska i princip ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle. Syftet med den nya definitionen var inte att ändra innebörden av begreppet postverksamhet, utan endast att på ett tydligare sätt ange vilka moment som ingår i postverksamhet.19

Med postverksamhet avses enligt 1 kap. 2 § i den nuvarande post- lagen (2010:1045) regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Med posttjänst avses enligt samma paragraf insamling, sortering, transport och utdelning av postförsänd- elser mot betalning. Posttjänst är till skillnad mot postverksamhet

19Prop. 2009/10:216, s. 87 f.

119

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

inte endast begränsat till befordran av brev, som får väga högst 2 kg, utan omfattar postförsändelser som väger högst 20 kg. Det krävs inte tillstånd för att utföra posttjänst, utan tillståndsplikten enligt

2 kap. 1 § postlagen omfattar bara postverksamhet. Begreppet post- tjänst används vid bestämmandet av vad som avses med samhälls- omfattande posttjänst i 3 kap. 1 § i den nya lagen.20

Förmedlingsverksamheten innebär inte någon distribution av postförsändelser i postlagens mening. Den sker inte heller mot betal- ning. Det innebär att förmedlingsmyndighetens verksamhet inte ut- gör någon postverksamhet eller posttjänst, se 1 kap. 2 § postlagen. Förmedlingsverksamheten regleras därmed inte genom postlagen. Samtidigt har postlagen en indirekt betydelse för förmedlings- verksamheten. Den nuvarande förmedlingen börjar och slutar med att försändelsen hanteras av ett postbefordringsföretag. Den verk- samhet som dessa företag bedriver utgör postverksamhet och regleras genom postlagens bestämmelser. Bestämmelserna om tystnadsplikt i 5 kap. postlagen är t.ex. betydelsefulla för att uppgifterna om den

enskilde inte ska röjas hos postbefordringsföretagen.

Reglerna på postområdet måste alltså samspela med den nya regleringen av förmedlingsverksamheten. Det innebär att förhåll- andet mellan dessa regler måste beaktas när de nya förslagen arbetas fram. Det innebär också att utredningen kan behöva föreslå ändringar i reglerna på postområdet för att skapa en välfungerande förmedling.

9.7Det bör inte införas några regler om förmedling av postförsändelser till kommunala myndigheter

Bedömning: Det bör inte införas någon särskild reglering av för- medling av postförsändelser till kommunala myndigheter avseende personer med skyddad folkbokföring.

20Prop. 2009/10:216 s. 88.

120

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

Skälen för utredningens bedömning

Bakgrunden till förmedling av post till kommunala myndigheter

I dagsläget förmedlar Skatteverket i vissa fall postförsändelser till kommunala myndigheter. Bakgrunden till denna förmedling är att personer med skyddad folkbokföring ofta bor i en annan kommun än den där personen är folkbokförd, jfr 16 § folkbokföringslagen (1991:481). Det innebär att enskilda kan höra av sig till folkbok- föringskommunen med frågor som egentligen främst rör boende- kommunen. Det kan t.ex. handla om orosanmälningar avseende barn och frågor om fullgörande av skolplikt. Det har också före- kommit att uppgifter har behövt överlämnas till en överförmyndar- nämnd i boendekommunen. För att undgå risken för att uppgift om boendekommun röjs har Skatteverket i vissa fall tillhandahållit för- medling av postförsändelser till kommunala myndigheter i boende- kommunen.

Ofta uppkommer frågan om förmedling till boendekommunen i samband med att folkbokföringskommunen hör av sig till Skatte- verket eftersom den kommunen behöver komma i kontakt med boendekommunen på grund av att en viss frågeställning har uppstått. I vissa fall hanteras problemet genom att folkbokföringskommunen begär ut uppgiften om i vilken kommun personen är bosatt. Under förutsättning att uppgiften kan lämnas ut utan hinder av sekretess kan folkbokföringskommunen sedan kontakta boendekommunen. I sådana fall saknas behov av förmedling av postförsändelser. Men i vissa fall har Skatteverket bedömt att det har varit lämpligare att

i stället förmedla handlingarna till boendekommunen. Därigenom har handlingarna kunnat lämnas över utan att uppgiften om den en- skildes boendekommun har behövt lämnas ut.

Även om det i första hand har varit kommunala myndigheter som har använt förmedlingen så kan det finnas situationer då andra myndigheter behöver komma i kontakt med boendekommunen. Det kan t.ex. handla om att en annan myndighet enligt socialtjänstlagen (2025:400) behöver lämna över en orosanmälan till den kommun där den enskilde vistas.

Frågan är om det är motiverat att införa särskilda regler om för- medling av postförsändelser till kommunala myndigheter, eller om behovet kan tillgodoses genom att den myndighet som behöver skicka över handlingar begär ut uppgiften om den enskildes boendekommun

121

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

från Skatteverket. För att avgöra denna fråga behövs en närmare redogörelse för aktuella regler i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

Utrymmet för utlämnande av uppgift om boendekommunen

I Skatteverkets ärenden om skyddad folkbokföring gäller enligt

22 kap. 2 § OSL sekretess för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det innebär att uppgiften om den skyddades boendekommun omfattas av ett starkt sekretesskydd. Utgångspunkten är därmed att uppgiften inte ska lämnas ut.

Sekretess gäller också i förhållande till myndigheter. Det innebär att uppgiften om den enskildes boendekommun som utgångspunkt inte ska lämnas ut till andra myndigheter. OSL innehåller dock sekretessbrytande bestämmelser som innebär att uppgifter i vissa fall kan lämnas ut till andra myndigheter utan hinder av sekretess.

En sådan bestämmelse finns i 10 kap. 2 § OSL. Den reglerar s.k. nödvändigt utlämnande. Den innebär att uppgifter kan lämnas ut utan hinder av sekretess om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. En annan sekretess- brytande bestämmelse finns i 10 kap. 27 § OSL. Den innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas över har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det brukar benämnas utlämnande enligt den s.k. generalklausulen. Av andra stycket framgår dock att generalklausulen inte gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL. Det innebär att uppgifter som förekommer inom socialtjänsten inte kan lämnas ut till andra myndigheter med stöd av generalklausulen.

En annan fråga är i vilken utsträckning som uppgifterna är skyd- dade även efter ett utlämnande till en annan myndighet. För sådana uppgifter som förekommer i Skatteverkets ärenden om skyddad folk- bokföring finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess i 22 kap. 3 § OSL. Av den framgår att sekretessbestämmelsen som gäller hos Skatteverket i ärenden om skyddad folkbokföring enligt 22 kap. 2 § OSL blir tillämplig även hos den mottagande myndig-

122

SOU 2025:90

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

heten. Det innebär att den starka sekretessregleringen som gäller för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om skyddad folkbokföring hos Skatteverket, även kommer att gälla hos den kommun som har fått del av denna uppgift. Sekretesskyddet för uppgiften om den enskildes boendekommun kommer alltså inte att försvagas vid ett utlämnande till en annan myndighet.

10 kap. 2 § OSL gäller när ett utlämnande är nödvändigt för att Skatteverket ska kunna fullgöra sin verksamhet. Av 2 § förordningen (2017:154) med instruktion till Skatteverket framgår att Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring och personnamn och att upp- gifterna i folkbokföringen ska spegla bl.a. befolkningens bosättning så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Det innebär att Skatteverket har ett visst ansvar för att myndigheter får del av uppgifter om enskildas bosättning. Men det är tveksamt om ett utlämnande av uppgiften om bosättningskom- munen kan anses vara nödvändigt för att Skatteverket ska kunna fullgöra sin verksamhet. Utrymmet för att lämna ut uppgifter med stöd av 10 kap. 2 § OSL bedöms därmed vara begränsat.

Däremot bedöms generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL ge ett visst utrymme för att lämna över uppgifter till en annan kommunal myndighet. Intresset av att utreda orosanmälningar eller frågor om fullgörande av skolplikt torde många gånger överväga intresset av att skydda uppgiften om den enskildes boendekommun. Detsamma gäller i fråga om exempelvis missförhållanden som kan behöva komma till en överförmyndarnämnds kännedom. I och med bestämmelsen om överföring av sekretess i 22 kap. 3 § OSL kommer dessutom samma sekretess att gälla för uppgiften när den har överförts till den kommunala myndigheten. Risken för att uppgifterna röjs i och med utlämnandet bedöms därmed vara låg.

Samtidigt ska rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheter i regel vara särskilt författnings- reglerat (se prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Det kan därför finnas behov av en sekretessbrytande bestämmelse som gör att myndig- heter får tillgång till uppgifter om den enskildes verkliga bosättning. Utredningen bedömer dock att det saknas möjlighet att föreslå en sådan bestämmelse inom ramen för utredningens uppdrag, se av- snitt 11.8. Frågan får därmed även fortsättningsvis hanteras utifrån befintliga regler.

123

Utgångspunkter för en framtida förmedling av postförsändelser

SOU 2025:90

Det bör inte införas någon särskild förmedling av postförsändelser till kommunala myndigheter

Frågan är om det ska införas en särskild förmedling av postförsänd- elser till kommunala myndigheter, eller om behovet i stället kan till- godoses genom att myndigheter kan få ut uppgifter om den enskildes boendekommun från Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Det starkaste argument för att tillåta förmedling av postförsänd- elser till kommunala myndigheter är att det minskar spridningen av uppgiften om den enskildes bosättning. Som framgått ovan gäller det starkare sekretesskyddet dock även hos den myndighet som har hämtat in uppgiften från Skatteverket. Denna myndighet måste alltså se till att den inte röjer sekretessbelagda uppgifter vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (jfr 1 kap. 1 § OSL). Det åligger alltså den kommunala myndighet som får del av uppgiften om den enskildes boende- kommun att se till att det starka sekretesskyddet som gäller enligt 22 kap. 2 § OSL upprätthålls.

Det finns flera argument mot att införa en särskild förmedling av postförsändelser till kommunala myndigheter. För det första innebär en förmedling av postförsändelser med nödvändighet en fördröjning på flera dagar innan den mottagande kommunen får del av handlingarna. När det gäller orosanmälningar avseende barn och unga är denna tidsåtgång många gånger oacceptabel. När det gäller andra mindre brådskande frågor kan denna tidsåtgång i och för sig accepteras.

Ett annat argument mot att införa en särskild postförmedling till kommunala myndigheter är att förmedlingen leder till ökade kostnader för det allmänna. Många gånger kan boendekommunen dessutom behöva ytterligare uppgifter från den som inlett kontakten. Det kan inte uteslutas att dessa uppgifter föranleder ytterligare frågor. I värsta fall kan det bli fråga om förmedling av förhållandevis många försändelser. Det riskerar att leda till förhållandevis höga kost- nader för det allmänna och en ökad belastning på förmedlingsverk- samheten. Med tanke på den fördröjning som förmedlingen innebär så framstår det inte heller som en ändamålsenlig användning av det allmännas resurser. Dessutom innebär förmedlingen av postförsänd- elser att försändelsen hanteras av ytterligare en myndighet, vilket i sig ökar risken för misstag.

124

10En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

10.1Det ska införas en ny lag om förmedling av vissa postförsändelser

Förslag: Det ska införas en ny lag om förmedling av vissa post- försändelser som det allmänna ska tillhandahålla folkbokförda personer som är i behov av skydd för sina adressuppgifter.

Den nya lagen ska innehålla en bestämmelse om att regeringen ska utse en eller flera myndigheter som ska tillhandahålla en säker och effektiv förmedling. Lagen ska också innehålla bestämmelser om vilka personer som får använda förmedlingen och vilka post- försändelser som omfattas. Den ska även innehålla bestämmelser om övergripande krav på förmedlingsverksamheten, myndighet- ens kontroll av postförsändelser och om hur postförsändelser som inte kan delas ut ska hanteras. Den ska också innehålla definitioner av de centrala begrepp som behövs för att reglera förmedlingen.

Det ska också införas en förordning med kompletterande be- stämmelser till lagen om förmedling av vissa postförsändelser.

Skälen för utredningens förslag: Skatteverket har hanterat förmed- lingen av postförsändelser sedan myndigheten tog över ansvaret för folkbokföringen 1991. I samband med det uttalades i förarbetena följande. ”I de fall då kvarskrivning beviljats bör ingen bostadsadress anges i folkbokföringen. Postadressen bör vara skattemyndighetens adress. Post till personen kan då vidaresändas till myndigheten. Bestämmelser om detta bör utfärdas av riksskatteverket.”1

1Prop. 1990/91:153, s. 117.

127

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Sedan dess har kvarskrivningen ersatts av skyddad folkbokföring. Förmedlingen har också utökats till att även omfatta personer med sekretessmarkering i folkbokföringen. Med anledning av den sam- hällsutveckling som har pågått sedan 1990-talet har verksamheten vuxit kraftigt. I dag omfattar den närmare 35 000 personer och över 1,1 miljon försändelser per år.

Förmedlingen av postförsändelser är en verksamhet som har vuxit fram successivt och som har styrts av praktiska hänsyn genom myn- dighetens interna styrdokument. Skatteverket har inte tilldelats upp- giften att sköta förmedlingen av postförsändelser genom reglerings- brev, instruktion eller någon annan författning.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Det är ett uttryck för den s.k. legalitetsprincipen. Denna princip förtydligas genom 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) som innebär att en myn- dighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Med hänsyn till legalitetsprincipen framstår det som olämpligt att förmed- lingen sköts utan tydligt författningsstöd.

Enligt utredningens mening har frånvaron av en tydlig reglering av förmedlingsverksamheten, i kombination med den kraftiga ökningen av antalet försändelser, dessutom varit en bidragande orsak till pro- blemen med bristande effektivitet i förmedlingsverksamheten. Den bristande effektiviteten har i sin tur lett till att utsatta personer har riskerat att få t.ex. räkningar och kallelser till vården för sent. Det har medfört risker i form av betalningsanmärkningar och uteblivna vårdbesök m.m.

Förmedlingen av postförsändelser är en viktig del av skyddet för utsatta personer. Det handlar t.ex. om kvinnor och barn som behöver skydd från en tidigare närstående som har utsatt dem för hot och våld. Men det kan också vara fråga om personer som arbetar med att utreda och lagföra brott som riskerar att utsättas för hot eller våld. Förmedlingen kan även behövas för att skydda personer som har vittnat mot kriminella grupperingar. För att dessa personer ska kunna få ett långsiktigt skydd måste det finnas en säker och effektiv förmedling av postförsändelser.

Mot denna bakgrund behöver det införas en författningsreglering av förmedlingen av postförsändelser. Som framgår av avsnitt 9.3 faller regleringen i huvudsak in under regeringens restkompetens. Det finns därmed inga hinder mot att införa stora delar av denna

128

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

reglering på förordningsnivå. Samtidigt saknas hinder mot att införa en reglering på lagnivå om det bedöms mer lämpligt.

Med tanke på den utveckling som har skett under de senaste decennierna framkommer ett tydligt behov av en effektiv och säker förmedling av postförsändelser till utsatta personer. Den är en förut- sättning för att det skydd som ges i form av skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen ska bli verkningsfullt. Utan en fungerande förmedling av postförsändelser riskerar upp- gifter om t.ex. den utsattes adress att röjas. I värsta fall leder det till att denne återigen utsätts för hot, våld och trakasserier. Det leder också till att utsatta personer tvingas att bryta upp från sin tillvaro och söka skydd på nytt. Vuxna och barn blir tvungna att byta jobb respektive skola. Det riskerar att leda till stress, utanförskap och ökade kostnader.

Sammanfattningsvis är en effektiv och säker förmedling av post- försändelser en förutsättning för samhällets skydd av utsatta personer. Enskilda behöver kunna lita på att det finns en myndighet som sköter förmedlingen på ett säkert och effektivt sätt. Det ska också vara tydligt för såväl avsändarna som för mottagarna vilka försänd- elser som omfattas av förmedling och vilka krav som gäller för dessa. Mot denna bakgrund anser utredningen att de grundläggande förut- sättningarna för förmedlingen av postförsändelser till utsatta personer bör fastställas genom lag. Därigenom skapas förutsättningar för ett ändamålsenligt skydd som består över tid.

I dagsläget hanteras förmedlingen av postförsändelser inom ramen för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Det skulle kunna tala för att förmedlingen av postförsändelser kan regleras genom ändringar i folkbokföringslagen (1991:481). I sådana fall skulle förmedlingsverksamheten kunna utgöra en del av Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet, vilket skulle kunna innebära vissa organisatoriska fördelar. En sådan lösning skulle dessutom kunna underlätta utbytet av t.ex. adressuppgifter.

Skillnaderna mellan folkbokföringsverksamheten och förmedlings- verksamheten är dock förhållandevis stora. Folkbokföringsverksam- heten består till stor del av ärendehandläggning, medan förmedlings- verksamheten utgör s.k. faktiskt handlande (se avsnitt 10.2). Som framgår av avsnitt 10.4 bedömer utredningen dessutom att förmed- lingen av postförsändelser bör omfatta personer med sekretessmark- ering i folkbokföringen. Denna skyddsåtgärd regleras inte genom

129

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

folkbokföringslagen, utan genom regler i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Dessutom behöver det införas regler om t.ex. utseende av förmedlingsmyndighet och om kontroll av postför- sändelser. Det är regler som helt saknar motsvarighet i folkbok- föringslagen. Mot bakgrund av dessa skillnader anser utredningen att det framstår som olämpligt att reglera förmedlingen genom ändringar i folkbokföringslagen. Det bör i stället införas en särskild lag om förmedling av postförsändelser.

Genom den nya lagen ska den förmedling av postförsändelser som tillhandahålls av det allmänna regleras. Förmedlingen ska vara säker, effektiv och tillgodose utsatta personers behov av att kunna ta emot postförsändelser när det saknas andra godtagbara alternativ. För att begränsa risken för att uppgifter om den enskilde sprids och för att hålla resursåtgången på en rimlig nivå måste dock antalet postförsändelser hållas nere. Det innebär att förmedlingen inte kan förväntas ge full tillgång till den samhällsomfattande posttjänsten som framgår av postlagen (2010:1045). I stället får enskilda personer komplettera förmedlingen med andra alternativ såsom exempelvis elektronisk kommunikation, telefonsamtal och fysiska möten för att tillgodose sitt behov av information.

Den förmedling av postförsändelser som tillhandahålls av det

allmänna kan även kompletteras genom andra sätt att ta emot post- försändelser när det bedöms vara tillräckligt säkert. Det kan handla om att använda befintliga tjänster såsom poste restante eller att låta någon man litar på ta emot vissa försändelser. Det är inte heller osannolikt att det i framtiden kan komma att utvecklas andra tjänster som kan användas av personer som behöver skydd.

Genom den nya lagen ska det alltså säkerställas att det finns en grundläggande förmedling av postförsändelser. Den ska tillhanda- hållas av en myndighet som har blivit utpekad av regeringen. Dess- utom ska lagen innehålla bestämmelser om vilka personer som ska få använda förmedlingen och vilka försändelser som ska omfattas av förmedling. Den ska även innehålla bestämmelser om övergrip- ande krav på förmedlingsverksamheten, förmedlingsmyndighetens kontroll av postförsändelser och om postförsändelser som inte kan delas ut till mottagaren.

För att regleringen av förmedlingen av postförsändelser ska bli tydlig behöver vissa centrala begrepp användas. Det behövs en eller flera myndigheter som ansvarar för förmedlingen (se avsnitt 10.3).

130

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

En sådan myndighet ska benämnas förmedlingsmyndighet och ska ta emot och skicka postförsändelser som ska förmedlas. Det innebär att myndigheten ibland kommer att vara avsändare och ibland mot- tagare. För att särskilja förmedlingsmyndigheten från den som inleder förmedlingen och den som försändelsen slutligen ska förmedla till ska begreppen ursprungliga avsändare och slutlig mottagare införas. Genom den nya lagen regleras förmedlingsmyndigheternas verk- samhet. Lagen syftar till att göra det möjligt för de slutliga mottag- arna att kunna ta emot postförsändelser utan att röja sina adress-

uppgifter. Med förmedling av postförsändelser avses följaktligen verksamhet som syftar till att den slutliga mottagaren ska kunna ta emot postförsändelser utan att röja sina adressuppgifter.

Vissa delar av förmedlingen bör regleras genom förordning. Reger- ingens utpekande av myndigheter sker t.ex. vanligen genom förord- ning. Det kan också finnas behov av att ge regeringen eller den utpek- ade myndigheten rätt att reglera vissa delar av förmedlingen genom myndighetsföreskrifter. I och med att det är fråga om en situation då riksdagen har tagit över föreskriftsrätten från regeringen så får det ske genom en s.k. obligatorisk upplysningsbestämmelse som anger vilken kompetens som har lämnats kvar hos regeringen.2 Där- efter kan regeringen delegera föreskriftsrätten till myndigheten genom förordning. Det finns alltså behov av att införa en ny för- ordning som kompletterar den nya lagen om förmedling av post- försändelser.

10.2Förmedlingen av postförsändelser utgör ingen ärendehandläggning

Bedömning: Förmedlingen av postförsändelser enligt den nya lagen och förordningen utgör som utgångspunkt ett s.k. faktiskt handlande. Utgångspunkten är alltså att det inte är fråga om någon ärendehandläggning.

2Se Ds 2014:1, s. 91.

131

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Skälen för utredningens bedömning

Skillnaden mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande

Genom den nya lag och förordning som utredningen föreslår skapas förutsägbarhet för såväl enskilda som för den myndighet som får i uppgift att hantera förmedlingen. Genom regleringen framgår det tydligt vem som får använda förmedlingen och vilka försändelser som kan skickas genom den. Samtidigt uppkommer frågan om vilka allmänna krav som gäller för den nya förmedlingsverksamheten.

I detta sammanhang är det av särskilt intresse att belysa förmedlings- verksamhetens förhållande till förvaltningslagen (2017:900).

Av 1 § förvaltningslagen framgår att lagen innehåller grundlägg- ande bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltnings- myndigheterna och handläggningen av förvaltningsärenden hos dom- stolarna. Lagen innehåller även bestämmelser om grunderna för god förvaltning som ska tillämpas även på annan förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning. Av 4 § framgår att lagen är subsidiär till andra lagar eller förordningar. Det innebär att om det finns special- bestämmelser inom ett visst område så ska de tillämpas före förvalt- ningslagens bestämmelser.

Avgörande för förvaltningslagens tillämplighet är alltså om för- medlingen av postförsändelser utgör ärendehandläggning eller inte. Av förarbetena till lagen framgår att det finns en principiell skillnad mellan vad som utgör annan förvaltningsverksamhet, eller s.k. faktiskt handlande, och vad som utgör handläggning av ett ärende. Ärende- handläggning karaktäriseras av att den avslutas med ett beslut av något slag, medan faktiskt handlande karaktäriseras av att myndig- heten vidtar en viss åtgärd. I förarbetena nämns åtgärder som att köra spårvagn, hämta sopor och undervisa som exempel på faktiskt handlande, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verksamheter som innefattar handläggning av ett ärende.3

Som exempel på fall när det är svårare att avgöra om en åtgärd utgör faktiskt handlande eller ärendehandläggning nämns situationer då det finns ett mycket nära tidssamband mellan myndighetsföre- trädarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel är polismannens ingripande med våldsanvändning mot

3Prop. 2016/17:180, s. 24.

132

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas endast om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda. Det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndighetspersonen, innan åtgärden kan vidtas.4

Den nuvarande förmedlingen utgör ett s.k. faktiskt handlande

I författningskommentaren till förvaltningslagen förtydligas att det som är kännetecknande för vad som utgör ett ärende är att det regel- mässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ärenden avslutas alltså genom ett beslut av något slag. Det är vidare uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte ställningstagandets yttre form.5

Den förmedling av postförsändelser som har vuxit fram hos Skatteverket innebär i korthet att myndigheten tar emot postför- sändelserna från ett postbefordringsföretag. Försändelserna tas emot osorterade i backar som transporteras på lastvagnar. Därefter kon- trolleras att postförsändelserna uppfyller de krav som myndigheten har ställt upp. Försändelser som inte uppfyller kraven skickas till- baka till avsändaren med information om vad som behöver vara upp- fyllt för att försändelserna ska förmedlas.

Försändelser som uppfyller kraven sorteras samt förses med ny inneslutning och uppgifter om mottagarens namn och adress. Där- efter skickas försändelsen vidare med hjälp av ett befordringsföretag som delar ut försändelserna. Om försändelsen inte kan delas ut retur- neras den till Skatteverket som får ta ställning till om nya utdelnings- försök ska göras eller om den ska skickas tillbaka till den ursprungliga mottagaren eller hanteras på annat sätt.

Skatteverkets förmedlingsverksamhet syftar inte till att åstad- komma några uttalanden med faktiska verkningar för enskilda. För- medlingen avslutas inte genom beslut, utan med att myndigheten skiljer postförsändelsen ifrån sig genom att den lämnas vidare till ett postbefordringsföretag. Det handlar om en verksamhet som har vuxit fram av praktiska hänsyn och som syftar till att möjliggöra för utsatta personer att ta emot postförsändelser. Utredningen bedömer

4Ibid.

5Ibid, s. 286.

133

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

mot denna bakgrund att den förmedling som bedrivs hos Skatte- verket i dag inte innebär någon ärendehandläggning. Det rör sig

i stället om ett s.k. faktiskt handlande. Därmed skiljer sig förmed- lingen av postförsändelser från exempelvis handläggningen av ärenden enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Den nya förmedlingen utgör också ett s.k. faktiskt handlande så länge den befinner sig inom vissa gränser

Förmedlingen av postförsändelser enligt den nya lagen och förord- ningen kommer i allt väsentligt att hanteras utifrån samma förut- sättningar som Skatteverkets nuvarande förmedling. Den innebär inte att några beslut med faktiska verkningar för enskilda kommer att fattas. Det är fråga om en praktisk hantering som syftar till att ge utsatta personer möjligheter att ta emot postförsändelser. För- medlingen avslutas med att myndigheten skiljer postförsändelsen ifrån sig genom att lämna över den till ett postbefordringsföretag. Förmedlingen av postförsändelser enligt den nya lagen och förord- ningen utgör alltså ett s.k. faktiskt handlande och inte en ärende- handläggning.

Samtidigt finns gränser för vad som kan anses utgöra ett faktiskt handlande. I förarbetena till förvaltningslagen nämns i fråga om gränsen mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning situa- tionen då en polisman ingriper med våldsanvändning mot ordnings- störande verksamhet. Detta ingripande sker i form av beslut eftersom polismannen endast får vidta åtgärderna om vissa rättsliga förutsätt- ningar är uppfyllda.6 Det finns alltså situationer då något som utgör ett faktiskt handlande passerar en gräns då det övergår till något som kräver ett beslutsfattande. Då blir det fråga om en ärendehandlägg- ning. En sådan situation skulle kunna vara när myndighetens personal ingriper på ett sådant sätt att enskildas grundläggande fri- och rättig- heter riskerar att inskränkas.

Som framgår av avsnitt 9.2 bedömer utredningen att begräns- ningar av vilka försändelser som omfattas av förmedling i sig inte utgör någon inskränkning av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Om utredningen skulle föreslå en befogenhet att öppna postförsänd- elser skulle det däremot bli fråga om en inskränkning av den enskildes

6Se prop. 2016/17:180, s. 24.

134

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

rätt till förtroliga försändelser enligt 2 kap. 6 § första stycket reger- ingsformen. Befogenheter att öppna försändelser har på tullområdet bedömts utgöra beslut, se 6 kap. 8 § tullbefogenhetslagen (2024:710). På motsvarande sätt skulle befogenheter att öppna postförsändelser inom förmedlingsverksamheten behöva underkastas olika rättsliga begränsningar som skulle medföra krav på ett beslut i det enskilda fallet. I sådana fall skulle det bli fråga om ärendehandläggning, i vart fall när det gäller själva frågan om att öppna postförsändelsen.

I avsnitt 9.4 gör utredningen bedömningen att förmedlingen av postförsändelser bör utgå från skyddsåtgärderna skyddad folkbok- föring och sekretessmarkering i folkbokföringen. Utredningen be- dömer också att det inte bör införas några kvalificerande eller själv- ständiga kriterier. Skälen till det är bl.a. att sådana kriterier skulle förutsätta mer komplicerade bedömningar av vilka personer som ska få använda förmedlingen. En sådan reglering skulle dessutom förutsätta olika former av beslutsfattande för att vara förutsägbar för den enskilde. Det är ytterligare ett skäl mot en sådan ordning. Den nya lagen och förordningen utgår i stället från de beslut om skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen som Skatteverket har beslutat. Det saknas därför behov av att med- dela särskilda beslut om vilka som ska få använda förmedlingen.

Sammantaget innebär förmedlingen av postförsändelser enligt den nya lagen och förordningen ingen ärendehandläggning. Det är i stället fråga om ett faktiskt handlande. Därmed blir endast bestäm- melserna om grunderna för god förvaltning i förvaltningslagen tillämpliga på förmedlingen (se 1 kap. 1 § andra stycket förvalt- ningslagen). I den utsträckning förmedlingsmyndigheten ges be- fogenheter att öppna postförsändelser blir det däremot fråga om ärendehandläggning såvitt avser frågan om att öppna försändelsen.

10.3Skatteverket ska ges i uppgift att hantera förmedlingen av postförsändelser

Förslag: Genom den nya lagen ska regeringen åläggas att peka ut en eller flera myndigheter som ska tillhandahålla en förmedling av postförsändelser. Regeringen ska ge Skatteverket i uppgift att tillhandahålla denna förmedling.

135

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Skälen för utredningens förslag: Förmedlingen av postförsändelser är en viktig del i samhällets skydd av utsatta personer. För att säker- ställa att det finns en eller flera myndigheter som hanterar förmed- lingen har utredningen i avsnitt 10.1 bedömt att riksdagen bör in- föra ett krav på att regeringen utser en eller flera myndigheter som får i uppgift att hantera den.

I dagsläget hanteras förmedlingen av postförsändelser till utsatta personer av Skatteverket. Det är inte självklart att förmedlingen måste hanteras av denna myndighet. I Norge sköts t.ex. en del av förmedlingen av landets motsvarighet till Polismyndigheten. Det finns även andra exempel på att myndigheter som hör till rätts- väsendet hanterar skyddet för personer som riskerar att utsättas för brott. Ibland inkluderar det en förmedling av postförsändelser.7

Även om det finns vissa problem med den nuvarande förmed- lingen av postförsändelser har det inte framkommit att det beror på att den sköts av Skatteverket. Som framgår ovan bedömer utredningen att problemen snarare beror på avsaknaden av författningsreglering och att Skatteverket har skött förmedlingen utan att ha tilldelats denna uppgift på ett tydligt sätt. Dessutom finns det tydliga fördelar med att lägga förmedlingsverksamheten hos den myndighet som hanterar frågor om folkbokföring. Därigenom kan spridningen av mottagarnas adressuppgifter begränsas till en myndighet.

Utredningen har bedömt att det inte ligger inom uppdraget att överväga om någon annan myndighet ska ges i uppgift att hantera postförmedlingen till utsatta personer. Utredningen tar därför inte ställning till frågan om någon annan myndighet bör hantera hela eller delar av förmedlingen av postförsändelser, utan föreslår att den även fortsättningsvis ska hanteras av Skatteverket. Det är fråga om en långsiktig uppgift som lämpligen tilldelas myndigheten genom den nya förordningen om förmedling av postförsändelser.

Samtidigt bör den nya lagen vara tillräckligt flexibel för att det ska vara möjligt att låta någon annan myndighet sköta hela eller delar av förmedlingen om det skulle uppkomma skäl för det i fram- tiden. Den nya lagen ska därför innebära att regeringen ska peka ut en eller flera myndigheter som ska hantera förmedlingen av post- försändelser till utsatta personer. I dagsläget saknas dock skäl att låta någon annan myndighet än Skatteverket få i uppdrag att hantera förmedlingen av postförsändelser.

7För mer information om skyddet i andra länder, se avsnitt 5.

136

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

10.4Postförmedlingen ska omfatta såväl personer med skyddad folkbokföring som personer med sekretessmarkering

Förslag: Såväl personer med skyddad folkbokföring som personer med sekretessmarkering i folkbokföringen ska få använda för- medlingen av postförsändelser. För att få använda förmedlingen ska den enskilde vara folkbokförd i Sverige.

Bedömning: Det behövs ingen särskild regel om att familjemed- lemmar ska omfattas av förmedlingen av postförsändelser.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Personer med skyddad folkbokföring ska omfattas av förmedling av postförsändelser

I dagsläget omfattar Skatteverkets förmedling av postförsändelser både personer som har sekretessmarkering i folkbokföringen enligt 5 kap. 5 § och 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och personer som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folk- bokföringslagen (1991:481). Som framgår av avsnitt 9.4 bedömer utredningen att förmedlingen bör utgå från dessa befintliga skydds- åtgärder för att undgå en ökad administrativ börda för förmedlings- myndigheten i form av ett ansökningsförfarande, hantering av över- klaganden m.m.

Av 16 § folkbokföringslagen framgår att skyddad folkbokföring kan beviljas om det finns särskilda skäl att anta att personen kan utsättas för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt om åtgärden med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose behovet av skydd. Det framgår även att skyddad folkbokföring normalt sett förutsätter en flytt och att den även får omfatta familjemedlemmar som är bosatta tillsam- mans med den utsatta personen.

Personer som har beviljats skyddad folkbokföring lever med en konkret hotbild riktad mot sig. Förmedlingen av postförsändelser är därmed en förutsättning för att de ska kunna delta i samhället, betala räkningar och få den vård som de behöver. Utredningen anser

137

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

därför att det står klart att denna grupp av personer även fortsätt- ningsvis bör kunna använda förmedlingen av postförsändelser.

När det gäller åtgärden sekretessmarkering i folkbokföringen utgår bedömningarna i normala fall från 5 kap. 5 § och 22 kap. 1 § OSL. För att få sekretessmarkering ska det kunna antas att en upp- gift i en allmän handling omfattas av sekretess. Sekretessen inom folkbokföringen omfattar uppgifter om enskilds personliga förhåll- anden om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller en närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretessmarkeringar syftar till att minska risken för att sekretess- belagda uppgifter röjs. De saknar egentliga rättsverkningar för den enskilde8 , men utgör en signal till myndigheter om att uppgifterna kan vara belagda med sekretess. Därigenom uppmärksammas myndig- heterna på att en utförlig sekretessprövning utifrån omständighet- erna i det enskilda fallet behöver göras om handlingen begärs ut. Frågan är om det är motiverat att även låta personer med sekretess- markering få använda förmedlingen av postförsändelser.

Förmedlingen bör även omfatta personer med sekretessmarkering

Av en enkätstudie som Skatteverket har genomfört framgår att ungefär en tredjedel har sekretessmarkering på grund av risk för hot och våld i nära relationer. Det var ungefär lika många som hade sekretessmarkering på grund av sitt arbete (se avsnitt 4.3).

Personer som har sekretessmarkering på grund av sitt arbete har ofta ett behov av skydd i förebyggande syfte. För dessa personer kan skyddsbehovet fluktuera över tid. Risknivån för personer som arbetar inom rättsväsendet kan t.ex. öka eller minska beroende på vilka mål eller ärenden som de hanterar för tillfället. Dessa personer behöver ett skydd som finns på plats redan innan det har kunnat konstateras att den enskilde riskerar att utsättas för hot och våld. Det talar för att även personer med sekretessmarkering bör kunna använda för- medlingen av postförsändelser.

Till detta ska läggas att det inte finns någon övre nivå av men för personer som har sekretessmarkering med stöd av regeln om folk- bokföringssekretess i 22 kap. 1 § OSL. Det finns därmed skäl att anta att det finns personer med sekretessmarkering i folkbokför-

8Jfr RÅ 2005 ref. 12 och RÅ 2006 ref. 61.

138

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

ingen som kan ha ett förhållandevis högt skyddsbehov utan att ha ansökt om skyddad folkbokföring. En ordning som innebär att en- bart personer med skyddad folkbokföring får använda förmedlingen skulle dessutom kunna innebära att fler personer behöver ansöka om skyddad folkbokföring jämfört med i dag, vilket åtminstone inledningsvis kan leda till en ökad administration hos Skatteverket.

Sammantaget anser utredningen att förmedlingen av postförsänd- elser även bör kunna användas av personer med sekretessmarkering i folkbokföringen. Behovet av att begränsa antalet försändelser för att skapa förutsättningar för en effektiv förmedling får i stället till- godoses genom begränsningar av vilka kategorier av försändelser som omfattas av förmedling. Det kan dessutom behöva vidtas åtgärder för att öka användningen av digitala alternativ.

Förmedlingen av postförsändelser syftar till att säkerställa att personerna som har sekretessmarkering kan ta emot postförsänd- elser utan att avslöja sina adressuppgifter. Förmedlingen är en för- utsättning för att dessa personer ska kunna hantera sin vardag när skyddet behöver bestå en viss tid. Samtidigt är förmedlingen endast ett av flera möjliga alternativ som den enskilde kan använda för att skydda sig. Den är dessutom förhållandevis resurskrävande. Utred- ningen anser därför att den bör vara förbehållen personer som har ett mer varaktigt behov av att kunna ta emot postförsändelser. Skyddsbehövande som endast vistas tillfälligt i Sverige bör kunna använda andra lösningar när de är i behov av att ta emot postförsänd- elser. Utredningen anser därför att förmedlingen av postförsändelser ska vara förbehållen personer som är folkbokförda i Sverige.

Det behövs ingen särskild regel om att familjemedlemmar ska omfattas av förmedling av postförsändelser

Av 16 § folkbokföringslagen framgår att skyddad folkbokföring får omfatta familjemedlemmar som är bosatta tillsammans med den ut- satta personen. Det innebär att även familjemedlemmar omfattas av skyddsåtgärden och att de därmed får tillgång till förmedlingen av postförsändelser. När det gäller personer med sekretessmarkering i folkbokföringen kan även närstående omfattas av skadeprövningen enligt 22 kap. 1 § OSL. Skatteverket tillämpar följaktligen reglerna om sekretessmarkering även i förhållande till närstående. Utredningen

139

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

bedömer därmed att det saknas skäl att införa en särskild regel om förmedling av postförsändelser till familjemedlemmar.

10.5Förmedlingen av postförsändelser ska i första hand omfatta brev

Förslag: Förmedlingen av postförsändelser ska omfatta brev som befordras genom postverksamhet, men regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska få föreskriva att den ska omfatta även andra postförsändelser.

Bedömning: För att förmedlingen av postförsändelser inte ska riskera att bli otidsenlig behöver det finnas möjlighet att låta även andra postförsändelser än brev omfattas av förmedling. I dags- läget är detta behov dock mycket begränsat.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Förutsättningar för en reglering av vilka postförsändelser som ska omfattas av förmedling

Som framgår av avsnitt 9.6 bör reglerna på postområdet beaktas när det tas fram regler om förmedling av postförsändelser. Förmedlingen bör dessutom utgå från enkelt konstaterbara kriterier. Så långt det är möjligt bör kriterier som innebär en värdering av försändelsernas innehåll undvikas (se avsnitt 9.5). Det talar för att avgränsningen av vilka försändelser som får omfattas av förmedling ska utgå från defi- nitionerna i postlagen (2010:1045).

Av 1 kap. 2 § postlagen framgår att med brev avses en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Däremot saknas krav på att breven ska vara avsedda för att skicka skriftliga meddelanden. Det innebär att breven även kan användas för att skicka varor eller föremål som väger högst 2 kg.

Av nyss nämnda paragraf framgår att postlagen även omfattar tyngre postförsändelser på upp till 20 kg som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av

140

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

posttjänster. Denna definition utesluter t.ex. leveranser som sker genom bud, utdelning av dagstidningar och oadresserad reklam.

Brev som är avsedda för att skicka skriftliga meddelanden ska omfattas av förmedling av postförsändelser

Som framgått av avsnitt 8.2 har behovet av att använda brev för att befordra skriftliga meddelanden minskat, medan behovet av att an- vända brev för att befordra varor och andra föremål har ökat.

Med stor sannolikhet kommer denna utveckling att fortsätta. Samtidigt framkommer att brev fortfarande används i stor utsträck- ning för kommunikation inom t.ex. offentlig sektor.

Personer med sekretessmakering, men framför allt personer med skyddad folkbokföring, befinner sig i en utsatt situation och upp- lever sannolikt större svårigheter med att kommunicera elektroniskt jämfört med andra. Det kan vara fråga om personer som har blivit tvungna att bryta upp från sin tillvaro och flytta till en annan ort för att inte utsättas för hot och våld. Det är inte säkert att de har till- gång till en internetuppkoppling i den nya bostaden. Det handlar dessutom om personer som kan lida av följderna av långvarig fysisk och psykisk misshandel. Dessa personer behöver kunna kommuni- cera med myndigheter och vårdgivare. Brev används dessutom för att skicka räkningar, röstkort och viktig samhällsinformation. Sammantaget bedömer utredningen att förmedlingen av postför- sändelser i vart fall bör omfatta brev som är avsedda för att skicka skriftliga meddelanden.

Förmedlingen bör också omfatta brev som innehåller varor eller andra föremål

Postlagen skiljer inte mellan brev som innehåller skriftliga meddel- anden och brev som används för att transportera varor och andra föremål (jfr 1 kap. 2 § postlagen). Brevdefinitionen inkluderar alltså både försändelser som innehåller skriftliga meddelanden och försänd- elser som innehåller föremål. Som framgått ovan bör kriterier som förutsätter en värdering av försändelsernas innehåll undvikas så långt det är möjligt. Det talar emot att dra gränsen för vilka försändelser som ska förmedlas vid om de innehåller skriftliga meddelanden

141

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

eller inte. En sådan gränsdragning blir i praktiken inte möjlig att upprätthålla eftersom förmedlingsmyndigheten saknar kännedom om paketets innehåll. Det talar för att inkludera alla brev i förmed- lingen av postförsändelser.

Genom att inkludera samtliga brev kan dessutom även varor och andra föremål förmedlas om de väger högst 2 kg. Det möjliggör för enskilda att ta emot exempelvis utrustning för att kunna koppla upp sig mot internet, utrustning för att identifiera sig mot banker, utskick av betalkort m.m. Sammantaget bör förmedlingen av postförsänd- elser i vart fall omfatta brev i enlighet med postlagens definition.

Förmedlingen bör endast omfatta försändelser som distribueras genom postverksamhet

Med brev avses enligt 1 kap. 2 § postlagen en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser.

Definitionen av brev omfattar inga krav på brevens innehåll eller hur breven distribueras till mottagaren. Därmed omfattas många av de postförsändelser som innehåller varor som väger högst 2 kg av definitionen utöver de postförsändelser som innehåller skriftliga meddelanden.

Med postverksamhet avses enligt 1 kap. 2 § postlagen regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Det innebär att befordran måste ske med en viss regelbundenhet för att det ska vara fråga om en postverksamhet. Befordran måste alltså vara tidtabellsbunden eller följa av ett fastlagt utdelnings- schema. Utdelningen efter detta fastlagda mönster ska i princip ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje sär- skilt tillfälle.9 Det krävs dessutom tillstånd enligt 2 kap. 1 § post- lagen för att få bedriva postverksamhet. För att beviljas tillstånd måste verksamheten uppfylla vissa krav på tillförlitlighet och skydd för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet, se 2 kap. 6 § postlagen.

Postförsändelser som uppfyller postlagens definition av brev kan både distribueras genom postverksamhet och på andra mer oregelbundna sätt. Till exempel sker distribution av många av de

9Prop. 2009/10:216 s. 87 f.

142

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

postförsändelser som skickas inom e-handeln av företag som inte följer ett fastlagt utdelningsschema. Dessa aktörer omfattas därför inte av tillståndsplikten enligt postlagen som gäller för postverk- samhet. De omfattas därmed inte heller av kraven i 2 kap. 6 § post- lagen. Det förekommer också att ett och samma företag erbjuder både befordran genom postverksamhet och distribution genom andra posttjänster.

I många fall har de nya leveranssätten utvecklats för att kunna leverera varor till kunder på ett bekvämt och kostnadseffektivt sätt. Däremot har de inte tagits fram för att öka säkerheten för utsatta personer.

Om inte en tillräcklig säkerhetsnivå upprätthålls finns en risk för att uppgifter om de slutliga mottagarna röjs. Det gäller inte enbart vid den hantering som sker hos förmedlingsmyndigheten, utan även när försändelsen lämnas in av den ursprungliga avsänd- aren till postbefordringsföretaget och när den ska delas ut av post- befordringsföretaget till den slutliga mottagaren. Mot denna bak- grund bedömer utredningen att förmedlingen endast ska få ske genom användning av postbefordringsföretag som har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt 2 kap. 1 § postlagen. Därigenom säkerställs en tillräcklig säkerhetsnivå som omfattar hela hanteringen.

Försändelser som väger över 2 kg bör som utgångspunkt inte omfattas av förmedling

Vid studiebesöket hos Skatteverket framgick att det förekom tunga och skrymmande postförsändelser som var svåra att hantera för myndighetens personal och som tog upp en inte obetydlig plats i myndighetens lokaler. Dessa används främst för e-handel.

Som framgår av avsnitt 8.2.5 har utvecklingen gått emot en ökad användning av postförsändelser för att befordra varor. Samtidigt har enskilda fortfarande ofta möjlighet att handla motsvarande varor i butik. För personer som har svårt att använda digital teknik kan detta alternativ t.o.m. framstå som mer tilltalande. Större kedjor erbjuder dessutom ofta kunder att beställa varor på internet som sedan hämtas ut i en butik som kunden väljer. I vissa fall kan det eventuellt förekomma att varor endast distribueras genom post- försändelser.

143

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Ioch med den ökade e-handeln och den motsvarande minsk- ningen av fysiska butiker har onekligen behovet av att kunna ta emot tyngre postförsändelser ökat. Å andra sidan innebär hanter- ingen en stor resursåtgång för det allmänna. Behovet av att ta emot postförsändelser som väger över 2 kg framstår inte heller som lika grundläggande som behovet av att kunna ta emot brev. Konsekvens- erna av att enskilda inte kan ta emot postförsändelser som väger över 2 kg är framför allt att de får vända sig till fysiska butiker, hitta andra leveranssätt eller avstå från att köpa en viss vara. Dessutom bör det uppmärksammas att förmedlingen av postförsändelser inte syftar till att ge full tillgång till den samhällsomfattande posttjänsten. Det innebär att förmedlingen ibland kan behöva kompletteras med andra alternativ när det finns behov av det.

Sammantaget bedömer utredningen att behovet av att ta emot tyngre postförsändelser är mindre angeläget jämfört med behovet av att ta emot brev. Det innebär dessutom en oproportionerligt stor åtgång av det allmännas resurser. Utredningen anser därför att utgångspunkten ska vara att postförsändelser som väger över 2 kg inte ska omfattas av förmedling.

Förmedlingsmyndigheten ska kunna ges rätt att föreskriva att även andra postförsändelser ska omfattas av förmedling och krav avseende dessa försändelser

Användandet av brev för att skicka skriftliga meddelanden minskar stadigt, samtidigt som behovet av att ta emot varor och andra före- mål ökar (se avsnitt 8.2). Om den utveckling som har pågått under 2000-talet fortsätter kan behovet av att ta emot tyngre postförsänd- elser bli mer angeläget i framtiden. Det kan därmed finnas skäl att öppna upp för att låta även andra postförsändelser än brev kunna omfattas av förmedling. Det kan dessutom redan i dag i undantags- fall finnas vissa varor eller andra föremål som inte kan distribueras på annat sätt än genom postförsändelser.

För att förmedlingsverksamheten ska kunna omfatta tyngre postförsändelser när det bedöms nödvändigt, och för att den ska kunna anpassas till framtida behov, föreslås att regeringen ska kunna göra det möjligt att tillämpa den nya lagen och förordningen om förmedling av postförsändelser på andra postförsändelser än brev som befordras genom postverksamhet. Om regeringen finner det

144

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

lämpligt kan den delegera normgivningen till en myndighet som får meddela föreskrifter om vilka övriga postförsändelser som ska för- medlas enligt den nya lagen och förordningen. Det torde framför allt vara förmedlingsmyndigheten som kommer i fråga för sådan norm- givning.

Utredningen vill dock understryka att förmedlingen av postför- sändelser i första hand bör vara förbehållen brev. Därigenom skapas förutsättningar för en effektiv förmedling. I rena undantagsfall kan det finnas skäl att låta förmedlingsmyndigheten förmedla andra post- försändelser än brev som befordras genom postverksamhet. Det huvudsakliga skälet till att utredningen föreslår att förmedlingen ska kunna utökas till att omfatta även andra postförsändelser är att säkerställa att förmedlingen kommer att kunna uppfylla även sådana behov som kan uppstå i framtiden. I dagsläget ser utredningen dock inte några egentliga skäl till att föreskriva att även andra postförsänd- elser än brev som befordras genom postverksamhet ska omfattas.

Föreskrifter om förmedling av postförsändelser tillhör regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Riksdagen föreslås dock enligt avsnitt 10.1 fortsatt reglera de över- gripande förutsättningarna för förmedlingen av postförsändelser.

För att göra det möjligt för förmedlingsmyndigheten att föreskriva om att även andra postförsändelser än brev ska kunna omfattas av reglerna om förmedling av postförsändelser krävs en bestämmelse i den nya lagen som upplyser om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser än brev som distribueras genom postverk- samhet ska omfattas av förmedling enligt lagen. I sådana fall bör regeringen, eller myndigheten, säkerställa att distributionen av dessa postförsändelser upprätthåller en tillräcklig nivå av säkerhet för den slutliga användaren. Dessutom behöver regeringen i sådana fall se till att berörda myndigheter ges förutsättningar att hantera denna mer krävande förmedling.

145

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

10.6Säkerhetskrav

Förslag: En postförsändelse ska inte förmedlas om det finns miss- tanke om att den kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig, kan orsaka skada på person eller egendom, eller på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning.

När det framkommer en misstanke om att en försändelse kan orsaka skada på person eller egendom eller att den på annat sätt misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning ska förmedlings- myndigheten så snart som möjligt underrätta Polismyndigheten. Underrättelsen ska innehålla de uppgifter som förmedlingsmyn- digheten lägger till grund för sin misstanke och uppgifter om vem som är försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mottagare.

Om en postförsändelse inte förmedlas ska den slutliga mot- tagaren underrättas om vilken försändelse som har stoppats och grunden för det, om inte särskilda skäl talar emot att en sådan underrättelse lämnas.

Bedömning: Det bör inte införas någon särskild bestämmelse om att den ursprungliga avsändaren ska underrättas om att för- sändelsen inte har förmedlats till den slutliga mottagaren.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Försändelser som kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig

Skälen till att en person behöver använda förmedlingen av postför- sändelser kan variera. Det kan handla om kvinnor och barn som söker skydd från en tidigare närstående. Det kan också handla om personer som behöver ett förebyggande skydd i sin yrkesroll. För dessa per- soner kanske det aldrig uppstår någon konkret hotsituation, men i vissa fall kan det finnas en specifik gärningsperson som är beredd att lägga ner mycket tid och kraft på att ta reda på var den utsatte befinner sig. Det kan leda till mycket allvarliga konsekvenser för den utsatte om gärningspersonens ansträngningar blir framgångs- rika. Det innebär att förmedlingen av postförsändelser måste upp- fylla höga säkerhetskrav.

146

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

Ett grundläggande säkerhetskrav är att försändelser som riskerar att avslöja var mottagaren befinner sig inte ska förmedlas. Det handlar både om försändelser som i sig innebär en risk för att avsändaren får reda på var mottagaren befinner sig och försändelser som har ett sådant innehåll att de möjliggör någon form av positionering av mot- tagaren.

När det gäller den första kategorin av försändelser så kan rekom- menderade brev med mottagningsbevis nämnas som exempel. Genom mottagningsbeviset skickas uppgifter om var försändelsen har tagits emot. Även om leveransen inte har skett till mottagarens bostad, utan till ett utlämningsställe, så är uppgiften om var den har över- lämnats känslig. En potentiell gärningsman kan använda uppgiften för att, tillsammans med andra uppgifter som denne har tillgång till, få reda på var den utsatte är bosatt. Denne kan också bevaka platsen för utlämnande för att komma i kontakt med personen som ska skyddas. Försändelser som innebär en behandling av uppgiften om var den har tagits emot får därför inte användas vid förmedlingen av postförsändelser till utsatta personer.

Den tekniska utvecklingen av olika sätt att leverera paket går snabbt. Paketboxar förutsätter ofta någon form av bekräftelse genom BankID. Dessutom innebär sådana leveranser ofta en behandling av uppgiften om från vilken plats försändelsen kommer att hämtas ut. Sådana lösningar ska inte användas om det inte står klart att behand- lingen inte riskerar att avslöja var mottagaren befinner sig.

När det gäller postförsändelser som har ett sådant innehåll att de riskerar att avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig så avses försändelser som innehåller någon form av positionerings- utrustning. Det har förekommit att förmedlingen av postförsänd- elser har använts för att skicka s.k. spårsändare som kan avslöja var mottagaren befinner sig.10 I detta fall rörde det sig om sändare som använde GPS-systemet (Global Positioning System). Men det är inte otänkbart att det kan utvecklas andra former av positioneringssystem i framtiden.

Oavsett vilken teknisk lösning som används i det enskilda fallet ska försändelser som innehåller positioneringsutrustning inte för- medlas till den slutliga mottagaren. Om förmedlingsmyndigheten

10Programmet Kaliber i Sveriges radio Farlig post – skyddade adresser avslöjas med gps-sändare https://sverigesradio.se/artikel/har-kan-du-lasa-programmet--17 hämtad 2024-03-22.

147

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

misstänker att en försändelse innehåller en sådan utrustning ska för- sändelsen därför inte förmedlas.

Försändelser som kan innebära risk för skada på person eller egendom

Förmedlingen av postförsändelser är ofta den enda kanalen mellan den potentiella gärningsmannen och de utsatta personerna. Det ligger därför nära till hands att anta att den kan användas för att skicka innehåll som kan skada mottagaren. Det kan handla om spräng- medel, men också om försändelser som innehåller vassa föremål, farliga kemikalier eller smittoämnen. Det kan också handla om för- sändelser som riskerar att skada egendom för den som hanterar den. Som exempel kan nämnas försändelser som innehåller kraftiga färg- eller luktmedel som sprids när de öppnas.

Försändelser med farligt innehåll innebär inte bara risker för mot- tagaren, utan även för personalen hos förmedlingsmyndigheten och postbefordringsföretagen. Det åligger arbetsgivaren att organisera arbetet så att ansvaret för personalens säkerhet enligt arbetsmiljö- lagen (1977:1160) kan upprätthållas. Postförsändelser ska inte heller hanteras om det innebär risker för skada på egendom i myndighetens lokaler eller omkringliggande fastigheter.

Försändelser som utgör ett led i en brottslig gärning

Att skicka postförsändelser som riskerar att leda till skada på person eller egendom torde alltid innebära ett led i en brottslig gärning. Det kan även finnas försändelser som utgör ett led i en brottslig gärning utan att de innebär en konkret säkerhetsrisk för mottagaren. Det kan handla om fall då förmedlingen av postförsändelser används för att skicka meddelanden med ett kränkande eller hotfullt innehåll. Det kan t.ex. vara fråga om handlingar som utgör ofredande eller olaga hot, se 4 kap. 5 och 7 §§ brottsbalken.

Med hänsyn till vad som förekommer i det vanliga postflödet är det inte heller osannolikt att förmedlingen av postförsändelser an- vänds till att skicka andra olagliga föremål som vapen eller narkotika. Försändelsen utgör i sådana fall ett led i en brottslig gärning.

Förmedlingsmyndigheten ska inte medverka till brott. Å andra sidan kan det vara svårt för förmedlingsmyndigheten att upptäcka

148

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

försändelser som innehåller meddelanden med ett brottsligt innehåll, särskilt mot bakgrund av att myndigheten saknar möjlighet att ta del av förtroliga meddelanden som finns inuti försändelsen (jfr 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen). Men om det inkommer uppgifter från någon utomstående som gör att myndigheten får en befogad misstanke om att en försändelse utgör ett led i en brottslig gärning så ska den inte förmedlas.

När det framkommer misstankar om att en försändelse kan orsaka skada på person eller egendom eller på annat sätt kan utgöra ett led i en brottslig gärning ska förmedlingsmyndigheten så snart som möj- ligt underrätta Polismyndigheten. För att Polismyndigheten ska kunna bedöma hur en försändelse ska hanteras behöver den få tillgång till uppgifterna som förmedlingsmyndigheten har lagt till grund för sin misstanke och uppgifterna om vem som är försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mottagare. Underrättelsen till Polismyndigheten ska därför innehålla dessa uppgifter.

Myndighetens utredningsåtgärder vid misstänkta försändelser

Som framgått ovan kan potentiella gärningsmän vara beredda att lägga ner mycket tid och kraft på att försöka skada den utsatta per- sonen. Förmedlingsmyndighetens personal behöver därför vara upp- märksam på försändelser som särskiljer sig från mängden. Det kan handla om synliga tecken i form av t.ex. fläckar på inneslutningen eller att det sticker ut metalltrådar eller andra ovanliga detaljer. Men det kan också handla om att den ger ifrån sig ljud eller luktar på ett ovanligt sätt. Myndigheten kan också ha nåtts av uppgifter om att en viss försändelse kan ha ett otillåtet innehåll.

Förmedlingen av postförsändelser syftar i första hand till att skydda den slutliga mottagaren. Detta är överordnat avsändarens intresse att försändelserna når mottagaren. Förmedlingsmyndighetens möjligheter till kontroll är dessutom begränsade (se avsnitt 10.7 och 10.8). För att förmedlingsmyndigheten ska kunna skydda den slutliga mottagaren och sin egen personal måste därför nivån för när en för- sändelse ska stoppas sättas lågt. Enligt utredningens mening bör det räcka med att det har uppstått en misstanke om att den kan ha ett otillåtet innehåll för att försändelsen inte ska förmedlas.

149

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

När förmedlingsmyndigheten stoppar en försändelse med anled- ning av att den misstänker att en försändelse har ett otillåtet inne- håll ska myndigheten som utgångspunkt underrätta den slutliga mot- tagaren om detta. Det kan vara av stor vikt att denne får reda på om någon har försökt skicka en spårsändare eller en försändelse med farligt innehåll.

Det kan också vara av intresse för den ursprungliga avsändaren att få reda på att en försändelse inte har förmedlats till den slutliga mottagaren. Samtidigt framgår av avsnitt 10.11 att försändelser som inte kan förmedlas som utgångspunkt ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren. Därigenom får denne en upplysning om att försändelsen inte har nått mottagaren. Dessutom ska förmedlings- myndigheten inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten i 6 § förvaltningslagen (2017:900) ge den hjälp som krävs för att den en- skilde ska kunna ta sina intressen tillvara. Den kan omfatta en för- klaring till varför en postförsändelse inte kunde förmedlas. Därmed behövs ingen särskild bestämmelse att även den ursprungliga avsänd- aren ska underrättas.

Det kan finnas tillfällen då det av särskilda skäl är olämpligt att förmedlingsmyndigheten kontaktar den slutliga mottagaren. Det kan t.ex. handla om tillfällen då det kan finnas skäl att vidta brotts- utredande åtgärder med anledning av försändelsen. Om de inblandade får kännedom om detta kan det finnas risk för att bevisläget i brotts- utredningen försämras avsevärt.

I vissa fall kan den ansträngning som förmedlingsmyndigheten behöver göra för att lämna en underrättelse vara alltför stor jämfört med betydelsen av att den enskilde får del av den. Det kan handla om personer som av olika skäl är svåra att nå. Det framstår inte som ändamålsenligt att förmedlingsmyndigheten ska vara tvungen att vidta alltför långtgående åtgärder för att underrätta sådana personer.

Det föreslås därför att det införs en bestämmelse om att under- rättelse inte behöver ske när det föreligger särskilda skäl emot det.

10.7Förmedlingsmyndighetens kontrollbefogenheter

Bedömning: Förmedlingsmyndigheten bör inte ges befogenhet att öppna postförsändelser.

150

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

Skälen för utredningens bedömning

Förutsättningar för att begränsa rätten till förtroliga försändelser

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen, RF, är var och en skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse. Av 2 kap. 20 och 21 §§ framgår att en begränsning av detta grundlagsskydd måste göras genom lag. Begränsningar får endast göras om de behövs för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. De får inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen.

I Sverige gäller även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna11 . Det innebär att det inte är tillåtet att införa lagar eller andra föreskrifter som står i strid mot denna konvention (se 2 kap. 19 § RF). Av artikel 8 framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det allmänna får inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. För att det ska vara möjligt att begränsa rättigheterna i konventionen måste dessutom en proportionalitetsbedömning göras. Den enskildes rätt till skydd för sin korrespondens får endast inskränkas om de intressen som ligger till grund för inskränkningen väger tyngre än den enskildes intresse av skydd.

I detta sammanhang ska även den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EU:s rättighetsstadga, beaktas. Artikel 7 innehåller bestämmelser om respekt för enskildas privat- liv, familjeliv och kommunikationer. Dessa rättigheter får endast begränsas genom lag. Begränsningarna måste dessutom vara fören- liga med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begräns- ningar får dessutom, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av

11Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

151

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (se artikel 52.1).

En jämförelse med andra myndigheter som granskar postförsändelser

Som framgått i avsnitt 10.6 har det förekommit att förmedlingen av postförsändelser har använts för att skicka s.k. spårsändare. Det fram- står inte heller som osannolikt att potentiella gärningsmän kan komma att skicka föremål som riskerar att orsaka skada på person eller egendom. Dessutom kan den användas för att förmedla för- sändelser som utgör brott. Det skulle kunna tala för att ge förmed- lingsmyndigheten befogenheter att öppna postförsändelser för att kontrollera att de inte har ett otillåtet innehåll. Samtidigt utgör sådana befogenheter en inskränkning i den grundlagsskyddade rätten till förtroliga meddelanden i 2 kap. 6 § första stycket RF. Frågan är om en sådan inskränkning är godtagbar i ett demokrat- iskt samhälle och om den är nödvändig med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

I detta sammanhang kan det finnas skäl att redogöra för andra myndigheter som har getts befogenhet att öppna postförsändelser. Det är framför allt Tullverket, brottsutredande myndigheter och Kriminalvården som har sådana befogenheter. Men även Post- och telestyrelsen, PTS, har sådana befogenheter när det gäller s.k. obeställ- bara brev.

Tullverket har genom 6 kap. 5 och 7 §§ tullbefogenhetslagen (2024:710) befogenhet att öppna en försändelse om det finns an- ledning att anta att den innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgiftsskyldighet enligt tullagstiftningen inte har fullgjorts. Tullverket har också befogenhet att öppna en försändelse om det finns anledning att anta att den innehåller varor som omfattas av

2 § inregränslagen (1996:701) och det finns anledning att anta att varan kan tas i beslag. Det handlar bl.a. om narkotika, skjutvapen, ammunition och explosiva varor. Slutligen kan Tullverket även öppna en försändelse för att kontrollera om den innehåller alkohol- eller tobaksvaror för vilka punktskatteplikt eller särskilda villkor gäller.

Brottsutredande myndigheter har också i vissa fall getts befogen- heter att beslagta och öppna postförsändelser. Dessa befogenheter framgår av rättegångsbalken, RB. Beslag kan exempelvis göras när

152

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

försändelsen är av betydelse för utredning av brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren, se 27 kap. 1 § 1 och 3 § RB. I sådana fall har åklagaren, undersökningsledaren eller rätten även befogen- het att besluta om att försändelsen ska öppnas med stöd av 27 kap. 12 § RB.

Kriminalvårdens befogenhet gäller i förhållande till intagna på kriminalvårdsanstalter. Myndigheten har möjlighet att granska för- sändelser till eller från en intagen om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten på anstalten. Syftet ska vara att under- söka om försändelsen innehåller något otillåtet föremål eller är ett led i en pågående eller planerad brottslig verksamhet, ett planerat avvikande eller något annat liknande förfarande, se 7 kap. 7 § fängelselagen (2010:610). Försändelser mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller internationella organ som är behöriga att ta emot klagomål från enskilda får dock inte granskas, se 7 kap. 6 § fängelselagen. Granskningen innefattar även öppnande av försändelsen.

PTS befogenheter att öppna obeställbara postförsändelser fram- går av 2 kap. 10 § postlagen (2010:1045).

Förmedlingsmyndigheten bör inte ges befogenhet att öppna förtroliga meddelanden

Befogenhet att öppna försändelser har alltså tilldelats myndigheter för att bevaka flödet av postförsändelser vid Sveriges gränser, för att utreda brott och för att upprätthålla ordning och säkerhet på kriminalvårdsanstalter. Frågan är om förmedlingen av postförsänd- elser bör föranleda sådana befogenheter.

Förmedlingsmyndighetens verksamhet syftar till att utsatta personer ska kunna ta emot postförsändelser utan att uppgifter om var de befinner sig röjs. För att uppnå detta syfte har utredningen i avsnitt 10.6 föreslagit att försändelser ska stoppas redan när det finns misstanke om att de har ett otillåtet innehåll. Redan genom detta förslag bedöms säkerheten för den slutliga mottagaren kunna hållas på en hög nivå.

När det gäller exempelvis Tullverkets och brottsutredande myn- digheters befogenheter finns ett tydligt syfte med att ge myndighet- erna befogenhet att öppna försändelserna. Befogenheterna behövs

153

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

för att den som begår brott eller bryter mot reglerna på tullområdet ska kunna lagföras. När det gäller förmedlingsmyndigheten så saknas ett sådant tydligt syfte. Förmedlingsmyndighetens verksamhet består i att förmedla postförsändelser, inte att utreda brott. Dessutom inne- håller den nya lagen om förmedling av postförsändelser inga bestäm- melser om sanktioner. Mot denna bakgrund framstår syftet med att ge förmedlingsmyndigheten befogenheter att öppna postförsänd- elser som oklart. I stället bör utgångspunkten vara att när det finns behov av att öppna en postförsändelse så bör det ske genom bistånd från någon annan myndighet som har nödvändiga befogenheter. När det gäller försändelser som misstänks innehålla något som utgör ett led i en brottslig gärning tas lämpligen kontakt med brottsutredande myndigheter. I den mån det finns behov av att öppna obeställbara postförsändelser kan PTS befogenheter behöva användas.

10.8Kontroll av postförsändelser

Förslag: Förmedlingsmyndigheten får genomföra de kontroller som behövs för att säkerställa att försändelser som bryter mot säkerhetskraven inte förmedlas.

Kontrollerna får inte innebära att myndigheten tar del av innehållet i en postförsändelse eller bereder sig tillgång till för- troliga meddelanden.

Kontrollerna får inte innebära övervakning eller kartläggning av en slutlig mottagares personliga förhållanden, om inte denne samtycker till sådana kontroller.

Skälen för utredningens förslag

Det behöver införas regler om kontroll av postförsändelser

Hanteringen av postförsändelser som kommer in till en myndighet innebär alltid vissa risker. Det förekommer att myndigheter utsätts för olika former av hot. Det förekommer också att enskilda försöker få in farliga föremål i myndighetens lokaler. Det kan röra sig om explosiva ämnen eller om biologiska eller kemiska ämnen med farliga egenskaper. Av arbetsmiljölagen (1977:1160) framgår att myndighet- en har ett ansvar för att arbetet bedrivs på ett sätt som är säkert för

154

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

arbetstagarna. Det innebär att myndigheter kan behöva kontrollera post som är ställd till myndigheten.

När det gäller postförsändelser som skickas till förmedlingsmyn- digheten så ser situationen delvis annorlunda ut eftersom försändel- serna inte är ställda till myndigheten som slutlig mottagare. Myndig- heten har givetvis ett ansvar för medarbetarnas säkerhet även i dessa fall, men i och med att försändelserna inte är ställda till myndigheten som slutlig mottagare finns även andra intressen att ta hänsyn till.

Som framgår av avsnitt 10.7 har utredningen bedömt att förmedlings- myndigheten inte ska ges befogenheter att öppna postförsändelser. Myndigheten ska inte heller få rätt att utföra kontroller som inne- bär att den kan få del av förtroliga meddelanden. Samtidigt är det fråga om en hantering som innebär vissa risker. Som framgått ovan kan de slutliga mottagarna omfattas av en förhöjd hotbild. Det finns därför en risk för att det kan komma in försändelser med ett farligt innehåll till förmedlingsmyndigheten. Myndigheten måste därför ges tillräckliga befogenheter för att kunna kontrollera försändelserna. I och med att syftet med kontrollen sträcker sig längre än säkerheten för medarbetare så är det inte tillräckligt att grunda den på myndig- hetens ansvar för medarbetarnas säkerhet. Det behöver därför införas regler om kontroll av försändelser som syftar till att skydda de slutliga mottagarna.

Förmedlingsmyndighetens befogenhet att kontrollera postförsändelser

Som framgått i avsnitt 10.6 ska postförsändelser inte förmedlas om de kan misstänkas innehålla utrustning som kan avslöja var den slut- liga mottagaren befinner sig. Detsamma gäller i fråga om innehåll som kan innebära risk för skada på person eller egendom. Försänd- elser ska inte heller förmedlas om de kan misstänkas utgöra ett led i en brottslig gärning. Detta förutsätter dock att förmedlingsmyndig- heten har tillräckliga befogenheter att kontrollera försändelserna.

Förmedlingsmyndigheten ska därför få utföra de kontroller som behövs för att förhindra att försändelser som bryter mot säkerhets- kraven förmedlas. En del av kontrollen kan bestå i att granska för- sändelsernas utseende för att upptäcka avvikelser. Det kan också före- komma att försändelser avger ovanliga ljud eller lukter som behöver undersökas närmare. Befogenheterna att kontrollera försändelser

155

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

kan också vara mer tekniskt avancerade. Det kan handla om att an- vända utrustning för att detektera innehåll som ger ifrån sig signaler som kan innehålla lokaliseringsinformation. Det kan också handla om genomlysning av försändelserna med röntgenstrålning eller lik- nande. Vidare kan hundförare tas in för att genomsöka postförsänd- elser så att de inte innehåller exempelvis sprängämnen eller narkotika. En annan viktig del i kontrollerna kan vara att hämta in information från den slutliga mottagaren eller andra enskilda eller myndigheter.

Ovanstående åtgärder utgör endast en exemplifiering. Beroende på vilket innehåll som försändelserna misstänks ha kan andra kontroll- åtgärder vara mer ändamålsenliga. I och med den tekniska utveck- lingen kan även andra kontrollåtgärder komma att användas för att upptäcka otillåtet innehåll.

Begränsningar i myndighetens kontrollbefogenheter

Förmedlingsmyndighetens kontrollåtgärder behöver dock förses med vissa begränsningar. Som framgått ovan har utredningen be- dömt att myndigheten inte ska ges befogenheter att öppna försänd- elser eller ta del av innehåll i form av personliga meddelanden. Det innebär att kontrollåtgärderna inte får innebära att försändelsernas inneslutning bryts på ett sådant sätt att innehållet uppenbaras. Det innebär också att förmedlingsmyndigheten inte får använda tekniker som innebär att meddelanden i försändelsen kan läsas. Därigenom säkerställs att den grundlagsskyddade rätten till förtroliga meddel- anden i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen, RF, respekteras.

RF innehåller även ett mer allmänt skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och inne- bär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhåll- anden (2 kap. 6 § andra stycket). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att avgörande för om en åtgärd omfattas av skyddet är den effekt som åtgärden har. Vad som avses med övervakning respek- tive kartläggning får bedömas med utgångspunkt i vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. När det gäller bedöm- ningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana

156

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra om- ständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär.12 Skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten är dock inte absolut, utan får inskränkas genom lag om inskränkning- arna sker för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (se 2 kap. 20 § 2 och 21 §).

Frågan är i vilken utsträckning förmedlingsmyndighetens kontroll av postförsändelser kan utgöra övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

De kontrollbefogenheter som förmedlingsmyndigheten föreslås få kommer i första hand att innebära generella kontroller av post- flödet. Dessa kontroller riktar inte in sig på några särskilda slutliga mottagare och innebär därmed inte någon övervakning eller kart- läggning av deras personliga förhållanden. Dessa kontroller får genomföras utan att några samtycken behöver hämtas in.

När det gäller kontroller som riktar sig mot vissa slutliga mottagare kan det däremot bli fråga om en betydande del av dessa personers postförsändelser som kontrolleras. Sådana riktade kontroller kan därför få en effekt som liknar en övervakning eller en kartläggning av de slutliga mottagarnas personliga förhållanden. Kontrollerna kan dessutom leda till att det framkommer uppgifter om brott som kan behöva anmälas till brottsutredande myndigheter. Det kan inte heller uteslutas att det framkommer andra känsliga uppgifter vid kontroll- erna. Samtidigt är inte syftet att övervaka eller kartlägga den enskilde. Förmedlingsmyndigheten får exempelvis inte föra några register över resultatet av kontrollerna.

Även om syftet inte är att övervaka eller kartlägga enskildas personliga förhållanden så finns en risk för att förmedlingsmyndig- hetens kontroller i vissa fall kan få en sådan effekt. Det gäller främst kontroller som riktar sig mot en eller ett fåtal slutliga mottagare och som sker i en sådan omfattning att de omfattar en betydande del av deras postförsändelser. Sådana kontroller utgör ett exempel på när förmedlingsmyndigheten behöver hämta in samtycke från de slutliga mottagarna för att få utföra kontrollerna.

Kontroller som riktar sig mot vissa ursprungliga avsändare inne- bär däremot endast en kontroll av sådana postförsändelser som dessa skickar genom förmedlingen av postförsändelser. Postför-

12Prop. 2009/10:80, s. 250.

157

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

sändelser som dessa personer skickar genom det vanliga postflödet omfattas inte av kontroller. Det innebär att kontroller som riktar sig särskilt mot vissa ursprungliga avsändare inte kan anses ha en sådan intensitet eller omfattning att de kan liknas vid någon över- vakning eller kartläggning. Integritetsintrånget bedöms vidare vara begränsat eftersom förmedlingsmyndigheten saknar befogenheter att öppna postförsändelserna och ta del av innehållet i dessa. Det saknas därför skäl att införa begränsningar av kontroller som tar sikte på ursprungliga avsändare.

10.9Allmänna krav på försändelsen

Förslag: Postförsändelsen ska vara ställd till förmedlingsmyndig- heten och ska innehålla nödvändiga uppgifter om den ursprung- liga avsändaren och den slutliga mottagaren. Uppgifterna ska döljas för obehöriga och innehållet ska skyddas från insyn.

Skatteverket ska få meddela närmare föreskrifter om de all- männa kraven.

Postförsändelser som inte uppfyller de allmänna kraven ska inte förmedlas. Förmedlingsmyndigheten får dock förmedla post- försändelser som inte uppfyller de allmänna kraven om det är fråga om mindre avvikelser som inte kan antas påverka säkerheten för den slutliga mottagaren.

Skälen för utredningens förslag: I dagsläget ställer Skatteverket upp krav på att det brev som ska förmedlas ska läggas i ett kuvert. Det ska sedan klistras igen och förses med den slutliga mottagarens fullständiga personnummer. Avsändarens adress ska anges på bak- sidan. Kuvertet ska sedan läggas i ett ytterkuvert som adresseras till Skatteverkets förmedlingsverksamhet.13

Det finns flera skäl till dessa krav. Ett av dem är att säkerställa att inte fler uppgifter om den slutliga mottagaren än nödvändigt be- handlas. Genom ytterkuvertet döljs dessutom uppgiften om mot- tagarens personnummer så att exponeringen minskar vid hanteringen hos postbefordringsföretaget och Skatteverket. Kravet på inner- kuvert säkerställer dessutom att Skatteverket inte av misstag får del

13Se https://www.skatteverket.se/privat/folkbokforing/skyddadepersonuppgifter/ (information hämtad den 5 november 2024).

158

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

av försändelsernas innehåll. Slutligen innebär det att myndighetens personal kan utgå från att försändelserna är paketerade på samma sätt, vilket skapar förutsättningar för en effektiv och säker hantering. Det kommer även fortsättningsvis att finnas behov av allmänna krav på vilka uppgifter som ska anges och hur innehållet i postför- sändelserna och uppgifter på försändelserna ska skyddas. Det fram- står som ändamålsenligt att huvuddragen i dessa krav överensstäm- mer med de krav som Skatteverket ställer redan i dag för att minska exponeringen av uppgifterna om den slutliga mottagaren och minska risken för att Skatteverket får del av försändelsernas innehåll. Även uppgifter om den ursprungliga avsändaren kan vara känsliga. De kan avslöja uppgifter om anhöriga till den slutliga mottagaren som kan

användas för att skada denne. De kan också avslöja medlemskap i exempelvis fackföreningar eller trossamfund. Även dessa uppgifter bör därför döljas från exponering för obehöriga.14

De övergripande kraven på försändelsen behöver fyllas ut genom mer detaljerade föreskrifter som lämpligen meddelas av förmedlings- myndigheten genom s.k. verkställighetsföreskrifter. I och med att det är fråga om föreskrifter inom ett område som tillhör regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen, men som har överlämnats till riksdagen, så krävs en bestämmelse i den nya lagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om de allmänna kraven som ska gälla för postförsändelser.15

I avsnitt 10.3 föreslås att Skatteverket ska få i uppgift att hantera förmedlingen av postförsändelser. Det är därmed Skatteverket som bör bemyndigas att meddela ovanstående föreskrifter. Det kan ske genom att regeringen delegerar rätten att meddela föreskrifter till denna myndighet genom en bestämmelse i den nya förordningen om förmedling av vissa postförsändelser.

Även om de allmänna kraven är centrala för att åstadkomma en säker och effektiv postförmedling, så ska inte varje avvikelse inne- bära att försändelsen ska stoppas. Om den ursprungliga avsändaren har angett ofullständiga eller oriktiga adressuppgifter till postförmed- lingen, men det ändå tydligt framgår att avsikten är att försändelsen ska förmedlas så kan försändelsen i vissa fall ändå förmedlas till den

14Jfr IMY:s beslut från den 17 januari 2023 avseende Hälso- och sjukvårdsnämnden Dalarna, dnr IMY-2022-695.

15För närmare beskrivningar av behovet av att införa en upplysningsbestämmelse, se avsnitt 10.1 och avsnitt 10.5.

159

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

slutliga mottagaren. Samtidigt måste man beakta att de allmänna kraven, och den likformighet som de åstadkommer, är en förutsätt- ning för en säker och effektiv förmedling. Om det finns brister som medför en risk för att en försändelse hamnar hos fel mottagare eller som innebär en risk för exponering av uppgifter om den slutliga mot- tagaren eller försändelsen innehåll så ska den inte förmedlas. Mindre avvikelser som inte påverkar säkerheten för den slutliga mottagaren ska dock kunna tolereras.

10.10 Massutskick av olika trycksaker

Bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som syftar till att förhindra massutskick av olika trycksaker i form av exempel- vis medlemstidningar eller adresserad reklam.

Skälen för utredningens bedömning: Vid utredningens studie- besök hos Skatteverkets förmedlingsverksamhet framkom att det förekommer massutskick av trycksaker till personer med sekretess- markering eller skyddad folkbokföring. Det handlar om exempelvis medlemstidningar från olika fackförbund och matvarukedjor samt olika former av adresserad reklam. Dessa trycksaker anländer till förmedlingsmyndigheten på stora lastpallar och kan innebära för- hållandevis mycket arbete för myndighetens personal.

Man kan ifrågasätta om det är lämpligt att allmänna medel används föra att distribuera reklam. Informationen som finns i medlems- tidningarna kan dessutom ofta nås genom internet. Å andra sidan har utredningen bedömt att kriterier som innebär att förmedlings- myndigheten behöver göra bedömningar utifrån försändelsernas innehåll bör undvikas så långt möjligt (se avsnitt 9.5). Det beror på att myndigheten inte ska undersöka försändelserna i andra fall än när det behövs för att upprätthålla säkerheten för den slutliga mottagaren. Bestämmelser som innebär att myndigheten ska värdera försändel- sernas innehåll blir därmed i praktiken mycket svåra att tillämpa.

Samtidigt är kraven på säkerhet lika viktiga vid förmedling av massutskick av medlemstidningar och andra trycksaker. Det an- kommer därför på det företag som distribuerar trycksakerna att se till att varje postförsändelse uppfyller de allmänna krav som Skatte- verket ställer upp i fråga om bl.a. att dölja uppgifterna om den ur-

160

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

sprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. Som framgår av författningskommentaren till 5 § i den föreslagna lagen ska försänd- elserna var för sig uppfylla dessa krav. Det är alltså inte tillåtet att använda ett emballage för flera försändelser som ska skickas till olika slutliga mottagare, för att uppfylla kraven på att dölja uppgift- erna. Dessutom måste företaget skicka försändelsen genom ett be- fordringsföretag som bedriver postverksamhet. Om företaget inte följer dessa krav, och det inte är fråga om en mindre avvikelse, så ska postförsändelsen inte förmedlas.

10.11Hanteringen av postförsändelser som inte kan förmedlas

Förslag: Postförsändelser som inte ska förmedlas enligt den före- slagna lagen eller som inte kan delas ut till den slutliga mottagaren, ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren.

Postförsändelser som omfattas av en underrättelse till Polis- myndigheten ska dock hållas kvar av förmedlingsmyndigheten i avvaktan på Polismyndighetens hantering. Postförsändelserna ska få hållas kvar på detta sätt i högst 14 dagar räknat från dagen då försändelsen ankom till förmedlingsmyndigheten.

Postförsändelser som inte kan skickas tillbaka till den ursprung- liga avsändaren ska skickas till Post- och telestyrelsen och hanteras enligt reglerna om obeställbara brev, men ska inte skickas till den slutliga mottagaren.

Eventuella uppgifter om den slutliga mottagaren på försänd- elsen ska tas bort eller göras oläsliga innan postförsändelsen skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren eller till Post- och tele- styrelsen.

Post- och telestyrelsens befogenheter att hantera obeställbara brev ska utvidgas till att gälla samtliga postförsändelser som om- fattas av den föreslagna lagen om förmedling av postförsändelser.

161

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Skälen för utredningens förslag

Reglerna om obeställbara brev i postlagen tillämpas endast inom postbefordringsföretagens verksamhet

Det finns olika situationer då en postförsändelse inte kan förmedlas enligt den föreslagna lagen om förmedling av vissa postförsändelser. Det kan vara fråga om en försändelse som inte omfattas av den nya lagen eller om att den slutliga mottagaren inte har skyddad folkbok- föring eller sekretessmarkering i folkbokföringen (jfr avsnitt 10.4 och 10.5).

Det finns också situationer då postförsändelsen i och för sig om- fattas av den nya lagen om förmedling av postförsändelser, men det ändå saknas förutsättningar att förmedla den. Det handlar dels om situationer då den har ett innehåll som bryter mot säkerhetskraven (se avsnitt 10.6), dels om situationer då den inte uppfyller de allmänna kraven och det inte är fråga någon mindre avvikelse (se avsnitt 10.9). Det kan också hända att postförsändelser omfattas av den föreslagna lagen och uppfyller alla krav, men ändå inte kan delas ut till den slut- liga mottagaren, t.ex. eftersom det visar sig att ingen är bosatt på den aktuella adressen.

Frågan är hur dessa postförsändelser ska hanteras. I detta samman- hang blir reglerna om obeställbara brev i 2 kap. 9–13 §§ postlagen (2010:1045) av intresse. Med obeställbara brev avses brev som inte kan delas ut till mottagaren, är ofrankerade eller otillräckligt frank- erade, eller som har återsänts från en postförvaltning eller ett beford- ringsföretag i utlandet (se 1 kap. 2 § postlagen). Sådana obeställbara brev ska postbefordringsföretaget skicka tillbaka till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd ska brevet i stället sändas till den myndighet som är tillståndsmyndighet enligt postlagen. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser (se 2 kap. 9 § postlagen). Tillståndsmyndigheten har sedan befogenheter att öppna breven och undersöka innehållet för att få fram uppgifter om avsänd- aren så att brevet kan skickas tillbaka till denne (se 2 kap. 10 och 11 §§ postlagen). Brev som allt jämt är obeställbara får förvaras hos till- ståndsmyndigheten och får i vissa fall säljas eller förstöras (se 2 kap. 12 och 13 §§). Som framgår av 2 § postförordningen (2010:1049) är det Post- och telestyrelsen, PTS, som är tillståndsmyndighet en- ligt postlagen.

162

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

I detta sammanhang bör uppmärksammas att postlagen endast gäller aktörer som bedriver postverksamhet och samhällsomfatt- ande posttjänst, jfr 1 kap. 1 § nyss nämnda lag. Reglerna om obeställ- bara brev innehåller också regler som omfattar PTS hantering. Där- emot omfattar de inte förmedlingsmyndighetens verksamhet efter- som förmedlingsmyndigheten varken bedriver postverksamhet eller samhällsomfattande posttjänst (jfr avsnitt 9.6).

Reglerna om obeställbara brev i postlagen kan alltså endast tillämpas inom postbefordringsföretagets verksamhet när ett brev visar sig vara obeställbart. Dessa företag har endast ansvar för att leverera postförsändelser mellan avsändaren och mottagaren, dvs. mellan den ursprungliga avsändaren och förmedlingsmyndigheten samt mellan förmedlingsmyndigheten och den slutliga mottagaren. Själva förmedlingen ansvarar förmedlingsmyndigheten för. Det innebär att om det visar sig att en postförsändelse inte kan för- medlas när den finns hos förmedlingsmyndigheten, så ankommer det på förmedlingsmyndigheten att hantera försändelsen. I och med att den redan har delats ut till myndigheten är den inte heller att anses som obeställbar enligt postlagen, jfr 1 kap. 2 § nyss nämnda lag.

Reglerna i postlagen gäller dessutom endast sådana postförsänd- elser som utgör brev. Som framgår av avsnitt 10.5 föreslås att för- medlingen av postförsändelser ska kunna omfatta även andra post- försändelser än brev om regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, meddelar föreskrifter om det. Det finns alltså inga regler om hur dessa postförsändelser ska hanteras om de inte kan förmedlas. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas att utredningen har bedömt att det endast är i rena undantagsfall som det kan vara aktuellt att utöka förmedlingen till att gälla även andra postförsändelser än brev.

Sammanfattningsvis finns det regler som omfattar brev som visar sig vara obeställbara inom postbefordringsföretagens verksamhet.

I övrigt saknas regler om hur postförsändelser som inte ska förmedlas ska hanteras. För att förmedlingen av postförsändelser ska fungera behöver sådana regler införas. Frågan blir därmed hur dessa regler ska utformas. I detta sammanhang finns det anledning att gå in närmare på tidigare överväganden som lagstiftaren har gjort om obeställbara postförsändelser.

163

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Tidigare överväganden om obeställbara postförsändelser

Reglerna om obeställbara postförsändelser fanns tidigare i en särskild lag (1990:291) om obeställbara postförsändelser, som numera är upp- hävd. Den lagen omfattade det dåvarande Postverkets hantering och gällde samtliga postförsändelser som var att anse som obeställbara, dvs. inte enbart brev. Kriterierna för obeställbarhet var i stort samma som de som gäller i dag. Postförsändelserna var att anse som obeställ- bara om de inte kunde delas ut till adressaten, var ofrankerade eller otillräckligt frankerade och adressaten inte löste ut dem eller om den hade återsänts till Postverket av en utländsk postförvaltning (se 1 § i den upphävda lagen). På samma sätt som i dag var utgångspunkten att obeställbara postförsändelser skulle återställas till avsändaren. De tidigare reglerna om obeställbara postförsändelser var även i övrigt mycket lika de som gäller i dag.16

Av förarbetena till lagen om obeställbara postförsändelser framgår att lagstiftaren ansåg att frågan om befogenheterna att få öppna post- försändelser bör utgå från en intresseavvägning där det integritets- intrång som brevöppningen innebär ställs mot kundernas intresse av att obeställbara postförsändelser kan återställas. Frågan var alltså om brevöppning kunde accepteras i syfte att säkerställa att postbefordran i så stor utsträckning som möjligt kunde garanteras, eller om den en- skilde, genomsnittligt sett, föredrog att riskera att en obeställbar för- sändelse förstördes framför att behöva befara att innehållet skulle röjas.17

Remissinstanserna hade delvis olika uppfattningar, men det var endast en av dessa som direkt motsatte sig att det dåvarande Post- verket skulle få öppna postförsändelser. Regeringen anförde att syftet med brevöppningen var att garantera en snabb och säker befordran. Regeringen konstaterade vidare att brevöppningen var ett förfarande som var godtaget av allmänheten och att det hade tillämpats av Post- verket sedan 1872. Under förutsättning att reglerna utformades så att risken för att innehållet i öppnade försändelser kommer till allmän- hetens kännedom minimeras, så ansåg regeringen att det var godtag- bart att Postverket skulle få öppna postförsändelserna.18

16Se 2–8 §§ i den upphävda lagen jämfört med 2 kap. 9–13 §§ i den nuvarande postlagen (2010:1045).

17Prop. 1989/90:67, s. 6.

18Prop. 1989/90:67, s. 7 f.

164

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

När den förra postlagen (1993:1684) infördes flyttades reglerna om obeställbara postförsändelser över till denna lag. Reglerna om- fattade dock inte längre samtliga postförsändelser, utan enbart brev. Skälen till detta hänförs i huvudsak till Postverkets bolagisering och att regeringen inte ville skapa en situation då paket som befordrades av Posten AB och andra postbefordringsföretag som omfattades av postlagen skulle särbehandlas jämfört med andra företag som leverer- ade paket. Kraven på hanteringen av obeställbara postförsändelser bedömdes dessutom innebära ökade kostnader.19

Som framgår av författningskommentarerna till 2 kap. 9–13 §§ i den nuvarande postlagen (2010:1045) bygger de nuvarande reglerna om obeställbara brev på motsvarande regler i den tidigare postlagen (se prop. 2009/10:216, s. 91 f.) Tidigare överväganden är alltså fort- farande aktuella.

Principen om att postförsändelser som inte kan delas ut ska skickas tillbaka till avsändaren bör gälla även postförsändelser som förmedlas

Som framgått av tidigare överväganden har det sedan länge gällt en princip om att postförsändelser som inte kan delas ut ska återställas till avsändaren. Det tidigare Postverket hade tillämpat förfarandet med att öppna brev för att kunna skicka tillbaka dem till avsändaren sedan 1870-talet. Tidigare gällde detta samtliga postförsändelser, dvs. även paket. Det huvudsakliga skälet till att lagstiftaren valde att be- gränsa reglerna om obeställbarhet till brev, var att man inte ville skapa ökade kostnader för företag som omfattades av postlagen jämfört med företag som inte gjorde det.

Principen om att postförsändelser som inte kan delas ut till mot- tagaren ska återställas till avsändaren är alltså väletablerad på post- området. Denna princip får jämföras med alternativet att förstöra sådana postförsändelser. Fördelen med det senare alternativet är att det säkerställer att ingen får del av försändelsens innehåll. Det skulle alltså kunna sägas innebära ett högre skydd för den enskildes person- liga integritet. Nackdelen med detta alternativ är att det riskerar att medföra att såväl personliga meddelanden som föremål förstörs utan att den ursprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren får reda på det. Det är särskilt problematiskt vid förmedling av postförsänd-

19Prop. 1993/94:38, s. 91 f.

165

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

elser eftersom den ursprungliga avsändaren och den slutliga mot- tagaren ofta kan sakna andra kontaktvägar än att använda förmed- lingen av postförsändelser. Dessutom finns ett antal krav som den ursprungliga avsändaren måste uppfylla för att en försändelse ska kunna förmedlas. Det är fråga om krav som inte förekommer inom postområdet i övrigt. Risken för att postförsändelser som inte upp- fyller kraven förstörs skulle kunna skada förtroendet för hela förmed- lingsverksamheten.

Som framgår av avsnitt 10.5 är det endast i rena undantagsfall som det i dagsläget skulle kunna vara aktuellt att utöka förmedlingen till att avse andra postförsändelser än brev. Behovet av att skicka före- mål bedöms i allt väsentligt kunna uppfyllas genom s.k. paketbrev. Därmed finns i dagsläget ingen risk för att kostnaderna för de post- befordringsföretag som omfattas av postlagen kommer att öka i någon nämnvärd omfattning.

Utredningen anser mot denna bakgrund att principen om att obeställbara postförsändelser ska återställas till avsändaren bör gälla samtliga postförsändelser som skickas in för förmedling. Principen bör alltså gälla såväl brev som andra postförsändelser som förmed- lingen kan komma att omfatta. Den bör omfatta såväl förmedlings- myndighetens verksamhet som den verksamhet som bedrivs av post- befordringsföretagen.

För att åstadkomma detta föreslås en bestämmelse i den före- slagna lagen om förmedling av postförsändelser om att förmedlings- myndigheten ska skicka tillbaka postförsändelser som inte ska för- medlas, eller som inte kan tas emot av den slutliga mottagaren, till den ursprungliga avsändaren. För att motsvarande ska gälla för post- befordringsföretagen föreslås även att postlagen ändras så att även andra postförsändelser än brev som är obeställbara ska skickas tillbaka till avsändaren när de omfattas av förmedling. Ändringen i postlagen är nödvändig för att skapa en heltäckande reglering av obeställbara postförsändelser som är under förmedling. Utan en sådan heltäck- ande reglering finns en risk för att postförsändelserna hanteras på ett osäkert sätt. Det riskerar att medföra att känsliga uppgifter om den slutliga mottagaren som finns i eller på försändelsen riskerar att avslöjas för utomstående.

Genom ovanstående förslag skapas förutsättningar för en förmed- ling av postförsändelser som är trygg och förutsägbar för den en- skilde, samtidigt som eventuella ekonomiska konsekvenser för post-

166

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

befordringsföretagen förväntas bli små. Om regeringen skulle välja att utöka förmedlingen i någon väsentlig omfattning bör den dock beakta vilka konsekvenser det skulle kunna medföra för postbeford- ringsföretagen.

För att skydda uppgifterna om den slutliga mottagaren som före- kommer på postförsändelsen bör det även införas ett krav på att för- medlingsmyndigheten ska ta bort eller göra sådana uppgifter som finns på försändelsen oläsliga innan den skickas tillbaka till den ur- sprungliga avsändaren.

Postförsändelser som misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning ska hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering

Principen om att obeställbara postförsändelser ska återställas till den ursprungliga avsändaren kan dock inte gälla villkorslöst. Post- försändelser som inte uppfyller de säkerhetskrav som föreslås i av- snitt 10.6 kan t.ex. föranleda en annan hantering.

Om en postförsändelse misstänks ha ett innehåll som kan orsaka skada på person eller egendom, eller som på annat sätt kan misstänkas utgöra ett led i en brottslig gärning, så kan själva postförsändelsen utgöra bevisning som behöver komma Polismyndigheten till handa. Som framgår av avsnitt 10.6 ska förmedlingsmyndigheten i sådana fall underrätta Polismyndigheten. Det ankommer alltså inte på för- medlingsmyndigheten att utreda eventuell brottslighet närmare än att det går att avgöra om försändelsen kan förmedlas eller inte.

27 kap. 1 § rättegångsbalken, RB, innehåller en generell regel om att föremål får tas i beslag om det skäligen kan antas att de har be- tydelse för utredning om brott, någon har blivit av med föremålet genom brott, föremålet kan bli förverkat, föremålet kan användas för att utföra en genomsökning på distans eller föremålet har betyd- else för en utredning om förverkande. Denna generella regel gäller även skriftliga handlingar, om inte annat är föreskrivet. Åtgärden måste dessutom uppväga det intrång eller men i övrigt som den inne- bär för den misstänkte eller något annat motstående intresse.

Av 27 kap. 3 § RB framgår att brev, telegram eller annan försänd- else som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag får tas i be- slag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren.

167

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

I 27 kap. 9 § RB finns dessutom en bestämmelse om att rätten får förordna att en försändelse som får tas i beslag, och som väntas komma in till ett befordringsföretag, ska hållas kvar av företaget till dess att frågan om beslag har avgjorts. Ett sådant förordnande ska meddelas att gälla en viss tid, högst en månad, från den dagen då för- ordnandet delgavs befordringsföretaget.

Postförsändelser som finns hos förmedlingsmyndigheten omfattas inte av den särskilda bestämmelsen i 27 kap. 3 § RB. Förutsatt att för- sändelserna inte aktualiserar några andra särskilda bestämmelser får frågan om beslag avgöras med ledning av 27 kap. 1 § RB.

När förmedlingsmyndigheten har underrättat Polismyndigheten om att det finns misstanke om att en postförsändelse kan orsaka skada på person, egendom eller på annat sätt kan utgör ett led i en brottslig gärning, behöver Polismyndigheten ges möjlighet att ta ställning till hur försändelsen ska hanteras. Utredningen föreslår därför att försändelsen ska hållas kvar en viss tid. Ett sådant kvar- hållande innebär dock en viss inskränkning för den enskilde. Det bör därför inte få fortgå längre än 14 dagar räknat från dagen då för- sändelsen ankom till förmedlingsmyndigheten. Detta är en bortre tidsgräns. Om försändelsen innebär en fara för myndighetens per- sonal bör Polismyndighetens hantering ske betydligt snabbare.

I RB finns bestämmelser om tvångsmedel som kan användas i fråga om försändelsen. Dessa bestämmelser gäller före bestämmel- serna i den föreslagna lagen om förmedling av vissa postförsändel- ser. Det innebär att om det fattas beslut om beslag enligt reglerna i 27 kap. RB så gäller dessa regler före bestämmelserna om förmedling av postförsändelser. I 36 kap. brottsbalken finns dessutom regler om förverkande som kan bli aktuella att tillämpa när det är fråga om för- sändelser som utgör ett led i en brottslig gärning.

Under den tid som försändelsen hålls kvar ska den inte hanteras mer än nödvändigt av förmedlingsmyndighetens personal. Det gäller särskilt när det bedöms att försändelsen kan utgöra en fara för person eller egendom. Det får i stället ankomma på Polismyndigheten att vidta de åtgärder som behövs för att ingen ska komma till skada och för att förhindra att det uppstår materiella skador.

Om Polismyndigheten efter bedömning inte tar försändelsen i beslag eller hanterar den på något annat sätt får förmedlingsmyndig- heten göra en ny bedömning av om den ska förmedlas eller skickas i retur till den ursprungliga avsändaren. Detsamma gäller försändelser

168

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

som har tagits i beslag, men som sedan har återlämnats till förmed- lingsmyndigheten. Vid denna bedömning ska förmedlingsmyndig- heten göra en självständig prövning av hur försändelsen ska hanteras, men efter att försändelsen har hanterats av brottsutredande myndig- heter kommer det i de flesta fall att stå klart om försändelsen kan orsaka skada på person eller egendom eller på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning.

Det ligger inom Polismyndighetens ansvar att hantera försänd- elser som kan orsaka skada på person eller egendom. Dessa försänd- elser kommer alltså att hanteras på ändamålsenligt sätt genom Skatte- verkets underrättelse till Polismyndigheten. Sådana försändelser kommer alltså inte att bli föremål för någon ytterligare hantering av förmedlingsmyndighetens personal.

När det gäller andra försändelser som utgör ett led i brottslig gärning kan det bli fråga om olika hanteringar utifrån situationen i det enskilda fallet. Försändelser som innehåller narkotika kommer t.ex. att bli föremål för förverkande. Dessa behöver inte hanteras ytterligare av förmedlingsmyndigheten.

När det gäller försändelser som t.ex. innehåller meddelanden som utgör ett led i exempelvis ett olaga hot så kan det förekomma att brottsutredande myndigheter bedömer att det är utsiktslöst att utreda brottet ytterligare eftersom det inte går att slå fast vem som är försändelsen avsändare. I sådana fall kan förmedlingsmyndigheten bli tvungen att hantera försändelsen på nytt. I sådana fall ligger det nära till hands att anta att försändelsen kommer att bli föremål för en hantering enligt reglerna om obeställbara postförsändelser, se nedan. Sådana försändelser innebär dock inte några risker för myndig- hetens personal eller befordringsföretagen.

I detta sammanhang bör det också uppmärksammas att förmed- lingsmyndigheten har ett ansvar för personalens säkerhet enligt arbetsmiljölagen (1977:1160).

Postförsändelser som riskerar att avslöja var mottagaren befinner sig

När det gäller försändelser som riskerar att avslöja var mottagaren befinner sig så kan det vara fråga om en försändelse som innehåller någon form av positioneringsutrustning. I den utsträckning som för- sändelsen kan misstänkas utgöra ett led i en brottslig gärning ska en

169

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

underrättelse till Polismyndigheten göras i enlighet med vad som nyss har anförts. Men i den utsträckning det saknas sådana misstankar blir frågan om försändelsen ska hanteras enligt principen om åter- ställande till den ursprungliga avsändaren eller om den ska hanteras på annat sätt.

Det som talar emot att försändelsen ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren är att det kan ses som stötande att den som har försökt att avslöja var en utsatt person befinner sig får tillbaka sin utrustning. Samtidigt kan det vara fråga om spårningsutrustning som har skickats av förbiseende. Mobiltelefoner är t.ex. numera ofta försedda med någon form av spårningsfunktion. Det kan t.o.m. vara den slutliga mottagaren som själv har beställt mobiltelefonen. I så- dana fall framstår det som rimligt att egendomen återgår till den som skickade den. Dessutom är nivån för när en försändelse ska stoppas lågt satt och förmedlingsmyndigheten saknar befogenheter att öppna den för att kontrollera innehållet. Mot denna bakgrund framstår det som lämpligt att även försändelser som misstänks kunna avslöja var mottagaren befinner sig skickas tillbaka till den ursprungliga avsänd- aren. Utredningen anser därmed att huvudregeln att försändelser som inte kan förmedlas ska returneras till den ursprungliga avsänd- aren även ska gälla postförsändelser som misstänks kunna avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig.

Post- och telestyrelsens befogenheter att hantera obeställbara brev bör omfatta samtliga postförsändelser som är under förmedling

Som framgått ovan ska utgångspunkten vara att postförsändelser som av olika skäl inte kan förmedlas till den slutliga mottagaren ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren när det är möjligt, förutom när det är fråga om postförsändelser som utgör ett led i en brottslig gärning.

Det förekommer dock att postförsändelserna inte kan skickas till- baka till den ursprungliga avsändaren. Postförsändelsen kan t.ex. sakna uppgifter om vem som är den ursprungliga avsändaren. Den ur- sprungliga avsändaren skulle också kunna vara avliden eller ha flyttat till okänd adress. Även dessa postförsändelser behöver kunna hanteras på ett ändamålsenligt sätt.

2kap. 9–13 §§ postlagen innehåller befogenheter för PTS att öppna brev för att kunna skicka tillbaka dem till avsändaren. Om

170

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

mottagaren, men inte avsändaren, framgår av brevet innehåll får PTS i stället skicka brevet till mottagaren. Om brevet fortfarande är obeställbart får PTS i vissa fall förstöra, sälja eller skänka bort det.

Som framgått ovan har förfarandet med postöppning tillämpats sedan 1870-talet. Tidigare var det Postverket som hade dessa befogen- heter. I och med privatiseringen av postområdet flyttades dessa över till PTS. Bortsett från att befogenheterna har inskränkts till att endast gälla brev är de i allt väsentligt oförändrade, åtminstone sedan 1990- talet. PTS har alltså väl inarbetade rutiner för att hantera obeställbara brev.

Utredningen har bedömt att förmedlingsmyndigheten inte be- höver några befogenheter att öppna postförsändelser för att kunna tillhandahålla en säker och effektiv förmedling, se avsnitt 10.7. För- medlingsmyndigheten sakar dessutom en sådan upparbetad kompe- tens och sådana rutiner som behövs för att hantera en sådan öppning av postförsändelser. Det framstår därmed som rimligt att i stället an- vända den kompetens som finns hos PTS.

Som framgått ovan har reglerna om obeställbara brev tidigare gällt samtliga postförsändelser. I förarbetena till den numera upphävda lagen om obeställbara postförsändelser bedömdes att dessa befogen- heter inte kunde anses stå i strid mot skyddet för förtrolig kommuni- kation i 2 kap. 6 § regeringsformen eller mot skyddet i artikel 8 i den europeiska konventionen angående skyddet för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (se prop. 1989/90:67, s. 6 f.) Dessutom gäller befogenheterna redan för postförsändelser i form av brev, som typiskt sett är den mest integritetskänsliga formen av postförsändelser. Att återigen utöka dessa befogenheter till att om- fatta samtliga postförsändelser bedöms därmed inte kunna stå i strid mot sådana EU-rättsliga krav som följer av t.ex. EU:s rättighets- stadga20 eller EU:s dataskyddsförordning21 .

Utredningen föreslår därmed att PTS befogenheter att hantera obeställbara brev ska utvidgas till att omfatta samtliga postförsänd- elser som är under förmedling. Denna myndighet bör därmed få i uppgift att öppna samtliga postförsändelser som inte kan förmedlas för att undersöka om de innehåller uppgifter som gör att de kan

20Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upp- rättande av Europeiska gemenskapen, EUT C 306, 17.12.2007, s. 1–271.

21Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

171

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren. PTS bör även få samma befogenheter att förstöra, sälja eller skänka bort dessa post- försändelser om de fortfarande är obeställbara efter att de har under- sökts. Detta ska dock gälla med ett undantag. PTS ska inte skicka brevet till den slutliga mottagaren. Det beror på att det endast är för- medlingsmyndigheten som med säkerhet vet vilken adress som den slutliga mottagaren har. Om PTS skulle skicka försändelser till fel person finns risk för att känsliga uppgifter röjs. Dessutom har post- försändelsen redan varit föremål för en tidsödande och kostsam hantering. Postförsändelser som inte har kunnat förmedlas och som saknar uppgifter om den ursprungliga avsändaren får i stället förstöras, säljas eller skänkas bort.

När förmedlingsmyndigheten inte kan skicka tillbaka en postför- sändelse till den ursprungliga avsändaren, ska den alltså skicka post- försändelsen till PTS för vidare hantering. Även i detta fall ska dock förmedlingsmyndigheten först ta bort uppgifterna om den slutliga mottagaren eller göra dessa oläsliga.

Som framgått ovan föreslår utredningen att försändelser som är obeställbara ska skickas till PTS. Det kan förekomma att det kommer in försändelser som helt saknar omslutning. Dessa uppfyller inte de allmänna kraven och ska därmed inte förmedlas. Om de saknar upp- gifter om mottagaren får de betraktas som obeställbarara. Samtidigt behöver inte PTS:s befogenheter att öppna postförsändelser användas eftersom det inte finns någon omslutning att öppna. Det kan därför ifrågasättas om det är motiverat att skicka dessa försändelser till PTS. Å andra sidan har PTS väl upparbetade rutiner kring hur länge obeställbara försändelser ska förvaras innan de tillfaller staten samt hur försändelserna ska hanteras i övrigt. Mot bakgrund av att det måste röra sig om en mycket begränsad hantering framstår det som lämpligast att den ligger hos PTS i stället för att förmedlingsmyndig- heten ska utveckla en särskild hantering enbart för dessa försändelser. Utredningen föreslår därmed att samtliga obeställbara postförsänd- elser ska skickas till PTS för vidare hantering.

172

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

10.12 Överklagandeförbud

Förslag: Beslut enligt den nya lagen om förmedling av postför- sändelser ska inte kunna överklagas.

Skälen för utredningens förslag

Som framgår av avsnitt 10.2 har utredningen bedömt att förmedlingen av postförsändelser enligt den nya lagen inte innebär att myndigheten gör några uttalanden med faktiska verkningar för den enskilde. Det är inte fråga om någon ärendehandläggning i den mening som avses i förvaltningslagen (2017:900), utan om ett s.k. faktiskt handlande. Hanteringen inleds genom att myndigheten tar emot postförsänd- elsen från ett postbefordringsföretag och avslutas genom att försänd- elsen lämnas vidare till ett sådant befordringsföretag. I vissa fall kan det också vara aktuellt att skicka försändelsen till Post- och tele- styrelsen för hantering enligt reglerna om obeställbar post (se av- snitt 10.11). Försändelser som misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning ska föranleda en underrättelse till Polismyndigheten och hållas kvar (jfr avsnitt 10.6 och 10.11). Förmedlingsmyndigheten har inte getts några befogenheter att öppna försändelserna eller på annat sätt vidta åtgärder som inskränker den enskildes grundlägg- ande fri- och rättigheter.

Sammantaget reglerar den nya lagen den praktiska hanteringen av postförsändelser hos förmedlingsmyndigheten. Det är inte fråga om någon ärendehandläggning och det uppkommer inte några beslut i förhållande till enskilda. De beslut som eventuellt kan uppkomma riktar sig inte till enskilda, utan rör myndighetens interna förhåll- anden. Sådana beslut ska inte få överklagas av den enskilde. Den nya lagen bör därför innehålla ett överklagandeförbud.

173

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

10.13Förmedlingsmyndighetens ansvar

för hanteringen av postförsändelserna

Bedömning: Förmedlingsmyndigheten ska ersätta person- eller sakskada som myndighetens personal vållar genom fel eller för- summelse i tjänsten.

Förmedlingsmyndigheten ska ersätta rena förmögenhetsskador endast om de har vållats genom brott.

Skälen för utredningens bedömning

Förmedlingsmyndighetens ansvar följer av allmänna skadeståndsrättsliga regler

Som framgått i avsnitt 8.3.1 förekommer att postförsändelser når mottagarna för sent eller att de inte kommer fram alls. Frågan är vilket ansvar förmedlingsmyndigheten har för att ersätta skador som uppkommer inom ramen för förmedlingsverksamheten.

Som framgår av avsnitt 9.6 utgör förmedlingen av postförsändelser inte någon postverksamhet. Bestämmelserna i postlagen (2010:1045) är därmed inte tillämpliga på förmedlingsverksamheten. Det saknas även i övrigt särskilda regler om myndighetens ansvar för skador i samband med förmedlingen av postförsändelser. Det finns inte heller något avtalsförhållande mellan användarna och förmedlings- myndigheten. Det innebär att ansvaret för att ersätta skador får av- göras utifrån de allmänna skadeståndsreglerna i skadeståndslagen (1972:207).22

2 kap. 1 § skadeståndslagen är en central paragraf som reglerar skadestånd på grund av eget vållande. Den innebär att den som upp- såtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ska ersätta skadan. När det gäller rena förmögenhetsskador krävs att de har vållats genom brott för att det ska inträda ett skadeståndsansvar, se 2 kap. 2 § skadeståndslagen.

Skadeståndslagen innehåller även bestämmelser om ansvar för annans vållande. Av 3 kap. 1 § framgår bl.a. att den som har arbets- tagare i sin tjänst ska ersätta personskada eller sakskada som arbets- tagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. När det gäller

22Jfr 1 kap. 1 § nyss nämnda lag.

174

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

rena förmögenhetsskador krävs att arbetstagaren har vållat skadan genom brott för att arbetsgivaren ska vara ersättningsskyldig. An- svaret som följer av denna paragraf brukar kallas för arbetsgivarens principalansvar.

I 3 kap. 2 § finns särskilda bestämmelser om ansvar för staten

eller kommuner vid myndighetsutövning. Enligt paragrafen jämställs personskador, sakskador och rena förmögenhetsskador. Dessa skador ska ersättas om de vållas genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Det innebär att rena förmögenhetsskador ersätts i betydligt högre utsträckning vid myndighetsutövning än annars.

Begreppet myndighetsutövning i skadeståndslagens mening

I skadeståndslagens mening kan myndighetsutövning sägas bestå av sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det kan handla om att myndigheten ålägger enskilda skyldigheter, t.ex. genom att tvinga dem att handla på ett visst sätt. Även normbeslut, som t.ex. fattas av regeringen, är myndighetsutövning i skadeståndslagens mening. Det allmänna kan t.ex. hållas ansvarigt för fel i lagstiftning.23

När det är fråga om att en enskild gör anspråk på en förmån som bara det allmänna kan ge intar det allmänna en sorts monopolställ- ning. Om myndigheten vägrar att ge den enskilde förmånen hamnar den enskilde i ett sämre personligt eller ekonomiskt förhållande.

I sådana fall är det också fråga om myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas bygglov, utfärdande av pass och intagning av elever vid gymnasieskolor eller universitet. När det gäller åtgärder vid offentlig sjukvård är det däremot normalt sett inte fråga om myndighets- utövning, förutom om de innebär tvång mot den enskilde. Vägran att lämna vård kan däremot utgöra myndighetsutövning, om den enskilde i praktiken inte kan få motsvarande vård på annat håll.24

23Se Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar (8 maj 2024, version 8 A, JUNO), kommentaren till 3 kap. 2 § under rubriken Begreppet myndighetsutövning.

24Ibid.

175

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Förmedlingen av postförsändelser bedöms inte utgöra myndighetsutövning

Som framgår av avsnitt 9.2 bedöms regleringen av förmedling av postförsändelser inte innebära någon inskränkning av den enskildes grundlagsskyddade rättigheter eller skyldigheter. Vidare bedömer utredningen i avsnitt 10.2 att förmedlingen av postförsändelser inte syftar till att åstadkomma några uttalanden med faktisk verkning för enskilda. Det blir inte fråga om några beslut, utan om ett s.k. faktiskt handlande från myndighetens sida. I det avseendet liknar förmed- lingen snarast tillhandahållande av sjukvård eller undervisning. Det talar emot att det skulle vara fråga om myndighetsutövning i skade- ståndslagens mening.

Frågan är om förmedlingsmyndighetens tillhandahållande av för- medlingen av postförsändelser innebär någon form av monopol- ställning i förhållande till enskilda. Det som skulle kunna tala för en sådan bedömning är att det är den enda förmedlingen av postförsänd- elser som tillhandahålls av det allmänna och att enskilda fortfarande i stor utsträckning är beroende av förmedlingen för att kunna ta emot postförsändelser på ett säkert sätt. Å andra sidan kan förmedlingen av postförsändelser många gånger ersättas av alternativa sätt att kommunicera, se bl.a. avsnitt 10.14. Dessutom kan den enskildes behov av att kunna ta emot postförsändelser i viss mån ersättas genom att den enskilde låter någon annan ta emot försändelsen eller genom användning av tjänster såsom poste restante, se avsnitt 8.4.1

Till detta ska läggas att det i princip saknas utrymme att neka den som omfattas av sekretessmarkering i folkbokföringen eller skyddad folkbokföring tillgång till förmedlingsverksamheten. Möjlig- heten att använda förmedlingen av postförsändelser kan i stället ses som en direkt följd av dessa skyddsåtgärder.

Sammantaget bedömer utredningen att förmedlingen av post- försändelser inte utgör någon myndighetsutövning i skadestånds- lagens mening. Det innebär att 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte är tillämplig inom förmedlingsverksamheten. Det finns därmed inte någon möjlighet att grunda ett skadeståndsanspråk mot myndig- heten på denna paragraf.

176

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

Förmedlingsmyndighetens principalansvar

Även om 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte är tillämplig omfattas förmedlingsmyndigheten av det s.k. principalansvaret i 3 kap. 1 § skadeståndslagen. Det innebär att myndigheten har ett skadestånds- ansvar för personskador eller sakskador som myndighetens personal vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Dessutom ansvarar myn- digheten för rena förmögenhetsskador som anställda vållar genom brott. Följande exempel kan illustrera gränserna för förmedlings- myndighetens ansvar.

När innehållet i en försändelse skadas, eller när en försändelse kommer bort, blir det fråga om en sakskada. För sådana skador svarar myndigheten om myndighetens personal har vållat skadan genom fel eller försummelse i tjänsten.

Om någon får ett förvärrat hälsotillstånd med anledning av att personen inte nås av resultatet av en läkarundersökning blir det fråga om en personskada. Om denna skada har vållats genom fel eller för- summelse i tjänsten hos förmedlingsmyndighetens personal kan myndigheten bli ersättningsskyldig.

När det gäller förmögenhetsskador som helt saknar samband med en sak- eller personskada gäller, som framgått ovan, att arbetstagaren måste ha vållat det genom brott. Det skulle t.ex. kunna röra sig om en situation då en person har gått miste om en inkomst på grund av att en försändelse har blivit försenad. Om det inte är fråga om en situation då förmedlingsmyndighetens personal har gjort sig skyldig till brott så är förmedlingsmyndigheten normalt sett inte ersättnings- skyldig för sådana skador.

I sällsynta fall skulle ett skadeståndsanspråk mot en myndighet kunna grunda sig på myndighetens eget vållande. Det skulle t.ex. kunna vara fallet om skadan orsakats genom myndighetens bristande rutiner. För att ett sådant vållande ska leda till ersättningsskyldighet krävs dock uppsåt eller vårdslöshet i fråga om personskada eller sak- skada, se 2 kap. 1 § skadeståndslagen. För rena förmögenhetsskador krävs att de har orsakats genom brott, se 2 kap. 2 § skadeståndslagen. Utrymmet för att myndigheten ska hållas ansvarig med stöd av dessa bestämmelser är alltså mindre jämfört med vad som gäller enligt reglerna om myndighetens principalansvar.

177

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

10.14Enskilda kan ofta ersätta brev med andra kommunikationsmedel

Bedömning: Genom att ersätta brev med andra kommunikations- sätt kan enskilda ofta minska exponeringen av uppgifter om var de befinner sig och kommunicera mer effektivt. Därigenom kan förmedlingen förbehållas situationer då det inte är möjligt att kommunicera på annat sätt.

Skälen för utredningens bedömning

Postförsändelser kan ofta ersättas av andra alternativ

I dagsläget förmedlar Skatteverket över 1,1 miljon försändelser per år, vilket omfattar ungefär 48 heltidstjänster hos myndigheten (se avsnitt 8.4.3). Den stora mängden försändelser innebär i sig ett problem ur effektivitetssynpunkt. Mängden innebär också en ökad exponering av känsliga uppgifter om utsatta personer.

Som framgår av avsnitt 8.2.3 har det skett en stor förändring av användandet av traditionella brev under 2000-talet. Två av tre fysiska brev har ersatts av digital kommunikation. Även om kommunika- tionen inom offentlig sektor fortfarande i stor utsträckning sker genom traditionella brev, så går den digitala utvecklingen fort. Dess- utom har Utredningen om digital post föreslagit att alla förvaltnings- myndigheter ska skicka myndighetspost på elektronisk väg till per- soner som har anslutit sig till digitala brevlådor. Om dessa förslag genomförs bedöms behovet av att kommunicera genom brev kunna minska inom offentlig sektor.25

Numera är tillgången till information genom hemsidor och s.k. appar god. Ärenden som tidigare innebar en omfattande pappers- hantering sköts numera snabbt genom internet. Räkningar kan betalas genom e-fakturor och försäkringsärenden kan skötas genom telefon, appar och hemsidor. Genom att den enskilde ansluter sig till en digital brevlåda kan myndighetspost tas emot genom internet i stället för genom traditionella brev.

Vid sidan av användandet av digitala brevlådor finns i dag även många andra alternativ för den som vill undgå fysiska utskick till

25Se betänkandet Digital myndighetspost (SOU 2024:47).

178

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

bostadsadressen. Det kan handla om att anmäla sig till tjänster som e-faktura eller att använda autogiro för att betala räkningar. Inom sjukvården finns tjänster som gör det möjligt att ta del av bl.a. kallelser till läkarbesök genom appar eller hemsidor. Varor kan ofta levereras till en valfri butik i stället för att skickas hem till kunden. Dessutom kan fysiska utskick ofta undvikas genom telefonsamtal eller fysiska besök.

Många av de digitala alternativen förutsätter en möjlighet att an- sluta sig till tjänsten BankID. Enligt företaget Finansiell ID-Teknik BID AB, som ansvarar för tjänsten, är det upp till de enskilda bank- erna som utfärdar BankID att bestämma de närmare förutsättning- arna för att ansluta sig till denna tjänst. Utredningen har varit i kon- takt med dessa banker och flera av dessa bekräftar att det är möjligt för personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen att ansluta sig till denna tjänst.26

…men det finns grupper som har svårt att använda den digitala tekniken

Internetstiftelsen i Sverige publicerar årligen en rapport om internet- användningen i Sverige. 2024 var det 95 procent av Sveriges befolk- ning över 15 år som använde internet. Bland de som var födda på 1960-talet eller senare använde i princip alla internet dagligen. Sam- tidigt fanns en tydlig trend där internetanvändningen minskade i de högre åldrarna. Bland pensionärer låg internetanvändandet på 85 pro- cent. Men även bland pensionärer var åldern en viktig faktor. Bland personer mellan 65 och 75 var det endast sex procent som inte an- vände internet, men bland ännu äldre personer var det 32 procent som inte använde internet.27

Vid sidan av ålder så är fysisk funktionsnedsättning en vanlig an- ledning till att personer inte använder internet. För dessa personer kan den digitala tekniken upplevas som exkluderande. Personer med funktionsnedsättningar och funktionsvariationer vittnar om svårig- heter med att fylla i e-blanketter på myndigheters webbplatser m.m.28

En annan grupp av personer som kan bli exkluderade av digital teknik är utlandsfödda. Förutom svårigheter med att få tillgång till

26Se e-postkorrespondens med ID-Teknik BID AB, Swedbank, Nordea, SEB, Danske Bank och Handelsbanken.

27Internetstiftelsen, Svenskarna och internet 2024, s. 10 f.

28Internetstiftelsens rapport Svenskarna och internet 2023, s. 8.

179

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

BankID så kan språkbarriärer, otrygghet och svårigheter med att lära sig och förstå uppbyggnaden av det svenska digitala samhället vara hämmande.29

Sammanfattningsvis har ändå nästan alla vuxna personer i Sverige tillgång till internet. Dessa personer har stora möjligheter att ersätta traditionella brev med elektronisk kommunikation. För en mycket liten del av befolkningen kan det dock vara svårt att använda den nya tekniken. Det handlar om äldre, personer med olika funktions- nedsättningar och personer som upplever språksvårigheter. För dessa personer kan det vara svårt att ersätta postförsändelse med andra former av kommunikation.

Utsatta personer kan själva begränsa sin användning av postförmedling

Förmedlingen av postförsändelser är i sig behäftad med flera olika nackdelar. Den innebär med nödvändighet en ökad tidsåtgång. Den innebär dessutom en exponering av uppgifter om var den slutliga mottagaren befinner sig. Den leder dessutom till en förhållandevis stor åtgång av allmänna medel.

Som framgått ovan finns i många fall gott om alternativ till att kommunicera genom brev. Att anmäla sig till en s.k. digital brevlåda för att ta emot myndighetspost och räkningar m.m. är ett alternativ som kan göra det enklare för enskilda att kommunicera på ett säkert och effektivt sätt. För äldre kan ett telefonsamtal eller ett fysiskt besök vara lämpligare.

Genom att informera enskilda om fördelarna med alternativa kommunikationssätt skulle belastningen på förmedlingsverksamheten kunna minska samtidigt som enskilda ges möjlighet att kommunicera på ett säkrare och effektivare sätt. Därigenom kan förmedlingsverk- samheten förbehållas situationer då det inte är möjligt att kommuni- cera på ett annat sätt.

Mot bakgrund av detta föreslås i avsnitt 10.16 att Skatteverket ska få i uppdrag att ta fram information om hur enskilda kan ersätta brev med alternativa kommunikationssätt.

29Ibid.

180

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

10.15Myndigheter kan skicka brev direkt även till personer med sekretessmarkering

Bedömning: Myndigheter som har hämtat in en adressuppgift om en person med sekretessmarkering bör i normala fall använda denna uppgift för att skicka brev direkt till den enskilde i stället för att använda förmedlingen av postförsändelser.

Skälen för utredningens bedömning

Myndigheter använder förmedlingen av postförsändelser

för att skicka postförsändelser till personer med sekretessmarkering

Myndigheter har ofta ett stort behov av att ha tillgång till aktuella adressuppgifter till enskilda. Folkbokföringsuppgifter distribueras löpande till myndigheter genom Navet. När det gäller personer med sekretessmarkering så kan myndigheterna hämta in uppgifterna genom denna databas, men de åtföljs i sådana fall av en avisering om att det finns en sekretessmarkering så att myndigheterna kan vidta de åtgärder som behövs för att skydda uppgiften (se avsnitt 4.1). Myndigheter kan också välja att avstå från att hämta in uppgifter om personer med sekretessmarkering.

Adressuppgifter för personer som har skyddad folkbokföring distribueras däremot inte genom Navet. Myndigheterna behöver därför kunna använda förmedlingen av postförsändelser för att skicka postförsändelser till dessa personer. Det har dock framkommit att myndigheter även använder förmedlingen för att skicka postförsänd- elser till personer med sekretessmarkering i förhållandevis hög ut- sträckning. Frågan är om detta är motiverat för att skydda uppgift- erna om den enskilde.

Myndigheter bör som utgångspunkt använda de adressuppgifter som har hämtats in för att skicka post till personer med sekretessmarkering

Enligt uppgift från Skatteverket är det sällsynt att myndigheter väljer att avstå från att hämta in uppgifterna om enskilda som har sekretessmarkering i folkbokföringen. Det är ändå vanligt före- kommande att myndigheter använder förmedlingen av postför-

181

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

sändelser för att skicka brev till enskilda med sekretessmarkering.30 Det tyder på att många myndigheter använder förmedlingen av post- försändelser trots att de redan har hämtat in den enskildes adress- uppgift.

Det är svårt att se vilka skäl som kan ligga bakom att en myndighet väljer att använda Skatteverkets förmedling i stället för att skicka myndighetsposten direkt till den enskilde. Ett skäl skulle kunna vara att det råder osäkerhet hos myndigheterna kring om användandet av adressuppgiften innebär ett röjande eller inte.

Av 1 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att sekretess innebär ett förbud mot att röja upp- gifter, oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Förbudet mot röjande omfattar såväl en handlingssekretess som en tystnadsplikt. Av förarbetena till den tidigare sekretesslagen beskrivs dessa dubbla funktioner dels som ett förbud mot utlämnande av allmän handling, dels som ett förbud för befattningshavare att röja en uppgift eller utnyttja den utanför den verksamhet dit uppgiften hör.31

Som framgår av förarbetsuttalandet dras gränsen för röjande vid att använda uppgiften utanför den verksamhet dit den hör. Däremot saknas hinder mot att använda uppgiften inom verksamheten. Det innebär att myndigheten kan använda adressuppgiften för att skicka ut t.ex. en handling när det behövs inom myndighetens verksamhet. Detta innebär alltså inget utlämnande eller att uppgiften röjs på något annat sätt.

När en myndighet väljer att skicka försändelsen genom Skatte- verkets förmedling, i stället för att använda adressuppgiften, innebär det i stället en förhållandevis omfattade hantering hos såväl post- befordringsföretag som hos förmedlingsmyndigheten. Den innebär i sig en ökad risk för exponering av den enskildes personuppgifter.

Dessutom innebär förmedlingen med nödvändighet att det tar längre tid innan försändelsen når den enskilde. Det kan därför sägas vara tveksamt om en sådan hantering är förenlig med kravet i 6 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) om att myndigheter ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla.

Ett annat skäl till att myndigheter som har hämtat in adressupp- gifter till personer med sekretessmarkering i folkbokföringen ändå

30Uppgiften framkom vid studiebesök på Skatteverket den 9 oktober 2024.

31Se prop. 1979/80:2 Del B, s. 91 f.

182

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

väljer att skicka myndighetsposten genom förmedlingsverksamheten är att reglerna om personuppgiftshantering kan ställa upp krav på t.ex. behörighetsbegränsningar som inte behöver iakttas om breven i stället skickas genom förmedlingsmyndigheten. Som framgått ovan innebär detta dock med nödvändighet en försening för den enskilde. Dessutom innebär det en onödig resursåtgång för det allmänna sam- tidigt som hanteringen av personuppgifter inom staten som helhet blir större än annars. Det framstår därmed inte heller som något starkt skäl för att skicka postförsändelser genom förmedling när myndigheten har hämtat in den enskildes adressuppgift.

10.16Skatteverket bör ta fram information som riktar sig särskilt till myndigheter och utsatta personer

Bedömning: Skatteverket bör informera myndigheter, företag och utsatta personer om de nya reglerna om förmedling av post- försändelser och möjligheterna att ersätta förmedling av post- försändelser med andra kommunikationsmedel.

Informationen till myndigheter bör särskilt omfatta de all- männa kraven på postförsändelserna och förutsättningarna för att skicka postförsändelser direkt till personer med sekretess- markering. Denna del av informationsinsatserna kan ske inom ramen för den nationella strukturen för informationsspridning till andra myndigheter som Skatteverket har etablerat.

Informationen till företag bör särskilt omfatta vilka postför- sändelser som omfattas av förmedling, till vilka personer förmed- ling kan ske och de allmänna kraven på postförsändelserna.

Informationen till utsatta personer bör särskilt omfatta vilka postförsändelser som omfattas av förmedling, till vilka personer förmedling kan ske och möjligheterna att ersätta brev med andra kommunikationsmedel.

Informationsinsatserna till företag och utsatta personer kan utföras inom ramen för det informations- och serviceansvar som varje myndighet har för den verksamhet som de bedriver. Därtill har Skatteverket en uttrycklig uppgift i sin instruktion om att till- handahålla information.

183

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

Skälen för utredningens bedömning

Skatteverkets information och samverkan kring hanteringen av skyddade personuppgifter

Regeringen gav 2024 Skatteverket i uppdrag att etablera en nationell struktur för samverkan med, och informationsspridning till, andra myndigheter med syftet att bidra till en enhetlig, säker och effektiv hantering av skyddade personuppgifter. Skatteverkets samverkan skulle stödja myndigheter i deras hantering av personuppgifter samt information riktad till målgruppen som lever med skyddade person- uppgifter. I uppdraget ingick att beakta behovet av att anpassa infor- mationen till målgruppen.32

Skatteverket redovisade uppdraget den 30 oktober 2024.33 Av

redovisningen framgår bl.a. att hanteringen av personuppgifter sker på olika sätt hos olika myndigheter. Vissa myndigheter har utförliga vägledningar och ändamålsenliga rutiner, andra myndigheter är osäkra på om deras tillvägagångssätt styrs av formaliserade rutiner eller en- bart av praxis. Ett fåtal myndigheter uppger att de helt och hållet saknar övergripande rutiner för informationshantering.34

Skatteverket betonar också att bättre digitaliseringsmöjligheter är av yttersta vikt för att målgruppen ska kunna effektivisera sin vardag. Dessutom förespråkar Skatteverket utvecklingen av kommu- nikativt stöd som bidrar till att individer med skydd får en bättre förståelse för hur de själva kan upprätthålla sitt skydd över tid.35

Enskilda, företag och myndigheter behöver få information om den nya regleringen av förmedling av postförsändelser

I och med den nya lagen om förmedling av postförsändelser sker bl.a. följande förändringar. Möjligheten att skicka postförsändelser begränsas till brev och andra försändelser som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om (se avsnitt 10.5). Dessutom införs allmänna krav som ska vara uppfyllda för att försändelser ska förmedlas (se avsnitt 10.9).

32Se regleringsbrev för budgetår 2024 avseende Skatteverket, beslutat den 20 juni 2024, dnr Fi2024/01374.

33Se Skatteverkets promemoria Säkrare hantering av skyddade personuppgifter – Redovisning av uppdrag i Skatteverkets regleringsbrev 2024, dnr 8-2721875.

34Ibid, s. 3.

35Ibid, s. 4

184

SOU 2025:90

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

För att den nya regleringen av förmedling av postförsändelser ska leda till en effektiv och säker förmedling behöver de som använder förmedlingen nås av information om vilka krav som gäller. Skatte- verket har redan upparbetade kanaler för samarbete med andra myndigheter som rör den målgrupp som omfattas av de nya reglerna om förmedling av postförsändelser. Det framstår därför som ända- målsenligt att myndigheten tar fram information som riktar sig till myndigheter, företag och utsatta personer som använder, eller kan komma att använda, förmedlingen av postförsändelser.

För att denna information ska få avsedd effekt måste den anpassas till mottagarna. Även när det gäller detta har Skatteverket erfarenhet utifrån ovanstående regeringsuppdrag. Bland avsändarna finns en- skilda, företag och myndigheter. När det gäller mottagarna handlar det framför allt om personer som har eller kan komma att få skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen som be- höver nås. En välfungerande förmedlingsverksamhet förutsätter också ett nära samarbete mellan förmedlingsmyndigheten och postbeford- ringsföretagen som sköter leveransen av postförsändelser till och från myndigheten. Även postbefordringsföretagen behöver därför nås av information om de nya reglerna.

Skatteverket bör ta fram information som riktar sig till berörda parter

Skatteverket har redan ett etablerat arbetssätt för att nå ut med infor- mation till myndigheter och arbetar med att sprida information om hanteringen av skyddade personuppgifter. Det är dessutom Skatte- verket som föreslås få i uppgift att hantera förmedlingen av postför- sändelser. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att Skatte- verket bör ta fram och sprida målgruppsanpassad information om förmedlingen av postförsändelser. Detta bedöms vara av stor betyd- else för att skapa förutsättningar för en säker och effektiv förmedling.

Informationen till myndigheter bör inriktas på de allmänna kraven på postförsändelserna och förutsättningarna för att skicka postför- sändelser direkt till personer med sekretessmarkering (se avsnitt 10.9 och 10.15). Därigenom kan enskilda få sin myndighetspost snabbare samtidigt som det sker en besparing av det allmännas resurser. Denna del av informationsinsatsen kan ske inom ramen för den nationella

185

En ny lag och förordning om förmedling av vissa postförsändelser

SOU 2025:90

strukturen för informationsspridning till myndigheter som Skatte- verket redan har etablerat.

När det gäller företag bör informationen särskilt inriktas på vilka postförsändelser som omfattas av förmedling, till vilka personer förmedling kan ske och de allmänna kraven på postförsändelserna (se avsnitt 10.4, 10.5 och 10.9). Därigenom motverkas bl.a. att post- försändelser måste returneras för att de inte uppfyller kraven i den nya lagen.

När det gäller postbefordringsföretagen kan informationen om vilka försändelser som omfattas av förmedling och de allmänna kraven vara av särskild betydelse (se avsnitt 10.5 och 10.9). Dessa företag kan dessutom i viss mån förhindra att försändelser som inte uppfyller kraven skickas till förmedlingsmyndigheten. Reglerna om returer och obeställbara försändelser i avsnitt 10.11 är också av särskild betydelse för befordringsföretagen.

För utsatta personer bedöms det vara av särskilt intresse att få information om vilka postförsändelser som omfattas av förmedling, till vilka personer som förmedling kan ske och möjligheten att ersätta brev med andra kommunikationsmedel (se avsnitt 10.4, 10.5 och 10.14). Särskilt information om det sistnämnda kan vara av stor be- tydelse för att minska belastningen på förmedlingsverksamheten.

Informationsinsatserna till företag och utsatta personer kan ut- föras inom ramen för det informations- och serviceansvar som varje myndighet har för den verksamhet som myndigheten bedriver. Där- till har Skatteverket getts i uppgift att tillhandahålla behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad information och service till allmänheten och företag, se 11 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket.

186

11Allmänna handlingar och sekretess

11.1Postförsändelserna och tillhörande handlingar är i normala fall inte allmänna handlingar

Bedömning: Postförsändelser som endast är under befordran ut- gör inte allmänna handlingar. Detsamma gäller postförsändelser som returneras direkt till den ursprungliga avsändaren. Handlin- gar som upprättas hos förmedlingsmyndigheten med anledning av sådana försändelser utgör inte heller allmänna handlingar.

Postförsändelser som lämnas över till Post- och telestyrelsen, eller som anmäls till Polismyndigheten och hålls kvar, utgör där- emot som utgångspunkt allmänna handlingar.

Skälen för utredningens bedömning

Inledande frågeställningar

I avsnitt 6.2 finns en redogörelse för reglerna om allmänna handlingar och sekretess. Som framgår i det avsnittet finns en långtgående offent- lighetsprincip som bl.a. ger enskilda rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Reglerna om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen, TF. Utgångspunkten i TF är att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Denna rätt får dock be- gränsas, bl.a. om det behövs för att förebygga brott eller för att skydda enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska i så fall göras i en särskild lag, OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till (se 2 kap. 2 § TF).

Frågan är hur regleringen av vissa postförsändelser förhåller sig till reglerna om allmänna handlingar i TF och om det finns behov

187

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

av att införa några särskilda sekretessbestämmelser för att skydda de uppgifter som hanteras inom förmedlingsverksamheten. Reglerna om allmänna handlingar har också betydelse för vilka administrativa krav som förmedlingsmyndigheten behöver uppfylla, däribland krav på registrering.1

För att en postförsändelse ska utgöra en allmän handling krävs för det första att det är fråga om en handling. Därefter behöver man ta ställning till om den är allmän eller inte. För att den ska vara all- män krävs att den förvaras hos myndigheten och att den är att anse som inkommen eller upprättad. Dessutom finns vissa undantag som gör att handlingar ändå inte anses vara allmänna.

Postförsändelser utgör nästan alltid handlingar i TF:s mening

Brev ska enligt 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045) bestå av en adresse- rad försändelse som väger högst 2 kg. Däremot finns det inget krav på att försändelsen ska vara avsedd för att transportera skriftliga med- delanden. Brev kan alltså innehålla varor eller andra föremål. I och med att förmedlingsmyndigheten föreslås kunna föreskriva att andra postförsändelser på upp till 20 kg ska omfattas av förmedling kan även tyngre paket komma att hanteras inom förmedlingsverksamheten.

Innehållet i postförsändelserna kommer alltså att variera. Det kan röra sig om brev eller vykort som innehåller personliga meddelanden. Det kan också handla om meddelanden i form av myndighetspost, kallelser från sjukvården eller räkningar från företag. Postförsändel- serna kan även utgöra paket som innehåller olika varor eller föremål. Ofta finns informationen tryckt på papper, men försändelsen kan också innehålla information på andra medier, t.ex. USB-minnen eller minneskort som kan läsas med hjälp av en dator.

Som framgår av avsnitt 6.2 ska handlingsbegreppet i TF förstås brett. Det omfattar såväl upptagningar i skrift eller bild (s.k. tradi- tionella handlingar) som tekniska upptagningar. Traditionella hand- lingar består ofta av papper, men kan egentligen bestå av vilket mate- rial som helst. För att det ska vara fråga om en handling ska dock framställningen, och inte materialet, vara det väsentliga. Till de tek- niska upptagningarna räknas sådana framställningar som normalt sett

1Se 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

188

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

kräver tekniska hjälpmedel för att kunna uppfattas. Hit hör t.ex. in- formation på ett USB-minne.

Gränsdragningen mellan vilka föremål som utgör allmänna hand- lingar, och vilka som inte gör det, är inte helt skarp. I förarbetena till bestämmelserna om allmänna handlingar förs ett resonemang om gränsen mellan allmänna handlingar och konstverk. Resonemanget går ut på att allmänna handlingar ska ha som huvudsyfte att förmedla information och meningsintryck, och inte rent estetiska intryck. Sam- tidigt kan gränsen vara svår att dra eftersom omständigheterna i det enskilda fallet kan medföra att även ett konstverk kan bli en allmän handling, t.ex. om det lämnas in och åberopas som bevisning i dom- stol.2

Gränsen för vad som utgör en handling prövades i rättsfallet RÅ 1994 not 465 där Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att blodprover i det s.k. PKU-registret inte utgjorde handlingar i TF:s mening. Andra exempel som belyser gränsdragningen för vad som är handlingar är när bevisföremål har begärts ut från Statens kriminal- tekniska laboratorium eller domstol. De har ett flertal gånger bedömts falla utanför vad som kan anses vara en handling i TF:s mening.3

Samtidigt är det endast i undantagsfall som postförsändelser som kommer in till förmedlingen inte innehåller handlingar. Möjligen kan vissa brev eller paket som innehåller varor eller andra föremål kunna falla utanför TF:s definition. Utgångspunkten är dock att de post- försändelser som hanteras inom förmedlingsverksamheten utgör handlingar.

Förutsättningarna för att postförsändelserna ska bli allmänna handlingar

För att en handling ska vara allmän krävs dels att den förvaras hos myndigheten, dels att den är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos myndigheten (2 kap. 4 § TF).

Frågan om en handling förvaras hos myndigheten torde sällan vara svår att avgöra. Om en postförsändelse finns i myndighetens lokaler får innehållet anses vara förvarat hos myndigheten. Handlingar som inte har anlänt till myndigheten eller som har lämnat myndig-

2Se prop. 1975/76:160, s. 120.

3Se Kammarrätten i Jönköpings dom den 30 november 1993 i mål nr 6214-1993 och samma domstols beslut den 10 januari 2008 i mål nr 4008-07.

189

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

hetens lokaler utgör däremot i normala fall inte några allmänna hand- lingar. När en postförsändelse har lämnats över från Skatteverket till ett postbefordringsföretag för att delas ut till mottagaren, uppfyller den inte längre kravet på förvaring och utgör alltså inte en allmän handling.

Frågan om en handling ska anses vara inkommen kan däremot vara något svårare att avgöra. Utgångspunkten är att handlingar är inkomna när de har anlänt till myndigheten eller har kommit behörig befattningshavare till handa. För tekniska upptagningar gäller att de anses ha kommit in till myndigheten när någon har gjort dem till- gängliga för myndigheten med sådant tekniskt hjälpmedel som myn- digheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 6 § och 9 § första stycket TF).

Dessa regler gäller dock inte utan undantag. Reglerna i 2 kap. 8 § TF innebär t.ex. att brev eller andra meddelanden som är ställda person- ligen till en befattningshavare vid en myndighet, inte blir allmänna handlingar när det saknas koppling till ärenden eller frågor som hand- läggs av myndigheten. Brevet måste dessutom vara avsett för motta- garen som innehavare av annan ställning för att undantaget ska vara tillämpligt.

TF innehåller dessutom undantag för åtgärder som endast utgör ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har tillhandahållit. Sådana åtgärder ska inte anses leda till att handlingen har kommit in till den myndigheten som ska vidta åtgärden (se 2 kap. 9 § tredje stycket TF). Handlingen blir där- med inte allmän hos myndigheten som ska vidta åtgärden.

Handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning anses inte heller som allmänna hos den myndighet som utför åtgär- den (2 kap. 13 § första stycket TF).

Undantaget för befordran av meddelanden

Förmedlingen av postförsändelser innebär inte någon teknisk bearbet- ning av postförsändelserna. Postförsändelserna är inte heller ställda personligen till en befattningshavare på förmedlingsmyndigheten.

Ovanstående undantag är därmed inte tillämpliga.

190

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

I 2 kap. 14 § första stycket 1 TF finns dock ett annat undantag som omfattar brev, telegram eller någon annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos en myndighet endast för be- fordran av ett meddelande. Sådana handlingar blir inte allmänna hos myndigheten som befordrar meddelandet.

Av förarbetena till TF framgår att undantaget för befordran av meddelanden tillkom mot bakgrund av dåvarande Postverkets och Televerkets befordran av försändelser. Syftet med undantaget var att skydda meddelandena från allmänhetens insyn. De skulle inte bli föremål för någon intresseavvägning mellan offentlighet och sekre- tess, utan skulle helt undantas från regleringen av allmänna handlingar. Dessutom omfattas även handlingar som har upprättats hos myndig- heten med anledning av befordran av meddelanden. I förarbetena nämns t.ex. uppteckningar av inringda telegram, telegramutskrifter gjorda vid mottagande telestation etc.4

Samtidigt är utrymmet för att tillämpa denna bestämmelse begrän- sat. I förarbetena nämns situationen då en vårdmyndighet granskar och håller kvar en försändelse som har skickas till eller från en inta- gen. Denna åtgärd innebär myndighetsutövning mot den enskilde.

I sådana fall är det inte endast fråga om en befordran av ett meddel- ande. Därmed kan undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF inte tillämpas. Handlingarna blir i sådana fall allmänna, förutsatt att övriga förutsättningar är uppfyllda.5

I rättsfallet HFD 2019 ref. 29 prövades frågan om utlämnande av en försändelse som hade skickats till en intagen på en kriminalvårds- anstalt. Försändelsen hade granskats och kvarhållits av Kriminalvården. Den begärdes sedan ut. Myndigheten ansåg att undantaget i 2 kap.

14 § första stycket 1 TF var tillämpligt och att försändelsen därmed inte utgjorde en allmän handling. Högsta förvaltningsdomstolen delade inte denna uppfattning. Domstolen poängterade att undan- taget endast var tillämpligt om myndighetens hantering av försänd- elsen är begränsad till att vidarebefordra försändelsen till någon. I och med att försändelsen hade kvarhållits och granskats blev undantaget inte tillämpligt. Försändelsen utgjorde därmed en allmän handling. Den lämnades dock inte ut med hänvisning till regler om sekretess.

I lagstiftningssammanhang har det förekommit att undantaget i TF har lett till att det har bedömts saknas behov av att införa nya

4Se prop. 1975/76:160 s. 171 ff.

5Jfr ibid, s. 172 f.

191

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

sekretessbestämmelser. Så var fallet i fråga om ansökningshandlingar om gemenskapsformgivning i mönsterskyddslagen (1970:485). Lag- stiftaren bedömde att de omfattas av undantaget i TF för befordran av brev, telegram eller andra sådana handlingar. Skälet som anfördes var att ansökningshandlingarna lämnas in till den svenska myndig- heten endast för vidarebefordran till den myndighet som skulle pröva ansökan. Eftersom det rörde sig om en ren befordran, där den svenska myndigheten inte skulle göra någon formell eller materiell prövning, ansåg regeringen att situationen var fullt jämförbar med den som beskrivs i förarbetena till TF och att det därmed inte uppkom några allmänna handlingar.6

Undantaget för befordran av meddelanden är tillämpligt på förmedlingsverksamhetens befordran av postförsändelser

Som framgått ovan tillkom undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF mot bakgrund av dåvarande Postverkets och Televerkets befordran av försändelser. Båda dessa myndigheter har sedan ersatts av privata aktö- rer. Postverksamhet regleras numera genom postlagen (2010:1045) och behovet av att hindra insyn tillgodoses genom regler om tyst- nadsplikt i 5 kap. nyss nämnda lag.

Även om undantaget för befordran av meddelanden har minskat i betydelse i och med postens privatisering, måste intresset av att hindra allmänheten från insyn i enskilda personers postförsändelser i allt väsentligt kvarstå. Å andra sidan ger ordalydelsen i 2 kap. 14 § TF intryck av att det måste vara fråga om befordran av försändelser som innehåller meddelanden för att undantaget ska vara tillämpbart. Numera är det inte sällsynt att brev används för att transportera varor eller andra föremål.

Samtidigt måste det ha förekommit att de brev som hanterades av Postverket ibland innehöll något annat än ett meddelande. Postverket saknade i sådana fall, på samma sätt som förmedlingsmyndigheten, möjlighet att öppna och kontrollera om försändelserna verkligen inne- höll ett skriftligt meddelande. Undantaget i TF måste i stället ha an- setts vara tillämpligt på Postverkets befordringsverksamhet som sådan, eftersom dess huvudsakliga syfte vara att förmedla meddelanden.

6Prop. 2003/04:177, s. 13 ff.

192

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

Förmedlingen av postförsändelser syftar i första hand till att för- medla skriftliga meddelanden. Det handlar om räkningar, myndig- hetspost och kallelser till vården m.m. Med hänsyn till skyddet mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser som finns i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen får förmedlingsmyndighe- ten inte öppna och granska de försändelser som myndigheten han- terar. Det rör sig alltså i normala fall om en ren befordran. De enda kontrollbefogenheter som förmedlingsmyndigheten har är att vidta kontrollåtgärder för att säkerställa att försändelserna inte avslöjar var den slutliga mottagaren befinner sig, inte medför skador på person eller egendom och inte utgör ett led i en brottslig gärning. Det hand- lar om åtgärder i form av exempelvis genomlysning för att upptäcka föremål som bryter mot dessa krav. Däremot får myndigheten inte vidta åtgärder som kan innebära att den får del av skriftliga meddel- anden.

När postförsändelser inte kan delas ut till den slutliga mottagaren ska förmedlingsmyndigheten returnera dessa till den ursprungliga avsändaren. Det innebär ingen myndighetsutövning eller något över- lämnande för hantering hos en annan myndighet. Det är i stället fråga om en hantering som överensstämmer med hur obeställbara brev normalt hanteras inom postområdet, jfr 2 kap. 9 § postlagen (2010:1045). Denna hantering kan inte anses avvika från sådan han- tering som kunde komma i fråga när det var Postverket som beford- rade postförsändelserna. Utredningen bedömer därmed att försän- delser som förmedlingsmyndigheten skickar tillbaka direkt till den ursprungliga avsändaren alltjämt omfattas av undantaget i 2 kap.

14 § första stycket 1 TF och därmed inte utgör några allmänna hand- lingar.

Samtidigt finns det vissa undantagssituationer då förmedlingsmyn- digheten behöver vidta andra åtgärder än sådana som behövs för att befordra postförsändelserna. Förmedlingsmyndigheten ska i vissa fall lämna över postförsändelsen till Post- och telestyrelsen (se av- snitt 10.11). Postförsändelser som kan misstänkas utgöra ett led i en brottslig gärning ska föranleda en underrättelse till Polismyndigheten och hållas kvar i upp till 14 dagar. Det kan t.ex. bli aktuellt att ta försändelsen i beslag (se avsnitt 10.6 och 10.11). Som framgår av HFD 2019 ref. 29 får det inte vara fråga om en annan hantering än en ren befordran för att undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF ska vara tillämpligt. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att

193

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

postförsändelser som hanteras på detta sätt faller utanför undanta- get i TF. De utgör därmed som utgångspunkt allmänna handlingar.

Sammantaget syftar förmedlingsverksamheten i huvudsak till att befordra postförsändelser med förtroliga meddelanden till den slut- liga mottagaren. Intresset av att hindra allmänheten från insyn i dessa meddelanden är väsentligen detsamma nu som när undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF infördes. Förmedlingsmyndigheten saknar dessutom befogenheter att öppna postförsändelserna och förmed- lingen utgör ingen myndighetsutövning. Myndighetens hantering bedöms alltså i normala fall bestå av en ren befordran av postförsän- delser som omfattas av undantaget i TF. Detsamma gäller handlingar som har upprättats med anledning av sådana försändelser. Det är en- dast när myndigheten överlämnar postförsändelsen till PTS eller håller kvar den i avvaktan på Polismyndighetens hantering som den utgör en allmän handling.

11.2Förslag till en sekretessreglering

av förmedlingen av postförsändelser

Förslag: Inom förmedlingsverksamheten ska det gälla absolut sekretess för uppgift om en särskild postförsändelse. Om inte sekretess följer av några andra bestämmelser ska dock sådana uppgifter få lämnas till den som är försändelsens ursprungliga avsändare eller slutliga mottagare. Uppgift om den slutliga mot- tagarens adress ska dock inte få lämnas ut till den ursprungliga avsändaren.

För andra uppgifter om enskilds personliga förhållanden ska sekretess gälla, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i en allmän handling ska sekretessen, såvitt avser andra uppgifter om enskilds personliga förhållanden än uppgifter om en särskild postförsändelse, gälla i högst sjuttio år.

194

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

Skälen för utredningens förslag

Behovet av sekretessregler inom förmedlingsverksamheten

Av avsnitt 11.1 framgår att uppgifter i postförsändelser som endast be- fordras genom förmedlingsverksamheten omfattas av undantagsregeln i 2 kap. 14 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen, TF. Detsamma gäller handlingar som har upprättats hos myndigheten med anledning av hanteringen av sådana försändelser. Det innebär att de flesta upp- gifter som hanteras inom förmedlingsverksamheten redan är undan- tagna från allmänhetens rätt till insyn.

Samtidigt kan förmedlingsverksamheten behöva hantera uppgifter som inte har något direkt samband med en försändelse som är under befordran. När försändelser lämnas över till Post- och telestyrelsen, PTS, eller hålls kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering om- fattas de inte av undantaget i TF eftersom dessa åtgärder går utöver vad som kan anses vara en ren befordran. Dessa handlingar är där- med som utgångspunkt allmänna.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det krävs med hänsyn till bl.a. intresset av att förebygga och beivra brott eller för att skydda enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (se 2 kap. 2 § TF). Nedan följer en redogörelse för det befintliga sek- retesskyddet för personer med skyddad folkbokföring respektive sekretessmarkering i folkbokföringen. Med utgångspunkt i denna redogörelse tar utredningen ställning till om det behöver införas ytterligare sekretessbestämmelser som omfattar förmedlingsverk- samheten.

Sekretesskyddet för personer med skyddad folkbokföring

För personer med skyddad folkbokföring finns en generell sekre- tessbestämmelse i 21 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Den gäller i mål eller ärenden vid domstol eller annan myndighet där en part har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och omfattar uppgifter som lämnar upplysning om var den parten bor stadigvarande eller tillfälligt. Som framgår av avsnitt 10.2 utgör förmedlingen av postförsändelser en- ligt den nya lagen inte någon ärendehandläggning. Det innebär att

195

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

uppgifter som förekommer inom denna verksamhet inte omfattas av skyddet i 21 kap. 3 a § OSL.

När det gäller Skatteverkets hantering av ärenden om skyddad folkbokföring finns en sekretessbestämmelse i 22 kap. 2 § OSL. Den omfattar uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående till denne lider men. Det är alltså fråga om ett starkare sekretesskydd där utgångspunkten är att uppgifterna inte ska lämnas ut. Av paragrafens andra stycke framgår att det gäller i 70 år.

Den sekretessreglering som gäller i ärenden om skyddad folkbok- föring enligt 22 kap. 2 § OSL blir tillämplig även hos andra myndig- heter som tar emot uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet. Detta framgår av 22 kap. 3 § OSL. Det innebär att det starkare sekretesskyddet fortsätter att gälla för uppgifter om den enskildes personliga förhållanden även om Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet lämnar över uppgifterna till förmedlingsverksamheten.

Sekretesskyddet för personer med sekretessmarkering i folkbokföringen

Skyddsåtgärden sekretessmarkering regleras genom 2 kap. 20 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 5 § OSL. Om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en be- stämmelse om sekretess, får myndigheten markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det data- system där den elektroniska handlingen hanteras. För personer med åtgärden sekretessmarkering i folkbokföringen är det vanligen den s.k. folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL som utgör grunden för Skatteverkets sekretessmarkering eftersom denna sekretess gäl- ler inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Som framgår av avsnitt 4.1 saknar sekretessmarkeringen rättsverk- ningar i sig, men markeringen får ses som en signal till myndigheter som behandlar uppgiften om att den kan vara sekretessbelagd och att det behöver göras en utförlig prövning av sekretessfrågan vid en begäran om utlämnande. Vilken sekretessbestämmelse som blir aktu- ell beror på vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos den

196

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

mottagande myndigheten. Det finns även generella sekretessregler som gäller oavsett hos vilken myndighet uppgiften finns.

En generell sekretessbestämmelse som är av betydelse för perso- ner med sekretessmarkering finns i 21 kap. 3 § OSL. Den gäller inom hela den offentliga förvaltningen, dvs. även inom förmedlingsverk- samheten. Bestämmelsen omfattar uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnum- mer, e-postadress eller annan jämförbar kontaktuppgift. Skyddet gäller även uppgifter om anhöriga.

Sekretessen enligt 21 kap. 3 § första stycket OSL gäller när det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Det är fråga om ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Det råder alltså en stark presumtion för offentlighet. Skyddet är dessutom begränsat till uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt samt vissa kontaktuppgifter. Andra uppgifter om den enskildes personliga förhållanden omfattas inte.

Sammanfattningsvis är skyddet för uppgifter som hämtas in från ärenden om personer med skyddad folkbokföring alltjämt starkt hos förmedlingsverksamheten eftersom sekretessen i sådana fall förs över dit. Sekretessen för andra uppgifter som hanteras inom förmedlings- myndigheten omfattas däremot endast av det svagare sekretesskyddet i 21 kap. 3 § OSL.

Tidigare och nuvarande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt för uppgifter som förekommer i postförsändelser

Innan postverksamheten privatiserades på 1990-talet hanterades post- försändelserna av det dåvarande Postverket. Inom Postverkets verk- samhet gällde absolut sekretess enligt den tidigare sekretesslagen (1980:100) för uppgifter som angick särskild postförsändelse. Så- dana uppgifter fick alltså inte lämnas ut, oavsett om ett utlämnande kunde medföra skada eller inte. Från den absoluta sekretessen fanns ett undantag som innebar att uppgifter ändå fick lämnas ut till den

197

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

som var försändelsens avsändare eller mottagare.7 Av förarbetena till den tidigare sekretesslagen framgår att sekretessregleringen avseende Postverket i stort motsvarade vad som gällde sedan tidigare. Det görs även en hänvisning till undantaget i TF som innebär att brev, tele- gram eller andra sådana handlingar, som har lämnats in till eller upp- rättats hos myndighet endast för befordran av meddelande, inte blir allmänna handlingar.8

I och med postverksamhetens privatisering ändrades den sekre- tessbestämmelse som gällde för Postverket till att i stället avse till- ståndsmyndigheten på postområdet. Lagstiftaren valde även att låta sekretessbestämmelsen omfatta myndigheter som bedriver postverk- samhet.9 Denna bestämmelse gäller fortfarande och återfinns numera i 29 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen omfattar verksamhet hos Post- och telestyrelsen, PTS, och hos myndighet som bedriver postverksamhet. Sekretessen omfattar uppgift om en särskild postförsändelse. Det inne- bär dels uppgift om försändelsens innehåll, dels uppgift om avsända- rens och mottagarens identitet. Av förarbetena framgår också att sekretessen gäller för uppgifter som förekommer i såväl brev som i paket.10

Sekretessen enligt 29 kap. 1 § OSL är absolut. Det innebär att sek- retessen gäller oavsett om ett utlämnande leder till skada eller inte. Det är den starkaste formen av sekretess. Samtidigt finns fortfarande ett undantag som innebär att uppgifter får lämnas till försändelsens avsändare eller mottagare, om inte sekretess följer av någon annan bestämmelse.

Skälen till att det råder absolut sekretess hos PTS för uppgifter som angår särskilda försändelser är att hanteringen av postförsän- delser hos myndigheten har bedömts som mycket känslig ur inte- gritetssynpunkt. I förarbetena hänvisas till myndighetens hantering av obeställbara brev och till den absoluta sekretess som tidigare gällde hos Postverket.11

När det gäller företag som bedriver postverksamhet finns bestäm- melser om tystnadsplikt i 5 kap. 1 § postlagen (2010:1045). Tystnads- plikten innebär att den som inom postverksamheten får del av, eller tillgång till, en uppgift som handlar om ett särskilt brev är förhindrad

7Se 9 kap. 8 § första stycket sekretesslagen (1980:100) i dess ursprungliga lydelse.

8Prop. 1979/80:2 Del A, s. 274.

9Prop. 1993/94:38, s. 89.

10Ibid, s. 161.

11Prop. 1993/94:38, s. 89 f.

198

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

att obehörigen röja eller utnyttja denna uppgift. Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till avsändaren eller mottagaren av brevet. Tystnadsplikten är dessutom inskränkt i vissa avseenden, se 5 kap. 4–6 §§ postlagen. I stort motsvarar den sekretessen för uppgift om en särskild försändelse hos PTS.

Förslag till absolut sekretess för uppgifter om särskilda postförsändelser inom förmedlingsverksamheten

Förmedlingen av postförsändelser innebär att förmedlingsmyndig- heten, i likhet med PTS, kommer att hantera uppgifter som är mycket känsliga ur integritetssynpunkt. Regeln om absolut sekretess i 29 kap. 1 § OSL omfattar den verksamhet som bedrivs hos PTS och hos myn- dighet som bedriver postverksamhet. Som framgår av avsnitt 9.6 har utredningen bedömt att förmedlingsmyndigheten inte bedriver någon postverksamhet i den mening som avses i postlagen (2010:1045). Det beror på att förmedlingsmyndigheten inte distribuerar brev enligt ett fastlagt schema och att förmedlingen inte sker mot betalning, jfr 1 kap. 2 § postlagen.

Det finns i och för sig ingen direkt hänvisning mellan 29 kap.

1 § OSL och postlagen. Å andra sidan tillkom sekretessbestämmel- sen i OSL samtidigt som den tidigare postlagen.12 Avsikten måste därför ha varit att begreppet postverksamhet ska förstås på samma sätt i 29 kap. 1 § OSL som i postlagstiftningen. Förmedlingsmyndig- heten kan därmed inte anses bedriva postverksamhet i den mening som avses i 29 kap. 1 § OSL. Denna sekretessreglering blir därmed inte tillämplig på förmedlingsmyndighetens verksamhet. Det finns därmed ingen primär sekretessbestämmelse som skyddar uppgift- erna i de postförsändelser som utgör allmänna handlingar hos för- medlingsmyndigheten. De omfattas därmed endast av det begränsade sekretesskyddet som 21 kap. 3 § OSL ger.

En stor del av försändelserna är redan undantagna från allmän- hetens insyn i och med undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF eftersom de inte utgör allmänna handlingar. Uppgifter som förekom- mer i postförsändelser som lämnas över till PTS eller som hålls kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering, utgör dock som utgångs- punkt allmänna handlingar. Dessa uppgifter omfattas enligt den nu-

12Ibid.

199

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

varande regleringen endast av ett mycket begränsat sekretesskydd hos förmedlingsmyndigheten. I kontrast till detta begränsade sekre- tesskydd står regleringen om absolut sekretess för hanteringen av postförsändelser inom den verksamhet som bedrivs av PTS och reglerna om tystnadsplikt hos företag som bedriver postverksamhet. Inom Postverket gällde dessutom tidigare absolut sekretess för mot- svarande uppgifter.

De postförsändelser som hanteras inom förmedlingsverksamheten innehåller i hög utsträckning förtroliga meddelanden. Det är fråga om en mycket integritetskänslig hantering som dessutom saknar inslag av myndighetsutövning. Allmänhetens berättigade intresse av insyn i verksamheten bedöms därmed vara lågt.

När det gäller hanteringen av postförsändelser hos PTS gäller abso- lut sekretess. Detsamma gällde tidigare hos Postverket. Hos företag som bedriver postverksamhet gäller tystnadsplikt. Utredningen före- slår mot denna bakgrund att det ska införas en bestämmelse om abso- lut sekretess för uppgift om en särskild försändelse som förekommer inom förmedlingsverksamheten. Sekretessen ska omfatta uppgifter om försändelsens innehåll och uppgifter om identiteten på den ur- sprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren.

Sekretessen ska dock inte gälla utan undantag. För att förmedlings- myndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift behöver den kunna lämna uppgifter till den slutliga mottagaren och den ursprungliga avsända- ren. Det gäller endast om det inte finns några andra sekretessbestäm- melser som hindrar ett utlämnande. Om försändelsen utgör ett led i en brottslig gärning kan t.ex. förundersökningssekretessen i 18 kap. 1 § OSL hindra utlämnande även i förhållande till den ursprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren (18 kap. 3 § OSL). Möjlig- heten att lämna ut uppgifter ska dock inte göra det möjligt för den ursprungliga avsändaren att få del av den slutliga mottagarens adress- uppgifter.

Den absoluta sekretessen i 29 kap. 1 § OSL gäller utan tidsbegräns- ning. Mot bakgrund av detta och att allmänheten har bedömts sakna rätt till insyn i de postförsändelser som förmedlas bedömer utred- ningen att den absoluta sekretessen för uppgifter om särskilda post- försändelser inom förmedlingsverksamheten också ska gälla utan tidsbegränsning.

200

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

Det behövs en ny sekretessreglering för förmedlingsmyndighetens verksamhet

För att förmedlingen av postförsändelser ska fungera behöver förmed- lingsmyndigheten hantera uppgifter som inte har anknytning till sär- skilda postförsändelser. Det kan handla om att personer hör av sig och lämnar nya uppgifter om sin adress eller andra kontaktuppgifter. Det kan också förekomma att det inkommer uppgifter om en för- höjd hotbild för en person som omfattas av förmedlingen. Privat- personer, myndigheter och enskilda kan inkomma med frågor om hur de ska göra för att skicka postförsändelser till en viss person. Redan uppgifterna om vem som har ställt frågor angående en viss person kan t.ex. avslöja var de utsatta personerna bor och arbetar eller var deras barn går i skola.

Inom verksamhet som omfattar förmedling av postförsändelser hanteras uppgifter om enskilda som söker skydd efter att ha brutit upp från relationer med hotfulla och våldsamma personer. Det kan också vara fråga om personer som arbetar med att utreda eller lag- föra brott eller som har vittnat mot kriminella grupperingar. Det är inte sällsynt att dessa personer har blivit tvungna att flytta, byta arbete och placera sina barn i andra skolor och förskolor för att undgå att utsättas för hot och våld. Det finns alltså en konstaterad risk för negativa konsekvenser vid utlämnande av uppgifter om dessa personer.

För vissa finns en gärningsman som aktivt letar efter dem, för andra är det snarare fråga om ett skydd i förebyggande syfte. Även om hotbilden kan variera, så handlar det om personer som av olika skäl har bedömt att de inte kan lämna ut sina adressuppgifter för att ta emot postförsändelser på vanligt sätt. Syftet med förmedlingen är att ge dessa personer en möjlighet att kunna ta emot postförsän- delser utan att riskera att utsättas för hot, våld eller trakasserier.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det svaga sekre- tesskyddet i 21 kap. 3 § första stycket OSL är otillräckligt. För att säkerställa att personer med skyddad folkbokföring och sekretess- markering i folkbokföringen får ett tillräckligt skydd behövs en ny sekretessreglering som omfattar även andra uppgifter än uppgifter om de särskilda försändelserna.

201

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

Sekretessens omfattning och styrka

Potentiella gärningsmän kan vara beredda att lägga ner mycket tid och kraft för att nå personer som använder förmedlingen av post- försändelser. Det är inte enbart adressuppgifter och andra kontakt- uppgifter som kan leda till skada. Förmedlingen kan omfatta många olika sorters uppgifter som kan användas för att kartlägga och skada den enskilde. Det kan t.ex. vara fråga om uppgifter som går att knyta till den enskildes arbetsgivare eller till ett barns skola eller förskola. Uppgifter om olika kommunala myndigheter kan också användas för att ta reda på i vilken kommun den enskilde är bosatt. Risken för skada kan dessutom uppstå genom att uppgifter som var för sig framstår som harmlösa läggs ihop till en helhet som leder till skada för den enskilde. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att samt- liga uppgifter om den enskildes personliga förhållanden ska omfattas av den nya sekretessregleringen.

Sekretessens styrka regleras i normala fall genom s.k. skaderek- visit. Som framgått ovan föreslås att för uppgifter om särskilda för- sändelser ska det gälla absolut sekretess. Det innebär att det inte finns något skaderekvisit. Då gäller sekretess utan att det behöver göras någon skadeprövning. Det är den starkaste formen av sekretesskydd. Det är förbehållet situationer då allmänhetens berättigade intresse av insyn är mycket lågt eller obefintligt.

Ett rakt skaderekvisit innebär ett svagt sekretesskydd. Det inne- bär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig och kan lämnas ut. Sekretess gäller endast om det kan antas att en viss skada upp- står vid ett utlämnande.

Ett omvänt skaderekvisit innebär att utgångspunkten är den om- vända, dvs. att uppgiften är sekretessbelagd om det inte står klart att den kan lämnas ut utan att en viss skada uppstår.

Vid bedömningen av vilken styrka som sekretessen ska ha så kan konstateras att det inte är fråga om sådana förtroliga meddelanden som förekommer i de postförsändelser som förmedlas. Hanteringen är alltså inte så känslig ur integritetssynpunkt att det kan motivera absolut sekretess. Det är dessutom fråga om en verksamhet som bedrivs vid en statlig myndighet. Det talar i sig för att allmänheten kan ha ett visst intresse av insyn. Utredningen har vidare bedömt att det skydd som ett rakt skaderekvisit ger är för svagt. Därmed bedöms en sekretessregel med ett omvänt skaderekvisit vara ända-

202

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

målsenlig. Den innebär att uppgifter om den enskildes personliga för- hållanden endast kan lämnas ut om det står klart att ett utlämnande inte leder till någon skada för den enskilde. Vid denna bedömning ska dessutom beaktas om det finns risk för att i sig harmlösa upp- gifter läggs ihop så att de medför skada för den enskilde. Dessutom finns en risk för att potentiella gärningsmän använder uppgifter för att skada närstående till den enskilde. Vid skadeprövningen ska där- för även denna risk beaktas. Därigenom säkerställs ett tillräckligt skydd för de personer som omfattas av förmedlingen av postförsändelser.

Sekretesskydd som avser uppgifter om enskilds personliga förhål- landen gäller i allmänhet som längst i 70 år.13 Det är dessutom denna tid som gäller enligt såväl 21 kap. 3 § som 22 kap. 2 § OSL. Det fram- står därmed som en lämplig tidsbegränsning även i fråga om det sek- retesskydd som föreslås gälla för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som förekommer inom förmedlingsverksamheten. Denna begränsning gäller endast i fråga om uppgifter som förekom- mer utan samband med en viss försändelse.

11.3Förslag till sekretessreglering avseende uppgifter om förmedlingsmyndighetens kontroller

av postförsändelser

Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om förberedelser, urval och metoder vid förmedlingsmyndighetens kontroller av post- försändelser, om det kan antas att syftet med kontrollerna mot- verkas om uppgiften röjs.

Skälen för utredningens förslag: Som framgår av avsnitt 10.8 inne- bär postförsändelserna risker för såväl den slutliga mottagaren som för förmedlingsmyndighetens personal. Mot denna bakgrund före- slås att förmedlingsmyndigheten ska få befogenheter att kontrollera om försändelserna har ett otillåtet innehåll. Kontrollerna syftar till att upptäcka utrustning som kan avslöja var mottagaren befinner sig, innehåll som kan innebära en risk för skada på person eller egendom och försändelser som utgör ett led i en brottslig gärning. Kontrol-

13Se prop. 1979/80:2 Del A, s. 459 f och s. 493.

203

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

lerna får dock inte innebära att myndigheten bereder sig tillgång till förtroliga meddelanden.

För att myndigheten ska kunna utföra sina kontroller på ett till- fredsställande sätt behöver den använda olika metoder för att upp- täcka avvikelser. Det kan handla om att genomlysa försändelser eller att kalla in hundförare för att leta efter sprängämnen eller narkotika. Det kan också handla om åtgärder för att detektera signaler med loka- liseringsinformation.

För att kontrollen av postförsändelser ska kunna skötas på ett effektivt sätt behöver myndigheten kunna hemlighålla närmare upp- gifter om hur kontrollerna sker. Annars finns en uppenbar risk för att personer som vill använda förmedlingen för att skicka otillåtet innehåll anpassar försändelserna för att förhindra upptäckt. Det skulle leda till att skyddet för de slutliga mottagarna försvagas och till att förmedlingsmyndighetens personal utsätts för risker.

Handlingar som har upprättats med anledning av befordran av en postförsändelse omfattas av undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen, TF. Det innebär att resultatet av kontrollen av en viss postförsändelse inte utgör en allmän handling.

När det däremot gäller uppgifter om t.ex. vilka metoder som an- vänds vid kontrollerna, hur urval görs eller vid vilka tider eller platser som kontroller brukar ske, så saknas det däremot ofta en direkt kopp- ling till befordran av en viss försändelse. Dessa uppgifter omfattas därmed inte av undantaget i TF, utan utgör en del av en allmän hand- ling. De omfattas inte heller av någon befintlig sekretessreglering som kan hindra ett utlämnande.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bl.a. med hän- syn till intresset av att förebygga eller beivra brott (jfr 2 kap. 2 § TF). Kontrollen av postförsändelser syftar till att förhindra att de slut- liga mottagarna utsätts för hot, våld och allvarliga trakasserier. De syftar också till att förhindra att förmedlingen av postförsändelser används som ett led i en brottslig gärning. Om kontrollerna leder till att det finns misstanke om brott ska Polismyndigheten under- rättas så snart som möjligt. Dessutom ska försändelsen hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering. Syftet med kontrollerna är alltså att förebygga brott och att misstänkt brottslighet ska kunna utredas och lagföras av Polismyndigheten och rättsväsendet. Det finns därmed förutsättningar för att begränsa allmänhetens tillgång

204

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

till allmänna handlingar som avser förmedlingsmyndighetens kon- troller.

För att förmedlingsmyndigheten ska ges möjlighet att utföra sina kontroller på ett tillfredsställande sätt behöver den kunna hemlig- hålla uppgifter om t.ex. hur och var kontroller kan ske. Uppgifter om vilka kontrollmetoder som används behöver också kunna hemlig- hållas. Annars finns en uppenbar risk för att syftet med kontrollerna går förlorat genom att potentiella gärningsmän hittar sätt att kringgå kontrollerna. Det skulle kunna innebära fara de slutliga mottagarna och förmedlingsmyndighetens personal.

Mot denna bakgrund behöver det införas en sekretessbestämmelse som hindrar utlämnande av uppgifter om myndighetens kontroller. En liknande bestämmelse finns i 17 kap. 1 a § offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL. Den omfattar uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga uppgifter i folkbokföringsverksamheten. Sekretess gäller för uppgiften om det kan antas att det allmännas syfte med sådana analyser och urval mot- verkas om uppgiften röjs.

17 kap. 1 b § OSL innehåller en bestämmelse som motsvarar 17 kap. 1 a § OSL, men som omfattar kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns även en mer generell bestämmelse i 17 kap. 1 § OSL om sekretess för uppgift om planläggning eller andra för- beredelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra. Denna bestämmelse innebär att sekretess ska gälla för uppgifter om det kan antas att syftet med granskningsverk- samheten motverkas om uppgiften röjs.

Även när det gäller kontrollerna av postförsändelser finns det ett behov av att sekretessbelägga uppgifter om hur kontrollerna går till. Sekretessen behövs för att förhindra att personer utnyttjar uppgift- erna för att kringgå kontrollerna och skicka s.k. spårsändare eller far- ligt eller olagligt innehåll till de slutliga mottagarna.

De uppgifter som behöver sekretessbeläggas är såväl uppgifter om förberedelser inför kontrollerna, som uppgifter om själva kon- trollerna. När det gäller uppgifter om förberedelser kan det handla om uppgifter om var kontroller kommer att ske och vid vilken tid- punkt. När det gäller uppgifter om själva kontrollerna kan det handla om uppgifter om hur urval sker och vilka kontrollmetoder som an- vänds utifrån faktorer som myndigheten av erfarenhet vet innebär en

205

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

förhöjd risk. Samtliga av dessa uppgifter kan behöva beläggas med sekretess.

När det är aktuellt att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan intresset av att skydda upp- giften och allmänhetens berättigade intresse av insyn.

Vid förmedlingen av postförsändelser är det inte fråga om myn- dighetsutövning mot enskild. Allmänhetens berättigade intresse av att ta del av uppgifter om förmedlingsmyndighetens kontroller av postförsändelser får därför sammantaget ses som betydligt svagare jämfört med situationen då en myndighet granskar någon med stöd av 17 kap. 1, 1 a eller 1 b §§ OSL.

Intresset av att skydda personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen är å andra sidan starkt. Som framgått ovan är det inte ovanligt att gärningsmän kan lägga ner mycket tid och kraft på att ta reda på var den utsatte befinner sig för att kunna utsätta denna person för hot och våld.

Allmänhetens berättigade intresse av insyn bedöms sammanfatt- ningsvis som förhållandevis svagt samtidigt som intresset av att skydda de slutliga mottagarna och myndighetens personal är starkt. Dess- utom är sekretessens räckvidd begränsad eftersom kontrollerna inte avser postflödet i stort, utan endast de försändelser som har lämnats in för förmedling. Kontrollerna får dessutom endast ske utifrån vissa tydligt angivna ändamål.

Mot denna bakgrund föreslås att sekretessen ska kunna omfatta uppgifter om förberedelser, urval och metoder vid myndighetens kontroller av postförsändelser. Sekretessen ska vidare begränsas till att avse situationer då ett röjande av uppgiften kan antas motverka syftet med kontrollerna. Det är alltså fråga om ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgifterna är offentliga. Det är endast när röjandet av en uppgift kan antas motverka syftet med kontrollerna som uppgiften är belagd med sekretess.

Sekretessbestämmelser som främst är avsedda att skydda myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn tas upp i 17 kap. OSL. I detta fall är det fråga om bestämmelser som syftar till att skydda uppgifter om förmedlingsmyndighetens kontroller så att de kan bedrivas på ett effektivt sätt. Kontrollerna syftar i och för sig framför allt till att skydda de slutliga mottagarna. I och med att liknande bestämmelser om skydd av uppgifter vid olika kontroller finns i 17 kap., bedöms det därför vara lämpligt att även sekretess-

206

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

regleringen av uppgifter om förmedlingsmyndighetens kontroller tas upp i detta kapitel.

Sekretessen ska gälla så länge det finns en risk för att ett utläm- nande motverkar myndighetens kontroller. Uppgifter om kontroll- metoder som inte längre används omfattas t.ex. i normala fall inte av sekretess.

11.4Förslag till sekretessbrytande bestämmelser inom folkbokföringsverksamheten

Förslag: Den sekretess som gäller inom Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet ska inte hindra att uppgifter lämnas till för- medlingsverksamheten.

Skälen för utredningens förslag: Sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller inte enbart i förhållande till enskilda, utan även gentemot andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Sekretessen gäller dessutom även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhåll- ande till varandra (8 kap. 2 § OSL). I förarbetsuttalanden till OSL framgår att två förutsättningar ska vara för handen för att det ska finnas sådana interna sekretessgränser inom en myndighet. Dels ska sekretessen regleras genom separata sekretessbestämmelser för de olika verksamhetsgrenarna, dels ska myndigheten vara organiserad på ett sådant sätt att verksamhetsgrenarna förhåller sig självständigt till varandra (se prop. 2008/09:150 s. 356 f.).

Enligt förslaget till lag om förmedling av vissa postförsändelser ska regeringen föreslå en eller flera myndigheter som tillhandahåller förmedlingen. I avsnitt 10.3 föreslås att Skatteverket även fortsätt- ningsvis ska vara den myndighet som hanterar förmedlingen. Skatte- verkets verksamhetsgrenar är reglerade genom separata sekretess- bestämmelser och myndigheten är organiserad på ett sådant sätt att det råder sekretess mellan dessa. Genom förslagen i detta betänk- ande kommer Skatteverket få ytterligare en verksamhetsgren som hanterar förmedlingen av postförsändelser till utsatta personer. I av- snitt 11.2 föreslås dessutom en särskild sekretessbestämmelse som gäller för den nya verksamheten. Det innebär att sekretess kommer

207

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

att gälla mellan Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och den nya förmedlingsverksamheten.

I praktiken innebär förmedlingen av postförsändelser att förmed- lingsmyndigheten förser postförsändelserna med de uppgifterna om den slutliga mottagarens namn och adress. För att det ska vara möj- ligt för förmedlingsverksamheten att sköta sin uppgift behöver den kunna hämta in nödvändiga uppgifter från folkbokföringsverksam- heten.

Det finns i och för sig möjlighet att lämna ut uppgifter till en annan myndighet eller en självständig verksamhetsgren med stöd av gene- ralklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Det förutsätter dock en intresseav- vägning mellan intresset av att uppgiften lämnas ut och det intresse som sekretessen ska skydda. Om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde så kan den lämnas ut. Denna bestämmelse bygger dock på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheter eller olika verksam- hetsgrenar i regel ska vara särskilt författningsreglerat och ska därför normalt sett inte läggas till grund för ett rutinmässigt utlämnande (prop. 1979/80:2 Del A s. 327).

För att förmedlingsverksamheten ska kunna bedrivas på ett effek- tivt sätt behöver den löpande kunna hämta in uppgifter om personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokför- ingen. För att skapa förutsättningar för en effektiv förmedlingsverk- samhet behöver det därför införas en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att uppgifterna kan lämnas ut från Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet till förmedlingsverksamheten utan hinder av sekretess. De uppgifter som lämnas ut kommer sedan att omfattas av det sekretesskydd som gäller inom förmedlingsverksamheten.

208

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

11.5Det behövs inga nya sekretessbrytande bestämmelser i förhållande

till folkbokföringsverksamheten

Bedömning: Uppgifter kan lämnas över från förmedlingsverksam- heten till folkbokföringsverksamheten med stöd av befintliga be- stämmelser om uppgiftsskyldighet i folkbokföringslagen. De sek- retessregler som gäller inom folkbokföringsverksamheten ger ett tillräckligt skydd för uppgifterna när de har lämnats över dit.

Skälen för utredningens bedömning

Det finns redan sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till folkbokföringsverksamheten

Som framgår i avsnitt 11.4 föreslår utredningen att det ska införas sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som ska gälla inom Skatteverkets folkbokförings- verksamhet i förhållande till förmedlingsverksamheten. Det beror på att folkbokföringsverksamheten och förmedlingsverksamheten be- döms utgöra självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till var- andra och att sekretess därmed kan utgöra ett hinder mot att lämna över uppgifter från folkbokföringsverksamheten till förmedlings- verksamheten (jfr 8 kap. 2 § OSL).

Anledningen till att det föreslås en sekretessbrytande bestämmelse är att förmedlingsverksamheten behöver kunna hämta in folkbok- föringsuppgifter om de slutliga mottagarna utan hinder av sekretess. Situationen kan också vara den omvända. Det kan finnas uppgifter inom förmedlingsverksamheten som är av betydelse för folkbok- föringsverksamheten. Vid förmedlingen av postförsändelser kan det t.ex. framkomma uppgifter som innebär att det finns skäl att ifråga- sätta om den folkbokföringsadress som den enskilde har uppgett är riktig. Det kan vara fråga om att postförsändelser trots upprepade försök inte kan delas ut. Det kan också förekomma att anmälningar om ändrad folkbokföring lämnas in till förmedlingsverksamheten

i stället för till folkbokföringsverksamheten. I sådana fall behöver förmedlingsverksamheten kunna lämna över uppgifterna till folkbok- föringsverksamheten utan hinder av sekretess.

209

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

Av 32 c § folkbokföringslagen (1991:481), framgår att myndig- heter ska underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig. Sådana underrättelser behöver dock inte lämnas om särskilda skäl talar emot det. Skyldigheten gäller inte heller i förhållande till Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet eller för uppgifter om statistik som omfattas av 24 kap. 8 § OSL. Under- rättelseskyldighet enligt 32 c § folkbokföringslagen gäller utan hinder av bestämmelserna om sekretess inom förmedlingsverksamheten (se 10 kap. 28 § OSL).

Även om 32 c § folkbokföringslagen till sin ordalydelse gäller en skyldighet att underrätta Skatteverket framgår det av förarbetena att den gäller i förhållande till Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (se prop. 2020/21:160, s. 38). Underrättelseskyldigheten omfattar alla myndigheter, dvs. även förmedlingsmyndigheten. Som framgår av avsnitt 10.3 föreslår utredningen att det är Skatteverket som ska ansvara för att hantera förmedlingen av postförsändelser. Därigenom skapas en särskild verksamhetsgren inom Skatteverket. Denna verk- samhetsgren får i detta sammanhang jämställas med en myndighet. Underrättelseskyldigheten enligt 32 c § folkbokföringslagen gäller därmed även för förmedlingsverksamheten. Genom denna paragraf kan därmed förmedlingsverksamheten utan hinder av sekretess under- rätta folkbokföringsverksamheten om att en uppgift i folkbokför- ingen är oriktigt eller ofullständig och i samband med detta lämna nödvändiga uppgifter till folkbokföringsverksamheten.

Av förarbetena till 32 c § folkbokföringslagen framgår att undan- taget i andra stycket om särskilda skäl mot underrättelse tillkom bl.a. mot bakgrund av behovet av att skydda uppgifter om den verkliga bosättningen när det gäller hotade och förföljda personer. Undanta- get bedömdes särskilt vara av betydelse hos socialtjänsten för per- soner som lever under hot och förföljelse utan att ansöka om skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Genom undantaget kan socialtjänsten i vissa fall underlåta att underrätta Skatteverket i fråga om utsatta personer som inte har ansökt om skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen, men som ändå behöver skydda uppgiften om var de är bosatta. Annas skulle det finnas en allvarlig risk för att underrättelsen leder till skada för personen i fråga (se prop. 2020/21:160, s. 29 f.)

210

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

De uppgifter om misstänkt oriktiga eller ofullständiga uppgifter i folkbokföringen som framkommer inom förmedlingsverksamheten torde framför allt gälla personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Dessa personer har redan be- viljats ett förhöjt skydd för sina folkbokföringsuppgifter och saknar därmed skäl att uppge oriktiga eller ofullständiga uppgifter om sin folkbokföring för Skatteverket. Utrymmet för att tillämpa undantaget om särskilda skäl för att underlåta att lämna uppgifterna till folkbok- föringsverksamheten framstår därmed som litet.

Sammantaget innebär underrättelseskyldighet enligt 32 c § folkbokföringslagen ett sekretessgenombrott i förhållande till folk- bokföringsverksamheten. Genom denna bestämmelse kan förmed- lingsverksamheten lämna över de uppgifter som behövs till folkbok- föringsverksamheten. Några ytterligare sekretessbrytande bestäm- melser bedöms inte behövas.

Sekretessen bör inte föras över till folkbokföringsverksamheten

Som framgår av avsnitt 11.2 finnas ett starkt behov av att skydda de uppgifter som förekommer inom förmedlingsverksamheten. Behovet har bedömts vara så starkt att när det gäller uppgifter om särskilda försändelser så föreslås absolut sekretess. Denna sekretess omfattar dels uppgift om försändelsens innehåll, dels uppgift om avsändarens och mottagarens identitet. För andra uppgifter om enskildas person- liga förhållanden föreslås en sekretessreglering som innebär att sek- retess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Det är alltså fråga om ett starkt sekretesskydd där utgångspunkten är att uppgifterna inte ska lämnas ut.

Som framgår av förarbetena till 32 c § folkbokföringslagen ankom- mer det på den som ska lämna ut uppgifter att se till att inte fler upp- gifter än nödvändigt lämnas (se prop. 2020/21:160, s. 101). För att fullgöra uppgiftsskyldigheten i 32 c § folkbokföringslagen är det till- räckligt att förmedlingsverksamheten uppmärksammar folkbokför- ingsverksamheten på vilken uppgift som kan antas vara oriktig eller ofullständig samt de huvudsakliga skälen för det. Däremot framstår det inte som nödvändigt att lämna över några uppgifter om särskilda postförsändelser. Uppgifter som omfattas av absolut sekretess be- höver därmed inte lämnas över till folkbokföringsverksamheten.

211

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

Däremot innebär uppgiftsskyldigheten att förmedlingsverksam- heten kan komma att behöva lämna över uppgift om den enskildes bosättning. Det är en uppgift som omfattas av ett starkt sekretesskydd hos förmedlingsverksamheten. När de har lämnats över till folkbok- föringsverksamheten gäller de sekretessregler som avser den verksam- heten. Om detta skydd bedöms tillräckligt starkt behövs inga regler om överföring av sekretess. I annat fall behöver utredningen över- väga om det ska införas nya regler om överföring av sekretess.

I de fall uppgifterna avser en person med skyddad folkbokföring skyddas uppgifterna i ärenden om skyddad folkbokföring hos folk- bokföringsverksamheten genom 22 kap. 2 § OSL. Denna sekretess- bestämmelse innebär att uppgifter om den enskildes personliga för- hållanden omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Det är alltså fråga om ett starkt sekretesskydd som motsvarar det som gäller inom förmedlingsverksamheten.

När det gäller personer med sekretessmarkering i folkbokföringen gäller endast det svagare sekretesskyddet som följer av 22 kap. 1 § 1 OSL. Det omfattar uppgifter om enskilds personliga förhållanden och innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Skyddet för uppgifter som avser personer med sekretessmarkering i folkbokföringen blir alltså svagare när uppgifterna lämnas över från förmedlingsverksamheten till folkbokföringsverksamheten. Frågan blir därmed om det finns skäl att föreslå en bestämmelse om att det starkare sekretesskyddet ska föras över till folkbokföringsverksam- heten.

I detta sammanhang bör det uppmärksammas att uppgifterna om folkbokföring inte enbart är av betydelse för Skatteverket. Det hand- lar om uppgifter som är av stor betydelse för många andra myndig- heter och enskilda. Det svagare sekretesskyddet innebär att uppgift- erna som utgångspunkt kan lämnas ut till dessa. I förhållande till andra myndigheter distribueras uppgifterna genom Navet, se avsnitt 4.1. Om det starkare sekretesskyddet skulle föras över till folkbokför- ingsverksamheten skulle det innebära att uppgifterna inte skulle kunna distribueras på detta sätt. I vissa fall skulle folkbokföringsverksam- heten vara förhindrad att lämna ut uppgiften om den faktiska bosätt- ningen för personer med sekretessmarkering till andra myndigheter.

212

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

En bestämmelse om överföring av sekretess skulle alltså riskera att skapa två parallella hanteringar av uppgifter om enskildas folk- bokföring. Förutom att det skulle innebära en ökad administration finns också en risk för att det skulle kunna undergräva förtroendet för folkbokföringsverksamheten. Dessutom finns en risk för att upp- gifter som behövs för andra myndigheters verksamhet inte kan distri- bueras till dem.

Sammantaget bedömer utredningen att myndigheters behov av tillgång till folkbokföringsuppgifterna väger över behovet av skydd för enskilda med sekretessmarkering i folkbokföringen. Sekretess- markeringen saknar dessutom i sig rättsverkningar och ska i stället ses som en signal om att det behöver vidtas en noggrann sekretess- prövning om det är aktuellt. Till detta ska läggas att sekretessmar- keringen innebär att uppgifterna inte distribueras genom Statens personadressregister, SPAR, om det finns en sekretessmarkering. Det innebär att spridningen av uppgifterna är begränsad.

Mot denna bakgrund bör det inte föreslås några bestämmelser om överföring av sekretess till folkbokföringsverksamheten. Det är dess- utom endast när det förekommer oriktiga eller ofullständiga folkbok- föringsuppgifter som det kan bli aktuellt att lämna över uppgifter från förmedlingsverksamheten till folkbokföringsverksamheten. Om ett överlämnande skulle leda till mycket allvarliga konsekvenser för den enskilde har förmedlingsmyndigheten dessutom möjlighet att låta bli att lämna över den till folkbokföringsverksamheten (se prop. 2020/21:160, s. 101). Det bedöms dock vara mycket ovanligt att sådana situationer skulle kunna inträffa.

11.6Det behövs inga särskilda sekretessbestämmelser vid bistånd med kontroll av postförsändelser

Bedömning: Förmedlingsverksamheten har möjlighet att ta hjälp av andra myndigheter och enskilda vid genomförande av kontrol- ler utan att sekretessbelagda uppgifter röjs.

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår ovan kan olika metoder bli aktuella vid kontrollerna av de postförsändelser som är

213

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

under förmedling. Det kan handla om att detektera signaler som kan innehålla lokaliseringsinformation, men det kan också handla om genomlysning med olika former av strålning eller om undersökning med hjälp av hundförare. En del av denna kontroll kan komma att utföras av myndighetens egen personal, men särskilt när det gäller mer avancerade kontrollmetoder kan det bli aktuell att ta hjälp uti- från. Det bedöms inte vara ekonomiskt försvarbart att förmedlings- myndigheten ska behöva besitta en mer omfattande kompetens för kontroll av otillåtet innehåll i postförsändelser.

Det finns andra myndigheter som har erfarenhet av att kontrollera innehåll i postförsändelser. Tullverket är ett exempel på en sådan myndighet. Polismyndigheten är ett exempel på en myndighet som besitter kompetens att leta efter narkotika eller sprängmedel. Bero- ende på vilken kontrollmetod som är aktuell så kan det även finnas andra myndigheter som besitter värdefull kompetens. Det finns även privata företag som har specialiserat sig på att upptäcka spårnings- utrustning, sprängmedel och narkotika.

För att kunna genomföra kontrollerna av postförsändelser på ett ändamålsenligt sätt kan förmedlingsmyndigheten alltså behöva ta hjälp av andra myndigheter eller enskilda som besitter den kompetens som behövs för de aktuella kontrollmetoderna.

Det kan vara fråga om kontroller i förebyggande syfte. I sådana fall kan ett större antal postförsändelser kontrolleras under en viss tid. I dessa fall riktar sig kontrollerna inte mot vissa specifika post- försändelser, utan genomsökningen sker brett. Postförsändelser som ska förmedlas kommer att vara förslutna i ett ytterkuvert som hindrar att uppgifterna om den slutliga mottagaren exponeras. På detta ytter- kuvert ska endast adressuppgifterna till förmedlingsverksamheten anges. Uppgifterna om den slutliga mottagaren och den ursprungliga avsändaren ska alltså vara dolda.14

Varken förmedlingsverksamheten eller den som bistår vid kontroll- erna får öppna postförsändelserna eller ta del av uppgifter i dem på annat sätt. Förutsatt att avsändarna har följt kraven på att dölja upp- gifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren kan flödet av postförsändelser sökas igenom utan att uppgifter om den enskilde röjs. Det gäller även när en extern myndighet eller en- skild bistår myndigheten med kontrollerna. Det kan givetvis före-

14Information hämtad på Skatteverkets hemsida https://www.skatteverket.se/privat/folkbokforing/skyddadepersonuppgifter 2025-01-30.

214

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

komma avvikelser där uppgifter om den ursprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren finns synliga på försändelsen. I sådana fall ankommer det på förmedlingsverksamheten att vidta åtgärder så att uppgifterna inte röjs.

En förutsättning för att förmedlingsverksamheten ska kunna ta hjälp av en extern part är givetvis att det kan ske på ett säkert sätt och utan att uppgifter om enskilda röjs. Det ankommer därmed på förmedlingsmyndigheten att vidta lämpliga åtgärder för att hanter- ingen ska kunna ske på ett säkert sätt. När det gäller enskilda, t.ex. privata företag, som bistår vid kontrollerna så finns det anledning att vara särskilt försiktig med vem som anlitas för att utföra kontroll- erna. Dessutom bör förutsättningarna för dessa kontroller regleras noggrant genom avtal.

Sammantaget bedömer utredningen att förmedlingsmyndigheten har möjlighet att anlita andra myndigheter och enskilda när det kan ske utan att några uppgifter om enskilda röjs. Det behöver därmed inte införas några regler om överföring av sekretess i dessa fall. Där- emot innebär anlitandet av externa aktörer att uppgifter om själva kontrollerna behöver lämnas över. Det kan t.ex. handla om tidpunkten för kontrollerna, vilka kontrollmetoder som ska användas, erfarenheter från tidigare utförda kontroller och liknande. Sådana uppgifter före- slås omfattas av sekretess om det kan antas att syftet med kontroll- erna motverkas om uppgifterna röjs, se avsnitt 11.3. Denna sekretess- bestämmelse gäller även hos myndighet som bistår vid genomförande av kontrollerna. Det saknas därmed behov av att införa sekretessbry- tande bestämmelser eller bestämmelser om överföring av sekretess till myndigheter som bistår vid kontrollerna. Den tystnadsplikt som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller dock endast i begränsad utsträckning för enskilda (se 2 kap. 1 § nyss nämnda lag). Det innebär att sekretess för privata aktörer och andra enskilda som bistår vid kontrollen av postförsändelser kan behöva regleras genom avtal.

215

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

11.7Bedömning avseende behovet

av sekretessbrytande bestämmelser för Polismyndigheten och Post- och telestyrelsen

Bedömning: Det behöver inte införas några sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till Polismyndigheten eller Post- och telestyrelsen. Det behöver inte heller införas några regler om över- föring av sekretess till dessa myndigheter.

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 10.6 ska förmedlingsmyndigheten underrätta Polismyndigheten när post- försändelser misstänks kunna innebära en risk för skada på person eller egendom, eller som annars utgör ett led i en brottslig gärning. Under- rättelsen ska innehålla de uppgifter som förmedlingsmyndigheten lägger till grund för sin misstanke samt uppgifter om försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mottagare. Förmedlingsmyndig- heten ska sedan hålla kvar försändelsen i avvaktan på Polismyndig- hetens hantering. Ett sådant kvarhållande kan ske i högst 14 dagar (se avsnitt 10.11). Under denna tid kan Polismyndigheten bedöma om postförsändelsen har betydelse för utredning om brott eller om det finns några andra skäl att ta den i beslag, jfr 27 kap. 1 § rättegångs- balken.

Sekretess hindrar i normala fall utlämnande av uppgifter även i förhållande till andra myndigheter. 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, innehåller dock en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretessbestämmelser inte hindrar utlämnande till en annan myndighet, när uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelserna om vilka uppgifter som ska finnas med i underrättelsen till Polismyndigheten innebär en upp- giftsskyldighet som följer av lag. Beslut om beslag innebär också en uppgiftsskyldighet som följer av lag. Därmed bedöms Polismyndig- heten ha tillgång till de uppgifter som behövs. Det saknas därmed behov av ytterligare sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till Polismyndigheten.

Det föreslås även bestämmelser om att postförsändelser som var- ken kan förmedlas eller skickas tillbaka till den ursprungliga avsän- daren ska överlämnas till Post- och telestyrelsen, PTS, för hantering enligt bestämmelserna om obeställbara brev i postlagen (2010:1045).

216

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

Det är fråga om bestämmelser om uppgiftsskyldighet som omfattar uppgifter som förekommer på postförsändelserna. Det är fråga om en uppgiftsskyldighet som följer av lag. Dessa bestämmelser innebär också sekretessgenombrott enligt 10 kap. 28 § OSL.

Det finns alltså redan bestämmelser som innebär att nödvändiga uppgifter kan lämnas över till Polismyndigheten respektive PTS. Det saknas därmed behov av ytterligare sekretessbrytande bestäm- melser.

När det gäller frågan om behovet av överföring av sekretess från förmedlingsmyndigheten kan konstateras att det råder absolut sek- retess för uppgifter om särskilda postförsändelser när de hanteras av PTS. Det innefattar även uppgifter som inte finns på själva för- sändelsen. Uppgifterna får därmed ett lika högt sekretesskydd hos PTS. Det saknas därmed skäl att föreslå att sekretessen ska föras över till denna myndighet.

Även inom Polismyndighetens verksamhet finns ett visst sekre- tesskydd, t.ex. genom bestämmelsen om förundersökningssekretess i 18 kap. 1 § OSL. Det sekretesskydd som gäller inom Polismyndig- heten är dock betydligt svagare jämfört med det som gäller inom för- medlingsverksamheten. Å andra sidan är behovet av insyn i Polismyn- dighetens verksamhet betydligt starkare jämfört med behovet av in- syn inom förmedlingsverksamheten. Mot denna bakgrund får det accepteras att skyddet för uppgifterna blir svagare när det lämnas över till Polismyndigheten. Dessutom är det endast uppgifter om den ursprungliga avsändarens och den slutliga mottagarens identitet som ska lämnas över vid en underrättelse till Polismyndigheten. Det innebär att den slutliga mottagarens adress inte omfattas av den föreslagna underrättelseskyldigheten.

11.8Frågan om behovet av en sekretessbrytande bestämmelse för uppgiften om den enskildes boendekommun

Bedömning: Frågan om behovet av att införa en sekretessbrytande bestämmelse för uppgift om den enskildes boendekommun faller utanför utredningens uppdrag. Det saknas möjlighet att hantera frågan inom ramen för denna utredning.

217

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 9.7 förmedlar Skatteverket i dagsläget ibland postförsändelser till kom- munala myndigheter avseende personer med skyddad folkbokför- ing enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481). Det kan t.ex. handla om att myndigheten behöver lämna över en orosanmälan avseende ett barn enligt socialtjänstlagen (2025:400) eller att det har uppstått frågor kring fullgörandet av skolplikten enligt skollagen (2010:800). Det kan också handla om frågor som rör godmanskap eller förval- tarskap enligt 11 kap. föräldrabalken.

När en person har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokför- ingslagen innebär det att personen har medgetts att vara folkbokförd på en annan folkbokföringsort än där personen är bosatt. Det inne- bär att för personer med skyddad folkbokföring så kommer boende- kommunen att vara en annan än den där personen är folkbokförd.

Uppgiften om den enskildes boendekommun är belagd med sekre- tess enligt 22 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon närstående lider men. Det är alltså fråga om ett starkt sekretesskydd som begränsar såväl enskildas som andra myn- digheters tillgång till uppgiften om den enskildes boendekommun.

När myndigheter och privatpersoner behöver komma i kontakt den enskildes boendekommun kontaktar de den enskildes folkbok- föringskommun. Folkbokföringskommunen är sedan behjälplig med att se till att se till att postförsändelserna når rätt kommun. Folk- bokföringskommunen kan antingen begära ut uppgiften om var den enskilde är bosatt från Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och skicka handlingarna till den kommunen eller låta Skatteverket förmedla handlingarna till boendekommunen.

Utredningen har i avsnitt 9.7 bedömt att det inte är ändamåls- enligt att införa regler om en särskild förmedling av postförsändel- ser till kommunala myndigheter. Genom den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL möjliggörs utlämnande av uppgifter till andra myn- digheter när det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Åandra sidan ska rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheter i regel vara särskilt författningsreglerat (se prop. 1979/80:2 Del A s. 327).

218

SOU 2025:90

Allmänna handlingar och sekretess

Som framkommer ovan finns ibland ett behov av att dela uppgifter om den enskildes boendekommun. Det talar för att införa en särskild sekretessbrytande regel för uppgift om enskildas boendekommun.

Samtidigt kan ett ökat utbyte av uppgifter innebära risker för den enskilde som kan behöva utredas närmare. Det kan också finnas skäl att begränsa möjligheten att få ut uppgifter till sådana situatio- ner då intresset av att få ut uppgifter framstår som särskild starkt. Det skulle dessutom kunna finnas skäl att se över ansvarsfördel- ningen mellan folkbokföringskommunen och boendekommunen.

I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om de försän- delser som hanteras medför en hantering av allmänna handlingar.

I sådana fall ska behovet av kompletterande sekretessbestämmelser utredas och nödvändiga författningsförslag lämnas.15

Däremot ingår det inte i utredningens uppdrag att på ett mer generellt plan se över behovet av utbyte av uppgifter mellan myndig- heter avseende personer med skyddad folkbokföring. Även om ut- redningen är oförhindrad att lämna förslag som rör närliggande frå- gor, så bedöms denna frågeställning föranleda utredningsinsatser som inte låter sig göras inom den tid som utredningen har till sitt förfogande. Utredningen saknar därmed möjlighet att hantera frågan om behovet av en sekretessbrytande bestämmelse för uppgift om boendekommun avseende personer med skyddad folkbokföring.

11.9Sekretessregleringen inom förmedlingsverksamheten

ska inskränka meddelarfriheten

Förslag: Sekretessen för uppgifter om enskilds personliga förhåll- anden som gäller inom förmedlingsmyndighetens verksamhet ska inskränka meddelarfriheten.

Skälen för utredningens förslag: Den grundlagsfästa meddelarfri- heten som följer av 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen, TF, och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, är stark. Den gäller i normala fall före bestämmelser om sekretess, se 13 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Frågan är om det

15Se utredningens kommittédirektiv, dir. 2023:167, s. 7 ff.

219

Allmänna handlingar och sekretess

SOU 2025:90

finns skäl att inskränka denna frihet till förmån för den enskildes be- hov av skydd.

Meddelarfriheten innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna uppgifter som i normala fall är sekretessbelagda om det sker med syftet att uppgifterna ska publiceras. Denna frihet ingår som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlig- hetsprincipen och syftar till att t.ex. offentliga funktionärer inte ska vara förhindrade att bidra med uppgifter i den allmänna debatten (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 104 f.)

Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock ges företräde framför meddelarfriheten genom särskilda bestämmelser i OSL (jfr 7 kap.

20 § 2 TF och 5 kap. 4 § 3 YGL). Stor återhållsamhet bör i normala fall gälla vid prövningen av eventuella undantag från meddelarfrihe- ten. Det handlar om att väga olika faktorer mot varandra. Vid bedöm- ningen är sekretessens styrka en faktor som ska tas med i bedöm- ningen. En annan faktor är om uppgifterna har lämnats av enskild i förtroende eller om det är fråga om myndighetsutövning. Om det är fråga om en sekretessreglering med ett omvänt skaderekvisit talar det i någon mån för att meddelarfriheten kan behöva inskränkas. När uppgifter har lämnats av enskild i förtroende bör i normala fall med- delarfrihet vara utesluten. Omvänt gäller när det är fråga om myn- dighetsutövning.16

Inom förmedlingen av postförsändelser hanteras en inte obety- dlig mängd uppgifter som är känsliga ur integritetssynpunkt. Verk- samheten syftar till att ge enskilda en möjlighet att ta emot postför- sändelser utan att riskera att utsättas för hot och våld. Dessutom är intresset av att skydda uppgifterna så starkt att det föreslås att sekre- tessen ska regleras med ett omvänt skaderekvisit där utgångspunkten är att sekretess gäller för uppgifterna. För uppgifter i en särskild post- försändelse föreslås sekretessen till och med vara absolut. Förmed- lingsverksamheten saknar dessutom inslag av myndighetsutövning. Mot denna bakgrund bedöms behovet av att ge allmänheten rätt till insyn i förmedlingsverksamheten vara mycket begränsat. Tystnads- plikten som följer av den sekretess som gäller inom förmedlingsmyn- dighetens verksamhet ska därmed ha företräde framför meddelar- friheten. Det föreslås därmed att det införs en bestämmelse som inskränker meddelarfriheten i fråga om sådan sekretess som gäller inom förmedlingsmyndighetens verksamhet.

16Se prop. 1979/80:2 Del A, s. 111 f.

220

12Behandlingen av personuppgifter

12.1Regleringen av förmedlingsverksamheten syftar till att skydda den enskildes personliga integritet

Den nya lagen och förordningen om förmedling av vissa postförsänd- elser syftar till att göra det möjligt för personer med skyddad folk- bokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen att ta emot för- troliga meddelanden utan att behöva avslöja sina adressuppgifter.

Det är fråga om en reglering som värnar den enskildes integritet. Den innehåller dessutom en rad integritetshöjande åtgärder som syftar till att åstadkomma en hög skyddsnivå för behandlingen av personuppgifter. Det handlar dels om bestämmelser som hindrar förmedlingsmyndigheten från att ta del av innehållet i de postför- sändelser som förmedlas, dels om bestämmelser som hindrar att uppgifter som kan leda till skada för enskilda exponeras. Därtill föreslås sekretessbestämmelser som hindrar spridning av känsliga uppgifter.

Samtidigt förutsätter förmedlingen av postförsändelser en viss behandling av personuppgifter för att den ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt. Nedan följer en redogörelse av den personuppgifts- behandling som förmedlingen av postförsändelser ger upphov till. Därefter bedöms om denna behandling är tillåten enligt gällande regler om behandling av personuppgifter. Särskilt fokus kommer att läggas på sådan ny personuppgiftsbehandling som förslagen i detta betänkande ger upphov till.

EU:s dataskyddsförordning1 reglerar behandling av personupp- gifter. Vad som avses med personuppgifter framgår av artikel 4.1.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

221

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

I korthet kan sägas att personuppgifter är varje uppgift som enskilt eller tillsammans med andra uppgifter kan knytas till en levande fysisk person. Av artikeln framgår också att personuppgifter kan knytas till personen antingen direkt eller indirekt. Namn och person- nummer är exempel på vad som brukar kategoriseras som direkta personuppgifter. Telefonnummer, registreringsnummer på fordon och diarienummer är exempel på uppgifter som kan identifiera per- soner indirekt.

Som framgår av artikel 2.1 i EU:s dataskyddsförordning omfattar förordningen behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Även manuell behandling omfattas om personupp- gifterna ingår i, eller kommer att ingå i, ett register. Nedanstående redogörelse utgår från denna definition. Det innebär att en person- uppgiftsbehandling som sker helt manuellt och utan att uppgifterna förs in i något register inte utgör en behandling av personuppgifter. Förmedlingsmyndigheten saknar t.ex. tillgång till personuppgifter som förekommer i själva postförsändelserna. Dessa personuppgifter kommer därför inte att behandlas på ett sådant sätt att de faller in under EU:s dataskyddsförordning.

12.2Kartläggning av personuppgiftsbehandlingen

Översiktlig genomgång av den personuppgiftsbehandling

som förmedlingen av postförsändelser förväntas ge upphov till

Den personuppgiftsbehandling som förmedlingen av postförsänd- elser ger upphov till är begränsad. Dels eftersom en stor del av han- tering sker manuellt, dels eftersom förmedlingsmyndigheten saknar befogenhet att ta del av innehållet i postförsändelserna.

Hanteringen av postförsändelser kommer i vanliga fall att gå till på följande sätt. Postförsändelserna tas emot, sorteras, förses med den slutliga mottagarens namn och adress och lämnas vidare till ett postbefordringsföretag. Därefter levereras postförsändelsen till den slutliga mottagaren.

Postförsändelserna omfattas i normala fall av undantaget i 2 kap.

14 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen, TF. Det blir alltså inte fråga om några allmänna handlingar. Det innebär att utgångs- punkten är att uppgifterna som förekommer på postförsändelserna inte kommer att dokumenteras eller blir föremål för någon annan

222

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

form av personuppgiftsbehandling. För att postförsändelserna ska kunna förmedlas behöver dock vissa uppgifter om den slutliga mot- tagaren behandlas så att förmedlingsmyndigheten kan ta fram upp- gifter om den slutliga mottagarens adress och förse postförsändelsen med dessa uppgifter. Det innebär en behandling av dessa person- uppgifter.

När det gäller innehållet i postförsändelserna så saknar förmed- lingsmyndigheten befogenheter att ta del av detta. Personuppgifter som förekommer i postförsändelserna kommer alltså inte att be- handlas av förmedlingsmyndigheten. Förmedlingsmyndigheten får dock vidta vissa kontrollåtgärder för att säkerställa att postförsänd- elserna inte har ett otillåtet innehåll. Dessa åtgärder kan ge upphov till en viss, begränsad, personuppgiftsbehandling. Det kan t.ex. handla om uppgifter om resultatet av dessa kontroller som kan knytas till en viss fysisk person.

Om kontrollerna visar att det är fråga om postförsändelser med ett misstänkt otillåtet innehåll ska de inte förmedlas. När det är fråga om en postförsändelse som misstänks ha ett brottsligt inne- håll ska Polismyndigheten underrättas. Om det är fråga om post- försändelser som varken kan delas ut eller returneras kan de lämnas över till Post- och telestyrelsen, PTS. Polismyndigheten och PTS har vissa befogenheter att öppna postförsändelser och behandla personuppgifter som förekommer i försändelserna. Det bedöms dock röra sig om ett fåtal försändelser. Dessutom är det fråga om befogenheter som myndigheterna redan i dag besitter.

När en postförsändelse ska lämnas över till PTS eller hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering har utredningen bedömt att undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF inte längre blir tillämp- ligt. Postförsändelsen utgör därmed en allmän handling, vilket inne- bär att vissa krav på diarieföring aktualiseras. Det innebär i sin tur en behandling av personuppgifter.

Till redogörelsen ska läggas att förmedlingsverksamheten kan behöva lämna vidare uppgifter om oriktig eller ofullständig folk- bokföring till folkbokföringsverksamheten. Denna uppgiftsskyldig- het följer av befintliga regler i folkbokföringslagen (1991:481).

223

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

Behandlingen av uppgifter om den slutliga mottagaren

Som framgått ovan behöver förmedlingsmyndigheten hantera vissa uppgifter om den slutliga mottagaren. Inledningsvis behöver myndig- heten kunna kontrollera om en viss person omfattas av förmedlingen av postförsändelser. Om den slutliga mottagaren omfattas av för- medling behöver myndigheten kunna hämta in uppgift om dennes adress. Dessa uppgifter hämtas från folkbokföringsverksamheten. Inhämtningen förväntas i huvudsak ske utifrån uppgifter om den en- skildes namn och personnummer. Det innebär att följande person- uppgifter som rör den slutliga mottagaren kommer att behandlas inom förmedlingsmyndighetens verksamhet:

•namn

•personnummer

•adress

•uppgift om personen omfattas av skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen.

Behandlingen kommer att ske på automatisk väg eller genom någon form av manuellt register. Det innebär att det blir fråga om en person- uppgiftsbehandling i den mening som avses i EU:s dataskyddsför- ordning. Det är fråga om en behandling som föranleds av den regler- ing som föreslås i detta betänkande. Behandlingen behöver analys- eras närmare.

Hanteringen av uppgifter om postförsändelser som ska lämnas till Post- och telestyrelsen eller Polismyndigheten

De postförsändelser som överlämnas till Post- och telestyrelsen eller som ska hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering har bedömts falla utanför undantaget i 2 kap. 14 § första stycket

1 TF. Det innebär att förmedlingsmyndigheten behöver registrera vissa uppgifter i ett diarium, se 5 kap. 1 § OSL offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Av 5 kap. 2 § OSL framgår att följande uppgifter behöver registreras:

224

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

•datum då handlingen kom in eller upprättades

•diarienummer eller annan beteckning som handlingen fått vid registreringen

•i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare

•i korthet vad handlingen rör.

Datum då en handling inkom eller upprättades utgör inte i sig en personuppgift eftersom den inte medför att en viss fysisk person kan identifieras. Detsamma torde gälla beskrivningen i korthet av vad handlingen rör. Övriga uppgifter utgör dock personuppgifter som kommer att behandlas på ett sådant sätt att de omfattas av kraven i EU:s dataskyddsförordning. Det är fråga om en ny be- handling av personuppgifter hos förmedlingsmyndigheten.

I de fall det förekommer uppgifter om misstänkt brottslighet ska Polismyndigheten underrättas. Underrättelsen ska omfatta de uppgifter som förmedlingsmyndigheten lägger till grund för miss- tanken och uppgifter om vem som är den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. Även dessa uppgifter behöver regi- streras. Behandlingen av dessa uppgifter hos förmedlingsmyndig- heten är ny och behöver analyseras närmare. Nedan redogörs särskilt för personuppgiftsbehandlingen hos Polismyndigheten och PTS.

Personuppgiftsbehandling med anledning av kontrollen av postförsändelser

Som framgår av avsnitt 11.6 kan förmedlingsmyndigheten behöva ta hjälp av andra myndigheter eller enskilda vid kontrollerna av postförsändelser. Det kan t.ex. handla om att Polismyndigheten bistår med genomsökning med hjälp av hundförare eller att kon- trollerna sker genom att förmedlingsmyndigheten upphandlar tjänsten av ett privat företag. Oavsett om kontrollerna sker av för- medlingsmyndigheten eller av någon extern aktör så behöver resul- taten av kontrollerna dokumenteras på något sätt. Om kontrollerna inte leder till att något misstänkt hittas så behandlas inga person- uppgifter. Om det däremot framkommer uppgifter om att en viss postförsändelse har ett misstänkt innehåll behöver uppgifterna doku-

225

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

menteras så att förmedlingsmyndigheten kan vidta lämpliga åtgärder. Det innebär att det kan förekomma behandling av uppgifter om miss- tänkt brottslighet hos externa aktörer. Denna personuppgiftsbehand- ling är ny och behöver analyseras närmare.

Det kan förekomma att förmedlingsmyndigheten får reda på att hotbilden avseende en viss slutlig mottagare har ökat. Om den slut- liga mottagaren har medgett det så kan förmedlingsmyndigheten vidta särskilda kontroller avseende dennes postförsändelser. För- medlingsmyndigheten kan behöva upprätta någon form av register kring vilka personer som har medgett att förmedlingsmyndigheten riktar särskilda kontroller mot försändelser som är adresserade till dem. Detta register behöver innehålla uppgifter som gör att det går att identifiera personen som har samtyckt till sådana riktade kon- troller. Det rör sig i första hand om uppgifter som namn och person- nummer. Uppgifter om närmare anledning till behovet av riktade kontroller bör inte tas upp i detta register. Även denna personupp- giftsbehandling är ny och behöver analyseras närmare.

Det kan i detta sammanhang förtydligas att det endast handlar om att registrera vilka personer som har lämnat samtycke till sådana riktade kontroller som kan anses innebära övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, RF. Det är endast när det är aktuellt att genomföra sådana riktade kontroller som förmedlingsmyndig- heten ska inhämta och registrera samtycken. Vid generella kontroller av postförsändelser som inte omfattas av nyss nämnda bestämmelse behövs inga samtycken.

Det kan också förtydligas att grunden för den personuppgifts- behandling som sker inom förmedlingsverksamheten alltjämt finns i artikel 6.1 e, dvs. är fråga om en behandling som är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse (se avsnitt 12.8). Skälet till att samtycket tas in är att det krävs med anledning av 2 kap. 6 § andra stycket RF.

Behandling av personuppgifter om oriktig eller ofullständig folkbokföring sker redan i dag

Förmedlingen av postförsändelser kan medföra att det framkommer att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofullständig. Sådana uppgifter ska enligt

226

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

32 c § folkbokföringslagen (1991:481) som huvudregel lämnas vidare till folkbokföringsverksamheten. För att det ska vara möjligt att kontrollera att skyldigheten har fullgjorts behöver det dokumenteras vilka uppgifter om oriktig eller ofullständig folkbokföring som har framkommit och att de har lämnats över. Det innebär en person- uppgiftsbehandling. Samtidigt gäller uppgiftsskyldigheten enligt 32 c § folkbokföringslagen redan i dag. Skatteverket har redan upp- arbetade rutiner för denna hantering. Det är alltså inte fråga om någon ny eller ändrad personuppgiftsbehandling som behöver analyseras närmare.

Personuppgiftsbehandlingen hos Polismyndigheten påverkas inte i någon nämnvärd utsträckning

De nya kontrollbefogenheterna förväntas leda till att något fler post- försändelser med otillåtet innehåll upptäcks jämfört med i dag. De innebär att uppgifter om misstänkt brottslighet och uppgifter om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren kan behöva överlämnas till Polismyndigheten i något större utsträckning. Be- handlingen hos Polismyndigheten sker med stöd av brottsdatalagen (2018:1177) och inte med stöd av EU:s dataskyddsförordning, jfr

1 kap. 2 § brottsdatalagen. Polismyndigheten kan dessutom komma att öppna postförsändelserna som en del av en pågående brotts- utredning. Det innebär att Polismyndigheten även kan komma att behandla personuppgifter som förekommer i postförsändelserna.

Samtidigt ankommer det redan i dag på Polismyndigheten att utreda misstänkt brottslighet. Förmedlingsmyndighetens kontroll- befogenheter innebär inga förändringar i detta avseende. Dessutom bedöms den ökning som kan förväntas ske med anledning av för- medlingsmyndighetens kontroller bli liten jämfört med Polismyndig- hetens övriga brottsutredande verksamhet. Förmedlingen av post- försändelser bedöms därmed inte leda till annat än en mycket liten ökning av personuppgiftsbehandlingen hos Polismyndigheten. Det är inte fråga om någon personuppgiftsbehandling som skiljer sig från den som sker hos Polismyndigheten i dag. Det saknas därmed skäl att närmare analysera personuppgiftsbehandlingen hos Polis- myndigheten.

227

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

Personuppgiftsbehandlingen hos Post- och telestyrelsen kan komma att utökas något

Det föreslås att postförsändelser som inte kan returneras till den ursprungliga avsändaren ska överlämnas till PTS och hanteras enligt bestämmelserna om obeställbara brev i postlagen (2010:1045). PTS har redan i dag befogenheter att öppna postförsändelser. Det inne- bär att PTS kan komma att behandla uppgifter som förekommer både utanpå och inuti postförsändelserna.

Som framgår av 2 kap. 9 § postlagen har PTS befogenhet att hantera obeställbara brev. I detta betänkande föreslås att förmed- lingen av postförsändelser även ska kunna omfatta andra postför- sändelser än brev och att även sådana postförsändelser ska kunna hanteras av PTS om de är obeställbara. Förslagen skulle t.ex. kunna innebära att PTS kan komma att hantera obeställbara paket. Det innebär en viss utvidgning av de befogenheter som PTS har.

I dagsläget är det dock framför allt brev som kommer att vara aktuella att förmedla. PTS hanterar redan i dag obeställbara brev. Det är alltså inte troligt att personuppgiftsbehandlingen hos PTS kommer att utökas i någon större utsträckning. Samtidigt bör den något utökade personuppgiftsbehandling som hanteringen av andra postförsändelser än brev kan ge upphov till analyseras.

12.3Sammanfattning av kartläggningen

Sammanfattningsvis föranleder förslagen om en reglering av för- medling av postförsändelser att följande personuppgifter hos för- medlingsmyndigheten kan komma att behandlas:

•namn, personnummer, adress och uppgift om att den enskilde omfattas av skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen (avseende alla postförsändelser),

•uppgifter om handlingens avsändare och mottagare (avseende postförsändelser som ska lämnas över till PTS eller när en under- rättelse ska göras till Polismyndigheten),

•uppgifter om vilka personer som har medgett att särskilda kon- troller genomförs, och

228

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

•uppgift om att postförsändelsen har ett misstänkt otillåtet inne- håll, inklusive uppgifter om misstänkt brottslighet.

Kontrollerna av postförsändelser kan innebära en motsvarande hantering av uppgifter om misstänkt otillåtet innehåll hos externa myndigheter eller enskilda som bistår förmedlingsmyndigheten vid genomförandet.

Personuppgiftsbehandlingen hos PTS kan komma att utökas något eftersom den enligt förslagen kan komma att omfatta andra postförsändelser än brev. Denna personuppgiftsbehandling omfattar även paketens innehåll som kan innehålla personuppgifter.

Personuppgiftsbehandlingen hos Polismyndigheten bedöms inte påverkas annat än i mycket liten omfattning och sker utifrån befint- ligt regelverk. Rapporteringen av oriktig eller ofullständig folkbok- föring sker utifrån befintliga regler i folkbokföringslagen (1991:481). Det saknas därmed skäl att gå in närmare på behandlingen av person- uppgifter i dessa fall.

12.4Analys av personuppgiftsansvaret

Som framgår av artikel 4 i EU:s dataskyddsförordning2 avses med personuppgiftsansvarig den fysiska eller juridiska person som be- stämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. I det inkluderas även offentliga myndigheter. Med personuppgifts- biträde avses den fysiska eller juridiska person som behandlar person- uppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning.

Skatteverket bedöms vara personuppgiftsansvarig för all behand- ling av personuppgifter inom förmedlingsverksamheten, förutom den som sker hos PTS eller Polismyndigheten. I de fallen behandlas personuppgifterna självständigt av dessa myndigheter inom ramen för deras respektive ansvar. Därmed blir PTS och Polismyndigheten personuppgiftsansvariga för sin respektive behandling.

I den utsträckning som Skatteverkets förmedlingsverksamhet tar hjälp av en annan myndighet, ett privat företag eller någon annan enskild för att kontrollera postförsändelserna så kan dessa aktörer bli personuppgiftsbiträden i förhållande till Skatteverket. Som fram-

229

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

gått ovan ska tystnadsplikten för privata aktörer regleras genom avtal. Av artikel 28.3 i EU:s dataskyddsförordning framgår att be- handlingen av personuppgifter hos personuppgiftsbiträden ska regleras genom personuppgiftsbiträdesavtal. Av artikel 28.3 b framgår vidare att det ska föreskrivas i avtalet att personer med behörighet att behandla personuppgifter har åtagit sig att iaktta konfidentialitet eller att de ska omfattas av en lämplig lagstadgad tystnadsplikt. Det framstår därmed lämpligt att reglera tystnadsplikten genom person- uppgiftsbiträdesavtalet. I avtalet bör även säkerställas att person- uppgiftsbehandlingen inte blir mer omfattande än vad som är nöd- vändigt och att behandlingen hos personuppgiftsbiträdet uppfyller övriga krav i EU:s dataskyddsförordning.

Sammantaget bedöms denna rollfördelning skapa goda förut- sättningar för en säker personuppgiftsbehandling.

12.5Analys av vilka typer av personuppgifter som kan komma att behandlas

Känsliga personuppgifter

Som framgår ovan innebär förmedlingen av postförsändelser i normala fall inte någon dokumentation av uppgifter om den ursprungliga av- sändaren. När det är fråga om postförsändelser som ska lämnas över till Post- och telestyrelsen, PTS, eller som omfattas av en underrätt- else till Polismyndigheten ska dock uppgift om den ursprungliga av- sändaren diarieföras hos förmedlingsmyndigheten.

Uppgiften om den ursprungliga avsändaren kan i vissa fall inne- bära en behandling av känsliga personuppgifter. Med känsliga person- uppgifter avses i detta sammanhang de särskilda kategorier av person- uppgifter som tas upp i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning.3

Integritetsskyddsmyndigheten, IMY, har t.ex. beslutat om sank- tionsavgift mot en regional Hälso- och sjukvårdsnämnd på grund av en hantering av kallelser till vissa vårdbesök som bl.a. innebar att uppgifter om avsändaren exponerades. IMY bedömde att uppgiften om avsändaren innebar en uppgift om den enskildes hälsotillstånd

3Dessa kallas för känsliga personuppgifter i lagen (2018:218) med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning, se 3 kap. 1 § nyss nämnda lag.

230

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

som är en känslig personuppgift.4 Nämnden överklagade IMY:s beslut till allmän förvaltningsdomstol som avslog överklagandet.5 Uppgifter om avsändaren kan alltså i vissa fall innebära att det går att dra slutsatser om den slutliga mottagarens hälsostatus. Det

gäller framför allt när avsändaren är en vårdinrättning. Men uppgifter om den ursprungliga avsändaren kan också avslöja exempelvis med- lemskap i fackförbund eller religiösa sammanslutningar. En behand- ling av uppgiften om den ursprungliga avsändaren kan alltså inne- bära en behandling av känsliga personuppgifter.

När postförsändelser ska lämnas över till Polismyndigheten eller PTS behöver alltså behandling av känsliga personuppgifter ske i vissa undantagsfall. Det handlar om situationer då en försändelse miss- tänks ha ett otillåtet innehåll eller när den behöver returneras och det saknas tillräckliga uppgifter om den ursprungliga avsändaren. Dessutom är det endast i vissa fall som uppgiften om den ursprung- liga avsändaren innebär en behandling av känsliga personuppgifter. Sammantaget kommer alltså en behandling av känsliga personupp- gifter endast att ske i rena undantagsfall.

Uppgifter som rör lagöverträdelser

De föreslagna kontrollbefogenheterna innebär en behandling av personuppgifter om misstänkt otillåtet innehåll. När det är fråga om innehåll som kan innebära fara för person eller egendom så kan det bli fråga om uppgift om lagöverträdelser. Uppgifterna om otillåtet innehåll kan framkomma genom förmedlingsmyndighetens egna kontroller, men de kan också framkomma genom kontroller som sker hos en extern aktör som bistår förmedlingsmyndigheten. Upp- gifter om misstänkt brottslighet ska lämnas vidare till Polismyndig- heten. Samtidigt är det inte troligt att förmedlingen av postförsänd- elser kommer att användas för att skicka brottsligt innehåll annat än vid ett fåtal tillfällen. Behandling av uppgifter om lagöverträdelser kommer därmed troligtvis att ske i en mycket liten omfattning.

4Integritetsskyddsmyndighetens beslut från den 17 januari 2023 avseende Hälso- och sjuk- vårdsnämnden Dalarna, dnr IMY-2022-695.

5Se Kammarrätten i Stockholms dom den 27 mars 2024 i mål nr 5794-23.

231

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

Personnummer

Förmedlingsmyndigheten behöver använda den slutliga mottagarens personnummer för samtliga postförsändelser som förmedlas. Det är en uppgift som har ett särskilt skydd enligt artikel 87 i EU:s data- skyddsförordning och 3 kap. 10 § dataskyddslagen6 . Denna person- uppgift kommer att behandlas i stor utsträckning i förmedlings- verksamheten.

Förmedlingsmyndigheten kan också behöva ta fram ett register med uppgift om vilka slutliga mottagare som samtyckt till riktade kontroller som kan innebära övervakning eller kartläggning av deras personliga förhållanden. Detta register bör i första hand omfatta namn och personnummer.

Personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker

Förmedlingen av postförsändelser avser personer som har skyddade personuppgifter. Följderna av att uppgifter om dessa personer röjs kan bli allvarliga. Särskilt behandlingen av uppgifter om den enskildes adress innebär särskilda integritetsrisker. Även andra uppgifter om den slutliga mottagarens personliga förhållanden kan innebära en förhöjd risknivå. Likaså kan uppgiften om att en person har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen utgöra en personuppgift som innebär särskilda integritetsrisker. En stor del av de som har skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folk- bokföringen är barn. Det är en särskilt skyddsvärd grupp eftersom de har svårare att tillvarata sina rättigheter jämfört med andra. Det beror på att barn kan vara mindre medvetna om berörda risker, följder och skyddsåtgärder samt om sina rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter.7

Personuppgiftsbehandlingen avseende paket hos Post- och telestyrelsen

Förslagen innebär att PTS kommer att hantera även andra postför- sändelser än brev enligt reglerna om obeställbara brev. Det kommer troligtvis i första hand att bli fråga om paket. Syftet med hanteringen

6Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

7Se punkten 38 i skälen till EU:s dataskyddsförordning.

232

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

är att få fram uppgifter om den ursprungliga avsändaren så att paketen kan returneras. Som framgått ovan kan det innebära en behandling av känsliga personuppgifter. Dessutom har PTS befogenheter att öppna postförsändelserna. De kan innehålla personuppgifter som rör den enskilde som privatperson, t.ex. uppgifter om den enskildes personliga egenskaper, sociala förhållanden m.m. Det kan alltså även bli fråga om en behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker. I och med att förmedlingen i första hand kommer att avse brev, kommer hanteringen hos PTS framförallt att ske med stöd av befintliga regler i postlagen (2010:1045). I den utsträckning som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om att även andra postförsändelser ska om- fattas av förmedling kommer dock en viss utvidgning ske. Förslagen i detta betänkande kan alltså komma att leda till att behandlingen av personuppgifter hos PTS kommer att utökas till att avse även andra postförsändelser än brev. Postförmedlingen bedöms dock i första hand komma att omfatta brev. Denna utvidgning bedöms därmed bli begränsad.

12.6Analys av omfattningen

av behandlingen av personuppgifter

I dagsläget förmedlas över 1,1 miljon postförsändelser per år. För att dessa ska kunna förmedlas behöver uppgiften om den slutliga mottagarens namn, personnummer, adress och uppgift om att denne omfattas av skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folk- bokföringen behandlas av Skatteverket. Personnummer har ett sär- skilt skydd och övriga uppgifter kan innebära en behandling av personuppgifter som innebär särskilda integritetsrisker.

Behandlingen av personuppgifter om den ursprungliga avsändaren kommer dock endast att ske när det finns misstanke om att en för- sändelse har ett otillåtet innehåll eller när en försändelse behöver returneras till den ursprungliga avsändaren och det saknas tillräck- liga uppgifter om denne. Det är fråga om en mycket liten andel av de postförsändelser som är under förmedling. Känsliga personupp- gifter kommer alltså att behandlas i en mycket begränsad omfattning.

Förslaget om att även paket ska kunna behandlas enligt reglerna om obeställbara brev bedöms endast leda till en mycket liten ökning

233

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

av den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske hos PTS. Denna myndighet har dessutom erfarenhet av att behandla känsliga personuppgifter och personuppgifter som innebär särskilda integri- tetsrisker genom sin nuvarande hantering av obeställbar post.

12.7Analys av ändamålen

med personuppgiftsbehandlingen

och den enskildes möjlighet att påverka den

Syftet med förmedlingen av postförsändelser är att personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen ska kunna ta emot postförsändelser utan att riskera att utsättas för hot, våld eller allvarliga trakasserier. Förmedlingen är nödvändig för att skydda den enskildes adressuppgifter när denne har skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Utan förmed- lingen av postförsändelser riskerar dessa skyddsåtgärder att urholkas. Förmedlingen syftar alltså i första hand till att skydda de slutliga mottagarna.

Kontrollen av postförsändelser syftar till att förhindra att förmed- lingen av postförsändelser används som ett led i en brottslig verk- samhet.

Syftet med att lämna över paket till Post- och telestyrelsen, PTS, är att denna myndighet ska kunna vidta åtgärder för att returnera sådana paket som inte kan förmedlas till mottagaren.

Av artikel 5.1 b i EU:s dataskyddsförordning8 framgår att person- uppgifter endast får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Ändamålen med insamlingen av personuppgifterna är att tillhandahålla en effektiv och säker för- medling av postförsändelser till personer med skyddade personupp- gifter. För att upprätthålla en tillräcklig nivå av säkerhet behöver uppgifter om misstänkt brottlighet kunna lämnas över till Polis- myndigheten för vidare utredning. Risken för att personuppgifterna kan behandlas för andra ändamål bedöms vara liten. Dessutom har utgångspunkten varit att så få personuppgifter som möjligt ska be-

8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

234

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

handlas. Förmedlingsmyndigheten har inte getts befogenheter att öppna postförsändelserna och dokumentationen av uppgifter hålls till ett minimum. Principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 c har alltså beaktats. Dessutom bedöms risken för spridning av person- uppgifter vara liten mot bakgrund av att uppgifterna om de särskilda postförsändelserna har belagts med absolut sekretess och att övriga uppgifter om den enskildes personliga förhållanden omfattas av en stark sekretessreglering. I de flesta fall kommer postförsändelserna inte att utgöra allmänna handlingar. Den personuppgiftsbehandling som kommer att ske är alltså kraftigt begränsad.

Den som ansöker om skyddad folkbokföring eller anmäler behov av sekretessmarkering i folkbokföringen ska informeras om den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske inom ramen för förmedlingsverksamheten. Den enskilde har därmed möjlighet att ta ställning till om denne anser att personuppgiftsbehandlingen är godtagbar.

Personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering måste kunna nås av enskilda och myndigheter. Samtidigt ska dessa personer som utgångspunkt inte avslöja sina adressuppgifter. För- medlingen av postförsändelser får därmed ses som en nödvändig del av dessa personers skydd. Personer som inte anser att behand- lingen av personuppgifter är godtagbar kan vidta åtgärder för att styra kommunikationen för att minska behovet av att ta emot fysiska postförsändelser, se avsnitt 10.14. Personer som inte kan acceptera att förmedlingsmyndigheten behandlar dennes personuppgifter får överväga att avsäga sig den skyddade folkbokföringen eller sekretess- markeringen.

235

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

12.8Bedömning av stödet

för personuppgiftsbehandlingen

Bedömning: Den personuppgiftsbehandling hos Skatteverket och Post- och telestyrelsen som föranleds av förslagen i detta betänk- ande är förenlig med EU:s dataskyddsförordning. Personuppgifts- behandlingen hos Polismyndigheten är förenlig med brottsdata- lagen.

Personuppgifterna kan behandlas med stöd av befintliga regler. Det behöver därmed inte föreslås några kompletterande regler om behandlingen av personuppgifter.

Laglig grund för behandlingen av personuppgifter som föranleds av förmedlingen av postförsändelser

För att en personuppgiftsbehandling ska vara tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning9 krävs att åtminstone ett av villkoren i artikel 6.1 är uppfyllt. Artikeln innehåller de rättsliga grunder som finns för att få behandla personuppgifter. Personuppgiftsbehand- lingen inom folkbokföringsverksamheten sker i första hand med stöd av punkten e, dvs. att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (se prop. 2017/18:95, s. 45 och prop. 2022/23:41, s. 38 f.).

Personuppgiftsbehandlingen hos Skatteverket och Post- och tele- styrelsen, PTS, sker för att tillhandahålla en säker och effektiv post- förmedling till personer med skyddad folkbokföring eller sekretess- markering i folkbokföringen. Det bedöms vara en uppgift av allmänt intresse. Personuppgiftsbehandlingen är dessutom begränsad. Den omfattar endast uppgifter som behövs för att förmedla postförsänd- elserna samt uppgifter som behövs för att förhindra brott, för att postförsändelser ska kunna returneras till den ursprungliga avsändare eller för att uppfylla de krav som gäller vid hantering av allmänna handlingar. Det är en behandling som är nödvändig för att tillhanda- hålla denna postförmedling. Förutsättningarna i artikel 6.1 e är där- med uppfyllda.

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

236

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

För att behandlingen ska vara tillåten krävs enligt artikel 6.3 även att behandlingen fastställs i enlighet med unionsrätten eller enligt en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. I detta fall fastställs behandlingen genom författnings- förslagen i detta betänkande. De personuppgiftsansvariga omfattas av dessa regler. Personuppgiftsbehandlingen är alltså fastställd på riktigt sätt.

Behandlingen hos Polismyndigheten sker inte med stöd av EU:s dataskyddsförordning, utan med stöd av brottsdatalagen (2018:1177). Denna behandling grundar sig på att den är nödvändig för att Polis- myndigheten ska kunna utreda brott, se 2 kap 1 § brottsdatalagen.

Ovanstående grunder för hanteringen av personuppgifter om- fattar, förutom själva hanteringen hos den aktuella myndigheten, även att förmedlingsmyndigheten överlämnar uppgifter till PTS och Polismyndigheten när det är aktuellt. Denna hantering sker också med stöd av artikel 6.1 e. Förutsättningarna i artikel 6.3 är också uppfyllda i fråga om denna hantering.

De generella principerna om personuppgiftsbehandling

Av artikel 5.1 i EU:s dataskyddsförordning framgår ett antal gene- rella principer som gäller för all behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen. Det är den personuppgiftsansvarige som ansvarar för att kunna visa att dessa principer efterlevs (se artikel 5.2). De generella principerna är principerna om:

•laglighet, korrekthet och öppenhet

•ändamålsbegränsning

•uppgiftsminimering

•lagringsminimering

•riktighet

•integritet och konfidentialitet.

När det gäller lagligheten så har utredningen bedömt att personupp- giftsbehandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Den lagliga grunden finns därmed i artikel 6.1 e respektive i 2 kap. 1 § brottsdatalagen när det gäller den hantering som sker

237

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

hos Polismyndigheten. Behandlingen fastställs dessutom i nationell rätt genom förslagen i detta betänkande. Principen om laglighet är därmed uppfylld.

Även när det gäller principerna om korrekthet och öppenhet kan konstateras att personuppgiftsbehandlingen kommer att ske i enlig- het med den reglering som föreslås i detta betänkande och att den kommer att vara rättvis, skälig och rimlig i förhållande till den regi- strerade. Skatteverket ska dessutom informera den enskilde om vilken personuppgiftshantering som kan bli aktuell. Hanteringen uppfyller därmed kraven på korrekthet och öppenhet.

Som framgår ovan kommer behandlingen att ske utifrån vissa an- givna ändamål. Ändamålet är att tillhandahålla en säker och effektiv postförmedling till personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Risken för att personupp- gifterna kommer att hanteras på ett sätt som är oförenligt med detta ändamål bedöms som liten. Förmedlingsmyndigheten får inte heller vidta kontroller i förhållande till en viss slutlig mottagare om denne inte har samtyckt till det. Hanteringen bedöms därmed uppfylla kraven på ändamålsbegränsning.

När det gäller kraven på uppgifts- och lagringsminimering kan konstateras att personuppgiftshanteringen är begränsad till sådana situationer då en behandling är nödvändig för att det ska vara möjligt att befordra en postförsändelse till den slutliga mottagaren eller när den behövs för att uppfylla krav på diarieföring. Personuppgifts- behandlingen kan också behöva ske för att förhindra innehåll som kan orsaka skada på person eller egendom eller för att förhindra att förmedlingen används för brottslig verksamhet. Det är fråga om en personuppgiftshantering som hålls till ett minimum. Dessutom gäller bestämmelsen i artikel 5.1 e i EU:s dataskyddsförordning vid hanter- ingen av personuppgifter inom förmedlingsverksamheten. Den innebär att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjlig- gör identifiering av den registrerade under längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas.10 Principerna om uppgifts- och lagringsminimering bedöms därmed vara uppfyllda.

10Personuppgifterna får dock behandlas under en längre tidsperiod om det behövs för arkivändamål av allmänt intresse. Bestämmelsen innehåller även undantag som har med forskning och statistik att göra, se artikel 5.1 e i EU:s dataskyddsförordning.

238

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

Det ankommer på förmedlingsmyndigheten att se till att de uppgifter som används är riktiga och om nödvändigt uppdaterade. Principen om riktighet är alltså också uppfylld.

Hanteringen av uppgifter om skyddad folkbokföring är behörig- hetsstyrd hos Skatteverket i dag. Det innebär att endast vissa personer med särskild behörighet får ta del av uppgifterna. Motsvarande bör gälla inom förmedlingen av postförsändelser. Genom en behörighets- styrning säkerställs en lämplig säkerhet för personuppgifterna. Dess- utom ger det ett skydd mot otillåten behandling, förlust, förstöring eller skada av de personuppgifter som behandlas. Principen om inte- gritet och konfidentialitet är därmed uppfylld.

Förutom ovanstående skyddsåtgärder föreslår utredningen be- stämmelser om absolut sekretess för uppgifter om de särskilda post- försändelserna och ett starkt sekretesskydd för uppgifterna om en- skilds personliga förhållanden (se avsnitt 11.2). Dessutom föreslås att uppgifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren ska vara dolda för obehöriga (se avsnitt 10.9). Åtgärd- erna behövs mot bakgrund av de särskilda integritetsrisker som be- handlingen av dessa personuppgifter innebär. I och med dessa åtgärder bedöms personuppgiftshanteringen kunna ske på ett säkert sätt.

Stödet för behandlingen av den slutliga mottagarens personnummer

Som framgått ovan innebär förslagen i detta betänkande att upp- gifter om den slutliga mottagarens personnummer kommer att be- handlas. Av 3 kap. 10 § dataskyddslagen11 framgår att den enskildes personnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.

Utan förmedling av postförsändelser skulle det skydd för person- uppgifter som erhålls genom åtgärderna skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen urholkas. Behandlingen av uppgift om personnummer är vidare nödvändig för att identifiera den slutliga mottagaren så att postförsändelsen inte skickas till fel person. Personnumret behövs också för att identifiera vilka personer som har samtyckt till riktade kontroller. Utan användning av den slutliga mottagarens personnummer skulle det inte vara möjligt att

11Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

239

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

förmedla postförsändelser på ett säkert sätt. Dessutom föreslås att uppgifterna om den slutliga mottagaren ska döljas från exponering för obehöriga (se avsnitt 10.9). Behandlingen av den slutliga mot- tagarens personnummer kan vid en intresseavvägning mellan behovet av en säker identifiering och de integritetsrisker som detta innebär anses vara klart motiverad med hänsyn till ändamålet med person- uppgiftsbehandlingen.

Stödet för behandlingen av känsliga personuppgifter

Av artikel 9 i EU:s dataskyddsförordning framgår att utgångspunkten är att det är förbjudet att behandla vissa kategorier av personupp- gifter. Det handlar om sådana uppgifter som avslöjar bl.a. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförbund och uppgifter om hälsa eller sexualliv. Som framgått ovan kan uppgift om den ursprungliga avsändaren, tillsammans med uppgift om den slutliga mottagaren, innebära att sådana uppgifter behandlas. Det kan handla om kallelser från vården, brev från fackförbund eller från religiösa samfund och olika fören- ingar. Det förutsätter givetvis att det är möjligt att knyta uppgiften till den slutliga mottagaren eller någon annan fysisk person, dvs. att det över huvud taget är fråga om en personuppgift. I och med att uppgiften om den ursprungliga avsändaren finns på en postförsänd- else som innehåller uppgifter om den slutliga mottagaren, får det som utgångspunkt anses vara fråga om en personuppgift.

Uppgifter om avsändaren ska i normala fall inte dokumenteras. När det är fråga om postförsändelser som ska lämnas över till PTS eller Polismyndigheten behövs dock uppgiften vid hanteringen hos den mottagande myndigheten. Polismyndigheten behöver uppgiften för myndighetens brottsutredning. PTS behöver uppgiften för att kunna skicka tillbaka försändelsen till den ursprungliga avsändaren. Dessutom utgör dessa postförsändelser som utgångspunkt allmänna handlingar, vilket medför krav på dokumentation av uppgiften om den ursprungliga avsändaren hos förmedlingsmyndigheten. Samtidigt är det bara i vissa fall som uppgiften om den ursprungliga avsändaren innebär en behandling av känsliga personuppgifter. Omfattningen av behandlingen av sådana personuppgifter bedöms alltså vara mycket liten.

240

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

Ett av undantagen till förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter finns i artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning. Undantaget omfattar behandling av sådana uppgifter som är nöd- vändiga av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. I sådana fall måste dessutom behandlingen ske på grundval av unionsrätten eller med- lemsstaternas internationella rätt. Den måste vidare stå i propor- tion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

I 3 kap. 3 § dataskyddslagen finns närmare bestämmelser om be- handling av känsliga personuppgifter. Av dessa framgår att behand- ling får ske av en myndighet om uppgiften har lämnats till myndig- heten och behandling krävs enligt lag, om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende eller i annat fall, eller om behand- lingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. Vid behandling som sker enbart med detta stöd är det förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter.

Av förarbetena till dataskyddslagen framgår att bestämmelsen klargör att det är tillåtet för myndigheter att utföra sådan behand- ling av känsliga personuppgifter som krävs i myndigheternas verk- samhet som en direkt följd av offentlighets- och sekretesslagens och förvaltningslagens bestämmelser om hur allmänna handlingar ska hanteras, exempelvis genom krav på diarieföring och skyldighet att ta emot e-post. Myndigheter har även möjlighet att behandla personuppgifter utan koppling till ett visst ärende eller på grund av krav i annan lag. I sådana fall krävs att behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och att den personupp- giftsansvarige, i det enskilda fallet, gör en bedömning av om behand- lingen innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet (se prop. 2017/18:105, s. 194).

I detta fall följer behandlingen direkt av kraven i 5 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Behandlingen är dessutom nödvändig i Polismyndighetens brottsutredning och för att PTS ska kunna hantera försändelsen enligt reglerna om obeställ- bara brev i 2 kap. 9, 10, 12 och 13 §§ postlagen (2010:1045). Behand- lingen sker inte i större utsträckning än vad som är nödvändigt för

241

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

att uppfylla kraven i fråga om hanteringen av allmänna handlingar eller för att Polismyndigheten och PTS ska kunna hantera postför- sändelserna på ett ändamålsenligt sätt. Behandlingen bedöms därmed stå i proportion till det eftersträvade syftet och bedöms vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd.

Slutligen krävs även att behandlingen innehåller bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrer- ades grundläggande rättigheter och intressen. Förslaget på krav på åtgärder som hindrar exponering av uppgifter om den ursprungliga avsändaren utgör en sådan åtgärd. Utredningen föreslår också att det ska gälla absolut sekretess för uppgifter om den särskilda post- försändelsen, vilket inkluderar uppgiften om den ursprungliga av- sändaren. Dessutom innehåller 3 kap. 3 § andra stycket dataskydds- lagen ett förbud mot att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter som gäller inom förmedlingsverksamheten. Förmedlingsmyndigheten förutsätts även använda sig av behörighetsstyrning så att endast ett begränsat antal personer får hantera personuppgifterna.

Som framgår ovan fastställs hanteringen av personuppgifter i nationell rätt genom författningsförslagen i detta betänkande. Sammantaget bedömer utredningen att kraven i artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning är uppfyllda. Det finns därmed laglig grund för den behandling av känsliga personuppgifter som behövs inom förmedlingsmyndigheten och PTS.

När det gäller behandlingen hos Polismyndigheten är det tillåtet att behandla känsliga personuppgifter om det är nödvändigt för diarieföring eller om uppgifterna har lämnats i en anmälan och be- handlingen är nödvändig för myndighetens handläggning (se 2 kap. 11–13 och 2 §§ brottsdatalagen). Behandlingen av känsliga person- uppgifter är därmed tillåten även hos Polismyndigheten.

Stödet för behandlingen av uppgifter om lagöverträdelser

Av artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning framgår att behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöver- trädelser, eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1, endast får utföras under kontroll av myndighet. Behand- ling som sker utan kontroll av myndighet kan ändå medges om den

242

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för den registrerades rättigheter och friheter har fastställts. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får dock endast föras under kontroll av en myndighet.

Skatteverkets förmedlingsverksamhet föreslås få befogenhet att kontrollera så att postförsändelserna inte innehåller något som kan innebära risk för skada på person eller egendom, eller som kan utgöra ett led i en brottslig gärning. Om postförsändelserna misstänks ha ett otillåtet innehåll ska förmedlingsmyndigheten vidta lämpliga åt- gärder för att kontrollera om misstanken är befogad. Om misstanken kvarstår så ska Polismyndigheten underrättas. Förmedlingsmyndig- hetens åtgärder innebär dock ingen utredning av den misstänkta brottsligheten, utan handlar endast om att kontrollera om de för- hållanden som föranleder misstankarna är befogade eller inte.

Under tiden som förmedlingsmyndigheten hanterar postför- sändelsen har det som utgångspunkt inte inletts något rättsligt för- farande. Exakt var gränserna går för när en uppgift ska anses vara en uppgift om en lagöverträdelse enligt EU:s dataskyddsförordning är inte klarlagt, men Integritetsskyddsmyndigheten, IMY, har bedömt att uppgifterna måste ha uppnått en viss konkretionsgrad för att det ska vara fråga om en uppgift om en lagöverträdelse. En tillräcklig konkretionsgrad kan t.ex. ha nåtts om uppgifterna avser ett visst brott eller en viss brottskategori. En tillräcklig konkretionsgrad kan också ha nåtts om uppgifterna har sammanställts på ett sådant sätt att de motsvarar rekvisiten i en straffbestämmelse. Uppgifter om faktiska iakttagelser, eller passiv registrering av rena händelse- förlopp, innebär däremot i normala fall inte att det är fråga om upp- gifter om lagöverträdelser. 12

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att om det är fråga om en misstanke om brott, som kvarstår efter att förmedlingsmyndig- heten har vidtagit lämpliga åtgärder för att kontrollera om misstanken är befogad, så är det fråga om en förhållandevis konkret misstanke. Då bedöms uppgiften utgöra en uppgift om misstänkt lagöverträd- else enligt artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning.

Inom förmedlingsverksamheten kommer det alltså i viss utsträck- ning att behandlas uppgifter om lagöverträdelser som kan innefatta

12Se Integritetsskyddsmyndighetens rättsliga ställningstagande från den 8 december 2021

om innebörden av begreppet personuppgifter som innefattar brott i artikel 10 i dataskydds- förordningen, dnr IMYRS 2021:1, s. 15.

243

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

brott. När det är förmedlingsverksamheten som utför kontrollerna sker behandlingen av en myndighet i enlighet med de lagregler som föreslås i detta betänkande. Behandlingen är begränsad till att utreda om en misstänkt brottslighet är befogad. Om det visar sig att så är fallet ska förmedlingsmyndigheten underrätta Polismyndigheten som har befogenheter att vidta lämpliga åtgärder. Uppgifter om den särskilda försändelsen föreslås dessutom skyddas med absolut sekre- tess. Det ska inte heller upprättas några fullständiga register över fällande domar i brottmål. Behandlingen hos förmedlingsverksam- heten bedöms därmed vara tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning. Förmedlingsmyndigheten ska också kunna ta hjälp av en annan

myndighet eller av en enskild för att utföra de kontrollåtgärder som behövs. I sådana fall är den externa hanteringen begränsad till att avse själva kontrollåtgärden. Myndigheten eller den enskilde ska därefter lämna över resultatet av kontrollåtgärden till förmedlings- verksamheten som får ta ställning till om det finns anledning att misstänka att postförsändelsen har ett otillåtet innehåll och om det behöver vidtas några åtgärder för att kontrollera om misstanken är befogad. Vid sådan kontroll ska uppgifterna om den slutliga mot- tagaren och den ursprungliga avsändaren döljas för den externa aktören. Det blir därmed inte fråga om någon personuppgiftsbe- handling hos den externa aktören. Det blir alltså inte heller fråga om behandling av en uppgift om lagöverträdelse i den mening som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning.

Myndigheter och enskilda som bistår förmedlingsverksamheten med att vidta kontrollåtgärder bedöms därmed inte hantera person- uppgifter om misstänkta lagöverträdelser i den mening som avses i EU:s dataskyddsförordning.

Slutlig proportionalitetsbedömning

Som framgått ovan har behandling av personuppgifter bedömts vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Den lagliga grunden för behandling av personuppgifter finns alltså i artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning. Dessutom fastställs grunden för behandlingen i nationell rätt genom förslagen i detta betänkande, jfr artikel 6.3.

244

SOU 2025:90

Behandlingen av personuppgifter

Hanteringen omfattar uppgifter om den slutliga mottagarens personnummer, känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöver- trädelser. Behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser sker dock endast i mycket liten omfattning och endast när det är absolut nödvändigt. Behandlingen av uppgiften om den slutliga mottagarens personnummer är nödvändig för att kunna skicka postförsändelserna till rätt person. Personnumret ska dessutom skyddas för exponering för obehöriga.

All personuppgiftshantering kan sägas innebära någon form av integritetsintrång för den enskilde. När det gäller förmedlingen av postförsändelser innebär behandlingen dessutom särskilda integritets- risker eftersom uppgifterna kan användas av potentiella förövare som kan utsätta den enskilde för hot, våld eller allvarliga trakasserier. Dessutom har brev och andra förtroliga försändelser ett särskilt grundlagsskydd genom 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Av andra stycket i nyss nämnda paragraf är enskilda skyddade mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Utredningen har föreslagit ett antal begränsande åtgärder som ska säkerställa att personuppgiftshanteringen inte går längre än vad som är nödvändigt. I detta sammanhang kan särskilt lyftas fram att förmedlingsverksamheten enligt förslagen i detta betänkande är för- hindrad att ta del av innehållet i postförsändelserna. Därigenom säkerställs den grundlagsskyddade rätten till förtroliga försändelser. Dessutom får kontroller inte ske i förhållande till en viss slutliga mottagare om denne inte har samtyckt till detta. Därmed skyddas enskilda mot betydande intrång i den personliga integriteten genom övervakning och kartläggning utan samtycke. Dessutom föreslås absolut sekretess för uppgifter om särskilda postförsändelser och stark sekretess för andra uppgifter om enskilds personliga förhåll- anden.

Sammantaget bedöms personuppgiftsbehandlingen vara väl ägnad att uppfylla de behov som finns inom förmedlingen av postförsänd- elser. Den går inte längre än nödvändigt och de integritetsrisker som den innebär för enskilda motverkas genom de begränsande åtgärder som föreslås.

245

Behandlingen av personuppgifter

SOU 2025:90

Behandlingen sker för att tillhandahålla en säker och effektiv för- medling av postförsändelser för utsatta personer. Det får anses vara ett legitimt mål.

Personuppgiftsbehandlingen bedöms mot bakgrund av ovanstå- ende vara både nödvändig och proportionell. Några jämförbara alter- nativ som innebär mindre integritetsrisker har inte identifierats. Den personuppgiftsbehandling som sker med anledning av förslagen i detta betänkande bedöms därmed uppfylla kraven i EU:s dataskydds- förordning.

Behandlingen av uppgifter om misstänkt brottslighet hos Polis- myndigheten sker med stöd av brottsdatalagen (2018:1177). Behand- lingen skiljer sig inte från den behandling som normalt sker hos denna myndighet. Den bedöms därmed också uppfylla kravet på proportionalitet. Några alternativa sätt att hantera brottsmisstankar än att låta Polismyndigheten utreda dem bedöms inte finnas. Hanter- ingen av personuppgifter hos Polismyndigheten bedöms därmed uppfylla kraven i brottsdatalagen.

246

13Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

13.1Reglerna om myndigheters arkiv

Handlingsoffentligheten

Som framgår av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, har var och en som utgångspunkt rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får endast begränsas under vissa angivna förutsättningar som framgår av 2 kap. 2 § första stycket TF. Det handlar om när begräns- ningar krävs med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, intresset av att före- bygga och beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller av- lyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § TF). Handlingar är allmänna om de förvaras hos en myndighet och är att anse som in- komna eller upprättade hos myndigheten (2 kap. 4 § TF). Detsamma gäller minnesanteckningar och utkast m.m. som tas om hand för arkivering (2 kap. 12 § TF).

I 2 kap. 13 och 14 §§ TF finns undantag som innebär att handlingar som har inkommit eller upprättats hos en myndighet ändå inte utgör allmänna handlingar. I detta sammanhang är undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF av särskilt intresse. Det innebär att ett brev, ett telegram eller någon annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett med- delande inte utgör en allmän handling.

247

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

SOU 2025:90

Arkivlagen, arkivförordningen och Riksarkivets föreskrifter

För att handlingsoffentligheten ska kunna utnyttjas fullt ut behöver de allmänna handlingarna bevaras, hållas ordnade och vårdas så att allmänheten har möjlighet att ta del av dem. Det är bl.a. mot denna bakgrund som reglerna i arkivlagen (1990:782) tillkommit. Arkiv- lagen tillgodoser även behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (se 3 § nyss nämnd lag).

Arkivlagen är en ramlag som innehåller allmänt hållna regler för myndigheternas verksamheter. Lagen fylls ut genom regler i arkiv- förordningen (1991:446). För att konkretisera reglerna i arkivlagen och arkivförordningen har Riksarkivet meddelat föreskrifter och all- männa råd.

Riksarkivets generella föreskrifter och allmänna råd publiceras i Riksarkivets författningssamling (RA-FS). RA-FS 1991:11 innehåller föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter.

Dessa föreskrifter omfattar bl.a. regler om avgränsning och organi- sation av arkiv, arkivredovisning och gallring samt framställning, för- varing, skydd och överlämnande av handlingar.

Riksarkivet utfärdar även myndighetsspecifika föreskrifter och beslut (RA-MS). I dessa föreskrifter regleras frågor om bl.a. gallring, överlämnande, införlivande, utlån, bevarande samt undantag från de generella föreskrifterna. När Riksarkivet har fått bemyndigande att föreskriva om undantag från gallring meddelas sådana bestämmelser i serien RA-MS. Riksarkivet har t.ex. meddelat föreskrifter om gallring i folkbokföringsverksamheten hos Skatteverket (RA-MS 2018:38).

13.2Postförsändelserna utgör i normala fall inte några allmänna handlingar som ska bevaras

Bedömning: Postförsändelser som endast är under befordran om- fattas inte av några krav på bevarande. Detsamma gäller handlingar som har upprättats endast för en sådan befordran.

1Ändrade och omtryckta genom: RA-FS 1997:4, ändrade genom: RA-FS 2008:4, RA-FS 2012:1, RA-FS 2018:2, ändrade och omtryckta genom: RA-FS 2019:2, ändrade genom: RA-FS 2021:4, RA-FS 2021:5, RA-FS 2022:4, RA-FS 2024:1.

248

SOU 2025:90

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

Skälen för utredningens bedömning: Som framgått ovan har arkiv- reglerna tillkommit bl.a. för att säkerställa allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Som framgår av 3 § arkivlagen (1990:782) bildas myndigheternas arkiv av de allmänna handlingarna från myndighet- ens verksamhet samt minnesanteckningar och utkast m.m. som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, TF. Dessa handlingar omfattas av krav på att de ska bevaras, hållas ordnade och vårdas.

Kraven i arkivlagen, arkivförordningen och Riksarkivets före- skrifter gäller dock endast allmänna handlingar och minnesanteck- ningar, utkast m.m. som ska tas om hand för arkivering. Som framgår av avsnitt 11.1 har utredningen bedömt att undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF är tillämpligt på postförsändelser som är under befordran av förmedlingsmyndigheten. Det innebär att postförsändel- serna och de handlingar som upprättas av myndigheten med anled- ning av dessa inte utgör några allmänna handlingar. Det finns därmed inga krav på att de ska tas om hand för arkivering och bevaras. Utred- ningen har även bedömt att postförsändelser som skickas tillbaka direkt till den ursprungliga avsändaren av förmedlingsmyndigheten omfattas av undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 TF. Arkivreglerna utgör alltså inget hinder mot att lämna postförsändelsen till den slut- liga mottagaren eller returnera den till den ursprungliga avsändaren.

Undantaget i TF omfattar även handlingar som har upprättats endast för befordran av en postförsändelse. Sådana handlingar om- fattas alltså inte heller av något krav på bevarande.

249

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

SOU 2025:90

13.3Bestämmelserna om hanteringen

av postförsändelser utgör bestämmelser om avhändande i arkivlagens mening

Bedömning: De föreslagna bestämmelserna om att Skatteverket ska förmedla, returnera eller överlämna postförsändelserna till Post- och telestyrelsen utgör bestämmelser om avhändande i arkiv- lagens mening. Dessa försändelser omfattas inte av något krav på bevarande.

Bestämmelserna om beslag i rättegångsbalken utgör bestäm- melser om avhändande i arkivlagens mening för Skatteverket. Det finns därmed inte något krav på att Skatteverket bevarar försänd- elser som ska lämnas över med anledning av ett beslut om beslag.

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår ovan har utred- ningen bedömt att postförsändelser som är under befordran, och handlingar som har upprättats endast för befordran av en sådan post- försändelse, inte utgör allmänna handlingar eftersom de omfattas av undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen, TF. De omfattas därmed inte av kraven på bevarande i arkivlagen (1990:782).

Som framgår av avsnitt 10.11 föreslås att myndigheten i vissa fall ska lämna över postförsändelser till Post- och telestyrelsen, PTS. Post- försändelser som misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning ska föranleda en underrättelse till Polismyndigheten och hållas kvar i upp till 14 dagar i avvaktan på Polismyndighetens hantering. Under denna tid kan beslut i fråga om beslag enligt 27 kap. rättegångsbalken komma att fattas (se avsnitt 10.6 och 10.11). Utredningen har i av- snitt 11.1 bedömt att denna hantering faller utanför vad som kan anses vara en ren befordran.2 De postförsändelser som hanteras på detta sätt omfattas därmed inte av undantaget i TF och utgör som utgångspunkt allmänna handlingar eftersom de ha inkommit till myndigheten. Detsamma gäller handlingar som upprättas hos myndig- heten med anledning av hanteringen av dessa postförsändelser (jfr 2 kap. 4 § TF).

Som framgår av 3 § arkivlagen består myndigheternas arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana

2Se rättsfallet HFD 2019 ref. 29.

250

SOU 2025:90

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

minnesanteckningar, utkast m.m. som avses i 2 kap. 12 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Dessa handlingar är en del av det nationella kulturarvet och ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov.

I 10 § arkivlagen framgår de övergripande förutsättningarna för gallring. Det är ett undantag från reglerna om bevarande i 3 § arkiv- lagen. Vid gallring ska alltid beaktas att arkiven utgör en del av kultur- arvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskip- ningen och förvaltningen samt forskningens behov.

När det gäller statliga myndigheter är möjligheterna till gallring begränsade. Av 14 § arkivförordningen framgår att sådana myndig- heter endast får gallra allmänna handlingar i enlighet med föreskrifter eller beslut från Riksarkivet, om det inte finns särskilda gallringsföre- skrifter i lag eller förordning.

Postförsändelser som utgör allmänna handlingar ska alltså som utgångspunkt ingå i Skatteverkets arkiv och bevaras. Detsamma gäller sådana allmänna handlingar som har upprättats hos myndig- heten med anledning av hanteringen av sådana postförsändelser.

I praktiken skulle kravet på att bevara postförsändelserna bli oför- enligt med kravet på att lämna över dem till PTS. Detsamma gäller när Skatteverket ska lämna över postförsändelser med anledning av ett beslut om beslag. Dessutom saknar Skatteverket tillgång till inne- hållet i försändelserna som ska lämnas över. Av 12 § arkivlagen fram- går dock att statliga myndigheter i stället får avhända sig allmänna handlingar genom överlämnande om det sker med stöd av lag, för- ordning eller särskilt beslut från regeringen.

Utredningens förslag att postförsändelser som inte kan förmedlas till den slutliga mottagaren, eller returneras till den ursprungliga av- sändaren, ska lämnas över till PTS för hantering enligt reglerna om obeställbara brev innebär ett krav på avhändande. Bestämmelsen före- slås genom lag. Utredningen bedömer därmed att bestämmelsen om överlämnade till PTS utgör en bestämmelse om avhändande enligt 12 § arkivlagen. Skatteverket är alltså inte skyldigt att bevara dessa försändelser.

Försändelser som föranleder en underrättelse till Polismyndig- heten och som ska hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens

251

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

SOU 2025:90

hantering kan bli föremål för olika åtgärder. Om det fattas beslut om att försändelsen ska tas i beslag kan Skatteverket bli skyldigt att lämna över försändelsen. Bestämmelserna om beslag innebär i sådana fall ett krav på avhändande. Det innebär att reglerna om beslag i 27 kap. rättegångsbalken kan utgöra bestämmelser om avhändande enligt 12 § arkivlagen för Skatteverket. Försändelser som avhänds Skatteverket genom beslag behöver därmed inte bevaras av förmedlingsmyndig- heten.

När en försändelse inte tas i beslag, eller har tagits i beslag men återlämnats till Skatteverket, så ska myndigheten göra en ny bedöm- ning av om försändelsen ska förmedlas eller returneras. Några andra alternativ finns inte. Bestämmelserna om att försändelserna ska för- medlas, eller returneras till den ursprungliga avsändaren, utgör där- med också bestämmelser om avhändande av försändelserna. Dessa utgör också bestämmelser om avhändande enligt 12 § arkivlagen och innebär att Skatteverket inte behöver bevara dessa försändelser.

Sammantaget bedömer utredningen att bestämmelserna om att förmedla, returnera eller överlämna försändelserna till PTS innebär att Skatteverket inte behöver bevara postförsändelserna. Detsamma gäller postförsändelser som avhänds myndigheten genom beslag. Det är dessutom fråga om uppgifter som föreslås omfattas av absolut sekretess (se avsnitt 11.2). Det innebär att allmänheten ändå saknar rätt att få del av uppgifterna. Intresset av att bevara dem är därmed svagt (jfr 3 § tredje stycket arkivlagen).

13.4Hanteringen av andra allmänna handlingar inom förmedlingsverksamheten

Bedömning: Frågor om bevarande och gallring av andra allmänna handlingar än postförsändelser får regleras genom föreskrifter och beslut från Riksarkivet.

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår ovan utgör post- försändelser som endast är under befordran av Skatteverket, och handlingar som har upprättats av myndigheten endast med anledning av en sådan befordran, inte allmänna handlingar. De omfattas alltså inte av krav på arkivering och bevarande. När det gäller postförsänd- elser som ska lämnas över till Post- och telestyrelsen, PTS, eller som

252

SOU 2025:90

Bevarande, gallring och avhändande av allmänna handlingar

hålls kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering, så kan det däremot bli fråga om allmänna handlingar. Som framgår i avsnittet ovan finns dock bestämmelser om avhändande som innebär att det saknas krav på att Skatteverket ska bevara dessa postförsändelser.

Postförsändelser som hanteras inom förmedlingsverksamheten be- höver därmed inte bevaras.

Det kan dock finnas andra allmänna handlingar som behöver hanteras med anledning av Skatteverkets hantering av förmedlingen av postförsändelser. Det kan t.ex. vara fråga om handlingar som har upprättats av myndigheten med anledning av postförsändelser som inte omfattas av undantaget i 2 kap. 14 § första stycket 1 tryckfrihets- förordningen, TF. Det kan också vara fråga om upprättade myndig- hetsrutiner och andra handlingar som saknar samband med hanter- ingen av postförsändelser.

Sådana allmänna handlingar bör hanteras på samma sätt som hos andra statliga myndigheter. Det innebär att de får ingå i myndighetens arkiv enligt 3 § arkivlagen och hanteras enligt de föreskrifter som har meddelats av Riksarkivet, se särskilt RA-FS 1991:13 som innehåller föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter.

Dessutom kan Riksarkivet meddela särskilda myndighetsspecifika föreskrifter och beslut, RA-MS, för förmedlingsverksamheten om det skulle behövas.

3Ändrade och omtryckta genom: RA-FS 1997:4, ändrade genom: RA-FS 2008:4, RA-FS 2012:1, RA-FS 2018:2, ändrade och omtryckta genom: RA-FS 2019:2, ändrade genom: RA-FS 2021:4, RA-FS 2021:5, RA-FS 2022:4, RA-FS 2024:1.

253

14Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Den nya lagen och förordningen om förmedling av vissa postförsändelser ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Ändringarna i postlagen och offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft samtidigt som den nya lagen och förordningen.

Skälen för utredningens förslag: I dagsläget styrs förmedlingen av postförsändelser enbart av Skatteverkets interna rutiner. Myndig- hetens hantering saknar tydligt författningsstöd, vilket är problema- tiskt med hänsyn till legalitetsprincipen, jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen och 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900). Utredningen har också bedömt att bristen på författningsstöd är en bidragande orsak till problemet med bristande effektivitet och att den skapar osäkerhet för personer som behöver använda förmedlingen (se avsnitt 9.1). Frånvaron av särskilda regler om kontroll av post- försändelser och om sekretess för uppgifter som hanteras inom för- medlingsverksamheten innebär också risker för de slutliga mottag- arna. Mot denna bakgrund är det angeläget att den nya lagen och förordningen kan träda i kraft så snart som möjligt.

Skatteverket tillhandahåller redan i dag en förmedling av post- försändelser till personer med skyddad folkbokföring och sekretess- markering i folkbokföringen. Den nya lagen om förmedling av vissa postförsändelser innehåller i och för sig utökade kontrollbefogen- heter för Skatteverket, men den anpassning som det kan medföra för verksamheten bedöms kunna införas successivt även efter att den nya lagen och förordningen har trätt i kraft.

Post- och telestyrelsen hanterar redan i dag obeställbara brev. Förutsatt att regeringen inte väljer att föreskriva att även andra post- försändelser än brev ska omfattas av förmedling bedöms myndig-

255

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:90

hetens verksamhet, utan större anpassning, kunna hantera de krav som följer av den nya lagen om förmedling av postförsändelser.

Polismyndighetens verksamhet bedöms inte påverkas i någon väsentlig utsträckning.

För postbefordringsföretagen innebär ändringarna i postlagen (2010:1045) framför allt att det blir tydligare hur postförsändelser som är under förmedling ska hanteras. De nya reglerna bedöms inte innebära några väsentliga förändringar för dessa företag.

Med hänsyn till ovanstående och de återstående stegen i lagstift- ningsprocessen bedömer utredningen att den nya lagen och förord- ningen kan träda i kraft den 1 januari 2027. Detsamma gäller förslaget till ändringar i postlagen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

Den nya lagen och förordningen, samt ändringarna i postlagen och OSL, bedöms kunna tillämpas direkt vid ikraftträdandet. Det saknas därmed behov av övergångsbestämmelser.

256

15 Konsekvensanalys

15.1Problembeskrivning och målsättning

15.1.1Inledande lägesbild

Antalet personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmark- ering i folkbokföringen ökar stadigt från år till år. Under de senaste 10 åren har antalet mer än fördubblats och i maj 2025 omfattades cirka 35 000 personer av detta skydd.1 Av dessa personer uppskattas att ungefär en tredjedel har skyddad folkbokföring.2 Det finns inget som tyder på att antalet personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen kommer att minska.

I dagsläget omfattar Skatteverkets förmedling över 1,1 miljon försändelser årligen. Av dessa utgör omkring 90 procent brev från vårdinstanser, banker, myndigheter och företag m.m., 8 procent medlemstidningar och 3 procent rekommenderade brev och paket (se avsnitt 8.4.3). Förmedlingen av dessa försändelser tar ungefär

48årsarbetskrafter i anspråk hos Skatteverket.3

På postområdet finns en tydlig trend som innebär att brev med

skriftliga meddelanden ersätts av digital kommunikation. Under 2000-talet har i princip två av tre fysiska brev ersatts av digital kommunikation (se avsnitt 8.2.3.). I och med att en så stor andel av de postförsändelser som förmedlas består av brev så finns det förut- sättningar för en minskning av antalet postförsändelser. Det förut- sätter dock att myndigheter, vårdinstanser och företag utnyttjar den digitala tekniken. Det förutsätter också att enskilda vidtar åtgärder för att minska sitt behov av att ta emot fysiska postförsändelser. Det kan t.ex. handla om att ansluta sig till en digital brevlåda, sköta ären- den genom s.k. appar och hemsidor, använda tjänsterna e-faktura

1Enligt uppgifter från Skatteverket.

2Se Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter, s. 5.

3Se uppgifter inlämnade per mail från Skatteverket den 13 maj 2025.

257

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

och autogiro m.m. Även mer traditionella alternativ såsom telefon- samtal och fysiska besök kan många gånger ersätta förmedling av fysisk post (se avsnitt 10.14).

Det finns dock alltid en liten del av befolkningen som har svårt att ersätta förmedlingen av postförsändelser med digitala alternativ. Det handlar främst om äldre och personer med funktionsnedsätt- ningar eller språksvårigheter (se avsnitt 8.2.3). Det är därmed inte sannolikt att förmedlingen av postförsändelser helt kommer att er- sättas av digitala alternativ, åtminstone inte inom en överskådlig framtid.

Det finns ytterligare en faktor som bör beaktas. E-handeln har inneburit en ökning av behovet att ta emot postförsändelser som innehåller varor. Det gäller både s.k. paketbrev som väger högst 2 kg och tyngre paketförsändelser. Andelen paketbrev och paketförsänd- elser är dock fortfarande en ganska liten andel av postmarknaden (se avsnitt 8.2.4). Som framgått ovan är det endast omkring tre procent av de förmedlande postförsändelserna som bestod av rekommen- derade brev och paket. Utredningen har också bedömt att behovet av att ta emot andra postförsändelser än brev är mycket begränsat i dagsläget (se avsnitt 10.5). Det mesta talar för att e-handeln kommer att fortsätta att öka och att möjligheterna att handla i fysiska butiker kommer att minska. Behovet av att ta emot paketbrev och paket kommer alltså med stor sannolikhet att öka.

15.1.2Bristande effektivitet

Vid Riksrevisionens granskning framkom att förmedlingen av post- försändelser tar förhållandevis stora resurser i anspråk hos Skatte- verket. Trots det hinner personalen inte alltid förmedla posten samma dag som den kom in.4 Riksrevisionen bedömde också att förmed- lingen av reklamutskick och försändelser som går att komma åt digi- talt leder till att det tar längre tid för t.ex. räkningar och kallelser till vården att nå mottagarna.5

Vid Jämställdhetsmyndighetens intervjustudier med personer som lever med skyddade personuppgifter framkommer att dessa personer upplever många negativa konsekvenser till följd av att

4Riksrevisionens rapport från den februari 2024 Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet, s. 57.

5Ibid, s. 68.

258

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

försändelserna kom fram för sent eller inte kom fram alls. Det hand- lade om risker för att drabbas av betalningsanmärkningar, uteblivna läkarbesök eller förhindras att rösta i allmänna val m.m.6 Intervjuerna med ROKS och Unizon bekräftar också problemen med bristande effektivitet. Det kan ta två, eller i värsta fall tre veckor, innan post- försändelserna når mottagarna (se avsnitt 8.3).

Vid utredningens besök hos Skatteverket framkom att de rekom- menderade breven och paketen tar mycket resurser i anspråk trots att de till antalet är få. Vid Skatteverkets kontor i Göteborg finns t.ex. ett särskilt rum som är avsatt för att hantera dessa försändelser som inte sällan kan vara skrymmande. Medlemstidningarna som kommer in på stora lastpallar och behöver hanteras var för sig tar också mycket tid i anspråk (se avsnitt 8.4.3).

En annan bidragande orsak till tidsåtgången är att en stor del av Skatteverkets hantering sker helt manuellt. Det innebär att post- försändelser som skickas in till ett annat kontor behöver skickas vidare till rätt lokalkontor innan det kan förses med mottagarens adressuppgifter och skickas till den slutliga mottagaren. Dessutom behöver postförsändelserna hanteras ett flertal gånger av Skatte- verkets personal och postoperatören innan de kan nå den slutliga mottagaren. En annan orsak till att förmedlingen tar lång tid kan vara att postförsändelserna inte uppfyller Skatteverkets krav och måste skickas tillbaka till avsändaren för komplettering (se avsnitt 8.4.3).

15.1.3Bristande säkerhet

Vid en intervjustudie som Skatteverket genomförde under våren 2022 uppgav fler än var tredje person som levde med skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen att deras upp- gifter hade röjts. Orsaken till att personuppgifterna röjs varierar, men ofta är det inom vården, kommuner, domstolar och övriga rätts- väsendet som hanteringen brister. Det förekommer även att uppgifter röjs inom Skatteverkets förmedlingsverksamhet. Det har också framkommit att förmedlingen har använts för att skicka s.k. spår- sändare som kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig (se avsnitt 8.1.1).

6Jämställdhetsmyndighetens rapport från mars 2022 Skyddade personuppgifter – oskyddade personer, s. 31 f.

259

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

Frånvaron av regler om kontroll av postförsändelserna riskerar också att leda till att förmedlingen används för att skicka försänd- elser som riskerar att leda till skada på person eller egendom eller som på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning. Även om det i dags- läget saknas uppgifter om att detta har skett så är det ett välkänt problem inom posthanteringen i stort. Frånvaron av regler om kon- troll riskerar att skapa en otrygghet för de slutliga mottagarna, men även för Skatteverkets och postbefordringsföretagens personal (se avsnitt 8.1.3).

15.1.4Problemen med frånvaron av en författningsreglering

Som framgått ovan sysselsätter förmedlingen av postförsändelser omkring 48 personer hos Skatteverket. Det är alltså fråga om en förhållandevis stor verksamhet som sköts utan ett tydligt författ- ningsstöd.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas under lagarna. Det är ett uttryck för den s.k. legalitetsprincipen. Denna princip förtydligas genom 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) som innebär att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Mot denna bakgrund är det olämpligt att hanteringen av postförsänd- elser sker utan tydligt författningsstöd.

En författningsreglering skapar dessutom förutsättningar för en långsiktig verksamhet med löpande uppföljning. Utredningen har bedömt att frånvaron av en reglering är en bidragande orsak till problemet med ineffektivitet i förmedlingsverksamheten. Frånvaron av en tydlig reglering skapar dessutom en osäkerhet för personer som behöver skyddas genom förmedlingen av postförsändelser (se av- snitt 9.1).

15.2Vad händer om förmedlingen inte regleras?

Förmedlingen av postförsändelser föreslås även fortsättningsvis om- fatta personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Den reglering som föreslås i detta betänkande innebär alltså inte någon minskning av den personkrets som kan ta emot förmedlingspost jämfört med i dag. Regleringen innebär i och

260

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

för sig att förmedlingen som utgångspunkt endast ska omfatta brev (se avsnitt 10.5). Dessutom innebär den tydligare allmänna krav som ska gälla för varje postförsändelse (se avsnitt 10.9). Det kan innebära att förmedlingen inte längre kommer att belastas med tunga och skrymmande paket och att hanteringen av medlemstidningar och andra massutskick minskar. I och med att kraven blir tydligare kan antalet försändelser som behöver returneras till den ursprungliga avsändaren för kompletteringar också komma att minska något.

I dagsläget styrs förmedlingen av postförsändelser helt av Skatte- verkets interna rutindokument. I teorin skulle det kunna sägas inne- bära en stor frihet för Skatteverket att styra hur förmedlingen av postförsändelser ska gå till. Skatteverket skulle t.ex. kunna beslut att andra postförsändelser än brev inte ska förmedlas. Skatteverket skulle också kunna justera sina rutindokument så att det ställs högre krav på försändelserna. Genom informationsinsatser som riktar sig till myndigheter, privatpersoner och företag skulle Skatteverket dess- utom kunna öka användningen av digitala alternativ så att behovet av att förmedla postförsändelser minskar. Om Skatteverket skulle upphandla ett säkert system för att dela adressuppgifter avseende personer med skyddad folkbokföring mellan lokalkontoren, skulle myndighetens arbete också kunna effektiviseras. Dessa effektivitets- vinster skulle i teorin kunna uppnås även utan den reglering som föreslås i detta betänkande.

Samtidigt innebär ett tydligt uppdrag från regeringen bättre förut- sättningar för en långsiktig verksamhet med löpande uppföljningar. För att Skatteverket ska kunna tilldelas ett sådant uppdrag måste myndigheten ha rättsliga förutsättningar att genomföra det. I och med att myndigheter endast får vidta åtgärder som har stöd i rätts- ordningen förutsätter regeringsuppdraget också en reglering av själva förmedlingsverksamheten.

Den reglering som föreslås i detta betänkande är alltså en förut- sättning för att Skatteverkets ska kunna få ett tydligt uppdrag från regeringen att sköta förmedlingen av postförsändelser. Detta upp- drag är i sin tur en förutsättning för en långsiktig verksamhet med regelbundna uppföljningar som i sin tur skapar förutsättningar för en effektiv verksamhet. Även om det i teorin skulle vara möjligt att genomföra många åtgärder för att öka effektiviteten i förmedlings- verksamheten, så skapar ett tydligt uppdrag från regeringen tillsam- mans med en författningsreglering av förmedlingen helt andra förut-

261

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

sättningar för att förbättra effektiviteten i förmedlingsverksamheten. Utan förslagen i detta betänkande skulle med stor sannolikhet prob- lemen med den bristande effektiviteten kvarstå.

De viktigaste konsekvenserna av förslagen i detta betänkande är dock inte en ökad effektivitet, utan att Skatteverkets verksamhet upp- fyller det s.k. legalitetskravet i regeringsformen som är grundläggande för alla myndigheter och att säkerheten för de slutliga mottagarna ökar. Genom reglerna om kontroll av postförsändelserna får myndig- heten de befogenheter som krävs för att hindra att spårsändare och farligt innehåll når de slutliga mottagarna. De föreslagna sekretess- reglerna innebär också ett bättre skydd för uppgifterna om t.ex. den enskildes adress. De regler som föreslås i detta betänkande förhindrar alltså att potentiella gärningsmän får reda på var de slutliga mottagarna befinner sig och utsätter dem för hot, våld och allvarliga trakasserier. De hindrar också gärningsmän från att skicka försändelser som risk- erar att orsaka skada på person eller egendom. Den reglering som föreslås i detta betänkande är alltså en förutsättning för en säker för- medling av postförsändelser.

15.3Alternativa lösningar

För att åstadkomma en säker och effektiv förmedling av postförsänd- elser behövs någon form av reglering. Vilken personkrets och vilka försändelser som ska omfattas av förmedling är däremot inte helt givet.

Utredningen föreslår att det i första hand ska vara brev som om- fattas av förmedling (se avsnitt 10.5). I praktiken får det anses vara den lägsta möjliga nivån eftersom de slutliga mottagarna behöver kunna ta emot brev från enskilda, myndigheter och företag. Brev innefattar även vissa försändelser som innehåller varor och andra föremål, men i praktiken saknar förmedlingsmyndigheten möjlig- het att bedöma vad en försändelse har för innehåll. Det är därmed inte möjligt att införa begränsningar med avseende på försändel- sernas innehåll. Även brev som innehåller varor och andra föremål måste därmed tillåtas.

Ett alternativ som kan bli aktuellt i framtiden är att låta även andra postförsändelser, t.ex. tyngre paket, omfattas av förmedling. I dags- läget anser utredningen dock att behovet av detta inte är tillräckligt

262

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

stort för att motivera de kostnader som det skulle innebära för det allmänna. För att inte förslagen i betänkandet ska riskera att bli otids- enliga har utredningen dock föreslagit att regeringen ska kunna utöka förmedlingen till att även omfatta andra postförsändelser än brev.

När det gäller vilka personer som ska omfattas av förmedling av postförsändelser har utredningen valt att inkludera både personer med skyddad folkbokföring och personer med sekretessmarkering i folkbokföringen. Det motsvarar den förmedling som Skatteverket tillhandahåller i dag. Ett alternativ skulle kunna vara att endast låta personer med skyddad folkbokföring omfattas av förmedling av postförsändelser.

Om endast personer med skyddad folkbokföring skulle omfattas av förmedlingen av postförsändelser skulle personkretsen som kan ta emot sådana försändelser minska till ungefär en tredjedel jämfört i dag.7 Det skulle leda till en minskad belastning på förmedlingsverk- samheten och minskade kostnader för det allmänna. Det skulle dess- utom sannolikt kunna leda till en något snabbare hantering av post- försändelserna, vilket skulle vara positivt för personer med skyddad folkbokföring.

Nackdelen med en sådan lösning är att en stor del av dem som kan använda förmedlingen av postförsändelser i dag fråntas den möjligheten. Skälen till att personer har sekretessmarkering i folk- bokföringen varierar. Många har det för att inte utsättas för arbets- relaterat hot och våld (33 procent). Det kan exempelvis handla om åklagare eller poliser som behöver skydd från den organiserade brotts- ligheten. Det är också många personer som har sekretessmarkering på grund av hot och våld i nära relation (32 procent).8

Det rör sig alltså om personer som är i behov av samhällets skydd. För att inte skyddet för dessa personer ska försvagas har utredningen valt att föreslå att såväl personer med skyddad folkbokföring som personer med sekretessmarkering i folkbokföringen ska omfattas av förmedlingen av postförsändelser. Den bristande effektiviteten får hanteras genom informationsinsatser om hur man använder andra alternativ än fysisk post för att kunna ta emot information.

Om effekterna av Skatteverkets informationsinsatser skulle bli otillräckliga finns dock en risk för att belastningen på förmedlings-

7Ungefär en tredjedel av de personer som använder förmedlingen av postförsändelser i dag har skyddad folkbokföring, se Skatteverkets enkätstudie från december 2023 Att leva med skyddade personuppgifter, s. 5.

8Se avsnitt 4.3.

263

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

verksamheten på sikt kan bli för stor. I detta sammanhang bör fram- hållas att antalet personer med skyddad folkbokföring och sekretess- markering i folkbokföringen ökar stadigt från år till år. Det finns inte heller några tecken på att antalet personer som behöver skydd av sina personuppgifter kommer att minska. Det kan därför finnas skäl att utvärdera effekterna av regleringen av förmedlingen av post- försändelser och Skatteverkets informationsinsatser efter en viss tid. Behovet av att kunna ta emot fysiska postförsändelser kan också ha förändrats. Det kan därmed finnas skäl att återvända till frågan om vilken personkrets som ska kunna använda förmedling av fysiska postförsändelser.

15.4Utredningens förslag

15.4.1Den föreslagna lagen och förordningen om förmedling av vissa postförsändelser

Utredningen föreslår att det är Skatteverket som även fortsättningsvis ska tillhandahålla förmedlingen av postförsändelser. Den ska omfatta personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folk- bokföringen. Det ska införas ett krav på att förmedlingen ska omfatta brev som befordras genom postverksamhet. Regeringen ska dock ges möjlighet att öppna upp för en förmedling som även omfattar andra postförsändelser än brev som förmedlas genom postverksamhet.

Utredningen föreslår även vissa allmänna krav som måste vara upp- fyllda för att en postförsändelse ska kunna förmedlas. Postförsänd- elsen ska innehålla nödvändiga uppgifter om den ursprungliga avsänd- aren och den slutliga mottagaren. Dessutom ska uppgifterna döljas för obehöriga och försändelsens innehåll ska skyddas från insyn. Om det är fråga om mindre avvikelser kan en postförsändelse förmedlas trots att den inte uppfyller dessa krav. Regeringen ska kunna delegera till Skatteverket att meddela närmare föreskrifter om de allmänna kraven.

Postförsändelser som misstänks kunna avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig, som kan orsaka skada på person eller egendom, eller som på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning, ska inte förmedlas till den slutliga mottagaren. När det framkommer misstanke om att en försändelse utgör ett led i en brottslig gärning ska en underrättelse göras till Polismyndigheten. Skatteverket ska

264

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

hålla kvar postförsändelse i upp till 14 dagar i avvaktan på Polis- myndighetens hantering. Om en postförsändelse tas i beslag får den hanteras enligt reglerna i 27 kap. rättegångsbalken.

Skatteverket ska få genomföra de kontroller som behövs för att förhindra att försändelser som bryter mot säkerhetskraven förmedlas, men får inga befogenheter att öppna försändelserna eller att vidta andra åtgärder som innebär att myndigheten får del av skriftliga med- delanden. Skatteverket får inte heller vidta riktade kontroller som innebär övervakning eller kartläggning av en slutlig mottagares per- sonliga förhållanden om inte denne har lämnat samtycke till sådana kontroller.

Postförsändelser som inte kan skickas till den slutliga mottagaren ska som utgångspunkt skickas tillbaka till den ursprungliga avsänd- aren efter att eventuella uppgifter om den slutliga mottagaren har tagits bort eller gjorts oläsliga. Försändelser som inte kan returneras till den ursprungliga avsändaren ska skickas till Post- och telestyr- elsen, PTS.

15.4.2Förslaget till ändring i postlagen

Utredningen föreslår även vissa anpassningar av postlagen (2010:1045). Reglerna om obeställbara brev i 2 kap. 9–13 §§ föreslås även kunna gälla andra postförsändelser än brev, om regeringen föreskriver om att sådana postförsändelser ska omfattas av förmedling. Postförsänd- elser som omfattas av förmedling ska dock inte skickas till den slut- liga mottagaren. Undersökningen ska enbart syfta till att returnera försändelsen till den ursprungliga avsändaren.

Förslagen innebär att PTS kan använda sina befogenheter att öppna och genomsöka postförsändelser som varken kan förmedlas eller skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren. Försändelser som trots denna undersökning förblir obeställbara får förstöras, säljas eller skänkas bort av PTS.

265

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

15.4.3Förslaget till ändring i offentlighets- och sekretesslagen

Utredningen föreslår att det ska gälla absolut sekretess för upp- gifter om en särskild postförsändelse. Det omfattar uppgifter om den ursprungliga avsändaren, den slutliga mottagaren och uppgifter som utgör en del av försändelsens innehåll. Dessa uppgifter ska inte lämnas ut, förutom till den slutliga mottagaren eller den ursprungliga avsändaren. Uppgifter om den slutliga mottagarens adress får dock inte lämnas ut till den ursprungliga avsändaren.

När det gäller andra uppgifter om den enskildes personliga förhåll- anden, ska de endast kunna lämnas ut om det står klart att uppgift- erna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

För att förmedlingen ska kunna fungera behöver förmedlingsverk- samheten tillgång till vissa uppgifter om den slutliga mottagaren. Det föreslås därför att det införs sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sådana uppgifter ska kunna lämnas över från Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet till Skatteverkets förmedlings- verksamhet. I och med att det blir fråga om två självständiga verk- samhetsgrenar behövs dessa bestämmelser för att uppgifterna ska kunna lämnas över utan hinder av sekretess.

15.5Konsekvenser för enskilda

15.5.1Säkerheten och förutsägbarheten för de slutliga mottagarna ökar

Förslagen påverkar i första hand personer med skyddad folkbok- föring och sekretessmarkering i folkbokföringen. Framför allt bedöms säkerheten för dessa personer öka genom att Skatteverket ges möjlig- het att kontrollera att försändelserna inte innehåller s.k. spårsändare eller på annat sätt riskerar att avslöja var den slutliga mottagaren be- finner sig. Säkerheten bedöms även öka genom att Skatteverket får kontrollera att postförsändelser inte riskerar att leda till skada på person eller egendom eller på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning. Om det framkommer sådana risker ska Skatteverket kontakta

266

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

Polismyndigheten och hålla kvar postförsändelsen i upp till 14 dagar i avvaktan på Polismyndighetens hantering.

De föreslagna sekretessreglerna bedöms bidra till en ökad säkerhet för dessa personer eftersom de förhindrar att uppgifter om bl.a. den enskildes adress röjs för potentiella gärningsmän. Sammantaget inne- bär förslagen i betänkandet att det skapas en tydlig ordning för han- teringen av förmedlingspost hos Skatteverket, postbefordringsföre- tagen och PTS som ökar säkerheten för personer med skyddad folk- bokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen.

Den föreslagna regleringen skapar dessutom en förutsägbarhet och en tydlighet som saknas i dag. Genom de allmänna kraven och de verkställighetsföreskrifter som ska tas fram av Skatteverket kommer det att bli tydligt vilka krav som behöver vara uppfyllda för att en försändelse ska kunna förmedlas.

15.5.2På sikt bedöms förslagen kunna minska negativa konsekvenser för de slutliga mottagarna på grund av långsam postgång

Förslagen i detta betänkande innebär att Skatteverket på ett tydligt sätt tilldelas uppgiften att sköta förmedlingen av postförsändelser och att verksamheten regleras. Det bedöms skapa förutsättningar för en effektivare verksamhet på sikt. I och med en effektivisering av verksamheten kan tiden som det tar för postförsändelserna att nå de slutliga mottagarna förkortas, vilket skulle kunna minska negativa konsekvenser i form av betalningsanmärkningar, uteblivna läkarbesök m.m. för de slutliga mottagarna. På kort sikt bör dock dessa negativa konsekvenser framförallt kunna motverkas genom att Skatteverket informerar myndigheter, enskilda och företag om alternativ till förmedling av fysisk post. Förändrade arbetssätt hos Skatteverket, t.ex. genom användning av säkra digitala system för att dela adressuppgifter mellan lokalkontor, bedöms också vara en åtgärd som kan bidra till en snabbare posthantering eftersom det skulle kunna minska behovet av att skicka försändelserna mellan lokalkontoren.

267

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

15.5.3Den enskildes möjligheter att ta emot tyngre försändelser och massutskick begränsas

Som framgår av avsnitt 10.5 föreslås att förmedlingen av postför- sändelser ska begränsas till att i första hand omfatta brev som för- medlas genom postverksamhet. Kravet på att förmedlingen i första hand ska omfatta brev innebär att enskildas möjligheter att använda förmedlingen för att köpa tyngre varor genom e-handeln begränsas jämfört med i dag. Dessutom begränsas möjligheterna för enskilda att välja andra distributionssätt än leverans genom ett befordrings- företag som innehar tillstånd att bedriva postverksamhet.

Detta innebär vissa begränsningar för enskildas möjligheter att e-handla. Samtidigt innebär det att förmedlingen kan koncentreras till viktigare försändelser såsom t.ex. myndighetspost och kallelser från vårdinrättningar. Det minskar dessutom kostnaderna för Skatte- verkets hantering. Sammantaget anser utredningen att de positiva konsekvenserna överväger de negativa.

De allmänna kraven kan innebära att antalet s.k. massutskick av adresserad reklam och medlemstidningar kommer att minska efter- som kraven som behöver uppfyllas kommer att vara högre ställda.

Det kan innebära att personer som använder förmedling av postför- sändelser i viss mån kan komma att behöva leta efter motsvarande information på internet. Å andra sidan innebär de allmänna kraven att uppgifter om de ursprungliga avsändarna ska döljas. Uppgifter om de ursprungliga avsändarna kan t.ex. avslöja medlemskap i fack- förening eller uppgifter om den enskildes hälsa, som tillsammans med uppgifter om den slutliga mottagaren kan utgöra s.k. känsliga personuppgifter enligt EU:s dataskyddsförordning9 . Skyddet för den slutliga mottagarens personliga integritet höjs därmed genom förslagen i betänkandet.

268

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

15.5.4Särskilt om förslagens påverkan på utsatta kvinnor och barn

Ungefär 80 procent av de som använder förmedlingen av postför- sändelser utgörs av kvinnor och barn som söker skydd från tidigare närstående (jfr avsnitt 4.3). Särskilt de som lever med skyddad folk- bokföring är en utsatt grupp som upplever sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med ett genomsnitt av befolkningen. Det handlar dess- utom om en grupp med sämre ekonomiska förutsättningar jämfört med andra. Många upplever stress och utanförskap och det har fram- kommit att föräldrar är oroliga för att deras barn inte ska få den hjälp de behöver på grund av att de lever med skydd (se avsnitt 4.4).

Förslagen i detta betänkande förväntas leda till att uppgifter om de slutliga mottagarna röjs i mindre utsträckning jämfört med i dag. Röjda uppgifter innebär ofta att den enskilde riskerar att utsättas för hot och våld. Förslagen i detta betänkande förväntas leda till att kvinnor och barn med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen får ett starkare skydd mot att utsättas för hot och våld från tidigare närstående och kriminella grupperingar.

Förslagen förväntas också bidra till att dessa kvinnor och barn behöver flytta i mindre utsträckning jämfört med i dag. Det inne- bär positiva effekter såväl socialt som ekonomiskt för dessa personer. Barn som upprepade gånger behöver bryta upp från en känd tillvaro och etablera sig på nytt riskerar att drabbas särskilt negativt efter- som de får svårt att knyta kontakter med jämnåriga. Dessutom kan deras skolgång påverkas negativt av upprepade skolbyten. En otrygg uppväxt riskerar också att leda till en rad problem senare i livet.

Upprepade flyttar kan också vara en stor ekonomisk belastning för ensamstående med barn. Kostnader för dubbla boenden, trans- port av bohag, flyttstädning och nya abonnemang för el, bredband

m.m.kan ofta uppgå till förhållandevis stora belopp. Upprepade flyttar kan också innebära svårigheter att hitta en försörjning. Genom förslagen i detta betänkande förväntas dessa negativa konsekvenser minska.

Förslagen i detta betänkande skapar dessutom en större tydlig- het och förutsägbarhet kring hanteringen av postförsändelser för den enskilde. Kraven som ska uppfyllas för att en försändelse ska förmedlas kommer att framgå tydligt av den föreslagna lagen och Skatteverkets föreskrifter. Dessutom får den enskilde lättare att

269

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

överblicka hur förmedlingen går till. Det kan i sig leda till en ökad trygghet, särskilt för de kvinnor och barn som är beroende av för- medlingen av postförsändelser för att kunna ta emot myndighets- post, kallelser från vården och räkningar m.m.

15.5.5Särskilt om förslagens påverkan på skyddet mot repressalier från kriminella grupperingar

Förmedlingen av postförsändelser har också betydelse för samhällets skydd av personer som riskerar att utsättas för repressalier av olika kriminella grupperingar. Det kan t.ex. handla om personer som har vittnat mot den organiserade brottsligheten. Det kan också handla om personer som arbetar inom rättsväsendet med att utreda och lag- föra brott. En stor grupp som använder förmedlingen av postförsänd- elser utgörs av personer som arbetar som åklagare eller poliser (jfr avsnitt 4.3).

Som framgått ovan bedöms förslagen i detta betänkande kunna motverka att uppgifter om dessa personer röjs. Regleringen bedöms dessutom i sig öka förutsägbarheten och tryggheten för dessa per- soner. I förlängningen kan detta leda till positiva effekter för sam- hällets möjligheter att motverka brott.

15.5.6Särskilt om förlagens påverkan på enskildas personliga integritet

Regleringen som föreslås i detta betänkande ökar Skatteverkets möjligheter att kontrollera postförsändelserna. Det skulle i viss mån kunna sägas påverka den ursprungliga avsändarens och den slutliga mottagarens personliga integritet negativt. Dessa effekter begränsas dock genom att Skatteverket saknar befogenheter att öppna postförsändelserna och ta del av innehåll i form av t.ex. skrift- liga meddelanden. Dessutom krävs ett medgivande för att myndig- heten ska få vidta riktade kontroller som innebär övervakning eller kartläggning av en slutlig mottagares personliga förhållanden. Dess- utom innebär de allmänna kraven att uppgifter om den ursprungliga avsändaren döljs. Dessa uppgifter kan avslöja uppgifter om t.ex. med- lemskap i fackförbund eller om den enskildes hälsostatus som till- sammans med uppgifter om den slutliga mottagaren kan utgöra s.k.

270

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

särskilt känsliga personuppgifter enligt EU:s dataskyddsförord- ning. Förslagen i detta betänkande får därmed anses innebära ett starkare skydd för den personliga integriteten för den slutliga mot- tagaren och den ursprungliga avsändaren.

15.6Konsekvenser för Skatteverket

15.6.1Förutsättningarna för en långsiktig uppföljning förväntas öka effektiviteten på sikt

Utredningen föreslår att Skatteverket ska utses av regeringen att tillhandahålla en säker och effektiv förmedling av postförsändelser (se avsnitt 10.3). Skatteverket tillhandahåller redan i dag en förmed- ling av postförsändelser, bl.a. eftersom förmedlingen behövs för att personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folk- bokföringen ska kunna ta emot postförsändelser utan att avslöja sina adressuppgifter. Myndigheten har dock inte tilldelats denna uppgift av regeringen. Förmedlingen styrs inte heller genom författning, utan av myndighetens interna rutiner.

Genom att Skatteverket på ett tydligt sätt tilldelas uppgiften att hantera förmedlingen av postförsändelser till dessa mottagare skapas bättre förutsättningar för en långsiktig uppföljning av verksamheten. Dessutom innebär förslagen att myndigheten ges ett tydligt stöd i rättsordningen för sin förmedling av postförsändelser. Det innebär att myndighetens hantering blir förenlig med kravet på legalitet i

1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen och 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900). Sammantaget bedöms detta på sikt kunna leda till en effektivare förmedlingsverksamhet.

15.6.2Minskningen av paket och massutskick leder till kostnadsbesparingar för Skatteverket

Kostnadsbesparingar med anledning av förslaget om att begränsa förmedlingen till brev

Utredningen föreslår att förmedlingen som utgångspunkt endast ska omfatta brev. Av de cirka en 1,1 miljon försändelser som för- medlas av Skatteverket per år utgör cirka 90 procent brev. Volym- mässigt innebär alltså förslagen i detta betänkande inte några stora

271

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

förändringar. Samtidigt innebär dessa begränsningar ändå vissa lättnader för Skatteverket.

I och med att förmedlingen begränsas till brev kommer Skatte- verket inte längre behöva ta emot tunga och skrymmande paket. I dagsläget hanterar två personer paketen och de rekommenderade breven i ungefär tre till fyra timmar per dag. Under 2024 hanterades över 18 000 rekommenderade brev och omkring 1 000 paket på detta sätt.10 Dessutom innebär hanteringen av skrymmande paket behov av lokalyta för myndigheten.

Om utredningens förslag genomförs kommer hanteringen av tunga och skrymmande paket att upphöra. Däremot kommer myndig- heten även fortsättningsvis att behöva hantera rekommenderade brev. Även om paketen är betydligt färre än de rekommenderade breven så är de inte sällan stora och skrymmande. De är dessutom svåra att sortera och hantera på ett effektivt sätt. Av de cirka sju timmar som Skatteverkets hantering av rekommenderade brev och paket tar i anspråk per dag uppskattar utredningen att omkring fyra timmar kan gå åt till paketen.

I och med att Skatteverket inte längre behöver förmedla paket så minskar även myndighetens portokostnader. Som framgått ovan är det omkring 1 000 paket som förmedlas årligen. En del av dessa är ställda till slutliga mottagare som har skyddad folkbokföring. De behöver ofta omfördelas internt inom Skatteverket innan de kan nå den slutliga mottagaren. För dessa behöver porto betalas flera gånger.

Uppskattningsvis skickas de cirka 1 000 paketen i snitt 1,25 gånger. Om portot uppgår till 200 kronor så innebär förslaget en kostnads- besparing på cirka 250 000 kronor (1 000 × 1,25 × 200).

Kostnadsbesparingar med anledning av minskningen av hanteringen av massutskick

En annan kategori av försändelser som innebär en belastning för förmedlingsverksamheten är massutskick i form av t.ex. adresserad reklam och olika medlemstidningar. De kommer in på stora lastpallar och måste hanteras var för sig av Skatteverkets personal. Utredningen föreslår inte något förbud mot förmedling av sådana försändelser (se avsnitt 10.10). Däremot måste dessa försändelser, på samma sätt som

10Uppgifter inlämnade av Skatteverket per mail den 13 maj 2025.

272

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

andra försändelser som hanteras inom förmedlingsverksamheten, uppfylla vissa säkerhetskrav.

Kravet på att förmedlingen ska ske genom postverksamhet inne- bär att de ursprungliga avsändarna måste använda en postoperatör som innehar tillstånd att bedriva en sådan verksamhet. Dessutom måste varje försändelse vara utformad på ett sådant sätt att den upp- fyller de allmänna kraven. Det innebär bl.a. att uppgifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren måste döljas från obehöriga och att försändelsens innehåll ska skyddas från insyn. Som framgår av författningskommentaren till 5 § i den föreslagna lagen om förmedling av vissa postförsändelser måste varje försänd- else uppfylla de allmänna kraven. Det ska alltså inte vara tillåtet att dölja uppgifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren genom att förpacka försändelser som ska till olika slut- liga mottagare i ett gemensamt emballage. I och med att de ursprung- liga avsändarna behöver se till att varje enskild försändelse uppfyller kraven bedöms intresset av att använda förmedlingen för massutskick kan komma att minska. Det innebär i sin tur en minskad arbetsbörda för Skatteverkets personal. Som framgår av avsnitt 8.4.3 består ungefär 80 000 av försändelserna av utskick av medlemstidningar

m.m.Uppskattningsvis bedömer utredningen att förslagen kommer att innebära att dessa försändelser minskar till cirka 30 000. Det inne- bär en minskning med cirka 50 000 försändelser per år.

Förmedlingen av postförsändelser uppgår till över 1,1 miljon försändelser per år. En minskning med 50 000 försändelser utgör en minskning med omkring 5 procent av det totala antalet försänd- elser som hanteras. I dagsläget är det 48 årsarbetskrafter hos Skatte- verket som arbetar med att förmedla postförsändelser. En minskning med fem procent motsvarar cirka 2,4 årsarbetskrafter.

Denna minskning innebär också minskade portokostnader. Porto- kostnaden för tidningar och andra massutskick uppskattas till cirka 20 kronor per utskick. Försändelser som ska till personer som har skyddad folkbokföring behöver fördelas internt inom Skatteverket innan de kan skickas till den slutliga mottagaren. Om försändelserna behöver skickas i snitt 1,25 gånger uppgår de minskade portokostnad- erna till omkring 1 250 000 kronor (50 000 × 1,25 × 20).

273

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

15.6.3Skatteverkets ökade kontrollbefogenheter leder till ökade kostnader

Utredningen föreslår att Skatteverket ska få vidta de åtgärder som behövs för att förhindra att otillåtna försändelser förmedlas till de slutliga mottagarna. Med otillåtna försändelser avses försändelser som misstänks kunna avslöja var de slutliga mottagarna befinner sig eller som misstänks kunna orsaka skada på person eller egendom eller som på annat sätt misstänks utgöra ett led i en brottslig gärning. Dessa ökade befogenheter förväntas innebära ökade kostnader för myndigheten.

Skatteverket har i sitt budgetunderlag för 2025–2027 uppskattat att kontrollerna kommer att kosta mellan 14 och 19 miljoner kronor under de fyra första åren. Det innebär en kostnad på omkring fyra miljoner kronor per år.

I dagsläget är det känt att postförsändelser som är under förmed- ling har innehållit spårsändare.11 Myndighetens kontroller bör därmed utformas så att de kan upptäcka sådan utrustning. När det gäller före- komsten av utrustning som misstänks kunna orsaka skada på person eller egendom, eller som annars utgör ett led i en brottslig gärning, är läget mer osäkert. Det har inte framkommit att det förekommer sådana postförsändelser inom förmedlingen i dag. Å andra sidan är det känt att det förekommer sådana postförsändelser i det vanliga postflödet (se avsnitt 8.1.3). Incitamentet att skada mottagare av förmedlingspost får dessutom antas vara större jämfört med andra personer som tar emot postförsändelser.

Mot bakgrund av vad som är känt kring innehållet i försändelserna bedömer utredningen att Skatteverkets kontroller i första hand bör inrikta sig mot att upptäcka s.k. spårsändare. När det gäller sådant innehåll är personalens egna iakttagelser och information från t.ex. den slutliga mottagaren värdefull. Kontrollerna kan också behöva kompletteras med viss teknisk utrustning och utbildning av perso- nalen.

I vissa situationer skulle myndigheten behöva ha möjlighet att använda mer komplicerade kontrollmetoder såsom t.ex. genomsök- ning med hundförare eller användning av avancerad röntgenutrust- ning. Utredningen bedömer dock att det handlar om undantagsfall.

11Programmet Kaliber i Sveriges radio Farlig post – skyddade adresser avslöjas med gps-sändare https://sverigesradio.se/artikel/har-kan-du-lasa-programmet--17 hämtad 2024-03-22.

274

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

Skatteverket behöver alltså ha en beredskap för mer avancerade kon- troller när det är motiverat utifrån säkerhetsläget. Skatteverket kan därmed behöva ingå överenskommelser med andra myndigheter om bistånd med sådana mer avancerade kontroller. Det kan också vara motiverat att köpa in dessa tjänster från ett säkerhetsföretag.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att Skatteverkets kon- troller i dagsläget bör inrikta sig mot att upptäcka s.k. spårsändare och att skapa en beredskap för att kunna sätta in mer avancerade kontroller när det bedöms motiverat med anledning av säkerhets- läget. Enligt utredningens bedömning föranleder det en kostnad på i snitt omkring 3,5 miljoner kronor årligen för Skatteverket de fyra första åren för inköp av teknisk utrustning, utbildning av myndig- hetens personal och beredskap och genomförande av mer avancerade kontroller. Efter denna övergångsperiod bedöms de löpande kostnad- erna för kontroller kunna sjunka till omkring 2 miljoner kronor per år för att bibehålla myndighetens förmåga att förhindra spårsändare samt beredskap och genomförande av mer avancerade kontroller.

15.7Finansiering av kostnaderna för Skatteverket

I dagsläget tillhandahåller Skatteverket en förmedling av postför- sändelser till personer med skyddad folkbokföring och sekretess- markering i folkbokföringen som finansieras inom befintliga ramar. Genom förslagen i detta betänkande tilldelas myndigheten på ett tydligt sätt uppgiften att hantera förmedlingen av postförsändelser. Uppgiften motsvarar i stort sett den förmedling som redan sker i dag. Utredningen anser därmed att utgångspunkten ska vara att förmed- lingen finansieras utifrån befintliga medel som tilldelas Skatteverket.

Som framgått ovan medför dock de ökade kontrollbefogenheterna en kostnad på omkring 3,5 miljoner kronor per år de första fyra åren. Samtidigt innebär förslagen även kostnadsbesparingar. I och med att myndigheten inte längre behöver hantera stora och skrymmande paket förväntas myndighetens hantering av postförsändelser minska med fyra timmar per dag, vilket motsvarar en halv årsarbetskraft. Portokostnaderna förväntas minska med 250 000 kronor per år.

I och med de allmänna kraven förväntas myndighetens hantering av massutskick i form av adresserad reklam och medlemstidningar minska med omkring 50 000 försändelser. Det uppskattas också

275

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

innebära en minskning av myndighetens hantering som uppskattas till omkring 2,4 årsarbetskrafter. Besparingen i form av portokost- nader förväntas uppgå till omkring 1 250 000 kronor.

Sammantaget innebär förslagen kostnadsbesparingar som uppgår till cirka 2,9 årsarbetskrafter och minskade portokostnader med om- kring 1,5 miljoner kronor per år. Utredningen bedömer att dessa kostnadsbesparingar motsvarar de kostnadsökningar som förslagen om ökade kontrollbefogenheter genererar.

Som framgått ovan finns dock en tydlig trend där antalet personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokför- ingen ökar från år till år. Det skulle i sin tur kunna leda till en ökning av antalet postförsändelser som behöver förmedlas. Det skulle kunna leda till att förmedlingen av postförsändelser tar större kostnader i anspråk jämfört med i dag.

Åandra sidan utgör omkring 90 procent av postförsändelserna brev. Möjligheterna att ersätta dessa med andra former av kommuni- kation, t.ex. användning av digitala brevlådor, bedöms vara förhåll- andevis goda. Dessutom har det framkommit att myndigheter ofta använder förmedling till personer med sekretessmarkering trots att de har tillgång till den enskildes adressuppgifter (se avsnitt 10.15). Genom att myndigheter förmås att skicka försändelserna direkt till den enskilde kan behovet av förmedling av postförsändelser begränsas.

Även om antalet personer som omfattas av förmedling av post- försändelser med stor sannolikhet kommer att öka så bedöms det finnas goda möjligheter att motverka att det leder till en ökning av antalet postförsändelser som behöver hanteras inom förmedlings- verksamheten. I detta sammanhang är information till myndigheter, företag och utsatta personer av stor betydelse (se avsnitt 10.16).

Dessutom förväntas regleringen i sig innebära bättre förutsättningar för en långsiktig uppföljning av förmedlingsverksamheten, vilket förväntas leda till effektivitetsvinster. Förändrade arbetssätt i form av t.ex. ett säkert digitalt system för att dela adressuppgifter mellan Skatteverkets lokalkontor skulle också kunna effektivisera förmed- lingsverksamheten. Sammantaget bedöms det finnas förutsättningar att motverka de framtida kostnadsökningar som en utökning av antalet personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarker- ing i folkbokföringen förväntas innebära.

276

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

15.8Konsekvenser för Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen, PTS, har redan i dag ett ansvar för att hantera obeställbara brev enligt 2 kap. 10–13 §§ postlagen (2010:1045). Detta ansvar innefattar även brev som hanteras inom förmedlingen av post- försändelser. Samtidigt är det i de flesta fall fråga om brev som skickas av Skatteverket. Om de visar sig vara obeställbara ska de som utgångs- punkt returneras till denna myndighet (jfr 2 kap. 9 § postlagen).

Genom utredningens förslag att PTS:s undersökningar i stället ska syfta till att returnera försändelserna till den ursprungliga avsändaren kan myndighetens arbetsbelastning möjligen öka i någon mån. Denna ökning bedöms dock inte leda till några större kostnader för myndig- heten.

Utredningen har dock även föreslagit att reglerna om obeställbara brev ska kunna utökas till att även gälla andra postförsändelser än brev som förmedlas genom postverksamhet. Det öppnar upp för att PTS även skulle kunna behöva hantera tyngre paket m.m. Det skulle innebära att myndighetens verksamhet som hanterar obeställ- bara brev skulle behöva utökas väsentligt.

Dessa konsekvenser aktualiseras dock först om regeringen väljer att utöka förmedlingen av postförsändelser till att avse även andra postförsändelser än brev. Som framgår av avsnitt 10.5 har utred- ningen bedömt att detta behov i dagsläget är mycket begränsat. Möjligheten att utöka förmedlingen föreslås främst för att förmed- lingen ska kunna svara mot behov som en ökad e-handel kan ge upp- hov till i framtiden. Mot denna bakgrund bedöms förslagens påverkan på PTS:s verksamhet bli liten. De eventuella kostnader som de kan ge upphov till bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Om regeringen överväger att utöka förmedlingen i någon väsentlig mån bör det föregås av en ny konsekvensbedömning.

15.9Konsekvenser för Polismyndigheten

Utredningen föreslår att Skatteverket ska underrätta Polismyndig- heten när en försändelse misstänks ha ett innehåll som kan orsaka skada på person eller egendom eller som på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning. Det föreslås även att Skatteverket ska hålla kvar försändelsen i avvaktan på Polismyndighetens hantering.

277

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

Även i dag får det anses ankomma på Skatteverket att anmäla misstänkt brottslighet till Polismyndigheten. Det kan dessutom vara aktuellt att ta försändelserna i beslag även i dag. Möjligen skulle Skatteverkets befogenheter att kontrollera postförsändelserna kunna leda till fler upptäckter av brottsligt innehåll, men sett till Polismyndighetens brottsutredande verksamhet i stort måste den påverkan som förslagen ger upphov till för Polismyndigheten anses bli mycket liten.

15.10 Övriga konsekvenser för det allmänna

Förslagen i betänkandet förväntas innebära en tydligare ordning för hanteringen av förmedling av postförsändelser till personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Det förväntas underlätta för statliga och kommunala myndigheter som behöver använda förmedlingen för att skicka postförsändelser till enskilda. Den nya ordningen förväntas också underlätta vid hanter- ingen av t.ex. kallelser från sjukvården och minska hanteringen av uteblivna besök. I övrigt förväntas förslagen inte innebära några konsekvenser för staten, kommuner eller regioner.

15.11 Konsekvenser för postbefordringsföretagen

Genom förslagen i detta betänkande skapas en tydlig reglering av förmedlingen av postförsändelser. Det innebär också en tydlighet gentemot postbefordringsföretagen som hanterar försändelserna. Dessa företag bedöms t.ex. bättre kunna överblicka vilka försänd- elser som omfattas av förmedling. Om en försändelse inte uppfyller kraven kan företaget upplysa den enskilde om detta så att denne får möjlighet att rätta till bristen redan innan den skickas i väg till Skatte- verket.

Förslagen till ändringar i reglerna om obeställbara brev i 2 kap. postlagen bedöms också skapa en större tydlighet kring hur obeställ- bara brev ska hanteras av postbefordringsföretagen. Det bedöms underlätta hanteringen hos dessa aktörer.

Kravet på att förmedlingen av postförsändelser ska ske genom postverksamhet utesluter postoperatörer som inte innehar ett sådant tillstånd. Det skulle i viss mån kunna anses vara konkurrenshämm-

278

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

ande. Å andra sidan är det fråga om en hantering som behöver upp- fylla höga säkerhetskrav och som är begränsad till omkring en miljon försändelser av totalt cirka en miljard postförsändelser som delas ut årligen på den svenska postmarknaden (se avsnitt 8.2.2). Intresset för andra företag att hantera dessa försändelser bedöms därmed vara be- gränsat. Utredningen anser att intresset av en säker förmedling väger över intresset av att även andra företag än postbefordringsföretag som bedriver postverksamhet ska få hantera dessa försändelser.

15.12Konsekvenser för andra företag och organisationer

Förslagen kommer även att påverka företag som använder förmed- lingen av postförsändelser för att nå ut till sina kunder. Dessutom kan förslagen påverka olika organisationer som använder förmed- lingen för att skicka ut medlemstidningar och annan information.

Först och främst innebär den föreslagna regleringen en större förutsägbarhet för dessa företag och organisationer. Det kommer att framgå tydligt vilka krav som ska vara uppfyllda för att en för- sändelse ska kunna förmedlas. Å andra sidan innebär de allmänna kraven att varje försändelse måste uppfylla dessa krav. De innebär att uppgifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mot- tagaren ska döljas. Dessutom måste försändelsens innehåll skyddas från insyn. Dessa krav bedöms innebära att möjligheterna att använda förmedlingen av postförsändelser för massutskick av t.ex. adresserad reklam och medlemstidningar kommer att bli mindre. Det innebär att företag och organisationer får välja mellan att nå ut med informa- tionen på andra sätt eller att anpassa utskicken till de höjda säkerhets- kraven. Utredningen bedömer att de negativa konsekvenser som det kan innebära för företag och organisationer uppvägs av den ökade säkerheten för de slutliga mottagarna.

Slutligen påverkas även möjligheten att distribuera tyngre varor till personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folkbokföringen genom fysiska postförsändelser. Detta kan påverka företag som bedriver e-handel. Samtidigt finns ofta andra alternativ, såsom att varan hämtas ut i butik av kunden. I undantagsfall kan den enskilde be någon närstående att ta emot postförsändelsen. Om det inte heller är möjligt kan den enskilde behöva avstå från varan.

279

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

I dagsläget har utredningen bedömt att kostnaderna för det all- männa inte skulle uppväga nyttan med att tillåta en förmedling av paket. Denna bedömning kan dock bli en annan beroende på den framtida utvecklingen.

15.13Sammanfattning av de samhällsekonomiska konsekvenserna

Förslagen i detta betänkande förväntas leda till en ökad säkerhet för personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Framför allt beror det på att Skatteverket ges be- fogenheter att kontrollera så att postförsändelserna inte innehåller s.k. spårsändare eller riskerar att leda till skada på person eller egen- dom eller på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning. Dessutom innebär de föreslagna sekretessreglerna ett ökat skydd vid hanteringen av uppgifter inom förmedlingsverksamheten.

Sammantaget förväntas risken för att uppgifter röjs för poten- tiella gärningsmän minska. Det innebär en minskad risk för att de slutliga mottagarna utsätts för hot och våld. Det förväntas också leda till färre flyttar för dessa personer, vilket innebär en minskad ekonomisk och social belastning för dessa personer. Dessa positiva effekter kommer framför allt att gynna utsatta kvinnor och barn som söker skydd från tidigare närstående. Det kan vara särskilt betydelse- fullt för barn som riskerar att drabbas särskilt negativt av upprepade flyttar.

Förslagen förväntas också leda till en ökad säkerhet för personer som behöver skydd mot att utsättas för repressalier av kriminella grupperingar, t.ex. vittnen och personer som arbetar inom rätts- väsendet.

Skatteverket får ökade kostnader med anledning av de nya kon- trollbefogenheterna som föreslås. Samtidigt kommer myndigheten att få minskade kostnader eftersom den inte längre behöver hantera tunga och skrymmande paket samt i och med att de s.k. massutskicken kommer att minska i omfattning. Sammantaget bedöms de nya kon- trollbefogenheterna kunna finansieras genom dessa kostnadsminsk- ningar.

Förslagen förväntas innebära bättre förutsättningar för en lång- siktig uppföljning av Skatteverkets förmedlingsverksamhet. Det för-

280

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

väntas innebära effektivitetsvinster på lång sikt. Tillsammans med insatser i form av information till enskilda, företag och myndigheter om alternativ till förmedling av fysisk post bedöms framtida ökningar av antalet försändelser inom förmedlingen kunna motverkas.

Förutsatt att regeringen inte väljer att utöka förmedlingen till att avse paket kommer förslagen inte att påverka Post- och tele- styrelsen i någon större omfattning. Polismyndighetens verksamhet bedöms inte heller påverkas i någon nämnvärd omfattning.

Förslagen bedöms innebära tydligare förutsättningar för post- befordringsföretagen. Kravet på att förmedlingen ska ske genom postverksamhet utesluter en del postbefordringsföretag, men det får anses vara motiverat av säkerhetsskäl.

Förslagen innebär att företag och organisationer som använder förmedlingen för att nå ut till de slutliga mottagarna i viss utsträck- ning kommer att behöva använda andra informationskanaler.

Möjligheten att e-handla tyngre varor begränsas. De svårigheter som det skulle kunna innebära för företag och enskilda bedöms dock i hög utsträckning kunna hanteras genom att varorna levereras genom butik eller genom att kunden låter någon annan beställa varorna i dennes ställe.

15.14Påverkan på den enskildes grundläggande fri- och rättigheter

Förslagen i detta betänkande förväntas innebära att personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen får sina uppgifter röjda i mindre omfattning. Det innebär att dessa personer får ett bättre skydd mot att utsättas för hot, våld eller all- varliga trakasserier. Det innebär också minskade negativa sociala och ekonomiska konsekvenser som upprepade flyttar kan innebära för dessa personer.

Mot denna bakgrund förväntas förslagen få positiva effekter när det gäller förverkligandet av de målsättningsstadganden som finns i regeringsformen, RF. I och med det stärkta skyddet kan friheten för dessa personer sägas öka. Utsatta kvinnor och barn får bättre möjligheter att etablera sig och behålla arbete och bostad. Barnen får bättre möjligheter till en god utbildning eftersom de får en ökad kontinuitet i skolgången (jfr 1 kap. 2 § första och andra stycket RF).

281

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

Det höjda skyddet är också positivt för den enskildes rätt till frihet och personlig säkerhet. Det är rättigheter som behandlas i artikel 5.1 i Europakonventionen12 och artikel 6 i EU:s rättighets- stadga13 .

Förslagen bedöms inte innebära några inskränkningar i den enskildes skydd mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser i 2 kap. 6 § första stycket RF eftersom förmedlings- myndigheten inte ges befogenheter att öppna postförsändelserna (se avsnitt 10.7). I och med att det krävs samtycke för riktade kon- troller som innebär övervakning eller kartläggning av en slutlig mot- tagares personliga förhållanden uppfyller förslagen kraven i 2 kap.

6 § andra stycket RF (se avsnitt 10.8). Förslagen innebär inte heller några inskränkningar av den enskildes yttrande- eller informations- frihet.

15.15 Barnkonventionen

Som framgår av avsnitt 4.3 består cirka 80 procent av de som om- fattas av förmedlingen av postförsändelser av kvinnor och barn. Det handlar om personer som söker skydd från hot och våld i en tidigare nära relation eller på grund av hot från kriminella miljöer. Det kan också vara fråga om personer som behöver skydd på grund av sitt arbete.

Många av kvinnorna är ensamstående eller ensamstående med barn. Det handlar om personer med sämre sociala och ekonomiska förutsättningar jämfört med genomsnittet. Många upplever stress och utanförskap. Bland kvinnor med skyddad folkbokföring finns det personer som har uttryckt en oro för barnens situation, bl.a. för att det har varit svårt att hämta ut mediciner och för att barn med diagnoser riskerar att falla mellan stolarna.

I Sverige gäller Barnkonventionen såsom svensk lag.14 Denna

konvention ålägger Sverige att tillförsäkra barn skydd och omvård- nad (se artikel 3.2). Dessutom ska Sverige bl.a. vidta lämpliga lag- stiftningsåtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig

12Den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och friheterna.

13Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407.

14Se 1 § lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

282

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

behandling, misshandel eller utnyttjande inklusive sexuella över- grepp. Dessutom har Sverige åtagit sig att vidta åtgärder för att upp- muntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (se artikel 28.1 e).

Förslagen i detta betänkande förväntas leda till ett bättre skydd för barn som lever med skyddad folkbokföring eller sekretessmark- ering i folkbokföringen. I och med att risken för att uppgifter röjs minskar, minskar även risken för att barnet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld eller andra övergrepp från t.ex. en tidigare närstående eller kriminella grupperingar. Dessutom skapar den föreslagna regler- ingen förutsägbarhet och trygghet för familjer som är beroende av förmedlingen för att kunna ta emot postförsändelser.

Röjda uppgifter innebär att barnen och deras familjer måste bryta upp och flytta för att återfå sin säkerhet. Det påverkar barnen nega- tivt på många sätt. För det första innebär det att barnet måste byta skola, vilket riskerar att påverka barnens utbildning negativt. Dess- utom innebär det att barnet får svårt att skapa relationer med jämn- åriga. Dessutom innebär varje flytt en ekonomisk belastning för hela familjen och kan påverka förälderns förmåga till försörjning. Det på- verkar i sin tur barnens situation.

Sammantaget anser utredningen att förslagen bidrar till att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt Barnkonventionen i högre utsträck- ning jämfört med i dag.

15.16 Istanbulkonventionen

Sverige har anslutit sig till Istanbulkonventionen.15 Konventionen innebär att Sverige har åtagit sig att vidta nödvändiga lagstiftnings- åtgärder och andra åtgärder för att främja alla människors, särskilt kvinnors, rätt att leva utan att behöva utsättas för våld vare sig det sker offentligt eller privat (artikel 4.1). Med kvinnor avses även flickor under 18 år (se artikel 3 f).

Sverige har även förbundit sig att skydda brottsoffer mot ytter- ligare våldshandlingar (artikel 18.1). Dessutom har Sverige förbundit sig att vidta åtgärder för att skydda enskilda från fysiskt och psykiskt våld samt s.k. stalking (se artikel 33–35). Sverige har också åtagit sig

15Europarådets konvention från den 11 maj 2011 om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet.

283

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

att skydda brottsoffer från hotelser, hämnd och upprepad viktimi- sering (se artikel 56).

Utredningen bedömer att förslagen i detta betänkande leder till ett starkare skydd för personer som Sverige har åtagit sig att skydda enligt Istanbulkonventionen. Det innebär att Sverige i högre utsträck- ning uppfyller sina åtaganden enligt denna konvention.

15.17 Konsekvenser för jämställdheten

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det finns dessutom sex jämställdhetspolitiska delmål. De är följ- ande:

•En jämn fördelning av makt och inflytande: Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet i samhällets alla sektorer.

•Ekonomisk jämställdhet: Kvinnor och män ska ha samma möjlig- heter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk själv- ständighet livet ut.

•Jämställd utbildning: Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling.

•Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet: Kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor.

•Jämställd hälsa: Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma förutsättningar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor.

•Mäns våld mot kvinnor ska upphöra: Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.16

Förslagen i detta betänkande bedöms vara positiva för flera av dessa delmål. Det beror i första hand på att förmedlingen förväntas bli säk-

16Beskrivningen av jämställdhetspolitiken utgår från information från hemsidan https://www.regeringen.se/regeringens-politik/jamstalldhet/mal-for-jamstalldhet/ hämtad 2025-06-03.

284

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

rare. Därigenom kommer uppgifter om de slutliga mottagarnas uppgifter att röjas i mindre utsträckning jämfört med i dag. Som framgår av avsnitt 4.3 är det en övervikt av kvinnor och barn som använder förmedlingen av postförsändelser för att skydda sig.

I och med att färre uppgifter om de slutliga mottagarna röjs för- väntas kvinnor utsättas för hot, våld och allvarliga trakasserier i mindre utsträckning jämfört med i dag. Det är positivt med hänsyn till målet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Dessutom innebär förslagen en ökad trygghet och bättre förutsättningar för en god fysisk och psykisk hälsa för utsatta kvinnor. Det kan bidra till en mer jämställd hälsa.

Färre röjda uppgifter förväntas också innebära att färre utsatta kvinnor behöver bryta upp från sin tillvaro och flytta för att upp- rätthålla sitt skydd. Det innebär bättre möjligheter att behålla sitt arbete och att fullfölja påbörjade utbildningar. Det är positivt utifrån målen om ekonomisk jämställdhet och jämställd utbildning.

Sammantaget bedöms förslagen i detta betänkande leda till flera positiva effekter för de jämställdhetspolitiska målen, särskilt när det gäller målen om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, jämställd hälsa, ekonomisk jämställdhet och en jämställd utbildning.

15.18 Påverkan på Sveriges förhållande till EU

Förmedlingen av postförsändelser föreslås vara begränsad till att omfatta personer som är folkbokförda i Sverige och har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Så länge medborgare från andra EU-länder uppfyller dessa krav har de möjlig- het att använda förmedlingen på samma villkor som svenska med- borgare. Förslagen bedöms därmed uppfylla kravet på icke-diskrimi- nering i artikel 18 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.17 Som framgår i avsnitt 15.14 bedöms vidare förslagen vara positiva för den enskildes rätt till frihet och personlig säkerhet.18 Förslagen bedöms därmed vara förenliga med Sveriges åtaganden som följer av anslutningen till Europeiska unionen.

17Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT C 326, 26.10.2012, s. 1–390.

18Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407.

285

Konsekvensanalys

SOU 2025:90

15.19Tidpunkt för ikraftträdande, informationsinsatser och kostnadsbegränsande åtgärder

Som framgår av avsnitt 14 har utredningen bedömt att de utökade kontrollbefogenheterna för Skatteverket kan införas successivt även efter att den nya lagen och förordningen har trätt i kraft. Med hänsyn till de återstående stegen i lagstiftningsprocessen har utredningen bedömt att den nya lagen och förordningen kan träda i kraft den

1 januari 2027. Detsamma gäller förslaget till ändringar i postlagen (2010:1045) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

Innan förslagen i detta betänkande träder i kraft bör myndigheter, företag och utsatta personer informeras om de nya reglerna. Som framgår av avsnitt 10.16 har Skatteverket redan etablerat en nationell struktur för samverkan med, och informationsspridning till, andra myndigheter med syftet att bidra till en enhetlig, säker och effektiv hantering av skyddade personuppgifter. 19 Skatteverket har alltså redan en etablerad struktur för att informera myndigheter. Genom att Skatteverket använder den upparbetade nationella strukturen och tillhandahåller information i enlighet med 11 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket kan myndigheten nå ut till myndigheter, företag och utsatta personer.

Som framgått ovan är information om hur man kan begränsa användningen av förmedling av fysiska postförsändelser en viktig åtgärd för att motverka de kostnadsökningar som det ökade antalet personer med skyddad folkbokföring och sekretessmarkering i folk- bokföringen annars skulle kunna innebära. Dessa informationsin- satser bör genomföras oberoende av förslagen i detta betänkande och bedöms rymmas inom den befintliga informationsverksamheten. Skatteverket bör också redan nu informera företag och utsatta per- soner om hur de kan minska behovet av att använda förmedlingen av fysiska postförsändelser. Det kan t.ex. ske genom information på myndighetens hemsida och i kontakter med allmänheten.

19Se regleringsbrev för budgetår 2024 avseende Skatteverket, beslutat den 20 juni 2024, dnr Fi2024/01374.

286

SOU 2025:90

Konsekvensanalys

15.20 Framtida utvärderingar och förändringar

Förslagen i detta betänkande skapar förutsättningar för en långsiktig uppföljning av förmedlingsverksamheten och en större förutsäg- barhet för såväl enskilda som för Skatteverkets personal. I kombina- tion med informationsinsatser från Skatteverket om hur man kan minska behovet av att använda förmedlingen av postförsändelser, bedöms det på längre sikt finnas förutsättningar för en mer effektiv förmedlingsverksamhet. Effektiviseringar i Skatteverkets arbetssätt skulle också kunna bidra till att de resurser som tas i anspråk av förmedlingen begränsas, t.ex. ett säkert digitalt system för att dela adressuppgifter mellan lokalkontoren.

Åandra sidan sker en stadig ökning av antalet personer som har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Det talar för att behovet av förmedling av postförsändelser kan komma att öka. Dessutom kan en ökad e-handel och färre fysiska butiker leda till ett större behov av att kunna ta emot tyngre post- försändelser genom förmedling.

Det finns alltså faktorer som talar både för och emot en ökad resursåtgång. Det kan också ske förändringar avseende vilka för- sändelser som enskilda behöver kunna få förmedlade. Förmedlings- verksamheten bör därför utvärderas på nytt när effekterna av den nya regleringen och Skatteverkets kostnadsbegränsande åtgärder framgår tydligare.

Om det visar sig att kostnaderna fortsätter öka kan det i fram- tiden finnas skäl att överväga att begränsa förmedlingen till att en- bart omfatta personer med skyddad folkbokföring eller att öka Skatte- verkets anslag för förmedling av postförsändelser.

287

Författningskommentar

SOU 2025:90

16 Författningskommentar

16.1Förslaget till lag (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser

Lagens innehåll och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om det allmännas förmedling av postförsändelser till personer som är folkbokförda i Sverige och har

1.skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481), eller

2.sekretessmarkering i folkbokföringen enligt 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.4 och 10.5, ges en översiktlig redovisning av lagens innehåll. Paragrafen innebär också en avgräns- ning av lagens tillämpningsområde.

Lagen omfattar förmedling av postförsändelser som tillhanda- hålls av det allmänna. Det innebär att den inte ska tillämpas på för- medlingstjänster som tillhandahålls av exempelvis privata företag, ideella föreningar eller enskilda som är behjälpliga med att förmedla postförsändelser till utsatta personer. Det innebär också att det som förmedlas måste utgöra en postförsändelse. Av 2 § framgår dock att förmedlingen i första hand avser brev, men att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser än brev ska förmedlas enligt lagen. Definitionen av brev och postförsändelse framgår av 1 kap. 2 § post- lagen (2010:1045). Av 5 § framgår att det finns särskilda krav på att dölja innehållet i postförsändelserna som ska förmedlas.

Lagen omfattar endast förmedling av postförsändelser till personer som är folkbokförda i Sverige enligt folkbokföringslagen (1991:481). Det är endast fysiska personer som kan vara folkbokförda enligt nyss nämnda lag. Det innebär att förmedling endast kan ske till fysiska personer.

288

SOU 2025:90

Författningskommentar

Förmedling av postförsändelser till juridiska personer omfattas därmed inte. Avgörande för frågan om en postförsändelse omfattas av förmedling eller inte är vem som är den slutliga mottagaren av postförsändelsen. Om den är ställd till en fysisk person så kan den omfattas av lagen. Det gäller även om postförsändelsen är ställd till personen i egenskap av t.ex. styrelseledamot i ett aktiebolag. Post- försändelser som är ställda direkt till aktiebolaget omfattas däremot inte av förmedling.

Fysiska personer har möjlighet att bedriva näringsverksamhet under eget namn, men också genom att använda ett särskilt företags- namn, se 1 kap. 1 § lagen (2018:1653) om företagsnamn. Postförsänd- elser som är ställda till fysiska personer i egenskap av näringsidkare omfattas av lagen. Det gäller även när de är ställda till det särskilda företagsnamnet. Samtidigt finns krav i 5 § om att ange tillräckliga uppgifter om den slutliga mottagaren.

Lagen omfattar förmedling till två kategorier av personer. Av punkten 1 framgår att den omfattar förmedling till personer som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen.

Av punkten 2 framgår att lagen omfattar förmedling av postför- sändelser till personer som har sekretessmarkerade uppgifter inom folkbokföringen. Med sekretessmarkering avses sådan åtgärd som avses i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kravet på att sekretessmarkeringen ska ha gjorts inom folkbokföringen inne- bär att den ska avse uppgift som Skatteverket har registrerat med stöd av folkbokföringslagen eller annan författning som ska tillämpas inom folkbokföringsverksamheten.

Personer som omfattas av punkterna 1 eller 2 utgör slutliga mot- tagare i lagens mening. Vad som avses med ursprunglig avsändare, slutlig mottagare och förmedling av postförsändelser framgår av 3 §.

2 § Förmedlingen av postförsändelser ska omfatta brev som befordras genom postverksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser ska förmedlas enligt denna lag.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.5, reglerar vilka postförsänd- elser som kan omfattas av förmedling enligt den föreslagna lagen.

Paragrafen inleds med en bestämmelse om att förmedlingen ska omfatta brev som befordras genom postverksamhet. Därefter följer en s.k. nödvändig upplysningsbestämmelse om att regeringen kan

289

Författningskommentar

SOU 2025:90

meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser än brev ska förmedlas enligt bestämmelserna i lagen. Med brev, postförsändelse och postverksamhet avses samma sak som i 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045).

Kravet på att brevet ska befordrats genom postverksamhet riktar sig dels mot den ursprungliga avsändaren, dels mot förmedlings- myndigheten (se kommentaren till 3 §).

För den ursprungliga avsändaren innebär kravet att denne måste ha använt en postoperatör som har tillstånd att bedriva postverk- samhet enligt 2 kap. 1 § postlagen (2010:1045) när brevet skickas in till förmedlingsmyndigheten. Om brevet levereras på annat sätt till förmedlingsmyndigheten omfattas den inte av den föreslagna lagen och bör inte tas emot av myndigheten. Om det har tagits emot bör det återlämnas till den ursprungliga avsändaren eller hanteras på annat lämpligt sätt. Mot bakgrund av serviceskyldigheten enligt 6 § förvalt- ningslagen (2017:900) bör myndigheten upplysa enskilda om skälet till att brevet inte kan förmedlas och hur denne ska gå till väga för att brevet ska kunna förmedlas till den slutliga mottagaren.

Även förmedlingsmyndigheten är bunden av att använda en post- operatör som bedriver postverksamhet när myndigheten skickar brev till den slutliga mottagaren. Det innebär bl.a. att brevet måste levereras till den slutliga mottagaren genom regelbunden utdelning och trans- port av brev, jfr 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045). Distribution genom andra former av oregelbunden insamling och utdelning är alltså inte tillåten. Som framgår av avsnitt 9.3 har utredningen bedömt att för- medlingen av postförsändelser i huvudsak faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Lagen innebär att riksdagen tar över föreskriftsrätten avseende det allmännas förmedling av brev till personer med skyddad folkbok- föring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Genom upplys- ningsbestämmelsen framgår att normgivningskompetensen avse- ende andra postförsändelser än brev lämnas kvar hos regeringen. Regeringen har alltså möjlighet att föreskriva att även andra post- försändelser än brev ska hanteras enligt bestämmelserna i den före- slagna lagen. Regeringen har också möjlighet att föreskriva att även försändelser som befordras på annat sätt än genom postverksamhet ska förmedlas.

Av upplysningsbestämmelsen framgår att regeringen har möjlig- het att delegera normgivningskompetensen till den myndighet som

290

SOU 2025:90

Författningskommentar

regeringen bestämmer. Möjligheten att delegera normgivning som faller in under regeringens restkompetens framgår av 8 kap. 11 § regeringsformen.

Övervägandena avseende frågan om normgivning finns i av- snitt 9.3.

Definitioner

3 § I denna lag betyder

förmedling av postförsändelser: verksamhet som syftar till att den slutliga mottagaren ska kunna ta emot postförsändelser utan att röja sina adress- uppgifter,

förmedlingsmyndighet: en sådan myndighet som ska tillhandahålla för- medling enligt 4 §,

ursprunglig avsändare: den fysiska eller juridiska person som skickar en postförsändelse med syfte att den ska förmedlas,

slutlig mottagare: den fysiska person som den ursprungliga avsändaren avser att postförsändelsen ska förmedlas till.

I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.1, definieras de ord och uttryck som används i lagen.

Paragrafen inleds med en definition av vad som avses med förmed- ling av postförsändelser. Definitionen utgår från syftet med förmed- lingen och ställer inte upp några särskilda begränsningar på förfar- andet vid förmedling av postförsändelser. Det framgår också att förmedlingen av postförsändelser syftar på en viss verksamhet.

Med förmedlingsmyndighet avses en sådan myndighet som reger- ingen har bestämt ska tillhandahålla en förmedling av postförsänd- elser enligt 4 §. Med förmedling av postförsändelser åsyftas själva förmedlingsverksamheten. Därmed syftar begreppet förmedlings- myndighet på den del av myndighetens verksamhet som hanterar för- medlingen av postförsändelser.

Genom paragrafen introduceras begreppen ursprunglig avsändare och slutlig mottagare. Syftet med dessa begrepp är att skapa en distink- tion i förhållande till begreppen avsändare och mottagare som före- kommer i postlagen (2010:1045). Denna distinktion behövs eftersom förmedlingsmyndigheten uppträder som både avsändare och mot- tagare av de postförsändelser som ska förmedlas. Begreppet slutlig mottagare används för att definiera vad som avses med förmedling av postförsändelser, se ovan. Begreppet ursprunglig avsändare an-

291

Författningskommentar

SOU 2025:90

vänds i 9 § för att reglera hanteringen av postförsändelser som inte kan förmedlas.

Ansvarig myndighet

4 § Den eller de myndigheter som regeringen bestämmer ska tillhandahålla en säker och effektiv förmedling av postförsändelser enligt denna lag.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.1 och 10.3, innehåller ett krav på att regeringen ska peka ut en eller flera myndigheter som ska tillhandahålla förmedlingen av postförsändelser. Paragrafen innehåller också ett övergripande krav på att den förmedling som tillhandahålls ska vara säker och effektiv.

Kravet på att förmedlingen ska vara säker och effektiv riktar sig mot den eller de myndigheter som regeringen har utsett att tillhanda- hålla förmedlingen av postförsändelser. Det är fråga om grundlägg- ande krav som ska iakttas av förmedlingsmyndigheten under hela hanteringen av postförsändelserna.

Säkerhetskravet avser både risken för röjande av den enskildes upp- gifter till utomstående och den enskildes egen personliga integritet.

När det gäller risken för röjande är uppgifter som innebär att det går att lokalisera var den slutliga mottagaren befinner sig särskilt känsliga, men även andra uppgifter kan användas för att skada och utpressa den slutliga mottagaren. Det är inte ovanligt att gärnings- män utnyttjar anhöriga för att komma åt personer som har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Dessa gärningsmän är inte sällan beredda att lägga ner mycket tid och kraft på att kartlägga dessa personer. För att skydda de slutliga mottagarna från att utsättas för hot, våld och trakasserier måste hanteringen av uppgifter inom förmedlingsverksamheten ske på ett sätt som säker- ställer att uppgifterna inte når obehöriga. Säkerhetskravet innebär att förmedlingsmyndigheten ska vidta lämpliga och tillräckliga åt- gärder för att säkerställa att uppgifter inte når obehöriga. Det kan handla om såväl organisatoriska som tekniska lösningar.

När det gäller den enskildes egen personliga integritet bör skyddet mot undersökning av brev och andra förtroliga försändelser i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen uppmärksammas. Grundlags- skyddet omfattar både den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. I säkerhetskravet ingår alltså också ett krav på att för-

292

SOU 2025:90

Författningskommentar

medlingsmyndigheten hanterar postförsändelserna på ett sådant sätt att dess personal och andra inte riskerar att få del av innehåll i form av förtroliga meddelanden. Se även kommentaren till 7 § om begräns- ningarna av myndighetens kontrollbefogenheter.

Kravet på effektivitet innebär att hanteringen av postförsändelser ska ske snabbt. Förmedlingen av postförsändelser innebär med nöd- vändighet en längre tidsåtgång jämfört med om postförsändelsen skickas utan att förmedling används. Det beror på att postförsänd- elsen behöver hanteras av ett postbefordringsföretag, därefter av förmedlingsmyndigheten och sedan återigen av ett postbefordrings- företag innan den når den slutliga mottagaren.

När det gäller hanteringen som sker hos postbefordringsföretagen är förmedlingsmyndighetens inflytande begränsat. Det innebär att kravet på skyndsamhet i första hand omfattar förmedlingsmyndig- hetens egen hantering. Kraven på myndigheten innebär att den ska vidta sådana tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att hålla risken för negativa konsekvenser på en låg nivå. Hanteringen ska ske på ett sådant sätt att onödiga dröjsmål undviks och att post- försändelserna kan skickas vidare till den slutliga mottagaren inom rimlig tid.

Allmänna krav på postförsändelsen

5 § Postförsändelsen ska vara ställd till förmedlingsmyndigheten och inne- hålla nödvändiga uppgifter om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren. Uppgifterna ska döljas för obehöriga och innehållet skyddas från insyn.

En postförsändelse som inte uppfyller kraven i första stycket ska inte för- medlas. Om det är fråga om mindre avvikelser som inte påverkar säkerheten får förmedlingsmyndigheten ändå förmedla försändelsen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om kraven i första stycket.

Av paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.9, framgår de allmänna krav som ska vara uppfyllda för att en postförsändelse ska förmedlas. Para- grafen innehåller även en upplysningsbestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen, bestämmer kan meddela verk- ställighetsföreskrifter om kraven i första stycket.

293

Författningskommentar

SOU 2025:90

Kraven i första stycket riktar sig mot den ursprungliga avsändaren. Genom sådana föreskrifter som avses i tredje stycket kan regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela närmare föreskrifter om hur kraven ska tillämpas, se nedan.

Det första kravet innebär att postförsändelsen ska vara ställd till förmedlingsmyndigheten. Genom att ställa postförsändelsen till för- medlingsmyndigheten klargör den ursprungliga avsändaren att av- sikten är att postförsändelsen ska förmedlas.

Det andra kravet innebär att den ursprungliga avsändaren ska ange nödvändiga uppgifter om sig själv. Med nödvändiga uppgifter avses uppgifter som gör att avsändaren kan identifieras och uppgifter som behövs för att postförsändelsen ska kunna returneras om det skulle vara aktuellt. Postförsändelser som saknar uppgifter om den ursprung- liga avsändaren kan av säkerhetsskäl inte förmedlas.

Det tredje kravet innebär att den ursprungliga avsändaren ska ange nödvändiga uppgifter om den slutliga mottagaren. Med nödvändiga uppgifter avses sådana uppgifter om är nödvändiga för att särskilja den fysiska person som utgör postförsändelsens slutliga mottagare. Genom kravet ska det kunna säkerställas att postförsändelsen når rätt person. Som framgår av 1 § är det endast fysiska personer som kan omfattas av förmedling. Om postförsändelsen är ställd till en fysisk person som bedriver näringsverksamhet under ett särskilt företags- namn måste det t.ex. framgå att mottagaren av postförsändelsen är den fysiska person som står bakom företagsnamnet.

Kravet på att uppgifterna ska vara nödvändiga innebär ett krav på att inte uppge fler uppgifter än nödvändigt. Genom sådana föreskrifter som avses i tredje stycket framgår vilka uppgifter som är nödvändiga.

I första stycket finns även krav på att uppgifterna om den ur- sprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren ska vara dolda för obehöriga och att innehållet ska vara skyddat från insyn.

Kravet på att dölja innehållet syftar till att skydda postförsändel- serna från insyn från förmedlingsmyndighetens personal och från personal på de postbefordringsföretag som levererar försändelserna. Kravet är motiverat av såväl säkerhets- som integritetsskäl.

Postförsändelser kan innehålla uppgifter som riskerar att avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig eller som annars kan användas för att kartlägga denna person. Om inte postförsändelsernas inne- håll döljs finns en risk för att den slutliga mottagaren eller någon när- stående kommer till skada.

294

SOU 2025:90

Författningskommentar

Förmedlingen av postförsändelser syftar också till att göra det möjligt för personer med skyddad folkbokföring eller sekretess- markering i folkbokföringen att ta emot förtroliga försändelser utan risk för att det allmänna tar del av innehållet i försändelserna.

Uppgifterna om den ursprungliga avsändaren och den slutliga mottagaren ska döljas fram till dess att postförsändelsen hanteras av förmedlingsmyndighetens personal. Detta krav syftar alltså till att dölja uppgifterna för utomstående fram till dess att postförsänd- elsen skickas vidare till den slutliga mottagaren. Kravet på att dölja försändelsernas innehåll gäller däremot under hela den tid som hanteringen av försändelsen pågår.

Transparenta omslutningar, eller s.k. fönsterkuvert, som expo- nerar uppgifter om den ursprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren är inte tillåtna. Postförsändelser i form av vykort eller reklamblad som helt saknar omslutning är andra exempel på post- försändelser som inte uppfyller kraven.

Kraven gäller i förhållande till varje försändelse. Det innebär att försändelserna var för sig måste uppfylla dessa krav. Det är därmed inte tillåtet att dölja uppgifterna genom en omslutning som inne- håller försändelser med flera slutliga mottagare. Däremot finns det inget som hindrar att en ursprunglig avsändare skickar flera olika handlingar till en slutlig mottagare genom att använda en enda för- sändelse, förutsatt att denna försändelse uppfyller kraven.

Andra stycket innebär ett förbud mot att förmedla postförsänd- elser som inte uppfyller de allmänna kraven. Förbudet är dock inte undantagslöst. Mindre avvikelser kan tillåtas om de inte påverkar säkerheten. Små skador på en omslutning som delvis avslöjar upp- gifter om den slutliga mottagaren eller den ursprungliga avsändaren kan ofta avhjälpas genom att omslutningen lagas när den anländer till förmedlingsmyndigheten. Försändelserna kan i sådana fall förmedlas till den slutliga mottagaren trots den tidigare bristen. Detsamma gäller när det är fråga om mindre skador som delvis riskerar att av- slöja försändelsens innehåll. Även mindre brister i fråga om uppgift- erna om den ursprungliga avsändaren kan accepteras om det utan svårighet går att avgöra vem denne är och hur postförsändelsen ska kunna returneras om det behövs. När det gäller den slutliga mottag- aren är däremot utrymmet för att acceptera brister betydligt mindre eftersom följderna av att en postförsändelse levereras till fel person kan bli mycket allvarliga.

295

Författningskommentar

SOU 2025:90

Som framgår i kommentaren till 4 § är kraven på säkerhet grund- läggande vid förmedlingen av postförsändelser. De allmänna kraven syftar till att åstadkomma en likformighet i hanteringen som är en förutsättning för en hög säkerhetsnivå. Det innebär att utrymmet för att bedöma avvikelser som mindre är litet.

Bedömningen av avvikelsens påverkan på säkerheten ska göras utifrån vilken risk som bristen typiskt sett kan anses innebära. Om en brist faktiskt har påverkat säkerheten så talar det givetvis mot att det är fråga om en mindre avvikelse, men bedömningen ska göras utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

I tredje stycket finns en s.k. nödvändig upplysningsbestämmelse om att regeringen kan meddela verkställighetsföreskrifter om kraven i första stycket. Som framgår av avsnitt 9.3 har utredningen bedömt att förmedlingen av postförsändelser i huvudsak faller inom reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regerings- formen. Lagen innebär att riksdagen tar över föreskriftsrätten av- seende det allmännas förmedling av brev till personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringen. Genom upplysningsbestämmelsen framgår att normgivningskompetensen avseende verkställighetsföreskrifterna stannar kvar hos regeringen och att regeringen kan delegera rätten att meddela föreskrifter vidare till den myndighet som regeringen bestämmer. Möjligheten att dele- gera normgivning som faller in under regeringens restkompetens framgår av 8 kap. 11 § regeringsformen.

Övervägandena avseende frågan om normgivning finns i av- snitt 9.3.

Säkerhetskrav

6 § En postförsändelse ska inte förmedlas om det finns misstanke om att den

1.kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig,

2.kan orsaka skada på person eller egendom, eller

3.på annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning.

Vid en sådan misstanke som avses i första stycket 2 eller 3 ska Polismyndig- heten underrättas så snart som möjligt. Underrättelsen ska innehålla de upp- gifter som förmedlingsmyndigheten lägger till grund för sin misstanke och upp- gifter om vem som är försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mot- tagare.

296

SOU 2025:90

Författningskommentar

Av paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.6, framgår de särskilda säkerhetskrav som en postförsändelse ska uppfylla för att kunna förmedlas. Den avgränsar även de kontrollåtgärder som myndig- heten får vidta enlig 7 §. Paragrafen innehåller även en bestämmelse om underrättelseskyldighet i förhållande till Polismyndigheten.

Första stycket innehåller ett förbud mot förmedling av postför- sändelser som misstänks bryta mot de angivna säkerhetskraven.

För att paragrafen ska aktualiseras krävs att det föreligger en miss- tanke om att postförsändelsen bryter mot något av säkerhetskrav- en i första stycket. Beviskravet är lågt ställt. Det får anses uppnått om en kontrollåtgärd som utförs enligt 7 § ger utslag avseende en viss försändelse och myndigheten trots lämpliga åtgärder inte kan få bekräftat att försändelsen uppfyller kraven. Beviskravet får också anses vara uppnått om förmedlingsmyndigheten har fått information från en trovärdig källa om att en försändelse bryter mot säkerhets- kraven och myndigheten, trots lämpliga åtgärder, inte kan demen- tera denna information.

Vilka åtgärder som behövs för att kunna konstatera att det är fråga om en försändelse som omfattas av förbudet mot förmedling beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Om kontrollåtgärderna har en förhållandevis hög nivå av tillförlitlighet kan det vara tillräckligt att de ger utslag för att en försändelse ska stoppas, men informationen från kontrollåtgärderna bör ofta kompletteras genom att förmedlings- myndigheten hämtar in annan information. Ofta kan information om vilka försändelser som den slutliga mottagaren förväntas ta emot bli värdefull vid denna bedömning. Bedömningen av om beviskravet är uppfyllt får dock göras utifrån en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Första punkten innebär ett förbud mot postförsändelser som kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig. Förbudet riktar sig både mot postförsändelser som i sig riskerar att avslöja var mottag- aren befinner sig och mot postförsändelser som har ett innehåll som medför sådana risker.

När det gäller postförsändelser som i sig riskerar att avslöja var de slutliga mottagarna befinner sig avses t.ex. rekommenderade brev med mottagningsbevis.

När det gäller postförsändelser som med hänsyn till sitt innehåll kan avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig, handlar det fram- för allt om försändelser som innehåller utrustning som ger ifrån sig

297

Författningskommentar

SOU 2025:90

lokaliseringsinformation, s.k. spårsändare. Det kan handla om utrust- ning som använder det s.k. GPS-systemet, men även andra tekniska lösningar omfattas. Förbudet omfattar även utrustning som primärt används för andra ändamål, men som även innehåller en spårnings- funktion. Ett sådant exempel är mobiltelefoner med GPS-sändare.

Även försändelser som genom vilseledande förmår den enskilde att själv uppge information som kan användas för att lokalisera denne omfattas av förbudet i denna punkt.

Andra punkten innebär ett förbud mot att förmedla postförsänd- elser som kan orsaka skada på person eller egendom.

Försändelser som riskerar att orsaka skada på person kan exempel- vis vara sådana som innehåller sprängmedel, brandfarliga ämnen eller smittoämnen. Försändelser som riskerar att orsaka skada på egen- dom kan t.ex. innehålla kraftiga färgmedel eller ämnen som har en stark lukt som är svår att avlägsna.

Att skicka försändelser som innebär risk för skada på person inne- bär vanligen att avsändaren kan göra sig skyldig till misshandelsbrott enligt 3 kap. 5 eller 6 §§ brottsbalken eller vållande till kroppsskada eller sjukdom enligt 3 kap. 8 § samma balk. När det gäller skada på egendom kan det ofta röra sig om skadegörelsebrott enligt 12 kap.

1 och 2 §§ brottsbalken. Det kan också vara fråga om andra över- trädelser av straffstadganden i 3, 12 eller 13 kap. brottsbalken. För- medlingsmyndigheten ska dock inte göra någon bedömning av even- tuell brottsrubricering, det räcker med att myndigheten konstaterar att det finns en misstanke om att postförsändelsen kan innebära att någon av ovanstående straffbestämmelser överträds.

Tredje punkten innebär förbud mot att förmedla postförsändelser som på något annat sätt utgör ett led i en brottslig gärning. Punkten är alltså subsidiär till den andra punkten. Med brott avses såväl brott mot straffbestämmelser i brottsbalken som brott mot straffrättsliga bestämmelser som förekommer utanför denna balk, t.ex. straff- stadganden i narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Förbudet omfattar förutom fullbordade gärningar även straffbara försök, förberedelser eller stämpling till brott.

Vid bedömningen av om det är fråga om en brottslig gärning ska utgångspunkten vara de förhållanden som skulle ha varit för handen om försändelsen hade nått den slutliga mottagaren. Det innebär att försändelser som skulle ha utgjort ett led i en brottslig gärning om

298

SOU 2025:90

Författningskommentar

de nått den slutliga mottagaren också omfattas av den tredje punkten. Detta får t.ex. betydelse när det är fråga om brott som inte är krimi- naliserade på försöksstadiet. I sådana fall ska alltså försändelsen anses utgöra ett led i en brottslig gärning, även när förmedlingsmyndig- hetens ingripande innebär att brottet aldrig fullbordades. Det gäller även när försöket inte är straffbart. Inte heller när det gäller den tredje punkten ska förmedlingsmyndigheten göra några närmare bedömningar av brottsrubriceringen. Det väsentliga är att det finns en misstanke om att postförsändelsen kan innebära en överträdelse av någon straffbestämmelse.

Av det andra stycket framgår att förmedlingsmyndigheten har en skyldighet att underrätta Polismyndigheten när den misstänker att en försändelse kan orsaka skada på person eller egendom eller annars kan utgöra ett led i en brottslig gärning. Underrättelsen ska ske så snart som möjligt. Som framgår av kommentaren till 9 § ska förmed- lingsmyndigheten i sådana fall hålla kvar försändelsen i avvaktan på Polismyndighetens hantering.

Underrättelsen ska innehålla de uppgifter som förmedlings- myndigheten lägger till grund för sin misstanke och uppgifter om vem som är försändelsens ursprungliga avsändare och slutliga mot- tagare. Bestämmelsen innebär en uppgiftsskyldighet enligt lag och uppgifterna kan därmed lämnas ut med stöd av 10 kap. 28 § offentlig- het- och sekretesslagen (2009:400).

7 § En förmedlingsmyndighet får genomföra de kontroller som behövs för att förhindra att sådana försändelser som avses i 6 § förmedlas.

Kontrollerna får inte innebära att myndigheten tar del av innehållet i en postförsändelse genom att öppna den eller genom att bereda sig tillgång till för- troliga meddelanden som finns i den.

Kontrollerna får inte innebära övervakning eller kartläggning av en slutlig mottagares personliga förhållanden, om inte denne samtycker till sådana kon- troller.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.8, reglerar förmedlingsmyndig- hetens kontrollbefogenheter.

Av första stycket framgår att förmedlingsmyndigheten får vidta de kontrollåtgärder som behövs för att förhindra att sådana försändelser som avses i 6 § förmedlas.

Kontrollerna kan rikta sig mot en särskild försändelse, men också mot hela flödet av postförsändelser som hanteras inom förmedlings- myndigheten.

299

Författningskommentar

SOU 2025:90

Kontrollerna kan exempelvis bestå av att vidta tekniska åtgärder för att upptäcka utrustning som ger ifrån sig lokaliseringsinforma- tion, genomlysa försändelser med olika former av strålning eller genomsökningar med hjälp av hundförare. Kontrollerna kan också bestå av att förmedlingsmyndigheten genom okulär besiktning eller på annat sätt letar efter avvikelser.

En annan viktig del i kontrollerna består i att samla in och värdera information. Genom att ta kontakt med den slutliga mottagaren kan förmedlingsmyndigheten få en bild av vilka försändelser som denne förväntar sig att ta emot. Det kan också vara aktuellt att kontakta andra enskilda eller myndigheter. Vilka åtgärder som kan vara aktu- ella beror på omständigheterna i det enskilda fallet.

Kravet på att åtgärderna ska behövas för att säkerställa att en post- försändelse inte bryter mot säkerhetskraven i 6 § innebär att åtgärd- erna måste vara ändamålsenliga. Med ändamålsenliga avses att åtgärd- erna måste vara ägnade att upptäcka sådana otillåtna postförsändelser som förmedlingsmyndigheten har skäl att anta förekommer i post- flödet. Åtgärderna ska dessutom vara tillräckliga för att myndigheten ska kunna slå fast huruvida det finns en misstanke om att en försänd- else bryter mot säkerhetskraven i 6 § eller inte. Som framgår av kom- mentaren till den paragrafen behövs ofta en kombination av åtgärder för att utreda denna fråga.

Andra stycket innehåller ett förbud för förmedlingsmyndigheten att ta del av innehållet i en postförsändelse. Genom förbudet upp- rätthålls skyddet mot undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser i 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Förbudet gäller utan undantag.

Med innehåll avses i detta sammanhang det innehåll som för- medlas till den slutliga mottagaren. Det innebär att förmedlings- myndigheten är oförhindrad att öppna omslutningar som döljer sådana uppgifter om den ursprungliga avsändaren eller den slutliga mottagaren som avses i 5 §.

Förbudet mot att ta del av postförsändelsens innehåll genom att öppna den gäller oavsett om försändelsen kan antas innehålla några meddelanden eller inte.

Förbudet mot att bereda sig tillgång till förtroliga meddelanden innebär t.ex. att förmedlingsmyndigheten är förhindrad att genom- lysa brev om det riskerar att leda till att innehållet kan läsas, jfr för-

300

SOU 2025:90

Författningskommentar

fattningskommentaren till 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 148).

Kontrollerna kan genomföras av myndigheten själv, men också genom bistånd av en annan myndighet eller av någon enskild, t.ex. ett privat företag. Om förmedlingsmyndigheten anlitar en extern part för att genomföra kontrollerna ansvarar myndigheten för att kontrollerna sker i enlighet med kraven i denna lag.

Av 1 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att förmedlingsmyndigheten är förhindrad att röja sekretessbelagda uppgifter för andra myndigheter eller enskilda. Det innebär att om myndigheten anlitar externa parter vid genomförandet av kontrollerna, så måste det ske utan risk för röjande av uppgifter om de ursprungliga avsändarna eller de slutliga mottagarna. Förmed- lingsmyndigheten måste också säkerställa att den externa parten inte får del av innehållet i de postförsändelser som kontrolleras. I prak- tiken innebär det ett krav på att uppgifterna om avsändaren och mottagaren ska döljas för den som utför den externa kontrollen.

Det tredje stycket innehåller ett förbud för förmedlingsmyndig- heten att vidta kontroller som innebär övervakning eller kartlägg- ning av en slutlig mottagares personliga förhållanden. Förbudet gäller inte om den slutliga mottagaren har samtyckt till sådana kontroller. Genom förbudet upprätthålls skyddet i 2 kap. 6 § andra stycket reger- ingsformen mot åtgärder som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden utan samtycke.

Förbudet innebär t.ex. att förmedlingsmyndigheten är förhindrad att vidta mer omfattande kontrollåtgärder som riktar sig särskilt mot postförsändelser som har en viss person angiven som slutlig mot- tagare, om denne inte uttryckligen har samtyckt till detta. Om för- medlingsmyndigheten t.ex. får information om att det finns en för- höjd risk för att postförsändelser med en viss slutlig mottagare kan ha ett innehåll som bryter mot säkerhetskraven, måste den inhämta ett samtycke från den slutliga mottagaren för att kunna genomföra kontroller som riktar sig direkt mot dessa försändelser. Samtycket kan inte villkoras till vissa slag av kontroller, utan ska omfatta samt- liga kontroller som förmedlingsmyndigheten har befogenheter att utföra. Om det är den enskilde själv som har efterfrågat kontrollerna så innebär det givetvis också att denne har samtyckt till dem. Det ankommer på förmedlingsmyndigheten att kunna visa att det före- ligger ett samtycke i det enskilda fallet.

301

Författningskommentar

SOU 2025:90

Det är effekten av kontrollen, och inte det huvudsakliga syftet med den, som är avgörande för om den kräver samtycke eller inte. Förbudet gäller endast sådana åtgärder som till sin intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den en- skildes privata sfär (jfr prop. 2009/10:80, s. 250). Det innebär att för- budet även omfattar kontroller som i och för sig inte uttryckligen riktar sig mot vissa slutliga mottagare, men som ändå i praktiken innebär en övervakning eller kartläggning av deras personliga förhåll- anden. Det kan t.ex. handla om att kriterierna för urvalet är så snäva att kontrollen i praktiken riktar sig mot en eller ett fåtal slutliga mot- tagare. Om kontrollen sker i så stor omfattning att den kan sägas ut- göra en övervakning eller en kartläggning av den enskildes personliga förhållanden så måste förmedlingsmyndigheten ha inhämtat samtycke för att få genomföra kontrollerna.

För att förbudet ska aktualiseras krävs alltså att urvalet vid kon- trollerna görs utifrån vem som är försändelsens slutliga mottagare. Kontroller som sker utifrån andra kriterier kan alltså som utgångs- punkt genomföras utan att några samtycken behöver hämtas in.

8 § Om en postförsändelse inte förmedlas enligt 6 § ska den slutliga mot- tagaren underrättas om vilken försändelse som har stoppats och grunden för det, om inte särskilda skäl talar emot att en sådan underrättelse lämnas.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.6, innehåller en bestämmelse om underrättelseskyldighet i förhållande till den slutliga mottagaren när en postförsändelse har stoppats för att den misstänks ha ett otillåtet innehåll enligt 6 §.

Paragrafen riktar sig till förmedlingsmyndigheten och innebär att myndigheten ska underrätta den slutliga mottagaren om att en viss försändelse inte kan förmedlas och grunden för det.

Skyldigheten att ange vilken postförsändelse som avses kan full- göras genom att förmedlingsmyndigheten beskriver postförsändel- sen på ett sådant sätt att den slutliga mottagaren kan särskilja vilken postförsändelse det är fråga om. Det kan t.ex. handla om att ange när försändelsen kom in till myndigheten och vem som står som ur- sprunglig avsändare. Om det behövs för att kunna särskilja postför- sändelsen från andra kan även andra kännetecken behöva anges.

Skyldigheten att ange grunden för att försändelsen har stoppats fullgörs genom att förmedlingsmyndigheten anger vilken av punkt-

302

SOU 2025:90

Författningskommentar

erna i 6 § som har aktualiserats. Däremot finns ingen skyldighet att närmare redogöra för omständigheterna som föranledde att försänd- elsen stoppades. Om den slutliga mottagaren begär ut närmare upp- gifter om skälen för detta får denna begäran hanteras som en begäran om allmänna handlingar och bedömas utifrån reglerna om allmänna handlingar och sekretess. Se särskilt kommentaren till den föreslagna 22 kap. 5 a § offentlighet- och sekretesslagen (2009:400).

I vissa fall finns särskilda skäl mot att underrätta den slutliga mottagaren om att en försändelse har stoppats. När försändelser omfattas, eller kan komma att omfattas, av åtgärder från brottsut- redande myndigheter föreligger i allmänhet särskilda skäl mot att underrätta den slutliga mottagaren eftersom det kan innebära en risk för att brottsutredningen försvåras.

Det kan också finnas situationer då det skulle krävas en alltför stor ansträngning att underrätta den slutliga mottagaren. Det kan t.ex. handla om personer som har flyttat utan att meddela sin nya adress och som inte kan nås genom telefon eller e-post. I sådana fall föreligger också särskilda skäl mot att underrätta den slutliga mottagaren.

Det finns inga krav på hur underrättelsen ska ske. Den kan ske såväl skriftligt som muntligt.

Hanteringen av postförsändelser som inte förmedlas

9 § Postförsändelser som inte ska förmedlas enligt denna lag, eller som inte kan delas ut till den slutliga mottagaren, ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren.

Postförsändelser som omfattas av en sådan underrättelse som avses i 6 § andra stycket ska dock hållas kvar av förmedlingsmyndigheten i avvaktan på Polismyndighetens hantering.

Postförsändelser får hållas kvar enligt andra stycket i högst 14 dagar räknat från dagen då försändelsen ankom till förmedlingsmyndigheten.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.11, reglerar förmedlings- myndighetens hantering av postförsändelser som inte kan förmedlas. Innan förmedlingsmyndigheten hanterar postförsändelserna enligt denna paragraf behöver kravet i 11 § vara uppfyllt.

Av första stycket framgår huvudregeln att försändelser som inte ska eller kan förmedlas ska skickas tillbaka till den ursprungliga av- sändaren. Det handlar om postförsändelser som inte uppfyller de

303

Författningskommentar

SOU 2025:90

allmänna kraven och därmed inte ska förmedlas enligt 5 § andra stycket. Det handlar också om postförsändelser som omfattas av

6 § första stycket första punkten, dvs. postförsändelser som miss- tänks kunna avslöja var den slutliga mottagaren befinner sig. Dess- utom kan det vara fråga om postförsändelser som av olika skäl inte kan levereras till den slutliga mottagaren av postbefordringsföretagets personal. Det kan t.ex. handla om att det är uppenbart att ingen är bosatt på den aktuella adressen eller att det saknas brevlåda, brev- inkast eller motsvarande där försändelsen ska levereras.

Andra stycket innehåller en bestämmelse om att förmedlings- myndigheten ska hålla kvar sådana postförsändelser som omfattas av en underrättelse till Polismyndigheten enligt 6 § andra stycket. Det handlar om försändelser som misstänks kunna orsaka skada på person eller egendom eller som annars kan utgöra ett led i en brottslig gärning. Dessa försändelser ska hållas kvar i avvaktan på Polismyndighetens hantering. I rättegångsbalken, RB, finns bestäm- melser om tvångsmedel som kan aktualiseras när det finns misstanke om att någon har begått en brottslig gärning. I 27 kap. RB finns t.ex. bestämmelser om beslag. Dessa bestämmelser gäller före bestämmel- serna om förmedling av postförsändelser. Om ett beslut om att för- sändelsen ska tas i beslag fattas kommer försändelsen alltså att hanteras enligt bestämmelserna i RB och inte enligt 9 §.

Av tredje stycket framgår att förmedlingsmyndigheten får hålla kvar postförsändelsen i högst 14 dagar räknat från dagen då för- sändelsen ankom till förmedlingsmyndigheten. Om det inte har fattats något beslut som hindrar en fortsatt hantering hos förmed- lingsmyndigheten inom denna tid ska förmedlingsmyndigheten hantera försändelsen enligt första stycket. Det innebär att om miss- tanken kvarstår ska försändelsen skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren. Annars ska den förmedlas till den slutliga mottagaren.

Även när det gäller försändelser som återlämnas till förmedlings- myndigheten efter att ett beslag har hävts, ska myndigheten göra en bedömning av om misstanken enligt 6 § första stycket kvarstår eller inte. Beroende på utfallet av denna bedömning ska försändelsen antingen returneras till den ursprungliga avsändaren eller förmedlas till den slutliga mottagaren.

10 § Postförsändelser som inte kan skickas tillbaka till den ursprungliga av- sändaren enligt 9 § första stycket ska skickas till den myndighet som är tillstånds- myndighet enligt 2 kap. 2 § postlagen (2010:1045).

304

SOU 2025:90

Författningskommentar

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.11, reglerar förmedlings- myndighetens hantering av postförsändelser som varken kan för- medlas till den slutliga mottagaren eller skickas tillbaka till den ur- sprungliga avsändaren, s.k. obeställbara postförsändelser. Innan förmedlingsmyndigheten hanterar postförsändelserna enligt denna paragraf behöver kravet i 11 § vara uppfyllt.

Paragrafen behandlar situationen då en postförsändelse som ska skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren enligt 9 § första stycket, inte kan hanteras på detta sätt. Det kan t.ex. bero på att det saknas tillräckliga uppgifter om vem som är den ursprungliga avsänd- aren, eller att dessa uppgifter är oriktiga. Det kan också bero på att den ursprungliga avsändaren har flyttat utan att ange någon ny adress.

Av paragrafen framgår att postförsändelser som inte kan skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren ska skickas till den myndighet som är tillståndsmyndighet enligt 2 kap. 2 § postlagen (2010:1045). Som framgår av 2 § postförordningen (2010:1049) är det Post- och telestyrelsen, PTS, som är utsedd till tillståndsmyndighet enligt nyss nämnda lag. Det är alltså till PTS som förmedlingsmyndigheten ska skicka obeställbara postförsändelser. PTS kan sedan använda sina be- fogenheter att öppna postförsändelsen för att undersöka om den innehåller uppgifter som möjliggör att den kan återställas till den ursprungliga avsändaren, se 2 kap. 10 och 11 §§ postlagen. I annat fall ska PTS förvara försändelsen under en viss tid. Därefter tillfaller den staten och kan förstöras, säljas eller skänkas till välgörande ända- mål, se 2 kap. 12 och 13 §§ postlagen. Se även kommentaren till för- slagen om ändringar i postlagen.

11 § Innan en postförsändelse hanteras enligt 9 § första stycket eller 10 § ska eventuella uppgifter om den slutliga mottagaren på försändelsen tas bort eller göras oläsliga.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.11, innehåller ett krav på att förmedlingsmyndigheten ska ta bort uppgifter om den slutliga mot- tagaren, eller göra dessa oläsliga, innan försändelsen hanteras enligt 9 eller 10 §§.

Kravet omfattar exempelvis uppgifter som har påförts försänd- elsens omslutning av förmedlingsmyndigheten, men även uppgifter som fanns på omslutningen när den kom in till denna myndighet.

305

Författningskommentar

SOU 2025:90

Kravet syftar till att förhindra att uppgifter om den slutliga mot- tagaren röjs för utomstående när försändelsen skickas tillbaka till den ursprungliga avsändaren eller överlämnas till Post- och telestyrelsen.

I första hand ska förmedlingsmyndigheten ta bort uppgifterna. Om uppgifterna har påförts försändelsen genom någon form av etikett eller liknande kan kravet t.ex. uppfyllas genom att denna avlägsnas eller genom att texten skrapas bort.

I andra hand kan kravet uppfyllas genom att förmedlingsmyndig- heten gör uppgifterna om den slutliga mottagaren oläsliga. Det kan t.ex. ske genom att uppgifterna stryks över med bläck eller att uppgift- erna raderas på annat sätt.

Ovanstående åtgärder måste vara permanenta. Texten får inte kunna återställas så att uppgifterna blir läsbara igen.

Åtgärderna får inte påverka uppgifterna om den ursprungliga av- sändaren eftersom dessa uppgifter behövs i den fortsatta hanteringen.

Överklagande

12 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.12, innehåller ett förbud mot att överklaga beslut som fattas enligt den föreslagna lagen. Som fram- går av avsnitt 10.2 utgör förmedlingen av postförsändelser inte någon ärendehandläggning i den mening som avses i 1 § första stycket för- valtningslagen (2017:900). Det innebär bl.a. att 40 § nyss nämnda lag om överklagande av beslut inte är tillämplig.

16.2Förslaget till lag (2026:000) om ändring

i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

17 kap.

Kontroll vid förmedling av postförsändelser

1 c § Sekretess gäller för uppgift om förberedelser, urval och metoder vid sådana kontroller som avses i 7 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser, om det kan antas att syftet med kontrollerna motverkas om uppgiften röjs.

306

SOU 2025:90

Författningskommentar

Paragrafen, som är ny, reglerar sekretess för uppgifter om sådana kontroller som avses i 7 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.

Paragrafen omfattar uppgifter som förekommer vid kontroller som utförs av den myndighet som har utsetts att tillhandahålla för- medling enligt 4 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postför- sändelser. I den utsträckning som en annan myndighet bistår med att utföra kontroller gäller paragrafen även uppgifter som förekommer i denna myndighets verksamhet.

Med uppgifter om förberedelser avses t.ex. uppgifter om tid och plats för en viss kontroll, vilka försändelser som kommer att kontrol- leras och andra uppgifter om hur en viss kontroll ska genomföras.

Även uppgifter om vilka personer som har samtyckt till riktade kontroller utgör uppgifter om förberedelser.

Uppgifter om urval omfattar både uppgifter om hur myndigheten väljer ut försändelser för kontroll vid ett visst tillfälle och generella uppgifter om urval. När det gäller uppgifter som rör vissa kontroll- tillfällen kan det t.ex. handla om tips om att försändelser med ett visst utseende eller med en viss avsändare kan ha innehåll som är otillåtet enligt 6 § första stycket lagen om förmedling av vissa post- försändelser. Om myndigheten kan komma att vidta kontroller ut- ifrån dessa uppgifter utgör de uppgifter om urval.

Som exempel på mer generella uppgifter om urval kan nämnas uppgifter om identifierade riskfaktorer och andra uppgifter om hur myndigheten kan komma att välja ut försändelser för kontroll.

Med uppgifter om metoder avses uppgifter om de kontrollmetoder som kan komma att användas. Det kan t.ex. handla om olika tekniska lösningar eller användning av hundförare m.m. Det kan också handla om rutiner för att samla in och värdera information.

Sekretessregeln som föreslås har ett rakt skaderekvisit. Det inne- bär en presumtion för offentlighet. Trots denna presumtion kommer uppgifterna i många fall att vara belagda med sekretess eftersom syftet med förmedlingsmyndighetens kontroller kan komma att motverkas om uppgifterna blir kända.

Behovet av att sekretessbelägga uppgifter om förberedelser, urval och metoder finns så länge de kan komma att användas för att kon- trollera postförsändelser enligt 7 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser. När de har tagits ur bruk upphör sekretessen och uppgifterna ska lämnas ut om de efterfrågas.

307

Författningskommentar

SOU 2025:90

22 kap.

3 a § Sekretessen enligt 1 § första stycket 2 hindrar inte att uppgift lämnas till en enskild enligt vad som föreskrivs i 23 a § 2–5 mönstringslagen (1983:929).

Sekretessen enligt 1 § andra stycket hindrar inte att uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde lämnas till ett auktoriserat delgivnings- företag.

Sekretessen enligt 1 § första stycket 1 eller 2 §, när det är fråga om skyddad folkbokföring, hindrar inte att uppgift lämnas till den myndighet som tillhanda- håller förmedling av postförsändelser enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

Paragrafen innehåller sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sekretessen enligt 1 § i vissa fall inte hindrar att uppgifter lämnas ut. Övervägandena finns i avsnitt 11.4.

I avsnitt 10.3 har utredningen föreslagit att regeringen bör utse Skatteverket att tillhandahålla förmedlingen enligt 4 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser. Av 1 § tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481) framgår att det är Skatte- verket som ansvarar för folkbokföringsverksamheten. Det skulle innebära att Skatteverket kommer att ansvara för såväl folkbok- föringsverksamheten som förmedlingsverksamheten.

Utredningen har bedömt att det är fråga om två verksamhets- grenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Enligt 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess mellan dem (jfr prop. 2008/09:150 s. 356 f.). Genom det nya tredje stycket införs en bestämmelse om att sekretessen enligt 1 § första stycket 1 eller enligt 2 §, när det är fråga om skyddad folkbok- föring, inte hindrar att uppgift lämnas ut från Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet till Skatteverkets förmedlingsverksamhet.

I den utsträckning som regeringen väljer att utse någon annan myndighet att tillhandahålla förmedling enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser kommer bestämmelsen i tredje stycket även att gälla i förhållande till denna myndighet.

Förmedling av vissa postförsändelser

5 a § Sekretess gäller i verksamhet som bedrivs enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser för

1. uppgift om en särskild postförsändelse, och

308

SOU 2025:90

Författningskommentar

2.annan uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Om sekretess inte följer av någon annan bestämmelse, får sådan uppgift som avses i första stycket 1 lämnas till den som är försändelsens ursprungliga av - sändare eller slutliga mottagare. Uppgift om den slutliga mottagarens adress får dock inte lämnas till den ursprungliga avsändaren.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen enligt första stycket 2 i högst sjuttio år.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om sekretess inom sådan verksamhet som bedrivs enligt lagen (2026:000) om förmed- ling av vissa postförsändelser. Övervägandena finns i avsnitt 11.2.

Av första stycket framgår vilka uppgifter som omfattas av den nya sekretessregleringen.

Första punkten reglerar uppgifter om en särskild postförsändelse. Med sådana uppgifter avses dels försändelsens innehåll, dels uppgifter om avsändarens och mottagarens identitet. För dessa uppgifter gäller absolut sekretess.

Bestämmelsen i första punkten gäller i första hand brev. Med stöd av 2 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser kan dock förmedlingen utsträckas till att även omfatta andra postförsänd- elser. I sådana fall kommer även dessa försändelser att omfattas av sekretessbestämmelsen i första punkten.

Andra punkten reglerar sådana uppgifter om enskilds personliga förhållanden som inte omfattas av den första punkten. Denna punkt omfattar alltså uppgifter som förekommer i förmedlingsverksam- heten, men som inte utgör uppgifter om en särskild försändelse. Det kan t.ex. handla om att någon lämnar in en ny adressuppgift till myndigheten eller uppgifter om en ökad hotnivå avseende en viss person. Uppgifter som myndigheten lägger till grund för kontroller kan även omfattas av sekretess enligt 17 kap. 2 a §, se kommentaren till den paragrafen.

Skyddet omfattar i första hand uppgifter som hänför sig till personer som omfattas av förmedling av postförsändelser och deras anhöriga, men kan även gälla i förhållande till sådana personer som tidigare har omfattats av en sådan förmedling eller som kan komma att omfattas av förmedling i framtiden.

Förmedlingsmyndigheten kan t.ex. ha upprättat olika handlingar med anledning av hanteringen av postförsändelser för en viss person. När denna person inte längre har skyddad folkbokföring eller sekre-

309

Författningskommentar

SOU 2025:90

tessmarkering i folkbokföringen så omfattas uppgifterna i dessa handlingar alltjämt av sekretesskyddet i andra punkten. Skyddet gäller även när en person t.ex. lämnar in en handling med en adress- uppgift till förmedlingsverksamheten samtidigt som denne ansöker om skyddad folkbokföring. Avgörande för om uppgifterna om en- skilds personliga förhållanden omfattas av sekretessregleringen är att de behandlas inom förmedlingsmyndighetens verksamhet.

Skyddet ska förstås brett. Det finns många uppgifter som var för sig eller tillsammans med andra uppgifter kan användas för att åstad- komma skada för dessa personer eller deras anhöriga. I och med att potentiella gärningsmän kan vara beredda att lägga ner mycket tid och kraft för att nå fram till de personer som behöver skyddas så är det svårt att klart avgränsa vilka uppgifter som kan komma att om- fattas. Uppgifter som kan användas för att lokalisera eller kontakta dessa personer omfattas givetvis, men även uppgifter om personer som kan förmås att lämna ut sådana uppgifter kan omfattas av sekre- tesskydd. Det får vara upp till rättstillämparen att utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet avgöra vilka uppgifter som kan lämnas ut och vilka som ska omfattas av sekretess.

Skaderekvisitet i andra punkten är omvänt. Det innebär en presum- tion för att uppgifterna är belagda med sekretess.

I paragrafens andra stycke finns en sekretessbrytande bestämmelse som gäller i förhållande till försändelsens ursprungliga avsändare eller slutliga mottagare. Den innebär att uppgifter om en särskild post- försändelse får lämnas ut till dessa personer utan hinder av sekretess. Denna bestämmelse gäller dock inte uppgift om den slutliga mot- tagarens adress. En sådan uppgift får alltså inte lämnas ut till den ursprungliga avsändaren.

Av tredje stycket framgår att sekretessen ska gälla i högst sjuttio år.

6 § Den tystnadsplikt som följer av 1 § första stycket, 1 a, 1 b, 2 och

5 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentlig- göra uppgifter.

Paragrafen anger de tystnadsplikter som har företräde framför den s.k. meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.

Genom att lägga till den nya 5 a § gäller den tystnadsplikt som följer av den paragrafen före meddelarfriheten.

310

SOU 2025:90

Författningskommentar

16.3Förslaget till lag (2026:000)

om ändring i postlagen (2010:1045)

2 kap.

11 § Ett obeställbart brev som öppnats får inte undersökas närmare än som behövs för att det ska kunna skickas tillbaka till avsändaren. Om mot- tagaren, men inte avsändaren, framgår av brevets innehåll, får brevet sändas till mottagaren.

Vad som sägs i första stycket om att brev får sändas till mottagaren gäller inte brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postför- sändelser.

Paragrafen innehåller bestämmelser om tillståndsmyndighetens under- sökning av brev som har öppnats enligt 10 §. Övervägandena finns i avsnitt 10.11.

Genom införandet av ett nytt andra stycke undantas brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsänd- elser från bestämmelsen om att brev får sändas till mottagaren om mottagaren, men inte avsändaren, framgår efter att brevets innehåll har undersökts. Ändringen innebär att även om uppgifter om den slutliga mottagaren framkommer vid undersökningen så ska brevet anses vara obeställbart. Det ska därmed hanteras enligt 2 kap. 12 och 13 §§.

Obeställbara postförsändelser som omfattas av förmedling

14 § Vad som sägs i 9–13 §§ ska även gälla andra postförsändelser än brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser.

När bestämmelserna i 10 och 11 §§ tillämpas på postförsändelser som om- fattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser ska det som sägs om avsändare i stället avse den fysiska eller juridiska person som ursprung- ligen skickade postförsändelsen med syftet att den skulle förmedlas.

Paragrafen, som är ny, innebär att samtliga postförsändelser som om- fattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser ska hanteras enligt reglerna om obeställbara brev i 9–13 §§. Paragrafen riktar sig mot postbefordringsföretag som omfattas av postlagen och mot den myndighet som är tillståndsmyndighet enligt 2 kap. 2 § post- lagen (2010:1045). Övervägandena finns i avsnitt 10.11.

311

Författningskommentar

SOU 2025:90

Som framgår av 2 § lagen (2026:000) om förmedling av vissa post- försändelser gäller lagen i första hand brev. Dessa brev omfattas redan av 9–13 §§. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, får dock meddela föreskrifter om att även andra postförsändelser än brev ska förmedlas enligt nyss nämnda lag. Genom paragrafens första stycke ska bestämmelserna om obeställbara brev i 9–13 §§ även tillämpas på sådana postförsändelser.

Av 9 § framgår att postbefordringsföretagen har en skyldighet att se till att brev som inte kan befordras till mottagaren returneras till avsändaren (se även prop. 1993/94:38, s. 154 f.). Denna skyldig- het utsträcks till att även gälla andra postförsändelser än brev som omfattas av lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser. Postförsändelser som skickas från förmedlingsmyndigheten till den slutliga mottagaren, men som inte kan delas ut, ska alltså returneras av postbefordringsföretaget till förmedlingsmyndigheten för vidare hantering. Om företaget skulle överlämna sådana försändelser till någon annan skulle det innebära ett röjande av den slutliga mottag- arens adressuppgifter.

Tillståndsmyndighetens befogenheter att öppna, förstöra, sälja och skänka bort brev enligt 10–13 §§ utsträcks också till att gälla samtliga postförsändelser som omfattas av lagen (2026:000) om för- medling av vissa postförsändelser.

Genom paragrafens andra stycke sker en ändring i fråga om till- ståndsmyndighetens befogenheter att öppna och genomsöka post- försändelser. Ändringen avser samtliga postförsändelser som om- fattas av förmedling enligt lagen (2026:000) om förmedling av vissa postförsändelser. Dessa försändelser ska skickas tillbaka till den som är försändelsens ursprungliga avsändare enligt 3 § nyss nämnda lag och inte till den som är avsändare enligt postlagen.

Ändringen innebär att tillståndsmyndighetens befogenheter att öppna och undersöka postförsändelser syftar till att få fram upp- gifter om den ursprungliga avsändaren så att myndigheten kan retur- nera postförsändelserna till denne.

312

Referenser

Offentligt tryck

Bet. 2001/02:KU21. Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet m.m.

Dir. 2023:167. Skatteverkets förmedling av post till personer med skyddade personuppgifter.

Ds 2014:1. Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning. Prop. 2023/24:132. Ny tullbefogenhetslag.

Prop. 2022/23:41. Bättre möjligheter för Skatteverket att göra data- analyser och urval i folkbokföringsverksamheten.

Prop. 2020/21:49. Utökade möjligheter för Tullverket att besluta om postspärrar.

Prop. 2020/21:160. Säkrare samordningsnummer och bättre förutsätt- ningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen.

Prop. 2017/18:95. Anpassningar av vissa författningar inom skatt, tull och exekution till EU:s dataskyddsförordning.

Prop. 2017/18:105. Ny dataskyddslag.

Prop. 2017/18:145. Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen.

Prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt- ningslag.

Prop. 2013/14:70. Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering. Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag.

Prop. 2009/10:216. Ny postlag.

Prop. 2008/09:1. Budgetpropositionen för 2009.

Prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag.

Prop. 2005/06:11. Maskeringsförbud.

313

Referenser

SOU 2025:90

Prop. 2003/04:177. Ändringar i mönsterskyddslagen på grund av EG-förordningen om gemenskapsformgivning.

Prop. 1997/98:9. Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m.

Prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen.

Prop. 1993/94:38. Postlag och en förändrad verksamhetsform för Post- verket m.m.

Prop. 1992/93:200. Om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.

Prop. 1990/91:153. Om ny folkbokföringslag m.m.

Prop. 1989/90:67. Om lag om obeställbara postförsändelser. Prop. 1979/80:2. Med förslag till sekretesslag m.m.

Prop. 1975/76:160. Om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet.

Prop. 1975/76:209. Om ändring i regeringsformen.

Skr. 2023/24:157. Riksrevisionens rapport om statens skydd av hotade personer.

SOU 2024:47. Digital myndighetspost.

SOU 2024:75. Personuppgifter och mediegrundlagarna.

SOU 2023:4. Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst.

SOU 2023:100. Framtidens dataskydd. Vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden.

SOU 2021:29. Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. SOU 2017:75. Datalagring – brottsbekämpning och integritet.

SOU 2015:31. Datalagring och integritet.

SOU 2015:69. Ökad trygghet för hotade och förföljda personer. SOU 2012:55. En översyn av tryck- och yttrandefriheten.

SOU 2006:96. Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt.

SOU 1972:15. Grundlagsberedningen. Ny regeringsform. Ny riksdags- ordning.

314

SOU 2025:90

Referenser

Refererade domar och beslut

HFD 2019 ref. 29.

Integritetsskyddsmyndighetens beslut från den 17 januari 2023 avse- ende Hälso- och sjukvårdsnämnden Dalarna, dnr IMY-2022-695.

Integritetsskyddsmyndighetens rättsliga ställningstagande från den 8 december 2021 om innebörden av begreppet personuppgifter som innefattar brott i artikel 10 i dataskyddsförordningen, dnr. IMYRS 2021:1.

JK-beslut den 1 december 2011, dnr 4551-10-40. JO-beslut från den 9 september 2019, dnr 5420-2018. JO-beslut från den 30 november 2009, dnr 3620-2008.

Kammarrätten i Jönköpings beslut den 10 januari 2008 i mål nr. 4008-07.

Kammarrätten i Jönköpings dom den 30 november 1993 i mål nr. 6214-1993.

Kammarrätten i Stockholms dom den 27 mars 2024 i mål nr. 5794-23. NJA 2014 s. 128.

Post- och telestyrelsen beslut från den 9 december 2024, dnr 24-13676. RÅ 2006 ref. 61.

RÅ 2005 ref. 12. RÅ 1994 not 465. RÅ 1971 ref. 15.

Rapporter och statistiksammanställningar

Brottsförebyggande rådet, Kriminalstatistik för 2023, Anmälda brott.

Brottsförebyggande rådets rapport 2024:8, Nationella trygghetsunder- sökningen 2024, Om utsatthet, otrygghet och förtroende.

Integritetsskyddsmyndigheten, Statistik avseende personuppgifts- incidenter som har anmälts avseende personer med skyddade person- uppgifter för perioden 2024-01-18–2024-09-09, inhämtade från IMY den 24 januari 2025.

Internetstiftelsen, Svenskarna och internet 2024. Internetstiftelsen, Svenskarna och internet 2023.

315

Referenser

SOU 2025:90

Jämställdhetsmyndighetens rapport 2022:10 från mars 2022, Skyddade personuppgifter – oskyddade personer, dnr ALLM 2021/132.

PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2024. PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2023. PostNord och HUI Research, E-barometern – Årsrapport 2022.

Post- och telestyrelsens rapport från den 17 april 2025, Svensk post- marknad 2025, nr PTS-ER-2025:6.

Post- och telestyrelsens rapport från den 29 februari 2024, Befolk-

ningens användning av posttjänster 2023, nr PTS-ER-2024:1.

Post- och telestyrelsens rapport från den 19 april 2024, Svensk post- marknad 2024, nr PTS-ER-2024:2.

Post- och telestyrelsens rapport från den 11 september 2024, Den svenska paketmarknaden 2023, nr PTS-ER-2024:22.

Riksrevisionens rapport RiR 2024:1 från den 6 februari 2024, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet, dnr. 2023/0143.

Skatteverkets budgetunderlag 2025-2027, dnr 8-2717645.

Skatteverkets enkätstudie från den 13 december 2023, Att leva med skyddade personuppgifter, dnr 8-2671136.

Skatteverkets promemoria Säkrare hantering av skyddade personupp- gifter – Redovisning av upprag i Skatteverkets regleringsbrev 2024, dnr. 8-2721875.

Skatteverkets rapport från den 29 oktober 2019, Säker och effektiv postförmedling, dnr 210 213639-19/123.

Svensk Handel, E-handelsindikatorn – Årsrapport 2023.

Tullverkets beslagsstatistik för 2023.

316

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2023:167

Skatteverkets förmedling av post till personer med skyddade personuppgifter

Beslut vid regeringssammanträde den 7 december 2023.

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda om Skatteverkets förmedling av post till personer med s.k. skyddade personuppgifter bör regleras. Syftet är att åstadkomma ett väl fungerande förfarande för en trygg och säker postförmedling. I uppdraget ingår även att utreda behovet av kompletterande reglering i fråga om sekretess och dataskydd. I upp- draget ingår inte att föreslå grundlagsändringar.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets post- förmedling bör regleras,

•analysera och ta ställning till behovet av ändring i sekretesslag- stiftningen,

•analysera och ta ställning till vilken behandling av personuppgifter som kan aktualiseras vid Skatteverkets förmedling av post och i sam- band med det göra en integritetsanalys, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 27 juni 2025.

319

Bilaga 1

SOU 2025:90

Skatteverkets postförmedling behöver ses över

Skydd av personuppgifter i folkbokföringen

Uppgifter om enskilda personers namn, personnummer, adress, civil- stånd och andra familjeförhållanden används hos ett stort antal myn- digheter som ett underlag i myndigheternas verksamhet. Den grund- läggande insamlingen och registreringen av de personuppgifter som används i samhället sker till stor del inom folkbokföringsverksam- heten hos Skatteverket och överförs sedan till samhället i övrigt på olika sätt. Uppgifterna sprids elektroniskt genom Navet (Skattever- kets system för spridning av folkbokföringsuppgifter) till myndig- heter, kommuner och regioner samt genom Statens personadress- register (SPAR) till i huvudsak enskilda.

Folkbokföringsuppgifter är som huvudregel offentliga. I vissa fall kan det dock orsaka stora problem för en person att uppgifter om denne sprids. Personer som är utsatta för hot och förföljelse kan vara i behov av att få sina personuppgifter skyddade och det är i sådana situa- tioner viktigt att det finns effektiva åtgärder att vidta för att göra det möjligt.

Skyddade personuppgifter är ett samlingsbegrepp för de olika skyddsåtgärderna sekretessmarkering, skyddad folkbokföring och fin- gerade personuppgifter. Därutöver finns också ytterligare bestäm- melser om sekretess som kan aktualiseras för hotade och förföljda per- soner (se t.ex. 21 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). Det är Skatteverket som för in sekretessmarker- ingar i folkbokföringsdatabasen och beslutar om skyddad folkbok- föring medan Polismyndigheten beslutar om att någon ska få använda fingerade personuppgifter.

Förfarandet med sekretessmarkering inom folkbokföringen är inte närmare lagreglerat utan grundar sig i stället på generella bestäm- melser om sekretessmarkering. Förfarandet är även sedan länge allmänt accepterat i tillämpningen (jfr JO 1987/88 s. 195, 1990/91 s. 387 och 2010/11 s. 296). Av den generella regleringen om sekre- tessmarkeringar följer att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekre- tess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteck- ning (en sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om hand- lingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska bl.a. ange

320

SOU 2025:90

Bilaga 1

tillämplig sekretessbestämmelse (2 kap. 2 och 20 §§ tryckfrihetsför- ordningen, förkortad TF, och 5 kap. 5 § OSL).

Inom folkbokföringsverksamheten gäller den s.k. folkbokför- ingssekretessen som regleras i 22 kap. 1 § OSL och innebär att sek- retess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Om det kan antas att folk- bokföringssekretess gäller för uppgifter i folkbokföringsdatabasen, kan Skatteverket föra in en sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen. Det finns ingen skyldighet att göra en sekretessmarkering och mar- keringen innebär inte något bindande avgörande av sekretessfrågan utan tjänar endast som en påminnelse om behovet av en noggrann sekretessprövning om handlingen begärs ut (JO 1993/94 s. 509). En sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen innebär alltså en indika- tion på att folkbokföringssekretess gäller.

Skyddad folkbokföring infördes den 1 januari 2019 och ersatte det dåvarande institutet som benämndes kvarskrivning. Skyddad folkbokföring regleras i 16–17 b §§ folkbokföringslagen (1991:481) och innebär att en person folkbokförs på en annan folkbokförings- ort än där personen är bosatt. Det kan medges en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller allvarliga trakasserier på annat sätt, om åtgärden med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose behovet av skydd.

Personer som lever med skyddade personuppgifter är en heterogen grupp där skyddsskälen exempelvis kan avse våld och hot i en nära relation, relaterat till arbetet eller kriminella miljöer. I Sverige lever cirka 28 000 personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmar- kering. Av dessa utgör cirka 11 000 kvinnor, 6 000 män och 11 000 barn. En enkätundersökning om att leva med skyddade personuppgifter gjord av Skatteverket under 2022 visade att bland kvinnorna var det vanligare att skyddsskälen avser våld i nära relation medan det för männen var vanligare att det avser hot och våld relaterat till arbete eller i kriminella miljöer. Att värna personuppgifter för personer ut- satta för våld i en nära relation kan innebära särskilda utmaningar i de fall där de har gemensam vårdnad. Det är viktigt att post med rele- vant information i exempelvis ärenden som rör barnet kan kommuni- ceras på ett säkert sätt.

321

Bilaga 1

SOU 2025:90

Allmänt om Skatteverkets förmedling av post

Posttjänster inom EU regleras genom Europaparlamentets och rådets direktiv (97/67/EG) av den 15 december 1997 om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, kallat postdirektivet. Bestämmelser om postverksamhet och samhällsom- fattande posttjänst finns i postlagen (2010:1045) och postförord- ningen (2010:1049). För att få bedriva postverksamhet krävs det tillstånd från Post- och telestyrelsen (2 kap. 1 och 2 §§ postlagen och

2§ postförordningen). I postlagen finns bl.a. definitioner av vad som avses med brev, postförsändelse, postverksamhet och posttjänst (1 kap. 2 § postlagen). Med brev avses en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. En postförsändelse definieras som en adresserad försändelse som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Enligt postlagen utgör postverk- samhet regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning medan posttjänst definieras som insamling, sorter- ing, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning.

Paketförmedling inom EU regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gränsöver- skridande paketleveranstjänster, kallad paketförordningen. Paketför- ordningen kompletterar reglerna i postdirektivet och påverkar inte de rättigheter och garantier som fastställs i postdirektivet och innebär inte någon ändring av de definitioner som gäller enligt direktivet. Lagen (2019:181) med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om gränsöverskridande paketleveranstjänster innehåller bestäm- melser som kompletterar paketförordningen.

Sedan ansvaret för den löpande folkbokföringen i Sverige över- fördes från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna den

1juli 1991 har skattemyndigheterna, och sedermera Skatteverket, hanterat försändelser där mottagaren har skyddad folkbokföring (tidigare kvarskrivning) eller där det förkommer en sekretessmarke- ring i folkbokföringsdatabasen. Hanteringen uppstod av praktiska skäl, för att möjliggöra för myndigheter, företag, enskilda m.fl. att skicka post till de personer vars adressuppgifter inte sprids i sam- hället, och för att mottagaren skulle kunna få sin post utan att några

322

SOU 2025:90

Bilaga 1

adressuppgifter lämnades ut från myndigheten (se JO 1987/88 s. 195). Försändelserna hanteras enligt interna rutiner och formerna för och inriktningen av postförmedlingen har vuxit fram över tid. Skatte- verket är avsändare när försändelserna skickas vidare till mottagaren. Skatteverket har inte något tillstånd för att bedriva postverksamhet. Skatteverket levererar dock inte själva försändelsen till mottagaren utan anlitar ett företag som bedriver postverksamhet.

Skatteverkets förmedling av post till personer med skyddad folk- bokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen är inte särskilt reglerad i lag eller annan författning. Däremot har post- förmedling berörts bl.a. i propositionen om lag om folkbokförings- register, m.m. (prop. 1990/91:153 s. 117) och propositionen Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen (prop. 2017/18:145 s. 32 och 77), liksom i ett antal utredningar på folkbokföringsområdet (se t.ex. SOU 2015:69 s. 303–306, SOU 2009:75 s. 437–450 och Ds 2013:47 s. 68 och 69). Som utvecklas närmare nedan har vissa problem be- skrivits, men utredningarna ger inte uttryck för annat än att förmed- lingen fyller ett viktigt behov. I takt med att antalet personer med skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokföringsdata- basen har ökat har också antalet försändelser som Skatteverket för- medlar ökat konstant under de senaste tio åren. Under 2022 förmedlade Skatteverket i genomsnitt cirka 18 700 försändelser per vecka till per- soner som har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folk- bokföringsdatabasen. Antalet förmedlade försändelser har ökat från cirka 500 000 försändelser per år 2009, till cirka en miljon försändel- ser per år 2022.

De som har en sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring är generellt mycket oroliga och rädda för att vara förföljda eller för att skyddet ska förstöras. Att posten då fungerar på ett bra sätt kan för dem ge en stor känsla av trygghet. Det finns mot denna bakgrund ett ökande behov av en trygg och säker hantering av post till personer vars personuppgifter inte lämnas ut och som annars kan vara omöjliga att nå via post. Som framgår ovan har Skatteverkets förmedling av post ökat markant under de senaste åren. Under de senaste tio åren har även karaktären på postförmedlingen ändrats. Förmedlingen av brev har t.ex. minskat medan förmedlingen av paket har ökat. Det ställer också krav på en översyn av postförmedlingen i syfte att åstadkomma ett väl fungerande förfarande för en trygg, säker och effektiv postförmedling.

323

Bilaga 1

SOU 2025:90

Uppdraget att utreda om och hur Skatteverkets postförmedling bör regleras

Grundläggande frågor om förutsättningarna för förmedlingen behöver utredas. Det handlar t.ex. om vilka försändelser som bör förmedlas och vilka som inte bör det samt hanteringen av försändelser som av olika skäl inte uppfyller förutsättningarna för att förmedlas. Under de senaste åren har exempelvis frågor uppkommit om Skatteverket kan leverera matkassar, möbler och skrymmande paket som beställts via näthandel. Även frågor om vilka som kan vara mottagare till för- sändelser har uppmärksammats liksom vad som bör gälla när skyddet för personuppgifterna upphör.

Det finns vidare behov av att analysera ett flertal problem och incidenter som uppmärksammats vid postförmedlingen. Det har exempelvis förekommit att Skatteverket har förmedlat brev eller paket som har innehållit spårsändare eller liknande. En reglering av postförmedlingen bör utformas så att risker för att den enskildes uppgifter röjs minimeras. Det kan t.ex. handla om att överväga vilken möjlighet eller skyldighet Skatteverket bör ha att kontrollera för- sändelserna samt vilka befogenheter myndigheten bör ha vid sådana kontroller. Inom ramen för sådana överväganden måste den enskildes grundläggande fri- och rättigheter noga beaktas. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Av artikel 8.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) följer också att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Beroende på vilken åtgärd som vidtas kan även skyddet för yttrande- och informa- tionsfriheterna aktualiseras (jfr prop. 1975/76:209 s. 123). Detta grund- läggande skydd för den enskilde är inte absolut. Av såväl regerings- formen som Europakonventionen framgår att skyddet under vissa närmare angivna förutsättningar får begränsas genom lag (se 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen och artikel 8 och 10 i Europakonventionen). Slutligen bör det också noteras att bestämmelser om rätt till respekt för privat- och familjelivet, enskildas kommunikationer och yttrande- frihet också finns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

324

SOU 2025:90

Bilaga 1

Det förekommer även att brev och paket som kommer in till Skatteverket är skadade vid ankomsten. Avsaknad av en tydlig regler- ing i fråga om ansvaret för skadade försändelser har inneburit att praktiska lösningar uppstått för sådan hantering. Frågor om vilket rättsligt ansvar Skatteverket har för de försändelser som förmedlas behöver därför också utredas. Detta inbegriper om Skatteverket kan hållas ansvarigt för förseningar och förluster till följd av förmed- lingen. Skatteverkets erfarenhet från kontakt med personer som har skyddad folkbokföring eller sekretessmarkering i folkbokförings- databasen är att personer exempelvis missar kallelser till vården eller tidsfrister för att betala räkningar på grund av den fördröjning som uppkommer när posten förmedlas via Skatteverket. I många fall kan fördröjningen även bero på att avsändaren har lämnat felaktiga eller ofullständiga uppgifter och att kompletteringar kan ta lång tid. Skatte- verket får i dessa fall ägna mycket tid åt information till avsändare.

Med anledning av oklarheterna och problemen med postförmed- lingen finns det behov av att se över om, och i så fall hur, tjänsten bör regleras. Mot bakgrund av det ökade antalet försändelser finns även anledning att se över om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma en trygg, säker och effektiv postförmedling.

Utredaren ska därför

•kartlägga hur Skatteverkets postförmedling fungerar och utnyttjas,

•analysera hur postförmedlingen förhåller sig till regelverket för postverksamhet,

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras,

•i övrigt analysera och bedöma eventuella ytterligare åtgärder för att utveckla Skatteverkets postförmedling, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

325

Bilaga 1

SOU 2025:90

Uppdraget att utreda behovet av kompletterande reglering i fråga om sekretess och dataskydd

Frågor om allmänna handlingar och behovet av bestämmelser om sekretess

Bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Enligt 2 kap. 4 § TF är en handling allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 §§ är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Undantag från nämnda huvudregel finns bl.a. i 2 kap. 14 § TF. I 2 kap. 14 § första stycket 1 föreskrivs att som allmän handling anses inte ett brev, ett telegram eller någon annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett meddelande. När bestämmelsen infördes omhändertogs post- och telegrambefordran uteslutande av myndigheter och det ansågs uppenbart att enbart det förhållandet inte skulle ge allmänheten någon rätt till insyn i de befordrade meddelandena. Bestämmelsen omfattar dock inte vissa försändelser som skickas till eller från personer som vårdas hos en vårdmyndighet. Det gäller fall när för- sändelserna med stöd av (olika) bestämmelser granskas eller hålls kvar av myndigheten och det är fråga om myndighetsutövning. Sådana för- sändelser ska betraktas som allmänna handlingar så länge de förvaras hos myndigheten (se prop. 1975/76:160 s. 172 och HFD 2019 ref. 29).

Som framgår ovan ska utredaren analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, Skatteverkets postförmedling bör regleras. Det kan t.ex. handla om att överväga vilken möjlighet eller skyldighet Skatte- verket bör ha att kontrollera försändelserna samt vilka befogenheter myndigheten bör ha vid sådana kontroller. Som en följd av de förslag som utredaren lämnar kan det uppstå frågor om huruvida de försänd- elser som Skatteverket förmedlar ska betraktas som allmänna hand- lingar eller inte. Skatteverkets uppdrag i det här sammanhanget kommer emellertid alltjämt vara att förmedla försändelser på ett sätt som inte riskerar att röja den enskilde som har skyddade person- uppgifter (jfr HFD 2019 ref. 29). I verksamheten kan det även upp- rättas allmänna handlingar som lämnar upplysningar om försänd- elser. Det behöver därför utredas om, och i så fall när, handlingar inom Skatteverkets postförmedling utgör allmänna handlingar. I detta sammanhang måste det också beaktas om reglerna i arkivlagen (1990:782) om bl.a. bevarande och arkivering blir tillämpliga.

326

SOU 2025:90

Bilaga 1

Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas under vissa omständigheter och en sådan begränsning ska noga anges i en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Som en följd av att vissa handlingar kan utgöra allmänna handlingar behöver det också utredas om det finns något sekretesskydd för uppgifterna. Det behöver även utredas om det finns behov av kompletterande sekretess- bestämmelser.

Utredaren ska därför

•analysera och bedöma om, och i så fall när, handlingar inom Skatte- verkets postförmedling förmedlar utgör allmänna handlingar,

•analysera och ta ställning till behovet av ändring i sekretesslagstift- ningen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Behovet av kompletterande dataskyddsreglering

Skatteverkets postförmedling innebär olika slags personuppgiftsbe- handlingar som i sig måste vara förenliga med tillämplig dataskydds- reglering. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den person- liga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestäm- melsen i det stycket kompletterar bestämmelsen om bl.a. skyddet för förtroliga försändelser i paragrafens första stycke. Som framgår ovan är den grundlagsskyddade rättigheten inte absolut utan den får begränsas genom lag enligt de i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen närmare an- givna förutsättningarna.

Vidare finns det krav i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), kallad EU:s dataskyddsförordning, för Skatteverkets personuppgiftsbehandling. EU:s dataskyddsförord- ning utgör nämligen den generella regleringen av personuppgiftsbe- handling inom EU. Förordningen är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer, men tillåter och förutsätter ibland att medlemsstaterna kompletterar förordningen med nationell

327

Bilaga 1

SOU 2025:90

lagstiftning. EU:s dataskyddsförordning kompletteras i Sverige av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. För Skatteverkets folkbokföringsverksamhet gäller även lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och den tillhörande förord- ningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Eftersom Skatteverkets postförmedling innebär att myndigheten behandlar personuppgifter bör det därför utredas om behandlingen är i överensstämmelse med tillämplig dataskyddsreglering.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till vilken behandling av personuppgifter som kan aktualiseras vid Skatteverkets förmedling av post och i sam- band med det göra en integritetsanalys, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Närliggande frågor

Utredaren är oförhindrad att behandla frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas, under förutsättning att uppdraget ändå bedöms kunna redovisas i tid.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Utred- aren ska analysera och beskriva de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som lämnas. Utredaren ska beräkna de offentligfinansiella effekterna av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till offentlig- finansiella kostnader, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Förslagens konsekvenser för barn ska särskilt belysas. Utredaren ska analysera och bedöma vilka konsekvenser förslagen bedöms få för grundläggande fri- och rättigheter, dvs. regeringsformen, EU-rätten och andra internationella åtaganden om grundläggande fri- och rättig- heter som Sverige ingått. Bedömningar och förslag ska vara förenliga

328

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.

68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.

69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.

70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.

71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. S.

72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.

73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.

74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.

75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.

76.Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. A.

77.En översyn av den statliga löne- garantin. A.

78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.

79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.

80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.

81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.

82.Sysselsättning och boende på lands bygden – Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmel- serna. LI.

83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju.

84.Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. S.

85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan

– förutsättningar för framtidens utveck- lingspolitik. LI.

86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö.

87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju.

88.Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. KN.

89.En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. LI.

90.Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. Fi.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]

En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]

Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]

Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. [76]

En översyn av den statliga löne- garantin. [77]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]

Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. [90]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]

Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]

Redo! En utredning om personalförsörj ningen av det militära försvaret. [86]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]

En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]

Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83]

Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. [87]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]

Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. [88]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]

Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]

Sysselsättning och boende på landsbygden

–Juridiska personers förvärv av jord- bruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna. [82]

Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utvecklingspolitik. [85]

En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. [89]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. [71]

Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. [84]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]

Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]

Utrikesdepartementet

Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]

15.5.6 Särskilt om förlagens påverkan
på enskildas personliga integritet..........................	270
15.6 Konsekvenser för Skatteverket ............................................	271

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	29

	och sekretesslagen (2009:400)................................................		34
1.4	Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) .............		37
2	Bakgrund..................................................................		39
3	Utredningens uppdrag och arbete................................		43
3.1	Uppdraget................................................................................		43
	3.1.1	En översyn av Skatteverkets förmedling
		av postförsändelser ..................................................	43
	3.1.2	Avgränsning av personkretsen................................	43

	som ska få i uppgift att hantera förmedlingen .......	44
3.1.4	Grundläggande frågor .............................................	44
3.1.5	Frågor om sekretess och arkivering .......................	45

	dataskyddsreglering.................................................	46
3.1.7	Konsekvensbeskrivning ..........................................	46
		5

Innehåll		SOU 2025:90
3.2	Utredningens arbete...............................................................	47
4	Allmänt om sekretessmarkering och skyddad
	folkbokföring .............................................................	49
4.1	Sekretessmarkering i folkbokföringen ..................................	49
4.2	Skyddad folkbokföring ..........................................................	52

folkbokföring eller sekretessmarkering
i folkbokföringen....................................................................	54

	utsatt grupp.............................................................................		55
5	Skyddade adressuppgifter i andra länder ......................		57
5.1	Något om tillgången till personuppgifter i Sverige ..............		57
5.2	Norge ......................................................................................		58
5.3	Finland ....................................................................................		59
5.4	Danmark .................................................................................		60
5.5	Nederländerna ........................................................................		60
5.6	Polen och Österrike ...............................................................		60
5.7	Övriga länder ..........................................................................		61
6	Grundläggande regler .................................................		63
6.1	Yttrande- och informationsfrihet..........................................		63
	6.1.1	Regeringsformen .....................................................	63
	6.1.2	Europakonventionen ..............................................	65
	6.1.3	EU:s rättighetsstadga..............................................	66
6.2	Rätten att ta del av allmänna handlingar ...............................		66
6.3	Skyddet för personuppgifter..................................................		70

SOU 2025:90		Innehåll
7	Regler på postområdet ...............................................	79
7.1	Världspostfördragen ...............................................................	79
7.2	Postlagen .................................................................................	79

	paketleveranstjänster ..............................................................	82
7.4	Tullbefogenhetslagen..............................................................	83
7.5	Beslag och kvarhållande enligt rättegångsbalken ..................	85
7.6	Brottsbalken ............................................................................	87
8	Kartläggning .............................................................	89

	skada på person eller egendom................................	91
8.1.4	Problem med bristande förutsägbarhet..................	92

ta emot postförsändelser ........................................................		93
8.2.1	Brev och paket .........................................................	93

	har minskat under en längre tid...............................	94
8.2.3	Brev med skriftliga meddelanden ...........................	94
8.2.4	Behovet av att ta emot paketförsändelser ..............	96
8.2.5	Analys.......................................................................	97
8.3 Intervjuer med intresseorganisationer...................................		98
8.3.1	Intervju med ROKS och Unizon ...........................	98
8.3.2	Intervju med Brottsofferjouren..............................	98
8.3.3	Analys.......................................................................	99
8.4 Kartläggning av hanteringen av förmedlingspost .................		99
8.4.1	PostNords hantering...............................................	99
8.4.2	Eftersändning genom Svensk Adressändring ......	100

	8.4.3	Skatteverkets hantering ........................................	101
8.5	Analys	....................................................................................	102
9	Utgångspunkter för en framtida förmedling
	av postförsändelser ..................................................		105
9.1	Förmedlingen bör författningsregleras ...............................		105
9.2	Förhållandet till grundläggande fri- och rättigheter...........		106

	av postförsändelser till kommunala myndigheter ..............	120
10	En ny lag och förordning om förmedling av vissa
	postförsändelser ......................................................	127
10.1	Det ska införas en ny lag om förmedling
	av vissa postförsändelser ......................................................	127
10.2	Förmedlingen av postförsändelser
	utgör ingen ärendehandläggning..........................................	131
10.3	Skatteverket ska ges i uppgift att hantera förmedlingen
	av postförsändelser ...............................................................	135

	med sekretessmarkering .......................................................	137
10.5	Förmedlingen av postförsändelser ska i första hand
	omfatta brev ..........................................................................	140
10.6	Säkerhetskrav ........................................................................	146

SOU 2025:90		Innehåll
10.7	Förmedlingsmyndighetens kontrollbefogenheter ..............	150
10.8	Kontroll av postförsändelser ................................................	154
10.9	Allmänna krav på försändelsen ............................................	158
10.10	Massutskick av olika trycksaker...........................................	160
10.11	Hanteringen av postförsändelser
	som inte kan förmedlas .........................................................	161
10.12	Överklagandeförbud.............................................................	173
10.13	Förmedlingsmyndighetens ansvar för hanteringen
	av postförsändelserna............................................................	174
10.14	Enskilda kan ofta ersätta brev
	med andra kommunikationsmedel .......................................	178
10.15	Myndigheter kan skicka brev direkt även till personer
	med sekretessmarkering .......................................................	181
10.16	Skatteverket bör ta fram information som riktar
	sig särskilt till myndigheter och utsatta personer ...............	183
11	Allmänna handlingar och sekretess............................	187
11.1	Postförsändelserna och tillhörande handlingar
	är i normala fall inte allmänna handlingar............................	187
11.2	Förslag till en sekretessreglering av förmedlingen
	av postförsändelser ...............................................................	194

	av postförsändelser................................................................	203
11.4	Förslag till sekretessbrytande bestämmelser inom
	folkbokföringsverksamheten ...............................................	207
11.5	Det behövs inga nya sekretessbrytande bestämmelser
	i förhållande till folkbokföringsverksamheten ....................	209
11.6	Det behövs inga särskilda sekretessbestämmelser vid
	bistånd med kontroll av postförsändelser ...........................	213

Innehåll	SOU 2025:90
11.7 Bedömning avseende behovet av sekretessbrytande
bestämmelser för Polismyndigheten och Post- och
telestyrelsen	.......................................................................... 216

	boendekommun....................................................................	217
11.9	Sekretessregleringen inom förmedlingsverksamheten
	ska inskränka meddelarfriheten ...........................................	219
12	Behandlingen av personuppgifter ..............................	221
12.1	Regleringen av förmedlingsverksamheten syftar
	till att skydda den enskildes personliga integritet ..............	221
12.2	Kartläggning av personuppgiftsbehandlingen ....................	222
12.3	Sammanfattning av kartläggningen .....................................	228
12.4	Analys av personuppgiftsansvaret .......................................	229
12.5	Analys av vilka typer av personuppgifter
	som kan komma att behandlas.............................................	230
12.6	Analys av omfattningen
	av behandlingen av personuppgifter ....................................	233
12.7	Analys av ändamålen med personuppgiftsbehandlingen
	och den enskildes möjlighet att påverka den.......................	234
12.8	Bedömning av stödet för personuppgiftsbehandlingen .....	236
13	Bevarande, gallring och avhändande av allmänna
	handlingar ..............................................................	247
13.1	Reglerna om myndigheters arkiv.........................................	247
13.2	Postförsändelserna utgör i normala fall inte några
	allmänna handlingar som ska bevaras ..................................	248
13.3	Bestämmelserna om hanteringen av postförsändelser
	utgör bestämmelser om avhändande i arkivlagens
	mening...................................................................................	250

13.4	Hanteringen av andra allmänna handlingar
	inom förmedlingsverksamheten...........................................		252
14	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		255
15	Konsekvensanalys....................................................		257
15.1	Problembeskrivning och målsättning ..................................		257
	15.1.1	Inledande lägesbild ................................................	257
	15.1.2	Bristande effektivitet .............................................	258
	15.1.3	Bristande säkerhet .................................................	259
	15.1.4 Problemen med frånvaron av en
		författningsreglering .............................................	260
15.2	Vad händer om förmedlingen inte regleras? .......................		260
15.3	Alternativa lösningar.............................................................		262
15.4	Utredningens förslag ............................................................		264
	15.4.1 Den föreslagna lagen och förordningen
		om förmedling av vissa postförsändelser .............	264
	15.4.2 Förslaget till ändring i postlagen ..........................		265
	15.4.3 Förslaget till ändring i offentlighets-
		och sekretesslagen .................................................	266
15.5	Konsekvenser för enskilda ...................................................		266
	15.5.1	Säkerheten och förutsägbarheten
		för de slutliga mottagarna ökar .............................	266
	15.5.2 På sikt bedöms förslagen kunna minska
		negativa konsekvenser för de slutliga
		mottagarna på grund av långsam postgång ..........	267

försändelser och massutskick begränsas ..............	268
15.5.4 Särskilt om förslagens påverkan

15.5.5 Särskilt om förslagens påverkan på skyddet
mot repressalier från kriminella grupperingar .....	270

Innehåll	SOU 2025:90
	15.6.1 Förutsättningarna för en långsiktig
	uppföljning förväntas öka effektiviteten
	på sikt.....................................................................	271
	15.6.2 Minskningen av paket och massutskick leder
	till kostnadsbesparingar för Skatteverket ............	271
	15.6.3 Skatteverkets ökade kontrollbefogenheter
	leder till ökade kostnader......................................	274
15.7	Finansiering av kostnaderna för Skatteverket ....................	275
15.8	Konsekvenser för Post- och telestyrelsen...........................	277
15.9	Konsekvenser för Polismyndigheten ..................................	277
15.10	Övriga konsekvenser för det allmänna................................	278
15.11	Konsekvenser för postbefordringsföretagen ......................	278
15.12	Konsekvenser för andra företag och organisationer...........	279
15.13	Sammanfattning av de samhällsekonomiska
	konsekvenserna.....................................................................	280
15.14	Påverkan på den enskildes
	grundläggande fri- och rättigheter.......................................	281
15.15	Barnkonventionen ................................................................	282
15.16	Istanbulkonventionen ..........................................................	283
15.17	Konsekvenser för jämställdheten ........................................	284
15.18	Påverkan på Sveriges förhållande till EU ............................	285
15.19	Tidpunkt för ikraftträdande, informationsinsatser
	och kostnadsbegränsande åtgärder......................................	286
15.20	Framtida utvärderingar och förändringar ...........................	287
16	Författningskommentar ............................................	288
16.1	Förslaget till lag (2026:000) om förmedling av vissa
	postförsändelser....................................................................	288
16.2	Förslaget till lag (2026:000) om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................	306

16.3 Förslaget till lag (2026:000) om ändring i postlagen
(2010:1045) ...........................................................................	311
Referenser ......................................................................	313
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:167 .........................................	319

Författningsförslag	SOU 2025:90
och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrande-	ordningen och 1 kap. 1 och 10 §§
frihetsgrundlagen att meddela och	yttrandefrihetsgrundlagen att med-
offentliggöra uppgifter.	dela och offentliggöra uppgifter.