sou 2025 81

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 22 juni 2023 att uppdra åt en särskild ut- redare att förutsättningslöst analysera och utvärdera Ekobrottsmyn- dighetens uppdrag och konstruktion och föreslå de organisatoriska och rättsliga förändringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot de kriminella nätverken och den organiserade ekonomiska brottsligheten. Uppdraget innefattade även att utreda vissa med huvuduppdraget sammanhängande särskilda frågor (dir. 2023:90). Genom tilläggsdirektiv som beslutades den 16 januari 2025 förläng- des utredningstiden till den 22 juni 2025 (dir. 2025:1).

Som särskild utredare förordnades den 22 juni 2023 f.d. lagman- nen Stefan Strömberg.

Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 28 augusti 2023 kanslirådet Peter Munck och departementssekreteraren, numera kanslirådet Kristina Söderström (båda Justitiedepartementet) och den 23 november 2023 departementssekreteraren Carin Korsgren (Finansdepartementet). Den 3 oktober 2024 förordnades med ent- ledigande av Peter Munck rättssakkunnige Erik Silvén Möller (Justitie- departementet) som sakkunnig i utredningen.

Den 28 augusti 2023 förordnades polismästaren och chefen för utredningsenheten vid Nationella operativa avdelningen, numera biträdande regionpolischefen Tobias Bergkvist (Polismyndigheten), rättsliga experten Anna Eklund Flingdal (Skatteverket), överåklaga- ren och chefen för Utvecklingscentrum Lennart Guné (Åklagarmyn- digheten), avdelningschefen Gina Kezovska (Ekobrottsmyndigheten), advokaten Henrik Olsson Lilja (Sveriges advokatsamfund) och bi- trädande enhetschefen Johanna Skinnari (Brottsförebyggande rådet) som experter i utredningen. Den 5 mars 2024 förordnades verksjuris- ten Elisabeth Lagerqvist (Bolagsverket) som expert i utredningen.

Sammanfattning

Inledning

Vårt huvuduppdrag har varit att förutsättningslöst analysera och ut- värdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion samt att föreslå de organisatoriska och rättsliga förändringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot de kriminella nätverken och den organiserade ekonomiska brottsligheten. Vi tog fasta på uppdraget om den förutsättningslösa analysen. Vår uppgift måste, särskilt mot bakgrund av det sistnämnda uppdraget, vara att föreslå en organisa- tion som på ett så effektivt sätt som möjligt kan bekämpa den kvali- ficerade och organiserade ekonomiska brottsligheten. Att begränsa utredningsarbetet till att isolerat titta på Ekobrottsmyndighetens inre konstruktion tedde sig inte ändamålsenligt. Utgångspunkten för statens insats mot ekobrottsligheten måste vara problembilden och uppgiften, inte dagens myndighetsorganisation.

Vi inledde därför utredningsarbetet med att kartlägga hur den kvali- ficerade och organiserade ekonomiska brottsligheten ser ut i dag, drygt 25 år efter det att Ekobrottsmyndigheten inrättades. Med utgångs- punkt i den kartläggningen har vi förutsättningslöst övervägt hur statens brottsbekämpande insats på området bör se ut och hur den bör organiseras. Som ett led i detta har vi undersökt hur arbetet vid de brottsbekämpande myndigheterna ser ut på ekoområdet och hur samarbetet dem emellan fungerar. Vi har därefter övervägt och analy- serat för- och nackdelar med flera organisationsformer, varvid vi fann att tre av dem förtjänade mer noggranna överväganden. Analysen har lett till att vi starkt förordar ett av dessa alternativ, nämligen att slå ihop Ekobrottsmyndighetens och Polismyndighetens verksamheter på ekobrottsområdet.

I korthet har vi funnit att den ekonomiska brottsligheten i dag har en nästan ofattbar omfattning och att den dessutom har ändrat karak-

Sammanfattning

SOU 2025:81

tär. Den är numera gränsöverskridande och samma aktörer förekom- mer i både ekobrottsärenden och i ärenden om vålds- och narkotika- brott. Dagens brottsbekämpning på ekoområdet räcker inte längre till. Ekobrottsmyndigheten utreder inte, som många tror, merparten av den ekonomiska brottsligheten. Tvärtom utreder myndigheten en begränsad del av brottsligheten. För att staten inte ska ligga ste- get efter kriminaliteten, utan i stället ligga steget före, behövs därför en ny organisation som ger förutsättningar för förändrade arbets- metoder och en mer samlad brottsbekämpning. Förslaget innebär att Ekobrottsmyndighetens och Polismyndighetens verksamheter slås ihop för att på så sätt skapa en starkare och mer effektiv orga- nisation än de enskilda myndigheterna utgör i dag. Organisationen som vi föreslår har förutsättningar att växa och kan ta till vara fram- gångsrika arbetssätt som används inom Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten på var sitt håll.

Detta betänkande handlar om den mer renodlade brottsbekämp- ningen, dvs. rättsväsendets insatser. Det förtar inte vikten av samarbete med och mellan övriga myndigheter och offentliga organ, eller vikten av att hela samhället engagerar sig i kampen mot ekonomisk brotts- lighet. Det brottsförebyggande arbetet är mycket viktigt, särskilt på ekobrottsområdet. En välfungerande polis- och åklagarverksamhet är dock en grundläggande förutsättning för att ekobrottsbekämp- ningen ska vara framgångsrik. Samhällets signal till allmänheten får inte vara att man har gett upp. Vissa individer måste lagföras för att nå det övergripande målet för kriminalpolitiken: att minska brotts- ligheten och öka människors trygghet.

Vi har också ett antal deluppdrag som anknyter till ekonomisk brottslighet. Dessa deluppdrag rör frågor om tillgång till vissa upp- giftssamlingar i brottsbekämpande syfte, en utökning av antalet myn- digheter som får biträda med utmätning på distans, sanktionsväxling i fråga om bokföringsbrott och rekonventionstalan. Vår analys i dessa delar är, eller har gjorts, oavhängiga slutsatserna i organisationsfrågan.

SOU 2025:81

Sammanfattning

En ny organisation av ekobrottsbekämpningen

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten har blivit samhällsskadlig, gränsöverskridande och systemhotande

När Ekobrottsmyndigheten bildades för ett kvarts sekel sedan var en vanlig svensk definition av ekonomisk brottslighet kriminalitet som sker i eller med företag som i övrigt bedriver legal näringsverk- samhet. Den ekonomiska brottsligheten ansågs främst omfatta s.k. manschettbrott, dvs. brottstyper som begås inom företagsvärlden och bland samhällets övre socioekonomiska skikt. Exempel på sådana brott är skattebrott och olika borgenärsbrott, som bokföringsbrott. Det var också främst för att utreda den sortens brottslighet som Eko- brottsmyndigheten bildades.

Vår kartläggning av hur den ekonomiska brottsligheten ser ut

i dag, 2025, har visat en i många avseenden skrämmande utveckling. Dagens ekonomiska brottslighet är inte bara ”manschettbrottslighet” utan omfattar väsentligt mycket mer. Dessutom finns det numera stora överlappningar mellan organiserad och ekonomisk brottslighet. Många ekonomiska brott är organiserade. Ekonomisk brottslighet finansierar dessutom organiserad vålds- och narkotikabrottslighet. Illegal verksamhet blandas ofta med legal näringsverksamhet. Ibland används företaget endast för att begå ekonomisk brottslighet och

i praktiken är företaget i dessa fall ett rent brottsverktyg.

Den ekonomiska brottsligheten innefattar en rad olika företeelser. Dessa sträcker sig från upplägg där företag används som brottsverktyg och där bedrägerier och välfärdsbrottslighet används för att finansi- era annan organiserad brottslighet till olika sorters arbetslivskrimina- litet med mänskligt lidande som följd och miljöbrottslighet till skada för miljö och hälsa. Den ekonomiska brottsligheten anknyter även till sanktionsbrott och otillåten påverkan till skada för demokrati och statsskick. Dessutom omfattas kvalificerade finansmarknadsbrott till skada för den fria konkurrensen och vår marknadsekonomi, lik- som skattebrott som gräver ur våra gemensamma tillgångar. Brotts- ligheten möjliggörs ibland genom färdiga brottsupplägg som köps på nätet och professionella möjliggörare. Det förekommer dessutom att organiserad brottslighet med hjälp av företagande och otillåten påverkan närmar sig ett samhällsövertagande, dvs. den utövar bety- dande makt i hela samhällssegment. Det förekommer även kopplingar till främmande statsmakter, terrorism och extremistmiljöer. Samman-

Sammanfattning

SOU 2025:81

taget har brottsligheten den karaktären att den hotar grundbultarna i vårt samhälle. Med andra ord har den blivit systemhotande.

Den ekonomiska brottsligheten i dag är en brottslighet som inte bara är komplex och svårutredd utan som också saknar gränser, såväl geografiskt som i fråga om lagrum och myndighetsgränser. Det är numera ofta samma kriminella nätverk som skjuter och säljer narko- tika som gör sig skyldiga till ekonomisk brottslighet. Dessutom kan nätverksaktörer högre upp i hierarkin ägna sig åt ekonomisk brotts- lighet för att distansera sig från annan brottslighet som grova narko- tikabrott och våldsbrott. Brotten har ofta internationella inslag. Peng- arna försvinner ofta snabbt utomlands.

Något som särskilt utmärker ekonomisk brottslighet är att den i mindre utsträckning än andra brott anmäls och att den är mycket svårupptäckt. Den saknar inte sällan tydliga målsägande och kan i dessa fall upptäckas endast genom samhällets kontrollsystem. En proble- matik när det gäller utredning av organiserade brott generellt är att det är svårt att få tag på huvudmännen bakom brotten och brotts- uppläggen. Dessa håller sig på avstånd från den faktiska brottsliga verksamheten. Ofta befinner de sig utomlands. Detta gäller även ekonomisk brottslighet. Ett sätt att distansera sig från andra brott är dessutom att utnyttja företaget som juridisk person och möjlig- heten att sätta målvakter som företrädare för detta. Ett annat sätt är att använda sig av komplexa företagsstrukturer, där legala företag används som fasad. Med digitaliseringen har det också blivit lättare att verka anonymt på distans.

Numera används ofta uttrycket ”den kriminella ekonomin”. Vi framhåller i vår analys att ekonomisk brottslighet och den kriminella ekonomin inte är liktydiga begrepp men att båda göder och finansi- erar den grova organiserade brottsligheten.

Det är således tydligt att ekobrott inte främst utgörs av isolerade företeelser i form av skatte- och borgenärsbrott, dvs. brott som ut- reds av Ekobrottsmyndigheten, och att verkligheten i dag är en annan än för 25 år sedan. Sammanfattningsvis talar brottslighetens karaktär och omfattning för att det nuvarande arbetet med ekobrottsbekämp- ning inte längre är ändamålsenligt och att det behövs ett nytt sätt att arbeta.

SOU 2025:81

Sammanfattning

Den ekonomiska brottsligheten genererar hisnande belopp i brottsvinster

En intressant – och mycket relevant – fråga är hur stor omfattning den beskrivna ekobrottsligheten har. För att bedöma vilken sorts organisation som mest effektivt bekämpar den ekonomiska brotts- ligheten i Sverige måste det göras ett försök att uppskatta hur stor omfattningen av den är. Vi har också försökt skapa oss en uppfatt- ning om hur stor andel den ekonomiska brottsligheten utgör av den samlade brottsligheten. Dessa frågor kan naturligtvis aldrig besvaras med säkerhet. Det finns en mängd osäkerhetsfaktorer i sådana upp- skattningar och mycket talar för att de är särskilt stora i fråga om ekonomisk brottslighet. Anmälningsbenägenheten är nämligen låg och mörkertalen stora när det gäller den typen av brottslighet. Det finns flera förklaringar till detta. Skamfaktorn kan vara hög. En polis- anmälan kostar tid och resurser och kan för företag i vissa fall leda till en sämre kreditvärdighet. Ofta upptäcker det utsatta brottsoffret inte förrän efter en tid att ett brott har ägt rum, om en upptäckt ens sker. I de fall målsäganden är det allmänna, vilket ofta är fallet inom ekonomisk brottslighet, förutsätter en anmälan en upptäckt genom kontrollsystemen. Antalet anmälda brott ger därför ingen fullstän- dig bild av ekobrottslighetens omfattning. Vi har likväl gjort ett försök att uppskatta den.

Enligt Ekobrottsmyndighetens egen statistik kom det 2024 in

10 774 brottsanmälningar till myndigheten. Dessa innehöll 48 235 brottsmisstankar. Av brottsmisstankarna avsåg 15 386 skattebrott och 27 488 bokföringsbrott. Polismyndigheten utreder den stora merparten av de brott som inte utreds av Ekobrottsmyndigheten. Till Polismyndigheten anmäldes 2024 cirka 1,5 miljoner brott, varav cirka 250 000–300 000 brott får anses vara ekobrott. Det handlar så- ledes om helt andra volymer än ärendemängden hos Ekobrottsmyn- digheten. Vår slutsats efter att ha tittat på de enskilda brottstyperna är att av de till polisen anmälda brotten utgjorde uppskattningsvis och mycket grovt räknat nästan en femtedel någon form av ekono- misk brottslighet (knappt 300 000 av 1,5 miljoner brott). Merparten var bedrägerier.

Dessa ekonomiska brott, som i dag hanteras av rättsväsendet, kan antas utgöra endast en begränsad del av den totala brottsligheten. Det råder som nämnts ovan enighet om att mörkertalen, dvs. brotten

Sammanfattning

SOU 2025:81

som varken förhindras, anmäls eller upptäcks, inom ekonomisk brottslighet är mycket stora. En stor del av den faktiska ekonomiska brottsligheten förblir alltså oupptäckt.

Omsättningen av den kriminella ekonomin har av Polismyndig- heten uppskattats till uppseendeväckande 100–150 miljarder kronor årligen. Myndigheten gjorde en grov uppskattning för ett par år sedan och den uppskattningen har därefter använts flitigt i debatten. Även andra har återkommande hänvisat till denna siffra. Vi har tittat på hur uppskattningen gjordes och kan konstatera att vissa delbelopp är rena brottsvinster, andra är bruttobelopp där delar utgör t.ex. arbets- förtjänst. Vidare är omsättningen av den kriminella ekonomin och den ekonomiska brottslighetens brottsvinster inte jämförbara en- heter. All ekonomisk brottslighet är inte heller organiserad. Men vi har funnit att det finns grund för antagandet att den ekonomiska brottsligheten genererar hisnande belopp i brottsvinster varje år och att det handlar om miljardbelopp som grovt räknat motsvarar hela rättsväsendets budget.

Ingenting talar för att den ekonomiska brottsligheten kommer att minska framöver, tvärtom. Allt pekar på att ekobrotten har bli- vit en förutsättning för den organiserade brottslighetens fortlevnad och att incitamenten för att fortsätta att begå dessa brott är stora, samtidigt som upptäcktsrisken är låg. Att låta utvecklingen fortgå kan inte vara ett alternativ. Det behövs alltså kraftfulla åtgärder för att vända utvecklingen.

Hur bör då en organisation se ut för att ha förmågan att ta sig an uppgiften att förutse, förebygga, upptäcka, utreda och lagföra denna brottslighet? Vi har slutit oss till följande.

De gränsöverskridande och överlappande inslagen visar på vikten av samverkan och överblick och en sammanhållen inriktning för eko- brottsbekämpningen. Det stora mörkertalet visar på vikten av en effek- tiv underrättelseverksamhet och ett proaktivt förhållningssätt. Brottens komplexitet visar på vikten av specialistkompetens. Brottslighetens stora omfattning innebär att organisationen måste vara rätt dimensio- nerad och resurssatt. Det faktum att brottsligheten förändras med samhällsutvecklingen innebär att organisationen måste vara flexibel.

SOU 2025:81

Sammanfattning

Den nuvarande ekobrottsbekämpningen är fragmenterad och otillräcklig

Vi har tittat på hur de brottsbekämpande myndigheterna arbetar med ekonomisk brottslighet i dag. Vår slutsats är att ekobrottsbekämp- ningen i Sverige är fragmenterad. Varje myndighet har sin egen in- riktning på ekobrottsområdet utifrån sin egen brottskatalog och sina egna arbetsuppgifter och uppdrag. Detta gäller även inriktningen av underrättelseverksamheten. Det finns ingen övergripande eller gemen- sam inriktning eller strategi på ekoområdet, utöver den inriktning som lagts fast inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten, den s.k. OB-satsningen. Skattever- ket, Tullverket och Kustbevakningen har förvaltningsuppdrag som motiverar en särskild inriktning av brottsbekämpningen mot det egna sakområdet. Ekobrottsmyndigheten har däremot inget annat uppdrag än det brottsbekämpande.

Ekobrottsmyndigheten utreder inte, som många tror, den största delen av de ekonomiska brotten, utan endast en begränsad del av dessa. Detta gäller inte minst om man räknar bort de ärenden som särskilt anges i myndighetens brottskatalog. I princip utreder Eko- brottsmyndigheten bara brotten i sin brottskatalog, dvs. i huvudsak skattebrott och borgenärsbrott. Myndigheten hanterar alltså en av- gränsad del av den ekonomiska brottsligheten, trots att brottsligheten skär över myndighetsgränserna. Merparten av de ekonomiska brotten utreds av Polismyndigheten, som också utreder övrig organiserad brottslighet.

Ekobrottsmyndigheten arbete är gott inom sitt begränsade fält. Myndigheten har hög kompetens och specialistkunskaper i fråga om vissa ekobrott. Myndigheten använder sig också av ett framgångs- rikt arbetssätt med teamarbete, där utredningsgrupper sätts samman med åklagare, poliser, civila ekobrottsutredare och andra, bl.a. eko- revisorer. Ibland deltar även utredare från Skatteverkets brottsbe- kämpande verksamhet i teamen. Utredningsteamet är alltså en bred specialistgrupp.

Inom Polismyndigheten pågår ett arbete med att utveckla nya arbetsmetoder och ett nytt angreppssätt mot den organiserade brotts- ligheten. Detta nya arbetssätt har varit mycket framgångsrikt inom bekämpningen av det grova våldet. I arbetet har även Åklagarmyn- digheten deltagit. Bland annat innebär arbetssättet att problemet

Sammanfattning

SOU 2025:81

sätts i fokus, bortom traditionella gränsdragningar. Genom att sätta personer från olika verksamheter och med olika kompetenser vid samma bord för att snabbt utbyta information, har man fått ett bättre beslutsunderlag och en större överblick. Ärenden har kunnat sam- ordnas i kluster med utgångspunkt i t.ex. centrala gärningspersoner. Vidare har det funnits en aktiv strävan bort från att arbeta i stuprör. Styrande för valet av handläggningssätt har i stället varit var och hur en företeelse handläggs mest effektivt. Polisen beskriver sitt föränd- rade arbetssätt som att man har ett 360-gradersperspektiv. Ett annat ledord är proaktivitet, att inte vänta på att en händelse inträffar utan att försöka förhindra den. Arbetssättet har nyligen också börjat an- vändas mot organiserade bedrägerier, som tidigare har varit ett efter- satt område. Myndigheten har också en bred arsenal av stödfunk- tioner, bl.a. it-utveckling.

Myndigheterna kan båda uppvisa goda exempel. Det är dock tyd- ligt att myndigheterna arbetar var för sig. Det har sedan länge funnits ett visst skav mellan Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och samarbetsklimatet har inte alltid varit gott.

För att skapa överblick och gemensam inriktning och strategi på ekoområdet och göra det möjligt för myndigheterna att dra nytta av varandras specialförmågor, har vi funnit att det krävs antingen ett strukturerat samarbete som är både varaktigt och omfattande eller en förändrad organisation.

Samverkan och samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna behöver samordnas och kan inte läka bristen på överblick

Vi har i vårt utredningsarbete haft utgångspunkten att det är upp- giften, inte organisationen, som är målet. Det vill säga, utgångspunk- ten måste i detta fall vara den gemensamma uppgiften att på ett så effektivt sätt som möjligt bekämpa den ekonomiska brottsligheten, inte att slå vakt om den egna organisationen. Ekobrottsbekämpningen är i dag inte organiserad på ett sammanhållet sätt, utan ansvaret är uppdelat på flera myndigheter. Det är en ordning som kan fungera om det finns en regelbunden och strukturerad samverkan och ett effektivt samarbete myndigheterna emellan. Frågan om hur de brotts- bekämpande myndigheterna samverkar och samarbetar på ekoområ-

SOU 2025:81

Sammanfattning

det har därför varit viktig. Vi har av den anledningen undersökt hur myndigheterna samarbetar och samverkar.

Kartläggningen visar att den samverkan och det samarbete som finns i dag i stor utsträckning består av avgränsade punktinsatser som inte i tillräckligt stor utsträckning påverkar brottsbekämpningen

i stort. Merparten av den samverkan som finns sker inom ramen för olika regeringsuppdrag som inte alltid är koordinerade sinsemellan. Det är också den uppfattning som vi har inhämtat från medarbetare vid myndigheterna, nämligen att samtidigt som samarbetena bedrivs parallellt så är de inte heltäckande. Myndigheterna måste förhålla sig till ett stort antal fora och uppdrag som inte sällan överlappar varandra i sak. Organiseringen av de mångtaliga samverkansuppdragen tar mycket kraft i både tid och resurser och ger inte motsvarande opera- tiva resultat.

Det finns ett mycket stort behov av samordning av regerings- uppdragen, både från myndigheternas och från regeringens sida. Samarbetet utanför regeringsuppdragen är begränsat och bedrivs inte i tillräckligt stor omfattning.

Vår slutsats är att det befintliga samarbetet mellan de brottsbe- kämpande myndigheterna inte kan läka bristen på översikt och gemen- samma strategier inom ekobrottsbekämpningen. Det behövs enligt vår uppfattning en mer sammanhållen ekobrottsbekämpning. En vik- tig uppgift för en framtida organisation är dessutom att ta ett samlat grepp om uppdragen och samarbetsformerna samt koordinera och hålla ihop dessa.

Det behövs en förändring

Den kvalificerade ekobrottsligheten har numera en omfattning och en karaktär som dagens myndighetsorganisation inte är anpassad för.

Det fungerar inte att ha en separat myndighet som endast hanterar en mycket begränsad del av den ekonomiska brottsligheten och att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning samarbetar med varandra, när brottsligheten skär över myndighetsgränserna. Ekobrottsmyndig- hetens verksamhet är för begränsad och räcker inte längre till. En ny organisation måste både kunna bekämpa den kvalificerade ekonomiska brottsligheten och ha förmågan att hantera den blandbrottslighet och multikriminalitet som det numera ofta är fråga om. Det måste

Sammanfattning

SOU 2025:81

också finnas ett medvetet och sammanhållet sätt att leda och inrikta brottsbekämpningen. Olika myndigheter med samma eller överlap- pande uppdrag kan inte arbeta i egna spår. Om man saknar överblick över den samlade brottsligheten och om bekämpningen är för frag- menterad missar man samband och information, vilket kan vara bi- dragande orsaker till att man endast försöker utreda de brott som hamnar i inkorgen, dvs. som anmäls, i stället för att arbeta proaktivt.

Den slutsats som vi har dragit under utredningsarbetet är att en effektivare ekobrottsbekämpning än i dag är en förutsättning för att den organiserade brottslighetens framväxt ska kunna motverkas och att en reform brådskar.

En ny organisation måste enligt vår uppfattning bl.a. innefatta följande.

•Ekobrottsbekämpningen måste i största möjliga mån vara samlad.

•Organisationen måste vara kraftfull, mer ändamålsenligt dimen- sionerad och resurssatt samt kunna hantera en väsentligt större mängd ärenden än i dag.

•Utredningsverksamheten måste understödjas av en kraftfull underrättelseverksamhet med större fokus än i dag på att för- hindra specifika brott, upptäcka specifika brott som inte anmäls och kartlägga ”noder” och huvudmännen bakom brottsligheten.

•Det måste finnas en samlad hot- och sårbarhetsanalys och gemen- samma lägesbilder som underlag för prioritering och ledning mot centrala fenomen, tillvägagångssätt och aktörer.

•Det måste finnas ett effektivt informationsutbyte mellan utred- ningsverksamheten och underrättelseverksamheten.

•Organisationen måste ges förutsättningar att använda framgångs- rika arbetsmetoder i form av teamarbete, samordning av ärenden och att sätta problemet i fokus.

•Det brottsbeivrande arbetet måste bedrivas i nära samverkan med en inriktad brottsförebyggande verksamhet.

SOU 2025:81

Sammanfattning

Det bör inrättas en nationell specialenhet inom Polismyndigheten (Ekopolisen) och en nationell delning inom Åklagarmyndigheten (NEA) som arbetar med ekonomisk brottslighet

Med beaktande av de krav som bör ställas på en ny organisation har

vifunnit att tre olika organisationsformer för den framtida ekobrotts- bekämpningen bör övervägas närmare. Även andra organisationsfor- mer har övervägts men har av olika skäl funnits mindre lämpliga. Vi avråder också från att bibehålla organisationen i dess nuvarande form. Två alternativ som vi har övervägt närmare är att skapa en utvidgad ekobrottsmyndighet och att omvandla Ekobrottsmyndigheten till en polismyndighet. Av skäl som vi utvecklar i betänkandet har vi funnit att dessa två alternativ har fler nackdelar än fördelar. Vi har i stället kommit att förorda det tredje alternativet.

Mot bakgrund av dagens multikriminalitet och upplösta gränser är det viktigt att ge brottsbekämpningen förutsättningar att agera samlat och kraftfullt. Enligt vår bedömning tillgodoses dessa behov bäst om den i dag fragmenterade ekobrottsutredningen samlas under ett gemensamt paraply, i stället för att styras av myndighetsgränser. Vi lämnar därför ett förslag som innebär att Ekobrottsmyndigheten verksamhet överförs till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Inom dessa myndigheter föreslår vi att det skapas nationella enheter för ekobrottsbekämpning respektive ekobrottsutredning. Inom ut- redningen har dessa enheter benämnts Ekopolisen och Nationella ekobrottsavdelningen (NEA). Förslaget innebär också att Ekobrotts- myndigheten efter omorganisationen upphör som myndighet och avvecklas.

Ekopolisens sakområde föreslås utöver de traditionella ekobrotten och bedrägeribrotten innefatta även anknytande brottslighet. Exem- pelvis bör miljöbrott och korruptionsbrott med tydliga inslag av eko- nomisk brottslighet handläggas vid enheten. Till enheten föreslås Ekobrottsmyndighetens utredningsverksamhet flyttas, liksom vissa befintliga specialfunktioner vid Noa. I praktiken innebär förslaget att Ekobrottsmyndighetens civila och polisiära utredare flyttas till enheten. Det innebär att det där skulle finnas en spetskompetens inom kvalificerad ekobrottslighet, som kompletteras av den kom- petens och de stödfunktioner som finns inom Polismyndigheten. Förslaget innefattar att Ekobrottsmyndighetens teambaserade arbets- sätt med ett nära samarbete mellan åklagare och utredare överförs

Sammanfattning

SOU 2025:81

till den nya organisationen. Arbetssättet inom Ekopolisen skulle även innefatta ”klustring” och samordning av ärenden, dvs. det nya arbets- sätt som börjat tillämpas inom Polismyndigheten.

Även Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet föreslås inordnas i Polismyndigheten. Ekobrottsmyndighetens underrättelse- verksamhet kommer därmed att bli en del av en funktion för en ny ekounderrättelseverksamhet inom Polismyndigheten.

Det brottsförebyggande arbetet på ekobrottsområdet är starkt behövt i ett samhälle som bygger på tillit. Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete är sedan ett par år ett arbete i frontlinjen. Den brottsförebyggande verksamheten bör därför tas om hand och överföras till Polismyndigheten, för att där utvecklas vidare.

Genom omorganisationen underlättas informationsutbytet med Polismyndighetens övriga verksamhet, både inom utredningsverk- samheten och underrättelseverksamheten. Den nya organisationen möjliggör också en sammanhållen ledning och styrning av verksam- heten och sammanhållna prioriteringar. Ekobrottsbekämpningen blir med den föreslagna lösningen mer sammanhållen. Även den totala brottsbekämpningen blir mer sammanhållen. Organisationsförslaget ger bättre förutsättningar än i dag att samordna ekobrottsbekämp- ningen med övrig brottsbekämpning vid överlappande brottslighet. Det blir lättare att få en polisiär överblick och att ha underlag för att prioritera och bestämma inriktningen för både ekobrottsbekämp- ningen och övrig brottsbekämpning. Eftersom ekonomisk brotts- lighet och den kriminella ekonomin finansierar annan grov och organiserad brottslighet får vårt förslag, med fokus på ett 360-graders- perspektiv och ett ökat informationsutbyte, genomslag på brotts- bekämpningen i stort. Vidare har den nya organisationen förutsätt- ningar att vid behov förstärkas ytterligare och växa.

Det sagda gäller även åklagarresursen, som samlas inom en och samma myndighet. Åklagarverksamheten får därmed en mer sam- manhållen verksamhet och en större flexibilitet i resurssättningen. Exempelvis är det en fördel att ekoåklagarna kan ingå i åklagarnas områdesteam. Effektivitetsförluster i form av ärenden som skickas fram och tillbaka mellan två åklagarmyndigheter undviks. I stället kan eventuell ärendekonkurrens lösas internt inom Åklagarmyn- digheten.

Det är vidare inte betydelselöst att merparten av de ”skav” som fun- nits mellan Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagar-

SOU 2025:81

Sammanfattning

myndigheten löses ut med förslaget. Även regeringens styrning av de brottsbekämpande myndigheterna blir rakare.

Det är viktigt att framhålla att både Ekobrottsmyndighetens team- arbete och samlokaliseringen mellan åklagare och utredningspersonal fortsätter inom ekobrottsbekämpningen med vårt förslag. Det är en viktig förutsättning för reformen. Utgångspunkten är också att Eko- brottsmyndighetens personal ska erbjudas fortsatt anställning hos Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och inom dessa myn- digheter ha i allt väsentligt samma arbetsuppgifter som i dag.

Det är också viktigt att framhålla att det rör sig om ett krafttag och en satsning på ekobrottsbekämpningen. Den verksamhet som bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten i dag ska inte nedmonteras. Vi föreslår alltså en förstärkning av brottsbekämpningen, dock under andra myndighetsledningar än i dag. I princip bör Ekobrottsmyndig- hetens befintliga verksamhet kunna behållas och integreras i den nya organisationen.

Vi har också haft som utgångspunkt att ekobrottsbekämpningen måste vara långsiktig och att utredningsresursen i största möjliga mån bör vara ”fredad”. Detta bör åstadkommas genom att mycket distinkta enheter byggs upp inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och genom ett tydligt uppdrag från regeringen.

Vi ser ett behov av skyndsamhet i att förbättra och effektivisera organisationen och arbetsmetoderna. Det som pågår i detta nu är att pengarna rinner ur samhällets fickor och används och omsätts av kriminella aktörer på ett samhällsskadligt sätt. Reformen bör därför inte vänta.

Myndigheterna bör ges ett uppdrag att förbereda och sedan genomföra omorganisationen

Vi föreslår att Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten ska ges ett gemensamt uppdrag att först förbe- reda och sedan genomföra omorganisationen. Den nya organisatio- nen föreslås vara inrättad senast den 1 januari 2027. Ett uppdrag att förbereda omorganisationen bör ges redan under hösten 2025.

Uppdraget till myndigheterna att förbereda omorganisationen bör omfatta bl.a. att utreda och analysera hur den regionala struk- turen för de nya organisatoriska enheterna för ekobrottsbekämp- ning inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bör utformas

Sammanfattning

SOU 2025:81

och byggas upp, hur ledningen och styrningen av enheterna bör se ut, förutsättningarna för verksamhetsöverföring samt vad som krävs för att tillhandahålla effektiva it-system till den nya verksamheten.

Uppdraget bör också innefatta att analysera frågor om anställnings- förhållanden för Ekobrottsmyndighetens medarbetare med målsätt- ningen att de kan erbjudas anställning vid Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, de nya enheternas lokalförsörjning med mål- sättningen att Ekobrottsmyndighetens nuvarande medarbetare in- ledningsvis kan sitta kvar i befintliga lokaler och huruvida omorga- nisationen medför ökade kostnader som kräver anslag som går utöver den anslagsöverföring som bör ske i samband med avveck- lingen av Ekobrottsmyndigheten.

En modell för hur enheterna inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten skulle kunna organiseras och hur de skulle kunna arbeta

Vi samlade som en del av utredningsarbetet under hösten 2024 repre- sentanter för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten i två olika arbetsgrupper. Dessa grupper fick i uppgift av oss att arbeta fram ett förslag på hur en samlad ekobrottsbekämp- ning närmare skulle kunna organiseras och hur den skulle kunna arbeta. I betänkandet beskriver vi deras analyser och förslag på en organisering av ekobrottsbekämpningen inom myndigheterna. Det är myndigheterna själva som är bäst lämpade och som bör ges i upp- drag att besluta om hur organisationen ska utformas. Beskrivningen bör därför ses som en illustration av eller en modell för organisatio- nen, inte som skarpa förslag från vår sida. Vi har dock i allt väsentligt ställt oss bakom arbetsgruppernas bedömningar och föreslår att dessa bedömningar ska beaktas av myndigheterna inom ramen för upp- draget att förbereda omorganisationen.

I stora drag kan arbetsgruppernas bedömningar sammanfattas på följande sätt.

•En nationell specialenhet, ”Ekopolisen”, inrättas inom Polismyn- digheten med uppdraget att bekämpa kvalificerad och organiserad ekonomisk brottslighet.

SOU 2025:81

Sammanfattning

•Ekopolisen bör ha en högspecialiserad underrättelse- och utred- ningsförmåga och en utvecklad brottsförebyggande förmåga, som arbetar i nära samverkan med varandra.

•Enheten bör vara nationell och ha en nationell ledning för att säker- ställa en ”fredad resurs”, men bedriva verksamhet även regionalt.

Enhetens resurser bör som utgångspunkt inte kunna tas i anspråk för bekämpning av annan brottslighet.

•Fokuset på proaktivt och brottsförebyggande arbete bör stärkas i syfte att öka den brottsbekämpande effekten.

•Samordning av ärenden bör i allt större utsträckning ske med hjälp av AI-verktyg, vilket i förlängningen innebär att brottsbekämp- ningen alltmer kan inriktas mot att lagföra huvudaktörerna inom organiserad brottslighet.

•En nationell avdelning, Nationella ekobrottsavdelningen (NEA), inrättas inom Åklagarmyndigheten.

•Avdelningens sakliga ansvarsområde bör motsvara Ekopolisens.

•Avdelningen bör vara nationell men verksamheten bör bedrivas även regionalt, på samma orter som Ekopolisens verksamhet.

•Arbetet bör bedrivas i operativa team tillsammans med Ekopolisens utredningspersonal.

•Inriktning och prioriteringar på ekoområdet bör bestämmas ge- mensamt av Ekopolisen och NEA.

•Ett operativt forum, ”Operativt forum”, inrättas. Operativt forum

är ett särskilt forum där Ekopolisens ledning och NEA:s ledning samverkar och för dialog i operativa frågor och kring inriktningen av ekobrottsbekämpningen.

Konsekvenser

Förslaget berör i första hand Ekobrottsmyndigheten, Polismyndig- heten och Åklagarmyndigheten. Det förväntas under 2027 för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten leda till vissa engångs- kostnader, som preliminärt kan tas inom befintliga ekonomiska ramar,

Sammanfattning

SOU 2025:81

inräknat de anslag som annars hade tillkommit Ekobrottsmyndig- heten.

Förslagen berör också i hög grad de personer som har sin anställ- ning vid dessa myndigheter, framför allt Ekobrottsmyndigheten. Utgångspunkten är dock att dessa ska erbjudas anställning vid Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten. Det har uttryckts en farhåga om att en omorganisation skulle kunna innebära ett kompetenstapp och att civil personal med specialistkunskaper skulle tacka nej till fortsatt anställning. Vi bedömer dock att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kommer att kunna skapa en arbetsplats med ett spännande arbetssätt och intressanta arbetsuppgifter samt att perso- nalen kommer att omhändertas väl inom dessa myndigheter.

Vi bedömer att vårt förslag kommer att förbättra förutsättning- arna för att bekämpa ekonomisk brottslighet, i synnerhet organiserad sådan. I förlängningen förväntas förslaget också ha positiva effekter på bekämpningen av annan organiserad brottslighet. Detta kommer i sin tur att leda till besparingar på samhällsekonomisk nivå. Förslaget kommer också att ha positiva effekter på det brottsförebyggande arbetet. I förlängningen kan det öka förtroendet för rättsväsendet.

Genom att brottsligheten på sikt förväntas minska genom för- slaget har det även positiva konsekvenser för bl.a. enskilda, företag och den fria konkurrensen.

Förslaget kan under en övergångsperiod leda till ett visst tapp i fart i ekobrottsbekämpningen. Vi bedömer dock att tappet blir litet och kortvarigt.

Vårt förslag bör genomföras så fort som möjligt. Realistiskt be- dömer vi att ett genomförande kan inledas den 1 januari 2027.

Inom något eller några år förväntas det behövas resurstillskott för att finansiera en förstärkt bekämpning av ekobrottsligheten i Sverige. Detta gäller oavsett val av organisation.

Registertillgång

Tillgång till finansiell information är en central del av underrättelse- verksamheten på ekobrottsområdet. Vi har mot den bakgrunden fått i uppgift att analysera och ta ställning till om och i så fall på vilket sätt Ekobrottsmyndigheten bör få tillgång till ytterligare register som andra myndigheter förfogar över. Enligt Ekobrottsmyndigheten

SOU 2025:81

Sammanfattning

är det i dag framför allt tre uppgiftssamlingar som underrättelseverk- samheten saknar tillräcklig tillgång till. Dessa är de uppgiftssamlingar som brukar benämnas penningtvättsregistret, beskattningsdatabasen och tulldatabasen. Vi har inhämtat att även Polismyndigheten och i förekommande fall Skatteverket har behov av tillgång till nämnda uppgiftssamlingar. Våra förslag har gjorts neutrala i förhållande till den omorganisation av ekobrottsbekämpningen som vi föreslår, bl.a. för att möjliggöra ett tidigare ikraftträdande.

En övergripande iakttagelse från vår sida är att det behöver tas ett större grepp om de brottsbekämpande myndigheternas och andra myndigheters registerlagstiftningar och om tillgången till och utbytet av information när det gäller brottsbekämpningen. Det är inte en effektiv ordning att se över register per myndighet. I stället behövs det en systemsyn på registerlagstiftningen. Bedömningarna av vilka uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna behöver och under vilka förutsättningar uppgifterna bör få behandlas och delas bör göras samlat. Justitiedepartementet skulle kunna få ett samord- nande ansvar för dessa frågor i Regeringskansliet.

I avvaktan på en sådan översyn föreslår vi två förändringar.

Vi föreslår ingen ökad tillgång till det s.k. penningtvättsregistret. Det finns dock anledning att se över finanspolissektionens uppdrag och uppgifter inom Polismyndigheten för att underlätta ett ökat informationsutbyte mellan den sektionen och Polismyndighetens övriga verksamhet och andra brottsbekämpande myndigheter på ekoområdet.

Vi föreslår att Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten i verk- samhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet eller utreda eller lagföra brott ska ha samma tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen som Skatteverkets brottsbe- kämpande verksamhet.

Dessutom föreslår vi att Tullverkets icke-brottsbekämpande verksamheter ska omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt 5 § lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbe- kämpande myndigheterna. Det innebär att dessa verksamheter inom Tullverket ska lämna uppgifter till bl.a. Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket, om uppgifterna behövs i den brottsbekämpande verksamheten.

Vi bedömer att skyddet för den personliga integriteten kommer att vara tillräckligt trots den ökade personuppgiftsbehandlingen.

Sammanfattning

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Sedan tre år tillbaka kan Kronofogdemyndigheten i större utsträckning än tidigare utmäta egendom på distans. De nya reglerna innebär att myndigheten kan begära biträde av polisen för att ta utmätt egendom i förvar när utmätningsbar egendom påträffas i polisens verksamhet. Ett av våra deluppdrag är att ta ställning till om Kronofogdemyndig- heten bör kunna få biträde av fler brottsutredande myndigheter, t.ex. Ekobrottsmyndigheten.

Våra förslag har gjorts neutrala i förhållande till den omorganisa- tion av ekobrottsbekämpningen som vi föreslår, bl.a. för att möjlig- göra ett tidigare ikraftträdande.

Vi föreslår att Kronofogdemyndigheten ska få rätt att begära bi- träde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen med att ta utmätt egendom i förvar, om egendomen påträffas i dessa myn- digheters verksamhet. Tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän ska ha rätt att använda försvarligt och proportionerligt våld vid bi- träde till Kronofogdemyndigheten. Ekobrottsmyndigheten, Tull- verket och Kustbevakningen ska underrätta Kronofogdemyndigheten, om de i sin verksamhet påträffar egendom och det finns anledning att anta att egendomen kan utmätas. En underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det.

Vidare föreslår vi att Kronofogdemyndighetens förfarande med tidigare utmätt egendom, överskottsgods och exekutivt såld egen- dom som inte avhämtas ska regleras i lag. Förfarandet har tidigare varit oreglerat.

Sanktionsväxling

Ytterligare ett deluppdrag som vi har haft är att överväga om brotts- typen bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning bör beivras genom administrativa sanktionsavgifter i stället för att utredas och lagföras av de brottsbekämpande myndigheterna.

Vi bedömer efter en analys att ett administrativt sanktionssystem för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning inte bör in- föras, bl.a. mot bakgrund av dagens effektiva handläggning av brotts- typen.

SOU 2025:81

Sammanfattning

Rekonventionstalan

I rättegångsbalken finns det särskilda regler som möjliggör för en till- talad i ett brottmål att, i samma mål där han eller hon står åtalad, väcka åtal mot målsäganden eller åklagaren för bl.a. falskt eller obefogat åtal. En sådan talan kallas rekonventionstalan. En rekonventions- talan får, till skillnad från i princip alla andra åtal, väckas utan stäm- ning. Talan kan inte heller avvisas, även om den är så ofullständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rätte- gång i ansvarsfrågan. Rekonventionstalan får handläggas i samma rättegång som det ursprungliga åtalet.

Det finns flera problem med rekonventionstalan. En åklagare som blir åtalad på detta sätt får dubbla roller i processen, dels som statens processförare, dels som tilltalad. En principiell konflikt uppstår där- med för åklagaren, som är skyldig att vara objektiv samtidigt som han eller hon har en rätt att försvara sig. Rekonventionstalan kan också användas för att trakassera åklagare och sabotera processen

i exempelvis stora brottmål. Våld, hot och trakasserier mot offent- liganställda är i förlängningen ett angrepp på det demokratiska syste- met. Inställda förhandlingar medför kostnader för samhället.

Vi föreslår att de särskilda reglerna om rekonventionstalan ska tas bort. Det saknas skäl att behålla dem. Vi konstaterar att det finns andra sätt för en tilltalad att ta till vara sina rättigheter, bl.a. möjlig- heten att väcka enskilt åtal genom en stämningsansökan.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 9 §, 24 kap. 8 § och 47 kap. 1 § rätte- gångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap. 9 §1

Det som anges i 6 § om åkla-	Det som anges i 6 § om åkla-
gare tillämpas även på anställda	gare tillämpas även på anställda
vid Skatteverket och andra än	vid Skatteverket som har till upp-
åklagare vid Ekobrottsmyndighe-	gift att vidta åtgärder eller med-
ten som har att vidta åtgärd eller	dela beslut i brottsbekämpande
meddela beslut i brottsbekämp-	verksamhet. En fråga om jäv prö-
ande verksamhet. En fråga om jäv	vas av den myndigheten.

prövas av respektive myndighet. Bestämmelser om jäv för anställda vid

1.Polismyndigheten och Säkerhetspolisen finns i 7 § polislagen (1984:387),

2.Tullverket finns i 11 kap. 1 § tullbefogenhetslagen (2024:710),

och

3.Kustbevakningen finns i 2 kap. 2 § kustbevakningslagen (2019:32).

1Senaste lydelse 2024:711.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

		24 kap.
		8 §2
Har ett beslut att anhålla			Har ett beslut att anhålla
någon meddelats i den misstänk-			någon meddelats i den misstänk-
tes frånvaro, ska han eller hon, så			tes frånvaro, ska han eller hon, så
snart beslutet	har	verkställts,	snart beslutet har verkställts,
förhöras. Förhöret ska hållas av			förhöras. Förhöret ska hållas av
en åklagare eller av en polisman			en åklagare eller av en polisman
eller annan anställd vid Polis-			eller annan anställd vid Polis-
myndigheten	eller	Ekobrotts-	myndigheten som myndigheten
myndigheten som myndigheten			har utsett. Har åklagaren inte
har utsett. Har åklagaren inte			redan underrättats om frihets-
redan underrättats om frihets-			berövandet, ska det skyndsamt
berövandet, ska det skyndsamt			anmälas till honom eller henne.

anmälas till honom eller henne. Åklagaren ska efter förhöret ome-

Åklagaren ska efter förhöret ome-					delbart besluta om den misstänkte
delbart besluta om den misstänkte					ska förbli anhållen.
ska förbli anhållen.
Har någon gripits enligt 7 §,					Har någon gripits enligt 7 §,
ska han eller hon så snart som					ska han eller hon så snart som
möjligt förhöras av en åklagare					möjligt förhöras av en åklagare
eller av en polisman eller annan					eller av en polisman eller annan
anställd vid	Polismyndigheten				anställd		vid	Polismyndigheten
eller Ekobrottsmyndigheten				som	som	myndigheten			har utsett.
myndigheten	har	utsett.		Har	Har åklagaren inte redan under-
åklagaren inte redan underrättats					rättats om frihetsberövandet, ska
om frihetsberövandet,			ska	det	det	skyndsamt anmälas				till
skyndsamt anmälas		till	honom		honom		eller	henne. Åklagaren
eller henne. Åklagaren ska efter					ska	efter förhöret			omedelbart
förhöret omedelbart besluta om					besluta om den misstänkte ska
den misstänkte ska anhållas. An-					anhållas.		Anhålls		inte	den
hålls inte den misstänkte, ska					misstänkte, ska åklagaren ome-
åklagaren omedelbart häva beslu-					delbart häva beslutet om gri-
tet om gripande.					pande.

Innan åklagaren har underrättats om frihetsberövandet, får beslu- tet om gripande hävas av Polismyndigheten, om det är uppenbart att det inte finns skäl för fortsatt frihetsberövande. I omedelbar anslut-

2Senaste lydelse 2014:1410.

SOU 2025:81

Författningsförslag

ning till gripandet får beslutet under samma förutsättningar hävas även av den polisman som har fattat beslutet.

Om den som misstänks för brott avviker och det finns skäl för anhållande, får åklagaren efterlysa honom eller henne.

47kap. 1 §3

Vill målsägande väcka åtal,	Enskilt åtal väcks genom att
skall han hos rätten göra skriftlig	målsäganden hos rätten skriftligen
ansökan om stämning å den som	ansöker om stämning mot den som
skall tilltalas. Åtal skall anses väckt,	ska tilltalas. Åtal ska anses vara
då stämningsansökan inkom till	väckt när stämningsansökan kom
rätten.	in till rätten.
Vill den tilltalade i samma mål
mot målsäganden eller åklagaren
väcka talan om ansvar för falskt
eller obefogat åtal, falsk angivelse
eller annan osann tillvitelse angå-
ende brott, må det ske utan stäm-
ning muntligen inför rätten eller
ock skriftligen. Den, mot vilken
talan väckes, skall erhålla del därav.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026 i fråga om 47 kap. 1 § och i övrigt den 1 januari 2027.

3Senaste lydelse 1948:453.

Författningsförslag

SOU 2025:81

1.2Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken

dels att 6 kap. 12 a § och 16 kap. 13 § och rubriken närmast före 6 kap. 12 a § utsökningsbalken ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 kap. 35 a och 35 b §§ och 9 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

35 a §

När ett beslut om utmätning av egendom som tagits i förvar upphävs eller på annat sätt förfal- ler, ska egendomen lämnas ut till gäldenären. Egendomen ska i stäl- let lämnas ut till tredje man om det genom rättegång blivit utrett att den tillhör tredje mannen eller om egendomen vid förvarstagan- det var i dennes besittning på grund av handpanträtt eller reten- tionsrätt.

Kronofogdemyndigheten ska underrätta gäldenären eller, i fall som avses i första stycket andra meningen, tredje man om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räk- ning eller förstöras. Efter delgiv- ning av en sådan underrättelse ska egendomen finnas tillgänglig för hämtning hos Kronofogdemyndig- heten i minst tre månader. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

SOU 2025:81

Författningsförslag

35 b §

Om utmätt egendom innehåller annan lös egendom (överskotts- gods) som inte omfattas av utmät- ningen ska Kronofogdemyndig- heten underrätta gäldenären om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räk- ning eller förstöras. Efter delgiv- ning av en sådan underrättelse ska egendomen finnas tillgänglig för hämtning hos Kronofogdemyndig- heten i minst tre månader. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

6 kap.

Biträde av Polismyndigheten Biträde av brottsbekämpande myndigheter

12 a §1

Om egendom som har påträf-	Om egendom som har påträf-
fats i Polismyndighetens verk-	fats i Polismyndighetens, Eko-
samhet utmäts, får Kronofogde-	brottsmyndighetens, Tullverkets
myndigheten begära biträde av	eller Kustbevakningens verksam-
Polismyndigheten för att ta egen-	het utmäts, får Kronofogdemyn-
domen i förvar enligt 2 och 4–8 §§.	digheten begära biträde av myn-
Detsamma gäller om sådan egen-	digheten i fråga för att ta egen-
dom ska tas i förvar enligt 12 §.	domen i förvar enligt 2 och 4–
	8 §§. Detsamma gäller om sådan
	egendom ska tas i förvar enligt
	12 §.
	Inom ramen för myndigheter-
	nas biträde med att ta egendomen
	i förvar har tulltjänstemän och kust-
	bevakningstjänstemän rätt till sådan

1Senaste lydelse 2022:799.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

	våldsanvändning som	anges i
	2 kap. 3 § första stycket 1 och 4 och
	andra stycket tullbefogenhetslagen
	(2024:710) och 2 kap. 4 § första
	stycket 1 och 4 och andra stycket
	kustbevakningslagen	(2019:32).
	Vid våldsanvändningen ska princi-
	perna i 2 kap. 2 § tullbefogenhets-
	lagen och 2 kap. 1 § kustbevaknings-
	lagen tillämpas. Polismäns rätt till
	våldsanvändning framgår av polis-
	lagen (1984:387).
9 kap.
	1 a §
	Egendom som säljs enligt 1 § ska
	hämtas av köparen senast inom tre
	månader från det att utmätningen
	och försäljningen har fått laga kraft.
	Om egendomen inte hämtas inom
	denna tid får den säljas för statens
	räkning eller förstöras.
16 kap.
13 §
Beträffande verkställighet av	Beträffande verkställighet av
beslut om kvarstad för fordran	beslut om kvarstad för fordran
tillämpas vad som föreskrivs om	tillämpas vad som föreskrivs om
utmätning i 4 kap. 2–7, 9 och 13–	utmätning i 4 kap. 2–7, 9 och 13–
19 §§, 22 § första och tredje	19 §§, 22 § första och tredje
styckena, 24, 25 och 33–35 §§, 5	styckena, 24, 25 och 33–35 b §§,
och 6 kap. samt 12 kap. 3–5 §§.	5 och 6 kap. samt 12 kap. 3–5 §§.
Kvarstad för fordran får ej	Kvarstad för fordran får inte
läggas på lön eller annan förmån	läggas på lön eller annan förmån
som avses i 7 kap. innan den har	som avses i 7 kap. innan den har
betalats ut och kan utmätas.	betalats ut och kan utmätas.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva till- syn över

1.brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångs- medel och kvalificerade skyddsidentiteter,

2.brottsbekämpande myndigheters användning av andra tvångs- medel enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott än de som avses i 1, om inte den som åtgärden utförts hos eller annars riktats mot har närvarat vid åtgärden,

3.Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel vid sär- skild kontroll av vissa utlänningar, och

4.därmed sammanhängande verksamhet.


Nämnden ska även utöva till-					Nämnden ska även utöva till-
syn över den behandling av per-					syn över den behandling av per-
sonuppgifter som utförs av Polis-					sonuppgifter som utförs av Polis-
myndigheten,		Säkerhetspolisen			myndigheten och Säkerhetspolisen
och Ekobrottsmyndigheten enligt					enligt brottsdatalagen (2018:1177)
brottsdatalagen		(2018:1177) och			och lagen (2018:1693) om poli-
lagen	(2018:1693)		om polisens		sens behandling av personupp-
behandling av		personuppgifter			gifter inom brottsdatalagens
inom	brottsdatalagens			område	område för de syften som anges i
för de syften som anges i 1 kap.					1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen,
1 § i den sistnämnda lagen, och					och i lagen (2019:1182) om
lagen (2019:1182) om Säkerhets-					Säkerhetspolisens behandling av
polisens behandling av person-					personuppgifter. Tillsynen ska sär-
uppgifter. Tillsynen ska särskilt					skilt avse behandling enligt 2 kap.
avse	behandling		enligt	2 kap.	11 § brottsdatalagen och 2 kap.
11 § brottsdatalagen och 2 kap.					9 § lagen om Säkerhetspolisens
9 § lagen om Säkerhetspolisens					behandling av personuppgifter.
behandling av personuppgifter.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 a § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18kap.

8 a §1

Utöver vad som följer av 8 §	Utöver vad som följer av 8 §
gäller sekretess hos domstol,	gäller sekretess hos domstol och
Åklagarmyndigheten och Eko-	Åklagarmyndigheten för uppgift
brottsmyndigheten för uppgift i en	i en incidentrapport, om det kan
incidentrapport, om det kan an-	antas att arbetet med ordningen
tas att arbetet med ordningen	och säkerheten i domstolens eller
och säkerheten i domstolens eller	myndighetens verksamhet mot-
myndighetens verksamhet mot-	verkas om uppgiften röjs.

verkas om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1Senaste lydelse 2019:305.

Författningsförslag

SOU 2025:81

1.6Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 4 och 5 §§ postlagen (2010:1045) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

4 §1

Den som bedriver postverksamhet och har fått del av eller tillgång till uppgifter som avses i 1 § första stycket ska på begäran lämna en uppgift

1.om en enskilds adress, telefonnummer eller arbetsplats till en myndighet som i ett särskilt fall behöver uppgiften för delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten bedömer att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.om en enskilds adress till Kronofogdemyndigheten, om myn- digheten behöver uppgiften i exekutiv verksamhet och bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

3.om en enskilds adress till Skatteverket, om verket bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller utredning om rätt folk- bokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),

4.om en enskilds adress till Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten, om den myndighet som är i fråga bedömer att upp- giften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av rätten till ersättning, eller

5. som gäller brottslig verk-	5. som gäller brottslig verk-
samhet eller misstanke om brott	samhet eller misstanke om brott
till Ekobrottsmyndigheten, Polis-	till Polismyndigheten, Säkerhets-
myndigheten, Säkerhetspolisen,	polisen, Tullverket, Åklagar-
Tullverket, Åklagarmyndigheten	myndigheten eller någon annan
eller någon annan myndighet som	myndighet som ska ingripa mot
ska ingripa mot brottet eller den	brottet eller den brottsliga verk-
brottsliga verksamheten, om det	samheten, om det för brottet är
för brottet är föreskrivet fäng-	föreskrivet fängelse i ett år eller
else i ett år eller mer eller om den	mer eller om den brottsliga verk-

1Senaste lydelse 2022:1493.

SOU 2025:81Författningsförslag

brottsliga verksamheten innefat-	samheten innefattar		ett	sådant
tar ett sådant brott.	brott.
5 §2
Den som i postverksamhet	Den	som i postverksamhet
har fått del av eller tillgång till en	har fått del av eller tillgång till en
uppgift som avses i 1 § första	uppgift som avses i 1 § första
stycket och som gäller misstanke	stycket och som gäller misstanke
om brott, för vilket det är före-	om brott, för vilket det är före-
skrivet fängelse, får lämna upp-	skrivet	fängelse,	får	lämna
giften till Ekobrottsmyndigheten,	uppgiften till Polismyndigheten,
Polismyndigheten, Säkerhetspo-	Säkerhetspolisen,		Tullverket,
lisen, Tullverket, Åklagarmyn-	Åklagarmyndigheten eller någon
digheten eller någon annan myn-	annan myndighet som ska ingripa
dighet som ska ingripa mot	mot brottet.
brottet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2Senaste lydelse 2022:1493.

Författningsförslag

SOU 2025:81

1.7Lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 69 kap. 15 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

69 kap.

15 §

I fråga om verkställigheten tillämpas bestämmelserna i utsöknings- balken om

–exekutiv myndighet m.m. i 1 kap.,

–förfarandet hos Kronofogdemyndigheten i 2 kap.,

– utmätning i 4 kap. 2–9 och	– utmätning i 4 kap. 2–9 och
12–19 §§, 22 § första och tredje	12–19 §§, 22 § första och tredje
styckena, 24 och 25 §§, 29 §	styckena, 24 och 25 §§, 29 §
andra stycket, 31 och 33–35 §§,	andra stycket, 31 och 33–35 b §§,

–undantag från utmätning i 5 kap.,

–säkerställande av utmätning i 6 kap.,

–beskrivning och värdering av utmätt fastighet m.m. i 12 kap. 3–5 §§,

–förvaltning av utmätt fastighet i 12 kap. 6–10 §§,

–verkställighet av beslut om kvarstad för fordran i 16 kap. 14 § första och tredje styckena samt 15 §, och

–förrättningskostnader i 17 kap. 9 § första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs att 4 a kap. 1 och 3 §§ lagen (2017:630) om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a kap.

1 §1

Samverkan enligt detta kapitel får ske för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. I samverkan får delta

1.brottsbekämpande myndigheter, Finansinspektionen och verk- samhetsutövare som avses i 1 kap. 2 § första stycket 1 (kreditin- stitut), eller

2.brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter.

Med brottsbekämpande myn-	Med brottsbekämpande myn-
digheter avses Ekobrottsmyndig-	digheter avses Polismyndigheten,
heten, Polismyndigheten, Skatte-	Skatteverket,	Säkerhetspolisen,
verket, Säkerhetspolisen, Tullver-	Tullverket och	Åklagarmyndig-
ket och Åklagarmyndigheten.	heten.

Med tillsynsmyndigheter avses myndigheter som utövar tillsyn enligt denna lag

3 §2

Den som deltar i samverkan ska trots sekretess eller tystnadsplikt lämna en uppgift till en annan deltagare om det behövs för mottaga- rens deltagande i samverkan.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en bestämmelse om sek- retess eller tystnadsplikt som är tillämplig på uppgiften och om över- vägande skäl talar för att det intresse som sekretessen eller tystnads- plikten ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. En uppgift ska heller inte lämnas i den utsträckning upp-

1Senaste lydelse 2022:1537.

2Senaste lydelse 2022:1537.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 § lagen (2018:218) med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 5 §1

Enskilda får behandla person-	Enskilda får behandla person-
uppgifter för att lämna uppgifter	uppgifter för att lämna uppgifter
som har begärts av Ekobrotts-	som har begärts av Kustbevak-
myndigheten, Kustbevakningen,	ningen, Polismyndigheten, Skatte-
Polismyndigheten, Skatteverket,	verket, Säkerhetspolisen, Tull-
Säkerhetspolisen, Tullverket och	verket och Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten för att före-	för att förebygga, förhindra eller
bygga, förhindra eller upptäcka	upptäcka brottslig verksamhet
brottslig verksamhet eller för att	eller för att utreda eller lagföra
utreda eller lagföra brott.	brott.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1Senaste lydelse 2025:187.

Författningsförslag

SOU 2025:81

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 och 4 §§, 2 kap. 8 och 9 §§, 3 kap. 7 §, 5 kap. 16 § samt 6 kap. 1 och 7 §§ lagen (2018:1693) om polisens be- handling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
	1 §1

Denna lag gäller utöver brottsdatalagen (2018:1177) när någon av följande myndigheter i egenskap av behöriga myndigheter behandlar

personuppgifter:
1. Polismyndigheten, om upp-	1. Polismyndigheten, om upp-
gifterna behandlas i syfte att före-	gifterna behandlas i syfte att före-
bygga, förhindra eller upptäcka	bygga,	förhindra eller upptäcka
brottslig verksamhet, utreda eller	brottslig verksamhet, utreda eller
lagföra brott, verkställa uppbörd	lagföra brott, verkställa uppbörd
eller upprätthålla allmän ordning	eller upprätthålla allmän ordning
och säkerhet,	och säkerhet, och
2. Ekobrottsmyndigheten, om
uppgifterna behandlas i syfte att ut-
reda brott och det inte är fråga om
åklagarverksamhet, och
3. Säkerhetspolisen i frågor som	2. Säkerhetspolisen i frågor som
inte rör nationell säkerhet, om	inte rör nationell säkerhet, om
uppgifterna behandlas i syfte att	uppgifterna behandlas i syfte att
förebygga, förhindra eller upp-	förebygga, förhindra eller upp-
täcka brottslig verksamhet eller	täcka brottslig verksamhet eller
utreda eller lagföra brott.	utreda eller lagföra brott.
För Ekobrottsmyndigheten och	För	Säkerhetspolisen gäller
Säkerhetspolisen gäller endast 1–	endast 1–4 kap. och 7 kap.
4 kap. och 7 kap.

1Senaste lydelse 2019:435.

SOU 2025:81Författningsförslag

			4 §
Polismyndigheten är person-				Polismyndigheten är person-
uppgiftsansvarig för den behand-				uppgiftsansvarig för den behand-
ling	av	personuppgifter	som	ling av personuppgifter som ut-
utförs vid myndigheten och för				förs vid myndigheten i syfte att
den behandling som myndigheten				förebygga, förhindra eller upp-
utför	vid	Ekobrottsmyndigheten,		täcka brottslig verksamhet.
som inte är åklagarverksamhet, i
syfte att förebygga, förhindra eller
upptäcka brottslig verksamhet.
Ekobrottsmyndigheten			är

personuppgiftsansvarig för den be- handling av personuppgifter som myndigheten utför i syfte att utreda brott.

Säkerhetspolisen är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför.

2kap. 8 §2

Polismyndigheten, Säkerhets-					Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen,	Ekobrottsmyndigheten,				polisen, Åklagarmyndigheten,
Åklagarmyndigheten, Tullverket,					Tullverket, Kustbevakningen och
Kustbevakningen			och Skatte-		Skatteverket har, trots sekretess
verket har, trots sekretess enligt					enligt 21 kap. 3 § första stycket
21 kap.	3 §	första	stycket	och	och	35 kap. 1 § offentlighets-
35 kap.	1 §	offentlighets-		och	och	sekretesslagen (2009:400),
sekretesslagen (2009:400),				rätt	rätt att ta del av personuppgifter
att ta del av personuppgifter som					som har gjorts gemensamt till-
har gjorts gemensamt tillgäng-					gängliga med stöd av 3 kap. 2 §,
liga med stöd av 3 kap. 2 §, om					om den mottagande myndigheten
den mottagande myndigheten be-					behöver uppgifterna för ett syfte
höver uppgifterna för ett syfte					som anges i 1 kap. 2 § brottsdata-
som anges i 1 kap. 2 § brottsdata-					lagen (2018:1177).
lagen (2018:1177).

Europeiska åklagarmyndigheten har enligt 4 § lagen (2024:461) om Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten rätt att ta

2Senaste lydelse 2024:466.

Författningsförslag

SOU 2025:81

del av uppgifterna enligt första stycket. Denna rätt inskränks inte av vad som anges i 18 kap. 1 och 17 §§ offentlighets- och sekretesslagen.

Första och andra styckena gäller inte uppgifter som behandlas i sär- skilda register enligt 5 kap.

			9 §3
Säkerhetspolisen,			Ekobrotts-	Säkerhetspolisen,				Åklagar-
myndigheten,		Åklagarmyndig-		myndigheten,			Tullverket		och
heten, Tullverket och Kustbe-				Kustbevakningen har, trots sek-
vakningen har, trots sekretess				retess enligt		21 kap.		3 §	första
enligt 21 kap. 3 § första stycket				stycket	och	35 kap.		1 § offent-
och	35 kap.	1 § offentlighets-		lighets-	och		sekretesslagen
och	sekretesslagen		(2009:400),	(2009:400), rätt att ta del av upp-
rätt att ta del av uppgifter i bio-				gifter i biometriregister som förs
metriregister		som	förs enligt	enligt 5 kap., om den mottagande
5 kap., om den mottagande myn-				myndigheten behöver uppgifterna
digheten behöver uppgifterna för				för ett syfte som anges i 1 kap.
ett syfte som anges i 1 kap. 2 §				2 § brottsdatalagen (2018:1177).

brottsdatalagen (2018:1177).

Europeiska åklagarmyndigheten har enligt 4 § lagen (2024:461) om Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten rätt att ta del av uppgifterna enligt första stycket. Denna rätt inskränks inte av vad som anges i 18 kap. 1 och 17 §§ offentlighets- och sekretesslagen.

			3 kap.
			7 §
Polismyndigheten,			Säker-	Polismyndigheten, Säkerhets-
hetspolisen,		Ekobrottsmyn-		polisen, Åklagarmyndigheten,
digheten,	Åklagarmyndigheten,			Tullverket,	Kustbevakningen
Tullverket,		Kustbevakningen		och Skatteverket får för ett syfte
och Skatteverket får för ett syfte				som anges	i 1 kap. 2 §	brotts-
som anges i		1 kap. 2 § brotts-		datalagen	(2018:1177)	medges
datalagen	(2018:1177)		medges	direktåtkomst till personuppgif-
direktåtkomst till personuppgif-				ter som har gjorts gemensamt
ter som har gjorts gemensamt				tillgängliga med stöd av 2 §.
tillgängliga med stöd av 2 §.

3Senaste lydelse 2025:135.

SOU 2025:81

Författningsförslag

5kap. 16 §4

Säkerhetspolisen,		Ekobrotts-	Säkerhetspolisen,		Åklagar-
myndigheten,	Åklagarmyndig-		myndigheten, Tullverket, Kust-
heten, Tullverket,		Kustbevak-	bevakningen,	Skatteverket och
ningen, Skatteverket och Krimi-			Kriminalvården får för ett syfte
nalvården får för ett syfte som			som anges i 1 kap.		2 §	brotts-
anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen			datalagen (2018:1177)			medges
(2018:1177)	medges direkt-		direktåtkomst	till	uppgifter i
åtkomst till uppgifter i biometri-			biometriregister.
register.

6kap. 1 §5

Vid Nationellt forensiskt centrum får personuppgifter behandlas om det behövs för att

1.sammanställa det underlag i form av insamlade spår eller annat som krävs för att sådana forensiska åtgärder som anges i 2 ska kunna utföras,

2. utföra forensiska analyser,	2. utföra forensiska analyser,
undersökningar eller jämförelser	undersökningar eller jämförelser
åt den egna myndigheten eller åt	åt den egna myndigheten eller åt
Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyn-	Säkerhetspolisen, Åklagarmyn-
digheten, Åklagarmyndigheten,	digheten, Tullverket, Kustbe-
Tullverket, Kustbevakningen,	vakningen, Skatteverket eller all-
Skatteverket eller allmän dom-	män domstol,
stol,

3.begära forensiska analyser, undersökningar eller jämförelser av eller utföra sådana åtgärder åt

a) Rättsmedicinalverket,

b) ett utländskt forensiskt laboratorium, eller

c) en utländsk brottsbekämpande myndighet eller en mellanfolklig organisation eller ett EU-organ med brottsbekämpande uppgifter,

4.begära forensiska analyser eller undersökningar av andra svenska expertorgan,

5.ta fram uppslag i syfte att underlätta arbetet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda och beivra brott,

4Senaste lydelse 2025:135.

5Senaste lydelse 2025:135.

Författningsförslag

SOU 2025:81

genom att använda resultat från sådana åtgärder som anges i 2 eller i 2 § andra stycket,

6.utföra jämförelser enligt 6 a kap., eller

7.använda en dna-baserad släktforskningsdatabas för att utföra jämförelser enligt 6 b kap.

Personuppgifter får också behandlas vid Nationellt forensiskt centrum om det behövs för

1.forskning och statistik, eller

2.kvaliteten i den forensiska verksamheten.

					7 §6
Säkerhetspolisen,				Ekobrotts-		Säkerhetspolisen,		Åklagar-
myndigheten, Åklagarmyndighe-						myndigheten, Tullverket, Kust-
ten,		Tullverket,		Kustbevak-		bevakningen och	Skatteverket
ningen		och	Skatteverket		har,	har, trots sekretess enligt 21 kap.
trots sekretess enligt 21 kap. 3 §						3 § första stycket och 35 kap. 1 §
första		stycket och		35 kap.	1 §	offentlighets- och sekretesslagen
offentlighets- och sekretess-						(2009:400), rätt att ta del av
lagen (2009:400), rätt att ta del						personuppgifter som behandlas
av personuppgifter som behand-						enligt 1 § första stycket 5, om
las enligt 1 § första stycket 5, om						den mottagande	myndigheten
den	mottagande myndigheten					behöver uppgifterna för ett syfte
behöver uppgifterna för ett syfte						som anges i 1 kap.		2 § brotts-
som	anges i		1 kap.	2 § brotts-		datalagen (2018:1177).

datalagen (2018:1177).

Första stycket gäller inte uppgifter som behandlas i särskilda register enligt 5 kap.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

6Senaste lydelse 2018:1177.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § och 3 kap. 7 § lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdata- lagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 8 §1

Polismyndigheten,		Säker-	Polismyndigheten, Säkerhets-
hetspolisen, Ekobrottsmyndighe-			polisen,		Åklagarmyndigheten,
ten, Åklagarmyndigheten, Kust-			Kustbevakningen				och	Skatte-
bevakningen och	Skatteverket		verket har, trots sekretess enligt
har, trots sekretess enligt 21 kap.			21 kap.		3 §	första	stycket		och
3 § första stycket och 35 kap. 1 §			35 kap.		1 §	offentlighets-			och
offentlighets- och sekretesslagen			sekretesslagen (2009:400),						rätt
(2009:400), rätt att ta del av			att ta del av personuppgifter som
personuppgifter som har gjorts			har gjorts gemensamt tillgäng-
gemensamt tillgängliga med stöd			liga med stöd av 3 kap. 2 §, om
av 3 kap. 2 §, om	den	motta-	den	mottagande			myndigheten
gande myndigheten		behöver	behöver uppgifterna för ett syfte
uppgifterna för ett syfte som			som	anges i		1 kap. 2 §		brotts-
anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen			datalagen (2018:1177).
(2018:1177).

1Senaste lydelse 2024:467.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

	3 kap.
	7 §2
Polismyndigheten,	Säkerhets-	Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen, Ekobrottsmyndigheten,		polisen,	Åklagarmyndigheten,
Åklagarmyndigheten,	Kust-	Kustbevakningen och Skattever-
bevakningen och Skatteverket		ket får för ett syfte som anges i
får för ett syfte som anges i 1 kap.		1 kap.	2 §	brottsdatalagen
2 § brottsdatalagen (2018:1177)		(2018:1177)		medges direktåt-
medges direktåtkomst till person-		komst till personuppgifter som
uppgifter som har gjorts gemen-		har gjorts gemensamt tillgäng-
samt tillgängliga med stöd av 2 §		liga med stöd av 2 § första stycket
första stycket 1, 2 eller 4–7.		1, 2 eller 4–7.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2Senaste lydelse 2024:754.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § och 3 kap. 6 § lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdata- lagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 7 §1

Polismyndigheten,			Säker-		Polismyndigheten,			Säker-
hetspolisen, Ekobrottsmyndighe-					hetspolisen,		Åklagarmyndighe-
ten, Åklagarmyndigheten, Tull-					ten, Tullverket och Skatteverket
verket	och	Skatteverket		har,	har, trots sekretess enligt 21 kap.
trots sekretess enligt 21 kap. 3 §					3 § första stycket och 35 kap. 1 §
första	stycket och 35 kap.			1 §	offentlighets- och sekretessla-
offentlighets-		och sekretesslagen			gen (2009:400), rätt att ta del av
(2009:400), rätt att ta del av per-					personuppgifter som har gjorts
sonuppgifter som har gjorts ge-					gemensamt tillgängliga med stöd
mensamt tillgängliga med stöd					av 3 kap. 2 §, om den mottagande
av 3 kap. 2 §, om den mottagande					myndigheten		behöver	uppgif-
myndigheten		behöver	uppgif-		terna för ett syfte som anges i
terna för ett syfte som anges i					1 kap.	2 §	brottsdatalagen
1 kap.	2 §	brottsdatalagen			(2018:1177).
(2018:1177).

	3 kap.
	6 §
Polismyndigheten, Säkerhets-		Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen, Ekobrottsmyndigheten,		polisen, Åklagarmyndigheten,
Åklagarmyndigheten,	Tull-	Tullverket och Skatteverket får
verket och Skatteverket får för		för ett syfte som anges i 1 kap.

1Senaste lydelse 2024:468.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § och 3 kap. 6 § lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 8 §1

Polismyndigheten, Säkerhets-				Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen,	Ekobrottsmyndigheten,			polisen,	Åklagarmyndigheten,
Åklagarmyndigheten,			Kust-	Kustbevakningen och Tullverket
bevakningen och Tullverket har,				har, trots sekretess enligt 21 kap.
trots sekretess enligt 21 kap. 3 §				3 § första stycket och 35 kap. 1 §
första stycket		och 35 kap. 1 §		offentlighets- och sekretesslagen
offentlighets- och sekretessla-				(2009:400), rätt att ta del av
gen (2009:400), rätt att ta del av				personuppgifter som har gjorts
personuppgifter som har gjorts				gemensamt tillgängliga med stöd
gemensamt tillgängliga med stöd				av 3 kap. 2 §, om den mottagande
av 3 kap. 2 §, om den mottagande				myndigheten		behöver uppgif-
myndigheten		behöver	uppgif-	terna för ett syfte som anges i
terna för ett syfte som anges i				1 kap.	2 §	brottsdatalagen
1 kap.	2 §	brottsdatalagen		(2018:1177).
(2018:1177).

lagen.
	3 kap.
	6 §
Polismyndigheten, Säkerhets-		Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen, Ekobrottsmyndigheten,		polisen, Åklagarmyndigheten,
Åklagarmyndigheten,	Tull-	Tullverket och Kustbevakningen

1Senaste lydelse 2024:469.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 1 och 6 §§ samt 3 kap. 5 § lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

Denna	lag	gäller utöver		Denna lag gäller utöver
brottsdatalagen (2018:1177) när				brottsdatalagen (2018:1177) när
Åklagarmyndigheten			eller Eko-	Åklagarmyndigheten i egenskap
brottsmyndigheten i egenskap av				av behörig myndighet behandlar
behörig	myndighet		behandlar	personuppgifter i åklagarverksam-
personuppgifter		i åklagarverk-		het i syfte att
samhet i syfte att

1.förebygga eller förhindra brottslig verksamhet,

2.utreda eller lagföra brott,

3.handlägga frågor om ändring eller verkställighet av straffrätts- liga påföljder, eller

4.handlägga frågor som rör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet.

2 §1

Åklagarmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behand- ling av personuppgifter som myndigheten utför.

Ekobrottsmyndigheten är per- sonuppgiftsansvarig för den be- handling av personuppgifter som myndigheten utför.

1Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

2 kap.

1 §

Personuppgifter får behand-	Personuppgifter får behand-
las om det är nödvändigt för att	las om det är nödvändigt för att
Åklagarmyndigheten eller Eko-	Åklagarmyndigheten ska kunna
brottsmyndigheten ska kunna ut-	utföra följande uppgifter:
föra följande uppgifter:

1.förebygga eller förhindra brottslig verksamhet,

2.utreda eller lagföra brott,

3.handlägga frågor om ändring eller verkställighet av straffrättsliga påföljder,

4.handlägga frågor som rör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, eller

5.fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden.

			6 §2
Åklagarmyndigheten,			Eko-	Åklagarmyndigheten,				Polis-
brottsmyndigheten, Polismyndig-				myndigheten,		Säkerhetspolisen,
heten,		Säkerhetspolisen,	Tull-	Tullverket,		Kustbevakningen
verket,		Kustbevakningen	och	och Skatteverket har, trots sek-
Skatteverket har, trots sekretess				retess enligt 21 kap.			3 §	första
enligt 21 kap. 3 § första stycket				stycket och 35 kap. 1 § offent-
och	35 kap. 1 § offentlighets-			lighets-	och	sekretesslagen
och	sekretesslagen (2009:400),			(2009:400), rätt att ta del av
rätt att ta del av personuppgifter				personuppgifter som har gjorts
som har gjorts gemensamt till-				gemensamt tillgängliga med stöd
gängliga med stöd av 3 kap. 2 §,				av 3 kap. 2 §,		om den		motta-
om den mottagande myndighe-				gande	myndigheten		behöver
ten behöver uppgifterna för ett				uppgifterna för ett syfte som an-
syfte	som anges i 1 kap. 2 §			ges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen
brottsdatalagen (2018:1177).				(2018:1177).

2Senaste lydelse 2024:470.

SOU 2025:81

Författningsförslag

3kap. 5 §


Åklagarmyndigheten,			Eko-	Åklagarmyndigheten,			Polis-
brottsmyndigheten, Polismyndig-				myndigheten,	Säkerhetspolisen,
heten, Säkerhetspolisen,			Tull-	Tullverket,	Kustbevakningen
verket,	Kustbevakningen		och	och Skatteverket får för ett syfte
Skatteverket får för ett syfte som				som anges i 1 kap.		2 §	brotts-
anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen				datalagen (2018:1177)			medges
(2018:1177)		medges direkt-		direktåtkomst	till	personupp-
åtkomst	till	personuppgifter		gifter som har gjorts gemensamt
som har gjorts gemensamt till-				tillgängliga med stöd av 2 §.
gängliga med stöd av 2 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2025:81

1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 6 § lagen (2018:1699) om kriminal- vårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	3 kap.
	6 §
Polismyndigheten, Säkerhets-		Polismyndigheten, Säkerhets-
polisen, Ekobrottsmyndigheten		polisen	och	Åklagarmyndighe-
och Åklagarmyndigheten får för		ten får för ett syfte som anges i
ett syfte som anges i 1 kap. 2 §		1 kap.	2 §	brottsdatalagen
brottsdatalagen	(2018:1177)	(2018:1177)		medges direktåt-
medges direktåtkomst till per-		komst	till	personuppgifter i
sonuppgifter i säkerhetsregistret.		säkerhetsregistret.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.16Förslag till ändring i kustbevakningslagen (2019:32)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § kustbevakningslagen ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §1

En kustbevakningstjänsteman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i den brottsbekämp- ande eller ordningshållande verksamheten, om

1.tjänstemannen möts med våld eller hot om våld,

2.någon som ska häktas eller anhållas eller annars med stöd i lag ska berövas friheten försöker undkomma eller tjänstemannen annars möts av motstånd när ett sådant frihetsberövande ska verkställas,

3.det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön,

4.tjänstemannen med stöd i lag ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme, eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller någon annan liknande åt- gärd, vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom eller vid husrannsakan eller vid genomsökning på distans,

5.tjänstemannen med stöd i lag ska stoppa ett fartyg, fordon eller något annat transportmedel eller ska kontrollera ett fartyg eller fordon eller dess last, eller

6.tjänstemannen annars med stöd i lag ska bereda sig tillträde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område.

I fall som avses i första stycket 4 och 6 får våld mot en person användas endast om kustbevakningstjänstemannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd.

1Senaste lydelse 2022:327.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.17Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § lagen (2019:1182) om Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Personuppgifter som behandlas med stöd av 1 § får även behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs

1. för något av de syften som	1. för något av de syften som
anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen	anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen
(2018:1177) hos Polismyndighe-	(2018:1177) hos Polismyndighe-
ten, Ekobrottsmyndigheten, Åkla-	ten, Åklagarmyndigheten, Tull-
garmyndigheten, Tullverket, Kust-	verket, Kustbevakningen eller
bevakningen eller Skatteverket,	Skatteverket,

2.i en myndighets verksamhet, om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott,

3.i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst och i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- verksamhet, om det finns särskilda skäl att tillhandahålla informationen,

4.i en myndighets verksamhet om Säkerhetspolisen enligt lag eller förordning ska bistå myndigheten med en viss uppgift,

5.i brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, eller

6.i verksamhet hos utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst. Personuppgifter som behandlas med stöd av 1 § får även behand-

las om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen och, i den utsträckning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning, till andra.

I ett enskilt fall får personuppgifter som behandlas med stöd av 1 § även behandlas för att tillhandahålla information för något annat ända- mål än de som anges i första och andra styckena, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål som uppgifterna samlades in för.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.18Förslag till lag om ändring i lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2020:272) om konto- och värde- fackssystem ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Följande myndigheter har rätt att ta del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet:

1.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, en åklagarmyndighet, Tull- verket, Kustbevakningen och Skatteverket, om uppgifterna behövs i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller för att besvara en begäran från Europol,

2.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, en åklagarmyndighet och Skatteverket, om uppgifterna behövs i en utredning om självständigt förverkande,

3.Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Skatte- verket, om uppgifterna behövs i verksamhet för att förebygga, för- hindra eller upptäcka sådan brottslighet som anges i bilaga I till Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av den 11 maj 2016 om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbe- kämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut 2009/371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF,

4.en åklagarmyndighet, om uppgifterna behövs i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verk- ställighet av en europeisk utredningsorder, och

5. Polismyndigheten och Eko-	5. Polismyndigheten, om upp-
brottsmyndigheten, om uppgifterna	gifterna behövs i dess verksamhet
behövs i deras verksamhet som	som kontor för återvinning av
kontor för återvinning av till-	tillgångar enligt rådets beslut
gångar enligt rådets beslut	2007/845/RIF av den 6 decem-
2007/845/RIF av den 6 decem-	ber 2007 om samarbete mellan
ber 2007 om samarbete mellan	medlemsstaternas kontor för åter-

1Senaste lydelse 2024:890.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.19Förslag till lag om ändring i lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 29 a, 29 b och 33 §§ lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9kap. 29 a §1

Den som bedriver verksamhet		Den som bedriver verksamhet
som ska anmälas enligt 2 kap. 1 §		som ska anmälas enligt 2 kap. 1 §
har rätt till ersättning för kostna-		har rätt till ersättning för kostna-
der som uppstår när uppgifter		der som uppstår när uppgifter
som avses i 31 § första stycket		som avses i 31 § första stycket
lämnas ut till Ekobrottsmyndig-		lämnas ut till Polismyndigheten,
heten, Polismyndigheten, Säker-		Säkerhetspolisen,	Tullverket,
hetspolisen, Tullverket,	Åkla-	Åklagarmyndigheten eller någon
garmyndigheten eller	någon	annan myndighet	som ska
annan myndighet som ska in-		ingripa mot brott. I de fall det är
gripa mot brott. I de fall det är		särskilt föreskrivet ska ersätt-
särskilt föreskrivet ska ersätt-		ningen beräknas enligt schablon.
ningen beräknas enligt schablon.		Ersättningen ska betalas av den
Ersättningen ska betalas av den		myndighet som har begärt upp-
myndighet som har begärt upp-		gifterna.
gifterna.

Första stycket gäller även lokaliseringsuppgifter som inte är trafik- uppgifter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om ersättningen och schablonberäkningen.

29 b §2

När den som bedriver verk-	När den som bedriver verk-
samhet som ska anmälas enligt	samhet som ska anmälas enligt
2 kap. 1 § lämnar ut uppgifter	2 kap. 1 § lämnar ut uppgifter
som avses i 31 § första stycket	som avses i 31 § första stycket till
till Ekobrottsmyndigheten, Polis-	Polismyndigheten, Säkerhetspoli-

1Senaste lydelse 2022:1086.

2Senaste lydelse 2022:1086.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

myndigheten, Säkerhetspolisen,		sen, Tullverket, Åklagarmyndig-
Tullverket,	Åklagarmyndighe-	heten eller någon annan myndig-
ten eller någon annan myndighet		het som ska ingripa mot brott,
som ska ingripa mot brott, ska		ska utlämnandet, om uppgift-
utlämnandet,	om uppgifterna	erna gäller brottslig verksamhet
gäller brottslig verksamhet eller		eller misstanke om brott, göras
misstanke om brott, göras utan		utan dröjsmål och på ett sådant
dröjsmål och på ett sådant sätt		sätt att utlämnandet inte röjs.
att utlämnandet inte röjs.

Uppgifterna ska ordnas och göras tillgängliga i ett format som gör att de enkelt kan tas om hand.

Första och andra styckena gäller även lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter.

Tillsynsmyndigheten får i enskilda fall besluta om undantag från kravet i andra stycket, om det finns särskilda skäl för det.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om hur uppgifterna ska lämnas ut.

33 §3

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst som inte är en nummer- oberoende interpersonell kommunikationstjänst och som har fått del av eller tillgång till en uppgift som avses i 31 § första stycket ska på begäran lämna

1. en uppgift som avses i 31 § första stycket 1 till

a)en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten bedömer att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

b)Finansinspektionen, om inspektionen bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG,

c)Finansinspektionen, om inspektionen bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om tillsyn när det gäller någon

3Senaste lydelse 2024:330.

SOU 2025:81

Författningsförslag

av bestämmelserna i 4 a kap. 1–8 §§ lagen (2010:751) om betaltjänster eller 1 kap. 5 § eller 4 kap. 7, 8, 9, 10, 11 eller 14 § lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

d)Konsumentombudsmannen, om ombudsmannen bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om tillsyn enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden eller mark- nadsföringslagen (2008:486), när det är fråga om en misstänkt över- trädelse av unionslag- stiftning som skyddar konsumenternas intressen enligt bilagan till Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskydds- lagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004,

e)Konsumentverket, om verket bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om tillsyn enligt lagen (2019:59) med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning,

f)Kronofogdemyndigheten, om myndigheten behöver uppgiften

iexekutiv verksamhet och myndigheten bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

g)Läkemedelsverket, om verket bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse i ett ärende om tillsyn när det gäller bestämmel- serna om marknadsföring i 12 kap. läkemedelslagen (2015:315),

h)Polismyndigheten, om myndigheten bedömer att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

i)Polismyndigheten, om myndigheten bedömer att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna lokalisera en person som är dömd till fängelse, rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård i syfte att möjliggöra verkställighet av påföljden,

j)Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten bedömer att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra en underrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare,

k)Skatteverket, om verket bedömer att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokförings- lagen (1991:481), och

l)Säkerhetspolisen, om myndigheten bedömer att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna lokalisera en

FörfattningsförslagSOU 2025:81

utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

2. en uppgift som avses i 31 §		2. en uppgift som avses i 31 §
första stycket 1 och som gäller		första stycket 1 och som gäller
brottslig verksamhet eller miss-		brottslig verksamhet eller miss-
tanke om brott till Ekobrotts-		tanke om brott till Polismyndig-
myndigheten, Polismyndigheten,		heten, Säkerhetspolisen, Tull-
Säkerhetspolisen,	Tullverket,	verket, Åklagarmyndigheten eller
Åklagarmyndigheten eller någon		någon annan myndighet som ska
annan myndighet som ska ingripa		ingripa mot brottet eller den
mot brottet eller den brottsliga		brottsliga verksamheten,
verksamheten,

3.en uppgift som avses i 31 § första stycket 1 eller 3 till en regional alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

4.en uppgift som avses i 31 § första stycket 1 eller 3 samt uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myndig- heten bedömer att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan antas att det då fanns eller fortfarande finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa, och

5.en uppgift som avses i 31 § första stycket 3 om vilka övriga till- handahållare av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster som har deltagit vid överföringen av ett meddelande som omfattas av ett föreläggande enligt 27 kap. 16 § rättegångsbalken att bevara en viss lagrad uppgift till den myndighet som meddelat föreläggandet.

Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 3 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.20Förslag till lag om ändring i lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2024:307) om uppgiftsskyldig- het för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				4 §
Arbetsförmedlingen, Arbets-					Arbetsförmedlingen, Arbets-
miljöverket, Ekobrottsmyndighe-					miljöverket,		Försäkringskassan,
ten,	Försäkringskassan, Jäm-				Jämställdhetsmyndigheten,
ställdhetsmyndigheten,			Migra-		Migrationsverket, Polismyndig-
tionsverket,		Polismyndigheten,			heten, Skatteverket eller Åkla-
Skatteverket eller Åklagarmyn-					garmyndigheten ska lämna en
digheten ska lämna en uppgift					uppgift som den förfogar över
som den förfogar över till en					till en annan av dessa myn-
annan av dessa myndigheter om					digheter om uppgiften behövs i
uppgiften behövs i den motta-					den	mottagande myndighetens
gande	myndighetens		författ-		författningsreglerade verksamhet
ningsreglerade verksamhet				för	för att planera, genomföra eller
att planera, genomföra eller följa					följa	upp	myndighetsgemen-
upp	myndighetsgemensamma				samma kontroller av arbetsplatser
kontroller av arbetsplatser inom					inom ramen för sådan samver-
ramen för sådan samverkan som					kan som regeringen beslutar för
regeringen		beslutar	för	att	att motverka fusk, regelöverträ-
motverka fusk, regelöverträdel-					delser och brottslighet i arbets-
ser och brottslighet i arbetslivet.					livet.

En uppgift som omfattas av sekretess ska dock inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

Första stycket gäller inte i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§, 24 kap. 2 a och 8 §§, 25 kap. 1– 8 §§, 26 kap. 1–6 §§, 29 kap. 1 och 2 §§, 31 kap. 1 § första stycket, 2

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.21Förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:710)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § tullbefogenhetslagen (2024:710) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

En tulltjänsteman får, i den utsträckning andra medel är otill- räckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i kontrollverksam- heten eller den brottsbekämpande verksamheten, om

1.tjänstemannen möts med våld eller hot om våld,

2.någon som ska häktas, anhållas eller annars med stöd i lag berövas friheten försöker undkomma eller tjänstemannen annars möts av motstånd när ett sådant frihetsberövande ska verkställas,

3.tjänstemannen med stöd i lag ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme,

4.tjänstemannen ska verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller någon annan liknande åtgärd, vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom, vid husrannsakan eller någon annan liknande åtgärd eller när en försändelse öppnas,

5.tjänstemannen med stöd i lag ska stoppa ett fordon, ett fartyg eller något annat transportmedel eller ska kontrollera ett transport- medel eller dess last,

6.tjänstemannen annars med stöd i lag ska bereda sig tillträde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område, eller

7.tjänstemannen med stöd i lag har uppmanat någon att stanna och personen försöker undkomma eller annars gör motstånd när en sådan uppmaning ges.

I fall som avses i första stycket 3, 4, 6 och 7 får våld mot en person användas endast om tulltjänstemannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd.

I 24 kap. brottsbalken finns	I 24 kap. brottsbalken finns
också bestämmelser om rätten att	också bestämmelser om rätten att
i vissa fall använda våld. I 7 kap.	i vissa fall använda våld. I 7 kap.
9 § tullagen (2016:253) finns en	9 § tullagen (2016:253) finns en

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.22Förslag till lag om ändring i lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna

Härigenom föreskrivs att 2 och 5 §§ lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §
Med brottsbekämpande myn-	Med brottsbekämpande myn-
digheter avses i denna lag	digheter avses i denna lag Kust-
Ekobrottsmyndigheten, Kustbevak-	bevakningen, Polismyndigheten,
ningen, Polismyndigheten, Skatte-	Skatteverket, Säkerhetspolisen,
verket, Säkerhetspolisen, Tull-	Tullverket och Åklagarmyndig-
verket och Åklagarmyndigheten.	heten.

5 §

En statlig myndighet som anges i tredje stycket ska lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet, om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att upp- giften lämnas ut.

De myndigheter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt första stycket är

- Transportstyrelsen,	- Transportstyrelsen,
- Utbetalningsmyndigheten, och	- Tullverket,
- utlandsmyndigheterna.	- Utbetalningsmyndigheten, och
	- utlandsmyndigheterna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om 2 § och den 1 juli 2026 i fråga om 5 §.

Om det i samband med en auktion finns anledning att räkna med att det finns okända borgenärer som har rätt till betalning ur egendomen, ska vid kungörelsen om auktionen så- dana borgenärer uppmanas att senast vid auktionen anmäla sina fordringar hos Kronofogdemyn- digheten.

I kungörelsen ska det anges att egendomen säljs i det skick som den befinner sig i vid auk- tionstillfället.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.24Förslag till förordning om ändring

i utsökningsförordningen (1981:981)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 25 § och 9 kap. 8 och 15 §§ utsökningsförordningen (1981:981) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 25 §1

Om Polismyndigheten i sin	Om Polismyndigheten, Eko-
verksamhet påträffar egendom	brottsmyndigheten, Tullverket eller
och det finns anledning att anta	Kustbevakningen i sin verksam-
att egendomen kan utmätas, ska	het påträffar egendom och det
myndigheten underrätta Krono-	finns anledning att anta att
fogdemyndigheten. En under-	egendomen kan utmätas, ska
rättelse behöver inte lämnas om	myndigheten underrätta Krono-
särskilda skäl talar mot det.	fogdemyndigheten. En under-
	rättelse behöver inte lämnas om
	särskilda skäl talar mot det.

9kap. 8 §2

Om det i samband med en auktion finns anledning att räkna med att det finns okända borgenärer som har rätt till betalning ur egendomen, skall vid kungörelsen om auktionen sådana borgenärer uppmanas att senast vid auktionen anmäla sina fordringar hos Kronofogdemyn- digheten.

I kungörelsen skall anges att egendomen säljs i det skick som den befinner sig i vid auktions- tillfället.

1Senaste lydelse 2022:800.

2Senaste lydelse 2006:879.

FörfattningsförslagSOU 2025:81

	I kungörelsen ska det också
	anges inom vilken tid egendomen
	ska hämtas efter försäljning och
	följderna av att någon hämtning
	inte sker.
15 §
En kungörelse, varigenom an-	En kungörelse, varigenom an-
bud infordras, skall innehålla	bud infordras, ska innehålla upp-
upplysningar som kan antas vara	lysningar som kan antas vara av
av betydelse för den som vill avge	betydelse för den som vill avge an-
anbud. I kungörelsen bör särskilt	bud. I kungörelsen bör särskilt
anges	anges
1. den egendom som skall	1. den egendom som ska
säljas,	säljas,

2.tid och plats för visning av egendomen,

3.anbudstidens utgång,

4.den tidpunkt till vilken en anbudsgivare är bunden av sitt anbud,

5. om anbud skall avlämnas i	5. om anbud ska avlämnas i
ett förseglat kuvert,	ett förseglat kuvert,

6.om anstånd kan lämnas med betalningen,

7.i det fall som avses i 6 § den lägsta köpeskillingen,

8. att egendomen säljs i det	8. att egendomen säljs i det
skick som den befinner sig i vid	skick som den befinner sig i vid
försäljningstillfället.	försäljningstillfället, och
	9. inom vilken tid egendomen
	ska hämtas efter försäljning och
	följderna av att någon hämtning
	inte sker.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

SOU 2025:81

Författningsförslag

1.25Förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 5 b § förordningen (2001:588) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha föl-

jande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

5 b §

På begäran av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–8, 10 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet lämnas ut från beskattningsdatabasen. Uppgifter ska dock endast lämnas ut i den utsträckning uppgifterna behövs i verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 6 får endast lämnas ut om de behövs

i en utredning om självständigt förverkande.
		På begäran av Ekobrottsmyn-
		digheten eller	Polismyndigheten
		ska uppgifter som avses i första
		stycket första meningen lämnas ut
		från beskattningsdatabasen i den
		utsträckning uppgifterna behövs
		för att förebygga, förhindra eller
		upptäcka brottslig verksamhet eller
		utreda eller lagföra brott. I 8 l §
		regleras vilka uppgifter som ska
		lämnas ut till dessa myndigheter i
		en utredning	om	självständigt
		förverkande.
Skatteverkets brottsbekämp-		Skatteverkets brottsbekämp-
ande verksamhet har rätt att ta		ande verksamhet, Ekobrottsmyn-
del av sådana uppgifter om en-		digheten och Polismyndigheten har
skilda som avses i 2 kap. 3 § 1–5,		rätt att ta del av sådana uppgifter
7, 10 och 11 lagen om behand-		om enskilda som avses i 2 kap.
ling av uppgifter i Skatteverkets		3 § 1–5, 7, 10 och 11 lagen om
beskattningsverksamhet	vid	behandling	av	uppgifter i
direktåtkomst till beskattnings-		Skatteverkets beskattningsverk-

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag och utgångspunkter

Ekobrottsmyndigheten bildades för att komma till rätta med en ineffektiv behandling från rättsväsendets sida av viss ekonomisk brottslighet, i huvudsak skattebrotten och de s.k. borgenärsbrotten. Dessa brottstyper prioriterades lågt och ärendebalanserna växte. Ekobrottsmyndigheten har nu funnits i ungefär 25 år. Med anled- ning bl.a. av vissa synpunkter från Riksrevisionen på myndighetens verksamhet och yttre förutsättningar beslutade regeringen att ge denna utredning sitt huvuduppdrag, att förutsättningslöst analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion. I uppdraget ingick vissa särskilt angivna frågor, t.ex. att se till att underrättelseverksamheten får förutsättningar att upptäcka och för- hindra ekonomisk brottslighet och att klargöra ansvarsförhållan- dena mellan Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten i detta avseende. Vi skulle också föreslå de organisatoriska och rättsliga för- ändringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot de kriminella nätverken och den organiserade ekonomiska brottsligheten.

Vi tog fasta på uppdraget om den förutsättningslösa analysen. Vår uppgift måste, särskilt mot bakgrund av det sistnämnda upp- draget, vara att föreslå en organisation som på ett så effektivt sätt som möjligt kan bekämpa den kvalificerade och organiserade eko- nomiska brottsligheten. Att begränsa utredningsarbetet till att iso- lerat titta på Ekobrottsmyndigheten inre konstruktion tedde sig inte ändamålsenligt. Utgångspunkten för statens insats mot ekobrotts- ligheten måste enligt vår mening vara problembilden och uppgiften, inte dagens myndighetsorganisation. Vi inledde därför utrednings- arbetet med en studie i de företeelser som ska bekämpas.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:81

Redan i ett tidigt skede kunde vi konstatera att den ekonomiska brottsligheten har förändrats väsentligt sedan Ekobrottsmyndigheten bildades. Det blev framför allt tydligt att den i dag är mycket omfat- tande. Regeringen har under de senaste åren flera gånger hänvisat till Polismyndighetens uppskattning att den kriminella ekonomin omsätter belopp i storleksordningen 100–150 miljarder kronor år- ligen. Även om beloppet inte utan vidare kan tas för gott kan det på goda grunder antas ligga i det häradet. Beloppet är uppseende- väckande stort och är större än hela rättsväsendets budget. Det blev också tydligt att det som till vardags ofta kallas den kriminella ekonomin är motorn för i princip all organiserad brottslighet och att överlappningen mellan olika brottstyper är stor. Det är i stor ut- sträckning samma kriminella aktörer som förekommer. Det blev dessutom tydligt att den organiserade ekonomiska brottsligheten i flera avseenden är systemhotande, dvs. den utgör ett allvarligt hot mot samhällets grundbultar. Den ”traditionella” ekonomiska brotts- ligheten finns kvar. Det handlar emellertid inte längre enbart om några särskilt angivna brottstyper som kan hanteras isolerat.

Med de utgångspunkterna har vi förutsättningslöst övervägt hur statens brottsbekämpande insats på området bör se ut. Därefter har

viövervägt hur den borde organiseras. Som ett led i detta har vi undersökt hur arbetet hos de brottsbekämpande myndigheterna ser ut i dag på ekoområdet och hur samarbetet dem emellan fungerar.

De senare åren har vikten av det brottsförebyggande arbetet och en gemensam samhällsinsats framhållits alltmer. Allt fler myndig- heter, liksom kommunerna, har fått brottsförebyggande uppdrag och har ett brottsförebyggande perspektiv på sin verksamhet. Detta arbete är mycket viktigt och en avgörande förutsättning för att för- hindra ekonomisk brottslighet. Det är bättre att brotten aldrig sker än att de beivras i efterhand. Att exempelvis kontroll- och tillstånds- system utformas på så sätt att de motverkar brott och att samarbetet mellan myndigheter och näringsliv är omfattande på området är där- för av stor vikt. En annan åtgärd som kan ha betydelse för att bekämpa brottsligheten är ett ökat fokus på riktade administrativa sanktioner.

Brottsbekämpningen står emellertid på två ben. Detta betänkande handlar om den mer renodlade brottsbekämpningen, dvs. rättsväsen- dets insatser. Med andra ord handlar våra förslag om den verksamhet som sker inom de brottsbekämpande myndigheterna, särskilt polis- och åklagarväsendet. Vi har utrett hur denna verksamhet bör vara

SOU 2025:81

Utredningens uppdrag och arbete

organiserad för att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt och för att dessutom få störst effekt när det gäller att motverka den organiserade brottsligheten i stort. Det sagda förtar inte vikten av samarbete med och mellan övriga myndigheter och offentliga organ, eller vikten av att hela samhället engagerar sig i kampen mot ekonomisk brottslighet. En välfungerande polis- och åklagarverksamhet är dock en grundläggande förutsättning för att ekobrottsbekämpningen ska vara framgångsrik. Vi har funnit att det arbetet måste bedrivas proaktivt. Ett proaktivt arbete innebär att ligga steget före och att kunna förutse, upptäcka och förhindra brott och inte bara utreda brotten i efterhand. För att komma åt dem som ytterst ligger bakom organiserad brottslighet krävs emellertid även ett effektivt brottsutredande. Även om sårbarhetsreducering är ett mycket viktigt komplement till brottsbeivrande, får samhällets signal till allmänheten inte vara att man har gett upp. Vissa individer måste lagföras för att nå det övergripande målet för kriminalpoliti- ken: att minska brottsligheten och öka människors trygghet. En annan sak är att man inom brottsutredningen måste prioritera vissa ärenden framför andra och att alla ärenden rent faktiskt inte kan utredas.

Vi har övervägt och analyserat för- och nackdelar med flera organi- sationsformer. Analysen har lett till att vi starkt förordar en av dessa.

Avslutningsvis bör sägas att Ekobrottsmyndighetens konstruk- tion enligt vår bedömning dras med för många problem för att kunna kvarstå i dess nuvarande form. Om myndigheten ska kvarstå som en egen myndighet under regeringen krävs en omfattande omorganisa- tion som innefattar allt från ett förändrat sakområde och en större storlek till nya ansvarsförhållanden inom verksamheten. Lösningen innefattar även personalförflyttningar. Den kräver också stora resurs- tillskott. Under alla förhållanden måste dessutom underrättelseverk- samheterna på ekoområdet slås samman. En reformerad ekobrotts- myndighet är emellertid inte ett alternativ som vi rekommenderar av skäl som utvecklas i betänkandet.

Betänkandet är således disponerat på det sättet att vi först be- skriver våra iakttagelser av den kvalificerade och organiserade eko- nomiska brottslighetens beskaffenhet. Därefter följer en beskriv- ning av myndigheternas arbete på ekoområdet i dag. Analysen slutar med en redogörelse för olika förslag på organisation som vi har övervägt och argumenten för det alternativ som vi förordar. Sist

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:81

beskriver vi – med hjälp av medarbetare från myndigheterna – hur en sådan organisation närmare skulle kunna se ut.

Betänkandet innehåller i delar upprepningar av resonemang som förs i andra avsnitt i betänkandet. Detta har gjorts avsiktligt för att skapa sammanhang och underlätta läsningen.

De särskilda deluppdrag som vi har fått, bl.a. frågor som rör ut- mätning på distans, sanktionsväxling och rekonventionstalan, be- handlas i särskilda kapitel i slutet av betänkandet. Dessa är, eller har gjorts, oavhängiga slutsatserna i huvudfrågan.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 till betänkandet. Enligt direktivet skulle uppdraget redovisas senast den 22 februari 2025. Genom tilläggs- direktiv den 16 januari 2025 förlängdes utredningstiden till den 22 juni 2025, se bilaga 2 till betänkandet.

2.2Utredningens arbete

Vårt arbete har delvis bedrivits på sedvanligt sätt, med regelbundna sammanträden med sakkunniga och experter. Utredningen har haft 15 protokollförda sammanträden, varav ett tvådagarssammanträde i internatform i februari 2024. Arbetet med sakkunniga och experter har dock även lagts upp utifrån möten med olika teman. Vid flera av dessa möten har externa deltagare deltagit. Bland annat har före- trädare för underrättelseverksamheterna vid Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket informerat oss om och redovisat sina iakttagelser av den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten. Vi har också med underrättelsehandläg- gare från Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket diskuterat förutsättningarna för en mer sammanhållen underrättelse- verksamhet på ekobrottsområdet. Vid ytterligare ett expertmöte har företrädare för dessa myndigheter och Tullverket deltagit för att informera oss om och diskutera samarbets- och samverkansfor- mer mellan myndigheterna.

Utredaren och sekreterare har inom ramen för uppdraget haft enskilda möten med verksledningarna för Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Utredningen har här- utöver besökt Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten, Skatteverket, Tullverket, Riksrevisionen och Brotts-

SOU 2025:81

Utredningens uppdrag och arbete

förebyggande rådet. Besöken hos Ekobrottsmyndigheten, Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten har varit flertaliga.

Vi har även i övrigt haft löpande kontakter med Ekobrottsmyn- digheten, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Skatteverket. Medarbetare från dessa myndigheter har dessutom deltagit i två arbetsgrupper som varit knutna till utredningen. Arbetsgrupperna har under hösten 2024 på ett mycket förtjänstfullt sätt bidragit med en analys av hur en samlad ekobrottsbekämpning inom Åklagar- myndigheten och Polismyndigheten skulle kunna organiseras. Arbetsgruppernas överväganden har behandlats löpande i expert- gruppen och deltagarna har också deltagit vid ett expertmöte för att redovisa sina slutsatser. Sekreteraren har närvarat vid samtliga arbetsgruppsmöten.

Vi har i andra frågor samrått med Tullverket, Kronofogde-

myndigheten och Kustbevakningen, som varit oss mycket behjälp- liga i vårt arbete. Medarbetare vid dessa tre myndigheter har bl.a. deltagit vid ett expertmöte där frågor om utmätning på distans har behandlats. Sekreteraren har haft ett digitalt möte och löpande kon- takter med medarbetare från Ekobrottsmyndigheten, Polismyndig- heten och Tullverket i frågor som gäller registertillgång.

Utöver protokollförda möten har underhandskontakter ägt rum mellan den särskilde utredaren, sekretariatet och utredningens sak- kunniga och experter. Vid ett tillfälle hölls ett särskilt uppstartsmöte inför arbetsgruppernas arbete under hösten 2024 i flera experters närvaro.

Utredaren och sekreteraren har träffat företrädare för de fackliga organisationerna Fackförbundet ST, Polisförbundet och Saco Akavia och informerat dem om utredningens arbete.

Vi har också hållit oss informerade om och beaktat relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Vid två expertmöten har medarbetare från Justitiedepartementet deltagit, närmare bestämt från Enheten för lagstiftning om allmän ordning och säkerhet (Ju L4), grundlagsenheten (Ju L6) och Polisenheten (Ju PO). Samråd och kontakter med andra utredningar har ägt rum, bl.a. 2022 års penningtvättsutredning (Fi 2022:13), Utredningen om utökade befogenheter för Skatteverket inom brottsbekämpning och folkbokföring (Fi 2023:09) och 2025 års förverkandeutredning (Ju 2024:15).

3Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten är omfattande, gränsöverskridande och systemhotande

3.1Inledning och utgångspunkter

Ekonomisk brottslighet har över tid och beroende på sammanhang definierats på olika sätt. En vanlig svensk definition var tidigare kri- minalitet som sker inom ramen för ett företag som i övrigt bedriver legal näringsverksamhet och omfattade främst s.k. manschettbrott, dvs. brottstyper som företrädesvis begås inom företagsvärlden och bland samhällets övre socioekonomiska skikt.1 Exempel på sådana brott är brott mot skattebrottslagen och olika borgenärsbrott. Den synen på ekobrott är i dag daterad.

Den ekonomiska brottsligheten har blivit ett allt viktigare inslag i organiserad brottslighet och dess karaktär och omfattning beskrivs allt oftare som systemhotande. Den kriminella ekonomin är ett när- liggande begrepp som introducerades för några år sedan. Det begrep- pet är ett väsentligt bredare begrepp än ekonomisk brottslighet och avser det ekosystem av bl.a. brottsvinster som genereras, hanteras och återinvesteras i fortsatt brottslig verksamhet.2 Samhället har fått upp ögonen för att den kriminella ekonomin är motorn bakom i prin- cip all organiserad brottslighet.

Vi har uppdraget att förutsättningslöst analysera Ekobrottsmyndig- hetens uppdrag och konstruktion. Dessutom ska vi föreslå de föränd- ringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot de

1Se t.ex. Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning, SOU 2007:8, s. 51.

2Se bl.a. Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 9.

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

kriminella nätverken och den organiserade ekonomiska brottslig- heten. Det är vår bedömning att det – för att kunna göra en sådan analys och lämna sådana förslag – är nödvändigt att först kartlägga hur den aktuella brottsligheten rent faktiskt ser ut i dag. Med andra ord, vilka faktiska företeelser är det som de brottsbekämpande myn- digheterna med samlade krafter ska bekämpa? Vilken omfattning har den kvalificerade ekobrottsligheten? Först när man har en mer full- ständig bild kan man göra en bedömning av vilket slags organisation som behövs för en effektiv ekobrottsbekämpning.

I syfte att skapa oss en uppfattning om ekobrottsligheten har vi bl.a. samlat medarbetare från de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamheter. Dessa har redogjort för sina iakttagelser av den kvalificerade ekobrottsligheten, som den ser ut i dag. Vi har även tagit del av myndigheternas beskrivning av den ekonomiska brottsligheten och vissa fallstudier vid våra besök där samt lägesbilden som myndigheterna har upprättat inom den s.k. OB-satsningen.3 Utgångspunkten för kartläggningen har varit att skapa en bild av brottskartan, utan att för den delen knyta gärningarna till lagrum.

I dag avgör den brottsrubricering som en gärning får det sätt på vilket den handläggs och vid vilken myndighet den handläggs. Som vi åter- kommer till är dessa gränssnitt inte alltid till gagn för den samlade brottsbekämpningen.

3.2Begreppet ekonomisk brottslighet

Utredningens bedömning: Ekonomisk brottslighet är inte längre bara ”manschettbrottslighet”, dvs. borgenärs- och skattebrott, utan omfattar väsentligt mycket mer.

Ekonomisk brottslighet låter ofta komplicerat men handlar i slutändan om att få ut eller behålla pengar som man inte har rätt till.4

En ingående redovisning av synen på ekonomisk brottslighet och hur den har definierats över tid har bl.a. gjorts av Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten samt av Brottsförebyggande rådet (Brå) i rapporten Ekonomisk brottslighet, Kriminalpolitik, brottsutveck-

3Även Ekobrottsmyndigheten utkom i april 2025 med en lägesbild över den ekonomiska brottsligheten. Den bekräftar i allt väsentligt det vi beskriver i detta avsnitt.

4Citat från Brå:s webbplats.

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

ling och brottsbekämpning från 1980-talet till i dag.5 Som framgår där har flera definitioner presenterats, både inom forskningen och av de statliga myndigheterna. En definition som det fortfarande ofta hänvisas till är den som justitieutskottet formulerade på 1980-talet och som lyder så här:

Begreppet ekonomisk brottslighet har inte någon strikt straffrättslig avgränsning, och det finns olika uppfattningar om innebörden av be- greppet. Under uttrycket ekonomisk brottslighet ryms företeelser av skilda slag. Enligt den beskrivning av begreppet som de brottsbekämp- ande myndigheterna, dvs. i första hand polis- och åklagarmyndigheterna, använder bör till ekonomisk brottslighet räknas först och främst sådan kriminalitet som har ekonomisk vinning som direkt motiv. Härutöver skall brottsligheten för att betraktas som ekonomisk brottslighet ha en kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett systematiskt sätt och förövas inom en näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad men som i det en- skilda fallet utgör själva grunden för de kriminaliserade handlingarna. De ekonomiska brotten avses ofta vara av kvalificerad art i den meningen att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora samhälleliga vär- den eller drabbar grupper av enskilda. Brotten är i regel svåra att upp- täcka och beivra. Som exempel på vad som brukar hänföras till ekonomisk brottslighet i här avsedd mening kan nämnas brott som skattebedrägerier, valutabrott, bedrägerier och gäldenärsbrott. Till den ekonomiska brotts- ligheten anses inte höra den s.k. organiserade brottsligheten. Med orga- niserad brottslighet avses i allmänhet sådana brott som vissa grövre narkotikabrott, koppleri i form av organiserad prostitution, organiserad häleriverksamhet och illegalt spel och spritutskänkning i klubbverksam- het. Ekonomisk brottslighet anses inte heller omfatta förmögenhetsbrott av traditionellt slag som begås av enskilda personer utan att brotten har något samband med näringsverksamhet.6

Den traditionella synen på ekobrott har alltså i första hand omfattat brott som begås av någon som företräder ett företag, men har inte alltid inbegripit brott med företag som brottsoffer (exempelvis kor- ruption och förskingring). Vidare har det gjorts en uppdelning mellan brott som begås av legala organisationer och sådana som begås av illegala organisationer. Traditionellt har brott som begås av den orga- niserade brottsligheten inte ansetts ingå i begreppet ekonomisk brottslighet, eftersom den organiserade brottsligheten definitions-

5Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning, SOU 2007:8, s. 51 f. och Lars Korsell, Ekono- misk brottslighet, Kriminalpolitik, brottsutveckling och brottsbekämpning från 1980-talet till idag, Brå 2023.

6Justitieutskottets betänkande JuU 1980/81:21, s. 6–7.

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

mässigt bygger på en verksamhet som i sig är brottslig.7 Vidare har det inte varit självklart att i begreppet ekonomisk brottslighet inne- fatta enskilda personers brott med anknytning till det ekonomiska systemet, såsom skattebrott och bidragsbrott (vilka tidigare ofta, något förminskande, hänvisades till som skatte- och bidragsfusk). Dock har yrkes- och företagsbedrägerier kallats för ekonomisk brotts- lighet eftersom dessa är brott med ett ekonomiskt vinningsmotiv inom legitim näringsverksamhet. I detta ligger också att man har an- sett att ekonomisk brottslighet bör ha en viss grad av komplexitet, systematik eller avancerat brottsupplägg. Bedrägerier av enklare karak- tär som begås av privatpersoner utan koppling till näringslivet har således fallit utanför begreppet.8 Brott som i första led begås av en- skilda, men som i leden bakom styrs av andra med ekonomisk vin- ning som drivkraft, exempelvis organiserade bedrägerier, har inte heller ansetts omfattas av begreppet ekonomisk brottslighet, efter- som brotten inte begåtts inom ramen för någon legal näringsverk- samhet.

Uppdelningen mellan brott inom det reguljära näringslivet och den organiserade brottsligheten har emellertid ifrågasatts alltmer.9 Illegal verksamhet blandas ofta med legal, eller så samarbetar den illegala verksamheten med legal näringsverksamhet. Ibland används företaget endast för att begå ekonomisk brottslighet och i praktiken är företaget i dessa fall ett rent brottsverktyg. Brott inom svarta och vita verksamheter uppvisar också liknande drag, i form av komplexa strukturer och utredningssvårigheter. Vidare har gränserna suddats ut genom samhällsutvecklingen: kriminella kan numera göra stora brottsvinster och komma över stora belopp genom att systematiskt utnyttja bidrag- och momssystemen, det kontantlösa samhället och den digitala hanteringen av fakturor och konton.

Ett annat exempel på brottslighet som endast ibland anses om- fattas av den ekonomiska brottsligheten är miljöbrotten. Det kan noteras att miljöbrott är en av de brottstyper som i dag handläggs av den norska motsvarigheten till Ekobrottsmyndigheten, Økokrim. Som vi kommer att utveckla nedan är miljöbrotten inte sällan orga-

7Notera dock att organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet behandlades som ett sammanhållet problem fram till 1980-talet, och först i samband med att fokus flyttades till skatteundandragande började ses som separera problem.

8Oskar Engdahl, Bedrägerier och ekonomisk brottslighet, 2022.

9Se t.ex. Korsell, Brå 2023, s. 7 och 26 f.

100

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

niserade. Ett ytterligare ekobrottsområde som på senare år har fått stor uppmärksamhet är arbetslivskriminaliteten.

De senaste åren har synen på ekonomisk brottslighet således tänjts ut. Den ekonomiska brottsligheten anses numera omfatta brottskate- gorier med en betydande räckvidd.

3.3Den kriminella ekonomin och något om brottsvinster

Utredningens bedömning: Ekonomisk brottslighet och den kriminella ekonomin är inte liktydiga begrepp men båda göder och finansierar den grova organiserade brottsligheten.

Tidigare var man rånare, ekobrottsling eller narkotikabrottsling. Man höll sig inom sitt skrå. Nu jobbar man med allt.10

Som anfördes inledningsvis används allt oftare begreppet ”den krimi- nella ekonomin”. Bland annat har regeringen upprepade gånger fram- hållit att det är en prioriterad uppgift att komma åt och bekämpa den kriminella ekonomin.11 Med begreppet kriminell ekonomi avses alltså det ekosystem av brottsvinster, men även andra medel, som genereras, hanteras, omsätts och/eller återinvesteras i fortsatt brottslig verk- samhet. Exempelvis kan det handla om pengar som härrör från illegal verksamhet och som konsumeras i hushållen eller genom inköp av lyxvaror. Illegala pengar kan också återinvesteras i den illegala verk- samheten, eller på olika sätt föras in i det legala systemet inom eller utanför Sverige. Ibland handlar det om legala medel som förs in i den illegala marknaden genom exempelvis olika typer av bidrag, lån eller investeringar.12 I regeringens nationella strategi mot organiserad brottslighet från februari 2024 är ett av de satta målen att slå sönder den kriminella ekonomin genom att göra det svårare att berika sig på och investera i brottslighet samt att i ökad utsträckning förebygga eller återta brottsvinster. 13

10Citat från intervjuperson i Korsell 2023, s. 245.

11Se t.ex. regeringens presskonferens ”Kraftsamling för att knäcka gängens ekonomi”, reger- ingens hemsida den 15 augusti 2023 och Uppdrag om förstärkt arbete för att öka återtagandet av brottsvinster, Ju2024/00222.

12Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet, 2023, s. 9.

13Regeringens skrivelse 2023/24:67, Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet.

101

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

När det gäller pengar som härrör från brott gör man ibland skill- nad mellan kriminella och svarta pengar. När det olagliga inte är själva arbetet eller företagandet eller avkastningen, utan det är det faktum att exempelvis skatter och arbetsavgivaravgifter inte betalas som ut- gör den brottsliga handlingen, talar man om svart ekonomi och svarta pengar. Till kriminell ekonomi och kriminella pengar räknas i stället transaktioner och tjänster som är direkt kriminella, som stöld, häleri och narkotikabrott. Det vill säga verksamheter där själva verksam- heten och avkastningen från den är kriminell.14 I andra sammanhang har den kriminella ekonomin i stället benämnts illegal ekonomi, och då har den svarta ekonomin och den illegala ekonomin tillsammans beskrivits som den kriminella ekonomin.15 Inom Polismyndigheten används begreppet kriminell ekonomi numera för att rent generellt beskriva pengar inom den kriminella sfären. Kriminell ekonomi är sedan 2022 också ett utpekat fokusområde för Polismyndighetens nationella operativa ledningsgrupp. I vid bemärkelse omfattar så- ledes den kriminella ekonomin brottsvinster och medel som härrör från all slags brottslighet, alltifrån våld och narkotika till bedrägerier och företagsbrottslighet. Dock kan man göra åtskillnad mellan gene- rering, hantering och återinvestering av brottsvinster. Exempelvis genererar bedrägerier brottsvinster, men inte penningtvätt, som är ett brott där brottsvinster hanteras. Vi kommer att återkomma till omfattningen. Den kriminella ekonomin i Sverige har uppskattats omsätta mellan 100 och 150 miljarder kronor om året. Även om beräkningen förtjänar genomlysning (se avsnitt 3.6.3) rör det sig om häpnadsväckande stora belopp.

I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att kriminell eko- nomi inte är samma sak som ekonomisk brottslighet. Begreppen måste hållas i sär. Ekonomisk vinning är motivet för de flesta brott, med några undantag (exempelvis våld i nära relation). Det innebär inte att begreppen kriminell ekonomi och ekonomisk brottslighet ska likställas. Den kriminella ekonomin omfattar långt mer än vad begreppet ekonomisk brottslighet gör, exempelvis hanteringen av pengar som genereras från våld och narkotikahandel. En annan sak är att gränsen mellan ekonomisk brottslighet och annan brottslighet är suddig och att brottstyperna ofta överlappar varandra, vilket vi

14Kriminell infiltration av företag, Brå 2016:10, s. 29.

15Brottsvinst som ett större samhällsproblem, Nationella operativa avdelningen, Underrät- telseenheten, Polismyndigheten, dnr HD5822-74/2021, 2022, s. 8.

102

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

återkommer till längre fram. Både ekonomisk brottslighet och den kriminella ekonomin göder och finansierar den grova organiserade brottsligheten. Det finns även fler beröringspunkter, bl.a. i fråga om angreppssätt och metoder och det faktum att det handlar om eko- nomi och pengar. Detta gör i sig att det kan finnas anledning att hantera de två företeelserna nära varandra.

De senaste åren har allt större fokus riktats mot brottsvinster och tillgångsinriktad brottsbekämpning. Den 8 november 2024 trädde en ny förverkandelagstiftning i kraft, som har stärkt möjligheterna att förverka den organiserade brottslighetens tillgångar.16 I proposi- tionen framhåller regeringen vikten av att s.k. tillgångsinriktad brotts- bekämpning stärks. Sådan brottsbekämpning innebär att myndig- heter fokuserar sitt arbete på tillgångar med brottsligt ursprung snarare än på begångna brott. Även om arbetet med att utreda och lagföra personer inom ramen för organiserad brottslighet måste fort- sätta med full kraft anses det alltså från regeringens sida vara ange- läget att även andra metoder än konventionell brottsbekämpning används för att tränga tillbaka den organiserade brottsligheten.17

I februari 2024 gav regeringen Ekobrottsmyndigheten, Kronofogde- myndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten i uppdrag att utveckla och stärka arbetet med att återta brottsvinster.18 I uppdraget, som redovisades våren 2025, ingick bl.a. att redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av den nya lagstiftningen samt att redogöra för eventuella behov av utvecklad myndighetssamverkan för att säkerställa ett effektivt åter- tagande av brottsvinster.

Vi har också vid våra myndighetsbesök fått informationen att de brottsbekämpande myndigheterna nu lägger stora resurser på den tillgångsinriktade brottsbekämpningen. Polismyndigheten har, lik- som Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Tullverket, gjort en resa de senaste åren mot att prioritera bekämp- ningen av den kriminella ekonomin. Som exempel kan nämnas att finansiella utredningar numera görs inom i en övervägande del av de ärenden där man kan misstänka att det kan finnas brottsvinster. I synnerhet har genom den nya förverkandelagstiftningen ett stort fokus riktats mot förverkanden av brottsvinster. Även alternativa

16Se vidare om denna lagstiftning i avsnitt 9.

17Se prop. 2023/24:144, s. 252 f.

18Uppdrag om förstärkt arbete för att öka återtagandet av brottsvinster, dnr Ju2024/00222.

103

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

metoder, som utmätning på distans, används i större utsträckning än tidigare. Vi kommer i senare avsnitt att särskilt återkomma till polisens arbete på detta område.

3.4Organiserad ekonomisk brottslighet

Utredningens bedömning: Det finns stora överlappningar mellan organiserad och ekonomisk brottslighet. Många ekonomiska brott är organiserade. Ekonomisk brottslighet finansierar dess- utom organiserad vålds- och narkotikabrottslighet.

Det är bättre att äga en bank än att råna den.19

Vissa brott kan vid ett första påseende framstå som isolerade gär- ningar. Ofta renderar varje enskilt brott inte några uppseendeväck- ande brottsvinster. Brottets straffvärde kanske som isolerad före- teelse inte heller är särskilt högt. Om man gräver lite djupare kan det dock uppdagas att brottet är en del av en större organisation. Tillsammans inbringar brotten stora brottsvinster.

I Sverige finns det inte någon vedertagen definition av organise- rad brottslighet. Det finns inte heller någon legaldefinition av be- greppet i svensk rätt. Det närmaste man tidigare i svensk rätt kom en definition av organiserad brottslighet var den särskilda straff- skärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 brottsbalken om brott som utgör ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form. Internatio- nellt och inom EU finns dock definitioner som tagits fram i kampen mot organiserad brottslighet.20 Enligt EU:s definition av organi- serad brottslighet ska brottsligheten innefatta samverkan mellan fler än två personer över lång tid samt vara allvarlig och syfta till vinning eller makt. Vidare bör den bl.a. ha en arbetsfördelning, inne- fatta disciplin och kontroll och använda sig av kommersiella eller affärsmässiga strukturer eller våld och hot och otillbörlig påverkan på samhället. 21

Som Brå konstaterar i rapporten Kriminell infiltration av företag är det inte alltid man förknippar organiserad brottslighet med före-

19W.K. Black, The best way to rob a bank is to own one, 2005, se Brå 2016:10, s. 26.

20Se bl.a. Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, SOU 2021:68, s. 52 f.

21Se rambeslut 2008/841/RIF. Bland annat utgår den myndighetsgemensamma OB-satsningen från EU:s definition.

104

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

tag och legal verksamhet. I stället brukar man tänka på en undre värld utanför det etablerade samhället och förbjudna och skamfyllda varor och tjänster, som stöldgods, narkotika, dopningspreparat, vapen, sexu- ella tjänster och spel. Dessa kan vid ett första påseende tyckas ha lite att göra med legala marknader och företag. Emellertid måste exem- pelvis stöldgods ofta återvända till näringslivet för att kunna säljas och organiserat svartarbete sker i regel i legala verksamheter, som bygg- och städföretag. När illegala tjänster är omfattande är det svårt att dölja dem utan ett företag som front.22 De stora brottsvinsterna kräver helt enkelt organisering. För att löpande kunna bedriva brotts- lig verksamhet med någon större ekonomisk avkastning krävs ofta hjälp med administrationen, t.ex. registrering, bokföring, skattefrå- gor och ansökningar om lån och bidrag. Ibland kan det även krävas tillgång till våldskapital för att hantera avtalskonflikter av olika slag.23 I praktiken innebär det att personer inom organiserad respektive ekonomisk brottslighet får beröringspunkter med varandra. Inom dessa samarbeten sker det också (kriminell) kompetens- och kun- skapsöverföring. Samhällsutvecklingen – med digitaliseringen och globaliseringen – har dessutom lett till att enskilda ekobrott kan begås med en systematik och en organisation som inte tidigare var möjlig.

Enligt en studie av Hernan Mondani och Amir Rostami har såväl organiseringsgraden som omfattningen av samarbete inom vålds- och ekonomisk brottslighet ökat under början av 2000-talet, både i absoluta tal och per capita. I fråga om våldsbrott har forskare noterat en ökning med 60 procent av brott där två till fem individer sam- arbetar, och 111 procent där sex eller fler individer samarbetar i ett brottsupplägg. Beträffande ekonomisk brottslighet har man sett en ökning på 116 procent av brott där tre till fem samarbetar, och en ökning på 371 procent där sex eller fler individer samarbetar. Med andra ord har delar av brottsligheten blivit än mer organiserad.24

Av de individer som Polismyndigheten har bedömt vara en del av den organiserade brottsligheten i Sverige har 4 311 individer en- ligt Bolagsverkets företagsregister haft företagsengagemang. Det mot- svarar 33,8 procent av den organiserade brottsligheten. Engagemanget kan röra bolag, bostads- och hyresrättsföreningar, enskilda firmor,

22Kriminell infiltration av företag, Brå 2016:10, s. 26 f. och i den angivna källor.

23Se bl.a. Noas rapport brottsvinst som ett större samhällsproblem, 2022.

24Se Kriminella på kartan – en ESO-rapport om den organiserade brottslighetens geografi, Mondani och Rostami, 2023:3, s. 29, med hänvisning till Mondani, H., & Rostami A., Samarbete i brott: Organiserad brottslighet i Sverige 1995–2015.

105

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

eller övriga föreningar och stiftelser. De högsta andelarna företags- engagerade individer återfinns inom kategorin maffia (42,2 procent av individerna i miljön) och inom kategorin mc-gäng (40,7 procent). De lägsta andelarna finns hos gatugäng (25,8 procent) och nätverk (27,2 procent).25 Om siffrorna stämmer innebär det att var tredje person inom organiserad brottslighet har någon form av företags- engagemang.

I praktiken finns det således stora överlappningar mellan organi- serad och ekonomisk brottslighet. Med tillämpning av den EU-rätts- liga definition av organiserad brottslighet är det inte svårt att i den sortera in ett flertal vanligt förekommande brottsupplägg, som i dag hanteras av Ekobrottsmyndigheten. EU inkluderar för sin del be- drägerier, penningtvätt, miljöbrottslighet och annan ekonomisk brottslighet i sin kamp mot den organiserade brottsligheten.26 Sammansmältningen av de olika brottsområdena är egentligen inte någon ny företeelse. Redan på 1970-talet uppmärksammade man denna koppling, men fokus styrdes på 1980-talet över till företagsbaserad brottslighet och den synen kvarstod i mycket när Ekobrottsmyndig- heten bildades. Samhällsutvecklingen har dock gjort att verkligheten är en helt annan i dag än för 25 år sedan.

3.5Den organiserade ekonomiska brottsligheten är gränsöverskridande, överlappande

och systemhotande

Utredningens bedömning: Dagens ekonomiska brottslighet innefattar en rad olika företeelser som sträcker sig från upplägg där företag används som brottsverktyg, där bedrägerier och väl- färdsbrottslighet används för att finansiera annan organiserad brottslighet, olika sorters arbetslivskriminalitet med mänskligt lidande som följd, miljöbrottslighet till skada för miljö och hälsa, sanktionsbrott och otillåten påverkan till skada för demokrati och statsskick till kvalificerade finansmarknadsbrott till skada för den fria konkurrensen och vår marknadsekonomi och skatte- brott som gräver ur våra gemensamma tillgångar. Brottsligheten

25Kriminella entreprenörer – en studie av den organiserade brottslighetens kopplingar till näringslivet, Rostami och Mondani, januari 2024, s. 62.

26Se t.ex. Europols hotbildsbedömning avseende den grova organiserade brottsligheten för 2021.

106

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

underlättas inte sällan genom professionella möjliggörare, pen- ningtvätt, kryptovalutor, kontanthantering och färdiga brotts- upplägg som köps på nätet. Pengarna försvinner ofta snabbt utomlands och brotten anmäls långt ifrån alltid. Det förekom- mer att organiserad brottslighet med hjälp av företagande och otillåten påverkan närmar sig ett samhällsövertagande, dvs. den utövar betydande makt i hela samhällssegment. Det förekommer även kopplingar till främmande statsmakter, terrorism och ex- tremistmiljöer. Sammantaget har brottsligheten den karaktären att den hotar grunderna för vårt samhälle. Med andra ord har den blivit systemhotande.

Brottsligheten är också gränsöverskridande och överlappande. Det är numera ofta samma kriminella nätverk som skjuter och säljer narkotika som gör sig skyldiga till ekonomisk brottslighet. Dessutom kan nätverksaktörer högre upp i hierarkin ägna sig åt ekonomisk brottslighet för att distansera sig från annan brotts- lighet som grova narkotikabrott och våldsbrott. Brotten har ofta internationella inslag.

Sammanfattningsvis orsakar den ekonomiska brottsligheten både mänskligt lidande och stor skada för samhället.

3.5.1Inledning

Förutsättningarna för den ekonomiska kriminaliteteten förändrades i grunden i början av 2000-talet när internet blev en del av samhället och samhällsservicen. Den digitala utvecklingen är kanske den ensamt största förklaringen till den ekonomiska brottslighetens förändring och expansion de senaste åren. Varor och tjänster säljs numer över nätet och där finns även tillgången till den grundläggande samhälls- servicen och välfärden. Internet har gjort att personuppgifter, bolags- uppgifter och tillgångsinnehav är lätta att hitta och det är lätt att digitalt föra över pengar och värden mellan konton och över landsgränser. Det är också mycket lättare att göra det anonymt. Betalningar sker genom Swish eller andra digitala verktyg och bank-id är det etablerade identifieringssättet. Det finns inget behov av att träffas personligen för att genomföra en affär eller en transaktion och falska identiteter har, enligt medarbetare i de brottsbekämpande myndigheterna, blivit ett av de viktigaste brottsverktygen. Det är lättare att skapa mellan-

107

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

led i komplexa strukturer och att utföra transaktioner som är svåra att spåra. Komplexa it-brott kan dessutom begås utan stora it-kunska- per. Genom något som Polismyndigheten kallar ”Crime-as-a-Service” kan hela brottsupplägg, med listor över sårbara brottsoffer och skad- liga koder, köpas på internet. I de fall där brottsoffret är staten finns det inte heller några brottsoffer som självmant anmäler brotten, utan det krävs att brotten upptäcks. Ibland är även enskilda eller företag som drabbas tysta, av strategiska skäl eller för att man skäms för att ha blivit lurad.27 Något som har upprepats för oss vid besöken vid de brottsbekämpande myndigheterna är att den ekonomiska brotts- ligheten numer är gränsöverskridande och multikriminell samt att den bidrar till att finansiera den organiserade brottsligheten och till att befästa dess positioner.

3.5.2Iakttagelser från Nationellt underrättelsecentrum

Som framgår av avsnitt 5.2 samarbetar sedan några år 26 myndigheter, varav 14 deltagande myndigheter och tolv nätverksmyndigheter, inom den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslig- het, den s.k. OB-satsningen. Vartannat år tar Nationellt underrätt- elsecentrum (Nuc), där de deltagande myndigheterna är represen- terade, fram en myndighetsgemensam lägesbild på uppdrag av Sam- verkansrådet. Lägesbilden bygger på iakttagelser som har gjorts vid de olika underrättelsecentrum som verkar inom ramen för satsningen samt på underlag från de deltagande myndigheterna och andra sam- verkansorgan. I lägesbilden beskrivs bl.a. det som myndigheterna upp- fattar som de allvarligaste hoten från organiserade brottslighet. I de senaste lägesbilderna har beskrivningen av den organiserade brotts- ligheten i allt större utsträckning innefattat iakttagelser av ekonomisk brottslighet och man har framhållit betydelsen av företag för den kriminella ekonomins fortlevnad.

En generell iakttagelse i den senaste lägesbilden från 2023 är att det inom organiserad brottslighet begås avancerad ekonomisk brotts- lighet som sträcker sig långt utanför Sveriges gränser. Man konsta- terar även att graden av organisation i den organiserade brottsligheten har ökat genom avancerade och multikriminella brottsupplägg och att den gränsöverskridande brottsligheten numer sker på en världs-

27Se bl.a. Tystnadskulturer, En studie om tystnad mot rättsväsendet, Brå 2019:10.

108

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

omfattande och digital arena. Två fenomen av ekonomisk brottslig- het som beskrivs som potentiellt systemhotande är angreppen på välfärden och det faktum att allt fler engagerar sig i den legala sfären för att bredda sin ekonomiska verksamhet.

I 2021 års lägesbild lyftes den ekonomiska vinningen som driv- kraft för organiserad brottslighet fram tydligare än den hade gjorts i tidigare lägesbilder. Det var en vändning där narkotika, våld och företag knöts ihop och den organiserade brottslighetens multikrimi- nalitet betonades. De samverkande myndigheterna hade bl.a. fokuserat på företag som brottsverktyg för organiserad brottslighet. Bilden be- kräftas i 2023 års lägesbild. I denna anför myndigheterna att den ekonomiska brottsligheten är en allt viktigare del av den organiserade brottsligheten. Den beskrivs dessutom som ett av de allvarligaste hoten mot samhället i stort. Flera regionala underrättelsecentrum har kunnat konstatera att kunskapen hos kriminella aktörer ökar när det gäller brottsupplägg där näringsverksamhet, särskilt aktie- bolag, används som brottsverktyg samt att det blivit vanligare att utländska företag används. Bolagen har ofta flera brottsupplägg sam- tidigt, allt från falska kontrolluppgifter, kreditbedrägerier, falska fak- turor, svartarbete, lönegarantier, momsbedrägerier, tullundandragande och skatteundandragande till investeringsbedrägerier och vd-bedrä- gerier28 . Bolagen företräds ofta av en målvakt med utländsk och/eller falsk identitet. I vissa fall rör sig aktörer både i en kriminell sfär och i en sfär kopplad till våldsbejakande extremism. Inte bara aktiebolag utan alla typer av företag är potentiellt sårbara för exploatering av organiserad brottslighet. Det innefattar föreningar med bristande kon- troll över huvudmän, styrelser och verksamhet. I viss utsträckning kontrollerar kriminella aktörer företagsstrukturer genom infiltrering, i syfte att möjliggöra sin kriminella verksamhet. Kriminella aktörer sätter även upp fasadbolag i syfte att använda dessa för att infiltrera den legala marknaden. Myndigheternas observation är att tillgång till företag i dag är en förutsättning för de flesta brottsupplägg.

Som nämndes ovan framhåller myndigheterna brotten mot väl- färdssystemet som ett särskilt allvarligt hot. Enligt lägesbilden från 2021 finns det flera indikationer på att organiserad brottslighet lurar till sig omfattande belopp från välfärdssystemet, och att internatio-

28Ett vd-bedrägeri innebär i princip att bedragare utger sig för att vara ett företags vd. Den falska vd:n skickar ett mejl till en annan person på företaget och ber honom eller henne att göra en överföring på en stor summa pengar till ett konto.

109

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

nella brottsnätverk som är etablerade i Sverige står bakom en bety- dande del av den verksamheten. När det gäller ekonomiska förmåner kopplade till näringsverksamhet konstaterar myndigheterna att det i första hand är assistansersättningen, den statliga lönegarantin, det statliga tandvårdsstödet och olika former av anställningsstöd som angrips. Arbetstillstånd inom personlig assistans utnyttjas systema- tiskt för illegal migration, arbetskraftsexploatering och brukarimport.29 Enligt lägesbilden från 2023 har det nu troligen skett en expansion av brottsligheten, och det är numera inte endast staten som angrips utan även kommuner och regioner. Sådana angrepp kan röra välfärds- betalningar till vårdcentraler, HVB-hem, skyddade boenden och familjehem. Myndigheterna pekar i rapporten på svårigheterna att upp- täcka brottsligheten när legal verksamhet blandas med illegal. Ett när- liggande stort riskområde är enligt 2023 års lägesbild felaktig för- skrivning och användning av läkemedel. Enligt lägesbilden finns det nästan 10 000 personer i Sverige med förskrivningsrätt som saknar personnummer. Kopplingar till organiserad brottslighet från både vårdgivare och patienter har identifierats.

I lägesrapporten från 2021 lyfts arbetslivskriminaliteten fram. Den innefattar olika brottstyper, exempelvis brott mot arbetsmiljö- regler och bokförings- och skattelagstiftning. Dessutom omfattar den ofta korruption, identitetsmissbruk, bidragsbrott och bedräge- rier mot utbetalande system samt människoexploatering. I läges- bilden konstateras det att arbetslivskriminaliteten i dag både medför stora skattebortfall för statskassan och snedvrider konkurrensen.

Även miljöbrotten lyfts fram i lägesrapporten och det konstateras att de kriminella aktörerna bl.a. skaffar sig ekonomiska fördelar och undandrar sig skatter och avgifter genom att hantera avfall i strid med reglerna. Brottsligheten medför även ökade kostnader för staten som får stå för sanering och återställande av förorenad mark och vatten.

Vidare lyfter man i de senaste årens lägesredovisningar fram den stödjande brottsligheten, dvs. sådan brottslighet som syftar till att möj- liggöra och stödja annan brottslighet. Den kan därför, anför myndig- heterna, ses som ett brottsverktyg och är ofta nära kopplad till den ekonomiskt motiverade brottsligheten. Ett sådan stödjande brotts- typ är penningtvätt. Dessutom är kontanter fortfarande viktiga i den kriminella ekonomin. Inom exempelvis narkotikahandeln, svartarbete

29Med brukarimport avses att möjliggöra uppehållstillstånd för en person med funktions- nedsättning i syfte att begära assistansersättning för den personen.

110

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

och handel med arbetstillstånd är kontanter ett viktigt betalnings- medel. Växlingskontor har en nyckelfunktion för att hantera de stora belopp som brottsligheten omsätter. I den senaste lägesbilden fram- hålls de s.k. möjliggörarnas betydelse.

Dessutom redovisar myndigheterna i 2021 års lägesrapport att företagsverksamhet är ett sätt för kriminella aktörer att skaffa sig lokalt inflytande i utsatta områden. Bilden bekräftas i den senaste lägesrapporten där den kriminella påverkan i lokalsamhället lyfts fram som ett särskilt hot. Genom korruption och infiltration av före- tag, banker och myndigheter kan kriminella aktörer få en maktbas i samhället och skapa kontakter inom näringslivet och politiken. Bolag och legala företagsstrukturer används således för att utöva otillåten påverkan. Ett särskilt hot är risken för att medarbetare inom offentlig förvaltning, politiska organ och det privata näringslivet påverkas i sitt beslutsfattande och sin myndighetsutövning.

Som ytterligare hot nämns den globala brottsarenan där utveck- lingen inom s.k. fintech (finansteknik som kombinerar finansiella tjänster med mjukvaruteknik) har gett kriminella aktörer nya möj- ligheter att flytta värden, tvätta pengar och undkomma skatt. Som exempel nämns neobanker och kryptovalutor som i stor utsträckning utgör parallella ekonomiska strukturer som kringgår penningtvätts- kontroller och myndighetsinsyn. Överföringarna i dessa system sker omedelbart och är svåra att följa. Även kontantförmedling över gräns- erna, som Hawala, medför svårigheter att följa pengarna. Myndig- heterna har dessutom uppmärksammat att den internationella och kriminella marknaden som erbjuder tjänster och verktyg för att begå cyberangrepp mot det svenska samhället har utvecklats. Försäljningen av hela brottsupplägg ökar, innefattande olika bedrägeriupplägg. Vidare används svenska bolag, som är lätta att registrera, i internationella upplägg för att skapa legitimitet och trovärdighet.

Sammanfattningsvis beskrivs i de senaste lägesbilderna en rad olika företeelser som av Nuc uppfattas som allvarliga hot mot samhället, och som utgör eller har beröringspunkter med organiserad ekono- misk brottslighet. Brottsligheten är mer komplex och mångfacetterad än tidigare. Tidigare kännetecknades den organiserade brottsligheten av narkotikabrott, våldsbrott och grova tillgreppsbrott. I dag kan en rad fenomen läggas till listan. I vissa fall beskrivs företeelserna som systemhotande. Den bild som målas upp är att den ekonomiska vin- ningen är drivkraften – och att våldet ofta är ett utflöde av den – samt

111

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

att den ekonomiska brottsligheten är förutsättning för den organise- rade brottslighetens framväxt. Aktörerna är i dag multikriminella, inte som tidigare geografiskt begränsade, samt saknar tydliga lojalite- ter. I första hand handlar det om pragmatisk samverkan i syfte att öka brottvinster.

3.5.3Något mer om bolaget som brottsverktyg och infiltration av bolag

Som framgått ovan har man alltmer fått upp ögonen för det faktum att företag – ofta aktiebolag – används systematiskt för brottsliga ändamål inom den grova organiserade brottsligheten.30 Ibland är själva syftet med företaget att bryta mot regelverken för att tjäna eller tvätta pengar. I andra fall blandas legal och illegal verksamhet.

Brå har i rapporten Kriminell infiltration av företag31 definierat begreppet infiltration som en beskrivning av när organiserad brotts- lighet förvärvar, bildar eller på något annat sätt kontrollerar hela eller delar av företag för att i ett senare skede utnyttja det, t.ex. som en plattform för bedrägerier. Användningen av bolag på detta sätt innebär visserligen att den organiserade brottsligheten möter fler kontrollsystem och myndigheter jämfört med när den håller sig helt utanför den legala sektorn, men den medför även möjligheter att bedriva ännu mer avancerade former av kriminalitet, som skatte- brott, storskaliga bedrägerier och omfattande välfärdsbrott. Genom infiltration får den organiserade brottsligheten en större brottsscen, som täcker både ekobrotten och andra brott. Brottsupplägget kan helt enkelt skalas upp. Brå har i sin rapport funnit att det grovt räknat finns fem sätt att infiltrera ett företag:

•att förvärva ett redan befintligt företag,

•att registrera ett nytt företag eller köpa ett redan registrerat bolag från ”hyllan” (lagerbolag),

•att genom utpressning eller liknande metoder ta över kontrollen över hela eller delar av företaget,

30Se även Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag, SOU 2023:34, s. 119 f. och Brå 2016:10, Kriminell infiltration av företag.

31Brå 2016:10, Kriminell infiltration av företag.

112

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

•att kapa ett företag genom manipulation av uppgifter till bolags- registret (tex. anmäla ”nya” styrelseledamöter eller ändra bolagets adress), och

•att rekrytera en insider i ett företag, som sedan inifrån bistår gär- ningspersonerna32 .

Brå har beskrivit de olika infiltrationsmetoderna på följande sätt.33 Den första metoden innebär att ett bolag förvärvas på lagligt sätt. Ägaren kan t.ex. vilja sälja sitt bolag till följd av sjukdom, ålder, dålig lönsamhet eller av andra skäl. Bolaget har då redan F-skatt och moms- och arbetsgivarregistrering. Brottsplanen kan vara att begå bedrägerier mot den statliga lönegarantin. I dessa fall kan kriminella söka efter bolag som står vid ruinens brant och som sedan försätts i konkurs. Om syftet med infiltrationen i stället är att missbruka bolaget för att plundra det på tillgångar och samtidigt begå kredit- bedrägerier genom att beställa varor och ta lån, letar gärningsperso- nerna efter ett kreditvärdigt företag med klanderfri historik.

Den andra metoden innebär att ett nytt bolag bildas. Att registrera ett nytt bolag i Sverige är enkelt och billigt, vilket utnyttjas av krimi- nella. Bolaget kan sedan användas för att skicka ut falska fakturor eller begå olika brott mot välfärdssystemen. Det kan handla om om- fattande stöd som betalas ut löpande till företag som driver assistans eller hemtjänst eller verksamhet med anställningsstöd från Arbets- förmedlingen. En annan variant är när kriminella förvärvar ett s.k. lagerbolag. Ett sådant är lika ”obegagnat” som ett nytt. Det finns särskilda företagsförmedlare som opererar på marknaden. Genom olika manövrar undgår gärningspersonerna det lagstadgade kravet på aktiekapital. Det innebär att dessa bolag inte bara används för bedrägerier och andra brott, utan att själva deras existens är oriktig.

Den tredje metoden är kontroll genom illegala medel, som utpress- ning. Denna kan syfta till att ta över kontrollen över företaget eller delar av det. Syftet med denna form av infiltration är att under längre tid dränera bolaget på dess löpande inkomster och tillgångar. För- modligen finns dock många mellanformer där utpressningsliknande situationer leder till att gärningspersonerna får viss kontroll över verksamheten eller på annat sätt drar nytta av företaget. Det kan exempelvis gälla att tvinga till sig affärsupplägg med företaget.

32Ovan rapport, s. 13.

33Ovan rapport, s. 14–16.

113

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

Den fjärde metoden handlar om kapning. En företagskapning sker genom att någon på falska grunder skaffar sig rätt att företräda ett företag. Det gick tidigare att kapa ett bolag genom att anmäla ändring av styrelseledamöter i Bolagsverkets register och på pappret installera en ”ny” styrelse. På det sättet är infiltrationen djup och den nya ledningen (som kan vara bulvaner) förfogar över bolagets tillgångar. Syftet är som regel att plundra företaget på tillgångar och begå kreditbedrägerier mot leverantörer och andra fordrings- ägare. Kontomedel tas ut och varor beställs, eventuellt till ”ny” adress. Det förekommer också att en ”pappersrevisor” (kapad eller fejkad revisor) anmäls till bolagsregistret. Även bostadsrättsföreningar har kapats. Andra kapningsmetoder kan vara att en person gentemot en leverantör utger sig för att vara upphandlingsansvarig. Sedan beställs varor till en ”ny” mottagningsadress.

Den femte metoden innebär att en insider inne i ett företag an- vänds. Insiderns uppgift är att bistå gärningspersonerna med råd och tjänster, inte att ta över eller på annat sätt utöva kontroll över hela företaget. Exempelvis kan insidern tipsa om transporter med stöld- begärliga varor. Det förekommer också fastighetsmäklare som fel- aktigt värderar fastigheter och banktjänstemän som underlåter att göra en korrekt kreditprövning.

Sammanfattningsvis kan alltså personer med brottsliga avsikter komma över bolag på olika sätt. Inte sällan inbegriper ett brottsupp- lägg flera bolag. Som regel används s.k. målvakter, bulvaner eller falska identiteter som styrelseledamöter. En målvakt är en person som utses till legal företrädare för ett bolag utan att han eller hon i praktiken deltar i verksamheten. I stället är syftet är att dölja dem som i själva verket kontrollerar bolaget. Målvakten är den som syns utåt och i de offentliga registren. I samma syfte verkar en bulvan, som agerar i eget namn men för annans räkning. Genom ett bolag kan gärningspersonerna således hållas anonyma och olaglig verk- samhet kan döljas av en legitim fasad. Bolagets omsättning kan ökas genom falskt upprättade årsredovisningar, i syfte att kunna skapa en hög kreditvärdighet på papperet.34

Olika former av skattebrott och bokföringsbrott har av naturliga skäl oftast anknytning till företag, oavsett omfattning av brottslig- heten. En typ av brottsupplägg som begås med hjälp av företag och förtjänas att omnämnas särskilt är de s.k. MTIC-bedrägerierna

34SOU 2023:34, s. 119 f. och Myndighetsgemensam lägesrapport organiserad brottslighet 2023, s. 10.

114

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

(Missing Trader Intra Community Fraud) eller momskarusellerna, som i korthet innebär att staten undandras mycket stora summor skattemedel i momsundandragande genom skenföretag. Ett annat sådant momsundandragande upplägg är s.k. förvärvsbedrägerier. Komplicerade företagsstrukturer används ofta för att dölja vilka personerna är som ligger bakom brotten. Företag används emeller- tid även, som framgått i tidigare avsnitt, för alla möjliga brottsupplägg. Vid besök vid de brottsbekämpande myndigheterna har vi tagit del av utförliga beskrivningar av miljöbrottslighet, olika sorters smugg- lingsbrott, avancerade punktskattebrott, skolverksamheter som ut- nyttjas för att tillskansa sig statliga medel (skolpeng), arbetslivskrimi- nalitet och sanktionsbrott. Ett annat exempel på brottslighet som kan begås i bolag är avancerade bedrägerier inom personlig assistans, något som fått ytterligare uppmärksamhet under våren 2025. Sam- tidigt går bokföringsbrotten som en röd tråd bland exempelfallen (eftersom bokföringen ofta manipuleras för att dölja andra brott). Företag kan numera sägas vara en förutsättning för majoriteten av de mer avancerade brottsuppläggen.

Ett exempel på hur ett företag används för ekonomisk brottslighet är att företaget levererar de upphandlade tjänsterna men kan sänka sina kostnader jämfört med konkurrerande företag som följer lagar och regler. Kostnader kan sänkas genom att t.ex. anlita utländsk arbets- kraft som inte betalar skatt, personal som får lön under kollektivavtal eller att arbetet sker snabbt och ger dåligt resultat, vilket syns först efter en viss tid.

Till detta kommer den mer traditionella ekobrottsligheten, utan anknytning till organiserad brottslighet, där småföretag underlåter att fullgöra sin bokföringsplikt eller ägnar sig åt otillåtna skatteupplägg. Även dessa brott förutsätter naturligtvis bolag.

Det är dock viktigt att komma ihåg att all brottslighet som inne- fattar bolag inte är ekonomisk brottslighet. Det är fortfarande inte olagligt att äga ett bolag, även om man är kriminell.35 Olagligheten inträder när någon av de regler som gäller för bolaget bryts. Det bör exempelvis inte betraktas som ekonomisk brottslighet att använda en källarlokal i sitt bolag till narkotikaförpackning. Däremot kan en genomlysning av företaget innebära att narkotikahandeln uppdagas,

35Se dock lagrådsremissen Utvidgade möjligheter att meddela näringsförbud på grund av brott,

i vilken det föreslås att bestämmelserna om näringsförbud på grund av brott utvidgas till att omfatta den som har gjort sig skyldig till organiserad eller systematisk brottslighet, oavsett om personen bedrev eller hade anknytning till näringsverksamhet vid brottstillfället.

115

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

och skulle narkotikaförpackningen anses vara en del av bolagsverk- samheten kan t.ex. den bristande bokföringen angripas.

3.5.4Något mer om organiserade bedrägerier och andra lurendrejerier

Till de brott som isolerade och sedda för sig inte är så iögonfallande men som i själva verket kan vara en del av en större organisation hör bedrägeribrotten.36 Gemensamt för dessa brott är att de innefattar något slags vilseledande, med syftet att vinna på agerandet ekonomiskt.

Bedrägeribrottsligheten har ökat kraftigt under 2000-talet. Jämfört med 2006 hade de anmälda bedrägeribrotten 2020 ökat med 280 pro- cent.37 Av den ekonomiska brottsligheten utgör bedrägerierna nu den klart största andelen. Ökningen kan förklaras av att förutsättningarna för flera olika typer av bedrägeribrott ändrades markant genom digi- taliseringen av samhället och införandet av olika digitala tjänster, som bank-id och Swish. Samtidigt minskade kontanthanteringen. Det är numera svårare att stjäla saker. Personer som tidigare ägnade sig åt exempelvis värdetransportrån började söka efter alternativa metoder för att generera brottsvinster. Man har beskrivit det som att bedrä- gerier av olika slag är mycket lönsamma samtidigt som risken för upp- täckt och lagföring är låg. Det är ganska enkelt att ta steget till bedrägeribrott. Stora värden är lätt tillgängliga, både hos företag och privatpersoner. Vidare har gärningspersonerna goda möjligheter att identifiera potentiella attraktiva brottsoffer genom lätttillgängliga och brett spridda personliga uppgifter på internet och i sociala medier. När det gäller företag och offentliga aktörer kan sårbarheterna främst kopplas till att olika kontrollfunktioner inte är tillräckligt effektiva.38 Målsäganden upptäcker ofta först i ett sent skede att han eller hon har blivit lurad, och ofta först när pengarna sedan länge är försvunna. Brottsligheten är också lätt att göra storskalig. Den kan utan svårig- heter sättas i system, vilket innebär att vinsterna kan bli omfattande.

Polismyndigheten har i flera kartläggningar konstaterat att be- drägerier är en viktig inkomstkälla för olika kriminella nätverk inom

36Här används ordet bedrägeri inte i brottsbalkens betydelse utan mer generellt i betydelsen vilse- ledandebrott.

37Se vidare avsnitt 3.6.2. Se även De organiserade bedrägerierna – en rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer, Polismyndigheten, Nationella operativa avdel- ningen, 2021, dnr A354.340/2021, s. 13.

38Noas rapport, Brottsvinst som ett större samhällsproblem, 2022, s. 20.

116

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

den organiserade brottsligheten. Brottsvinster från bedrägeribrott återinvesteras i annan brottslighet, som t.ex. narkotikahantering och vapenbrott. Nationellt bedrägericentrum har i en rapport från 2022 analyserat kopplingen mellan bedrägeribrotten och det dödliga skjutvapenvåldet i Sverige.39 Av analysen framgår att ungefär en tredjedel av de individer som varit skäligen misstänkta för någon form av skjutvapenvåld även hade varit skäligen misstänkt för be- drägerier.

Bedrägeribrotten kan se mycket olika ut. Bedragare kan maxi- mera vinsterna på olika sätt. Ett sätt är att rikta in sig på stora tran- saktioner, vilket ofta kräver komplexa upplägg. Ett annat sätt är att genomföra många bedrägerier där uppläggen är mindre komplexa. Bedrägerier riktas mot privatpersoner, företag och offentliga aktö- rer. Ofta finns ett internationellt inslag i brottsligheten, i form av gränsöverskridande transaktioner, internationella aktörer och brotts- upplägg som ser likadana i olika delar av världen.40

Bedrägeribrott kan kategoriseras på olika sätt. Polismyndigheten använder sig i sin analysverksamhet av kategorierna kortbedrägerier, bedrägerier genom social manipulation, fakturabedrägerier, snylt- ning, grova fordringsbedrägerier och försäkringsbedrägerier, bidrags- bedrägerier samt övriga bedrägliga ageranden.41 Nedan beskrivning kommer från den ovannämnda rapporten De dödliga bedrägerierna från 2022.

Kortbedrägerier är en av de vanligaste formerna av bedrägerier. Grunden i ett kortbedrägeri är användning av någon annan persons fysiska kontokort eller användning av kortuppgifter för att genom- föra ett uttag eller ett köp, ofta på internet. Det fysiska kortet kan antingen vara ett riktigt kort som har blivit upphittat eller stulet, eller ett förfalskat kort där information från ett riktigt kort har lagts in på magnetremsan, ett s.k. skimmat kort.

Bedrägerier genom social manipulation består av att gärnings- personen tar kontakt med en person och förmår honom eller henne att begå en handling genom att utnyttja en förtroenderelation. Social manipulation kan delas in i tre kategorier: romansbedrägerier, inves- teringsbedrägerier och befogenhetsbedrägerier.

39De dödliga bedrägerierna, En rapport om bedrägeribrottslighet och skjutvapenvåldet, Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, Nationellt Bedrägericentrum, dnr A554.314/2022.

40Brottsvinst som ett större samhällsproblem, s. 19.

41De dödliga bedrägerierna, s. 9 f., se även De organiserade bedrägerierna, s. 14 f.

117

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

Romansbedrägerier är en sorts bedrägeri där förövaren systema- tiskt inleder kärleksrelationer, med syftet att ta pengar eller andra saker av värde av offret. Med hjälp av ett förberett manus kontaktas brottsoffret som tror sig inleda en relation med gärningspersonen. Efter en tid börjar gärningspersonen låna pengar av brottsoffret för att sedan försvinna. I mer än 90 procent av fallen träffas aldrig brotts- offer och gärningsperson i verkligheten.

Investeringsbedrägerier innebär att gärningspersonen förmår brottsoffret att investera i en vara eller instrument som inte existe- rar, exempelvis ädla metaller eller kryptovalutor. Som regel är denna typ av brottslighet gränsöverskridande till sin karaktär. I genom- snitt förlorar brottsoffret drygt 500 000 kronor per brottstillfälle.

Vishing är en form av bedrägeri som sker över telefon (voice phis- hing eller s.k. telefonfiske). Bedragare utnyttjar i många fall personers utsatthet och lurar på så vis personerna att per telefon lämna ut käns- lig information, t.ex. bankkoder, bank-id och lösenord. Det är en typ av bedrägeri som ökat avsevärt de senaste åren och som i huvudsak drabbar särskilt utsatta grupper, som funktionsnedsatta eller äldre personer. Utvalda personer i brottsorganisationen kan ha ett sär- skilt ansvar för att sammanställa ”ringlistor” med kontaktuppgifter till utvalda brottsoffer. Det kan röra sig om hundratals namn. Brotts- ligheten beskrevs redan 2018 av polisen som ett systemhotande pro- blem och har sedan dess växt med flera hundra procent. År 2023 var ett rekordår för telefonbedrägerier.

En annan bedrägeriform är annonsbedrägerier där gärningsperso- nen vilseleder brottsoffret med hjälp av en annons där en vara eller någon typ av tjänst erbjuds till ett förmånligt pris. När betalning er- lagts uteblir leveransen eller levereras en felaktig eller defekt vara eller tjänst. Även det omvända kan hända, dvs. att säljaren inte får full- god ersättning av köparen. Det förekommer att gärningspersonen försöker sälja varor med hjälp av målvaktsidentiteter eller genom kapning av ett konto. Det finns också uppgifter om att förfalskade märkesvaror och verkningslösa läkemedel säljs på annonssidor eller sociala medier.

Fakturabedrägerier genomförs genom att gärningspersonen vilse- leder brottsoffret – en person eller ett företag – så att detta betalar en faktura för en vara eller en tjänst som personen eller företaget inte har beställt. Detta är ett välkänt tillvägagångssätt för penningtvätt och genomförs i syfte att skapa kostnader som företaget inte har haft. Det

118

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

finns även uppgifter om att påhittade fakturor används för terror- finansiering.

De förfaranden som beskrivits ovan utförs sällan av en ensam aktör. Polismyndigheten arbetar bl.a. med s.k. vishingkluster. Flera av dessa är verksamma i flera polisregioner samtidigt. Ofta har aktö- rerna i ett kluster olika roller: organisatörer, systemutvecklare, ut- förare och administratörer.42 Således är en väl utvecklad organisa- tion ofta en förutsättning för att brottet ska kunna genomföras. Dessa organisationer har förmåga att skapa hemsidor och länkar och kan ha kontakter inom t.ex. bankvärlden.

Till skillnad från sådana ekonomiska brott som riktar sig mot staten drabbar bedrägerier inte sällan enskilda som på individnivå orsakas stor skada.

Det finns stora svårigheter med att uppskatta bedrägeribrottslig- hetens omfattning och brottsvinster. Detta beror bl.a. på ett för- modat stort mörkertal av brott som aldrig kommer till myndigheter- nas kännedom. Brotten är dessutom ofta svårutredda. Exempelvis görs telefonsamtalen vid vishingbedrägerier ofta från utlandet. Pengarna försvinner sedan till konton utomlands eller tvättas genom serier av olika överföringar. Den ökade användningen av digital teknik är en annan orsak. Bedrägeribrottslighet kräver inte att brottsoffren och gärningspersonen möts fysiskt.43 Enkla kontaktvägar och snabba överföringar ger de kriminella en möjlighet att arbeta på distans och på så sätt nå många brottsoffer med stor geografisk spridning.44

Brottsuppläggets mest kritiska moment är det sista steget, dvs. överföringen. Där finns både risken för upptäckt och risken för ute- bliven vinst om målsägaren till slut drar sig ur eller om det uppstår tekniska svårigheter att genomföra transaktionen. Överföringssteget är därmed det moment som behöver skyddas. Ett sätt att hantera risken är att huvudmannen distanserar sig från brottet genom målvakter. Det är dessa som löper störst risk för en straffrättslig påföljd, inte sällan genom att han eller hon döms för penningtvätt.

Den ovannämnda beskrivningen omfattar inte den organiserade välfärdsbrottsligheten, som ju i sig består av organiserade bedrägerier. Den brottsligheten beskrivs emellertid som ett av de största hoten

42De dödliga bedrägerierna s.12.

43De dödliga bedrägerierna, s. 7.

44Brottsvinst som ett större samhällsproblem, s. 20.

119

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

mot det svenska samhället och genererar också omfattande brotts- vinster med motsvarande skada för skattebetalarna. För en mer ingå- ende beskrivning av den brottsligheten hänvisas till 2021 års bidrags- brottsutrednings slutbetänkande Ett stärkt och samlat skydd för välfärdssystemen (SOU 2023:52).

3.5.5Något mer om arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet är en beteckning för olika regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Ett centralt inslag i arbetslivskriminali- teten är att arbetstagare utnyttjas på olika sätt, men kriminaliteten drabbar även andra företag och det allmänna. Reglerna som överträds kan vara författningar eller ingångna avtal. Delegationen mot arbets- livskriminalitet har föreslagit en definition av arbetslivskriminalitet i ett delbetänkande som överlämnades till regeringen i juni 2022.45 Enligt den föreslagna definitionen är arbetslivskriminalitet kvalifi- cerade förfaranden som strider mot bestämmelser i författningar och avtal, och som rör arbetslivet. Frågan om ett förfarande är kvalificerat avgörs vid en helhetsbedömning där fyra omständigheter särskilt ska beaktas, nämligen om arbetstagare utnyttjas, om konkurrensen snedvrids, om förfarandet utförs i organiserad form eller systema- tiskt samt om förfarandet är av allvarlig eller omfattande karaktär.

I allmänhet sker arbetslivskriminalitet i samband med innehav av ett företag. Företaget möjliggör att t.ex. arbetskraft eller falska identiteter utnyttjas. Brottsligheten består i alltifrån grova skatte- brott, grova bokföringsbrott och grova penningtvättbrott till män- niskohandel och människoexploatering. Arbetslivskriminaliteten har därför nära samband med och överlappar områden som före- tagsbrottslighet, välfärdsbrottslighet och organiserad brottslighet. Arbetslivskriminaliteten har beskrivits som sannolikt ett av de en- skilt största brottsområdena inom organiserad ekonomisk brotts- lighet.46 Den snedvrider även konkurrensen, vilket skadar de företag som följer regelverken.

Något som särskilt kännetecknar arbetslivskriminalitet är att låg- kvalificerad arbetskraft utnyttjas i vissa riskbranscher. Dessa är ofta personaltäta och innefattar bl.a. bygg-, städ-, restaurang- och trans-

45Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge (SOU 2022:36).

46Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomiska brottslighet i Sverige 2020, s. 15 f.

120

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

portbranscherna samt den ”gröna näringen (skog, plantering, bärplock- ning m.m.). Arbetskraften är ofta utländsk och kan bestå av EU- medborgare eller tredjelandsmedborgare. Brottligheten täcker ofta flera områden och det är inte ovanligt att svart arbetskraft och bidrags- och välfärdssystemen utnyttjas samtidigt. I de fall arbetsgivaren är ett utländskt bolag som etablerat sig i Sverige berörs det av regler som gäller arbetstillstånd, utstationering och till vilket land som skatt ska betalas. I dessa fall är risken för skatteundandragande särskilt hög. I norra Sverige har det under första delen av 2020-talet funnits en särskild utmaning kopplad till arbetslivskriminalitet med anled- ning av den omfattande industrisatsning som pågår där.

I vissa fall är den utländska arbetstagaren registrerad, men utnytt- jas genom att en del av lönen måste betalas tillbaka till arbetsgivaren. Om arbetstagaren är registrerad möjliggörs även olika brott mot välfärdssystemen, t.ex. ansökningar om lönegaranti eller arbetslöshets- och sjukersättning på felaktiga grunder. I andra fall kan vissa arbets- tagare vara oregistrerade och arbeta tillsammans med registrerad, vit arbetskraft, vilket försvårar upptäckt. Det finns även fall där arbetstagare lånar ut sina identiteter för fiktivt utfört arbete.

Anmälningsbenägenheten är låg eftersom arbetskraften ofta be- finner sig i landet utan tillstånd. Personer som har blivit utsatta eller exploaterade kan vara i beroendeställning till sin arbetsgivare. Vidare finns det drivkrafter för arbetstagaren att acceptera undermåliga för- hållanden, t.ex. möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och tillgång till de svenska socialförsäkringssystemen. Utöver de skador som kriminaliteten innebär för samhället orsakar utnyttjandet av arbetskraft ett stort mänskligt lidande.

Sedan 2018 samverkar nio myndigheter47 för att motverka arbets- livskriminalitet. Enligt uppdraget ska arbetet samordnas med den myndighetssamverkan som finns mot organiserad brottslighet.

3.5.6Något mer om miljö- och avfallsbrottslighet

Globalt uppskattas miljöbrott var en av de allra mest lönsamma brotts- typerna. Brotten har många beröringspunkter med ekonomisk brottslighet och har beskrivits som ett ostört område där krimina-

47Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jäm- ställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyn- digheten. Det är Arbetsmiljöverket som samordnar uppdraget. Se vidare i avsnitt 5.

121

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

liteten är grovt underskattad.48 Regelverket kring hantering av avfall är omfattande och det kan ofta vara dyrt att hantera avfallet i enlig- het med de regler som finns. Brottsligheten består i princip i att någon, ofta ett företag, tar betalt för en tjänst som man sedan inte utför, näm- ligen att hantera avfallet på det kostsamma regelenliga sättet. Brotts- ligheten kan delas upp i en del som sker inom Sverige, t.ex. genom olaglig dumpning, och en del som sker genom illegal export av av- fall, ofta till länder utanför EU. Avfallet kan bestå av allt från kemiskt avfall och byggavfall till elektronik, gamla bilar och batterirester.

I stället för att hanteras på ett miljövänligt och för människors hälsa säkert sätt grävs avfallet ned, dumpas, bränns eller skickas utomlands. Vi har exempelvis fått beskrivet för oss ett ärende där batterier mal- des ned i jordmassor och grävdes ned på fastigheter. Det förekommer även att vägar och byggnader anlagts med sopor som grund. Ett van- ligt brottsupplägg är att företag som ägnar sig åt illegal avfallshan- tering på en fastighet försätts i konkurs efter en viss period, varefter ansvaret för att hantera avfallsmassorna och sanera fastigheten fal- ler på markägaren eller kommunen. Regeringen har nyligen pekat på att brottsvinsterna från miljö- och avfallsbrottsligheten ofta förs ut ur landet och att den kriminella verksamheten delvis administreras av aktörer som bor utomlands.49

Incitamentet för brottsligheten är pengar. Upptäcktsrisken är liten och brottsligheten har förhållandevis låga straff. Detta har upp- märksammats av den organiserade brottsligheten. Åklagare från Riks- enheten för miljö- och arbetsmiljömål har beskrivit att de kvalificer- ade miljöbrottsligheten i dag är ekonomisk brottslighet samt att det finns tydliga kopplingar till utpekade kriminella grupperingar. Brotts- ligheten har tidigare varit dold för allmänheten men har nu allt oftare börjat uppmärksammas i media.50

3.5.7De kvalificerade och avancerade ekonomiska brotten

Även om beskrivningen av den ekonomiska brottsligheten har vid- gats, finns den mer renodlat kvalificerade brottsligheten kvar. Exem- pel på sådana brott är olika typer av finansmarknadsbrott. De kräver

48Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2021.

49Dir. 2022:69, direktiv till Miljöstraffrättsutredningen.

50Se t.ex. Dagens Nyheter i januari 2024 ”Varning för svensk sopmaffia” och bevakningen av rättegången mot företaget Think Pink.

122

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

särskild specialistkompetens att utreda och en kännedom om de finansiella systemen och om finansmarknadens villkor. Dessa har mer sällan någon koppling till gäng och våldsbrott. Det är i regel inte ”våldets pengar”. Det hindrar inte att brotten är kvalificerade och omfattande och ibland organiserade. Utredningsarbetet är ofta tekniskt och kräver en analys av mycket omfattande och komplext material. Allvaret när det gäller denna typ av brottslighet är att den hotar förtroendet för marknaden och den finansiella stabiliteten och därmed i förlängningen en fungerande marknadsekonomi och en god ekonomisk utveckling i Sverige. Även denna brottlighet har utvecklats de senaste åren. Framför allt kräver den stora resurser att utreda. Utmärkande för brotten är att det ofta är svårt att bevisa att ett brott ens har begåtts.

Handel med värdepapper som t.ex. aktier, fonder och optioner omsätter miljardbelopp varje år. Den som har icke offentliggjord information om olika händelser som är kopplade till börsbolag kan tjäna mycket pengar om den informationen används på fel sätt. In- siderbrott, marknadsmanipulation och obehörigt röjande av insider- information är exempel på finansmarknadsbrott. De är i sin tur en del av ett större begrepp som kallas för marknadsmissbruk.

Ett insiderbrott består i att någon använder insiderinformation för att t.ex. köpa eller sälja finansiella instrument på värdepappers- marknaden. Marknadsmanipulation handlar framför allt om handel eller orderläggande på värdepappersmarknaden som påverkar aktie- kurserna på ett falskt eller vilseledande sätt. Det kan gå till på så sätt att någon som redan har många aktier i ett företag vill att aktiekursen ska gå upp och därför köper ytterligare enstaka aktier vid ett stort antal tillfällen och lyckas höja aktiekursen lite varje gång. Att försöka påverka aktiekurserna på annat sätt kan också vara brottsligt. Det kan bl.a. vara fråga om spridning av rykten eller information på annat sätt som ger falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på ett finansiellt instrument.

Andra kvalificerade ekonomiska brott kan ske i en exklusiv miljö, men likväl vara organiserade. Ett sådant exempel är det s.k. Allra- målet, där flera personer knutna till ett premiepensionsbolag dömdes för bl.a. mutbrott och trolöshet mot huvudman i samband med aktie- köp. Samtliga åtalade bedömdes ha varit införstådda med upplägget, brottsplanen, och ha varit aktiva i genomförandet.

123

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

Även om dessa brott är färre i antal och mer avgränsade än den överlappande brottsligheten avser de ofta stora belopp och är som beskrivits ovan, ett hot mot samhällets struktur. Det är därför mycket viktigt att rättsväsendet förmår förebygga, upptäcka och utreda dessa brott.

3.5.8Något mer om möjliggörare, penningtvätt och kontanthantering

För att kunna omsätta brottsvinster och dra nytta av brotten krävs det att de genom brott åtkomna brottsvinsterna omvandlas till pengar som kan användas utan upptäckt. Penningtvätt innebär i korthet att någon vidtar åtgärder med ett brottsutbyte för att dölja att egendomen härrör från brott eller brottslig verksamhet. Det kan handla om att förvara eller sälja egendomen eller att delta i transaktioner som utförs för skens skull.51

I och med att brottsligheten blir mer komplex krävs det i större utsträckning också expertkunskaper och medhjälpare för att möjlig- göra brotten. Begreppet möjliggörare kan användas för att mer all- mänt beskriva en person eller en organisation som bistår en krimi- nell person eller ett kriminellt nätverk. Begreppet har också använts mer begränsat för att beskriva en person som missbrukar sin anställ- ning eller sitt uppdrag i kommunal, statlig eller privat sektor till för- mån för kriminella nätverk.52 De brottsbekämpande myndigheterna använder enligt vad vi erfarit ordet i dess bredare betydelse.

Medarbetare från de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamheter har beskrivit att möjliggörarna är en av de största utmaningarna för brottsbekämpningen just nu. Det finns professio- nella aktörer som bistår med penningtvätt med hjälp av sina yrkes- befogenheter: t.ex. advokater, bankanställda, fastighetsmäklare, revisorer och handlare med exklusiva varor. Det finns också andra penningtvättsaktörer med särskild kompetens. Dessutom finns det penningtvättsaktörer som ligger utanför det finansiella systemet, som Hawala53 och kryptoväxlare. Beroendet av professionell pen- ningtvätt är stort och det finns en stor efterfrågan på dessa aktörer och deras kompetens.

51Se 3 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

52Möjliggörare för kriminella nätverk, Brå 2024:2, s. 18.

53Se närmare nedan.

124

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

Man har inom underrättelseverksamheten kunnat observera att kriminella aktörer ofta har god kännedom om hur exempelvis de svenska bankerna fungerar och hur övervakningssystemen fungerar. Det är i dessa fall tydligt att insiders på bankerna har hjälpt till med att tillhandahålla information om hur man t.ex. undgår kontroll och med att lämna ut handlingar. Man har sett flera fall där dessa insiders får en procentandel av de genomströmmade pengarna. Möjliggörarna är avgörande för att brottsuppläggen ska fungera. Ofta avslöjas insiderpersonerna först när banken tipsas av en brotts- bekämpande myndighet om att den ska titta på en viss hantering. Även om banken har noterat avvikelser blir det, utan rättsväsendets inblandning, ofta endast fråga om en arbetsrättslig handläggning. Personen kan avskedas, men han eller hon går sedan inte sällan vidare till en annan liknande tjänst. Möjliggörarna hamnar lätt i en utpress- ningssituation, och har svårt att backa när de väl utfört en första handling.

Vi har också fått beskrivningen att kryptovalutan är mycket be- tydelsefull i nätverken, och att en stor del av de kriminella pengarna omsätts i kryptovaluta. I dessa fall handlar det om en annan sorts penningtvättsaktörer, nämligen aktörer som ofta är yrkeskriminella. De personer som vill omsätta illegala pengar kan växla kontanter mot kryptovaluta genom kryptoväxlare utanför det legala systemet. Ofta är dessa kryptoväxlare fristående från de etablerade nätverken och saknar lojaliteter. Flera nätverk kan använda samma penning- tvättare. Kryptoväxlare fyller därför en mycket viktig funktion i den kriminella ekonomin.

Hawala är ett förtroendebaserat system som inte är reglerat. I prak- tiken innebär det att pengar skickas utomlands utan banköverföring. Man har exempelvis en medhjälpare i utlandet som betalar ut pengar utan att pengarna först förts över. Det är ett system som har funnits länge och som inte är illegalt i sig, men som har kapats av de illegala nätverken. Ibland finns det en Hawala-del under disk som tar hand om pengarna från illegal verksamhet. Ett flertal växlingskontor och betaltjänstombud i Sverige och utomlands utgör finansiella nav med delvis eller uteslutande kriminella syften. Det förs stora mängder kontanter över gränserna. Trots att man ofta talar om det kontant- lösa samhället finns kontanthanteringen kvar, och hanteringen sker

125

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

istor utsträckning i den kriminella världen.54 Neobanker är direkt- banker som enbart opererar på internet, utan traditionella fysiska kontor. En neobank kan enkelt beskrivas som en helt digital bank där användaren kan utföra alla sina tjänster med hjälp av en mobil- app eller genom ett webbgränssnitt. Både Hawala och neobanker är

isig legala, men den bristande offentliga kontrollen över dem ut- nyttjas av den kriminella sfären.

Även Tullverkets medarbetare har vittnat om en omfattande ut- försel av kontanter från Sverige. Enligt dessa är utförseln vanlig och sker genom såväl postförsändelser som flyg och lastbilar. Transport- erna sker ofta systematiskt med användning av penningkurirer, som transporterar kontanta medel. Det finns inte någon anmälningsplikt till Tullverket vid in- och utförsel av kontanter inom EU och det misstänks finnas ett stort mörkertal när det gäller utförsel till länder utanför unionen.55 Tullverket har också uppmärksammat att närings- penningtvätt kan ske genom att företag nyttjar Tullverket som verk- tyg för penningtvätt, antingen genom att ansöka om ändring och åter- betalning av feldeklarerat gods eller genom att betala tullräkningar med svarta pengar. Ett enkelt upplägg kan vara att en huvudman har företag både inom och utanför EU och använder tulldeklarationer för att flytta pengar mellan länderna, dock utan att varor någonsin skickas. Enligt en rapport från Polismyndigheten handlar det om miljardbelopp i kontanter som årligen transporteras ut från Sverige som ett led i en systematisk hantering av brottsvinster, där penning- tvätt sannolikt utgör en väsentlig del. Detta underblåser den organi- serade brottlighetens utbredning.56

Även spelmarknaden utnyttjas för penningtvätt. Kommersiella online-spel, vadhållning och statliga kasinon är spelformer som en- ligt Spelinspektionens riskbedömning har störst risk för att utnyttjas av penningtvättare. Ett exempel på penningtvättsupplägg via nät- kasinon inkluderar uppgjorda online-pokerspel där fyra personer känner varandra och har telefonkontakt. Tre personer förlorar av- siktligt, vilket gör det möjligt att flytta pengar till den fjärde perso- nen som sedan flyttar spelvinsterna till sitt bankkonto. Statliga

54Se även Penningtvätt genom utförsel av kontanter, Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, dnr A320.761/2023.

55Dock utreds inom Regeringskansliet förslag som innebär att Tullverket ska kunna kontrollera in- och utförsel av kontanter vid Sveriges gränser mot andra EU-länder, se Straffansvar för den som bedriver finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering m.m. (Fi 2024.B). Prome- morian har remitterats och bereds i skrivande stund inom Regeringskansliet.

56Penningtvätt genom utförsel av kontanter, s. 8.

126

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

kasinon kan möjliggöra växling av kontanter till spelmarker. Spel- markerna kan sedan användas för att spela på kasinospel och sedan växlas tillbaka till kontanter eller sättas in på ett bankkonto. Enligt Finanspolisen hade 38 procent av de misstänkta personerna för pen- ningtvätt som rapporterats av spelbolagen en koppling till allvarlig eller systematisk brottslig verksamhet. 57

Flera ärenden där möjliggörare har spelat en avgörande roll har föredragits för oss, bl.a. innefattande växlingskontor, bolagsförmed- lare och Swish-överföringar från fiktiva personuppgifter. Skattever- kets medarbetare har särskilt lyft falska identitetsuppgifter som ett av de viktigaste verktygen för ekonomisk brottslighet, där man ibland kan se att samma individuppgifter används i olika länder. Ofta har delar av verksamheten funnits utomlands med en betydande organi- sation i bakgrunden. Ibland är möjliggörarnas verksamhet i sig lag- lig, ibland olaglig.

Medarbetare från de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamheter har samstämt framhållit att möjliggörarna är en förutsättning för den kriminella ekonomins tillväxt och att det är av stor vikt att rättsväsendet kan spåra, lagföra och förhindra deras verksamhet.

3.5.9Slutligen något om otillåten påverkan, infiltration och samhällsövertagande

Något som flera medarbetare från de brottsbekämpande myndig- heterna har redovisat är en oönskad utveckling där den ekonomiska brottsligheten i allt större utsträckning har kopplingar till säkerhets- hotande och samhällsövertagande verksamhet.

Bland annat har man iakttagit att brottsligheten oftare än vad man tidigare har trott har kopplingar till terrorism och extremism och att brottsligheten t.o.m. kan ha understöd av statliga aktörer. Finan- siering av terrorism överlappar många gånger annan ekonomisk och organiserad brottslighet. Skattebrott, bokföringsbrott, smuggling, arbetskraftsexploatering och illegal handel med tobak och andra varor är exempel på brott som har setts finansiera terrorism. Till skillnad från penningtvätt som syftar till att dölja tillgångars ursprung, handlar finansiering av terrorism om att dölja vad tillgångarna ska

57Penningtvätt på spelmarknaden – Via onlinespel, vadhållning och statliga kasinon, Polismyn- digheten, Nationella operativa avdelningen, mars 2021.

127

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

användas till. Banker, betalningsinstitut och betaltjänstförmedlare anses vara risksektorer, liksom utgivare av elektroniska pengar och växlingskontor. Den svenska spelmarknaden har också nämnts i sam- manhanget med tanke på möjligheten till både utlandstransaktioner och viss anonymitet.58 Även välfärdssystemen utnyttjas för att finan- siera terrorism och våldsbejakande extremism, vilket vissa enskilda ärenden som vi har tagit del av visar.

Som tidigare framgått utförs korruption, infiltration och annan otillåten påverkan av den organiserade brottsligheten, och den är rik- tad mot både offentliga institutioner och näringslivet. Syftet är i de flesta fall att skaffa information, påverka ett beslut eller att få pen- gar.59 Medarbetare vid bl.a. Ekobrottsmyndighetens underrättelse- verksamhet har dessutom sett tecken på att utvecklingen går från samhällspåverkan till samhällsövertagande. De har uppgett att det är tillräckligt illa att otillåtet påverka, eller att infiltrera, en aktör (t.ex. en bank), men att problembilden blir en helt annan när aktö- ren ägs av den organiserade brottsligheten, dvs. när hela företags- konstruktionen har tillkommit för att begå brott. Genom att den organiserade brottsligheten ökar sina tillgångar och verkar i bolag kan den erbjuda samhällstjänster, som lån och arbeten, i socialt ut- satta områden. Man har sett att privata bolag som erbjuder viktiga samhällsfunktioner och välfärdsservice: t.ex. personlig assistans, tand- vård och skola, köps upp av personer med kopplingar till organiserad brottslighet. Det innebär att dessa aktörer får en maktbas i samhället. Inte sällan ökar acceptansen för aktörerna genom att de exempelvis sponsrar lokala idrottsföreningar och fritidsgårdar. Det ger en kom- plicerad väv av ekonomisk brottslighet och osunda relationer och bidrar, enligt ovannämnda medarbetare, till att dagens ekonomiska brottslighet bör ses som systemhotande.

Det kan nämnas att antalet gränsöverskridandet korruptionsfall har ökat stadigt det senaste decenniet. Den upplevda korruptionen har också ökat i Sverige.60

Ett nyligen uppmärksammat problem är infiltration inom rätts- väsendet. De senaste åren har ett antal uppmärksammade fall visat

58Se myndighetsgemensam rapport, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansi- ering av terrorism i Sverige 2020/2021, Polismyndigheten, A052.211/2021, s. 27.

59Ekobrottsmyndighetens lägesbild över ekonomisk brottslighet i Sverige, 2020.

60Se Transparency International, granskning 2024 och kommittédirektiv Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel, dir. 2024:14.

128

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

hur domstols- och polisanställda läckt sekretessbelagd information till personer inom den organiserade brottsligheten.61

Hotet mot samhällssystemen består även i minskat förtroende och tillit till samhället. Hotet förstärks av att brottsligheten finns i och påverkar alla delar av samhället. Till exempel orsakar fusk vid byggandet av fastigheter och oegentligheter i bostadsrättsföreningar stora ekonomiska förluster för de boende och skapar minskat för- troende till bostadsmarknaden. Idrottskorruption – såsom match- fixning och förmedling (försäljning) av fotbollsspelare för att gene- rera vinster eller tvätta brottsvinster – försvagar idrottsrörelsen. Vård och omsorgsföretag där oseriösa läkare fakturerar regioner och får pengar skadar tilltron till hälso- och sjukvården men innebär även att folkhälsan drabbas negativt. Ett exempel är falska PCR-tester och felaktiga covidintyg under covid-19-pandemin som utfärdades av flera vårdcentraler. Infiltrering av organiserad brottslighet i vår- den kan dessutom öka hälsoklyftorna då samhällets svagaste blir särskilt utsatta. Sammantaget bidrar den organiserade ekonomiska brottsligheten till att öka klyftor och samhällsspänningar i flera delar av samhället.62

3.5.10Vilka är personerna bakom?

En problematik när det gäller utredning av organiserade brott är att det inte sällan är svårt att få tag på huvudmännen bakom brotten och brottsuppläggen. Som regel är det personerna som verkställer brotten och som är närmast brottsoffren, som lagförs. Polisen har i en rapport från 2022 beskrivit en närmast strategisk riskbedömning. En förut- sättning för att generera stora brottsvinster är att brottsuppläggen kan fortgå under längre tid. Ett sätt att skapa långsiktigt hållbara lösningar för brottsligheten är att de som tar de största riskerna att åka fast också är de mest utbytbara. Användningen av springpojkar och olika målvakter är därmed en central del i riskhanteringen. Meto- den sprider också riskerna så att förlusterna inte blir så stora om en enskild person åker fast. Exempelvis innebär det inte ett särskilt stort avbräck i verksamheten om en enskild langare lagförs. Ett tyd- ligt mönster är enligt polisen att huvudmännen distanserar sig från

61Se t.ex. Dagens Nyheters artikelserie våren 2024.

62Jfr Den kriminella ekonomin, Introduktion och översikt, Polismyndigheten, 2024, s. 37.

129

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

upptäcktsrisk när det gäller primärbrotten, t.ex. narkotikaöverlåtel- sen eller bedrägeriet.63

En generell observation är således att huvudmännen håller sig på avstånd från den faktiska brottsliga verksamheten samt att de har tillgång till medel och nätverk för att orkestrera brotten på distans. Ofta befinner de sig utomlands. Vi har tagit del av information om vissa namngivna länder där misstänkta huvudmän misstänks befinna sig. Myndigheterna anför också i sin gemensamma lägesbild att nät- verksaktörer högre upp i hierarkin ibland ägnar sig åt just ekonomisk brottslighet för att distansera sig från annan brottslighet som narko- tika och grova våldsbrott.64 Ett sätt att distansera sig är genom att utnyttja företaget som juridisk person och möjligheten att sätta mål- vakter som företrädare för detta. Ett annat är att använda sig av kom- plexa företagsstrukturer, där legala företag används som fasad. Med digitaliseringen har det också blivit allt lättare att verka anonymt på distans.

Det ovannämnda gör att det ställs höga krav på de brottsbekämp- ande myndigheterna om personerna bakom brotten ska kunna identi- fieras och lagföras.

3.5.11Några fiktiva exempel som illustrerar de avancerade ekobrottsuppläggen och beroendet av möjliggörare

•Aktör A har tjänat pengar på narkotikaförsäljning. Åttio procent av vinsten ska återinvesteras i inköp av ett nytt narkotikaparti och resterande del ska konsumeras i ett till synes lagligt leverne. För att föra ut pengarna ur landet används ett växlingskontor som använder sig av kurirer över gränsen. För att tillgodogöra sig den del som inte återinvesteras i ny brottslighet transporteras pengarna i ett nästa steg vidare via nya kurirer till Dubai och sätts slutligen in på bankkonton. Därifrån utförs det transaktioner tillbaka till bankkonton i Sverige och pengarna är därmed tvättade. För detta upplägg krävs ett visst antal faktorer. Aktör A måste dels kunna antingen tillhandahålla någon fördel för växlingskontoret, som incitament för att genomföra transaktionen, eller ha någon annan hållhake för att tvinga växlingskontoret till att agera. Utöver detta

63Brottsvinst som ett större samhällsproblem, 2022.

64Myndighetsgemensam lägesbild organiserad brottslighet 2023, s. 10.

130

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

behöver Aktör A ha förtroende för växlingskontoret. Upplägget kräver även att aktör A eller växlingskontoret har kontakter som anlitar kurirerna utomlands, att aktör A har säkra kanaler för att kommunicera angående penningtvättsupplägget samt tillgång till bankkonton i Dubai.

•Aktör B har i samråd med andra tillskansat sig pengar genom vish- ingbedrägerier. Från offrets konto utförs transaktioner vidare till en målvakts konto, som i sin tur gör en överföring till ett flertal andra målvakters konton. Från dessa slutgiltiga målvakters konton tas pengarna ut i kontanter för att sedan överlämnas fysiskt till en kurir. Kuriren i sin tur överlämnar pengarna till aktör B. Det här upplägget kräver tillgång till bankkonton, snabba banktransak- tioner, tillgång till ett flertal penningtvättare, fysiska möten och tillgång till säker kommunikationslösning. Som ett alternativ kan aktör B föra över pengarna till konton utomlands för att försvåra spårningen innan de återförs till Sverige.

•Aktör C är en grov organiserad brottsling som har tjänat stora pengar genom multikriminalitet. Han vänder sig till en oseriös ekonomisk rådgivare för hjälp med att tvätta brottsvinsterna var- på rådgivaren lämnar ett förslag. Aktör C:s fru går utifrån det till ett mäklarkontor där en rekommenderad oseriös mäklare arbetar. Aktör C:s fru önskar köpa en bostad varpå mäklaren blir erbjuden tio procent extra av insatsen svart i handen om han mottager alla pengar kontant och själv sätter in dem på kontot. Mäklaren letar upp en bostad i det område som köparen önskar köpa i, berättar för säljarna att de fått in ett bud i förskott varpå säljarna accepterar budet och aktör C:s fru blir ägare av bostaden. Säljarna får sina pengar via mäklarens klientmedelskonto och aktör C har placerat sina brottsvinster i en bostad. I detta fall krävs tillgång till en rådgivare och en mäklare som inte frågar varifrån pengarna härstammar eller själv får en utökad fördel utöver provi- sionen. Därutöver förutsätter upplägget att C har en närstående som kan involveras i upplägget och som står under C:s makt och kontroll, då hon på papperet äger bostaden.65

65De tre första fiktiva exemplen är tagna från Utveckling av Nationella operativa avdelningens ledning och styrning i arbetet mot kriminell ekonomi, Polismyndigheten, dnr A314.628/2023, 2024, s. 10 f.

131

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

•Aktör D har inte beviljats medborgarskap på grund av att han har ansetts vara en säkerhetsrisk. Trots detta får han via ett skolbolag tillstånd att bedriva skolor. För att få tillståndet, sätter han in sin hustru som styrelseledamot i bolaget och han manipulerar bola- gets bokföring genom en redovisningskonsult. I samband med att Skolinspektionen genomför en s.k. etableringskontroll inför det att skolverksamheten ska starta ser redovisningskonsulten till att det finns ett aktieägartillskott på miljonbelopp bokfört trots att det aldrig lämnats ett sådant tillskott, en form av ”window dressing”. Skolinspektionen får en felaktig bild av skolbolagets ekonomiska läge. Tillståndet läggs till grund för utbetalningar av kommunala medel till skolbolaget. Återvändande IS-resenärer arbetar i skolorna. Skolpengen som utbetalas till skolorna skickas utomlands via andra bolag och hamnar slutligen hos en terror- anknuten organisation. Aktör D skickar även osanna fakturor till sig själv. På detta sätt undgår skolbolaget att betala skatter och avgifter. Fiktiva identitetsuppgifter eller uppgifter som av- ser utflyttade personer används för att registrera elever. De sist- nämnda är bokförda i Sverige men bor inte längre här. När stora summor har försvunnit utomlands reser även Aktör D utomlands. Bolaget försätts i konkurs. I konkursförvaltarberättelsen anteck- nas att förskoleverksamheten var mycket lönsam och att obestån- det uppkom på grund av att näringsidkaren helt enkelt förde över stora belopp till närstående eller avhände sig medel på annat sätt. Detta var kommunala medel som var avsedda för förskoleverk- samheten.

3.6Den ekonomiska brottsligheten genererar hisnande belopp i brottsvinster

Utredningens bedömning: Omsättningen av den kriminella eko- nomin har av Polismyndigheten uppskattats till uppseendeväck- ande 100–150 miljarder kronor årligen. Beloppen kan inte kvalitets- säkras fullt ut. Vidare är omsättningen av den kriminella ekonomin och den ekonomiska brottslighetens brottsvinster inte jämför- bara enheter. All ekonomisk brottslighet är inte heller organise- rad. Men det finns grund för antagandet att den organiserade och kvalificerade ekonomiska brottsligheten genererar hisnande be-

132

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

lopp i brottsvinster varje år och att det handlar om miljardbelopp som grovt räknat motsvarar hela rättsväsendets budget.

Av denna ekonomiska brottslighet kan det antas att endast en mindre del i dag utreds av rättsväsendet. Det råder enighet om att mörkertalen, dvs. brotten som inte förhindras, anmäls eller upp- täcks, inom ekonomisk brottslighet är mycket stora. En stor del av den faktiska ekonomiska brottsligheten förblir alltså oupptäckt.

Av de anmälningar om ekonomiska brott som faktiskt kommer in till de brottsbekämpande myndigheterna handläggs inte den stora merparten anmälningar av Ekobrottsmyndigheten, utan av Polismyndigheten.

En intressant – och mycket relevant – fråga är hur stor omfattning den nu beskrivna ekobrottsligheten har. Det är även viktigt att göra sig en uppfattning om hur stor andel den ekonomiska brottsligheten utgör av den samlade brottsligheten. Med andra ord, hur stor bit av tårtan rör det sig om? En sådan fråga kan naturligtvis aldrig besvaras med säkerhet. Det finns en mängd osäkerhetsfaktorer i sådana upp- skattningar och sannolikt är de särskilt stora i fråga om ekonomisk brottslighet. Som redogjorts för i det föregående är anmälningsbe- nägenheten ofta låg och mörkertalen är stora när det gäller den här typen av brottslighet. Det finns flera förklaringar till detta. Skamfak- torn är hög, det gäller både privatpersoner som kanske har blivit utsatta för ett romansbedrägeri och företagare som gjort en dålig investering baserat på falska uppgifter. En polisanmälan kostar tid och resurser och kan för företag i vissa fall leda till en sämre kredit- värdighet. Ofta är det utsatta brottsoffret inte ens medvetet om att något brott har ägt rum. I de fall målsäganden är det allmänna, vilket ofta är fallet inom ekonomisk brottslighet, förutsätter en anmälan en upptäckt genom kontrollsystemen. Antalet anmälda brott ger därför ingen fullständig bild av ekobrottslighetens omfattning. Den ekonomiska brottsligheten skiljer sig på så sätt från våldsbrottslig- heten där det i de allra flesta fall finns målsägande som anmäler och yttre omständigheter som påvisar brottsligheten, vilket ger ett rela- tivt säkert statistiskt underlag. När det gäller ekonomisk brottslig- het bygger uppskattningarna i stället på undersökningsmetoder som går ut på att uppskatta omfattningen av mörkertalen. Dessa metoder kan aldrig hålla samma vetenskapliga tillförlitlighet.

133

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

Brå framhåller särskilt i anslutning till sin kriminalstatistik att

statistiken inte visar faktiskt begångna brott i samhället.66 Kriminal- statistiken ger enbart indikationer på den faktiska brottsligheten. Indikationerna ger i vissa fall en god bild av verkligheten, ibland en sämre och i vissa fall en oanvändbar bild. Även trender kan vara svåra att påvisa med hjälp av statistiken eftersom anmälningsbenägenheten kan förändras med anledning av yttre faktorer, som kontrollsystemens robusthet eller ändring av försäkringsvillkor. Förändringar i lagstift- ningen kan också påverka utvecklingen av vilka brott som anmäls. Kriminalstatistiken omfattar inte heller den brottslighet som beivras genom administrativa åtgärder.

Likväl kan viss brottsstatistik över anmälda brott vara relevant för oss att redovisa, i varje fall i grova drag. Anmälningarna ger en fingervisning om hur stor brottsligheten är som minst. De ger också en bild av vad rättsväsendet just nu arbetar med. De blir därför ett mått på inflöde och arbetsbörda och säger något om resursbehovet. Uppgifterna om inkomna brottsmisstankar till Ekobrottsmyndigheten respektive Polismyndigheten säger också något om arbetsfördelningen mellan de två myndigheterna.

Samtidigt är det vår utgångspunkt att myndigheterna visserligen bör ha en effektiv hantering av de anmälda brotten, men att det är minst lika viktigt, om inte viktigare, att de har förmågan att upptäcka och förhindra brottslighet medan eller innan den sker. Medvetenheten om mörkertalet är därför viktig. Olika trygghetsundersökningar kan ge viss ledning i fråga om den verkliga omfattningen av brottslig- heten och resursbehovet, liksom myndigheternas och vissa privata aktörers egna uppskattningar av ekobrottslighetens omfattning.

För att bedöma vilken sorts organisation som mest effektivt be- kämpar ekobrottsligheten i Sverige måste det göras ett försök att uppskatta hur stor omfattningen av den brottsligheten är. Det kan vara värt att påpeka att rapporteringsfrekvensen ofta ökar när myn- digheterna blir bättre på att hantera anmälningarna. Sannolikt kom- mer en mer effektiv hantering därför kortsiktigt inte att minska in- flödet av ärenden, snarare tvärtom.

66Kriminalstatistik, Anmälda brott, Slutlig statistik, Brå 2024.

134

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

3.6.1Myndigheternas egna redovisningar av brottsanmälningar m.m.

Enligt Ekobrottsmyndighetens egen statistik kom det 2024 in

10 744 brottsanmälningar till myndigheten. Av dessa inkom cirka

5 900 från konkursförvaltare och cirka 2 900 från Skatteverket, vilka alltså är de enskilt största anmälarna. Cirka 600 brottsanmälningar kom in från allmänheten, 95 brottsanmälningar var egeninitierade anmälningar av Ekobrottsmyndigheten och cirka 80 av brottsanmäl- ningarna var anmälningar från myndighetens polisoperativa enheter. Totalt registrerades cirka 10 400 nya ärenden och 48 000 nya brottsmisstankar67 hos Ekobrottsmyndigheten under året. Av dessa brottsmisstankar avsåg cirka 27 500 bokföringsbrott och cirka 15 400 skattebrott. I övrigt utgjordes brottsmisstankarna av bedrägeri och förskingring (cirka 1 100), osann utsaga och förfalskning (cirka 200), brott mot aktiebolagslagen (cirka 750), marknadsmissbruk (cirka 440), penningtvättsbrott (cirka 2 200), bidragsbrott (55), tullbrott (cirka 30) och övriga brott (cirka 560).68

Förhållandet mellan brottstyperna motsvarar i grova drag hur det har sett ut de senaste åren. Emellertid har antalet anmälningar och nya ärenden ökat, exempelvis ökade antalet inkomna ärenden från 8 752 under 2023 och 7 262 under 2022. Antalet inkomna brotts- misstankar ökade från 40 939 under 2023 och 35 329 under 2022.

Polismyndigheten utreder den stora merparten av de brott som inte utreds av Ekobrottsmyndigheten. Till Polismyndigheten inkom 2024 cirka 1,2 miljoner ärenden. Det handlar således om helt andra volymer än ärendemängden hos Ekobrottsmyndigheten. De största andelarna av de inkomna ärendena till polisen avsåg tillgreppsbrott, cirka 320 000, och skadegörelsebrott, cirka 187 000, dvs. brott som i regel inte är ekobrott. Antalet bedrägeriärenden som kom in under året var cirka 178 000, en minskning med två procent jämfört med året före. Det totala antalet anmälda brott69 var cirka 1,5 miljoner, varav bedrägeribrotten utgjorde cirka 275 000.70 I polisens kategori bedrägeribrott ingår här bedrägerier, bidragsbrott, penningtvättsbrott, utpressning, häleribrott och övriga ekonomiska brott (bl.a. skatte- brott och bokföringsbrott). Endast medräknat bedrägerier, bidrags-

67Brottsmisstanke – koppling mellan ett brott och en misstänkt person.

68Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2024.

69Polismyndigheten redovisar inte inkomna brottsmisstankar, såsom åklagarmyndigheterna.

70Statistik framtagen för utredningen i maj 2025.

135

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

brott och penningtvättsbrott anmäldes 2024 knappt 260 000 brott. Det kan jämföras med de anmälda våldsbrotten, drygt 160 000. Cirka 37 000 bedrägeriärenden låg vid årets slut öppna i balans. Av dessa var cirka 15 000 äldre än ett år.71 Övriga brottsbalksbrott/special- straffrättsliga brott utgjorde tillsammans en mindre andel av de anmälda brotten (knappt 130 000 brott). I dessa kategorier innefattas bl.a. miljöbrottslighet. Den stora majoriteten brott i kategorin är emellertid inte ekonomisk brottslighet.

Även Tullverket och Kustbevakningen utreder viss ekonomisk brottslighet. Till exempel var under 2024 ärendeinflödet inom Kust- bevakningens direkta brottsbekämpning 746 ärenden. Antalet an- mälda brott var 930. Fiskebrott, miljöbrott och sjöfylleri var de mest förekommande brotten som utreddes.72 Den brottslighet som Skatte- verket utreder anmäls till och lagförs av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten och omfattas således av dessa myndigheters statistik.

Antalet inkomna ärenden till Åklagarmyndigheten under 2024 var cirka 192 000. Antalet inkomna brottsmisstankar var cirka

400 000, varav cirka 55 000 avsåg förmögenhetsbrott (bl.a. bedräge- rier, trolöshetsbrott och penningtvättsbrott) och cirka 3 500 avsåg miljö- och arbetsmiljöbrott.

En slutsats som man kan dra av det ovanstående är att av de till polisen anmälda brotten utgjorde uppskattningsvis och grovt räknat en femtedel någon form av ekonomisk brottslighet (knappt 300 000 av 1,5 miljoner brott).

Vidare kan slutsatsen dras att de i runda tal 11 000 brottsanmäl- ningar och 48 000 brottsmisstankar som kom in till Ekobrottsmyn- digheten 2024 utgör en begränsad del av den totala mängden nya ärenden och brottsmisstankar om ekonomisk brottslighet som kom in till de brottsutredande myndigheterna under året. I förhållande till Åklagarmyndigheten, som tog emot cirka 60 000 brottsmisstan- kar om förmögenhetsbrott och miljöbrott 2024, kan omfattningen av inflödet mer eller mindre likställas. Om man däremot gör jäm- förelsen med inflödet till Ekobrottsmyndigheten av brott som inte ingår i myndighetens brottskatalog, dvs. de brott som myndigheten inte enligt författning är skyldig att handlägga, blir skillnaden be- tydligt större. Då ska de 60 000 brottsmisstankarna som kom in till

71Polismyndighetens årsredovisning för 2024.

72Kustbevakningens årsredovisning för 2024.

136

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

Åklagarmyndigheten ställas mot ungefär 4 000 till Ekobrottsmyn- digheten.

Vad gäller ekonomiska brott och förmögenhetsbrott kom det således till polisen in betydligt fler sådana ärenden än till Ekobrotts- myndigheten. Siffrorna visar att en stor del av den ekonomiska brotts- lighet som anmäls och utreds i dag inte utreds av Ekobrottsmyndig- heten.

3.6.2Brås kriminalstatistik över anmälda brott

Enligt Brås kriminalstatistik för 2024 anmäldes det till hela rättsvä- sendet 1,49 miljoner brott under året.73 Siffran illustrerar väl vilken övervägande del av den totala brottsligheten som hanteras av Polis- myndigheten. Av samtliga anmälda brott 2024 utgjorde stöld- och tillgreppsbrotten 23 procent, brotten mot person 21 procent, be- drägeribrotten 15 procent och skadegörelsebrotten 13 procent. Det totala antalet anmälningar minskade med 1 procent jämfört med året före. Den brottskategori som ökade mest var narkotikabrott, som ökade med 18 000 anmälda brott till 130 297 anmälda brott (+16 procent). Den kategori som minskade mest var stöld- och tillgreppsbrott (−9 procent).

Under 2024 anmäldes 230 330 bedrägeribrott. Jämfört med 2015 var de anmälda bedrägeribrotten 24 procent fler 2024. Sedan 2015 har de anmälda bedrägeribrotten ökat kontinuerligt fram till 2018 för att därefter minska fram till 2021. De anmälda bedrägeribrotten ökade sedan återigen 2023, för att sedan minska något 2024. De brottstyper som minskade mest inom kategorin var kortbedrägeri (bank, betal- och kreditkort) som minskade med 5 956 brott (−6 pro- cent), och annonsbedrägeri som minskade med 2 462 brott (−9 pro- cent).

Utöver de anmälda bedrägeribrotten anmäldes det 22 436 bidrags- brott, vilket motsvarar en minskning med 3 procent jämfört med 2023. Omkring 63 procent av de anmälda bidragsbrotten avsåg brott mot Försäkringskassan. Jämfört med 2015 har de anmälda bidrags- brotten mer än fördubblats. Antalet anmälda bidragsbrott är dock i hög grad beroende av myndigheters riktlinjer och kontrollsystem.

73Ett anmält brott är enligt Brå:s statistik en händelse som under redovisningsåret har anmälts och registrerats som brott med fängelse i straffskalan hos de brottsutredande myndigheterna. De anmälda brotten inkluderar även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott.

137

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

När det gäller det som Brå i sin statistik sorterar in under rubriken ekobrott anmäldes det enligt statistikredovisningen totalt 5 713 brott mot skattebrottslagen (inklusive grovt skattebrott), 21 406 bok- föringsbrott och 13 735 förskingringsbrott under 2024.

Av Brås kriminalstatistik kan vidare utläsas att brotten mot 10–

11 kap. BrB och 13–20 kap. BrB samt bidragsbrott, smugglingsbrott och miljöbrott ingår i Brås kategori ”Övriga brott”, i den mån brotten inte faller inom någon annan kategori.

Här följer några nedslag i statistiken. Antalet penningtvättsbrott som anmäldes 2024 var 16 598, antalet grovt penningtvättsbrott var 832, näringspenningtvätt 437 och grov näringspenningtvätt 503.

7 241 brott mot folkbokföringslagen anmäldes. Antalet anmälda insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation och marknads- manipulation uppgick sammanlagt till 412.

Med otillåten påverkan menas trakasserier, hot, våld och korruption som syftar till att påverka myndighetsutövningen. Under 2024 an- mäldes 8 776 utpressningsbrott, en minskning med 2 procent jäm- fört med året innan. 67 anmälningar avsåg givande av muta.

Miljöbrott omfattar många olika områden — allt från jakt och fiske till föroreningar från fartyg. Det finns därför ingen enhetlig definition. Större delen av miljölagstiftningen finns samlad i miljö- balken. Under 2024 anmäldes 5 438 brott mot miljöbalken. De van- ligaste anmälda och lagförda brotten mot miljöbalken var miljöbrott (exempelvis föroreningar eller olägenheter), otillåten miljöverksamhet (tillstånd för en viss verksamhet saknas eller att villkoren överträds) och nedskräpning.

Under 2024 registrerades 99 brott mot arbetsmiljölagen.

En övergripande iakttagelse från Brå är att den senaste tioårs- perioden (2015–2024) främst utmärks av att stöldbrotten blivit en mindre andel av samtliga anmälda brott, en minskning från 35 till

23 procent. Andelen brott mot person, bedrägeribrott och narko- tikabrott var i stället 4, 3 respektive 2 procentenheter större än 2015. Bedrägeribrotten ökade den senaste tioårsperioden, som framgår ovan, mest av samtliga brottstyper. Brås iakttagelser ger visst stöd för tesen att bedrägerier (som anses vara ett ekobrott) till viss del har ersatt stölder och andra tillgreppsbrott (som inte anses vara eko- brottslighet). Sammantaget avsåg – mycket grovt räknat –ungefär 300 000 anmälningar under 2024 brott som vi anser kan innefattas i eller har nära anknytning till ekobrottslighet.

138

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

Som några jämförelsetal anmäldes 2024 130 297 brott mot narko- tikastrafflagen, 89 317 misshandelsbrott, 4 760 rån, 92 fall av dödligt våld i Sverige och 9 686 brott mot vapenlagen.

3.6.3Vilka uppskattningar finns det om mörkertalen?

Uppgifter om brottsvinster

Som vi anfört ovan ger kriminalstatistiken över anmälda brott inte en heltäckande bild av den ekonomiska brottslighetens omfattning, utan endast en bild av vilka brott som i dag anmäls och utreds. Frågan blir då vilka andra mått som kan användas för att uppskatta omfatt- ningen av brottsligheten. En storhet som är betydelsefull är pengar, nämligen vilka belopp brottsligheten omsätter och vilka brottsvins- ter den genererar. Det finns brister i alla siffror, både under- och överskattningar. När det gäller uppskattningen av brottsvinster är det en särskild utmaning att siffrorna innefattar olika aspekter och är framtagna på olika sätt, vilket innebär att de inte på ett enkelt sätt kan läggas samman. För tydlighetens skull vill vi ända redovisa några av de beräkningar och uppskattningar som finns. Vi återkommer till vilka slutsatser som kan dras av dessa.

I en ESO-rapport från 2023 beskrivs bl.a. utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i Sverige.74 Som framhålls där har olika aktörer som Polismyndigheten, Försäkringskassan, Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och flera statliga utredningar m.fl. de senaste åren försökt att uppskatta omfattningen av den ekonomiska brotts- ligheten.

Till exempel uppskattade Polismyndighetens nationella bedrägeri- centrum (NBC) brottsvinsterna för polisanmälda bedrägerier till cirka 7,5 miljarder kronor under 2023, vilket var 22 procent högre än föregående år (cirka 5,8 miljarder kronor 2022). Brottsvinsterna för bedrägerier 2024 uppskattades till cirka 6,3 miljarder kronor, vilket är 16 procent lägre än 2023.75 De högsta brottsvinsterna återfanns i kategorierna investeringsbedrägerier och identitetsbedrägerier. En- ligt NBC kan samtidigt mörkertalet för bedrägerier utifrån under-

74Se Kriminella på kartan – en ESO-rapport om den organiserade brottslighetens geografi, Hernan Mondani och Amir Rostami, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig eko- nomi, 2023:3, s. 27 f. I delar är den inledande texten i avsnittet en uppdaterad version av redovisningen i rapporten.

75Brottsvinsterna för bedrägeribrottsligheten 2024, Analys, Polismyndigheten, 2025-02-06.

139

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

sökningar och bedömningar som bland annat Europol och Svensk Näringsliv gjort ligga mellan 2 och 2,9 gånger av den totala omsätt- ningen som anmäldes till Polismyndigheten. Bland annat har det observerats att det vid olika internationella förfrågningar om inve- steringsbedrägerier som kommer Polismyndigheten till del via Europol, finns ett mörkertal på mellan 25 procent och 52 procent. Det betyder att de svenska målsägande som utsatts av internationella kriminella aktörer inte hade anmält brottet i Sverige. Vidare hanterar varje år de svenska skadeförsäkringsbolagen mer än 3 miljoner skade- ärenden och betalar ut ca 70 miljarder kronor i skadeersättning till sina kunder. Försäkringsbolagen uppskattar att försäkringsbedräge- rier utgör minst 5–10 procent av dessa utbetalningar, vilket innebär ca 3,5–7 miljarder kronor i brottsvinster per år.76 Polismyndigheten tog dock endast emot anmälningar om försäkringsbedrägeri om cirka 39 miljoner kronor 2024, vilket tyder på ett stort mörkertal. Efter- som så få fall leder till åtal väljer försäkringsbolagen enligt Svensk Försäkring ofta att inte polisanmäla misstänkta fall utan hanterar dem i stället civilrättsligt. Omsatt i kronor skulle mörkertalet innebära brottsvinster av den totala bedrägeribrottsligheten på 15,3 till 21,4 mil- jarder kronor 2023. När det gäller bedrägerier specifikt mot företag är det i avsaknad av särskilda brottskoder och mörkertalen svårt att uppskatta deras andel av brottsvinsterna. Dessa har dock uppskat- tats till mellan 11,2 och 13,1 miljarder kronor 2023.77

2021 års Bidragsbrottsutredning uppskattade i delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott att summan av felaktiga utbetalningar, som orsakats av avsiktliga fel av enskilda, uppgår till mellan drygt 8 och 20 miljarder kronor varje år.78 Ekonomistyrnings- verket bedömde i en rapport från 2023 att den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2021 uppgick till

13–16,3 miljarder kronor, varav 90 procent orsakades av sökanden och tio procent av den utbetalande myndigheten.79 Endast 10 procent

76Försäkringsbedrägerier i Sverige 2024, Svensk Försäkring och Larmtjänst.

77Brottsvinsterna för bedrägeribrottsligheten 2023, Analys, Nationellt bedrägericentrum, april 2024.

78SOU 2022:37. Notera dock att endast en del av detta belopp kan hänföras till organiserad brottslighet.

79Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Ekonomistyrningsverket, 2023-03-30, dnr 2023–04213.

140

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

av det uppskattade beloppet för misstänkta bidragsbrott 2021 polis- anmäldes.80

De svarta inkomsterna uppskattas utifrån revisioner av Skatte- verket till i genomsnitt 97 miljarder kronor per år under perioden 2017–2022, vilket motsvarar cirka fem procent av de totala arbetsin- komsterna och 1,9 procent av Sveriges BNP. Det är främst företag inom tre branscher som står för en stor del av de svarta arbetsin- komsterna: verksamheter inom juridik och stödtjänster företag, byggindustrin och övrig parti- och detaljhandel.81 Det bör dock observeras att beloppet 97 miljarder omfattar hela den svarta in- komsten, dvs. inte bara det belopp som undandragits staten och som inte betalats in i skatt, utan beloppet avser hela den oredo- visade inkomsten. Den från staten undandragna skatten i form av inkomstskatt, företagsskatter, arbetsgivaravgifter m.m. brukar kal- las skattefelet. Skattefelet är alltså skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd om alla skattebetalare redovisade alla sina verksamheter och transaktioner korrekt och den skatt som i praktiken fastställs. Hur stort skattefelet årligen kan antas vara framgår inte av Skatteverkets rapport. Uppskattningsvis bör dock den undandragna skatten, dvs. det faktiska belopp som undandras staten, enligt vår bedömning uppgå till på ett ungefär hälften av beloppet 97 miljarder kronor.82 Eftersom de svarta inkomsterna utgör en stor del av de 100–150 miljarder som Polismyndigheten har uppskattat att den kriminella ekonomin omsätter, har detta betydelse, se mer under nästa rubrik.

Undandragande av moms genom MTIC-bedrägerier genererade minst cirka 4,5 miljarder kronor i brottsvinster under perioden 2018 till 2021.83

I den inledningsvis nämnda ESO-rapporten framhålls det att de ovannämnda brottsvinsterna bör jämföras med brottsvinsterna från narkotikamarknaden som har haft en mycket tongivande roll i krimi-

80Kriminella entreprenörer– en studie av den organiserade brottslighetens kopplingar till näringslivet, januari 2024, Rostami och Mondani, s. 39.

81Svarta arbetsinkomster, Beräkningar baserade på Skatteverkets revisioner åren 2017–2022, Skatteverket, 2024-12-16. I Skatteverkets rapport från 2006 uppskattades svartarbetet till 71 mil- jarder kronor i genomsnitt per år för perioden 1995–2003, vilket motsvarade 7 procent av arbetsinkomsterna och 3 procent av BNP. I Skatteverkets rapport från 2020 uppskattades svartarbetet till 91 miljarder kronor årligen för perioden 2010–2016 vilket då motsvarade 2,3 pro- cent av BNP och sex procent av de totala arbetsinkomsterna.

82Vi har i vår uppskattning utgått från genomsnittlig nivå på inkomstskatt och arbetsgivarav- gifter.

83Myndighetsgemensam lägesbild 2021.

141

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

nalpolitiken de senaste tre decennierna, men vilka är betydligt lägre. Enligt Polismyndigheten omsätter narkotikahandeln i Sverige mel- lan 10 och 15 miljarder kronor, varav 80 procent återinvesteras i den illegala marknaden, vilket ger en uppskattad vinstmarginal på mellan 1,8 och 2,8 miljarder kronor.84

Utifrån information i den dekrypterade tjänsten EncroChat upp- skattades det samtidigt att upp emot motsvarande 12,5 miljarder kronor från narkotikaförsäljning på grossistnivå fördes ut ur Sverige, varav stora delar i kontanter. Detta är troligen en underskattning eftersom materialet specifikt speglar den miljö som använde denna chattjänst och därför inte täcker hela den kriminella arenan.85

Intäkterna från den illegala avfallsmarknaden har uppskattats till mellan 3,7 och 5,7 miljarder kronor per år.86

Vid sidan av dessa siffror upptäcks regelbundet nya typer av eko- nomisk brottslighet som genererar brottsvinster. Exempel på detta är oegentligheter knutna till olika tillfälliga eller nytillkomna samhälls- insatser, som omställningsstödet till företag under Corona-pandemin. Först efter ett tag utvecklar samhället system för att upptäcka dessa.

Sammantaget har Polismyndigheten alltså uppskattat att den krimi- nella ekonomin genererar brottsvinster på mellan 100 och 150 mil- jarder kronor årligen.87 Även regeringen har återkommande gjort gällande denna siffra.88 Det är nästan tre gånger så mycket som Polis- myndighetens anslag och i samma nivå som Försvarsmaktens budget för 2025. Beloppet är uppseendeväckande stort.

Något mer om uppskattningen 100–150 miljarder

Eftersom beloppet 100–150 miljarder kronor årligen inte kan beskri- vas som annat än uppseendeväckande stort har vi efterfrågat från Polismyndigheten hur beloppet tagits fram. Myndigheten gjorde en grov uppskattning för ett par år sedan och den uppskattningen har därefter använts flitigt i debatten. Konkret gjordes, enligt de upp- gifter som lämnats till oss, beräkningen utifrån uppskattningar om

84Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, Lärdomar av Encrochat, dnr A193.902/2021, s. 26.

85Se Penningtvätt genom utförsel av kontanter, Polismyndigheten, oktober 2023, s. 13.

86Kriminella entreprenörer, s. 41 och https://data.europa.eu/doi/10.2837/64101.

87Se bl.a. Polismyndighetens hemsida, ”Så bekämpar polisen den kriminella ekonomin”, april

2025 och Den kriminella ekonomin, introduktion och översikt, Polismyndigheten september 2024.

88Se bl.a. Regeringens strategi för att strypa den kriminella ekonomin och pressmeddelanden och debattartiklar i samband med införandet av den nya förverkandelagstiftningen.

142

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

de svarta arbetsinkomsterna (91 miljarder kronor 2021, källa Skatte- verket), illegal avfallshantering (3,7–5,7 miljarder kronor 2022–2023, källa Naturvårdsverket), vapen (1,7 miljarder kronor, källa Polis- myndigheten), bedrägerivinster (6,3 miljarder kronor 2024, källa Polismyndigheten, i beräkningen utgick man dock från beloppet

2,5 miljarder kronor), felaktiga utbetalningar (11–27 miljarder kro- nor per år, källa SOU 2019:59), momsbedrägerier (4,5 miljarder kro- nor, källa Ekobrottsmyndigheten och Myndighetsgemensam läges- bild 2021), omsättning av narkotikahandel (10–15 miljarder kronor, källa Polismyndigheten) och organiserade stölder (1,2–1,5 miljarder kronor 2021, källa Polismyndigheten).

Som framgår är det delvis fråga om uppgifter som inte är helt jämförbara med varandra. Vissa belopp är rena brottsvinster, andra är bruttobelopp där delar utgör t.ex. arbetsförtjänst. Det går inte heller att dra några slutsatser om hur stor del av beloppet som kan härledas till organiserad brottslighet och hur stor del som är annat. All ekonomisk brottslighet är givetvis inte organiserad brottslighet. Det bör också noteras att Polismyndigheten uppskattade omsätt- ningen av den kriminella ekonomin, inte omfattningen av ekono- misk brottslighet eller hur stora brottsvinsterna från sådan är. Det går naturligtvis att argumentera för att exempelvis hela den svarta inkomsten, inklusive den rena arbetsförtjänsten, är en del av det kriminella kretsloppet. Det som är viktigt är att man är medveten om vad uppskattningen avser när man hänvisar till den.

Den egentliga slutsatsen är att omfattningen av både den krimi- nella ekonomin och den ekonomiska brottsligheten är svår att be- räkna. Ett antal beräkningar har gjorts, både inom EU och i Sverige. Eftersom olika ekonomiska modeller har använts för att uppskatta olika delar av den kriminella ekonomin skiljer sig slutsatserna kraf- tigt från varandra, från att den kriminella ekonomin utgör knappt

3 procent av BNP (vilket i Sverige motsvarar mer än 150 miljarder kronor) till upp till 16 procent av BNP.89 Emellertid, även om man här hamnar i den lägre skalan av uppskattningarna är den kriminella ekonomins omfattning, som sagt, anmärkningsvärt stor. Vidare, som framhålls i den ovannämnda ESO-rapporten, även om hela den kri- minella ekonomin inte kan kopplas till den organiserade brottslig- heten är omfattningen så pass stor att även en liten andel av den kan

89Kriminella entreprenörer– en studie av den organiserade brottslighetens kopplingar till näringslivet, januari 2024, Rostami och Mondani, s. 35 f.

143

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

ge den organiserade brottsligheten viktiga resurser för att kunna verka och växa. En ytterligare observation som görs i den rapporten är att det tycks finns en korrelation mellan utvecklingen av bidragsbrott, bedrägerier respektive skjutningar under 2000-talet, vilket kan för- klaras av att ekonomisk brottslighet utgör en grundinkomst för den organiserade brottsligheten. Som också konstaterats tidigare i detta avsnitt genererar ekonomiska tillgångar större handlingsutrymmen för gängen och dess medlemmar och skapar fler möjligheter till åter- investeringar i annan brottslighet, t.ex. narkotikabrottslighet, vilket i sin tur kan generera möjliga konfliktytor i de kriminella miljöerna, och på så sätt driva på kriminella konflikter. Det handlar alltså om en negativ spiral. Samtidigt innebär det att en kraftfull insats mot den ekonomiska brottsligheten kommer att få följdverkningar även på våldsbrottsligheten och den organiserade brottsligheten i övrigt.

Trygghetsundersökningar m.m.

Nationella trygghetsundersökningen bygger på webb- och posten- käter till ett urval av 200 000 personer i åldrarna 16–84 år. Den genom- förs årligen av Brå sedan 2006. Bland annat undersöks utsattheten för olika stöldbrott samt försäljningsbedrägerier och kort- och kredit- bedrägerier. Enligt 2024 års trygghetsundersökning ansåg 4,3 pro- cent av den vuxna befolkningen sig var utsatta för kort- eller kredit- bedrägeri 2023, vilket skulle motsvara cirka 280 000 personer om det räknas om till antal utsatta personer i befolkningen. 6,9 procent av befolkningen (16–84 år) uppgav att de utsatts för försäljnings- bedrägeri 2023, vilket skulle motsvara cirka 450 000 personer om det räknas om till antal utsatta personer i befolkningen. Det anmäldes totalt ungefär 240 000 bedrägeribrott till de brottsbekämpande myn- digheterna 2023. En omedelbar slutsats av detta är att den uppgivna utsattheten med råge överstiger antalet anmälda brott, vilket är en indikation på fler brott än vad som anmäls.

I en undersökning av Svenskt Näringsliv från 2024 uppgav åtta procent av företagen att de utsatts för bedrägeri, sex procent att de utsatts för cyberbrott och tre procent att de utsatts för hot och ut- pressning det senaste året.90 Företagens direkta kostnader med anled- ning av bedrägerier uppskattades i en annan undersökning av Svenskt

90Svenskt näringsliv, Brottsbarometern 2024.

144

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

näringsliv till 4,5 miljarder kronor och med anledning av cyberbrott knappt 9 miljarder kronor 2023. Till de direkta kostnaderna (värdet av det som blivit stulet, förstört eller på annat sätt förlorats i samband med utsatthet för brott) kommer kostnader för investeringar i säker- hetshöjande åtgärder och uteblivna intäkter till följd av brottsligheten.

Dessa kostnader är ofta betydande. Svensk Näringsliv poängterar samtidigt att antalet anmälda brott säger mycket lite om bedrägeri- brottsligheten mot företag. Det finns nämligen endast tre brotts- koder inom denna brottsgrupp som kan kopplas till utsatta företag. Vidare är anmälningsbenägenheten bland företagen i fråga om dessa typer av brott låg. Så få som 3–5 procent av företagen som utsatts för cyberbrott anmäler enligt Svensk Handelskammare detta till polisen.91 Även Stiftelsen Tryggare Sverige har genomfört en under- sökning bland drygt 80 000 företag i tolv kommuner rörande oro och utsatthet för brott. 17 procent av de företag som svarat uppger att de varit utsatta för bedrägeri och åtta procent hot och utpress- ning mot företagets anställda. 60 procent av de företag som svarade i undersökningen uppgav att de inte hade gjort någon polisanmälan av brotten som de blivit utsatta för under det senaste året.92 Utpress- ning är vanligare inom kontantintensiva branscher, där svartarbete förekommer och där det finns kontaktytor mot kriminella. Det är främst företag inom byggbranschen, restaurangnäringen samt små- butiker som drabbas. I Brå:s studie Otillåten påverkan mot företag (2012) framkom det att utpressaren tillhörde grupperingar inom organiserad brottslighet i 59 procent av de studerade förundersök- ningarna.

Med otillåten påverkan menas trakasserier, hot, våld och korrup- tion som syftar till att påverka t.ex. myndighetsutövning. Det finns även närliggande undersökningar om förtroendevalda. I Politikernas trygghetsundersökning uppgav totalt cirka 30 procent av de förtro- endevalda att de under 2022 blev utsatta för någon form av hot och trakasserier, eller våld, skadegörelse och stöld. Totalt 31 procent av de kvinnliga förtroendevalda och 28 procent av de manliga uppgav att de blev utsatta för minst en händelse under 2022.

Delegationen mot arbetslivskriminalitet har gjort en uppskatt- ning av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige.93 Efter-

91Svenskt Näringsliv, Brottslighetens kostnader 2023, s. 27 f.

92Tryggare Sverige, Företagens trygghetsundersökning 2023, s. 20 och 24.

93Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige – en bedömning av omfattningen – lärdomar från Danmark och Finland, SOU 2023:8, s. 13 f.

145

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

som begreppet arbetslivskriminalitet är relativt nytt saknas tidigare studier som försöker uppskatta omfattningen av arbetslivskrimina- liteten i dess helhet i Sverige. Delegationen konstaterar att det em- piriska underlaget som kan ligga till grund för en omfattningsbedöm- ning är mycket begränsat och att enbart utgå från den officiella kri- minalstatistiken eller olika trygghetsundersökningar blir missvisande. Vidare visar statistiken över lagföringar enbart beslut mot fysiska personer, vilket exempelvis innebär att uppgifter om företagsbot som ålagts juridiska personer i samband med arbetsmiljöbrott inte syns. Emellertid bekräftar delegationen att arbetslivskriminaliteten i Sverige är ett omfattande och allvarligt samhällsproblem. Delega- tionen analyserade ett urval på 245 000 personer som var asylansök- ande och deras anhöriga, personer med beviljat uppehålls- och arbets- tillstånd, gäststuderande och deras anhöriga samt personer med be- viljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta i annat EU-land och deras anhöriga. Cirka 13 procent (31 000 personer) av dessa personer saknade en registrerad inkomst 2020 och cirka tre procent (6 500 personer) saknade både registrerad inkomst och registrerat boende. Om dessa på något sätt försörjer sig så sker det i den dolda delen av arbetsmarknaden, i det s.k. skuggsamhället. Vidare, av cirka 36 000 arbetsolyckor som rör arbetstagare under 2021, bedömdes mellan 1 815 och 2 763 arbetsolyckor vara av allvarlig karaktär och ha en koppling till arbetslivskriminalitet. En kostnadsvärdering gav vid handen att den sammanlagda kostnaden för arbetsolyckor av all- varlig karaktär där det finns indikationer på arbetslivskriminalitet uppgick till 15–22 miljarder kronor under året. Till arbetslivskrimi- naliteten räknas även människoexploatering och människohandel till stora kostnader för samhället och individerna (uppskattningsvis mellan 498 och 996 miljoner kronor 2021). Delegationen bedömde vidare att de odeklarerade löneinkomsterna som kan kopplas till arbetslivskriminalitet uppgick till mellan 81 och 94 miljarder kronor år 2021. Det motsvarar ett skattebortfall på cirka 26 miljarder kro- nor, vilket kan sägas vara en direkt vinst för de inblandade företagen. Av de felaktiga utbetalningar som skedde i de olika välfärdssystemen under 2021 bedömde delegationen att mellan 367 och 1 424 miljo- ner kronor kunde kopplas till arbetslivskriminalitet, vilket utgjorde en direkt vinst för de arbetslivskriminella aktörerna.

Regeringen gav 2021 ett uppdrag till en rad myndigheter att redo- visa en lägesbild över avfallsbrottsligheten och dess omfattning. Myn-

146

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

digheterna fann att det inte var möjligt att med någon säkerhet kvanti- fiera omfattningen av den illegala avfallshantering och dess kostnader i Sverige.94 Klart står emellertid att miljöbrott uppskattas vara en av de mest lönsamma brottstyperna i världen. Som framgår i det ovan- stående har brottsvinsterna i Sverige uppskattats till nästan sex mil- jarder kronor årligen. Samhällets kostnader för sanering och skador m.fl. är också betydande. Ett enda brott kan ensamt orsaka mycket stora skador. Exempelvis hade kostnaden för nedgrävda gifttunnor

iTeckomatorp, efter den så kallade BT Kemi-skandalen, 2021 dit- tills kostat 416 miljoner kronor i saneringskostnader. I det uppmärk- sammade s.k. Think Pink-målet har tre av femton drabbade kom- muner krävt skadestånd på totalt 200 miljoner kronor. Dessa kostnader inkluderar sanering och andra åtgärder för att hantera avfallet som dumpats på olika platser. Utöver detta förväntas de totala kostna- derna för kommuner, myndigheter och fastighetsägare att uppgå till flera hundra miljoner kronor. Mörkertalet för miljöbrott anses också vara mycket stort.95

Vad gäller penningtvätt och kontantutförsel finns det en rad svårig- heter när det gäller att uppskatta mörkertalet. Det har, som redovisats ovan, hittills inte funnits någon anmälningsplikt till Tullverket vid in- och utförsel av kontanter inom EU och Tullverket kontrollerar inte kontanter inom EU om det inte finns koppling till annan miss- tänkt brottslighet. Vid resa ut eller in från EU ska pengar anmälas till Tullverket. Uppgifter visar dock att det finns ett stort mörkertal för sådan självdeklaration. Återflödet av svensk valuta från utlandet uppgår enligt polisen sannolikt till mångmiljardbelopp årligen och bedöms delvis kunna kopplas till flöden från den organiserade brottsligheten. Eftersom växlingskontor och andra betaltjänstverk- samheter, bl.a. Hawala, ofta verkar utanför det reguljära finansiella systemet är de mindre synliga. Ofta används kontanter, vilket för- sämrar spårbarheten ytterligare. Det finns sannolikt ett stort mörker- tal av Hawalaaktörer som står utan registrering hos Finansinspektio- nen och därmed kan agera utan tillsyn.96 Det kan konstateras att en stor del av de anmälda penningtvättsbrotten avser personer längre

94Naturvårdsverket, Förstärkta insatser mot brottslighet inom avfallsområdet, redovisning av regeringsuppdrag med dnr M2021/00438.

95Se t.ex. redovisningen av regeringsuppdraget ovan.

96Penningtvätt genom utförsel av kontanter, Polismyndigheten, Nationella operativa avdel- ningen, oktober 2023. Dock föreslås det skärpningar bl.a. i promemorian Åtgärder mot missbruk av alternativa betalningssystem, Fi2024/00365.

147

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

ned i näringskedjan som agerar som målvakter eller upplåter sina egna privata konton.

Mörkertalen inom brotten mot staten och borgenärer, som skatte- brott, bokföringsbrott och bidragsbrott, har berörts tidigare. Det krävs i regel att de upptäcks genom kontrollsystemen, eller i före- kommande fall av konkursförvaltare med anmälningsplikt. Avsak- naden av ett tydligt brottsoffer gör upptäckt och synliggörande av ekonomiska brott svårare.

Slutsatser om ekobrottslighetens omfattning

Vilka slutsatser kan då dras av det ovanstående? I varje fall två.

För det första, en exakt uppskattning av omfattningen av den eko- nomiska brottsligheten låter sig inte göras. Inte heller uppskattningen att den ekonomiska brottsligheten genererar mellan 100 och 150 mil- jarder kronor per år är helt rättvisande, om man med detta menar brottsvinster. De siffror som redovisats i detta avsnitt talar dock för att en uppskattning som tangerar de beloppen är välgrundad. Även om endast de rena brottsvinsterna summeras, talar vi nämligen om belopp som i varje fall motsvarar hälften av den nämnda upp- skattningen. Vi talar alltså om uppseendeväckande stora belopp, som motsvarar hela rättsväsendets budget. Till detta kommer stora mörkertal. Antagligen är den faktiska omfattningen således ännu större.

För det andra, även om uppskattningarna som redovisas i detta avsnitt vore överdrivna och verkligheten endast motsvarar, säg, hälften av dessa uppskattningar är ekobrottsligheten fortfarande av en oerhörd omfattning. Den genererar årligen brottsvinster om miljardbelopp. Ingenting talar för att den kommer att minska framöver, tvärtom. Allt pekar på att ekobrotten har blivit en förutsättning för den orga- niserade brottslighetens fortlevnad och att incitamenten för att fort- sätta att begå dessa brott är stora, samtidigt som upptäcktsrisken är låg. Att låta utvecklingen fortgå kan inte vara ett alternativ. Det be- hövs alltså kraftfulla åtgärder för att vända utvecklingen.

148

SOU 2025:81

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

3.7Avslutande synpunkter

Några frågor som vi har ställt oss är, hur ser den organiserade och kvalificerade ekonomiska brottsligheten ut i dag? Hur stor del av den omhändertar Ekobrottsmyndigheten? Vem omhändertar res- ten? Gör någon det? Det är framför allt den första frågan som vi har försökt att besvara i detta avsnitt.

Som framgått är det inte längre en rimlig hållning att begränsa begreppet ekonomisk brottslighet till de ”traditionella” ekobrotten, dvs. borgenärsbrotten, skattebrotten och finansmarknadsbrotten. Den ekonomiska brottsligheten omfattar mycket mer. Det står klart att den innefattar en rad faktiska företeelser av vitt skilda slag. Det kan handla om många, i sig mindre allvarliga brott, som sammantaget orsakar stor skada och genererar stora brottsvinster. Det kan också handla om företag som bildas enbart för att möjliggöra en systematisk brottslighet, alltifrån undandragande av skatter till att på felaktiga grunder tillskansa sig bidrag och ekonomiska förmåner. Huvudaktö- ren finns inte sällan utomlands, men verkar lokalt i Sverige genom underhuggare. En annan viktig iakttagelse är den ökade multikrimi- naliteten. Ekonomiska brott kan inte längre betraktas, eller hanteras, som isolerade företeelser. Tvärtom verkar gärningspersonerna inom den organiserade brottsligheten ofta inom flera brottsområden sam- tidigt. Det rör sig således om en brottslighet som inte bara är kom- plex och svårutredd utan som också saknar gränser, såväl geografiskt som i fråga om lagrum och myndighetsgränser. Den ekonomiska brottsligheten orsakar både stor direkt skada, i form av ekonomiska förluster för samhället och minskad tilltro till de finansiella systemen samt personligt lidande för enskilda. Den orsakar även stor indirekt skada på så sätt att den bidrar till att finansiera annan grov brottslighet.

Av den brottslighet som beskrivits i detta avsnitt återfinns –

i omfattning mätt – endast en mycket liten andel i Ekobrottsmyn- dighetens brottskatalog. Vi kommer att återkomma till detta i följ- ande avsnitt. Även organiserade bedrägerier, bidragsbrott, försking- ring, trolöshet mot huvudman, brott mot arbetsmiljölagen, penning- tvätt, mutbrott, sanktionsbrott, vissa miljöbrott och brott mot folk- bokföringslagen är exempel på brottstyper som har tydliga inslag av ekonomisk brottslighet. Med detta synsätt utgör den ekonomiska brottsligheten i runda tal en femtedel av de brott som handläggs av brottsbekämpande myndigheter.

149

Den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten

SOU 2025:81

Olika studier och analyser som gjorts talar dessutom tydligt för att anmälda brott endast utgör en mindre del av den faktiska brotts- ligheten. Vidare kan mörkertalet inom ekonomisk brottslighet på goda grunder antas vara större än beträffande många andra brotts- typer där upptäckt och anmälan inte är beroende av kontrollsystemen. Det innebär att både den faktiska omfattningen av den ekonomiska brottsligheten och dess andel av den totala brottsligheten är större än vad statistiken visar. Det innebär också att det inte alltid är någon som omhändertar ”resten”, utan att ett stort antal brott förblir oupp- täckta. Det är en utmaning i sig att brottsligheten i fråga är så svår- beskriven. Inte ens den samlade ekounderrättelseverksamheten eller Brå har någon heltäckande bild av ekobrottskartan. Till skillnad från andra brottstyper, som i regel upptäcks förr eller senare, kan en stor del av ekobrottsligheten på så sätt fortsätta bedrivas oupptäckt, fortsätta göda den organiserade brottsligheten och hota samhälls- systemen.

Även signalerna om riskerna för infiltration och samhällsöverta- gande bör tas på allvar. En medarbetare på Ekobrottsmyndigheten har beskrivit det förändrade brottslandskapet på följande sätt.

•Från att begå brott i sitt bolag till att kultivera bolag för att begå brott.

•Från att behöva eko-kunskap till att sälja eko-kunskap.

•Från att ha en insider på finansbolaget till att vara finansbolaget.

•Från att måla svart till att koncernredovisa svart.

•Från att utnyttja välfärden till att äga den.

•Från att äga hålet i väggen till att äga väggen.

Slutligen är omfattningen av brottsligheten nästan ofattbart stor. Brottvinsterna uppgår till miljardbelopp årligen.

Hur bör då en organisation se ut för att ha förmågan att ta sig an uppgiften att förutse, förebygga, upptäcka, utreda och lagföra denna brottslighet?

De gränsöverskridande och överlappande inslagen visar på vikten av samverkan och överblick och en sammanhållen inriktning för ekobrottsbekämpningen. Det stora mörkertalet visar på vikten av en effektiv underrättelseverksamhet och ett proaktivt förhållnings-

150

4De brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

4.1Inledning

I avsnitt 3 har vi gjort ett försök att i grova drag beskriva den kvalifi- cerade och organiserade ekonomiska brottsligheten. Eftersom vi har fått i uppdrag att föreslå de förändringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot den brottsligheten har vi tittat på hur den brottsbekämpande verksamheten är organiserad och uppdelad i dag på ekoområdet och hur myndigheterna arbetar mot den eko- nomiska brottsligheten.

Inom ramen för denna del av utredningen har vi besökt och träffat medarbetare vid de aktuella myndigheterna samt inhämtat synpunkter och information från dessa.

Till de brottsbekämpande myndigheterna brukar räknas Polismyn- digheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen.1 Samtliga dessa myndigheter har i uppdrag att hantera viss ekonomisk brottslighet. Även Skatteverket har ett brotts- bekämpande uppdrag på ekoområdet. Frågan är således hur brotts- ligheten som har beskrivits hanteras av dessa myndigheter i dag och om hanteringen är ändamålsenlig.

Det bör noteras att Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen, till skillnad från Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten, har en egen förvaltningsverksamhet som kan motivera ett brottsbekämpande uppdrag med särskild inriktning på det aktuella sakområdet.

1Vi har i detta sammanhang valt att bortse från Säkerhetspolisen, som har ett särskilt uppdrag.

153

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

4.2Om Ekobrottsmyndigheten

4.2.1Inrättandet

Ekobrottsmyndigheten inrättades den 1 januari 1998. Bakgrunden till att man bildade en särskild åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet var, något förenklat, att hanteringen av ekobrotten missköttes av de brottsbekämpande myndigheterna. Den ekonomiska brottsligheten hade redan under 1970-talet uppmärk- sammats som ett stort samhällsproblem och man kunde konstatera kopplingar till organiserad brottslighet. Det publicerades ett stort antal promemorior, skrivelser och betänkanden om skilda aspekter av ekobrottsligheten och hur den borde bekämpas.2 Endast få av dessa förslag genomfördes. Bland annat inrättade man i slutet av 1970- talet och under de påföljande åren särskilda ekorotlar hos polisen. Under 1980-talet kom emellertid synen på den ekonomiska brotten att mer handla om en företagsbaserad brottslighet och uppmärksam- heten kring den minskade. Polisens resurser för ekobrottsbekämp- ning blev mindre samtidigt som arbetsbelastningen ökade. Ärende- balanserna växte och många brott utreddes inte alls.3

I början av 1990-talet bidrog finanskrisen till att bekämpningen av ekobrott fick ny uppmärksamhet. Både Storbritannien och Danmark hade tidigare inrättat särskilda myndigheter för ekobrotts- bekämpning och 1989 följde Norge deras exempel. Även i Sverige övervägdes det därför om det borde tas ett omtag om ekobrottsbe- kämpningen. Ett antal statliga utredningar diskuterade en lämplig organisationsmodell. Åklagarutredningen-90 behandlade bl.a. frågan om det organisatoriska gränssnittet mellan polis och åklagare och lyfte frågan om en åklagarmyndighet med egna utredningsresurser, men föreslog en lösning inom den rådande organisationsstrukturen.4 Riksdagens revisorer riktade i en rapport5 kritik mot hanteringen av de ekonomiska brotten och påpekade att bristerna bl.a. berodde på organisationen, där åklagaren inte kunde styra över polisens resur- ser eller prioriteringar.

Regeringens Ekobrottsberedning, som tillsattes 1994, utarbetade en strategi för kampen mot ekonomisk brottslighet och fick senare

2Brå, Rikspolisstyrelsens arbetsgrupp, Eko-kommissionen, se vidare SOU 2007:8, s. 55 f.

3Riksdagens revisorers rapport 1993/94.6, s. 162 ff., se SOU 2007:8, s. 57.

4SOU 1992:61, del A, s. 25.

5Riksdagens revisorers rapport 1993/94:6, Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället.

154

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

även i uppgift att göra en översyn av myndighetsstrukturen. Riks- åklagaren hade 1995 inrättat en central enhet för ekobrottsbekämp- ning, Riksenheten mot ekonomisk brottslighet. Enheten utgjorde ingen egen myndighet, men var så organiserad att åklagarfunktionen, Rikskriminalens ekorotel och expertis från bl.a. skatteväsendet sam- lokaliserades. I Ekobrottsberedningens översyn uppmärksammades åter kopplingen mellan organiserad och ekonomisk brottslighet och man konstaterade att den dåvarande strukturen för ekobrottsbekämp- ningen inte fungerade tillräckligt effektivt. Vid en samlad bedömning föreslog beredningen att det skulle inrättas en särskild ekobrottsmyn- dighet, där polis och åklagare skulle ingå i samma myndighet och vara fast anställda där. Generaldirektören för den nya myndigheten skulle vara både åklagar- och polischef. Enligt beredningen skulle en sådan lösning, med nära samverkan mellan skilda kompetenser och i utred- ning av en brottslighet med stort behov av åklagarledning, vara både effektiv och rättssäker. Man påpekade bl.a. att rättegångsbalken var skriven för den situation som rådde före 1965 där åklagar- och polis- väsendena var organisatoriskt sammanvävda och att erfarenheterna från Norge visade att rättssäkerheten inte hade blivit lidande genom att polis och åklagare arbetade sida vid sida inom samma myndighet. Samverkan med bekämpningen av annan brottslighet skulle bl.a. ske genom att den nya ekobrottsmyndigheten skulle ha tillgång till samma underrättelseregister som polisväsendet i övrigt och att åklagarverk- samheten operativt skulle vara underställd riksåklagaren, på samma sätt som den dåvarande riksenheten. Tanken var även att poliserna vid den nya myndigheten vid behov skulle kunna arbeta med annan brottslighet under ledning av andra än ekoåklagare och att man vid behov skulle kunna organisera en brottsutredning där det fanns miss- tankar om både ekobrott och annan brottslighet.

Regeringen delade beredningens bedömning att det borde inrättas en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning men ansåg av en rad lagtekniska problem inte att den nya myndigheten skulle ha ställning som polismyndighet, dock som åklagarmyndighet.6 I december 1996 tillsatte regeringen en utredning, EBM-utredningen, som fick till uppgift att utifrån regeringens ställningstagande förbereda inrättan- det av den nya myndigheten. EBM-utredningen lämnade i maj 1997 sin rapport Ekobrottsmyndigheten och den nya organisationen för bekämpning av ekonomisk brottslighet (Ju 97/1840). Utredningens

6Se prop. 1996/97:1, utg. omr. 4, s. 37 f.

155

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

bedömning var att den bästa lösningen för att få till en effektiv led- ning av den nya myndigheten var att ge myndigheten en beställar- roll gentemot polisen, som samtidigt skulle bygga upp en parallell ledningsstruktur inom Polismyndigheten.

Inom Justitiedepartementet upprättades under hösten 1997 en promemoria om inrättandet av den nya myndigheten, med närmare riktlinjer om verksamheten och organisationen. Beslutet att inrätta Ekobrottsmyndigheten fattades slutligen genom antagandet av 1998 års budgetproposition.7 Enligt beslutet skulle myndigheten ta över ansvaret för den operativa åklagarverksamheten mot ekobrott i de tre storstadsregionerna. För övriga län gällde att Ekobrottsmyndig- heten, under riksåklagaren, endast samordnade åklagarväsendets eko- brottsverksamhet. Verksamheten inom myndigheten skulle bygga på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och specialister. Dessa skulle vara samlokaliserade och förundersökningarna skulle bedrivas i åklagarledda grupper. Poliserna skulle vara anställda inom polis- väsendet. Ekobrottsmyndighetens verksamhet började bedrivas ett halvår senare, den 1 juli 1998.

Genom betänkandet En samlad ekobrottsbekämpning (SOU 2011:47) föreslog Utredningen om en samlad ekobrottsbe- kämpning att myndigheten skulle få ett samlat ansvar för ekobrott i hela landet. Förslaget genomfördes genom förordningsändringar och Ekobrottsmyndigheten har sedan 2013 ett rikstäckande ansvar för viss ekonomisk brottslighet.

4.2.2Ekobrottsmyndighetens organisation och arbetsuppgifter i dag

Organisation

I dag utgör Ekobrottsmyndigheten tillsammans med Åklagarmyn- digheten det svenska åklagarväsendet. Ekobrottsmyndigheten är en specialistmyndighet för bekämpning av viss ekonomisk brottslighet.

Ekobrottsmyndigheten leds av en generaldirektör. Riksåklagaren är högsta åklagare även för Ekobrottsmyndighetens åklagare. Åkla- garna vid Ekobrottsmyndigheten rekryteras till åklagaryrket av Åkla- garmyndigheten och grundutbildas där. De poliser som är placerade vid Ekobrottsmyndigheten är anställda av Polismyndigheten och är

7Prop. 1997/98:1, utg. omr. 4, s. 32 f.

156

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

organisatoriskt placerade vid Ekobrottskansliet, som leds av en polis- chef från Nationella operativa avdelningen (Noa). Utöver åklagare och poliser arbetar personer med olika specialistkunskaper som eko- brottsutredare, ekorevisorer, analytiker och it-forensiker vid myndig- heten. Myndigheten beskrivs ofta som en hybridmyndighet genom sin konstruktion där en åklagarmyndighet även har polisiär verksam- het. Även om Ekobrottsmyndigheten är en fristående myndighet behöver den samtidigt förhålla sig till det ansvar som Polismyndig- heten, riksåklagaren och Åklagarmyndigheten har.

Ekobrottsmyndigheten hade i slutet av förra året (2024) 803 med- arbetare. Av dessa var 146 åklagare, 189 civila utredare, 217 poliser och 72 administratörer.

Den operativa verksamheten utgörs av tre verksamhetsområden: utrednings- och lagföringsverksamheten, den brottsförebyggande verksamheten och underrättelseverksamheten. Den sistnämnda be- drivs vid myndigheten sedan 2004.8

Utrednings- och lagföringsverksamheten bedrivs vid tio ekobrotts- kammare och en finansmarknadskammare. Tre avdelningschefer har sedan den 1 april 2020 ett uppdelat ansvar för verksamheten vid kam- rarna. Varje ekobrottskammare har i sin tur en kammarchef, som leder åklagarverksamheten och utredningsverksamheten (dock inte verksamhet som kräver polismans befogenhet). Vid kammaren finns också en vice kammarchef och en kammarkommissarie, som leder den polisiära verksamheten och biträder kammarchefen. Inom kam- marverksamheten arbetar åklagare, poliser, administratörer och spe- cialister. Kammarkommissarien och de polisiära utredare som finns på respektive ekobrottskammare är anställda av Polismyndigheten. Åklagare, specialister (civila utredare) och administratörer är anställda av Ekobrottsmyndigheten. Myndighetens förundersökningar är alltid åklagarledda. Riksåklagaren ansvarar för den övergripande utveck- lingen inom åklagarväsendet, dvs. även inom Ekobrottsmyndigheten, och ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åkla- garnas rättstillämpning.

Underrättelse- och spaningsverksamheten bedrivs vid sex polis- operativa enheter som är placerade i Umeå, Uppsala, Stockholm, Linköping, Göteborg och Malmö. Verksamheten är polisiär och till- hör därför Ekobrottskansliet som organisatoriskt ligger under Noa vid Polismyndigheten. Den utförs dock på beställning av Ekobrotts-

8Prop. 2002/03:144, sid. 17.

157

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

myndigheten. Polischefen vid Ekobrottskansliet är chef över cheferna vid de polisoperativa enheterna och över kammarkommissarierna. Ekobrottsmyndighetens centrala funktion för hemliga tvångsmedel är placerad vid den polisoperativa enheten i Stockholm. Underrätt- elseverksamheten bedrivs i Ekobrottsmyndighetens lokaler. Dess uppdrag är att samla in, bearbeta och analysera uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda brott. Underrättelseverksamheten ska också bygga kunskap om kriminella aktörer samt göra bedöm- ningar av brottsliga fenomen och samhällsutvecklingens påverkan på brottsligheten. Vidare genererar verksamheten brottsanmälningar, som handläggs av den utredande verksamheten. Det är Ekobrotts- myndigheten som styr inriktningen på underrättelseverksamheten och beslutar Ekobrottskansliets budget. Inom underrättelseverksam- heten arbetar både poliser och civil personal. De civilanställda är till skillnad från poliserna anställda av Ekobrottsmyndigheten. Emeller- tid får de genom Polismyndigheten tillgång till samma information och verktyg som de polisanställda.

Det brottsförebyggande arbetet bedrivs vid ett kansli som inrät- tades 2022 för att utveckla, samordna och följa upp myndighetens brottsförebyggande verksamhet. Kansliets verksamhet har utveck- lats fort och har i dag ett mycket gott renommé.

Ekobrottsmyndighetens huvudkontor finns i Stockholm och biträder generaldirektören i ledning, planering och uppföljning av verksamheten samt ger råd och stöd till kamrarna, de polisoperativa enheterna och den brottsförebyggande verksamheten. Vid huvud- kontoret finns stabsenheten, säkerhetsenheten, rättsenheten, eko- nomienheten, HR-enheten, kommunikationsenheten och digitali- seringsenheten. Dessutom finns vid huvudkontoret överåklagarens kansli, som bl.a. utövar tillsyn över åklagarnas arbete och beredningen av ekomål som parterna vill få prövade av Högsta domstolen. Gene- raldirektören utgör tillsammans med de tre avdelningscheferna, den brottsförebyggande chefen, polischefen, överåklagaren och cheferna för enheterna på huvudkontoret9 myndighetens ledningsgrupp.

Vid myndigheten finns även ett insynsråd med uppgift att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. Ledamöterna utses av regeringen. Ordförande för rådet är generaldirektören.

9Dock ingår inte säkerhetschefen i ledningsgruppen.

158

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Gränssnittet mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten

Av 42 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyn- digheten (härefter polisens instruktion) framgår att Polismyndig- heten är skyldig att ställa polismän till förfogande för polisverksam- het som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. I 16 § förordningen (2015:744) om instruktion för Ekobrottsmyndigheten (härefter EBM- instruktionen) hänvisas till ovannämnda bestämmelse. Vidare fram- går det där att Ekobrottsmyndigheten leder den verksamhet som polismännen deltar i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamhet som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda vid Polismyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten ska enligt bestäm- melsen tillsammans bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan mellan myndigheterna. Vad detta i praktiken innebär har det dock, enligt vad vi erfar, förts viss diskussion kring. Begreppet åtgärder som endast får utföras av anställda vid Polismyndigheten anses innebära åtgärder som förutsätter polismans befogenheter. Det anses handla om exempelvis verkställandet av tvångsmedel, som hus- rannsakan, beslag och personella tvångsmedel. Det är således huvud- sakligen fråga om den verksamhet som sker i samband med tillslag och annan verkställande verksamhet som bedrivs utanför myndig- hetens lokaler. Även underrättelseverksamhet har ansetts vara ren- odlad polisverksamhet.11 Dock arbetar numera även civilanställda med underrättelsearbete.

Underrättelseverksamheten leds, som framgår ovan, av Polis- myndigheten, om än på beställning av Ekobrottsmyndigheten. Underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten inriktas av Ekobrottsmyndighetens behov och beställningar, i praktiken myn- dighetens strategiska inriktning, verksamhetsplan och andra uttryckta behov. Den inriktas därmed inte av Polismyndighetens behov och beställningar. I dag leds och styrs även spaningsverksamheten av Polismyndigheten. Spaningsverksamheten bedrivs med samma meto- der som används inom Polismyndighetens spaningsenheter. Det har ansetts vara ändamålsenligt att även spaningsverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten utnyttjar de särskilda kunskaper och för-

11Se prop. 2002/03:144, s. 17.

160

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

hållningsregler som utvecklats inom Polismyndigheten samt följer de regelverk och den metodutveckling som sker där.12

Formellt sett sker ledningen och styrningen av polisverksamheten av Polismyndigheten (rikspolischefen) genom delegation till Noa och slutligen till polischefen vid Ekobrottskansliet, som är placerad vid Ekobrottsmyndigheten. Delegation kan sedan från polischefen ske vidare i Ekobrottsmyndigheten, till kammarkommissarier och chefer för polisoperativa enheter.

På samma sätt som inom övriga rättsväsendet hålls i dag under- rättelsematerial vid Ekobrottsmyndigheten avskilt från utrednings- processen. Arbetsmaterial och annan information som hanteras

i samband med spaningsinsatser i ett underrättelseärende ägs av Polis- myndigheten, och det är Polismyndigheten som är arkivbildare för materialet. Om spaningen sker inom ramen för en förundersökning och tillförs förundersökningen ägs materialet dock av Ekobrotts- myndigheten.

När det gäller kammarverksamheten bedrivs där verksamhet för utredning och lagföring av brott. Den verksamheten leds och styrs av Ekobrottsmyndigheten. Som nämnts ovan finns det dock i utred- ningsverksamheten en del åtgärder som endast får utföras av poliser t.ex. tvångsmedel som behöver genomföras med våld. I dessa delar arbetsleds verksamheten av Polismyndigheten. De delar av utred- ningsverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten som inte kräver polis- mans befogenhet styrs och leds av Ekobrottsmyndigheten oavsett vid vilken organisatorisk enhet verksamheten bedrivs och oavsett vid vilken myndighet personalen i fråga är anställd.

Det övergripande ansvaret för myndighetens verksamhet ligger dock på Ekobrottsmyndigheten. Det övergripande ansvaret omfattar både den verksamhet som leds och styrs av Ekobrottsmyndigheten och den verksamhet som leds och styrs av Polismyndigheten. Bland annat svarar generaldirektören enligt myndighetsförordningen (2007:515) inför regeringen för att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rätt- visande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel (3 §). Ekobrottsmyndigheten budgeterar för och finansierar all verk- samhet som bedrivs vid myndigheten och fördelar medel till olika verksamhetsgrenar utifrån de prioriteringar och inriktningar myn- digheten beslutar om. Från detta övergripande budgetansvar finns

12Ekobrottsmyndighetens konstruktion 2018, s. 18.

161

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

det dock tre undantag. Polismyndigheten svarar för viss budget för den verksamhet som enligt lag eller författning enbart får utföras av polis, t.ex. kostnader för uniform och vapen och kostnader för utbild- ning för poliser som är obligatorisk enligt föreskrifter. Polismyndig- heten svarar också för vissa utgifter i samband med informatörsverk- samhet.13 Det övergripande ansvaret omfattar också förutsättningarna för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Alla medarbetare som är verksamma inom myndigheten är, oav- sett anställning, bundna av myndighetens övergripande policydoku- ment och beslut om inriktning och prioriteringar för verksamheten. I det övergripande ansvaret ingår dessutom ansvaret för lokaler

och utrustning. Ekobrottsmyndigheten ansvarar för exempelvis lokalavtal, it-utrustning och övrig nödvändig utrustning i lokaler och bilar samt skyddsutrustning för medarbetare, med undantag för sådan utrustning som Polismyndigheten har budgetansvar för. Enligt 19 § polisens instruktion ska polisen lämna tekniskt biträde till bl.a. Ekobrottsmyndigheten i den utsträckning som myndighe- terna kommer överens om. Ekobrottsmyndigheten har beträffande denna bestämmelse uppgett att det har varit svårt att få hjälp av Polismyndigheten, trots att framställningar gjorts. Exempelvis har Ekobrottsmyndigheten inte fått tillgång till program och system i polisens it-miljö som skulle behövas för att effektivisera den brotts- bekämpande verksamheten.

Slutligen kan det nämnas att Polismyndigheten är skyldig att bistå vid utredning av ekonomisk brottslighet om Ekobrottsmyndigheten i ett enskilt fall begär det och det inte finns särskilda skäl mot det (22 § polisens instruktion). Ett exempel på när polisen biträder Eko- brottsmyndigheten är när ett tillslag kräver mer personal än var myn- digheten har. Ett annat är när en åtgärd kräver viss specialförmåga som inte finns inom Ekobrottsmyndigheten.

Arbetsgivaransvar m.m.

Som framgått ovan arbetar vid Ekobrottsmyndigheten dels personal som är anställd av Ekobrottsmyndigheten, bl.a. åklagare, ekoreviso- rer, civila utredare, it-forensiker, administratörer, underrättelseper- sonal och annan administrativ personal, dels poliser som är anställda

13Ekobrottsmyndighetens konstruktion 2018, s. 21.

162

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

av Polismyndigheten. Arbetsgivaransvaret följer anställningsförhåll- andet. Ekobrottsmyndigheten har således arbetsgivaransvar, t.ex. av- seende lönebildning och medarbetarsamtal, för medarbetare anställda av Ekobrottsmyndigheten. Polismyndigheten har motsvarande ansvar för medarbetare anställda av Polismyndigheten. Emellertid följer med de skilda anställningsförhållandena en rad frågor som är föremål för diskussion.14 Dessa rör bl.a. delegationsfrågor och gränsdragningar mot arbetsmiljö- och verksamhetsansvar, som inte alltid ligger på samma myndighet som arbetsgivaransvaret. Exempelvis har polis- chefen och cheferna för de polisoperativa enheterna verksamhets- ansvaret för all verksamhet inom enheterna, även den som utförs av medarbetare som är anställda av Ekobrottsmyndigheten. Ett annat exempel är det faktum att generaldirektören är ytterst ansvarig för det systematiska arbetsmiljöarbetet vid Ekobrottsmyndigheten, medan polischeferna ska se till arbetsmiljöuppgifter omhändertas för alla som deltar i uppgifter som endast får utföras av poliser samt ansvarar för arbetsmiljöåtgärder som är kopplade till enskilda polismän. De två myndigheterna har också olika instrument för att följa upp arbets- miljön och har olika riktlinjer för exempelvis influensavaccination och julklappar. Detsamma gäller utrustningen i form av datorer och telefoner, där denna skiljer sig åt beroende på arbetsgivare, trots att medarbetarna arbetar inom samma verksamhet. Det är vidare så att poliser på Ekobrottskansliet har förtroendearbetstid, och saknar möjlighet till övertidsersättning, vilket är något som skiljer sig från övrig polisverksamhet inom Noa. Det ovan sagda är endast exempel på situationer som aktualiserar gränsdragningar och ställningstagan- den och som av medarbetare inom myndigheterna beskrivs som ”energitjuvar”.

Något ytterligare om gränsdragningar i verksamheten och i fråga om styrning och ledning

Ekobrottsmyndigheten har i sin verksamhetsplanering även att för- hålla sig till vissa andra myndigheter. Ekobrottsmyndigheten ska ge Åklagarmyndigheten och i förekommande fall Polismyndigheten till- fälle att yttra sig över Ekobrottsmyndighetens övergripande planering

14Ekobrottsmyndighetens konstruktion 2018, s. 23 f. samt uppgifter från medarbetare vid myndigheterna. Vi har i utredningsarbetet inhämtat att gränsdragningarna kring ansvars- och anställningsförhållanden skapar friktion, särskilt på ledningsnivå.

163

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

inför kommande verksamhetsår. Ekobrottsmyndigheten ska också höra Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och i förekommande fall Skatteverket, Domstolsverket eller annan berörd myndighet in- för viktigare förändringar i Ekobrottsmyndighetens verksamhet som kan komma att påverka deras verksamhet (18 § EBM-instruktionen).

Ekobrottsmyndigheten ska ge Brottsförebyggande rådet, Skatte- verket, Finansinspektionen, Polismyndigheten, och andra aktörer på området som Ekobrottsmyndigheten bedömer lämpligt, tillfälle att yttra sig om myndighetens planering för den brottsförebyggande verksamheten (19 §). Det bör nämnas att inget av detta är unikt för Ekobrottsmyndigheten. Även Åklagarmyndigheten och Polismyn- digheten har liknande bestämmelser att förhålla sig till.

Det finns också en möjlighet för personal från Skatteverket,

Kronofogdemyndigheten, Tullverket och andra myndigheter att pla- ceras vid Ekobrottsmyndigheten i den utsträckning som Ekobrotts- myndigheten och respektive myndighet kommer överens om (17 §).

Med beaktande av bl.a. dessa bestämmelser bestäms som framgår ovan inriktningen för och planeringen av Ekobrottsmyndighetens, inklusive Ekobrottskansliets, verksamhet av Ekobrottsmyndighetens ledning. Underlaget för denna inriktning kommer bl.a. från under- rättelseverksamheten, som bedrivs inom Ekobrottskansliet.

Eftersom de olika verksamheterna inom myndigheten, på sätt som beskrivits ovan, är integrerade i och beroende av varandra är ett fungerande samarbete på ledningsnivå mycket viktigt för att det ska kunna bedrivas ett effektivt arbete. Samarbetet har emellertid historiskt sett haltat något. Den bild vi har fått under utrednings- arbetet är att gränsdragningarna inte utgör några större problem

i det faktiska ”dagliga” arbetet som bedrivs av personalen på kam- rarna och inom de polisoperativa enheterna. Däremot har det funnits en friktion på ledningsnivå, där man bl.a. har pekat på avsaknad av strategiska samtal, avstämningar och delning av information i fråga om det egna verksamhetsområdet. Företrädare för båda myndighe- terna har uttryckt en känsla av att de ”förbigås” när den andra myn- digheten fattar beslut som påverkar verksamheten. Exakt hur led- ningen av den polisiära personalen bör se ut och hur ledningen ska förhålla sig till förundersökningsledarskapet har också varit föremål för diskussion.

Andra friktionsytor handlar om inköpsfrågor, t.ex. upphandling av vissa it-program där Ekobrottsmyndigheten måste upphandla dessa

164

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

separat och inte kan använda polisens avtal. Polisen tecknar nämligen i de delarna ofta avtal som inte omfattar Ekobrottsmyndigheten. Eko- brottsmyndigheten har således inte tillgång till polisens it-system, in- klusive ärendehanteringssystemet. Det innebär att ekobrottsutredare i dag har tre olika datorer, varav en ”polisdator” med tillgång till verk- samhetsstödet DurTvå. Polismyndigheten har också tecknat avtal om registertillgång som inte innefattar Ekobrottsmyndigheten.

Ett annat område där det förts diskussioner är kring det formella ansvaret i samband med användningen av vissa tvångsmedel, som beslag. Det har bl.a. diskuterats vem som har det rättsliga ansvaret för vården av beslagtagen egendom.15

Arbetsuppgifter

Ekobrottsmyndighetens uppgifter regleras i EBM-instruktionen. Av den framgår att Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som ansvarar för bekämpning av ekonomisk brottslighet i den omfattning som anges i förordningen (1 §). Myndighetens huvudsakliga upp- gifter är att

1.se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring,

2.arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet,

3.tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i utförandet av sina uppgifter,

4.delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten, och

5.delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskrimi- nalitet (2 §).

Ekobrottsmyndigheten ska även bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om den brottsligheten till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten (4 §). Vidare ska myndig- heten följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder.

15Ekobrottsmyndigheten uppger att det nu är klarlagt att det är Ekobrottsmyndigheten som har ansvaret för vården av beslagtagen egendom.

165

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Myndigheten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brotts- lighet (5 §).

I 9 § EBM-instruktionen anges det att Ekobrottsmyndigheten ska handlägga vissa särskilda måltyper, nämligen:

1.mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551),

2.mål om brott mot 9 kap. 1–3 §§ brottsbalken, om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap. 3 b § brottsbalken,

3.mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot mark- nadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,

4.mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknads- missbruk på värdepappersmarknaden,

5.mål om brott mot lagen (2020:548) om omställningsstöd, och

6.mål om brott vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.

Man brukar hänvisa till uppräkningen som Ekobrottsmyndighetens brottskatalog. Till de brott som omfattas av den hör alltså brotten mot borgenärer enligt 11 kap. brottsbalken, t.ex. oredlighet mot bor- genärer och bokföringsbrott och brott mot skattebrottslagen, t.ex. skattebrott, och aktiebolagslagen. Emellertid omfattas inte brott en- ligt 9 eller 10 kap. brottsbalken, såsom bedrägerier eller brottet tro- löshet mot huvudman. Av 9 § andra stycket instruktionen framgår dock att även andra brott än de som ingår i brottskatalogen får över- tas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från Åklagarmyn- digheten. De brotten ska röra kvalificerad ekonomisk brottslighet och ha nationell utbredning, internationell anknytning eller vara av principiell natur eller av stor omfattning. Om ett mål rör både sådan brottslighet som räknas upp i katalogen och annan brottslighet (blandad brottslighet), ska målet handläggas vid den åklagarmyndig- het där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Är det osäkert var ett mål ska handläggas, ska frågan avgöras av riksåklagaren.

Utöver dessa uppgifter är Ekobrottsmyndigheten ansvarig för vissa internationella åtaganden. Bland dessa kan nämnas samordningen av

166

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

nationella åtgärder enligt förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen, att vara sambandscen- tral för bedrägeribekämpning i frågor som rör Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och att vara nationellt kontor för åter- vinning av tillgångar enligt rådets beslut 2007/845/RIF av den 6 decem- ber 2007 om samarbete mellan medlemsstaternas kontor för återvin- ning av tillgångar när det gäller att spåra och identifiera vinning eller annan egendom som härrör från brott. Ekobrottsmyndigheten har även vissa skyldigheter i förhållande till svenska europeiska delege- rade åklagare som arbetar för Europeiska åklagarmyndigheten, Eppo.

Gränssnittet mellan Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten

Av förordningen om instruktion för Åklagarmyndigheten framgår att Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksam- heten, med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyn- digheten ska bedriva enligt EBM-instruktionen (1 §). Det innebär att Åklagarmyndigheten ansvarar för att handlägga ärenden om samt- liga brott som inte räknas upp i Ekobrottsmyndighetens ”brotts- katalog” (9 § första stycket myndighetsinstruktionen) eller är av sådant slag att Ekobrottsmyndigheten ändå bör handlägga ärendet (9 § andra stycket).

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten har gemen- samt beslutat om riktlinjer med närmare anvisningar för hur ansvar och uppgifter ska fördelas mellan myndigheterna, se Fördelning av ansvar och uppgifter mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten, ÅMR 2017:1 och EBMR-R 2017:5. Riktlinjerna har ändrats den 1 november 2017 (ÅM2017-1876 och EBM2017-374) och den 1 oktober 2020 (ÅM2020-1626 och EBM2020-804). Nedan avses den konsoliderade versionen.

Riktlinjerna behandlar bl.a. hur 9 § första stycket 6 och andra stycket i EBM-instruktionen bör tolkas. Det man vid fördelningen har att ta ställning till är ytterst huruvida målet kräver sådan specia- listkompetens som upparbetats inom Ekobrottsmyndigheten eller om erforderlig kompetens finns inom Åklagarmyndigheten. De mål som kan komma att aktualiseras är, enligt riktlinjerna, i första hand mål som rör bedrägeri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvud- man och mutbrott. Åklagare vid Ekobrottsmyndigheten ska som

167

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

utgångspunkt handlägga mål som rör sådan brottslighet om brottet har begåtts inom ramen för en näringsverksamhet och utredningen av brottet dessutom ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller kräver omfat- tande och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation. Dock anges det att mål om bedrägeri, förskingring och trolöshet mot huvud- man vanligtvis inte kräver omfattande och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation, varför de brotten endast i undantagsfall bör utredas av Ekobrottsmyndigheten. Enligt riktlinjerna ska hand- läggningen även ske vid Ekobrottsmyndigheten om brottet avser finansiella instrument och utredningen ställer särskilda krav på känne- dom om de finansiella marknaderna eller andra finansiella förhållan- den och vid urkundsförfalskning där intyg från bank eller annat kreditinstitut har förfalskats i ett registreringsärende. Vidare ska hand- läggningen ske vid Ekobrottsmyndigheten vid brott enligt lagen om straff för smuggling som innebär att tull, annan skatt eller avgift undandras staten (s.k. undandragandebrott) om undandragandet skett i näringsverksamhet, vid vissa brottsliga förfaranden rörande punktskattepliktiga varor som även innefattar skattebrott och i fråga om penningtvättsbrott, när det finns bakomliggande brottslighet som handläggs av Ekobrottsmyndigheten. I de fall en näringspen- ningtvätt inte har någon koppling till bakomliggande brottslighet ska åklagare vid Ekobrottsmyndigheten handlägga målet, om utred- ningen av brottet ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller kräver omfat- tande och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation.

Frågan om ett mål enligt 9 § första stycket 6 ska handläggas av åklagare inom Åklagarmyndigheten eller av åklagare vid Ekobrotts- myndigheten bestäms efter samråd mellan berörda kammarchefer vid respektive myndighet. Om samsyn inte kan uppnås ska frågan hänskjutas till områdeschefen vid Åklagarmyndigheten och avdel- ningschefen för den avdelning vid Ekobrottsmyndigheten där frågan uppkommit för ställningstagande. Kan samsyn inte uppnås avgörs frågan av riksåklagaren.

Mål som bör handläggas vid Ekobrottsmyndigheten med hänsyn till att målet rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har natio- nell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning får enligt 9 § andra stycket EBM-in- struktionen övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning

168

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

från Åklagarmyndigheten. Exempel på ekonomisk brottslighet som är kvalificerad är enligt riktlinjerna brott som bedrivs organiserat eller annars är satta i system samt brott som kan anses hota de finan- siella marknaderna. Att brottsligheten är komplicerad är inte till- räckligt för att den ska anses kvalificerad. För att brottsligheten ska anses ha nationell utbredning krävs att den har förekommit på fler än två, inte närliggande, orter i riket. För att målet ska anses vara av principiell natur bör brottsligheten utgöra ett hot mot samhällseko- nomin, näringslivet och tillväxten. Vad gäller mål av stor omfattning bör enligt riktlinjerna den operativa verksamheten i första hand sam- ordnas inom Åklagarmyndigheten, även när det gäller mål som till en del innehåller kvalificerad ekonomisk brottslighet av större om- fattning. Åklagarmyndigheten kan emellertid i särskilt omfattande mål göra en framställning till Ekobrottsmyndigheten med begäran om att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten ska överta målet. Att en utredning lokalt upplevs som omfattande är dock inte i sig tillräck- ligt för att ett ärende ska övertas av Ekobrottsmyndigheten.

Om en kammarchef vid Åklagarmyndigheten anser att ett mål som avses i 9 § andra stycket lämpligen bör handläggas vid Ekobrotts- myndigheten ska hon eller han samråda med en kammarchef inom Ekobrottsmyndigheten. Om samsyn inte kan uppnås kan frågan hän- skjutas till en områdeschef vid Åklagarmyndigheten som bestäm- mer om Åklagarmyndigheten ska göra en formell framställning till Ekobrottsmyndigheten.

I riktlinjerna behandlas även hur andra gränsdragningsfrågor ska hanteras. I fråga om blandad brottslighet bör normalt den myndig- het som påbörjat handläggningen av ett mål med blandad brottslig- het handlägga detta i sin helhet om mer omfattande utredningsarbete lagts ned. I övrigt bör den avgörande faktorn vara i vilken utsträck- ning tyngdpunkten ligger på ekonomiska brott. I vissa fall anges det vara lämpligast att åklagarna vid respektive myndighet handlägger varje del för sig och så långt som möjligt under såväl förundersök- ningen som under handläggningen i domstol samverkar. Var tyngd- punkten ligger och brottens respektive komplexitet och omfattning är avgörande även när det gäller anknytande misstankar i en brotts- utredning, där vissa misstankar avser ekobrott och andra misstankar annan brottslighet.

Slutligen anges det i riktlinjerna att även operativ samordning ska eftersträvas. Om det finns förutsättningar för samordning ska be-

169

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

rörda åklagare samråda om vem som i fortsättningen ska handlägga samtliga brottsmisstankar. Om samsyn inte kan uppnås, ska frågan hänskjutas till berörda kammarchefer. Om samsyn inte uppnås mel- lan berörda kammarchefer ska frågan om operativ samordning hän- skjutas till områdeschefen vid Åklagarmyndigheten och avdelnings- chefen för den avdelning vid Ekobrottsmyndigheten där frågan upp- kommit. Råder alltjämt inte samsyn ska riksåklagaren avgöra frågan. Det ovan sagda är det som formellt gäller. Det har under utred-

ningsarbetet framkommit att många åklagare vid Åklagarmyndig- heten upplever att Ekobrottsmyndigheten i praktiken inte tar emot mål som borde handläggas där. Åklagare vid Åklagarmyndigheten har också gjort gällande att Ekobrottsmyndighetens handläggning är saktfärdig och att det därför är mer effektivt att handlägga ären- den separat än att utreda och lagföra dem gemensamt. Åklagare vid Ekobrottsmyndigheten upplever å sin sida att det saknas en förstå- else från åklagare vid Åklagarmyndigheten och från polisen att det tar längre tid att ”arbeta fram” ett ärende och att t.ex. tillslag inte bör forceras fram i ekoärenden. Det förekommer att ärenden skickas fram och tillbaka mellan myndigheterna.

Det har inte framkommit att riksåklagaren har tagit ställning till en fråga om fördelning eller samordning under de senaste åren.

Något ytterligare om Ekobrottsmyndighetens utredningarbete

Utrednings- och lagföringsverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten omhändertar ärenden om ekonomisk brottslighet från anmälan till dom. Samtliga förundersökningar är åklagarledda. De förundersök- ningar som inte är av enkel natur utförs i utredningsteam där personer med olika yrkesroller tillsammans utreder brotten och vidtar andra förundersökningsåtgärder. De polisoperativa enheterna biträder utredningsteamen med spaning och hemliga tvångsmedel. Åklagarna har också möjlighet att begära biträde av Skatteverkets brottsbe- kämpande enhet för att utreda anmälningar från Skatteverket.

Ekobrottsmyndigheten delar in sina ärenden i tre kategorier.16 Dessa tre kategorier handläggs enligt olika principer.

Den första kategorin är mängdärenden. Dessa definieras som ären- den som kan handläggas enligt standardiserade utredningsrutiner där

16Se Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2023, s. 17.

170

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

den effektiva utredningstiden understiger åtta timmar. Dessa ärenden handläggs normalt vid Ekobrottsmyndighetens mängdbrottsenhet som sedan 2023 är nationell och placerad i Sundsvall. Tidigare hand- lades mängdbrottsärendena av åklagare vid mängdfunktioner i Stock- holm, Göteborg, Malmö, Linköping, Umeå och Uppsala. Det van- ligaste mängdärendet är ett ärende om bokföringsbrott av normal- graden. Med några undantag går samtliga brottsanmälningar till Ekobrottsmyndigheten först till en mängdadministratör vid mängd- brottsenheten som bl.a. gör registerslagningar för att kontrollera vilka register de anmälda personerna och bolagen förekommer i. Efter den initiala handläggningen överlämnas det nya ärendet till mängdbrottsåklagaren. Mängdbrottsåklagaren tar därefter ställning till den fortsatta handläggningen. Han eller hon beslutar om ärendet ska handläggas som ett mängdärende, eller om det finns anledning att lotta ärendet som ett projekt- eller särskilt krävande ärende (se om dessa nedan). Varje inkommande ärende till Ekobrottsmyndig- heten bedöms således av en åklagare. Om ärendet ska handläggas vid mängdbrottsenheten är det mängdbrottsåklagaren som är förunder- sökningsledare. Mängdbrottsåklagaren och mängdbrottsutredaren (i princip alltid rör det sig endast om en utredare) utgör tillsammans ett ”team”. År 2024 kom det in 3 733 mängdärenden till Ekobrotts- myndigheten av totalt 10 431 ärenden. Av de inledda förundersök- ningarna som handlades som mängdärenden biträdde Skatteverket med utredningsstöd i understigande tre procent av ärendena. Den genomsnittliga genomströmningstiden för kategorin var 21 dagar. Mängdbrottshanteringen stod 2024 för cirka tre procent av kostna- den för myndighetens utrednings- och lagföringsverksamhet.

Den andra kategorin ärenden hos Ekobrottsmyndigheten är projektärenden. Dessa definieras som ärenden som kräver fler ut- redningsåtgärder än mängdbrottsärenden, men ändå är av sådan be- skaffenhet att de i allt väsentligt kan handläggas enligt förenklade utredningsrutiner. Det kan vara ärenden som kräver flera förhör och där det kan vara aktuellt med husrannsakan eller frihetsberövan- den. Den effektiva utredningstiden bör i dessa ärenden understiga 80 timmar. År 2024 kom det in 6 348 projektärenden till myndigheten. Av de inledda förundersökningarna biträdde Skatteverket med ut- redningsstöd i ungefär en tredjedel av ärendena. Den genomsnitt- liga genomströmningstiden var 152 dagar. Kostnaden för utredning

171

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

och lagföring av dessa ärenden uppgick till drygt hälften av de totala kostnaderna för verksamhetsgrenen.

Den tredje kategorin är särskilt krävande ärenden. Dessa ärenden avser komplicerad brottslighet som är krävande att handlägga och utreds normalt av en utredningsgrupp, ett team, med flera specia- lister. Det kan exempelvis handla om ärenden med internationella kopplingar eller där hemliga tvångsmedel är av stor vikt för utred- ningen. År 2024 kom det in 161 särskilt krävande ärenden till Eko- brottsmyndigheten. Vissa projektärenden lottas under ärendets gång om till särskilt krävande ärenden, så denna kategori kan vara lite större än den inledande klassificeringen visar. Det beror på att det inled- ningsvis kan vara svårt att bedöma om det handlar om ett särskilt krävande ärende. Det avslutades under året nästan dubbelt så många särskilt krävande ärenden. Antalet är likväl litet i förhållande till övriga ärendekategorier. Utredningstiden är emellertid oftast lång, genomströmningstiden snittade 2024 på 403 dagar. Utredningarna står också för cirka 40 procent av den totala kostnaden för verksam- hetsområdet utredning och lagföring. Av de inledda förundersök- ningarna biträdde Skatteverket med utredningsstöd i cirka en tredje- del av ärendena.17

Det finns ytterligare en kategori ärenden som registreras, nämli- gen s.k. övriga ärenden. Denna kategori är mindre och består av all- männa ärenden, huvudsakligen ärenden med talan om företagsbot, talan om näringsförbud och talan om skattetillägg.

Det teambaserade arbetssättet

Vid utredning och lagföring av ekobrott räcker det ofta inte med traditionell åklagarkompetens, som framför allt omfattar tvångs- medelshantering, klassificering av gärningar, bevisvärdering och kunskaper om vilken bevisning som är tillräcklig för lagföring samt processföring i domstolarna. Ett nära samarbete med bl.a. specialister i revision och personer med kunskaper om förhållanden i närings- livet är därför nödvändigt i ekoutredningar av mer komplicerad karaktär.

Det teambaserade arbetssättet brukar framhållas som en av Eko- brottsmyndighetens framgångsfaktorer. När ett projektärende eller

17Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2024, s. 58.

172

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

ett särskilt krävande ärende kommer in till en kammare fördelas det av kammarchefen på en åklagare, som blir förundersökningsledare. Åklagaren får samtidigt en tilldelad utredningsresurs och ett tidsmål att förhålla sig till. En utredningsgrupp sätts samman där det oftast ingår både poliser och civila ekobrottsutredare. De civila ekobrotts- utredarna har i regel en utbildningsbakgrund i juridik, ekonomi eller något annat sakområde som är relevant vid utredning av ekonomisk brottslighet. Ofta har de också arbetslivserfarenhet från annan myn- dighet, t.ex. Polismyndigheten, Tullverket, Skatteverket eller Krono- fogdemyndigheten. I utredningsgruppen ingår även regelmässigt en ekorevisor som granskar bokföring, kartlägger penningflöden och bistår som sakkunnig. Ofta har ekorevisorerna erfarenhet från arbete vid revisionsbyråer eller Skatteverket. Utredningsteamet är således en bred specialistgrupp, där olika professioner kompletterar varandra. Ibland deltar även utredare från Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet i teamen.

Det förekommer inte sällan att specialister från teamet även deltar vid huvudförhandlingen för att bistå åklagaren med att förklara och presentera det ofta omfattande förundersökningsmaterialet.

Det teambaserade arbetssättet möjliggör, i kombination med det faktum att teamet sitter tillsammans i gemensamma lokaler, en löp- ande kontakt mellan de olika yrkeskategorierna där problemställningar kan lösas ut muntligen i stället för digitalt.

För oss har åklagare och ekobrottsutredare vid Ekobrottsmyn- digheten beskrivit teamarbetet som en mycket viktig förutsättning för att utredningarna ska kunna bedrivas effektivt. Beslutsvägarna är korta. Vidare är ibland det omfattande förundersökningsmaterialet så komplext att en åklagare har små möjligheter att fullt ut sätta sig in i det utan en löpande och personlig kontakt med specialister på området. Det sker också ett ömsesidigt lärande inom teamen, både i sak och när det gäller bevisvärdering.

Särskilt om arbetet vid finansmarknadskammaren

I Ekobrottsmyndighetens brottskatalog ingår brotten i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarkna- den. De två huvudsakliga brottstyperna är insiderbrott och mark- nadsmanipulation. Även misstankar om svindleribrott i noterade

173

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

bolag utreds vid myndigheten. Dessa brottsutredningar är ofta kom- plexa och kräver särskild specialistkompetens. Brotten handläggs vid en särskild nationell kammare, finansmarknadskammaren, som finns i Stockholm. Kammaren inrättades 2011. Vid kammaren arbe- tade 2024 fyra åklagare jämte åklagarcheferna, elva poliser, åtta civila ekobrottsutredare och tre administratörer. Kammaren bistås även av Ekobrottsmyndighetens sju it-forensiker.

Stockholms tingsrätt är exklusivt forum för finansmarknadsbrot- ten och handläggs samlat vid en av domstolens avdelningar.

En övervägande majoritet, i princip samtliga, av anmälningarna till finansmarknadskammaren kommer från Finansinspektionen. Vid kammaren finns en s.k. ”in-tratt” där samtliga inkommande anmälningar bedöms av bl.a. vice kammarchefen efter föredragning. Vissa av brotten skiljer sig från många andra brottstyper på det sättet att det inledningsvis är svårt att ens kunna konstatera om ett brott har begåtts eller inte. Finansmarknadskammaren har inlett ett sam- arbete med Finansinspektionen kring bedömningen av vilka gärningar som kan antas utgöra brott. Fortfarande läggs dock många utred- ningar ned på grund av bevissvårigheter. Samtliga ärenden som det inleds förundersökning i är av mer krävande natur. Det finns inga mängdärenden vid kammaren.

Den särskilda kompetensen vid kammaren har byggts upp under lång tid och specialisterna som arbetar där är handplockade, ofta med egen erfarenhet från bankväsendet eller börsen.

Liksom för övriga ekobrott är incitamentet för att begå marknads- missbruksbrott ekonomisk vinning. Särskilt vid insiderbrottslighet kan det handla om mycket stora belopp. Åklagare vid finansmark- nadskammaren framställde under 2023 förverkandeyrkanden om sammanlagt ca 33 miljoner kronor och yrkanden om företagsbot om totalt ca 15 miljoner kronor.18

År 2024 inkom 225 anmälningar från Finansinspektionen och 439 brottsmisstankar om marknadsmissbruk till Ekobrottsmyndig- heten. Genomströmningstiden för dessa brottsmisstankar var i genomsnitt 158 dagar, en klar minskning från de två föregående åren. Lagföringsandelen var under året sju procent, också det en minskning från föregående år.

18Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2023, s. 30 f.

174

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Närmare om Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete

Av 4 § EBM-instruktionen framgår att Ekobrottsmyndigheten ska bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslig- het. Enligt instruktionen ingår att lämna information om den brotts- ligheten till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, orga- nisationer och allmänheten. Utvecklingen av det förebyggande arbetet på myndigheten och i samhället i stort har dock medfört ett bredare fokus än enbart informationsgivning. Numera är arbetet i huvudsak inriktat på samverkan med andra myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och organisationer som har möjlighet att vidta brottsföre- byggande åtgärder. Arbetet består av kunskapshöjande insatser och stöd för att identifiera sårbarheter i systemen och hur dessa kan förebyggas. En viktig del i det brottsförebyggande arbetet är också att identifiera lagstiftningsåtgärder som förhindrar eller försvårar ekonomisk brottslighet.

Det brottsförebyggande arbetet vid Ekobrottsmyndigheten leds och samordnas sedan 2022 av ett brottsförebyggande kansli. Kansliet utför också merparten av myndighetens operativa förebyggande arbete. Inriktningen och prioriteringen av Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete styrs av årliga handlingsplaner och utgår från myndighetens verksamhetsplan och strategiska inriktning. En- heten är en nationell enhet, men har regional förankring med brotts- förebyggande specialister som sitter på de polisoperativa enheterna ute i landet. Chefen sitter i myndighetens ledningsgrupp. Den nu- varande chefen för kansliet har kammarchefsbakgrund. Kansliet har de senaste åren varit under uppbyggnad och har dubblerat sin stor- lek. Man har också förändrat sitt arbetssätt. Personalen har varier- ande arbetslivserfarenhet som anses vara relevant för brottsförebygg- ande arbete.

I det brottsförebyggande arbetet används information från både underrättelseverksamheten och utrednings- och lagföringsverksam- heten. Verksamhetsidén är att myndighetens hela arbete, från under- rättelseuppslag till lagföring, ska ha ett brottsförebyggande perspektiv och man strävar efter att systematiskt dokumentera och analysera den ekonomiska brottsligheten. Exempelvis har personalen utvärderings- möten i särskilt krävande ärenden, efter det att de avslutats. Utifrån den inhämtade kunskapen om brottsligheten bedrivs sedan det brotts- förebyggande arbetet. Informationen förs över till andra samhälls-

175

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

aktörer, t.ex. regioner, kommuner och näringslivet. Ett av de största fokusområdena just nu för det brottsförebyggande arbetet är den orga- niserade brottsligheten, och i synnerhet välfärdsbrottslighet, arbets- livskriminalitet och penningtvätt. Eftersom ekonomisk brottslighet ofta sker genom att regelverk missbrukas eller luckor i kontroll- system och lagstiftning utnyttjas, är sårbarhetsreducerande arbete särskilt effektivt på ekobrottsområdet.

Det brottsförebyggande arbetet bedrivs i nära samverkan med både underrättelseverksamheten och utrednings- och lagföringsverk- samheten och informationsdelningen mellan verksamhetsgrenarna beskrivs som omfattande. Underrättelseverksamheten drar nytta av den information som kansliet inhämtar i sina externa samarbeten och kansliet kan i sin tur inrikta sin verksamhet med stöd av infor- mation från underrättelseverksamheten. Den förebyggande verksam- heten och underrättelseverksamheten samverkar även gemensamt externt.

Ett konkret brottsförebyggande arbete är att verka för att fler kontrollsystem kommer på plats i olika delar av samhället. Sårbar- hetsreduceringen syftar dels till att färre ekobrott kan begås, dels att en större andel av ekobrotten upptäcks vid kontrollverksamhet och också anmäls. Exempelvis har Ekobrottsmyndigheten utformat informationsblad och checklistor som berörda aktörer kan följa vid upphandling och avtalsskrivning. Det brottsförebyggande kansliet är, som nämnts ovan, också aktivt i att föra in det brottsförebygg- ande perspektivet i lagstiftningsarbetet genom remissvar och yttran- den till Regeringskansliet. Vidare har kansliet bilaterala möten med statliga utredningar och är aktivt i flera regeringsuppdrag till andra myndigheter (i skrivande stund tolv uppdrag till andra myndighe- ter). Exempel på områden där det brottsförebyggande kansliet har bidragit med kunskap är den organiserade brottslighetens inträde

i vårdsektorn. Kansliet har också deltagit i samverkansprojekt för att motverka brott i välfärdssystemen och har exempelvis tagit fram en handledning som kan användas som stöd för mottagare av per- sonlig assistans när de ska välja assistansanordnare. Vidare har kans- liet deltagit i utbildningar för länsstyrelsernas och kommunernas miljöinspektörer, så att de fått ökad förmåga att förebygga och upp- täcka ekonomisk brottslighet inom avfallsområdet.

Efterfrågan på myndighetens brottsförebyggande kompetens och specialistkunskap har ökat kraftigt de senaste åren. Arbetet har också

176

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

fått allt större uppmärksamhet. Kansliet arbetar inte i första hand mot myndigheter, offentliga organ och näringslivet på handläggarnivå utan på ledningsnivå, för att kunna åstadkomma strategiska förändringar i deras verksamheter.

För närvarande (våren 2025) arbetar 16 personer vid kansliet.

Närmare om underrättelsearbetet

Ekobrottsmyndigheten började bedriva egen underrättelseverksamhet efter en ändring i dåvarande polisdatalagen den 1 januari 2004. Bak- grunden var bl.a. en skrivelse från myndigheten till Justitiedeparte- mentet där man påtalade behovet av en sådan verksamhet, dels i det operativa arbetet, dels i det brottsförebyggande arbetet. I proposi- tionen till lagstiftningen uttalade regeringen att den myndighet som har att svara för brottsbekämpningen inom ett visst område också är mest kompetent att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet på området i fråga. Dock ansåg regeringen att underrättelseverksamhet även fortsättningsvis borde vara en ren polisiär verksamhet, vilket inte överensstämde med Ekobrottsmyndighetens egen inställning, att behörigheten att bedriva kriminalunderrättelseverksamhet skulle omfatta hela myndigheten.

Det finns fortfarande ingen uttrycklig bestämmelse i EBM-instruk- tionen om att det ska bedrivas underrättelseverksamhet vid Eko- brottsmyndigheten. Ett stöd för att sådan verksamhet ska bedrivas följer dock indirekt av 1 kap. 4 § första stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det är också genom personuppgiftsbehandling som den största delen av underrättelsearbetet sker. Underrättelseverksam- hetens särskilda verktyg är att behandla och lagra personuppgifter och analysera dessa över tid.

Underrättelseverksamheten sker, som beskrivs tidigare i detta avsnitt, vid de polisoperativa enheterna vid Ekobrottsmyndigheten, under operativ ledning av Ekobrottskansliet och Polismyndigheten. I 16 § EBM-instruktionen klargörs det att Ekobrottsmyndigheten leder den verksamhet som polisen ska delta i vid myndigheten, med undantag för åtgärder som endast får utföras av poliser. Det innebär att underrättelseverksamheten inriktas av Ekobrottsmyndigheten,

177

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

även om den styrs av polisen genom Ekobrottskansliet. Underrätt- elsehandläggarna sitter också i Ekobrottsmyndighetens lokaler.

Underrättelseverksamhetens uppgift är att samla, bearbeta och analysera information från olika källor för att bygga kunskap om brottsliga fenomen och kriminella aktörer. Dessa källor kan utgöras av allt från olika register till överskottsinformation från utredningar som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Kunskapen används sedan för den strategiska ledningen av myndigheten och ligger till grund för bl.a. prioriteringar och resurssättning. På operativ nivå används kunskapen för att upprätta anmälningar till utrednings- och lag- föringsverksamheten och för att analysera samhällets sårbarheter som underlag för den brottsförebyggande verksamheten. Kunskapen delas också med andra brottsbekämpande myndigheter och inter- nationella organ för att avbryta brottslighet i ett tidigt skede.

Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet är självbärande på så sätt att den ansvarar för en full underrättelsecykel, dvs. inne- fattande inhämtning, bearbetning och analys. Informationsinhämt- ningen, teknikanvändningen och informatörshanteringen beskrivs som avancerad. Emellertid anser verksamheten att den har en lägre inhämtningsförmåga än önskvärt på grund av avsaknad av tillgång till viss finansiell information (se närmare i avsnitt 8). Informatio- nen som inhämtas behandlas i Polismyndighetens system och ägs av Polismyndigheten och det är också Polismyndigheten som är arkiv- bildare för materialet. Det är dessutom Polismyndigheten som till- handahåller metod- och it-stöden för inhämtningen.

Underrättelsematerialet som inhämtas hålls avskilt från utrednings- verksamheten. Det är endast underrättelseverksamhetens slutproduk- ter, exempelvis brottsanmälningar, som överförs till utredningsverk- samheten. Åt andra hållet ansvarar förundersökningsledaren för att uppgifter som inhämtas under förundersökningen, och som kan ha betydelse för underrättelsearbetet, överlämnas till underrättelseverk- samheten när så kan ske.

Underrättelseverksamheten har ett mycket nära samarbete och in- formationsutbyte med den brottsförebyggande verksamheten. Samar- betet underlättas genom att man sitter i samma lokaler. Chefen för den brottsförebyggande verksamheten sitter med viss regelbunden- het med i underrättelseverksamhetens ledningsgrupp. Medarbetare från underrättelseverksamheten har beskrivit för oss att produktionen mot den brottsförebyggande verksamheten är lika naturlig som mot

178

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

utredningsverksamheten. Den information som den brottsförebygg- ande personalen inhämtar inom sin verksamhet, t.ex. vid myndig- hetsbesök och i kontakt med näringslivet, lämnar man i sin tur till underrättelseverksamheten.

I runda tal finns det cirka 50 årsarbetskrafter inom Ekobrottsmyn- dighetens underrättelseverksamhet, spridda på sex platser i landet. Det finns en särskild resurs inom underrättelseverksamheten som arbetar mot finansmarknadsbrott.

Vad arbetar Ekobrottsmyndigheten med i praktiken?

Som framgått ovan styrs Ekobrottsmyndigheten av sin ”brottskata- log”. Denna utgörs framför allt av de ”traditionella” ekobrotten.19

Enligt Ekobrottsmyndighetens egen statistik kom det 2024 in cirka 10 800 brottsanmälningar till myndigheten. Av dessa inkom cirka 5 900 från konkursförvaltare och cirka 2 900 från Skatteverket, vilket alltså är de enskilt största anmälarna. Cirka 600 kom in från allmänheten och cirka 80 ärenden var egeninitierade ärenden från Ekobrottsmyndighetens polisoperativa enheter. Av anmälningarna registrerades initialt cirka 3 700 som mängdärenden, cirka 6 300 som projektärenden och cirka 160 som särskilt krävande ärenden. Det bör noteras att projektärenden ibland registreras om till särskilt krävande ärenden under handläggningens gång. Antalet avslutade särskilt krävande ärenden 2024 var cirka 270.

Totalt inkom cirka 48 000 brottsmisstankar till Ekobrottsmyn- digheten 2024. Av dessa utgjorde drygt 27 000 bokföringsbrott och cirka 15 400 skattebrott. I övrigt utgjordes brottsmisstankarna av bedrägeri och förskingring (drygt 1 100), osann utsaga och förfalsk- ning (cirka 220), brott mot aktiebolagslagen (cirka 750), marknads- missbruk (cirka 440), penningtvättsbrott (cirka 2 200), bidrags- brott (55), tullbrott (29) och övriga brott (cirka 550).

Vad gäller utredningsstödet från Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet användes 2024 det stödet i ungefär en tredjedel av pro- jektärendena och av de särskilt krävande ärendena men endast i en mycket liten del av mängdärendena (knappt tre procent). Det ovan

19I det följande upprepas några av de siffror som redovisats i tidigare avsnitt.

179

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

sagda avser inledda förundersökningar. Totalt biträdde Skatteverket i cirka 1 530 av cirka 5 870 ärenden där förundersökning inletts. 20 Som framgår av det ovan redovisade utgjorde, naturligt nog, den stora majoriteten av de brottsmisstankar som 2024 kom in till Eko- brottsmyndigheten alltså brott i myndighetens brottskatalog. Inflödet

till Ekobrottsmyndighet styrs i stor utsträckning av viss författ- ningsreglerad anmälningsplikt. Bland annat ska en konkursförvaltare enligt 7 kap. 16 § konkurslagen (1987:672) omedelbart underrätta allmän åklagare om han eller hon finner att gäldenären kan misstänkas för något brott som avses i 11 kap. brottsbalken. Detsamma gäller om gäldenären har drivit näringsverksamhet och det under konkurs- förvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med verk- samheten eller om näringsförbud kan komma i fråga. Vidare är Skatte- verket skyldigt att anmäla brott enligt bl.a. 17 § skattebrottslagen (1971:69). Anmälan ska göras till åklagare så snart det finns anled- ning att anta att brott enligt den lagen har begåtts. Även revisorer i aktiebolag och ekonomiska föreningar har viss anmälningsskyldig- het, se 9 kap. 42–44 §§ aktiebolagslagen (2005:551) och 8 kap. 45–47 §§ lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. Både konkursförvaltare, revisorer och Skatteverket har alltså i praktiken en författningsreglerad skyldighet att anmäla misstänkta brott till Ekobrottsmyndigheten. Även Finansinspektionen har en skyldighet att anmäla misstänkta brott (3 kap. 1 § lagen [2016:1307] om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden). Det finns också en överenskommelse med Bolagsverket om att den myndigheten ska anmäla vissa brott. Dessa anmälningar måste hanteras av Ekobrottsmyndigheten. Ungefär någon enstaka procent av ärendeinflödet till Ekobrottsmyndig- heten är underrättelsedrivet, dvs. ärenden som anmälts av myndig- hetens underrättelseverksamhet. De ärendena har samtidigt uppgetts vara av större omfattning än de flesta andra anmälningar och lottas ofta som särskilt krävande ärenden.

Även vissa brottsmisstankar utanför Ekobrottsmyndighetens ”ordinarie” brottskatalog (dvs. undantaget 9 § första stycket p. 6 och andra stycket EBM-instruktionen) kommer som framgått ovan in till myndigheten, bl.a. avseende bedrägerier, förskingring och pen- ningtvättsbrott. Dessa ärendet utgör en mindre del av inflödet.

20Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2024, s. 50 f.

180

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

En intressant frågeställning för oss har varit de s.k. blandade ären- den och hur de handläggs liksom frågan om parallella förundersök- ningar. Vi ställde oss frågan hur många ärenden vid myndigheterna som innehåller både ”EBM-brott” och ”ÅM-brott”. Vi har fått föl- jande siffror. Av de ärenden som avslutades vid Ekobrottsmyndig- heten 2023 innehöll omkring 90 procent endast brottsmisstankar från myndighetens brottskatalog (6 915 ärenden av totalt 7 700 ärenden). Andelen ärenden med brottsmisstankar som både hör till den kata- logen och ”Åklagarmyndighetens katalog” var 5,5 procent (421 ären- den). Andelen ärenden med brottsmisstankar endast från ”Åklagar- myndighetens katalog” har varierat något över åren men låg 2023 på knappt 5 procent (364 ärenden). Motsvarande siffror för Åklagar- myndigheten visar att ungefär 0,02 procent (34 ärenden) av de av- slutade ärendena (164 212 ärenden) 2023 innehöll brottsmisstankar från endast Ekobrottsmyndighetens brottskatalog eller från båda katalogerna.21

En anknytande fråga är hur många ärenden som de senaste åren har överlämnats från den ena åklagarmyndigheten till den andra. En- ligt information som vi fått från myndigheterna har antalet ärenden hos Ekobrottsmyndigheten som innehåller från Åklagarmyndighe- ten övertagna brottsmisstankar de senaste åren legat på mellan 26 och 44 ärenden varje år. Antalet ärenden hos Åklagarmyndigheten som innehåller från Ekobrottsmyndigheten övertagna brottsmisstankar har varit mellan 17 och 33 ärenden varje år.22 Det är således ett jäm- förbart antal ärenden som överlämnas från respektive myndighet varje år och i antal är de förhållandevis få.

Slutligen har vi fått uppgifter om hur många personer som ut- reds samtidigt vid båda åklagarmyndigheterna, för separata brott. Per den 1 september 2024 förekom 298 personer i pågående för- undersökningar vid båda myndigheterna. Med andra ord utreddes varje person samtidigt för viss brottslighet vid Ekobrottsmyndig- heten och för viss brottslighet i ärenden hos Åklagarmyndigheten. I de flesta fall rörde det likartad brottslighet, exempelvis bedrägeri, förskingring, trolöshet mot huvudman eller penningtvätt hos Åkla- garmyndigheten respektive ofta bokföringsbrott hos Ekobrottsmyn- digheten. I vissa fall rörde dock misstankarna hos Åklagarmyndig- heten helt andra brottstyper, som barnfridsbrott eller mordbrand.

21Statistik framtagen för denna utrednings räkning.

22Antalet avser det år då den tidigaste överflyttade brottsmisstanken nyregistrerades i Cåbra

181

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Sammanlagt var personerna misstänkta för cirka 2 600 brott i ären- den från någon gång under 2021–september 2024. Den fråga som upp- kommer här är i vilken utsträckning ärendena hade tjänat på att hand- läggas gemensamt i stället för vid separata myndigheter. Det bör i alla fall misstänkas att så ofta är fallet, särskilt när samtliga misstankar rör ekonomisk brottslighet. Det bör noteras att statistiken inte om- fattar brottsmisstankar hos Polismyndigheten som inte överlämnats till åklagare. Även dessa misstankar avser sannolikt i flera fall samma personer som dem som utreds vid Ekobrottsmyndigheten.

Den genomsnittliga lagföringsandelen för samtliga brottsmiss- tankar hos Ekobrottsmyndigheten var 15 procent 2024, vilket på ett ungefär motsvarar andelen de senaste åren. Under året meddelades cirka 6 900 lagföringsbeslut (strafföreläggande, åtal och åtalsunder- låtelse), cirka 22 000 beslut att inte inleda förundersökning och drygt 17 000 beslut att lägga ned förundersökning. Antalet lagförda brotts- misstankar 2024 var störst för bokföringsbrott och skattebrott, i den ordningen. Lagföringsandelen var dock störst för bidragsbrott (62 pro- cent), tullbrott (71 procent) och bedrägeri och förskingring (39 pro- cent). Lagföringsandelen för bokföringsbrott och skattebrott var

16 procent respektive nio procent. Lagföringsandelen för brottsmiss- tankar i de särskilt krävande ärendena var 30 procent 2024. Det bör nämnas att Ekobrottsmyndigheten de senaste åren har nått fram- gång i domstol i flera uppmärksammade stora mål.

Sammanlagt framställdes tillgångsinriktade yrkanden vid åtal och i strafförelägganden (skadestånd, företagsbot och förverkande) med cirka 415 miljoner kronor 2024, varav förverkande cirka 150 miljo- ner och skadestånd cirka 60 miljoner.23 Några fullständiga uppgifter om hur framgångsrikt detta har varit finns inte tillgängliga eftersom samtliga mål och ärenden i domstol ännu inte är avgjorda.

Vad arbetar Ekobrottsmyndigheten inte med?

Som framgått av avsnitt 3 omfattar ekobrottsligheten mer än de brotts- typer som räknas upp i Ekobrottsmyndighetens brottskatalog. Den innefattar bl.a. assistansbedrägerier, organiserade bedrägerier mot en- skilda, viss miljöbrottslighet och vissa korruptionsbrott. Fler och

23Det kan noteras att Ekobrottsmyndigheten, till skillnad från Åklagarmyndigheten, inne- fattar företagsbot i statistiken för tillgångsinriktade yrkanden. Åklagarmyndigheten räknar i statistiken företagsbot som lagföring.

182

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

fler brott ligger dessutom i gränslandet. Av denna ganska stora tårt- bit av den samlade brottsligheten hanterar Ekobrottsmyndigheten, som framgår av det ovanstående, endast en mindre del. Assistans- bedrägerier och försäkrings- och investeringsbedrägerier begås ofta genom bolag och kräver kunskaper om räkenskaper, men handläggs i dag som utgångspunkt av Åklagarmyndigheten. Även om det före- kommer att Ekobrottsmyndigheten handlägger andra brott än en- ligt ”brottskatalogen” är det alltså fråga om ett mindre antal ärenden i förhållande till brottslighetens omfattning. Enligt åklagarmyndig- heternas gemensamma riktlinjer ställs det också påfallande höga krav för att ett ärende som inte omfattas av katalogen ska handläggas av Ekobrottsmyndigheten.

Enligt vad vi har inhämtat åtar sig Ekobrottsmyndigheten, utöver de anmälningar myndigheten obligatoriskt måste handlägga enligt brottskatalogen, inte fler uppgifter än vad dess resurser medger.

I praktiken har detta inneburit att Ekobrottsmyndigheten har valt vilka ärenden som myndigheten ansett sig kunna handlägga. Riks- åklagaren har sällan eller aldrig avgjort en tvist om vilken myndighet som ska handlägga ett ärende. I praktiken har slasktratten varit Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten, vilket visserligen kan te sig naturligt med tanke på hur exempelvis Åklagarmyndighetens instruk- tion är formulerad, nämligen att myndigheten ska handlägga de eko- nomiska brott som inte handläggs av Ekobrottsmyndigheten. Sam- tidigt leder förhållningssättet till att flera brottstyper som mest effek- tivt hade utretts av en myndighet med specialistkompetens på eko- brottsområdet, utreds av generalistmyndigheter.

Vi har vidare inhämtat att Ekobrottsmyndighetens underrättelse- verksamhet endast anmäler de brott som myndighetens utrednings- verksamhet har resurser för att hantera.24 Anmälningarna görs så- ledes i dialog med utredningsverksamheten. Tillvägagångssättet kan vid en första påsyn verka vettigt. Emellertid leder det ofrånkomligen till att en mängd brott dels inte utreds, dels inte syns i statistiken.

Ekobrottsmyndigheten har genom sin instruktion och övrig styr- ning från regeringen inriktats mot att arbeta på detta sätt. Myndig- hetens selektiva arbetssätt har emellertid brister. Också i litteraturen har frågan lyfts kring huruvida det faktum att Ekobrottsmyndighe-

24Se Riksrevisionens rapport Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade ekono- miska brottsligheten, RiR 2021:30, s. 32. f. Uppgiften har även bekräftats av myndighetens medarbetare i samtal med oss.

183

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

tens brottsområde redan från början bestämdes genom en uppräkning av lagar och lagrum innebär att fokus inte hamnade på de kvalificerade ekonomiska brotten, storföretagare, vinstrika bolag och sofistiker- ade brott utan i stället volymmässigt på småföretagare och oordnad bokföring.25

Eftersom underrättelseverksamheten dessutom inriktas av Eko- brottsmyndighetens ledning, med fokus på den brottslighet som omfattas av myndighetens ansvarsområde, arbetar den endast mot den brottsligheten. I kombination med en historisk avsaknad av inriktning av underrättelseverksamheten inom Polismyndigheten mot ekonomiska brott (se avsnitt 4.4.6) innebär det att en stor rad brottsliga företeelser aldrig kommit till myndigheternas kännedom. Det kan vara på det sättet att ett ärende, ett fenomen eller en person bäst angrips genom en lagföring för det brott som rättsväsendet kan nå störst framgång med. Ibland är detta ett bokföringsbrott. Det är alltså inte fel att slå mot den organiserade brottsligheten med bok- föringsbrottet som verktyg. Emellertid slår det fel när bokförings- brottet väljs utifrån ett bristfälligt underlag eller för att brottet

i fråga, till skillnad från andra brott, ingår i myndighetens brotts- katalog. Då rör det sig inte längre om en medveten strategi som baseras på en överblick.

Enligt vad vi har inhämtat från åklagarmyndigheterna bedrivs

parallella förundersökningar, t.ex. mot samma person men med olika inriktning, mycket sällan omedvetet eftersom systemen larmar om det finns en pågående förundersökning mot samma person. Emel- lertid ligger det fortfarande till på det sättet att den initiala bedöm- ningen av ett nytt ärende sker med utgångspunkt i myndighetens egen brottskatalog och inte med alla perspektiv i beaktande. Vidare, även om de parallella förundersökningarna inte är omedvetna, krävs det ett nära samarbete mellan myndigheterna om samband och kop- plingar inte ska missas och om en samlad bedömning av lämpligt angreppssätt ska kunna göras.

25Lars Korsell, Ekonomisk brottslighet, Kriminalpolitik, brottsutveckling och brottsbe- kämpning från 1980-talet till i dag, 2023, s. 20.

184

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

4.2.3Tidigare översyn och Riksrevisionens rapport

Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion har varit föremål för översyn vid flera tillfällen sedan inrättandet. Bland dessa utvär- deringar kan nämnas granskningar av Riksdagens revisorer och Riks- revisionsverket redan några år därefter, i början av 2000-talet.26 År 2005 fick en utredning, Utredningen om översyn av Ekobrottsmyn- digheten, i uppdrag att göra en översyn av Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt. Myndigheten hade då funnits i sju år och regeringen ansåg dels att brottslighetens karak- tär delvis hade förändrats sedan inrättandet, dels att vissa organisa- toriska lösningar som valts för myndigheten hade fått negativa effekter. I utredningens betänkande Nya förutsättningar för eko- brottsbekämpning (SOU 2007:8) anfördes det att förutsättningarna ändrats sedan inrättandet och att det inte längre fanns något behov av en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning. Bland annat pekade utredningen på åklagarväsendets omorganisation och bild- andet av skattebrottsenheterna inom Skatteverket. Vidare noterade man utvecklingen av brottsligheten och att den gav behov av en mer samlad brottsbekämpning. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att Ekobrottsmyndigheten skulle läggas ned och att ekobrottsbe- kämpningen skulle återgå till Åklagarmyndigheten respektive polisen. Förslaget genomfördes dock inte.

År 2010 tillsattes en ny utredning, Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning, för att utreda om Ekobrottsmyndigheten borde få ett nationellt ansvar, i stället för det geografiskt avdelade som dittills hade varit fallet. I utredningens betänkande En samlad brottsbekämpning föreslogs ändringar som innebar att Ekobrotts- myndigheten skulle få ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Utredningen ansåg att ett samlat ansvar skulle göra ekobrottsbekämpningen mer effektiv och rättssäker. Samtidigt ansåg utredningen att en effektiv ekobrottsbekämpning förutsatte en fungerande samverkan på området och föreslog att Ekobrottsmyndigheten skulle få ett ansvar att se till att det fanns tillräcklig regional samverkan mot ekonomisk brottslighet (se SOU 2011:47).

26Se Rapporten Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (rapport 2001/02:3) och Vad hindrar Ekobrottsmyndigheten? En granskning av hinder för ett effektivt resursutnytt- jande (RRV 2001:29).

185

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Under 2020 inledde Riksrevisionen en granskning av Ekobrotts- myndighetens arbete mot den organiserade brottligheten. Gransk- ningen redovisades i rapporten Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottsligheten (RiR 2021:30). Fokus i granskningen var hur myndigheten och regeringen styrt och organiserat arbetet. Riksrevisionens övergripande slutsats var att det finns flera omstän- digheter som gör att Ekobrottsmyndigheten inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Riksrevi- sionen konstaterade att detta delvis berodde på att Ekobrottsmyn- digheten brustit i sin interna styrning och informationsdelning. Problemen förstärktes också av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som Ekobrottsmyndigheten behöver för att arbeta effektivt. Sammantaget bedömde Riksrevisionen att Ekobrotts- myndighetens arbete i väsentliga delar inte tillvaratar de effektivitets- vinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. Bland annat ansåg Riksrevisionen att myndigheten saknade vissa underlag för att styra, prioritera och inrikta verksamheten och pekade bl.a. på skilda it-miljöer, otillräcklig brottsförebyggande verksamhet och resurssättningen av kammarverksamheten. Vidare ansåg Riksrevisionen att regeringen inte tillsett att myndighetens underrättelseverksamhet fått de rättsliga förutsättningar som behövs för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet, i form av direktåtkomst till viss finansiell information och klara behörigheter och gränsdragningar mellan Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Slutsatserna ledde till ett antal rekommendationer som riktades till respektive regeringen och Ekobrottsmyndigheten. Enligt Riks- revisionen borde regeringen genomföra en förutsättningslös översyn av Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion och säker- ställa att myndigheten får förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten, det senare genom att se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsätt- ningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet och genom att klargöra ansvarsförhållandena mellan Ekobrottsmyndig- heten och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten. De rekommendationer och åtgärdsförslag som riktades till Eko- brottsmyndigheten, bl.a. att klargöra vad den brottsförebyggande verksamheten ska innehålla och hur den ska genomsyra verksam- heten, har i stora delar genomförts.

Riksrevisionens rapport bidrog till att denna utredning tillsattes.

186

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

4.3Åklagarmyndighetens arbete inom ekonomisk brottslighet

Åklagarväsendet består som framgått av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Åklagarmyndigheten ansvarar för den all- männa åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksam- het som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva enligt EBM-instruktio- nen. Åklagarmyndighetens uppdrag beskrivs i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten och i myndig- hetsförordningen. Bestämmelser om åklagarverksamheten och be- hörighetsregler för åklagare finns i rättegångsbalken och åklagarför- ordningen (2004:1265). Riksåklagaren är landets högsta åklagare under regeringen och har ansvaret för ledning och tillsyn av hela åklagarväsendet. Riksåklagaren är också chef för Åklagarmyndigheten.

Enligt Åklagarmyndighetens instruktion ska myndigheten se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Vidare ska myndigheten arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Myndigheten har även i uppdrag att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten och i det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet. I uppdraget ingår dessutom att verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet i syfte att upprätt- hålla en enhetlig och sammanhållen åklagarverksamhet i Sverige och att arbeta för att förtroendet för åklagarväsendet upprätthålls. Även vissa andra uppgifter ingår i myndighetens uppdrag, bl.a. att se till att möjligheterna till internationellt samarbete i brottsbekämpningen används och att bidra till internationellt bistånd och internationell fredsfrämjande verksamhet. Sammanfattningsvis ska Åklagarmyndig- heten omhänderta all den åklagarverksamhet som inte bedrivs av Eko- brottsmyndigheten, dvs. Åklagarmyndigheten utreder och lagför merparten av de ekonomiska brott som inte ingår i Ekobrottsmyn- dighetens brottskatalog.

Åklagarmyndigheten består av fyra åklagarområden, en nationell avdelning och en särskild åklagarkammare som handlägger bl.a. miss- tankar om brott av poliser, åklagare och domare. Dessa enheter utgör tillsammans den operativa åklagarverksamheten. Det finns också ett utvecklingscentrum vid myndigheten samt verksamheten vid huvudkontoret. Åklagarområdena består av 31 allmänna kammare. De allra flesta brottstyper handläggs vid de allmänna kamrarna som

187

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

har ett geografiskt ansvarsområde, ofta motsvarande ett län. På den nationella åklagaravdelningen handläggs vissa ärendetyper vid kam- mare med ett nationellt ansvar, såsom korruption och miljö- och arbetsmiljöbrott och de ärenden som handläggs vid Säkerhetspolisen. Här ingår även Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet, som handlägger ärenden om allvarlig, organiserad eller gränsöverskridande brottslighet. Verksamheten vid Utvecklings- centrum bedrivs i Stockholm, Malmö och Göteborg, och i den in- går rättslig tillsyn och kontroll, rättslig utveckling, metodutveck- ling, kunskapsuppbyggnad och information.

Riksåklagaren ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhet- lighet vid åklagarnas rättstillämpning, även Ekobrottsmyndighetens åklagares.

Åklagarmyndigheten är en renodlad åklagarmyndighet och har ingen egen utredningspersonal. Myndigheten biträds i sina förunder- sökningar av Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Skatte- verkets brottsbekämpande avdelning och Säkerhetspolisen. Det bedrivs inte heller någon underrättelseverksamhet vid Åklagarmyn- digheten. Åklagarmyndigheten har inget brottsförebyggande uppdrag.

I slutet av 2024 hade Åklagarmyndigheten 2 156 anställda, varav 1 367 åklagare och 789 administrativ personal.

4.3.1Åklagarmyndighetens arbete med ekobrottslighet

Åklagarmyndigheten bedriver alltså åklagarverksamhet avseende de ekonomiska brott som inte ska handläggas av Ekobrottsmyndighe- ten. I avsnitt 4.2.2 har riktlinjerna för fördelningen mellan de två myndigheterna beskrivits. I samma avsnitt framgår vilka brottstyper som typiskt sett utreds av Åklagarmyndigheten. Där framgår också att Åklagarmyndigheten utreder den större delen av den totala mängden ekobrottsärenden.

Åklagarmyndigheten bedriver ett omfattande arbete med att han- tera brottsvinster, bl.a. genom ett ökat fokus på förverkandelagstift- ningen och användning av finansiella utredningar. Arbetet för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet utgör en del av Åklagarmyndighetens kärnverksamhet. Uppföljning av arbetet sker regelbundet och under både åklagarnas grund- och vidareut- bildning behandlas frågor om förverkande av brottsutbyte och hur

188

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

det ska säkras under en förundersökning. Resurserna i form av revisorer i myndigheten är i skrivande stund 30 åklagarrevisorer. Åklagarrevisorerna biträder åklagarna i arbetet med att spåra till- gångar och återta brottsvinster, särskilt vid utredningar om grov och organiserad brottslighet. Myndigheten har också utsett ämnes- specialister i bl.a. brottsvinstfrågor.

De flesta ekonomiska brott handläggs vid de allmänna kamrarna. Exempelvis handläggs som utgångspunkt penningtvättsbrotten, be- drägeribrotten och bidragsbrotten där, och fördelas i regel enligt geo- grafisk tillhörighet. I Åklagarområde Stockholm handläggs med få undantag hela den ärendegruppen samlat vid en av områdets kam- mare, se närmare om det under nästa rubrik.

Miljöbrott har ofta starka kopplingar till ekonomisk brottslighet, och begås inte sällan inom ramen för företagande, exempelvis genom att företaget bryter mot tillstånd och villkor för miljöfarlig verksam- het. Även arbetslivskriminalitet har som framgått starka inslag av ekonomisk brottslighet, och begås oftast i och av företag. Inom Åklagarmyndigheten handlägger Riksenheten för miljö- och arbets- miljömål (REMA) flertalet av dessa ärenden.27 Enheten inrättades den 1 januari 2009 som en nationell operativ enhet inom Åklagar- myndigheten. Vid enheten handläggs ärenden om brott mot miljö- balken med tillhörande förordningar och föreskrifter, arbetsmiljö- brott och brott mot arbetsmiljölagen, brott mot lagen om åtgärder mot förorening från fartyg med tillhörande förordningar och före- skrifter, miljöbrottslighet som åtalas med stöd av annan primär lag- stiftning som brottsbalken samt grova jaktbrott för de fredade rov- djuren. Riksenheten bedriver verksamhet på fem ställen i landet: Malmö, Göteborg, Jönköping, Stockholm och Östersund. Varje arbetsställe har ett geografiskt ansvarsområde. Riksenheten har kansliort i Malmö. Enligt samtal med medarbetare på enheten sam- verkar man ibland med Ekobrottsmyndigheten i sina mål, men inte lika ofta som det skulle behövas. Medarbetarna har också framhållit likheten i arbetssätt, att målen är tidskrävande och att det är svårt att få tillgång till nödvändig polisresurs, i konkurrens med bl.a. våldsbrottsligheten.

27Samtidigt handläggas skattebrotten och bokföringsbrotten som begås inom ramen för miljö- brottslighet och arbetslivskriminalitet av Ekobrottsmyndigheten.

189

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Åklagarmyndigheten deltar även i A-krimsamverkan (se av- snitt 5.3.1) och har uppgett att vissa ärenden nu kommit in till myn- digheten som ett resultat av samverkan.

De allmänna åklagarkamrarna handlägger merparten av ärendena om grov organiserad brottslighet, vilket kan vara allt från våldsbrott och narkotikabrott till bedrägerier och utpressning. För de allra mest allvarliga och krävande ärendena finns sedan våren 2024 sär- skilda områdesgemensamma team i varje åklagarområde, se mer nedan under särskild rubrik.

Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) har specialistkompetens för att bl.a. bekämpa den organiserade, gräns- överskridande brottsligheten och för det internationella åklagarsam- arbetet. Dess huvudsakliga ansvarsområde är att bekämpa gränsöver- skridande brottslighet, men kammaren arbetar i vissa fall även mot nationell organiserad brottslighet. Vidare ska kammaren utreda vissa internationella brott av allvarlig beskaffenhet. Kammaren handlägger också ärenden om internationell rättslig hjälp och vissa andra ärende- slag, bl.a. om brott mot lagen om vissa internationella sanktioner, om ärendet utreds vid Polismyndigheten eller Tullverket. Dessutom handläggs vid kammaren samtliga ärenden om sådan brottslighet som utreds efter beslut av Operativa rådet. Dessa ärenden kan röra allt från våld och narkotika till bedrägerier, grova penningtvättsbrott, miljöbrott och korruptionsbrott. Vid fördelning av ärenden mellan RIO och allmän kammare är utgångspunkten att ärendet ska hand- läggas på allmän kammare om inte de internationella inslagen med- för att det finns ett mervärde i att ärendet handläggs på RIO. Enhe- ten har arbetsställen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Kansliort är Stockholm. Medarbetare vid RIO har framhållit att en stor del av arbetet där handlar om pengar som försvinner utomlands samt att man har utarbetat allt effektivare metoder för att komma åt dessa och för att slå mot penningflöden i stället för att enbart fokusera på straffrättsliga påföljder. Ett stort fokus inom RIO ligger nu på att störa den kriminella ekonomin. Enligt medarbetarna handläggs i princip samtliga ekobrottstyper inom enheten, med undantag för skattebrotten och bokföringsbrotten. Flera seniora åklagare vid RIO har arbetslivserfarenhet från Ekobrottsmyndigheten. Ett tio- tal revisorer arbetar på enheten och flera analytiker. Medarbetarna har beskrivit att kammaren, utöver Polismyndigheten, främst sam- arbetar med Tullverket, och i viss mån Ekobrottsmyndigheten. Vidare

190

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

sker samarbete med övriga myndigheter inom ramen för arbetet inom Operativa rådet. Eftersom det med ärenden inom ramen för OB-satsningen följer en säkrad utredningsresurs hos polisen, oavsett förekomst av tvångsmedel, är handläggningen vid RIO tidseffektiv.

Korruption är ett samlingsbegrepp för att ge och ta emot muta, trolöshet mot huvudman och att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egen eller annans vinning. Även korruptions- brott har starka kopplingar till ekonomisk brottslighet. Inom Åkla- garmyndigheten handlägger Riksenheten mot korruption samtliga brottsmisstankar om tagande av muta och givande av muta. Formellt handlägger enheten mål om brott enligt 10 kap. 5 a–e §§ och 17 kap. 8 § brottsbalken. Dessutom handlägger enheten mål om brott av komplext eller omfattande slag begånget av ledande befattnings- havare inom offentlig eller privat verksamhet som missbrukat eller utnyttjat det inflytande som följer med befattningen och målet inte ska handläggas vid Särskilda åklagarkammaren. Enheten handlägger också brottsmisstankar som hör nära samman med dessa brott.

Områdesteamet mot bedrägeri och kriminell ekonomi (OTB)

År 2019 inrättades Områdesteamet mot bedrägeri och kriminell eko- nomi (OTB) vid City åklagarkammare i Stockholm som ett gemen- samt team för Åklagarområde Stockholm. OTB hanterar bl.a. grova bedrägerier, penningtvätt och förskingringsbrott. Vid teamet arbetar ett 20-tal åklagare, varav ungefär en tredjedel med polisledda utred- ningar. Resterande åklagare arbetar med åklagarledda utredningar.

Totalt arbetar cirka 275 åklagare i åklagarområdet, varav cirka 100 under utbildning. Det är således en liten del av åklagarresursen som ansvarar för bedrägeribrottsligheten. Åklagarkamrarna i Stockholm har ett rotationssystem där de åklagare som handlägger polisledda utredningar arbetar ungefär ett år på enheten, för att sedan rotera tillbaka.

Vid vårt besök på Åklagarmyndigheten i november 2023 hade enheten cirka 1 100 åklagarledda ärenden öppna. Hos Stockholms- polisen låg 8 000–9 000 bedrägeriärenden i balans. Enligt medarbet- are på enheten låg flera av dessa ärenden i balans trots utpekad gär- ningsperson och trots att det vidtagits åtgärder i ärendet. Ett flertal fokuspersoner kunde misstänkas finnas i polisens hög av bedrägeri-

191

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

ärenden, och det fanns ett stort behov av att gå igenom och ”klustra”, dvs. samordna, dessa ärenden.

Åklagarnas bild av anledningen till de stora balanserna var fram- för allt avsaknaden av tillräckliga utredningsresurser. Dock misstänkte man att en bidragande orsak var att det ibland anses vara mindre attraktivt att arbeta med bedrägerier än med andra brott och att per- sonalomsättningen inom polisen var stor. Utmaningen beskrevs som liknande inom Åklagarmyndigheten, med svårigheter att rekrytera åklagare till teamet. De åklagare med fallenhet för ekonomiska brott gick ofta till Ekobrottsmyndigheten, som lockade med högre lön28 och ett teambaserat utredningsarbete. Det innebar svårigheter att bygga upp en långsiktigt hållbar organisation för bedrägeribrotten och att bibehålla kompetensen. De flesta åklagare vid teamet var nya och endast ett fåtal var seniora. Mycket tid och resurser gick till utbildning och coachning av de roterande åklagarna. Likväl hade teamet ett antal seniora medarbetare som hade stannat länge och som bar upp verksamheten.

4.3.2Områdesteamen och statsåklagare

Sedan den 1 april 2024 finns det ett gemensamt områdesteam i varje åklagarområde. Områdesteamen är en organisatorisk enhet på en kammare i respektive åklagarområde, den s.k. teamkammaren. Åkla- garkammaren i Uppsala, Göteborgs åklagarkammare, City åklagar- kammare i Stockholm och Malmö åklagarkammare är teamkammare. Endast teamet i Stockholm sitter dock samlat på en kammare, City åklagarkammare i Stockholm, medan övriga tre har sina åklagare spridda på flera kammare inom respektive åklagarområde. Bakgrunden till inrättandet av teamen var bl.a. brottsutvecklingen i Sverige och de alltmer komplexa och omfattande brottsutredningarna, ofta med internationella inslag. Tanken är att teamen ska kunna ta hand om den grövre kriminaliteten regionalt. Teamen består av cirka 5–8 åklagare som leds en teamchef och handlägger ärenden om allvarlig brotts- lighet som kan antas kräva särskild uthållighet. Med det avses i prak- tiken brottslighet som avser gärningar med ett straffvärde om minst

28Beskrivningen avser löneläget som det har uppfattats. Lönenivåerna för seniora åklagare vid de två åklagarmyndigheterna var förra året ungefär likvärdiga. En flytt till Ekobrotts- myndigheten kan dock ha innefattat en befordrad tjänst, och därmed lönehöjning. Vi har inte heller undersökt lönenivåerna bakåt i tiden.

192

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

två års fängelse, och där ärendet kan antas kräva en odelad åklagar- resurs under en längre tid med stor erfarenhet av t.ex. hemliga tvångs- medel, förverkandefrågor och andra komplexa frågor kopplade till bedrivandet av förundersökningar. I Åklagarområde Stockholm hand- läggs alla bedrägerier av OTB. I övriga landet handläggs emellertid vissa mer omfattande eller komplexa bedrägerier i områdesteamen mot allvarlig brottslighet. Tanken är att teamdeltagarna ska arbets- ledas i teamen i 2–4 år. Teamen har även tillfälliga medlemmar.

Nyligen har också den gamla åklagartiteln statsåklagare återska- pats. Åklagarmyndigheten har inrättat 25 uppdrag som statsåklagare för seniora åklagare med lång erfarenhet av komplicerade ärenden. Av dessa finns 18 vid de allmänna kamrarna och de ingår alla i de fyra områdesteamen. Statsåklagarna hanterar komplexa, grova och omfattande ärenden, och uppmärksammade ärenden, inte bara i sina egna områden utan över hela landet. Det handlar om ärenden där det behövs en fredad resurs under längre tid, bl.a. ärenden med be- drägerier eller gängrelaterade brott. Åklagarmyndigheten har beskrivit uppdraget som att det är mer av ett ”grävande” uppdrag än det sed- vanliga åklagararbetet. Åklagaren involveras i arbetet i ett tidigt skede och ibland redan med anledning av ett underrättelseuppslag. Målet är att personer som man annars inte skulle ha kommit åt ska lagföras, dvs. inte bara utförarna utan även anstiftarna.

Åklagarna deltog under 2023 aktivt i de särskilda händelserna Frank, Freja och Frigg (se mer om dessa och samarbetet med polisen i avsnitt 4.4.9). Deltagandet innebar ett nytt arbetssätt där åklagare bl.a. bidrog aktivt till att prioritera mellan olika brott och även bör- jade samordna, eller ”klustra”, ärenden utifrån nätverkshänsyn, i stället för geografi.

Åklagare vid Åklagarmyndigheten har beskrivit för oss att utveck- lingen inom de kriminella nätverken – som gått från lokala till natio- nella med internationella kopplingar, och numera inte endast arbetar med narkotika och vapen utan även omfattande ekonomisk brotts- lighet – innebar att man också från åklagarhåll insåg behovet av ett ändrat arbetssätt. En annan bidragande orsak var svårigheterna att komma åt ledande personer. Man insåg att man måste börja arbeta systematiskt mot hela nätverkets brottslighet och inte bara mot en enskild person eller en enskild händelse. Polisen var först med insik- ten om att den geografiska uppdelningen av ärenden inte fungerade i dessa fall. Två utpekade åklagare inom Åklagarområde Stockholm

193

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

involverades i polisens förändringsarbete och deltog i arbetet med att börja utreda brott där de av strategiska skäl borde utredas, i stället för efter geografisk händelseplats. Polisen ”klustrade” (samordnade) ärenden bl.a. efter gängtillhörighet och satt fysiskt i stora rum och delade information och åklagarna deltog i detta. De två åklagarna för- delade ärendena även inom åklagarorganisationen utefter var de bäst kunde utredas och efter gängtillhörighet. Till exempel fick Västerorts åklagarkammare i Stockholm ta över flera ärenden från Norrorts åklagarkammare i Stockholm. Det krävde en bra kommunikation mellan kamrarna. I varje ben ansvarade en operativ åklagare för ett större antal ärenden – det kunde röra sig om uppåt 30 ärenden – och för att samordna dessa. En stor del i arbetet var att både polisen och åklagarna delade material och information inom sina respektive organisationer, dvs. i fråga om åklagarna mellan ansvariga förunder- sökningsledare, på ett sätt som man tidigare inte gjort. De s.k. noderna29 delades upp i nationella, som omhändertogs av de all- männa kamrarna, och internationella, som omhändertogs av RIO. Man funderade på om man hade fått med sig alla nödvändiga kompe- tenser i utredningsarbetet, också sådana som kunde fokusera på de kriminellas tillgångar. Det var ett nära samarbete mellan polis och åklagare i utredningsarbetet. Från åklagarhåll accepterade man också att polisen prioriterade vissa ärenden framför andra och arbetade mer med dem som man hade större förutsättningar att nå framgång med. Även Nationellt forensiskt centrum, NFC, bidrog och kunde leverera snabba svar. Arbetssättet blev en stor framgång. Det ledde till både kortare utredningstider och en större uppklaring. Tidigare gick knappt en femtedel av utredningarna inom det grova våldet till åtal, medan omkring 70 procent30 av utredningarna inom händelsen gick till åtal under 2024.

4.3.3Arbetet med brottsvinster

Arbetet med att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet är en del av Åklagarmyndighetens kärnverksamhet. Åklagarmyndig- heten har, som nämnts tidigare, som en del av arbetet med att återta brottsvinster ökat rekryteringen av åklagarrevisorer. Åklagarrevisor-

29En nod kan vara en central person eller plats eller liknande som spelar en viktig roll i det kriminella nätverkets verksamhet.

30Muntlig uppgift till oss. Vi har dock inte lyckats kvalitetssäkra den.

194

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

erna biträder åklagarna bl.a. i arbetet med att spåra tillgångar och återta brottsvinster.

Under 2024 registrerades yrkanden om förverkande eller tillgångs- säkring i 1 710 ärenden hos Åklagarmyndigheten. Under året ökade antalet sådana ärenden med 30 procent jämfört med året innan. Antalet förverkandeyrkanden var 2 668, en ökning med 24 procent jämfört med 2023 och nästan 50 procent jämfört med 2022. Det yrkade belop- pet ökade också, från 312 miljoner kronor till 343 miljoner kronor.

Som ett led i arbetet med att spåra och säkra tillgångar inför t.ex. ett eventuellt förverkande genomfördes 2 947 finansiella utredningar 2024 (2 202 utredningar under 2023).

Med anledningen av den nya förverkandelagstiftningen som trädde i kraft hösten 2024 har ett omfattande förberedelsearbete skett inom myndigheten. Bland annat hölls gemensamma utbildningar för åklagarrevisorerna och för Polismyndighetens finansiella utredare.

4.3.4Något om inflöde till och lagföringsandelen hos Åklagarmyndigheten

Till skillnad från inom Ekobrottsmyndigheten är inte alla förunder- sökningar hos Åklagarmyndigheten åklagarledda utan vissa enklare förundersökningar leds av polisen och redovisas först när förunder- sökningen är klar till åklagare. Dessa förundersökningar kan också av olika skäl läggas ned av polisen. Dock är det alltid en åklagare som fattar beslut om lagföring.31 Andra förundersökningar har sådan karaktär att de alltid ska vara åklagarledda. I dessa ärenden är det åklagaren som fattar det slutliga beslutet oavsett typ av beslut, t.ex. lägger ned förundersökningen eller beslutar att förundersökning inte ska inledas eller väcker åtal. En brottsmisstanke eller en anmälan som kommer in till Åklagarmyndigheten kan således avse en helt ny händelse, där en åklagare bör träda in som förundersöknings- ledare, eller vara del av en redan färdigställd och slutdelgiven för- undersökning. Statistiken nedan är därför inte jämförbar med Ekobrottsmyndighetens.

Antalet inkomna brottsmisstankar till myndigheten var cirka 400 000, en marginellt högre siffra jämfört med året före, varav cirka 55 000 avsåg förmögenhetsbrott (bl.a. bedrägerier, trolöshetsbrott

31I begreppet lagföring ingår åklagares beslut om åtal, strafföreläggande och åtalsunderlåtelse samt beslut om företagsbot som ersättning för straff.

195

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

och penningtvättsbrott) och cirka 3 500 avsåg miljö- och arbetsmiljö- brott.

Lagföringsandelen när det gäller samtliga inkomna brottsmisstankar till Åklagarmyndigheten 2024 var cirka 60 procent. Vi kan inte redo- visa någon lagföringsandel uppdelad på brottstyper för 2024, men 2023 var den för förmögenhetsbrott cirka 67 procent och för miljö- och arbetslivsbrott knappt 27 procent. Att den genomsnittliga lag- föringsandelen ligger högre hos Åklagarmyndigheten än hos Eko- brottsmyndigheten förklaras bl.a. av att många ärenden av enklare natur skrivs av redan hos Polismyndigheten. Sådana brottsmisstankar kommer aldrig in till Åklagarmyndigheten. Inom vissa brottsgrupper leder nio av tio brottsmisstankar hos Åklagarmyndigheten till lag- föring. Det är fråga om enkla brott som utreds av polis och redovisas som färdiga utredningar, dvs. efter en bedömning av att underlaget kan leda till lagföring. I andra brottsgrupper ligger lagföringsnivån klart lägre, eftersom de redan från början är åklagarledda.

4.4Polismyndighetens arbete inom ekonomisk brottslighet

4.4.1Generellt om Polismyndigheten

och om dess organisation och uppdrag

I polislagen (1984:387) finns grundläggande bestämmelser om Polismyndighetens uppgifter och verksamhet. Polismyndighetens uppgifter regleras även i flera andra författningar. Av 1 § polislagen framgår att polisverksamhet bedrivs av Polismyndigheten och Säker- hetspolisen. Polisens arbete ska syfta till att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (2 § 1 och 3).

I förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten, härefter polisens instruktion, anges allmänna riktlinjer för polisens verksamhet. Till exempel ska myndigheten bedriva verksamheten på ett rättssäkert och enhetligt sätt och följa samhällsförändringar som påverkar brottsligheten och den allmänna ordningen och säker- heten och ha förmåga att snabbt reagera när det behövs (2 §).

196

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Polismyndigheten utreder merparten av de ekonomiska brott som inte utreds av Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Beslut om att inleda en förundersökning får fattas av både åklagare och Polis- myndigheten. När en förundersökning leds av en åklagare får han eller hon begära biträde av bl.a. Polismyndigheten för att genomföra förundersökningen (23 kap. 3 § rättegångsbalken). Med några få undantag utreds således samtliga ekonomiska brott som hanteras av Åklagarmyndigheten och som har beskrivits i de föregående avsnitten av Polismyndigheten. I praktiken träffar regelverket om gränssnitten mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten även Polis- myndigheten.

Som framgått i det föregående leder Polismyndigheten även den verksamhet vid Ekobrottsmyndigheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av polismän (15 § 1 polisens instruk- tion). Av 42 § instruktionen framgår att Polismyndigheten är skyl- dig att ställa polismän till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten.

I polislagen regleras en polismans allmänna befogenheter och skyldigheter, bl.a. rätten att under vissa förutsättningar använda våld, omhänderta, avlägsna och visitera personer och bereda sig tillträde till bostäder och andra lokaler (genomföra husrannsakan). Dessa åtgärder är exempel på sådan verksamhet som avses i polisens instruk- tion och som leds av Polismyndigheten genom Ekobrottskansliet. Det finns även viktiga bestämmelser om polismans befogenheter

i flera andra författningar som t.ex. rättegångsbalken, brottsbalken och ordningslagen.

Det finns en legaldefinition av tjänstetiteln polisman. Enligt 4 § polislagen är en polisman en tjänsteman vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om regeringen inte föreskriver något annat. När- mare bestämmelser om legaldefinitionen finns i polisförordningen (2014:1104). Enligt dess 2 § avses med polisman vid tillämpning av lag eller förordning rikspolischefen, säkerhetspolischefen, biträdande säkerhetspolischefen, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, poliskommissarie, polisinspektör och polisassistent. Detsamma gäller en polisaspirant under tjänstgöringstid vid Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen. Om någon av dessa inte uppe- håller sin befattning som polisman, gäller inte bestämmelser om polisman honom eller henne. Av förordningen framgår också vem som är behörig att anställas som någon av de nämnda befattningarna

197

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

och vilken utbildning som krävs. Att det finns en legaldefinition hör samman med de långtgående befogenheter och skyldigheter som följer av befattningen som polisman.

Organisation

Polismyndigheten leds av en myndighetschef, rikspolischefen (28 och 39 §§ polisens instruktion). Vid myndigheten finns det sedan den

1 december 2023 även en biträdande rikspolischef, som är ställföre- trädande myndighetschef. Rikspolischefen och den biträdande riks- polischefen anställs av regeringen. Vid myndigheten finns också ett insynsråd som ska utöva allmänhetens insyn i verksamheten och ge rikspolischefen råd. Myndigheten ska enligt dess instruktion ha sitt säte i Stockholm och vara indelad i polisregioner. Av polislagen fram- går att det inom polisen ska finnas en avdelning som på nationell nivå leder och samordnar viss polisverksamhet, Nationella operativa av- delningen (Noa), en avdelning som ansvarar för handläggningen av ärenden om brott av polisanställda, åklagare och domare, Avdelningen för särskilda utredningar, och en avdelning som har ett nationellt ansvar för myndighetens forensiska verksamhet, utför undersök- ningar och bedriver forskning inom detta område, Nationellt foren- siskt centrum (NFC). Av instruktionen framgår vidare att det inom Polismyndigheten ska finnas en funktion (finanspolissektionen) som ska vara finansunderrättelseenhet enligt det s.k. fjärde penning- tvättsdirektivet.32 Utöver de uttryckliga bestämmelser om polisens organisation som finns i författning bestämmer myndighetens led- ning myndighetens organisation (se 34 § polisens instruktion). Polismyndigheten har även en rad uppgifter i enlighet med Sveriges internationella åtaganden och är kontaktpunkt eller behörig myndig- het enligt bl.a. flera EU-förordningar och EU-direktiv.

Polismyndigheten hade, i slutet av 2024, 39 690 medarbetare, varav

81 procent var verksamma i polisregionerna och 19 procent inom avdelningarna. Av de anställda var antalet poliser 23 844 och antalet civilanställda 15 846.

32Artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.

198

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

I dag finns det i myndigheten sju polisregioner med verksamhets- ansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Polisregionerna har ett helhetsansvar för polisverksamheten inom sitt område, bl.a. för utredningsverksamheten och den brottsföre- byggande verksamheten. Samtliga polisregioner har enheter för ut- redning, underrättelseverksamhet och operativ verksamhet samt ett regionkansli. Arbetet i en polisregion leds av en regionpolischef och en biträdande regionpolischef.33

Varje polisregion består av ett antal polisområden. Ett polisområde omfattar i de flesta fall ett helt län. De största länen är indelade i mer än ett polisområde. Varje polisområde leds av en polisområdeschef och en biträdande polisområdeschef. Även polisområdena har en- heter för utredning och underrättelseverksamhet och ett kansli.

Slutligen finns i polisområdena lokalpolisområden som i dag har enheter för utredning och brottsförebyggande verksamhet och in- gripandeverksamhet.

Ett fåtal brott utreds enbart på nationell nivå. Här kan nämnas exempelvis korruption. Regionerna har organiserat utredningsverk- samheten och fördelat brott på olika sätt med utgångspunkt i regio- nala variationer och förutsättningar. Bland de brott med anknytning till ekonomisk brottslighet som regionerna utreder kan nämnas miljö- och arbetsmiljöbrott, it-brott, bedrägerier samt penningtvätt. Specialister, som finansiella utredare, finns på samtliga nivåer.

Medarbetarna vid lokalpolisområdena utgör ungefär hälften av polisregionernas resurser. Många av dem som arbetar på regional nivå och polisområdesnivå bedriver dock arbete mot lokalpolisområ- dena, både i den brottsförebyggande verksamheten och ingripande- verksamheten och inom utredning och lagföring.

I Polismyndigheten finns dessutom tio nationella avdelningar. Avdelningen för särskilda utredningar är, liksom internrevisionen, fristående från övrig verksamhet inom Polismyndigheten. Noa er- satte, när avdelningen inrättades 2015, delar av den tidigare Rikskri- minalpolisen. Rikskriminalpolisen bekämpade grov brottslighet inom hela Sverige och hade ett antal samordnings- och stödfunktioner för övriga delar av den svenska polisen. Den var ingen egen myndighet utan sorterade under dåvarande Rikspolisstyrelsen. I dag leder Noa Polismyndighetens operativa verksamhet nationellt och kan besluta

33Det arbetas i skrivande stund fram en ny arbetsordning inom Polismyndigheten, vilken kan komma att påverka det som i dag gäller om organisationen.

199

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

om insatser och resursförstärkningar i hela landet i olika typer av verksamheter. Den har också ett s.k. funktionsansvar, bl.a. personal- ansvar och resultatansvar, för Nationella insatsstyrkan, Polisflyget, Nationella bombskyddet och sektionen för särskilda insatser. Av- delningen svarar också inom Polismyndigheten som kontaktpunkt mot Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt. Inom avdelningen finns enheter för bl.a. operativ verksamhet, utred- ning, underrättelseverksamhet, internationell verksamhet, utveck- ling av brottsbekämpningen, beredskapsplanering och ett sekretariat för myndighetssamverkan. Vid Noa finns också enheten Ekobrotts- kansliet, som alltså arbetar med den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Inom Noa utreds bl.a. krigsbrott, imma- terialrättsliga brott, penningtvätt och korruptionsbrott.

Den 1 december 2023 tillträdde en ny rikspolischef. Den nya polis- ledningen fick i uppdrag av regeringen att återupprätta en lokalt syn- lig och trygghetsskapande polis och en god service till medborgarna, att få upp trycket i utredningsverksamheten så att fler brott kan klaras upp och att säkerställa en effektiv styrning, användning och uppfölj- ning av polisens växande resurser.

Visst samarbete och samverkan

Det framgår av polislagen att Polismyndigheten ska samarbeta med bl.a. Säkerhetspolisen och åklagarmyndigheterna (6 §). I 19 § polisens instruktion anges det att Polismyndigheten ska lämna tekniskt bi- träde till Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Tullverket i den utsträckning som myndigheterna kommer överens om. Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten, och i förekommande fall Säkerhetspolisen, ska dessutom tillsammans utveckla verksamheten med att utreda och lagföra brott (20 §). Polismyndigheten ska ge Åklagarmyndigheten och i förekommande fall Ekobrottsmyndig- heten tillfälle att yttra sig över Polismyndighetens planering inför kommande verksamhetsår. Polismyndigheten ska också samråda med berörd åklagarmyndighet inför viktigare förändringar i verksam- heten som kan komma att påverka åklagarverksamheten (21 §). Vidare framgår det av polisens instruktion att Polismyndigheten ska bistå vid utredning av ekonomisk brottslighet om Ekobrotts-

200

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

myndigheten i ett enskilt fall begär det och det inte finns särskilda skäl mot det (22 §).

Sekretariatet för myndighetssamverkan (SMS)

Sekretariatet för myndighetssamverkan (SMS) är en sektion inom Noa. SMS är en stödfunktion för regionerna och har ett ansvar att samordna olika samverkansuppdrag internt inom Polismyndigheten. Närmare bestämt ansvarar sekretariatet för samordning av myndig- hetsgemensamma regeringsuppdrag och annan beslutad myndighets- samverkan med fokus på organiserad brottslighet. Bland annat sam- ordnar sekretariatet A-krimsamverkan – myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Bob – barn och unga i organiserad brotts- lighet, OB-satsningen – myndigheter i samverkan mot organiserad brottslighet, Empact och samverkan kring sanktionsbrottslighet (Ju2024/01094). SMS har t.ex. vid varje region en nationell samordnare som är placerad för arbetet mot arbetslivskriminalitet. SMS ska även stödja regionerna i frågor av praktisk karaktär, administration och kontaktytor samt löpande informera om beslut och pågående verk- samhet. SMS ansvarar också för övergripande kontakter med andra myndigheter och aktörer.

4.4.2Polisens organisering av arbetet mot ekonomisk brottslighet

Polisen har till skillnad från Ekobrottsmyndigheten inte en begränsad brottskatalog, utan ska enligt dess uppdrag utreda alla brott som faller under allmänt åtal. Således utreder Polismyndigheten samtliga ekono- miska brott som Ekobrottsmyndigheten, jämte Skatteverkets brotts- utredande enhet (och i vissa fall Kustbevakningen, Tullverket och Säkerhetspolisen) inte utreder och/eller lagför. De ekonomiska brotten utgör därmed en av många brottstyper som utreds av polisen och de utreds, som framgår ovan, på olika nivåer, vissa nationellt och vissa i polisregionerna.

Innan Ekobrottsmyndigheten fick ett nationellt ansvar för att handlägga brotten i sin ”brottskatalog” fanns normalt enheter för utredning av ekobrott inom landets dåvarande olika polismyndigheter. Flera polismyndigheter hade svårigheter att prioritera ekobrotten i

201

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

sin verksamhet samtidigt som de brottades med personal- och kompetensproblem, vilket bl.a. ledde till långa handläggnings- tider.34 När Ekobrottsmyndigheten inrättades lades dessa enheter ned. Numera fördelas och handläggs de ekonomiska brotten annorlunda.

Inom Polismyndigheten är den s.k. brottskatalogen en viktig grund för ärendefördelning genom att den anger på vilken organisa- torisk nivå en specifik brottstyp ska utredas, dvs. på nationell eller regional nivå eller polisområdesnivå eller lokalpolisområdesnivå. Lokalpolisområdena utreder normalt sett brottstyper av enkel be- skaffenhet och där polisen är förundersökningsledare, dvs. mängd- brott. Grövre brott, där åklagare är förundersökningsledare, utreds normalt sett på polisområdesnivå eller regional nivå. På den natio- nella nivån utreds endast ett fåtal specifika och ovanligare brotts- typer, exempelvis mutbrott, korruptionsbrott, krigsbrott och art- skyddsbrott. De ekonomiska brotten utreds och fördelas efter samma principer som övriga brottstyper, nämligen oftast efter geografisk brottsplats samt efter allvarsgrad. Det finns dock undantag från dessa principer.35

Ett nytt arbetssätt

När den nuvarande rikspolischefen tillträde för ett och ett halvt år sedan fick hon med sig ett uppdrag om att förbättra utredningsresul- taten. Det arbetet har påbörjats och har haft utgångspunkt i en strategi för utredningsverksamheten som beslutades 2021 (Polismyndighetens strategi för utredningsverksamheten, PM 2021:10). I den strategin definieras framgångsrik uppklaring. Med framgångsrik uppklaring avses att de brottsmisstankar som förväntas leda till lagföring och kan påverka påföljden är de brott som i första hand ska utredas. Syftet är alltså inte primärt att öka antalet och andelen ärenden som redo- visas till åklagare för beslut i åtalsfrågan, utan att redovisa rätt brott. Det arbete som pågår för att effektivisera utredningsarbetet inne- fattar att effektivisera verksamheten, vilket innebär såväl utvecklad ledning som anpassade och förändrade arbetsmetoder och it-utveck- ling.

34Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning, SOU 2007:8, s. 97.

35Det arbetas inom Polismyndigheten fram en ny arbetsordning som kan komma att påverka det som skrivs om arbetsfördelningen.

202

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Enligt uppgifter från Polismyndigheten har myndigheten höjt ut- redningstakten för bedrägerier, bidragsbrott och penningtvätt, med en ökad redovisning till åklagare som resultat. Detta vinner visst stöd av Polismyndighetens årsredovisning, enligt vilken ärenden om bedrägerier, bidragsbrott och penningtvätt som redovisades till åklagare ökade med 45 procent mellan 2023 och 2024 (2 500 ären- den). Enligt Polismyndigheten har flera faktorer bidragit till denna utveckling, se här nedan och även avsnitt 4.4.5.

De senaste åren har Polismyndighetens finansiella förmåga ökat. Totalt finns i dag cirka 300 finansiella utredare placerade på olika nivåer i regionerna och vid Noa. En av de viktigaste faktorerna är dock att de arbetssätt och ledningsformer som Polismyndigheten har utvecklat i arbetet mot grov våldsbrottslighet också har börjat användas mot organiserade bedrägerier. Det innebär bland annat en ökad samordning av ärenden för lagföring av brott, och ett mer in- formationsdrivet arbetssätt för att snabbt fånga upp nya trender och kunna sätta in förebyggande åtgärder på ett tidigt stadium.36 Detta innebär också att ledningen av myndighetens utredningsverk- samhet utvecklas. Brottskatalogen kvarstår som en vägledning för fördelning av ärenden internt, men den ställs numera i relation till en bredare lägesbild där s.k. noder identifieras och ärenden klustras och fördelas ut till olika regioner och utredningsfunktioner. Syftet med klustringen är att samlat utreda t.ex. serier av brott och organi- serade brottsupplägg som går över flera regioner, vilket ger en större brottsbekämpande effekt. Ett annat syfte är att fördela trycket på utredningsverksamheten jämnare över myndigheten.

Lägesbilder och samordningsstöd för denna typ av mer planlagd utredningsverksamhet påbörjades först inom ramen för de nationella och regionala driftcentren (se avsnitt 4.4.10), där man har skalat upp de arbetssätt som utvecklades inom ramen för den särskilda händel- sen Frigg.

Brottsförebyggande rådet (Brå) fick 2021 i uppdrag av regeringen att utvärdera satsningen på 10 000 fler polisanställda (Ju2021/02238). Satsningen innebar att antalet polisanställda skulle öka med 10 000 under perioden 2016–2024. Den tredje delrapporten inom uppdraget publicerades i oktober 2024 och behandlar utredningsverksamheten. I rapporten ligger ett särskilt fokus på utredningsresultat inom ut- redning av grova brott och brott mot särskilt utsatta brottsoffer.

36Uppgifter från Polismyndigheten samt myndighetens årsredovisning för 2024.

203

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Andelen uppklarade grova brott totalt låg under perioden 2019– 2023 oförändrat på runt 19 procent trots de ökade resurserna. Brå har inte särskilt analyserat utredningen av ekonomisk brottslighet. Studien visar dock på att ökade resurser inte hade bidragit till bättre utredningsresultat. Det krävdes enligt Brå även bl.a. förändrade arbetsmetoder.

4.4.3Funktioner inom Noa som arbetar med ”kriminell ekonomi”

Som beskrivits tidigare används inom Polismyndigheten begreppet kriminell ekonomi. Utöver det arbete som bedrivs i regionerna finns det i dag flera funktioner inom Noa som arbetar med ekonomisk brottslighet, eller ”kriminell ekonomi”.

Vid Noas underrättelseenhet finns finanspolissektionen (Finans- polisen), se avsnitt 4.4.7. Finanspolisen deltar i Swedish Anti-Money Laundering Intelligence Task Force (Samlit), vilket är ett samarbete mellan polisen och fem storbanker samt Svenska bankföreningen kring penningtvätt och bedrägerier. I den delen samarbetet avser bedrägerier deltar för polisens räkning även Nationellt bedrägeri- centrum, som har en samordnande funktion inom Noa i fråga om bedrägeribrottslighet (se vidare nedan). Finanspolisen har också pro- jektledningsansvaret för området kriminell ekonomi inom polisen och har bl.a. ansvarat för underrättelseverksamhetens implemen- tering av det nya verktyget självständigt förverkande. Vidare finns det en grupp inom Finanspolisen som har till uppgift att öka myn- dighetens förmåga att återta brottsvinster. Inom Noas underrättelse- enhet finns i dag också den samordningsfunktion som Polismyndig- heten ska ha enligt 13 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Vid Noas utredningsenhet finns en grupp för finansiellt utred- ningsbiträde som biträder med finansiella utredningar i förunder- sökningar. I gruppen finns bl.a. experter för kryptospårning samt Polismyndighetens Asset Recovery Office (ARO) och kontakt- punkt för Camden Asset Recovery Initiativ (CARIN). Inom utred- ningsenheten finns även en penningtvättsgrupp med uppdrag att utreda särskilt prioriterade (större och komplexa) ärenden, bl.a. ärenden med internationell koppling eller ärenden med avsaknad av tydlig regional tillhörighet. Vidare finns inom utredningsenheten

204

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Nationellt it-brottscentrum. Sektionen är polisens expertfunktion för utredning av komplexa cyberbrott och andra brott där internet är en bärande del. Sektionen biträder även den brottsbekämpande verksamheten med insamling och hantering av digital bevisning och digitala spår. Vid sektionen finns också ett antal kryptoanalytiker. Dessutom finns Nationellt bedrägericentrum (NBC) vid utrednings- enheten. NBC arbetar främst med brottsförebyggande arbete mot bedrägerier samt har en samordnande funktion på området inom Polismyndigheten. Sektionen utför också visst operativt arbete, bl.a. samordning, ”klustring”, av s.k. vishingbedrägerier. NBC ingår också i internationella samarbeten mot bedrägerier. Bland annat leder NBC sedan 2019 en EU-gemensam aktivitet mot bedrägerier på internet inom ramen för EMPACT (Europeiska sektorsövergri- pande plattformen mot brottshot).

Sekretariatet för myndighetssamverkan (SMS), se avsnitt 4.4.1, ansvarar för samordning och koordinering av myndighetsgemen- samma regeringsuppdrag och annan beslutad myndighetssamverkan. Kriminell ekonomi har under de senaste åren varit en central del

i samverkan med andra myndigheter.

Som framgått ovan har Noa en central roll inom Polismyndigheten inom ”kriminell ekonomi” genom att en stor del av myndighetens ekospecialistkompetens finns där och genom att avdelningen ansva- rar för utvecklingsarbetet på området. Hittills har arbetet inom den kriminella ekonomin emellertid inte varit samordnat inom Noa och de olika företeelserna: brottsvinster, bedrägerier, penningtvätt osv. har i stor utsträckning hanterats separat. Polismyndighetens strate- giska verksamhetsplan och inriktning reglerar vad som ska göras på en övergripande nivå, men det har tidigare inte funnits någon inom Polismyndigheten som har det formella ansvaret för området krimi- nell ekonomi. Numera finns det dock problemansvariga chefer inom det nationella och de regionala driftcentrumen (se mer om dessa

i avsnitt 4.4.10).

Chefen för Noa har bl.a. mot denna bakgrund beslutat om en översyn av arbetet mot den kriminella ekonomin och hur det skulle kunna organiseras och styras bättre inom avdelningen. Ett arbete har påbörjats med att sätta ramarna för en ny organisation inom Polismyndigheten som kan samla de i dag delvis spretiga insatserna på området kriminell ekonomi och bättre bidra till myndighetens samlade arbete inom kriminell ekonomi. Arbetet har samordnats

205

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

med framarbetandet av det organisationsförslag som presenteras i denna utredning, se avsnitt 7.

4.4.4Något om polisens arbete med brottsvinster

Polismyndigheten har de senaste åren vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra myndighetens förmåga att återta brottsvinster. Bland annat har antalet finansiella utredare under de senaste två åren ökat från 180 till närmare 300.

Under 2021 inleddes ett tvåårigt projekt för att förstärka den operativa förmågan att återta brottsvinster. Detta innefattade dels införandet av en metodik för tillgångsinriktad brottsbekämpning, dels en utbildningsinsats, främst inom lokalpolisområdena. Detta har, enligt Polismyndigheten, lett till att kunskapen om finansiella utredningar har ökat och att finansiell utredning numera är en mer självklar del av all brottsbekämpning, när det finns finansiella spår att följa.

Polismyndigheten har vidare sedan 2022 förberett sina medarbetare för de nya rättsliga verktygen som den nya förverkandelagstiftningen, som trädde i november 2024, gett de brottsbekämpande myndighe- terna. Framför allt har ett omfattande utbildningsarbete och fram- tagande av metodstöd skett. Det har dessutom bedrivits ett arbete för att ta fram mätbara resultatindikatorer för återtagande av brotts- vinster i form av bl.a. antal beslag i förverkandesyfte samt värde. Uppföljning av arbetet med självständigt förverkande genomförs också.

Polismyndigheten har i sin årsredovisning för 2024 redovisat återtagandet av brottsvinster genom att återge Åklagarmyndighe- tens statistik om antalet yrkanden om förverkande samt det värde som de motsvarar. Åklagarmyndigheten har under 2024 framställt

2 668 yrkanden om förverkande, en ökning med 24 procent jämfört med 2023 och nästan 50 procent jämfört med 2022. Yrkandena om förverkande av brottsvinster omfattade totalt 343 miljoner kronor.

206

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

4.4.5Särskilt om hanteringen av bedrägerier

Ett stort inflöde och historiskt stora balanser som nu minskat något

Som framgår av avsnitt 3 har antalet anmälda bedrägeribrott ökat de senaste åren. Polismyndigheten har länge också brottats med dåliga resultat på området. År 2024 kunde man dock notera ett trendbrott.

Hösten 2023 beslutade Nationella operativa ledningsgruppen

(NOLG) om ett uppdrag, som skulle utföras gemensamt av NBC och samtliga polisregioner. Uppdraget innebar i korthet att det arbets- sätt som tillämpats för att bekämpa våldsvågen inom ramen för de nationella särskilda händelserna Frank och Frigg (se avsnitt 4.4.9) även skulle tillämpas för att förbättra handläggningen av bedrägeri- brott. Ärenden skulle således samlas i kluster, för att sedan hand- läggas tillsammans. Ansvaret för klustren skulle fördelas på samtliga polisregioner, vilka skulle få ett respektive s.k. nodansvar. På samma sätt som inom arbetet mot våldsvågen skulle brotten således inte angripas som isolerade företeelser, utan samlat i syfte att få en hel- hetsbild. Informationsutbytet inom hela myndigheten skulle för- bättras. Arbetet skulle även bedrivas proaktivt i syfte att förhindra förväntad brottslighet, inte bara reaktivt för att utreda redan begångna gärningar. Det beslutades vidare att underrättelsearbetet skulle för- bättras. Tidigare hade det bedrivits i mycket liten skala, och fram- för allt inom NBC och av Finanspolisen. Det brottsförebyggande arbetet och samarbetet med bankerna skulle prioriteras. Samtidigt skulle synergieffekter kunna uppnås. På grund av en enligt Polis- myndigheten konstaterad och tydlig koppling mellan våldsbrotts- lighet och bedrägeribrottslighet förväntades underrättelseverksam- heten kunna bidra till att bekämpa den organiserade brottsligheten i stort. Se även avsnitt 4.4.2.

Under 2023 ökade antalet anmälda bedrägeribrott stort, nämligen med 21,9 procent i jämförelse med föregående år. År 2024 minskade emellertid anmälningarna något, med fyra procent, till 211 550 brott. Antalet inkomna bedrägeriärenden var 148 703 ärenden. Av dessa inleddes förundersökning i 35 procent. Elva procent av bedrägeri- erna förundersökningsbegränsades. 7 907 ärenden redovisades till åklagare, vilket som nämnts tidigare är en ökning med 45 procent sedan året före. Som redogjorts för i samband med beskrivningen av bedrägeriteamet vid City åklagarkammare i Stockholm ligger ett stort antal bedrägeriärenden i balans hos Polismyndigheten, en balans

207

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

som nu dock minskat något. Ungefär 21 000 bedrägeriärenden var öppna, en minskning med 15 procent sedan året före. Lagföringskvo- ten37 var ungefär 90 procent, ungefär i höjd med andra brottstyper.38 För första gången sedan 2020 noterades under 2024 en minsk- ning av brottsvinsterna för bedrägerier. Vinsterna för 2024 var cirka

6,3 miljarder kronor, vilket är 16 procent lägre än året innan då vinsterna var cirka 7,5 miljarder kronor.39 När det gäller vishing- bedrägerier noterade Polismyndigheten en minskning av dessa brotts- vinster med 40 procent. Polismyndigheten förklarar minskningen med det nya arbetssättet i kombination med ett minskat antal anmälningar och det åtgärdspaket, bl.a. samarbete med bankerna, som satts in mot dessa bedrägerier. Det finns dock även brottstyper där brottsvinst- erna har ökat. Tillvägagångssätt som uppvisar den största ökningen av brottsvinster är identitetsbedrägerier med lån. Den största inkomst- källan för bedragarna är sedan fem år tillbaka investeringsbedrägerier. 2024 genererade investeringsbedrägerier cirka 1,7 miljarder kronor i brottsvinster till olika kriminella aktörer eller grupperingar. Brotts- vinsterna för investeringsbedrägerier har minskat i jämförelse med 2023, när de var 2,3 miljarder kronor.

I Polismyndighetens analys identifierades 316 anmälningar där in- divider rapporterat att de har förlorat mer än en miljon kronor under 2024. Brottsvinsterna för dessa anmälningar var cirka 949 miljoner kronor. Dessa siffor är lägre än 2023 (370 anmälningar och cirka

1 288 miljoner kronor i brottsvinster). Ett troligt antagande enligt Polismyndigheten är att det under 2024 var svårare för bedragarna att generera en hög brottsvinst per målsägande. Sammanfattningsvis finns det mycket som talar för att Polismyndighetens ändrade arbets- metoder i bedrägeribekämpningen har börjat ge resultat. Det behövs dock ytterligare tid innan detta kan sägas med säkerhet.

Bedrägerisektionerna i regionerna

Regionernas bedrägeriorganisationer är byggda på olika sätt. Region Öst har ingen egen bedrägerisektion. Bedrägeribered-

ningen tillhör regionen, där det finns fem förundersökningsledare, nio utredare, en analytiker och en gruppchef. Utredningsgrupperna

37Lagföringskvot är andelen positiva lagföringsbeslut av beslutade brottsmisstankar.

38Polismyndighetens årsredovisning för 2024.

39Polismyndighetens rapport Brottsvinsterna för bedrägeribrottsligheten 2024, februari 2025.

208

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

finns i polisområdena: två grupper i Jönköpings län, tre grupper i Östergötlands län (varav en grupp är välfärdsbrottsgrupp) och två grupper i Södermanlands län.

Bedrägerisektion Bergslagen startades den 1 januari 2023. Sektio- nen består av Bedrägericenter och tre utredningsgrupper. Bedrägeri- center (beredningsgruppen) bereder kort- och annonsbedrägerier samt bidragsbrott och tar även hand om sektionens inflöde och för- delar ärenden till de andra grupperna. De tre bedrägerigrupperna finns i Dalarna, Örebro och Värmland och tar hand om alla andra bedrägerier utifrån geografisk fördelning. I dagsläget har sektionen även en vishinggrupp med tre utredare, en från vardera bedrägeri- gruppen och en grupp med finansiella utredare.

Regionens Mitts bedrägerigrupper blev en sektion under hösten 2021 och består av sju grupper. En ärende-/samordningsgrupp sitter geografiskt utspridd i regionen. Gruppen bereder ärenden initialt.

Den ansvarar för sektionsinkorgen och hanterar ärendemottagning från andra regioner/enheter och samordnar ärenden till övriga regio- ner/enheter. Gruppen består av en chef, två förundersökningsledare samt ett antal utredare. Utredningsgrupperna finns i Uppsala (två grupper), Västerås (två grupper) och Gävle (en grupp), men det finns utredare även på andra orter runt om i regionen. Grupperna består av en gruppchef, två förundersökningsledare och åtta utredare. Till sektionen hör också finansiella utredningsgruppen som består av en gruppchef och finansiella utredare. Gruppen bistår hela regionen med sin expertis och arbetar mestadels med grova brottsärenden.

Region Syd har tolv grupper på sektionen som finns i Malmö, Helsingborg, Kristianstad och Växjö. Grupperna består av en grupp- chef, en förundersökningsledare och tio utredare. En av grupperna är verksamhetsstöd med förundersökningsledare och några hand- läggare. Bidragsbrotten utreds av utredare från alla grupper och grup- pen kallas för bidragsbrottsteamet. Ärenden till bedrägerigrupperna kommer från ärendesamordningsfunktionen.

Samordningssektionen i region Stockholm har två grupper, en förundersökningsledargrupp samt en beredningsgrupp, som har som huvuduppgift att ta emot samtliga bedrägeriärenden som kommer till regionen samt granska och fördela dem inom eller vidare till regioner. Vid behov bereder sektionen inkommande ärenden för att fastställa vart ärendet ska fördelas och för att uppfylla krav på genomförda lokala utredningsåtgärder innan ärendet ska till en annan region. På

209

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Bedrägerisektionen finns det två utredningsgrupper som jobbar med ärenden som har kortare prognos, sex utredningsgrupper som ut- reder ärenden med längre prognos, en grupp som endast jobbar med äldre bidragsbrott, en utredningsgrupp som jobbar med övriga äldre ärenden samt en sektionsgemensam grupp där de enklaste ärendena utreds. Förutom två av grupperna som finns på Gotland, är alla grup- per placerade i Stockholm.

Region Västs bedrägerisektion är fördelad på 13 grupper. Sektio- nen är representerad med minst en utredningsgrupp i alla polisområden för att ha en lokal förankring i alla dessa. Huvudort är Göteborg, där också sektionens övriga funktioner är placerade. Organisator- iskt tillhör Bedrägerisektionen den regionala utredningsenheten. Bland utredningsgrupperna finns två ”modusgrupper” placerade

i Göteborg som ska arbeta med ärenden av visst modus för att snabbt avbryta pågågående brottslighet, förhindra ytterligare brott samt hitta möjliggörarare och fokuspersoner. I Göteborg har bedrägeri- sektionen, utöver modusgrupperna, även tre utredningsgrupper som arbetar med inkomna ärenden enligt prioritetsordning. Bedrägeri- sektionen har även verksamhet i Borås, Alingsås, Falköping, Lid- köping, Vänersborg, Åmål, Halmstad och Varberg. Operativa gruppen är sektionens polisoperativa grupp, som stödjer med att verkställa operativa tvångsmedel. Gruppen med finansiella utredare och ana- lytiker stöder funktionen med t.ex. analys av material från hemliga tvångsmedel och större finansiella utredningar.

I region Nord är Regionalt bedrägericenter placerat i Sundsvall och hanterar och bereder alla bedrägerier som kommer in till regio- nen. Bedrägericenter fördelar sedan ärendena ut till regionen och övriga Sverige. Regionen har även en kriminell ekonomigrupp. Utöver detta har regionen fyra bedrägerigrupper som hanterar ärendena vidare efter beredningen hos bedrägericentret. Dessa är placerade i Polis- område Jämtland, Polisområde Norrbotten, Polisområde Väster- botten och Polisområde Västernorrland.

210

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Nationellt bedrägericentrum

Nationellt bedrägericentrum (NBC) skapades 2014 som en sektion inom Polismyndigheten i Stockholms län. Det var en sammanslagning av flera bedrägerirotlar i Stockholm och syftet var att nationellt för- bättra brottssamordningen av bedrägerier och att göra brottsbekämp- ningen mer effektiv och strukturerad. NBC vilade på tre ben: polis- operativt arbete, metodutveckling och brottsförebyggande arbete. Det operativa utredningarbetet bedrevs dock fortfarande regionalt. Sedan 2020 är Noa processägare för bedrägeribrott och NBC har placerats vid avdelningen. NBC ansvarar i dag bl.a. för det strategiskt brottförebyggande arbetet på nationell nivå. Sektionen kan också initiera operativa insatser inom bedrägeriområdet.

NBC arbetar inte med utredningsverksamhet. Sektionen har inte heller någon direkt insyn i pågående förundersökningar. I stället arbetar sektionen med att identifiera mönster på aktiviteter inom de organiserade kriminella miljöerna som har koppling till bedrägeri- brottsligheten. Sådan rapportering sätts sedan samman och resul- terar i lägesbilder eller prioriteringar i polisverksamheten. Enligt rapporten De organiserade bedrägerierna från 2021 var inhämtning på bedrägeriområdet tidigare inte en huvudsaklig prioritering för Polismyndigheten och information om bedrägeribrottslighet och dess koppling till de organiserade kriminella miljöerna kom inte alltid till underrättelseverksamhetens kännedom. Numera är dock bedrägerierna en av myndighetens prioriteringar. År 2023 arbetade cirka 25 personer på NBC.

Chefen för NBC leder också arbetet i Strategiskt bedrägeriråd (SBR). Rådet består av sektionschefer för bedrägerisektionerna i polis- regionerna Stockholm, Bergslagen, Mitt, Syd och Väst samt repre- sentanter för polisregionerna Nord och Öst. Det strategiska bedrä- gerirådet verkar för en strategisk och långsiktig planering av arbetet mot bedrägerier. Rådet fungerar också som en samordnande länk mellan Noa, NBC och polisregionerna. För det syftet har det skapats underarbetsgrupper, s.k. forum. Där företräds polisregionerna av medarbetare som direkt arbetar mot bedrägeribrott. Forumen leds och samordnas av NBC. Arbetet består bl.a. av att utarbeta en best practice och att dela med sig av erfarenheter mellan polisregionerna. Exempel på forum är bidragsbrottsforum, brottsförebyggande forum, och operativt bedrägeriforum.

211

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

NBC tar varje månad fram en nationell lägesbild över hur bedrä- geribrottsligheten utvecklas. Lägesbilden kompletteras därefter med regionala lägesbilder rörande bidragsbrott och brottsförebyggande arbete.

Polisens brottsförebyggande arbete mot bedrägeribrott

En stor del av NBC:s arbete består av brottsförebyggande arbete på bedrägeriområdet. Man har från polisens sida i flera sammanhang uttalat att bedrägerierna inte går att lagföra bort i deras helhet, utan att de måste bekämpas genom att förhindra att de begås. Polismyn- digheten anförde i sin årsredovisning för 2023 att inflödet av bedrä- gerier inte hade minskat trots att det brottsförebyggande arbetet, enligt myndighetens bedömning, har gett effekt. En förklaring till detta antogs vara att brottstypen förändras mycket snabbt och att åtgärder som sätts in pareras av gärningspersonerna genom att de ändrar sina tillvägagångssätt.

Det proaktiva arbetet med sitt nya fokus på sårbarhetsreducering som nu har börjat tillämpas även på bedrägerier inriktas bl.a. på att tillsammans med andra aktörer öka samhällets förmåga att identifiera och stoppa t.ex. möjliggörare inom kriminella ekonomi. Arbetssät- tet innehåller således i sig ett brottsförebyggande inslag. Som andra exempel på polisens brottsförebyggande arbete på området kan föl- jande nämnas:

Polisen inledde under 2023 en strukturerad samverkan med bank- erna vilket ledde till ett ökat informationsutbyte och till att bankerna presenterade ett åtgärdsprogram för att minska sin sårbarhet. Under 2024 fortsatte samverkan med banker och andra samhällsaktörer för att förhindra bedrägerier.

Polismyndigheten har enligt sin årsredovisning för 2024 också medverkat i ett flertal föreläsningar och publika sammanhang där bedrägerier stått i fokus samt bidragit till flera offentliga utredningar inom området bedrägerier.

212

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

4.4.6Närmare om Polismyndighetens underrättelseverksamhet på ekoområdet

Enligt 2 § polislagen hör det till Polismyndighetens uppgifter att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Det innebär i praktiken att myndigheten har ett uppdrag att bedriva kriminal- underrättelseverksamhet. Polismyndighetens underrättelseverksam- het går i korthet ut på att avslöja om viss brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. På samma sätt som inom Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet är informa- tionsinhämtning det viktigaste verktyget. Informationen kan leda till närmare efterforskningar, vilket kan ge en konkret brottsmisstanke och en brottsanmälan. Den kan också användas som underlag för strategiska beslut eller prioriteringar i verksamheten. Inhämtningen av information omfattar både passiv inhämtning, t.ex. genom Polis- myndighetens tipsfunktion eller underrättelser om misstänkt penning- tvätt från olika aktörer, och aktiv inhämtning genom olika källor, tex. register.

Den polisära underrättelseverksamheten regleras indirekt i flera lagar, t.ex. genom dataskyddsregleringen i brottsdatalagen (2018:1177) och den kompletterande lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdata- lag), som sätter gränser för vilka personuppgifter som får behandlas och på vilket sätt. Personuppgiftsbehandling är nämligen grunden för underrättelseverksamheten, eftersom den nästan alltid rör infor- mation, dvs. uppgifter, om fysiska eller juridiska personer. Även offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och säkerhetsskydds- lagen (2018:585) sätter vissa gränser för verksamheten.

Kriminalunderrättelseverksamhet bedrivs på olika nivåer inom polisen: nationellt, i de sju polisregionerna och inom polisområdena. Någon särskild eller sammanhållen organisation för ekounderrättelse- verksamhet finns dock inte i dag. Det finns inte heller någon inrikt- ning för underrättelseverksamheten som särskilt avser den ekonomiska brottsligheten. Underrättelseverksamheten som bedrivs på de olika organisatoriska nivåerna motsvarar de brottstyper och brottsområden som man har utredningsansvaret för och kan på så sätt innefatta viss ekonomisk brottslighet. Däremot är området kriminell ekonomi numera ett prioriterat område i underrättelseverksamheten och ingår i underrättelseplaner såväl nationellt som regionalt. Organisa-

213

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

toriskt har Finanspolisen ett projektledningsansvar för området. Det sker återkommande arbetsmöten mellan underrättelseverksamheten inom Noa och de regionala underrättelsecheferna för att utveckla och samordna arbetet.

Underrättelseenheten vid Noa består av tre sektioner: Finans- polisen, underrättelsesamordningssektionen och underrättelsesek- tionen. Enhetens huvudsakliga uppdrag är att inhämta, bearbeta, analysera och delge underrättelseinformation till övrig polisverk- samhet, såväl nationellt som internationellt. Verksamheten har både en strategisk och operativ inriktning. På nationell nivå finns utöver Finanspolisen (se närmare nedan), NBC, som inte har ett under- rättelseuppdrag men som bedriver viss underrättelseverksamhet på bedrägeriområdet. Även inom polisregionernas underrättelseenheter bedrivs som framgår ovan viss underrättelseverksamhet på bedrägeri- området.

4.4.7Finanspolisen

Finanspolissektionen (Finanspolisen) är en del av underrättelse- enheten vid Noa. Enligt det fjärde penningtvättsdirektivet40 finns det ett krav på att medlemsstaterna ska inrätta en finansunderrät- telseenhet, på engelska en Financial Intelligence Unit (FIU), för att förebygga, upptäcka och effektivt bekämpa penningtvätt och finan- siering av terrorism. I Sverige har Finanspolisen utsetts att vara FIU.41 Arbetet som FIU består framför allt av att ta emot underrättelser om misstänkta transaktioner och aktiviteter från verksamhetsutövare och andra som är rapporteringsskyldiga enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penning- tvättslagen), t.ex. banker, spelbolag och betaltjänstverksamheter. Finanspolisen hämtar också aktivt in information från verksamhets- utövare och andra aktörer med uppgiftsskyldighet samt från FIU:er

40Artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansi- ering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommis- sionens direktiv 2006/70/EG. Motsvarande bestämmelse finns i artikel 17.1 i sjätte penning- tvättsdirektivet.

41Av 4 kap. 5 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism framgår att Polismyndigheten är finansunderrättelseenhet. I 32 § förordningen (2022:1718) om instruktion för Polismyndigheten anges att det vid Polismyndigheten ska finnas en särskild funktion som bedriver verksamheten (finanspolissektionen).

214

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

i andra länder. Informationen behandlas i det s.k. penningtvättsregist- ret, ett register som endast anställda vid Finanspolisen har tillgång till. Finanspolisen är utöver sitt uppdrag som FIU en del av den nationella underrättelseverksamheten inom Polismyndigheten. Finanspolisen är således inte en utredningsfunktion inom polisen, utan en underrättelsesektion.

Under 2024 arbetade cirka 60 personer vid Finanspolisen.42 Den samlade informationen som finns hos Finanspolisen analy-

seras och används bl.a. som underlag för underrättelseuppslag, beslut om dispositionsförbud43 eller strategiska analyser. De strategiska analyserna presenteras i vägledningar, informationsblad och under- rättelserapporter som riktas till myndigheter och verksamhetsutövare i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finans- polisen delar – när den bedömer att det finns skäl till det och det är rättsligt möjligt – även information till tillsynsmyndigheter, privata aktörer, andra myndigheter och andra delar av Polismyndigheten. Inom brottsbekämpningen kan informationen användas i en pågå- ende förundersökning eller resultera i att mottagaren upprättar en brottsanmälan. Finanspolisen upprättar också på egen hand brotts- anmälningar till polisens utredningsverksamhet och/eller Ekobrotts- myndigheten. Finanspolisen bedriver visst operativt arbete, framför allt genom att bidra med analyser och information inom ramen för olika former av myndighetssamverkan.

Som nämndes ovan kan Finanspolisen fatta beslut om disposi- tionsförbud. Finanspolisen gör detta när det i misstankerapporter eller på annat sätt framkommer omständigheter som gör att egendom kan misstänkas vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finan- siering av terrorism. Dispositionsförbuden gäller oftast medel på ett konto men under 2023 fattades även beslut om förbud att dispo- nera egendom i form av kontanter, kryptovaluta och värdepapper. Under 2024 fattade Finanspolisen 78 beslut om dispositionsförbud till ett totalt värde om ungefär 77 miljoner kronor.

Våren 2020 infördes det nuvarande rapporteringssystemet, goAML. Samtliga misstankerapporteringar måste göras i detta system. Enligt

42Finanspolisens årsrapport 2024, Polismyndigheten, mars 2025.

43Ett dispositionsförbud är ett tillfälligt förbud att flytta eller på annat sätt disponera egendom som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Dispo- sitionsförbudet beslutas av Polismyndigheten, och överlämnas därefter till åklagare för pröv- ning (se 4 kap. 11–12 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism).

215

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Finanspolisen har systemet ökat dess analysförmåga. Systemet stäl- ler samtidigt krav på att rapportörerna ska skicka in informationen enligt en fast struktur, vilket gör att vissa rapporter avvisas och måste skickas in igen. Under 2024 inkom ungefär 60 000 rapporter från verksamhetsutövare till Finanspolisen.44

Finanspolisens organiserade samverkan med övriga myndigheter består framför allt av arbetet inom ramen för OB-satsningen samt operativ samverkan med såväl kreditinstitut som andra myndigheter med stöd av kap. 4 a i penningtvättslagen. Därutöver finns sedan några år tillbaka ett strategiskt samarbete genom Samlit (Samlit Financial Crime Prevention). Samlit är ett samarbete mellan polisen och ett antal storbanker med syftet att förbättra förmågan att identifiera och före- bygga penningtvätt och bedrägerier genom ökad informationsdelning, se avsnitt 5.3.5. Finanspolisen har också en central roll i det nyinrät- tade finansiella underrättelsecentrumet, se avsnitt 4.4.8.

Något mer om kravet på oberoende och övriga brottsbekämpande myndigheters tillgång till penningtvättsregistret

Finansunderrättelseenheten ska enligt penningtvättsdirektivet vara operativt oberoende och självständig. Den ska ha behörighet och kapa- citet att utföra sina uppgifter fritt och kunna fatta självständiga be- slut, inklusive att kunna fatta självständiga beslut om att analysera, begära och sprida specifik information. Vidare ska finansunderrätt- elseenheten enligt direktivet vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner som lämnas av verksamhetsutövare. Av den anledningen har det angetts i Polismyndighetens instruktion att det ska finnas en särskild funktion inom polisen som ska bedriva verksamheten enligt direktivet. Verksamheten består i princip av att ta emot, be- handla och analysera den information som enheten mottar. Tanken är att Finanspolisen ska kunna bedöma om de avvikelser eller miss- tänkta aktiviteter eller transaktioner som rapporterats, ensamt eller i kombination med annan tillgänglig information, kan misstänkas utgöra ett led i brottslig verksamhet.

I Sverige förs det vid Finanspolisen ett penningtvättsregister. Uppgifterna där behandlas med stöd av 5 kap. 18 § polisens brotts-

44Finanspolisens årsrapport 2024.

216

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

datalag.45 I registret behandlas den finansiella underrättelseinforma- tion som Finanspolisen mottagit och inhämtat. Informationen be- står bl.a. av aktiviteter och transaktioner som verksamhetsutövare har bedömt kan utgöra ett led i penningtvätt. Enligt penningtvätts- direktivet ska finansunderrättelseenheten också ansvara för att sprida resultaten av sina analyser och andra relevanta uppgifter till behöriga myndigheter, när det finns skäl att misstänka penningtvätt.46 Finans- polisen ansvarar därmed för att dela information med andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter som kan vara av betydelse i deras verksamheter (s.k. delgivning). Enligt direktivet har den finansiella underrättelseenheten dock ingen skyl- dighet att tillmötesgå en begäran om uppgifter om det finns objek- tiva grunder för att anta att utlämnande av sådana uppgifter skulle inverka negativt på pågående undersökningar eller analyser, eller om uppgiftslämnandet i undantagsfall skulle vara klart oproportio- nerligt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller också irrelevant för det ändamål för vilket det har begärts.

I dag är det endast tjänstemän vid Finanspolisen som har tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret (2 § första stycket förord- ningen [2018:1942] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och 32 § polisens instruktion). Andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter har inte möjlighet att göra egna sökningar i registret. Utlämnande av uppgifter från penningtvättsregistret genom direktåtkomst är så- ledes inte tillåtet (2 kap. 12 § andra stycket polisens brottsdatalag).

I avsnitt 8.3 beskriver vi att förutsättningarna för informations- delning har ökat något de senaste åren genom lagen (2022:613) om finansiell information i brottsbekämpningen och 4 a kap. penning- tvättslagen och att de brottsbekämpande myndigheterna, innefat- tande Polismyndigheten i övrigt, kan göra förfrågningar till Finans- polisen om att få ut uppgifter från penningtvättsregistret. Utöver detta lämnar Finanspolisen på eget initiativ ut information till brotts- bekämpningen, när den finner skäl till det. Vissa myndigheter ges tillgång till uppgifterna genom att de förs in en uppgiftssamling som myndigheten har tillgång till. Uppgifterna kan också lämnas direkt

45Bestämmelsen anger att Polismyndigheten får föra ett penningtvättsregister. Personuppgifter får behandlas i penningtvättsregister om det behövs för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet där penningtvätt är ett led för att dölja vinning av brott eller brotts- lig verksamhet, eller som innefattar finansiering av terrorism.

46Se artikel 32 i det fjärde penningtvättsdirektivet.

217

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

till den myndighet som bedöms ha intresse av dem. Den övervägande delen av alla uppgifter i penningtvättsregistret som lämnas ut till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndigheten, Skatte- verket, Säkerhetspolisen och Tullverket lämnar Finanspolisen ut på eget initiativ utan att den mottagande myndigheten har efterfrågat uppgifterna.47

Det har emellertid från flera håll, bl.a. i Riksrevisionens gransk- ningsrapport om Ekobrottsmyndigheten48 och från Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen, framförts att uppgif- terna i penningtvättsregistret skulle vara till nytta i deras verksamhet och att den samlade brottsbekämpningen skulle bli effektivare om fler myndigheter fick direkttillgång till registret, eller i varje fall till vissa uppgifter hos Finanspolisen.49 Särskilt kan detta antas vara fallet när det gäller ekobrottsbekämpning.

I augusti 2024 redovisade 2022 års penningtvättsutredning be- tänkandet Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58). Utredningen behandlar bl.a. frågorna om Finanspolisens oberoende och brottsbekämpande myndigheters tillgång till penningtvättsregistret. Vi beskriver den utredningens bedömningar i avsnitt 8.3. Utredningen har bl.a. övervägt om övriga delar av Polismyndigheten och andra brottskämpande myndigheter ska få tillgång till registret och konstaterar att en åtkomst för myn- digheterna till registret visserligen skulle förbättra deras effektivitet i underrättelsearbetet, men att en obegränsad tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret inte kan komma i fråga för någon annan än Finanspolisen. Utredningen bedömer inte heller att myndigheterna bör få självständig tillgång till avgränsad information. 50 I avsnitt 8.3 utvecklar vi våra egna reflektioner kring detta.

4.4.8Ett finansiellt underrättelsecentrum inrättas

I budgetpropositionen för 2025 föreslog regeringen att medel skulle tillföras för att inrätta ett finansiellt underrättelsecentrum vid Polis- myndigheten. Inom ramen för centrumet skulle Polismyndigheten, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten och banker m.fl. ges möjlig-

47Se SOU 2024:58, s. 678.

48Dock skrevs rapporten innan de nya regeländringarna trädde i kraft.

49Se även dir. 2022:76.

50För ett utförligare resonemang hänvisas till SOU 2024:58, volym 1, s. 667 f.

218

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

het att samverka för att effektivt kunna utbyta operativ informa- tion och arbeta förebyggande tillsammans i arbetet med att slå mot den kriminella ekonomin. Syftet med arbetet angavs vara att bl.a. bedrägerier och penningtvätt ska kunna motverkas genom att myn- digheterna utvecklar samarbetet med aktörer inom den privata sek- torn. Finanspolisen skulle enligt regeringen ha en central roll i arbetet.

Centrumet inrättades i mars 2025. Det har en roll även i det organisationsförslag som beskrivs i avsnitt 7. Centrumet har pre- senterats som en fördjupad samverkan mellan Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och aktörer inom den finansi- ella sektorn för att effektivt bekämpa den kriminella ekonomin.

I arbetet ska myndigheterna och bankerna samverka och utbyta operativ information med varandra och genom proaktivt arbete försvåra att brott begås. Inledningsvis har Finansiellt underrättelse- centrum uppdraget att försvåra kriminella aktörers nyttjande av samhällsstrukturer och legala system. Från den 1 september 2025 kommer Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket att sitta i en gemensam lokal med representanter från bankerna. Tan- ken är att bankerna ska bidra med snabb information om misstänkt brottslighet och även vidta åtgärder för att brott inte ska vara möj- liga att genomföra. Bankerna har även kundkännedom och avancerade system för övervakning av transaktioner, som tillsammans med in- formation från myndigheter kan vara avgörande. Centrumet ska vara fullt utbyggt senast den 31 december 2027.

4.4.9Frank, Frigg och Freja

För att möta våldsvågen i Stockholm initierades i september 2022 den regionala särskilda händelsen, SH Frank.51 Inom ramen för SH Frank infördes ett nytt arbetssätt. Det arbetssättet har beskrivits som ett framgångsrecept och som en av förklaringarna till den ökade uppklaringen av våldsbrotten under 2023. Tidigare utreddes brotten ofta separat i den polisregion där de begicks. Det innebar att man hanterade brotten som isolerade händelser, med målet att lagföra just den aktuella förbrytelsen. Polisen identifierade nu i stället ett

51Den 13 oktober 2023 bytte den särskilda händelsen Frank namn till SH Frigg Stockholm för att samordnas med operation Frigg. Se vidare Uppdrag att säkerställa ökad operativ för- måga att utreda och klara upp grova brott med koppling till kriminella nätverk, Slutredovis- ning, Polismyndigheten oktober 2023 s. 20 f. Den särskilda händelsen avslutades hösten 2024.

219

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

stort antal ärenden som samordnades för att skapa en överblick och för att kunna utreda ärendena tillsammans. Ärendena samordnades i kluster utifrån vilket kriminellt nätverk troliga gärningspersoner tillhörde. Genom att samordna ärenden på detta sätt skapade polisen en gemensam lägesbild och fick en bättre överblick. Man arbetade även med s.k. samsittning i ärenderum. I ett ärenderum sitter med- arbetare med olika kompetenser och specialister och arbetar tillsam- mans. På det sättet kunde man dela information ”minutoperativt”, vilket visade sig vara ett mycket effektivt arbetssätt. Olika verksam- hetsgrenar inom Polismyndigheten, som tidigare hade arbetat mer isolerat, utbytte information. Exempelvis förde utredare, under- rättelseverksamheten och forensiker en nära dialog med varandra. En polisinsatschef utsågs för att ansvara för arbetet på ett övergri- pande plan. Enligt Polismyndigheten var det faktum att medarbetare med olika kompetenser satt tillsammans och följde läget i realtid en tydlig framgångsfaktor i SH Frank.

För att uppnå en effektiv verksamhet skapade Åklagarmyndig- heten en organisation med en samordnande åklagare med motsvar- ande roll som polisinsatschefen samt särskilt utpekade kontaktåklagare för olika kluster. Därutöver ansvarade särskilt utsedda åklagare för att vara förundersökningsledare i de olika ärenden som ingick i klust- ren. Att arbeta med ärenden i kluster och i nära samverkan med åkla- garna har identifierats som ytterligare en framgångsfaktor i SH Frank.

Uppklaringen av brotten som hanterades i klustren ökade markant. Genomströmningstiden minskade betydligt.52

I början av 2023 inleddes operation Frigg. Bakgrunden var det faktum att kriminella aktörer och nätverk i allt större utsträckning agerar i flera delar av landet, i olika polisregioner, samtidigt som de bistås av aktörer utomlands. Genom att inrikta, samordna och ko- ordinera den operativa verksamheten nationellt ville man försvaga de kriminella nätverken och försvåra deras brottsliga verksamhet.

Frigg styrdes nationellt med ett ledningsstöd som bestod av kom- petenser från olika polisregioner. Regionerna byggde i sin tur upp sin organisation under ledningen. Sju s.k. kompetenshubbar, med inriktning på olika ämnesområden, t.ex. kriminell ekonomi, kommu- nikation och sprängmedel och skjutvapen, bildades för att komplet-

52Vi har fått muntlig uppgift på hur stor ökningen respektive minskningen var, men har inte lyckats kvalitetssäkra dessa siffror. Samstämmiga uppgifter från polis- och åklagarhåll har emellertid gett vid handen att det varit fråga om en betydande skillnad i förhållande till vad som uppnåddes innan arbetssättet ändrades.

220

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

tera arbetet i polisregionerna. I dessa hubbar samlades personer med olika specialiteter och behörigheter för att bl.a. utbyta information. I hubben för kriminell ekonomi satt underrättelsehandläggare från bl.a. Finanspolisen och Nationellt bedrägericentrum, utredare och analytiker samt representanter för Ekobrottsmyndigheten och Skatte- verket, vilket bidrog till ökad kunskap och en bättre överblick. Hubbarna har beskrivits som hybrider mellan underrättelse- och utredningsverksamhet. Tanken var att de skulle skapa en förmåga att se helheten och att man skulle arbeta händelsestyrt i stället för ärendestyrt samt bidra till en mer flexibel och dynamisk organisa- tion. I oktober 2023 övergick operation Frigg till en nationell sär- skild händelse.

Frigg kompletterades av den myndighetsgemensamma insatsen Freja som beslutades av Operativa rådet inom ramen för OB-sats- ningen. Genom insatsen möjliggjordes att fler myndigheter kunde rikta åtgärder mot centrala aktörer. Målet var att begränsa deras ekonomiska tillgångar.

NSH Frigg avslutades den 31 januari 2025. Metoden och arbets- sättet har dock permanentats och vidareutvecklas nu i den ordinarie polisverksamheten genom inrättandet av dels ett nationellt driftcen- trum (NDC), dels regionala driftcentrum (RDC), se nedan i av- snitt 4.4.10.

4.4.10Nationellt och regionala driftcentrum

NDC och RDC driftsattes alltså i början av 2025. Syftet med NDC och RDC är att Polismyndigheten ska kunna arbeta vidare med arbets- sättet som inleddes genom NSH Frigg, nämligen informationsutbyte, proaktivt agerande och samarbete över både geografiska och organisa- toriska gränser. NDC ska hantera särskilt prioriterade problembil- der och arbeta med informationsflöden mellan lokal och nationell nivå och på samma sätt som inom de ovan beskrivna nationella sär- skilda händelserna ska personal från olika verksamheter mötas för att lägga samman information och samordna sig kring åtgärder. De vägledande principerna inom arbetet är ”anpassningsbart”, ”infor- mationsdrivet”, ”problemet i centrum”, ”tillsammans som ett system” och ”proaktivt”.

221

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

I skrivande stund (april 2025) finns NDC fysiskt i Stockholm. Det är emellertid representanter för regionerna som arbetar i NDC, de flesta i rotation. I driftcentrumet samlas utredare, underrättelse- handläggare, analytiker, specialister och representanter för andra myn- digheter t.ex. Tullverket och Säkerhetspolisen, samt nordiska sam- bandsmän. Även Noa finns representerat. I varje polisregion finns en RDC som arbetar mot NDC. Det finns också lokala driftcentrum. Rent praktiskt har man lägesuppdateringsmöten varje dag där NDC kopplar upp sig mot samtliga RDC samtidigt och där man utbyter och delar information om pågående händelser och företeelser i syfte att upptäcka samband som annars inte hade uppmärksammats. Det handlar med andra ord om att dela information med många sam- tidigt. Information delas också löpande digitalt. Syftet är bl.a. att proaktivt och i hög hastighet kunna inleda operativa insatser och t.ex. avbryta pågående brott.

I det operativa arbetet mot den kriminella ekonomin ska NDC vara motorn. Bland annat finns NBC (Nationellt bedrägericentrum) både representerat i NDC och i polisens nya finansiella underrät- telsecentrum (se avsnitt 4.4.8). För närvarande har man ett särskilt fokus på vishingbedrägerier och ekonomiska möjliggörare.

Genom iakttagelserna i NDC skapas lägesbilder, både dagliga och på längre sikt. Målsättningen är att skapa en rättvisande läges- bild som underlag för beslut om hur olika åtgärder ska prioriteras.

Det saknas för närvarande representant för Ekobrottsmyndigheten i NDC.

4.4.11Polismyndighetens ambitionshöjning inom kriminell ekonomi

I skrivande stund sker ett förändringsarbete inom Polismyndigheten som av myndigheten beskrivs som ”en ambitionshöjning för att för- flytta myndigheten mot en mer proaktiv bekämpning av den krimi- nella ekonomin där myndigheten agerar mot aktörerna, pengarna och strategiska sårbarheter som möjliggör för brottsligheten”. Inom ramen för ambitionshöjningen pågår ett antal strategiska initiativ och förflyttningar. Ett urval av dessa, som av Polismyndigheten be- döms ha särskild relevans för arbetet mot kvalificerad och organi- serad ekonomisk brottslighet, återges nedan utifrån myndighetens egen beskrivning. Inom ramen för flera av initiativen finns redan ett

222

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

etablerat samarbete mellan Polismyndigheten och Ekobrottsmyn- digheten.

•Stärkt underrättelsearbete: Våren 2025 etablerades ett finansiellt underrättelsecentrum. Centrumet förväntas, enligt Polismyndig- heten, möjliggöra en väsentligt stärkt underrättelseförmåga.

Centrumet beskrivs närmare i avsnitt 4.4.8. I centrumet arbetar Polismyndigheten Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket till- sammans med det privata näringslivet i syfte att motverka bl.a. penningtvätt och bedrägerier.

•Metoder för informationsinhämtning: Inom underrättelseenheten inom Noa pågår ett arbete med att ta fram en aktörsdatabas för organiserad brottslighet.

•Brotts- och ärendesamordning: Polismyndigheten utvecklar för närvarande sin informationshantering och förmåga att automati- serat klustra, dvs. samordna, och skilja ut fenomen, tillvägagångs- sätt och aktörer. En testverksamhet pågår med hjälp av AI-verk- tyg med fokus på bedrägeriärenden. Den beskrivs som lovande och förutses innebära att man kan ta bort flera av de manuella moment som i dag krävs för att exempelvis skapa överblick över aktuella ärenden mot en och samma person och samla ärenden som berör liknande fenomen och brottsmodus. Arbetet förväntas bidra till följande förflyttningar i verksamheten:

–från manuellt arbete i Excelark till automatiserad klustring,

–från lagring och hantering av information per ärende till helhetsbilder, och

–från reaktiv ärendehantering till proaktiva brottsbekämpande insatser.

•Samordning och koordinering mot organiserad brottslighet genom nationellt och regionala driftcenter: Inom centren utvecklar Polismyndigheten arbetet mot organiserad brottslighet genom ett stärkt samarbete över geografiska och organisatoriska gränser. Centrumen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.10. De problemområ- den som NDC och RDC i dagsläget inriktas mot är våld i krimi- nell miljö, internationella brottsaktörer och kriminell ekonomi.

223

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

•Informationsförsörjning och strategisk it-utveckling: Polismyn- digheten bedriver ett utvecklingsarbete med syftet att förbättra möjligheterna att koppla ihop information, och bearbeta denna automatiskt, dela information med andra samhällsaktörer och myndigheter, samla information kring vissa aktörer eller fenomen och att analysera och förstå informationen.

4.5Om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet

Skatteverket är, vid sidan av konkursförvaltare, den enskilt största anmälaren av brott till Ekobrottsmyndigheten. Inom Skatteverket finns ett flertal olika verksamheter, varav de största är beskattnings- verksamheten och folkbokföringsverksamheten. Sedan 1998 har Skatteverket även till uppgift att bedriva viss brottsbekämpande verksamhet. Verksamheten är reglerad i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, som kompletterar rättegångsbalkens föreskrifter om förundersökning m.m.53 Åkla- gare, som leder förundersökning på skattebrottsområdet, får enligt den lagen begära biträde av Skatteverket för att verkställa förunder- sökningen. Skatteverket får även utföra förutredningar, förenklade brottsutredningar och bedriva spaning. Skatteverket bedriver också underrättelseverksamhet, har egen it-forensik, och har vissa brotts- förebyggande uppgifter. Skatteverkets medverkan i förundersök- ningar sker alltså på begäran av och under ledning av åklagare. Under- rättelseverksamheten bedrivs dock självständigt av Skatteverket.

I samband med att Skatteverket fick i uppgift att bedriva brotts- bekämpande verksamhet inom skatteområdet framhöll regeringen vikten av att organisatoriskt hålla den nya verksamheten avskild från Skatteverkets övriga verksamheter.54 Av 19 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket framgår det också att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Mellan den 1 januari 2015 och den 1 september 2024 bedrevs den brottsbekämpande verk- samheten samlat i en och samma rikstäckande skattebrottsenhet,

53Verksamheten inrättades genom propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brotts- utredningar, m.m. (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70). Regeringens förslag byggde på Ekobrottsberedningens förslag att det skulle inrättas särskilda skatte- brottsenheter inom skatteförvaltningen (Skattekriminal, Ds 1997:23).

54Ovan proposition s. 44 f.

224

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SBE, och fanns på tio orter. Sedan den 1 september 2024 har Skatte- verket en ny organisation. En del i organisationsförändringen var att Skatteverket inrättade en brottsbekämpningsavdelning, se vidare nedan.

De första åren utbildades personalen vid skattebrottsenheterna enligt en speciell kursplan vid Polishögskolan. Numera sker utbild- ningen vid Skatteverket i form av en grundutbildning som varar

i fem veckor. Därefter arbetar utredarna i ett år under handledning. Utredarna rekryteras ofta internt inom Skatteverket och har därför redan en kompetens inom skatteområdet. Den brottsbekämpande verksamheten vid Skatteverket har till skillnad från Ekobrottsmyn- digheten inga polisiära utredare utan endast civila utredare.

Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är begränsad till vissa brott som har anknytning till myndighetens övriga verksamhet och som anges i 1 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet, nämligen brott enligt

•skattebrottslagen (1971:69),

•30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),

•11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m.,

•4 kap. 6 b §, 14 kap. 1–4 och 10 §§ och 15 kap. 10–13 §§ brotts- balken, om gärningen avser uppgift eller handling i ärende hos Skatteverket,

•9 kap. 1–3 och 11 §§ brottsbalken, om gärningen har samband med Skatteverkets verksamhet enligt lagen (2009:194) om för- farandet vid skattereduktion för hushållsarbete, lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller lagen (2020:1066) om förfaran- det vid skattereduktion för installation av grön teknik,

•11 kap. 5 § brottsbalken,

•lagen (2014:836) om näringsförbud,

•folkbokföringslagen (1991:481),

•lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, och

•lagen (2020:548) om omställningsstöd.

225

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om andra brott och vid utredningar av självständigt förverkande, om åklagaren anser att det finns särskilda skäl för detta.

Den 1 juli 2006 fick Skatteverket även rätt att medverka vid hus- rannsakan och genomsöka de aktuella utrymmena samt rätt att, efter beslut av åklagare, ta handlingar i beslag i de fall våld mot person inte behöver användas.55 Vidare får Skatteverket sedan den 1 juni 2022 med- verka vid en genomsökning på distans som verkställs av polisen och då avläsa informationssystemet (3 och 4 §§ lagen om Skatteverkets brotts- bekämpande verksamhet).56 Den 28 september 2023 beslutade reger- ingen kommittédirektiven Ökade befogenheter för Skatteverket inom brottsbekämpning och folkbokföring (dir. 2023:134). En utredare fick genom dessa i uppdrag att bl.a. analysera och ta ställning till om Skatteverket ska få möjlighet att lagra och på annat sätt behandla ansiktsbilder och fingeravtryck i ärenden om folkbokföring och samordningsnummer och att analysera och ta ställning till om Skatte- verket ska ges befogenhet att inleda förundersökning gällande vissa brott. Uppdraget skulle redovisas senast den 28 maj 2025.57

Beskattningsverksamheten inom Skatteverket är enligt 17 § skattebrottslagen och 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) skyldig att göra en anmälan till åklagare, eller i vissa fall till Skatteverkets brottsutredande enhet, så snart det finns anled- ning att anta att vissa brott har begåtts. Folkbokföringsverksam- heten är enligt 11 § folkbokföringsförordningen (1991:749) skyldig att till Polismyndigheten eller till åklagare anmäla så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott enligt 42 § folkbokföringslagen eller vissa brottsbalksbrott. Skyldighet att anmäla brott finns i fler författningar, bl.a. i 20 § förordningen (2023:363) om samordningsnummer. Eftersom det är Ekobrottsmyndigheten som utreder och lagför merparten av brotten som omfattas av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, är det oftast Eko- brottsmyndighetens åklagare som begär biträde av Skatteverket. Undantaget är t.ex. brott mot folkbokföringslagen, som i regel utreds av polisen och Åklagarmyndigheten. Inom Skatteverket finns ett brottsanmälarnätverk som informerar, svarar på frågor, utbildar samt har kontakt med Ekobrottsmyndigheten. Ingen brottsanmälan

55Befogenheterna infördes genom propositionen Effektivare skattekontroll m.m., prop. 2005/06:169, bet. 2005/06:SkU29, rskr. 2005/06:349.

56Se propositionen Modernare regler för användningen av tvångsmedel, prop. 2021/22:119.

57Detta (dvs. vårt) betänkande gick till tryck i mitten av maj 2025.

226

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

skickas vidare utan att den har kvalitetssäkrats av särskilda kvali- tetssäkrare. De vanligast förekommande brotten som anmäls av Skatteverket är skattebrott, bokföringsbrott och försvårande av skatte- kontroll. Problemet med falska individuppgifter har ökat markant och förekommer i en stor del av ärendena (cirka 20 procent av Skatteverkets anmälningar 2024).

Skatteverket gjorde 4 011 brottsanmälningar 2024, varav 2 751 från beskattningen, 1 148 från folkbokföringen och 108 från id- kort. Skatteverket avslutade 1 300 utredningar under året. Antalet avslutade ärenden som var kopplade till organiserad brottslighet ökade från 94 ärenden 2023 till 138 ärenden 2024. Skatteverket biträdde under året i ungefär en tredjedel av Ekobrottsmyndig- hetens inledda förundersökningar i projektärenden och i särskilt krävande ärenden. I mängdärenden biträder Skatteverket sällan.

Skatteverket är en av de myndigheter som ingår i den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet och det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet, vilket bl.a. framgår av dess instruktion. Skatteverket deltar även i styrnings- och ledningsfunktionerna i det myndighetsgemensamma arbetet.

4.5.1Den nya brottsbekämpande avdelningen

Skatteverket har en ny organisation sedan den 1 september 2024. En del i den nya organisationen är en nyinrättad brottsbekämpningsav- delning. Brottsbekämpningsavdelningen är en av tio avdelningar inom Skatteverket. Avdelningens uppdrag är att förebygga, motverka och utreda ekonomisk brottslighet, allvarligt skatteundandragande, både nationellt och internationellt, och folkbokföringsbrott. Brottsbe- kämpningsavdelningen ska också motverka organiserad brottslighet och arbetslivskriminalitet. I uppdraget ingår dessutom underrättelse- verksamhet. Arbetsområdet bestäms av Skatteverkets uppdrag på området, myndighetssamverkan och genom underrättelser, risk- analyser och urval. Avdelningen ska, enligt Skatteverket, vara en ”grindvakt” och förebygga att företag används som brottsverktyg genom att:

•arbeta nationellt och internationellt,

•hindra utnyttjande av välfärdsystemet,

227

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

•ta tillbaka brottsvinster,

•förhindra identitetsbaserad brottslighet,

•motverka penningtvätt och

•skydda seriösa företag från osund konkurrens.

Brottsbekämpningsavdelningen består av nio brottsbekämpnings- enheter, en utvecklingsenhet och en stab. Sju av brottsbekämpnings- enheterna har i uppdrag att koordinera Skatteverkets resurser och verktyg inom myndighetssamverkan och enheterna ansvarar var och en för olika samverkansområden. Inom dessa enheter arbetar man med kontroll, folkbokföring och förebyggande verksamhet. Till enheterna finns också andra gemensamma funktioner knutna, exempelvis skatteombud och FSKB (förankrande särskilt kvalifi- cerad beslutsfattare) och förebyggande ekonomisk brottslighet (FEB). De övriga två brottsbekämpningsenheterna är Brottsutredningsen- heten, BUE, som arbetar med brottsutredningar på uppdrag av åkla- gare och Underrättelse- och stödenheten (USE) som bl.a. arbetar med stöd till övriga Skatteverket genom dels underrättelseverksam- het, dels operativt it-stöd, dels brottsförebyggande verksamhet.

SBE utgjorde hösten 2023 cirka tre procent av Skatteverkets totala personalresurs, i praktiken cirka 230 personer, varav cirka 155 arbe- tade med brottsutredning, cirka 55 med underrättelseverksamhet och cirka 20 var it-forensiker.

Vid den nya brottsbekämpningsavdelningen arbetar cirka

1 750 medarbetare på 42 orter. BUE och USE motsvarar mer eller mindre den tidigare SBE, och finns på samma orter som Ekobrotts- myndigheten.58

4.5.2Skatteverkets underrättelseverksamhet

Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet omfattar, som framgår ovan, att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som avser brott enligt Skatteverkets ”brottskatalog”. På samma sätt som annan kriminalunderrättelseverksamhet består den huvud- sakligen av inhämtning, bearbetning, kartläggning, analys och del- givning av information. Emellertid är den särskilt inriktad mot myn-

58Dock har viss stödverksamhet från beskattningsverksamheten också tillförts USE.

228

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

dighetens verksamhetsområde. Syftet med underrättelseverksamheten är att ge Skatteverket och andra brottsbekämpande myndigheter underlag för att möta hot från allvarlig brottslighet och att kunna vidta motåtgärder. Underrättelseverksamheten bedrivs i första hand för att ta fram underlag för inriktningen av Skatteverkets olika verk- samheter. Från både underrättelseverksamhetens och den brotts- utredande verksamhetens håll har det framförts att målet inte är att producera fler brottsanmälningar, utan att framför allt verka brotts- förebyggande och sårbarhetsreducerande.

I dag bedrivs underrättelseverksamheten vid USE.

Skatteverkets självständiga verksamhetsgrenar innebar tidigare att det fanns sekretesshinder mellan dessa, och att relevant informa- tion ofta inte kunde delas mellan SBE och exempelvis beskattnings- verksamheten. År 2020 infördes det dock en särskild uppgiftsskyldig- het mellan Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och flera andra delar av Skatteverkets verksamheter (tidigare 7–9 §§ lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet). Uppgifter som t.ex. förekommer i beskattningsverksamheten eller folkbokförings- verksamheten skulle som huvudregel lämnas till den brottsbekämpande verksamheten om uppgiften kunde antas ha samband med viss miss- tänkt brottslig verksamhet. Samtidigt skulle uppgifter som förekom- mer i den brottsbekämpande verksamheten och som kunde antas ha särskild betydelse för ett ärende i Skatteverkets andra verksamheter som regel lämnas till den verksamheten. Reglerna har sedan den

1 april 2025 delvis ersatts av den nya lagen (2025:170) om skyldig- het att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna.

Det ökade informationsutbytet har, enligt uppgift till oss, nu börjat ge effekt och man har mer aktivt börjat arbeta med informa- tionsdelning inom myndigheten, men också med informationsutbyte med andra myndigheter, som polisen, Ekobrottsmyndigheten och Säkerhetspolisen. Uppgifterna bekräftas av redovisningen i Skatte- verkets årsredovisningar, där det framgår att s.k. USIS-underrättelser (underrättelser enligt uppgiftsskyldigheten inom Skatteverket) till underrättelseverksamheten nästan fördubblades mellan 2022 och 2023. I slutet av 2024 hade antalet underrättelser ökat ytterligare, med 75 procent sedan året före.

Skatteverket har också en internationell samverkan på under- rättelsenivå.

229

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Skatteverkets underrättelseverksamhet har i dag viss tillgång till Polismyndighetens register, men tillgången förutsätter både att myn- digheterna har träffat avtal om tillgång och att tekniken fungerar.

I praktiken finns det information som Skatteverket har nekats till- gång till, trots avsaknad av legala hinder, bl.a. den gemensamma sär- skilda uppgiftssamlingen Nationell ekobrottslighet och polisens allmänna spaningsregister. Från underrättelseverksamhetens sida har man också framfört att dess unika tillgång till finansiella regis- ter och information från andra grenar inom Skatteverket gör att man har tillgång till information som är till stor nytta även i andra delar av både ekobrottsbekämpningen och brottsbekämpningen

i stort. Man strävar efter en så stor samverkan med andra under- rättelsetjänster som möjligt inom underrättelsearbetet och använder de verktyg som finns för informationsdelning. Dock utgör it-syste- mens utformning och avsaknaden av gemensamma ytor praktiska hinder. En målbild är, enligt uppgift till oss, en gemensam strategi på ekoområdet och gemensamma systemstöd för samtliga brottsbekämpande myndigheter så att underrättelsesystemen kan utgå från samma plattform. Så är inte fallet i dag.

4.5.3Skatteverkets brottsförebyggande verksamhet

Skatteverket bedriver brottsförebyggande arbete inom hela dess verksamhetsområde, dvs. både inom beskattning, folkbokföring och inom den brottsbekämpande verksamheten.

I den förebyggande verksamheten samverkar Skatteverket med aktörer i samhället som i sin tur kan påverka, ställa krav och fatta aktiva beslut i de egna organisationerna, bl.a. kommuner, myndig- heter och regioner och företag. Arbetet syftar framför allt till att minska risken för att företag används som brottsverktyg, att mot- verka svartarbete, att motverka felaktiga utbetalningar i välfärden och att främja en sund konkurrens. Exempelvis ger Skatteverket hjälp och stöd med att upprätta och säkerställa rutiner, kontroller och uppföljning för och av inköp och upphandling, offentliga utbetal- ningar och tillståndsgivning. Skatteverket bedriver också ett särskilt arbete med att i ett tidigt skede identifiera möjliggörare för ekono- misk brottslighet. Vidare arbetar Skatteverket med att identifiera företag och identiteter som kan antas användas som brottsverktyg.

230

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

Skatteverkets förebyggande verksamhet går också ut på att stärka grindvaktsrollen, dvs. att genom tidiga kontroller motverka regi- strering av felaktiga identiteter och andra felaktiga registreringar.

4.6Något om Tullverkets brottsbekämpande verksamhet på ekobrottsområdet

4.6.1Den brottsutredande verksamheten

Till Tullverkets huvudsakliga uppgifter hör att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter samt att övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige. Myndigheten ska även delta i det myndighets- gemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (se 1–3 §§ förordningen [2016:1332] om instruktion för Tullverket). Till Tullverkets grundläggande uppgifter hör även viss egen brotts- bekämpning. Den 7 november 2024 trädde en ny lag i kraft, tullbe- fogenhetslagen (2024:710), som reglerar Tullverkets uppgifter och befogenheter vid kontrollverksamhet och brottsbekämpning. I den lagen anges det att Tullverket bl.a. ska förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet i samband med införsel och utförsel av varor, ingripa vid misstanke om vissa brottstyper och utreda och lagföra vissa brottstyper (se 2 kap. 1 §). I 8 kap. anges vidare att vissa där angivna brottstyper omfattas av Tullverkets direkta brotts- bekämpning, inom vilken Tullverket bl.a. får inleda förundersök- ning. Om saken inte är enkel ska ledningen av förundersökningen övertas av allmän åklagare, dvs. en åklagare vid Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Allmän åklagare ska också i andra fall överta ledningen när det behövs av särskilda skäl. Inom den direkta brottsbekämp- ningen har Tullverket och dess tjänstemän även rätt att vidta utred- ningsåtgärder och använda tvångsmedel, som att gripa personer och ta egendom i beslag. I Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål som även kan ledas av Tullverket (ÅFS 2013:3, konsoliderad version) finns närmare föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsledningen i Tull- verkets brottsbekämpning, och om hur den fördelas mellan de olika myndigheterna. I tullbefogenhetslagen anges också vilka befogen- heter som gäller i verksamhet som omfattas av Tullverkets indirekta brottsbekämpning, som huvudsakligen består i att lämna biträde till

231

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

andra brottsbekämpande myndigheter och förundersökningsledare som poliser och åklagare.

Bland annat omfattar Tullverkets direkta brottsbekämpning brott enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering, lagen (2025:327) om internationella sanktioner, inregränslagen (1996:701), lagen (1998:506) om flyttning och kontroll av vissa punktskatte- pliktiga varor, lagen (2000:1225) om straff för smuggling, tullagen (2016:253) och 2–4 §§ skattebrottslagen (1971:69), om brottet rör underlåtenhet att lämna viss deklaration. Som framgår kan dessa brottstyper ofta utgöra eller ha nära anknytning till ekonomisk brottslighet. Enligt Åklagarmyndighetens riktlinjer och Ekobrotts- myndighetens riktlinjer59 om fördelning av ansvar och uppgifter mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ska exem- pelvis Ekobrottsmyndigheten handlägga brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling som innebär att tull, annan skatt eller avgift undandras staten (s.k. undandragandebrott), om undandragandet skett i näringsverksamhet. Brottsliga förfaranden rörande punkt- skattepliktiga varor kan även innefatta skattebrott, vilket faller inom Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. Förundersökningar som t.ex. innefattar misstanke om olovlig förflyttning av eller befattning med punktskattepliktiga varor och skattebrott handläggs därför vid Ekobrottsmyndigheten. Tullverket har således ett omfattande samarbete med Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten.

Vid Tullverket finns sedan 2021, då det beslutades om en ny orga- nisation, fyra operativa avdelningar: Kontrollavdelningen, Uppbörds- avdelningen, Underrättelseavdelningen och Tullkriminalavdelningen. Tullkriminalavdelningen är i sin tur indelad i bl.a. geografiska enhe- ter som arbetar med spaning samt utredning av grova brott respek- tive mängdbrott. Vid enheterna arbetar bl.a. utredare, it-analytiker, insatsledare, förundersökningsledare och tullåklagare. It- och tek- nikverksamheten bedrivs nationellt. Tullverket bedriver sedan lång tid tillbaka verksamhet med hemliga tvångsmedel i egen regi och

i egna lokaler. Tullverket har en grupp som för närvarande består av två utredare och en förundersökningsledare som handlägger ären- den om misstänkta tullbrott, främst grova brott. Misstankarna om uppbördsbortfall härrör ofta från uppbördsverksamheten, främst från revisionsverksamheten. Ärenden med större uppbördsbortfall leds numera av Eppo-åklagare. Hittills i år har tre sådana ärenden

59ÅMR 2017:1 och EBMR-R 2017:5, konsoliderade versioner.

232

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

lottats över till Eppo. Utredningar om bl.a. punktskatt och smugg- ling hanteras av andra utredare. Sådana förundersökningar leds av Ekobrottsmyndigheten under vissa förutsättningar (jfr de riktlinjer som det hänvisas till ovan).

Totalt genomförde Tullverket under 2024 cirka 6 100 brottsutred- ningar, varav cirka 4 600 leddes av Tullverket och cirka 1 600 av all- män åklagare. Den största andelen, ungefär 2 900 av samtliga för- undersökningar, var narkotikabrottsutredningar. Betydligt färre var ekobrott. Omhändertagen tobak och alkohol motsvarar ett stort skattebortfall, ungefär 37 miljoner kronor 2024. Tullverket stoppade även under 2024 exporten av 88 sändningar med sammanlagt 1 500 ton avfall.

Även förverkande av brottsvinster är en del av Tullverkets brotts- bekämpning. Tullverket beslagtar i dessa ärenden misstänkt utbyte av brott och genomför tillgångsutredningar. Förverkande av tillgångar yrkas sedan av åklagare och beslutas av domstol. År 2024 var det för- verkade värdet vid utbyte av brott 16,7 miljoner kronor.

Inom utredningsverksamheten används sedan ett par år tillbaka ett teambaserat arbetssätt inom utredningsverksamheten. Nyligen identifierades ett behov av en ny roll, utredningsledare. Den rollen testas för närvarande som en pilot i den operativa verksamheten och ska därefter utvärderas. Rollen som utredningsledare ska ge en tydligare ledning i pågående insatser.

Tullverkets system för brottsutredning (Bus) driftsattes 2021 och därefter har Tullverket samlat hanteringen i ett enat system och kan utbyta information digitalt med Domstolsverket, Åklagar- myndigheten, Polismyndigheten och Brottsförebyggande rådet. Det har, enligt Tullverket, lett till ett snabbare uppgiftsutbyte.

4.6.2Särskilt om tullåklagarna

Inom Tullverket finns det särskilda befattningshavare som sedan många år kallas tullåklagare. Dessa är s.k. särskilda åklagare. Enligt rättegångsbalken finns det nämligen två sorters åklagare, allmänna åklagare och särskilda åklagare För särskilda åklagare gäller det som är föreskrivet för dem (7 kap. 8 § rättegångsbalken). Det finns i dag fyra slags särskilda åklagare, JO, JK och tullåklagare samt vissa åkla- gare inom Europeiska åklagarmyndigheten, Eppo, som också har ställ-

233

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

ning som särskilda åklagare. Tullåklagare har inte den utbildning som krävs för en allmän åklagare.

I den nya tullbefogenhetslagen finns numera kapitel 9 som regle- rar tullåklagares befogenheter. Bland annat anges det där att talan

i brottmål får föras av särskilt förordnade befattningshavare vid Tull- verket (tullåklagare) om det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter, och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd. Det måste också vara fråga om vissa särskilda brottstyper, bl.a. många av de brottstyper som omfattas av Tullverkets direkta brottsbekämpning och ringa brott mot narkotika- och dopnings- medelslagstiftningen. En tullåklagare ska enligt lagen tillämpa det som föreskrivs om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse och om allmän åklagares befogenheter och skyldigheter i övrigt. Om saken inte är enkel, eller om det annars behövs av särskilda skäl, ska ärendet överlämnas till allmän åklagare.

4.6.3Tullverkets underrättelseverksamhet

Tullverket bedriver, som framgår av myndighetens instruktion, även underrättelseverksamhet. Numera har Tullverket en nationell under- rättelseavdelning. Avdelningen har fyra geografiska enheter, som var och en har operativ verksamhet och informatörshantering. Inom avdelningen finns även spaningsverksamhet. Det finns också en enhet för strategisk analys och nationell desk, som bl.a. svarar för under- rättelselägesbilder, och ett selekteringscenter, som utifrån register- information ger beställningar om riktad eller manuell kontroll till kontrollverksamheten. Underrättelseverksamheten inriktas på både brotts- och uppbördsdelarna. Verksamheten skapar således underlag till både ledningen och den operativa verksamheten. Man har under den senaste tiden bl.a. lagt fokus på att urskilja aktörer som ägnar sig åt ekonomisk brottslighet. Underrättelsearbetet: spaning och annan inhämtning, kan leda till att Tullverket kan inleda förundersökning mot strategiska personer. Hittills har det funnits svårigheter i att bedriva underrättelsearbete när det gäller utförsel av kontanter inom EU, bl.a. på grund av avsaknad av deklarationsplikt för sådan, vilket innebär att kontantutförseln inte registreras.

Underrättelseverksamheten samverkar även inom Nuc och Ruc och med utländska tullmyndigheter och internationella

234

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

organisationer samt tar emot tips från allmänheten. Vad särskilt gäller informationsutbytet med Polismyndigheten har vi inhämtat att samarbetet inom underrättelseverksamheten är gott, även om Tullverket saknar tillgång till vissa av polisens register. Det Tullver- kets medarbetare särskilt har efterlyst i samtal med oss är en gemen- sam yta där myndigheternas medarbetare kan arbeta tillsammans och enkelt byta information med varandra.

Några av de iakttagelser av närliggande ekonomisk brottslighet som Tullverkets underrättelseverksamhet har gjort den senaste tiden är att det förekommer allt fler avancerade upplägg med fiktiv export av punktskattevaror, en ökning av kryptovalutor och ett enormt flöde av utgående kontanter. Vidare har man observerat att det inte i första hand är aktörerna i brottsnätverk som återfinns i de bolag där Tullverket gör revisioner (vilket kan bero på att de har sin huvud- sakliga verksamhet inom EU). Det finns även en risk för att tullen används för penningtvätt, t.ex. genom att näringsverksamheter an- söker om ändring och återbetalning av feldeklarerat gods och genom att företag betalar tullräkningar med svarta pengar.

4.6.4Tullverkets brottsförebyggande arbete

Också Tullverket bedriver ett brottsförebyggande arbete. Tullverkets olika delar samverkar och bidrar till det brottsförebyggande arbetet som leds av en myndighetsövergripande funktion. Funktionen sam- ordnar och följer upp det brottsförebyggande arbetet och sprider kunskap om det såväl internt som externt.60 En väsentlig del i att förstärka Tullverkets brottsförebyggande arbete under 2024 var, en- ligt myndighetens årsredovisning, att öka kunskapen och medveten- heten internt i Tullverket. Främst skedde detta genom att identifiera sårbarheter i varuflöden och tullprocedurer för att minska risken för att sårbarheterna utnyttjas för brottslig verksamhet. Myndigheten har också förbättrat det interna utbytet av information i myndig- heten både avseende underrättelser inför kontroller och avseende återkoppling efter kontroller.

Enligt årsredovisningen har Tullverket bl.a. ökat sin verksamhet inom Samverkan mot tullbrottslighet, SMT, med olika informations- insatser. SMT är en frivillig överenskommelse som Tullverket er-

60Tullverkets årsredovisning för 2023.

235

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

bjuder företag att teckna och som omfattar gemensamma brotts- förebyggande åtgärder. Bland annat informerar Tullverket företagen om vad de bör reagera på i sina flöden utifrån risker som Tullverket löpande identifierar. Genom kontakterna kan Tullverket å sin sida få information som kan användas i underrättelse- och kontrollverk- samheten.

4.7Något kort om Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet på ekoområdet

Kustbevakningens huvudsakliga uppgift är att bedriva sjöövervakning och att utföra räddningstjänst till sjöss. Uppdragen är en del av Sveriges krisberedskap och totalförsvar och ska utföras i fred, vid samhälls- störningar och under höjd beredskap. Inom ramen för sjöövervak- ningen har Kustbevakningen vissa brottsbekämpande uppgifter. Kustbevakningens brottsbekämpande uppdrag omfattar både att självständigt ansvara för brottsbekämpning och att biträda andra myndigheter med brottsbekämpning. Det innefattar således både en direkt och en indirekt brottsbekämpning. Det brottsbekämpande uppdraget regleras huvudsakligen i kustbevakningslagen (2019:32).

I den direkta brottsbekämpningen har Kustbevakningen en själv- ständig rätt att ingripa mot sådana brott som har ett naturligt samband med myndighetens maritima verksamhet och uppdrag att bedriva sjö- övervakning. Exempelvis omfattar den direkta brottsbekämpningen brott mot sjölagen (1994:1009), fartygssäkerhetslagen (2003:364) och lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Vidare omfattas vissa bestämmelser i miljöbalken och överträdelser av fiske- och jaktlagstiftningen (se 3 kap. 2 § kustbevakningslagen). Brott som begås i Sveriges maritima zoner omfattas alltid av den direkta brotts- bekämpningen. Kustbevakningen får besluta att inleda förunder- sökning om brott som ingår i den direkta brottsbekämpningen samt vidta vissa utredningsåtgärder och under vissa förhållanden använda tvångsmedel. Om saken inte är av enkel beskaffenhet ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagare ska också i andra fall överta ledningen när det behövs av särskilda skäl. I Kustbevakningens före- skrifter och allmänna råd om förundersökningsledning (KBVFS 2021:4) och Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd

236

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

om ledning av förundersökning i brottmål som även kan ledas av Kustbevakningen (ÅFS 2019:3) finns närmare regler om i vilka situationer en förundersökning bör tas över av åklagare.

Den indirekta brottsbekämpningen innefattar att Kustbevakningen innan en förundersökning har inletts kan ingripa mot alla typer av brott i enskilda fall. När förundersökning har inletts av en annan myndighet får Kustbevakningen också bistå förundersökningsledaren med utredningen av brottet, även om den aktuella brottskategorin inte omfattas av den direkta brottsbekämpningen.

Den övervägande delen av Kustbevakningens brottsbekämpning är således inte inriktad mot ekonomisk brottslighet. Viss brottslig- het som myndigheten utreder på egen hand, t.ex. miljöbrotten, eller biträder andra myndigheter med, t.ex. tullbrott, kan emellertid vara ekonomisk brottslighet. De brott som anmäls och utreds består till stor del av de brott Kustbevakningen själva upptäcker. Fiskebrott, miljöbrott och sjöfylleri är de vanligaste brotten som utreds. Totalt handlades 930 brottsanmälningar av Kustbevakningen 2024. Under 2024 biträdde Kustbevakningen andra myndigheter inom brotts- bekämpning och ordningshållning vid 81 tillfällen. Antalet biträden var på ungefär på samma nivå som föregående år.

Kustbevakningen har huvudansvaret för kontrollen av varor till sjöss. Det betyder att Kustbevakningen självständigt kontrollerar sjötrafiken och i övrigt utför kontroller i samverkan med Tullverket. Samverkan mellan Tullverket och Kustbevakningen regleras i en gemensam överenskommelse avseende samarbete för tullkontroll. Polismyndigheten har det huvudsakliga ansvaret för gränskontrol- len och ansvarar för in- och utresekontrollerna. Kustbevakningen bistår Polismyndigheten i kontrollverksamheten och medverkar

i gränskontrollen av sjötrafiken. Vidare medverkar Kustbevakningen i Polismyndighetens kontrollverksamhet enligt utlänningslagen (2005:716).

Övervakning kan genomföras i brottsförebyggande syfte, för att förebygga och förhindra brottslig verksamhet inom Kustbevakningens ansvarsområde, exempelvis miljöövervakning, fiskeövervakning och övervakning av överträdelser mot sjötrafikregler.

237

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Underrättelseverksamheten

Kustbevakningen bedriver underrättelseverksamhet inom det mari- tima området (3 kap. 1 § 1 kustbevakningslagen). Den övervakning som Kustbevakningen bedriver genom att patrullera områden till sjöss med fartyg eller genom flygövervakning kan vara en del av underrättelseverksamheten. Information inhämtas även från flera andra källor och bearbetas och analyseras i enlighet med underrätt- elseprocessen. Underlaget från underrättelseverksamheten utgör, på samma sätt som för övriga brottsbekämpande myndigheter, ett stöd för den operativa verksamheten och ligger till grund för in- riktning och planering. Underrättelseverksamheten ska, enligt Kust- bevakningen, vara kunskapshöjande och framåtblickande samt utgöra en nod för informationsutbyte på området.61

Kustbevakningens underrättelseverksamhet utgår från myndig- hetens direkta brottsbekämpning och inriktas framför allt mot bl.a. illegalt fiske, artskyddsbrott, miljöbrottslighet och fornminnesbrott. Underrättelseuppgifterna delas bl.a. med den myndighet som har huvudansvaret för respektive brottsbekämpningsområde, exempelvis Tullverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Skatteverket. Kust- bevakningen deltar också i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet inom Ruc och Nuc, framför allt i ärenden med maritim anknytning. Kustbevakningens informationshämtning och informationsanalys innefattar i vissa fall information som kan ha betydelse för att bekämpa ekobrottslighet. Beröringspunkter kan exempelvis finnas när det gäller tullbrott och smugglingsbrott. Med anledning av det försämrade säkerhetsläget har underrättelse- verksamheten alltmer fokuserats på att stärka samverkan med andra berörda myndigheter inom området brottsbekämpning och säker- hetsfrågor.

4.8Intryck från och slutsatser om den nuvarande organisationen av ekobrottsbekämpning

Utredningens bedömning: Ekobrottsbekämpningen i Sverige är fragmenterad. Varje myndighet har sin egen inriktning på ekobrottsområdet utifrån sin egen brottskatalog och sina egna

61Kustbevakningens årsredovisning för 2023.

238

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

arbetsuppgifter och uppdrag. Detta gäller även inriktningen av underrättelseverksamheten. Det finns ingen övergripande eller gemensam inriktning eller strategi på ekoområdet, utöver den inriktning som lagts fast inom OB-satsningen. Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen har förvaltningsuppdrag som motiverar en särskild inriktning mot det egna sakområdet. När det gäller Ekobrottsmyndigheten saknas motsvarande skäl.

Ekobrottsmyndigheten utreder inte, som många tror, den största delen av de ekonomiska brotten, utan en begränsad del av dessa. Detta gäller inte minst om man räknar bort de ärenden som särskilt anges i myndighetens brottskatalog. Ekobrottsmyn- digheten hanterar alltså en avgränsad del av den ekonomiska brottsligheten, trots att brottsligheten skär över myndighets- gränserna. Merparten av de ekonomiska brotten utreds av Polis- myndigheten, som också utreder övrig organiserad brottslighet.

Ekobrottsmyndigheten har hög kompetens och specialist- kunskaper när det gäller vissa ekobrott. Inom Polismyndigheten pågår ett arbete med att införa förändrade arbetsmetoder och ett nytt angreppssätt mot den organiserade brottsligheten. Myndig- heten har också en bred arsenal av stödfunktioner, bl.a. it-ut- veckling.

För att läka bristen på överblick och gemensam inriktning och strategi samt det faktum att myndigheterna i dag inte kan dra nytta av varandras specialförmågor, behövs antingen ett strukturerat samarbete som är både varaktigt och omfattande eller en förändrad organisation.

4.8.1Ekobrottsbekämpningen är fragmenterad och det saknas överblick

Vi har under utredningsarbetet på olika sätt tagit del av synpunkter på arbetsuppgifterna och arbetsfördelningen inom ekobrottsbekämp- ningen. Bland annat har detta skett genom samtal med medarbetare inom olika verksamhetsgrenar i samband med våra myndighetsbesök. Vissa av dessa synpunkter har varit kritiska. Vi har även gjort egna iakttagelser och reflektioner kring både organiseringen av ekobrotts- bekämpningen i stort och kring Ekobrottsmyndighetens nuvarande konstruktion.

239

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

Något som har blivit mycket tydligt under utredningsarbetet är att ekobrottsbekämpningen är fragmenterad. Det finns vid sidan av OB-satsningen, som beskrivs närmare i avsnitt 5, ingen gemensam inriktning eller strategi på ekobrottsområdet, vare sig på utrednings- eller underrättelsesidan. Det finns inte heller någon som har över- blicken över den samlade ekonomiska brottsligheten. Varje myn- dighet har sin egen inriktning på ekobrottsområdet som bestämts utifrån dess egna arbetsuppgifter och uppdrag. Skatteverket, Tull- verket och Kustbevakningen har förvaltningsuppdrag som motiverar en särskild inriktning mot de egna ansvarsområdena. Underrättelse- verksamheten vid dessa myndigheter behöver bidra till att förvalt- ningsuppdraget kan fullgöras på bästa sätt. När det gäller Ekobrotts- myndigheten saknas motsvarande skäl. Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten är brottsbekämpande myndigheter med ett mer renodlat uppdrag. Avsaknaden av över- blick och gemensam inriktning och strategi på ekobrottsområdet är enligt vår uppfattning en brist.

Frågan är också om myndighetsgränsen genom den ekonomiska brottskartan – med de nackdelar som den för med sig – kan motiveras. Trots omfattningen av den ekonomiska brottsligheten och trots att brottsligheten skär över myndighetsgränserna (se avsnitt 3) begränsas Ekobrottsmyndigheten av sin brottskatalog och utreder – med få undantag – endast brotten i denna. Som vi har konstaterat i både detta avsnitt och i avsnitt 3 utgör brotten i Ekobrottsmyndighetens brottskatalog en begränsad del av den samlade ekonomiska brottslig- heten. Detta gäller inte minst om man räknar bort de ärenden som särskilt anges i myndighetens brottskatalog. Ekobrottsmyndigheten har inte heller fått förutsättningarna eller resurser för att ta ett större tag om brottsligheten. Många tror att Ekobrottsmyndigheten ansvarar för att bekämpa all ekonomisk brottslighet i Sverige. Det är långt ifrån sanningen.

Svagheterna i den nuvarande organisationen av ekobrottsbekämp- ning – bristen på överblick och samordning samt myndighetsgräns- erna – leder till flera problem. Dels leder de till risken för (och en faktisk förekomst av) att flera myndigheter utreder samma individer men utifrån olika noteringar, eftersom man styrs av den egna brotts- katalogen. Det vill säga, det finns en risk för både dubbelarbete och felprioriteringar. Bristerna leder också till risken att man missar sam- manhang och kopplingar mellan individer och företeelser. Dessutom

240

SOU 2025:81 Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

kan de leda till luckor i brottsbekämpningen, eftersom det inte finns någon som ser helheten och som kan täppa till dessa luckor. Slutligen riskerar bristerna att leda till att varje myndighet använder sina re- surser sämre. I stället för att åtgärderna bestäms och fördelas av någon som har hela bilden, sätter varje myndighet in sin egen arsenal av åtgärder, som kanske överlappar andra åtgärder som beslutats av någon annan. Det vi efterlyser här är en helhetssyn, att ge förut- sättningar för att med hela brottskartan som underlag bestämma sig för strategi, metoder och angreppssätt. Framgångar i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten kräver en organisation som ger förutsättningar för en effektiv ledning och styrning och att brotten kan bekämpas så effektivt som möjligt.

Det är också en brist att den samlade kompetensen inte utnyttjas fullt ut med den nuvarande organisationen av brottsbekämpning. Polismyndigheten har arbetat fram ett förändrat arbetssätt som har visat sig framgångsrikt inom våldet och har börjat tillämpa detta även på viss ekonomisk brottslighet, främst bedrägerier, samtidigt som myndigheten har tillgång till omfattande stödfunktioner, bl.a. i form av it-utveckling. Polismyndigheten bedriver också ett aktivt arbete på området kriminell ekonomi, men saknar en samordnad underrättelseverksamhet på ekobrottsområdet. Ekobrottsmyndig- hetens medarbetare har å sin sida specialistkunskap som skulle kunna utnyttjas i utredningar av fler ekonomiska brott än i dag. Dessutom har myndigheten en brottsförebyggande verksamhet som synes vara i framkant samt en underrättelseverksamhet på ekoområdet, som dock inriktas mot myndighetens brottskatalog.

För att läka avsaknaden av överblick, gemensam inriktning och strategi samt det faktum att myndigheterna i dag inte kan dra nytta av varandras specialförmågor, behövs antingen ett strukturerat sam- arbete som är både varaktigt och omfattande eller en förändrad organisation. I avsnitt 5 tittar vi ytterligare på hur samspelet mellan myndigheterna ser ut och om samverkan och samarbete mellan myndigheterna har kunnat läka de brister som vi har iakttagit.

241

Brottsbekämpande myndigheternas nuvarande arbete inom ekobrottsbekämpningen

SOU 2025:81

4.8.2Det finns ett skav mellan de brottsbekämpande myndigheterna och flera problem med Ekobrottsmyndighetens nuvarande konstruktion

Något som också har framkommit i många av våra samtal under ut- redningsarbetet är upplevelser av skav mellan Ekobrottsmyndigheten

åena sidan och Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten å den andra. Vi redogör övergripande för dessa eftersom de säger något om samarbetsklimatet mellan myndigheterna och förutsättningarna för samarbete.

Skavet rör flera områden. Mellan Ekobrottsmyndigheten och Polis- myndigheten rör det alltifrån frågor om tolkningen av Ekobrotts- myndighetens instruktion, ledningsansvar i förhållande till poliser och arbetsmiljöansvar till frågor om inköp och upphandling av ut- rustning och om tillgång till it-system och it-utveckling. I förhållande till Åklagarmyndigheten har skavet under åren gällt frågor om alltifrån bristande samarbete i ärendefördelningen och i det operativa arbetet till rekrytering, avtal, it-system och handböcker.

Vidare har flera problem med Ekobrottsmyndighetens nuvarande konstruktion beskrivits av medarbetare i organisationerna. Det har bl.a. handlat om svårigheterna att leda i en verksamhet som bedrivs av två myndigheter med otydliga ansvarsförhållanden, krockar i led- ningsansvaret, bristande insyn i respektive verksamhet samt praktiska frågor, som behovet av att använda flera datorer i verksamheten. Sam- mantaget har det beskrivits som ett energidränage att ständigt klara ut vem som ansvarar för vad och att en organisation med tydligare ansvarsförhållande skulle vara en stor vinst för ledningsarbetet och arbetsmiljön.

En organisation som dras med problem av den karaktären som be- skrivs ovan har av naturliga skäl svårare att fungera effektivt. För oss blev det i ett tidigt skede uppenbart att samarbetsklimatet myndig- heterna emellan visserligen har förbättrats sedan Ekobrottsmyndig- heten inrättades, men inte på långa vägar tillräckligt. Det är dessutom uppenbart att konstruktionen i sig är ett hinder i verksamheten. Att låta den rådande ordningen bestå kan enligt vår uppfattning inte vara ett alternativ. Det största problemet med Ekobrottsmyndigheten är emellertid, enligt vår uppfattning, den begränsning som ligger i dess uppdrag. Ekobrottsmyndighetens insats mot den ekonomiska brotts- ligheten räcker inte längre till. Det behövs en större insats (jfr

242

5Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna – gemensamma prioriteringar eller avgränsade punktinsatser?

5.1Inledning

Som framgår av avsnitt 4 är ekobrottsbekämpningen i dag inte orga- niserad på ett sammanhållet sätt utan ansvaret är uppdelat på flera myndigheter. Det är en ordning som kan fungera om det finns en regelbunden och strukturerad samverkan och ett effektivt samarbete myndigheterna emellan. I utredningsarbetet har vi frågat efter en övergripande strategisk inriktning. Resultatet av myndighetssam- verkan på ekobrottsområdet bör vara planlagda och samordnade åtgärder där de behövs, inte personbundna samarbeten eller icke- koordinerade punktinsatser.

Vi har i vårt utredningsarbete haft utgångspunkten att det är uppgiften, inte organisationen, som är målet. Det vill säga, utgångs- punkten måste vara den gemensamma uppgiften (i detta fall att på ett så effektivt sätt som möjligt bekämpa den ekonomiska brotts- ligheten), inte att slå vakt om den egna organisationen. Frågan om hur de brottsbekämpande myndigheterna samverkar och samarbetar på ekoområdet har därför varit viktig. Redan tidigt i arbetet fick vi till oss att den s.k. OB-satsningen, det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organiserad brottslighet, är det viktigaste sam- arbetsforumet. Samtidigt har vi fått samstämmiga uppgifter om att det inom den satsningen endast hanteras en mycket liten del av den totala brottsbekämpningen. I detta avsnitt beskriver vi OB-satsningen och de viktigaste samarbetena i övrigt samt vissa uppdrag på eko-

245

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

området. Utanför dessa samarbeten utförs dock ett löpande arbete, dvs. linjearbetet. I detta löpande arbete ligger merparten och kärnan av brottsbekämpningen. Frågan är i vilken utsträckning det befint- liga samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna påverkar det arbetet.

Nedan följer inte en uttömmande lista på alla samarbeten på om- rådet utan ett axplock. Förhoppningsvis har vi dock fångat upp de viktigaste.

5.1.1Allmänt om samverkan och samarbete

Samverkan innebär i princip att myndigheter och andra aktörer verkar i gemensam riktning för att uppnå ett visst syfte, eller att de vidtar gemensamma åtgärder som syftar till att skapa en större nytta än vad som kan skapas genom den egna organisationen. Samverkan kan också handla om att samordna olika verksamheter.

Av förvaltningslagen (2017:900) framgår att varje myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt förvaltningsområde (8 § första stycket). Det gäller vid all förvaltningsverksamhet, inte bara vid handläggning av ärenden (1 §). Regeln ger uttryck för vikten av en effektiv förvaltning som inte är avhängig indelningen i olika myn- digheter med skilda verksamhetsområden. Bestämmelsen ger en generell skyldig att samverka. Dock är den inte obegränsad. En myn- dighet bör alltid prioritera sina egna huvuduppgifter och avgör själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär hjälp. Bestämmelsen speglar det som tidigare gällde enligt 47 § i 1809 års regeringsform: att myndigheterna ska räcka varandra han- den. Syftet är att samverkan mellan myndigheterna ska leda till att förvaltningen generellt blir så enhetlig och effektiv som möjligt. Myndigheter ska samverka till nytta för samhällsmedborgarna, både generellt och i enskilda fall genom att bistå med den särskilda sak- kunskap och kompetens som den har i egenskap av expertmyndighet. En myndighet är skyldig att ställa upp och samverka om en annan myndighet ber om bistånd med kunskap och erfarenheter, under förutsättning att den har resurser för detta. Bestämmelsen ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndig- hets verksamhetsområde.1 För sådan samverkan krävs särskilt stöd,

1Se Ahlström, Förvaltningslag (2017:900), 8 §, 2024-09-01 (JUNO) och prop. 2016/17:180 s. 70 f.

246

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

t.ex. i regeringsuppdrag, regleringsbrev eller i myndighetsinstruk- tionerna. Det är på dessa sätt som regeringen mer specifikt styr sam- verkan mellan myndigheter, utöver de generella krav på samverkan och samarbete som förvaltningslagen och myndighetsförordningen ger uttryck för.

I 6 § myndighetsförordningen (2007:515) anges vidare att myn- digheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Det är också en del av målet för den statliga för- valtningspolitiken: att statsförvaltningen ska vara innovativ och samverkande samt rättssäker och effektiv.2

Det finns olika sätt som myndigheter kan samverka på. Bland dessa kan nämnas att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter vars verksamhet överlappar varandra, att dela på eller tydliggöra ansvaret för kostnader och andra resurser för att nå gemensamma mål, att underlätta informationsinhämtning mellan varandra och att driva gemensamma utvecklingsprojekt. En förut- sättning för en bra samverkan är att det är tydligt vad man ska sam- verka om. Enligt Ekonomistyrningsverket (ESV) är det vanligt att samverkan hindras när någon av de inblandade myndigheterna måste gå utanför sin vanliga roll eller uppgift, dvs. att se sin verksamhet ur ett nytt perspektiv och ta ett övergripande ansvar för samhället i stort.3 En av framgångsfaktorerna i de fall som ESV har granskat har varit att samhällsnyttan, och inte det egna uppdraget, varit väg- ledande för de olika aktörerna. Ett annat vanligt problem vid sam- verkan är finansieringen, där frågor uppstår bl.a. om vem eller vilka av aktörerna i en samverkan som ska avsätta medel. Enligt ESV är det dock viktigt att se staten som en helhet där samverkan kan leda till ökad effektivitet.

Samarbete och samverkan är enligt en vanlig uppfattning inte identiska begrepp. Samverkan anses vara något som sker strukturerat mellan olika enheter, myndigheter eller samhällsaktörer och förut- sätter en gemensam riktning, medan samarbete anses vara ett gemen- samt bedrivet arbete som gäller en avgränsad uppgift, dvs. helt enkelt att arbeta tillsammans sida vid sida och bidra med respektive kom- petenser och kunskaper. Samtidigt kan det vara svårt att skilja mellan

2Regeringens webbplats, december 2024, jfr prop. 2009/10:175.

3ESV Forums, Ekonomistyrningsverkets mötesplats för dig som jobbar med ekonomisk styrning i staten, webbplats 2024-12-10.

247

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

begreppen. Oavsett hur de definieras kan det dock konstateras att samverkan och samarbete mellan och inom de brottsbekämpande myndigheterna är en förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas tillräckligt effektivt. Detta gäller särskilt när brottsligheten har en gränsöverskridande karaktär, som överlappar myndigheternas an- svarsområden.

En generell erfarenhet som vi har inhämtat från myndigheterna under utredningsarbetet och som vinner stöd av bl.a. ESV:s studier, är att det, trots kraven i förvaltningslagen och myndighetsförord- ningen, ofta krävs konkret styrning från uppdragsgivaren, dvs. reger- ingen, för att samverkan ska komma till stånd. Ofta sker styrningen i form av särskilda regeringsuppdrag. Uppdraget kan vara att till- sammans i samarbete eller samverkan uppnå vissa mål. Regeringen kan också ge myndigheter i uppdrag att tillsammans utreda eller analysera olika frågor. Regeringsuppdragen kan formuleras i sär- skilda beslut. Inte sällan antecknas uppdragen i myndigheternas regleringsbrev. Vissa mer varaktiga samarbeten föreskrivs i stället

i myndighetsinstruktionerna. Samarbetet inom ramen för det myn- dighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brotts- ligheten (OB-satsningen) och det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet (A-krimsamverkan) är exempel på upp- drag som numera framgår av myndigheternas instruktioner.

Ibland sker visst egeninitierat samarbete myndigheter emellan, men detta är ofta personberoende och sällan formaliserat. ESV be- skriver det som att samverkan många gånger drivs av engagerade personer i projekt inom olika uppdrag, men rinner ut i sanden så fort den engagerade personen byter jobb eller uppdraget eller pro- jektmedlen tar slut. Sådan samverkan får sällan systemeffekter.

Ett problem med särskilda uppdrag till myndigheterna, i synner- het om dessa är mångtaliga, kan vara administrationen kring dem. Under utredningsarbetet har det påtalats att varje uppdrag är resurs- krävande, både i tid och arbetskraft, och inte sällan leder till att andra arbetsuppgifter prioriteras ned. Eftersom detta är fallet är det särskilt viktigt att uppdragen är genomtänkta och koordineras, både från uppdragsgivarens och myndigheternas sida.

248

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

5.2OB-satsningen

5.2.1Bakgrund

Regeringen beslutade 2007 att det skulle göras en nationell satsning mot den grova organiserade brottsligheten. En styrgrupp under led- ning av Justitiedepartementet bildades. Syftet med styrgruppen var att säkerställa att mobiliseringen mot den grova organiserade brotts- ligheten skulle få ett brett och varaktigt genomslag. Sex experter fick i uppdrag att lämna förslag till åtgärder för en effektivare och mer uthållig bekämpning av denna brottslighet. Med stöd av ex- perternas förslag utformade regeringen ett beslut om hur arbetet skulle gå vidare.4 I juli 2008 fick dåvarande Rikspolisstyrelsen i upp- drag att tillsammans med Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Kri- minalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Tullver- ket och Åklagarmyndigheten säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottslighet- en.5 I uppdraget ingick att bl.a. inrätta särskilda aktionsgrupper vid åtta polismyndigheter och Rikskriminalpolisen, att etablera perma- nenta myndighetsgemensamma regionala underrättelsecenter på åtta platser i landet samt att säkerställa en bred myndighetsrepresen- tation i Operativa rådet6 där representanterna hade befogenhet att fatta bindande beslut för den myndighet de företrädde. För att skapa förutsättningar för en effektiv underrättelseverksamhet på nationell nivå borde, enligt regeringen, vidare Rikskriminalpolisens underrättelsesektion fortsätta att utvecklas till ett myndighets- gemensamt nationellt underrättelsecenter. Regeringen framhöll vik- ten av att bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten skulle bedrivas med utgångspunkt i en av myndigheterna gemen- samt framtagen nationell lägesbild.

I december 2015 beslutade regeringen att utvidga den nationella satsningen mot organiserad brottslighet.7 Kretsen av deltagande myn- digheter utvidgades och skulle nu även omfatta Säkerhetspolisen, Migrationsverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

4Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och för- slag, Ds 2008:38.

5Uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berörda myndigheter att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten, Ju2008/5776/PO.

6Operativa rådet var vid den tiden endast ett polisiärt organ.

7Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, Ju2015/09350/PO.

249

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

Dessa myndigheter hade på de samverkande myndigheternas initiativ i praktiken redan anslutit sig till samarbetet. I uppdraget ingick att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen på nationell och regional nivå med anledning av de organisatoriska förutsättningarna efter Polismyndigheten ombildning, att inkludera fler brottsområden än tidigare, att utveckla organisationen inom nuvarande myndighets- samverkan till att även omfatta samverkan på lokal nivå mellan rele- vanta myndigheter inom satsningen och att säkerställa en effektiv och långsiktig samordning mellan den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet och det lokala brottsföre- byggande arbetet. Ett särskilt fokus skulle ligga på utsatta områden.

Regeringsuppdragen har slutredovisats, men verksamheten fort- går. Under 2017 påbörjade myndigheterna ett arbete med att invol- vera nio nya myndigheter i det myndighetsgemensamma arbetet.

De tillkommande myndigheterna medverkar i en förenklad form som nätverksmyndigheter. Antalet nätverksmyndigheter har succes- sivt utökats till 12 myndigheter: Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Centrala studiestödsnämnden, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Naturvårds- verket, Statens institutionsstyrelse, Trafikverket, Transportstyrelsen och Länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen i Stockholm fun- gerar som nationell kontaktpunkt för landets 21 länsstyrelser. I april 2024 utökades kretsen av fullt deltagande myndigheter i satsningen med Utbetalningsmyndigheten och i januari 2025 med Pensions- myndigheten.

Myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet ingår alltså nu i ett gemensamt arbete mot organiserad brottslighet. Myndig- heterna har upprättat en organisation och struktur för arbetet och bedriver tillsammans underrättelsearbete samt fattar beslut om att genomföra operativa insatser på både nationell och regional nivå. Senast den 31 mars varje år rapporterar Polismyndigheten i enlighet med sin myndighetsinstruktion till Regeringskansliet uppgifter från föregående år om den verksamhet som har bedrivits i det myndighets- gemensamma arbetet. Vartannat år ger myndigheterna på uppdrag av Samverkansrådet ut en gemensam lägesbild över den organiserade brottsligheten. Lägesbilden tas fram av nationellt underrättelse- centrum. Samverkansrådet tar även fram en inriktning för verksam- heten, vilken revideras vid behov. Den gemensamma lägesbilden styr, tillsammans med inriktningen, satsningen.

250

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

Samverkansrådet har beslutat att samverkans mål och uppdrag är bekämpning av den organiserade brottsligheten genom brotts- förebyggande åtgärder, administrativa åtgärder, exekutiva åtgärder, lagföring och återtagande av brottsvinster. Fokuset ska ligga på be- kämpning av allvarlig och samhällshotande organiserad brottslighet och mot organiserad brottslighet i lokalsamhället, med särskilt fokus på utsatta områden. Myndigheterna ska vardera säkerställa att det finns resurser för åtgärder inom den myndighetsgemensamma sats- ningen. Arbetet ska präglas av effektivitet och uthållighet i syfte att långsiktigt uppnå ett mer rättssäkert och tryggare samhälle. Inter- nationell samverkan ska vara ett naturligt inslag i arbetet.

Underrättelseverksamheten har de senaste åren haft en gemen- sam inriktning mot strategiska personer och deras nätverk, som efter en bedömning anses utgöra ett samhällshot. Satsningen skulle även inriktas mot aktörs- eller fenomenbaserad organiserad brotts- lighet av allvarlig eller omfattande karaktär. Vidare skulle särskilt beaktas möjligheterna att motverka våldsbejakande extremism och att bekämpa terrorism, bekämpa penningtvätt samt förebygga, för- hindra och upptäcka brott mot välfärdsystemet. Nyligen reviderades inriktningen för satsningen. 8

5.2.2Satsningens struktur

I regeringsuppdraget 2015 överlämnades det till myndigheterna att själva utveckla organisationen för det myndighetsgemensamma arbetet. Några ändringar i organisationen har gjorts över åren, och den ser nu ut på följande sätt.

Satsningen leds av Samverkansrådet och verkar genom Operativa rådet, Nationellt underrättelsecentrum (Nuc) och dess styrgrupp

8Den redovisade inriktningen beslutades av Samverkansrådet den 29 mars 2022. Inriktningen revideras dock med jämna mellanrum. Senaste revisionen skedde enligt uppgift i april 2025. Målet med den nya inriktningen är att på ett djupare plan minska handlingsutrymmet för den organiserade brottsligheten och utgå från ett fördjupat arbete mot ett antal s.k. problemområden. Urvalet av problemområden bygger på myndigheternas lägesbild och en bedömning av vilka områden som är mest effektiva för samverkan. De identifierade sårbarheter som skär igenom problemområdena ska hanteras i en särskild arbetsgrupp för strategiskt brottsförebyggande arbete. Stort fokus ska läggas på att påverka möjligheten att kunna begå brott, snarare än att i efterhand utreda redan begångna brott. Det kan handla om noggrannare tillståndsprövningar för olika verksamheter, stärkt tillsyn och kontroller, förbättrad informationsdelning mellan statliga och lokala myndigheter eller förslag på förändrad lagstiftning, jfr Myndigheter mot den organiserade brottsligheten 2024 s. 48.

251

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

samt sju regionala samverkansråd och sju regionala underrättelse- center (Ruc).

Det högsta beslutande organet i den myndighetsgemensamma organisationen är Samverkansrådet, som består av de fjorton myndig- hetscheferna. Dessa möts två gånger per år. Rikspolischefen är ord- förande för samverkansrådet. Samverkansrådet fattar strategiska be- slut som styr inriktningen för det myndighetsgemensamma arbetet.

Operativa rådet består av en representant från vardera av de sam- verkande myndigheterna och möts en gång i månaden. Ordföran- den för Operativa rådet utses av Polismyndigheten. Operativa rådet ansvarar för styrningen av den nationella operativa verksamheten och är beredningsorgan och kontaktpunkt för samverkansrådet i strategiska frågor. Operativa rådet ansvarar också för helhetsbilden av den operativa verksamheten och ska besluta om prioriteringar för satsningen. Operativa rådet beslutar i konsensus om att inleda eller avsluta nationella insatser, tillföra resurser från de myndighets- gemensamma aktionsgrupperna till insatser och att utse insatsled- ning. Konsensusbeslutet innebär att en myndighet kan säga ja till att en nationell insats ska genomföras, men samtidigt avstå från att delta.9 Till stöd för rådets arbete finns Sekretariatet för Myndighets- samverkan (SMS), som är en sektion inom Noa. Sekretariatet admi- nistrerar beredningen inför och beslutet av nationella insatser. Sekre- tariatet tar även inför varje operativt råd fram realtidslägesbilder i samverkan med det nationella underrättelsecentret.

Nuc, som alltså är det nationella underrättelsecentrumet, ansvarar för att ta fram den nationella lägesbilden och beslutsunderlag för satsningens prioriteringar. Därutöver ska Nuc ta fram underlag till förslag på insatser som beslutas i Operativa rådet. Nuc är kontakt- punkt för nationell underrättelsesamverkan och ansvarar för kom- petensfrågor inom detta område i den myndighetsgemensamma satsningen. Arbetet i Nuc leds av en styrgrupp bestående av en re- presentant vardera från samtliga samverkande myndigheter. Ord- förande i styrgruppen utses av Polismyndigheten.

Den regionala verksamheten leds av de regionala samverkans- råden (RSR). Samverkansråden skapades i samband med omorga- niseringen av det myndighetsgemensamma arbetet 2017. RSR leder verksamheten i Ruc, som alltså är regionala underrättelsecentrum,

9Riksrevisionens granskningsrapport Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brotts- lighet – brister i styrning och uppföljning, RiR 2019:11 s. 35.

252

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

och beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser. Därutöver ska RSR avgöra om förslag till insatser ska omhändertas i regionen eller överlämnas för prövning i Operativa rådet. RSR är kontaktpunkten för regional och lokal åtgärdssamverkan.

Ruc, de regionala underrättelsecentrumen, ansvarar för att löpande bevaka prioriteringarna samt bereda och ta fram underlag till förslag på insatser som ska beslutas i Operativa rådet eller i RSR. Därutöver ska Ruc förse Nuc med underlagen till den nationella lägesbilden och för satsningens prioriteringar. Ruc är kontaktpunkt för den lokala underrättelsesamverkan.

Utöver den gemensamma styrningen av samverkan har varje myndighet en egen styrning och ledning av verksamheten. Nästan alla deltagande myndigheter har egna föreskrifter eller liknande för den operativa verksamhetens genomförande. Varje myndighet an- svarar även för den löpande hanteringen av arbetsmiljö- och verksam- hetsskyddsfrågor. Varje myndighet har numera också ett uppdrag i sin myndighetsinstruktion att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.

Myndigheterna bidrar till satsningen inom ramen för den egna verksamheten och dess ansvarsområde. Vid nationella insatser an- vänds vid behov och efter beslut av Operativa rådet aktionsgrup- perna. Aktionsgrupperna består av polisanställda medarbetare som leds av Operativa rådet. Resurser kan emellertid även behövas från de enskilda myndigheterna. Hur insatserna resurssätts är en prio- riteringsfråga för den enskilda myndigheten. Sådana insatser kan handla om allt från brottsutredningsåtgärder till administrativa åt- gärder i form av stoppade utbetalningar eller skattehöjningar. Det innebär att myndigheterna behöver ha en beredskap för, och en intern samordning av, vilka resurser som finns att tillgå internt innan de säger ja till att medverka i en regional insats.10 En myndig- het kan säga ja eller nej till en insats oberoende av om det i förslaget äskas resurser från myndigheten. Vid ett myndighetsgemensamt beslut åtar sig emellertid myndigheterna att bidra med nödvändiga interna resurser för insatsen.

Freja är ett exempel på en nationell insats som är särskilt inriktad mot kriminell ekonomi. Insatsen riktas mot våldsaktörernas privata ekonomi, bidrag och företagande. Målet med insatsen är bl.a. att

10Se bl.a. ovan rapport s. 46.

253

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

återta brottsvinster samt att stoppa utnyttjande av välfärdssystemen, oegentligheter i företag och otillåten påverkan.

5.2.3Det myndighetsgemensamma arbetet i praktiken

Operativ verksamhet räknas som myndighetsgemensam om den grundar sig på ett underrättelseärende eller en operativ insats som beslutats inom satsningen. I myndighetsgemensamt arbete sker det löpande myndighetsgemensamma avstämningar och arbetet planeras och koordineras gemensamt. Det är dock inte på det sättet att samt- liga myndigheter deltar operativt i varje myndighetsgemensam insats. Ibland är det ett fåtal myndigheter som samarbetar och ibland arbetar myndigheterna förhållandevis självständigt, men mot ett gemensamt övergripande mål. Det kan också vara så att myndigheterna bedriver arbetet parallellt eller i olika faser av den operativa verksamheten.

Underrättelseverksamheten inom satsningen bedrivs regionalt i de regionala underrättelsecentrumen och nationellt i det nationella underrättelsecentrumet. I det arbetet deltar, med undantag för Åklagarmyndigheten, samtliga av de samverkande myndigheterna. De myndigheter som själva inte bedriver underrättelseverksamhet bidrar i stället med information från sina verksamheter. Informa- tionen i den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten lämnas mellan myndigheterna med stöd av lagen (2016:774) om upp- giftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (LUS). Inriktningen för underrättelsearbetet följer den strategiska inriktning som beslutats av Samverkansrådet.

Under 2024 beslutade Operativa rådet tre och avslutade fyra natio- nella insatser. Sammanlagt pågick 24 nationella insatser under året (27 medräknat tre större underinsatser), varav fyra inväntade slut- ligt beslut i rättsprocessen. Antalet regionala insatser som pågick under 2024 var 110 och antalet underrättelseärenden var 100.11 I rap- porten för 2023 anfördes det att de fem senast beslutade nationella insatserna till stor del var inriktade mot grov och komplicerad eko- nomisk brottslighet och ”vittomfattande fenomen” inom organiserad brottslighet, till skillnad från tidigare år, då det varit vanligt med in- satser inom redan pågående förundersökningar om grov narkotika-

11Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2024, Polismyndigheten, 2025-04-01.

254

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

brottslighet eller mot en avgränsad krets med målpersoner. Vidare rapporterades det att cirka 60 procent av alla pågående underrät- telseärenden inom satsningen, och cirka 70 procent av alla regio- nala insatser inom satsningen, under 2023 innefattade brottstypen ekonomisk brottslighet.12 De fem insatser som i 2023 års redovisning beskrevs som de senast beslutade var pågående också under 2024. Därutöver pågick tre deloperationer i den nationella insatsen Freja. Av de insatser som beslutades under 2023 och 2024 avsåg således flera ekonomisk brottslighet.

Exempel på företeelser som insatser inom satsningen har riktats mot är organiserad brottslighet genom bedrägerier mot tandvårds- stödet, utnyttjande av bank-id och falska individuppgifter, skatte- undandragande och gränsöverskridande momsbedrägerier, människo- smuggling och infiltration. Även under 2024 avsåg en stor del av den operativa verksamheten i satsningen olika typer av brottslighet genom bolag och företag.

Under 2024 meddelades 15 tingsrättsdomar med fällande dom för ekonomisk brottslighet. Under 2023 meddelades 11 domar, att jämföra med 22 under 2002 och 15 för 2021. De brottstyper som dominerade i lagföringar under 2024 var olika typer av penning- tvättbrott och bokföringsbrott. Därefter följde skattebrott. Värdet av förverkat brottsutbyte i tingsrätt uppgick 2024 till 46 miljoner kronor.

Icke-brottsbekämpande myndigheter (respektive de icke-brotts- bekämpande verksamhetsgrenarna inom dessa) redovisade för 2024 bl.a. höjning av skatt, förhindrade felaktiga utbetalningar, återkrav, skadestånd och utmätta tillgångar som en följd av administrativa åtgärder under satsningen.

Sammantaget har samverkan varit viktig och gett goda resultat. Vi har också inhämtat att den har fört med sig nya arbetssätt och angreppssätt. Sannolikt har satsningen också lett till att förståelsen för vikten av att angripa fokuspersoner med administrativa verktyg har ökat, både hos de brottsbekämpande myndigheterna och hos övriga förvaltningsmyndigheter.

Samtidigt är det tydligt att OB-satsningens insatser endast riktas mot ett mindre antal fenomen, personer och gärningar. Den stora mängden allvarliga brott, innefattande ekobrott, utreds utanför sats-

12Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2023, Polismyndigheten, 2024-04-09.

255

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

ningen. Det har också framförts från flera håll att samverkan är trög- rörlig och att den omgärdas av en hel del administration. Det har anförts att man ”fastnar i katalogen och i beslutsordningen”. Sam- tidigt som det är viktigt och värdefullt med en gemensam samhälle- lig insats blir en samverkan där ett stort antal självständiga myndig- heter ska delta per definition mer trögrörlig än ett samarbete mellan färre myndigheter. Ett ärende som ska beslutas av Operativa rådet kan vidare inte vara vilket som helst, utan måste ”passa i mallen”. En stor fördel som har lyfts, jämfört med flera andra samarbeten, är dock att det i princip saknas sekretesshinder inom samverkan.13 I praktiken har OB-satsningen, enligt vår bedömning, varit ett skarpt verktyg, men saknar den bredd som behövs för att vara en tillräcklig samver- kan i linjearbetet.

5.3Samarbeten och uppdrag utanför OB-satsningen

5.3.1A-krimsamverkan

Under samordning av Arbetsmiljöverket samverkar sedan 2018 nio myndigheter för att motverka arbetslivskriminalitet14 : Arbets- förmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, För- säkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten.15

Samverkan har sin grund i ett antal regeringsuppdrag. Enligt det första uppdraget, som beslutades i december 2017, skulle myndig- heterna under 2018–2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Uppdraget förlängdes 2021 med inriktning på att skapa förutsättningar för varaktig sam- verkan. Ytterligare ett uppdrag beslutades i februari 2022. Enligt detta skulle Arbetsmiljöverket, Polismyndigheten och Skatteverket under 2022 påbörja inrättandet av regionala center mot arbetslivs- kriminalitet, till vilka övriga samverkande myndigheter skulle an- sluta sig successivt, dock senast i slutet av 2023. Enligt uppdraget skulle myndigheterna, utifrån sin respektive uppgift, bedriva ett brett arbete mot arbetslivskriminalitet vid de regionala centren. Arbetet

13Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.

14Se avsnitt 3 för en beskrivning av arbetslivskriminalitet.

15Åklagarmyndigheten lades till i uppdraget 2022: Regeringsbeslut 2022-02-24, dnr A2022/00333.

256

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

skulle utgå från gemensamma fysiska kontor som skulle samlokali- seras med de regionala underrättelsecenter som finns inom ramen för OB-satsningen. Arbetet skulle så långt möjligt samordnas med OB-satsningen och övrig myndighetssamverkan. I uppdraget beto- nades vikten av kontrollverksamhet och förebyggande arbete för att motverka arbetskriminalitet. Från och med 2024 skulle metoderna och arbetssätten ingå i varje myndighets ordinarie verksamhet.

Uppdraget har härefter förlängts ytterligare till att nu årligen och senast den 31 mars 2025, 2026 och 2027 redovisas av Arbetsmiljö- verket till Regeringskansliet. I det senaste uppdraget omformulerades uppdragsdirektiven. Regeringen anförde bl.a. att myndigheternas brottsförebyggande, gränsöverskridande och internationella arbete behöver utvecklas. Som ytterligare områden som behöver utvecklas nämnde regeringen kontroller och administrativa åtgärder, lagföring samt identifiering av brottsoffer och stöd till dessa. Regeringen an- förde även att ett motverkande av arbetslivskriminalitet är en viktig del i regeringens nationella strategi mot organiserad brottslighet (skr. 2023/24:67) samt att myndigheternas arbete ska slå hårdare mot den kriminella ekonomin och organiserad brottslighet men också bidra till att minska skuggsamhället.

Under 2022 och 2023 öppnade sju center mot arbetslivskrimi- nalitet, i Umeå, Uppsala, Örebro, Stockholm, Göteborg, Norrköping och Malmö. Centren är naven för de nio myndigheternas gemen- samma arbete för att motverka arbetslivskriminalitet. Myndigheterna planerar, genomför och följer här upp det gemensamma arbetet mot brottslighet i arbetslivet, hanterar inkomna tips och förbereder in- satser. Vidare gör myndigheterna löpande oanmälda kontroller till- sammans på arbetsplatser där det finns risk att arbetslivskriminalitet förekommer. Det är oftast Arbetsmiljöverkets förrättningar som följs. Alla myndigheter är inte med på alla kontroller. Bland annat har det framkommit att Ekobrottsmyndigheten inte deltar i den fysiska kontrollverksamheten eftersom myndigheten saknar stöd för detta i sitt myndighetsuppdrag. Tanken är att relevanta uppgifter ändå kan inhämtas vid kontrollerna i syfte att möjliggöra icke del- tagande myndigheters arbete. Dessa myndigheter kan sedan öppna egna ärenden utifrån de uppgifter som har bearbetats på centren mot arbetslivskriminalitet.16

16Redovisning av uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan, de nio samverkande myndigheterna, februari 2024.

257

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

Genom samverkan mellan de regionala underrättelsecentrumen (dvs. Ruc inom OB-satsningen) och centren mot arbetslivskrimi- nalitet kan myndigheterna, enligt sin återrapportering till regeringen, få en bättre underrättelsebild av de objekt som ska hanteras efter ett gemensamt urval. De myndigheter som i dag inte ingår i Ruc är Arbetsmiljöverket, Jämställdhetsmyndigheten och Åklagarmyndig- heten. Åklagarmyndigheten deltar i OB-satsningen, men inte i arbetet i de Ruc eftersom underrättelseverksamhet inte ingår i Åklagar- myndighetens uppdrag. Vissa kontroller genomförs i samverkan med OB-satsningen. Ibland har myndighetsgemensamma kontroller mot arbetslivskriminalitet genomförts tillsammans med aktionsgrupper från OB-satsningen, vilka haft möjlighet att använda exempelvis drönare och hundförare.

Som framgår ovan deltar varje myndighet utifrån dess eget upp- drag och förutsättningar. För att ge några exempel kan Arbetsmiljö- verket besluta om förelägganden, sanktionsavgifter och förbud och Arbetsförmedlingen initiera kontrollutredningsärenden. Dessa kan leda till återkrav av utbetalade anställningsstöd och avslag på kom- mande utbetalningar. Skatteverket kan t.ex. kontrollera att kassa- register uppfyller gällande krav, att försäljning registreras och att kunden erbjuds kvitto på sitt köp. Polismyndigheten kan å sin sida bl.a. genomföra arbetsplatsinspektioner och inre utlänningskontroller för att kontrollera att arbetstagare har arbetstillstånd och att de har rätt att vistas i landet. Eftersom Ekobrottsmyndighetens kärnupp- drag omfattar brottsrubriceringar som skattebrott och bokförings- brott, återfinns arbetslivskriminalitet i en stor andel av myndighetens ärenden. Det brottsförebyggande arbetet inriktar sig ofta mot bygg- sektorn, där myndigheten identifierar t.ex. ändringsbehov i författ- ningar och regler på området och hjälper beställare och byggherrar med att identifiera och utesluta oseriösa aktörer. Ekobrottsmyndig- heten har dock, som anförts, inget mandat att delta vid kontroller eller inspektioner. Eftersom Åklagarmyndighetens uppdrag är inriktat på utredning och lagföring kan myndigheten varken delta i kontroll- verksamheten eller i den verksamhet som sker i Ruc. Myndigheten är dock representerad i regeringsuppdragets olika styrgrupper. Åkla- garmyndigheten utreder och lagför också brott som miljö och arbets- miljöbrott, människohandel/människoexploatering, bedrägerier, bi- dragsbrott, folkbokföringsbrott, brott mot utlänningslagen och korruptionsbrott.

258

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

Under 2024 registrerade Arbetsmiljöverket totalt 3 766 myndig- hetsgemensamma fysiska kontroller. Det är en ökning från 3 090 kon- troller 2023 och 2 651 kontroller 2022. Polismyndigheten registre- rade 2 340 besökta arbetsplatser inom myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet.17

Delegationen mot arbetslivskriminalitet (A 2021:04) hade enligt sina direktiv bl.a. i uppdrag att följa upp och analysera myndigheter- nas samverkan mot arbetslivskriminalitet. Ett första delbetänkande redovisades i juni 2022: En definition – en inledande bedömning av omfattningen – lärdomar från Norge (SOU 2022:36). Ett annat del- betänkande, Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen – lärdomar från Danmark och Finland (SOU 2023:8) redovisades i februari 2023. Ytterligare ett delbetänkande, Myndig- hetssamverkan – en gemensam tipsfunktion – lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete (SOU 2024:14) redovisades i febru- ari 2024. Slutbetänkandet redovisades i februari 2025: Arbetslivs- kriminalitet – upplägg – verktyg och åtgärder – fortsatt arbete (SOU 2025:25). Som titlarna antyder har delegationen gjort en kartläggning och analys av arbetslivskriminaliteten. I slutbetänk- andet föreslås vissa konkreta åtgärder i det fortsatta arbetet mot arbetslivskriminalitet. Delegationen framhåller vidare att en tydlig och långsiktig styrning från såväl regeringen som de samverkande myndigheterna, att de verktyg som finns faktiskt används, informa- tionsdelning mellan myndigheterna och uppföljning av arbetslivs- kriminaliteten i Sverige samt utvärderingar av vidtagna åtgärder är nödvändiga delar av ett effektivt arbete mot arbetslivskriminaliteten. Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

I januari 2025 fick Södertörns högskola i uppdrag att utarbeta en metod för att följa upp effekterna av arbetslivskriminalitet i samhället över tid. Syftet är att bättre kunna prioritera rätt åtgärder och bedriva ett effektivare arbete mot arbetslivskriminaliteten och den organi- serade brottsligheten. Uppdraget ska genomföras i samarbete med de myndigheter som redan samverkar i arbetet mot arbetslivskrimi- nalitet. Södertörns högskola ska lämna en delredovisning av upp- draget senast den 2 juni 2025 och en slutredovisning senast den

1 juni 2026.

17Redovisning av uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan, Myndigheter mot arbetslivskriminalitet, mars 2025.

259

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

5.3.2Regeringens strategi mot den organiserade brottsligheten och målbild mot kriminell ekonomi

I februari 2024 beslutade regeringen en nationell strategi mot orga- niserad brottslighet (Regeringens skrivelse 2023/24:67 Motstånds- kraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet). Som en del av strategin lades fem strategiska mål fast. Ett av dessa var att slå sönder den kriminella ekonomin. Målsätt- ningen formulerades på så sätt att det ska bli svårare att berika sig på och investera i brottslighet och att brottsvinster i ökad utsträck- ning ska förebyggas eller återtas. I arbetet mot målet ingår att

•förhindra utnyttjandet av offentliga medel,

•förhindra att företag och andra juridiska personer används som brottsverktyg,

•bekämpa den narkotikarelaterade brottsligheten,

•öka återtagandet av brottsvinster, och

•utnyttja potentialen i administrativa åtgärder.

Som ett led i strategin beslutade regeringen i december 2024 ett uppdrag till 24 myndigheter18 att bidra till att utveckla det brotts- förebyggande arbetet.19 Myndigheterna skulle, utifrån sina nuvarande uppgifter och förutsättningar, analysera vilka åtgärder som myndig- heten kan bidra med i det brottsförebyggande arbetet samt i den ut- sträckning det bedömdes lämpligt påbörja genomförandet av sådana åtgärder. Regeringen gav även Brottsförebyggande rådet (Brå) i upp- drag att erbjuda rådgivning till myndigheterna igenomförandet av uppdraget. I uppdraget anförde regeringen bl.a. att det finns behov av att se över hur de statliga myndigheternas ansvar för att förebygga brottslighet på sina respektive områden kan förtydligas och att fler myndigheter kan behöva ha instruktionsenliga uppgifter på om- rådet. Myndigheterna ska, var för sig, redovisa uppdraget senast

18Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspektionen, Fondtorgsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för strategiska produkter, Inspektionen för vård och omsorg, Jämställdhetsmyndigheten, Kustbevakningen, Livsmedelsverket, Migra- tionsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Pensionsmyn- digheten, Revisorsinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens energimyndighet, Statens fastighetsverk, Statens jordbruksverk, Statens skolinspektion, Statens skolverk, Upphandlingsmyndigheten och Vinnova.

19Uppdrag att bidra till att utveckla det brottsförebyggande arbetet, Ju2024/02612.

260

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

den 31 augusti 2025 och bl.a. ange vilka åtgärder myndigheten kan bidra med i det brottsförebyggande arbetet. Myndigheterna ska även bedöma om det finns behov av att definiera eller förtydliga myndig- hetens brottsförebyggande ansvar och hur det skulle kunna göras.

Under 2023 tog regeringen dessutom fram en gemensam målbild, ”en kraftsamling för att knäcka gängens ekonomi”, för att intensi- fiera arbetet mot den kriminella ekonomin. Kraftsamlingen avsåg Skatteverkets, Tullverkets och Kronofogdemyndighetens arbete. Målbilden omfattade sju delmål. Bland annat skulle myndigheterna i större utsträckning ha stoppat att företag används som brotts- verktyg inom organiserad brottslighet, ökat insatserna för att spåra och återta brottsvinster och motverkat falska betalningskrav. Myn- digheterna skulle också ha genomfört fler kontroller och avslutade brottsutredningar och ökat insatserna för att förebygga och motverka penningtvätt. Målbilden skulle vara uppfylld hösten 2024. Myndig- heterna redovisade sitt arbete i november 2024. Enligt redovisningen visade vissa indikatorer på ett stärkt arbete. Bland annat hade Skatte- verket avslutat ungefär en tredjedel fler brottsutredningar, Tullverket ökat mängden narkotikabeslag med cirka 40 procent och Kronofogde- myndigheten utmätt ungefär en tredjedel högre belopp i distans- utmätningar än året före.

5.3.3Rådet mot organiserad brottslighet

Regeringen beslutade i december 2022 att tillsätta ett råd mot orga- niserad brottslighet. Rådet är en del av Justitiedepartementet och har som syfte att stärka och effektivisera det samlade arbetet mot organiserad brottslighet genom strategiskt och ömsesidigt informa- tionsutbyte. Justitieministern är ordförande i rådet. I övrigt ingår samordnande statssekreteraren i Justitiedepartementet, som också ska vara vice ordförande, och statssekreteraren i Finansdepartementet med ansvar för skatte- och tullfrågor. I rådet ingår vidare rikspolis- chefen, chefen för Noa, riksåklagaren, generaltulldirektören samt generaldirektörerna vid Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Rådets arbete inleddes i februari 2023 och skulle pågå under 18 må- nader. I juni 2024 förlängdes tiden med ytterligare 18 månader. Vid mötena har det avhandlats frågor om bl.a. informationsdelning, arbetslivkriminalitet, otillåten påverkan och infiltration, nya verk-

261

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

tyg för myndigheterna och åtgärder mot möjliggörare och brotts- verktyg i den kriminella ekonomin.

5.3.4Samordningsfunktionen

Polismyndigheten leder sedan 2018 en nationell samordningsfunk- tion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppdraget formuleras numera i förordningen (2024:1367) om en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt förordningen ska representanter för sexton myn- digheter20 bilda en samordningsfunktion för åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. Även andra juridiska personer och fysiska personer kan ges möjlighet att bidra till samordnings- funktionens arbete. Samordningsfunktionen ska ha sitt kansli hos Polismyndigheten. I samordningsfunktionens uppgifter ingår att löpande identifiera, kartlägga och analysera riskerna och metoderna för penningtvätt och finansiering av terrorism och att utarbeta risk- bedömningar. I uppgifterna ingår även att dela information som kan vara till nytta för verksamhetsutövare vid deras riskbedömningar och riskklassificeringar av kunder samt vid övervakningen av miss- tänkta aktiviteter och transaktioner. Samordningsfunktionen ska vidare presentera en nationell riskbedömning för Regeringskansliet var fjärde år och främja erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring mellan myndigheter med brottsbekämpande uppgifter respektive mellan tillsynsmyndigheter, samt vid behov identifiera brister.

5.3.5Swedish Anti-Money Laundering Intelligence Taskforce (SAMLIT)

Swedish Anti-Money Laundering Intelligence Taskforce (SAMLIT) lanserades som ett brottsförebyggande pilotprojekt i juni 2020 och permanentades året därpå. I samarbetet ingår de fem storbankerna SEB, Handelsbanken, Nordea, Swedbank och Danske Bank samt Svenska Bankföreningen och Noa genom Finanspolisen. Det huvud-

20Bolagssverket, Brå, Ekobrottsmyndigheten, Fastighetsmäklarinspektionen, Finansinspek- tionen, Kronofogdemyndigheten, länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län, Polismyndigheten, Revisorsinspektionen, Skatteverket, Spelinspektionen, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Sveriges advokatsamfund får delta i samordningsfunk- tionens arbete.

262

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

sakliga syftet med SAMLIT att förbättra förmågan att identifiera och förhindra penningtvätt och terrorismfinansiering. Samarbetet innefattar numera också förebyggande av bedrägerier.

Deltagarna har regelbundna arbetsgruppsmöten och seminarier och utbyter information med varandra. Ordförandeskapet roterar mellan bankerna. Under 2024 ledde samarbetet bl.a. till en överens- kommelse om en rad åtgärder från bankernas sida för att öka skyddet mot s.k. vishingbedrägerier.

5.3.6Inrättande av ett finansiellt underrättelsecentrum (Finuc) för att motverka kriminell ekonomi

Regeringen beslutade hösten 2024 att Polismyndigheten skulle in- rätta ett finansiellt underrättelsecentrum. Syftet var att fördjupa sam- verkan mellan Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatte- verket och privata aktörer för att effektivt bekämpa den kriminella ekonomin. Centrumet skulle vara inrättat senast den 1 april 2025 och fullt utbyggt senast den 31 december 2027. Centrumet är i skri- vande stund under uppbyggnad och i en uppstartsfas. I arbetet inom centrumet ska myndigheterna och banker samverka och utbyta ope- rativ information mellan varandra och genom proaktivt arbete för- svåra att brott begås. Från den 1 september 2025 ska Polismyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket sitta i en gemensam lokal tillsammans med representanter från bankerna.

5.3.7Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR)

Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR) är en frivillig nätverksorganisation som startades 2019 för att intensifiera och utveckla arbetet mot välfärdsbrott. MUR ska verka för att utveckla myndigheternas förmåga att förhindra, identi- fiera och stoppa missbruk och brott mot välfärdssystemen, på kort och lång sikt. MUR ska också värna och stärka legitimiteten och förtroendet för välfärdssystemen. Syftet med MUR är att förhindra att utbetalningar sker på felaktig grund och undersöka vad myndig- heterna kan göra ytterligare tillsammans inom ramen för de lagar

263

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

och regler som gäller. I dag deltar 26 myndigheter i arbetet.21 En styrgrupp arbetar med den långsiktiga strategin för samverkan. Övrigt arbete sker i arbetsgrupper som organiseras utifrån olika identifierade behov.

5.3.8Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

I Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ingår myn- dighetscheferna eller dess ställföreträdare för Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomi- styrningsverket, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndig- heten, Skatteverket och Utbetalningsmyndigheten. 22 Rådets uppgift är att främja samverkan, vara ett forum för informations- och er- farenhetsutbyte och diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar. Rådets ledamöter kan lämna synpunkter på förslag och lägesbeskriv- ningar som Ekonomistyrningsverket redovisar till regeringen.

Ekonomistyrningsverket ansvarar för rådets kanslifunktion. Den enhet vid Ekonomistyrningsverket som ansvarar för att samordna välfärdsmyndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen ska flyttas till Utbetalningsmyndigheten från och med den 1 januari 2026.

5.3.9Sverige mot organiserad brottslighet (SMOB)

Sverige mot organiserad brottslighet (SMOB) är ett initiativ som lanserades i september 2024 och som syftar till att stärka Sveriges förmåga att bekämpa den organiserade brottsligheten, med särskilt fokus på den kriminella ekonomin. Initiativet drivs av Institutionen för polisiärt arbete vid Södertörns högskola och ska förbättra kapa- citeten hos yrkesverksamma och stärka samverkan mellan olika sam-

21Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Brå, Centrala studiestödsnämnden, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspek- tionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkring, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för yrkeshögskolan, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Skolinspektionen, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens servicecenter, Tillväxtverket, Utbetalningsmyndigheten och Åklagarmyndigheten.

223 § förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

264

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

hällsaktörer genom forskning, utbildning och innovation. I SMOB deltar Södertörns högskola, Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndig- heten, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Migrations- verket, Polismyndigheten, Skatteverket, Tullverket, Stockholms Handelskammare, Svenskt näringsliv, LO och TCO. SMOB finan- sieras genom medel från Europeiska Socialfonden samt genom med- finansiering från myndigheter och organisationer som ingår i partner- skapet.

SMOB:s mål är att bli ett nationellt kunskapsnav som samlar expertis och resurser från olika sektorer för att skapa en plattform för samverkan, forskning, utbildning och innovation i fråga om orga- niserad brottslighet. SMOB:s verksamhet sträcker sig över fyra sam- manlänkade områden: dels kompetensutveckling, dels förbättrad sam- verkan mellan olika myndigheter, näringslivet, arbetsmarknadens parter och akademin (bl.a. genom forumet Samhällsrådet), dels stärkt analytisk kapacitet, dels innovation.

Arbetet i SMOB ska ha en nära koppling till OB-satsningen.

5.3.10EcoCrim

EcoCrim är ett ISF-finansierat23 utvecklingsprojekt i samverkan med Högskolan i Gävle. Projektet pågår under perioden oktober 2023 till september 2026. Projektet syftar till att höja Polismyndig- hetens interna analytiska förmåga och kombinera den med forskar- samhällets kapacitet att analysera stora datamängder beträffande kriminell ekonomi. Målet är att identifiera sårbarheter på organisa- tions- och systemnivå som har koppling till den kriminella ekonomin, för att förbättra förmågan att reducera dessa sårbarheter.

5.3.11Myndighetsgemensam satsning mot avfallsbrottslighet

Regeringen beslutade i februari 2021 att ge Naturvårdsverket, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevak- ningen och ett antal länsstyrelser i uppdrag att redovisa en lägesbild över illegal avfallshantering och att ge förslag på åtgärder för att mot-

23Fonden för inre säkerhet, ISF-fonden, är en EU-fond som är inriktad på frågor om inre säkerhet. Förkortningen av fonden, ISF, kommer från fondens engelska namn, Internal Security Fund.

265

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

verka sådan. Myndigheterna redovisade uppdraget i mars 2022 genom skrivelsen Förstärkta insatser mot brottslighet inom avfalls- området. I juni 2022 gavs myndigheterna ett fortsatt uppdrag som innebar att den myndighetsgemensamma satsningen mot avfalls- brottslighet skulle utvecklas.24 Myndigheterna ska också lämna för- slag på nödvändiga författningsändringar för att underlätta samverkan och informationsutbyte. Uppdraget ska slutredovisas den 1 mars 2026, dock delredovisas årsvis.

5.3.12Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen

Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet) ska främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel i Sverige och göra det enklare för berörda myndigheter att samarbeta kring att förebygga, upptäcka, utreda och vidta åtgärder när det finns miss- tanke om att EU-relaterade medel används på fel sätt. Rådet består av företrädare för 22 myndigheter, bl.a. Ekobrottsmyndigheten, Polis- myndigheten och Tullverket. Ekobrottsmyndigheten är ständig ord- förande och utgör rådets kansli.

5.3.13Samverkansrådet mot terrorism

Samverkansrådet mot terrorism är ett nätverk med 17 myndigheter25 som syftar till att på nationell nivå förbättra samordningen och effek- tivisera arbetet mot terrorism och våldsbejakande extremism. Rådet bildades 2005 på Säkerhetspolisens initiativ. Myndigheterna i Sam- verkansrådet mot terrorism träffas regelbundet och har en dialog på strategisk nivå. Rådet leds och sammankallas av säkerhetspolischefen och samtliga deltagande myndigheter representeras på myndighets- chefsnivå. Regeringen har gett de myndigheter som ingår i samver- kansrådet i uppdrag att, mot bakgrund av det försämrade säkerhets- läget, intensifiera sin samverkan för att stärka Sveriges förmåga att förebygga, förhindra och försvåra terrorism och våldsbejakande

24Uppdrag om ytterligare åtgärder mot brottslighet inom avfallsområdet (M2022/00531).

25Säkerhetspolisen, Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Center mot våldsbejakande extremism, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Kriminalvården, Kustbevakningen, Migrationsverket, Myndigheten för psykologiskt försvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skatteverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Transportstyrelsen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.

266

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

extremism samt överväga om vissa av arbetsprocesserna i OB-sats- ningen kan användas i samverkansrådet.26 De myndigheter som be- driver ett operativt samarbete ska förstärka detta. Säkerhetspolisen skulle, i samverkan med övriga myndigheter, redovisa uppdraget den 1 september 2024 samt ska även redovisa det den 1 september 2025 och den 1 september 2026.

5.3.14Uppdrag att stärka efterlevnaden av internationella sanktioner

Sanktioner innebär att begränsningar införs i handlingsfriheten för en stat, en grupp eller individer genom ett unilateralt beslut av en stat eller kollektivt beslut av flera stater. Det kan t.ex. handla om att införa finansiella restriktioner såsom frysningar av tillgångar, handelsrestrik- tioner för särskilda varor eller reserestriktioner. Regeringen gav i maj 2024 Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Inspektionen för strategiska produkter, Kommerskollegium, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndig- heten i uppdrag att stärka arbetet med att säkerställa efterlevnaden av internationella sanktioner.27 Myndigheterna skulle inom ramen för sina respektive befintliga uppgifter och ekonomiska resurser för- stärka sitt arbete med att bedriva eller bidra till tillsyn samt före- bygga, upptäcka, utreda och lagföra överträdelser av sanktioner som EU beslutat om. Vidare skulle myndigheterna senast den 28 juni 2024 inrätta ett samverkansråd, vilket i dag leds av Polismyndigheten. Myndigheterna skulle även identifiera behov av åtgärder för att säker- ställa ett effektivt arbete för att öka efterlevnaden av sanktioner samt för att möjliggöra en effektiv myndighetssamverkan. Dessutom skulle de lämna en övergripande redovisning av sina respektive insatser för att säkerställa efterlevnaden av sanktionerna under 2024 samt plane- rade åtgärder framåt. Polismyndigheten skulle vara sammanhållande för redovisningen av uppdraget. Uppdraget redovisades den 31 janu- ari 2025. Arbetet inom samverkansrådet fortgår dock.

26Uppdrag att utveckla och intensifiera arbetet mot terrorism för att stärka Sveriges säkerhet (Ju2023/01781).

27Uppdrag att stärka efterlevnaden av internationella sanktioner, Ju2024/01094.

267

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

5.3.15Uppdrag att förstärka det internationella arbetet mot organiserad brottslighet

Regeringen gav i oktober 2024 Ekobrottsmyndigheten, Kriminal- vården, Polismyndigheten, Skatteverket, Tullverket och Åklagar- myndigheten i uppdrag att förstärka det internationella arbetet mot organiserad brottslighet. Syftet med uppdraget är att öka lagföringen av kriminella kopplade till organiserad brottslighet, som anstiftar eller begår brott i Sverige, men befinner sig i andra länder samt att reducera deras möjligheter att utöva sin brottsliga verksamhet från utlandet.28 Inom ramen för uppdraget ska myndigheterna bl.a. redo- göra för omfattningen av kriminella kopplade till organiserad brotts- lighet som befinner sig i andra länder, genomföra en kartläggning av vilka länder det rör sig om, vidta och föreslå åtgärder för att stärka det bilaterala samarbetet med dessa länder på strategisk och opera- tiv nivå samt föreslå ytterligare åtgärder för att åstadkomma ökad lagföring av de kriminella personerna. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 31 oktober 2025 med en delredovis- ning senast den 29 april 2025.

5.3.16Barn och unga i organiserad brottslighet (Bob)

På uppdrag av regeringen har Polismyndigheten, Brå, Kriminal- vården, länsstyrelserna, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Statens skolverk och Åklagarmyndigheten under 2023 och 2024 etablerat en samverkansstruktur för ett sammanhållet arbete med barn och unga (Ju2023/00972 och Ju2023/02529). Även Sveriges Kommuner och Regioner liksom andra aktörer har vid behov kunnat delta i arbetet. Arbetet i samverkansstrukturen, kallad ”Bob” (barn och unga i organiserad brottslighet), sker genom ett nationellt råd, sju regionala och ett antal lokala samverkansråd över hela landet. Myndigheterna slutredovisade uppdraget den 6 december 2024.

I april 2025 gav regeringen ovannämnda myndigheter i uppdrag att fortsätta utveckla stödet till arbetet med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott med koppling till organiserad brottslighet.29

28Uppdrag att förstärka det internationella arbetet mot organiserad brottslighet, Ju2024/02041.

29Uppdrag att fortsätta utveckla stödet till arbetet med barn och unga som riskerar att begå eller begår grova brott med koppling till organiserad brottslighet, Ju2025/00846.

268

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

5.3.17Uppdrag till IVO om förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom hälso- och sjukvården och tandvården

Regeringen uppdrog i januari 2024 åt Inspektionen för vård och omsorg (IVO) att under 2024 till 2026 stärka och utveckla arbetet med att förebygga och motverka välfärdsbrottslighet och förekoms- ten av oseriösa aktörer inom hälso- och sjukvården och tandvården. Inspektionen ska utveckla myndighetens förmåga att genom tillsyn identifiera och agera mot aktörer som är oseriösa eller kriminella samt identifiera behov av utökad myndighetssamverkan för detta ändamål, lämna förslag på insatser för att påskynda bekämpningen av välfärdsbrottslighet och identifiera om det finns ett behov av ut- ökat stöd på nationell nivå för att bekämpa välfärdsbrottslighet. IVO ska samtala med Polismyndigheten Ekobrottsmyndigheten, Försäk- ringskassan, Brå, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner och andra myndigheter som berörs av arbetet mot välfärdsbrottslighet och senast den 31 januari 2027 slutredovisa uppdraget till Regerings- kansliet.30

5.3.18Uppdrag till Inspektionen för vård och omsorg om förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom omsorgen

Regeringen uppdrog i januari 2024 åt IVO att under åren 2024 till 2026 stärka och utveckla arbetet med att förebygga och motverka välfärdsbrottslighet och förekomsten av oseriösa aktörer inom om- sorgen. Ivo ska bl.a. beskriva hur myndigheten, inom ramen för sitt uppdrag, kan utveckla åtgärder som bidrar till kommunernas arbete mot välfärdsbrottslighet samt vidta åtgärder som syftar till detta. Uppdraget ska genomföras av IVO i samverkan med Polismyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan och andra myn- digheter som deltar i arbetet mot organiserad brottslighet. Uppdraget ska senast den 31 januari 2027 slutredovisas till Regeringskansliet.31

30Uppdrag om förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom hälso- och sjukvården och tandvården, S2024/00037.

31Uppdrag om förstärkt tillsyn mot välfärdsbrottslighet inom omsorgen, S2024/00041.

269

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

5.3.19Uppdrag till Läkemedelsverket att kartlägga välfärdsbrottslighet inom apoteksverksamhet

Regeringen uppdrog i juni 2024 åt Läkemedelsverket att kartlägga välfärdsbrottslighet inom apoteksverksamhet. Läkemedelsverket ska även analysera hur välfärdsbrottslighet inom apoteksverksamhet kan förebyggas, förhindras och upptäckas. Verket ska bl.a. hämta in synpunkter från Inspektionen för vård och omsorg, Brå, Social- styrelsen, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Upphandlings- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten och redovisa uppdraget den 25 september 2025.32

5.3.20Uppdrag till Statskontoret att föreslå åtgärder för att förbättra kommuners och regioners uppföljning och kontroll av privata utförare

Regeringen gav i juli 2024 Statskontoret i uppdrag att föreslå åt- gärder för att förbättra kommuners och regioners kontroll och upp- följning av privata utförare i syfte att motverka välfärdsbrottslighet, oseriösa aktörer och korruption. I uppdraget ingick bl.a. att analy- sera och beskriva hur kommunallagens (2017:725) bestämmelser om kontroll och uppföljning av privata utförare tillämpas och att identifiera behov av och föreslå ändringar i lagstiftning för att säker- ställa att skattemedel inte går till kriminella eller oseriösa aktörer. Statskontoret skulle inhämta information och synpunkter från Bolags- verket, Brå, Ekobrottsmyndigheten, IVO, Polismyndigheten, Social- styrelsen, Statens skolinspektion, Upphandlingsmyndigheten, kom- muner, regioner och Sveriges Kommuner och Regioner.33 Uppdraget redovisades den 4 april 2025.

5.3.21Nationellt forum för lärande och kunskapsspridning om välfärdsbrottslighet

I mars 2025 fick Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla och hålla samman ett nationellt forum för lärande och kunskapsspridning om välfärdsbrottslighet. Syftet är att förbättra kommuners, regio-

32Uppdrag att kartlägga välfärdsbrottslighet inom apoteksverksamhet, S2024/01160.

33Uppdrag till Statskontoret att föreslå åtgärder för att förbättra kommuners och regioners uppföljning och kontroll av privata utförare, Fi2024/01533.

270

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

ners och myndigheters samverkan mot välfärdsbrottslighet. Social- styrelsen ska när uppdraget utförs föra dialog med myndigheter som berörs av arbetet mot välfärdsbrottslighet, däribland Brå, Ekobrotts- myndigheten, Inspektionen för vård och omsorg, Polismyndigheten och Upphandlingsmyndigheten. Uppdraget ska slutredovisas den 28 februari 2027.34

5.4Överenskommelse om operativt samarbete mot ekonomisk brottslighet och kriminell ekonomi mellan Åklagarområde Stockholm, Ekobrottsmyndigheten avdelning Stockholm och Polisregion Stockholm

Under hösten 2023 inledde Ekobrottsmyndigheten, Åklagar- myndigheten och Polismyndigheten ett samarbete för att öka effekterna av den gemensamma brottsbekämpningen. Inom ramen för arbetet med denna utredning har samarbetet formaliserats. Sam- verkan som sker mellan de tre myndigheterna kommer att utvär- deras och spridas till övriga landet om det visar sig framgångsrikt.

Chefen för Områdesteamet mot bedrägeri vid Åklagarmyndig- heten och de tre kammarcheferna vid Ekobrottsmyndigheten i Stockholm fick i uppdrag att överenskomma om ett utvecklat sam- arbete. Från Polismyndigheten utsågs sektionschefen för bedrägeri- sektionen i Stockholm att delta i samarbetet. Överenskommelsen beskrivs i det följande.

Innehåll i sammanfattning

Cheferna vid myndigheterna enades bl.a. om följande:

•En tät och regelbunden dialog mellan åklagarchefer och sektions- chefen på operativa samarbetsmöten. Möten ska hållas i vart fall två gånger per termin, oftare vid behov. Även teamledare och operativa åklagare resp. polisiära utredare kan vid behov bjudas in till mötena.

34Uppdrag till Socialstyrelsen att bilda ett forum för lärande och kunskapsspridning om väl- färdsbrottslighet, S2023/03096S2025/00474 (delvis).

271

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

•Vid de operativa samarbetsmötena identifieras ärenden för opera- tivt samarbete. Under 2024 ska minst ett ärende identifieras med målet att beslut i åtalsfrågan ska fattas under året.

•Inledande utredningsmöten ska hållas mellan åklagarchefer, polischef, teamledare/operativ åklagare, utredare och revisor m.fl. Vid mötena föredras, diskuteras och beslutas uppstart av nya gemensamma samarbetsärenden.

•Samverkan ska, vid behov, även ske med Områdesteamet mot allvarlig brottslighet (OTA), RIO, Skatteverket, Kronofogde- myndigheten och andra myndigheter.

Även frågan om utbildning omfattades i överenskommelsen:

•Utbildning ska ske regelbundet på så sätt att någon åklagare från Ekobrottsmyndigheten utbildar åklagarna inom Åklagarområde Stockholm i olika frågor av intresse, t.ex. företagsbot och närings- förbud, bokföringsbrott och skattebrott m.m.

Uppföljning av överenskommelsen skulle dels ske löpande, dels efter årets slut.

Redovisning av projektet i slutet av 2024

•En framgångsfaktor inom samarbetet konstaterades vara att ett fåtal utpekade kontaktpersoner på chefsnivå hade deltagit och att det hade rått kontinuitet i dessa positioner.

•Ett flertal ärenden handlades inom ramen för samarbetet, bl.a. ett ärende med organiserad och omfattande s.k. fysisk vishing mot äldre personer med koppling till bolag, två ärenden med grova investeringsbedrägerier och grova bokföringsbrott och ett ärende med grov näringspenningtvätt med kryptovaluta i nät- verksmiljö.

Samarbetet har utvärderats och bedömts framgångsrikt.

272

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

5.5Några återrapporteringskrav m.m. med koppling till ekobrottsbekämpning

De mål och återrapporteringskrav som ställs upp i Åklagarmyndig- hetens regleringsbrev för 2025 avser bl.a. grov brottslighet med kopp- ling till kriminella nätverk. Det återrapporteringskravet innefattar ett krav på redovisning av hur myndigheten har säkerställt en ökad operativ förmåga att bekämpa grova brott med koppling till både kriminella nätverk och kriminell ekonomi. Vidare ska samverkan med Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och övriga berörda myn- digheter särskilt belysas. Ett annat återrapporteringskrav av intresse avser proaktiv brottsbekämpning. Åklagarmyndigheten ska enligt detta redogöra för vidtagna åtgärder i arbetet med en mer proaktiv brottsbekämpning för att förebygga att fler brott begås. Åklagar- myndigheten ska även redovisa vilka organisatoriska åtgärder som myndigheten har vidtagit för att utveckla och effektivisera arbetet med att bekämpa organiserad brottslighet.

Ekobrottsmyndigheten ska enligt dess regleringsbrev för 2025 återrapportera på vilket sätt myndigheten har stärkt samarbetet med Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Tull- verket. I detta ingår att redovisa hur myndigheterna genom sam- verkan har utvecklat förmågan att trycka tillbaka den grova ekono- miska brottsligheten. Myndigheten ska vidare redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att fler brott ska utredas och lagföras, särskilt när det gäller kvalificerad och systemhotande ekonomisk brottslig- het samt hur myndigheten har arbetat med att utveckla det före- byggande arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. Ekobrotts- myndigheten ska även redovisa vilka organisatoriska åtgärder som myndigheten har vidtagit för att utveckla och effektivisera arbetet med att bekämpa organiserad ekonomisk brottslighet.

Polismyndigheten ska enligt regleringsbrevet för 2025 återrap- portera på en rad områden inom brottsbekämpningen, bl.a. hur det fortsatta arbetet med att öka den operativa förmågan att bekämpa grova brott med koppling till kriminella nätverk har bedrivits. Arbetet med att införa nya arbetssätt i den ordinarie polisverksamheten, efter att den nationella särskilda händelsen Frigg avslutats, ska sär- skilt belysas. Det kan dock noteras att något särskilt uppdrag i för- hållande till bekämpningen av den kriminella ekonomin eller av ekonomisk brottslighet inte ges, utöver ett uppdrag att redovisa

273

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

arbetet med att tillämpa den nya lagstiftningen om förverkande som trädde i kraft den 8 november 2024. Emellertid berörs polisens brotts- förebyggande arbete. Polismyndigheten ska i återrapporteringen av resultatet av brottsbekämpningen särskilt redovisa hur myndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet samt analys, uppföljning och utvärdering av brottsförebyggande åtgärder har tillämpats inom myndigheten för att förebygga brottslighet.

Bland Skatteverkets mål och återrapporteringskrav i reglerings- brevet för 2025 kan nämnas att Skatteverket ska bedöma skatte- felets storlek och i vilken grad skattefelet har förändrats jämfört med förra tillfället som detta redovisades. Skattefelet har beskrivits tidigare i detta betänkande och är skillnaden mellan de teoretiskt riktiga och de fastställda beloppen för skatter och avgifter. Detta är av särskilt stort intresse eftersom skattebortfallet utgör en stor del av brottsvinsterna på ekobrottsområdet. Skatteverket ska också redo- visa resultat och genomförda åtgärder för att nå regeringens målbild från hösten 2023 i fråga om att stärka insatserna för att motverka den kriminella ekonomin.

5.6Några internationella samarbeten m.m. på ekoområdet

Brottsligheten blir alltmer gränsöverskridande och har allt större internationella inslag. Det gäller kanske i synnerhet ekonomisk brottslighet. Det internationella samarbetet är därför av stor vikt för att kunna förebygga, förhindra och utreda brott där pengar och gärningspersoner snabbt försvinner eller redan befinner sig utom- lands. Det finns ett antal större samarbeten både inom EU och med länder utanför unionen. I flera av dessa samarbeten deltar olika svenska brottsbekämpande myndigheter. I det följande räknas ett antal exempel på internationella samarbeten och institutioner på ekoområdet upp. Uppräkningen är inte uttömmande utan i första hand tänkt att illustrera den mängd av samarbeten och utländska myndigheter som de svenska brottsbekämpande myndigheterna har att förhålla sig till på ekoområdet.

•European Multidiciplinary Platform Against Criminal Threats (EMPACT) är ett samarbete mellan EU:s medlemsländer för att gemensamt arbeta mot allvarlig organiserad brottslighet. EMPACT

274

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

antogs av EU 2010 för att göra en gemensam insats mot de all- varligaste brotten och hoten mot EU. Samarbetet består av en process med fyraåriga cykler. Medlemsländerna bidrar med under- rättelseinformation om vilken typ av organiserad brottslighet som anses vara det största hotet. Informationen sammanställs sedan av EU:s polisbyrå, Europol, i en gemensam hotbildsanalys (SOCTA). I nästa steg prioriterar och enas medlemsländerna om vilka brottsområden som är viktigast. Utifrån prioriteringarna tas en strategisk plan fram för arbetet de kommande fyra åren. Kring varje brottsområde bildas operativa arbetsgrupper som arbetar efter en årlig åtgärdsplan. De brottsprioriteringar som har antagits inom EMPACT-samarbetet 2022–2025 omfattar krimi- nella högrisknätverk, cyberattacker, internetbedrägerier, punkt- skattebrott, gemenskapsinterna momsbedrägerier via skenföre- tag, penningtvätt och miljöbrott. Polismyndigheten samordnar svenska brottsbekämpande myndigheters deltagande i EMPACT. Utöver Polismyndigheten deltar Ekobrottsmyndigheten, Kust- bevakningen, Skatteverket, Tullverket och Åklagarmyndigheten i EMPACT. Dessa myndigheter träffas regelbundet i olika forum (Taktiskt forum, Operativt forum och Strategiskt forum) för att stärka samarbetet och fatta gemensamma beslut. Utöver de sex permanenta myndigheterna deltar flera andra myndigheter i olika operativa aktiviteter, bl.a. Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Det sker även ett samarbete mellan OB- satsningen och EMPACT. Under 2022 etablerades ett EMPACT- sekretariat som har i uppdrag att stödja Sveriges myndighets- gemensamma EMPACT-koordinator och det myndighets- gemensamma arbetet inom EMPACT. EMPACT-sekretariatet har organisatoriskt placerats vid SMS vid Noa.

•Den 30 maj 2024 antogs en förordning om inrättande av en ny myndighet för bekämpning av penningtvätt (Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Authority, AMLA). Myndigheten ska bidra till att förbättra tillsynen av bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism i EU och stödja samarbetet mellan finansunderrättelseenheter. Bland annat kommer myndigheten att ha en samordnande funktion, ha tillsynsbefogenheter och befogenheter att ålägga sanktioner. Myn- digheten kommer att ligga i Frankfurt och inleder verksamheten i mitten av 2025.

275

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

•Financial Action Task Force (FATF) är ett mellanstatligt organ som tar fram internationella standarder för bekämpning av pen- ningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. FATF har 39 medlemmar och nio regio- nala organ. Sverige blev medlem i FATF 1990 och åtog sig genom medlemskapet att anpassa det svenska regelverket till FATF:s standarder, rekommendationer och uttalanden. Ett av åtagandena är att det i landet ska finnas en finansunderrättelseenhet, en financial intelligence unit (FIU). Sveriges FIU är i dag finanspolis- sektionen, Finanspolisen, vid Noa.

•Inom EU finns det särskilda nationella enheter, Asset Recovery Offices (ARO-kontor) inom vilka det förs ett operativt inter- nationellt samarbete med att återföra brottsvinster och bekämpa penningtvätt. I Sverige finns det i dag två ARO-kontor – ett vid Ekobrottsmyndigheten och ett vid Utredningsenheten vid Noa, Polismyndigheten. ARO är ett forum för att exempelvis kon- trollera om personer eller företag har tillgångar i ett annat EU- land. Det kan även hjälpa till med att inhämta annan information som kan behövas för att utländska tillgångar ska kunna säkras.

•Camden Asset Recovery Inter-Agency Network (CARIN) är ett informellt nätverk av bl.a. brottsbekämpande myndigheter i olika länder och ett samarbetsorgan för att underlätta internatio- nella operativa kontakter och insatser inom brottsutbytesfrågor. CARIN verkar även för att utveckla det internationella sam- arbetet på området. Informationsutbytet har framför allt till syfte att identifiera, spåra och säkra utbyte av brott. Varje med- lemsland företräds av en tjänsteman vid en brottsbekämpande myndighet och en rättslig expert. Ungefär 60 länder och orga- nisationer är i dag representerade i CARIN. Sverige företräds i CARIN av Ekobrottsmyndigheten. Även Polismyndigheten har en kontaktperson.

•Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) utreder be- drägerier mot EU:s budget och korruption och allvarliga fel som begåtts inom EU:s institutioner. Ekobrottsmyndigheten är svensk sambandscentral för OLAF, Sveriges Anti-fraud coordination service (AFCOS), och är den inledande kontaktpunkten i Sverige när OLAF inleder en utredning om oegentligheter i landet.

276

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

•Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust) grundades 2002 och är placerad i Haag, Nederländerna. Eurojust har till uppdrag att stärka det europeiska samarbetet mot grov gränsöverskridande brottslighet som berör två eller flera av EU:s medlemsstater. Varje deltagande EU-medlemsstat företräds av en medlem i Eurojust. Dessa nationella medlemmar utgör Euro- justs kollegium, som ansvarar för byråns operativa arbete. Fyra åklagare från Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten finns vid den svenska desken och biträder svenska och utländska åklagare i gränsöverskridande utredningar

•Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) är ett brottsbekämpande organ inom EU. Europol samordnar utbytet av underrättelseinformation mellan EU:s med- lemsstater. Europols uppgift är att hjälpa medlemsstaterna till ett effektivare samarbete för att förebygga och bekämpa grov gränsöverskridande brottslighet och terrorism i Europa. I Sverige finns en enhet vid Noa som fungerar som sambandsorgan mellan Europol, övriga EU-länder och svenska brottsbekämpande myndigheter. Chefen för Noa representerar Sverige i Europols styrelse. Sverige har även ett sambandskontor vid Europol i Haag. Vid den svenska desken finns en myndighetsgemensam tjänst som sambandsman. Tjänsten är samfinansierad av Eko- brottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Tull- verket. Sambandsmannen arbetar mot EFECC (European Financial and Economic Crime Centre) där Europol har samlat arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.

•Sverige anslöt sig till Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) 2024. Eppo är en från medlemsstaterna oberoende EU-myndig- het, en europeisk åklagarmyndighet, som inledde sin verksamhet 2021 och som har till uppgift att utreda och lagföra brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen. Exempel på sådana brott är bedrägerier, korruption, penningtvätt och gränsöver- skridande momsbedrägerier. Från varje medlemsstat utses en åklagare att arbeta i Eppos åklagarkollegium. På nationell nivå arbetar s.k. europeiska delegerade åklagare. Enligt förordningen (2024:632) om Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndig- heten ska Ekobrottsmyndigheten ta fram förslag på, och Åklagar- myndigheten nominera, personer till anställningar som svenska

277

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

europeiska delegerade åklagare i Eppo. De svenska europeiska delegerade åklagarna är placerade vid Ekobrottsmyndigheten.

•Interpol är en mellanstatlig polisorganisation med 196 medlems- länder. Den är därmed världens största internationella polisorga- nisation. Interpols uppgift är att underlätta informationsutbytet mellan medlemsländerna i arbetet mot gränsöverskridande brotts- lighet. Interpols högkvarter, generalsekretariatet, ligger i Frankrike. I varje medlemsland finns en kontaktpunkt. Sveriges Interpol- kontor finns vid Noa. Interpol Financial Crime and Anti-Corrup- tion Centre (IFCACC) är Interpols centrum för bekämpning av ekonomisk brottslighet och korruption.

•Europeiska rättsliga nätverket (EJN) är ett nätverk av nationella kontaktpunkter som utsetts av respektive EU-land för att under- lätta straffrättsligt samarbete. Kontaktpersonerna är framför allt åklagare och förundersökningsdomare i de olika länderna. Admi- nistrationen av nätverket sköts av EJN:s sekretariat. Sekretariatet finns vid Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust). Ekobrottsmyndigheten har två och Åklagarmyndig- heten sex EJN-kontaktpunkter.

•International Association of Prosecutors (IAP) etablerades av FN 1995 och är en världsomspännande organisation för åklagare. Organisationen arbetar för att världens alla åklagarväsenden ska vara rättvisa och oberoende och tillämpa rättsstatsprincipen samt respektera mänskliga rättigheter. Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten är medlemmar.

•Europeisk hamnallians (European Ports Alliance Public Private Partnership) lanserades av EU 2024. Partnerskapet syftar till att skydda hamnar från narkotikahandel och kriminell infiltration.

Uppdraget består bl.a. av att mobilisera tullmyndigheterna mot narkotikahandel så att kontrollerna i hamnarna blir målinriktade och effektiva, att stärka brottsbekämpande insatser i hamnar mot kriminella organisationer med stöd av Europol, Eurojust och Eppo samt att öka medvetenheten och motståndskraften hos privata aktörer som driver hamnarna.

278

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

5.7Samarbetet mellan åklagare och polis i det löpande arbetet och några tankar kring detta

Sedan flera årtionden tillbaka har den rådande principen i Sverige varit att åklagar- och polisverksamheterna bör vara separerade. Bland annat brukar åklagarnas kontrollfunktion över polisverksamheten lyftas fram som ett skäl, liksom att åklagarnas självständighet i be- slutsfattandet skulle kunna riskeras om åklagare och poliser var del av samma myndighet. Det har också varit uppfattningen att regel- mässig åklagarmedverkan i verksamheten utanför en förundersök- ning, t.ex. på underrättelsestadiet, skulle kunna innebära en allt för stor sammanblandning av den grundläggande rollfördelning som finns mellan polis och åklagare.35

Utgångspunkten i den brottsutredande verksamheten är emeller- tid ett nära samarbete mellan de två funktionerna. Förundersöknings- ledaren har ansvar för en brottsutredning i dess helhet, dvs. för utredningsåtgärderna, på vilket sätt de genomförs och hur de ska prioriteras sinsemellan. Åklagare har i dag behörighet att leda samt- liga förundersökningar som bedrivs inom Polismyndigheten. Åkla- garen är alltid förundersökningsledare i vissa typer av ärenden, bl.a. när den misstänkta personen är frihetsberövad och i ärenden om viss allvarligare brottslighet. Polismyndigheten får leda endast så- dana förundersökningar som är av enkel beskaffenhet. Därutöver har Polismyndigheten behörighet att leda brottsutredningar under spaningsstadiet, dvs. när det saknas en skäligen misstänkt person, om det inte finns särskilda skäl för ett åklagarinträde. Den närmare fördelningen av förundersökningsledarskapet finns reglerat i Åklagar- myndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förunder- sökning i brottmål (se ÅFS 2005:9, konsoliderad version t.o.m. ÅFS 2019:2).

Åklagare vid Åklagarmyndigheten förfogar emellertid, till skill- nad från åklagare vid Ekobrottsmyndigheten, inte över utrednings- resurserna. Åklagare vid Åklagarmyndigheten är i stället beroende av att polisen ställer resurser till förfogande. För anställda vid Polis- myndigheten som arbetar som brottsutredare innebär uppdelningen

åsin sida att den åklagare som leder utredningsarbetet inte har något inflytande över t.ex. arbetsmiljö, lönesättning, karriärplanering eller vitsordsgivande. En uppdelning av brottsbekämpningen på två eller

35Se t.ex. SOU 2005:84.

279

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

flera myndigheter skulle teoretiskt sett kunna minska känslan av en gemensam uppgift och att arbetet bedrivs gemensamt. Detta behöver emellertid inte vara fallet, om samarbetet fungerar tillräckligt bra.

Det är vår, dvs. denna utrednings, uppfattning att dels ett nära samarbete mellan åklagare och utredare, dels ett tydligt och drivande förundersökningsledarskap är viktiga framgångsfaktorer i utrednings- arbetet. För att brottsutredningarna ska kunna utföras effektivt och målinriktat behövs en aktiv insats från förundersökningsledarens sida. Det är också viktigt är att information och återkoppling ges snabbt till utredarna. Ett aktivt förundersökningsledarskap från åklagarens sida skapar också förutsättningar för ett bättre utnyttjande av verk- tygslådan. Vi vill alltså framhålla vikten av åklagarnas aktiva medverkan i brottsbekämpningen. Ett sådant samarbete mellan åklagare och ut- redare kan fungera utmärkt, även om personalen har sin anställning i skilda myndigheter.

Ett sätt att underlätta en sådan aktiv förundersökningsledning är att polis och åklagare arbetar nära tillsammans i åklagarledda team, dvs. det arbetssätt som tillämpas inom Ekobrottsmyndigheten. Det råder, såvitt vi erfar, en bred enighet om att teamarbete, med en blandning av olika utredningskompetenser, är framgångsrikt och underlättar informationsdelning, beslutsfattande och återkoppling. Åklagaren får i egenskap av förundersökningsledare en arbetsledande roll i teamet. Något annat som kan underlätta ett aktivt förunder- sökningsledarskap är att utredningspersonal och åklagare är sam- lokaliserade. Ekobrottsmyndighetens arbetssätt i form av team- arbete och personal i gemensamma lokaler har därför stora fördelar. I praktiken bildas emellertid team av brottsutredare och åklagare även inom utredningar av grov brottslighet som bedrivs av Åklagar- myndigheten och Polismyndigheten, eller när poliser och åklagare är specialiserade på vissa brottstyper. Också erfarenheterna från åklagarnas och polisens förändrade arbetssätt under våldsvågen visar på fördelarna med teamarbete och ett aktivt förundersökningsledar- skap. Samverkan med Åklagarmyndigheten anses av polisen ha varit en viktig del i de utvecklade arbetssätt som användes inom bl.a. den nationella särskilda händelsen Frigg och som bidrog till framgång. Samverkan inom satsningen ägde rum inte bara i enskilda ärenden utan också i mer övergripande frågor.36

36Uppdrag att säkerställa ökad operativ förmåga att utreda och klara upp grova brott med koppling till kriminella nätverk, Slutredovisning, Polismyndigheten, oktober 2023.

280

SOU 2025:81

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

Som vi sluter oss till i avsnitt 3 krävs det en intensifierad insats för att komma åt den organiserade och kvalificerade ekonomiska brottsligheten. I insatsen bör ett stort fokus läggas på underrättelse- arbetet, för att möjliggöra bekämpningen av det stora mörkertalet och huvudaktörerna bakom brotten. Även om underrättelsearbetet har flera syften, bl.a. att bidra till underlag för sårbarhetsreducering, bör insikten om vad som krävs för att nå framgång i domstol inte underskattas. Det är alltså inte endast utredningsverksamheten som ska utföras målinriktat och med fokus på att skapa underlag för en lagföring, utan även underrättelsearbetet. Det är därför vår uppfatt- ning att det finns starka skäl för att, i större utsträckning än i dag, använda sig av åklagarkompetens i underrättelsearbetet.

Vi ifrågasätter inte att en tydlig skiljelinje behöver upprätthållas mellan åklagarverksamheten och underrättelseverksamheten. Bland annat har det anförts att en sammanblandning skulle riskera Åklagar- myndighetens roll som oberoende förvaltningsmyndighet i förhål- lande till brottsutredningen, vilket av EU-rättsliga skäl skulle kunna riskera myndighetens möjligheter att fatta vissa tvångsmedelsbeslut (se bl.a. avsnitt 7.3.2).37 Vidare har det anförts att ett strikt upprätt- hållande av gränsen är väsentligt för att kunna skydda underrättelse- verksamhetens behov av sekretess. Uppgifter som tillförts en brotts- utredning omfattas nämligen av rätten till partsinsyn. Samtidigt har vissa anpassningar behövt göras från den traditionella gränsdragningen i samband med de utökade möjligheterna till preventiva tvångsmedel. Åklagarmyndigheten har internt utrett hur gränsdragningen bäst bör hanteras. En sammanblandning av rollerna kan också enkelt undvikas genom att jurister med åklagarbakgrund anställs inom Polismyndig- heten (dvs. utan att längre vara anställda inom åklagarväsendet), när syftet är att tillföra åklagarkompetens till underrättelsearbetet.

Sammanfattningsvis är ett nära samarbete mellan åklagar- och polisväsendet och ett starkt förundersökningsledarskap viktiga in- gredienser i utformningen av den framtida organisationen av eko- brottsbekämpning. Det finns också tungt vägande skäl för att inom en ny organisation ta till vara det teamarbete och den samlokalisering som används inom Ekobrottsmyndigheten.

37Se EU-domstolens domar den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, punkten 189, den 2 mars 2021 i mål C-746/18, punkten 51, och den 5 april 2022 i mål C-140/20, punkten 106.

281

Nuvarande samarbeten mellan de brottsbekämpande myndigheterna

SOU 2025:81

5.8Slutsatser

Utredningens bedömning: Den samverkan och det samarbete som finns mellan de brottsbekämpande myndigheterna består i stor utsträckning av avgränsade punktinsatser som inte i tillräck- ligt stor utsträckning påverkar brottsbekämpningen i stort. Det finns ett mycket stort behov av samordning av regeringsupp- dragen, både från myndigheternas och från regeringens sida. Samarbetet utanför regeringsuppdragen är begränsat. Befintlig samverkan kan därmed inte läka bristen på översikt och gemen- samma strategier inom den uppdelade ekobrottsbekämpningen.

Frågan som vi har ställt oss i detta avsnitt är hur strukturerad och beständig myndighetssamverkan är mellan de brottsbekämpande myndigheterna på ekoområdet och hur samordnad den är.

I avsnittet har vi beskrivit en rad samarbeten, uppdrag och sam- verkansfora som de brottsbekämpande myndigheterna har att för- hålla sig till. Flera av dessa fungerar – inom sitt begränsade område

–väl. Det intryck som man får när man nagelfar dem är emellertid att det rör sig om en stor mängd uppdrag och samarbeten som inte alltid är koordinerade sinsemellan. Det är också den uppfattning som vi har inhämtat vid våra myndighetsbesök och samtal med medarbe- tare inom myndigheterna, nämligen att samtidigt som samarbetena bedrivs parallellt så är de inte heltäckande. Vidare måste myndig- heterna förhålla sig till ett stort antal forum och uppdrag som inte sällan överlappar varandra i sak. Det vi har inhämtat ger vid handen att organiseringen av de mångtaliga samverkansuppdragen tar mycket kraft i både tid och resurser.

OB-satsningen är det viktigaste myndighetsgemensamma arbetet på området. Emellertid är det tydligt att endast en liten del av den totala brottsbekämpningen hanteras inom satsningen. Regelbunden samverkan utanför satsningen och övriga regeringsuppdrag före- kommer inte i någon större utsträckning. De samarbeten som finns i det löpande arbetet, som trots allt är det viktigaste, är ofta person- bundna eller har prägel av punktinsatser. Det rör sig, enligt vår be- dömning, inte heller om långsiktiga lösningar. Det samarbete mellan myndigheterna som vi initierade inom ramen för detta utrednings- arbete och som byggde på ett lokalt pilotprojekt (se avsnitt 5.4) är

282

6Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

6.1Möter den nuvarande organisationen dagens behov?

6.1.1Några inledande utgångspunkter

Det mest iögonenfallande med den ekonomiska brottsligheten är dess omfattning. Man måste då göra skillnad mellan anmäld/utredd brottslighet och den väsentligt mer omfattande faktiska brottslig- heten. Det är svårt att uppskatta den faktiska brottsligheten. Före- trädare för regeringen har på senare tid uppgett att den faktiska eko- nomiska brottsligheten uppgår till 100–150 miljarder per år. Dessa siffror bygger på en uppskattning som Polismyndigheten har gjort. Några heltäckande siffror på omfattningen av den ekonomiska kri- minalitet som utreds och lagförs finns inte. Men den faktiska eko- nomiska brottsligheten – som alltså av Polismyndigheten uppskattas till 100–150 miljarder kronor årligen – kan jämföras med de resultat beträffande ekonomisk kriminalitet som insatserna inom ramen för OB-satsningen gav 2024. Då meddelades 15 tingsrättsdomar med fällande dom och 46 miljoner kronor förverkades i tingsrätt. Även om man skulle uppskatta de belopp som omfattas i alla utredningar och lagföringar under ett år till tio miljarder kronor så är det ändå bara fråga om ungefär tio procent av den faktiska brottsligheten.

Att angripa en så omfattande ekonomisk brottslighet kräver både brottsbeivrande och brottsförebyggande insatser. Man kan inte göra bara det ena eller det andra utan måste göra både och. Här som för övrig allvarlig brottslighet bör gälla att det ska vara svårt att begå brott och att upptäcktsrisken ska vara avskräckande eller i varje fall

285

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

ska så stor del av de kriminella som möjligt lagföras för brott de begått även om inte alla enskilda brott har gått att utreda.

Beskrivningen av den ekonomiska brottsligheten i avsnitt 3 talar för att en effektivare ekobrottsbekämpning än i dag är en förutsätt- ning för att den organiserade brottslighetens framväxt ska kunna motverkas. I avsnitt 4 konstaterar vi att den nuvarande organisatio- nen av ekobrottsbekämpning är fragmenterad och att det saknas en gemensam strategi och inriktning på området. I avsnitt 5 redogör vi för bristerna i den samverkan som finns på ekobrottsområdet i dag. En ny organisation måste både kunna bekämpa den kvalificerade ekonomiska brottsligheten och ha förmågan att hantera den bland- brottslighet och multikriminalitet som det numera ofta är fråga om. Organisationen måste också vara ändamålsenlig i andra avseenden samt vara rätt dimensionerad och resurssatt.

En viktig del i detta är att utveckla ett förändrat arbetssätt som inte endast handlar om att handlägga de anmälningar som kommer in till myndigheterna utan även om att arbeta mot den osynliga brottsligheten och de underliggande strukturer och aktörer som möjliggör brotten. Med andra ord, en prioriterad uppgift måste vara att komma åt mörkertalen. För att åstadkomma detta måste brottsbekämpningen styras om från att i mycket vara en händelse- styrd verksamhet till att arbeta mer viljestyrt, dvs. planlagt och mål- inriktat. I detta ligger att myndigheterna måste ges förutsättningar att på ett medvetet och sammanhållet sätt leda och inrikta brotts- bekämpningen.

Erfarenheterna från polisens och åklagarnas arbete de senaste åren med våldsspiralen visar att ett vinnande koncept har varit att sätta problemet i fokus, bortom traditionella gränsdragningar. Ge- nom att sätta personer med olika kompetenser vid samma bord för att snabbt utbyta information, över myndighetsgränser och över gränser mellan verksamhetsgrenar, har man fått ett bättre besluts- underlag och en större överblick. Arbetssättet har varit framgångs- rikt och exempelvis har man kunnat påvisa samband mellan såväl personer som gärningar som man annars hade missat. Ärenden har kunnat samordnas i kluster med utgångspunkt i t.ex. centrala gär- ningspersoner. Vidare har det inom projektet funnits en aktiv strävan bort från att arbeta i stuprör. I stället har utgångspunkten varit ärendet i sak eller, med andra ord, problemet. Styrande för valet av handläggningssätt har varit var och hur det handläggs mest effek-

286

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

tivt. En del av framgångarna har legat i att även åklagarna bidragit och tagit en större del i prioriteringarna och inriktningarna än vad som tidigare har varit brukligt inom Åklagarmyndigheten. Polisen beskriver sitt förändrade arbetssätt som att man har ett 360-per- spektiv. Ett annat ledord är proaktivitet, att inte vänta på att en hän- delse inträffar utan att försöka förhindra den. Antalet förhindrade brott har ökat, liksom uppklaringen av brotten.

Ett sådant synsätt bör, enligt vår mening, eftersträvas även inom ekobrottsbekämpningen. Om man saknar överblick över den samlade brottsligheten och om bekämpningen är för fragmenterad missar man samband och information, vilket kan vara bidragande orsaker till att man endast försöker utreda de brott som hamnar i inkorgen, dvs. som anmäls. Att bestämma vilket angreppssätt som en viss kriminell aktör eller organisation är sårbar inför, förutsätter att någon har överblicken över den samlade åtgärdsarsenalen och kan bestämma inriktningen på utredningsarbetet utan hänsyn till t.ex. myndighetsgränser.

Möjligheten att skapa en helhetssyn över den samlade brottslighe- ten och förmågan att göra en sammanhållen insats är således mycket viktiga faktorer. Detta gäller ekobrottsligheten, men även brottslig- heten i stort, och i synnerhet den organiserade brottsligheten. Be- kämpningen av blandbrottsligheten kräver ett nära samarbete mellan kompetenser på olika områden, ett fungerande informationsutbyte och en omfattande samordning av insatserna. Kartläggningen av den kvalificerade ekobrottsligheten i avsnitt 3 visar tydligt på att ekobrotts- ligheten inte längre vare sig kan eller får ses som ett isolerat problem. Vid överlappande brottslighet måste ekobrottsbekämpningen därför kunna samordnas med övrig brottsbekämpning. Detta kan ske inom en organisation eller genom en utvecklad samverkan och ett aktivt informationsutbyte mellan olika myndigheter. Vår kartläggning i avsnitt 5 visar dock att någon sådan samverkan inte finns i dag.

Vidare, det är av avgörande vikt att ekobrottsbekämpningen är tillräckligt dimensionerad och tillräckligt resurssatt. Som vår kart- läggning av den kvalificerade och organiserade ekobrottsligheten i avsnitt 3 också visar är omfattningen av ekobrottsligheten väsentligt större än vad den officiella kriminalstatistiken ger vid handen. Det är enligt vår bedömning nödvändigt att detta faktum tas på tillräckligt stort allvar.

Frågan är om det sagda kan uppnås inom ramen för den nuvar- ande organisationsstrukturen eller om det i dag behövs en annan

287

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

organisation för att bekämpa den kvalificerade och organiserade ekonomiska brottsligheten.

6.1.2Ekobrottsmyndighetens brottsbekämpning

Utredningens bedömning: Ekobrottsmyndighetens brottsbekäm- pande verksamhet är för begränsad och räcker inte längre till.

När Ekobrottsmyndigheten bildades stod framför allt skatte- och företagsbrottsligheten i fokus. En avgörande orsak till att Ekobrotts- myndigheten inrättades var att åklagarväsendet och polisen inte för- mådde omhänderta dessa brott på ett godtagbart sätt. Balanserna var stora och ärenden lades på hög. Konstruktionen föreslogs som en kompromiss i syfte att åtgärda dessa problem, utan att samtidigt skapa alltför stort missnöje hos polis och åklagare. Två av de vik- tigaste bakomliggande motiven var strävan efter fredade resurser och ett nära samarbete mellan polis och åklagare.

Det har nu gått mer än 25 år sedan Ekobrottsmyndigheten in- rättandes. Som framgår av direktiven till denna utredning har myn- dighetens uppdrag och konstruktion varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten fann 2007 ett behov av en samlad brottsbekämpning och att de yttre förutsättningarna hade ändrats i väsentliga avseenden sedan bildandet samt att de skäl som hade motiverat inrättandet av Ekobrottsmyn- digheten inte längre var för handen.1 Utredningen föreslog av bl.a. dessa skäl att Ekobrottsmyndigheten skulle avvecklas. Några år senare konstaterade Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning att Ekobrottsmyndigheten hade motarbetats av övriga brottsbekämp- ande myndigheter vid dess tillkomst och även åren efter, vilket hade sin grund i en vilja att slå vakt om den egna organisationen snarare än i en omtanke om uppgiften att bekämpa ekobrottslighet.2 Utred- ningen om en samlad ekobrottsbekämpning pekade dock på att ut- vecklingen under de senaste åren hade gått mot ett ökat samarbete.

Med anledning av synpunkter som riktats mot Ekobrottsmyndig- heten från bl.a. Riksrevisionen (se avsnitt 4.2.3) finns det anledning att poängtera att Ekobrottsmyndigheten, såvitt vi kan se, inom ramen

1Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning, SOU 2007:8 s. 168 f.

2En samlad ekobrottsbekämpning, SOU 2011:47 s. 79.

288

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

för sitt uppdrag har gjort ett bra arbete. Det saknas anledning att ifrågasätta att myndighetens verksamhetsresultat är goda i sig. I delar är myndighetens arbete föredömligt och dess arbetssätt kan med fördel tjäna som en förebild för övriga brottsbekämpande myndigheter.

En av Ekobrottsmyndighetens framgångsfaktorer, teamarbetet, bygger på ett nära samarbete mellan åklagare och utredare, och även andra yrkeskategorier, där dessa sitter tillsammans i gemensamma lokaler. Det nära samarbetet möjliggör en viktig kunskapsöverföring mellan yrkesgrupperna och korta beslutsvägar. Det är också en ord- ning där åklagarna kan bidra med sina kunskaper och erfarenheter vid prioriteringen av och inom ärenden. Det nya arbetssätt som polisen har börjat med inom våldsbekämpningen har på så sätt lik- heter med Ekobrottsmyndighetens arbetssätt.

Inom Ekobrottsmyndigheten har det dessutom under åren upp- arbetats och vårdats en specialistkunskap som är nödvändig inom ekobrottsbekämpningen och en vana vid att omhänderta även andra yrkeskategoriers kunskapsbank.

Vi anser också att Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete, som är integrerat i samtliga verksamhetsgrenar vid myndig- heten, numera ligger i framkant och bör tjäna som en förebild för andra myndigheters arbete på området.

Slutligen, underrättelseverksamheten är i dag en integrerad del av Ekobrottsmyndighetens verksamhet och är ett av myndighetens tre verksamhetsområden. En av avsikterna med konstruktionen är att myndigheten ska leda arbetet mot den ekonomiska brottsligheten från underrättelse till åtal. Även detta synsätt, med en gemensam in- riktning i alla led, bör vara vägledande inom ekobrottsbekämpningen framöver.

En ny organisation på ekobrottsområdet kan alltså på intet sätt föranledas av ett underkännande av det arbete som Ekobrottsmyn- digheten bedrivit på området. Det är inte myndighetens arbete i sig som är problemet, tvärtom. Arbetet bör fortsätta och arbetssättet spridas även till andra områden.

Emellertid, dagens ekobrottslighet ser, som framhållits flera gånger, annorlunda ut än den gjorde för 25 år sedan när Ekobrotts- myndigheten bildades. Det rör sig numera om en brottslighet som inte bara är komplex och svårutredd utan som också saknar gränser, inte bara geografiskt utan även i fråga om lagrum och myndighets- gränser. Men framför allt är ekobrottslighetens omfattning, både i

289

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

fråga om antalet brott och olika sorters företeelser, väsentligt större än vad som är föremål för rättsväsendets insatser. Mörkertalet är stort. Det finns goda skäl att anta att det finns ett stort antal före- teelser som inte kommer till myndigheternas kännedom. Statens insats är helt enkelt för begränsad. På frågan som vi inledningsvis ställde oss i vårt arbete, vad gör Ekobrottsmyndigheten och vem gör resten, måste det konstateras att statens ekobrottsbekämpning i dag är både fragmenterad och underdimensionerad.

Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde inskränker sig till en fast brottskatalog, som endast i undantagsfall medger utredning av vissa andra komplicerade ekoärenden. En fara med att definiera eko- brottslighet efter brottsstadganden är att man låser fast sig vid dessa, och riskerar att framför allt fånga in mindre allvarlig och klart defi- nierad brottslighet. Myndigheten har tagit på sig ett antal stora och uppmärksammade utredningar där dess specialistkompetens har kunnat utnyttjas. Ekobrottsmyndigheten tar emellertid inte i dag på sig fler ärenden än vad dess resurser tillåter. Resten hamnar hos Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, som många gånger saknar den specialistkompetens inom ekobrottsbekämpning och utvecklade arbetssätt som behövs.

Inom polisen har det länge saknats en genomtänkt strategi för hanteringen av den kriminella ekonomin. Ett utvecklingsarbete pågår också inom bedrägeribekämpningen som tidigare varit efter- satt. Vidare saknas det inom polisen en central underrättelseverk- samhet som är särskilt inriktad på ekobrott, utöver finanspolisen, som å sin sida har ett mycket begränsat uppdrag. Den mer kvalifi- cerade men samtidigt begränsade underrättelseverksamheten på ekoområdet inriktas i stället av Ekobrottsmyndigheten, och det till stor del med utgångspunkt i och mot dess brottsutredande arbete. Detta sammantaget försvårar den överblick och samordning som är nödvändig för en effektiv och modern brottsbekämpning. Det som krävs nu är en samlad insats. Den gränsöverskridande brottsligheten bekämpas inte bäst med en myndighetsgräns som skär rakt genom ekobrottsområdet.

Delvis hade gränserna kunnat överbryggas genom en fungerande myndighetssamverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna, med ett informationsutbyte som medger en helhetssyn. Förhopp- ningarna om det ökade samarbete som Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning såg framför sig har emellertid inte infriats fullt

290

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

ut. De samarbetsproblem och gränsdragningsproblem som Riks- revisionen pekar på i sin rapport illustrerar detta.

Redan av myndighetsförordningen framgår det att varje myn- dighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Det är statens och myndigheternas gemensamma ansvar att aktivt verka för att ekobrottsbekämpningen blir så effektiv som möjligt.

Vår iakttagelse av samarbetet mellan de brottsbekämpande myn- digheterna är emellertid att samverkan framför allt förekommer inom ramen för olika särskilda regeringsuppdrag. Vid förfrågningar om samverkan och gemensam inriktning har det vid våra olika myndig- hetsbesök i regel hänvisats till OB-satsningen eller till A-krimsats- ningen. Samtidigt har det rått enighet bland medarbetarna om att dessa satsningar endast omfattar en liten del av brottsligheten. Utanför satsningarna, dvs. beträffande den stora mängden ekobrott, har samverkan över myndighetsgränserna ofta visat sig vara person- bunden. Någon gemensam lägesbild av ekobrottsligheten, utöver lägesbilden inom OB-satsningen, görs såvitt vi erfarit inte och man har inte kommit överens om några gemensamma prioriteringar inom ekobrottsbekämpningen.

Under tiden för denna utredning har en överenskommelse nåtts mellan Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Ekobrottsmyn- digheten om ett förbättrat samarbete kring bedrägeriärendena i Stockholmsregionen. Det samarbete som sker är värdefullt, men eftersom det är begränsat till enskilda projekt i en begränsad del av landet har det inte någon inverkan på det löpande arbetet mot eko- brottsligheten i stort.

Parallella utredningar eller förundersökningar som omedvetet bedrivs vid olika myndigheter mot samma person, men med olika inriktningar, förekommer enligt vad vi erfar i dag endast i liten om- fattning. Däremot brister det inte sällan i den initiala bedömningen av ett ärende, dvs. man beaktar inte alla perspektiv vid den. Vidare har medarbetare vid Polismyndigheten vittnat om att det förekom- mer ”säljturnéer” från underrättelseverksamhetens sida för att för- må någon av de brottsutredande myndigheterna att omhänderta ett komplicerat ekobrottsärende på grund av en oklar brottsrubricering. Det är givetvis inte en effektiv handläggning.

291

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

Vi anser sammantaget att det inte, i avsaknad av en generell och mer strukturerad myndighetssamverkan, finns förutsättningar att nå tillräcklig framgång inom den nuvarande organisationsstrukturen. I stället måste slutsatsen dras att den kvalificerade ekobrottsligheten numera har en omfattning och en karaktär som dagens myndighets- organisation inte är anpassad för. Ekobrottsbekämpningen behöver så långt det är möjligt vara samlad. Med nuvarande kapacitet har Ekobrottsmyndigheten ingen möjlighet att ensam omhänderta samt- lig ekobrottslighet. Det måste vara en väsentligt större organisation än Ekobrottsmyndigheten som hanterar den. Sammanfattningsvis är myndighetens uppdrag i dag för begränsat och insatsen räcker inte längre till.

6.1.3Slutsatser

Det sagda leder enligt vår bedömning till slutsatsen att Ekobrotts- myndigheten antingen måste få ett utvidgat uppdrag (som omfattar en klart större del av den kvalificerade ekobrottsligheten) och en betydligt större kapacitet eller att dess verksamhet inordnas i Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten (vilket möjliggör den sam- lade insats som behövs).

Oavsett val av organisation bör även följande beaktas.

Det är viktigt att den utredande och lagförande verksamheten är understödd av en kraftfull underrättelseverksamhet. Som framhållits i det föregående är det nödvändigt att rättsväsendet får rätt förutsätt- ningar för att inte endast hantera brottsanmälningar utan att bedriva brottsbekämpning i dess egentliga betydelse, dvs. att även identifiera de dolda brotten och att förhindra och förebygga brottsligheten. Att underrättelseverksamheten ska stödja utredningsverksamheten, lik- som att utredningsverksamheten rymmer en mängd information som kan nyttiggöras av underrättelseverksamheten, innebär att det måste ske ett omfattande informationsutbyte mellan de två verksamhets- grenarna. Ekobrotten har inte lika tydliga målsägande som andra brott. En fungerande underrättelseverksamhet kan vara ett sätt att jämna ut det. Också huvudmännens distansering från brotten tydliggör be- hovet av en välfungerande och effektiv underrättelseverksamhet.

Även samarbetet mellan åklagarna och utredningspersonalen bör utvecklas och intensifieras. Erfarenheterna från både Ekobrotts-

292

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

myndigheten och polisens och åklagarnas samarbete inom vålds- brottsbekämpningen visar tydligt på att en ordning där åklagare del- tar mer aktivt i polisarbetet är ett vinnande koncept. En ny organisa- tion måste använda ett arbetssätt som innefattar teamarbete. Det är viktigt att även åklagarna vid Åklagarmyndigheten utvecklar ett arbetssätt och en samverkan med utredningspersonalen där de kan inta en mer aktiv roll genom rättskedjan.

Slutligen bör Ekobrottsmyndighetens branschnära brottsföre- byggande arbete omhändertas och utvecklas vidare inom en ny orga- nisation. Som vi konstaterar inledningsvis i detta betänkande är det brottsförebyggande arbetet en viktig del i att motverka en negativ brottsutveckling. I det ingår också att förbättra kontrollsystemen så att fler brott upptäcks och förhindras. Det brottsförebyggande arbetet kan dock inte ersätta en effektiv brottsbekämpande verk- samhet utan måste vara ett komplement till denna.

Det ovan sagda fokuserar på hur kärnverksamheten, polis och åklagare, ska organiseras och kunna arbeta sammanhållet. Även andra myndigheter bedriver emellertid ett brottsbekämpande arbete på ekobrottsområdet, framför allt Skatteverket men även Tullverket och i viss mån Kustbevakningen. Dessa myndigheter bedriver en brottsbekämpande verksamhet som utgår från deras förvaltnings- verksamhet. Också dessa myndigheter är en del av den samlade eko- brottsbekämpningen och det är viktigt att det sker en effektiv sam- ordning mellan deras och åklagarnas och polisens arbete. Exempelvis måste samarbetet mellan Skatteverket och en ny organisation av polis och åklagare vara både nära och omfattande.

En fråga man mot bakgrund av de utsuddade gränserna kan ställa sig är om det överhuvudtaget finns anledning att behandla ekonomisk brottslighet annorlunda än annan brottslighet, genom en konstruerad myndighetsgräns. Bekämpningen av komplicerad ekobrottslighet kräver djupgående specialistkunskaper inom t.ex. företagande, det finansiella området och revision. Vår uppfattning är samtidigt att det finns vinster med att kunna styra specialistkompetens och re- surser dit de bäst behövs. Så kan det vara om en komplex brottslig företeelse rymmer olika former av kriminalitet, varav ekobrott är en. Ofta är det en fördel att koncentrera resurserna på den mer kom- plicerade brottsligheten. Detta måste dock kunna ske samtidigt som resursen för ekobrottsbekämpningen är hållbar. En hållbar resurs är en förutsättning för rekrytering och för att ekokompetensen ska kunna

293

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

behållas och utvecklas. Ekobrottsbekämpningen måste därför orga- niseras på så sätt att brottsområdet inte riskerar att prioriteras ned i framtiden.

Sammanfattningsvis bör följande utgångspunkter gälla för en effektiv organisation av ekobrottsbekämpning.

•Den ska vara kraftfull, mer ändamålsenligt dimensionerad och resurssatt samt kunna hantera en väsentligt större mängd ären- den än i dag.

•Utredningsverksamheten ska understödjas av en kraftfull under- rättelseverksamhet med större fokus än i dag på att förhindra specifika brott, upptäcka specifika brott som inte anmäls och kartlägga ”noder” och huvudmännen bakom brottsligheten.

•Det ska finnas en samlad hot- och sårbarhetsanalys och gemen- samma lägesbilder som underlag för prioriteringar och ledning mot centrala fenomen, brottsmodus och aktörer. Ekobrotts- bekämpningen bör i största möjliga mån vara samlad.

•Det ska finnas ett effektivt informationsutbyte mellan utred- ningsverksamheten och underrättelseverksamheten.

•Det brottsbeivrande arbetet måste bedrivas i nära samverkan med en inriktad brottsförebyggande verksamhet.

•Den ska ges förutsättningar att använda framgångsrika arbets- metoder i form av teamarbete, samordning av ärenden och ha en förmåga att sätta problemet i fokus. Den bör även ges flexibili- teten att fördela specialistkunskaper dit de behövs bäst.

•Åklagarkompetensen ska utnyttjas bättre inom fler delar av ekobrottsbekämpningen.

6.2Tre alternativa förslag på organisering av ekobrottsbekämpningen har övervägts

Utredningens förslag: Ekobrottsmyndighetens verksamhet ska överföras till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Inom dessa myndigheter ska det skapas nationella enheter för ekobrotts- bekämpning, inklusive underrättelseverksamhet, respektive eko-

294

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

brottsutredning. Det innebär att Ekobrottsmyndigheten efter omorganisationen upphör som myndighet och avvecklas.

Utredningens bedömning: Det finns andra möjliga organisations- förändringar, bl.a. att utöka Ekobrottsmyndighetens brottskatalog och att omvandla Ekobrottsmyndigheten till en polismyndighet. Dessa alternativ har emellertid fler nackdelar än fördelar. Viktigast är att ekobrottsbekämpningen blir mer sammanhållen. Under alla omständigheter bör därför Polismyndighetens och Ekobrotts- myndighetens underrättelseverksamheter slås ihop.

Med beaktande av det som sagts i det föregående avsnittet har vi funnit att tre olika organisationsformer för den framtida ekobrotts- bekämpningen bör övervägas närmare.

Även andra organisationsformer har övervägts men har av olika skäl funnits mindre lämpliga. Som framgår ovan avråder vi från att bibehålla organisationen i dess nuvarande form. Även om de gräns- dragningsproblem som organisationen brottas med åtgärdas, kommer organisationen att vara för begränsad och ekobrottsbekämpningen för splittrad. Bland de alternativ som vi valt att inte gå vidare med kan även nämnas att ersätta Ekobrottsmyndigheten med en spetsmyndig- het med inriktning på kvalificerad organiserad brottslighet. Detta skulle möjliggöra en samordning av bekämpningen av den kvalifice- rade brottsligheten men medföra nya gränsdragningsproblem och frågor om fördelning av resurser. En annan lösning som har avfärdats är en omvandling av Ekobrottsmyndigheten till en kombinerad åklagar- och polismyndighet.

I det följande redovisar vi de tre alternativ som övervägts närmare och skälen för vårt slutliga ställningstagande.

6.2.1En utvidgad ekobrottsmyndighet

Eftersom vi har funnit att Ekobrottsmyndighetens resurser och för- måga att bekämpa den samlade ekobrottsligheten inte räcker till kan ett alternativ övervägas som innebär att myndighetens mandat ut- ökas. Exempelvis skulle samtliga brott som begås mot, i eller med företag kunna handläggs av en ekobrottsmyndighet med ett utvidgat uppdrag och med en kapacitet att ta sig an ett större antal brott.

295

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

Myndigheten skulle behöva ha en väsentligt större storlek och kapa- citet än i dag, troligen minst den dubbla. Brottskatalogen skulle ut- över ekobrottsmyndighetens brottskatalog därmed omfatta t.ex. bedrägerier, mutbrott och miljöbrott som har koppling till företag. Det skulle även kunna övervägas att låta samtliga skattebrott, även dem som i dag utreds av skattebrottsenheterna, handläggas vid myn- digheten. Den brottsutredande verksamheten vid Skatteverket skulle i så fall inordnas i myndigheten.

Enligt det förslag vi har övervägt skulle det fortsatt bedrivas både åklagar- och utredningsverksamhet vid myndigheten. För att lösa ut flera av de problem som bl.a. Riksrevisionen pekat på – gräns- dragningsproblem, oklara ansvarsförhållanden och skav mot Polis- myndigheten – borde dock samtliga yrkeskategorier vara anställda i myndigheten. Utredningsverksamheten skulle i huvudsak bedrivas av åklagare och civila utredare. De åtgärder som kräver polismans befogenhet skulle utföras av särskilda utredare med tvångs- och vålds- befogenheter (jfr tulltjänstemän), vilka också skulle vara anställda i myndigheten. Vid myndigheten skulle det även bedrivas under- rättelseverksamhet och brottsförebyggande verksamhet.

Vi ser flera fördelar med förslaget. En viktig fördel är att arbetet med ekobrottsbekämpning skulle ske sammanhållet. Myndigheten skulle i praktiken ha den samlade specialistkompetensen på området ”företaget som brottsverktyg” och ansvara för stora delar av den kvali- ficerade ekobrottsbekämpningen. Det skulle sörja för en överblick över ekobrottsligheten. Det framgångsrika teambaserade arbetssättet skulle användas även fortsatt och, med en bredare brottskatalog, tillämpas på en större del av brottsligheten än i dag. Förslaget ger också goda förutsättningar att upprätthålla den ekobrottskompetens och personal som finns hos Ekobrottsmyndigheten. Vidare ger för- slaget förutsättningar för en sammanhållen styrning och ledning av ekobrottsbekämpningen.

Eftersom myndigheten, liksom Ekobrottsmyndigheten i dag, skulle äga såväl åklagar- som utredningsresurser skulle utrednings- arbetet inte vara beroende av resurser från någon utomstående myn- dighet med egna prioriteringar. Myndighetens prioriteringar skulle därmed få fullt genomslag. Även arbetsgivaransvaret skulle vara sammanhållet, vilket – utöver att lösa ut vissa befintliga konflikt- situationer – möjligen skulle kunna främja återkopplingen till och karriärmöjligheter för utredningspersonalen. En större och bättre

296

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

resurssatt ekobrottsmyndighet skulle också bli mindre sårbar. Den större storleken skulle i sig kunna medföra effektivitetsvinster, öka myndighetens status samt attrahera ekokompetens.

Något som av flera har lyfts fram som en viktig fördel med en egen myndighet för ekobrottsbekämpning är de s.k. fredade resur- serna och möjligheterna till långsiktighet. När ekobrottsligheten be- kämpas av en särskild myndighet med eget anslag riskerar resurserna för ekobrottsbekämpningen inte att fördelas om till för tillfället mer angelägna brottsområden eller uppgifter, dvs. de kommer inom ramen för myndighetens anslag att vara ”fredade”. För att komplicerade ekobrottsärenden ska kunna handläggas effektivt behövs det högt ställda krav på specialistkunskaper och erfarenhet. Ekobrottsärenden är också ofta till sin natur både resurs- och tidskrävande. Det har framhållits att det av dessa skäl är viktigt att resursen är beständig.

Det måste dock understrykas att den skissade organisationen förutsätter att den utvidgade myndigheten tillförs väsentligt mer resurser än dagens ekobrottsmyndighet. Vi bedömer att betydligt mer resurser skulle behöva tillföras ekobrottsbekämpningen med detta alternativ än med de andra alternativen som vi redovisar i av- snittet. Resurserna skulle dessutom behöva tillföras omedelbart. Som framhållits flera gånger tidigare är, enligt vår mening, alternativet att behålla Ekobrottsmyndigheten i dess nuvarande storlek och konstruk- tion inte ett gångbart alternativ om den samlade ekobrottsligheten ska kunna bekämpas effektivt. Att Ekobrottsmyndighetens mandat utökas och att myndigheten tillförs tillräckligt med resurser för att omhänderta en betydligt större del av brottsligheten och mer om- fattande brottslighet är en grundläggande förutsättning för det aktuella alternativet.

Således har förslaget flera fördelar. Emellertid finns det också flera betänkligheter och avgörande nackdelar med det. Som fram- hållits flera gånger i detta betänkande är de kvalificerade ekonomiska brotten inte isolerade företeelser. Förmågan att skapa en helhetsbild över den samlade brottsligheten och förmågan att ta ett samlat grepp om den är väsentlig. I synnerhet gäller detta för den organiserade brottsligheten. Med det nu beskrivna alternativet, där ekobrottslig- heten hanteras separat, försvåras möjligheten att svara upp mot kom- plexa brottsupplägg där de enskilda brotten spänner över flera olika myndigheters brottskataloger och brottsområden. Det behövs en organisation som kan omhänderta, samordna och överblicka samtlig

297

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

brottslighet. Erfarenheterna från det framgångsrika arbetet mot det grova våldet visar på vikten av ett ”360-perspektiv” och på att gräns- dragningar försvårar utrednings- och underrättelsearbetet. Med en särskild myndighet som omhändertar en utpekad del av den samlade brottsligheten kan brotten inte fördelas utifrån en bedömning av var och hur de mest effektivt utreds. Såväl kopplingar mellan vålds- och ekobrottslighet inom gängstrukturer som samband mellan olika ärenden riskerar att missas när olika delar, av formella skäl, handläggs och utreds av separata myndigheter. Det innebär också att risken för parallella utredningar kvarstår, med vad det innebär av dålig resurs- användning. Det ovan sagda är ett mycket viktigt argument mot lös- ningen med en särskild ekobrottsmyndighet. Vi bedömer att man, enkelt uttryckt, missar målet med detta förslag.

Det finns även andra betänkligheter med förslaget. Kriteriet ”brott i, med eller mot företag” är svårtillämpat och riskerar att skapa nya problem och tvister. Oavsett hur gränsdragningen formu- leras är risken för fortsatta diskussioner kring vem som bör hand- lägga ett ärende stor. Det innebär också en fortsatt risk för att ären- den skickas fram och tillbaka mellan myndigheterna och på så sätt fördröjer handläggningen.

Vi kan också se svårigheter för en utvidgad ekobrottsmyndighet att i ett inledande skede rekrytera nödvändiga personalresurser: de skulle i stor utsträckning behöva tas från polisen och Åklagarmyndig- heten. Ekobrottsbekämpningen skulle tappa fart i ett viktigt skede. Vi bedömer att tappet skulle vara större med detta alternativ än med det alternativ som vi förordar. För vissa polisiära utredare kan det nämligen uppfattas som positivt att arbeta vid en polismyndighet och behålla sin polistitel. När det gäller annan specialiserad utrednings- personal blir rekryteringsproblemen mindre.

Dessutom skulle flera av de utmaningar som Ekobrottsmyndig- heten brottas med kvarstå, och i vissa fall förstärkas. Tillgången till polisens it-system och annan utrustning som Ekobrottskansliet i dag tillhandahåller skulle upphöra. I stället skulle den nya myndigheten behöva upparbeta en helt ny underrättelseverksamhet samt tvångs- medelshantering, upphandla nya avtal och bygga upp egna it-system och köpa in den utrustning som Polismyndigheten i dag tillhanda- håller, med de kostnader som detta medför. Dessa kostnader, och ställtiden innan systemen och metoderna är på plats, bör inte under- skattas. Informationsdelningen på underrättelsenivå mellan eko-

298

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

brottshandläggningen och övrig handläggning skulle dessutom för- svåras. I dag är Ekobrottskansliet, och Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet, organisatoriskt en del av Polismyndigheten och har därmed tillgång till en stor del av polisens information. Med en ekounderrättelseverksamhet som är organisatoriskt avskild från polisen skulle nya gränsdragningar uppstå, genom en ny myndig- hetsgräns på underrättelsenivå.

Vidare skulle de skav som i dag finns mot Åklagarmyndigheten, i form av konkurrens om personal, it-lösningar m.m., kvarstå. Lämp- ligheten kan även ifrågasättas i att ha en särskild generaldirektör att verka jämte riksåklagaren i en större åklagarmyndighet, som närmar sig Åklagarmyndigheten i storlek.

Det är slutligen viktigt att framhålla att många av styrkorna hos Ekobrottsmyndigheten: det teambaserade arbetssättet, gemensamma lokaler, en nära informationsdelning mellan personalkategorier och en samlad bekämpning av ekobrottsligheten, kan bibehållas även med andra lösningar, se särskilt förslaget att inordna ekobekämpningen under Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten nedan.

6.2.2Ekobrottsmyndigheten som polismyndighet

En annan organisatorisk lösning som vi har övervägt närmare är att endast utredningsverksamheten behålls inom myndigheten, som om- vandlas till en polismyndighet. Ekoutredningsverksamheten skulle således fortsatt bedrivas inom myndigheten och både den polisiära och den civila utredningspersonalen skulle arbeta kvar där. Även underrättelseverksamheten och det brottförebyggande arbetet skulle fortsatt bedrivas i myndigheten. Ekobrottsmyndighetens åklagare skulle dock organisatoriskt flyttas till en särskild avdelning för handläggning av ekonomisk brottslighet inom Åklagarmyndig- heten. Ekobrottsmyndigheten skulle med detta förslag bli en ny polis- myndighet under regeringen (på samma sätt som Säkerhetspolisen) och ledas av en polischef. Brottskatalogen skulle kunna vara den- samma som för den nuvarande Ekobrottsmyndigheten men utökas till att även omfatta annan ekonomisk brottslighet.

Bakgrunden till förslaget är framför allt den problematik som Ekobrottsmyndighetens nuvarande konstruktion historiskt har

299

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

medfört, och i stora delar alltjämt dras med (jfr Riksrevisionens rapport). Dessa skulle i flera avseenden lösas ut.

En fördel som har framhållits med denna lösning är att resurserna för ekobrottsutredningen säkerställs, samtidigt som myndighetens egenskap av ”hybridmyndighet” och de oklara myndighetsgränserna åtgärdas. I likhet med dagens ordning innebär det att utredningsresur- sen blir långsiktigt hållbar, vilket ger förutsättningar för en långsiktig planering och rekrytering av ekokompetens. Den nya ekobrottsmyn- digheten skulle ha ett klart mandat och traditionell ansvarsfördelning i förhållande till Åklagarmyndigheten. Även mandatet för ledning och styrning av den nya myndigheten blir tydligt, liksom anställ- ningsförhållandena. För vissa polisiära utredare skulle det också kunna uppfattas som positivt att arbeta kvar vid en polismyndighet och be- hålla sin tjänstetitel. Teamarbetet kan behållas även om åklagarresursen finns vid Åklagarmyndigheten. Förslaget utesluter inte att en gemen- sam underrättelseverksamhet för Polismyndigheten och Ekobrotts- myndigheten bildas. Det brottsförebyggande arbetet skulle kunna förvaltas i nuvarande form av Ekobrottsmyndigheten som polismyn- dighet. Vidare påverkar en sådan omorganisationen i första hand led- ningssidan. Den operativa utredningsverksamheten och den polisiära verksamheten skulle kunna fortgå utan större tapp. En inordning av åklagarverksamheten i Åklagarmyndigheten skulle kunna ske förhål- landevis smärtfritt, i stora delar genom en ren verksamhetsövergång.

Emellertid har förslaget en avgörande nackdel. Centralt måste enligt vår mening vara att bilda en organisation som har omfattningen och förmågan att – på ett bättre sätt än i dag – hantera och bekämpa den kvalificerade ekonomiska brottsligheten. Även om vissa kon- fliktytor och gränsdragningsproblem som föranleds av Ekobrotts- myndighetens konstruktion löses ut med detta förslag kan det ifråga- sättas om ekobrottsbekämpningen blir mer effektiv. Med förslaget kvarstår myndighetsgränsen mellan den nya myndigheten och Polis- myndigheten och därmed myndigheternas sämre förutsättningar att verka gränsöverskridande. Några synergieffekter och vinster i form av översikt och ”klusterarbete” mot blandad brottslighet uppnås inte. En polisiär ekobrottsmyndighet kommer fortfarande att vara bun- den av ett avgränsat uppdrag som begränsar dess behörighet. Eko- brottsbekämpningen kommer således fortfarande att vara uppdelad på flera myndigheter. Risken är överhängande att gränsdragnings- problematiken på utredningssidan skulle bli lika stor som den är i dag.

300

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

Det är dessutom tveksamt om det går att motivera att skapa en tredje nationell polismyndighet, vid sidan av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, för en särskild brottskategori. Säkerhetspolisen har en särskild uppgift, som ekobrottsbekämpningen inte kan sägas mot- svara.

Slutligen måste hänsyn även tas till de transaktionskostnader

som uppbyggnaden av en ny polismyndighet skulle innebära, inne- fattande allt från utveckling av nya it-system, inköp av utrycknings- fordon och annan utrustning och utveckling av egen tvångsmedels- hantering. Dessa ska inte underskattas.

Sammanfattningsvis hanteras flera av Riksrevisionens synpunk- ter på Ekobrottsmyndighetens konstruktion med detta förslag, men den samlade förmågan att bekämpa den ekonomiska brottsligheten förbättras inte. Vi kan därför inte förorda denna lösning.

6.2.3En nationell enhet för ekobrottsbekämpning vid Polismyndigheten och en rikstäckande avdelning för ekonomisk brottslighet vid Åklagarmyndigheten

Inget av de ovannämnda förslagen skapar enligt vår mening förut- sättningar för en tillräckligt effektiv ekobrottsbekämpning. Båda lösningarna dras med stora nackdelar och brister i att tillgodose den samordning och överblick som är nödvändig. En tredje organisato- risk lösning som har analyserats, och därefter kommit att förordas, är i stället en inordning av ekobrottsbekämpningen i Polismyndig- hetens och Åklagarmyndighetens verksamheter.

Summariskt beskriven skulle en sådan organisation se ut på följande sätt.

Inom Polismyndigheten skulle det skapas en ny nationell enhet, med regional verksamhet, som arbetar med ekonomisk brottslighet samt viss annan hantering inom den kriminella ekonomin. Samtidigt byggs polisens arbete på området ut och utvecklas. Det arbetet har redan påbörjats, se avsnitt 4.4.2–4.4.11, och de arbetsmetoder som man avser att använda där ligger i linje med vårt förslag. Enhetens sakområde skulle utöver de traditionella ekobrotten och bedrägeri- brotten kunna innefatta även anknytande brottslighet, som miljö- brott och korruptionsbrott. Till enheten skulle Ekobrottsmyndig- hetens utredningsverksamhet flyttas, liksom vissa befintliga specialfunktioner vid Noa. Det är här viktigt att poängtera att fokus

301

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

för den nya enheten inte i första hand skulle vara det som numera sorteras in under den kriminella ekonomin inom polisen, dvs. han- teringen av kriminella personers ekonomiska medel i form av exem- pelvis finansiella utredningar och förverkandehantering. Däremot skulle sådan verksamhet med fördel kunna knytas nära enhetens verksamhet. Enhetens tyngdpunkt skulle i stället ligga på den verk- samhet som i dag bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten och utred- ningen av övriga ekobrott, bl.a. bedrägerier. Det innebär att det där skulle finnas en spetskompetens inom kvalificerad ekobrottslighet, som kompletteras av annan kompetens. Vi återkommer till detta i avsnitt 7, och hur skärningspunkten kan se ut.

I praktiken innebär förslaget att Ekobrottsmyndighetens civila och polisiära utredare skulle flyttas till enheten. Med tiden kan det också behöva ske en nyrekrytering av både polisiära och civila utre- dare. Ekobrottsmyndighetens teambaserade arbetssätt med ett nära samarbete mellan åklagare och utredare skulle överföras till den nya organisationen. Det arbetssättet skulle implementeras i hela verksam- heten för ekobrottsutredning och med fördel kunna tjäna som före- bild och målbild också för andra sakområden. Informationsutbytet med Polismyndigheten i övrigt skulle underlättas, både inom utred- ningsverksamheten och underrättelseverksamheten, och arbetssättet skulle innefatta ”klustring” och samordning av ärenden (jfr polisens arbete med våldsvågen).

Ekobrottsmyndighetens åklagare skulle organisatoriskt flyttas till en rikstäckande avdelning för ekobrottslighet vid Åklagarmyn- digheten. Även andra brott med anknytning till företag och/eller kvalificerade brott som kräver särskild ekokompeten (t.ex. organise- rade bedrägerier) skulle handläggas där. Avdelningens sakområde skulle med andra ord matcha polisens ekobrottsenhet. Samlokaliser- ingen av åklagare och utredningspersonal behålls.

Även Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet skulle inordnas i Polismyndigheten. Ekobrottsmyndighetens underrättelse- verksamhet skulle därmed bli en del av en funktion för en ny eko- underrättelseverksamhet inom Polismyndigheten.

Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete skulle enligt detta förslag tas om hand och vidareutvecklas av Polismyndigheten.

En närmare beskrivning av hur underrättelseverksamheten och den brottsförebyggande verksamheten skulle kunna fungera och samverka finns i avsnitt 7.

302

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

Förslaget innebär att Ekobrottsmyndigheten efter omorganisa- tionen skulle avvecklas och upphöra som självständig myndighet under regeringen.

I det följande redogör vi för skälen till att denna organisatoriska lösning, enligt vår bedömning, är den som ger de bästa förutsättning- arna för en effektiv ekobrottsbekämpning. Förslaget har också andra fördelar, som gagnar brottsbekämpningen i stort.

Skälen för utredningens bedömning

Omfattningen av den ekonomiska brottsligheten och den kriminella ekonomin har i dag blivit ett sådant samhällsproblem att det krävs en kraftsamling för att motverka den och för att förhindra att den växer ytterligare. Som framhålls ovan är det väsentligt att brottsbe- kämpningens inriktning kan bestämmas utifrån en samlad bild av brottskartan och att prioriteringarna kan göras utifrån den. Ekobrotts- bekämpningen bör därför vara samlad och ha flexibiliteten att för- dela specialistkunskaper dit de behövs bäst.

Polismyndigheten har påbörjat ett arbete och en satsning inom den kriminella ekonomin. Detta arbete behöver utvecklas och in- tensifieras och i denna utveckling är Ekobrottsmyndighetens per- sonal och kompetens en viktig kraft och kan bidra till ett utvecklat arbetssätt. Samtidigt är det uppenbart att Ekobrottsmyndigheten inte har getts förutsättningar att omhänderta mer än en liten del av de faktiska företeelser som den kvalificerade och organiserade eko- nomiska brottsligheten innefattar. Mot bakgrund av dagens multi- kriminalitet och upplösta gränser är det viktigt att ge brottsbekämp- ningen förutsättningar att agera samlat och kraftfullt. Enligt vår bedömning tillgodoses dessa behov bäst om den i dag fragmenterade ekobrottsbekämpningen samlas under ett paraply, i stället för att styras av myndighetsgränser.

Ekobrottsmyndigheten har sedan den bildades brottats med vissa grundläggande frågor, bl.a. omfattningen av generaldirektörens man- dat att styra verksamheten, de polisanställdas anställningsförhållan- den och gränsdragningen mot övriga brottsbekämpande myndigheter. Dessa frågor hade kunnat lösas ut över tid, men så blev inte fallet. Tjugofem år senare kvarstår problemen och myndighetskonkurren- sen i icke obetydlig mån. Detta kan tala emot att myndigheten är rätt

303

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

forum för en resursförstärkning, dock behöver det inte nödvändigtvis vara ett tungt skäl emot en sådan lösning. Det är inte heller avgörande för vårt ställningstagande. Tvärtom har vi inte funnit belägg för kritik mot vare sig Ekobrottsmyndighetens resultat eller arbetssätt. Det är viktigt att poängtera att vårt förslag grundar sig på tesen att eko- brottsbekämpningen behöver förstärkas och att en förstärkning be- höver göras samlat. Enligt vår mening sker detta mest naturligt inom ramen för Polismyndighetens verksamhet. Lämpligen placeras därför ekobrottsbekämpningen inom en särskild, nationell, enhet inom Polismyndigheten.

Ekobrottsbekämpningen blir med den föreslagna lösningen sam- manhållen. Även den totala brottsbekämpningen blir mer samman- hållen. Detta ger bättre förutsättningar än i dag att samordna eko- brottsbekämpningen med övrig brottsbekämpning vid överlappande brottslighet. Det blir lättare att få en polisiär överblick, att fullt ut prioritera och att bestämma inriktningen för både ekobrottsbekämp- ningen och brottsbekämpningen i stort när samtliga brott utreds inom samma myndighet än när de utreds av flera. När flera utredande myndigheter delar en uppgift finns det en risk för att företeelser faller mellan stolarna och att ingen tar det fulla ansvaret. Att den stora majoriteten av brott utreds inom en och samma myndighet ger således bättre förutsättningar att tillämpa ett s.k. 360-perspektiv på brottsligheten. Det problembaserade ”klustertänk” som använts inom bekämpningen av det grova våldet kan lättare inkludera även ekobrotten. I detta ligger att informationsutbyten och kunskaps- utbyten lättare sker inom samma myndighet. När även underrättelse- verksamheten samlas (se vidare nedan) underlättas utbytet av infor- mation ytterligare. En effektiv informationsdelning är en mycket viktig del i en effektiv brottsbekämpning. Organisationen blir med förslaget också mer flexibel och kan anpassas efter brottsutvecklingen. Det finns förutsättningar att styra utredningar, oberoende av brotts- rubricering, till den eller dem som besitter viss kompetens eller dit ”en nod” av strategiska skäl bör utredas. Specialistkunskaperna och ekoutredarna kan utnyttjas där de behövs, och koncentreras på den mer komplicerade brottsligheten.

Det sagda är de avgjort viktigaste skälen till att lösningen i fråga förordas. Det finns emellertid fler fördelar.

Att undvika tvister kring vilken myndighet som ska handlägga ett ärende är en effektivitetsvinst i sig. Med en sammanhållen brotts-

304

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

bekämpning minskar gränsdragningsproblematik och ”säljturnéer”, med de tidsförluster dessa medför. Även det dubbelarbete som i viss utsträckning förekommer minskar, i form av parallella förundersök- ningar med olika inriktningar mot samma person.

Det sagda gäller även åklagarresursen, som samlas inom en och samma myndighet. Åklagarverksamheten får därmed en mer sam- manhållen verksamhet och en större flexibilitet i resurssättningen. Exempelvis är det en fördel att ekoåklagarna kan ingå i åklagarnas områdesteam. Företeelsen att ärenden skickas fram och tillbaka mellan två åklagarmyndigheter undviks. I stället kan eventuell ärende- konkurrens lösas internt inom Åklagarmyndigheten. Givetvis före- kommer diskussioner om hur och var ett ärende ska handläggas även inom en myndighet, men oenigheterna bör vara lättare att lösa ut snabbt, under en gemensam myndighetsledning.

Det är inte heller betydelselöst att merparten av de ”skav” som funnits mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten löses ut genom förslaget. Exempelvis åtgärdas oklarheterna kring den dubbla styrningen av polisverksamheten och kring ansvars- och anställningsförhållanden. Ekoutredarna kommer vidare att få till- gång till samma register och information som Polismyndigheten i övrigt. Även de skav som funnits under åren mellan Åklagarmyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten (gällande tillgång till it-system och upplevd lönekonkurrens m.m.) åtgärdas. Att kunna dela it-system och undvika legala och avtalsenliga gränsdragningar är en stor för- del. Sammantaget löses den stora majoriteten ut av de oklarheter och brister i ekobrottsbekämpningen som Riksrevisionen pekar på i sin rapport.

Ett argument som förts fram för att behålla ekobrottsbekämp- ningen inom Ekobrottsmyndigheten är en berättigad omsorg om arbetssättet i form av teamarbete och samlokaliseringen av åklagare och utredningspersonal. Detta har visat sig vara både attraktivt och framgångsrikt. Här är det viktigt att framhålla att både teamarbetet och samlokaliseringen bör fortsätta inom ekobrottsbekämpningen, även inom ramen för vårt förslag. Det måste ses som en viktig förut- sättning för reformen. Detta bör inte heller vara förenat med några större svårigheter eftersom det är en fortsättning på hur det ser ut redan i dag. Vi ser dessutom framför oss att arbetssättet kan – och bör – utvecklas och få spridningseffekter inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. På så sätt kan arbetsmetoden användas

305

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

inom fler brottsområden, vilket skulle vara till gagn för den totala brottsbekämpningen.

Det brottsförebyggande arbetet på ekobrottsområdet är starkt behövt i ett samhälle som bygger på tillit. Som framgått framstår Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande arbete numera som ett arbete i frontlinjen. Den brottsförebyggande verksamheten bör därför tas om hand och överföras till Polismyndigheten, för att där utvecklas vidare. Det innefattar verksamhetens personal, arbetssätt och den breda kompetensen. Vi ser fördelar med att verksamheten även i fortsättningen leds av en åklagare. Det brottsförebyggande arbetet bör vara centralt inom polisen och med fördel bör även åklagarna aktiveras i detta.

Som ett argument mot den lösning vi förordar kan anföras att en effektiv och hållbar ekobrottsbekämpning förutsätter att den har en långsiktigt säkrad resurstilldelning. Det har under utrednings- arbetet framförts farhågor om att ekobrottsbekämpningen riskerar att nedprioriteras när andra, mer pressande eller uppmärksammade, uppgifter uppstår. En farhåga har också uttryckts om att Polismyn- digheten inte kommer att förmå möta utmaningen och att den inte kommer att ha förmågan att prioritera ekobrottsligheten. Det är där- för viktigt att det byggs upp en organisationsstruktur inom Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten som garanterar en stabilitet och långsiktighet över tid. Vi vill här understryka att det alternativ som förordas inte är fråga om en nedmontering av verksamheten utan fråga om en uppbyggnad och förstärkning, dock under andra myndighetsledningar. I princip bör Ekobrottsmyndighetens befint- liga verksamhet kunna behållas och integreras i den nya organisa- tionen. Det ska inte vara fråga om en återgång till det som föregick Ekobrottsmyndigheten, med växande balanser. Det arbete och den satsning inom den kriminella ekonomin som inletts inom både Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten talar för att båda myndig- heterna är medvetna om de höga krav som nu ställs på dem i att om- händerta uppgiften och att de har en beredskap för detta. Också vi anser således att ekobrottsbekämpningen måste vara långsiktig. Sam- tidigt ska ”fredade resurser” vägas mot en tillräcklig flexibilitet och möjligheten att löpande prioritera mellan brottstyper. I slutändan är det statsmakternas ansvar att genom sin styrning och uppföljning av myndigheterna tillse att ekobrottsbekämpningen bedrivs effektivt. Det är av största vikt att en eskalering av den organiserade brottslig-

306

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

hetens framväxt förhindras. Bekämpningen av den kriminella eko- nomin är en avgörande del i detta. En förutsättning för att nå målet är en kontinuerlig uppföljning av resursanvändningen.

För att samhället ska kunna möta den ekonomiska kriminaliteten bedömer vi att det kommer att krävas resursförstärkningar under de kommande åren. Detta gäller oavsett val av organisation (se även av- snitt 13). Förutsättningarna att genomföra och nyttiggöra sig dessa förstärkningar blir väsentligt bättre genom den föreslagna organisa- tionsförändringen, eftersom den organisationen är flexibel och kan anpassas efter samhällsutvecklingen. Myndighetsstrukturen blir dess- utom tydligare och möjligheterna bättre att hålla samman resurstill- skotten. Vidare kräver kampen mot den omfattande ekobrottsligheten ett fördjupat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna och andra myndigheter, näringslivet, m.fl., att de förstnämnda har en mer sammanhållen verksamhet och att de arbetar tydligt och kraft- fullt med olika former av kvalificerat brottsförebyggande arbete.

En annan farhåga som lyfts är att den specialistkompetens inom ekobrottsbekämpningen som byggts upp inom Ekobrottsmyndig- heten skulle skingras och gå förlorad vid en omorganisation. Även

vianser att bibehållandet och rekryteringen av ekokompetens är en väsentlig del i en effektiv ekobrottsbekämpning. Som framgått ovan är emellertid tanken att den befintliga verksamheten ska integreras i den nya organisationen, i princip oförändrad. Målsättningen är också att personalen ska föras över. Risken för att upparbetad kompetens går förlorad bör därför inte överdrivas. Tvärtom kan den kunskap och erfarenhet som finns inom Ekobrottsmyndigheten med vårt för- slag delas och spridas inom Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten. Vid samtal med företrädare för båda dessa myndigheter har det framkommit att det har funnits vissa rekryteringssvårigheter. Exempelvis har det varit svårt att behålla erfarna åklagare inom be- drägerigruppen i Stockholm. Det är också välkänt att bedrägeri- bekämpningen tidigare har varit eftersatt inom Polismyndigheten. I mycket har svårigheterna, i vart fall på åklagarsidan, berott på en avsaknad av utredningsresurser, vilket har gjort arbetet oattraktivt. Det är vår bedömning att man med satsningen och ett mer lockande arbetssätt kan skapa en större attraktivitet inom både Polismyndig- heten och Åklagarmyndigheten när det gäller ekobrottsutredning.

En omfattande omorganisation innebär transaktionskostnader och tapp i fart. Dessa kostnader måste vägas upp av vinsterna med

307

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

omorganisationen. Dock bedömer vi att transaktionskostnaderna för en överföring av befintlig verksamhet till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten inte bör överdrivas (se vidare i avsnitt 13).

Ungefär hälften av Ekobrottsmyndighetens utredningspersonal till- hör redan polisen. Åklagarmyndigheten har å sin sida en färdig struk- tur för att inlemma ekoåklagarna, även på chefsåklagarnivå. Perso- nalen bör i stor utsträckning kunna behålla sina befattningar och arbetsuppgifter och sitta kvar i befintliga lokaler. Polisens arbete med att bygga upp en organisation inom den kriminella ekonomin är påbörjad.

I vårt ställningstagande ligger att vi inte kan se några bärande skäl för att i ett så förhållandevis litet land som Sverige ha två åklagar- myndigheter, med i många avseenden samma uppgift. Rent generellt finns det allmänna fördelar med ett minskat antal myndigheter, bl.a. en effektivare administration, vilket bör innebära besparingar. Exem- pelvis kan stödfunktionerna hållas samman: it-stöd, HR-funktion, rättslig styrning och ledning m.m. Som bl.a. lyftes fram i betänkandet Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning3 har förutsättningarna i flera avseenden ändrats sedan Ekobrottsmyndigheten bildades. Tanken vid bildandet var att Ekobrottsmyndigheten närmast skulle bli en av flera åklagarmyndigheter under Riksåklagaren (åklagarväsen- det var då uppdelat i regionala åklagarmyndigheter). Att Åklagar- myndigheten några år senare blev nationell har möjliggjort bildandet av riksenheter för särskilda sakområden. Förutsättningarna för att bilda en nationell riksenhet för ekobrottsbekämpning är därför större nu än vid bildandet av Ekobrottsmyndigheten. Även Polismyndig- heten har sedan bildandet blivit en nationell myndighet.

Viss ekobrottsbekämpning bedrivs, som beskrivits, också inom övriga brottsbekämpande myndigheter: Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen. Kärnan i ekobrottsbekämpningen ligger emeller- tid i åklagar- och polisverksamheten (innefattande dess civilanställda personal) och bör även fortsättningsvis ligga där. Fokus för våra be- dömningar är brottsbekämpningen inom denna kärna. Det förtar inte vikten av att samverkan med och mellan övriga myndigheter är både systematisk och nära, tvärtom är detta av största betydelse. Se när- mare i avsnitt 7.6 om samarbetet med Skatteverket i en förändrad organisationsstruktur.

3SOU 2007:8 s. 156 f.

308

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

Givetvis kan tidpunkten för en stor reform som denna ifråga- sättas. De brottsbekämpande myndigheterna, och Polismyndigheten

isynnerhet, är högt belastade, bl.a. med anledning av 2020-talets våldsvåg. Det skulle kunna hävdas att arbetet mot kriminaliteten i detta läge inte får tyngas av en omorganisation. Dock visar belast- ningen – och samhällsutvecklingen – enligt vår bedömning på be- hovet av skyndsamhet i att förbättra och effektivisera organisationen och arbetsmetoderna. Det som pågår i detta nu är att pengarna rinner ur samhällets fickor och används och omsätts av kriminella på ett samhällsskadligt sätt. Tidpunkten är således rätt, reformen bör inte vänta.

Sammantaget, med allt det ovan sagda i beaktande, finner vi att verksamheten vid Ekobrottsmyndigheten bör överföras till Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten.

6.3En sammanhållen underrättelseverksamhet på ekobrottsområdet

I det föregående har vi redovisat våra bedömningar och skälen för vårt förslag att Ekobrottsmyndighetens verksamhet ska överföras till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Vi har också funnit att övervägande skäl talar emot de två alternativa lösningar som vi har analyserat. Om vårt huvudsakliga förslag, det som vi förespråkar, inte skulle komma att genomföras bedömer vi att det under alla om- ständigheter är nödvändigt att slå ihop Polismyndighetens och Eko- brottsmyndighetens underrättelseverksamheter.

Staten behöver en bättre och mer sammanhållen kontroll av eko- brotten och Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten behöver arbeta närmare varandra i underrättelseverksamheten. Underrättelse- verksamheten är nyckeln till en framgångsrik brottsbekämpning på ekobrottsområdet, med de särskilda utmaningar som finns där (bl.a. de stora mörkertalen och behovet av att arbeta mer proaktivt). För- delarna med en sammanhållen ekobrottsbekämpning överväger enligt vår bedömning fördelarna med de två alternativa lösningar som vi har analyserat i detta avsnitt. En mer sammanhållen ekobrottsunder- rättelseverksamhet är den lösning som är bäst ägnad att hålla ihop ekobrottsbekämpningen om Ekobrottsmyndigheten skulle kvarstå som myndighet. I vårt uppdrag ingår att bedöma om Ekobrotts-

309

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

myndigheten bör ha ett eget uppdrag att bedriva underrättelseverk- samhet. Vår bedömning är alltså att myndigheten inte bör ha ett sådant uppdrag. Det kan dessutom rent principiellt ifrågasättas om en åklagarmyndighet bör ha ett eget och uttalat underrättelseuppdrag, med tanke på de följder detta skulle kunna få för åklagarväsendets ställning i internationella sammanhang (jfr avsnitt 5.7 och 7.3.2.)

Det finns starka skäl för att gå ännu längre och slå ihop samtliga underrättelseverksamheter på ekoområdet. Att olika myndigheter med överlappande uppdrag att bekämpa ekonomisk brottslighet inte har tillgång till samma information och har olika inriktningar är inte en effektiv ordning. Bland annat berör vi detta i avsnitt 4.8, 5 och 8.2. Mot en sådan hopslagning kan det faktum att Skatte- verket och Tullverket har egna förvaltningsuppgifter tala, eftersom deras underrättelseverksamheter därmed kräver en särskild inrikt- ning. Frågan kräver därför särskilda överväganden, som vi inte har haft möjlighet att göra inom ramen för denna utredning. Klart står emellertid att ett omfattande samarbete och ett effektivt informations- utbyte med och mellan underrättelseverksamheterna på ekobrotts- området är av största vikt för ekobrottsbekämpningen.

Att enbart slå ihop Ekobrottsmyndighetens och Polismyndig- hetens underrättelseverksamheter kan inte förväntas ge lika stor effekt på brottsbekämpningen som att överföra hela Ekobrotts- myndighetens verksamhet till Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten. Att inte göra någonting, och låta sakernas tillstånd bero, är emellertid ett betydligt sämre alternativ.

6.4Genomförandet av omorganisationen

Utredningens förslag: Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ska ges ett gemensamt uppdrag att först förbereda och sedan genomföra omorganisationen. Den nya organisationen ska vara inrättad senast den 1 januari 2027.

Utredningens bedömning: Ett uppdrag att förbereda omorga- nisationen bör ges redan under hösten 2025.

310

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

En organisationsförändring åstadkoms inte bara genom ett beslut. Tvärtom är det framgångsrika genomförandet den viktigaste delen. Den förslagna förändringen kan enkelt beskrivas som en överföring av Ekobrottsmyndighetens utredande verksamhet till Polismyndig- heten och åklagarfunktionen till Åklagarmyndigheten, en samordning av utredningsverksamheten med andra delar av Polismyndighetens utrednings- och stödverksamheter av betydelse för ekobrottsbekämp- ningen samt uppbyggnad av en underrättelseverksamhet som är in- riktad på ekobrott, allt med utgångspunkt i vad som anförs i detta och nästa avsnitt.

I betänkandet tas upp att ekobrottslighetens omfattning är långt större än den resursmässiga förmåga som rättsväsendet besitter. Vår tanke är inte att man ska lagföra bort alla brott som begås. Erfaren- heten har visat att det inte är möjligt. En viktig insats är det brotts- förebyggande arbetet som tillsammans med en ökad lagföring bör kunna trycka tillbaka den ekonomiska brottsligheten. Allt detta bör utöver organisationsförändringar inom några år även föranleda re- sursförstärkningar. Organisationsförändringarna bör prioriteras och en utvidgning bör därefter ske med utgångspunkt i den nya organisa- tionen och nya arbetsmetoder. Som vi utvecklar i avsnitt 13 bör en uppskattning av resurstillskottet göras när omorganisationen är genomförd och den nya organisationen har satt sig.

Vår bedömning är att de som är bäst skickade och har bäst förut- sättningar att genomföra förändringen är myndigheterna själva. Re- geringen bör därför uppdra åt Polismyndigheten, Åklagarmyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten att först förbereda, sedan genomföra förändringen, med beaktande av den analys och de organisations- förslag som vi redovisar i avsnitt 7.

Som vi anför ovan handlar det om en angelägen reform som – inte minst med beaktande av den synnerligen omfattande brottslig- heten – inte bör vänta. Ett sådant uppdrag bör därför ges så snart som möjligt.

I september 2023 gav regeringen Kriminalvården i uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda ungdomsavdelningar för unga som döms för grov brottslighet, för att kunna tas i drift senast i juli 2026.4 Uppdraget innefattade att i budgetunderlaget för 2025–2027 inkomma med detaljerade nedbrutna kostnadsberäkningar för inrättandet av

4Uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år inom Kriminalvården, Ju2023/02157.

311

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

SOU 2025:81

ungdomsenheterna. Regeringen hade vid tiden för uppdragets givande ännu inte lämnat någon proposition till riksdagen med förslag om att låta Kriminalvården bli huvudman för de barn och unga som var aktuella. Uppdraget gavs i stället mot bakgrund av bl.a. betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga, SOU 2023:44.

Ett uppdrag om att förbereda genomförandet av våra förslag skulle med det nämnda förfarandet som förebild kunna ges omedel- bart efter remitteringen av detta betänkande, i avvaktan på ett riks- dagsbeslut. Ett uppdrag om att genomföra förändringen kan sedan ges när ett riksdagsbeslut fattas.

Ekobrottsmyndigheten inrättades genom antagandet av 1998 års budgetproposition, dvs. genom ett riksdagsbeslut. Vi bedömer därför att ett beslut om avveckling av myndigheten kan vara riksdagsbundet, dvs. det kan behöva underställas riksdagen. Omorganisationen kräver också ett antal lagändringar, framför allt föranledda av att Ekobrotts- myndigheten – som förekommer i en rad författningar – efter om- organisationen kommer att avvecklas och upphöra som myndighet. Även följderna av förändringen måste därför underställas riksdagens prövning. Omorganisationen kräver också anslagsförändringar. Dessa skulle, enligt vår bedömning, kunna beslutas i vårändringsbudgeten 2026 eller senast genom antagandet av budgetpropositionen för 2027.

I våra kontakter med myndigheterna har vi inhämtat att den för- beredelsetid som behövs inför en omorganisation inte ska överdrivas, utan att flera delar av förändringen kan ske förhållandevis smärtfritt. Anledningen till detta är bl.a. målsättningen att inledningsvis behålla befintliga lokaler och att flera it-system som används av Ekobrotts- myndigheten även används av Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten. Det behöver dock vidtas en rad praktiska åtgärder och vissa frågor, bl.a. personalfrågorna, kräver en omsorgsfull genomlysning. Om ett grundläggande beslut fattas under 2026 borde omorganisa- tionen kunna vara genomförd till den 1 januari 2027.

Uppdraget till myndigheterna att förbereda omorganisationen bör omfatta bl.a. att utreda och analysera:

•hur den regionala strukturen för de nya organisatoriska enheterna för ekobrottsbekämpning inom Polismyndigheten och Åklagar- myndigheten bör utformas och byggas upp,

312

SOU 2025:81

Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning organiseras?

•hur den nationella ledningen och styrningen av enheterna bör se ut, liksom myndigheternas gemensamma ledning och styrning av dessa,

•förutsättningarna för verksamhetsöverföring,

•hur överföringen av Ekobrottsmyndighetens uppgifter bör ske samt att förbereda för att överlämna respektive mottaga dessa,

•vilka delar av Ekobrottsmyndighetens verksamhet, om några alls, som skulle behöva avvecklas, t.ex. vissa stabsfunktioner,

•vad som krävs för att tillhandahålla effektiva it-system till den nya verksamheten och hur övergången från Ekobrottsmyndig- hetens it-system bäst omhändertas samt anpassa nuvarande it- system till denna utrednings förslag,

•frågor om anställningsförhållanden för Ekobrottsmyndighetens medarbetare med målsättningen att de kan erbjudas anställning vid Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten,

•de nya enheternas lokalförsörjning, med målsättningen att Eko- brottsmyndighetens nuvarande medarbetare inledningsvis kan sitta kvar i befintliga lokaler, och

•om omorganisationen medför ökade kostnader som kräver an- slagsökningar som går utöver den anslagsöverföring som bör ske i samband med avvecklingen av Ekobrottsmyndigheten. Respektive myndighet bör i budgetunderlaget för 2027 inkomma med de- taljerade nedbrutna kostnadsberäkningar för inrättandet av en- heterna.

Även vissa upphovsrättsliga frågor för dataprogram, arkivfrågor, säkerhetsprövningsfrågor, frågor om skalskydd och säkerhet, över- tagande av avtal och lös egendom (t.ex. utrustning) behöver omhän- dertas inom ramen för uppdraget till myndigheterna. En annan fråga som behöver utredas är den nya organisationens förhållande till Skatteverket (se mer om detta i avsnitt 7.6).

I avsnitt 7 redovisar vi en skiss över hur organisationen inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten närmare skulle kunna se ut. Vi har från utredningens sida ställt oss bakom beskrivningen. Myndigheterna bör inom ramen för uppdraget beakta den analys och de rekommendationer och ställningstaganden som beskrivs i avsnittet.

313

7En modell för en samlad ekobrottsbekämpning inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

7.1Inledning

Vi har som redovisats i avsnitt 6 funnit att den fragmenterade eko- brottsbekämpningen bör samlas. Den verksamhet som i dag bedrivs av Ekobrottsmyndigheten bör bedrivas inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och där samordnas med dessa myndigheters ekobrottsbekämpning. I avsnitt 13 redogör vi för att verksamheten dessutom, på några års sikt, bör stärkas upp ytterligare. Vår uppfatt- ning är att en samlad och förstärkt ekobrottsbekämpning är nödvän- dig för att samhället ska ha en möjlighet att få bukt med den kvali- ficerade och organiserade brottsligheten.

En viktig del i ett sådant förslag är att kunna beskriva hur verksam- heten mer konkret skulle kunna se ut. Efter att ha gjort en bedöm- ning av hur en samlad organisation av ekobrottsbekämpning borde se ut i stora drag samlade vi därför, som en del av utredningsarbe- tet, representanter för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten i två olika arbetsgrupper. Dessa grupper fick under hösten 2024 i uppgift av oss att arbeta fram ett förslag på hur en samlad ekobrottsbekämpning närmare skulle kunna organi- seras och hur den skulle kunna arbeta. Utgångspunkten skulle vara den organisation som vi kommit att förorda i avsnitt 6. Förslaget har därefter redovisats för oss.

En av grupperna har haft ett särskilt ansvar för utrednings- och lagföringsverksamheten och den andra gruppen har haft ett särskilt ansvar för underrättelseverksamheten. Båda arbetsgrupperna har

315

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

haft ett ansvar för det brottsförebyggande perspektivet. Gruppdel- tagarna har träffats vid flera tillfällen, både var grupp för sig och vid gemensamma storgruppmöten. Gruppdeltagarna har varit personer med ett högre chefsansvar inom myndigheterna och/eller besuttit expertkunskaper på relevanta områden. Det har funnits represen- tanter både från utrednings- och lagföringsverksamheterna vid myn- digheterna och från Polismyndighetens och Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamheter. Även medarbetare från Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och chefen för den brottsförebyg- gande verksamheten vid Ekobrottsmyndigheten har bjudits in för att dela med sig av sina perspektiv, erfarenheter och kunskaper. Ut- redningssekreteraren har närvarat vid samtliga möten och har löpande rapporterat för oss om arbetet och därefter gjort vissa medskick från oss till grupperna.

Vi har i stort kunnat ställa oss bakom arbetsgruppernas problem- beskrivning, tankar och förslag och den följande redogörelsen utgår från det grundmaterialet. Slutsatserna som redovisas är emellertid våra egna.

Vid ett genomförande av vårt förslag är det myndigheterna själva som kommer att ansvara för och besluta om den närmare organiser- ingen av verksamheten. Det är likväl viktigt att kunna åskådliggöra hur en sådan organisation skulle kunna se ut och vilka vinster som den samlade brottsbekämpningen skulle kunna få genom organisa- tionsförändringen. Nedan följer därför en beskrivning av hur verk- samheten inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten skulle kunna utformas.

Det är viktigt att poängtera att deltagarna i arbetsgruppen har bistått oss i vårt utredningsarbete och att deras bedömningar och slutsatser i de enskilda organisationsfrågorna är en del av utredningen, och inte i detta sammanhang kan tillskrivas de myndigheter som deltagarna representerar. Det har inte heller ingått i gruppdeltagar- nas uppdrag att ta personlig ställning till förslagen, utan uppdraget har varit att dela med sig av sina erfarenheter och kunskaper på om- rådet, och på så sätt bidra till förslagens inriktning och utformning. Deltagarna från Ekobrottsmyndigheten har haft som huvudsaklig uppgift att se till att arbetsformer och metoder som är framgångs- rika tas till vara inom den nya organisationen. Det innebär att de har bidragit med sina sakkunskaper och med konstruktiva synpunk- ter på arbetsgruppernas förslag så att de har kunnat förbättras. De

316

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

har dock inte deltagit i några ställningstaganden. När ordet arbets- grupperna används i det följande omfattas således i många fall inte deltagarna från Ekobrottsmyndigheten.

7.2Bakgrund

7.2.1Problembeskrivning och behov – det finns

i dag ett avstånd mellan det kriminella hotet och myndigheternas förmåga

Arbetsgrupperna började sitt arbete med att sammanfatta hur de själva uppfattade behovet av en förändring. Verklighetsbeskrivningen motsvarar i allt väsentligt vad vi i utredningsarbetet har inhämtat och beskrivit i de föregående kapitlen. Också arbetsgrupperna har således bedömt att det behövs en förändring. Grupperna har anfört:

Gränsen mellan organiserad brottslighet och ekonomisk brotts- lighet har luckrats upp i takt med att organiserad brottslighet i allt högre utsträckning har börjat utnyttja näringslivets strukturer som en brottsplan. Andelen avancerade och multikriminella brottsupplägg har ökat. Inom organiserad brottslighet begås det alltifrån tillgrepps- brott till avancerad ekonomisk brottslighet. Lagliga och illegala trans- aktioner kombineras i avancerade brottsupplägg. Näringsverksam- het i form av företag, föreningar och stiftelser används systematiskt som ett verktyg för att generera, hantera och återinvestera brotts- vinster. Angreppen på välfärden i form av bidragsbrott och bedräge- rier har ökat i omfattning och systematik. Brottsligheten har vidgats till att ske på en global och digital arena och samarbetet i brott och brottsupplägg utvecklas och förändras löpande.

De brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar för att spåra, upptäcka och bekämpa den ekonomiska brottsligheten har försvårats avsevärt i och med att teknisk och digital utveckling ska- pat nya arenor och möjligheter för kriminella aktörer. Avståndet mellan det kriminella hotet och myndigheternas möjligheter att reducera hotet är stort, eftersom den brottsbekämpande förmågan inte har utvecklats och anpassats i samma takt som brottsligheten.

I dagsläget har Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten olika, men också överlappande förmågor. Ekobrottsmyndigheten har en expertis inom allvarlig och komplex ekonomisk brottslighet som kräver en uthållig och kvalificerad

317

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

utredningsresurs, men också en förmåga att hantera det större in- flödet av mindre allvarliga skattebrott och bokföringsbrott. Samarbe- tet mellan underrättelseresursen, den brottsförebyggande resursen och utredningsresursen i operativa team är välutvecklat och nära. Polismyndigheten har å sin sida påbörjat en förflyttning mot en mer proaktiv brottsbekämpning som är inriktad på fenomen, modus och aktörer på området kriminell ekonomi, bl.a. genom att göra kriminell ekonomi till en del av problemramen i den nationella sär- skilda händelsen Frigg, men också genom att stärka det sårbarhets- reducerande arbetet tillsammans med andra aktörer. Åklagarmyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten mobiliserar mot den kriminella ekonomin genom att bl.a. förstärka arbetet med återtagande av brottsvinster. En kraftsamling sker således inom varje myndighet var för sig. Därutöver sker den gemensamt inom den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, OB-sats- ningen.

Kraftsamlingen till trots kvarstår flera större utmaningar och begränsningar i det gemensamma brottsbekämpande arbetet. Här följer några exempel på sådana utmaningar:

•Intern och extern styrning som på kort sikt premierar snabb och reaktiv hantering av ett ärendeinflöde innebär att mer långsiktiga ambitioner om stärkt proaktivitet, sårbarhetsreducering och stra- tegiska åtgärder mot centrala aktörer riskerar att trängas undan.

•Uppdrag och ansvar som fördelas med grunden i administrativt orienterade brottskategorier, snarare än en större problembild, bidrar till en fragmentarisk brottsbekämpning där myndigheterna misslyckas med att komma åt fenomen och problem som inne- fattar komplexa brottsupplägg och multikriminalitet. Samma aktör kan exempelvis utredas för brott i mer än en myndighet samtidigt, utan inbördes samordning och informationsdelning.

•Fragmentarisk, otillräcklig och långsam hantering av ökande informationsmängder innebär att information som genereras i underrättelser och förundersökningar i hög grad är outnyttjad. Informationshanteringen sker manuellt, alltför långsamt och i olika stuprör, såväl internt i myndigheterna som mellan myndig- heterna. Möjligheten att se mönster och tidigt identifiera och agera på fenomen, modus och aktörer som sträcker sig utanför eller på tvären över flera specifika system är begränsad.

318

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

•Myndigheternas förmåga att förstå och agera på brottslighetens förändringar och att utveckla den brottsbekämpande förmågan är alltför långsam. Bristen är särskilt stor när det gäller utvecklad informationshantering, teknisk utveckling och it-lösningar. För- mågeutveckling sker separat i varje myndighet och synergi- och skalfördelar tappas.

Vi delar, som framgått av de föregående kapitlen, arbetsgruppernas beskrivning av de svårigheter som dagens myndighetsorganisation för med sig.

7.2.2Beskrivning av målbilden och den förmåga som behövs inom ekobrottsbekämpningen – det behövs en gemensam kraftsamling mot kvalificerad och organiserad ekonomisk brottslighet

Arbetsgrupperna övervägde i nästa steg vilken den övergripande målbilden var i fråga om den framtida bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Grupperna identifierade även på ett övergripande plan vilka förmågor som kommer att behövas i en ny organisation. Grup- perna har anfört bl.a. följande:

I takt med att det kriminella hotet förändras och de kriminella aktörernas förmåga utvecklas, behöver de brottsbekämpande myn- digheternas förmåga och inriktning anpassas. Fler personer måste agera samordnat och mycket snabbare och en fokusförflyttning behöver ske från den egna organisationen till problemet. Även styr- ningen och uppföljningen av myndigheternas arbete behöver utveck- las. Proaktiv brottsbekämpning, vilket innefattar sårbarhetsredu- cering, måste premieras, eftersom det är en mer effektiv form av brottsbekämpning än en reaktiv hantering, dvs. en avbetning av inkomna anmälningar i efterhand.

Målbilden för förflyttningen formulerades av arbetsgrupperna som en samlad brottsbekämpning av kvalificerad och/eller organi- serad ekonomisk brottslighet, som innefattar:

•en ambitionshöjning och en kraftsamling,

•en sammanhållen ledning och styrning mot en gemensam problem- bild,

319

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

•operativa team, och

•ett ökat fokus på proaktivt och brottsförebyggande arbete.

Vad menas då med de ovanstående punkterna? Något som ofrånkom- ligt leder tankarna fel är att tala om en ”nedläggning” av Ekobrotts- myndigheten och dagens ekobrottsbekämpning. Vi inom utred- ningen, liksom deltagarna i arbetsgrupperna, vill särskilt framhålla att det som tvärtom behövs inom ekobrottsbekämpningen är en satsning, en kraftsamling. Förslaget innebär på intet sätt någon minskad förmåga eller att det skulle bli sämre än det är i dag. Den ekobrottsbekämpning som i dag bedrivs inom Ekobrottsmyndig- heten kommer att fortsätta bedrivas, men med bättre förutsätt- ningar och bättre möjligheter till synergieffekter. Den organisation som vi föreslår har enligt vår bedömning förutsättningarna för att vara betydligt mer effektiv i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Ambitionshöjningen ligger framför allt i att utnyttja de befintliga resurserna bättre genom ett nytt och bättre arbetssätt, och på sikt också i en faktisk satsning. Det är således inte fråga om att den ekobrottsutredning som finns i dag inte kommer att finnas kvar i framtiden.

Arbetsgrupperna har vidare identifierat att avgörande för att kunna arbeta på ett förändrat sätt mot den gränsöverskridande brottsligheten är en överblick och helhetsbild över problemkartan. Det innebär att det också behövs en sammanhållen styrning och ledning på området.

Arbetsgrupperna har också, liksom vi, identifierat styrkan i att, på samma sätt som inom Ekobrottsmyndigheten, arbeta i operativa team. Vi har från utredningens sida framfört att det är en förutsätt- ning för förslaget att detta framgångsrika arbetssätt behålls inom en ny organisation.

Slutligen har vi inom utredningen kunnat konstatera att den kanske viktigaste förändringen består i anammandet av ett proak- tivt förhållningssätt. Ett sådant innebär att myndigheterna inte ”väntar på brottsanmälningar” efter det att brotten redan begåtts, utan arbetar med att själva upptäcka, förhindra och förebygga brotts- lighet. Som vi har beskrivit i tidigare avsnitt har Polismyndigheten börjat arbeta med proaktivitet i bekämpningen av de senaste årens våldsvåg, där allt fler skjutningar och annat våld har kunnat förhind- ras, i stället för att utredas i efterhand. Ännu viktigare än att utreda

320

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

och lagföra brott är oftast att förhindra dem innan de sker. Ekobrotts- myndighetens brottsförebyggande arbete är å sin sida, vilket också framgår av våra slutsatser i betänkandet, i framkant.

Således är vi ense med arbetsgruppernas i fråga om beskrivningen av målbilden.

I sitt arbete identifierade arbetsgrupperna sedan den förmåga som krävs för att nå målbilden, nämligen:

•en ökad förmåga att leda samlat mot hela problembilden och bekämpa överlappande fenomen, modus och aktörer – samt snabb anpassning och flexibilitet i takt med att problemet för- ändras,

•att bibehålla och utveckla spetsförmågan att hantera kvalificerad ekonomisk brottslighet,

•en stärkt förmåga att verka på fler arenor t.ex. cyberarenan och inom internationellt samarbete,

•en stärkt förmåga att bedriva brottsförebyggande arbete – vilket innefattar strategisk sårbarhetsreduktion och en sammanhållen samverkan med fler samhällsaktörer, och

•utvecklingskraft och starka och flexibla stödförmågor såsom it- utveckling och administration.

Som framgår av de föregående kapitlen delar vi i stort arbetsgrupper- nas bedömning av vad som krävs av en ny organisation.

Ett av problemen med dagens myndighetsorganisation är de stuprör som bildas i och med att olika myndigheter har olika, på förhand bestämda, ansvarsområden trots att fenomenen och pro- blemen de bekämpar är desamma, eller överlappar varandra. Gräns- dragningarna bidrar också till en inflexibilitet, där gränserna står fast trots att samhället och brottsligheten förändras. En ny organi- sation kan inte innehålla sådana stuprör. I stället måste det tas ett helhetsgrepp om problembilden. Det måste också vara ”problemet” som styr hur och var ett ärende eller fenomen handläggs, inte myn- dighetsgränser.

I arbetsgrupperna har det förts omfattande diskussioner kring farhågan att den specialistkompetens inom ekobrottsbekämpning och de kunskaper om marknaden och de finansiella systemen som i dag finns inom Ekobrottsmyndigheten skulle skingras eller för-

321

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

svinna eller minska i en ny organisation. Man identifierade tidigt

i grupperna, på samma sätt som vi har gjort, att det är en grundläg- gande förutsättning att den spetskompetensen kan behållas. Den kompetensen behövs inom bekämpningen av de mer renodlat kva- lificerade och komplexa utredningarna på t.ex. finansmarknadens område. Med det sagt behövs den kompetensen även inom ramen för övrig ekobrottsbekämpning. Nödvändigheten har därför fram- hållits i att skapa en attraktiv och utvecklande arbetsplats där Eko- brottsmyndighetens nuvarande personal kan bidra med sina kunska- per. En del i detta är att skapa en organisation som är så pass distinkt och robust att dess resurser inte med lätthet kan omfördelas till andra arbetsuppgifter. Den personal som i dag arbetar med ekono- misk brottslighet bör alltså göra så även fortsättningsvis. Det utbild- ningsprogram som i dag finns inom Ekobrottsmyndigheten och som möjliggör att allt från spanare och it-personal till åklagare har ekokompetens, bör övertas av Polismyndigheten och utvecklas ytterligare. De kvalificerade ekoutredarna kan i sin tur dra nytta av den spetskompetens som i dag finns inom Polismyndigheten, exem- pelvis på cyberområdet, och det omfattande internationella polisi- ära samarbetet som bedrivs inom Noa. Expertis inom dessa områden är särskilt viktiga inom ekobrottsbekämpningen eftersom ekobrotten ofta har internationella inslag, och/eller begås över internet.

Arbetsgrupperna fann – bl.a. efter att ha tagit del av erfaren- heterna från Ekobrottsmyndighetens personal – att ett effektivt brottsförebyggande arbete bör genomsyra alla delar av den nya organisationen, från underrättelsestadiet till lagföring. På samma sätt som inom Ekobrottsmyndigheten i dag bör det röra sig om ett operativt brottsförebyggande arbete, i nära samverkan med när- ingslivet och andra myndigheter. Det brottsförebyggande arbetet som i dag är spritt, och ibland bedrivs på skilda håll av olika myn- digheter mot samma mottagare, bör samlas och på så sätt göras än mer effektivt. Det kan nämnas att det för oss i utredningen har förts fram att myndigheter och externa aktörer kan vara ”trötta på” att ”en till” kommer och vill upplysa om risker med upphandlingar och andra aktiviteter. Genom samordning av det brottsförebyggande arbetet kan detta sättas in där det behövs bäst.

Slutligen skulle en ny organisation kunna dra nytta av samlade stödförmågor. I dag är exempelvis Ekobrottsmyndigheten i flera avseenden beroende av it-system som ägs av polisen, som historiskt

322

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

inte har prioriterat området. Ekobrottsmyndighetens medarbetare använder i sin tur i dag flera olika datorer för att få tillgång till de olika it-system som behövs inom ekobrottsbekämpningen. En sats- ning inom Polismyndigheten på området ”kriminell ekonomi” eller på att inrätta Ekopolisen, bör innefatta en omfattande satsning på fungerande it-stöd. Även utvecklingen av AI-förmågan bör integreras i det arbetet, för att ärenden effektivt ska kunna samordnas (t.ex. de många bedrägerianmälningarna).

Till det ovannämnda vill vi i utredningen lägga en viktig faktor, som enligt oss är avgörande för att organisationen ska bli framgångs- rik. Verktygen bör samordnas. Detta är nödvändigt för att ett pro- aktivt arbete ska kunna bedrivas. Med verktyg menar vi här det brottsförebyggande arbetet, underrättelsearbetet och utrednings- arbetet. Men vi menar också samarbetet med andra myndigheter och aktörer, inklusive näringslivet. De olika brottsbekämpande funktionerna måste arbeta tätt inpå varandra och ha ett omfattande samarbete och informationsutbyte. Polismyndigheten bör inta den drivande och samordnande rollen i samarbetet med övriga aktörer.

7.3Organisation och struktur

7.3.1En nationell specialenhet mot ekonomisk brottslighet inom Polismyndigheten (Ekopolisen)

Bedömning: En ny organisation inom Polismyndigheten skulle kunna innefatta följande:

•En nationell specialenhet, ”Ekopolisen”, inrättas inom Polis- myndigheten med uppdraget att bekämpa kvalificerad och organiserad ekonomisk brottslighet.

•Ekopolisen bör ha både en högspecialiserad underrättelse- och utredningsförmåga och en utvecklad brottsförebyggande förmåga, som arbetar i nära samverkan med varandra. Förmågan bör innefatta den resurs som i dag finns hos Ekobrottsmyndig- heten samt Polismyndighetens specialkompetens på ekoområ- det (t.ex. Finanspolisen, Nationellt underrättelsecenter och Nationellt Bedrägericentrum). På sikt bör enheten förstärkas ytterligare och öka i storlek.

323

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

•Enheten bör vara nationell och ha en nationell ledning för att säkerställa en ”fredad resurs”, men bedriva verksamhet även regionalt. Enhetens resurser bör inte kunna tas i anspråk för bekämpning av annan brottslighet.

•Ekopolisens inriktning bör bestämmas i samråd med Åklagar- myndigheten, vilket säkerställer en sammanhållen ledning av brottsbekämpande åtgärder mot aktörer, fenomen och modus inom den ekonomiska brottsligheten. Chefen för Ekopolisen bör delta i de högsta ledningsorganen inom Polismyndigheten.

•Arbetet bör bedrivas i operativa team som samlar kompetens från underrättelse- och utredningsverksamheterna och det brottsförebyggande arbetet. I utredningsteamen bör dessutom ekoåklagare delta. Teamen bör även kunna innefatta andra samverkansaktörer, exempelvis utredare från Skatteverket.

•Fokuset på proaktivt och brottsförebyggande arbete bör stär- kas i syfte att öka den brottsbekämpande effekten.

•Samordning av ärenden bör i allt större utsträckning ske med hjälp av AI-verktyg, vilket i förlängningen innebär att brotts- bekämpningen alltmer kan inriktas mot att lagföra huvudaktö- rerna inom organiserad brottslighet.

Den nya funktionen inom polisen

Namnet

För att lättare kunna hänvisa till den nya enheten inom polisen berör

viredan nu enhetens namn. Namnet är inte utan betydelse. Tanken är att enheten ska vara beständig och ha ett visst renommé. Namnet bör signalera en särställning inom Polismyndigheten. En jämförelse kan göras med namnet Finanspolisen, dvs. finanspolissektionen inom Noa, som får anses vara känt av gemene man (även om de flesta kanske inte har någon uppfattning om dess arbetsuppgifter). Även Noa är ett namn som de flesta känner till. Namnet Ekopoli- sen har förekommit under utredningsarbetet och i arbetsgrupperna. Det är enligt vår uppfattning ett exempel på ett namn som med för- del skulle kunna användas som beteckning på den nya enheten inom

324

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Polismyndigheten. Som formell benämning har Nationella special- enheten mot ekonomisk brottslighet föreslagits.

Inriktning och avgränsning – med fokus på en proaktiv brottsbekämpning

En viktig fråga, för både oss och arbetsgrupperna, har varit att bedöma vilken brottslighet som en ny organisation bör arbeta med. I dag arbetar Ekobrottsmyndigheten i första hand med en förutbestämd katalog av ”manschettbrottslighet”. Detta är en otidsenlig och in- effektiv ordning som tiden har sprungit ifrån. Dels utgår indelningen från ett samhälle som inte längre finns, dels skapar den stuprör som begränsar. Vi har funnit att en ny avgränsning inte, som i dag, i första hand bör utgå från lagrum eller geografi. Inom arbetsgrupperna har det stått klart att det som måste vara avgörande är ”problemet” och att en urvalsprocess måste formas med den utgångspunkten. Detta är också i linje med Polismyndighetens nya sätt att arbeta, med in- spiration från de nationella särskilda händelserna och insatserna Frigg, Frank, Freja. Samtidigt får avgränsningen inte vara för otyd- lig, utan den måste kunna tillämpas på ett så friktionsfritt sätt som möjligt i det löpande arbetet.

Arbetsgrupperna har föreslagit att den nya organisationen bör inriktas mot att bekämpa allvarlig, kvalificerad och/eller organise- rad ekonomisk brottslighet. Ett förslag på urvalskriterium inom Polismyndigheten som arbetsgrupperna har ställt sig bakom är att Ekopolisen ska fokusera dels på de största hoten och sårbarheterna inom ekonomisk brottslighet, dels de insatser och åtgärder som krä- ver särskild kompetens. Samhällshotets och ”problemets” omfatt- ning (dvs. graden av påverkan på ekonomin, samhället och medbor- garna) och brottsutredningarnas komplexitet bör vara inriktande för vilka insatser, åtgärder och ärenden som den nya organisatoriska enheten inom polisen ska arbeta med. Ekopolisen bör utifrån ett sådant grunduppdrag ta fram årliga inriktningar med tydligare av- gränsningar mot ett antal problemområden. Dessa inriktningar bör löpande omvärderas, och anpassas och justeras i takt med att pro- blemet förändras. Ett uppdrag som har sin utgångspunkt i hoten och sårbarheterna snarare än brottskategorier är en förutsättning för att möjliggöra ett underrättelsedrivet arbetssätt och ett proaktivt polisarbete mot fenomen, aktörer och tillvägagångssätt.

325

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

Vi bedömer inom utredningen att en sådan urvalsprocess skulle kunna vara lämplig. Den innebär att alltifrån bedrägerier till miljö- brott och korruptionsbrott kan utredas vid enheten, utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Om en sådan brottslighet har ekonomiska inslag av någon betydelse, bör de enligt vår mening hanteras av Ekopolisen. Det är dock viktigt att urvalet inte blir för begränsat. Arbetsgrupperna pekar på att vissa, men inte samtliga, korruptionsbrott eller bedrägeriärenden bör hanteras av Ekopolisen. Den stora bulken av mindre kvalificerade ärenden kom- mer därför även fortsatt att hanteras under regional ledning vid polisområden och lokalpolisområden. Vi vill från utredningens sida framhålla att det är väsentligt att även ”mellanskiktet” av brott kan hanteras effektivt av myndigheterna. Det betyder att det inom orga- nisationen också måste finns en betydande regional ekokompetens.

Arbetsgrupperna har i sitt arbete exemplifierat några kriterier och hänsyn som skulle kunna användas för att göra urvalet av vilka ären- den, fenomen och aktörer som bör hanteras av Ekopolisen, dvs. faktorer som kan avgöra graden av hotet eller påverkan på samhället. Dessa är följande:

•hot med stor påverkan på ekonomin och samhället,

•brottslighet som genererar stora brottsvinster,

•problem som kräver samverkan med andra myndigheter, kom- muner, näringsliv och organisationer, som genom normerings- arbete, självreglering, tillsyn eller kontroll kan vidta sårbarhets- reducerande åtgärder som förebygger brott,

•fenomen och aktörer som resulterar i ett stort antal brottsut- satta individer eller aktörer (exempelvis företag),

•fenomen och aktörer med nationell utbredning och som har internationell anknytning, och

•ekonomisk brottslighet med koppling till säkerhetshotande verk- samhet.

Vi delar bedömningen att ovannämnda kriterier är sådana som kan vägas in vid urvalet av vilken brottslighet eller vilka ”problem” som bör hanteras av Ekopolisen. Till dessa exempel bör dock, enligt vår mening, läggas:

326

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

•samtliga brott som i dag utreds av Ekobrottsmyndigheten,

•brottslighet som kräver särskild ekokompetens eller kunskaper om de finansiella marknaderna eller kräver genomgång av ett om- fattande ekonomiskt material,

•brott med företagsanknytning, och

•ekonomisk brottslighet som är organiserad och/eller har anknyt- ning till gängbrottslighet.

Som vi framhöll tidigare är det viktigt att kriterierna formuleras på så sätt att urvalet inte blir för begränsat. Ekopolisen bör enligt vår mening hantera samtlig kvalificerad och organiserad brottslighet. Med ”kvalificerad” menar vi här inte bara brottets allvar utan även brottsutredningens komplexitet eller ”svårighetsgrad”. Samtliga brott som i dag handläggs av Ekobrottsmyndigheten bör således hanteras av Ekopolisen. Det är vidare viktigt att urvalsprocessen kan fundera smidigt och att det inte blir någon stor administration kring den. Kriterierna bör därför formuleras på ett tydligt sätt.

Det har både inom arbetsgrupperna och i utredningen rått stor enighet om att Ekopolisens ansvarsområde måste motsvara ansvars- området hos den avdelning inom Åklagarmyndigheten som ska handlägga ekonomisk brottslighet. Det är en del av att ”freda resur- serna”, att se till att det inte konkurreras om dem från olika enheter på åklagarsidan samt en förutsättning för att det framgångsrika team- arbetet ska kunna användas. Urvalet bör därför ske i samråd och samverkan mellan Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, både på strategisk och operativ nivå. Med andra ord bör urvalskri- terierna formuleras gemensamt samtidigt som det faktiska och löpande urvalet görs i samråd mellan myndigheterna.

Nedan följer ett par exempel som lagts fram under arbetet för att illustrera vilken typ av brottslighet som den nya organisationen skulle kunna hantera:

•Grov näringspenningtvätt med kryptovaluta eller genom konton kopplade till företag i andra länder.

–Penningtvätt av brottsvinster från bl.a. narkotika- och bedrä- geribrottslighet. Kontanter växlas mot kryptovaluta av olika slag. Överföringar görs från olika bolag till ett utlandskopp-

327

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

lat konto som innehas av målvakt. Pengar betalas ut från kon- tot som ersättning för morduppdrag/andra grova våldsbrott.

–Brottsligheten är organiserad, systematisk och av mycket stor omfattning. Kan jämställas med näringsverksamhet. Komplex och resurskrävande brottsutredning som kräver specialistkom- petens, exempelvis kryptoanalytiker.

•Investeringsbedrägerier

–Stort antal personer förmås genom vilseledande att investera mycket stora belopp i vad som kan antas vara ett ”falskt” bolag. Flera andra bolag är inblandade. Mycket stora belopp slussas från det ”falska” bolaget till andra bolag och privatpersoner. Utredningen kräver specialistkunskap för granskning av räken- skapshandlingar m.m.

•Grova bedrägerier och grov penningtvätt genom s.k. fysisk vish- ing.1 Omfattande och komplex utredning

–Ett upplägg med bedrägerier genom fysisk vishing av stor om- fattning. Stort och välkänt marketingbolag kan antas vara inblandat, bl.a. genom att telelistor troligen hämtats från bolaget och brottsvinster slussats mellan bolaget och andra bolag. Fokuspersoner inom grov organiserad brottslighet kan antas vara inblandade.

•Grova bedrägerier eller bidragsbrott med inriktning mot välfärds- systemet

–Bedrägerier med upplägg som, utan att formellt bedrivas i företagsform, är så omfattande sett till antalet aktörer, antalet påstådda mottagare av olika bidrag och antalet möjliggörare, att det i praktiken utgör en företagsstruktur.

Vi delar bedömningen att detta är exempel på brottsupplägg som bör utredas av den nya organisationen. Vi vill dessutom framhålla att det är viktigt att ribban inte sätts för högt så att endast mycket allvarliga, komplicerade eller omfattande mål omfattas. Avsikten med vårt förslag är att en mycket stor del av den ekonomiska brottslig- heten ska handläggas av de nya funktionerna.

1Fysisk vishing är ett begrepp för ett förfarande där någon först ringer och bedrar målsägan- den och därefter kommer fysiskt till honom eller henne och hämtar t.ex. föremål och kort.

328

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

En särskild fråga är hur hanteringen av de mängdbrottsärenden som i dag handläggs av Ekobrottsmyndigheten bör hanteras. Det rör sig framför allt om skatte- och bokföringsbrott. I dag handläggs dessa ärenden vid Ekobrottsmyndighetens mängdbrottsenhet i Sundsvall. Hanteringen bör, enligt vår uppfattning, kvarstå i dess nuvarande form. Den är, som framgått i tidigare avsnitt, resurs- effektiv, och det saknas anledning att ändra på denna ordning. Pre- cis som i dag bör således en inledande bedömning ske av en åklagare, som också avgör den fortsatta handläggningen. En skillnad mot i dag kommer dock att vara att brottsanmälningarna framöver kommer att göras till polisen, som ”direktlottar” mängdbrottsärendena till en mängdbrottsåklagare. Detta har också, som en initial hantering, funnits lämplig av arbetsgrupperna. Vår bedömning är därmed att dessa ”enklare” inkomna ärenden, som likväl kräver viss ekokompe- tens, kan sorteras på brottskod eller annan standardiserad lottnings- mekanism. Anmälningarna från Skatteverket och konkursförvaltare skulle teoretiskt sett kunna gå direkt till Åklagarmyndigheten om de även fortsättningsvis ska vara åklagarledda (i dag anmäls brotten till Ekobrottsmyndigheten). Vår bedömning är emellertid att det finns en vinst i att anmälningarna görs till Ekopolisen och lottas vidare därifrån, för att möjliggöra att bl.a. underrättelseverksam- heten kan ta del av dem och för att underlätta samordningen hos Ekopolisen. I det stora ärendeinflödet finns information som kan nyttjas eller läggas samman med annan information. Det senare in- stämmer även arbetsgrupperna i, och anför att samtliga ekoärenden bör passera samma ”in-tratt” hos Polismyndigheten. Det sker för närvarande en omfattande it-utveckling inom området vid Polismyn- digheten och samlad information är en förutsättning för att på sikt kunna automatisera de sorterings och selekteringsmoment som

i dag sker manuellt.

En annan fråga är hur underrättelseverksamheten ska förhålla sig till urvalskriterierna. Underrättelseverksamheten inom Ekopoli- sen bör enligt både vår och arbetsgruppernas bedömning arbeta bredare än utredningsverksamheten. Den bör alltså vara friare i förhållande till de uppställda urvalskriterierna, men samtidigt in- riktas mot olika problemområden som bestäms av Ekopolisens ledning. Dessutom bör den ha ett nära samarbete med övrig under- rättelseverksamhet. På så sätt ges den förutsättningar att hitta kopp- lingar och samband mellan brottslighet av olika karaktär.

329

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

Det faktum att Ekopolisen inrättas inom Polismyndigheten kommer enligt vår uppfattning att göra eventuella gränsdragnings- problem klart mindre än de är i dag. Vidare är de mer flexibla urvals- kriterierna ett sätt att inte skapa nya stuprör, utan att skapa en organisation som går att anpassa efter brottslighetens utveckling över tid. Till exempel kan en ökad ekonomisk brottslighet ge behov av att utöka enhetens storlek och resurser.

Begreppet kriminell ekonomi bör enligt vår mening inte användas för att beskriva den nya organisationens avgränsning av två skäl. Dels är den kriminella ekonomin sprungen ur i princip all brottslighet och måste beaktas inom samtliga delar av brottsbekämpningen. Begreppet leder främst tankarna till brottsvinsthantering och såle- des även förverkandefrågor och liknande med anledning av t.ex. vålds- och narkotikabrottslighet. Det vill säga, det är inte bara Eko- polisen som bör hantera dessa frågor inom Polismyndigheten. Vidare är hanteringen av den kriminella ekonomin en mycket viktig del av ekobrottsbekämpningen, men det är inte det enda verktyget. Eko- polisens arbete bör och får inte begränsas till detta.

Strukturen och verksamheten

Ekopolisen kommer att vara en unik konstruktion

inom Polismyndigheten – en samlad ekobrottsbekämpning inom en och samma enhet

Inom arbetsgrupperna har det diskuterats var en ny enhet inom Polismyndigheten skulle placeras och på vilken organisatorisk nivå. Vår bedömning inom utredningen var redan tidigt att det var vik- tigt att det skulle röra sig om en nationell enhet, som dock skulle bedriva operativ verksamhet även regionalt. Skälen för det är flera. Framför allt gör det faktum att resursen är Ekopolisens och leds och styrs nationellt, att den inte kan tas i anspråk för regionala behov. Med andra ord kan en polis som är placerad ute i landet inte av regionledningen kommenderas ut på exempelvis en skjutning som inträffar i närheten. Placeringen av enheten på nationell nivå marke- rar också dess strategiska betydelse. Det är dock nödvändigt att eko- resursen även arbetar ute i landet, och inte bara centralt i Stockholm, bl.a. för att inhämta regional och lokal information och för att kunna

330

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

ha ett nära samarbete med övrig regional och lokal polisverksam- het. Även inom arbetsgrupperna har det rått enighet om detta.

Arbetsgrupperna har således föreslagit att Nationella specialenheten mot ekonomisk brottslighet (Ekopolisen) inrättas på nationell nivå inom Polismyndigheten med uppdraget att bekämpa allvarlig, kvali- ficerad och organiserad ekonomisk brottslighet. Ekopolisen skulle en- ligt förslaget samla förmågor, kompetens och verktyg som är särskilt anpassade för att bekämpa brott som innefattar näringslivsverksam- het och berör finansiella förhållanden. Det innebär att den högspe- cialiserade resursen från Ekobrottsmyndigheten och specialresurser på området från Noa och övriga Polismyndigheten samlas under ett och samma organisatoriska paraply.

Ekopolisen borde, enligt arbetsgrupperna, fungera som en motor för Polismyndighetens bredare arbete mot kriminell ekonomi och skala upp arbetssätt som innebär:

•stärkta underrättelse- och informationsflöden,

•utvecklad ledning mot fenomen, aktörer och modus (i stället för traditionell ärendehantering),

•ett teambaserat arbetssätt (där underrättelse- och utredningsverk- samhet och brottsförebyggande verksamhet arbetar nära tillsam- mans och nära åklagarna),

•minskade manuella sorteringsmoment och en ökad ”klustring” och samordning av ärenden, och

•ett vidareutvecklat brottsförebyggande arbete med ett ökat fokus på sårbarhetsreducering.

Arbetsgrupperna har vidare anfört: Ekopolisen kan bli en stark orga- nisatorisk bas som säkerställer att resurser fredas för uppdraget. Enhetens resurser skulle alltså placeras i olika delar av landet, men samlas under en nationellt sammanhållen ledning. Såväl på huvud- kontorsnivå (Stockholm) som i regionerna kan det finnas grupp- och sektionskonstellationer. Från denna organisatoriska bas bör det byggas starka operativa team kring strategiska mål, som ärende- kluster, problemområden och aktörer.

Alldeles unikt för den nya enheten skulle vara att samtliga brotts- bekämpande kompetenser samlas inom samma enhet. Underrättelse- verksamhet, utredningsverksamhet och brottsförebyggande verksam-

331

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

het skulle arbeta sida vid sida i ett nära samarbete. Detta förekommer ingen annanstans inom Polismyndigheten i dag, dock har modellen använts på ett framgångsrikt sätt inom Ekobrottsmyndigheten. Kon- struktionen skulle alltså vara ensam i sitt slag inom Polismyndigheten, och bidra till Ekopolisens särställning. Den ger också förutsättningar att bevara och sprida Ekobrottsmyndighetens teambaserade arbetssätt.

Vi delar arbetsgruppens bedömningar. Det nära samarbetet mel- lan olika verksamhetsgrenar och det teambaserade arbetssättet har visat sig vara framgångsrikt inom Ekobrottsmyndigheten. Genom den föreslagna organisationen bevaras Ekobrottsmyndighetens fram- gångsfaktorer, men utan myndighetens nackdelar. Polismyndigheten arbetar i dag med att införa liknande arbetssätt, och det arbetet skulle få kraft av att Ekobrottsmyndighetens kompetens och erfarenheter av metoderna tillförs förändringsarbetet.

Figur 7.1 Ett förslag på grov organisationsskiss över Ekopolisen

Underrättelseverksamheten inom Ekopolisen

Det har under utredningsarbetet blivit vår övertygelse att arbetet mot ekonomisk brottslighet bör bli mer underrättelsebaserat. An- ledningen till det är bl.a. de stora mörkertal som finns inom ekono- misk brottslighet, där det ofta saknas tydliga målsägande. Det räcker därmed inte med att hantera brottsanmälningar som kommer in till myndigheterna. För att den faktiska brottsligheten ska kommas åt måste man arbeta mer proaktivt och träffsäkert. I praktiken innebär detta att underrättelseverksamheten bör ha en större roll inom eko-

332

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

brottsbekämpningen än i dag. Nu arbetar Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet enbart med utgångspunkt i de brottsområ- den som omfattas av myndighetens brottskatalog. Polismyndigheten har å sin sida inte haft någon samlad underrättelseverksamhet på området vid sidan av Finanspolisen. Nu har uppbyggnaden av ett finansiellt underrättelsecenter påbörjats, vilket vi ser positivt på. Det bedrivs viss underrättelseverksamhet på ekoområdet regionalt, men i begränsad utsträckning och den spretar. Genom att Eko- brottsmyndighetens underrättelseverksamhet uppgår i Ekopolisen och genom att Polismyndigheten tillskjuter sin specialkompetens på området, inklusive verksamheten i det nya finansiella underrät- telsecentrumet, får underrättelseverksamheten på ekoområdet helt andra förutsättningar att förutse och upptäcka brott. Underrättelse- verksamhetens fynd bör leda till dels brottsförebyggande arbete, dvs. se till att brotten inte inträffar, dels generera brottsanmälningar. På samma sätt som underrättelseinformation har hindrat vålds- och vapenbrott inom bekämpningen av det grova våldet, bör underrättel- ser användas för att förhindra och avbryta pågående eller förestående ekonomisk brottslighet. En förutsättning för ett mer proaktivt arbets- sätt på ekoområdet är att underrättelseverksamheten på området förstärks kraftigt.

Arbetsgrupperna har framhållit att Ekopolisens underrättelse- verksamhet – genom att föra ihop underrättelser och överskotts- information från utredningar – kommer att få bättre kunskap om modus, fenomen och aktörer och därmed prioritera rätt åtgärd mot rätt mål. Vi delar den bedömningen. Det viktigaste verktyget i under- rättelsearbetet är information. Sådan information finns bl.a. i form av överskottsinformation från förundersökningar. Överskottsinfor- mation delas redan i dag med underrättelseverksamheten, dock krä- ver det ett beslut av förundersökningsledaren att förundersöknings- sekretessen inte hindrar ett sådant utlämnande. Historiskt har det funnits ett visst motstånd bland åklagare att släppa på den sekretes- sen, ibland grundat på en rädsla att riskera den egna utredningen. Vi har inhämtat att det inom Åklagarmyndigheten nu finns en allt större förståelse för vikten av att dela med sig av överskottsinforma- tion när detta är möjligt. Det är positivt. (Se vidare om detta längre fram i detta avsnitt.) Vi bedömer också att informationsdelning underlättas rent generellt i en organisation där utredningsverksam- heten och underrättelseverksamheten arbetar fysiskt nära varandra.

333

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

Underrättelseverksamheten inom Ekopolisen bör, enligt vår mening, också arbeta i nära samverkan med Polismyndighetens övriga under- rättelseverksamhet, både på nationell och regional nivå, liksom med övriga brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamheter. Ekopolisens underrättelsearbete bör vidare vara en del av Polismyn- dighetens samlade underrättelseplan. Verksamheten kommer att ha likheter med Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet, dock dimensionerad på ett helt annat sätt och inriktad på en större brotts- karta.

Liksom arbetsgrupperna föreslår, bör underrättelseverksamheten inriktas med stöd av hot- och sårbarhetsbedömningar.

Arbetsgrupperna har framhållit att en sammanslagning av Eko- brottsmyndighetens och Polismyndighetens underrättelsekompe- tenser underlättas stort av att man redan i dag använder samma system och har många upparbetade kontaktytor. Ekopolisen skulle, enligt arbetsgrupperna, med fördel kunna samla bl.a. följande för- mågor:

•Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet, och

•från Polismyndigheten: Finanspolisen, samordningsfunktionen för penningtvätt och terrorfinansiering samt Nationellt under- rättelsecenter (Nuc).

Det finns enligt vår bedömning flera fördelar med detta förslag. Finanspolisen, samordningsfunktionen och Nuc har centrala roller inom bekämpningen av ekobrottslighet, men även av annan brottslighet, och placeringen av dessa funktioner inom Ekopolisen kan markera den kriminella ekonomins betydelse inom all brotts- lighet. Den samlade förmågan på ekoområdet skulle få en betydligt större kraft än i dag.

Som vi återkommer till längre ned i detta avsnitt skulle även det finansiella underrättelsecentrum som är under uppbyggnad inom Polismyndigheten kunna ha en central funktion inom Ekopolisens underrättelseverksamhet.

Finanspolisens funktion inom polisen har närmare redovisats i bl.a. avsnitt 4. Finanspolisen är i dag en sektion inom Noas under- rättelseverksamhet. Penningtvättsdirektiven, senast sjätte penning- tvättsdirektivet, kräver att enheten är operativt oberoende och själv- ständig. Vidare ska finansunderrättelseenheten enligt direktivet

334

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner som lämnas av verksamhetsutövare. I dag är det endast tjänstemän vid Finanspolisen som har tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret, som förs vid Finanspolisen. 2022 års penningtvättsutredning har i betänkandet Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58) övervägt om övriga delar av Polismyndigheten och andra brottskämpande myndigheter ska få tillgång till registret, men har funnit – bl.a. mot bakgrund av uppbyggnaden av såväl EU-rätten som FATF:s rekommendationer – att en obegränsad tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret inte kan komma i fråga för någon annan än Finanspolisen. Inom ramen för denna utredning vill vi för vår del framhålla vikten av en effektiv underrättelseverksamhet, vilket förutsätter tillgång till relevant information. I stort syftar både EU- rätten och FATF:s rekommendationer till att ett fungerande arbete mot penningtvätt ska kunna bedrivas. Även om Finanspolisen, enligt de uttryckliga kraven, ska vara en avgränsad, oberoende och själv- ständig enhet bör det enligt vår mening övervägas hur informations- delningen från Finanspolisens sida kan utökas. Se vidare om detta i avsnitt 8.3.

Utredningsverksamheten inom Ekopolisen

Ekobrottsmyndigheten kan beskrivas som en ”utredningsmyndig- het” eftersom brottsutredning är dess kärnuppdrag, till skillnad från andra myndigheter som också har andra uppgifter vid sidan av de brottsbekämpande. Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevak- ningen har exempelvis bl.a. ordningshållande uppdrag och Skatteverket har den centrala taxeringsverksamheten. Den nya organisationen får givetvis under inga omständigheter ha en sämre utredningsförmåga än vad Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, tillsammans och var för sig, har i dag. Det är vår övertygelse att så inte kommer att bli fallet. Tvärtom bedömer vi att respektive myndighet kommer att tillföra kompetenser till Ekopolisen som kompletterar och förstär- ker varandra.

Arbetsgrupperna har identifierat flera faktorer som stärker oss i vår tro. Det har rått enighet om att specialistkompetensen på eko- brottsområdet måste bibehållas. Dessutom bör den förstärkas. Vik-

335

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

ten av att göra arbetsplatsen attraktiv för befintliga ekoutredare, både i fråga om karriärmöjligheter och arbetsuppgifter, har framhål- lits av grupperna, liksom vikten av att kunna nyrekrytera. De kom- petensutvecklings- och utbildningsinsatser som i dag finns inom Ekobrottsmyndigheten bör överföras till ny organisation. Inom Ekopolisen kan ekokompetensen användas i fler ärenden och på fler områden. Arbetsgrupperna har också – och detta är viktigt – pekat på möjligheterna till en bättre utredningssamordning och informationshantering inom Ekopolisen, vilket bör leda till färre manuella sorteringsmoment och en ökad ”klustring” av ärenden. Detta kan effektivisera hanteringen av mängdärenden betydligt. Slutligen kan risken för dubbelarbete, både i fråga om aktörer och ärenden, byggas bort.

Liksom vi, har arbetsgrupperna bedömt att inriktningen för ut- redningsverksamheten bör utvecklas i samledning, dvs. gemensamt, av Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Detta möjliggör en aktiv prioritering. Myndigheterna kan gemensamt formulera resultat- förväntningar, både i fråga om ökad lagföring och i fråga om effek- terna på de identifierade problemområdena. Vi vill från utredningens sida framhålla att inriktningen och prioriteringarna på detta sätt kom- mer att baseras på en helhetsbild och möjliggöra att myndigheterna går i takt med varandra. Det kommer även att behövas ett nära och regelbundet samarbete mellan myndigheterna på operativ nivå, där prioriteringar kan göras avseende enskilda ärenden. Med ett sådant arbetssätt hanteras i stor utsträckning den farhåga som uttryckts från ekoåklagares håll kring att de inte längre kommer att äga utred- ningsresursen. Situationen där åklagare saknar utredningsresurser med anledning av att de två myndigheterna gör olika prioriteringar kommer i mycket stor utsträckning att kunna undvikas. Resurs- ägaren kommer givetvis att ha sista ordet. Vi är dock övertygade om att ett sådant operativt samarbete skulle fungera väl. Redan

i dag deltar åklagare i Polismyndighetens nationella operativa led- ningsgrupp och i de regionala operativa ledningsgrupperna genom att bl.a. lämna information om verksamheten inom Åklagarmyndig- heten. Vidare förs det redan i dag fungerande samtal mellan åkla- gare och poliser kring resurserna i ärenden som rör grövre brott eller mer komplicerade utredningar. Skillnaden mot i dag, där det finns en frustration bland åklagare kring att det saknas utrednings- resurser för utredningar om t.ex. bedrägerier, ligger i att Ekopoli-

336

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

sen kommer att vara en distinkt enhet som arbetar särskilt med ekobrottsbekämpning.

Merparten av förundersökningarna som hanteras av Ekopolisen bör vara åklagarledda. Rent faktiskt skulle det kunna se ut på det sät- tet att det förs en dialog mellan ekokammarchefen (vi återkommer längre ned till åklagarnas organisation) och sektionschefen inom Ekopolisen i underrättelsedrivna och mer komplicerade ärenden kring huruvida ärendet bör hanteras av Ekopolisen och Åklagar- myndighetens avdelning för ekobrott. Om det beslutas att ärendet ska hanteras av dessa enheter, är utredningsresursen säkrad. Enk- lare ärenden, som sorteras av polisen direkt till Ekopolisen, redo- visas eller lottas i sin tur med automatik till Åklagarmyndighetens avdelning för ekobrott.

Arbetsgrupperna har föreslagit att Ekopolisen samlar följande förmågor:

•Ekobrottsmyndighetens utredningsverksamhet, såväl polisiär som civil personal, och

•från Polismyndigheten: korruptionsutredare, finansiella utredare, penningtvättsutredare och Nationella aktionsgruppen.

Det är viktigt att Ekopolisen har både en bred och en spetsig kom- petens på ekoområdet. Kunskaperna om de finansiella marknaderna och inom revision och annan finansiell utredning måste vara stora.

Som arbetsgrupperna pekar på finns det samtidigt starka skäl för att även kompetens på korruptionsområdet bör finnas inom enheten. Vidare kan det finnas anledning att utredare med kompetens på exem- pelvis miljöområdet, eller med expertis inom arbetslivskriminalitet, placeras inom enheten. Samarbetet med andra delar av utrednings- verksamheten inom Polismyndigheten bör dessutom vara stort. I av- saknad av myndighetsgränser bör ett sådant samarbete kunna ske regelmässigt. Som vi framhållit tidigare är det viktigt att ett ärende kan bedömas utifrån samtliga perspektiv.

Utredningsarbetet bör som framhållits ske i operativa team, där åklagarresursen, utredningsresursen och annan finansiell kompetens ingår. På samma sätt som inom Ekobrottsmyndigheten i dag bör t.ex. utredare från Skatteverket kunna delta i teamen. Genom att det med Ekopolisen saknas myndighetsgränser mot utredningar av

337

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

annan allvarlig eller organiserad brottslighet kan även expertis inom sådan brottslighet lyftas in i ett team när det finns skäl till det.

På sikt kommer det sannolikt inte att räcka med den utrednings- kompetens som i dag finns inom Polismyndigheten och Ekobrotts- myndigheten. Mot bakgrund av den omfattning och det samhälls- hot som den ekonomiska brottsligheten har fått och blivit, förutser

viatt enheten över tid bör växa och att även annan kompetens, t.ex. från näringslivet, måste rekryteras.

Den brottsförebyggande verksamheten

När vi i utredningen skissade på arbetsgruppernas arbetsuppgifter kategoriserade vi inledningsvis det brottsförebyggande arbetet som en särskild punkt, att behandlas utöver underrättelseverksamheten och den utredande verksamheten. Deltagarna i arbetsgrupperna oppo- nerade sig omedelbart. Den brottsförebyggande verksamheten både är och bör vara en integrerad del i hela det brottsbekämpande arbe- tet. Det bör med andra ord genomsyra samtliga delar av kedjan. Detta är naturligtvis helt riktigt, och tankefelet illustrerar hur lätt det är att missa det perspektivet. En ny organisation bör integrera det brottsförebyggande arbetet som en naturlig del i varje strategiskt och operativt steg. I princip handlar det om att tillämpa det arbets- sätt som används inom Ekobrottsmyndigheten i dag, men i större skala.

Inom arbetsgrupperna har det rått enighet om att det brottsföre- byggande arbetet bör byggas ut och förstärkas. Den brottsförebyg- gande verksamhet som i dag bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten är effektiv, men inte dimensionerad för att täcka det växande brotts- området. Polismyndighetens brottsförebyggande verksamhet på ekoområdet är å sin sida spretig och saknar samordning. Utöver den befintliga brottsförebyggande resursen krävs därför ytterligare förstärkning. Det behövs med andra ord fler och starkare operativa sårbarhetsreducerande åtgärder i samverkan med ännu fler samhälls- aktörer än i dag. Inom arbetsgrupperna fann man också att den brottsförebyggande verksamheten när det gäller ekonomisk brotts- lighet på sikt måste byggas ut även på regional och lokal nivå, att komplettera verksamheten på nationell nivå.

338

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Arbetsgrupperna har föreslagit att Ekopolisen samlar följande förmågor:

•Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande resurser,

•från Polismyndigheten: Sekretariatet för myndighetssamverkan (SMS) och Nationellt bedrägericentrum (NBC), och

•ytterligare förstärkning.

Vi ställer oss bakom arbetsgruppernas förslag i denna del. I enlighet med vad arbetsgrupperna har anfört bör det brottsförebyggande verksamheten byggas ut och dimensioneras efter den centrala roll som den bör ha inom Ekopolisen. Den brottsförebyggande verksam- heten vid Ekobrottsmyndigheten leds i dag av en chef med chefsåkla- garbakgrund. Utrednings- och bevisvärderingserfarenhet är värde- full inom det brottsförebyggande arbetet. Det finns därför mycket som talar för att arbetet även fortsättningsvis bör ledas av en per- son med sådan kompetens.

Det förstärkande systemet

Det är viktigt att framhålla att vårt förslag inte handlar om att slå ihop två verksamheter utan om att bygga nytt. Det handlar alltså om en nysatsning. Ekopolisen ska, som vi ser det, inte enbart vara en sammanslagning av Ekobrottsmyndigheten och viss verksamhet inom polisen utan vara en helt ny struktur med ett nytt angreppssätt och nya arbetsmetoder. Det finns emellertid vissa fördelar med att ena de två organisationerna. Dessa fördelar – detta måste betonas – kan inte ensamt motivera förslaget, men kan vara positiva följd- effekter.

En sådan positiv följdeffekt är att den nya organisationen kan dra fördel av Polismyndighetens stödfunktioner. Arbetsgrupperna har beskrivit att Ekopolisen bör utgöra motorn i Polismyndighetens bredare ekosystem av brottsbekämpande förmågor, som samlat kan nyttjas i arbetet mot den kvalificerade ekonomiska brottsligheten. Även vi vill framhålla att det faktum att ekobrottsbekämpningen samlas inom Polismyndigheten ger förutsättningar för att den ökade ekokompetensen inom myndigheten kan ge följdeffekter på övrig brottsbekämpning. Som nämnts tangerar i princip all organiserad

339

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

brottslighet den ekonomiska brottsligheten. Att det finns tillgång till ekokompetens i utredningar om andra allvarliga brott är därför viktigt. I sin tur kommer Polismyndigheten att kunna stödja Eko- polisen med sin övriga verksamhet. Som exempel kan nämnas den specialistkompetens inom internationellt polissamarbete och cyber- brott som finns inom Noa. Ekonomisk brottslighet har, som fram- gått, ofta internationella inslag. Utöver detta finns det stödförmågor i form av exempelvis HR, it-utveckling och rättsligt stöd. Dessa kan samordnas med Ekobrottsmyndighetens motsvarande stöd- funktioner och bli mer resurseffektiva.

En annan fördel som lyfts av arbetsgrupperna är att de driftcent- rum som inrättats inom Polismyndigheten (se vidare nedan och i avsnitt 4.4.10) kan utnyttjas bättre. Kunskapen och informationen som inhämtas inom ekobrottsbekämpningen kan användas inom det nationella driftcentrumet, med sin operativa samordningsför- måga. Ekopolisen kan i sin tur ta del av information och kunskap från regionerna. Genom regionala driftcentrum och regionernas brottsbekämpande förmågor kan aktörer och brottsfenomen an- gripas på flera olika nivåer med flera olika typer av åtgärder.

Exempelvis skulle systemet hypotetiskt kunna illustreras på föl- jande sätt.

Figur 7.2 En skiss över det förstärkande systemet som skulle finnas runt Ekopolisen

340

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Ekopolisen skulle kunna placeras inom Noa eller vara en nationell avdelning inom Polismyndigheten

Frågan om var inom Polismyndigheten Ekopolisen rent organisato- riskt bör placeras har diskuterats inom arbetsgrupperna. Framför allt analyserades två alternativa lösningar. Den första var att inrätta en ny enhet inom Noa. Den andra var att inrätta en ny avdelning inom Polismyndigheten, vid sidan av Noa. Man identifierade och analy- serade för- och nackdelar med båda förslagen.

Arbetsgrupperna bedömning var att starka argument talar för att Ekopolisen bör inrättas som en specialenhet inom Noa. Grupperna anförde att samtliga nationella operativa enheter inom polisen därmed samlas i en och samma avdelning, vilket innebär att man motarbetar inlåsningseffekter. Samtidigt maximeras synergi- och skaleffekterna när man ska samla olika förmågor mot identifierade problemområ- den. Ledningsförmågan mot överlappande fenomen, modus och aktörer skulle således vara bättre. Det samarbete och informations- utbyte som denna utredning eftersträvar för att komma åt den över- lappande brottsligheten skulle underlättas. Grupperna lyfte särskilt att arbetet mot den kvalificerade ekonomiska brottsligheten skulle kunna dra nytta av Noas spetskompetens på den internationella arenan och på cyberområdet. Ett större fokus skulle därmed kunna läggas på det internationella samarbete som i dag är avgörande för att komma åt den gränslösa brottsligheten och aktörer som befin- ner sig utomlands. Grupperna menade också att alternativet ger bättre förutsättningar för en samlad styrning och ledning av det operativa brottsbekämpande arbetet. Enheten skulle effektivt kunna dra nytta av de operativa forum och interna och externa samverkanskanaler som redan finns etablerade inom Noa. Vidare föreslog grupperna att chefen för den nya enheten skulle utgöra del av ledningsgruppen för cheferna för Noas övriga operativa enheter, samtidigt som han eller hon skulle ha mandat att verka i Polismyndighetens högsta operativa ledningsgrupp (Nationella operativa ledningsgruppen, Nolg). Alternativet innebär också att den polisiära underrättelse- tjänsten samlas inom en och samma avdelning, vilket underlättar stort när det gäller informationsflöden och tillgång till register. Enheten skulle bli den största enheten inom Noa, vilket skulle markera dess betydelse och särställning.

341

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

Arbetsgrupperna kunde även identifiera flera fördelar med att

i stället inrätta Ekopolisen som en ny avdelning inom Polismyndig- heten. Något som skulle kunna tala för en avdelning är Ekopolisens storlek. Antalet årsarbetskrafter skulle ensamt kunna motivera att en ny avdelning inrättas. Möjligen skulle en avdelning också i större utsträckning kunna beskrivas som en ”fredad resurs” efter- som ett beslut om omfördelning av resurser ligger på rikspolischefs- nivå. En ny avdelning skulle också ha ett större ”signalvärde”, en markering av att ekoresursen inte är något som ska ”gå upp” i Polis- myndighetens övriga verksamhet, utan att den ska vara beständig och prioriterad. Avdelningschefen skulle också vara närmare den högsta ledningen. Å andra sidan skulle man gå miste om den opera- tiva kraft och informationsdelning som en placering inom Noa innebär. Avdelningsalternativet skulle också medföra ett behov av att exempelvis dubblera internationell verksamhet och hanteringen av hemliga tvångsmedel.

Det slutliga avgörandet i fråga om den närmare organiseringen av Ekopolisen och dess motsvarighet inom Åklagarmyndigheten ligger hos myndigheterna. Från vår utgångspunkt är det viktigast att Ekopolisen blir tillräckligt distinkt och att den ges förutsättningar att arbeta på det sätt som beskrivits i detta betänkande. Vår uppfatt- ning är att Ekopolisen bör vara en nationell resurs, men vi kommer inte att lämna någon rekommendation i frågan om Ekopolisen bör placeras inom eller vid sidan av Noa.

Samordning med Polismyndighetens ambitionshöjning

Som beskrivits tidigare i avsnitt 4 sker för närvarande, i skrivande stund 2024/2025, en förflyttning inom Polismyndigheten mot ett nytt arbetssätt, alldeles oberoende av denna utredning (se även av- snitt 4.4.11). Myndigheten kallar förflyttningen en ”ambitionshöj- ning” som bl.a. riktas mot den kriminella ekonomin. Redan tidigt under utredningsarbetet konstaterade vi att flera av dessa förflytt- ningar ligger väl i linje med våra förslag, och att förändringarna med fördel skulle kunna samordnas.

Förflyttningen sker, enligt Polismyndighetens egen beskrivning, mot en mer proaktiv bekämpning av den kriminella ekonomin där myndigheten agerar mot aktörerna, pengarna och strategiska sår-

342

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

barheter som möjliggör brottsligheten. Flera av initiativen är sär- skilt relevanta för arbetet mot kvalificerad brottslighet.

Bland dessa initiativ bör särskilt nämnas inrättandet av ett finan- siellt underrättelsecentrum under 2025. Centrumet förväntas möj- liggöra en väsentligt stärkt underrättelseförmåga och bidra till en bättre lägesbild, mer träffsäkra analyser av risker och sårbarheter

i det finansiella systemet, en möjlighet att mer kraftfullt agera mot illegala finansiella flöden i realtid och ett nära samarbete mellan underrättelseverksamhet, utredningsverksamhet, brottsförebyg- gande verksamhet, andra myndigheter och näringslivet.

Polismyndigheten utvecklar också i skrivande stund sin infor- mationshantering och förmåga att automatiserat klustra fenomen, modus och aktörer. En testverksamhet med AI-verktyg pågår inom ramen för hanteringen av bedrägeriärenden och har varit lovande. På sikt förväntas flera manuella moment kunna tas bort som i dag krävs för att skapa överblick över olika ärenden mot en och samma person eller för att samla ärenden som rör liknande fenomen och tillvägagångssätt. Inom en snar framtid förväntas manuell klust- ring/samordning kunna ske automatiserat, vilket möjliggör mer planerade och proaktiva brottsbekämpande insatser. Dessutom pågår ett arbete inom strategisk it-utveckling. Tanken är att samma teknik som används för att organisera brottsligheten ska användas av brottsbekämpande myndigheter för att skapa ett informations- övertag. Bland annat arbetar man med att koppla samman, automa- tiserat bearbeta och tillgängliggöra information.

Ett annat arbete som pågår är inrättandet av det nationella och de regionala driftcentrumen. Dessa ska samordna och koordinera arbetet mot organiserad brottslighet och stärka samarbetet över geografiska och organisatoriska gränser. Centrumen ska koppla ihop regionerna och Noa i en obruten reaktionskedja genom dagliga uppkopplingar där det planerade arbetet mot organiserad brottslighet samordnas och snabba proaktiva åtgärder kan beslutas för att förhindra eller avbryta pågående och/eller förestående brottslighet. Arbetet byg- ger på en utbredd och medveten informationsdelning mellan olika verksamheter och mellan underrättelse- och förundersökningsverk- samhet.

Deltagarna från Polismyndigheten i arbetsgrupperna har fram- hållit fördelarna med att dessa förflyttningar samordnas med ett eventuellt genomförande av förslagen från denna utredning. Vi

343

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

delar den bedömningen. Det arbete som pågår inom Polismyndig- heten och våra bedömningar kring organisering och ett effektivt arbetssätt går i samma riktning. Det skulle finnas flera vinster och synergieffekter med att t.ex. uppbyggnaden av ett finansiellt under- rättelsecentrum och utvecklingen av arbetssätt, it-system och infor- mationshantering på ekobrottsområdet samordnades med inrättan- det av Ekopolisen.

7.3.2En nationell avdelning för ekobrottsbekämpning inom Åklagarmyndigheten (NEA)

Bedömning: En ny avdelning inom Åklagarmyndigheten skulle kunna innefatta följande:

•En nationell avdelning, Nationella ekobrottsavdelningen (NEA), inrättas inom Åklagarmyndigheten.

•Avdelningens sakliga ansvarsområde bör motsvara Ekopoli- sens. Det innebär att den bör handlägga samtliga brottstyper som i dag handläggs av Ekobrottsmyndigheten. Därutöver bör annan ekonomisk brottslighet som är allvarlig, kvalifi- cerad och/eller organiserad handläggas vid enheten.

•Ekobrottsmyndighetens nuvarande åklagarresurs bör övergå till NEA. Åklagarresurser bör även tillföras från Åklagarmyn- digheten. På sikt bör avdelningen nyrekrytera och växa. En placering på NEA ska vara en merit.

•Avdelningen bör vara nationell men verksamheten bör bedri- vas även regionalt, på samma orter som Ekopolisen.

•Samtliga utredningar vid NEA bör vara åklagarledda.

•Utredningsarbetet bör bedrivas i operativa team tillsammans med Ekopolisens utredningspersonal, och i förekommande fall bl.a. utredare från Skatteverket. Det innebär att ekoåkla- garna har ett aktivt förundersökningsledarskap och löpande återkoppling till och informationsutbyte med Ekopolisen.

•Avdelningen bör ledas av en avdelningschef som sitter i Åkla- garmyndighetens ledningsgrupp. Avdelningschefen bör sam- råda med chefen för Ekopolisen om inriktning och priori-

344

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

teringar på ekoområdet. Det säkerställer en sammanhållen ledning av brottsbekämpande åtgärder mot aktörer, fenomen och modus inom den ekonomiska brottsligheten.

Den nya funktionen inom Åklagarmyndigheten

Namnet

Vårt förslag innefattar att det inrättas en enhet eller avdelning inom Åklagarmyndigheten för att bedriva åklagarverksamhet på ekoområ- det. I arbetsgrupperna konstaterades det att den betydande storle- ken på en sådan entitet motiverar att det inrättas en avdelning inom myndigheten snarare än en riksenhet. Avdelningen skulle således finnas vid sidan av Åklagarmyndighetens befintliga avdelningar, bl.a. Nationella åklagaravdelningen. Arbetsnamnet har varit Natio- nella ekobrottsavdelningen, NEA.

Av skäl som framförts i det föregående, bl.a. att undvika konkur- rens om utredningsresurserna och möjliggöra ett fungerande sam- arbete kring prioriteringar och inriktning, har förutsättningen ställts upp att avdelningens ansvarsområde bör motsvara Ekopolisens.

Inriktning och avgränsning

Som sägs ovan har det rått bred enighet om att NEA:s och Ekopoli- sens respektive inriktning och avgränsning inte bör skilja sig åt.

I allt väsentligt hänvisas det därför i denna del till avsnittet om Eko- polisens inriktning och avgränsning.

Från ett åklagarperspektiv formulerades målsättningarna och vinsterna med en ny organisering av ekobrottsbekämpningen som

•en ökad slagkraft mot skapandet av ekonomiska medel som snabbt kan omsättas inom den organiserade ekonomiska brottsligheten och den organiserade narkotika- och våldsbrottsligheten, och

•en förbättrad samordning, vilket kan förväntas leda till ökad utredningskraft mot organiserad brottslighet i syfte att dels lagföra dem som styr verksamheten, dels återta brottsvinster.

345

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

När det gäller den formella avgränsningen av NEA:s ansvarsområde var deltagarna i arbetsgrupperna alltså eniga om att ansvarsområdet måste motsvara Ekopolisens. Därmed skulle NEA:s ansvarsområde dels omfatta de områden som i dag faller inom Ekobrottsmyndig- hetens uppdrag, dels ytterligare områden. Samtidigt som det måste ha en viss flexibilitet och inte utgå från fasta lagrum måste det kunna tillämpas smidigt i det löpande arbetet.

Från åklagarhåll fördes det fram att brottsligheten i myndighetens interna styrdokument skulle kunna definieras som exempelvis ”brotts- lighet som syftar till betydande ekonomisk vinning och till sitt inne- håll är organiserad, omfattande, systematisk och bedrivs inom en företagsliknande struktur”. Den föreslagna avgränsningen har lik- heter med det som i dag utgör Ekobrottsmyndighetens ”slasktratt”, dvs. 9 § första stycket 6 och andra stycket i EBM-instruktionen. Skillnaden ligger i att NEA:s föreslagna ansvarsområde har en större tyngdpunkt på organiserad ekonomisk brottslighet, företagsstruk- turer och samhällshotet, utöver den rent kvalificerade brottsligheten. En skillnad ligger också i presumtionen. Enligt förslaget ska de orga- niserade och samhällshotande ekobrotten som ligger utanför Eko- brottsmyndighetens nuvarande brottskatalog handläggas av NEA som huvudregel. Det skulle således inte vara fråga om ett antal undantagsfall. Till dessa systematiska och organiserade brott skulle Ekobrottsmyndighetens nuvarande brottskatalog läggas.

Innan avgränsningen formellt slås fast bör formuleringarna dock, som anförts tidigare, samordnas med Ekopolisens motsvarande ur- valskriterier. De bör alltså tas fram av myndigheterna i samråd.

Inom Åklagarmyndigheten finns även Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål och Riksenheten mot korruption. Dessa enheter handlägger i dag bl.a. miljö-, arbetsmiljö- och korruptionsbrott. Beroende på var tyngdpunkten ligger kan ärendet handläggas vid NEA eller vid någon av riksenheterna. Förutsättningarna att sätta samman de kompetenser som det enskilda ärendet kräver, t.ex. eko- och miljökompetens, är större i avsaknad av en myndighetsgräns. Detta ligger i linje med våra förslag.

346

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Strukturen och verksamheten

Att inordna NEA i Åklagarmyndighetens struktur är – förhållande- vis – okomplicerat. Det finns inom Åklagarmyndigheten redan en etablerad kammar- och avdelningsstruktur och en ordning för led- ning av verksamheten, där Ekobrottsmyndighetens nuvarande åkla- garverksamhet passar väl in.

NEA bör, liksom Ekopolisen, vara en rikstäckande avdelning. Arbetsgrupperna har föreslagit att NEA regionalt ska finnas genom särskilda ekobrottskammare med verksamhet på samma orter som Ekopolisen, med andra ord som utgångspunkt de orter där Ekobrotts- myndigheten finns i dag. Det innebär att den regionala kammarstruk- turen kommer att behållas. Varje ekokammarchef skulle också ha sin motpart i en regionalt placerad sektionschef vid Ekopolisen. Finansmarknadskammaren skulle behållas och förbli en egen kam- mare inom NEA. Likaså skulle mängdbrottsenheten i Sundsvall behållas. Under avdelningschefen för NEA skulle det finnas eko- kammarchefer på respektive åklagarkammare. Åklagarmyndighetens organisation skulle därmed kunna se ut i enlighet med nedan orga- nisationsskiss.

Figur 7.3 En tänkt framtida organisationsskiss över Åklagarmyndighetens operativa verksamhet. I skissen saknas Särskilda åklagarkammaren

347

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

I Åklagarmyndighetens ledningsgrupp ingår i dag, vid sidan av riks- åklagaren och vice riksåklagaren, chefen för Utvecklingscentrum, områdescheferna, chefen för Nationella åklagaravdelningen, rätts- chefen, personaldirektören, ekonomidirektören, it-direktören, kom- munikationsdirektören och säkerhetschefen. Även avdelningschefen för NEA skulle ingå i ledningsgruppen.

Åklagarnas arbetssätt och roll inom ekobrottsbekämpningen och samarbetet med polisen

En skillnad i förhållande till det arbetssätt som vanligen tillämpas inom Åklagarmyndigheten är att NEA, som beskrivits, kommer att arbeta teambaserat. Det är dock inte ett helt främmande arbetssätt för åklagarna inom myndigheten. I större mål sker ett nära samarbete med utredare och annan expertis på ett sätt som påminner om Eko- brottsmyndighetens arbetssätt. Vidare har även Åklagarmyndigheten gjort en förflyttning på området de senaste åren, bl.a. med inrättan- det av områdesteam och anställningar som statsåklagare. Ekoåkla- garna inom NEA bör dock enligt vår mening också vara fysiskt samlokaliserade med Ekopolisens personal för att möjliggöra det nära samarbete som är nödvändigt i komplicerade och komplexa ekobrottsärenden.

Det blir allt svårare att dra upp gränser mellan olika brottstyper och som beskrivits är det ofta samma aktörer som agerar inom såväl vålds- och narkotikabrottslighet som ekobrottslighet. I arbetsgrup- perna har det därför framhållits att det är viktigt att NEA-åklagarna också har ett nära samarbete med områdesteamen, liksom med RIO och REMA. Vi delar den bedömningen. Ett sådant samarbete bör underlättas av att samtliga åklagare i den nya organisationen finns under samma tak.

En vinst med att flytta över samtlig utredning och lagföring av eko- brott till Åklagarmyndigheten är att det kan ske ett större lärande om ekobrott inom organisationen. Med samhällsutvecklingen, där den kriminella ekonomin och ekobrott genomsyrar merparten av den allvarligare brottsligheten, är det viktigt att ekokompetens inte endast finns hos ett fåtal åklagare, utan hos samtliga. Ett inordnande av ekobrottsbekämpningen i Åklagarmyndigheten möjliggör en samlad kompetensutveckling. Exempelvis skulle det kunna vara obligatoriskt för åklagare att rotera med en tidsbegränsad placering

348

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

på NEA. Kunskapen som erhållits där skulle sedan kunna spridas på kamrarna. Inom NEA skulle det kunna finnas ett större antal erfarna ekoåklagare, jämte de roterande åklagarna. Vidare bör Åkla- garmyndighetens utvecklingscentrum väsentligt förstärkas inom rättsområdet ekobrott.

Det bör dessutom ske ett gemensamt lärande inom Ekopolisen och NEA. Med fördel skulle vissa utbildningar kunna vara gemen- samma. Med det nära samarbetet mellan åklagare och utredare kan åklagare också snabbt återkoppla i fråga om utredningsarbetet och i bevisprövningsfrågor. Ett exempel på något som är uppskattat från utredarhåll är att få återkoppling om ett måls framgång i domstolarna. En sådan återkoppling bör vara huvudregel, som en del av den nya organisationens lärande arbetsmetoder. Åklagarna inom NEA bör rent generellt bedriva ett mycket aktivt förundersökningsledarskap (se även avsnitt 5.7).

På samma sätt som i fråga om Ekopolisen är det viktigt att en NEA-placering görs meriterande. Ekokunskaperna och erfaren- heterna av att utreda ärenden med ett komplext material är värde- fulla och bör premieras. NEA bör också vara en attraktiv arbetsplats, med en garanterad utredningsresurs och ett lockande arbetssätt.

Vissa mindre allvarliga bedrägeribrott och annan ekonomisk brottslighet kommer även fortsättningsvis att utredas ute på de allmänna åklagarkamrarna. Erfarenhet från arbete vid NEA bör vara värdefull i det arbetet. Eftersom den kriminella ekonomin är en del av de flesta typer av allvarlig brottslighet bör NEA-erfaren- heten vara betydelsefull även i förundersökningsledningen av andra brottsutredningar och bidra till att de ekonomiska aspekterna i dessa utredningar inte tappas bort.

Tillgången till underrättelseinformation är en mycket viktig del i en effektiv brottsbekämpning. En stor mängd information finns i myndigheternas förundersökningsmaterial. Utöver att vara till nytta i ärendet innehåller ofta bl.a. beslag och hemliga tvångsmedel infor- mation som är relevant även från underrättelsesynpunkt. Åklagare kan av olika skäl vara tveksamma till att släppa på förundersöknings- sekretessen och dela den aktuella informationen till underrättelse- sidan även när det saknas rättsliga hinder för detta. Till exempel kan det finnas en rädsla för att informationen skulle kunna läckas, vilket skulle skada det egna ärendet. Informationsdelningen åt andra hållet, från underrättelseverksamheten till utredningsverksamheten

349

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

hindras av en, ofta befogad, rädsla för att partsinsynen innebär att informationen kommer till fel personers kännedom. Vidare finns det EU-rättsliga skäl till att hålla underrättelsebaserad information separat från åklagarverksamheten i enskilda brottsutredningar.2 Lik- väl kan det konstateras att ett större och bättre informationsutbyte mellan utredningssidan och underrättelsesidan är en förutsättning för att brottsbekämpningen ska kunna utvecklas till det bättre. Att åklagare i större utsträckning än i dag delar information med under- rättelseverksamheten är enligt vår mening en viktig del i detta. På bl.a. detta sätt kan NEA:s åklagare bidra till det mer proaktiva arbets- sätt inom ekobrottsbekämpningen som behövs.

7.4Särskilt om resultatuppföljning och effektuppföljning

För att kunna utvärdera och följa upp en ny verksamhet är det vik- tigt att det finns adekvata mätverktyg. Inom arbetsgrupperna har det förts en diskussion kring det faktum att en inriktning som foku- serar på att rent faktiskt förhindra och minska allvarlig brottslighet, utöver att lagföra aktörerna, är svårare att mäta och följa upp. De indikatorer som i dag används i utredningsverksamheten matchar ett sådant arbetssätt mindre väl. Exempelvis fångar dessa inte alltid rättvisande upp resurser som läggs på sårbarhetsreducering och andra förebyggande åtgärder. Deltagarna från Polismyndigheten inom arbetsgrupperna har därför tagit fram vissa förslag på hur den nya organisationen skulle kunna följas upp.

Nedan följer en redogörelse av arbetsgruppens förslag på resultat- och effektuppföljning.

Inriktningen och uppföljningen av Ekopolisen bör utformas för att stödja en utveckling i linje med de arbetssätt som Ekopolisen ska tillämpa och de effekter som den bör verka för.

2Exempelvis har EU-domstolen uttalat att frågan om tillgång till lagrade trafik- och lokali- seringsuppgifter, utom i brådskande fall, ska prövas av domstol eller en oberoende myndig- het. En oberoende förvaltningsmyndighet måste bl.a. ha en neutral ställning till parterna i det straffrättsliga förfarandet och den får inte heller vara involverad i den aktuella brottsutred- ningen (se EU-domstolens domar den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, punkten 189, den 2 mars 2021 i mål C-746/18, punkten 51, och den 5 april 2022 i mål C-140/20, punkten 106). Regeringen har bedömt att Åklagarmyndigheten upp- fyller dessa krav (se t.ex. prop. 2023/24:117).

350

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Ekopolisen ska bidra till att

•brottsvinsterna minskar,

•det blir svårare för centrala aktörer att distansera sig från eko- nomiska brott och mer kostsamt att bedriva ekonomisk brotts- lighet,

•utsattheten hos enskilda medborgare, företag och andra aktörer som utsätts för ekonomiska brott minskar,

•”läckaget” ur välfärdssystemet och det finansiella systemet begrän- sas, och

•ekonomisk instabilitet och snedvriden konkurrens i näringslivet motverkas.

Exempel på resultatindikatorer som mot bakgrund av detta skulle kunna användas är

•antalet kluster av utredningar,

•antalet försvagade centrala aktörer/möjliggörare (lagförda eller på annat sätt försvagade exempelvis genom administrativa åtgärder),

•eventuellt utvecklade indikatorer som även speglar hur ”systemet” runt aktörerna försvagas i syfte att inte bara lagföra en aktör utan också slå ut affärsverksamheten och infrastrukturen runt aktören,

•redovisade mängdärenden,

•vidtagna sårbarhetsreducerande åtgärder som dämpat, stört eller slagit ut kartlagda brottsmodus och fenomen (värdering av åtgärd begränsad effekt – viss effekt – stor effekt), och

•återtagna brottsvinster.

Genom att följa de hot och problemområden som Ekopolisen in- riktas mot och fånga upp förändringar och avvikelser i såväl positiv som negativ bemärkelse kan effekter identifieras. Givetvis bör ana- lysen göras med beaktande av att även andra faktorer, t.ex. andra samhälleliga insatser, kan ha påverkat hoten respektive problemen. Effekten bör löpande utvärderas i syfte att bättre förstå de faktorer som påverkat utvecklingen och vad Ekopolisen och Åklagarmyn-

351

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

digheten tillsammans med andra samverkansaktörer kan lära av detta för utvecklad inriktning och anpassning av åtgärder och insatser. Exempel på effektindikatorer som skulle kunna användas är

•brottsvinsternas utveckling över tid,

•läckaget ur välfärdssystemet över tid,

•utsatthetsmätningar från t.ex. Brå och Svenskt näringsliv, och

•det finansiella systemets stabilitet.

Vidare bör Ekopolisen fungera som en dialogpartner och mottagare av extern forskning och utveckling inom ramen för pågående initia- tiv och utveckling, bl.a. inom Sverige mot organiserad brottslighet (SMOB).

Vi delar arbetsgruppernas bedömning att det är av största vikt att uppdragsgivaren, dvs. regeringen, med rätt verktyg kan mäta och utvärdera verksamheten. Ett ensamt fokus på ”pinnjakter” som riskerar att bidra till att myndigheterna lägger fokus på att redovisa mängdärenden snarare än att ha ett proaktivt förhållningssätt, kan motverka en effektiv bekämpning av den organiserade brottsligheten. Det utesluter dock inte att även mer traditionella indikatorer kan ha betydelse och säga något om organisationens effektivitet. Vi rekommenderar därför att regeringen gör en analys av vilka indi- katorer som bör användas för att mäta den nya organisationens resultat och effekter. Analysen är svår och kräver ett större arbete, bl.a. mot bakgrund av de stora mörkertalen på området. Desto vik- tigare är det dock att den görs. Med fördel kan arbetsgruppens för- slag ovan beaktas inom ramen för den analysen.

7.5Styrning och samledning

Enligt arbetsgruppernas bedömning bör Ekopolisens arbete alltså ta sin utgångspunkt i en hot- och sårbarhetsanalys och ha en inrikt- ning som konkretiseras i ett antal problemområden (fokusområden för Ekopolisens arbete kommande år). Tyngdpunkten bör ligga i ett proaktivt arbetssätt, snarare än i en reaktiv ärendehantering och fokus bör ligga på problem och företeelser snarare än att styras av

352

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

hanteringen av ett inflöde. Som framgått är detta också vår uppfatt- ning. Det ställer krav på ledningen och styrningen av enheten.

Arbetsgruppernas bedömning är att problemområdena bör tas fram av Polismyndigheten och delas med Åklagarmyndigheten i enlighet med redan etablerade rutiner för informationsutbyte och samråd. Utformningen av Ekopolisens inriktning och arbete bör även ske i nära samverkan med den myndighetsgemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet. Lägesbilden bör löpande byg- gas upp och omvärderas, genom att information förs ihop från såväl underrättelseverksamheten och förundersöknings-verksamheten, som från andra samverkansaktörer.

Som framgått ovan bör samtliga brottstyper som i dag hanteras av Ekobrottsmyndigheten framöver handläggas av Ekopolisen. Flera av dessa brottstyper omfattas av en anmälningsskyldighet från olika myndigheter och aktörers sida. Vidare anmäls givetvis redan i dag flera brott och företeelser med ekoinslag till Polismyndigheten som fortsättningsvis bör handläggas av Ekopolisen. Även det icke-plan- lagda ärendeinflödet till enheten måste hanteras och handläggas effektivt. Ledningen för Ekopolisen måste därför i sin inriktning av verksamheten balansera utredningsresurserna för att dels åstad- komma en effektiv hantering av enklare mängdärenden, dels kunna lägga ett stort fokus på brottsbekämpande utredningsåtgärder som skapar effekter i problembilderna. I det planlagda arbetet bör Eko- polisen dessutom ha förmågan att fånga upp, analysera och plocka in det reaktiva ärendeinflödet genom att t.ex. klustra ärenden efter identifierade fenomen och tillvägagångssätt. På så sätt kan det nya arbetssättet få effekter även på mängdbrottsligheten och aktörerna bakom denna.

Att Ekobrottsmyndighetens nuvarande brottskatalog ska han- teras av Polismyndigheten innebär att den skrivs in i Polismyndig- hetens ärendefördelningsplan och att en första grovsortering av ärenden kommer att göras i enlighet med sedvanliga principer för ärendefördelning inom polisen. Vidare bör vissa andra ärenden (som i dag utreds av Polismyndigheten) som kräver särskild eko- brottsförmåga urskiljas enligt förutbestämda kriterier och lottas på Ekopolisen. Enligt arbetsgruppernas förslag bör Ekopolisen och NEA ha den yttersta beslutsrätten i fråga om vad som – utöver Eko- brottsmyndighetens nuvarande brottskatalog – är kvalificerade eko- brottsärenden och om dessa ska handläggas på Ekopolisen respek-

353

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

tive NEA. Vi har inom utredningen ingen avvikande uppfattning i denna del. Det är rimligt att de som besitter sakkunskapen ska ha möjlighet att avgöra vilka ärenden som lämpar sig för Ekopolisen. Emellertid vill vi betona att det är viktigt att ”in-tratten” inte blir för snäv. En förutsättning för vårt förslag är att den nya organisa- tionen ska hantera både fler brott och fenomen och en större andel av den samlade ekobrottsligheten än i dag. Det är också viktigt att framhålla att sådana ”större” ekoärenden som ska hanteras av Eko- polisen ofta är av sådan karaktär att de i praktiken redan i dag resurs- sätts i samråd mellan åklagare och polis. Enligt arbetsgrupperna, som bestått av deltagare från båda dessa yrkeskategorier, bör det därför inte innebära några större svårigheter att enas myndigheterna emellan vilka ärenden som bör hanteras av Ekopolisen respektive NEA.

7.5.1Inrättandet av ett operativt forum

Samarbetet mellan Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kring ekobrottsbekämpningen är viktig och det krävs en samsyn kring prioriteringar och inriktningar. Även arbetsgrupperna har haft den uppfattningen. Dessa har därför föreslagit att ett operativt forum, ”Operativt forum”, ska inrättas. Grupperna har framhållit att Eko- polisen och NEA behöver träffas för löpande värderingar av läges- bilder och inför beslut om större brottsbekämpande insatser och åtgärder. Operativt forum skulle således vara ett särskilt forum där Ekopolisens ledning och NEA:s ledning samverkar och för dialog i operativa frågor och kring inriktningen inom ekobrottsbekämp- ningen. Exempelvis skulle möten inom forumet kunna hållas varan- nan vecka. Arbetsgrupperna har även föreslagit att ledningen för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet deltar i forumet med viss regelbundenhet.

Ekopolischefen kommer att ingå i Noas lednings- och samver- kansfora. För att markera Ekopolisens centrala roll inom Polis- myndigheten och dess särställning bör, enligt arbetsgrupperna, Ekopolischefen dessutom ingå i Polismyndighetens högsta opera- tiva ledningsgrupp (Nolg). Det innebär att Ekopolischefen får en direkttillgång till Polismyndighetens högsta ledning.

354

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Inom utredningen vill vi framhålla vikten av att ledningen av den nya enheten blir tydlig och handfast. I dag har ingen den samlade bil- den och kan besluta om en samlad inriktning eller tydliga prioriter- ingar på ekobrottsområdet. Den spretiga ledningen av ekobrotts- bekämpningen bör med en ”ekopolischef” – som med fördel bör ha utredningskompetens – kunna åtgärdas. Vidare bör inriktning och strategiska prioriteringar bestämmas i samråd med Åklagarmyndig- heten – och stämmas av även med andra brottsbekämpande myndig- heter på ekobrottsområdet – på det sätt som föreslås av arbetsgrup- perna.

Figur 7.4 En illustration över en tänkt ”samledning” från

Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens sida

7.5.2Något ytterligare om robusthet

Genom utredningsarbetet har som kanske den största farhågan fram- hållits risken för att utredningsresursen som i dag finns fredad hos Ekobrottsmyndigheten skulle ”ätas upp” av Polismyndighetens övriga verksamhet. Detta är en farhåga som måste tas på allvar. Även

vivill framhålla vikten av att Ekopolisen blir en hållbar utrednings- resurs. Av den anledningen är det viktigt att det byggs upp en orga- nisationsstruktur inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som garanterar stabilitet och långsiktighet över tid. Det är också viktigt att förmedla att inrättandet av Ekopolisen är en satsning,

355

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

som ger ökad resurs och effektivitet åt ekobrottsbekämpningen, inte en nedmontering. Det faktum att Ekopolisen blir en nationell enhet är också i någon mån en garanti för att resurserna ”fredas”. Det är alltså på intet sätt fråga om att gå tillbaka till situationen på 1990-talet när ekoresursen låg ute i regionerna och togs i anspråk för regionala behov.

Det är viktigt att den nya organisationen blir tillräckligt distinkt. Ekobrottsmyndighetens nuvarande ”symbolvärde” kommer, enligt vår bedömning, att kunna kvarstå genom etableringen av den nya Ekopolisen, som alltså rör sig om en större satsning inom ekobrotts- bekämpningen. De olika förmågor som finns på området slås sam- man och kan arbeta tillsammans mot ett gemensamt mål, att bekämpa den organiserade och kvalificerade ekonomiska brottsligheten. Som framgått bedömer vi också att de nya arbetsmetoderna och de resur- ser, stödförmågor och kompetenser som kommer att finnas där kommer att göra Ekopolisen till en attraktiv arbetsplats.

Det är viktigt att uppdragsgivaren, dvs. regeringen, ger klara direk- tiv till myndigheterna i fråga om ekobrottsbekämpningen. Det bör övervägas att ge Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ett tydligt uppdrag på området för att garantera en långsiktig ut- redningsresurs. Exempelvis framgår det av polislagen och polisens instruktion att det inom Polismyndigheten ska finnas vissa andra organisatoriska enheter och funktioner, bl.a. finanspolissektionen, Noa och Nationellt forensiskt center (NFC). Vidare är det viktigt att satsningen noggrant följs upp från regeringens sida, se avsnitt 7.4.

7.6Särskilt om förhållandet till Skatteverket

Skatteverket bistår i dag i ungefär en tredjedel av Ekobrottsmyndig- hetens utredningar i projektärenden och särskilt krävande ärenden. Vidare är Skatteverket, vid sidan av konkursförvaltare, den enskilt största anmälaren av brott till Ekobrottsmyndigheten. Skatteverket kommer därför att i flera avseenden påverkas av vår föreslagna orga- nisationsförändring.

Vi har med Skatteverkets hjälp identifierat vissa funktioner och samverkanskanaler som behöver ersättas och i vissa fall förbättras i förhållande till hur det fungerar i dag. Det kommer dock att bli nöd- vändigt att i särskild ordning göra en fullständig inventering av

356

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

vilka klarlägganden och behov som finns. Vi föreslår att den inven- teringen görs i samverkan med Skatteverket inom ramen för myndig- heternas uppdrag att förbereda omorganisationen. Genomgången bör innefatta allt från ingångna överenskommelser till kontaktvägar, kontaktpunkter och tekniska system, för att bl.a. underlätta brotts- anmälningar och biträde av polis vid tvångsmedelsanvändning.

I sammanfattning bör åtgärderna syfta till att samarbetet mellan den nya polis- och åklagarorganisationen och Skatteverket ska fungera så sömlöst som möjligt. Det bör göras en förutsättningslös genomlysning av vilken samverkan som behövs, för att inte bara ersätta det samarbete som i dag finns mellan Skatteverket och Eko- brottsmyndigheten utan även förbättra det. I stort bör samarbetet dock kunna fungera ungefär som i dag.

Några exempel på frågor som behöver belysas

När det gäller Skatteverkets brottsanmälningar skickas dessa alltså i dag oftast till Ekobrottsmyndigheten. Enligt lag är Skatteverket skyldigt att göra en anmälan till åklagare, eller i vissa fall till sin egen brottsbekämpande avdelning, så snart det finns anledning att anta att vissa brott har begåtts (se t.ex. 17 § skattebrottslagen och 18 kap.

8§ skatteförfarandeförordningen [2011:1261]). Vidare är Skatte- verket enligt bl.a. 11 § folkbokföringsförordningen (1991:749) skyldigt att till Polismyndigheten eller till åklagare anmäla misstan- kar om vissa andra brott. Skatteverket skickar i dag anmälningar om brott mot folkbokföringslagen och andra brott utanför Eko- brottsmyndighetens brottskatalog till Åklagarmyndigheten, som om ärendet är av okomplicerad natur i sin tur skickar anmälan vidare till polisen. Vissa brott, bl.a. många brottsbalksbrott, skickas direkt till polisen.3 Vi föreslår, som utvecklats tidigare i detta avsnitt, att samtliga brottsanmälningar till den nya organisationen framöver ska göras till polisen.

Anmälningar till åklagare sker i dag genom datasystemet Brotts- anmälan (BA). I dag kan Skatteverket emellertid inte göra anmäl- ningar via BA-systemet till polisen. Anmälningar till Polismyndigheten görs i dag till en mailadress på en särskild blankett.4 Blanketter är

3Det finns interna vägledningar inom Skatteverket kring till vilken myndighet anmälningar om olika brottstyper bör skickas.

4Blankett SKV 6200, Anmälan om misstänkt brott.

357

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

arbetskrävande och medför flera extra arbetsmoment jämfört med anmälningar som görs i BA, bl.a. manuell diarieföring och in- skanning av underlag som ska bifogas anmälan. Om samtliga brotts- anmälningar framöver ska göras till Polismyndigheten på det sätt som vi föreslår (för att sedan i aktuella fall slussas vidare till Eko- polisen och NEA), är det viktigt att det finns it-system som under- stödjer och förenklar den processen. Dessa bör vara på plats innan den nya organisationen driftsätts.

Enligt uppgift från Skatteverket finns det i dag inte heller tekniska förutsättningar för att skicka handlingar eller uppgifter mellan poli- sens it-system och det it-system som används inom Skatteverkets brottsutredande verksamhet. Även denna problematik bör lösas ut.

Skatteverkets brottsutredande verksamhet används som nämnts i dag som en utredningsresurs i ett stort antal ekobrottsärenden, som räknas upp i 1 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekäm- pande verksamhet. Oftast begärs utredningsstödet av en åklagare vid Ekobrottsmyndigheten, men även åklagare vid Åklagarmyndig- heten kan begära biträde av Skatteverket (t.ex. i fråga om folkbok- föringsbrott och rot/rut-bedrägerier). I fortsättningen kommer det som huvudregel att vara en åklagare vid NEA som begär biträde av Skatteverket. En nödvändig fråga för myndigheterna att gemensamt ta ställning till och överenskomma är vilka typer av ärenden som i framtiden bör utredas av Skatteverket och vilka som bör utredas av Ekopolisen, och hur resurserna ska fördelas.

Åklagare vid Åklagarmyndigheten använder liksom Ekobrotts- myndighetens åklagare Cåbra och en biträdesbegäran av NEA bör därför kunna göras genom Cåbra på samma sätt som i dag. Det är dock viktigt att systemet är flexibelt och tar höjd för förändringar som kan ske i framtiden. Det finns därför anledning att, inom ramen för den it-utveckling som bör ske i samband med omorganisationen, möjliggöra polisiärt förundersökningsledarskap även i ekobrottsären- den som ingår i Skatteverkets brottskatalog.

Eftersom Skatteverkets utredare i dag inte (med några få undan- tag) själva får verkställa åklagares beslut om tvångsmedel är det vidare viktigt att de framtida kontaktvägarna mellan Skatteverket och Polis-

358

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

myndigheten klargörs.5 När Skatteverket efter ett åklagarbeslut ska ombesörja biträde av polisen för att t.ex. verkställa tvångsmedel i ärenden som handläggs av NEA är det en nödvändighet att myndig- heten har en tydlig väg in till Ekopolisen, som enligt vår uppfattning bör ha det huvudsakliga ansvaret för att tillhandahålla biträdet. Vi bedömer att det kommer att behöva utses en funktion inom Eko- polisen med uppgiften att vara kontaktpunkt mot Skatteverkets brottsutredningsenhet.

En annan problematik som Skatteverket har uppmärksammat oss på, och som enligt vår mening behöver lösas ut, är situationen där Skatteverkets brottsutredningsenhet behöver hålla förhör på orter där varken Ekobrottsmyndigheten eller Skatteverket finns i dag. Inte heller Ekopolisen och NEA kommer att finnas på samt- liga orter i landet. I dessa fall finns det stora logistiska fördelar med att förhören kan hållas i polisens lokaler. Det har dock enligt vad vi erfar funnits vissa svårigheter för Skatteverket att få tillgång till polisens lokaler. En överenskommelse om vad som gäller i dessa fall bör ingås av myndigheterna.

Det finns överenskommelser på myndighetsnivå och samverkans- fora som behöver ses över. Ett sådant exempel kan vara fora för att på ett principiellt plan diskutera formerna för och innehåll i brotts- anmälningar och olika gemensamma utbildningsinsatser.

En särskilt viktig fråga är samverkan på underrättelsenivå. Det är av stor vikt att underrättelseverksamheten på ekoområdet är så sam- ordnad som möjligt. Det måste därför skapas it-system som möjlig- gör ett effektivt informationsutbyte mellan Skatteverket och Eko- polisen.

För att samarbetet mellan Skatteverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ska fungera är det sammanfattningsvis viktigt:

•Att Åklagarmyndigheten och Skatteverkets brottsutredande verksamhet kommer överens om fördelning av ärenden och utredningskostnader när Åklagarmyndigheten begär biträde av Brottsutredningsenheten på Skatteverket för genomförande av förundersökning,

5Utredningen om utökade befogenheter för Skatteverket inom brottsbekämpning och folk- bokföring (Fi 2023:09) lämnar sitt betänkande den 28 maj 2025. I dag får Skatteverket verkställa beslut om beslag utan våld och medverka vid husrannsakningar och genomsökningar på distans. Utredningen ska bl.a. analysera och ta ställning till om Skatteverket under vissa förutsättningar ska få utökade möjligheter att fatta beslut om och använda tvångsmedel.

359

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

SOU 2025:81

•att it-system som understödjer brottanmälningsprocessen och elektronisk kommunikation mellan myndigheterna finns på plats när den nya organisationen driftsätts,

•att Polismyndigheten kommer överens med Skatteverkets brotts- utredande verksamhet om rutinerna vid genomförande av tvångs- medel i ärenden som utreds vid Skatteverket, t.ex. prov för DNA- analys och husrannsakan,

•att Polismyndigheten och Skatteverkets brottsutredande verk- samhet kommer överens om tillträde till polisens lokaler för genomförande av förhör på orter där Skatteverket saknar lokaler och där det också saknas servicekontor eller när det av säkerhets- skäl är lämpligare att hålla förhöret på en polisstation,

•att Polismyndigheten och Skatteverket kommer överens om gemensam kompetensutveckling i vissa fall, t.ex. inom områ- dena it-forensik, utredningsmetodik för brottsutredare och kri- minell ekonomi, och

•att det finns strategier för en nära och regelbunden samverkan och ett effektivt informationsutbyte mellan Ekopolisens och Skatteverkets underrättelseverksamheter, både på operativ nivå och på ledningsnivå.

7.7Hur bör verksamheten se ut längre fram?

Det första steget i omorganisationen bör vara att inrätta de nya en- heterna inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, att inte- grera Ekobrottsmyndighetens verksamhet i dessa samt att implemen- tera de nya arbetsmetoderna. Vi förutser att den förändringen i sig kommer att ha positiva effekter på brottsbekämpningen. Den vik- tigaste förändringen handlar således om det förändrade synsättet och förhållningssättet. Det är en rimlig ordning att inte ändra för mycket på en gång, utan att inledningsvis koncentrera sig på funk- tionerna. Som vi har beskrivit i avsnitt 6.4 bör myndigheterna ges

i uppdrag att förbereda och genomföra den förändringen. Innan man gör några ytterligare förändringar behöver strukturen och de nya arbetsmetoderna sätta sig.

360

SOU 2025:81

En modell för en samlad ekobrottsbekämpning

Samtidigt måste det byggas in en flexibilitet i organisationen, så att denna kan anpassas efter samhälls- och brottsutvecklingen. Vi förutser att organisationen på sikt måste växa och att det måste till- föras resurser. Resurserna på ekobrottsområdet är i dag inte anpas- sade efter den ekonomiska brottslighetens omfattning. Brottslig- heten förväntas inte heller minska på kort sikt. Dessutom kan ett effektivare arbetssätt på kort sikt komma att generera fler brotts- anmälningar, eftersom fler brott upptäcks. På lite längre sikt bör en effektivare sårbarhetsreducering dock ha en minskande effekt på brottslighetens omfattning.

Med andra ord är en resursförstärkning sannolikt nödvändig inom några år. Bland annat förutser vi att fler civila utredare med särskild specialistkompetens behöver anställas och att fler åklagare behöver ha sin placering vid NEA.

På underrättelseområdet bör samverkan med övriga brottsbekäm- pande myndigheter byggas ut och bli mer strukturerad och gemen- samma plattformar skapas. Det är i längden ohållbart att varje myn- dighet har sitt eget it-system som inte är kompatibelt med övriga myndigheters, samtidigt som myndigheterna har överlappande ansvarsområden och arbetsuppgifter. Informationsutbytet mellan myndigheterna på underrättelsenivå bör öka betydligt. I arbetet med att åstadkomma detta bör Polismyndigheten ta en ledande roll.

Polismyndigheten bör ta en ledande roll även i samordningen av de olika samarbeten och samverkansfora som i dag finns på områ- det (jfr avsnitt 5).

Också det brottsförebyggande arbetet som myndigheterna bedri- ver behöver samordnas och inriktas, liksom myndigheternas kontak- ter med näringslivet.

Målsättningen måste, på samtliga områden, vara att det finns någon som har överblicken och förutsättningar att på en strategisk nivå bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas. Denna någon bör, enligt vår bedömning, vara Polismyndigheten.

361

8Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

8.1Inledning

En av anledningarna till att organiserad ekonomisk brottslighet är ett så stort samhällsproblem är att den ofta är svårupptäckt. Ekobrott är dessutom brott som mer sällan än andra brottstyper anmäls. Brotts- ligheten måste i stället upptäckas. Detta ställer, som vi beskriver i tidigare avsnitt, särskilda krav på effektiva verktyg i underrättelse- verksamheten. Underrättelseverksamhetens främsta verktyg är in- formation och sådan finns ofta i register som förs av olika myndig- heter.

I våra direktiv redogörs det för Riksrevisionens granskningsrap- port1 där vissa hinder för Ekobrottsmyndighetens underrättelseverk- samhet pekas ut. Ett sådant hinder som nämns i rapporten är att underrättelseverksamheten vid tiden för granskningen inte hade direktåtkomst till vissa register med finansiell information. Ett av dessa register var det s.k. penningtvättsregistret. Ett annat var Skatte- verkets konto- och värdefackssystem. I direktiven nämns även Skatteverkets beskattningsdatabas som ett register som Ekobrotts- myndigheten tidigare har efterfrågat tillgång till. När våra direktiv beslutades hade ett antal utredningar tillsatts och vissa författnings- ändringar gjorts som hade ökat Ekobrottsmyndighetens åtkomst till uppgifter sedan Riksrevisionens granskning. Eftersom tillgång till finansiell information är en central del av underrättelseverksamheten borde det enligt regeringen likväl övervägas om myndigheten har behov av ännu fler åtgärder för att öka dess tillgång till information.

Vi har mot den bakgrunden fått i uppgift att analysera och ta ställning till om och i så fall på vilket sätt Ekobrottsmyndigheten

1Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottligheten (RiR 2021:30).

363

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

bör få tillgång till ytterligare register som andra myndigheter för- fogar över samt ta ställning till om myndigheten bör ha direktåt- komst till ytterligare register eller inte. Vidare ska vi redogöra för de konsekvenser för den personliga integriteten som en ökad till- gång till register kan medföra. Slutligen ska vi lämna förslag till författningsändringar eller utvecklade samverkansformer som är motiverade.

Våra förslag i detta betänkande innebär att Ekobrottsmyndig- heten kommer att upphöra som myndighet. Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet kommer att bli en del av Polismyndighetens underrättelseverksamhet. Även om Ekobrottsmyndigheten skulle kvarstå som myndighet, är vi övertygade om att underrättelsetjäns- terna på ekoområdet framöver bör slås ihop, se avsnitt 6.3. Många av de praktiska hindren för delning av information – hinder som beror på exempelvis it-system och begränsningar i avtal – kommer därmed att upphöra. I den mån det finns hinder i form av myndig- hetsgränsen mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten kommer också den att upphöra. Som redogörs för ovan, och genom ytterligare förslag som lagts sedan direktiven skrevs, har dessutom åtkomsten till finansiell information ökat (eller kan förväntas öka) genom föreslagna och genomförda författningsändringar. Ekobrotts- myndigheten har dock, på fråga från oss, uttryckt att myndigheten alltjämt saknar tillgång till vissa uppgifter hos andra myndigheter som behövs i underrättelseverksamheten. Vi har kunnat konstatera att Polismyndigheten inte har större tillgång till dessa uppgifter än Ekobrottsmyndigheten. De efterfrågade uppgifterna finns i tre upp- giftssamlingar: penningtvättsregistret, beskattningsdatabasen och tulldatabasen.

En övergripande iakttagelse från vår sida, som vi redogör för i avsnitt 8.2, är att det behöver tas ett större grepp om frågan om de brottsbekämpande myndigheternas och andra myndigheters regis- terförfattningar och om tillgången till och utbytet av information. Det är inte en effektiv ordning att se över register per myndighet. I stället behövs det en systemsyn på registerlagstiftningen. Bedöm- ningarna av vilka uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna behöver och under vilka förutsättningar uppgifterna bör få behandlas och delas bör göras samlat. Exempelvis har en översyn gjorts av Skatteverkets, Tullverkets och Kronofogdemyndighetens register- lagstiftningar utan att motsvarande översyn gjorts av samverkande

364

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

myndigheters regleringar, t.ex. de brottsbekämpande. Tillgången till information är grundläggande i en effektiv brottsbekämpning och att olika myndigheter med samma eller likartade uppgifter har olika tillgång bör, enligt vår bedömning, motiveras särskilt. Vår rekommendation är att en sådan övergripande genomlysning görs och att myndigheternas behov av information då görs samlat och vägs mot eventuella risker för den personliga integriteten.

I avvaktan på den åtgärden går vi i detta avsnitt igenom de ovan- nämnda tre uppgiftssamlingarna och analyserar om och i så fall på vilket sätt Ekobrottsmyndigheten bör få större tillgång till dem. Vi vill betona att de lösningar som vi föreslår inte bör ersätta den större översyn som behövs och att förslaget som avser beskattningsdata- basen bidrar till det olyckliga lappande och lagande som regelverket präglas av.

Eftersom vi föreslår att den framtida Ekopolisen ska vara en del av Polismyndigheten, kommer vi att innefatta den myndigheten i våra bedömningar. Dessutom har Polismyndigheten uttryckt ett självständigt behov av uppgifterna. Oavsett om underrättelseverk- samheten på ekobrottsområdet i framtiden kommer att ligga under Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten, eller under endast Polismyndigheten, och oavsett om den kommer att vara samlad eller uppdelad kommer argumentationen därför att äga samma giltighet.

8.2Utgångspunkter och något om direktåtkomst

Det behövs tas ett omtag och ett större grepp om de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar och utbyte av information

Utredningens bedömning: Det bör göras en samlad översyn av registerförfattningarna för myndigheterna som arbetar med brotts- bekämpning eller som samverkar med brottsbekämpande myn- digheter.

Regeringen har i flera sammanhang anfört att det är oacceptabelt att bristande förutsättningar att dela information kan bidra till att brott begås och att det behöver finnas tillräckliga förutsättningar att utbyta information mellan myndigheter och andra aktörer för

365

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

att bekämpa och förebygga brott. Regelverket måste dessutom kunna tillämpas på ett effektivt sätt i praktiken. Samtidigt behöver det finnas en väl avvägd balans mellan den enskildes integritet och möjligheterna att utbyta information.2 Den bedömningen delar vi.

Myndigheternas möjligheter att utbyta information med varandra styrs dels av dataskyddsregler, som har sin grund i EU:s dataskydds- förordning, dels av bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter.

Utlämnande av personuppgifter utgör behandling av personupp- gifter enligt EU:s dataskyddsförordning. För att behandling i form av utlämnande ska vara tillåten krävs därför att de grundläggande förutsättningarna för behandling är uppfyllda. Det innebär bl.a. att det måste finnas en rättslig grund för utlämnandet, exempelvis en tvingande bestämmelse om uppgiftsskyldighet och att uppgifterna samlats in för särskilda och berättigade ändamål, som stöder utläm- nandet. Dessutom krävs det att sekretesslagstiftningen tillåter att information delas.

I samband med tillkomsten av EU:s dataskyddsförordning gjor- des en översyn av samtliga registerförfattningars förenlighet med den nya förordningen. Det infördes en rad nya dataskyddslagar i Sverige, som ersatte äldre registerlagar. Vissa registerförfattningar blev kvar med mindre justeringar. Den myndighetsspecifika lagstift- ningen behölls dock, med utgångspunkt i hur regleringen såg ut tidigare. De olika registerförfattningarna har, i kombination med den separata sekretesslagstiftningen, i stor utsträckning lett till osäkerhet om hur de ska tolkas och en rädsla för att dela informa- tion även när det egentligen saknas rättsliga hinder. I takt med att olika behov av åtkomst till information har gjorts gällande från en eller flera myndigheter, eller har kommit fram på andra sätt, har det gjorts ändringar i författningarna. Ett exempel på sådana kompletter- ingar är de många bestämmelserna om åtkomst till beskattningsdata- basen i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet. I vissa fall har en samlad översyn gjorts av dataskyddsförfattningarna, men endast avsett vissa myndig- heter (se t.ex. SOU 2023:100, där den gemensamma nämnaren synes vara att de berörda myndigheterna, Tullverket, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten, ligger under Finansdepartementets ansvar).

eSamverkansprogrammet (eSam) bildades 2015. I dag har eSam

41 medlemsmyndigheter, däribland Skatteverket, Sveriges domstolar,

2Se t.ex. dir. 2023:146.

366

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

Tullverket, Kustbevakningen och Kronofogdemyndigheten. Med- lemmarna i eSam samverkar kring tillgängliga och rättssäkra digitala lösningar. I eSam:s promemoria En modern registerförfattning3 kons- taterar eSam att de senaste årens samhällsutveckling har lett till att många registerförfattningar i dag är föråldrade. Ofta är regleringen begränsande utan att medföra större skydd för enskildas integritet. Dagens registerförfattningar skapar, enligt eSam, problem för myn- digheters verksamhet, främst inom digitaliseringsområdet. Speci- ficerade ändamålsbestämmelser samt detaljerade uppräkningar av vilka personuppgifter som får behandlas hindrar myndigheten från att fullgöra sitt författningsenliga uppdrag. Det finns onödiga be- gränsningar för hur uppgifter kan användas i myndighetens utveck- lingsverksamhet. eSams rekommendation är att registerförfattning- arna bör moderniseras för att stödja digitaliseringen med bibehållet integritetsskydd. eSam konstaterar vidare, precis som vi, att register- författningarna som reglerar hur myndigheter får behandla person- uppgifter i sina verksamheter inte är följden av ett systematiskt arbete. De framstår, enligt organisationerna, snarare som ett lapptäcke av föråldrade författningar inom ett svåröverblickbart och fragmenterat rättsområde med bristande enhetlighet, struktur och normtekniska lösningar. Tydligt avgränsade och specificerade ändamålsbestämmelser samt detaljerade uppräkningar av vilka personuppgifter som får be- handlas står ofta i kontrast till myndighetens uttryckliga uppdrag som är bredare formulerat i andra författningar eller regeringsbeslut. Regleringarna innebär, enligt eSam, att det uppstår hinder för myn- digheten att fullgöra sitt författningsenliga uppdrag, vilka egentligen inte är föranledda av några reella risker för den personliga integ- riteten, utan oftast uteslutande är av lagteknisk karaktär. E-sam menar vidare att bestämmelser om direktåtkomst ger upphov till olika tolkningar och missförstånd mellan parter som ska utbyta uppgifter och förespråkar en översyn av myndigheternas register- författningar där vissa gemensamma principer ska vara vägledande.

Vi delar i allt väsentligt eSams bedömningar. ”Lappandet och lagandet” är en mycket ineffektiv ordning. Vidare kan systemet med separata registerförfattningar ifrågasättas. När det särskilt gäller de brottsbekämpande myndigheterna finns det en gemensam uppgift. Ofta är uppdragen och ”brottskatalogerna” överlappande eller de- samma. Att de brottsbekämpande myndigheterna i informations-

3En modern registerförfattning, ES2022, juni 2022.

367

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

hänseende styrs av olika regler och har olika tillgång till information framstår inte som vare sig ändamålsenligt eller rimligt. Skillnader kan vara motiverade, men bör vara undantagsfall och motiveras sär- skilt. En välfungerande samverkan mellan myndigheter för att upp- täcka, förebygga och bekämpa brott förutsätter att det är möjligt att utbyta information på ett effektivt sätt. I förlängningen finns det mycket som talar för att de brottsbekämpande myndigheterna bör ha en gemensam ”informationspool”, där vissa åtkomstbegräns- ningar finns inbyggda i systemet. Det vill säga åtkomsten (loggas och) begränsas av vilken uppgift den informationssökande har i det enskilda fallet. Det övergripande ändamålet med personuppgifts- behandlingen i poolen skulle kunna vara exempelvis brottsbekämp- ning eller andra ändamål som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter. Dataskyddet tillgodoses genom tekniska lösningar. Även sekretesskyddet kan beaktas på detta sätt. Redan i dag görs dessa avvägningar på förhand i flera fall, exempelvis i fråga-svarstjänster där svaret kommer automatiserat och omedelbart.

Det bör alltså göras en samlad bedömning av vilken information de brottsbekämpande myndigheterna behöver. Den bedömningen måste vara utgångspunkten. Givetvis bör det också göras en bedöm- ning av vilket skydd som behövs för den personliga integriteten och hur tungt det bör väga och hur skyddet kan byggas in i systemen. Även dessa bedömningar bör göras samlat. Risken är att det påver- kar skyddet för den personliga integriteten negativt när informations- delning regleras ad hoc och det görs bedömningar som endast gäller varje enskild uppgiftsåtkomst. Det kan ju mycket väl vara så att det samlade informationsutbytet får större genomslag och större påver- kan på den personliga integriteten än vad man kan upptäcka i varje enskilt lagstiftningsärende. Detta gäller i mycket hög grad sekretess- lagstiftningen där det under de senaste åren utretts och genomförts flera författningsändringar som bryter sekretess till skydd för den personliga integriteten, bl.a. till förmån för brottsbekämpningen.4 Även här borde en samlad översyn göras.

Särskilt noterar vi i översynen av Tullverkets, Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens registerlagstiftningar diskussionen om begreppsanvändning i författningarna, bl.a. kring begreppet direkt-

4Se t.ex. lagrådsremissen Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – en ny sekretess- brytande bestämmelse s. 11 f. för en uppräkning av de många utredningarna och åtgärderna på området de senaste åren.

368

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

åtkomst, eftersom detta ord även återfinns i andra registerförfatt- ningar som inte omfattas av översynen.

Det bör således enligt vår bedömning göras ett omtag och en sam- lad översyn över hela registerlagstiftningen på området med siktet på att ensa den och göra den mer ändamålsenlig och lättillämpad.

Justitiedepartementet bör få ett samordnande ansvar för dessa frågor i Regeringskansliet.

Vi har övervägt att avstå från att lämna några förslag i denna del

iavvaktan på en sådan översyn eftersom ad hoc-ändringar i författ- ningarna kan riskera att ”mildra symtomen” och på så sätt fördröja den stora reform som behövs. Eftersom det är viktigt att bekämp- ningen av den organiserade ekonomiska brottsligheten inte tappar fart, lämnar vi emellertid två förslag som underlättar visst informa- tionsutbyte, se vidare i avsnitt 8.4 och 8.5.

Något om direktåtkomst och förslagen i SOU 2023:100

Myndigheter kan ta del av uppgifter hos andra myndigheter på olika sätt. Ett av dessa sätt är genom s.k. direktåtkomst. Det som vanligt- vis har avsetts med begreppet direktåtkomst är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Vid direktåtkomst fattas beslutet om över- föring i varje enskilt fall av mottagaren. Den som ansvarar för data- basen eller registret har således inte någon kontroll över vilka upp- gifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Den faktiska begränsningen av direktåtkomsten görs med hjälp av olika tekniska lösningar. Som vi återkommer till har dock skillnaden mellan direkt- åtkomst och annan elektronisk tillgång med den rättsliga och tek- niska utvecklingen minskat.5 De flesta uppgifter lämnas numera ut elektroniskt. Fortfarande används uttrycket utlämnande av person- uppgifter på medium för automatiserad behandling. Detta kan ske genom att personuppgifter lämnas t.ex. genom filöverföring mellan it-system eller per e-post. Informationsutbytet kan också ske auto- matiskt, exempelvis genom en s.k. fråga-svarstjänst i en app. I prak- tiken är den tekniska utformningen av en myndighets system för

5Gränsdragningen behandlas i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 61 (det s.k. LEFI Online-avgörandet).

369

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

utlämnande av uppgifter avgörande för om utlämnandet rättsligt är att betrakta som direktåtkomst eller som annat elektroniskt utläm- nande. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 61 (det s.k. LEFI Online-avgörandet) utgår från en bedömning av det tekniska förfarandet vid överföring. Om ett automatiserat system för informationsöverföring inte kräver en reaktion av den utlämnande myndigheten föreligger direktåtkomst. Om systemet däremot kräver en reaktion från den utlämnande myndigheten (som kan vara helt automatiserad), och ger användaren samma momentana svar som vid direktåtkomst, föreligger inte direktåtkomst.

I praktiken sker informationsutbytet numera ofta lika snabbt och effektivt med olika elektroniska tekniska lösningar, oavsett om åtkomsten definieras som en direktåtkomst eller inte. Vid direkt- åtkomst uppkommer dock vissa rättsliga konsekvenser. Det finns med andra ord rättsliga skillnader mellan direktåtkomst och andra former för elektroniskt utlämnande.

I denna utredning har Ekobrottsmyndigheten i första hand efter- frågat åtkomst till de aktuella uppgiftssamlingarna genom direktåt- komst. Ett skäl till detta är att en myndighet som behöver informa- tion inte alltid vet vilken information som finns i uppgifter i andra myndigheters register. Det kan vara omständligt och tidsödande att behöva ställa specifika frågor för att ta reda på detta. Dessutom kan information, som myndigheterna inte själva vet att de behöver förrän de ser den, vara av avgörande betydelse för att upptäcka brottslig verk- samhet. Samtidigt har det i flera sammanhang förts fram betänklig- heter med att tillåta direktåtkomst till uppgifter hos andra myndig- heter. Om en myndighet ges direktåtkomst till uppgifter i en annan myndighets databas eller register innebär det att alla uppgifterna redan i och med tillgängliggörandet kan betraktas som allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten. I och med detta skapas en mängd överskottsinformation som kan medföra merarbete för den mottagande myndigheten, t.ex. genom att uppgifterna begärs ut från den mottagande myndigheten. Vidare innebär direktåtkomst en ökad risk för intrång i den personliga integriteten eftersom det typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera hur uppgifterna används minskar. Det har således gjorts gällande flera fördelar med att uppgifter lämnas ut på annat sätt än genom direktåtkomst. Den största fördelen anses vara de mindre integri-

370

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

tetsriskerna. I lagstiftningsärenden har direktåtkomst tidigare ansetts vara en så integritetskänslig form av personuppgiftsbehandling att den i princip endast anses vara tillåten om det finns stöd för den i lag.6

I betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden, del 1, SOU 2023:100, förs ett utförligt resone- mang om ändamålsenligheten i att mot bakgrund av den rättsliga och tekniska utvecklingen göra åtskillnad mellan olika former av elektro- niska utlämnanden och kring frågan om huruvida rätten till direkt- åtkomst måste eller bör regleras särskilt. I flera avseenden överens- stämmer resonemangen med eSams rekommendationer. Kortfattat återgivet och sammanfattningsvis finner Utredningen om dataskydd och kontroll hos Skatteverket, Tullverket och Kronofogden i sina överväganden att det saknas anledning att göra någon juridisk åtskill- nad mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Utred- ningen finner bl.a. att en skarp juridisk gräns mellan de olika for- merna av utlämnande framstår som svårförenlig med målsättningen om teknikneutralitet och att den dessutom stämmer mindre väl över- ens med bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning. Vidare anför utredningen att myndigheterna enligt den allmänna dataskyddsregler- ingen och sekretesslagstiftningen, oavsett form av elektroniskt ut- lämnande, har ett ansvar för att tillgodose erforderligt sekretess- skydd, dataskydd och säkra tekniska lösningar för behandling och överföring av personuppgifter. Tidigare invändningar, som att den utlämnande myndigheten inte har kontroll över vilka uppgifter mot- tagarmyndigheten vid varje enskilt tillfälle tar del av eller att den utlämnande myndigheten vid annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst har möjlighet att stoppa överföringen i det enskilda fallet, gör med den tekniska utvecklingen sig, enligt utredningen, inte längre gällande på samma sätt som förr. Vidare finner utred- ningen att det är sannolikt att framtida tekniska lösningar som mot- svarar direktåtkomst kan kalibreras så att överskottsinformation kan begränsas till ett absolut minimum.

Sammantaget är det utredningens bedömning att en väl analyserad och förberedd direktåtkomst, där de inblandade myndigheterna har övervägt och löst frågor som rör sekretesskydd på ömse håll, vidtagit behövliga säkerhetsåtgärder, begränsat eventuell överskottsinforma- tion samt övervägt frågan om eventuella begränsningar i den mot- tagande myndighetens möjlighet att använda sig av de uppgifter som

6Se t.ex. prop. 2016/17:58 s. 130 f.

371

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

blir åtkomliga, inte behöver innebära större risker för den enskildes integritet än vid en annan form av elektroniskt utlämnande av per- sonuppgifter.

Utredningens författningsförslag, som avser dataskyddsregler- ingar för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten, innebär att elektroniskt utlämnande får ske om det inte är olämpligt. Därmed ges, enligt utredningen, lagstöd även för sådant utlämnande som sker genom direktåtkomst.

Utredningens bedömningar avser formen för utlämnande av upp- gifter ur bl.a. beskattningsdatabasen och tulldatabasen men äger en- ligt vår bedömning en bredare giltighet. Vi ansluter oss i stort till utredningens bedömningar. För ett närmare och fullständigt resone- mang hänvisas till SOU 2023:100 s. 797 f. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet och vi saknar bestämd information om i vilken utsträckning förslagen kommer att genomföras. Vi kom- mer därför i våra förslag att utgå från nu gällande författningar, där direktåtkomsten är författningsreglerad.

Begreppet direktåtkomst finns i dag i bl.a. lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Den finns dock även i en rad andra dataskyddsförfattningar, bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, härefter polisens brottsdatalag (som för- bjuder direktåtkomst till penningtvättsregistret). Bättre hade enligt vår bedömning varit en teknikneutral reglering, i linje med det som föreslås i SOU 2023:100. Den diskrepans mellan de olika dataskydds- lagarna som kommer att uppstå om förslagen i SOU 2023:100 ge- nomförs illustrerar behovet av en samlad översyn av regelverket.

8.3Penningtvättsregistret

Utredningens bedömning: Finanspolisens uppdrag och upp- gifter inom Polismyndigheten bör ses över för att underlätta ett ökat informationsutbyte mellan den sektionen och Polismyndig- hetens övriga verksamhet och andra brottsbekämpande myndig- heter på ekoområdet.

372

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

Finanspolisen och penningtvättsregistret beskrivs i avsnitt 4.4.7 och

7.3.1.En stor del av informationen upprepas här för läsbarhetens skull. Finanspolissektionen inom Noa (Finanspolisen) är Sveriges

finansunderrättelseenhet enligt penningtvättsdirektivet.7 Direktivet kräver att finansunderrättelseenheten är operativt oberoende och självständig. Den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina upp- gifter fritt och kunna fatta självständiga beslut, inklusive att kunna fatta självständiga beslut om att analysera, begära och sprida specifik information. Vidare ska finansunderrättelseenheten enligt direktivet vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera rapporter om misstänkta transaktioner som lämnas av verksamhetsutövare. Av den anledningen har det angetts i Polismyn- dighetens instruktion att det ska finnas en särskild funktion inom polisen som ska bedriva verksamheten enligt direktivet. Den funk- tionen är alltså Finanspolisen.

Finanspolisen för ett penningtvättsregister för att behandla den finansiella underrättelseinformation som Finanspolisen tar emot och inhämtar. Uppgifterna där behandlas med stöd av 5 kap. 18 och 19 §§ polisens brottsdatalag.8 Den första bestämmelsen anger att Polismyndigheten får föra ett penningtvättsregister. Personuppgifter får behandlas i penningtvättsregister om det behövs för att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet där penning- tvätt är ett led för att dölja vinning av brott eller brottslig verksam- het, eller som innefattar finansiering av terrorism. Informationen i registret består bl.a. av aktiviteter och transaktioner som verksamhetsutövare har bedömt kan utgöra ett led i penningtvätt.

Finanspolisens uppgift är att analysera och bedöma om de av- vikelser eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner som rappor- terats, antingen ensamma eller i kombination med annan information, kan misstänkas utgöra ett led i brottslig verksamhet. Om så är fallet ansvarar Finanspolisen för att föra informationen vidare till andra delar inom Polismyndigheten, t.ex. utredningsverksamheten, eller till andra brottsbekämpande myndigheter. Finansunderrättelse- enheten ansvarar nämligen enligt penningtvättsdirektivet för att

7Se artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG. Motsvarande bestämmelse finns i artikel 17.1 i sjätte penningtvättsdirektivet.

8Se SFS 2025:135, som träder i kraft den 1 juli 2025.

373

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

sprida resultaten av sina analyser och andra relevanta uppgifter, när det finns skäl att misstänka bl.a. penningtvätt, till behöriga myndig- heter.9 Finanspolisen ska alltså dela information av betydelse med andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myn- digheter (s.k. delgivning). Enligt direktivet har den finansiella under- rättelseenheten dock ingen skyldighet att tillmötesgå en begäran om uppgifter om det finns objektiva grunder för att anta att utlämnande av sådana uppgifter skulle inverka negativt på pågående undersök- ningar eller analyser, eller om uppgiftslämnandet i undantagsfall skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk eller juridisk per- sons legitima intressen eller också irrelevant för det ändamål för vilket det har begärts.

I dag är det endast tjänstemän vid Finanspolisen som har till- gång till uppgifterna i penningtvättsregistret (2 § första stycket polisens brottsdataförordning och 32 § förordningen [2022:1718] med instruktion för Polismyndigheten). Andra delar av Polismyndig- heten och andra brottsbekämpande myndigheter har inte möjlighet att göra egna sökningar i registret. Utlämnande av uppgifter från penningtvättsregistret genom direktåtkomst är således inte tillåtet (2 kap. 12 § andra stycket polisens brottsdatalag).

Det har bl.a. i Riksrevisionens granskningsrapport om Ekobrotts- myndigheten framförts att uppgifterna i penningtvättsregistret skulle vara till nytta i Ekobrottsmyndighetens verksamhet och att den sam- lade brottsbekämpningen skulle bli effektivare om fler myndigheter fick direkt tillgång till registret, eller i varje fall till vissa uppgifter hos Finanspolisen.10 Ekobrottsmyndigheten har framfört detta önske- mål även till oss. Vidare har ett stort antal medarbetare som vi talat med vid Polismyndigheten anfört att det vore till nytta i den brotts- bekämpande verksamheten om övriga delar av polisen fick åtkomst till registret.11 Särskild nytta skulle informationen ha i myndigheternas underrättelseverksamhet.

Sedan Riksrevisionens granskningsrapport skrevs har förutsätt- ningarna för åtkomst till penningtvättsregistret ökat något. Den 1 juli 2022 trädde lagen (2022:613) om finansiell information i brottsbe- kämpningen i kraft. Enligt den lagen får Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Tullverket begära finansiell in-

9Se artikel 32.3.

10Se även dir. 2022:76.

11Dock har vi inte samtalat om detta med medarbetare vid Finanspolisen.

374

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

formation eller finansiell analys från Finanspolisen. Finanspolisen ska i dessa fall lämna ut uppgiften, om den behövs i myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lag- föra allvarliga brott. Med allvarliga brott avses i lagen de former av brottslighet som förtecknas i bilaga I till Europolförordningen12 .

Bland annat penningtvätt, organiserad brottslighet, svindleri och bedrägeri, it-brottslighet och korruption omfattas av begreppet. Andra brott än de förtecknade omfattas inte av uppgiftsskyldig- heten. En uppgift ska inte heller lämnas ut om det finns en sekretess- bestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut, eller Finanspolisen fått information i fråga från en utländsk myndighet med villkoret att den inte lämnas ut. Sedan lagen trädde i kraft och fram till och med den 30 juni 2024 tog Finanspolisen emot totalt 507 förfrågningar om att få ta del av uppgifter. I endast några enstaka procent av fallen avslog Finanspolisen en begäran på grund av att uppgifterna omfattades av sekretess. I de flesta fall lämnades svar samma dag eller inom ett par dagar.13

Vidare infördes den 1 januari 2023 ett nytt kapitel i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penning- tvättslagen), 4 a kap., om samverkan mot penningtvätt och finansi- ering av terrorism. Den som deltar i en särskilt beslutad samverkan ska, som huvudregel, trots sekretess eller tystnadsplikt lämna en uppgift till en annan deltagare om det behövs för mottagarens del- tagande i samverkan. Samverkans syfte ska vara att förebygga, för- hindra eller upptäcka sådan penningtvätt och finansiering av terro- rism som till sin karaktär, komplexitet eller omfattning är allvarlig. Bland dem som kan delta i en sådan samverkan finns Ekobrotts- myndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.

De brottsbekämpande myndigheterna, innefattande Polismyndig- heten i övrigt, kan således göra förfrågningar till Finanspolisen om att få ut uppgifter från penningtvättsregistret. Utöver detta lämnar Finanspolisen också, som redovisats ovan, på eget initiativ ut infor-

12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av den 11 maj 2016 om Euro- peiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut 2009/371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF.

13SOU 2024:58 s. 681 f.

375

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

mation till brottsbekämpningen, när den finner skäl till det. Den övervägande delen av alla uppgifter i penningtvättsregistret som lämnas ut till Ekobrottsmyndigheten, andra delar av Polismyndig- heten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket, lämnar Finans- polisen ut på eget initiativ utan att den mottagande myndigheten har efterfrågat uppgifterna.14

Frågan om huruvida andra brottsbekämpande myndigheter än Polismyndigheten genom Finanspolisen bör ha tillgång till penning- tvättsregistret har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden. Senast fick i juni 2022 en särskild utredare i uppdrag att ta ställning till bl.a. om tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret för brottsbekäm- pande myndigheter borde utökas. Utredningen antog namnet 2022 års penningtvättsutredning och redovisade i augusti 2024 betänkandet Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58). Utredningen behandlar i betänkandet bl.a. frågorna om Finanspolisens oberoende och brottsbekämpande myndigheters tillgång till penningtvättsregistret. För en heltäckande beskrivning av utredningens bedömningar hänvisas till volym 1 av betänkandet, s. 667 f. I det följande ges en summarisk beskrivning av övervägan- dena och slutsatserna.

Bedömningarna i SOU 2024:58

2022 års penningtvättsutredning föreslår att det regleras i lag att det vid Polismyndigheten ska finnas en finansunderrättelseenhet för att fullgöra uppgiften att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism.15 Utredningen konsta- terar att bestämmelserna om finansunderrättelseenhetens oberoende har förtydligats i sjätte penningtvättsdirektivet. Finansunderrättelse- enheten ska enligt det direktivet vara fri från otillbörlig politisk och statlig påverkan eller inblandning. Finansunderrättelseenheten ska också vara fri från otillbörlig påverkan eller inblandning från närings- livet. När en finansunderrättelseenhet existerar inom en annan myn- dighets befintliga struktur ska finansunderrättelseenhetens kärn- funktioner vara operativt avskilda från värdmyndighetens andra

14SOU 2024:58, s. 678 och 682.

15SOU 2024:58, s. 495 f.

376

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

funktioner. Liksom regeringen i det tidigare lagstiftningsärendet16 , anser utredningen att kravet på bl.a. politiskt oberoende är uppfyllt genom svenska förvaltningsmyndigheters självständighet och genom att Finanspolisen är utsedd att vara en självständig funktion inom Polismyndigheten. Även kravet på att finansunderrättelseenhetens kärnfunktioner ska vara oberoende och operativt åtskilda från värd- myndighetens andra funktioner analyseras av utredningen. Utred- ningens slutsats är att eftersom Finanspolisen är en självständig funk- tion inom Polismyndigheten och en egen organisatorisk enhet som är fristående från övriga enheter inom Polismyndigheten, är kravet är uppfyllt, trots avsaknaden av en formell sekretessgräns mellan Finanspolisen och Polismyndigheten i övrigt. Utredningen beaktar i sin bedömning att enheten har en egen chef, att endast tjänstemän vid Finanspolisen får ha tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret och att det är Finanspolisen som avgör om andra delar av Polismyn- digheten ska få tillgång till uppgifter i registret.

Utredningen gör som nämnts också bedömningar kring andra brottsbekämpande myndigheters möjligheter och behov av att få ytterligare tillgång till uppgifterna i penningtvättsregistret. Det är utredningens bedömning att tillgången till uppgifter i penningtvätts- registret inte bör utökas. Utredningen konstaterar att en åtkomst för myndigheterna till registret visserligen skulle förbättra deras effektivitet i underrättelsearbetet. En direktåtkomst till penning- tvättsregistret skulle göra det möjligt för myndigheterna att på egen hand urskilja uppgifter som kan vara till nytta i den egna verksam- heten och på så sätt inte vara beroende av Finanspolisens analyser och bedömningar. Utredningen konstaterar emellertid att bl.a. Eko- brottsmyndigheten och andra delar av Polismyndigheten än Finans- polisen dels kan göra förfrågningar om att få ta del av uppgifter i penningtvättsregistret, dels få tillgång till uppgifter som behandlas i penningtvättsregistret på andra sätt. Till detta kommer Finans- polisens utlämnande av uppgifter på eget initiativ. Finanspolisen lämnar enligt utredningen ut uppgifter inom rimlig tid och möjlig- heterna att göra förfrågningar till Finanspolisen har inte utnyttjats fullt ut. Utredningens slutsats är således att de brottsbekämpande myndigheterna visserligen har ett behov av informationen men att detta behov delvis kan tillgodoses på annat sätt. Det behov som kvar-

16Det lagstiftningsärende där fjärde penningtvättsdirektivet implementerades, prop. 2016/17:173, s. 441.

377

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

står är åtkomst till sådana uppgifter i penningtvättsregistret som myndigheterna inte vet finns i registret och därför inte ber om att få ta del av, och som Finanspolisen inte heller lämnar ut på eget initiativ.

Vid övervägandena av om direktåtkomst till penningtvätts- registret kan ges framhåller utredningen att såväl EU-rätten som FATF:s17 rekommendation nr 29 sätter vissa begränsningar. Båda regelverken är uppbyggda på det sättet att finansunderrättelseenheten ensam ska förfoga över den information som rapporteras av verk- samhetsutövare och som ska besluta om spridningen av informa- tionen och av sina analyser, vilket tyder på att varken EU-lagstiftaren eller FATF sett framför sig att andra myndigheter ska ges direktåt- komst till denna information. Dessutom pekar utredningen på att penningtvättsregistret innehåller känslig information om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Graden av misstanke kan vara låg beträffande de personer som förekommer i registret. I pen- ningtvättsregistret finns också uppgifter om Finanspolisens källor, det vill säga uppgifter om vem som har lämnat information till Finans- polisen. Ett röjande av sådana uppgifter kan få till följd att verksam- hetsutövare och andra aktörer blir mindre benägna att lämna upp- gifter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism till Finanspolisen. Mot denna bakgrund kan, enligt utredningens upp- fattning, en obegränsad tillgång till uppgifterna i penningtvätts- registret inte komma i fråga för någon annan än Finanspolisen.

Utredningen överväger även en variant av direktåtkomst till registret, nämligen att tillåta egna sökningar i verksamhetsutövar- nas rapporter. Även en sådan åtkomst avstyrker utredningen, med hänvisning till risken för att – utan att det görs nödvändiga bedöm- ningar i varje enskilt fall – röja den eller dem som rapporterat upp- gifterna i fråga till Finanspolisen.

Ytterligare en variant på direktåtkomst till penningtvättsregistret som utredningen överväger är att myndigheterna genom egna sök- ningar kan kontrollera om en viss person förekommer i registret, s.k. förekomstkontroll. Utredningen konstaterar att användnings- begränsningar kan göra att samtliga uppgifter inte kan göras till- gängliga för andra än Finanspolisen. Risken för att en sådan åtkomst

17Financial Action Task Force (FATF) är en mellanstatlig organisation som grundades 1989 för att utveckla strategier för att bl.a. bekämpa penningtvätt och senare även finansiering av terrorism. Syftet är bl.a. att verka för nationell lagstiftning på området. FATF utfärdar rekom- mendationer och övervakar genomförandet av rekommendationerna.

378

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

inte alltid skulle ge ett rättvisande resultat samt ge falska träffar skulle därför vara stor. En direktåtkomst till penningtvättsregistret i form av förekomstkontroller skulle därmed alltid behöva kombineras med en förfrågan om att ta del av uppgifter hos Finanspolisen för att säkerställa att förekomstkontrollen gett ett rättvisande resultat.

2022 års penningtvättsutrednings slutsats är således sammanfatt- ningsvis att varken Ekobrottsmyndigheten eller andra delar av Polis- myndighetens verksamhet än Finanspolisen genom författningsänd- ringar bör få utökad tillgång till penningtvättsregistret.

Informationsutbytet mellan Finanspolisen och övrig ekobrottsbekämpning bör öka

Ekobrottsmyndigheten har i utredningen vidhållit sin inställning att ytterligare åtkomst till penningtvättsregistret behövs i myndig- hetens underrättelseverksamhet, i varje fall genom s.k. förekomst- kontroll. Även Polismyndigheten har gett uttryck för att en ökad delning av information ur registret vore önskvärd ur ekobrotts- bekämpningssynpunkt, liksom Skatteverket. Det är även vår upp- fattning att det finns ett behov av att på ett mer effektivt sätt kunna utnyttja informationen i penningtvättsregistret.

Behovet konstaterades också av 2022 års penningtvättsutredning. Vi anser emellertid att utredningen har underskattat vikten av en effektiv informationsdelning inom ramen för ekobrottsbekämp- ningen. Behovet av informationen i registret är mycket tydligt när det gäller bekämpningen av denna typ av brottslighet, vilken i hög grad anknyter till och överlappar bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Vi har i detta betänkande upprepat under- strukit betydelsen av att ekobrottligheten kan förebyggas, upptäckas i realtid och förhindras.18 Detta förutsätter att underrättelseverk- samheten på ekoområdet har erforderliga verktyg. Ofta behövs informationen snabbt. För oss är det uppenbart att det dröjsmål och den administration som i dag kringgärdar den frågerätt som bl.a. Ekobrottsmyndigheten och Polismyndighetens övriga verk- samhet har gentemot Finanspolisen utgör hinder i underrättelse- verksamheten. Finanspolisen kan i dag inte heller på ett effektivt

18Jfr även t.ex. Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Kartläggning och åtgärdsförslag, rapport 2016:9, Brå, s. 194 och Finansiering av terrorism, En studie av motåtgärder, rapport 2021:6, Brå, s. 94, där vikten av skyndsamma åtgärder lyfts fram.

379

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

sätt på eget initiativ delge de brottsbekämpande myndigheterna den information som de behöver i enskilda fall, eftersom Finanspolisen av naturliga skäl inte kan bedöma vilken information som behövs. Utan att ompröva utredningens bedömning av de gränser som EU- rätten och FATF:s rekommendationer sätter, vill vi framhålla vikten av att dessa regler inte tolkas striktare än nödvändigt. Även om Finanspolisen, enligt de uttryckliga kraven, är en avgränsad, obe- roende och självständig enhet, bör det enligt vår mening övervägas hur informationsdelningen från Finanspolisens sida kan utökas. Ytterst handlar det om hur det befintliga regelverket tillämpas och tolkas.

Ekobrottsbekämpning bedrivs i dag inom både Ekobrottsmyn- digheten och Polismyndigheten. Om förslagen i detta betänkande genomförs, kommer verksamheten framöver att bedrivas inom Eko- polisen. Mycket talar för att Finanspolisen kommer att inordnas i Ekopolisens underrättelsesektion. En särskild fråga kommer likväl att vara vilken åtkomst till penningtvättsregistret som övriga sektioner inom Ekopolisen kan och bör ha. I samband med uppbyggnaden av den organisationen är det nödvändigt att utifrån en förutsättnings- lös analys överväga vilken roll och vilka uppgifter Finanspolisen bör ha inom organisationen. Mycket talar för att det behöver göras ett omtag. Utgångspunkten bör vara att det EU-rättsliga och internatio- nella regelverket i största möjliga utsträckning utnyttjas för att underlätta för den nationella bekämpningen av bl.a. penningtvätts- brott, dvs. utgå från regelverkens möjligheter i stället för deras be- gränsningar.

I sammanhanget bör Finanspolisens roll som nationell under- rättelseenhet lyftas, dvs. som Sveriges FIU. Även andra svenska myndigheter som arbetar med ekobrottsbekämpning, som Skatte- verket och Tullverket, har behov av att dra nytta av informationen i registret och Finanspolisen i dess roll som kontaktpunkt.

Enligt vår bedömning borde ett antal lösningar övervägas med syftet att informationen som finns hos Finanspolisen ska kunna användas bättre i den nationella ekobrottsbekämpningen. Flera av dessa kan övervägas oavsett hur ekobrottsbekämpningen organiseras framöver. Finanspolisen har i dag möjlighet att på eget initiativ lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. En ordning där representanter för Finanspolisen är delaktiga i underrättelse- arbetet i stort och i ett tidigt skede får del av vilken information

380

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

som behövs – och med hjälp av den informationen kan söka i registret för eventuell delgivning – vore ett steg i rätt riktning. Detta bör under alla omständigheter vara inriktningen i den framtida organiser- ingen av Ekopolisen. Finanspolisen bör också ha ett tydligare upp- drag att delge information till brottsbekämpande myndigheter, dvs. större resurser bör läggas på den delen av Sveriges finansunderrät- telseenhets uppdrag. Tidigare har det funnits sambandsmän från bl.a. Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket vid Finanspolisen. Dessa bör återinföras. Utvecklade tekniska lösningar och bättre be- manning bör vidare kunna innebära att den fråga-svarfunktion som finns i dag kan fungera snabbare och användas för bredare fråge- ställningar.19 I sammanfattning måste inriktningen vara att utarbeta rutiner som möjliggör att Finanspolisen får del av andra enheters och andra myndigheters behov av information och kan tillgodose det behovet.

Inom ramen för den större översyn av registerlagstiftningen som

viefterfrågar finns det även anledning att se över hur möjligheten till direktåtkomst regleras i polisens brottsdatalag. Om regleringen skulle göras teknikneutral på det sätt som föreslås i SOU 2023:100 skulle myndigheterna i samverkan kunna arbeta fram ett system där underrättelseverksamheten kan få svar fortare och där tekniska lös- ningar står för de begränsningar som EU:s dataskyddsförordning, penningtvättsdirektivet, FATF:s rekommendationer och skyddet för den personliga integriteten kräver.

Som det ser ut i dag finns det en stor frustration hos både Eko- brottsmyndigheten och Polismyndigheten – liksom hos Skatteverket

– över att det finns information hos Finanspolisen som skulle vara till stor nytta för att bekämpa en mycket samhällsskadlig brottslighet. Med tanke på sakens angelägenhet och det övergripande syftet med såväl den EU-rättsliga penningtvättsregleringen som FATF:s rekom- mendationer, är den rådande ordningen inte rimlig. Det finns därför all anledning för regeringen att på den internationella arenan verka för att de begränsningar ses över som sätter hinder för länderna att på ett effektivt sätt utnyttja informationen i penningtvättsregistret

19Ett förslag som har förts fram och som kan övervägas är att med hjälp av AI-verktyg låta penningtvättsregistret korsreferenssöka/förekomstslå mot all annan underrättelseinformation och för Finanspolisens personal redovisa var träffar uppkommit. Detta ger en indikation på vilken information och med vilken prioritet viss information ska tillgängliggöras och delges berörda myndigheter. Ett liknande arbetssätt används enligt uppgift inom Europol, dock i annat sammanhang.

381

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

i den nationella bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Det kan antas att bestämmelserna har utformats mot bakgrund av flera andra länders system med en tydligare politisk styrning av myndigheterna. Syftet med begräsningarna får i första hand antas vara ett skydd mot otillbörlig politisk och statlig påverkan, inte att försvåra arbetet hos nationella brottsbekämpande myndigheter med uppdrag att bekämpa bl.a. penningtvätt och terrorism.

8.4Beskattningsdatabasen

Utredningens förslag: Ekobrottsmyndigheten och Polismyndig- heten ska i verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott ha samma tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.

Utredningens bedömning: Det behövs inga kompletterande bestämmelser om sekretess eller dataskydd.

Inledning

Ekobrottsmyndigheten har i utredningen anfört att en mycket stor del av den brottsliga verksamhet som myndighetens underrättelse- verksamhet inriktar sig mot är skattebrott av olika slag. En central informationskälla för att lyckas i uppdraget att förebygga, förhindra och upptäcka denna typ av brottslighet är beskattningsdatabasen. Ett flertal myndigheter har i dag direktåtkomst till Skatteverkets beskattningsdatabas, exempelvis Försäkringskassan och Kronofogde- myndigheten. När det gäller brottsbekämpande verksamhet är det emellertid endast Skatteverkets verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet som har direkt- åtkomst. Enligt Ekobrottsmyndigheten har dess underrättelseverk- samhet samma behov till direktåtkomst till skattedatabasen som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Det är enligt Eko- brottsmyndigheten inkonsekvent att myndigheternas ansvarsområden inom brottsbekämpningen överlappar samtidigt som tillgången till

382

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

information för att fullgöra uppdraget är kopplad till myndighets- tillhörighet snarare än till behov.

Vad är beskattningsdatabasen?

Beskattningsdatabasen är en uppgiftssamling som finns hos Skatte- verket. Ordet databas är ett juridiskt begrepp och beskattningsdata- basen består i praktiken av flera register och uppgiftssamlingar.

De grundläggande reglerna om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet finns i dag i lagen om be- handling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Lagen gäller om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i, eller är avsedda att ingå i, en strukturerad sam- ling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 §). Uppgifterna får be- handlas för vissa i 1 kap. 4 § i lagen utpekade ändamål. Exempel på sådana ändamål är fastställande av underlag för redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter, bestämmande av pensions- grundande inkomst, fastighetstaxering, revision och handläggning enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borge- närsuppgifter. Uppgifterna får också behandlas för att bl.a. tillhanda- hålla viss information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos andra och i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och för att fullgöra uppgiftslämnande som är reglerad i lag eller förord- ning, liksom för andra ändamål om behandlingen inte är oförenlig med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (se 1 kap. 5 §).

Regler om beskattningsdatabasen finns i lagens andra kapitel.

I beskattningsverksamheten ska det finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verk- samheten för de ovannämnda ändamålen (2 kap. 1 §). I beskattnings- databasen får det bl.a. behandlas uppgifter om fysiska personers iden- titet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden, juridiska personers identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare, liksom uppgifter om registrering, fastställande och bestämmande av skatter och avgifter (2 kap. 3 §). Lagen kom- pletteras av förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. I 2 och 3 §§ i förordningen specificeras det närmare vilka uppgifter som får behandlas i beskatt-

383

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

ningsdatabasen. Det finns även en föreskrift, SKVFS 2018:12, i vilken Skatteverket har föreskrivit vilka uppgifter som får behandlas i be- skattningsdatabasen.

Vilka har tillgång till beskattningsdatabasen i dag?

I 2 kap. 7–9 §§ lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet finns det bestämmelser som tillåter direkt- åtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. Enligt dessa bestäm- melser får Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, Kronofogde- myndigheten och Tullverket ha direktåtkomst till vissa angivna upp- gifter i uppgiftssamlingen. Även en socialnämnd, Migrationsverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen får ha direktåtkomst till vissa uppgifter. De närmare reglerna om vilka uppgifter som får lämnas ut genom direktåtkomst regleras i flera fall i förordning, se nedan. Någon särskild bestämmelse som ger Ekobrottsmyndigheten eller Polismyndigheten möjlighet till direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen finns inte i lagen.

Närmare bestämmelser om utlämnande av uppgifter i beskatt- ningsdatabasen till andra myndigheter och organ finns i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Bland annat regleras det där vilka uppgifter som ska lämnas ut till Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet på begäran respektive genom direktåtkomst (se 5 b §). Uppgifterna som den brottsbekäm- pande verksamheten får ha tillgång till genom direktåtkomst inne- fattar flera av de uppgifter som får behandlas i databasen: bl.a. fysiska personers identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållan- den, juridiska personers identitet, säte, ägarförhållanden och firma- tecknare samt uppgifter om registrering, fastställande och bestäm- mande av skatter och avgifter (se 5 b § i förordningen och 2 kap.

3 § 1–5, 7, 10 och 11 i lagen).

Sedan den 1 januari 2023 ska vissa uppgifter på begäran även

lämnas ut till Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen, Tullverket eller Åklagarmyndigheten från beskattningsdatabasen, i den utsträckning det behövs för att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. De uppgifter som ska lämnas ut anges i 8 § l i förordningen, nämligen uppgifter per betalningsmottagare i en så-

384

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

dan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), identifikations- uppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren samt uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser. De brottsbekämpande myndigheterna har alltså på begäran rätt att ta del av deklarationsuppgifter ur beskattningsdatabasen om de behövs i t.ex. underrättelseverksamheten. Myndigheterna har emellertid inte direktåtkomst till uppgifterna utan annan elektronisk tillgång. På begäran av Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen eller Åklagarmyndigheten ska vissa andra personuppgifter sedan den 8 november 2024 också enligt 8 l § i förordningen lämnas ut från beskattningsdatabasen om uppgifterna behövs i en utredning om självständigt förverkande. Dessa uppgifter omfattar bl.a. fysiska personers identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållan- den, juridiska personers identitet, säte, ägarförhållanden samt firma- tecknare och andra företrädare och uppgifter om registrering, fast- ställande och bestämmande av skatter och avgifter. Med andra ord omfattar den rätten till information på begäran fler uppgifter än vad myndigheterna har rätt till i sin övriga underrättelse- och utrednings- verksamhet och motsvarar i stort (med några skillnader) de uppgifter som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har rätt att ta del av genom direktåtkomst.

Polismyndigheten har därutöver enligt förordningen rätt att på begäran få ut vissa uppgifter som myndigheten behöver för inspek- tioner för att kontrollera anställning av utlänningar som inte har rätt att vistas i Sverige (se 7 d §).

SOU 2021:46 och promemorian De brottsbekämpande myndigheternas direktåtkomst till uppgifter

i beskattningsdatabasen

Bakgrunden till de brottsbekämpande myndigheternas rätt att få ut vissa deklarationsuppgifter ur beskattningsdatabasen enligt 8 l § i för- ordningen var delvis ett förslag i betänkandet Snabbare lagföring – ett snabbförfarande i brottmål (SOU 2021:46). I betänkandet utred- des bl.a. allmänna domstolars och brottsbekämpande myndigheters behov av uppgifter ur beskattningsdatabasen för vissa särskilda syf- ten, nämligen som underlag för beräkning av böter, straffmätning och val av påföljd samt beräkning och kontroll av återbetalnings-

385

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

skyldighet, avgift eller ersättning i mål och ärenden. De uppgifter som behövdes för att utgöra ett sådant underlag var enligt utred- ningen uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivar- deklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren och uppgift om den redo- visningsperiod som deklarationen avser. Det bedömdes inte finnas något behov av direktåtkomst till uppgifterna. I betänkandet note- rades det att det i promemorian De brottsbekämpande myndig- heternas direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen (Ju2020/00320) hade lagts fram förslag om att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Tullverket skulle få tillgång till vissa uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott samt att för- slagen bereddes inom Regeringskansliet.

I den ovannämnda promemorian finns förslag om att Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndig- heten och Tullverket ska ha direktåtkomst till uppgifter i beskatt- ningsdatabasen, om uppgifterna behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Direktåtkomsten föreslås endast få omfatta de deklarationsuppgifter som nämns ovan. Begränsningen av uppgifter som omfattas av för- slaget motiveras endast med att tillgången borde motsvara den som de myndigheter har som senast fick tillgång till uppgifter i beskatt- ningsdatabasen, dvs. Migrationsverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen (se s. 40).

Den slutliga utformningen av bestämmelsen i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet överensstämmer alltså inte med förslaget ovan, eftersom det senare till skillnad från gällande rätt medger direktåtkomst.

Förslagen i SOU 2023:100

I betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden, del 1, SOU 2023:100, som det refererats till tidigare i detta avsnitt, föreslås det att de nuvarande lagarna om Skatteverkets, Tullverkets och Kronofogdemyndighetens behand-

386

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

ling av personuppgifter ska upphävas och ersättas av nya lagar. De upphävda författningarna innefattar alltså lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Det föreslås också att de nuvarande förordningarna om Skatteverkets, Tullverkets och Kronofogdemyndighetens behandling av personuppgifter ska upp- hävas och ersättas av nya förordningar som kompletterar de före- slagna lagarna. Bestämmelser som i sak motsvarar det uppgiftsläm- nande som i dag regleras i registerförfattningarna för Skatteverkets beskattningsverksamhet föreslås föras in i en ny förordning kallad förordningen om utlämnande av uppgifter från Skatteverkets be- skattningsverksamhet. I förordningens 8 kap. regleras utlämnande av uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. I sak begränsas uppgifterna i förslaget på samma sätt som i dag, dvs. de avser dekla- rationsuppgifter. I den föreslagna beskattningsdatalagen föreslås, som nämnts ovan, en bestämmelse, 15 §, som stadgar att personuppgifter får lämnas ut elektroniskt om det inte är olämpligt. Enligt utredningen är detta ett teknikneutralt lagstöd även för direktåtkomst.

Bedömning

Vi inom denna utredning delar den bedömning som framförts av Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten (se bl.a. myndighetens remissvar nedan) att myndigheterna i dag, liksom den framtida Eko- polisen, har behov av uppgifter i beskattningsdatabasen i sin ekobrotts- bekämpning. Vi delar också bedömningen att det varken ter sig rim- ligt eller ändamålsenligt att tre brottsbekämpande myndigheter (Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten) med delvis samma uppdrag och överlappande brottskataloger inte har tillgång till samma information. Historiskt framstår det som särskilt ologiskt att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har haft en tillgång som Ekobrottsmyndigheten inte har haft. Ekobrottsmyn- dighetens underrättelseverksamhet arbetar mot samma brott som (och fler än) Skatteverkets underrättelseverksamhet. Behovet av upp- gifterna i beskattningsdatabaserna i de två verksamheterna är enligt vår bedömning detsamma. Därmed borde åtkomsten vara densamma. Åtkomsten för Ekobrottsmyndigheten i dess brottsbekämpande verk- samhet borde i varje fall under inga omständigheter vara mindre än den åtkomst som medges vid utredningar om självständigt förver-

387

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

kande, enligt en reglering som kom till så sent som 2024. Det fram- står som svårförståeligt med en större informationstillgång för myn- digheten för att kartlägga/utreda en förverkandefråga än för att kartlägga/utreda brottsligheten bakom.

Även Polismyndigheten har behov av uppgifterna. Om Polis- myndigheten i framtiden kommer att förhindra och utreda brotten i Ekobrottsmyndighetens katalog är behovet särskilt tydligt. Även Polismyndighetens nuvarande verksamhet har emellertid ett stort behov av tillgång till beskattningsdatabasen utöver den tillgång som myndigheten har i dag i sin underrättelseverksamhet.

Samhällets intresse av en effektiv brottsbekämpning, inte minst av den ekonomiska brottsligheten, är stort och en förbättring av den verksamheten måste värderas högt. Det är som sagt svårt att motivera att de tre myndigheterna Ekobrottsmyndigheten, Polis- myndigheten och Skatteverket inte har tillgång till samma uppgifter inom ramen för sin uppgift att stå för statens ekobrottsbekämpning. Att så i dag är fallet är, liksom förfarandet kring förordningsänd- ringarna som beskrivs ovan, enligt vår mening ytterligare en tydlig illustration av hur registerlagstiftningarna inte har formulerats med rättsväsendets samlade behov för ögonen. Myndigheterna har i flera remissvar också påpekat behovet (se t.ex. Polismyndighetens remiss- svar på promemorian De brottsbekämpande myndigheternas direkt- åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen). Dessutom har reger- ingen flera gånger i olika sammanhang anfört att det kan finnas anledning att återkomma till eller utreda vidare frågan om huruvida fler brottsbekämpande myndigheter ska få tillgång till beskattnings- databasen och till fler uppgifter (se bl.a. prop. 2016/17:58 s. 144 och prop. 2005/06:169 s. 82).20 Utredningen om dataskydd och kontroll hos Skatteverket, Tullverket och Kronofogden har i SOU 2023:100 visserligen gjort en översyn av bl.a. aktuella författ- ningars struktur men inte i sak gjort någon sammanhållen bedöm- ning av vilka uppgifter de brottsbekämpande myndigheterna har behov att ta del av.

20Ekobrottsmyndigheten anförde redan när man övervägde urvalet av uppgifter som Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet har direktåtkomst till, att frågan om åtkomst måste behandlas i ett större perspektiv och inte ses isolerat från övrig brottsutredande verksamhet. Den principiella frågan var, enligt Ekobrottsmyndigheten, om brottsutredande myndigheter överhuvudtaget skulle få direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen och anförde att det inte fanns några skäl till varför enbart skattebrottsenheterna skulle få tillgång till dessa uppgifter men inte t.ex. polis och åklagare. Regeringen anförde att det fanns anledning att återkomma till frågan, se prop. 2005/06:169 s. 78 f.

388

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten har sedan den 1 april 2025 tillgång till uppgifter hos Skatteverket som behövs i den brottsbekämpande verksamheten enligt lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndig- heterna. Uppgifterna ska lämnas på eget initiativ eller på begäran, men tillgången till informationen innefattar inte möjlighet till direkt- åtkomst. Behovet av regeländringar kvarstår därför. Däremot kan den nya lagstiftningen ha betydelse i myndigheternas bedömningar kring vilka verksamheter inom Polismyndigheten som bör ges direkt- åtkomst till uppgifterna i beskattningsbasen. Behovet kan med den nya lagstiftningen t.ex. antas vara mindre i de delar som inte arbetar med bekämpning av ekobrott.

Skatteverket har anfört att myndigheten i stort ser positivt på att det sker ett effektivt och anpassat elektroniskt informations- utbyte mellan myndigheter. Samtidigt är det av stor betydelse att Skatteverket kan leva upp till krav och förväntningar i fråga om dataskydd för bl.a. den information som finns i beskattningsdata- basen. Att sättet för informationsutbytet inte skapar integritets- risker är enligt myndigheten också en viktig fråga som måste beaktas. Enligt Skatteverket är det viktigt att man på olika sätt begränsar upp- gifterna som lämnas ut till det som är nödvändigt.

Att fler myndigheter ges tillgång till de aktuella personuppgifterna genom direktåtkomst kan förväntas innebära att det blir fråga om ett ökat intrång i den personliga integriteten för de enskilda som berörs. Vår bedömning är emellertid inte att uppgifterna är av sådan karak- tär att integritetskränkningen kan bedömas som betydande. Det rör sig framför allt om uppgifter som rör enskildas ekonomiska förhål- landen. Dock kommer fler personer att få tillgång till uppgifterna.

Det samhällsintresse som en ökad effektivitet i brottsbekämpningen innebär måste dock här anses överväga de integritetsskäl som talar emot ett utvidgat informationsutbyte. För den enskilde bör det inte i sig vara mer integritetskränkande att uppgifterna lämnas ut till Ekobrottsmyndighetens och Polismyndighetens brottsbekämpande verksamheter än till Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.

Att en annan myndighet får ha direktåtkomst till uppgifter i be- skattningsdatabasen innebär inte att samtliga anställda vid den andra myndigheten får ha tillgång till uppgifterna. Missbruk av personupp- gifterna måste förhindras i enlighet med grundläggande principer och säkerhet vid behandling. Genom en begränsning som innebär

389

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

att uppgifterna endast får lämnas ut om de behövs i verksamhet att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott kan uppgifterna inte användas i hela Ekobrotts- myndighetens eller Polismyndighetens verksamhet, utan endast där de behövs. Det minskar risken för obefogad spridning. Det åligger Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten att därutöver begränsa åtkomsten till olika uppgifter, t.ex. genom behörighetsnivåer, i en- lighet med gällande dataskyddsreglering.

Vi har inhämtat att Skatteverket vid förfrågningar från brotts- bekämpande myndigheter om beskattningsuppgifter har avtalat med dessa att ett svar ska ges inom två till fem dagar. Om förfrågan anges vara skyndsam behandlas den med förtur. Detta är enligt vår bedöm- ning likväl en tidsutdräkt som måste anses utgöra ett hinder i under- rättelseverksamheten.

Sammantaget bör Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten ges rättsliga förutsättningar att ta del av samma uppgifter i beskatt- ningsdatabasen som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och på samma sätt. I nuläget får Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ges tillgång till uppgifterna med direktåtkomst. Eko- brottsmyndigheten och Polismyndigheten bör ha rättsliga möjlig- heter till motsvarande åtkomst. Vid en översyn av registerlagarna kan det finnas anledning att rättsligt sett formulera tillgången annor- lunda (jfr förslagen i SOU 2023:100).

Rätten till direktåtkomst till uppgifterna bör föras in i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Det åligger myndigheterna att tillse att åtkomsten uppfyller de krav som ställs upp i bl.a. EU:s dataskyddsförordning.

Vi har inte haft möjlighet att inom ramen för denna utredning analysera om även Kustbevakningen och Tullverket bör ha motsva- rande åtkomst.21 Mycket talar för att så är fallet och detta bör beaktas inom ramen för den större översyn av registerlagstiftningarna som

viförordar. Tills vidare, som en interimsåtgärd, föreslår vi alltså att Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten får nämnda åtkomst. Dessa myndigheters behov framstår som uppenbara och brådskande och ligger inom ramen för vårt uppdrag. Ändringen bidrar dock till

21Tullverket har rätt till viss direktåtkomst, men åtkomsten får endast avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för vara vid import eller otillåten införsel eller föremål för viss kontrollverksamhet, se 2 kap. 8 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

390

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

den röriga dispositionen av lagen och förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Sekretess

En bestämmelse som tillåter en myndighet att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst är inte sekretessbrytande om den inte är tvingande för den utlämnande myndigheten. Att en myndighet en- ligt en bestämmelse i lagen ”får” ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen innebär endast att formen för utlämnandet är reglerad. För att uppgifterna ska kunna lämnas ut genom direkt- åtkomst behövs också en sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig och som inte kräver bedömningar i varje enskilt fall.

Enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. Sekretess gäller också i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen enligt paragrafen är hos Skatteverket absolut.

Av 10 kap. 28 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Rutinmässiga utlämnanden bör vara författningsreglerade och inte ske enligt exempelvis generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. De senaste åren har flera nya sekretessbrytande bestämmelser införts till främjande av brottsbekämpningen. I lag- rådsremissen Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – en ny sekretessbrytande bestämmelse föreslås exempelvis att en ny sekre- tessbrytande bestämmelse ska införas som stadgar att sekretess enligt 21–40 kap. OSL inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myn- dighet, om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. En uppgift får dock inte lämnas om övervä- gande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det behövs alltså en bedömning i de enskilda fallen.

391

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

En uttrycklig bestämmelse om uppgiftsskyldighet bör därför införas i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Genom regeln bör Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten ges rätt att ta del av vissa uppgifter i beskatt- ningsdatabasen. Detta gör direktåtkomst möjlig. En motsvarande bestämmelse finns i dag avseende Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet (se 5 b § i förordningen). Uppgiftsskyldigheten bryter enligt 10 kap. 28 § OSL den sekretess som gäller för uppgifterna.

Frågan är också vilket sekretesskydd som finns för uppgifterna hos Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten. Enligt i 27 kap. 1 § OSL har även den mottagande myndigheten sekretesskydd vid direktåtkomst så länge uppgifterna inte används. Därmed skyddas uppgifter som den mottagande myndigheten inte behöver för brotts- bekämpande ändamål, men som har gjorts tekniskt tillgängliga för myndigheten genom direktåtkomsten. Hos brottsbekämpande myn- digheter gäller enligt 35 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förunder- sökning i brottmål eller annan verksamhet som syftar till att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och bedrivs av bl.a. Eko- brottsmyndigheten och Polismyndigheten. De uppgifter som används i utrednings- eller underrättelseverksamhet skyddas därmed av sekre- tessen enligt 35 kap. 1 § OSL. De skyddas även av s.k. förunder- sökningssekretess (18 kap. 1 § OSL) och s.k. underrättelsesekretess (18 kap. 2 § OSL). Underrättelsesekretess har ett omvänt skaderek- visit. Även om den inte är absolut, är den således stark.

Vi bedömer sammantaget i att det inte behövs några komplet- terande bestämmelser om sekretess med anledning av vårt förslag.

Dataskydd

EU:s dataskyddsförordning kompletteras av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (data- skyddslagen) och lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

392

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

En grundläggande förutsättning för att behandling av personupp- gifter ska vara laglig och tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning är att behandlingen ryms inom någon av de rättsliga grunder som finns i artikel 6.1. Enligt artikel 6.1 c är behandlingen laglig om den är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. Utöver krav på rättslig grund måste myn- digheter vid personuppgiftsbehandling även uppfylla de grundläg- gande principer som framgår av bl.a. artikel 5 i EU:s dataskyddsför- ordning. Personuppgifter får endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och de får enligt finalitetsprincipen inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ända- mål. När det i lag eller förordning är reglerat att en myndighet ska eller får lämna ut personuppgifter, behöver myndigheten dock inte pröva om utlämnandet är förenligt med det ursprungliga ändamålet.

Enligt 2 kap. 1 § dataskyddslagen får personuppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordning om behand- lingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av bl.a. lag. Enligt 1 kap.

5 § 3 lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet, som gäller före dataskyddslagen, får uppgifter som anges i kapitlets 4 § (bl.a. uppgifter som finns i beskattningsdatabasen) be- handlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstäm- melse med lag eller förordning.

I och med att vi föreslår att det införs en skyldighet enligt författ- ning att lämna ut uppgifter till Ekobrottsmyndigheten och Polismyn- digheten finns det stöd för den personuppgiftsbehandling hos Skatte- verket som utlämnandet innebär.

Grunden för behandlingen är fastställd i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning. Medlemsstaternas nationella rätt ska enligt artikel 6.3 b i EU:s data- skyddsförordning uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara pro- portionerlig mot det legitima mål som eftersträvas. Det allmänna intresset i detta fall är en effektiv brottsbekämpning.

Eftersom personuppgiftsbehandlingen hos de brottsbekämpande myndigheterna ska ske för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott, omfattas behandlingen av brottsdatalagens tillämpningsområde. Brottsdata- lagen kompletteras av de brottsbekämpande myndigheternas register- författningar. Det finns därför stöd för den personuppgiftsbehand-

393

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

ling som kommer att ske hos dessa myndigheter, se t.ex. 2 kap. 1 och 2 §§ polisens brottsdatalag.

Det behövs därmed inga kompletterande bestämmelser i data- skyddshänseende.

8.5Tulldatabasen

Utredningens förslag: Tullverkets icke-brottsbekämpande verk- samhet ska omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt 5 § lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbe- kämpande myndigheterna. Det innebär att dessa verksamheter inom Tullverket ska lämna uppgifter till bl.a. Ekobrottsmyndig- heten och Polismyndigheten, om uppgiften behövs i den brotts- bekämpande verksamheten.

Utredningens bedömning: Det behövs inga kompletterande bestämmelser om sekretess eller dataskydd.

Inledning

Ekobrottsmyndigheten har till oss i utredningen uppgett att Tull- verket och dess icke-brottsbekämpande verksamhet har förbisetts i de senaste årens regelförändringar på informationsområdet. Ett flertal av de brott och brottsupplägg som Ekobrottsmyndigheten bekämpar har flöden mellan jurisdiktioner som central del i sitt tillvägagångs- sätt. Tillvägagångssätten omfattar bl.a. bolagskonstruktioner och transaktioner och faktureringar av varor och tjänster. Som några exempel kan nämnas brottslighet som omfattar punktskattepliktiga varor, momsrelaterad brottslighet, bl.a. MTIC-upplägg, och olika former av penningtvättsupplägg, där s.k. trade-based money laun- dering (handelsbaserad penningtvätt) utgör en särskilt svåravslöjad uppläggsform. Dessa olika typer av brottslig verksamhet kan även utgöra delkomponenter i sanktionsundandragande upplägg.

För att avslöja ovan nämnda brottslighet finns det enligt Eko- brottsmyndigheten ofta ett behov av att jämföra uppgivna uppgifter mot varandra och sedan ställa dessa mot verkliga förhållanden. Sär- skilt gäller detta uppgifter om ekonomiska förhållanden och trans-

394

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

aktioner i förhållande till faktiska varuflöden, bolag och individer. En stor del av den data som behövs i detta avseende återfinns hos Tullverket i dess icke-brottsbekämpande verksamhet. Behovet av information omfattar såväl godsflöden som involverade bolag och individer. Behovet omfattar även uppgifter om tullombud samt till dessa kopplad finansiell och ekonomisk data. Registermässigt rör det sig om det som benämns tulldatabasen.

Polismyndigheten har uppgett att myndigheten har samma be- hov och på samma grunder samt tillagt att det i arbetet mot sank- tionsbrottslighet kan finnas avgörande information i tulldatabasen. Även Skatteverket har uttryckt ett behov av tillgång till uppgifter från tulldatabasen i sin brottsbekämpningsverksamhet.

Vad är tulldatabasen?

Regler om Tullverkets behandling av personuppgifter finns bl.a. i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksam- het. Lagen tillämpas vid behandling av personuppgifter i Tullverkets verksamhet om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 §). Bland annat reglerar lagen personuppgifts- behandlingen i Tullverkets fiskala verksamhet. Bestämmelserna i lagen gäller inte vid behandling av personuppgifter i den brottsbekäm- pande verksamhet som Tullverket bedriver. Lagen kompletterar EU:s dataskyddsförordning, och gäller före dataskyddslagen.

Enligt lagen får uppgifter behandlas för vissa angivna ändamål, nämligen att tillhandahålla information som behövs hos Tullverket för bl.a. bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter, revision och kontrollverksamhet och fullgöranden av internationella åtaganden (1 kap. 4 §). Uppgifter får även behandlas för att tillhandahålla information som behövs i viss författningsreglerad fiskal verksamhet hos någon annan än Tullverket, för att tillhandahålla information som behövs i Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet samt för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning och andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är

395

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (1 kap. 5 §).

Enligt lagen ska det finnas en uppgiftssamling för uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt för dessa ovannämnda ändamål i Tullverkets verksamhet (2 kap. 1 §). Denna uppgiftssamling är den s.k. tulldatabasen. I tulldatabasen får för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § bl.a. fysiska personers identiteter, juridiska personers firmatecknare, identitetsbeteckningar för trans- portmedel, tulltaxor, registrering för skatter och avgifter och tillstånd samt licenser som krävs för import eller export av varor behandlas (2 kap. 3 §). Även handlingar som kommer in i ärenden får behandlas i databasen. I praktiken rör det sig inte om en databas utan om flera olika uppgiftssamlingar.

Vilka har tillgång till uppgifter i tulldatabasen i dag?

I lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet anges att Skatteverket får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i tulldatabasen i fråga om personer som är eller kan antas vara skattskyldiga eller förekommer i ett ärende enligt lagen (1998:506) om flyttning och kontroll av vissa punktskattepliktiga varor eller 5 kap. tullbefogen- hetslagen (2024:710), se 2 kap. 7 §. Kronofogdemyndigheten får ha direktåtkomst till samma uppgifter i fråga om den som är registrerad som gäldenär hos Kronofogdemyndigheten eller make till gäldenären eller någon annan som likställs med make. Åtkomsten för Skattever- ket och Kronofogdemyndigheten har således fiskal inriktning och avser i första hand myndigheternas icke-brottsbekämpande verk- samhet.

I förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tull- verkets verksamhet finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Vissa uppgifter ur tulldatabasen ska, på begäran, lämnas ut till Skatteverket om de avser en person som förekommer i ett ärende hos Skatteverket eller som annars är föremål för Skatteverkets kon- trollverksamhet avseende mervärdesskatt vid import. Uppgifter i tulldatabasen ska även på begäran lämnas ut till Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet (se 4 och 4 a §§). I lagen och förordningen finns inga övriga bestämmelser om utlämnande av uppgifter i tull- databasen till svenska myndigheter.

396

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

I fråga om uppgifter som rör import och export av varor finns en särskild reglering i tullagen (2016:253). Enligt den lagen ska Tull- verket på begäran lämna ut uppgifter om import och export till en rad myndigheter, däribland Skatteverket och Kronofogdemyndig- heten. Varken Polismyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten ingår i uppräkningen (1 kap. 4 §). Dessutom ska Tullverket skriftligen underrätta Skatteverket, om det finns anledning att anta att någon gjort sig skyldig till eller kommer att göra sig skyldig till vissa hand- lingar, nämligen lämna vissa oriktiga uppgifter till Skatteverket eller underlåta att lämna mervärdesskattedeklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift till Skatteverket och det därigenom finns risk för att mervärdesskatt undandras eller felaktigt tillgodo- räknas eller betalas tillbaka (1 kap. 5 §).

Sammanfattningsvis finns det ingen särskild författningsstadgad rättighet för Ekobrottsmyndigheten eller Polismyndigheten, eller någon annan brottsbekämpande verksamhet, att få ut uppgifter från tulldatabasen. Det finns inte heller någon reglering som medger direktåtkomst till tulldatabasen.

Tullverkets icke-brottsbekämpande (fiskala) verksamhet omfattas heller inte av den nya lagen (2025:170) om skyldighet att lämna upp- gifter till de brottsbekämpande myndigheterna, som innebär att vissa uppräknade statliga myndigheter med eller utan begäran ska lämna ut uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Däremot räknas Tullverket som en av de brottsbekämpande myndigheter som får ta emot sådan information.

Förslagen i SOU 2023:100

I SOU 2023:100 föreslås en ny tulldatalag och en förordning om utlämnande av uppgifter från Tullverket. Det föreslås även att 1 kap. 4 och 5 §§ tullagen ska upphävas. Tulldatalagen föreslås reglera per- sonuppgiftsbehandlingen i samband med bl.a. revisionsverksamhet och ersätter den nuvarande databasregleringen. I sak motsvarar be- stämmelserna i den föreslagna förordningen i allt väsentligt de nu- varande reglerna om utlämning till andra myndigheter. Enligt lagens 14 § får personuppgifter lämnas ut elektroniskt om det inte är olämp- ligt, vilket alltså av utredningen anses innefatta ett lagstöd för direkt- åtkomst.

397

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

Bedömning

Ekobrottsmyndighetens och Polismyndighetens behovsbeskrivning framstår mot bakgrund av den brottslighet som vi har beskrivit i av- snitt 3 som välgrundad. Vi delar myndigheternas bedömning att det för att bekämpa brottslighet, och i synnerhet ekonomisk brottslighet, finns behov av uppgifter som förekommer i Tullverkets icke-brotts- bekämpande verksamhet. Den ekonomiska brottsligheten är, som beskrivits i avsnitt 3, gränslös och har ofta internationella kopplingar. Värden förs ut ur landet i form av både kontanter och varor av såväl enskilda som bolag. Uppgifter som lämnats till Tullverket och som avser t.ex. fysiska personers identiteter, juridiska personers firma- tecknare, identitetsbeteckningar för transportmedel, tulltaxor, regi- strering för skatter och avgifter och tillstånd och licenser för import eller export är exempel på uppgifter som, enligt vår bedömning, kan ha stor betydelse för att komma vidare i ett ärende och för att upp- täcka, förhindra och utreda ekonomisk och annan brottslighet. Sanktionsbrottslighet, som ligger inom Polismyndighetens ansvars- område, är ett exempel på en brottstyp där uppgifterna framstår som särskilt relevanta. Behovet gäller all brottslighet, och inte minst be- hövs den i bekämpningen av ekonomisk brottslighet.

Skatteverket och Kronofogdemyndighetens åtkomst till upp- gifter i tulldatabasen har en fiskal inriktning. Medarbetare vid Eko- brottsmyndigheten och Polismyndigheten har uppgett att det först är på senare år som man har förstått betydelsen inom brottsbekämp- ningen av uppgifterna i tulldatabasen fullt ut. I dag får man fram- för allt tillgång till uppgifterna inom ramen för olika samarbeten, t.ex. OB-satsningen, eller med stöd av 4 a kap. lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Den upp- giftsutlämningen fungerar, men är inte tillräcklig och omfattar inte brottsbekämpningen utanför dessa samarbeten. Enligt uppgifter från Tullverket avser den absoluta merparten av uppgifterna i tulldata- basen juridiska personer. Eftersom ekonomisk brottslighet ofta begås i och genom bolag talar detta ytterligare för uppgifternas stora be- tydelse i ekobrottsbekämpningen.

Sammantaget är det vår bedömning att både Ekobrottsmyndig- heten och Polismyndigheten har ett stort behov av åtkomst till ett flertal uppgifter i tulldatabasen. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har ett motsvarande behov. Tullverket har inga verk-

398

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

samhetsgrenar som ger upphov till sekretessgränser inom myndig- heten. Tullverkets brottsbekämpande enheter har, som redovisats ovan, också rätt att ta del av uppgifterna i tulldatabasen på begäran. Som vi anfört i avsnitt 8.2 bör det finnas starka skäl för att de fyra myndigheter – Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatte- verket och Tullverket – som i dag har det huvudsakliga ansvaret för statens ekobrottsbekämpning som utgångspunkt inte ska ha tillgång till samma uppgifter i sin brottsbekämpande verksamhet. En samlad bedömning av myndigheternas behov av informationen bör vara ut- gångspunkten. Som vi också anfört tidigare bör det enligt vår bedöm- ning göras ett omtag och en samlad översyn av hela regelverket som kringgärdar informationsutbytet på området. I denna översyn, som brådskar, bör myndigheternas tillgång till uppgifter i tulldatabasen ingå. Det har inte ingått i vårt uppdrag – och vi har saknat utrymme

–att göra en fullständig inventering av de fyra myndigheternas be- hov av information ur tulldatabasen.

För att i avvaktan på en sådan översyn underlätta ett behövligt och angeläget uppgiftsutlämnande har vi undersökt möjligheten att lägga till Tullverket som en av de myndigheter som omfattas av upp- giftsskyldigheten i 5 § lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan noteras att Skatte- verket, som också har både fiskala och brottsbekämpande verksam- heter (dock i skilda verksamhetsgrenar), omfattas av uppgiftsskyl- digheten enligt bestämmelsen.

Lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna trädde i kraft den 1 april 2025. Den förväntas enligt vad vi har inhämtat få stor betydelse för informationsinhämtningen inom brottsbekämpningen. Lagen innehåller bestämmelser om skyl- digheter för statliga myndigheter, kommuner, regioner och vissa andra att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna i deras brottsbekämpande verksamhet. Med brottsbekämpande myn- digheter avses i lagen Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Enligt 4 § i lagen ska i princip samtliga myn- digheter på begäran lämna en fysisk persons kontaktuppgifter till en brottsbekämpande myndighet, om uppgifterna behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Vidare ska ett antal i lagen upp- räknade myndigheter enligt 5 § lämna en uppgift till en brottsbekäm- pande myndighet, om uppgiften behövs i den brottsbekämpande

399

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

verksamheten. Undantagna är endast uppgifter för vilka det finns en tillämplig sekretessbestämmelse, när det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Undantagna är även vissa uppgifter för vilka det råder särskilt angiven sekretess (se 8 §). Skyldigheten att lämna uppgifter gäller dels utan föregående begäran, dvs. på eget initiativ, dels på begäran av en brottsbekämpande myndighet (se prop. 2024/ 25:65 s. 205).

I lagstiftningsärendet framförde flera remissinstanser att fler myn- digheter än de av utredningen22 föreslagna borde omfattas av upp- giftsskyldigheten. Bland annat föreslog Åklagarmyndigheten att de verksamhetsdelar vid Tullverket som inte har ett brottsbekämpande uppdrag borde omfattas. I lagrådsremissen föreslogs därför att ett antal myndigheter utöver dem som utredningen hade föreslagit skulle omfattas av uppgiftsskyldigheten. Dock omfattades inte Tullverket av förslaget i lagrådsremissen.23 Lagrådet invände dock mot utök- ningen av myndigheter (på grund av bristande beredningsunderlag) och regeringen anförde att den, mot den bakgrunden, i detta skede begränsade antalet myndigheter i lagen till dem som utredningen föreslagit.24

Det har inte framkommit att det inom ramen för den ovannämnda utredningen gjordes några överväganden i frågan om huruvida Tull- verkets icke-brottsbekämpande verksamhet skulle omfattas av upp- giftsskyldigheten. Inriktningen för utredningen synes i stället ha varit Tullverkets uppdrag som brottsbekämpande myndighet. Enligt upp- gifter från Ekobrottsmyndigheten och Tullverket fördes behovet av information från Tullverkets icke- brottsbekämpande verksamhet inte heller fram i utredningen.

Det framstår emellertid som behövligt att Tullverket omfattas av uppgiftsskyldigheten. Vi har i det ovanstående beskrivit de brotts- bekämpande myndigheternas behov av information som finns hos Tullverket. Som anges ovan har vi inhämtat att den stora majoriteten av de uppgifter som behandlas i tulldatabasen avser juridiska perso- ner. Uppgifter om juridiska personer är i regel inte lika integritets- känsliga som uppgifter om fysiska personer. Det har inte heller fram-

22Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter med betänkandet Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen, En ny huvudregel, SOU 2023:69.

23Lagrådsremissen Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen, s. 96.

24Propositionen Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen, prop. 2024/25:65, s. 99.

400

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

kommit att uppgifter som finns hos Tullverket överlag är av särskild integritetskänslig art. Visserligen råder det inom Tullverket en stark sekretess för vissa uppgifter, se t.ex. under nästa rubrik om presum- tionen för sekretess för uppgifter som behandlas i tulldatabasen och som rör en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Det förekommer hos Tullverket också sekretess som skyddar bl.a. uppgifter från andra länder och mellanfolkliga organisationer (jfr

15 kap. OSL). I 5 § lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna anges det dock att en uppgift inte ska lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är till- lämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekre- tessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Tullverket har därmed vid en intresseavvägning möjlighet att avstå från att lämna ut särskilt skyddsvärda uppgifter. Även hos andra myndigheter som omfattas av lagens uppgiftsskyldighet finns det uppgifter som omfattas av stark sekretess, bl.a. Skatteverket.

Om Tullverket omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndig- heterna för detta med sig en skyldighet att lämna uppgifter även till övriga i lagen angivna brottsbekämpande myndigheter, inte endast Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten. Att uppgifter om enskilda som finns hos Tullverket delas med fler myndigheter kan innebära en kartläggning av enskildas personliga förhållanden på ett sådant sätt att det blir fråga om ett betydande intrång i den person- liga integriteten.25 Uppgifter om enskilda blir tillgängliga för fler personer och dessutom för personer som arbetar vid brottsbekäm- pande myndigheter. Vår bedömning är emellertid att den avvägning mellan det samhälleliga intresset att bekämpa allvarlig brottslighet och skyddet för den personliga integriteteten som gjordes i samband med att lagen infördes beträffande övriga uppgiftsskyldiga myndig- heter, inte faller ut annorlunda i fråga om uppgifter hos Tullverket.26

Tullverket har på den korta tid som medgetts varken kunnat tillstyrka eller invända mot förslaget att myndighetens icke-brotts- bekämpande verksamhet omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt lagen.

Vår bedömning är dock mot bakgrund av det ovan redovisade att Tullverket bör omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt 5 § lagen om

25Jfr prop. 2024/25:65, s. 98.

26Se bl.a. prop. 2024/25:65, s. 68 f. och s. 189 f.

401

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndig- heterna.

Sekretess

I Tullverkets verksamhet och för uppgifter som behandlas i tull- databasen råder en presumtion för sekretess för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1–3 §§ OSL). En uppgiftsskyldighet i lag eller förordning bryter dock sekre- tess i förhållande till andra myndigheter, vilket framgår av 10 kap. 28 § OSL.

När en myndighet lämnar över sekretessbelagd information till en annan myndighet följer som huvudregel sekretessen inte med till den mottagande myndigheten. Sekretess gäller endast hos den mot- tagande myndigheten om sekretess följer av en s.k. primär sekretess- bestämmelse hos den mottagande myndigheten eller om det finns en bestämmelse om överföring av sekretess (7 kap. 2 § OSL). Frågan är därför vilket sekretesskydd uppgifterna har hos de mottagande brottsbekämpande myndigheterna. Uppgifterna ska endast lämnas ut om de ska användas i myndigheternas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott. Som utgångspunkt kommer därför uppgifterna att omfattas av sekretesskyddet för förundersöknings- och under- rättelseverksamhet enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL. Som framhålls i avsnitt 8.4 är den s.k. underrättelsesekretessen stark. Uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden omfattas dess- utom av sekretesskyddet i 35 kap. 1 § OSL hos de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen bedömde i det förra lagstiftningsärendet att det inte behövde införas någon ny sekretessbestämmelse som skyddar uppgifter hos de mottagande myndigheterna och att de regler som redan finns är tillräckliga och ändamålsenliga.27 Några kompletterande bestämmelser om sekretess behövs enligt vår upp- fattning inte heller med anledning av förslaget att Tullverket ska omfattas av uppgiftsskyldighet enligt 5 § i lagen.

27Se prop. 2024/25:65, s. 186 f.

402

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

Dataskydd

Regeringen bedömde i det förra lagstiftningsärendet att det inte be- hövde införas någon ytterligare reglering av personuppgiftsbehand- lingen med anledning av uppgiftsskyldigheten till brottsbekämpande myndigheter.28 Ett utlämnande av uppgifter som finns hos Tullverket föranleder ingen annan bedömning. Vi ansluter oss därför till be- dömningen i propositionen. I sammanfattning anförs där följande.

En grundläggande förutsättning för att behandling av personupp- gifter ska vara laglig och tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning är att behandlingen ryms inom någon av de rättsliga grunder som finns i artikel 6.1. Enligt 2 kap. 1 § dataskyddslagen får personupp- gifter behandlas med stöd av artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförord- ning om behandlingen är nödvändig för att den personuppgifts- ansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av bl.a. lag. I 2 kap. 2 § dataskyddslagen anges att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av t.ex. lag eller som ett led i den personuppgifts- ansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning. Alla uppgifter som riksdagen eller regeringen har gett statliga myn- digheter i uppdrag att utföra är av allmänt intresse.

Utöver krav på rättslig grund måste myndigheter vid person- uppgiftsbehandling även uppfylla de grundläggande principer som framgår av bl.a. artikel 5 i EU:s dataskyddsförordning. Personupp- gifter får endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och be- rättigade ändamål och de får enligt finalitetsprincipen inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. När det i lag eller förordning är reglerat att en myndighet ska eller får lämna ut personuppgifter, behöver myndigheten dock inte pröva om ut- lämnandet är förenligt med det ursprungliga ändamålet.

Känsliga personuppgifter får endast behandlas i undantagsfall, under särskilda förutsättningar. Av artikel 9.2 g i EU:s dataskydds- förordning framgår att ett sådant undantag föreligger om behand- lingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla

28Prop. 2024/25:65, s. 179 f.

403

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

Regeringen bedömde i det förra lagstiftningsärendet att det ökade informationsflödet som följer av lagen kommer att medföra en ökad personuppgiftsbehandling såväl hos den som lämnar information som hos de myndigheter som tar emot den.

Informationsinnehavarna tillämpar i regel EU:s dataskyddsför- ordning och dataskyddslagen när de lämnar personuppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. För Tullverket gäller även lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet. Syftet med uppgiftsskyldigheterna som föreslås är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras, vilket är av allmänt intresse. Den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att informations- innehavarna ska kunna uppfylla uppgiftsskyldigheten ryms därför inom den rättsliga grunden i artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförord- ning och 2 kap. 2 § dataskyddslagen. Eftersom informationsinne- havarna föreslås omfattas av en uppgiftsskyldighet, kommer person- uppgiftsbehandlingen som sker för att fullfölja uppgiftsskyldigheten även att vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordning och 2 kap. 1 § dataskydds- lagen. För Tullverket gäller även 1 kap. 5 § 3 lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, enligt vilken uppgifter som behandlas för de ändamål som anges i 4 § i lagen får behandlas också för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Ändamålen i 4 § omfattar personuppgiftsbehand- ling för bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter samt övervakning, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet.

Grunden för behandlingen är fastställd i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning.

Medlemsstaternas nationella rätt ska enligt artikel 6.3 b i EU:s dataskyddsförordning uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionerlig mot det legitima mål som eftersträvas. Det allmänna intresset i detta fall är en effektiv brottsbekämpning.

404

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

författningar. Det finns därför rättslig grund för den personuppgifts- behandling som aktualiseras hos dessa myndigheter, se t.ex. 2 kap.

1 och 2 §§ polisens brottsdatalag, som även gäller Ekobrottsmyndig- hetens utredande verksamhet när det inte är fråga om åklagarverk- samhet (1 kap. 1 §).

Regeringen redogjorde i det förra lagstiftningsärendet även för stödet för att behandla känsliga personuppgifter. Vi bedömer inte att sådana uppgifter i någon större utsträckning kommer att lämnas ut från Tullverket till de brottsbekämpande myndigheterna. Detta kan dock inte uteslutas och vi ansluter oss i det principiella till reger- ingens slutsatser (se prop. 2024/25:65 s. 184).

8.6Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag och bedömning: Förslagen ska träda

i kraft den 1 juli 2026. Det behövs inga övergångsbestämmelser.

Förslagen som rör åtkomst till beskattningsdatabasen och uppgifter i Tullverkets icke-brottsbekämpande verksamhet kommer att under- lätta för Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten att utföra sina brottsbekämpande uppdrag. Myndigheterna är angelägna om reformen. Förslagen bör därför träda i kraft så snart som möjligt. Med beaktande av remisstid och nödvändig tid för beredning i Regeringskansliet och riksdagen bör förslagen realistiskt kunna träda i kraft den 1 juli 2026.

Det saknas behov av övergångsbestämmelser.

8.7Konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslagen berör i första hand Skatte- verket och Tullverket som ansvarar för uppgiftssamlingarna. För- slagen berör också Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter samt enskilda och företag vars uppgifter behandlas i registren.

Förslaget kommer att underlätta uppgiftslämnande till de brottsbekämpande myndigheterna, vilket är positivt ur brotts- bekämpningssynpunkt. Den risk för ökat integritetsintrång som

405

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

förslagen kan medföra är acceptabel i förhållande till det samhälls- intresse som brottsbekämpningen utgör.

Förslaget kan komma att leda till ökade kostnader för Skatte- verket och Tullverket. I avsaknad av en närmare uppskattning av kostnaderna går det inte att i detta skede bedöma om det behövs anslagshöjningar eller om kostnaderna kan tas inom myndigheter- nas befintliga ekonomiska ramar.

Förslaget medför inte några andra konsekvenser av det slag som anges i tillämpliga bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474) eller i 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Aktörer som berörs av förslaget m.m.

Syftet med förslagen om att Ekobrottsmyndigheten och Polismyn- digheten ska få ökad tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen och de brottsbekämpande myndigheterna ur tulldatabasen är att för- bättra förutsättningarna för att bekämpa den samhällsskadliga eko- nomiska brottsligheten. Vi har inte funnit någon alternativ lösning som ger motsvarande effekt. Beträffande tulldatabasen skulle alter- nativa regleringar kunna övervägas som mer specifikt träffar Eko- brottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket Dessa har

viemellertid inte inom ramen för denna utredning haft möjlighet att analysera.

Om förslagen inte genomförs kan myndigheterna i vissa fall få den aktuella informationen ändå, men med en fördröjning som fort- satt ger sämre förutsättningar att bekämpa brottsligheten.

Förslagen berör i första hand Skatteverket och Tullverket som ansvarar för uppgiftssamlingarna. Förslagen berör också Polismyn- digheten, Ekobrottsmyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter samt enskilda och företag vars uppgifter behandlas i registren.

Konsekvenser för den personliga integriteten

Vi har i avsnitt 8.4 och 8.5 redovisat våra avvägningar mellan skyddet för den personliga integriteten och det angelägna samhällsintresset av att bekämpa en mycket samhällsskadlig brottslighet. Mot bak-

406

SOU 2025:81

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

grund av de enorma belopp som årligen försvinner från statens kassa, är samhällsintresset av att ge de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till behövlig information stort.

Förslagen innebär en ökad risk för intrång i enskildas personliga integritet, bl.a. genom att fler uppgifter om enskilda förväntas lämnas mellan myndigheter.

Det kan dock noteras att det när det gäller beskattningsdatabasen i flertalet fall är fråga om uppgifter som Polismyndigheten och Eko- brottsmyndigheten kan få tillgång till med stöd av andra regleringar, dock som regel med en större fördröjning. När det gäller förslaget att lägga till Tullverket i lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna finns det i dag motsvarande bestämmelser om uppgiftsskyldighet för andra myndigheter. Vi har inte funnit att intresseavvägningen bör falla annorlunda ut i fråga om Tullverkets icke-brottsbekämpande verksamhet än i fråga om uppgifter hos andra icke-brottsbekämpande myndigheter som om- fattas av lagstiftningen. Hos flertalet av dessa finns integritetskäns- liga uppgifter.

Det skydd som finns genom EU:s dataskyddsförordning och nationell dataskyddsreglering, de begränsningar som finns eller föreslås i de aktuella regleringarna samt de andra regler som styr myndigheternas uppdrag och verksamhet innebär sammantaget att konsekvenserna för enskilda måste anses vara begränsade och är pro- portionerliga och motiverade i förhållande till det samhällsintresse som brottsbekämpningen utgör.

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket har uppgett att en ökad tillgång till de aktuella uppgifterna skulle vara av stor betydelse i den brottsbekämpande verksamheten. Vi delar den bedömningen. Förslagen bedöms således effektivisera under- rättelsearbetet och öka förmågan att förebygga, upptäcka och för- hindra såväl ekonomisk som annan brottslighet.

407

Åtkomst till vissa uppgiftssamlingar

SOU 2025:81

Ekonomiska konsekvenser för staten

Förslag som bidrar till att förhindra brott, särskilt inom den organi- serade brottsligheten, innebär i regel samhällsekonomiska bespar- ingar. Förslagen bedöms således i förlängningen ha positiva konse- kvenser för den offentliga ekonomin.

Vi har inom ramen för konsekvensutredningen berett Skatteverket och Tullverket tillfälle att yttra sig över kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen skulle innebära för myndigheterna.

Skatteverket har härvid uppgett att myndigheten inte i detta skede har haft möjlighet att göra en fullständig beräkning av kostnaden för att utveckla ett system som ger samma tillgång som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet till andra myndigheter utan att myn- digheten kommer att återkomma med en sådan beräkning i remiss- förfarandet. Inte heller Tullverket har på grund av kort berednings- tid haft möjlighet att göra någon närmare beräkning.

Sannolikt kommer myndigheterna att få vissa ökade kostnader med anledning av ökad administration, ökade arbetsinsatser och utveckling av it-lösningar. I avsaknad av en närmare uppskattning av kostnaderna kan vi emellertid inte nu bedöma om det behövs anslagshöjningar eller om kostnaderna kan tas inom myndigheternas befintliga anslag.

Eventuella merkostnader som kan uppkomma för de myndig- heter som enligt förslagen mottar informationen bedöms kunna hanteras inom ram.

Övriga konsekvenser

Reglerna går inte utöver de skyldigheter som följer av EU-rätten. Förslaget medför inte heller några andra konsekvenser av det slag som anges i tillämpliga bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474) eller i 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

408

9 Utmätning på distans

9.1Bakgrund och direktiven

Sedan den 1 augusti 2022 kan Kronofogdemyndigheten i större ut- sträckning än tidigare utmäta egendom på distans. De nya reglerna innebär att myndigheten kan begära biträde av polisen för att ta ut- mätt egendom i förvar när utmätningsbar egendom påträffas i polisens verksamhet.

Ett av våra deluppdrag är att ta ställning till om Kronofogde- myndigheten ska få kunna begära biträde av fler brottsutredande myndigheter. Ett exempel på en sådan myndighet skulle enligt direk- tiven kunna vara Ekobrottsmyndigheten.

När egendom påträffas i polisens verksamhet kan det samtidigt bli aktuellt att förverka egendomen. Vi har också fått i uppdrag att ta ställning till om det behöver förtydligas hur myndigheterna i en- skilda fall ska hantera regelverken om utmätning på distans och för- verkande, i förhållande till varandra.

Vidare ska vi ta ställning till om det behövs några ändringar i regel- verket om utmätning på distans till följd av identifierade tillämpnings- problem. Slutligen ska vi lämna nödvändiga författningsförslag.

9.2De utökade möjligheterna till utmätning på distans

Om en skuld inte betalas på frivillig väg, kan borgenären begära verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Myndigheten får då besluta om utmätning av gäldenärens egendom, motsvarande skul- den. Egendom som ska utmätas säkerställs enligt regler i 6 kap. ut- sökningsbalken, UB, för att förhindra att den av någon anledning kommer på avvägar innan den kan säljas.

409

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Normalt sker säkerställandet av lös egendom genom att Krono- fogdemyndigheten vid en förrättning på plats tar egendomen i för- var (6 kap. 4 § UB). Det finns emellertid en möjlighet att utmäta egendom på distans, utan att Kronofogdemyndigheten rent fysiskt är på plats. I dessa fall kan Kronofogdemyndigheten begära biträde av Polismyndigheten vid en utmätning. Förutsättningen för det var tidigare att egendomen – med stöd av polisens eget regelverk – redan fanns i polisens besittning (se JO 2014/15 s. 127). Ofta sker en så- dan distansutmätning i samband med att polisen beslagtar egendom som kan misstänkas vara utmätningsbar. Om beslaget senare behö- ver hävas kan polisen – innan beslaget hävs – kontakta Kronofogde- myndigheten, som i sin tur kan besluta att utmäta egendomen. I dessa fall beslutar Kronofogdemyndigheten om ett s.k. förbudsmeddelande enligt 6 kap. 7 § andra stycket UB, vilket förenklat innebär ett för- bud för någon som har egendomen i sin besittning att lämna ut den till någon annan än Kronofogdemyndigheten. På så sätt säkerställs egendomen.

Den 1 augusti 2022 trädde nya regler i kraft som utvidgade Krono- fogdemyndighetens möjligheter att utmäta egendom på distans.1 Ett förbudsmeddelande innebär, som framgått ovan, ingen rätt för en myndighet att ta egendom från en enskild för Kronofogdemyn- dighetens räkning, utan förutsätter att egendomen redan finns i myndighetens besittning med stöd av andra regler. De nya reglerna innebär att Kronofogdemyndigheten får begära biträde av Polis- myndigheten för att ta utmätt lös egendom i förvar om egendomen påträffas i polisens verksamhet (6 kap. 12 a § UB).2 Det betyder att det inte längre finns något krav på att egendomen redan finns i polisens besittning, utan polisen kan kontakta Kronofogdemyndig- heten när egendom påträffas vid exempelvis ett tillslag för att efter- höra om myndigheten vill utmäta egendomen.

Regeringen anförde i propositionen att regelverket inte fick upp- fattas som uddlöst och leda till att Polismyndigheten tvingades ”titta åt andra hållet” när den träffade på utmätningsbar egendom.3 Särskilt lyfte regeringen fram att en utmätning av egendom indirekt kan utgöra ett led i arbetet att förebygga och motverka brottslighet och att myndigheternas möjligheter att gemensamt agera mot kri-

1Prop. 2021/22:197, bet. 2021/22:CU23, rskr. 2021/22:328.

2Däremot kan inte andra former av säkerställande än förvar, såsom märkning och försegling, ske med stöd av paragrafen.

3Propositionen Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet, prop. 2021/22:197, s. 20.

410

SOU 2025:81

Utmätning på distans

minella ytterligare skulle öka om distansutmätning skulle vara möj- ligt trots att egendomen inte redan var i förvar. Sammantaget ansåg regeringen att de ökande kraven på myndigheters samverkan och ambitionen att slå mot ekonomiska vinningar av brott innebar att det fanns skäl att täppa till luckan. I vissa fall – framför allt i sam- band med arbetet mot organiserad brottslighet – kunde det, an- förde regeringen, t.o.m. framstå som stötande att inte vidta någon åtgärd för att undersöka om egendom borde utmätas. Regeringen ansåg att det fanns berättigade förväntningar på att myndigheter inte låter egendom undgå utmätning på ett sätt som kan uppfattas som att saker faller mellan stolarna. Den farhåga som utredningen4 hade om att myndigheternas roller skulle sammanblandas om Polis- myndigheten fick ett uppdrag att biträda Kronofogdemyndigheten och att förtroendet för myndigheterna skulle skadas delade inte regeringen.

En förutsättning för att bestämmelsen i 6 kap. 12 a § UB ska kunna tillämpas är dock att egendomen är tillgänglig för Polis- myndigheten så att den kan tas i förvar, dvs. det finns ett krav på att egendomen finns till hands. Regeringen framhåller i proposi- tionen att den utökade distansutmätningen inte ska handla om att Polismyndigheten får Kronofogdemyndighetens uppdrag att leta efter tillgångar. Polismyndigheten är emellertid enligt de nya re- glerna skyldig att underrätta Kronofogdemyndigheten om egen- dom påträffas och det finns anledning att anta att den kan utmätas (6 kap. 25 § utsökningsförordningen).5 Rent faktiskt kan en utmät- ning på distans gå till på så sätt att polisen vid en trafikkontroll stoppar en bil och vid kontrollen av föraren uppmärksammar att denne bär en dyr klocka samt att han eller hon har skulder hos Kronofogdemyndigheten.6 Polisen ska i dessa fall kontakta Krono- fogdemyndigheten oavsett tid på dygnet, och bistå myndigheten med att ta klockan i förvar, om Kronofogdemyndigheten beslutar att den ska utmätas.

Kronofogdemyndigheten får om det behövs besluta att utmäta egendom provisoriskt, om utmätning inte kan ske genast, t.ex. när äganderätten till egendomen behöver utredas innan utmätning kan ske (se 6 kap. 12 § UB). Även i dessa fall kan Kronofogdemyndig-

4Med utredningen avses Utsökningsutredningens betänkande Ett modernare utsöknings- förfarande (SOU 2016:81).

5Se nedan om att underrättelsen kan underlåtas om det finns särskilda skäl.

6Den informationen kan en polis få genom en s.k. multifråga i sin tjänstemobil.

411

Utmätning på distans

SOU 2025:81

heten begära biträde av polisen med att ta egendom i förvar. Här- utöver kan Kronofogdemyndigheten begära biträde med verkstäl- lighet av ett beslut om kvarstad.7 Det kan nämnas att Kronofogde- myndigheten redan sedan tidigare har möjlighet att begära biträde av Polismyndigheten för att genomföra en förrättning (3 kap. 3 § utsökningsförordningen).

Eftersom möjligheten till förbudsmeddelande finns kvar i de fall då egendomen redan finns i polisens besittning, t.ex. i form av ett beslag, förutsåg regeringen att det främst var i de fall då det inte finns förutsättningar för beslag eller annat förvarstagande som den nya bestämmelsen om distansutmätning skulle fylla en funktion.8

I propositionen påpekade regeringen att en polis enligt 10 § första stycket 4 och andra stycket polislagen har rätt att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om polisen möts av mot- stånd vid omhändertagande av egendom. Regeringen ansåg inte att det fanns behov av någon särskild lagreglering av hur Polismyndig- heten ska hantera egendom som säkerställs med stöd av den nya regleringen.

9.3En framgångsrik reform

Den nya regleringen om utvidgad distansutmätning har, åtmin- stone sett till utmätt värde, varit framgångsrik.

Sedan den 1 januari 2024 tar Specialverkställigheten hos Krono- fogdemyndigheten hand om alla samtal från polisen som avser distansutmätning. Enheten bemannar en jourtelefon dygnet runt. Enheten får cirka 1 000 samtal och gör ungefär 300 utmätningar per månad.9

Numera sker cirka 20 procent av Kronofogdemyndighetens lös- öresutmätning på distans. Kronofogdemyndighetens årsredovisning för 2023 visar att egendom till ett uppskattat värde av 70 miljoner kronor hade utmätts på distans ett år efter regeländringen. Under hela 2023 utmättes egendom till ett uppskattat värde av 93,3 miljo- ner kronor på distans. Året efter, 2024, utmättes egendom till ett uppskattat värde av 115 miljoner kronor på distans. Före regeländ- ringen utmättes cirka sju miljoner kronor årligen. Den egendom som

7Se hänvisning i 16 kap. 13 och 16 §§ UB.

8Prop. 2021/22:197, s. 22.

9Uppgift från våren 2024.

412

SOU 2025:81

Utmätning på distans

utmäts är ofta kontanter och dyra livsstilsmarkörer som smycken, klockor, bilar, jackor och väskor. Bilar står för cirka 40 procent och kontanter för cirka 30 procent av det utmätta värdet. De utmätta medlen betalar i stor utsträckning skadestånd till brottsoffer och statliga fordringar. Kronofogdemyndigheten noterade under 2023 en ny företeelse i samband med distansutmätning, nämligen att den skuldsatta personen i ökad utsträckning valde att betala skulden genom en kontoöverföring före utmätningen, trots att några pengar inte påträffats vid tillgångsundersökningen. I dessa fall anmäler Kronofogdemyndigheten ofta en misstanke om penningtvätt till Finanspolisen.10

Sammantaget kan man dra slutsatsen att de nya reglerna om ut- mätning på distans har varit ett effektivt verktyg för att komma åt utmätningsbara tillgångar, och att det har bidragit till att fler bor- genärer fått betalt för sina fordringar och till att strypa tillgångar för kriminella aktörer. Dock bör det framhållas, som vi återkommer till längre fram, att de kriminella aktörernas skuldsättning minskat i motsvarande grad. Det bör också noteras att den nya förverkande- lagstiftningen inte hade trätt i kraft vid framtagandet av de ovan- nämnda siffrorna.11 Den nya förverkandeformen självständigt för- verkande förväntas, i mer eller mindre grad, minska både betydel- sen och användningen av verktyget utmätning på distans, se vidare i kommande avsnitt.

Det bör i sammanhanget nämnas att Kronofogdemyndigheten i en intern revisionsrapport pekade på vissa brister i det inlednings- visa omhändertagandet av den nya lagstiftningen.12 Bland annat var en stor andel av det på distans utmätta godset inte i sådant skick att det kunde säljas. I stället rörde det sig om trasiga och smutsiga klä- der och märkeskopior som inte hade utmätts vid en vanlig utmät- ning. Polisens beskrivning av godset var alltså ofta bristfällig. Det icke säljbara godset fick sedan förvaras i Kronofogdemyndighetens förråd, eftersom det inte fick kasseras. Ibland saknades det även riskanalyser när det gäller hämtningen av godset hos polisen. Trots att det ibland kunde röra sig om ansenliga belopp i kontanter, ibland flera hundra tusen kronor, hämtade godset ibland av en ensam

10Kronofogdemyndighetens årsredovisning för 2023, s. 4 och 42 och Internrevisionsrapport Distansutmätning, Kronofogdemyndigheten, dnr KFM 7813-2023.

11Dessa trädde i kraft den 8 november 2024 genom prop. 2023/24:144, bet. 2024/25:JuU3, rskr. 2024/25:9.

12Ovan nämnd internrevisionsrapport.

413

Utmätning på distans

SOU 2025:81

tjänsteman utan personlarm. Bristerna har nu, enligt Kronofogde- myndigheten, i allt väsentligt åtgärdats. Samarbetet med polisen har blivit allt bättre och träffsäkerheten har ökat.

9.4Bör fler myndigheter än Polismyndigheten få biträda Kronofogdemyndigheten

med utmätning på distans?

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten ska få rätt att begära biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kust- bevakningen med att ta utmätt egendom i förvar, om egendomen påträffas i dessa myndigheters verksamhet.

9.4.1Icke-brottsbekämpande myndigheter bör inte få i uppdrag att biträda Kronofogdemyndigheten

Under remissbehandlingen av Utsökningsutredningens betänkande påtalades det att fler myndigheter än Polismyndigheten borde kunna biträda Kronofogdemyndigheten med att ta egendom i förvar när utmätningsbar egendom påträffas.13 Ekobrottsmyndigheten nämnde i sammanhanget Tullverket, Kriminalvården och Kustbevakningen.

I propositionen anförde regeringen att det i första hand skulle vara aktuellt att överväga att ge uppgiften att biträda Kronofogde- myndigheten till andra brottsutredande myndigheter. Att överväga att ge en sådan uppgift till Kriminalvården ansåg regeringen var mer tveksamt. Emellertid, anförde regeringen, kunde det antas att Tull- verket och Kustbevakningen inte lika ofta som Polismyndigheten skulle befinna sig i en situation där det blir aktuellt att ta kontakt med Kronofogdemyndigheten för att efterhöra om en utmätning är aktuell. Däremot kunde Ekobrottsmyndigheten i sin verksamhet mer regelbundet antas ha anledning att ta en sådan kontakt. Efter- som Utsökningsutredningen inte närmare hade övervägt dessa myn- digheters medverkan vid utvidgad distansutmätning ansåg regeringen inte att det fanns tillräckligt underlag för att lämna ett sådant för-

13Ett modernare utsökningsförfarande, SOU 2016:81. Betänkandet var grunden för den nya lagstiftningen om utvidgad utmätning på distans. Varken Tullverket, Kustbevakningen eller Kriminalvården var dock remissinstanser.

414

SOU 2025:81

Utmätning på distans

slag. Dock ansåg regeringen att det skulle kunna finnas skäl att åter- komma till frågan och överväga att utöka regleringen till att avse ytterligare myndigheter. Regeringen pekade samtidigt på att möjlig- heten för Kronofogdemyndigheten att besluta om ett förbudsmed- delande fanns kvar, en möjlighet som kan utnyttjas i förhållande till t.ex. Tullverket och Kustbevakningen.14

I likhet med regeringen i det tidigare lagstiftningsärendet anser

viatt det framför allt är brottsbekämpande myndigheter som bör komma i fråga i sammanhanget. Ett uttalat syfte med den nya lag- stiftningen är att den indirekt ska kunna utgöra ett led i arbetet med att förebygga och motverka brottslighet och vara ett verktyg för att motverka vinningar av brott. Att ge en sådan uppgift till en icke- brottsbekämpande myndighet inger flera betänkligheter som rör uppgiftens förenlighet med myndighetens uppdrag. Exempelvis är Kriminalvården en myndighet som i vissa situationer skulle kunna påträffa utmätningsbar egendom, framför allt i samband med besök på frivårdskontor under övervakning, vid kontroll inom ramen för intensivövervakning eller vid inskrivning i häkte eller anstalt. Myn- dighetens uppdrag är dock inte att vara brottsbekämpande utan att verka för påföljder verkställs och att återfall i brott förebyggs. En viktig förutsättning för att lyckas med det senare uppdraget är att det finns förtroende och respekt mellan kriminalvårdspersonalen och de intagna.15 Delvis bygger verksamheten således på att det finns ett förtroende för myndigheten från klienternas sida. En uppgift att bistå Kronofogdemyndigheten med utmätning skulle därför kunna vara förtroendeskadlig och i vissa fall till och med kontraproduktiv. Det sagda överensstämmer med Kriminalvårdens egen inställning. Liknande argument kan anföras för flera andra myndigheter och verksamheter som kan påträffa enskild egendom i sin verksamhet, men som saknar ett brottsbekämpande uppdrag, exempelvis olika former av tvångsvård.

Annorlunda förhåller det sig med de brottsbekämpande myn- digheterna. Liksom regeringen i det tidigare lagstiftningsarbetet anser vi inte att det finns någon risk för att förtroendet för dessa myndigheter skulle skadas genom att Kronofogdemyndigheten får möjlighet att begära deras biträde. Snarare bör det skada förtroen- det för statens samlade förmåga att driva in skulder och bekämpa

14Propositionen Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet, prop. 2021/22:197, s. 21.

15Jfr uttalandena i JO:s beslut den 19 oktober 2015 med dnr 987-2015.

415

Utmätning på distans

SOU 2025:81

brott, om myndigheterna inte har denna möjlighet. I likhet med regeringen anser vi att en sådan samverkan är vad medborgarna förväntar sig av myndigheterna.

Av den anledningen har vi närmare övervägt förutsättningarna för att ge Kronofogdemyndigheten möjlighet att begära biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen. Dessa myndigheter har i våra kontakter med dem också i stort ställt sig positiva till ett sådant uppdrag.

Även Skatteverket är en brottsbekämpande myndighet. Emel- lertid har vi inhämtat att det vid de allra flesta situationer där ut- mätningsbar egendom skulle kunna påträffas i verksamheten, t.ex. vid husrannsakan och bevissäkring, finns polisiär närvaro genom Polismyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten. Det finns ett fåtal situationer där utmätningsbar egendom kan påträffas utan att polis är närvarande, exempelvis vid vissa förhör i Skatteverkets lokaler, vid revision och vid olika typer av kontrollbesök. I dessa situatio- ner saknar emellertid Skatteverkets personal möjlighet till tvångs- användning. Skatteverkets utredningspersonal har inte heller någon generell möjlighet att använda våld eller tvång. Som framgår senare i detta avsnitt föreslår vi att viss rätt att använda våld ska följa med ett biträde med utmätning på distans. Den rätten omfattar emeller- tid inte civil personal som i dag saknar våldsbefogenheter. Eftersom polis finns närvarande i flertalet fall där egendom kan påträffas sak- nas det ett faktiskt behov av att ge Skatteverket i uppgift att biträda Kronofogdemyndigheten med utmätning på distans.16 Vi bedömer därför att Skatteverket, mot bakgrund av dess uppgifter och befogen- heter i dag, inte bör ges denna uppgift.17 Vårt ställningstagande överensstämmer med Skatteverkets egen bedömning.

16Man kan här resonera kring vilken skillnad som föreligger i förhållande till Ekobrotts-

myndighetens behov av att kunna biträda Kronofogdemyndigheten. Även Ekobrottsmyn- digheten ”biträds” i sin verksamhet av polismän som är anställda inom Polismyndigheten.

Vi bedömer dock inte att de uppgifterna utförs inom ramen för Polismyndighetens verk- samhet, utan inom ramen för Ekobrottsmyndighetens verksamhet. I de fall polismän bi- träder Skatteverket, t.ex. för att skydda personal, är den polisiära verksamheten däremot Polismyndighetens. I de fall åtgärder utförs inom ramen för en förundersökning, och Skatteverket biträder med utredningsresurs, sker dessa åtgärder (t.ex. en husrannsakan) inom ramen för Ekobrottsmyndighetens åklagares förundersökningsledning och närvarande polismän arbetar i Ekobrottskansliets verksamhet.

17En särskild utredare har haft i uppdrag att ta ställning till om Skatteverket ska ges utökade befogenheter inom brottsbekämpningen, se Utökade befogenheter för Skatteverket inom brottsbekämpning och folkbokföring, dir. 2023:134. Utredningen redovisades den 28 maj 2025, efter det att detta betänkande gått i tryck.

416

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Som framgår av tidigare avsnitt i detta betänkande föreslår vi att Ekobrottsmyndigheten ska avvecklas som myndighet under reger- ingen. Den nuvarande regleringen kommer alltså att vara tillräcklig såvitt avser den myndighetens verksamhet, eftersom den i aktuella delar kommer att uppgå i polisen. Vi omfattar i förevarande avsnitt emellertid även Ekobrottsmyndigheten i våra överväganden, bl.a. för att möjliggöra ett tidigt ikraftträdande.

9.4.2Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen bör få biträda Kronofogdemyndigheten

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten bedriver brottsbekämpande verksamhet som innefattar polisverksamhet. De nya reglerna om utmätning på distans omfattar endast egendom som har påträffats i Polismyndig- hetens verksamhet, och det är endast av Polismyndigheten som bi- träde får begäras. Reglerna träffar därmed inte vare sig den utredande verksamhet som bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten eller den verksamhet som bedrivs inom Ekobrottskansliet, för Ekobrotts- myndighetens räkning. Vi kan konstatera att Ekobrottsmyndighe- tens brottsutredande verksamhet inte i någon – i detta avseende relevant – bemärkelse skiljer sig från Polismyndighetens. Liksom

i Polismyndighetens verksamhet, utförs tvångsmedelsåtgärder som husrannsakan och kroppsvisitation. Sannolikt påträffas egendom som kan bli föremål för utmätning i lika stor utsträckning i Eko- brottsmyndighetens verksamhet som i Polismyndighetens verk- samhet. Att olika bestämmelser gäller i en situation där utmät- ningsbar egendom påträffas vid t.ex. en husrannsakan beroende på om polismannen arbetar i Polismyndighetens eller i Ekobrotts- myndighetens verksamhet saknar rimlighet. Några bärande skäl för att Ekobrottsmyndigheten inte skulle ges uppgiften att biträda Kronofogdemyndigheten under samma förutsättningar som Polis- myndigheten har inte framkommit. I Ekobrottsmyndighetens verksamhet arbetar både polisiär personal och civil personal som saknar tvångs- och våldsbefogenheter. Vi återkommer till detta.

417

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Tullverket

Tullverket kontrollerar varuflödet in och ut ur Sverige. Bland annat har verket i uppdrag att se till att bestämmelserna om in- och ut- försel av varor följs, att förebygga, förhindra och upptäcka brotts- lighet i samband med in- och utförsel av varor, att ingripa vid miss- tanke om vissa brott och att utreda och lagföra vissa brott.

Den 7 november 2024 fick Tullverket utökade befogenheter.18 Bland annat fick Tullverket en utökad rätt att stoppa fordon, ökade möjligheter att skyddsvisitera i kontrollverksamheten, rätt att öppna försändelser i fler fall än i dag, större möjligheter att leda förunder- sökning och ökade möjligheter att biträda åklagare och andra brotts- bekämpande myndigheter. Inom ramen för Tullverkets direkta brottsbekämpande verksamhet, som omfattar vissa särskilt angivna brottstyper, har myndigheten rätt att inleda förundersökning och använda straffprocessuella tvångsmedel som t.ex. gripande, beslag och husrannsakan. Ledningen av förundersökningar som inte är av enkelt slag överlämnas till allmän åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Allmän åklagare ska också i andra fall överta ledningen när det behövs av särskilda skäl. När förundersök- ningen leds av en allmän åklagare, får åklagaren anlita biträde av Tullverket med förundersökningen. Verksamheten består också i att ge biträde till sådana åklagare och i vissa fall till Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen och Kustbevakningen avseende brott som Tullverket inte får inleda förundersökning om (Tullverkets indirekta brottsbekämpning).

Inom ramen för flera av uppgifterna som nämns ovan kan det på goda grunder antas att egendom som är utmätningsbar kan påträffas. Utmätningsbar egendom bör kunna påträffas i samband med tull- kontroller, punktskattekontroller och rattfyllerikontroller på olika kontrollplatser i landet. Vidare skulle distansutmätning kunna aktu- aliseras inom tullkriminalverksamheten i samband med husrann- sakan, förhör eller kroppsvisitation. Mot bakgrund av Tullverkets brottsbekämpande roll kan det ifrågasättas att myndigheten inte på samma sätt som Polismyndigheten kan ingripa när utmätningsbar egendom påträffas. Regeringen har gett Tullverket en tydlig inrikt- ning att fokusera på brottsvinster, bl.a. genom regeringsuppdraget tillsammans med Ekobrottsmyndigheten, Kronofogdemyndigheten,

18Prop. 2023/24:132, bet. 2024/25:SkU2, rskr. 2024/25:8.

418

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten att utveckla och stärka arbetet med återtagande av brottsvinster.19 Regeringen har också tagit fram en gemensam målbild för Tullverket, Skattever- ket och Kronofogdemyndigheten som syftar till att myndigheterna ska stärka sina insatser för att motverka organiserad brottslighet genom att inrikta arbetet mot sådana åtgärder som slår sönder gäng- ens ekonomi.20 I propositionen Skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods, prop. 2024/25:129, föreslår regeringen att anställda vid Tullverket som myndigheten utsett ska kunna biträda åklagare vid utredningar om självständigt förverkande och att en tulltjänsteman, i likhet med en polisman, ska få inleda en sådan utredning.21 Dess- utom föreslås det i promemorian Straffansvar för den som bedriver finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering m.m. en regler- ing som möjliggör för Tullverket att kontrollera in- och utförsel av kontanta medel vid gränsen mot andra EU-länder. I promemorian föreslås även att Tullverket ska ha befogenhet att bl.a. tillfälligt kvar- hålla kontanta medel för vidare kontroll. Syftet med förslaget är att förebygga och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Promemorian bereds inom Regeringskansliet. Genom de ovannämnda åtgärderna betonas Tullverkets brottsbekämpande roll inom den kriminella ekonomin ytterligare.

Samma skäl som gjorde sig gällande för att ge Polismyndigheten uppgiften att biträda Kronofogdemyndigheten med att ta egendom i förvar gör sig således, enligt vår bedömning, gällande för Tullverket. Några bärande skäl som talar mot att ge myndigheten denna upp- gift har inte framkommit. Som framgått ovan har Tullverket också i stort ställt sig positiv till uppdraget.

Kustbevakningen

Kustbevakningen har till uppgift att bedriva sjöövervakning och att utföra räddningstjänst till sjöss. Myndigheten bedriver en bred ope- rativ verksamhet riktad mot allmänheten inom flera olika verksam-

19Uppdrag om förstärkt arbete för att öka återtagandet av brottsvinster, 2024-02-01, Ju2024/00222.

20https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/08/kraftsamling-for-att-knacka- gangens-ekonomi/.

21Propositionen bygger på betänkandet Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods, SOU 2023:99. Förslagen i propositionen föreslås träda i kraft den

1september 2025.

419

Utmätning på distans

SOU 2025:81

hetsområden, framför allt till sjöss och i hamnar. Verksamheten bedrivs dygnet runt. Bland annat omfattar den brottsbekämpning och ordningshållning i enlighet med kustbevakningslagen (2019:32), kontroll och tillsyn inom bl.a. områdena fiske, jakt, farligt gods, lastsäkring, gräns, tull, förarbevis för vattenskoter, bemanning och behörighet. Dessutom har Kustbevakningen ett visst ansvar för sjö- räddningstjänst och ett huvudansvar för miljöräddningstjänst till sjöss. Inom brottsbekämpningen bedriver myndigheten i vissa fall egen förundersökningsverksamhet, t.ex. vid misstanke om rattfylleri och sjöfylleri, och har i dessa fall bl.a. möjlighet att ta egendom i beslag, göra husrannsakan och besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Kustbevakningen bistår även andra myndigheter med brottsutredningsåtgärder.

I flera av de ovannämnda verksamheterna kommer Kustbevak- ningen i kontakt med enskilda personer som kan framföra fordon eller vattenfarkoster av olika slag eller bära på eller med sig värdefull egendom. Enligt de uppgifter som vi har inhämtat saknas det i de allra flesta fall grund för att ta sådan egendom i beslag eller att om- händerta egendomen av andra skäl.22 Därför saknas det i dessa fall möjligheter att genom ett förbudsmeddelande från Kronofogde- myndigheten säkerställa att egendomen inte försvinner innan en utmätning kan verkställas. En möjlighet för Kustbevakningen att biträda Kronofogdemyndigheten vid distansutmätning bör därför leda till att ett mycket större antal föremål som påträffas i Kust- bevakningens verksamhet blir aktuella för utmätningsåtgärder.

Ett starkt skäl för att ge Kustbevakningen uppgiften att biträda Kronofogdemyndigheten med utmätning på distans är att myndig- heten ofta är den enda brottsbekämpande myndigheten i den mari- tima miljön. Det måste vidare anses vara inkonsekvent att en distans- utmätning av t.ex. en vattenskoter inte kan ske i samband med en kontroll av vattenskoterförarbevis enbart på grund av att kontrol- len genomförs av en kustbevakningstjänsteman i stället för av en polis. Några bärande skäl för att Kustbevakningen inte skulle ges uppgiften att biträda Kronofogdemyndigheten har inte framkom- mit. Kustbevakningen har dessutom i sina kontakter med oss upp- gett att myndigheten i stort ser positivt på att biträda Kronofogde- myndigheten med utmätning på distans. Sammantaget anser vi att Kronofogdemyndigheten bör ges rätt att begära biträde av Kust-

22Uppgifter till oss från myndigheten.

420

SOU 2025:81

Utmätning på distans

bevakningen med att ta utmätt egendom i förvar, på samma sätt som av Polismyndigheten.

Fördelarna med utvidgningen väger tyngre än inskränkningen i den personliga integriteten

Sammantaget gör vi bedömningen att en ordning där – vid sidan av Polismyndigheten – också Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen kan bistå Kronofogdemyndigheten med att ta utmätt egendom i förvar skulle bli ytterligare ett bidrag till ambi- tionshöjningen när det gäller att slå mot ekonomiska vinningar av brott. Dessutom skulle den ge bättre möjligheter att tillgodose ett berättigat borgenärsintresse.

Som vi anförde tidigare ser vi inte att det, mot bakgrund av myndigheternas brottsbekämpande uppdrag, finns någon risk för att deras olika roller sammanblandas eller att detta skulle urholka medborgarnas förtroende för verksamheterna. Tvärtom framstår risken för detta som överdriven. Det är vår uppfattning att allmän- heten förväntar sig att myndigheterna samverkar och kan agera kraftfullt och inte tvingas se åt andra hållet i olika situationer där ett ingripande är påkallat.

En utvidgning av det befintliga regelverket måste vara såväl lämp- lig som rättssäker och proportionerlig. Regleringen måste också utformas med hänsyn till den personliga integriteten. Det faktum att en brottsbekämpande myndighet kontaktar Kronofogdemyn- digheten när värdefull egendom påträffas hos en skuldsatt person, utgör förstås ett intrång i den skuldsatta personens personliga in- tegritet. Detta faktum bör emellertid, som också regeringen anförde i det förra lagstiftningsärendet, vägas mot risken att regelverket uppfattas som uddlöst.23 När egendom utmäts kan det indirekt ut- göra ett led i arbetet att förebygga och motverka brottslighet. En utvidgning av regelverket ökar därmed myndigheternas möjligheter att i samverkan agera mot kriminella aktörer. Även om Kronofogde- myndigheten redan i dag har möjlighet att besluta om ett förbuds- meddelande när utmätt egendom finns i någon av de brottsbekäm- pande myndigheternas förvar, visar den stora ökningen av utmätt

23Prop. 2021/22:197, s. 20.

421

Utmätning på distans

SOU 2025:81

värde efter lagändringen på betydelsen av att myndigheterna kan kontakta Kronofogdemyndigheten redan när egendomen påträffas.

Till dessa fördelar ska läggas de enskilda borgenärernas intresse av att få sina fordringar betalda. När det rör sig om tillgångar hos kriminella består dessa fordringar inte sällan av utdömt skadestånd till olika målsägande. Inskränkningen i den personliga integriteten kan inte heller anses vara särskilt stor. En utmätning sker inte om den inte är lagligen grundad och det inte finns en fastslagen skuld- sättning som motiverar den. Intrånget uppvägs således, enligt vår bedömning, med råge av de ovannämnda fördelarna. Sammantaget finns det ingen anledning att göra någon annan bedömning än den regeringen gjorde i det förra lagstiftningsärendet av frågan om pro- portionalitet.24

Ett argument som har anförts mot att öka omfattningen av ut- mätning på distans med biträde av brottsbekämpande myndigheter är det faktum att en utmätning innebär att en kriminell persons skuldsättning minskar i motsvarande mån. Det är viktigt att använd- ningen av verktyget inte i förlängningen innebär att egendom som i själva verket borde ha förverkats, t.ex. stöldgods eller brottsvins- ter, i stället används för att betala av kriminella aktörers skulder. Vår uppfattning är emellertid att ett efterhörande med Kronofogde- myndigheten om förutsättningarna för utmätning endast bör ske när möjligheterna till att ta egendomen i beslag eller något annat förvar är uttömda. Endast när det inte finns några förutsättningar att ta egendomen i förvar inom den egna brottsbekämpande verk- samheten bör utmätningsverktyget tas till. Detta ställningstagande ändras inte av att fler myndigheter kan biträda Kronofogdemyndig- heten, när så är lämpligt.

Med utgångspunkten att det både finns ett behov av och är lämp- ligt och proportionerligt att låta fler myndigheter biträda Krono- fogdemyndigheten finns det likväl ett antal följdfrågor som behö- ver analyseras. Dessa rör bl.a. vissa nödvändiga förutsättningar för att myndigheterna ska ges uppgiften, se följande avsnitt.

24Ovan prop., s. 19 f.

422

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Kronofogdemyndigheten ska kunna få biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen med provisoriska åtgärder

Utmätning innebär att egendom tvångsvis används för att betala gäldenärens skulder. Det innebär att endast egendom som tillhör gäldenären kan utmätas. Stöldgods ska alltså inte utmätas. I 4 kap. 18 § UB finns en besittningspresumtion som innebär att lös egen- dom som finns i gäldenärens besittning antas tillhöra honom eller henne. Trots detta kan Kronofogdemyndigheten behöva utreda äganderätten innan utmätning kan ske. Om det innebär att utmät- ning inte kan ske genast, får Kronofogdemyndigheten vid behov bl.a. ta egendomen i förvar provisoriskt (se 6 kap. 12 § utsöknings- balken). Som redovisats inledningsvis kan Kronofogdemyndig- heten med stöd av den nya lagstiftningen be Polismyndigheten om biträde för att genomföra en sådan provisorisk åtgärd beträffande egendom som Polismyndigheten har påträffat. Det saknas anled- ning att göra någon annan bedömning avseende egendom som Ekobrottsmyndigheten, Tullverkets och Kustbevakningen träffar på. Även dessa myndigheter bör således ha möjlighet att biträde Kronofogdemyndigheten med provisoriska åtgärder.

Genom hänvisning i 16 kap. 13 och 16 §§ UB tillämpas bestäm- melsen om biträde i 6 kap. 12 § UB även när egendom ska tas i för- var för verkställighet av ett beslut om kvarstad. Någon ändring i denna del är inte påkallad med anledning av att fler myndigheter biträder Kronofogdemyndigheten.

9.5Biträdet bör inte vara frivilligt eller begränsas till vissa verksamhetsområden

Utredningens bedömning: Det saknas behov av en författnings- reglerad möjlighet för myndigheterna att neka till att ge biträde. Möjligheten att begära biträde med att ta utmätt egendom i för- var bör inte begränsas till vissa verksamhetsområden hos Tull- verket och Kustbevakningen.

423

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Tullverket har i sina kontakter med oss påpekat att myndigheten har en bred verksamhet. Även om utmätning på distans främst kan förväntas bli aktuell i samband med de delar av verksamheten som innefattar fysiska kontroller och förundersökningsåtgärder kan det, enligt Tullverket, inte uteslutas att utmätningsbar egendom påträf- fas även i delar av den fiskala verksamheten, exempelvis i samband med en revision. Personalen inom den verksamheten har inte ut- bildning i att t.ex. använda tvångsmedel eller i personskydd. Även övriga brottsbekämpande myndigheter har civil personal, innefat- tande civil utredningspersonal, som saknar sådan utbildning. Sanno- likheten att dessa skulle träffa på egendom som bör utmätas utan närvaro av personer med tvångsmedelsutbildning, måste bedömas vara förhållandevis liten. Frågan har emellertid uppkommit om det mot den bakgrunden är lämpligt att samtliga verksamhetsområden hos Tullverket och Kustbevakningen bör omfattas av en skyldighet att biträda Kronofogdemyndigheten. Det har också anförts att det inte kan uteslutas att myndigheterna av exempelvis resursmässiga skäl eller arbetsmiljöskäl ibland inte har möjlighet att utföra en be- gäran om biträde.

En lösning skulle kunna vara att en reglering om exempelvis Tullverkets biträde vid utmätning på distans avgränsas till att en- dast omfatta Tullverkets kontrollverksamhet och brottsbekämpande verksamhet. En annan möjlighet skulle kunna vara att biträdet till Kronofogdemyndigheten inte görs obligatoriskt utan att det införs en uttrycklig möjlighet för de biträdande myndigheterna att neka till en begäran, i de fall det inte är lämpligt att efterkomma den.

Vi gör i denna del följande överväganden. Den nuvarande regler- ingen om biträde med utmätning på distans är formulerad på så sätt att Kronofogdemyndigheten får begära biträde av Polismyndighe- ten för att ta egendomen i förvar, om egendom som har påträffats i Polismyndighetens verksamhet utmäts. Det är alltså frågan om en begäran. Bestämmelsen kan enligt vår mening inte förstås på annat sätt än att det handlar om en skyldighet för Polismyndigheten att bistå med förvarstagandet. Dock är det i princip alltid den biträ- dande myndigheten som initierar utmätningen genom sin under- rättelse till Kronofogdemyndigheten om att egendom har påträffats. Om Polismyndigheten i sin verksamhet påträffar egendom och det finns anledning att anta att egendomen kan utmätas, ska myndig- heten enligt utsökningsförordningen underrätta Kronofogdemyn-

424

SOU 2025:81

Utmätning på distans

digheten. Underrättelseskyldigheten är emellertid inte absolut. En underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det (6 kap. 25 § andra meningen utsökningsförordningen). Det saknas förarbetsuttalanden om vad ett sådant särskilt skäl kan vara. Ett så- dant särskilt skäl måste emellertid kunna vara att egendomen, även om det finns anledning att anta att den kan utmätas, i stället bör förverkas. I dessa fall saknas det anledning att omedelbart kontakta Kronofogdemyndigheten. Det framgår inte heller av bestämmelsen att underrättelsen ska ske omedelbart. Polismyndighetens rättsavdel- ning har gjort tolkningen att ett skäl skulle kunna vara att det med hänsyn till den enskilde eller annars är olämpligt att ta hänsyn till ut- mätning, t.ex. när polisen har kontakt med en brottsutsatt person, jfr 8 § polislagen (1984:387) om att en polisman måste agera på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter, eller att polisens resurser måste tas i anspråk för andra prioriterade uppgifter.25 Ett annat skäl att inte omedelbart underrätta Kronofogdemyndigheten bör, enligt vår mening, kunna vara att en omedelbar underrättelse inte är lämplig i den enskilda situationen på grund av att det inte finns någon närvarande som kan verkställa ett förvarstagande. Det är inte heller obligatoriskt för Kronofogdemyndigheten att begära biträde vid en underrättelse. Detta är något Kronofogdemyndigheten får göra, dvs. en möjlighet som myndigheten har.

En ordning där det är frivilligt för Tullverket och eventuellt Kust- bevakningen och Ekobrottsmyndigheten att bistå Kronofogdemyn- digheten, men tvingande för Polismyndigheten är svår att motivera. En lösning som skulle kunna övervägas vore att göra biträdet fri- villigt för samtliga biträdande myndigheter. Enligt uppgifter som vi har inhämtat från Polismyndigheten har rätten för Kronofogde- myndigheten att begära biträde i praktiken inte vållat några problem. I de fall då biträde inte varit lämpligt eller möjligt har Kronofogde- myndigheten inte gjort en sådan begäran, alternativt har någon underrättelse inte gjorts dit. Rent generellt underrättas Krono- fogdemyndigheten endast i de fall då Polismyndigheten bedömer att ett biträde är aktuellt. Kronofogdemyndigheten har lämnat lik- nande uppgifter. Det händer, enligt myndigheten, sällan att polisen

25Metodstöd för utmätning på distans version 2.0, Underrättelse av uppgifter samt biträde till Kronofogdemyndigheten rörande egendom som påträffas i Polismyndighetens verksam- het, Polismyndigheten, dnr A432099/2022, s. 4.

425

Utmätning på distans

SOU 2025:81

efter en underrättelse inte kan efterkomma en biträdesbegäran. Vid de tillfällen då det händer, t.ex. med anledning av ett annat priorite- rat ärende eller logistiska hinder, har personalen som bemannar jouren förståelse och tackar för försöket. Ett exempel på hinder som ibland uppstår är att man inte kan få tag på en bärgare.

Möjligheten att inte biträda Kronofogdemyndigheten i det en- skilda fallet, när detta av något skäl inte är lämpligt, kommer sanno- likt att i de allra flesta fall att kunna lösas på ett pragmatiskt sätt även framöver. Vi ser inte annat än att även övriga biträdande myn- digheter kommer att kunna lösa en uppkommen situation i det en- skilda fallet. I de fall när situationen är sådan att ett biträde, av nå- got skäl inte är lämpligt, ter det sig mest naturligt att myndigheten, med tillämpning av ventilen ”särskilda skäl” i utsökningsförordningen, inte underrättar Kronofogdemyndigheten. I det avseendet kan bi- trädet sägas redan vara frivilligt.

Det saknas mot den bakgrunden anledning att genom ändringar i exempelvis utsökningsbalken göra biträdet frivilligt. En sådan re- glering, dvs. en författningsskrivning om att en begäran kan nekas, skulle dessutom bli rätt apart. Det saknas också skäl att avgränsa biträdesmöjligheten till särskilda verksamhetsområden inom myn- digheten, vilket skulle minska flexibiliteten. Egendom som påträf- fas inom t.ex. revisionsverksamheten kan således utmätas på distans, när detta är lämpligt och möjligt.

9.6Rätten till våldsanvändning

Utredningens förslag: Tulltjänstemän och kustbevakningstjänste- män ska ges rätt att använda försvarligt och proportionerligt våld vid biträde till Kronofogdemyndigheten.

Utredningens bedömning: Det är nödvändigt att tjänstemän- nen vid de biträdande myndigheterna har rätt att använda visst våld inom ramen för sitt biträde till Kronofogdemyndigheten.

Civilanställda vid Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten behöver inte ha sådana våldsbefogenheter.

426

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Den situationen kan uppkomma att personen som egendomen ska tas från motsätter sig detta. Som regeringen framhöll i propositio- nen Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet har en polis rätt till viss våldsanvändning för att genomföra en tjänsteåtgärd, förutsatt att våldet är proportionerligt och nödvändigt (10 § första stycket 4 och andra stycket polislagen). Frågan är vad som gäller för de tjänste- män vid övriga myndigheter som vi föreslår ska bistå Kronofogde- myndigheten med att ta egendom i förvar.

Vad gäller först Ekobrottsmyndigheten har de polisanställda som verkar i myndighetens verksamhet rätt till samma våldsanvändning som poliser som verkar inom Polismyndigheten. Frågan kan dock ställas hur situationen bör hanteras om en civilanställd person vid Ekobrottsmyndigheten under utredningsarbetet kommer i kontakt med egendom som kan bli föremål för distansutmätning.

För Kustbevakningens tjänstemän gällde tidigare att de träffades av samma reglering som poliser genom en hänvisning i 29 § polis- lagen. Fortfarande gäller enligt den paragrafen bestämmelsen i 10 § första stycket 4 och andra stycket polislagen den som i myndighets- utövning har befogenhet att verkställa någon åtgärd som anges där. Den sistnämnda bestämmelsen anger att våld får användas om en polis bl.a. ska verkställa eller biträda vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom vid mött motstånd. Numera regleras emellertid Kustbevakningens rätt till våldsanvändning samlat i kustbevakningslagen. Det framgår genom en särskild hänvisning

i 29 § polislagen dit. Enligt 2 kap. 4 § kustbevakningslagen får våld användas under vissa förutsättningar, i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvar- ligt, för att genomföra en tjänsteåtgärd i den brottsbekämpande eller ordningshållande verksamheten. Sådant våld får bl.a. användas vid biträde vid omhändertagande av egendom. Även i kontroll- och tillsynsverksamheten får våld användas vid biträde vid omhänder- tagande av egendom (se 6 kap. 2 §). Ett biträde vid omhändertagande av egendom omfattar ett biträde vid utmätning på distans. Frågan är emellertid om en biträdesåtgärd vid distansutmätning omfattas av något av de två ovannämnda verksamhetsområdena, vilket är en förutsättning för att bestämmelserna om våldsanvändning i kust- bevakningslagen ska vara tillämpliga.

Även i fråga om Tullverket gällde tidigare vissa av polislagens bestämmelser om våldsanvändning även tulltjänstemän genom

427

Utmätning på distans

SOU 2025:81

hänvisningen i 29 § polislagen. Emellertid trädde den 7 november 2024 den nya tullbefogenhetslagen i kraft. I lagen finns en generell bestämmelse om Tullverkets våldsanvändning. I propositionen tyd- liggörs det att polislagen inte längre kommer att reglera tulltjänste- männens våldsanvändning.26 Liksom till kustbevakningslagen finns det numera en hänvisning i 29 § polislagen till tullbefogenhetslagen. Enligt den sammanhållna bestämmelsen i den lagen får en tulltjänste- man, i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om tjänstemannen med stöd i lag ska verkställa eller biträda vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom. Våld mot person får användas endast om tulltjänste- mannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd (2 kap. 3 § första stycket 4 och andra stycket). Rätten till våldsanvändning är dock begränsad till kontrollverksamheten och den brottsbekäm- pande verksamheten. Frågan blir således densamma här som för Kustbevakningen, nämligen om ett biträde med att ta utmätt egen- dom i förvar kan anses rymmas inom kontrollverksamheten eller den brottsbekämpande verksamheten.

Det bör nämnas att de ovannämnda reglerna kompletteras av de allmänna reglerna om ansvarsfrihet i 24 kap. brottsbalken. Enligt dessa har gemene man bl.a. rätt till visst våld som begås i nöd eller nödvärn mot ett påbörjat eller brottsligt angrepp på person eller egendom. En tjänsteman vid de brottsbekämpande myndigheterna har samma rätt som andra att också under tjänsteutövningen bruka våld i nödvärns- och nödsituationer.

Vi gör här följande överväganden. I 2 kap. regeringsformen anges grundläggande fri- och rättigheter och om och i så fall i vilken ut- sträckning de får inskränkas. Enligt 2 kap. 6 § är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp, dit polisi- ärt våld räknas. Skyddet får endast begränsas genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20 och 21 §§). Varje rätt till våldsanvändning måste således ha ett tydligt stöd i lag.

I tullbefogenhetslagen anges vissa uppgifter och befogenheter som ingår i myndighetens direkta och indirekta brottsbekämpning.

26Propositionen Ny tullbefogenhetslag, prop. 2023/24:132, s. 199.

428

SOU 2025:81

Utmätning på distans

I den indirekta brottsbekämpningen ingår bl.a. att ge biträde åt andra brottsbekämpande myndigheter genom att vidta åtgärder i deras brottsbekämpning. Vad som avses med brottsbekämpande verksamhet är inte tydligt definierat i lagen, men med brottsbe- kämpning avses rent generellt verksamhet att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott. I 2 kap. 1 § 3–5 tullbefogenhets- lagen anges också att Tullverket ska förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet i samband med införsel och utförsel av varor samt ingripa mot, utreda och lagföra vissa särskilt angivna brottstyper. Kustbevakningslagen har en liknande uppbyggnad. Visserligen är det ett uttalat syfte med de utökade möjligheterna till distansutmätning att dessa ska bidra till ett återtagande av brotts- vinster och vara en del av den tillgångsinriktade brottsbekämp- ningen. Det skulle kunna tala för att biträdet bör anses omfattas av Tullverkets och Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Även om ett indirekt syfte med utmätning på distans kan vara att bidra till brottsbekämpningen är det direkta syftet emellertid att bistå i utsökningsverksamheten. Myndigheternas egen bedömning i våra kontakter med dessa är att ett biträde till Kronofogdemyndig- heten i dess utsökningsverksamhet inte kan anses ingå i vare sig den brottsbekämpande verksamheten, den ordningshållande verk- samheten eller tillsyns- och kontrollverksamheten. Vi delar den bedömningen. Grundlagens krav på ett tydligt lagstöd innebär att en rätt till våldsanvändning inte bör tolkas in i de nuvarande bestäm- melserna med skohorn.

Det bör i sammanhanget noteras att den generella bestämmelsen i 29 § polislagen som – genom en vidare hänvisning till 10 § första stycket 4 i samma lag – ger tjänstemän rätt att använda visst våld när de biträder vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom, inte är borttagen utan fortfarande gäller. Ett alternativ vore därför att förorda att den bestämmelsen kan tillämpas när Tull- verket eller Kustbevakningen biträder Kronofogdemyndigheten och möter motstånd. Tolkningen motsägs av hänvisningarna i 29 § polislagen till tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen. Mot bakgrund av det ovan förda resonemanget om vikten av ett tydligt lagstöd att anser vi inte att den grunden är tillräckligt robust. När staten använder sin yttersta maktbefogenhet, våld, får det aldrig råda tvivel om författningsstödet för detta. Den nämnda lösningen är således, enligt vår mening, inte lämplig.

429

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Ett alternativ till att komplettera bestämmelserna om vålds- användning vore att – i de situationer där en person motsätter sig förvarstagande – underlåta att ta egendomen i förvar. Myndig- heternas biträde till Kronofogdemyndigheten skulle emellertid bli uddlöst i flera situationer, och även uppfattas på det sättet av all- mänheten. För att en reglering om distansutmätning ska få fullt genomslag är det, enligt vår bedömning, nödvändigt att det finns en möjlighet att ta egendomen i förvar även om den skuldsatta per- sonen motsätter sig detta.

Sammantaget gör vi bedömningen att en förutsättning för att Tullverket och Kustbevakningen ska kunna biträda Kronofogde- myndigheten i dess utmätningsförfarande är att de tjänstemän som påträffar egendomen genom en författningsändring ges rätt att, under vissa förutsättningar, använda nödvändigt våld i samband med ett förvarstagande. De tjänstemän som bör omfattas av rätten att använda våld är tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän.27

Vad sedan gäller Ekobrottsmyndigheten och polisens civil-

anställda utan våldsbefogenheter gör vi följande bedömning. Rätten till våldsanvändning enligt 10 § polislagen tillkommer endast polis- män.28 Enligt uppgift från Polismyndigheten är det emellertid praktiskt taget uteslutet att civilanställda utför uppgifter där utmät- ningsbar egendom kan påträffas, utan att vara i sällskap av poliser. Civil personal skickas exempelvis aldrig ut för att hämta egendom utan att det först har förts en dialog med innehavaren. Situationer där civilanställda påträffar egendom som bör utmätas förekommer således endast i undantagsfall. Inte heller Ekobrottsmyndighetens civilanställda personal utför i dag sådana arbetsuppgifter. Det sak- nas därför behov av att i detta sammanhang överväga en rätt till våldsanvändning för dessa personalkategorier. Om situationen ändå skulle uppstå har personalen möjlighet att underlåta att göra en underrättelse till Kronofogdemyndigheten om godset med hän- visningen till ventilen ”särskilda skäl" i 6 kap. 25 § utsökningsför- ordningen. Resonemanget gör sig även gällande på tjänstemän inom

27Se 4 § kustbevakningsförordningen som reglerar att kustbevakningstjänstemän har genom- gått särskild utbildning och har särskilda befogenheter. Jfr även 1 kap. 9 § tullbefogenhets- förordningen.

28Med polisman avses vid tillämpning av lag eller förordning rikspolischefen, säkerhetspolis- chefen, biträdande säkerhetspolischefen, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, poliskommissarie, polisinspektör och polisassistent. Detsamma gäller en polisaspirant under tjänstgöringstid vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, se 2 § polis- förordningen (2014:1104).

430

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Tullverket och Kustbevakningen som saknar befogenhet att utöva tvångsmedel.

Ekobrottsmyndigheten har i utredningen uttryckt att det skulle finnas fördelar med att ge civilanställda vid myndigheten en gene- rell rätt att använda visst våld för att på så sätt kunna utföra fler arbetsuppgifter, som de i dag inte utför. Detta skulle kunna inne- fatta biträde med att utmäta egendom på distans. Rätten till vålds- användning för civilanställd personal vid Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten är dock en större fråga som bör utredas sär- skilt i ett annat sammanhang.

Hur ska bestämmelsen om våldsanvändning se ut och vilka begränsningar bör finnas?

Frågan är hur en bestämmelse om våldsanvändning skulle se ut och var den bör placeras. Reglerna om såväl tulltjänstemäns som kust- bevakningstjänstemäns befogenheter att använda våld har samlats i två lagar, efter att tidigare ha reglerats i en rad olika författningar. Det vore önskvärt att inte åter sprida ut regleringen om våldsbefog- enhet. Helst skulle en befogenhet att använda våld i biträdessitua- tionen således regleras i de ovannämnda två lagarna. Emellertid gäller dessa lagar, tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen, enligt inledande bestämmelser i dem endast ordnings- och kontrollverk- samheten samt den brottsbekämpande verksamheten (1 kap. 1 § kustbevakningslagen) respektive kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten (1 kap. 1 § tullbefogenhetslagen). Mot bakgrund av vår slutsats om att ett biträde till Kronofogde- myndigheten inte ingår i dessa verksamhetsområden, blir det in- konsekvent, och även otympligt, att reglera tvångsmedel i samband med biträdet i de lagarna. Det låter sig förstås göras att införa ett undantag från lagarnas tillämpningsområde, men en sådan lösning är enligt vår mening inte att förorda. Det är därför bättre att reglera myndigheternas befogenheter inom ramen för biträdet i utsöknings- balken, där regleringen om biträdesbegäran finns i sak.29 För att inte motverka ambitionen att samla regleringen och göra den lätt- tillgänglig bör det föras in upplysningsbestämmelser i tullbefogenhets-

29Jfr 2 kap. 17 § tredje stycket UB där en förrättningsmans rätt till tvång och våld regleras.

431

Utmätning på distans

SOU 2025:81

lagen och kustbevakningslagen som hänvisar till regleringen i ut- sökningsbalken.30

För att genomföra en uppgift i kontrollverksamheten eller den brottsbekämpande verksamheten ska en tulltjänsteman enligt tull- befogenhetslagen ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resultatet (2 kap. 2 §). En allmän förutsättning för våldsanvändning i de aktuella verksamhetsområ- dena är vidare att andra medel är otillräckliga och våldet med hän- syn till omständigheterna är försvarligt (2 kap. 3 § första stycket). Motsvarande bestämmelser finns för kustbevakningstjänstemän i den brottsbekämpande eller ordningshållande verksamheten (2 kap. 1 och 4 §§ kustbevakningslagen) samt i kontroll- och tillsynsverk- samheten (se 6 kap. 2 § i samma lag). I flera fall krävs det för våld mot en person även att tulltjänstemannen eller kustbevakningstjänste- mannen, eller den som han eller hon biträder, möts av motstånd. Den grundläggande förutsättningen för våldsanvändning är således att åtgärden är försvarlig och proportionerlig i förhållande till syf- tet med denna.

Det är av central betydelse att även våldsbefogenheterna vid bi- träde till Kronofogdemyndigheten inte är mer långtgående än vad som är nödvändigt och proportionerligt. De krav på försvarlighet, nödvändighet och proportionalitet som gäller enligt tullbefogen- hetslagen och kustbevakningslagen bör således gälla även i situa- tionen där en tjänsteman möts av motstånd vid ett biträde till Kronofogdemyndigheten.

Förslagen innebär att tulltjänstemän och kustbevakningsmän får möjlighet att använda våld i tjänsteutövningen även vid ett biträde inom Kronofogdemyndighetens utsökningsverksamhet (dvs. utan- för de verksamhetsområden som anges i tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen). De förändringar som föreslås motsvarar det som redan gäller för polismän, när de utför motsvarande tjänste- uppgift, och vad som gällde före tullbefogenhetslagen och kust- bevakningslagen. Det har i tidigare lagstiftningsärenden bedömts att de befogenheterna är nödvändiga och proportionerliga och står i överensstämmelse med regleringen i 2 kap. regeringsformen och

30Jfr t.ex. 2 kap. 3 § tredje stycket tullbefogenhetslagen.

432

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Europakonventionen31 . Vårt förslag innebär på så sätt ett tydlig- görande av vad som redan har gällt. De tidigare övervägandena bör således fortfarande ha fog för sig. För att tydliggöra dessa rätts- säkerhetsgarantier och göra regleringen enhetlig bör bestämmelsen om våldsanvändning i utsökningsbalken hänvisa till den befogenhet att använda våld som gäller enligt tullbefogenhetslagen och kust- bevakningslagen.

Begreppet våld är inte definierat i författning, utan rätten till våld begränsas ytterst av de grundläggande behovs- och propor- tionalitetsprinciperna. Det får aldrig användas mera våld än vad som är rimligt i förhållande till vad som kan uppnås genom detta. Det våld mot person som regeringsformen skyddar mot har ansetts omfatta varje omedelbar inverkan på en person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som rycker i, knuffar eller håller fast någon utövar alltså våld. Bestämmelsen om våldsanvändning i polislagen tar sikte både på våld mot en person och på våld mot egendom, men den har sin största betydelse i fråga om våld mot person. Tvång kan också vara våld. I vissa fall är det ofrånkomligt att polisen använder särskilda hjälpmedel i situationer då personellt våld måste tillgripas som en yttersta utväg, t.ex. tårgasspray och hundar. Användningen av sådana hjälpmedel regleras ofta särskilt. Tulltjänstemännens och kustbevakningsmännens våldsbefogenhe- ter överfördes från polislagen för att, med vissa ändringar, samlas

i särskilda lagar. Utgångspunkten är att begreppet våld används på samma sätt i tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen som i polislagen.32 Även i biträdessituationen bör begreppet våld ha den innebörden.

En tulltjänsteman får enligt tullbefogenhetslagen använda våld endast i vissa i lagen angivna situationer (se 2 kap. 3 §). Dessa inne- fattar situationen där tjänstemannen möts med våld eller hot om våld (p. 1), där någon ska med stöd i lag berövas friheten och för- söker undkomma (p. 2), där tjänstemannen med stöd i lag ska av- visa eller avlägsna någon (p. 3), där tjänstemannen ska verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller någon annan liknande åtgärd eller vid beslag eller något annat omhänder- tagande av egendom, vid husrannsakan eller någon annan liknande

31Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

32Se t.ex. prop. 2023/24:132, s. 194 och 199.

433

Utmätning på distans

SOU 2025:81

åtgärd eller när en försändelse öppnas (p. 4), tjänstemannen med stöd i lag ska stoppa ett transportmedel (p. 5) eller bereda sig till- träde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område (p. 6), eller tjänstemannen med stöd i lag har uppmanat någon att stanna och personen försöker undkomma eller annars gör motstånd när en sådan uppmaning ges (p. 7). I fall som avses i punkt 3, 4, 6 och 7 får våld mot en person användas endast om tulltjänstemannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd.

En kustbevakningstjänsteman får i sin tur enligt 2 kap. 4 § kust- bevakningslagen använda visst våld i situationer där tjänstemannen möts med våld eller hot om våld (p. 1), någon ska berövas friheten och försöker undkomma (p. 2), det är fråga om att avvärja en straff- belagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (p. 3), tjänstemannen med stöd i lag ska avvisa eller avlägsna någon, eller verkställa eller biträda vid kropps- visitation, kroppsbesiktning eller någon annan liknande åtgärd, vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom eller vid husrannsakan eller vid genomsökning på distans (p. 4), tjänste- mannen med stöd i lag ska stoppa ett transportmedel (p. 5) eller bereda sig tillträde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område (p. 6). I fall som avses i första stycket 4 och 6 får våld mot en person användas endast om kustbevakningstjänstemannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd.

Befogenheten att använda våld bör inte göras vidare än vad som är nödvändigt. Enligt vår bedömning bör tulltjänstemän och kust- bevakningstjänstemän inom ramen för sitt biträde till Kronofogde- myndighetens utmätningsverksamhet få använda våld på samma villkor som i den brottsbekämpande verksamheten när de möts med våld eller hot om våld och vid verkställande eller biträde vid omhändertagande av egendom. Vad gäller det förstnämnda fallet kan situationer där personlig egendom ska tas från personer, inne- fattande kriminella aktörer, vara känsliga och det är inte osannolikt att personen kan vilja undkomma eller är våldsamma av andra skäl. Mot den bakgrunden har, enligt vår mening, tjänstemän som möts av våld eller hot om våld i biträdessituationen ett behov av ett posi- tivt stöd för att kunna använda våld när det krävs för att genomföra tjänsteåtgärden i fråga. Det är inte rimligt att i den situationen be- gränsa befogenheten till nödvärnsrätten.

434

SOU 2025:81

Utmätning på distans

På samma sätt som gäller inom de andra verksamhetsområdena bör våld mot person inom ramen för ett omhändertagande av egen- dom endast få användas om tjänstemannen möts av motstånd.

Uttrycket ”inom ramen för myndigheternas biträde med att ta egendomen i förvar” åsyftar hela skeendet, från det att underrättelse- skyldigheten till Kronofogdemyndigheten uppstår till dess egendo- men är säkrad. Det innebär att den person som utmätningen riktas mot inte kan ”promenera i väg”, göra sig av med egendomen eller på annat sätt hindra ett omhändertagande under detta tidsintervall.

Genom hänvisningen till Tullbefogenhetslagen och Kustbevak- ningslagen tydliggörs det att rätten till våldsanvändning endast till- kommer tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän.33 Som be- rörts i avsnitt 9.5 har civilanställda vid myndigheterna en möjlighet att underlåta att underrätta Kronofogdemyndigheten om de påträf- far egendom som kan utmätas, och det inte finns förutsättningar att ta den i förvar. Det är vår bedömning att detta rör sig om undan- tagsfall.

9.7Rätten att hålla kvar personer i avvaktan på Kronofogdemyndighetens biträdesbegäran

Utredningens bedömning: Förloppet under vilket en person kan behöva hållas kvar i avvaktan på Kronofogdemyndighetens besked i biträdesfrågan är mycket kortvarigt. Det saknas därför behov av att reglera frågan om rätten till kvarhållande.

Man kan tänka sig att det ibland förekommer situationer där det dröjer en stund innan något utmätningsbeslut kan fås från Krono- fogdemyndigheten. I exemplet med bilen som stoppas i en trafik- kontroll och där polisen uppmärksammar att föraren bär en dyr klocka, förutsätter en utmätning på distans att personen inte åker i väg innan polisen får tag på Kronofogdemyndigheten och myn- digheten fattar ett utmätningsbeslut. Oftast bör kontakten med Kronofogdemyndigheten kunna ske samtidigt som kontrollerna som föranleder stoppet. Någon tidsutdräkt med anledning av ut- mätningen på distans blir det då inte fråga om. Den nuvarande re-

33Jfr 1 kap. 9 § tullbefogenhetsförordningen och 4 § kustbevakningsförordningen.

435

Utmätning på distans

SOU 2025:81

gleringen innehåller inte någon uttrycklig befogenhet för Polis- myndigheten att hålla kvar en person som påträffas i verksamheten enbart för att kontakta Kronofogdemyndigheten. Det har dock framförts i utredningen att situationen kan vara annorlunda i Tull- verkets och Kustbevakningens verksamhet. Exempelvis tar ett ut- andningsprov endast några minuter och därefter saknas det anledning att hålla kvar personen i fråga. Frågan blir därför i vilken utsträck- ning en skuldsatt person kan hållas kvar i avvaktan på Kronofogde- myndighetens besked i biträdesfrågan och om det behövs en re- glering för att undvika oreglerade kvarhållanden.

På samma sätt som gäller för våldsanvändning finns det i 2 kap. RF bestämmelser som gentemot det allmänna skyddar en enskild person mot frihetsberövanden (8 §). Skyddet kan begränsas genom lag (20 §). Även i Europakonventionen, som är direkt tillämplig som svensk rätt, finns regler som garanterar skydd mot frihetsberövanden som inte har stöd i lag (artikel 5). Bestämmelser som inskränker skyddet ska tolkas restriktivt och enligt sin ordalydelse. Begräns- ningar i skyddet får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20 och 21 §§ RF).

JO har i flera beslut uttalat att oreglerade kvarhållanden inte är godtagbara, annat än när det handlar om mycket kortvariga sådana.34 Mycket kortvariga frihetsberövanden har nämligen inte ansetts innefatta en sådan inskränkning i rörelsefriheten att de kan anses strida mot regeringsformens eller Europakonventionens rättig- heter.35 Exempelvis har det av reglerna för vissa tvångsmedel under- förstått ansetts följa en rätt att inskränka enskildas rörelsefrihet, eftersom detta är nödvändigt för att rätten att bruka tvångsmedel

34Se t.ex. JO-beslut med dnr 933-2020, där Polismyndigheten bistod Tullverket med en kon- troll enligt inregränslagen och JO 2018/19, s. 340, där polisen kritiserades för att utan lagstöd ha kvarhållit ett antal män på en färja. I JO:s ärende med dnr 1666-2024 gjorde JO uttalanden om Tullverkets rättsliga möjligheter att vidta vissa tvångsåtgärder i samband med en kontroll vid den inre gränsen. Med hänsyn till vad som kommit fram om förhållandena för resenären under kontrollen bedömde JO att kvarhållandet – beroende på omständig- heterna i det konkreta fallet – i praktiken kunde vara att betrakta som ett förvarstagande. Den sortens kontroll som granskades kunde enligt Tullverket ta upp till två timmar. Vidare hade det förvaringsrum som resenären placerades i under kontrollen karaktären av en liten arrestcell. Ett sådant kvarhållande borde enligt JO ha lagstöd.

35Se t.ex. prop. 1995/96:166, s. 59 f. och s. 93.

436

SOU 2025:81

Utmätning på distans

ska bli verkningsfull. Frihetsberövandena har då ansetts utgöra ett led i verkställigheten av tvångsmedelsbesluten.36

I Utsökningsutredningens betänkande anförde utredningen att Kronofogdemyndigheten inte borde använda sig av s.k. fishing expeditions och pekade på att JO ansett att ett kvarhållande för Kronofogdemyndighetens räkning, t.ex. i anslutning till polisens trafikkontroller för att kontrollera om personen har ett pågående utsökningsmål, är att anse som olaglig maktanvändning.37

Frågan om kvarhållande behandlas inte uttryckligen i proposi- tionen till den nya lagstiftningen om utmätning på distans. Reger- ingen betonade i stället att polisens biträde ska lämnas för distans- utmätning av egendom som Polismyndigheten har påträffat inom ramen för dess egna verksamhet, och att utmätning på distans inte handlar om att polisen ska leta efter tillgångar på Kronofogde- myndighetens uppdrag.38

Vi har i våra kontakter med Polismyndigheten inhämtat att kon- takten med Kronofogdemyndigheten oftast går mycket fort när en fråga om utmätning på distans aktualiseras. I regel inhämtas ett muntligt beslut om utmätning från Kronofogdemyndigheten inom ett par minuter, och detta sker parallellt med Polismyndighetens egen kontrollverksamhet, eller annan verksamhet. Sedan ett antal år tillbaka har Kronofogdemyndigheten en jourtelefon som möjliggör för andra myndigheter att kontakta myndigheten även utanför kon- torstid. Kronofogdemyndigheten har uppgett att jouren är beman- nad dygnet runt och är avsedd just för distansutmätningar. Mellan kl. 00 och 08 är det alltid minst två personer som svarar i telefonerna. Övrig tid är det minst tre personer. Normalt sett svarar myndigheten enligt egna uppgifter omedelbart (”efter ett par signaler”). Myndig- hetens statistik visar också att köbildning inte förekommer, förutom vid ett par tillfällen då det varit tekniska problem som gjort att in-

36JO har dock vid flera tillfällen kritiserat detta synsätt med hänsyn till bl.a. legalitetsprincipen. I ett äldre JO-beslut har ett visst ingrepp i enskildas rörelsefrihet godtagits utan uttryckligt stöd i lag. Se JO 1992/93, s. 119, särskilt s. 125, dnr 1551-1990.

37Ett modernare utsökningsförfarande, SOU 2016:81, s. 329, se även Om moderna efter- forskningsmetoder i skatte- och kronofogdemyndigheternas verksamhet – en undersökning av laglighet och lämplighet (1984:1).

38Prop. 2021/22:197, s. 21. Beträffande den särskilda frågan om fishing expeditions uttalade dock regeringen i samband med en annan fråga i propositionen (ramen för Kronofogde- myndighetens egna utredningsåtgärder) att det får accepteras att Kronofogdemyndighetens utredningsåtgärder kan beröra personer som inte är parter i ett utsökningsmål hos myndig- heter, exempelvis när Kronofogdemyndigheten samordnar sina utredningar med kontroller som t.ex. Polismyndigheten och Tullverket genomför inom ramen för sin verksamhet, se s. 12.

437

Utmätning på distans

SOU 2025:81

ringande myndighet inte fått tag på myndigheten direkt. Krono- fogdemyndigheten har vidare uppgett att en ”enkel” utmätning, dvs. en sådan där det inte är fråga om fordon, regelmässigt inte tar mer än någon minut. Ibland förekommer följdfrågor till gäldenären, vilket polisen biträder med. I dessa fall kan samtalet ta något längre tid. När det gäller fordon kontaktar Kronofogdemyndigheten ofta bärgare vilket gör att hela förfarandet tar längre tid, kanske 2–10 minuter. Vid behov kan dock biträdesbegäran framställas innan bärgaren kontaktas.

Sammantaget visar de samstämmiga uppgifter som framkommit att det i praktiken inte är fråga om andra kvarhållanden än mycket kortvariga, endast några minuter. Det har enligt våra kontakter med Polismyndigheten inte framkommit att polisen behövt hålla kvar någon person utöver tiden för den egna kontrollen eller verksam- heten. Mot bakgrund av de mycket korta ledtiderna saknas det an- ledning att befara att Ekobrottsmyndigheten, Tullverket eller Kust- bevakningen skulle behöva hålla kvar någon person utanför ramen för den egna verksamheten. Till detta kommer att den rätt till för- svarlig och proportionerlig våldsanvändning som vi föreslår omfattar tiden från det att egendomen upptäcks till dess egendomen är förvars- tagen. Vi bedömer därmed att det saknas behov av någon särskild reglering av frågan om kvarhållande av personer i samband med utmätning på distans.

9.8Uppgiftsskyldighet, sekretess och dataskydd

Utredningens förslag: Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen ska underrätta Kronofogdemyndigheten, om de i sin verksamhet påträffar egendom och det finns anledning att anta att egendomen kan utmätas. En underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det

Utredningens bedömning: Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen bör på samma sätt som Polismyndigheten ha en uppgiftsskyldighet gentemot Kronofogdemyndigheten i fråga om påträffad egendom när det finns anledning att anta att den kan utmätas. Uppgiftsskyldigheten kan regleras i förordning.

438

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Det behövs inga kompletterande bestämmelser om sekretess till skydd för de uppgifter som lämnas till Kronofogdemyndig- heten. Det behövs inte heller några kompletterande bestämmel- ser om dataskydd eller dokumentation.

9.8.1Uppgiftsskyldighet och sekretess

En förutsättning för att Kronofogdemyndigheten ska få kännedom om påträffad egendom och möjlighet att besluta om utmätning är att de biträdande myndigheterna kan lämna upplysningar till Krono- fogdemyndigheten, och på så sätt väcka frågan.

Polismyndigheten påträffar oftast egendom inom förundersök- ningsverksamheten och annan brottsutredande verksamhet. Inom denna gäller ofta sekretess (18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [OSL]). Huvudregeln är också att sekretess gäller mellan myndigheter, vilket innebär att det som utgångspunkt finns hinder mot att lämna uppgifter till en annan myndighet om sekretess gäller för uppgiften (8 kap. 1 § OSL). Från den regeln gäller dock många undantag. Många av undantagen är reglerade i

10 kap. OSL. Sekretess hindrar t.ex. inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket OSL). I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen. Enligt denna får i de flesta fall en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppen- bart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I 4 kap. 15 § UB finns en sek- retessbrytande bestämmelse om tredje mans skyldighet att besvara frågor från Kronofogdemyndigheten. I lagen (2016:774) om uppgifts- skyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet finns sär- skilda möjligheter för vissa myndigheter att utan hinder av sekre- tess utbyta information med varandra inom ramen för samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss typ av brottslig verk- samhet (1 och 2 §§). Bland dessa myndigheter finns Ekobrotts- myndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Tullverket, Kustbevakningen och Kronofogdemyndigheten.

I propositionen Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet anförde regeringen att lösningen för att Polismyndigheten skulle kunna underrätta Kronofogdemyndigheten om påträffad egendom

439

Utmätning på distans

SOU 2025:81

inte kunde vara att man regelmässigt använde sig av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Regeringen lyfte fram Justitieombudsmannens uttalanden om att uppgiftslämnande till Kronofogdemyndigheten med stöd av generalklausulen inte får ske rutinmässigt utan måste föregås av en verklig intresseavvägning i det enskilda fallet (se bl.a. JO 2017/18 s. 275 med där angivna hänvisningar). I stället föreslog regeringen en regel som är anpassad för den aktuella situationen och där tröskeln för att lämna information om egendom är lägre än en- ligt generalklausulen. Regeringen framhöll dels att en uppgiftsskyl- dighet måste utformas efter en intresseavvägning mellan behovet av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbe- stämmelsen avser att skydda, dels att tillämpningsområdet bör be- gränsas till vad som är nödvändigt. Enligt regeringen var det viktigt att komma ihåg att det inte är kriminellt att ha obetalda skulder och att de allra flesta gäldenärer inte ägnar sig åt organiserad brottslighet.39 Regeringen ansåg att Polismyndigheten var den myndighet som i första hand borde omfattas av en uppgiftsskyldighet. Det kunde emellertid, anförde regeringen, övervägas om ytterligare myndigheter borde omfattas av regleringen.

Eftersom regeln, enligt regeringen, inte kunde anses utgöra en föreskrift om utsökning (vilket enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kräver föreskrift i lag), och ett lämnande av uppgifter om påträffad egendom inte kan anses vara något större integritetsintrång (skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten kan endast be- gränsas genom lag, jfr 2 kap. 20 § regeringsformen) kunde regeln meddelas i förordning. Detta skulle också, anförde regeringen, underlätta möjligheten att i framtiden inkludera ytterligare myndig- heter i regleringen.

Resultatet blev den sekretessbrytande bestämmelsen i form av en underrättelseskyldighet som i dag finns i 6 kap. 25 § utsökningsför- ordningen. Enligt bestämmelsen ska Polismyndigheten underrätta Kronofogdemyndigheten om Polismyndigheten i sin verksamhet påträffar egendom och det finns anledning att anta att egendomen kan utmätas. En underrättelse behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med 10 kap. 28 § OSL, enligt vilken eventuell sekretess inte hindrar att en upp- gift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning.

39Se prop. 2021/22:197, s. 23 f.

440

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Som anfördes inledningsvis är det en förutsättning för att Eko- brottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen ska få till upp- gift att biträda med utmätning på distans att även dessa myndig- heter har en möjlighet att regelmässigt lämna uppgifter om påträffad egendom till Kronofogdemyndigheten. Samma överväganden gör sig gällande kring behovet av en sekretessbrytande regel för dessa myndigheter som för Polismyndigheten. Det saknas också anled- ning att i fråga om dessa uppgifter göra någon annan bedömning än den regeringen gjorde i det tidigare lagstiftningsärendet kring förutsättningarna för att reglera uppgiftsskyldigheten i förordning.40 Sammantaget framstår det som lämpligt och ändamålsenligt att låta de nya myndigheterna omfattas av den bestämmelse som gäller för Polismyndighetens uppgiftsskyldighet, på det sätt som regeringen förutskickade.

En annan fråga är om befintliga sekretessregler i nödvändig ut- sträckning skyddar uppgifterna som lämnas till Kronofogdemyndig- heten, eller om regleringen behöver kompletteras. Enligt 34 kap.

1 § OSL gäller sekretess hos Kronofogdemyndigheten i mål eller ärende om utsökning och indrivning för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Uppgifter som en annan myndighet lämnar till Kronofogdemyndigheten inom ramen för ett biträde kan således omfattas av sekretess hos Kronofogdemyndig- heten. Vidare följer förundersökningssekretessen som gäller i brotts- utredningar med uppgiften om den lämnas vidare till en annan myn- dighet, i detta fall Kronofogdemyndigheten (18 kap. 1 § OSL). I de fall där egendom påträffas inom ramen för Ekobrottsmyndighetens, Tullverkets och Kustbevakningens brottsutredande verksamhet be- hövs således inga kompletterande bestämmelser.

Under utredningsarbetet har emellertid frågan väckts om regelver- ket täcker samtliga uppgifter hos Tullverket och Kustbevakningen vid ett biträde med utmätning på distans. När exempelvis en tull- kontroll eller rattfyllerikontroll inte resulterar i någon åtgärd finns det normalt inte någon sekretessbestämmelse som gäller till skydd för det allmännas intressen. Däremot finns det vissa bestämmelser till skydd för enskildas intressen. Framför allt gäller bestämmelserna i 21 kap. OSL om skydd för enskilds hälsa och sexualliv och vissa

40Prop. 2021/22:197, s. 24.

441

Utmätning på distans

SOU 2025:81

andra personuppgifter och bestämmelserna om skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden inom ramen för tullkontroll (27 kap. 2 § första stycket 1 och 3 § OSL). Någon särskild bestäm- melse om sekretess i Kustbevakningens kontrollverksamhet eller ordningshållande verksamhet finns inte. Samtidigt noterar vi att samma förhållanden i regel gäller exempelvis den ordningshållande verksamheten hos Polismyndigheten. Frågan är om det finns anled- ning att skydda uppgifter inom ramen för ett biträde till Kronofogde- myndigheten, utöver de sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som redan finns. Det skulle i så fall, såvitt vi kan bedöma, röra sig om en ”utökad utsökningssekretess”, med vidare tillämpningsområde än 34 kap. 1 §, som endast gäller hos Kronofogdemyndigheten. Sek- retessregler till skydd för uppgifter som skulle kunna skada den brottsutredande verksamheten eller underrättelseverksamhet finns som sagt redan.

Offentlighetsprincipen är grundlagsskyddad, vilket innebär att det krävs starka skäl för att den ska inskränkas och att den endast får inskränkas för särskilda syften (2 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen). Även hos Kronofogdemyndigheten är utgångspunkten offentlighet. Det behov av sekretess som ändå föreligger gäller dels uppgifter av utpräglat personlig art, som t.ex. uppgifter från deklara- tionshandlingar, om arbetslöshet och sjukdom, dels uppgifter som rör näringsidkares affärs- eller driftförhållanden.41 Det handlar så- ledes inte om sekretess i utsökningsverksamheten till skydd för det offentliga. En sådan sekretess skulle behöva ha som syfte att skydda myndighetens verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn eller det allmännas ekonomiska intresse (jfr ovannämnda 2 kap. 2 §). Vår bedömning här ligger i linje med regeringens uttalanden i det tidigare lagstiftningsärendet. Det saknas skäl att hemlighålla upp- gifterna till skydd för det allmännas intressen, utöver den sekretess som gäller för bl.a. brottsutredningar. Ett uppgiftslämnande bör inte skada myndigheternas kontroll eller tillsynsverksamhet eller det all- männas ekonomiska intresse. Det saknas också skäl att komplettera bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilda. Ett uppgifts- lämnande till Kronofogdemyndigheten bör sällan utgöra något större integritetsintrång. Det handlar om uppgifter om ett innehav av ett föremål med visst värde. Uppgifter om pågående mål och vad de avser, dvs. skuldens storlek, är offentliga (34 kap. 1 § andra stycket

41Karnov, kommentar till 34 kap. 1 § OSL, jfr prop. 1979/80:2 del A, s. 287 f.

442

SOU 2025:81

Utmätning på distans

OSL). Sammanfattningsvis behövs det, enligt vår mening, inte några kompletterande bestämmelser om sekretess.

9.8.2Dataskydd

Enligt lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet får Kronofogdemyndigheten behandla personuppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen för bl.a. verksamhet för verkställighet enligt utsökningsbalken (2 kap. 2 § 1). Den personuppgiftsbehandling som en uppgiftsskyldighet kan ge upphov till föranleder därmed, som regeringen konstaterar i Effekti- vare verktyg i utsökningsförfarandet, inte några ändringar i den lagen.42

I det tidigare lagstiftningsarbetet gjordes bedömningen att polisens personuppgiftsbehandling med anledning av förvarstagandet av egendom inte borde kräva att myndigheten samlade in nya person- uppgifter utan att det rörde sig om uppgifter som Polismyndigheten redan behandlar med stöd av brottsdatalagen (2018:1177). Vidare ansåg regeringen att även om de uppgifter som lämnas rör uppgif- ter i Polismyndighetens verksamhet, rör det sig inte om ett sådant tillgängliggörande av uppgifter som motiverar att föreskriften ges i lag (jfr prop. 2009/10:85 s. 193). Frågan är vad som gäller för per- sonuppgiftsbehandlingen hos Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän data- skyddsförordning), dvs. EU:s dataskyddsförordning, utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. För- ordningen är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer, men tillåter och förutsätter ibland att med- lemsstaterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning. Dataskyddsförordningen kompletteras i Sverige av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning (dataskyddslagen). Dataskyddslagen är i sin tur subsi- diär till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande be- stämmelser i särskilda registerförfattningar.

42Prop. 2021/22:197, s. 25.

443

Utmätning på distans

SOU 2025:81

För Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen gäller brottsdatalagen och myndigheternas särskilda brottsdatalagar när de behandlar personuppgifter på det brottsutredande området.43 I den utsträckning ett förvarstagande av egendom ändå dokumen- teras inom ramen för exempelvis en förundersökning eller annan brottsbekämpande verksamhet, exempelvis som ett beslag, delar vi regeringens bedömning i det tidigare lagstiftningsärendet att person- uppgiftsbehandlingen i samband med förvarstagande av egendom inte borde leda till någon ny insamling av personuppgifter utan att det rör sig om personuppgifter som redan behandlas med stöd av befintlig författning.

Emellertid borde det, både hos Polismyndigheten och tillkom- mande myndigheter, ofta förekomma att egendom tas i förvar en- dast som ett led i biträdet till Kronofogdemyndigheten. Det har under utredningsarbetet förts fram att en kontroll, som inte resul- terar i att egendom tas i beslag eller omhändertas, inte dokumen- teras i dag av Tullverket eller Kustbevakningen, om den inte för- anleder ett uppslag som rapporteras till underrättelseavdelningen. Detsamma gäller vid ett alkoholutandningsprov som inte resulterar i brottsrapportering. Enligt Polismyndighetens metodstöd ska åt- gärden att ta egendom i förvar för Kronofogdemyndighetens räk- ning dokumenteras. Även Tullverket och Kustbevakningen kommer enligt vår – och myndigheternas egen – bedömning att behöva doku- mentera åtgärden att ta egendom i förvar. Det är, när det gäller kontrollverksamhet eller ordningshållande verksamhet, som regel fråga om personuppgifter som inte behandlas i brottsbekämpande syfte och som därmed inte omfattas av personuppgiftbehandlingen på brottsdatalagens område. I stället rör det sig enligt vår bedöm- ning om en ny uppgiftsinsamling, som inte skulle ha gjorts om det inte vore för biträdet till Kronofogdemyndigheten. Även om bi- trädet sker i den brottsbekämpande verksamheten bör det oftast vara fråga om en ny uppgiftsinsamling, eftersom dokumentationen avser förvarstagande av egendom inom ramen för ett utsöknings- förfarande.

43Lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (gäller Ekobrottsmyndighetens brottsutredande verksamhet, dock inte i fråga om åklagarverksamheten), lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.

444

SOU 2025:81

Utmätning på distans

För Tullverkets del gäller för annan verksamhet än brottsbekämp- ning lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, (tulldatabaslagen) och förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, tulldatabas- förordningen. Dessa författningar kompletterar EU:s dataskydds- förordning och dataskyddslagen och gäller i all verksamhet som Tullverket bedriver, med undantag för den brottsbekämpande verksamheten och viss annan administrativ verksamhet. För Kust- bevakningen gäller kustbevakningsdatalagen (2019:429). Den lagen gäller vid behandling av personuppgifter i Kustbevakningens opera- tiva verksamhet som rör sjöövervakning, räddningstjänst, samord- ning av civila behov av sjöövervakning och förmedling av civil sjö- information, och internationellt samarbete. Vid de brottsbekämpande myndigheterna, liksom hos Kronofogdemyndigheten, förekommer också viss personuppgiftsbehandling som inte omfattas av register- författningarna. Sådan behandling sker då med stöd av den gene- rella dataskyddsregleringen i EU:s dataskyddsförordning och data- skyddslagen.

Enligt 2 kap. 1 § dataskyddslagen får personuppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordning, om behand- lingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av lag eller annan författ- ning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Enligt artikel 6.1 c i EU:s dataskydds- förordning är behandling av personuppgifter laglig om behand- lingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

En insamling av uppgifter för att biträda Kronofogdemyndig- heten kommer att följa av en rättslig förpliktelse. Det är därför vår bedömning att personuppgiftsbehandlingen inom kontrollverksam- heten och annan icke-brottsbekämpande verksamhet kan ske med stöd av EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen.

Det saknas således behov av kompletterande bestämmelser i dataskyddshänseende.

Det kan noteras att en utredning har sett över registerlagstift- ningen för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten. Utredningen har redovisats i betänkandet Framtidens dataskydd vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden, SOU 2023:100. Enligt förslaget införs bl.a. en ny tulldatalag. Förslagens innehåll

445

Utmätning på distans

SOU 2025:81

förändrar inte ställningstagandet ovan. Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

9.8.3Dokumentation

Det ställs i dag höga krav på tydliga regelverk när det gäller ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter. Dokumentation av myndighets- åtgärder som riktar sig mot enskilda och som innebär integritets- intrång, bl.a. tvångsmedel, fyller flera olika funktioner. Dokumen- tationen har ofta stor betydelse när ett ingripande ifrågasätts i efterhand eller när en tillsynsmyndighet granskar vad som har före- kommit. I sådana fall kan dokumentationen bidra till att klarlägga vad som har inträffat och till bedömningen av om något fel eller någon försummelse kan ha förekommit. Dokumentation har även betydelse för att säkerställa allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet genom en tillämpning av offentlighetsprincipen. På dessa sätt fyller dokumentationen av offentlig verksamhet en viktig rätts- säkerhetsfunktion.

Av de rättssäkerhetsskäl som anförts ovan, och för att säkerställa insynen i och kontrollen av en åtgärd som innebär att en person fråntas personlig egendom, bör det ingripande som ett biträde till Kronofogdemyndigheten innebär dokumenteras. Frågan är vilka regler som gäller för dokumentation av ett förvarstagande av egen- dom vid ett biträde vid utmätning.

Allmänna regler om dokumentationsskyldighet finns i flera för- fattningar. Myndighetsförordningen (2007:515) gäller för förvalt- ningsmyndigheter under regeringen, bl.a. Polismyndigheten, Eko- brottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen. Av 21 § myndighetsförordningen framgår att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Krav på dokumentation finns även i förvaltningslagen (2017:900), se 27 och 31 §§. Lagens bestämmelser om dokumentation är inte tillämpliga i myndigheternas brottsbekämpande verksamhet (3 §), däremot i andra ärenden, såsom administrativa ärenden och beslut enligt ord- ningslagen (1993:1617). Som framgått ovan är, enligt vår uppfatt- ning, ett biträde till Kronofogdemyndigheten inte en del av den

446

SOU 2025:81

Utmätning på distans

brottsbekämpande verksamheten. Enligt 27 § förvaltningslagen ska en myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en hand- ling snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem. I 31 § ställs krav på dokumentation av beslut i ärenden och vad denna ska visa, bl.a. datum, innehåll och beslutsfattare.

För Polismyndigheten gäller även bestämmelserna i 27 och 28 §§ polislagen (1984:387), där det finns särskilda regler om dokumen- tation. Enligt 27 § ska protokoll föras över ingripanden som inne- bär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Vidare ska protokoll föras över husrannsakan och liknande åtgärder enligt lagen samt vid omhändertagande av föremål. Bestämmelsen inne- håller även en hänvisning till rättegångsbalken, i vilken det finns bestämmelser om protokoll över förvar, beslag, husrannsakan, genomsökning på distans samt kroppsvisitation och kroppsbesikt- ning. I 28 § anges att protokoll ska föras över ingripanden som innebär användning av fängsel, skjutvapen, tårgas samt tekniska hjälpmedel för att stoppa fordon eller annat transportmedel. Bestäm- melser som reglerar dokumentation vid förundersökning finns framför allt i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948). Utöver de författningar som anges ovan finns det reg- ler i specialförfattningar som också uppställer krav på dokumenta- tionsskyldighet. Som exempel kan nämnas lagen (2011:111) om för- störande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser, lagen (2014:1437) om åtgärder vid hindrande av fortsatt färd och lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Det finns således en skyldighet enligt polislagen att dokumentera omhändertagande av föremål.

Enligt uppgift från Polismyndigheten diarieförs i dag ärenden om utmätning på distans som enskilda ärenden. I situationen där Kronofogdemyndigheten efter en muntlig kontakt inte beslutar om utmätning och egendomen inte tas i förvar skapas inget ärende. Ärendet är öppet tills Kronofogdemyndigheten hämtar den aktu- ella egendomen. Bland annat diarieförs en promemoria i vilken det antecknas datum och klockslag, en kortfattad beskrivning av om- ständigheterna och egendomen och vem utmätningsbeslutet gäller, liksom vem som fattade beslut om att underrätta Kronofogde- myndigheten och de överväganden som gjorts.

447

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Kustbevakningslagen och tullbefogenhetslagen är inte tillämpliga på ett biträde vid utmätning på distans, utan gäller som redovisats för tidigare, endast vissa verksamhetsområden, bl.a. brottsbekämp- ning. Enligt 7 § kustbevakningslagen ska protokoll föras över in- gripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. I bestämmelsen finns även en hänvisning till rättegångs- balkens regler om protokoll över förvar, beslag, husrannsakan, genomsökning på distans, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I tullbefogenhetslagen finns flera bestämmelser om dokumenta- tionsskyldighet. Dessa gäller bl.a. vid avvisningar eller avlägsnanden från kontrollplatser (6 kap. 3 §), viss kroppsbesiktning och kropps- visitation (7 kap. 6 §) och gripanden av personer (8 kap. 23 §). Även i tullbefogenhetslagen hänvisas det till rättegångsbalkens be- stämmelser om protokoll över förvar, beslag, husrannsakan, genom- sökning på distans, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (8 kap. 24 §). Ingen av reglerna i kustbevakningslagen eller tullbefogenhets- lagen träffar således situationen där egendom tas i förvar för Krono- fogdemyndighetens räkning.

Det skulle kunna övervägas att införa en uttrycklig dokumenta- tionsskyldighet i exempelvis kustbevakningslagen, tullbefogenhets- lagen eller utsökningsbalken för situationen där egendom omhän- dertas inom ramen för ett biträde till Kronofogdemyndigheten. Vinsten med detta skulle vara att tydliggöra vikten av att åtgärden dokumenteras. Vår bedömning är emellertid att de allmänna kraven i förvaltningslagen och myndighetsförordningen på dokumentation är tillräckliga och att det saknas behov av att på en högre författnings- nivå särskilt reglera frågan. De tillkommande myndigheterna bör dock, på samma sätt som Polismyndigheten, utarbeta riktlinjer och rutiner för att tillse att varje förvarstagande av egendom i samband med ett biträde på distans dokumenteras.

Som framgått av avsnitt 9.8 bedömer vi att det finns laglig grund för personuppgiftsbehandlingen i samband med dokumentationen.

9.9Utmätning i förhållande till förverkandeinstitutet

När tillgångar påträffas hos kriminella personer kan det både bli aktuellt att ta egendom i beslag inför ett framtida förverkande och att utmäta egendomen. Enligt direktiven ska vi ta ställning till om

448

SOU 2025:81

Utmätning på distans

det finns något behov av att förtydliga hur myndigheterna i en- skilda fall bör förhålla sig till de båda regelverken, när dessa kan tillämpas samtidigt.

9.9.1Allmänt om förverkande

Som framgått ovan utmäts egendom för att verkställa en betalnings- förpliktelse. Förverkande är å sin sida, som huvudregel, en särskild rättsverkan av brott, dvs. en följd av ett brott som varken är en brottspåföljd eller ett enskilt anspråk.44 Förverkad egendom till- faller staten. I praktiken innebär inte sällan ett förverkande att egendomen i fråga förstörs. Bland annat kan brottsvinster, oför- klarade tillgångar, hjälpmedel och egendom som varit föremål för brott förverkas.

De grundläggande reglerna om förverkande av egendom finns i

36 kap. brottsbalken. Tidigare förutsatte ett förverkande av egen- dom – något förenklat – att ett konkret brott hade begåtts och att egendomen var ett utbyte av det brottet eller ett hjälpmedel vid brottet. Utbyte av brottslig verksamhet kunde också under vissa förutsättningar förverkas om någon dömdes för vissa uppräknade brott, liksom egendom som kunde befaras komma till brottslig användning eller som var ägnad att användas som vapen eller hjälp- medel till brott. Dessutom kunde ekonomiska fördelar som upp- kommit till följd av brott begångna i näringslivet förverkas. I de allra flesta fall förutsatte således ett förverkande att ägaren eller innehavaren av egendomen eller egendomen i sig kunde knytas till ett särskilt brott. Regler om förverkande fanns även i viss special- lagstiftning, med liknande principer.

Den 8 november 2024 trädde emellertid en ny förverkandelag- stiftning i kraft. Bland annat fördes ett nytt 36 kap. in i brotts- balken med flera nya regler om förverkande. Särskilt relevant för vår del är att det i kapitlet regleras en ny förverkandeform, själv- ständigt förverkande. Självständigt förverkande kräver inte att någon kan hållas straffrättsligt ansvarig för brott, utan syftet är att man ska kunna förverka egendom som inte står i rimlig proportion till en persons legitima förvärvskällor eller förmögenhetsförhål- landen. Samtidigt infördes en ny lag om förfarandet vid förverkande

44Det nya verktyget självständigt förverkande är dock inte en särskild rättsverkan av brott.

449

Utmätning på distans

SOU 2025:81

av egendom och åläggande av företagsbot. I den lagen finns de grund- läggande reglerna om utredning om självständigt förverkande.

Regeln om självständigt förverkande finns i 36 kap. 5 § första stycket brottsbalken. Bestämmelsen har formulerats på så sätt att egendom ska förverkas om det är klart mera sannolikt att den här- rör från brottslig verksamhet än att så inte är fallet. I stället för egen- domen får dess värde förverkas. Självständigt förverkande kräver därmed inte att personer eller tillgångar kan knytas till konkreta brott. Egendom som härrör från brottslig verksamhet får förverkas från den som egendomen påträffas hos, oberoende av när i tiden den brottsliga verksamheten ägt rum och oavsett egendomens värde.

Om det finns anledning att anta att egendom härrör från brotts- lig verksamhet ska en utredning om självständigt förverkande inle- das. Syftet med en sådan utredning är att utreda om egendomen härrör från brottslig verksamhet och vem den tillhör för att ta ställ- ning till om det finns tillräckliga skäl att väcka talan om förverkande. Beslut att inleda en utredning om självständigt förverkande fattas av åklagaren eller av en anställd inom Polismyndigheten som myn- digheten har utsett.45 Har utredningen inletts av någon annan än åklagaren ska denne snarast överlämna ledningen av utredningen till åklagaren. I en utredning om självständigt förverkande får ut- redningsledaren även besluta om att använda vissa tvångsmedel. Självständigt förverkande kan riktas även mot barn och unga. För det gäller särskilda regler.

Den nya förverkandelagstiftningen innebär även i andra avse- enden större möjligheter att förverka egendom än tidigare. Enligt de tidigare reglerna krävdes det t.ex. att åklagaren bevisade att viss egendom i dess helhet kunde härledas till ett eller flera brott för att ett sakförverkande skulle kunna ske. Med den nya regleringen kan ett sakförverkande ske så länge sakens värde inte överstiger värdet av brottsvinsten. Penningbeslag har utvidgats till att bli ett gene- rellt tillämpligt tvångsmedel som gör det möjligt att på ett enkelt sätt säkra egendom t.ex. banktillgodohavanden som kommer från ett internetbedrägeri. Beviskravet vid utvidgat förverkande har sänkts.

Det finns ett antal åtgärder som kan vidtas för att säkra ett för- verkande innan ett slutligt beslut kan fattas i frågan. Egendom får tas i beslag om det skäligen kan antas att det bl.a. kan bli förverkat eller ha betydelse för en utredning om förverkande (27 kap. 1 §

45Även Tullverket omfattas från och med den 1 september 2025, se prop. 2024/25:129.

450

SOU 2025:81

Utmätning på distans

rättegångsbalken). Egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet får tas i penningbeslag om det skäligen kan antas att nå- gon blivit av med egendomen genom brott, eller egendomen kan bli förverkad (27 kap. 1 a § rättegångsbalken). Beslag får riktas både mot den som är misstänkt för brottet och andra personer. För att säkra värdeförverkanden (förverkande av en egendoms värde) finns även tvångsmedlet kvarstad, som beslutas av rätten (26 kap. 1 och 2 §§ rättegångsbalken). Förvar är en provisorisk åtgärd i avvaktan på rättens beslut om kvarstad (se 26 kap. 3 och 4 §§ rättegångsbalken). Beslut om förvar fattas som huvudregel av åklagare. I brådskande fall har även en polisman och, i den direkta brottsbekämpningen, tulltjänsteman och kustbevakningstjänstemän rätt att ta lös egen- dom i förvar. Till detta kommer penningbeslag46 och dispositions- förbud, som kan beslutas av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

Oftast är det rätten som i samma rättegång som åtalet förklarar egendom hos en tilltalad förverkad. En förverkandetalan kan dock föras utan samband med ett åtal. Om en domstol prövar frågan om förverkande utan att den är en del av en fråga om ansvar för brott, ska den handläggas i en särskild rättegång. Förverkande kan även beslutas av åklagare i samband med ett strafföreläggande eller före- läggande om ordningsbot.47 Vidare är åklagare numera skyldiga att som utgångspunkt själva förverka egendom som uppenbart saknar legalt användningsområde, oavsett om åtal kommer att väckas eller inte.48 Åklagare kan även i vissa andra fall besluta om förverkande, liksom vissa polisanställda och tullåklagare om egendomens värde är litet. Med den nya lagstiftningen kan åklagare besluta om för- verkande i fler fall än tidigare. Åklagaren får dock inte besluta om självständigt förverkande.

Sammanfattningsvis innebär den nya förverkandelagstiftningen att förverkande av egendom som påträffas i kriminella sammanhang kan ske i fler fall än tidigare, och därmed att den aktuella egendomen kan säkras genom bl.a. beslag i fler fall än tidigare. Som framhålls både i våra direktiv och i propositionen Effektivare verktyg i ut- sökningsförfarandet kan konsekvensen bli att behovet av utmät- ning på distans minskar. Exempelvis finns det numera ett klart större

46Se 8 kap. 10 § tullbefogenhetslagen för tulltjänstemans befogenhet i fråga om penningbeslag.

47Även Tullverkets tullåklagare kan besluta om förverkande i samband med strafföreläggande. Talerätten framgår av 9 kap. 1 § tullbefogenhetslagen.

48Se 3 kap. 3 § lagen (2024:782) om förvarandet vid förverkande av egendom och åläggande av företagsbot.

451

Utmätning på distans

SOU 2025:81

utrymme än tidigare att förverka en dyr klocka som påträffas hos en kriminell person utan taxerad inkomst. Tidigare skulle klockan i princip ha behövt kunna kopplas till ett brott. Nu räcker det, något förenklat, med att innehavet inte står i proportion till personens in- komst och förmögenhet (och att det därför är klart mer sannolikt att klockan härrör från brottslig verksamhet än att den inte gör det). I flera situationer där det tidigare inte fanns förutsättningar för beslag inför ett senare förverkande – varvid polisen ringde Krono- fogdemyndigheten – kan egendomen nu tas i beslag. Det innebär också att förverkandereglerna och reglerna om utmätning på distans aktualiseras samtidigt i fler situationer än tidigare.

Det bör uppmärksammas att varken Tullverket eller Kustbevak- ningen i skrivande stund har rätt att inleda en utredning om själv- ständigt förverkande enligt den nya lagstiftningen. När dessa myn- digheter påträffar egendom är således utrymmet för förverkande mindre än det är hos Polismyndigheten. I propositionen Skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods (prop. 2024/25:129) föreslås det dock att vissa anställda vid Tullverket, i likhet med vissa anställda vid Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Skatteverket, ska kunna biträda åklagare vid utredning av självständigt förverkande. En tulltjänsteman ska enligt förslaget också, i likhet med en polisman, få inleda en sådan utredning.

I december 2024 tillsattes en utredning som har antagit namnet 2025 års förverkandeutredning. I utredningens uppdrag ingår bl.a. att följa tillämpningen av den nya förverkandelagstiftningen, redo- visa sina iakttagelser och vid behov lämna förslag om författnings- ändringar som kan komplettera lagstiftningen. Utredningen ska även ta ställning till om en omvänd bevisbörda eller en s.k. för- verkandepresumtion bör införas vid utvidgat förverkande samt lämna förslag som innebär att egendom generellt kan säkras i för- verkandesyfte. Uppdraget ska redovisas senast den 19 december 2025 (se dir. 2024:122).

9.9.2Förhållandet mellan utmätning och förverkande i dag

Det fanns tidigare en bestämmelse i 36 kap. 5 b § andra stycket brotts- balken som reglerade förhållandet mellan förverkande och utmät- ning. Den bestämmelsen finns nu, i sak oförändrad, i 36 kap. 17 §.

452

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Enligt bestämmelsen upphör rätten till egendom som någon har fått genom utmätning när egendomen förverkas, om det inte av särskild anledning förordnas att rätten ska bestå.

Med andra ord innebär regeln att rätten som följer av en utmätning får vika om egendomen därefter förverkas. Den omständigheten att en utmätning redan har skett, hindrar inte att den utmätta egen- domen tas i beslag. Om egendom utmäts efter det att egendomen tagits i beslag, medför inte utmätningen att beslaget upphör (se rättsfallet NJA 1965 s. 97 I). I en sådan situation kan det utmätta godset alltså inte omhändertas av Kronofogdemyndigheten och myndigheten är förhindrad att sälja den eller vidta annan motsvarande åtgärd. Om egendomen sedan förklaras förverkad, upphör rätten som har vunnits genom utmätningen. Regeln är emellertid inte undantagslös. När förverkandebeslutet meddelas kan domstolen förordna att den rätt som följer av utmätningen ska bestå. I för- arbetena nämns som exempel på sådana situationer det fallet att utmätningen har verkställts före brottet. 49

Ett förverkande har således i dag företräde framför utmätning. Det förhållandet att viss egendom riskerar att förverkas hindrar dock inte att egendomen utmäts. Detta gäller även om egendomen har tagits i beslag. Anledningen till det är att det inte är säkert att egendomen kommer att förverkas. Har egendomen tagits i beslag, bör däremot utsökningsmålet få vila i avvaktan på prövningen av förverkandefrågan.50

Bestämmelsen i 36 kap. 5 b § andra stycket brottsbalken tillkom 1981 (då som fjärde stycket i 5 §) i samband med införandet av ut- sökningsbalken. Det resonerades då utförligt kring hur frågan om konkurrens mellan en utmätning som har skett före beslag och ett förverkande av samma egendom skulle lösas, en frågeställning som hade väckts av Kronofogdemyndigheten. Några tveksamheter kring redan beslagtagen egendom tyckte man inte förelåg mot bakgrund av de klara uttalandena i praxis (rättsfallet NJA 1965 s. 97 I). För- hållandet mellan olika rättigheter i egendom och förverkande har även berörts i minst ett efterföljande lagstiftningsärende i samband

49Kommentaren till 36 kap. 5 b §, Brottsbalkskommentaren, Agneta Bäcklund, Stefan Johansson, Hedvig Trost, Per Ole Träskman, Suzanne Wennberg, Fredrik Wersäll JUNO 2023-05-24. Se även prop. 1980/81:84 med förslag till lag om införande av utsökningsbalken m.m.

50Prop. 1980/81:84 med förslag till lag om införande av utsökningsbalken m.m., s. 218 f.

453

Utmätning på distans

SOU 2025:81

med förändringar i lagstiftningen.51 Ställningstagandet, att utmät- ningen bör stå tillbaka vid konkurrens mellan förverkande och en utmätning som sker efter brottet, har inte ändrats.

I samband med att reglerna om utvidgade möjligheter till utmät- ning på distans infördes berörde regeringen risken för att utökad distansutmätning kan leda till att brottsvinster ”tvättas” i utsök- ningsprocessen och att egendom som egentligen borde förverkas

i stället används för att betala skulder. Regeringen anförde att den gällande ordningen som innebär att förverkande går före utmätning inte förändrades av att möjligheterna till distansutmätning utökades. Vidare anförde regeringen att frågan om distansutmätning främst aktualiseras i situationer då Polismyndigheten gör bedömningen att egendom som påträffas inte ska förverkas och det inte heller finns någon annan grund för att ta egendomen i beslag. I den situationen kan det framstå som stötande att egendom som egentligen borde utmätas inte kan tas om hand. Regeringen pekade på att utmätning indirekt kan utgöra ett led i arbetet mot organiserad brottslighet, och att utmätning på så sätt kan ses som ett komplement till för- verkande ur Polismyndighetens perspektiv.52

9.9.3Finns det något behov av att förtydliga hur regelverken ska tillämpas i enskilda situationer?

Utredningens bedömning: Prioritetsordningen mellan förver- kande och utmätning på distans behöver inte regleras ytterligare i lag eller förordning.

Som framgått ovan har förverkande företräde framför utmätning, när det samtidigt finns beslut om både förverkande och utmätning. När en polis eller en annan tjänsteman ställs inför valet att ta egen- dom som påträffas i beslag, när förutsättningarna för det är upp- fyllda, eller att ringa Kronofogdemyndigheten för att efterhöra om egendomen ska utmätas, finns det dock inget som formellt hindrar tjänstemannen att välja utmätningsinstitutet. Det står polismannen

51Se prop. 1980/81:84 med förslag till lag om införande av utsökningsbalken m.m., s. 218 f. s. 409 och 426 och prop. 2007/08:68 Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet, s. 78 f.

52Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet, prop. 2021/22:197, s. 22.

454

SOU 2025:81

Utmätning på distans

eller tjänstemannen fritt att välja det verktyg han eller hon föredrar i den enskilda situationen.

Enligt våra kontakter med Polismyndigheten har det tidigare, innan den nya förverkandelagstiftningen trädde i kraft, i viss ut- sträckning förekommit att poliser valt att ringa Kronofogdemyn- digheten i stället för att efterforska om det finns förutsättningar att ta påträffad egendom i beslag. Anledningen till det kan vara flera, men ett skäl har varit att man vill undvika att belasta utrednings- sidan med ett nytt ärende. Ett annat skäl har varit att det är helt enkelt är enklare och snabbare, man slipper försöka hitta en kopp- ling till brott eller brottslig verksamhet. Även om det, med det nya verktyget självständigt förverkande, nu krävs mindre för att egen- dom ska förverkas än tidigare, behöver man likväl kunna påvisa en grad av sannolikhet för att egendomen härrör från brottslig verk- samhet. Vidare måste en utredning om självständigt förverkande inledas.

Att i en situation där egendom påträffas slentrianmässigt välja utmätning före förverkande är enligt vår mening inte önskvärt, och inte heller förenligt med lagstiftarens intensioner (jfr de ovannämnda uttalandena i samband med att möjligheterna till utmätning på distans utvidgades).53 En utmätning av en kriminell persons egen- dom innebär att hans eller hennes skuldsättning minskar i motsva- rande mån. I förlängningen innebär det ett berikande av den krimi- nella personen, som med utmätningen kan bli kreditvärdig och ta nya lån, som kan omsättas i den kriminella ekonomin. Den gene- rella målsättningen bör vara att skulder inte ska betalas med vinster från brott. I stället ska skulder betalas med legala medel. Det be- tyder att brottsvinster, och egendom som härrör från brottslig verksamhet, i första hand bör förverkas. Det sagda innebär inte att en utmätning inte har ett värde i sig. Inte sällan är det bl.a. skade- stånd till brottsoffer som drivs in genom utmätning från kriminella aktörer. Dock är det vår uppfattning att ett förverkande är att före- dra i det enskilda fallet, när det finns förutsättningar för att förverka egendomen.

Enligt uppgifter från Polismyndigheten underrättas Kronofogde- myndigheten regelmässigt när ett beslag riskerar att hävas. I dessa fall kan Kronofogdemyndigheten utmäta egendomen och besluta om ett förbudsmeddelande, vilket innebär att den endast får lämnas

53Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet, prop. 2021/22:197, s. 22.

455

Utmätning på distans

SOU 2025:81

ut till den myndigheten. Det bör framhållas att Kronofogdemyndig- heten, enligt vår mening, bör kontaktas redan i ett tidigare skede, även om den initiala bedömningen är att egendomen ska tas i beslag. Det följer också av underrättelseskyldigheten i utsökningsförord- ningen. Enligt den är Polismyndigheten skyldig att underrätta Kronofogdemyndigheten om egendom påträffas och det finns an- ledning att anta att den kan utmätas. Kronofogdemyndigheten kan då i ett tidigare skede besluta om ett förbudsmeddelande. Det min- skar risken för att frågan faller mellan stolarna och risken för att utmätningsbar egendom återlämnas till en kriminell aktör.

Frågan är dock om vägvalet i det enskilda fallet, när polisen eller tjänstemannen påträffar egendom, bör regleras i författning. Vi har inhämtat att det sker en omfattande utbildningsinsats inom polisen, med inriktningen att förverkandeverktyget ska användas i första hand. En reglering i författning ger en minskad flexibilitet i enskilda situationer där det kan finnas taktiska överväganden som bör av- göra. Det är inte heller ovanligt att tjänstemän i rättsväsendet har valmöjligheten att använda olika verktyg, som inte har någon in- bördes prioritet. I lagarna anges det sällan en prioritetsordning, utan uppbyggnaden bygger på att rekvisiten för respektive verktyg är uppfyllda. Rent generellt gäller att en åtgärd ska vara proportioner- lig och inte mer ingripande än nödvändigt. Ofta fyller verktygen snarlika, men inte helt identiska funktioner. Att polisen bör priori- tera att använda de verktyg som står till förfogande i den egna verk- samheten ter dock sig naturligt och det är också det som rekom- menderas inom myndigheten. Polismyndighetens metodstöd, som upprättades i oktober 2022, slår som utgångspunkt fast att för- verkanderegler har företräde före utmätning. Om egendom som påträffas misstänks utgöra en brottsvinst, ska enligt metodstödet en bedömning alltid först göras om det finns skäl att inleda för- undersökning som kan leda till förverkande. Detsamma gäller om en förundersökning redan är inledd och egendomen kan förverkas. Då ska egendomen tas i beslag. Utmätning på distans ska endast användas efter det att de ovannämnda bedömningarna har gjorts. Det kan förväntas att metodstödet kommer att uppdateras och anpassas efter den nya förverkandelagstiftningen. Likväl bör det noteras att förverkandeverktyget rekommenderas gå före utmät- ning på distans.

456

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Det bör i sammanhanget även nämnas att Åklagarmyndigheten i en nyligen beslutad rättslig vägledning (RäV 2024:7 s. 76 f.) beslu- tat om en rekommendation vid valet mellan utmätning och självstän- digt förverkande, att gälla tills vidare. Myndigheten anför att det är uppenbart att utgångspunkten för de brottsbekämpande myndig- heterna måste vara att brottsligt åtkommen egendom och andra brottsvinster ska förverkas, snarare än användas för att reglera per- soners skulder. Å andra sidan kan utmätning vara ett snabbt och för samhället effektivt sätt att exempelvis sörja för att ett tidigare brottsoffer får ersättning i enlighet med ett utdömt skadestånd. Det anförs vidare i vägledningen att det får antas att berörda myndig- heter över tid, med utgångspunkt i kommande erfarenheter, etable- rar en samsyn kring vilka omständigheter som normalt ska styra valet mellan olika handläggningsformer. Emellertid är det, enligt vägledningen, Åklagarmyndighetens uppfattning att tills vidare egendom som är värd mindre än ett halvt gällande prisbasbelopp (cirka 28 000 kronor) bör utmätas för ägarens skulder. För en per- son med fasta förvärvsinkomster är beloppsgränsen, enligt rekom- mendationen, väsentligt högre. I den mån situationen påkallar ett formellt ställningstagande rekommenderas det att ett beslut att inte inleda en utredning om självständigt förverkande – eller att lägga ned en inledd sådan utredning – motiveras med att en utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse. Ägarens ungdom, egendomens beskaffenhet eller andra omständigheter kan motivera att egendomen trots ett lågt belopp tas i beslag inom ramen för en inledd utredning om självständigt förverkande. Rekommendationen innebär således att en utredning om självständigt förverkande inte inleds i fråga om egendom av ett mer ringa värde. Emellertid finns det möjlighet att göra avsteg från riktvärdet, när omständigheterna påkallar det.

Både Åklagarmyndighetens vägledning och Polismyndighetens metodstöd pekar således ut förverkande som ett verktyg som bör prioriteras före utmätning på distans. Vi förordar emellertid inte att prioriteringen författningsregleras på högre nivå. Frågan hanteras bäst genom ett tydligt ledarskap och styrning inom organisatio- nerna samt genom utbildning och uppföljning.

Det bör noteras att varken Kustbevakningen eller Tullverket i skrivande stund har möjlighet att inleda utredningar om själv- ständigt förverkande. Även för dessa myndigheter gäller, enligt vår

457

Utmätning på distans

SOU 2025:81

bedömning, att förverkandereglerna bör ha företräde framför ut- mätning på distans.

Tullverket föreslås, som nämnts tidigare, i prop. 2024/25:129 få inleda utredningar om självständigt förverkande. Något motsvarande förslag beträffande Kustbevakningen finns inte. Det innebär att Kust- bevakningen – så länge myndigheten inte har samma möjlighet som övriga brottsbekämpande myndigheter att beslagta egendom inom ramen för ett förverkandeförfarande – kommer att biträda Krono- fogdemyndigheten i fler situationer än övriga myndigheter. I prakti- ken leder detta till att enskilda personer kan få underkasta sig olika tvångsåtgärder – förverkande eller utmätning – beroende på vilken brottsbekämpande myndighet som påträffar deras egendom. Detta är olyckligt och det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang överväga Kustbevakningens befogenheter i förverkandehänseende.

9.10Identifierade tillämpningsproblem i samband med utmätning på distans

I direktiven påpekas det att regelverket om utmätning på distans är förhållandevis nytt och att det därför kan finnas anledning att iden- tifiera och klargöra eventuella tillämpningsproblem som hindrar reglerna att få avsedd effekt. Som ett exempel anges logistiska pro- blem hos Kronofogdemyndigheten när myndigheten inte kan nå enskilda personer för att återlämna egendom, t.ex. när skulderna blivit betalda genom försäljning av annan egendom. Vi har genom kontakter med myndigheterna gjort en inventering av identifierade tillämpningsproblem.

9.10.1Förvaring av egendom

Regeringen ansåg i propositionen att det inte fanns behov av någon särskild lagreglering av hur Polismyndigheten skulle hantera egen- dom som säkerställs med stöd av den nya regleringen.54 Rutiner för hanteringen har i stället upparbetats av myndigheterna. Som fram- går av Kronofogdemyndighetens internrevisionsrapport har det initialt funnits vissa praktiska problem i samband med omhänder-

54Prop. 2021/22:197, s. 22.

458

SOU 2025:81

Utmätning på distans

tagandet av distansutmätt egendom. Merparten har åtgärdats. Kvar återstår emellertid viss problematik som myndigheten har lyft fram kring icke avhämtad egendom, se vidare nästa underrubrik.

Också Tullverket har pekat på att det skulle kunna uppstå logis- tiska problem i samband med ett biträde till Kronofogdemyndig- heten avseende förvaring av förvarstagen egendom, särskilt fordon, och långa resesträckor ute i de norra delarna av landet där avstån- den till Tullverkets beslagslager kan vara långa. Vidare har Tullverket anfört att det är viktigt att ett förslag om att Tullverket ska biträda vid distansutmätning inte innebär att myndigheten behöver förvara gods, annat än i den omfattning som det är fråga om i dag hos Polis- myndigheten, dvs. mindre föremål under högst någon dag. En annan ordning skulle innebära stora kostnader för Tullverket. Kustbevak- ningen har framfört liknande farhågor med anledning av de speci- ella omständigheter som råder till sjöss. En större båt som utmäts kan vara kostsam att förvara längre än mycket kortvarigt.

Enligt uppgift anlitar Kronofogdemyndigheten i dag en bärgnings- tjänst för att frakta fordon som har tagits i förvar. Bärgaren beställs av Kronofogdemyndigheten och kan oftast komma till platsen för att hämta upp fordonet inom en timme. I de stora städerna kan det gå ännu snabbare. I enstaka fall tar det längre tid, men då avbryts utmätningen om polisen inte har möjlighet att stanna kvar på plat- sen. Annan utmätt egendom förvaras kortvarigt hos Polismyndig- heten. Kronofogdemyndigheten hämtar som regel upp utmätt egendom närmast följande arbetsdag. Enligt uppgifter från Polis- myndigheten har det inte heller uppstått några andra logistiska pro- blem av betydelse i samband med den nya lagstiftningen. Tvärtom har samarbetet med Kronofogdemyndigheten fungerat smidigt och bra.

Mot bakgrund av de av Tullverket och Kustbevakningen fram- förda farhågorna skulle en reglering kunna övervägas med inne- börden att Kronofogdemyndigheten ges en skyldighet att hämta utmätt egendom inom en särskild (kortare) tidsrymd. Som framgått ovan har logistiken kring den utmätta egendomen emellertid löst ut sig i samråd och genom ett gott samarbete mellan Kronofogde- myndigheten och Polismyndigheten. Det saknas anledning att befara att ett sådant samarbete inte kan upparbetas mellan Krono- fogdemyndigheten och de ytterligare myndigheter som föreslås ge biträde med utmätning på distans, även med beaktande av de sär- skilda svårigheter som kan finnas i samband med t.ex. långa avstånd

459

Utmätning på distans

SOU 2025:81

och stora föremål. Det kan dock inte uteslutas att vissa logistiska särlösningar måste hittas för vissa situationer, exempelvis en överens- kommelse om var viss egendom kan förvaras i avvaktan på avhämtning.

9.10.2Egendom som inte hämtas hos Kronofogdemyndigheten

Utredningens förslag: Kronofogdemyndighetens förfarande med tidigare utmätt egendom, överskottsgods och exekutivt såld egendom som inte avhämtas ska regleras i lag.

När ett utmätningsbeslut upphävs eller på annat sätt förfaller ska Kronofogdemyndigheten underrätta gäldenären eller, i vissa fall, tredje man om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räkning eller förstöras. Efter delgivning av en sådan underrättelse ska egen- domen finnas tillgänglig för avhämtning i minst tre månader. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

Om utmätt egendom innehåller annan lös egendom (över- skottsgods) som inte omfattas av utmätningen ska gäldenären underrättas om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räkning eller för- störas. Efter delgivning av en sådan underrättelse ska egendomen finnas tillgänglig för avhämtning i minst tre månader. Om egen- domen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räk- ning eller förstöras.

Egendom som säljs exekutivt ska hämtas av köparen inom tre månader från det att utmätningen och försäljningen har fått laga kraft. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

Utredningens bedömning: Kronofogdemyndigheten är i behov av en reglering som gör det möjligt för myndigheten att i vissa situationer göra sig av med egendom som inte hämtas.

460

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Bakgrund

Lös egendom som utmäts tas normalt i förvar. Egendomen förblir sedan i myndighetens förvar tills den säljs exekutivt eller utmät- ningen upphävs. Hur myndigheten därefter ska förfara med egen- domen är emellertid till stora delar oreglerat. Att egendom som har sålts ska lämnas ut till köparen är naturligt, liksom att tidigare utmätt egendom ska återlämnas om utmätningen hävs. Om egendomen av någon anledning inte avhämtas blir den dock kvar i Kronofogde- myndighetens vård.

Kronofogdemyndigheten har framfört att egendom som inte

avhämtas orsakar betydande kostnader. Enligt myndigheten saknas det författningsstöd för att göra sig av med sådan egendom, vilket formellt innebär att egendom behöver vårdas och förvaras för all framtid. Det förvaringsutrymme som krävs ökar med tiden. Dess- utom leder förekomsten av egendom som inte avhämtas till att det blir svårare att hålla ordning på annan egendom samt till ökad administration, bl.a. i form av återkommande uppmaningar till ägaren om att egendomen ska hämtas och sökande efter kontakt- uppgifter.

Enligt Kronofogdemyndigheten behöver myndigheten författ- ningsstöd för att kunna göra sig av med egendom som inte avhäm- tas i samband med tre situationer:

1.egendom som på grund av ett utmätningsbeslut har tagits i för- var och där utmätningsbeslutet sedan upphävs eller på annat sätt förfaller,

2.egendom som har blivit kvar i fordon i samband med att fordo- net har utmätts men som inte omfattas av utmätningsbeslutet, s.k. överskottsgods, och

3.utmätt egendom som har sålts exekutivt.

Enligt Kronofogdemyndigheten har omfattningen av problemet ökat efter att möjligheten till distansutmätning införts. Omfatt- ningen kan förväntas öka ytterligare om fler myndigheter ges möj- lighet att biträda Kronofogdemyndigheten med sådana utmätningar. Detta sammanhänger bl.a. med att distansutmätningar ofta avser fordon samt att det kan vara svårare att komma i kontakt med per- soner där utmätningen inte skett i myndighetens närvaro.

461

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Gällande rätt och nuvarande hantering av egendom som inte hämtas

Förutsättningarna för utmätning regleras i 4 kap. UB. Av bestäm- melserna framgår bl.a. att lös egendom får utmätas om det framgår att den tillhör gäldenären eller om gäldenären ska anses vara ägare till den (4 kap. 17–19 §§ UB). Utmäts lös egendom trots att tredje man har påstått bättre rätt till egendomen ska Kronofogdemyndig- heten, om skäl föreligger, förelägga tredje mannen att inom en månad väcka talan i saken mot sökanden och gäldenären (4 kap.

20 § UB). Utmätning av lös egendom ska säkerställas enligt 6 kap. utsökningsbalken. När det gäller lös egendom i form av föremål sker säkerställandet, som redovisats tidigare i detta avsnitt, normalt genom att egendomen tas i förvar (6 kap. 4 § UB). Om tredje man har handpanträtt eller retentionsrätt i egendom som tas i förvar, innehar Kronofogdemyndigheten egendomen för tredje mannens räkning (6 kap. 7 § tredje stycket UB). Utmätt lös egendom säljs genom Kronofogdemyndighetens försorg på offentlig auktion eller under hand (8 kap. 1 § och 9 kap. 1 § UB). De medel som flyter in till följd av försäljningen redovisas till borgenärerna i enlighet med 13 kap. UB. En exekutiv försäljning ger som huvudregel köparen samma rätt till egendomen som frivillig försäljning (14 kap. 1 § UB).

En utmätning ska upphävas om det genom rättegång eller på annat sätt blir utrett att utmätt egendom tillhörde tredje man. En utmätning ska också hävas om försäljning av egendomen inte kan antas ge ett överskott som gör åtgärden försvarlig (4 kap. 33 § UB). Ett beslut om utmätning kan också upphävas eller förfalla av andra anledningar, t.ex. att egendomen rätteligen skulle ha varit undan- tagen från utmätning enligt 5 kap. UB, att den exekutionstitel som legat till grund för verkställigheten upphävs eller att gäldenären fri- villigt betalar sin skuld.

Det saknas författningsreglering för hur Kronofogdemyndigheten ska förfara med egendom som ska återlämnas, såväl i fråga om vem som egendom ska lämnas till som hur återlämnandet rent praktiskt ska gå till. I litteraturen har det anförts att vidtagna åtgärder för ut- mätningens säkerställande ska neutraliseras och att egendom som tagits i förvar ska lämnas tillbaka, vilket i princip bör ske till det ställe där egendomen togs om hand.55 I praktiken är ordningen sådan att egendomen ska hämtas där den förvaras. När ett utmätningsbeslut

55Gregow, Utsökningsrätt, JUNO version 5, publicerad digitalt 2020, s. 222.

462

SOU 2025:81

Utmätning på distans

hävs underrättas gäldenären om att egendomen finns att hämta och var den kan hämtas. Det förekommer dock att Kronofogdemyndig- heten och gäldenären i det enskilda fallet kommer överens om andra former för återställandet av egendomen. JO har i ett ärende granskat den ordning som kommit att gälla i praktiken, dvs. att gäldenären ska hämta egendomen hos Kronofogdemyndigheten, och därvid inte funnit skäl att kritisera myndigheten, bl.a. på grund av frånvaron av regler på området.56 I Kronofogdemyndighetens handbok Ut- mätning anges att egendom normalt ska återställas till gäldenären, men att egendomen kan lämnas ut till tredje man om det är utrett att egendomen tillhör honom eller henne.57

Någon författningsreglering kring hanteringen av s.k. över- skottsgods finns inte. Kronofogdemyndigheten har uppgett att gäldenären alltid uppmanas att tömma ett fordon innan det utmäts. Skulle det ändå visa sig att fordonet innehåller överskottsgods tar Kronofogdemyndigheten först ställning till om det finns förutsätt- ningar att utmäta överskottsgodset för gäldenärens skulder. Ofta är så inte fallet, t.ex. för att en försäljning av egendomen inte förvän- tas ge ett försvarligt överskott (jfr 4 kap. 3 § första stycket UB). När förekomsten av överskottsgods uppmärksammas kontaktas gäldenären och uppmanas att hämta egendomen. Efterkommer gäldenären inte uppmaningen påminner Kronofogdemyndigheten honom eller henne med viss regelbundenhet. Om myndigheten saknar kontaktuppgifter till gäldenären kontrolleras det om några sådana framkommit.

Egendom som har sålts exekutivt får uthämtas av köparen när full betalning har erlagts. Detta gäller dock inte om utmätningen har överklagats och domstolen har beslutat att vidare åtgärder för verkställighet inte får ske (inhibition). I vissa fall erbjuder Krono- fogdemyndigheten en möjlighet för köparen att på hans eller hennes bekostad få egendomen skickad med post- eller godsbefordrings- företag. I andra fall ska egendomen hämtas hos Kronofogdemyn- digheten på tid och plats som anges i annonsen. Om köparen inte hämtar egendomen prövar Kronofogdemyndigheten om egendomen kan anses övergiven och på den grunden tillfalla myndigheten. Prövningen utgår enligt Kronofogdemyndighetens anvisning för hantering av egendom som sålts exekutivt men inte uthämtats av

56JO 1981/82, s. 365.

57Handbok Utmätning, dnr KFM 1212-2024, s. 765.

463

Utmätning på distans

SOU 2025:81

köparen från den civilrättsliga principen om res derelicta och har stöd i 12 kap. 6 § handelsbalken. Enligt anvisningen ska Krono- fogdemyndigheten, beroende på egendomens värde och omständig- heterna, göra ett eller flera kontaktförsök med köparen och därvid även informera om att egendomen tillfaller Kronofogdemyndigheten om den inte avhämtas. När en prövning resulterat i att egendomen tillfaller Kronofogdemyndigheten ska den enligt anvisningen an- tingen slängas, säljas eller lämnas till återbruk.58 Situationen där köparen inte hämtar ut sitt köpta gods inträffar, enligt vad vi har inhämtat från Kronofogdemyndigheten, nästan uteslutande i sam- band med försäljning på auktion. Det är ovanligt med underhands- försäljningar. När en sådan försäljning sker rör den ofta värdefull egendom med speciella egenskaper, och denna hämtas i princip alltid ut. Behovet av reglering är därför störst i fråga om Krono- fogdemyndighetens hantering av icke-uthämtat gods i samband med försäljning på auktion.

För Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndig- heter finns det bestämmelser som reglerar hur myndigheterna ska förfara med egendom som tidigare varit omhändertagen enligt olika regelverk, t.ex. i form av beslag, men som inte hämtas ut inom viss tid. Den huvudsakliga regleringen finns i lagen om (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Något för- enklat gäller att omhändertagen egendom som får lämnas ut men inte har avhämtats inom angiven tid får säljas eller förstöras. När möjligheten att sälja eller förstöra tidigare beslagtagen egendom som inte hämtats ut infördes uttalade regeringen att frågan om vem egendomen ska lämnas ut till när ett beslag hävs av rättssäkerhets- skäl bör regleras i lag. Avsaknaden av en reglering av vad som ska ske med egendom som inte hämtas ansågs vidare medföra förhål- landevis stora kostnader och en administrativ börda för de myndig- heter som förvarade egendomen. Regeringen framhöll därför att det utöver rättssäkerhetsskäl också fanns tydliga effektivitetsvinster med att införa en generell lagreglering om förfarandet när ett beslag har hävts.59

58Anvisning för hantering av egendom som sålts exekutivt men inte hämtas ut av köparen, dnr KFM 8697-2024.

59Prop. 2008/09:227, s. 13.

464

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Det bör författningsregleras att Kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar får sälja eller förstöra egendom som inte hämtas

Frågan om icke avhämtat gods ligger inte uttryckligen inom vårt upp- drag men den framstår som angelägen att åtgärda. Vi delar Krono- fogdemyndighetens bedömning att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Avsaknaden av en reglering i aktuella avseenden kan ifrågasättas från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Bristen på anvisningar för hur Kronofogdemyndigheten ska agera när egendom av olika anledningar ska återlämnas skapar osäkerhet om vad som gäller, såväl inom myndigheten som för de enskilda som egendomen ska återställas till. De förvaringsproblem som upp- kommer i de aktuella fallen rör inte sällan egendom med ett lågt värde där kostnaderna för förvaringen överstiger värdet på egen- domen. Det ter sig inte rimligt att kostnader för förvaring av egen- domen, liksom administrationen kring sådant gods, belastar det allmänna under lång tid. Av samma skäl som regeringen anförde när förfarandet med tidigare beslagtagen egendom infördes bedö- mer vi därför att Kronofogdemyndighetens hantering av tidigare förvarstagen och utmätt egendom bör regleras.

En sådan reglering bör ge myndigheten möjlighet att sälja eller förstöra egendom som inte hämtas ut. Detta bör endast kunna ske efter att den enskilde haft möjlighet att ta tillvara sin rätt och ut- tryckligen eller underförstått avstått från denna. En reglering bör därför utformas på ett sådant sätt att den enskilde alltid får infor- mation om att egendomen kan hämtas och vad följden av ett ute- blivet avhämtande blir. Dessutom bör den enskilde ges en generös tidsfrist för att avhämta egendomen innan det kan bli aktuellt för Kronofogdemyndigheten att sälja eller förstöra den. Det bör inte heller göras obligatoriskt för Kronofogdemyndigheten att sälja eller förstöra egendomen när tidsfristen har löpt ut.

En reglering om att Kronofogdemyndigheten efter viss tid får sälja eller förstöra egendom som inte avhämtas bör av såväl rätts- säkerhetsskäl som praktiska skäl innehålla anvisningar om vem den aktuella egendomen ska lämnas ut till. I annat fall kan Kronofogde- myndigheten inte underrätta honom eller henne om att egendomen finns att hämta. Eftersom det är gäldenärens egendom som utmäts ska egendomen oftast lämnas ut till honom eller henne. I vissa situa- tioner är omständigheterna dock sådana att egendomen i stället bör

465

Utmätning på distans

SOU 2025:81

utlämnas till tredje man. Det gäller framför allt i den situationen att tredje man med framgång fört talan om bättre rätt till den utmätta egendomen. För det fall tredje man i en lagakraftvunnen dom för- klarats ha bättre rätt till egendomen än gäldenären eller sökanden bör Kronofogdemyndigheten således lämna ut egendomen till den tredje mannen i stället för till gäldenären. Detsamma bör gälla om den tredje mannen till följd av handpanträtt eller retentionsrätt hade egendomen i sin besittning när den togs i förvar och utmättes. Att i en sådan situation återlämna egendomen till gäldenären skulle göra ett intrång i den rätt som tredje man har till följd av besittningen och därmed vara oönskad. Den reglering av vem som egendomen ska lämnas ut till kan närmast ses som en kodifiering av etablerad praxis. Avsikten med regleringen är inte att Kronofogdemyndig- heten ska göra någon prövning i sak av rättighetsförhållandena. Den föreslagna ordningen utgör inte annat än en anvisning för Kronofogdemyndigheten om vem egendomen ska lämnas ut till, och därmed vem som ska underrättas om att egendomen finns att hämta. Kronofogdemyndighetens åtgärd att skicka en underrättelse saknar därmed rättslig betydelse utanför utsökningsmålet.

Vad sedan gäller formerna för återställandet av egendomen är det den etablerade ordningen att egendomen hämtas av gäldenären eller, i förekommande fall, tredje man där den förvaras. Ett alterna- tiv skulle vara att föreskriva att Kronofogdemyndigheten ska åter- ställa egendomen till den plats där den fanns när den togs i förvar. En sådan ordning skulle emellertid, enligt Kronofogdemyndigheten, utöver att vara kostsam för myndigheten vara praktiskt omöjlig i många fall. Ett fordon som utmätts vid en trafikkontroll kan t.ex. inte återlämnas till platsen för kontrollen. Redan av den anledningen finns det skäl att bestämma att egendomen ska hämtas ut där den förvaras. I sammanhanget bör det noteras att det i vissa fall kan vara förenat med kostnader för gäldenären att hämta egendomen. I de fall där utmätningen har varit korrekt och den har hävts t.ex. för att gäldenären har betalat sina skulder på annat sätt måste det anses vara oproblematiskt att den eventuella kostnaden för hämtning läggs på gäldenären. Skulle situationen i något fall vara sådan att utmät- ningen är en följd av felaktig eller försumlig myndighetsutövning har gäldenären möjlighet att få frågan om ersättning prövad inom ramen för statens frivilliga skadereglering eller genom att väcka talan i allmän domstol mot staten. Vi bedömer således att den i praktiken

466

SOU 2025:81

Utmätning på distans

etablerade ordningen, där egendomen hämtas där den förvaras, bör bestå.

Sammanfattningsvis bör det, enligt vår mening, regleras hur

Kronofogdemyndigheten ska förfara när en utmätning av förvars- tagen lös egendom upphävs eller på annat sätt förfaller. Av regler- ingen bör framgå att egendomen ska lämnas ut till gäldenären eller, i angivna fall, tredje man. Egendomen bör lämnas ut genom att den hämtas där den förvaras. Gäldenären eller tredje man bör under- rättas om att egendomen finns att hämta och att den, om den inte hämtas, får säljas för statens räkning eller förstöras. Efter delgiv- ning av en sådan underrättelse bör egendomen finnas tillgänglig för avhämtning i minst tre månader. Hämtas inte egendomen inom denna tid bör egendomen få säljas för statens räkning eller förstöras.

Det bör ankomma på Kronofogdemyndigheten att avgöra om egendomen ska säljas eller förstöras. Försäljning bör främst aktu- aliseras när egendomens förväntade försäljningspris överstiger kostnaden för försäljningen med viss marginal. I praktiken är det ovanligt att egendom som inte hämtas ut har något större värde. Tvärtom rör det sig enligt Kronofogdemyndigheten ofta om egen- dom med mycket lågt värde, t.ex. kopior av märkeskläder. Det för- väntas därmed sällan bli aktuellt för Kronofogdemyndigheten att sälja egendom som inte hämtas ut.

I lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods

m.m.föreskrivs i vissa fall en rätt till ersättning till en ägare eller annan rättighetsinnehavare som genom försäljningen förlorat sin rätt till egendomen. Vi har övervägt en motsvarande ersättningsrätt när Kronofogdemyndigheten säljer egendom som inte har hämtats ut. Vi bedömer emellertid inte att någon sådan rätt till ersättning är behövlig. Till skillnad mot vad som gäller när egendomen omhänder- tagits av en brottsbekämpande myndighet och ska hanteras enligt lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. tar Kronofogdemyndigheten i samband med utmätning alltid egen- dom i förvar från en namngiven person och det kan också klarläg- gas vem den ska lämnas ut till. Behovet av skydd i form av ersätt- ningsregler eller liknande för okända ägare gör sig därmed inte gällande i lika stor grad. Skulle egendom som utmätts från gälde- nären i något fall visa sig tillhöra en okänd tredje man som lider skada för att gäldenären inte uthämtar egendomen när utmätnings- beslutet hävs, med följden att egendom säljs för statens räkning

467

Utmätning på distans

SOU 2025:81

eller förstörs, kan gäldenären bli ersättningsskyldig enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer, på samma sätt som om gäldenären själv hade förstört eller sålt egendomen. Motsvarande gäller om en tredje man, som vid utmätningen hade egendomen i sin besittning på grund av handpanträtt eller retentionsrätt, underlåter att hämta ut egendomen till skada för gäldenären. Rätten till ersättning i sådana situationer följer av allmänna skadeståndsrättsliga principer och behöver inte regleras särskilt.

Regleringen av Kronofogdemyndighetens hantering av över- skottsgods bör utformas på motsvarande sätt som beträffande egendom som tagits i förvar men där utmätningsbeslutet senare har upphävts eller på annat sätt förfallit. När det gäller överskottsgods finns det dock inte anledning att anta att egendomen bör lämnas ut till någon annan än gäldenären. När överskottsgods påträffas bör Kronofogdemyndigheten således underrätta gäldenären om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räkning eller förstöras. Efter delgivning av en sådan underrättelse bör egendomen finnas tillgänglig för avhämt- ning i minst tre månader. Hämtas inte egendomen inom denna tid får egendomen säljas för statens räkning eller förstöras.

Vad sedan gäller Kronofogdemyndighetens hantering av egen- dom som säljs exekutivt men som inte hämtas ut är visserligen för- hållandet mellan staten och köparen av egendomen i grunden civil- rättsligt. Köparen är inte personligen föremål för något statligt tvångsförfarande. Samtidigt finns det en rad författningsreglerade villkor för försäljningen som köparen måste följa. Köpeskillingen för egendom vid försäljning på auktion ska exempelvis enligt lag betalas genast efter det att ett bud har godtagits. Om köpeskil- lingen eller handpenning inte betalas genast efter det att budet har godtagits, ska egendomen bjudas ut på nytt. Den redan erlagda hand- penningen får då i vissa fall tas i anspråk av Kronofogdemyndigheten (9 kap. 5–7 §§ UB). Ytterst är försäljningen också en del av ett offentligt tvångsförfarande. Lämpligheten i att, med analogier till civilrättsliga principer, betrakta egendom som inte hämtas ut som övergiven kan därför ifrågasättas. Eftersom Kronofogdemyndig- heten dessutom har pekat på att det oklara rättsläget innebär prak- tiska problem för myndigheten finns det, enligt vår bedömning, goda skäl att reglera följden av att egendomen inte hämtas ut.

468

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Liksom i tidigare berörda situationer bör Kronofogdemyndig- heten ges möjlighet att sälja eller förstöra egendom som inte hämtas ut, när det står klart att köparen inte har för avsikt att ta egendomen i anspråk. Regleringen bör dock utformas på ett något annorlunda sätt. När en utmätning sker är det normala att egendomen inte lämnas tillbaka. Rättssäkerhetsskäl kräver därför att den som har rätt att hämta egendomen underrättas när en utmätning hävs och får veta att egendomen ska lämnas tillbaka. I fallet med exekutiv försäljning är situationen annorlunda. I dessa fall är köparen, av naturliga skäl, medveten om att egendomen bör hämtas. Enligt vår bedömning finns det skäl att författningsreglera inom vilken tid egendomen senast ska hämtas och därvid föreskriva att följden av ett uteblivet avhämtande är att Kronofogdemyndigheten får sälja egendomen för statens räkning eller förstöra den. Tidsfristen bör vara densamma som i övriga berörda situationer och räknas från det att såväl försäljningen som utmätningen har fått laga kraft. Krono- fogdemyndigheten bör i samband med att en försäljning kungörs informera om vad som gäller i fråga om tidsfrist för avhämtning och följden av ett underlåtet avhämtande. Att så ska ske bör framgå av utsökningsförordningen.

Vi bedömer att den föreslagna regleringen av hur Kronofogde- myndigheten ska förfara med egendom som inte avhämtas är en rimlig avvägning mellan den enskildes intressen och myndighetens behov av effektivitet och kostnadsbesparingar.

Eftersom egendom som inte avhämtas inom angiven tid får säljas eller förstöras blir den yttersta följden av regleringen att den en- skilde berövas sin egendom. Det är därmed fråga om en inskränk- ning av den enskildes egendomsskydd enligt Europakonventionen. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens all- männa grundsatser. Skyddet för egendom får dock inskränkas ge- nom lagstiftning i de fall staten finner det nödvändigt att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas in- tresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter eller viten. Vi bedömer att det är fråga om ett allmänt intresse att Kronofogdemyndigheten inte ska behöva förvara egen- dom för all framtid. Något alternativt sätt att tillgodose statens

469

Utmätning på distans

SOU 2025:81

legitima intresse finns inte. Såsom regleringen har utformats kan det aldrig bli aktuellt att sälja eller förstöra egendom utan att den enskilde har informerats och getts möjlighet att hämta egendomen. Egendom säljs eller förstörs alltså inte i andra fall än de där den en- skilde uttryckligen eller underförstått avstått från egendomen. Vi bedömer därför att regleringen är ändamålsenlig, rättssäker och pro- portionerlig samt att det är fråga om en godtagbar inskränkning av den enskildes rättighetsskydd.

9.10.3Behövs det en särskild underrättelseskyldighet för Kronofogdemyndigheten i de fall egendom som kan misstänkas härröra från brottslig verksamhet påträffas i utsökningsverksamheten?

Utredningens bedömning: Det finns inget behov av komplet- terande bestämmelser för att Kronofogdemyndigheten ska kunna underrätta relevanta brottsbekämpande myndigheter om egen- dom som kan antas härröra från brottslig verksamhet.

Under utredningsarbetet har fråga uppkommit om Polismyndig- heten i tillräcklig utsträckning får kännedom om egendom i Krono- fogdemyndighetens utsökningsverksamhet som kan bli föremål för förverkande. Ett exempel kan vara att Kronofogdemyndigheten på- träffar dyrbar egendom vid en förrättning hos en person utan doku- menterade inkomster. Ett annat exempel kan vara när en person vill betala av sina skulder med en större mängd kontanter. Egendomen kan i dessa fall misstänkas på ett eller annat sätt härröra från brott eller brottslig verksamhet. Som framgått ovan finns det i dag en uttrycklig skyldighet för Polismyndigheten att underrätta Krono- fogdemyndigheten när polisen i sin verksamhet påträffar egendom som det finns anledning att anta kan utmätas (6 kap. 25 § utsöknings- förordningen). Det finns emellertid inte någon bestämmelse om en omvänd skyldighet som är särskilt utformad för situationerna ovan.

Som redogjorts för tidigare går, som huvudregel, ett beslut om förverkande före en rätt till egendom som någon har fått genom utmätning. Som vi också berört tidigare bör den allmänna målsätt- ningen dessutom vara att skulder inte ska betalas av med kriminella tillgångar, eller brottsvinster, vilket i förlängningen gör en kriminell

470

SOU 2025:81

Utmätning på distans

person skuldfri och kreditvärdig. Det finns således all anledning att verka för att Polismyndigheten får kännedom om egendom som skulle kunna bli föremål för förverkande. Detta gäller särskilt nu efter det att de nya reglerna om självständigt förverkande har trätt i kraft. Först när Polismyndigheten får kännedom om misstänkt egendom kan en utredning om självständigt förverkande inledas. Vi har därför övervägt om det finns ett behov av att införa en sär- skild underrättelseskyldighet. Exempelvis kunde en bestämmelse i utsökningsförordningen övervägas om att Kronofogdemyndig- heten genast ska underrätta Polismyndigheten om det finns anledning att anta att utmätt egendom härrör från brottslig verksamhet. Det bör i sammanhanget beaktas att förutsättningarna för Kronofogde- myndigheten att utan författningsstöd underrätta Polismyndigheten om viss egendom kan begränsas av myndighetens uppdrag. Visser- ligen framgår det av Kronofogdemyndighetens myndighetsinstruktion att myndigheten ska förebygga och motverka ekonomisk brottslig- het. Kronofogdemyndigheten deltar också i det myndighetsgemen- samma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.60 Som bl.a. regeringen lyft fram tidigare är emellertid inte varje skuld- satt person kriminell, och det kan både av den anledningen och ur integritetssynpunkt ifrågasättas om det ligger inom ramen för myn- dighetens uppdrag att självmant, utan ett tydligt stöd, underrätta brottsbekämpande myndigheter om olika sorters egendom som påträffas i verksamheten.61

Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten har situationen där misstänkt egendom påträffas hittills hanterats på olika sätt beroende på omständigheterna i de enskilda fallen. Enligt Kronofogdemyn- dighetens eget ställningstagande ska myndigheten, mot bakgrund av sitt uppdrag att förebygga och motverka brottslighet utnyttja det utrymme som finns i lagstiftningen för att lämna information till andra myndigheter vid brottsmisstankar.62 På eget initiativ re- kommenderar myndigheten att information delas när informations- flödet är förenligt med myndighetens verksamhet och uppdrag, samt lämpligt med beaktande av integritet och arbetsinsats samt uppgifterna inte är sekretessbelagda, eller kan lämnas ut med den

604 § förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten.

61Jfr även Lagrådets yttrande över förslagen i lagrådsremissen Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen.

62Se Kronofogdemyndighetens ställningstagande om utlämnande av information avseende brottsmisstankar och felaktigheter samt polisanmälan, 2022-05-18, med dnr KFM 4515-2022.

471

Utmätning på distans

SOU 2025:81

s.k. generalklausulen i OSL. Myndigheten har också en skyldighet att dela viss information med andra myndigheter enligt lag, bl.a. i fråga om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism vid kontanthantering (4 kap. 4 § andra stycket penningtvättslagen) eller vid misstanke om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet (3 § lagen [2008:206] om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemet). I ställningstagandet anges också vissa riktlinjer för när en polisanmälan om brott bör göras. Myndig- heten har således i dag en hållning som innebär att uppgifter ska delas för att främja brottsbekämpningen när så är rättsligt möjligt. Situationen där en gäldenär vill betala av sina skulder med en stor mängd kontanter bör ofta föranleda en underrättelse till Finans- polisen om misstänkt penningtvätt. Tidigare fanns det dock ingen generell uppgiftsskyldighet som träffade andra situationer där ”miss- tänkt” egendom påträffas i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

Den nya lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna trädde i kraft den 1 april 2025. Enligt 5 § i den lagen ska Kronofogdemyndigheten lämna en upp- gift till en brottsbekämpande myndighet, om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Det är således fråga om en uppgiftsskyldighet. I bestämmelsens andra stycke görs det ett undantag för de fall där det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekre- tessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Skyldigheten att lämna uppgifter gäller dels utan före- gående begäran, dvs. på eget initiativ, dels på begäran av en brotts- bekämpande myndighet. Vid utlämnande på eget initiativ är det, enligt förarbetena, den utlämnande myndigheten som bedömer om uppgiften behövs. Att uppgiften behövs innebär att tröskeln för utlämnande är förhållandevis låg. Utöver uppgifter om misstänkta begångna brott kan även andra uppgifter lämnas ut, t.ex. om en myndighet inom ramen för sitt uppdrag uppmärksammar något som kan vara en indikation på ett brottsligt syfte eller upplägg. Det skulle även kunna handla om att en person innehar egendom som inte står i proportion till personens legitima förvärvskällor på så- dant sätt att det skulle kunna vara aktuellt med ett självständigt för- verkande. I ett svårbedömt fall kan den utlämnande myndigheten

472

SOU 2025:81

Utmätning på distans

ta kontakt med den brottsbekämpande myndigheten för att utröna om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten.63

Uppgiftsskyldigheten enligt den nya lagen bör enligt vår bedöm- ning omfatta situationen där Kronofogdemyndigheten påträffar egendom som inte står i proportion till en gäldenärs inkomster, eller av annan anledning ger anledning att anta att egendom kan härröra från brottslig verksamhet. Om det finns en misstanke om att egendomen i sig härrör från brott, står det klart att uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Även situationen där inkomster eller förmögenhetsförhållanden inte står i propor- tion till viss innehavd egendom och där en utredning om självstän- digt förverkande bör inledas, omfattas enligt vår mening. Avgörande för det ställningstagandet är att en sådan utredning om självständigt förverkande kan anses vara en del av den brottsbekämpande verk- samheten, med andra ord sådan verksamhet som en brottsbekäm- pande myndighet bedriver för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott (se 3 § i lagen). Enligt definitionens ordalydelse skulle detta kunna anses vara tveksamt. Ett tydligt stöd för att förverkandeverksamhe- ten omfattas finns emellertid i förarbetsuttalandena om att upp- gifter som ska lämnas ut kan handla om att en person innehar egen- dom som inte står i proportion till personens legitima förvärvs- källor på så sätt att det kan bli aktuellt med självständigt förverkande.64

Sammantaget gör vi bedömningen att det med den nya lagen inte finns något behov av en separat reglering om en skyldighet för Kronofogdemyndigheten att underrätta Polismyndigheten när ”misstänkt” egendom påträffas. En förutsättning för att lagstift- ningen kommer att ha avsedd effekt i detta avseende är emellertid att Kronofogdemyndigheten informerar och utbildar sin personal i de nya möjligheterna att dela informationen.

Vid våra kontakter med Kronofogdemyndigheten har fråga upp- kommit om hur underrättelseskyldigheten i 5 § lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna ska hanteras i förhållande till distansutmätt egendom. Närmare be- stämt handlar frågeställningen om huruvida Kronofogdemyndig-

63Se prop. 2024/25:65, s. 86 och 205.

64Vidare har exempelvis samma begrepp i 8 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ansetts omfatta självständigt förverkande, se promemorian Kompletterande förslag med anledning av en ny förverkandelagstiftning, Ju2024/01517.

473

Utmätning på distans

SOU 2025:81

heten till en brottsbekämpande myndighet behöver lämna uppgif- ter om utmätt egendom som skulle kunna härröra från brottslig verksamhet, när egendomen påträffats av samma eller annan brotts- bekämpande myndighet och efter underrättelse blivit föremål för distansutmätning. Enligt vår uppfattning kan Kronofogdemyndig- heten i en sådan situation utgå från att den brottsbekämpande myndigheten har gjort bedömningen att det inte finns skäl att ta egendomen i beslag eller vidare utreda om den ska förverkas. Normalt saknas det därför skäl för Kronofogdemyndigheten att misstänka att uppgiften om egendomen behövs i den brottsbekämpande verk- samheten. Tillkommande omständigheter i det enskilda fallet kan dock föranleda en annan bedömning.

9.10.4Myndigheternas tillgång till Kronofogdemyndighetens skuldregister

En förutsättning för att myndigheterna ska kunna konstatera att en person har skulder när de upptäcker värdefull egendom är att de har tillgång till Kronofogdemyndighetens skuldregister. Kronofogde- myndighetens skuldregister är offentligt. Det innebär att det i regel inte finns några sekretesshinder i fråga om informationen att någon har en obetald skuld hos myndigheten. Ekobrottsmyndigheten och Tullverket har i dag redan teknisk tillgång till skulduppgifterna. En samverkan mellan Kronofogdemyndigheten och Kustbevakningen måste dock inledas för att utreda hur myndigheten tekniskt ska kunna ta emot uppgifterna från Kronofogdemyndigheten. Anslut- ningen förväntas vara förenad med vissa kostnader, se avsnitt 9.12.

9.11Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag och bedömning: Författningsförslagen ska träda i kraft den 1 juli 2026. De föreslagna bestämmelserna som reglerar Kronofogdemyndighetens hantering av icke av- hämtad egendom efter försäljning ska endast gälla för egendom som sålts efter ikraftträdandet. I övrigt behövs inga övergångs- bestämmelser.

474

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Bestämmelserna som möjliggör att fler myndigheter kan biträda med distansutmätning har positiva effekter såväl på Kronofogde- myndighetens indrivningsresultat som på arbetet mot organiserad brottlighet. Dessa författningsförslag bör därför träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som behövs för remiss- förfarande, beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehand- ling samt för myndigheternas förberedelser bedömer vi att förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2026. Vi föreslår därmed att de ska träda i kraft detta datum.

Vi bedömer inte att det finns behov av övergångsbestämmelser i fråga om bestämmelserna som möjliggör att fler myndigheter kan biträda Kronofogdemyndigheten med utmätning på distans. Vi be- dömer inte heller att det behövs övergångsbestämmelser i fråga om bestämmelserna som rör Kronofogdemyndighetens hantering av icke avhämtad egendom i samband med upphävda utmätningar och överskottgods. Kronofogdemyndigheten bör i dessa fall kunna under- rätta den som har att hämta godset om vad som gäller direkt från ikraftträdandet även om godset i fråga redan förvarats av Krono- fogdemyndigheten sedan tidigare. Den eventuella rättsförlust som det möjligen skulle kunna bli fråga om för den enskilde i dessa fall överväger inte Kronofogdemyndighetens intresse av att kunna han- tera godset och motiverar således inte övergångsbestämmelser.

När det däremot gäller författningsförslagen som rör Krono- fogdemyndighetens hantering av icke avhämtad egendom i sam- band med försäljning behövs övergångsbestämmelser. Regleringen bör endast gälla försäljningar som sker efter ikraftträdandet, efter- som underrättelsen ska göras först när försäljningen vunnit laga kraft.

9.12Konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslagen berör i första hand Krono- fogdemyndigheten samt de myndigheter som vi föreslår kunna biträda Kronofogdemyndigheten med utmätning på distans.

Förslaget om att Kronofogdemyndigheten ska kunna begära biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevak- ningen vid utmätning på distans kommer att leda till att mer egendom utmäts och därmed att det utmätta värdet ökar, vilket innebär att fler borgenärer kommer att få betalt. Förslaget kommer

475

Utmätning på distans

SOU 2025:81

också att innebära att egendom i större utsträckning än i dag fråntas kriminella aktörer, vilket är positivt ur brottsbekämpnings- synpunkt. Förslaget kommer att leda till ökade kostnader för Kronofogdemyndigheten. Dessa bör finansieras genom dels ökade anslag i storleksordningen 15–20 miljoner kronor, dels genom den kostnadsbesparing som förslaget som rör icke av- hämtad egendom innebär för myndigheten. Även Ekobrotts- myndigheten, Tullverket och Kustbevakningen kommer att få ökade kostnader. Dessa kostnader bedöms emellertid rymmas inom befintliga anslag.

Förslaget om Kronofogdemyndighetens hantering av icke avhämtad egendom kommer att innebära kostnadsbesparingar för myndigheten.

Förslaget om att Kronofogdemyndigheten ska kunna begära biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen vid utmätning på distans

Förslaget om att Kronofogdemyndigheten ska kunna begära biträde av Ekobrottsmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen vid utmätning på distans kommer att leda till att mer egendom än i dag utmäts och därmed att det utmätta värdet ökar, vilket innebär att fler borgenärer kommer att få betalt. Det innebär positiva konse- kvenser för såväl enskilda borgenärer som för det allmänna i sin roll som borgenär. Brottsoffer ges även en ökad möjlighet till upprättelse eftersom distansutmätt egendom ofta går till att betala brottsrela- terade skulder. Förslaget innebär också en ökad effektivitet i Krono- fogdemyndighetens verksamhet, genom en snabbare verkställighet. Vidare kommer förslaget att innebära att egendom i större utsträck- ning än i dag fråntas kriminella aktörer. Genom att egendom som inte kan förverkas utmäts kan Kronofogdemyndighetens verksam- het utgöra ett led i arbetet mot organiserad brottslighet. Bättre möjligheter till distansutmätning innebär bättre möjligheter till sam- arbete mellan Kronofogdemyndigheten och brottsbekämpande myndigheter för att slå mot kriminellas tillgångar. Detta har posi- tiva konsekvenser för brottsbekämpningen. Alternativet att inte genomföra förslaget skulle ha motsatt effekt i dessa avseenden.

476

SOU 2025:81

Utmätning på distans

Se närmare om beskrivningen av problemet och våra överväganden i avsnitt 9.4.

Förslaget berör i första hand de ovannämnda myndigheterna. Det berör också enskilda gäldenärer och borgenärer. Konsekven- serna för de sistnämnda har berörts ovan.

Vi har inom ramen för konsekvensutredningen inhämtat syn- punkter från myndigheterna på kostnadsmässiga och andra konse- kvenser som förslaget skulle innebära.

Kronofogdemyndigheten

Kronofogdemyndigheten har anfört att distansutmätning enligt myndighetens uppfattning är ett viktigt verktyg som bidrar till att myndigheten kan utföra sitt arbete på bästa sätt. Likväl är det ett verktyg som innebär ökade kostnader för myndigheten. Hur stor kostnadsökningen blir beror framför allt på hur många fler distans- utmätningar som kommer att genomföras, men även på vilken typ av egendom som kommer att utmätas och var i landet utmätningarna kommer att ske. Merkostnaderna består bl.a. av att medarbetare som bemannar telefonerna behöver bli fler, att kapaciteten vad gäller att hämta, hantera och framför allt förvara utmätt gods be- höver utökas och att försäljningsverksamheten kommer att få mer att göra och behöver bemannas upp. Vid ökad volym av utmätta fordon kan även upphandlade avtal för bärgning och förvaring be- höva ses över. Myndigheten har gjort en kostnadsberäkning utifrån vad en genomsnittlig distansutmätning kostar med utgångspunkten att fördelningen av de olika typer av egendom som framöver kom- mer att utmätas på distans kommer att vara densamma som i dag. Antalet distansutmätningar förväntas öka med åtminstone 50 pro- cent. Över tid är det troligt att antalet distansutmätningar kommer att fördubblas. Kronofogdemyndigheten bedömer mot den bak- grunden att den årliga kostnadsökningen för myndigheten blir 20–30 miljoner kronor. Om myndigheten inte får motsvarande anslagshöjning kommer de befintliga resurserna att behöva om- prioriteras, till nackdel för den övriga verksamheten. Viss kost- nadsbesparing kan ske med anledning av förslaget som ger Krono- fogdemyndigheten en möjlighet att göra sig av med egendom som

477

Utmätning på distans

SOU 2025:81

inte hämtas ut och det är därför ur Kronofogdemyndighetens syn- vinkel angeläget att båda förslagen genomförs samtidigt.

Tullverket

Tullverket har anfört att det med tanke på det stora antal kontroller som Tullverket gör kan det bli fråga om en stor ökning av antalet utmätningar samt att visst merarbete kommer att uppstå. Under förutsättning att de praktiska frågorna kring transport och upp- hämtning av egendom m.m. kan lösas på ett smidigt sätt förväntas den tillkommande arbetsuppgiften emellertid bli relativt begränsad. Tullverket kommer vidare att behöva ta fram rutiner för hur myn- digheten ska gå till väga när utmätningsbar egendom påträffas, bl.a. avseende samarbetet med Kronofogdemyndigheten, hur och var dokumentation ska ske och vem som kan fatta beslut om biträde. Viss systemstödsutveckling kan också bli aktuell.

Om Tullverket skulle få ett uppdrag som innebär förvaring av gods kommer det att medföra stora kostnader för myndigheten. Tullverkets beslagslokaler är redan i dag ansträngda och för att han- tera den platsbrist som redan finns, måste tulltjänstemän på vissa orter redan i dag transportera beslagtagna skrymmande föremål långa sträckor.

Det är dock enligt myndigheten svårt att i nuläget överblicka konsekvenserna av förslaget, bl.a. eftersom myndigheten inom kort kommer att få möjlighet att använda andra nya verktyg, såsom själv- ständigt förverkande, vilket kommer att påverka i hur stor utsträck- ning det blir aktuellt att biträda med utmätning på distans.

Kustbevakningen

Kustbevakningen har anfört att många av de av Tullverket påtalade konsekvenserna kopplade till förvaring, transporter och systemtill- gång även är aktuella för Kustbevakningen. När det gäller distans- utmätning till sjöss med åtföljande transporter och tillfällig förva- ring av båtar och vattenskotrar gäller enligt myndigheten dessutom följande:

En kustbevakningspatrull ombord på ett fartyg består ofta av flera personer (upp mot 15–20 kustbevakningstjänstemän). Ett

478

SOU 2025:81

Utmätning på distans

biträde med en distansutmätning avseende en båt till sjöss kan i en del fall ta en eller flera timmar innan man når land. Det syns inte finnas någon annan rimlig lösning än att Kustbevakningen tar ”an- svar” för att den utmätta båten kommer till en lämplig hamn. Även efter det att båten kommit till land återstår ytterligare förvarings-/be- vakningsåtgärder innan det kan säkerställas att Kronofogdemyndig- heten tar över ansvaret för båten.

Det faktiska ”resursbortfallet” när ett större fartyg med besätt- ning binds upp i timmar vid ett biträde vid distansutmätning är större än om en bil mäts ut med hjälp av biträde av två polismän och en bärgare kan komma till platsen tämligen omgående. När det gäller utmätning av t.ex. vattenskotrar och fritidsbåtar till sjöss kan processen ta flera timmar. Beroende på vilket av Kustbevakningens fartyg som utför åtgärden kan timkostnaden variera mellan cirka

8 000 och cirka 24 000 kronor per timme beroende på fartygsstor- lek. Mot bakgrund av det ovanstående kan en årlig löpande kostnad mycket preliminärt och med stor osäkerhet uppskattas till upp mot en miljon kronor.

Mindre föremål t.ex. klockor och liknande som kan omhändertas i samband med annat ingripande bedöms inte generera några någon större tidsförlust.

En preliminär beräkning av anslutningskostnaden till skuld- registret bedöms ligga i spannet 500 000–1 miljon kronor.

Utbildningskostnaden bedöms bli cirka 1,1 miljon kronor (en dag per kustbevakningstjänsteman [550 stycken]).

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten bedömer att arbetskostnaden kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Dock anför myndigheten att det kan förväntas uppstå ökade kostnader med anledning av behov av förvaring och transport. Myndigheten ser att det finns svårig- heter att tillhandahålla förvaring och utrymme redan med anled- ning av de nya reglerna om förverkande. Det finns därför anledning att följa upp kostnadsutvecklingen i dessa avseenden.

479

Utmätning på distans

SOU 2025:81

Vår bedömning

Mot bakgrund av det av myndigheterna anförda kan det konsta- teras att förslaget kommer att innebära vissa merkostnader för myndigheterna.

Kronofogdemyndigheten uppskattar dessa kostnader till 20 till

30 miljoner kronor årligen. Delvis kommer kostnadsökningen att kunna finansieras av den kostnadsbesparing som förslaget som rör myndighetens hantering av icke avhämtad egendom medför. Vi be- dömer dock att myndigheten kommer att behöva en anslagshöj- ning i storleksordningen 15–20 miljoner kronor årligen.

Hur stora kostnader som förslaget kommer att medföra för Tull- verket och Ekobrottsmyndigheten kan inte uppskattas närmare i dagsläget. Merarbetet bedöms dock kunna inordnas i myndigheter- nas övriga verksamhet och kostnader i form av tillfällig förvaring

m.m.som uppkommer bedöms, i vart fall inledningsvis, kunna han- teras inom befintliga anslagsramar. Kustbevakningen har mycket preli- minärt uppskattat att myndigheten kommer att få ökade årliga kost- nader i storleksordningen en miljon kronor och engångskostnader i storleksordningen två miljoner kronor. Även dessa kostnader bör kunna hanteras inom befintlig ram.

Det kan dock finnas anledning att följa upp kostnadsutvecklingen de kommande åren.

Förslaget bedöms inte ha några andra konsekvenser som avses i kommittéförordningen (1998:1474) eller 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar.

Förslaget som rör Kronofogdemyndighetens möjligheter att hantera icke hämtad egendom

Problembeskrivningen och våra överväganden framgår av av- snitt 9.10.2.

Förslaget berör i första hand Kronofogdemyndigheten. Det be- rör även vissa borgenärer, gäldenärer och andra enskilda som har intressen i den egendom som regleringen avser.

Kronofogdemyndigheten har anfört följande: Förslaget kommer över tid att medföra en inte oansenlig besparing för myndigheten. För det första kommer kostnaderna för förvaring att minska. En nyligen genomförd inventering visar att enbart vid myndighetens

480

SOU 2025:81

Utmätning på distans

kontor i Sundbyberg förvarades 436 olika föremålspunkter som inte hämtats ut av den berättigade. Det handlar om allt från kopior av märkeskläder och klockor till verktyg och lätta lastbilar. Före- målen hade i flera fall varit i myndighetens förvar i fyra år eller längre. För det andra kommer befintliga resurser att kunna använ- das mer effektivt. I stället för att leta kontaktuppgifter och försöka kontakta personer som inte hämtar sin egendom kan myndighetens personal ägna sin tid åt kärnverksamheten. Om inte förslaget genom- förs kommer kostnaden för hantering av egendom som inte hämtas ut att öka över tid. Problemet med egendom som inte hämtas ut förväntas också öka med utökad distansutmätning.

Mot bakgrund av det av Kronofogdemyndigheten anförda kan det konstateras att förslaget innebär en inte oansenlig besparing för myndigheten. Besparingen bör i första hand användas till att del- finansiera de ökande kostnader för myndigheten som en utökad distansutmätning förväntas medföra.

Förslaget innebär att egendom som tillhör enskilda personer och som förvaras av Kronofogdemyndigheten men inte hämtas ut kommer att förstöras eller försäljas. Eftersom de enskilda personer som berörs har delgetts en underrättelse om att detta kan komma att ske om egendomen inte hämtas ut bedömer vi att eventuella konsekvenser i form av ekonomisk förlust, rättsförlust eller lik- nande är försumbara.

Förslaget bedöms inte ha några andra konsekvenser som avses i tillämpliga bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474) eller 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredningar.

481

10 Sanktionsväxling

10.1Direktiven

Ett av våra deluppdrag är att överväga om brottstypen bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning bör beivras genom administrativa sanktionsavgifter i stället för att utredas och lagföras av de brotts- bekämpande myndigheterna. Försenade årsredovisningar, liksom uteblivna sådana, utgör en stor andel av de mängdbrott som i dag handläggs av Ekobrottsmyndigheten och en sanktionsavgift skulle enligt direktiven kunna vara en enkel, snabb och effektiv reaktion på överträdelsen samt innebära att resurser kan frigöras för arbetet med den grövre brottsligheten. Vi ska därför analysera för- och nackdelar med ett helt administrativt sanktionssystem för bokföringsbrott be- stående i försenad årsredovisning och ta ställning till om det bör införas.

10.2Inledning

Ett sätt att frigöra resurser för de brottsbekämpande myndigheterna kan vara att byta ut straffsanktioner mot andra sanktioner av repres- siv karaktär, exempelvis sanktionsavgifter, som kan handläggas av tillståndsmyndigheter eller utbetalande myndigheter. Med andra ord genomförs då en s.k. sanktionsväxling. En sanktionsavgift kan beskrivas som en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av en konstaterad överträdelse av en för- fattningsbestämmelse.

Den generella frågan om vilka gärningar som bör vara straffbe- lagda, och kriterierna för att kriminalisera gärningar har över tid diskuterats i en rad sammanhang.1 Den hävdvunna principen kan

1Se bl.a. prop. 1994/95:23, s. 55, se även SOU 2013:38, s. 423 f. för en historisk exposé.

483

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

sägas vara att kriminalisering ska användas med återhållsamhet, och endast när det finns särskilda skäl för det. Sådana skäl kan vara att beteendet enligt det allmänna rättsmedvetandet är särskilt klander- värt eller att det riskerar att skada något särskilt skyddsvärt. Ett annat skäl kan vara den straffrättsliga sanktionens preventiva verkan. Med andra ord anses andra metoder i vissa fall inte ha lika bra verkan mot ett oönskat beteende som ett straff. Även kostnadseffektivitet och handläggningstid kan ha betydelse. Till exempel kan en sanktions- växling motiveras av att en administrativ sanktion visar sig vara en snabbare och säkrare reaktion på en viss typ av överträdelse än ett straff.

Administrativa sanktionsavgifter förekommer i dag på flera rätts- områden. Utformningen av regelverken varierar. I vissa fall används administrativa sanktioner parallellt med det straffrättsliga sanktions- systemet. Några välkända exempel på administrativa sanktionsavgif- ter är bestämmelserna om skattetillägg (49 kap. skatteförfarande- lagen [2011:1244]) och tulltillägg (5 kap. tullagen [2016:253]). Andra exempel på administrativa sanktionsavgifter återfinns på miljöområdet (se 30 kap. miljöbalken om miljösanktionsavgifter). Sanktionsavgifter förekommer även i exempelvis brottsdatalagen (2018:1177), produktsäkerhetslagen (2004:451) och lagen (1992:1300) om krigsmateriel.

I dag finns det inte några icke-straffrättsliga sanktioner som direkt drabbar ett företag om en årsredovisning eller ett årsbokslut inte upp- rättas i tid. Däremot finns det sanktioner när det gäller brister i offent- liggörandet av årsredovisningen. Till exempel riskerar ett aktiebolag förseningsavgifter (8 kap. 6 § årsredovisningslagen [1995:1554]), personligt betalningsansvar för bolagets företrädare (8 kap. 12 § årsredovisningslagen) och likvidation (25 kap. 11 § första stycket aktiebolagslagen [2005:551]) vid sådana brister. Dessutom kan den som har ansvaret för att upprätta en årsredovisning för företaget, men underlåter att i rätt tid göra så, dömas för bokföringsbrott.

484

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

10.3Om försenad årsredovisning

10.3.1De flesta bolag måste upprätta årsredovisning

Ett bolag har i regel ett antal intressenter som har anledning att följa och kontrollera verksamheten i företaget. Det är därför viktigt att dokumentation om företagets verksamhet löpande sparas och struktureras så att det i efterhand går att kontrollera vad som har in- träffat i verksamheten. Sådan information är av intresse för såväl det allmänna som borgenärer, delägare och anställda i företaget. För att skapa ett skydd för dessa grupper finns det i bokföringslagen krav på bl.a. löpande bokföring, verifikationer, bevarande av räkenskaps- information, årsbokslut och årsredovisning.2 Samhällets intresse för bokföringen består främst i att få underlag från näringslivet för sam- hällsplanering och beskattning, men insynen är även viktig ur ett brottsbekämpande perspektiv. Bestämmelserna om bokföringsbrott har en central roll i arbetet med att motverka ekonomisk brottslig- het och andra oegentligheter i näringsverksamhet och bokföringen är många gånger en förutsättning för att kunna utreda om brott har begåtts.

De flesta bolag, bl.a. aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och vissa handelsbolag, ska för varje räkenskapsår avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den. En års- redovisning kan sägas vara en sammanfattning av den verksamhet som förevarit under räkenskapsåret, och ger besked om bolagets ekonomiska resultat och ställning. De företag som inte har denna skyldighet kan i stället avsluta bokföringen med ett årsbokslut.

Skyldigheten att upprätta och offentliggöra en årsredovisning

framgår av 6 kap. bokföringslagen (1999:1078). Närmare bestämmel- ser om vad årsredovisningen ska innehålla och hur den ska offentlig- göras finns i årsredovisningslagen eller, i förekommande fall, lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappers- bolag eller lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. En årsredovisning ska bestå av en balansräkning, som i sammandrag redovisar företagets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på balansdagen. Det ska även ingå en resultat- räkning, som i sammandrag redovisar företagets samtliga intäkter och kostnader under räkenskapsåret, samt noter och en förvalt-

2Se prop. 1981/82:85, s. 15 f.

485

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

ningsberättelse (se 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 och 2 §§ årsredovisnings- lagen). För aktiebolag gäller att årsredovisningen ska läggas fram på en ordinarie bolagsstämma (årsstämma) inom sex månader från ut- gången av varje räkenskapsår (7 kap. 10 § aktiebolagslagen). Senast vid denna tidpunkt måste årsredovisningen således vara upprättad.

Årsredovisningen ska i ett aktiebolag vara undertecknad av samtliga styrelseledamöter och av den verkställande direktören, om en sådan finns.

Aktiebolag och handelsbolag med en eller flera juridiska perso- ner som delägare samt ekonomiska föreningar ska alltid offentlig- göra årsredovisningen genom att ge in en bestyrkt kopia av den till Bolagsverket. Även revisionsberättelsen, liksom en gransknings- berättelse över en hållbarhetsrapport ska ges in, i de fall det krävs. Detta ska i fråga om aktiebolag som huvudregel ske senast sju måna- der efter räkenskapsårets slut. På kopian av årsredovisningen ska det finnas ett s.k. fastställelseintyg, dvs. ett bevis som en styrelse- ledamot eller den verkställande direktören har tecknat om att balans- räkningen och resultaträkningen har fastställts (8 kap. 3 § årsredo- visningslagen.) När handlingarna har getts in till Bolagsverket ska myndigheten kungöra detta i en tidning som myndigheten ger ut (8 kap. 4 § samma lag). Kungörelsen sker i Post- och inrikes Tid- ningar, en tidning som ges ut av Bolagsverket i elektronisk form och finns på Bolagsverkets webbplats. För andra företagsformer och stif- telser gäller vissa andra tidsfrister och former för offentliggörandet.

Både en årsredovisning och ett årsbokslut måste vara kvalitativt godtagbara för att anses vara upprättade. Detta innebär att innehål- let ska vara av sådan omfattning och i sådan grad utan felaktiga eller oriktiga värdeuppgifter att det uppfyller vissa minimikrav.

10.3.2En underlåtenhet att upprätta årsredovisning anses vara bokföringsbrott

En underlåtenhet att följa bestämmelserna om bokföringsskyldig- het i bokföringslagen är straffbelagd. Den straffrättsliga bestämmel- sen finns i 11 kap. 5 § brottsbalken och innebär att den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet underlåter att bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsinformation eller lämnar oriktiga uppgifter i bok- föringen eller på annat sätt, kan dömas för bokföringsbrott. En förut- sättning för straffansvar är att rörelsens förlopp, ekonomiska resul-

486

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

tat eller ställning till följd av underlåtenheten inte i huvudsak kan bedömas med ledning av bokföringen, samt som nämndes ovan, att underlåtelsen skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Gärningsperso- nen är oftast den person som är den formella ställföreträdaren för den juridiska person som är bokföringsskyldig. Även den person som faktiskt handhar någon annans bokföring kan emellertid begå bokföringsbrott, dvs. en person som i praktiken utövar ett bestäm- mande inflytande i bolaget oberoende av den personens formella roll. Det kan noteras att även olaglig verksamhet har ansetts medföra bokföringsskyldighet (se ”Z Service”, NJA 2015 s. 811).

I rättsfallet NJA 2004 s. 618 (Årsredovisningen i Stjärnsmäll) be- dömde Högsta domstolen att en rörelses ekonomiska resultat och ställning i ett aktiebolag inte i huvudsak kan bedömas utan årsredo- visningen och att det av hänsyn till de olika intressenter som är bero- ende av årsredovisningen måste krävas att den verkligen finns inom den föreskrivna tiden. I det aktuella fallet hade årsredovisningen för ett aktiebolag upprättats för sent för två räkenskapsår med tre re- spektive fyra månader i förhållande till kraven i aktiebolagslagen. För förseningen dömdes bolagets ställföreträdare för bokföringsbrott av normalgraden. Genom Högsta domstolens uttalanden anses det vara klarlagt att en underlåtenhet att i rätt tid upprätta en årsredo- visning, när en sådan krävs, objektivt sett är att bedöma som ett bok- föringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken. Det bör noteras att det för att undgå straffansvar inte krävs att årsredovisningen har offent- liggjorts, utan endast att den har upprättats i tid. Offentliggörandet av årsredovisningen omfattas nämligen inte av bokföringsskyldig- heten.3 När företagsledningen avslutat bokföringen genom att tillse att en årsredovisning upprättats anses bokföringsskyldigheten där- för vara fullgjord. Det innebär att man inte kan dömas för bokförings- brott enbart på grund av en underlåtelse att offentliggöra årsredo- visningen.

Den 1 juni 2013 infördes ett krav på särskild åtalsprövning för bokföringsbrott som är ringa (se 11 kap. 8 § andra stycket brotts- balken). Utredningen om enklare redovisning hade i sitt slutbetänk- ande Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m.

3Av 4 kap. 1 § bokföringslagen framgår att den löpande bokföringen ska avslutas enligt be- stämmelserna i 6 kap. samma lag. I 6 kap. 1 § anges som huvudregel att ett företag ska avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den. Man skiljer alltså mellan själva av- slutandet av bokföringen, som uttryckligen ingår i bokföringsskyldigheten, och offentlig- görandet av den.

487

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

(SOU 2009:46) föreslagit att endast den omständigheten att en års- redovisning eller ett årsbokslut inte har upprättats inte skulle med- föra straffansvar, och att 11 kap. 5 § brottsbalken skulle ändras för att åstadkomma detta. Regeringen delade dock flera remissinstansers bedömning att förslaget inte skulle få den eftersträvade effekten. Som utvecklas senare i detta kapitel avfärdade regeringen även den alternativa lösningen att avkriminalisera för sent upprättande av års- redovisningar och årsbokslut och föreslog att det i stället skulle in- föras en särskild åtalsprövningsregel för bokföringsbrott som är ringa.4 På detta sätt, anförde regeringen, kunde man undvika att de mest obetydliga fallen åtalas. Utformningen av den särskilda åtals- prövningsregeln innebär en stark presumtion mot åtal.5 Förutsätt- ningar för att väcka åtal finns enligt uttalandena i förarbetena dock som regel vid mer eller mindre systematiska eller upprepade brister i efterlevnaden av de krav som ställs på den som bedriver bokförings- skyldig verksamhet. Åtal kan exempelvis anses vara av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt vid upprepade gärningar som var och en inte uppfyller förutsättningarna för att åtalas som brott av normal- graden, t.ex. upprepade förseningar. En annan situation kan vara att årsredovisningen för flera olika bolag som företräds av samma per- son under ett och samma år upprättats för sent, utan att respektive försening är sådan att brotten är att bedöma som brott av normal- graden. Vid prövningen bör även beaktas omsättningen, antalet tran- saktioner, om verksamheten varit nystartad, om den haft ekonomiska svårigheter samt associationsform.6 I propositionen nämns särskilt att den som blivit endast kortvarigt försenad med att upprätta års- redovisning eller årsbokslut normalt sett inte kommer att drabbas av en straffrättslig sanktion.7 Den särskilda åtalsprövningen ska göras av åklagaren, inte av domstolen. Om åklagaren förklarar att åtal inte är påkallat från allmän synpunkt, ska domstolen – om den bedömer att den påstådda gärningen utgör ringa brott – ogilla åtalet utan någon prövning i sak.8

Senare har Högsta domstolen i tre olika fall prövat gränsdrag- ningen mellan bokföringsbrott av normalgraden och ringa bokför-

4Försenad årsredovisning och bokföringsbrott samt några revisorsfrågor, prop. 2012/13:61, s. 34 f.

5Se prop. 2002/03:54, s. 14 f.

6Prop. 2012/13:61, s. 61, se även ARF, Allmänna rättsfrågor, 2018:1 s. 7.

7Prop. 2012/13, s. 37.

8NJA 2014, s. 854 p. 11.

488

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

ingsbrott, se De försenade årsredovisningarna, NJA 2018 s. 77 (I–III). I rättsfallen hänvisade man till två tidigare domar, NJA 2004 s. 618 och NJA 2007 s. 451, och anförde att kriterierna som ställts upp i dessa fortfarande gällde, trots den nya regeln om åtalsprövning. Högsta domstolen uttalade dock att det, för att tillgodose syftet bakom den nya lagstiftningen, finns anledning till en något mindre sträng bedöm- ning av bokföringsbrott som har bestått enbart i att årsredovisningen har upprättats för sent. Slutsatserna av rättsfallen kan sammanfattas på så sätt att ett bokföringsbrott, som enbart bestått i att årsredo- visningen har upprättats för sent, som utgångspunkt ska bedömas som ringa brott om förseningen understiger fem månader. Emel- lertid ska samtliga omständigheter kring brottet beaktas vid bedöm- ning av svårhetsgraden. Bland annat ska man ta hänsyn till verksam- hetens omsättning, bolagets ekonomiska ställning, om förseningen utgör en engångsföreteelse eller upprepning av en tidigare försening, om brottet har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet och vad or- saken till oaktsamheten i så fall varit. En försening som understiger fem månader, men där bolaget har stor omsättning men dåligt resul- tat (vilket gör intresset av kontroll större) kan alltså ändå bedömas som ett brott av normalgraden. På samma sätt kan förseningar om sex eller sju månader någon gång vara att bedöma som ringa brott, men det får då normalt förutsättas att bolagets verksamhet och om- sättning är begränsad och att förseningen beror enbart på förbise- ende eller missförstånd. Presumtionen för att bedöma brottet som ringa blir starkare ju kortare förseningen är och förseningar under- stigande fyra månader bör endast undantagsvis bedömas som ett brott av normalgraden.

I rättsfallet NJA 2022 s. 562 (Ett eller flera bokföringsbrott II) prövades frågan om ett åsidosättande av bokföringsskyldigheten skulle bedömas som ett eller flera bokföringsbrott. Åsidosättandet bestod dels i att vissa affärshändelser inte hade bokförts löpande, dels i att årsredovisning inte hade upprättats i tid. Högsta domsto- len fann att åsidosättandet av bokföringsskyldigheten för räkenskaps- året var att anse som två brott. I rättsfallet NJA 2023 s. 523 (Pro- messas bokföring) fann Högsta domstolen att underlåtenhet att upprätta en årsredovisning och underlåtenhet att löpande bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsinformation inte utgör samma gärning vid bedömningen av rättskraftens omfattning, eftersom det

489

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

inte kan sägas vara samma skyldighet som åsidosätts, även om under- låtenheterna tar sikte på samma räkenskapsår.

Straffet för bokföringsbrott av medelsvårt slag är fängelse i högst två år. För ringa fall finns en särskild straffskala, som sedan 2005 är böter till fängelse i högst sex månader. Straffskalan för grovt bok- föringsbrott är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Den på- följd som normalt döms ut vid oaktsamma bokföringsbrott av normal- graden som enbart består i försenade eller uteblivna årsredovisningar i aktiebolag är villkorlig dom och dagsböter. Enligt en domsgranskning som utförts av Ekobrottsmyndigheten av 31 domar från hovrätterna som meddelats under tiden januari 2015–mars 2016 där bokförings- brott bestående i försenade eller uteblivna årsredovisningar i aktie- bolag prövats, och där villkorlig dom och dagsböter utdömts, vari- erade antalet dagsböter mellan 30 och 180.9 Den samlade slutsats som drogs av domarna var att om årsredovisning försenats eller inte upprättats för något eller några räkenskapsår var antalet dagsböter vanligen 40 eller 50. Om årsredovisningen försenats eller inte upp- rättats under fyra och upp till fem räkenskapsår varierade antalet dagsböter mellan 80 och 180. Fallstudien är något begränsad och ligger ett par år tillbaka i tiden, men kan ge en ungefärlig bild av vilken påföljd som ofta döms ut.

10.3.3Företagsbot

Företagsbot är en ekonomisk sanktion med bestraffande syfte som riktar sig mot företag. Sanktionsformen kompletterar de straffrätts- liga påföljderna och infördes eftersom det tidigare regelverket inte ansågs tillräckligt för att komma till rätta med brott i näringsverk- samhet. På yrkande av allmän åklagare ska ett företag därför åläggas företagsbot för brott, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och brottet har begåtts i utövningen av bl.a. näringsverksamhet. För att företaget ska åläggas företagsbot krävs också att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget, grundad på befogenhet att före- träda företaget eller att fatta beslut på dess vägnar, eller av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verk-

9ARF, allmänna rättsfrågor, 2023:1, s. 24 f.

490

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

samheten. Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott och kan riktas mot såväl fysiska som juridiska personer. Reglerna har en obligatorisk utformning. Åklagarna är alltså skyldiga att föra talan om företagsbot när rekvisiten för att ålägga företagsbot bedöms vara uppfyllda. Boten är som lägst 5 000 kronor och som högst

10 miljoner kronor, men får i vissa fall sättas högre eller lägre än det s.k. sanktionsvärdet (36 kap. 23–27 §§ brottsbalken). Det finns också en möjlighet att ålägga ett bolag företagsbot genom strafföre- läggande.

Det är vanligt att det i samband med ett åtal för bokföringsbrott även yrkas att bolaget i fråga ska åläggas företagsbot. Det är till och med så att det hos Ekobrottsmyndigheten är allra vanligast förekom- mande att framställa yrkanden om företagsbot vid bokföringsbrott där årsredovisning inte har upprättats i tid.10 Frågan om förhållan- det mellan de förseningsavgifter som Bolagsverket dömer ut med anledning av en försenad årsredovisning och företagsboten har dis- kuterats. Enligt 36 kap. 26 § brottsbalken får en företagsbot i vissa fall sättas lägre än den borde ha gjorts, dvs. jämkas. Bland annat kan detta ske om brottet medför annan betalningsskyldighet eller sär- skild rättsverkan för företaget och den samlade reaktionen utan jämk- ning skulle bli oproportionerligt sträng. En jämkning kan också ske om det finns särskilda skäl för nedsättning av boten. När en årsredo- visning inte kommer in i tid och Bolagsverket debiterar en förse- ningsavgift, är det egentligen inte själva bokföringsbrottet som lett till förseningsavgiften. Vidare har förseningsavgiften ett annat syfte, att framkalla en årsredovisning.11 Det har därför ansetts att det krävs särskilda skäl för att jämka boten med anledning av förseningsavgif- ter.12 Enligt vad vi inhämtat jämkas företagsboten dock regelmässigt med de förseningsavgifter som utgått, både av domstolarna och av åklagare vid utfärdanden av strafföreläggande.

Vid en bedömning att den straffrättsliga sanktionen för en för sent upprättad årsredovisning skulle ersättas av en administrativ sanktion måste konsekvenserna för talan om företagsbot beaktas.

10Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2023, s. 34.

11Se Lexino, kommentaren till 36 kap. 10 §. Regeln har nu flyttats till 26 § utan ändring i sak.

12ARF 2014:4, reviderad i april 2019, s. 10.

491

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

10.4Handläggningen hos Bolagsverket

Som framgått ovan är Bolagsverket registreringsmyndighet enligt årsredovisningslagen (förutom i fråga om stiftelser). Det är således till Bolagsverket som bl.a. aktiebolag ska lämna in sin årsredovisning för att offentliggöra den. Som också framgått i det tidigare så är det upprättandet av årsredovisningen, inte offentliggörandet, som anses ingå i bokföringsskyldigheten och en underlåtenhet att offentliggöra en årsredovisning anses således inte utgöra ett bokföringsbrott. Det faktum att Bolagsverket inte får in en årsredovisning är emellertid något som talar för att den inte heller är upprättad, särskilt om den inte heller kommer in efter verkets påminnelser.

Om ett aktiebolag inte ger in årsredovisningshandlingarna i tid kan Bolagsverket besluta om vissa sanktioner. I första hand ska Bolagsver- ket besluta om förseningsavgift vid sådana dröjsmål. Förseningsav- gifterna infördes i januari 1995. Innan dess var det endast ungefär hälften av alla aktiebolag som gav in årsredovisningen i rätt tid. 13 Numera är det en betydligt mindre andel av aktiebolagen som är för- senade (cirka 4 procent av de digitalt inlämnade årsredovisningarna och cirka 9 procent av årsredovisningarna i pappersform).14 För- seningsavgifter har således visat sig vara ett mycket effektivt på- tryckningsmedel för att handlingarna ska lämnas in i rätt tid.

Ett aktiebolag ska betala förseningsavgift om det inte inom sju månader från räkenskapsårets utgång offentliggjort sin årsredo- visning och, i förekommande fall, revisionsberättelse genom att ge in bestyrkta kopior av handlingarna till Bolagsverket. Bolagsverket har inte någon laglig möjlighet att förlänga tiden för när årsredovis- ningen ska lämnas in, eller ge anstånd. Om bolaget i rätt tid har in- kommit med en anmälan om fortsatt bolagsstämma enligt 7 kap. 14 § aktiebolagslagen samt uppfyllt vissa ytterligare villkor, ska bolaget dock betala en förseningsavgift först om handlingarna inte har in- kommit inom nio månader från räkenskapsårets utgång. Försenings- avgiften för publika aktiebolag var tidigare 10 000 kr och för privata aktiebolag 5 000 kr. Sedan den 1 januari 2025 har avgifterna höjts med 50 procent till 15 000 respektive 7 500 kr. Bolaget kan behöva betala totalt tre förseningsavgifter. Om årsredovisningen inte har kommit in inom två månader från underrättelsen om den första

13Försenade årsredovisningar m.m., prop. 1994/95:67, s. 20.

14SOU 2023:34, s. 209, jfr Bolagsverkets årsredovisning 2022, s. 25.

492

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

förseningsavgiften ska bolaget betala en ny förseningsavgift. Om årsredovisningen inte har kommit in inom två månader från under- rättelsen om den andra förseningsavgiften ska bolaget betala ytter- ligare en ny förseningsavgift. Även denna avgift har höjts och uppgår numera till 30 000 kr för publika aktiebolag och 15 000 kr för privata aktiebolag. Betalar bolaget inte förseningsavgifterna skickar Bolags- verket först en uppmaning till bolaget om att betala och därefter skickas skulden till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Om årsredovisningen för ett aktiebolag inte har inkommit till Bolagsver- ket inom 15 månader från räkenskapsårets utgång riskerar styrelse- ledamöterna och den verkställande direktören att solidariskt svara för bolagets förpliktelser (8 kap. 12 § årsredovisningslagen).

Ett aktiebolag riskerar dessutom att få ett föreläggande om lik- vidation om en fullständig årsredovisning inte har kommit in inom elva månader från räkenskapsårets slut. Lämnar företaget ändå inte in årsredovisningen ska Bolagsverket besluta att företaget ska gå i likvidation (25 kap. 11 § aktiebolagslagen). Bolagsverket utser då en likvidator som ska avsluta företagets verksamhet. Vidare kan var och en som är skyldig att ensam eller gemensamt med någon annan till Bolagsverket ge in redovisningshandling, föreläggas av verket att vid vite fullgöra denna skyldighet (8 kap. 13 § årsredovisningslagen).

För andra bolagsformer, stiftelser och ekonomiska föreningar gäller delvis andra regler. Alla ekonomiska föreningar är dock sedan den 1 januari 2025 skyldiga att självmant ge in årsredovisning och revisionsberättelse till Bolagsverket. Handlingarna ska ha kommit in till Bolagsverket inom en månad efter det att föreningsstämman fastställde balansräkningen och resultaträkningen. Bolagsverket ska registrera handlingarna i föreningsregistret och kungöra registreringen. Ekonomiska föreningar som inte har kommit in med årsredovisnings- handlingar i rätt tid ska betala förseningsavgift, motsvarande de be- lopp som gäller för privata aktiebolag. Även stiftelser är sedan den

1 januari 2025 skyldiga att betala en motsvarande förseningsavgift. Det finns emellertid inga förseningsavgifter för övriga bolagsformer. Om exempelvis ett handelsbolag som är skyldigt att upprätta års- redovisning inte skickar in sin årsredovisning och revisionsberät- telse föreläggs bolagsmännen i stället vid vite att skicka in hand- lingarna.

Handlingar som ska upprättas enligt bl.a. aktiebolagslagen, års- redovisningslagen och lagen om ekonomiska föreningar får skrivas

493

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

under elektroniskt med en avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift.

Ett beslut av Bolagsverket enligt årsredovisningslagen, t.ex. om förseningsavgift, får överklagas till förvaltningsrätten (10 kap. 1 § årsredovisningslagen). Bolaget kan också ansöka om ändring enligt förvaltningslagen av beslutet, eller om eftergift av avgiften (8 kap. 9 § årsredovisningslagen).

Bolagsverkets största ärendeslag är årsredovisningsärenden. Av Bolagsverkets årsredovisning för 2024 framgår att cirka 728 000 års- redovisningar lämnades in under året, varav cirka 387 000 digitalt.

Handläggningstiderna för årsredovisningsärenden varierar normalt över året eftersom inflödet av årsredovisningar har stora variationer. Under 2024 låg handläggningstiderna på mellan 10 och 50 dagar för årsredovisningarna i pappersform. Andelen digitalt inlämnade årsredo- visningar som handläggs automatiserat har ökat stadigt från det att tjänsten lanserades. Under 2024 lämnades 53 procent av årsredovis- ningarna och 17 procent av årsredovisningarna med tillhörande revi- sionsberättelse in digitalt. De årsredovisningar som lämnas in digitalt registreras direkt efter en automatiserad kontroll och tillgängliggörs omedelbart. Av de digitalt inlämnade årsredovisningarna fastnade ca 8,5 procent i den automatiserade kontrollen och behövde hanteras manuellt. Handläggningstiden för dessa var i genomsnitt en (1) dag. Under 2024 beslutades drygt 47 000 förseningsavgifter (försenings- avgift 1–3), varvid det klagades på 2 800 beslut.

Bolagsverket utför endast en formell granskning av de ingivna handlingarna, dvs. i princip en kontroll av att alla delar finns med och att samtliga styrelseledamöter har skrivit under årsredovisningen. Det sker alltså från Bolagsverkets sida inte någon kontroll av själva innehållet i årsredovisningen. Bolagsverket anmäler därför inga andra brister än förseningar till Ekobrottsmyndigheten, och har i årsredo- visningshandläggningen ingen organisation för att fånga upp andra oegentligheter i bolagen.15 Förseningar överstigande fem månader anmäls löpande till Ekobrottsmyndigheten genom myndighetens ”aktörsportal”.

Ekobrottsmyndigheten och Bolagsverket kom 2020 på lednings- nivå överens om att införa rutiner för brottsanmälan av företag som

15Emellertid har Bolagsverket en avdelning vars huvudsakliga uppgift är att arbeta mot ekobrott, bl.a. genom att handlägga ärenden om verklig huvudman och registret mot penningtvätt samt att utveckla och förvalta modeller för efterkontroller.

494

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

kan antas inte ha fullgjort skyldigheten att upprätta en årsredovisning i tid. Överenskommelsen föranleddes bl.a. av att ett fåtal enskilda personer stod för en markant ökning av antalet inkomna anmälningar om bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning till Ekobrotts- myndigheten. Enligt överenskommelsen ska Bolagsverket anmäla fall där årsredovisningen som kommer in är upprättad mer än fem månader för sent, dvs. 11 månader efter räkenskapsårets utgång, till Ekobrottsmyndigheten. I praktiken anmäls de bolag som får ett före- läggande om likvidation på den grunden att korrekt årsredovisning saknas, eftersom det är ett enkelt urval att utgå från för Bolagsverket. Anmälningarna omfattar såväl bolag som inte alls kommit in med en årsredovisning som bolag som kommit in med en för sent upp- rättad årsredovisning.16 Överenskommelsen ledde till att antalet an- mälningar året därpå minskade betydligt och har därefter kvarstått på en lägre nivå.17

10.5Handläggningen vid Ekobrottsmyndigheten

Ärenden som kräver få utredningsåtgärder och som kan hanteras med standardiserade utredningsrutiner, och där den effektiva utred- ningstiden beräknas uppgå till högst åtta timmar, handläggs i dag hos Ekobrottsmyndigheten som s.k. mängdärenden. År 2023 inrättade Ekobrottsmyndigheten en nationell mängdbrottsenhet som tar emot, bedömer och fördelar samtliga inkommande brottsanmälningar (med vissa undantag, bl.a. anmälningar om marknadsmissbruk).18 Det är också den enheten som handlägger mängdbrottsärendena, vilka utgör ungefär 40 procent av alla ärenden som inkommer till myndigheten. Mängdbrottsärendena handlades tidigare av åklagare vid mängdfunk- tionerna i Stockholm, Göteborg, Malmö, Linköping, Umeå och Uppsala. Syftet med att inrätta en nationell enhet var att säkerställa att registrering, bedömning och kategorisering av brottmålsärenden

16Bolagsverket anmäler inte bolag som inte har kommit in med en årsredovisning redan efter sjumånadersfristens utgång, dvs. direkt när tidsfristen för att ge in årsredovisning har löpt ut. Anledningen till att så är fallet är att bokföringsbrott är kopplat till upprättandet och inte till inlämnandet. En årsredovisning som inte har kommit in till Bolagsverket kan rent faktiskt vara upp- rättad i tid (men bolaget har av någon anledning inte skickat in den). Bolagsverket har uppgett att det däremot är rimligt att anmäla efter så lång tid som 11 månader, även om årsredovisningen förvisso skulle kunna vara upprättad även i det fallet.

17Ekobrottsmyndighetens årsredovisningar för 2018–2023.

18Enheten driftsattes under 2024.

495

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

skulle ske på ett enhetligt sätt och ge en mer rättssäker och effektiv hantering av mängdbrottsärenden.

Ärenden om bokföringsbrott bestående i försenad årsredovis- ning faller som regel inom denna kategori. Anmälningarna går först till en mängdadministratör vid mängdbrottsenheten som bl.a. gör registerslagningar för att kontrollera vilka register de anmälda per- sonerna och bolagen förekommer i. Efter den initiala handläggningen överlämnas det nya ärendet till mängdåklagaren. Mängdåklagaren tar därefter ställning till den fortsatta handläggningen. Om personen eller bolaget redan förekommer i ett pågående ärende hos Ekobrotts- myndigheten, överlämnas ärendet till den ansvariga åklagaren för be- slut om den fortsatta handläggningen. Om ärendet ska handläggas vid mängdbrottsenheten är det mängdbrottsåklagaren som är för- undersökningsledare.

Det är alltså mängdåklagaren som beslutar om huruvida förunder- sökning ska inledas, och om några brottsmisstankar ska skrivas av med stöd av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. Vid den bedömningen ska vissa överväganden göras. Ett bokförings- brott bestående i försenad årsredovisning är av naturliga skäl oftast lättare att utreda och bevisa än andra brott som ofta förekommer

i samma ärende, t.ex. skattebrott eller andra bokföringsbrott. Sådana misstankar kräver en mer omfattande granskning av bokföringen. Frågan som mängdåklagaren ska ta ställning till blir då först om den förväntade påföljden för det mer lättutredda brottet (den försenade årsredovisningen) är en tillräcklig sanktion för den samlade brotts- ligheten. Åklagaren ska också väga in prognosen för lagföring. Om mängdåklagaren vid en samlad bedömning finner att den förväntade påföljden kan betraktas som en tillräcklig sanktion för den anmälda gärningen, beslutar ofta åklagaren att begränsa utredningen till det mängdbrottet (ofta bokföringsbrottet) och att avsluta övriga brotts- misstankar. I sin bedömning bör mängdåklagaren också beakta om det finns några omständigheter som tyder på att grövre ekonomisk brottslighet ligger bakom en anmälan som inte direkt ger misstankar om sådan brottslighet. Sådana tecken kan, enligt Ekobrottsmyndig- hetens handbok ”Mängdhandboken, EBM-HB 2021:1”, vara att den misstänkta personen dömts tidigare eller förekommer i många bolag, eller har registrerats i bolagsregistret kort tid före bolagets konkurs. Uppgifter från underrättelseverksamheten om exempelvis betydande penningflöden kan också peka i en sådan riktning. I dessa fall bör

496

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

mängdåklagaren granska ärendet närmare och vid behov lotta ärendet som ett ärende som kräver en mer omfattande handläggning. En annan fråga som mängdåklagaren måste beakta innan ärendet klassificeras som ett mängdärende är om utredningen av ansvaret för bolagets bristande bokföring är enkel. Så är inte alltid fallet när ett bolag har flera registrerade styrelseledamöter eller om man kan misstänka en målvaktssituation. Även i dessa fall kan en bedömning leda till att ärendet inte ska hanteras som ett mängdärende.

Om förundersökning inleds, och ärendet kvarstår som ett mängd- ärende, följs därefter de standardiserade rutiner som framgår av Eko- brottsmyndighetens mängdhandbok. Bland annat beslutar åklagaren oftast om kroppsbesiktning för att s.k. registertopsning19 ska kunna ske samt ger direktiv om att utredaren ska hålla förhör med den miss- tänkte gärningspersonen. Andra rutinåtgärder som enligt Ekobrotts- myndighetens mängdhandbok bör vidtas vid brister i årsredovisningen, är vissa obligatoriska slagningar och kontroller, bl.a. att fastställa bolagsform, likvidations- eller konkursdatum samt att kontrollera bolagets räkenskapsinformation hos Bolagsverket. Om årsredovis- ningen upprättats för sent ska en kontroll göras av vilket datum före- trädaren skrev under den, vilket ibland kräver att årsredovisningen hämtas in från Bolagsverket. Om det av Bolagsverkets räkenskaps- information framgår att även tidigare årsredovisningar lämnats in för sent, ska också dessa hämtas in. Om den aktuella årsredovisningen inte alls lämnats in till Bolagsverket, ska det kontrolleras om den kan vara upprättad ändå, t.ex. genom förhör med bokförare eller revisor.

Mängdåklagaren ska också beakta huruvida förseelsen kan utgöra ringa bokföringsbrott och om den särskilda åtalsprövningsregeln

i 11 kap. 8 § andra stycket brottsbalken kan vara tillämplig. Eftersom ringa bokföringsbrott endast får åtalas av åklagare om åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt, ska åklagaren som huvudregel inte inleda förundersökning (eller lägga ned den om den är inledd) om förseningen inte överstiger fem månader.

När förundersökningen är klar (givet att den inte lagts ned) upp- rättas ett förundersökningsprotokoll och efter slutdelgivning fattar mängdåklagaren beslut om lagföring. Beträffande bokföringsbrott bestående i försenad eller icke upprättad årsredovisning finns det

19Topsning kräver brott på vilket fängelse kan följa, 28 kap. 12 a § rättegångsbalken. Se även Riksåklagarens riktlinjer, RåR 2008:1. Bokföringsbrott är ett sådant brott.

497

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

oftast inte anledning att döma till annan påföljd än villkorlig dom i förening med dagsböter. I dessa fall får åklagaren utfärda ett straff- föreläggande med den påföljden. I annat fall beslutar åklagaren att väcka åtal. I mån av tid är det mängdbrottsåklagaren själv som för talan vid domstolen, annars förs talan av en annan åklagare vid en ekobrottskammare.

10.6Omfattningen av brottstypen hos Ekobrottsmyndigheten m.m.

År 2024 kom totalt 3 733 mängdärenden in till Ekobrottsmyndig- heten. Numera anmäls den övervägande delen av bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning till Ekobrottsmyndigheten av Bolagsverket. År 2024 inkom 604 anmälningar från Bolagsverket till Ekobrottsmyndigheten (av totalt 10 774 anmälningar). 20 Anmäl- ningar om bokföringsbrott bestående i försenad eller utebliven års- redovisning kommer även in från konkursförvaltare, och i undan- tagsfall från allmänheten.

Sju nationella mängdåklagare, inklusive vice chefsåklagaren på kammaren, handlägger samtliga Ekobrottsmyndighetens mängd- ärenden i riket. Dessa bedömer alla inkommande anmälningar, samt handlägger mängdbrottsärendena.

Mängdärendena hade 2024 en genomströmningstid på 21 dagar i medelvärde, vilket är en minskning från 25 dagar året före och

30 dagar året dessförinnan. Genomströmningstiden räknas från den tidpunkt då en brottsanmälan registreras till det att en åklagare be- slutar att avsluta brottsmisstanken, och beräknas som en genom- snittlig tid. En brottsmisstanke är avslutad när en åklagare fattar be- slut om att lagföra, lägga ner förundersökningen eller på annat sätt fatta ett avslutandebeslut som gäller brottsmisstanken i ett ärende. I begreppet lagföring ingår åklagarens beslut om åtal, åtalsunderlåtelse och strafföreläggande.

Mängdärendena kostade cirka 28 miljoner kronor 2024, en ök- ning med fyra procent jämfört med året före. Totalt uppgick Eko- brottsmyndighetens kostnader för verksamhetsområde utredning och lagföring till cirka 942 miljoner kronor. Det innebär att mängd- ärendena står för en liten del av myndighetens totala kostnader för

20Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för 2024.

498

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

verksamhetsområdet. Den genomsnittliga styckkostnaden för mängd- ärendena var 2 600 kronor.

Av en granskning av strafförelägganden avseende bokförings- brott bestående i årsredovisningsbrott från 202321 framgår att av 916 granskade ordinära förelägganden22 avsåg 53 procent enbart årsredovisningsbrott. Årsredovisningsbrott tillsammans med annat bokföringsbrott förekom i 107 fall. Sammanlagt fanns det därmed 592 förelägganden som enbart eller delvis avsåg brott kring årsredo- visning. Detta utgjorde 65 procent av det granskade materialet vilket innebär att nästan två tredjedelar av de godkända strafföreläggandena innehöll årsredovisningsbrott. Därutöver fanns det några föreläggan- den som avsåg upprättade årsredovisningar med felaktigt innehåll.

Ekobrottsmyndigheten har inte kunnat separera försenade års- redovisningar ur sin statistik från övriga bokföringsbrott (avseende brister i löpande bokföring). Däremot har uteblivna/icke upprättade årsredovisningar kunnat härledas ur statistiken. Av den statistiken framgår att 30 procent av beslutade brottsmisstankar om utebliven årsredovisning lagfördes 2023. 46 procent förundersökningsbegrän- sades. Lagföringsandelen är avseende denna förseelse inte lägre än för andra brottstyper. Snarare tvärtom.

10.7Några exempel på närliggande administrativa sanktionssystem och tidigare utredningar

Frågan om att införa administrativa sanktionssystem har utretts tidi- gare i flera sammanhang, även så i fråga om viss ekonomisk brotts- lighet. Nedan ges kortfattade beskrivningar av några exempel på be- fintliga system, utredningar och förslag.

10.7.1Skattetilläggen

När skattetilläggen infördes den 1 januari 1972 var administrativa sanktioner på skatteområdet i princip en nyhet i Sverige.23 Ett huvud- syfte med det skatteadministrativa sanktionssystemet var att öka

21Tillsynsrapport 2024:4, Strafföreläggande 2023, Ekobrottsmyndigheten, Överåklagarens kansli, mars 2024.

22Ett föreläggande utan företagsböter eller skattetillägg.

23Se prop. 2014/15:131, s. 24 f.

499

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

trycket på de skattskyldiga att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett riktigt sätt. I propositionen Med förslag till skattebrottslag m.m. (prop. 1971:10) anförde regeringen att de hårt ansträngda åklagar- myndigheterna och domstolarna skulle avlastas genom införandet av ett administrativt sanktionssystem och att den sakkunskap som fanns inom skatte- och taxeringsorganisationen skulle utnyttjas i största möjliga mån. Det skulle göra det möjligt att från handläggning i judi- ciell ordning ta undan vissa lindrigare former av skattebrott samtidigt som svårare brottslighet skulle beivras i högre grad. Numera finns bestämmelserna om skattetillägg i skatteförfarandelagen. Skatte- tillägg kan bl.a. tas ut när oriktig uppgift lämnas och vid skönsbe- skattning. Skattetillägg får emellertid inte tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till skattetillägg redan ligger till grund för en anmälan eller förundersökning om brott enligt skattebrotts- lagen avseende samma person. Skattetillägg får dock tas ut om åkla- garen har beslutat att inte inleda eller att lägga ned förundersökningen (49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen). Skattetillägg får inte heller tas ut om felaktigheten eller passiviteten omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse för brott enligt skattebrottslagen avseende samma person (49 kap.

10 b §). Huvudregeln vid beräkning av skattetillägg vid oriktig upp- gift är att en viss procentsats tas ut av det belopp som skulle ha undan- hållits staten (49 kap. 11 §).

10.7.2Sanktionsavgifter på trygghetsområdet

I Betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3) bedömde Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen att det behövdes ett system med sanktionsav- gifter på trygghetssystemens område. Utredningen fann att antalet polisanmälningar för bidragsbrott var mycket litet i förhållande till det skattade antalet oriktiga uppgifter och att detta hängde samman med att det straffrättsliga ansvaret förutsätter uppsåt eller grov oaktsamhet. Utredningen föreslog därför ett sanktionssystem på trygghetsområdet som inte förutsatte uppsåt eller oaktsamhet. Bidragsbrott som bedöms som ringa och vårdslösa bidragsbrott skulle i regel leda till sanktionsavgift och en anmälan till de brotts- bekämpande myndigheterna om sådana brott skulle endast göras

500

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

om det fanns särskilda skäl. Vidare föreslog utredningen en bestäm- melse i bidragsbrottslagen om att talan om ansvar för brott mot lagen inte fick tas upp till prövning om en sanktionsavgift påförts för gärningen. En liknande bestämmelse föreslogs införas i social- försäkringsbalken. Enligt förslaget skulle en sanktionsavgift inte få påföras om en anmälan enligt bidragsbrottslagen hade gjorts eller om ett beslut hade fattats om att inleda förundersökning avseende gärningen. Sanktionsavgiften skulle enligt förslaget bestämmas till 20 procent av summan, före skatt, av den ekonomiska förmån som på grund av den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten att full- göra anmälningsplikt hade betalats ut felaktigt, dock med max- och minimigränser.

Förslagen remissbehandlades men ledde inte till några åtgärder.

10.7.3Vad bör straffas?

I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) la Straffrättsanvänd- ningsutredningen fram sina slutsatser i fråga om huruvida det gick att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på vissa områden och hur det i så fall kunde uppnås. Utredningen fann att mycket talade för en sanktionsväxling skulle kunna vara lämplig på vissa områden, bl.a. socialförsäkringsområdet, dvs. avseende bidrags- brott.24 Vidare la utredningen fram vissa allmänna principer kring användningen av sanktionsavgifter. Utredningen anförde att de be- teenden som i första hand bör komma i fråga att motverka med admi- nistrativa sanktioner är sådana överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen i dag är be- gränsad till enbart böter eller penningböter. En administrativ sanktion borde, enligt utredningen, ofta kunna ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. På områden där överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna, kan det innebära en lämpligare resursanvändning att låta den andra myndigheten också sanktionera överträdelserna. Avgiftsskyldigheten borde, enligt utred- ningen, som huvudregel bygga på ett strikt ansvar med möjlighet till jämkning och till överprövning av domstol. Beteenden som är

24Se s. 577 f.

501

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

sanktionerade med avgift borde enligt utredningen inte också vara straffbelagda.

Betänkandet har remissbehandlats.

10.7.4Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott

2021 års bidragsbrottsutredning föreslog i delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott (SOU 2022:37) ett system med administrativa sanktionsavgifter för att minska antalet felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott. Utredningen anförde bl.a. att straffrättsliga sanktioner ofta dröjer, vilket minskar deras pre- ventiva verkan. Ett administrativt system på bidragsbrottslagens område skulle kunna innebära en snabbare reaktion. Vidare skulle ett sådant, enligt utredningen, kunna avlasta de brottsbekämpande myndigheterna. De föreslagna administrativa sanktionsavgifterna skulle avse mindre allvarliga brott och skulle tas ut även i avsaknad av uppsåt eller oaktsamhet, dvs. ansvaret skulle vara strikt. Brotten skulle emellertid fortfarande kunna anmälas till de brottsbekämpande myndigheterna, om överträdelsen var allvarlig eller om det fanns särskilda skäl, exempelvis vid återfall. Utredningen föreslog således inte en avkriminalisering av de aktuella brotten. Avgiften skulle be- slutas av den utbetalande myndigheten och motsvara 25 procent av det belopp som skulle ha betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt. Dessutom föreslog utredningen i sitt slutbetänkande Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52) att det skulle in- föras ett gemensamt register för administrativa sanktionsavgifter, för att myndigheter av olika anledningar ska kunna få information om sanktionsavgiftsbeslut. Bland annat framhöll utredningen att Ekobrottsmyndigheten behöver informationen för att undvika dubbelbestraffning samt i den utredande verksamheten och i sin underrättelseverksamhet. Förslagen bereds inom Regeringskansliet.

10.7.5Försenad årsredovisning och bokföringsbrott samt några revisorsfrågor

Också en avkriminalisering av bokföringsbrott vid underlåtenhet att inom föreskriven tid upprätta årsredovisning har övervägts tidigare. Utredningen om enklare redovisning fick 2007 i uppdrag

502

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

att, såvitt här är aktuellt, bl.a. beskriva de icke straffrättsliga sanktio- ner som kan riktas mot företag som inte upprättar och offentliggör sin årsredovisning i tid respektive företag som inte upprättar sitt års- bokslut i tid. Vidare skulle utredningen överväga om det fanns an- ledning att, med beaktande av de intressen som ligger till grund för skyldigheten att upprätta årsredovisning och årsbokslut, inskränka eller ta bort straffansvaret i något avseende, särskilt för de fall där åsidosättandet av bokföringsskyldigheten består enbart i att en års- redovisning eller ett årsbokslut inte har upprättats eller har upprät- tats för sent.25 Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att Organisationen för revisions- och redovisningsbranschen (FAR SRS) och Sveriges advokatsamfund hade begärt att lagstiftningen skulle ändras så att det inte skulle utgöra ett bokföringsbrott att upprätta en årsredo- visning alltför sent.26 Regeringen anförde i direktiven att det visser- ligen var mycket viktigt att reglerna om upprättande av årsredovis- ning och årsbokslut respekteras. Emellertid ansåg regeringen att det borde övervägas om det är ändamålsenligt att knyta en straffsanktion till skyldigheten att upprätta årsredovisning och årsbokslut i tid eller om intresset av att informationen redovisas kunde tillgodoses på annat sätt.

Utredningen om enklare redovisning fann i sina överväganden att enbart avsaknaden av en årsredovisning eller ett årsbokslut knappast i sig innebär någon påtaglig skada eller fara. Det var enligt utredningen betydligt viktigare att den löpande bokföringen har skötts på ett korrekt sätt, eftersom den ska vara organiserad på ett sådant sätt att den fortlöpande ger en överblick över verksamhetens ställning och resultat. Utredningen ansåg inte heller att gärningen kunde betraktas som tillräckligt allvarlig för att motivera en straffsanktion. Tvärtom, menade utredningen, torde det för en i övrigt skötsam företagare framstå som svårbegripligt att han skulle behöva riskera åtal för en förseelse som kanske inte upptäcks förrän långt efter det att räken- skapsåret har löpt ut. Utredningen föreslog därför i slutbetänkandet Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m. (SOU 2009:46) att enbart den omständigheten att ett företag inte har upprättat års- redovisning eller årsbokslut inte skulle utgöra bokföringsbrott samt att detta skulle åstadkommas genom en ändring av straffbestämmelsen om bokföringsbrott.

25Dir. 2007:78.

26Ju2005/5793/L1.

503

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

I propositionen Försenad årsredovisning och bokföringsbrott samt några revisorsfrågor (prop. 2012/13:61) ansåg regeringen dock att den föreslagna lösningen inte skulle få avsedd effekt. Vidare ansåg regeringen att en avkriminalisering av för sent upprättade årsredo- visningar inte var lämplig. Regeringen anförde att en sådan avkrimi- nalisering skulle leda till att den del av bokföringen som torde vara av störst värde för intressenterna skulle falla utanför det straffbara området. Däremot skulle vid en sådan avkriminalisering kortare efter- släpningar i den löpande bokföringen alltjämt kunna bedömas utgöra brott, vilket regeringen fann vara mindre konsekvent. En avkrimi- nalisering skulle också rimma illa med vikten av att den avslutande redovisningen finns tillgänglig för externa intressenters granskning en viss tid efter räkenskapsårets utgång. Regeringen var därför inte beredd att föreslå en avkriminalisering. I stället föreslog regeringen att det skulle införas en regel om särskild åtalsprövning för bokför- ingsbrott som är ringa, se även avsnitt 10.3.2.27

10.8Bör det införas ett administrativt sanktionssystem för bokföringsbrott?

Utredningens bedömning: Ett administrativt sanktionssystem för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning bör inte införas.

Vi föreslår i detta betänkande att Ekobrottsmyndigheten ska avvecklas som myndighet under regeringen. I förslaget ligger emellertid att myn- dighetens mängdbrottshantering i allt väsentligt ska behållas i dess nuvarande form. Det innebär att anmälda bokföringsbrott kommer att handläggas enligt samma principer som i dag hos Ekobrottsmyn- digheten. Inriktningen är också att handläggningen ska ske vid en nationell mängdbrottsfunktion med en inledande bedömning av åklagare. Det saknas därför anledning att anta att hanteringen inom en ny organisation skulle vara mindre effektiv än den är i dag. Vår utgångspunkt i den följande bedömningen är således att bokförings- brott bestående i försenad eller utebliven årsredovisning handläggs

27Prop. 2012/13:61, s. 34 f.

504

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

förhållandevis kostnadseffektivt och snabbt hos de brottsbekämp- ande myndigheterna.

Som framhölls i det inledande avsnittet är restriktivitet utgångs- punkten vid bedömningen av om regelöverträdelser ska vara krimi- naliserade. Även direktiven till denna utredning lyfter fram målsätt- ningen att straffrätten ska användas återhållsamt. Straff ska i första hand användas som en reaktion på överträdelser som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga.28 Ett straffrättsligt system kan å andra sidan visa sig vara mer effektivt och handlingsdirigerande än alternativa sanktioner. Således är frågan bl.a. hur straffvärd en underlåtelse att efterkomma reglerna om årsredovisning är och om en sanktionsväxling på bokföringsområdet är lämplig och ändamåls- enlig och/eller ger några effektivitetsvinster.

Det finns generella fördelar som kan tala för att införa ett administrativt sanktionssystem …

Administrativa sanktionsavgiftssystem anses rent generellt möjlig- göra ett enklare och snabbare beivrande av överträdelser än vad som kan åstadkommas inom straffrättsliga förfaranden. Bland annat be- ror det på att man vanligtvis tillämpar ett strikt ansvar i sådana system, vilket minskar behovet av bedömningar av t.ex. uppsåt eller oaktsam- het i de enskilda fallen. Ett sanktionsavgiftssystem kan också vara resurseffektivt eftersom det ofta är tillsynsmyndigheten som fattar beslut och beslutet grundas på myndighetens egen utredning. Andra myndigheter behöver således inte kopplas in i processen. Vidare kan ett sådant system sägas ha en större förutsägbarhet, eftersom påfölj- den är bestämd på förhand. Det ger i sig en preventiv effekt, vilken på sikt kan förbättra regelefterlevnaden. Man vet vad man riskerar, och sanktionen kommer ofta per automatik. Även om lagföringen av bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning inte är låg, och det finns en tydlig praxis kring påföljdsbestämningen, kräver den en bedömning av subjektiva rekvisit och den är beroende av en anmälan till Ekobrottsmyndigheten (eller i framtiden Polismyndig-

28Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av normer ska användas med försiktighet. Se bl.a. prop. 1994/95:23 och betänkandet 1994/95:JuU2. Se även SOU 2013:38, s. 498.

505

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

heten). Dessutom kan en sanktionsavgift, till skillnad från ett straff, åläggas både fysiska och juridiska personer.29

Med den samhällsutveckling som vi har beskrivit i föregående kapitel, med en organiserad ekonomisk brottlighet som riskerar att bli systemhotande, är det tydligt att rättsväsendet behöver lägga sina resurser på det som ger mest effekt för att bekämpa de största samhällshoten. Det finns således mycket som talar för att arbetet bör koncentreras till den kvalificerade brottsligheten. Ett system med administrativa sanktionsavgifter, som hanteras utanför rätts- väsendet, skulle teoretiskt sett kunna bidra till att frigöra resurser till det arbetet.

Vad gäller en sanktionsväxling på årsredovisningsområdet kan det vidare konstateras att det är ett område som i mycket uppfyller de kriterier för ett lämpligt sanktionsväxlingsområde som ställdes upp i SOU 2023:38. Det handlar om en förseelse som är ringa eller av normalgraden och som begås inom ramen för näringsverksamhet. Dock stannar påföljden sällan enbart vid böter.

…men när det gäller försenad årsredovisning saknas det tydliga vinster med en sanktionsväxling

Något som – bl.a. när det gäller bidragsbrott och vissa bedrägerier – brukar framhållas som ett argument för en sanktionsväxling är att brotten inte handläggs tillräckligt effektivt av rättsväsendet. Om hand- läggningen hos de rättsvårdande myndigheterna brister och lagföringen är låg utgör det faktum att en gärning är straffbelagd inte en snabb och tydlig reaktion från samhällets sida. En bristande lagföring på- verkar också förtroendet för de brottsbekämpande myndigheterna. Särskilt har sanktionsavgifter på socialförsäkringsområdet föresprå- kats med uttrycklig hänvisning till bristfällig lagföring och risken för utebliven reaktion. Detta är emellertid inte en faktor som på samma sätt gör sig gällande när det gäller bokföringsbrott bestående i för- senad (eller utebliven) årsredovisning, där lagföringen är högre.

Som framgått ovan använder Ekobrottsmyndigheten i dag en för- hållandevis liten del av sina resurser, cirka tre procent av kammar- resurserna, för att handlägga mängdbrott, av vilka en stor andel utgörs av bokföringsbrott bestående i försenad eller utebliven årsredovisning.

29Ett företag kan dock åläggas företagsbot.

506

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

Lagföringsandelen när de gäller anmälningar om bokföringsbrott till Ekobrottsmyndigheten är inte lägre än för andra brottstyper. Den vanligaste lagföringen är ett utfärdande av strafföreläggande, som enligt uppgift oftast godkänns. När beslut fattas om att inte inleda eller lägga ner förundersökning är ungefär hälften av besluten kopplade till reglerna om förundersökningsbegränsning.30 Handläggningstiden för mängdbrotten uppgick 2024 till i genomsnitt 21 dagar. Det kan därför inte på ett generellt plan hävdas att en försenad årsredovis- ning med det nuvarande systemet möts av en utebliven reaktion, eller att det straffrättsliga systemet är ineffektivt. Bokföringsbrottet be- stående i försenad årsredovisning skiljer sig också från socialförsäk- ringsområdet genom att det på det senare området på goda grunder kan antas finnas dels ett stort mörkertal av fusk som aldrig kommer till myndigheternas kännedom, dels bevissvårigheter när det gäller de subjektiva rekvisiten. Vidare är bidragsbrotten och bedrägeribrot- ten brottstyper som historiskt inte har prioriterats av rättsväsendet (se närmare om detta i tidigare kapitel). När det gäller försenade års- redovisningar torde emellertid mörkertalet vara lågt. Bolagsverket har ett väl utvecklat system för att övervaka och kontrollera att de registrerade företag och föreningar som är skyldiga att ge in årsredo- visningar också gör så i rätt tid.

Även om handläggningstiden hos Ekobrottsmyndigheten är kort, finns det i och för sig anledning att anta att handläggningstiden för utfärdande av administrativa sanktionsavgifter skulle kunna vara ännu kortare. Frågan är likväl hur mycket resurser som rent faktiskt skulle frigöras med ett administrativt sanktionssystem och vilka effektivi- tetsvinster ett sådant system skulle innebära. Den administrativa bör- dan hos den myndighet som skulle handlägga sanktionsavgifterna, sannolikt Bolagsverket, skulle öka.31 Något som bör uppmärksam- mas i sammanhanget är att ansvar för bokföringsbrott förutsätter att årsredovisningen inte har upprättats i tid. Att årsredovisningen inte har lämnats in till Bolagsverket innebär inte att ett bokförings- brott har begåtts, även om underlåtenheten har en viss bevisverkan. Om en sanktionsavgift inte ska kopplas till inlämnandet (offentlig-

30Enligt inhämtat statistik från Ekobrottsmyndigheten var lagföringsandelen 2023 för ute- blivna årsredovisningar 30 procent och andelen som förundersökningsbegränsades 46 pro- cent. Det har inte gått att ta fram någon statistik som särskilt avser försenade årsredovis- ningar, se tidigare avsnitt.

31Sannolikt skulle arbetsbördan även öka hos den domstolskategori som skulle få omhänderta överklaganden.

507

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

görandet), utan till upprättandet, kommer Bolagsverket att behöva hämta in ytterligare utredning. En ordning där sanktionsavgiften riktas mot bolagets företrädare (dvs. den fysiska personen i stället för den juridiska personen) skulle också föranleda utredningsåtgärder.

Det finns ytterligare en omständighet som har betydelse. Förse- nad årsredovisning är sällan ett isolerat brott. När en anmälan om bokföringsbrott kommer in från exempelvis en konkursförvaltare finns det oftast brister både i den löpande bokföringen och avseende årsredovisningen, och ofta innehåller anmälan också en misstanke om skattebrott. Även Skatteverket anmäler ibland försenad årsredo- visning tillsammans med annan brottslighet. Vi har i våra samtal med Ekobrottsmyndighetens mängdåklagare inhämtat att bokföringsbrot- tet bestående i brister i den löpande bokföringen, vilket enligt praxis är ett separat brott, ofta skrivs av enligt bestämmelserna om förunder- sökningsbegränsning.32 Anledningen till det är att den förväntade på- följden inte skulle bli högre om båda brotten lagfördes och att det krävs betydligt fler utredningsåtgärder för att lagföra brister i löpande bokföring. Denna måste granskas i dess helhet, inte sällan med hjälp av ekorevisorer. Detsamma gäller för skattebrottet. Om den förse- nade årsredovisningen skulle beivras genom en administrativ sank- tionsavgift skulle möjligheten till förundersökningsbegränsning minska i dessa fall och bristerna i den löpande bokföringen skulle behöva lagföras. På så sätt skulle sanktionsväxlingen inte medföra någon resursbesparing för de brottsbekämpande myndigheterna, utan tvärtom innebära ökade kostnader i flera fall. Det har särskilt från Ekobrottsmyndighetens håll framförts att ett system med sank- tionsavgifter av denna anledning inte skulle öka effektiviteten. I sam- manhanget kan man notera att den samlade reaktionen på de två förseelserna vid en sanktionsväxling skulle bli strängare än den är

i dag, såtillvida rättsväsendet vid lagföringen av bristerna i den löpande bokföringen inte förhåller sig till en utdömd sanktionsavgift för ett separat brott (årsredovisningsbrottet).

Sammantaget finns det mycket som talar för att en sanktions- växling från straffrättslig sanktion till administrativ sanktionsavgift på bokföringsområdet inte skulle medföra någon ekonomisk be-

32Jfr Högsta domstolens B 8385-22. Underlåtenhet att upprätta en årsredovisning och under- låtenhet att löpande bokföra affärshändelser eller bevara räkenskapsinformation utgör inte samma gärning.

508

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

sparing för staten. Den skulle således inte heller leda till att resurser frigörs för bekämpningen av allvarligare brottslighet.

När det sedan gäller straffvärdet och skyddsintresset har det i flera sammanhang hävdats att de flesta förseelser i samband med kravet på årsredovisning begås av rent slarv eller av okunskap.33 Detsamma torde dock gälla brister i den löpande bokföringen. Här ser vi ett principiellt problem med en sanktionsväxling, som skulle omfatta endast bokföringsbrott bestående i försenad (och/eller utebliven) årsredovisning. Brister i den löpande bokföringen skulle alltså vara fortsatt straffbar som bokföringsbrott. Det huvudsakliga ändamålet med regelverket om krav på bokföring är att bolagsinformationen ska vara lättillgänglig för dem som behöver granska den. Det är till årsredovisningen som andra företag och även det allmänna i första hand vänder sig för att få en uppfattning om ett företags ställning och ekonomi, inte till dess löpande bokföring. Som redovisats ovan ansåg den tidigare regeringen 2012 att vikten av att den avslutande delen av bokföringen finns tillgänglig för dess intressenter att granska var så stor att en avkriminalisering inte ansågs lämplig. Regeringen lyfte också fram inkonsekvensen i att brister i den löpande bokför- ingen skulle vara straffbar efter en sanktionsväxling, men inte upp- rättandet av den handling som har störst betydelse för intressenterna. Vi delar alltså den tidigare regeringens bedömning i denna del. Det kan också ifrågasättas om det inte i många fall är mer straffvärt att utebli eller vara försenad med årsredovisning än att brista i den löpande bokföringen.

Från advokathåll har det framförts att det inom näringslivet finns en kritik mot att en försenad eller utebliven årsredovisning kan leda till en straffrättslig sanktion, och att brottsutredningen ofta kommer som en överraskning för den enskilda företagaren eller företagsleda- ren, som enligt egen uppfattning endast missat en tidsfrist. Det har också framförts att den sammantagna påföljden blir oproportioner- ligt sträng, med beaktande av att företagaren ofta åläggs både för- seningsavgifter och straffansvar, dessutom i kombination med en företagsbot. Vi vill här framhålla att Bolagsverket inte anmäler brott till Ekobrottsmyndigheter förrän efter tre påminnelser och tre för- seningsavgifter. I samband med dessa erinras det om risken för att

33Se t.ex. Sveriges advokatsamfunds skrivelse, Ju2005/5793/L1, och Lars Korsell, Ekonomisk brottslighet, Kriminalpolitik, brottsutveckling och brottsbekämpning från 1980-talet till i dag

509

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

lagföras för bokföringsbrott om årsredovisningen inte kommer in. Eftersom kravet på åtalsprövning gör att ringa brott sällan lagförs, dvs. i regel förseningar understigande fem månader, har företaget och företagaren i princip alltid fått flera varningar före anmälan om brott. Förundersökningen bör därför knappast komma som en över- raskning. Det är således inte heller, när straffansvaret väl inträder, fråga om att ha missat en tidsfrist. Det handlar alltså om snarare om att i praktiken ha missat flera tidsfrister, och att ha bortsett från flera påminnelser, under flera månaders tid.

Mycket talar för att förseningsavgifter har en mycket god preven- tiv effekt och numera lämnar ungefär 96 procent av alla aktiebolag in sina årsredovisningar i tid. Avgifterna har nyligen höjts betydligt. Bolagsverket har under utredningsarbetet pekat på att om dessa av- gifter skulle – på ett eller annat sätt – kombineras med en eller flera sanktionsavgifter skulle skillnaden mellan avgifterna vara svår att förklara för allmänheten.

Av Ekobrottsmyndighetens årsredovisningar framgår att inflödet av anmälningar om bokföringsbrott bestående i försenad årsredovis- ning har fluktuerat kraftigt de senaste åren. Orsaken till detta har varit ett fåtal enskilda anmälare som under ett par år inkom med en stor mängd anmälningar. Enligt utredningsdirektiven skulle en sank- tionsväxling kunna bidra till att undvika stora fluktuationer i inflö- det mellan åren som kan medföra utmaningar för en effektiv och balanserad ärendehantering. Det bör dock noteras att problemet

i allt väsentligt är avhjälpt genom en överenskommelse med Bolags- verket om att den myndigheten numera anmäler försenade årsredo- visningar till Ekobrottsmyndigheten (se närmare ovan). Överens- kommelsen innebär bl.a. att anmälningarna kommer in med ett jämnt flöde över året. Vidare kommer anmälningarna in elektroniskt genom Ekobrottsmyndighetens aktörsportal, vilket innebär en minskad arbetsbörda för Ekobrottsmyndigheten.

Det kan slutligen noteras att Bolagsverket anmäler bokföringsbrott i verksamma bolag. Dessa har en skyldighet att offentliggöra årsredo- visningen genom att ge in en kopia av den till Bolagsverket. Bok- föringsbrott som begåtts i företag som därefter gått i konkurs anmäls emellertid i regel av bolagets konkursförvaltare. Dessa anmälningar skulle sannolikt inte, vid en sanktionsväxling, på ett enkelt sätt kunna hanteras av den myndighet som skulle ansvara för de administrativa sanktionerna (sannolikt Bolagsverket). I stället skulle den rimliga

510

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

lösningen vara att dessa anmälningar även fortsatt hanterades av rättsväsendet. Detta skulle till viss del förta de tänkta effektivitets- vinsterna av en sanktionsväxling.

Rent generellt måste det anses vara mer avskräckande med en straff- rättslig lagföring än att riskera en sanktionsavgift, oavsett hur stor denna är. De personer som utreds för bokföringsbrott är dessutom ofta företagare vars rykte och fortsatta verksamhet kan stå på spel i och med en fällande dom. Att drabbas av en sanktionsavgift har en större samhällelig acceptans än att straffas för brott. Det bör vidare framhållas att en granskning av åklagare och domstol, som är obero- ende instanser, kan bidra till att påföljden upplevs som mer rättvis.

Det finns ytterligare betänkligheter med att införa ett administrativt sanktionssystem på bokföringsområdet

Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är den om brottsliga samman- hang. Att bekämpningen av den grövre ekonomiska brottsligheten är en prioriterad fråga genomsyrar detta betänkande och det är vik- tigt att den samlade brottsbekämpningen är så effektiv som möjligt. En sanktionsväxling bör således inte riskera att försvåra den bekämp- ningen. Det måste därför övervägas om en sanktionsväxling på bok- föringsområdet skulle kunna leda till att de brottsbekämpande myn- digheterna går miste om relevant information och missar brottsliga sammanhang. Den omständigheten att det inte finns någon årsredo- visning eller något årsbokslut kan nämligen utgöra en indikation på att även den löpande bokföringen brister i något hänseende, och att företaget också i andra avseenden brister i sin regelefterföljelse (dvs. att företaget är oseriöst). Om en extern myndighet (t.ex. Bolagsver- ket) hanterar försenade årsredovisningar, skulle detta således kunna leda till att de brottsbekämpande myndigheterna inte får de signaler de behöver om att allt inte står rätt till med ett företag. Följdinforma- tionen i en brottsanmälan kan också ge anledning att inleda förunder- sökning om något icke anmält brott, eller utnyttjas i underrättelse- verksamheten. Exempelvis anges det i Ekobrottsmyndighetens mängdhandbok att det finns anledning till vaksamhet när en anmälan om bokföringsbrott innehåller uppgifter som tyder på ett planerat brottsupplägg och det vid kontroll av belastningsregistret framkom- mer att företagets företrädare är nyligen registrerad och har dömts tidigare för vardagsbrott (vilket kan tyda på en målvaktssituation).

511

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

Detta faktum kan föranleda att ärendet inte bör handläggas som ett mängdärende utan lottas om.

Det kan givetvis ifrågasättas hur vanligt det är att upptäcka kvali- ficerad brottslighet i samband med en försenad årsredovisning. Utöver de fall som anmäls av Bolagsverket upptäcks bokföringsbrott oftast när företag försätts i konkurs och anmäls av konkursförval- taren till Ekobrottsmyndigheten. I dessa fall avser bokföringsbrot- tet oftare uteblivna årsredovisningar än försenade. Även Skatteverket anmäler emellertid bokföringsbrott, bl.a. försenad årsredovisning, tillsammans med annan brottslighet. Det kan också göras gällande att många bokföringsbrott begås i små företag där det är bristande resurser och rutiner som förklarar bristerna i bokföringen, inte en genomtänkt brottsplan. Enligt åklagare som vi talat med är ren tids- brist en vanlig orsak till att en årsredovisning försenas. När det gäl- ler utebliven årsredovisning beror förseelsen oftare på att företaget exempelvis lagts ut på en målvakt. Även om eventuella kopplingar till grövre brottslighet inte är vanligt förekommande, finns det likväl, enligt vår bedömning, fördelar med att sådana signaler kan fångas upp av de brottsbekämpande myndigheterna. Informationen skulle i viss utsträckning kunna överföras till brottsbekämpningen genom samverkan eller genom ett administrativt register.34 Informations- vägarna skulle likväl vara längre.

Det finns även andra följder av att en överträdelse, som kan ha samband med annan brottslighet, inte hanteras i det straffrättsliga systemet. Exempelvis skulle beslut om topsning, vilka regelmässigt förekommer i Ekobrottsmyndighetens mängdärenden, inte fattas om ärendet handläggs av en icke-brottsbekämpande myndighet. En annan farhåga som lyfts fram vid våra samtal och myndighetsbesök är att återfall i brott inte skulle beaktas i samma utsträckning vid en sanktionsväxling. Andra eller tredje gången en person lagförs för bokföringsbrott blir påföljden strängare än vid den första förseel- sen. Ofta sker detta genom en höjning av antalet dagsböter som förenats med den villkorliga domen. Ibland kan det dock bli aktuellt att utdöma samhällstjänst. Har påföljden varit villkorlig dom finns

34I våra överväganden skulle ett förslag om ett administrativt sanktionssystem förutsätta något slags administrativt register. Bland annat beror detta på att tillståndssystemen i samhället

i mycket bygger på straffrättsliga sanktioner. Det finns således anledning att vid en sanktions- växling säkerställa att en sanktionsavgift på något sätt ger avtryck i register som är tillgäng- liga för de myndigheter som behöver informationen. Annars kan en sanktionsväxling leda till att företag och personer undgår tillsyn och kan få tillstånd att bedriva eller fortsätta bedriva verksamhet även när detta är olämpligt.

512

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

också den teoretiska möjligheten att vid återfall undanröja den tidigare utdömda påföljden och i stället döma ut ett fängelsestraff. Återfall kan naturligtvis beaktas även inom ramen för ett administrativt sank- tionssystem, men bara till en viss gräns. Detta gäller särskilt när en person begår likartad ekonomisk brottslighet som inte består av försenad eller utebliven årsredovisning.

Sammanfattning

Årsredovisningen är den officiella bilden av ett företags ekonomiska ställning och används som underlag för allt från civilrättsliga avtals- förhållanden till företagsbeskattning. Vikten av att den finns att granska vid behov är därför mycket stor. Några större vinster i fråga om handläggningstid, effektivitet i övrigt eller preventionsverkan som kan motivera en sanktionsväxling har inte framkommit. Efter- som det inte heller kan anses vara mindre straffvärt att underlåta att upprätta eller vara försenad med sin årsredovisning än att begå andra bokföringsbrott – här beaktar vi både samhällets intresse av att kunna bedöma ett företag och de upprepade varningar som en företagare får innan han eller hon lagförs – är det vår sammantagna bedömning att ett administrativt sanktionssystem inte bör införas.

Angående den straffbara gärningen

Som framgått av redovisningen ovan är det underlåtelsen att i tid (eller alls) upprätta en årsredovisning som anses utgöra bokförings- brott. Bokföringsbrottet är ett s.k. blankettstraffbud, där den straff- bara gärningen inte kan utläsas direkt av straffbestämmelsen utan måste härledas ur andra bestämmelser. En underlåtelse att offentlig- göra årsredovisningen är enligt den vedertagna tolkningen av be- stämmelserna inte straffbar. Konsekvensen av denna tolkning (som

viinte ifrågasätter i sig) är emellertid olycklig ur brottsbekämpnings- synpunkt. Att bevisa en underlåtelse att upprätta en årsredovisning är betydligt svårare än att visa att handlingarna inte offentliggjorts

itid. Framför allt är det offentliggörandet av årsredovisningen som måste anses ha störst betydelse för intressenterna och som möjlig- gör att bolagets ställning kan granskas, inte upprättandet. Det hjälper så att säga föga för dessa intressenter att årsredovisningen finns

513

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

upprättad, men ligger i bolagets byrålåda. Det är också offentliggör- andet som Bolagsverkets förseningsavgifter är knutna till, vilket för allmänheten måste framstå som inkonsekvent och säkert också för- virrande. Det finns därför, enligt vår uppfattning, anledning att i ett annat sammanhang överväga lämpligheten i att det är underlåtelsen att upprätta, och inte (även) underlåtelsen att offentliggöra, årsredo- visningen som utgör brott.

10.9Avslutningsvis något om Bolagsverkets roll i brottsbekämpningen

Bekämpningen av den kvalificerade brottsligheten kräver enligt vår mening att i princip samtliga berörda myndigheter har ett brottsföre- byggande perspektiv på sin verksamhet. När det gäller den ekono- miska brottsligheten har Bolagsverket en mycket central roll. Myn- digheten har till uppgift att föra ett flertal företagsregister, bl.a. aktiebolagsregistret, föreningsregistret och handelsregistret. När det gäller aktiebolagsregistret är t.ex. uppgifterna om vem eller vilka som är behöriga att företräda ett aktiebolag utåt, dvs. vilka som är styrelseledamöter och firmatecknare, av stor betydelse. Uppgifterna som finns i registren ifrågasätts i regel inte, utan godtas som kor- rekta. Oseriösa aktörer kan därför genom att anmäla oriktiga eller missvisande uppgifter för registrering skapa förutsättningar för att använda företag för att på olika sätt begå ekonomisk brottslighet. Det kan exempelvis förekomma att existerande aktiebolag råkar ut för s.k. bolags- eller företagskapning. En annan och vanligare före- teelse är att det anmäls s.k. målvakter som styrelseledamöter. Bolags- verket har som ett särskilt problem också uppmärksammat använd- ning av falska eller på annat sätt oriktiga identiteter. Det kan vara t.ex. fiktiva eller försvunna personer.35

Den 1 januari 2025 infördes flera förändringar med syftet att före- bygga och bekämpa brott som begås i och genom företag. Bolags- verket fick möjlighet att kräva personlig inställelse av den som an- mäler en företrädare till verkets register, liksom av den som anmälan avser. Det blev också möjligt att begära personlig inställelse vid kontroller av misstänkt oriktiga uppgifter i registren. Bolagsverket fick även bättre förutsättningar att stryka oriktiga uppgifter från

35Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag, SOU 2023:34, s. 249 f.

514

SOU 2025:81

Sanktionsväxling

registren. Åtgärderna var ett led i att utöka Bolagsverkets kontroller av företagsregistren och stärka verkets roll i arbetet mot brott i före- tag. I samband med dessa lagändringar kriminaliserades företagskap- ning, dvs. att olovligen använda sig av en juridisk persons identitets- uppgifter i syfte att uppnå vinning. Dessutom skärptes straffet för brott mot målvaktsförbudet. Vidare, vilket framgår av tidigare del- avsnitt i detta avsnitt, höjdes förseningsavgifterna vid försenad in- lämning av årsredovisningar.36 För att utöka Bolagsverkets kontroller i syfte att motverka brott beslutade regeringen också förra året om en ändring i förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolags- verket, se 5 a § i instruktionen. Ändringen ger Bolagsverket ett tyd- ligare uppdrag att kontrollera att uppgifter i verkets register är kor- rekta och att motverka att felaktiga uppgifter registreras.

Genom de nya reglerna har således Bolagsverkets roll i det brotts- förebyggande arbetet stärkts. Redan sedan tidigare, 2018, hade Bolags- verket fått i uppdrag av regeringen att redovisa hur myndigheten arbetar utifrån sin instruktion med att förebygga ekonomisk brotts- lighet och att lämna förslag på möjliga åtgärder inom ramen för myn- dighetens verksamhetsområde för att i ökad utsträckning förebygga ekonomisk brottslighet. I februari samma år fick Bolagsverket av regeringen även i uppdrag att i dialog med Skatteverket och Eko- brottsmyndigheten utveckla metoder och arbetssätt vid Bolagsverket för att utöka kontrollfunktioner vid registrering av olika företags- uppgifter såsom nyregistrering av företag, ändring av företrädare för företag och inlämnande av årsredovisning.37

Uppdraget ledde bl.a. till att Bolagsverket inrättade en ny enhet som arbetade med att förhindra ekonomisk brottslighet. Enheten hade inledningsvis i uppdrag att framför allt handlägga ärenden som gällde penningtvättsregistret och registret öververkliga huvudmän samt att utveckla och förvalta modeller för efterkontroller. Över tid har organisationen utvecklats. Bolagsverket har även skärpt flera granskningsrutiner. Bland annat har det införts fler kontroller av pass och andra identitetshandlingar när den som anmäls för registrering inte är folkbokförd i Sverige. Vidare meddelar Bolagsverket numera företagen vilka ändringar som har anmälts för att göra det svårare att få obehöriga personer registrerade som företrädare. Företagen

36Prop. 2024/25:8, bet. 2024/25:CU3, rskr. 2024/25:37. Lagändringarna bygger på förslagen i betänkandet Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag (SOU 2023:34).

37Se rapporterna Redovisning om ekobrottsarbete respektive Slutrapport ekobrottsuppdrag (AD 212/2018), se även redovisning från 2019-08-21 med dnr AD 1743/2019.

515

Sanktionsväxling

SOU 2025:81

får därmed möjlighet att reagera på en falsk anmälan innan uppgift- erna registreras. Bolagsverket gjorde i april 2019 ett rättsligt ställ- ningstagande som innebär att myndigheten kan avregistrera eller vägra registrering av en företrädare, om det anses styrkt att personen i fråga är en målvakt. Det har också införts en möjlighet att spärra sig från att registreras i Bolagsverkets register. Under 2022 infördes ett granskningsverktyg som ska kunna identifiera s.k. risk-ärenden i realtid och urskilja ärenden som behöver genomgå en fördjupad granskning.

I februari 2024 fick Bolagsverket i uppdrag av regeringen att stärka sitt brottsförebyggande arbete. Bolagsverket skulle särskilt fokusera på att motverka bedrägerier och penningtvätt samt att stärka skyd- det mot oseriösa och kriminella aktörer i välfärdsverksamhet. Upp- draget slutredovisades i oktober 2024. Av slutredovisningen framgår att Bolagsverket bl.a. beslutat att inrätta en ny brottsförebyggande avdelning från och med den 1 januari 2025 samt avser att, bland många andra åtgärder, fortsätta att öka samverkan med andra myndigheter för att höja kvaliteten i penningtvättsregistret och register för verk- lig huvudman och att utöka kontroller av brister i årsredovisningar.

Den 24 april 2025 beslutades kommittédirektiven Ytterligare åtgärder mot att företag används för att begå brott och genomförande av EU-direktiv om digitala verktyg och förfaranden inom bolagsrät- ten (dir. 2025:43). Enligt dessa ska en särskild utredare bl.a. föreslå ytterligare åtgärder för att ge Bolagsverket rätt förutsättningar att arbeta mot brottslighet i företag samt ta ställning till en rad tänkbara åtgärder för att försvåra för kriminella aktörer att använda bolag som verktyg. Uppdraget ska redovisas senast den 6 november 2026.

Vi kan konstatera att Bolagsverket har en mycket viktig roll i arbetet med att motverka och förebygga ekonomisk brottslighet. Vår bedömning är inte att en sanktionsavgiftsverksamhet vid myn- digheten är rätt väg att gå. Ett fortsatt bra och fördjupat samarbete mellan Bolagsverket och de brottsbekämpande myndigheterna är emellertid en betydelsefull del av en framgångsrik insats mot den kvalificerade ekonomiska brottsligheten. En motsvarande överens- kommelse som för några år sedan fattades mellan Ekobrottsmyn- digheten och Bolagsverket om hanteringen av anmälningar om för- senade årsredovisningar bör ingås med Polismyndigheten, om den myndigheten framöver ska utreda den brottstypen.

516

11 Rekonventionstalan

11.1Inledning

I rättegångsbalken finns det särskilda regler som möjliggör för en tilltalad i ett brottmål att, i samma mål som han eller hon står åtalad, väcka åtal mot målsäganden eller åklagaren. En sådan talan kallas re- konventionstalan. Brotten som åtalet kan avse är falskt eller obefogat åtal (15 kap. 5 § brottsbalken [BrB]), falsk angivelse (15 kap. 6 § första stycket BrB) eller annan osann tillvitelse angående brott (här avses falsk beskyllning, 15 kap. 7 § BrB). En rekonventionstalan får, till skillnad från i princip alla andra åtal, väckas utan stämning. Talan kan inte avvisas, även om den är så ofullständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång i ansvars- frågan. Enligt våra direktiv finns det flera nackdelar med reglerna om rekonventionstalan. Dessa anknyter bl.a. till åklagarnas utsatthet i tjänsten och tids- och effektivitetsförluster i rättegångar.

Vi har fått i uppdrag att ta ställning till om det fortfarande finns behov av särskilda regler om rekonventionstalan. Om vi finner att reglerna bör behållas ska vi göra en bedömning av om utformningen av bestämmelserna kan ändras för att minska enskilda åklagares ut- satthet och de effektivitetsförluster som en rekonventionstalan kan medföra. Vidare ska vi föreslå nödvändiga författningsändringar.

11.2Bakgrund

Redan när rättegångsbalken (RB) kom till 1942 fanns det en regel i balken om en rätt för en tilltalad att väcka rekonventionstalan. Regeln fanns – liksom den gör i dag – i 47 kap. 1 § andra stycket RB. Enligt bestämmelsen får en tilltalad i samma mål som han eller hon själv står åtalad väcka talan mot målsäganden eller åklagaren om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann till-

517

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

vitelse.1 Talan får väckas utan stämning muntligen inför rätten eller skriftligen. Den mot vilken talan väcks ska få del av talan.

I Processlagsberedningens betänkande med förslag till rättegångs- balk från 1938, dvs. ett förarbete till rättegångsbalken, framhålls det beträffande bestämmelsen att åtal enligt den äldre rättegångsbalken (som föregick den nuvarande) kunde väckas utan stämning mot någon som var personligen närvarande vid rätten. En tilltalad som ansåg att åtalet mot honom eller henne var väckt utan skäl kunde dessutom väcka talan om ansvar eller skadestånd även om motpar- ten endast var närvarande genom ombud. Vidare var det på det sättet att åklagare hade befogenhet att utfärda stämning på den han eller hon ville åtala.

Processlagsberedningen fann att en befogenhet att anhängiggöra åtal omedelbart skulle medföra olägenheter med den reformerade ordning som den nya rättegångsbalken innebar. Processlagsbered- ningen ansåg således inte att det fanns skäl att behålla det breda undantaget från kravet på stämning som fanns i den gamla balken. Dock anförde beredningen att ett undantag syntes vara påkallat när en tilltalad ville väcka talan om falsk angivelse eller falskt åtal. En förutsättning för detta, anförde beredningen, var dock att talan väck- tes i samma mål. Om en tilltalad ville väcka en rekonventionstalan efter det att huvudmålet hade avgjorts borde han eller hon behöva ansöka om stämning. Beredningen pekade också på att rekonventions- talan enligt en hänvisning till 45 kap. skulle kunna handläggas gemen- samt med huvudtalan och att gemensam handläggning av allmänt och enskilt åtal på så sätt skulle kunna ske.2

Någon närmare motivering till varför ett undantag från kravet på ansökan om stämning var påkallat i den aktuella situationen gavs inte. Det intryck texten ger är emellertid att det snarast handlar om en inskränkning av en mer vidsträckt rätt som fanns tidigare till åtal utan stämning. Indirekt, genom de brott som rekonventionstalan omfattar, framgår att rekonventionstalans syfte bör ha varit att ge en åtalad person ett skydd eller en ”motåtgärd” mot obefogade åtal och anklagelser. Det bör noteras att frågan om huruvida den fortsatta handläggningen av de olika åtalen borde ske i samma rättegång redan från början var fakultativ, och att tyngdpunkten i förslaget inte låg

1I den ursprungliga lydelsen omfattade rätten till rekonventionstalan färre brottsrubricer- ingar, men i övrigt är lydelsen oförändrad. Den senaste ändringen ägde rum 1948.

2Se Processlagsberedningens betänkande (SOU 1938:43–44) med förslag till rättegångsbalk, s. 487. Jfr s. 468 ang. 45 kap. 1 §. Se även s. 261 ang. 20 kap. 8 § RB och s. 492 ang. 47 kap. 24 §.

518

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

där. Däremot framhålls det att åtal utan stämning endast bör få väckas inom ramen för det aktuella målet.

Lagrådet hade inga synpunkter på förslaget och dess yttrande föranledde inga jämkningar i den slutliga utformningen av bestäm- melsen. Inte heller departementschefen hade några synpunkter.3 Det vill säga, Processlagsberedningens förslag stod sig i den efter- följande propositionen. Regeln har inte ändrats i processrättsligt hän- seende eller, såvitt vi funnit, varit föremål för översyn sedan dess.4

11.3Gällande rätt

Huvudregeln är att åtal väcks av allmän åklagare. Ett sådant allmänt åtal väcks genom att åklagaren ger in en skriftlig ansökan om stäm- ning till rätten. Åtal anses vara väckt när ansökan kommer in till rätten. Ansökan måste uppfylla vissa formkrav. Till exempel ska åklagaren uppge den brottsliga gärningen med uppgift om tid, plats och de övriga omständigheter som behövs och de bestämmelser som är tillämpliga samt vilka bevis som åberopas (se 45 kap. 1 och 4 §§ RB). En stämningsansökan ska avvisas om rätten finner att det är uppenbart att den som väcker åtal inte får föra talan i målet eller att målet på grund av annat rättegångshinder inte kan tas upp till pröv- ning (45 kap. 8 § RB). En bristfällig ansökan av en åklagare är dock inte grund för avvisning. Om ansökan inte avvisas ska rätten utfärda stämning på den tilltalade att svara på åtalet och, som huvudregel, avgöra målet efter huvudförhandling.

Åtal kan också väckas av målsägande. Ett sådant åtal kallas en- skilt åtal. Reglerna om väckande om enskilt åtal och om huvudför- handling där sådana åtal förs finns i kap. 47 RB. Huvudregeln är att en målsägande som vill väcka åtal ska lämna in en skriftlig ansökan om stämning till rätten (47 kap. 1 § RB). En sådan ansökan om stäm- ning måste, på samma sätt som allmänna åtal, uppfylla vissa form- krav, bl.a. ska den innehålla uppgifter om gärningen och bevis och vara egenhändigt undertecknad (47 kap. 2 §). Om stämningsansökan inte uppfyller kraven ska rätten i första hand förelägga målsäganden att komplettera ansökan. Om målsäganden inte följer föreläggandet ska ansökan avvisas, om den är så ofullständig att den inte utan väsent-

3Prop. (1942:5) med förslag till ny rättegångsbalk med intaget yttrande av Lagrådet (se NJA II 1943, s. 1–746).

4Se dock fotnot 1.

519

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

lig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång i ansvarsfrågan

(47 kap. 2–4 §§). Om stämningen inte avvisas, ska rätten utfärda stämning på den tilltalade att svara på åtalet. I fråga om enskilda åtal har rätten dock en möjlighet att genast meddela dom i målet utan att stämning utfärdas. Det förutsätter att målsägandens fram- ställning inte innefattar laga skäl för åtalet eller att det annars är uppenbart att åtalet är ogrundat (47 kap. 5 §). Om stämning utfär- das ska rätten hålla en förberedelse i målet och, som huvudregel, avgöra målet efter huvudförhandling (se 47 kap. 24 § andra stycket).

Det finns emellertid undantag från kravet på stämning. Som framgår ovan kan alltså en tilltalad under en pågående brottmåls- rättegång utan stämning väcka åtal mot åklagaren eller målsäganden i målet, dvs. oavsett om rättegången grundas på ett allmänt eller ett enskilt åtal. Regeln om rekonventionstalan finns i 47 kap. 1 § andra stycket RB. Möjligheten till rekonventionstalan omfattar endast vissa angivna brott, nämligen falskt eller obefogat åtal (15 kap. 5 § BrB), falsk angivelse (15 kap. 6 § första stycket BrB) eller annan osann tillvitelse angående brott (falsk beskyllning, 15 kap. 7 § BrB). Även brottet obefogad angivelse (15 kap. 6 § andra stycket BrB) omfattas, däremot inte bevisförvanskning (15 kap. 8 § BrB).5 Anledningen till att endast dessa brott omfattas av rätten till rekonventionstalan är förstås det underförstådda syftet med bestämmelsen, att ge en till- talad ett skydd eller en motåtgärd mot falska påståenden. Om den tilltalade vill väcka en rekonventionstalan efter det att målet har av- gjorts måste han eller hon dock ansöka om stämning i vanlig ordning.

En rekonventionstalan får väckas muntligen eller skriftligen.6 Att den tilltalade har en s.k. primär åtalsrätt när det gäller en rekonven- tionstalan framgår av 20 kap. 8 § tredje stycket RB. En primär åtals- rätt innebär att, till skillnad från beträffande de flesta enskilda åtal, det inte krävs att åklagaren avstått från att åtala brottet för att mål- säganden ska kunna väcka talan.

Rekonventionstalan kan riktas mot åklagare vid både Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten och mot en målsägande som för enskilt åtal. En rekonventionstalan som avser falsk angivelse eller falsk beskyllning bör kunna riktas även mot en målsägande som endast hörs i målet. Samtidigt som den tilltalade väcker åtal kan han

5Se Madstedt, Rättegångsbalk (1942:740) 47 kap. 1 §, Karnov (JUNO) (besökt 2025-02-02).

6Även talan om vissa rättegångsförseelser m.m. får väckas muntligen utan stämning, se 45 kap.

2§ RB.

520

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

eller hon framställa yrkanden om skadestånd på grund av brottet i enlighet med 22 kap. RB.

En rekonventionstalan kan handläggas gemensamt med huvud- talan (se 47 kap. 24 § och 45 kap. 3 § RB). Det bör dock observeras att detta inte är ett krav utan en handläggningsform som rätten kan besluta om det är till fördel för målets handläggning eller det annars finns skäl för det.

Eftersom en rekonventionstalan kan väckas utan stämningsan- sökan kan den inte heller avvisas om den är ofullständig eller har andra brister. I underrätts- och hovrättspraxis har det dock ansetts vara möjligt att med stöd av 47 kap. 5 § RB genast meddela dom i ett mål om rekonventionstalan när det är uppenbart att åtalet är ogrundat. I grunden handlar den paragrafen om stämningsansök- ningar; tolkningen av bestämmelsen är därför inte strikt utan kanske mer pragmatisk. Oavsett hur det förhåller sig med detta ska, på samma sätt som beträffande andra enskilda åtal, uppenbarhetsrekvi- sitet tolkas restriktivt. Regeln är avsedd att endast tillämpas i sådana fall där det inte kan råda minsta tvekan om att talan i dess helhet är ogrundad, innefattande en eventuell skadeståndstalan.

Genom en hänvisning i 47 kap. 24 § till 45 kap. 10 a § RB blir bestämmelserna om avgörande av mål utan huvudförhandling till- lämpliga även vid enskilda åtal. Om en rekonventionstalan hand- läggs i ett separat mål kan dom alltså meddelas på handlingarna.

11.4Framförd kritik mot och vissa nackdelar med reglerna om rekonventionstalan

Möjligheten att väcka en rekonventionstalan under en brottmåls- rättegång innebär att en tilltalad under pågående huvudförhandling kan väcka åtal mot åklagaren eller en målsägande i målet. En rekon- ventionstalan kan, som nämns ovan, väckas mot målsäganden oav- sett om han eller hon har väckt enskilt åtal mot den tilltalade, eller endast har rollen som en målsägande som har lämnat uppgifter till polisen eller åklagare (jfr bestämmelserna om falsk beskyllning i

15 kap. 7 § BrB). Domstolen kan i dessa fall inte avvisa talan, oavsett hur bristfällig den är. I stället har rätten valmöjligheten att hand- lägga rekonventionstalan i samma rättegång som huvudåtalet, eller att handlägga rekonventionstalan i ett separat mål. Reglerna om re-

521

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

konventionstalan är inte oproblematiska och från bl.a. åklagarhåll har det framförts kritik mot institutet.

Ett bekymmer som har påtalats är den jävsproblematik som upp- står när en åklagare åtalas. Åklagaren får plötsligt dubbla roller i pro- cessen, dels som statens processförare, dels som tilltalad. En prin- cipiell konflikt uppstår därmed för åklagaren, som är skyldig att vara objektiv samtidigt som han eller hon har en rätt att försvara sig. Även om de olika åtalen handläggs i separata mål kvarstår jävsproblema- tiken i det ursprungliga målet. Frågan om huruvida en åtalad åklagare ska anses vara jävig i huvudmålet kan givetvis diskuteras. Vi har in- hämtat att åklagarmyndigheterna oftast inte bedömer att det före- ligger jäv i dessa situationer, bl.a. för att motverka att rekonventions- talan används som verktyg för att jäva ut åklagare i mål och på det sättet försvåra genomförandet av rättegången. Oavsett ställnings- tagande i den delen, är den dubbla rollen för åklagaren i målet en sär- egen konstruktion. Det förekommer, när de olika åtalen handläggs i samma mål, att åklagare har offentliga försvarare förordnade för sig och att rollerna i rättssalen byts ut efter halva tiden. En sådan ordning medför naturligtvis en risk för att det blir svårare för åkla- garen än annars att förhålla sig objektiv vid presentationen av statens talan.

Om åtal väcks utan stämning mot motparten i ett pågående mål, och åtalet ska handläggas i samma rättegång som huvudtalan, inne- bär detta ofta att huvudförhandlingen måste ställas in, särskilt om talan väcks muntligen inför rätten. Inställda förhandlingar medför betydande tids- och effektivitetsförluster. Dessutom innebär en uppskjuten förhandling påfrestningar på parterna i målet. Dessa har ofta förberett sig inför förhandlingen och har ställt sin sig på att målet ska bli avgjort. För en målsägande kan detta vara särskilt be- lastande. Inställda förhandlingar innebär också kostnader och mer- arbete för rättsväsendet, bl.a. genom nya inläsningar från både domar-, försvarar- och åklagarhåll samt kostnader för parters och vittnens inställelse m.m.

Även åklagarnas utsatta tjänsteroll har lyfts fram. Rent generellt har utsattheten för offentliganställda ökat de senaste åren. Anställda med arbetsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som fattar beslut med stor påverkan på enskilda är särskilt utsatta. Våld, hot och trakasserier mot offentliganställda är i förlängningen ett angrepp på det demokratiska systemet. Det är särskilt allvarligt om

522

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

gärningarna riskerar att påverka en tjänstemans agerande eller be- slutsfattande.7 Som beskrivits i detta betänkande riktar sig även den organiserade brottsligheten i allt större utsträckning in sig mot sam- hälleliga funktioner. Det är viktigt att systemen är utformade på ett sätt som tar hänsyn till detta och som inte i onödan öppnar upp för trakasserier. Ett åtal innebär en stor påfrestning för den tilltalade personligen. Detta gäller även åklagare och målsägande som åtalas. Om åtalet leder till huvudförhandling kan rättegången dessutom innefatta en genomgång av personalia, dvs. den tilltalades personliga omständigheter. Dessa omständigheter kan innefatta t.ex. uppgifter om personnummer, privatekonomi, boendesituation och familjeför- hållanden. Det ter sig som utgångspunkt olämpligt att en åklagare ska behöva få sina personliga omständigheter redovisade inför en tilltalad som han eller hon har åtalat eller bedriver process mot. Det är också i högsta grad en säkerhetsfråga. Detsamma kan sägas om målsägande. Inte heller en målsägande i ett mål bör som utgångs- punkt behöva riskera att få sina personliga omständigheter redo- visade inför den tilltalade.

Naturligtvis förekommer det att åtalade personer är oskyldiga till de gärningar som de anklagas för. Det är viktigt att rättssystemet är utformat på så sätt att det finns rättsmedel eller andra åtgärder för dessa personer att tillgå och att de kontrollfunktioner som byggts in är tillräckliga. Detta gäller oavsett om den som har väckt åtal i huvudmålet är en målsägande eller en åklagare. Dock förtjänar det att påpekas att ansvar för de gärningar som rekonventionstalan kan avse förutsätter att det funnits uppsåt, dvs. en vilja, att väcka åtal mot en oskyldig, att väcka åtal utan sannolika skäl, att ange en oskyldig till åtal eller att osant beskylla någon för en brottslig gär- ning. För att dömas för falskt åtal krävs exempelvis uppsåt att en oskyldig ska fällas för brott.8 Det räcker inte att den tilltalade är oskyldig.

Enligt vad vi har inhämtat dels genom uppgifter från åklagarmyn- digheterna, dels genom en genomgång av underrättsdomar från de senaste åren, händer det mycket sällan, möjligen hittills aldrig, att en rekonventionstalan mot en åklagare vinner framgång.9 I stället kan rekonventionstalan i många fall misstänkas vara ett sätt att trakas-

7Se bl.a. Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (SOU 2024:1).

8Det är dock tillräckligt med andra uppsåtsformer än direkt uppsåt.

9Vi har inte hittat ett enda sådant fall.

523

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

sera åklagaren och att försvåra genomförandet av rättegången. Några enstaka fall där en rekonventionstalan vunnit framgång mot en mål- sägande som väckt enskilt åtal förekommer.10

11.5Andra åtgärder mot falska anklagelser och åtal

En enskild person som drabbas av lagstridig eller felaktig myndig- hetsutövning har flera medel att tillgå.

Riksdagens ombudsmän (JO) granskar att myndigheterna arbetar enligt de lagar och regler som styr deras arbete. JO är en myndighet under riksdagen och en del av riksdagens kontrollmakt. JO ska sär- skilt se till att de som står under ombudsmännens tillsyn följer reger- ingsformens föreskrifter om saklighet och opartiskhet och att det inte görs intrång i enskildas grundläggande fri- och rättigheter i den offentliga verksamheten. Bland annat åklagare står under JO:s till- syn. JO:s kontroll initieras både genom anmälningar från allmän- heten och genom egna initiativ. Oftast uttalar sig JO i beslut om huruvida en åtgärd av t.ex. en tjänsteman strider mot en lag eller någon annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Dess- utom får en justitieombudsman som särskild åklagare väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått en brottslig gärning. Vidare har JO möjlighet att göra anmälningar om disciplinpåföljd och anmälningar om avsked eller avstängning från tjänst på grund av en brottslig gärning eller en grov eller upprepad tjänsteförseelse.

Justitiekanslern (JK) har i likhet med JO tillsyn över myndig- heter och deras tjänstemän, innefattande åklagare. Dock bedriver JK en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upp- täcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK arbetar till skillnad från JO på regeringens uppdrag. Även justitiekanslern får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har be- gått brottsliga gärningar genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget. JK kan vidare göra anmälningar om disciplinpåföljd och om avsked och avstängning. JK har dessutom möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten. De anspråk på skadestånd som JK handlägger är i

10Se t.ex. mål B 6411-20, Uppsala tingsrätt och mål B 1338-16, Hovrätten för västra Sverige. De tilltalade i huvudåtalen var i dessa fall en polisman respektive en rådman som åtalats av enskilda.

524

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

första hand sådana som grundar sig på att en statlig myndighet har fattat ett felaktigt beslut. Liksom JO tar också JK tar emot anmäl- ningar från enskilda.

Reglerna i förvaltningslagen (2017:900) om överklagande, rättelse och omprövning är enligt lagens 3 § inte tillämpliga på åklagares be- slut i den brottsbekämpande verksamheten. Emellertid kan i princip alla beslut i brottmålsfrågor överprövas. Om beslutet fattats vid Polismyndigheten eller annan brottsutredande myndighet kan be- slutet prövas av en åklagare vid en åklagarkammare. Åklagares beslut kan överprövas av en överåklagare eller vice överåklagare och de be- sluten kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Överprövningsför- farandet har utvecklats i praxis.11 Grunderna för förfarandet är nu- mera reglerade i 5–8 §§ i Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om rättslig tillsyn (ÅFS 2012:2) och närmare riktlinjer sammanställda i Riksåklagarens riktlinjer RåR 2013:1, Överprövning och annan prövningsverksamhet. Om en enskild person vill att en åklagares beslut i åtalsfrågan överprövas kan den personen göra en anmälan om detta till Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndig- heten. Samtidigt bör det noteras att en granskning i sak normalt inte sker av beslut som ska prövas i annan ordning, t.ex. av domstol. En åklagares beslut att väcka åtal granskas därför endast i undantags- fall materiellt, till skillnad från åklagares beslut att inte väcka åtal.

Tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna arbetar,

liksom andra tjänstemän vars arbete innefattar myndighetsutövning, under ett generellt straffansvar. Den som vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften riskerar att dömas för tjänstefel. Straffet för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Åtal för tjänstefel väcks vanligtvis av allmän åklagare. Om brottsmisstanken avser en annan åklagare handläggs ärendet av Särskilda åklagarkammaren. Kammarens arbete bedrivs avskilt från annan åklagarverksamhet och innefattar brotts- misstankar mot poliser, åklagare, domare, riksdagspolitiker och andra särskilda befattningshavare. Även målsägande kan väcka åtal för tjänstefel. Ett sådant åtal kan väckas genom ett ”vanligt” enskilt åtal, dvs. ett åtal som väcks genom en stämningsansökan.

En målsägande kan väcka ”vanligt” enskilt åtal mot en åklagare även för andra brott, exempelvis de brottstyper som kan avses i en

11Tillämpningen byggde tidigare på uttalanden i 1984/85 års budgetproposition (prop. 1984/85:100, bilaga 4, s. 67 ff.) och härleds ur 7 kap. 5 § RB.

525

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

rekonventionstalan. Med andra ord kan talan väckas om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse och annan osann tillvitelse angående brott genom att en målsägande ger in en stämningsansökan till rätten. I dessa fall behöver stämningsansökan inte ges in under pågående brottmålsrättegång utan den kan ges in när som helst, givet att brotten inte har hunnit preskriberas. Skillnaden mot en rekonven- tionstalan är att stämningsansökan måste uppfylla vissa formkrav och att den, om så inte är fallet, efter ett kompletteringsföreläggande kan avvisas. En annan skillnad är att målsäganden måste betala en ansökningsavgift.12 På samma sätt som vid en rekonventionstalan finns den teoretiska möjligheten att handlägga olika åtal gemensamt om detta är till fördel för handläggningen. Om målsägandens fram- ställning inte innefattar laga skäl för åtalet eller om det annars är uppenbart att detta är ogrundat, har rätten med stöd av 47 kap. 5 § RB en möjlighet att genast meddela dom i målet utan att stämning utfärdas. Som nämnts tidigare utnyttjas denna möjlighet ibland av domstolarna även avseende rekonventionstalan. Vid ett enskilt åtal som väcks genom stämningsansökan finns det dock ett otvetydigt stöd för denna möjlighet.

En enskild person som drabbas av trakasserier från en annan en- skild persons sida på så sätt att den sistnämnda falskeligen framställer påståenden om brott kan, på det sätt som beskrivs ovan, i dag väcka ett enskilt åtal mot den personen, antingen genom en rekonventions- talan eller genom en ansökan om stämning, dvs. väcka ett ”vanligt” enskilt åtal. På samma sätt som beträffande ett enskilt åtal mot en åklagare måste en talan som väcks genom stämning uppfylla vissa formkrav.

En enskild person har också möjligheten att väcka skadestånds- talan i domstol mot en person (eller staten) som orsakat honom eller henne skada. En sådan skadeståndstalan kan föras tillsammans med talan om ansvar för brott, eller i ett separat tvistemål. Som framgår ovan går det också att vända sig till JK med en begäran om skadestånd som riktas mot staten.

12Förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.

526

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

11.6Något om rekonventionstalan i praktiken

Domstolsverket för ingen särskild statistik över mål där rekonven- tionstalan väckts, endast över enskilda åtal i stort.13 Talan registreras inte heller på något särskilt sätt hos tingsrätterna.14 Inte heller Åklagarmyndigheterna eller Ekobrottsmyndigheten för någon sta- tistik över i vilken omfattning rekonventionstalan förekommer.15 Enligt muntlig uppgift från åklagarmyndigheterna är talan sällan förekommande, men när den väl väcks orsakar den stor skada i målen och för den enskilda åklagaren.

Vid en slagning i rättsdatabaser framkommer att det under 2000-talet, dvs. de senaste 25 åren, meddelats endast högst en hand- full domar årligen i tingsrätterna där talan uttryckligen benämnts rekonventionstalan. Majoriteten av de åtal vi har gått igenom har handlagts separat, dvs. inte avgjorts samtidigt som huvudåtalet. Flera av åtalen har emellertid handlagts i samma rättegång som huvudåtalet. Rekonventionstalan har riktats både mot åklagare och mot målsägande som väckt enskilt åtal mot den tilltalade. Såvitt vi har funnit har ingen rekonventionstalan i närtid vunnit framgång mot en åklagare. Klart står alltså att rekonventionstalan förekommer, men i ringa omfattning. Det finns dock exempel på fall där rekon- ventionstalan har registrerats som ett enskilt åtal i ett separat mål. Hur många mål som registrerats på detta sätt, och därmed hur stort mörkertalet är i detta avseende, har inte kunnat klarläggas. Flera domar har meddelats på handlingarna där åtalet ogillats som uppen- bart ogrundat, men det förekommer att dom meddelas efter huvud- förhandling. I något fall har åklagaren utnyttjat sin rätt att inte yttra sig. I det målet hade åklagaren offentlig försvarare och den tilltalade rättshjälp.16

13Uppgift från DV oktober 2023.

14Uppgift från Stockholms tingsrätt hösten 2023.

15Uppgift från åklagarmyndigheterna oktober 2023.

16Se mål B 2641-18, Örebro tingsrätt.

527

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

11.7Det saknas starka skäl för särskilda regler om rekonventionstalan samtidigt som regleringen har flera nackdelar

Utredningens förslag: De särskilda reglerna om rekonventions- talan ska tas bort.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att behålla de särskilda reglerna om rekonventionstalan. En rekonventionstalan kan ut- nyttjas för att obstruera under en rättegång samtidigt som möj- ligheten för en tilltalad person att bl.a. väcka enskilt åtal genom en stämningsansökan räcker för att ta till vara hans eller hennes rättigheter.

Reglerna om rekonventionstalan har inte vare sig ändrats i process- rättsligt hänseende eller utvärderats sedan rättegångsbalkens till- komst. Inte heller vid införandet tycks regleringen ha varit föremål för några noggrannare överväganden, utan var delvis en modifierad överföring av en tidigare regel som tillät åtal utan stämning i ännu fler fall. Sedan 1940-talet har samhället, liksom rättsväsendet, för- ändrats i flera avseenden. Frågan är om det i dag finns behov av och skäl för särskilda regler om rekonventionstalan.

Som framgår ovan förekommer det förhållandevis sällan att en rekonventionstalan väcks. Det är klart mer ofta förekommande att enskilda åtal väcks genom stämningsansökan, både mot andra en- skilda personer och mot tjänstemän. Likväl är möjligheten att väcka en rekonventionstalan problematisk i flera avseenden.

Som beskrivits ovan har utsattheten för rättsväsendets tjänste- män ökat under de senaste åren. Det finns också en ökad tendens – också när det gäller organiserad brottslighet – att i olika avseenden försvåra för rättsväsendet att genomföra brottsutredningar och rättegångar. Detta kan exempelvis ta sig till uttryck genom att den tilltalade tiger sig igenom hela förundersökningen för att först vid huvudförhandlingen yttra sig om sin inställning till olika omständig- heter i målet. En rekonventionstalan kan med lätthet utnyttjas för att på ett mycket effektivt sätt försvåra rättegångens genomförande och trakassera åklagaren, liksom målsäganden. Åklagare har beskrivit rekonventionstalan som dels ett arbetsmiljöproblem, dels en säker-

528

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

hetsrisk. Risken är också överhängande att åklagaren i sin tjänste- utövning påverkas av en rekonventionstalan som riktas mot honom eller henne personligen.

Vidare har ofta en rekonventionstalan allvarliga brister i gärnings- påståendet. Trots detta kan, som beskrivits ovan, en rekonventions- talan inte avvisas. Det måste anses vara ett resursslöseri att genomföra en process trots att det på förhand står klart att det inte finns någon annan möjlig utgång än ett ogillande av åtalet.17 Det är inte heller önskvärt att en person som är föremål för ett åtal ska behöva utstå de påfrestningar som en rättegång innebär trots att det redan före huvudförhandlingen kan konstateras finnas så djupgående brister i gärningspåståendet att det är uppenbart att åtalet kommer att ogillas. Även om brister i gärningsbeskrivningen i slutändan faller tillbaka på den åtalande personen, försätts den anklagade personen i den svåra situationen att han eller hon måste försvara sig mot ett otydligt åtal.

Samtidigt som detta är fallet saknas det enligt vår bedömning några egentliga skäl för att behålla regleringen. Som redovisats ovan finns det flera andra verktyg än en rekonventionstalan som en för brott utpekad person kan använda om han eller hon anser sig vara felaktigt anklagad. Sannolikt är det dessutom så att både åklagare och advokater är bättre utbildade i dag än vid regelns tillkomst, vilket bi- drar till såväl bättre underbyggda åtal som en effektivare granskning av åklagares arbete. Det kan vidare ifrågasättas hur stora olägen- heterna är för en anklagad person att behöva uppfylla formkrav för en mottalan. Nuförtiden infinner sig sällan den tilltalade personligen inför rätten annat än vid huvudförhandlingen. Oftast långt dessför- innan har han eller hon emellertid tagit del av åtalet och förunder- sökningen. En talan om t.ex. falskt åtal eller falsk beskyllning kan således i de allra flesta fall väckas i lugn och ro under målets hand- läggning. Även ett enskilt åtal som väcks genom en stämningsansökan kommer givetvis att handläggas och prövas, såtillvida ansökan inte är så ofullständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång. Om ansökan är så ofullständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång, kan det dock sättas i fråga om talan bör prövas, även om det är en oskyldigt anklagad person som väckt den. Med dagens reglering framgår det vidare inte klart av lagtexten att en dom kan meddelas genast om åtalet i en rekonventionstalan saknar laga skäl eller det är

17Se resonemang om detta i SOU 2019:38, s. 381.

529

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

uppenbart att det saknas grund för det. Om det saknas laga skäl för åtalet eller är uppenbart att detta är ogrundat, kan det sättas i fråga om det bör handläggas i vanlig ordning, trots att det är en oskyldigt anklagad person som väckt det.

Från åklagarhåll har det framförts särskild kritik mot möjligheten att handlägga huvudåtalet och rekonventionstalan i samma rättegång, med de olägenheter detta medför för åklagaren och rättegången i stort. Åklagaren ska i rättegången lägga fram både sådant som talar till nackdel som sådant som talar till fördel för den tilltalade, men har samtidigt en rätt att inte belasta sig själv. Att handlägga ett åtal mot åklagaren i samma rättegång innebär därför en principiell kon- flikt för åklagaren som är skyldig att vara objektiv och samtidigt har en rätt att försvara sig. En möjlighet skulle av den anledningen kunna vara att – i stället för att helt ta bort möjligheten till rekonventions- talan – ta bort möjligheten till kumulation i dessa fall. Visserligen kan även ett enskilt åtal som väcks genom stämningsansökan i teorin handläggas gemensamt med huvudåtalet. Detta torde dock knappast ske i praktiken, särskilt inte om talan skulle väckas under pågående huvudförhandling. Oavsett hur det förhåller sig med detta ter det sig, enligt vår mening, inte ändamålsenligt att inskränka möjligheten för rätten att välja handläggningsform när åtal har väckts mot flera personer. Fördelarna med en gemensam handläggning kan vara ut- redningsmässiga och processekonomiska. Det får förutsättas att domstolarna i stor utsträckning tar hänsyn till parternas inställning i frågan, med andra ord exempelvis en åklagares invändning mot en sådan handläggning. Vidare kommer viss jävsproblematik att kvarstå, även om åtalen handläggs separat. En sådan lösning, dvs. att ta bort möjligheten till kumulation vid rekonventionstalan, skulle inte heller läka de största problemen med talan, bl.a. att den inte kan avvisas.

Det skulle naturligtvis också vara möjligt att ändra utformningen av bestämmelserna på så sätt att även en rekonventionstalan skulle kunna avvisas om ansökan är ofullständig och dom meddelas genast om åtalet är uppenbart ogrundat. Vår bedömning är dock att rekon- ventionstalan i så fall helt tappar sitt syfte och sin särart, och därmed sitt existensberättigande.

En annan fråga är huruvida övervägandena ovan bör skilja sig åt beroende på om de gäller rekonventionstalan mot en åklagare eller en målsägande. Visserligen borde – objektivt sett – risken för att en tjänsteman inom rättsväsendet ”okynnesåtalar” en oskyldig person

530

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

eller åtalar någon utan sannolika skäl vara lägre än risken för att en privatperson gör så. Möjligen skulle det också kunna ligga närmare till hands att handlägga två enskilda åtal där respektive part även är motpart i en och samma rättegång, än att handlägga ett enskilt åtal och ett allmänt åtal gemensamt. Vår uppfattning är dock att det inte finns tillräcklig anledning att göra någon åtskillnad mellan olika former av rekonventionstalan.

Risken för obstruktion kan förstås göras gällande för många processuella regler. Avvägningen mellan rätten för den tilltalades att ta till vara sina rättigheter och rätten för målsäganden och sam- hället till en effektiv rättegång är därför viktig. Sammantaget är det dock vår bedömning att reglerna om rekonventionstalan är förenade med många nackdelar och risker, samtidigt som det saknas uppen- bara fördelar för den felaktigt anklagade personen. I princip består fördelarna endast av möjligheten att undkomma formkraven i en stämningsansökan och att slippa betala ansökningsavgift. Dessa kan inte ensamt motivera regleringen.

Enligt vad vi har inhämtat är det i dag få som känner till regler- ingen om rekonventionstalan, även bland verksamma inom rätts- väsendet. Sannolikt är det en förklaring till att reglerna tillämpats så sparsamt. Det går dock inte att bortse från risken för att rekonven- tionstalan kommer att väckas klart oftare om eller när kännedomen om den ökar. I stora brottmål ser vi en risk för en successiv utveck- ling där rekonventionstalan används för att sabotera rättegångar, till stora kostnader för samhället. Sammantaget är det därför vår bedöm- ning att de särskilda reglerna om rekonventionstalan bör tas bort.

Detta bör ske genom att 47 kap. 1 § andra stycket RB utgår. Eftersom 20 kap. 8 § tredje stycket RB (undantaget från huvud- regeln om målsägandens subsidiära åtalsrätt) även träffar enskilda åtal som väcks genom stämningsansökan bör den bestämmelsen inte ändras. Det saknas i detta sammanhang behov av att göra ändringar i 19 kap. 4 § RB (som är en forumbestämmelse för brott som både rekonventionstalan och andra enskilda åtal kan avse) eller 45 kap. 2 § tredje stycket RB (som är tillämplig på allmänt åtal).

531

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

11.8Biträde enligt rättshjälpslagen m.m. i samband med enskilt åtal

Utredningens bedömning: Det saknas behov av författnings- ändringar för att inskränka rätten till rättshjälp enligt rättshjälps- lagen för den som väcker enskilt åtal.

En tilltalad har vid sin talans förberedelse och utförande rätt att bi- trädas av en försvarare. I vissa fall, t.ex. när den tilltalade är frihets- berövad eller brottet är allvarligt, ska en offentlig försvarare förordnas. I bl.a. 21 kap. 7 § RB regleras vad som ingår i försvararens uppdrag. En försvarares uppgift är att biträda klienten i brottmålsprocessen, dvs. under förundersökningen och i rättegången. I hans eller hennes uppdrag ingår i princip inte att ta tillvara klientens rättsliga, ekono- miska eller personliga intressen i andra avseenden. Ett försvararupp- drag är visserligen inte strikt begränsat till den eller de gärningar som avses med förordnandet. Uppdraget kan anses omfatta även gärningar för vilka huvudmannen senare under förundersökningen blir misstänkt för. Förordnandet bör t.ex. även omfatta gärningar som blir föremål för en ny förundersökning, om avsikten är att åtal för dessa gärningar ska väckas inom ramen för samma brottmåls- rättegång som den ursprungliga misstanken.18 Även vid en generös syn på omfattningen av försvararens uppdrag torde det emellertid inte ingå att biträda en tilltalad med att väcka eller föra en rekon- ventionstalan.

Enligt rättshjälpslagen (1996:1619) får rättshjälp beviljas i en rättslig angelägenhet om vissa förutsättningar i lagen är uppfyllda (2 §). Rättshjälp kan alltså beviljas i varje typ av rättslig angelägen- het som inte uttryckligen är undantagen i lagen. Rätten till rätts- hjälp begränsas inte till ärenden som handläggs inför domstolar eller andra myndigheter utan kan också ges i utomprocessuella angelägenheter. Det finns en omfattande äldre praxis angående tolkningen av begreppet rättslig angelägenhet. En talan i brottmål, innefattande ett enskilt åtal, bör anses vara en rättslig angelägenhet i lagens mening.

Av 7 § andra stycket rättshjälpslagen framgår att den som är misstänkt eller tilltalad i ett brottmål inte kan beviljas rättshjälp.

18Se Fitger m.fl., Rättegångsbalken, (den 3 december 2024, JUNO), kommentaren till 21 kap. 7 §.

532

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

Dessa personer är i stället hänvisade till att få biträde av en offentlig försvarare. Det saknar betydelse om försvarare faktiskt har förordnats i det enskilda fallet. Rättshjälp kan ändå inte beviljas. Eftersom en tilltalad som väcker enskilt åtal inte har rätt till offentligt försvar i den delen rättegången avser en rekonventionstalan, bör han eller hon som utgångspunkt ha rätt till rättshjälp för att föra enskilt åtal i den utsträckning övriga förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att hans eller hennes ekonomiska underlag inte är för högt. Det bör dock noteras att rättshjälp endast får beviljas om det med hänsyn till angelägen- hetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna (8 § rättshjälps- lagen). I bedömningen beaktas bl.a. utsikterna till framgång och vad tvisten rör. Begränsningen ersatte en bestämmelse i 1972 års rätts- hjälpslag som innebar att rättshjälp inte kunde beviljas den som inte hade ett befogat intresse att få sin sak prövad. Den nuvarande bestäm- melsen har alltså en annan utgångspunkt och ett vidare tillämpnings- område. Syftet med införandet av bestämmelsen var att ytterligare typer av angelägenheter skulle undantas från möjligheten till rätts- hjälp. Redan innan bestämmelsen infördes fanns det begränsade möj- ligheter till rättshjälp i fråga om enskilt åtal (se prop. 1996/97:9 s. 121). Någon avsikt att ändra denna restriktiva praxis fanns inte. Huvud- regeln enligt praxis är med andra ord fortfarande att rättshjälp inte beviljas för att driva ett enskilt åtal. Rättshjälp torde således endast undantagsvis beviljas för en tilltalad som väcker en rekonventions- talan. Sådana fall förekommer emellertid.19

Vår bedömning är att staten som huvudregel inte ska bekosta processföring som saknar utsikter att nå framgång. I synnerhet bör staten inte bekosta åtal som används för att obstruera mot rättsväsen- det. Mot bakgrund av gällande rätt, och då vi föreslår att möjligheten att väcka rekonventionstalan ska tas bort, saknas det emellertid an- ledning att föreslå några ändringar i fråga om rätten till rättshjälp i samband med väckande av enskilda åtal.

19Se t.ex. B 2641–18, Örebro tingsrätt.

533

Rekonventionstalan

SOU 2025:81

11.9Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag och bedömning: Förslaget ska träda

i kraft den 1 juli 2026. Det behövs inga övergångsbestämmelser.

Den föreslagna lagändringen bör genomföras så snart som möjligt. Något behov av särskilda hänsyn eller speciella informationsinsatser finns inte. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdags- behandling bör bestämmelsen kunna träda i kraft den 1 juli 2026. Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande.

Det behövs inga övergångsbestämmelser.

11.10 Konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslaget påverkar i första hand de allmänna domstolarna och åklagarväsendet. Förslaget bedöms för dessa på kort sikt leda till marginella kostnadsminskningar. På lång sikt kan kostnadsbesparingarna bli större, jämfört med vad som kan bli fallet om förslaget inte genomförs.

Förslaget minskar risken för att rättegångar i brottmål inte kan genomföras på ett effektivt sätt. Det har även positiva effekter på arbetsmiljön för rättsväsendets anställda och för enskilda åkla- gares säkerhet.

Förslaget innebär en något ökad kostnad för ett fåtal enskilda. Förslaget bedöms dock inte ha någon påverkan på rättssäkerheten eller dessa personers möjligheter att ta till vara sin rätt.

Förslaget medför inte några andra konsekvenser av det slag som anges i tillämpliga bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474) eller i 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen

(2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Förslaget innebär att de särskilda reglerna om rekonventionstalan tas bort. Övervägandena redovisas i avsnitt 11.7.

Förslaget berör i första hand de allmänna domstolarna, åklagar- väsendet och vissa enskilda.

534

SOU 2025:81

Rekonventionstalan

Alternativet att behålla regleringen om rekonventionstalan kan antas ha negativa effekter på enskilda åklagares trygghet, arbetsmiljön för åklagare och säkerheten för dessa tjänstemän i stort samt i för- längningen på rättsväsendets möjligheter att genomföra effektiva rättegångar. Förslaget att ta bort möjligheten till att väcka rekon- ventionstalan har i stället positiva effekter i dessa avseenden.

Förslaget förväntas inte leda till några ökade kostnader för de allmänna domstolarna eller åklagarväsendet. Sannolikt leder förslaget på kort sikt till något minskade kostnader för rättsväsendets myndig- heter genom bl.a. färre inställda förhandlingar och jävsprocesser. I förlängningen kan förslaget leda till betydligt större kostnadsbespar- ingar. Rekonventionstalan kan komma att väckas oftare i och med att kännedomen om den ökar och det finns en risk för en successiv utveckling där rekonventionstalan allt oftare används för att sabo- tera rättegångar i brottmål, till stora kostnader för samhället.

Förslaget innebär att personer som vill väcka en rekonventions- talan måste betala en ansökningsavgift. Förslaget kan därför leda till ökade kostnader för några få enskilda.

Förslaget förväntas inte ha annat än marginella konsekvenser för medlemmar i Sveriges advokatsamfund.

Konsekvenserna av förslaget för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet är, om några, positiva. Förslaget förväntas, som anförts ovan, bidra till en effektivare brottmålsprocess, vilket i sig är brottsförebyggande samt bidrar till att personer som har begått brott kan lagföras inom rimlig tid.

Förslaget bedöms inte medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i tillämpliga bestämmelser i kommittéförordningen (1998:1474) eller i 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

535

12 Följdändringar

12.1Inledning

Vi har föreslagit att Ekobrottsmyndigheten ska upphöra som myn- dighet. Ekobrottsmyndigheten förekommer i ett 70-tal författningar, varav i skrivande stund 18 lagar. En konsekvens av vårt förslag är att dessa författningar måste ändras.

Vi lämnar författningsförslag när det gäller ändringar i lagrum. I fråga om förordningar lämnar vi inte författningsförslag. Vi redo- visar dock vilka förordningar som berörs av förslaget, se avsnitt 12.3. Vidare anger vi vilka förordningar som vi bedömer behöver ändras endast på så sätt att ordet Ekobrottsmyndigheten, i förekommande fall jämte passus, utgår från lydelsen av bestämmelsen. Detta är exem- pelvis fallet när Ekobrottsmyndigheten tillsammans med en rad andra myndigheter har vissa rättigheter eller deltar i samarbeten där även Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten deltar. Vi redovisar också vilka förordningar som vi bedömer kräver särskilda överväganden. Sådana överväganden krävs exempelvis när ansvaret för ett uppdrag eller liknande behöver utredas närmare av Regeringskansliet och myndigheterna i de kommande förberedelserna.

Det kan inte uteslutas att det finns skäl att ändra även andra för- fattningar med anledning av vårt förslag om ny organisation. Vi har t.ex. inte gjort någon uttömmande inventering av författningar som innehåller ordet åklagare eller åklagarmyndighet. Dessa ord kan i vissa fall behöva ersättas, beroende på den närmare utformningen av den nya organisationen och dess uppdrag. En sådan inventering bör om- fattas av uppdraget till myndigheterna att förbereda omorganisatio- nen. En viktig del i inventeringen är att överväga om det finns skäl att ändra i författningar där det i dag föreskrivs om en anmälnings- plikt till åklagare (alternativt till åklagare eller polis), t.ex 17 § skatte- brottslagen (1971:69) och 8 kap. 47 § lagen (2018:672) om ekono-

537

Följdändringar

SOU 2025:81

miska föreningar. Om myndigheterna inom ramen för uppdraget finner att brottsanmälningarna framöver bör göras till polisen i stället för till åklagare kan det finnas anledning att ändra i bestämmelserna.

Förordningarna med instruktion för Polismyndigheten respektive Åklagarmyndigheten behöver ändras i flera avseenden med anled- ning av myndigheternas nya uppgifter. Det kan också finnas anledning att överväga bestämmelser i dessa, eller andra författningar, som re- glerar att det ska finnas särskilda enheter för ekobrottsbekämpning inom myndigheterna, för att garantera en uthållig resurs på området (jfr 2 b § polislagen [1984:387] och 4 § förordningen [2022:1718] med instruktion för Polismyndigheten).

Det bör noteras att Ekobrottsmyndigheten även förekommer i de författningar som vi föreslår i fråga om biträde med utmätning på distans och ökad tillgång till beskattningsdatabasen och tulldata- basen. Dessa förslag har gjorts oavhängiga vårt förslag i organisations- frågan. När eller om en omorganisation genomförs behöver ordet Ekobrottsmyndigheten utgå även från dessa författningar.

12.2Lagändringar

Vi föreslår ändringar i 18 lagar med anledning av vårt förslag på ny organisation. I samtliga fall är det fråga om ändringar av karaktären att ordet Ekobrottsmyndigheten utgår ur lydelsen. Vi har inte bedömt att någon av de berörda lagarna kräver ytterligare överväganden.

De berörda lagarna är följande, se även författningsförslagen och författningskommentaren.

–Rättegångsbalk

–Lag (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

–Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

–Postlag (2010:1045)

–Lag (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

–Lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning

538

SOU 2025:81

Följdändringar

–Lag (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2018:1695) om Kustbevakningens behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personupp- gifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personupp- gifter inom brottsdatalagens område

–Lag (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av person- uppgifter

–Lag (2020:272) om konto- och värdefackssystem

–Lag (2022:482) om elektronisk kommunikation

–Lag (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdel- ser och brottslighet i arbetslivet

–Lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brotts- bekämpande myndigheterna

–Lagen (2025:327) om internationella sanktioner.

12.3Förordningsändringar

12.3.1Förordningar där ordet Ekobrottsmyndigheten kan utgå utan överväganden

I nedan uppräknade förordningar kan, enligt vår bedömning, ordet ”Ekobrottsmyndigheten” utgå utan att någon ersättande bestäm- melse behöver införas. I vissa fall behöver hela meningar, stycken eller paragrafer utgå. Även språkliga justeringar av kvarvarande be- stämmelse kan behövas.

539

Följdändringar

SOU 2025:81

–Förundersökningskungörelse (1947:948)

–Strafföreläggandekungörelse (1970:60)

–Passförordning (1979:664)

–Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt

–Förordning (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten

–Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

–Förordning (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder

–Förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet

–Åklagarförordning (2004:1265)

–Aktiebolagsförordning (2005:559)

–Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

–Förordning (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

–Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården

–Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter

–Häktesförordning (2010:2011)

–Förordning (2014:1085) om rättsväsendets informationshan- tering

–Förordning (2015:488) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen

–Förordning (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet

–Förordning (2016:904) om tullinformationssystemet

–Förordning (2016:1332) med instruktion för Tullverket

–Förordning (2017:504) om internationellt polisiärt samarbete

–Förordning (2017:1019) om en europeisk utredningsorder

–Förordning (2018:759) om ekonomiska föreningar

540

SOU 2025:81

Följdändringar

–Förordning (2018:1181) om flygpassageraruppgifter i brotts- bekämpningen

–Förordning (2018:1738) om åklagarväsendets behandling av per- sonuppgifter inom brottsdatalagens område

–Förordning (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av per- sonuppgifter inom brottsdatalagens område

–Förordning (2018:1942) om polisens behandling av personupp- gifter inom brottsdatalagens område

–Vägtrafikdataförordning (2019:382)

–Förordning (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering

–Förordning (2020:172) om hemlig dataavläsning

–Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar

–Förordning (2020:974) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frys- ning och beslut om förverkande

–Förordning (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

–Säkerhetsskyddsförordning (2021:955)

–Förordning (2022:511) om elektronisk kommunikation

–Förordning (2022:620) om finansiell information i brottsbekämp- ningen

–Förordning (2023:624) om granskning av utländska direktinve- steringar

–Förordning (2024:902) om förfarandet vid förverkande av egen- dom och åläggande av företagsbot

–Förordning (2024:1367) om en samordningsfunktion för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

541

Följdändringar

SOU 2025:81

12.3.2Förordningsändringar som kräver överväganden

I nedan uppräknade förordningar finns bestämmelser där det, enligt vår bedömning, behövs överväganden kring vilken eller vilka myn- digheter som i stället för Ekobrottsmyndigheten t.ex. ska ha en viss uppgift.

–Förordning (2014:1374) om förvaltning av fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt

–Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten

–Förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten

–Förordning (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska union- ens finansiella intressen

–Förordning (2018:2014) om skyldighet för vissa offentliga funk- tionärer att anmäla innehav av finansiella instrument

–Förordning (2021:846) om förvaltning av fonden för inre säkerhet och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik

–Förordning (2021:853) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden

–Förordning (2021:949) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden

–Förordning (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder

–Förordning (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten

–Förordning (2024:632) om Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten.

12.4Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsförslagen som föranleds av vårt förslag på ny organisa- tion bör träda i kraft den 1 januari 2027, vilket är det datum då vi be- dömer att den nya organisationen senast ska vara inrättad, se av- snitt 6.4.

542

13Konsekvenser av förslaget om omorganisation

13.1Konsekvenserna av förslaget att inordna Ekobrottsmyndighetens verksamhet

i Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

Utredningens bedömning: Förslaget berör i första hand Eko- brottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Förslaget berör också i hög grad de personer som har sin anställ- ning vid dessa myndigheter, framför allt Ekobrottsmyndigheten. Det berör också bl.a. myndigheter, enskilda och andra aktörer som anmäler brott till Ekobrottsmyndigheten och/eller har annan samverkan med myndigheten. Bland dessa bör särskilt nämnas Skatteverket.

Vårt förslag kommer att förbättra förutsättningarna att be- kämpa ekonomisk brottslighet, i synnerhet organiserad sådan. I förlängningen förväntas det också ha positiva effekter på be- kämpningen av annan organiserad brottslighet. Detta kommer i sin tur att leda till besparingar på samhällsekonomisk nivå. För- slaget kommer också att ha positiva effekter på det brottsföre- byggande arbetet.

Genom att brottsligheten i förlängningen förväntas minska genom förslaget har det även positiva konsekvenser för bl.a. en- skilda, företag, marknaderna och den fria konkurrensen och för förtroendet för rättsväsendet.

Förslaget kan under en övergångsperiod leda till ett visst tapp i fart i ekobrottsbekämpningen. Tappet bedöms dock bli litet och kortvarigt.

Vårt förslag bör genomföras så fort som möjligt. Realistiskt bedömer vi att ett genomförande kan inledas den 1 januari 2027.

545

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Förslaget förväntas också under 2027 för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten leda till vissa engångskostnader, som antas kunna tas inom befintliga ekonomiska ramar, inräknat de anslag som annars hade tillkommit Ekobrottsmyndigheten.

Inom något eller några år bedömer vi att det kommer att be- hövas resurstillskott för att finansiera en förstärkt bekämpning av ekobrottsligheten i Sverige. Detta gäller oavsett val av organi- sation.

Flera konsekvenser av förslagen utreds på ett mer ingående sätt bäst av de berörda myndigheterna själva och i uppdraget att för- bereda omorganisationen bör uppgiften att göra en sådan konse- kvensanalys ingå. Ett exempel på en fråga som bör utredas av myndigheterna är de närmare konsekvenserna för Ekobrotts- myndighetens personal. Övergripande är dock utgångspunkten att Ekobrottsmyndighetens personal bör erbjudas fortsatt anställ- ning inom Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.

13.2Inledning

En utredning ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som utred- ningen lämnar kan få i ett flertal avseenden (se 14–15 a §§ kommitté- förordningen [1998:1474] i den äldre lydelsen, som gäller för utred- ningar som har tillsatts före den 6 maj 2024).

Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.

När ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för det kommunala självstyret, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ska kon- sekvenserna i detta avseende anges i betänkandet.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be-

546

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

tänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.1

Enligt 6 § i den upphävda förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla

–en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

–en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,

–uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

–uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,

–uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,

–en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och

–en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.

Enligt 7 § i samma förordning ska en konsekvensutredning också innehålla ytterligare beskrivningar i den mån det är möjligt, om regleringen kan få effekter som är av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Dessa är

–antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,

–vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

1Förordningen har upphävts och ersatts av förordningen (2024:183) om konsekvensutred- ningar. Av övergångsbestämmelserna till den nya förordningen framgår emellertid att 6 och

7§§ i den upphävda förordningen gäller för kommittéer och särskilda utredare som har till- satts före den 6 maj 2024.

547

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

–vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

–i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur- rensförhållandena för företagen,

–hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och

–om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.

De närmare instruktioner som vi har fått i våra direktiv om vad vår konsekvensutredning ska innehålla överensstämmer i allt väsentligt med ovanstående författningskrav.

13.3Vissa allmänna utgångspunkter

När det gäller våra deluppdrag har vi redovisat vår konsekvensanalys i anslutning till varje förslag, se avsnitt 8, 9 och 11. Förevarande av- snitt avser därmed konsekvenserna beträffande vårt huvuduppdrag och förslag på organisationsförändring.

De problem som vi har identifierat, framför allt den ekonomiska brottslighetens omfattning och den nuvarande organisationens brist- ande förutsättningar att omhänderta den, har beskrivits kontinuer- ligt i betänkandet. Vi har presenterat tre alternativa lösningar (se av- snitt 6), för- och nackdelar med de olika alternativen samt redogjort för skälen till vårt ställningstagande när det gäller vilket alternativ

vikommit att förorda. Vidare har vi redogjort för effekterna om någon förändring inte kommer till stånd. Det som har sagts i dessa avseenden upprepas inte – annat än mycket kortfattat eller i förbi- gående – i detta avsnitt.

Våra bedömningar och förslag i fråga om tidshorisont och tid- punkt för genomförandet av förslaget redovisas också i avsnitt 6.

I våra överväganden där har vi tagit hänsyn till myndigheternas be- hov av förberedelser. Vi ser inga behov av några omedelbara infor- mationsinsatser beträffande organisationsförändringen. Däremot förväntas information till vissa aktörer och allmänheten behöva ges inför den faktiska övergången av Ekobrottsmyndighetens verksam-

548

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

het till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, eftersom den bl.a. påverkar hur vissa brottstyper i fortsättningen ska anmälas.

Vår bedömning är att förslagen inte nämnvärt kommer att påverka sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Förslagen bedöms inte heller ha några konsekvenser för det kommunala själv- styret, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget överensstämmer med eller går inte utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslut- ning till EU.

Vårt förslag kan i förlängningen förväntas ha positiva effekter på företags arbetsförmåga, konkurrensförmåga och villkor i övrigt genom en mer effektiv bekämpning av brott som riktas mot företag och arbetstagare och som hotar marknaderna och den fria konkurrensen (se närmare nedan). Vi bedömer emellertid inte att det är möjligt att närmare beskriva de särskilda konsekvenser som anges i 7 § i den upphävda förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Inte heller bedömer vi att förslaget påverkar små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Dessa konsekvenser kommer därmed inte att beröras ytterligare i avsnittet.

I korthet har vi i betänkandet beskrivit en mycket omfattande och samhällsskadlig ekonomisk brottslighet och bedömt att den nuvarande organisationen av ekobrottsbekämpning inte längre är ändamålsenlig. Vi har lämnat förslag på en organisation som enligt vår bedömning har bättre förutsättningar att bekämpa brottslighe- ten i fråga. Utöver att i större drag beskriva hur en sådan organisation bör se ut och vilka komponenter som den ovillkorligen bör innehålla, har vi med hjälp av medarbetare från de berörda myndigheterna illu- strerat hur en närmare organisering av verksamheten inom Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten skulle kunna se ut och hur man kan arbeta.

Ett organisationsförslag kan dock inte inom ramen för en utredning som denna lämnas på en sådan detaljnivå att dess konsekvenser kan utredas fullt ut. Vi bedömer i stället att de som är bäst lämpade att utreda och besluta om de närmare förutsättningarna för omorgani- sationen är de berörda myndigheterna. Därför har vi i avsnitt 6 före- slagit att regeringen ska ge dessa myndigheter i uppdrag att förbereda omorganisationen. Vi har i avsnittet beskrivit uppdraget, vad det bland annat bör innehålla och våra överväganden kring tidshorison-

549

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

ten för genomförandet av förslaget. Vi föreslår även att det i uppdra- get ska ingå att närmare utreda och därefter omhänderta de konse- kvenser som omorganisationen får i vissa avseenden.

I detta avsnitt kommer utgångspunkten därför vara att på ett mer övergripande plan beskriva vilka konsekvenser som kan aktualiseras. Vi har inom ramen för vår konsekvensutredning haft möten och kontakter med medarbetare i bl.a. olika stabsfunktioner inom de tre myndigheter som framför allt berörs: Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Vid dessa kontakter och möten har vi bl.a. inhämtat information om personal- it- och lokalfrågor och ställt frågan vilka eventuella oväntade kostnader eller andra oförutsedda effekter som skulle kunna uppkomma med anledning av vårt förslag.

Vi kan redan i detta sammanhang tydliggöra att det vi samman- fattningsvis har inhämtat från Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten ger vid handen att förändringen kan göras utan några mer omfattande kostnader i uppstartsskedet och att en ordning där myn- digheterna själva bedömer och omhändertar konsekvenserna av för- ändringen inom ramen för ett regeringsuppdrag bedöms vara lämplig. Som utgångspunkt förutsätter vi också att det endast i begränsad omfattning kommer att bli fråga om några förändringar i verksam- hetens lokaler samt att Ekobrottsmyndighetens medarbetare kom- mer att erbjudas anställning i Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten.

En övergripande konsekvens av vårt förslag som inte berörs vidare i detta avsnitt är att de skav och konfliktytor som vi har erfarit under utredningsarbetet mellan Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kommer att försvinna, liksom behovet av ständiga avstämningar och synkronisering. Detta får betraktas som en positiv konsekvens av förslaget.

13.4Aktörer som berörs av förslaget

Vårt förslag på en ny organisation för ekobrottsbekämpningen inne- bär att den brottsbekämpande verksamhet som i dag bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten inordnas i Polismyndigheten och Åklagar- myndigheten, samtidigt som de sistnämnda myndigheterna inrättar särskilda enheter för bekämpning av ekonomisk brottslighet.

550

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

De som i första hand berörs av förslaget är de tre myndigheterna: Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Förslaget innebär att Ekobrottsmyndigheten efter verksamhetsöver- föringen kommer att avvecklas som myndighet och upphöra. Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten kommer inom ramen för verksamhetsöverföringen och omhändertagandet av Ekobrottsmyn- dighetens verksamhet att behöva genomföra förändringar inom sina egna organisationer.

Förslaget berör också i hög grad de personer som har sin anställ- ning i dessa myndigheter, med tonvikt på dem som har anställning i Ekobrottsmyndigheten. Det berör också myndigheter, enskilda och andra aktörer som anmäler brott till Ekobrottsmyndigheten och/eller har annan samverkan med myndigheten. Bland annat innebär förslaget att brott som i dag anmäls till Ekobrottsmyndigheten efter omorga- nisationen ska anmälas till Polismyndigheten. Särskild påverkan kan förslaget antas ha på Skatteverket, som i dag bedriver stor del av sin brottsbekämpande verksamhet under förundersökningsledning av Ekobrottsmyndigheten. Även Tullverket, Bolagsverket och Finans- inspektionen är exempel på myndigheter som har en nära samverkan med Ekobrottsmyndigheten.

Exempel på andra aktörer som berörs av förslagen är konkurs- förvaltare, som i dag har anmälningsplikt avseende brottstyper som ingår i Ekobrottsmyndighetens brottskatalog.

I förlängningen påverkar förslagen även individer som begår brott och som av den anledningen har kontakter med rättsväsendet.

Regeringen påverkas på så sätt att dess styrning av myndigheterna inom rättsväsendet blir rakare, liksom dess fördelning av ansvar mel- lan myndigheterna.

Förslaget berör Sveriges medborgare på så sätt att förslaget i för- längningen förväntas bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet.

551

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

13.5Konsekvenser för det allmänna

13.5.1Ekonomiska konsekvenser

Samhällsekonomiska effekter och påverkan på statsbudgeten

En konsekvens av vårt förslag är att samhällets gemensamma resurser används mer effektivt.

Den centrala delen i vårt uppdrag har varit att analysera hur staten ska organisera sig för att mest effektivt bekämpa den samhällsskad- liga ekonomiska brottsligheten. Den kriminella ekonomin beräknas i dag omsätta miljardbelopp, som i stor utsträckning försvinner utom- lands eller omsätts av kriminella aktörer i Sverige och finansierar annan brottslighet. Vår bedömning är att förslaget ger förutsättningar både för att en större andel av de brott som begås kan upptäckas och att ett större antal brott kan förhindras. En minskad brottslighet inne- bär i sig en stor kostnadsbesparing för staten och möjligen även ökade intäkter i takt med att regelefterlevnaden ökar. Förslaget förväntas därmed i förlängningen ha positiva effekter på statsbudgeten.

Organisationsförändringen innebär också att rättsväsendets re- surser används mer effektivt. Genom ett bättre arbetssätt och en mer träffsäker verksamhet kan bättre resultat och brottsförebyggande effekter nås inom ramen för samma resursanvändning. Vissa stöd- funktioner inom myndigheterna, som i dag är dubblerade, kan också utnyttjas mer effektivt inom en och samma myndighet. Förslaget ger alltså fördelar i form av skalfördelar, effektivisering och mindre sårbarhet, vilket är en positiv följdeffekt av förslaget. Det är dock viktigt att även i detta sammanhang markera att bevekelsegrunderna för förslaget inte är att öka den samhällsekonomiska effektiviteten genom att någon befintlig uppgift eller verksamhet vid någon av de aktuella myndigheterna avvecklas. Utgångspunkten är i stället att den absoluta merparten av verksamheten ska bedrivas vidare, men i annan regi.

Omfattningen av den ekonomiska brottsligheten kan förväntas fortsätta öka under ett antal år, innan den – givet oförändrade om- ständigheter i övrigt – kan förväntas minska. Inom ett par år bedö- mer vi att en resursförstärkning på området kommer att behövas.

Ekobrottsbekämpningen i dag är inte dimensionerad efter den eko- nomiska brottslighetens omfattning. Ett bättre arbetssätt och en mer ändamålsenlig organisation kommer i sig att ge bättre förutsätt-

552

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

ningar än i dag för att bekämpa brottsligheten och vända den nega- tiva utvecklingen. Vi befarar emellertid att detta inte kommer att vara tillräckligt och att det inom några år även behöver göras en faktisk satsning från statsmakternas sida på att komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten och kriminella ekonomin. Vi bedömer därför att det – när den nya organisationen är på plats och har satt sig – kommer att behöva tillföras mer resurser till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, för att ge förutsättningar att utöka verk- samheten inom de nya enheterna. Alternativet är att låta den organi- serade brottsligheten få ytterligare fäste och inkomster, vilket riskerar att kosta samhället ännu mer än de medel som investeras i brotts- bekämpningen. Reformen ger i sig en flexibel organisation som har möjlighet att växa vid behov. Behovet av resurstillskott bör disku- teras redan inför 2028.

En kraftsamling och en faktisk satsning på att bekämpa den kri- minella ekonomin är alltså nödvändig. Det innebär inte att polis och åklagare bör minska sina insatser på andra områden, t.ex. inom våld i nära relation, annat grovt våld eller vardagsbrottslighet. Vi förutser därför inte att det kommer att vara möjligt att inom myndigheternas nuvarande anslag prioritera om resurserna.

Det går i dag inte att uppskatta hur stora resurstillskott som kom- mer att behövas. Detta förutsätter en noggrannare analys än vad som gjorts hittills från myndigheternas sida av brottslighetens omfattning och av de insatser som behöver sättas in. Behovet av resurser beror också på en rad yttre faktorer, inklusive brotts- och samhällsutveck- lingen, och faktorer som rör intern rekrytering och organisation inom myndigheterna. Resursbehovet får därför bedömas av myndighe- terna när omorganisationen är genomförd och nya arbetsmetoder har prövats, utvärderats och satt sig.

Behovet av resurstillskott är hänförligt till brottslighetens om- fattning. Vi bedömer att ett resurstillskott kommer att behöva göras oavsett val av organisation. Med den förordade organisationen, som innebär ett mer effektivt arbete mot brottsligheten, kan behovet bli mindre än annars.

553

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Polismyndigheten

I de kontakter vi har haft med myndigheten har vi inhämtat en be- dömning att förslaget kommer att få ekonomiska konsekvenser för myndigheten både på lång och kort sikt.

Engångskostnader i samband med verksamhetsövergången har angetts vara bl.a. kostnader för intern och extern kommunikation och säkerhetsåtgärder, innefattande nya säkerhetsprövningar, och ett omfattande HR-stöd för de medarbetare som påverkas av över- gången samt fackliga förhandlingar och utbildningsinsatser.

Polismyndigheten har också pekat på fysiska och tekniska infra- strukturella anpassningar som kommer att belasta myndigheten. När det gäller att tillhandahålla och överföra it-system till den nya enhe- ten kommer det att kräva ett initialt arbete, som kan vara förenat med kostnader, men i förlängningen bör omorganisationen ge syn- ergieffekter och innebära en mer effektiv användning av resurserna som i dag läggs på it-området.

Utan anslagshöjning kan myndigheten enligt bedömningen på kort sikt behöva omfördela sina resurser och ändra sina budgetpriori- teringar för att stödja den nya organisationen.

Samtidigt bör det enligt myndigheten inte bli fråga om några större bestående kostnadsökningar. Givet att Ekobrottsmyndighetens an- slag förs över till Polismyndigheten i proportion till den verksamhet som man tar över bör kostnadsökningarna vara begränsade. En be- stående merkostnad som myndigheten förutser är ökade pensions- kostnader med anledning av lokalt kollektivavtal som ger extra pen- sionsavsättning och vissa andra förmåner till polisanställda.

Om organisationen för ekobrottsbekämpning ska utökas på sikt behövs dock resurstillskott.

Åklagarmyndigheten

Enligt uppgifter som vi har inhämtat från myndigheten förutser myndigheten inte några större kostnadsökningar på kort sikt med anledning av omorganisationen. De eventuella engångskostnader som det kan bli fråga, bl.a. nya säkerhetsprövningar, omförhandling av hyresavtal, åtgärder som rör skalskydd och säkerhet och extra HR-insatser bör kunna tas inom ram.

554

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

Förutsatt att Ekobrottsmyndighetens anslag tillförs Åklagarmyn- digheten i proportion till den verksamhet som tas över bör omorga- nisationen inte heller medföra några större kostnadsökningar på längre sikt.

Om organisationen för ekobrottsbekämpning ska utökas på sikt behövs dock resurstillskott.

Ekobrottsmyndigheten

Förslaget innebär att Ekobrottsmyndigheten efter omorganisatio- nen kommer att avvecklas. Ekobrottsmyndigheten har i kontakter med oss pekat på vissa kostnader i fråga om bl.a. personal, lokaler och it-system som kan förväntas uppkomma i samband med omorga- nisationen samt varit oss behjälplig med att upplysa om sakförhål- landen av betydelse.

När regeringen har beslutat att en myndighet ska upphöra ska myndigheten själv förbereda avvecklingen och även genomföra den. Ansvaret ligger kvar hos myndigheten fram till dess att den upphör. Utgångspunkten för myndigheter vars verksamhet helt ska upphöra är att det ska göras en budget för avvecklingen. Kostnader som avser perioden när myndigheten fortsatt bedriver verksamhet ska belasta myndighetens förvaltningsanslag. Hos en myndighet som får i upp- gift att slutföra kvarvarande avvecklingsfrågor efter det att en myn- dighet har avvecklats och upphört skapas en särskild anslagspost för avvecklingskostnaderna under myndighetens förvaltningsanslag. Regeringen kan också besluta att Kammarkollegiet ska ansvara för att avsluta avvecklingsarbetet. Då tar Kammarkollegiet ansvar för de eventuella frågor som finns kvar efter att verksamheten har över- förts och myndigheten har upphört, t.ex. ansvaret för medarbetare, lokaler, avtal och arkivleverans från och med den dagen myndighe- ten upphört.

Som huvudregel bör kostnaderna för den verksamhet som bedrivs i myndigheten och avvecklingen rymmas inom förvaltningsanslaget för det aktuella året.

555

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Skatteverket och andra samverkande myndigheter

Konsekvenserna för Skatteverket har redogjorts för i avsnitt 6. Sammanfattningsvis är det viktigt att vissa frågor är utlösta innan den nya organisationen sätts i drift. Vi förutser att Skatteverket kan orsakas vissa kostnader av engångskaraktär med anledning av åtgär- der som behöver vidtas. Dessa bör dock inte vara större än att de kan tas inom ram.

Bland annat Bolagsverket och Finansinspektionen har en reglerad samverkan med Ekobrottsmyndigheten. Med dessa och andra sam- verkande myndigheter måste nya samarbetsformer överenskommas. Detta kan under det första året innebära vissa kostnadsökningar, vilka dock bedöms vara marginella.

En mer effektiv brottsbekämpning kan innebära att fler personer lagförs, vilket innebär en ökad belastning på Kriminalvården. Efter- som den nya organisationen vid sidan av utredning och lagföring är starkt inriktad på brottsförebyggande arbete och sårbarhetspreven- tion, är det dock svårt att i dagsläget förutse om och i så fall hur stor den ökade belastningen kommer att bli. Utvecklingen behöver dock följas upp i detta avseende.

Eventuella kostnader som kan uppkomma för andra myndigheter och statliga aktörer med anledning av omorganisationen bedöms vara marginella.

Sammanfattande bedömning

Utgångspunkten för vårt förslag är att Ekobrottsmyndighetens verk- samhet, finansiering och personal i dess helhet förs över till Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten.

Omorganisationen, verksamhetsöverföringen och inrättandet av de nya enheterna bedöms i sig medföra vissa omställningskostnader under en övergångsperiod och andra kostnader av engångskaraktär. Som vi beskrivit i avsnitt 6.4 bör vårt förslag genomföras så fort som möjligt. Realistiskt bedömer vi att ett genomförande kan inledas den 1 januari 2027. De aktuella kostnaderna förutses därför uppstå under 2027. Exempel på omställningskostnader är arbetet med överlämning av ärenden och diarier, anpassningar av ekonomisystem, flytt av ut- rustning och inventarier, merkostnader i samband med uppsägning av avtal, HR-frågor och säkerhetsfrågor. Kostnadernas storlek är i

556

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

avsaknad av ett bättre underlag svåra att bedöma med någon exakthet. Preliminärt bedömer vi att det kan röra sig om några tiotals miljoner och att kostnaderna kan hanteras inom befintliga anslag. Myndig- heterna bör dock inom ramen för regeringsuppdraget att förbereda omorganisationen inkomma med ett mer utförligt ekonomiskt under- lag i detta avseende och redogöra för de eventuella kostnadsökningar som kan aktualiseras (se avsnitt 6.4).

Kostnader som kan uppkomma för andra myndigheter och statliga aktörer med anledning av omorganisationen bedöms kunna hanteras inom ram.

13.5.2Övriga konsekvenser för de berörda myndigheterna med anledning av omorganisationen

Något ytterligare om kompetensförsörjning och personalfrågor

Vårt förslag till organisationsförändringar har konsekvenser för myn- digheternas kompetensförsörjning och personal.

I första hand berörs Ekobrottsmyndighetens personal. Förslaget innefattar inordning av en statlig myndighets uppgifter

i en annan statlig myndighet. Enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS) gäller att vid övergång av ett företag, en verksam- het eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställ- ningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången på den nya arbetsgivaren. Om den avlämnande och den mottagande myndigheten är överens om att det är identitet i de uppgifter som överförs från en arbetsgivare (myndighet) och inord- nas hos en annan arbetsgivare (myndighet) innebär det att berörd personals anställningsavtal automatiskt går över i den lydelse som gäller vid övertagandetidpunkten. Dock är det den mottagande arbetsgivaren som bedömer om det är fråga om en verksamhets- övergång enligt 6 b § LAS. Med berörd personal avses den person som till minst 50 procent arbetar med de uppgifter som berörs.

En arbetstagare i den avlämnande myndigheten har rätt att mot- sätta sig att anställningsavtalet går över till den mottagande myndig- heten, men riskerar att bli uppsagd p.g.a. arbetsbrist i den avvecklade myndigheten.

557

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist har anställda i staten, enligt det statliga avtalet om omställning, en längre uppsägningstid än den som följer av LAS. Personalkostnader kan därför öka avvecklings- kostnaderna för den myndighet som ska avvecklas.

Vid en sådan omorganisation som vi föreslår är det således Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten som ska göra bedömningen av om, och i vilka delar, verksamhetsflytten är att bedöma som en verksamhetsövergång enligt 6 b § LAS. Mycket talar emellertid för att så kan bedömas vara fallet beträffande merparten av verksam- heten. Vissa enskilda stabsfunktioner kan dock komma att behöva avvecklas. I bedömningen ingår att ta ställning till vilka arbetstagare som omfattas av verksamhetsövergången. Detta gäller särskilt för de arbetstagare som arbetar delvis eller indirekt med uppgifter som överförs. Det är nödvändigt att arbetsgivaren under processen har erforderlig samverkan och förhandling med berörda arbetstagar- organisationer.

Oavsett hur det förhåller sig med ovannämnda bedömningar är vår utgångspunkt att samtliga medarbetare vid Ekobrottsmyndig- heten bör erbjudas anställning vid Polismyndigheten och Åklagar- myndigheten. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har också uttryckt att det finns en övergripande ambition från myndigheternas sida att erbjuda anställning till samtliga medarbetare inom Ekobrotts- myndigheten.

Medarbetare som redan i dag är anställda av Polismyndigheten och placerade vid Ekobrottskansliet bör genom arbetsledningsbe- slut kunna placeras på Polismyndigheten inom ramen för sin nu- varande anställning.

Även Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens personal be- rörs av omorganisationen, men i mindre utsträckning. Vissa funk- tioner kan förväntas få en högre arbetsbelastning under en period. Det gäller bl.a. ledningsfunktioner och verksamhetsstöd.

I bl.a. avsnitt 6.2.3 har vi redogjort för risken för kompetenstapp i samband med omorganisationen. Vår förväntan är att de organisa- toriska förändringarna inte kommer att få någon omfattande negativ inverkan på möjligheten behålla och rekrytera personal med erfor- derlig kompetens och att den nya organisationen kommer att framstå som en attraktiv arbetsplats med intressanta arbetsuppgifter. Det kan emellertid inte uteslutas att vissa medarbetare väljer att tacka nej till en fortsatt anställning inom Polismyndigheten eller Åklagar-

558

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

myndigheten. Farhågan har främst gjorts gällande i fråga om Eko- brottsmyndighetens civila utredningspersonal och har att göra med löne- och kompetensutvecklingen inom polisen. Det vi har inhämtat från Polismyndigheten och i samtal med fackliga företrädare har gett oss förtroende för att Polismyndigheten kommer att omhänderta Ekobrottsmyndighetens specialistkompetens väl. På sikt förväntas omorganisationen dessutom innebära förbättrade möjligheter till kompetensutveckling och erfarenhetsutbyten i och med det nya arbetssättet och ett bredare arbetsfält. I planeringen av kompetens- försörjning bör det dock tas höjd för ett visst behov av nyrekrytering.

Det är en stor omställning i sig att fungera och arbeta tillsammans med personal från en annan myndighet som kan ha en annan arbets- platskultur. Detta gäller särskilt när det historiskt har funnits kon- fliktytor mellan de berörda myndigheterna (jfr sammanfattningen av våra iakttagelser i avsnitt 4.8). Det är därför sannolikt så att det kommer att behövas särskilda personalpolitiska insatser för att in- ledningsvis omhänderta och ”jämka ihop” personalen. Detta gäller både hos Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Eftersom förslaget innebär att verksamheten ska fortsätta bedrivas på de orter på vilka den bedrivs i dag och i huvudsak i samma lokaler förväntas det inte aktualisera beslut om t.ex. omlokalisering av verk- samhet eller frågor om berörda arbetstagare bör anses vara arbets- skyldiga eller inte på en ny verksamhetsort.

Polismyndigheten har i sina kontakter med oss lyft frågor som särskilt behöver beaktas i personalhänseende inför en omorganisation. Dessa rör samverkan och förhandlingar med fackliga organisationer enligt medbestämmarlagen och arbetsmiljölagen, tid och resurser i form av kompetensutveckling och behörighetshantering kopplat till arbete inom Polismyndigheten samt förändringar i HR-systemen. Vidare har man pekat på behovet av ett omfattande HR-stöd till Ekobrottsmyndighetens nuvarande personal i syfte att möjliggöra övergången. En ytterligare omständighet som det behöver tas hänsyn till är att det i Polismyndigheten finns ett lokalt kollektivavtal som ger extra avsättning till Kåpan extra, vilket medför högre lönekost- nader. Medarbetare som övergår till Polismyndigheten förväntas också behöva genomgå nya säkerhetsprövningar. Medarbetare som tillhör Polismyndigheten behöver genomgå förnyade säkerhetspröv- ningar om arbetsuppgifterna förändras. Man har också förutsett att förändringen kan medföra viss oro bland personalen, vilket ställer

559

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

särskilda krav på ledning, kommunikation och ett aktivt arbetsmiljö- arbete, inklusive företagshälsovård, under en övergångsperiod.

Åklagarmyndigheten har bedömt att organisationen är väl anpas- sad för att omhänderta Ekobrottsmyndighetens åklagare och viss administrativ personal. Även inom den myndigheten kommer dock vissa av de åtgärder som beskrivs ovan att behöva vidtas.

I det ovanstående har vi gjort en övergripande beskrivning av några av de frågor som bör utredas närmare inom ramen för reger- ingens uppdrag till myndigheterna att förbereda omorganisationen. Vi vill framhålla vikten av att den personal som blir berörd av för- ändringen bemöts med omtanke och respekt samt vikten av att Eko- brottsmyndighetens specialistkompetens omhändertas och kan vidare- utvecklas inom den nya organisationen.

Något ytterligare om it-frågor

Inom Ekobrottsmyndigheten används i dag delvis samma it-system som inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Exempelvis används åklagarväsendets ärendehanteringssystem Cåbra och mot- svarigheten inom Polismyndigheten, DurTvå.

Utöver dessa it-stöd använder Ekobrottsmyndigheten vissa egen- utvecklade applikationsstöd2 och egna it-miljöer, bl.a. en forensisk it-miljö och en it-miljö för analys och bearbetning.

Utgångspunkten är att den nya organisationen måste ha en för ekobrottsbekämpning ändamålsenlig it-struktur med hög säkerhet. Enligt vad vi har inhämtat kommer detta inte vara förenat med några större svårigheter inom Åklagarmyndigheten, där åklagarna inom den nya avdelningen för ekobrottsbekämpning fortsatt kom-

mer att använda Cåbra.

Omfattningen av integrering och överföring av Ekobrottsmyn- dighetens it-system och/eller anpassningar i och till befintliga system inom Polismyndigheten förväntas vara större. It-systemet DurTvå används redan. Hur de egenutvecklade it-miljöerna ska hanteras be- höver dock utredas vidare.

2Exempel på sådana applikationsstöd är en tjänst för engagemang hos finansiella institut anslutna till Skatteverkets ”Mekanismen”, system för transkribering från tal till text inklusive

översättning, system för att följa upp status över it-beslag och utredningsapplikationer för bearbetning av finansiell information.

560

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

Polismyndigheten har framfört att omorganisationen utifrån ett it- och systemutvecklingsperspektiv bedöms ha övervägande positiva konsekvenser. It-avdelningen har redan etablerade rutiner för att skala upp it-förmåga och inrätta nya organisatoriska entiteter. Polis- myndighetens it-avdelning tillhandahåller redan i dag teknisk hjälp och stöd till Ekobrottsmyndigheten. Dels har Ekobrottskansliets polisanställda personlig it-utrustning, dels tillhandahålls viss generell utrustning som nätverk och skrivare. Ekobrottsmyndigheten har också tillgång till t.ex. visst lagringsutrymme och e-post som tillhör Polismyndigheten. Det finns enligt myndigheten utmaningar med att vara två separata myndigheter som ska dela på samma system och it-lösningar, och även ur ett informationsförsörjningsperspektiv skulle en verksamhetsövergång vara positiv. Informationen kan in- hämtas, samlas och analyseras samlat i en myndighet och kan utifrån detta användas i flera olika syften. Även den dubblerade it-utveckling som nu sker i fråga om t.ex. stordataanalys, AI-stöd och förmåga att automatisera inhämtning och bearbetning kan undvikas vid en verksamhetsövergång.

Ekobrottsmyndigheten har bl.a. lyft behovet av att behålla vissa egenutvecklade system som är särskilt anpassade för verksamheten

ien ny organisation, eller få motsvarande it-förmåga, samt risken för kostnader i samband med uppsägning av vissa avtal i fråga om it-system som behöver sägas upp och förhandlas om. De egenutveck- lade systemen har arbetats fram i avsaknad av erforderligt stöd från Polismyndighetens sida.

Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det är positivt att många av de skav och konfliktytor som har funnits mellan de tre myndigheterna i frågor som rör it-stöd kommer att försvinna med omorganisationen. Vidare kommer flera synergieffekter att kunna uppnås. Att den nya organisationen ges ett ändamålsenligt och fullt utvecklat it-stöd är en viktig förutsättning för dess möjligheter att fungera effektivt. Det ligger därför ett tungt ansvar på Polismyndig- heten att ombesörja detta, helst redan inför driftsättandet av organi- sationen. Sannolikt kommer detta att vara förenat med vissa kostnader.

Inom ramen för regeringens uppdrag till myndigheterna behöver frågan om hur Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kan till- handahålla en för ekobrottsbekämpning ändamålsenlig it-struktur till den nya organisationen analyseras och lösas ut.

561

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Något ytterligare om lokalförsörjningen

Vårt förslag innebär att verksamheten, i varje fall inledningsvis, ska fortsätta bedrivas i samma lokaler som i dag.

De grundläggande villkoren för myndigheternas lokalhantering finns i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalför- sörjning. Av den framgår bl.a. att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Myndigheten företräder sta- ten som arbetsgivare i frågor enligt arbetsmiljölagstiftningen. Den företräder också staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken.

I samband med en överlåtelse av ett hyresavtal, som tidigare inne- hafts av Ekobrottsmyndigheten, måste det redas ut hur det nya hyres- förhållandet ska se ut. Lokalerna kan delas upp och hyras separat av Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Ett annat alternativ är att ett inbördes avtal ingås mellan de två myndigheterna. Även frågor om arbetsmiljöansvar behöver utredas. Andra frågor som aktualiseras är säkerhetsskyddsfrågor och frågor om skalskydd.

I samband med detta är det viktigt att uppmärksamma villkoren i de hyreskontrakt som Ekobrottsmyndigheten har tecknat avseende lokalerna. Uppsägning kan normalt endast ske utan kostnader till hyrestidens slut med beaktande av uppsägningstiden. Om verksam- hetsflytten innebär förändringar som avser hyrestagaren och verk- samheten, inte lokalernas omfattning, kan det bli aktuellt att säga upp det gamla hyreskontraktet för villkorsändring. Lokalerna bör i dessa fall sägas upp snarast möjligt. Om den återstående bindnings- tiden är lång kan det finnas skäl att förhandla fram en förtida avlösen av hyreskontrakten.

Ekobrottsmyndigheten har i utredningen särskilt framhållit kost- naderna för att omförhandla hyresavtal. I Stockholm har myndig- heten exempelvis nyligen tecknat ett sexårigt hyresavtal beträffande nya lokaler, som i skrivande stund byggs om för att anpassas till myndighetens behov. Bland annat har olika säkerhetslösningar och ett forensiskt laboratorium varit kostsamma. Lokaler på fler orter står på tur. Vissa orter har lokaler med tjugofemåriga avtal.

På de flesta orter, med några undantag, bl.a. Stockholm och

Uppsala, finns Ekobrottsmyndigheten redan i rättscentrum. Polis- myndigheten har framhållit att förslaget, trots detta, kan medföra infrastrukturella konsekvenser i form av ombyggnationer och reno-

562

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

veringar för att uppfylla verksamhets- och säkerhetskrav. Om Polis- myndigheten tar över lokaler krävs exempelvis säkerhetsanalyser, säkerhetshöjande åtgärder och tekniska installationer.

Det kan inte uteslutas att det i vissa fall kan behövas nya lokaler, särskilt inför en expansion av verksamheten. Att anskaffa nya lokaler är en process som kan ta förhållandevis lång tid. Det är därför viktigt att sådana frågor tas upp snarast möjligt.

I regeringens uppdrag åt berörda myndigheter bör det samman- fattningsvis ingå att undersöka hur den nya verksamheten förhåller sig till de befintliga lokalernas storlek, utformning och kostnader.

Några frågor om styrning m.m.

Grundläggande frågor om den nya organisationens styrning och ledning har berörts i avsnitt 7.5. Inför en förändring behöver myn- digheterna vidta en rad åtgärder.

Inordning eller överföring av uppgifter från en annan myndighet innebär att den mottagande myndigheten behöver anpassa sin interna ledning och styrning. Bland annat innebär detta att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten behöver se över t.ex. arbetsordning om organisation och delegering av beslutanderätt, verksamhetsplan och ordning för intern styrning och kontroll. Som utvecklas i avsnitt 7 behöver myndigheterna också arbeta fram bl.a. strategiska mål, fram- gångsfaktorer och resultatindikatorer i den interna styrningen av verksamheten.

Den föreslagna organisationsförändringen innebär även att reger- ingen behöver förändra sin styrning och uppföljning. Styrningen kommer att bli rakare och i mindre utsträckning behöva fokuseras på samordningen mellan myndigheterna. Det finns dock ett behov av att arbeta fram ändamålsenliga uppföljningsmetoder som är an- passade efter den nya organisationens fokus på proaktiv brottsbe- kämpning och sårbarhetsreducering, vid sidan av lagföring (jfr av- snitt 7.4). Uppföljningen bör även innefatta frågan om organisationen har fått rätt förutsättningar för att arbeta effektivt och om en ut- hållig resurs på området har säkerställts.

Vidare har frågan lyfts från vissa håll om förutsättningarna för finansmarknadsbrotten och andra särskilt kvalificerade ekobrott att utredas effektivt i den nya organisationen.

563

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

Finansmarknadskammarens arbete kommer enligt vårt förslag i princip oförändrat att flyttas över till den nya organisationen. Vi förväntar oss därför – och har förtroende för – att handläggningen av finansmarknadsbrotten får förutsättningar att fortsatt vara effektiv. Det kan dock finnas anledning för regeringen att följa upp hand- läggningen av dessa brott särskilt.

Regeringen behöver även ta fram ändrade instruktioner som re- glerar nya uppgifter och justerar befintliga uppgifter samt utveck- lade regleringsbrev som bl.a. fastställer finansiella förutsättningar och villkor i samband med omorganisationen.

En farhåga som har uttryckts i utredningen är att omorganisa- tionen kan uppfattas som att verksamheten inom Polismyndigheten centraliseras, eftersom den handlar om ett inrätta en nationell Stockholmsbaserad enhet, vilket skulle stå i strid med regeringens ambition och uppdrag till Polismyndigheten, och myndighetens mål, att öka den lokala polisnärvaron i hela landet. Bland annat ska myndigheten enligt sitt regleringsbrev för 2025 redovisa vilka åtgärder avseende verksamhetsstyrning, organisering och resurs- fördelning som myndigheten har vidtagit för att säkerställa den lokala närvaron i hela landet.

Häremot måste dock invändas att vårt förslag inte handlar om att någon verksamhet som i dag bedrivs och styrs i regionerna kom- mer att flyttas till nationell nivå. På samma sätt som Ekobrottsmyn- digheten i dag, kommer ekobrottsbekämpningen att bedrivas genom regional närvaro. Däremot kommer verksamheten att ha en nationell ledning och styrning. Den personal som kommer att vara regionalt placerad inom Ekopolisen är alltså inte personal som tidigare funnits tillgänglig för regionledningarna. Det är viktigt att komma ihåg an- ledningen till att enheten föreslås vara nationell, nämligen att säkra en fredad resurs för ekobrottsbekämpningen och ge förutsättningar till den överblick och det proaktiva angreppssätt som är nödvändigt på detta område.

Vi bedömer således inte att inrättandet av en nationell enhet för ekobrottsbekämpning står i strid med ambitionen att öka den lokala polisiära närvaron ute i landet eller ett ökat antal poliser i yttre tjänst.

Omorganisationen kommer att bidra till målet att förbättra resul- taten i utredningsverksamheten så att fler brott kan klaras upp.

564

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

Vårt förslag på omorganisation går väl i hand med Åklagarmyn- dighetens uppdrag att arbeta med en mer proaktiv brottsbekämp- ning för att förebygga att fler brott begås.

Andra konsekvenser som behöver utredas närmare i uppdraget till myndigheterna

Även andra konsekvenser behöver utredas vidare inom ramen för uppdraget till myndigheterna. Exempel på sådana frågor redovisas nedan.

–Hantering av utrustning och egendom tillhörande Ekobrottsmyn- digheten, exv. datorer, polisbilar och Rakel-utrustning (avyttrande, övergång eller uppsägning av leasingavtal),

–hantering av anläggningstillgångar och avskrivningar och över- tagande av eventuella lån,

–avtalsinventering,

–omstrukturering av interna och externa webbplatser,

–integrering av registratur och arkiv

–arkivläggning och andra arkivfrågor,

–upphovsrättsliga frågor avseende t.ex. dataprogram, och

–hantering av konstverk (jfr förordningen [1990:195] om vård av statens konst).

Ekobrottsmyndighetens nationella och internationella uppdrag

Som framgår av avsnitt 5 har Ekobrottsmyndigheten funktioner i en lång rad nationella och internationella organisationer och samverkans- organ, bl.a. som kontaktpunkt eller sambandscentral. Exempel på sådan samverkan är deltagande i OB-satsningen med placering i bl.a. Nuc och Ruc och A-krimsatsningen. Vidare är Ekobrottsmyndig- heten ständig ordförande i SEFI-rådet. Ett exempel på en internatio- nell organisation där Ekobrottsmyndigheten har en viktig funktion, är OLAF, Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, som Ekobrotts-

565

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

myndigheten är sambandscentral för i Sverige. Det finns även ett ARO-kontor (Asset Recovery Office) vid Ekobrottsmyndigheten.

En konsekvens av vårt förslag är att dessa uppdrag och funktio- ner måste hanteras av andra myndigheter.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt Eppo, Europeiska åklagar- myndigheten. Sverige gick med i Eppo i juli 2024. Vid Ekobrotts- myndigheten är Sveriges svenska europeiska delegerade åklagare placerade. Eppo har befogenhet att utreda, lagföra och väcka talan mot personer som begår brott som riktar sig mot EU:s budget. De europeiska delegerade åklagarna utreder brott i Sverige för Eppos räkning, och har i dag framför allt Ekobrottsmyndigheten som ut- redningsresurs. Vårt förslag innebär att utredningsresursen i första hand kommer att vara Ekopolisen. För Eppos vidkommande bedöms detta inte medföra någon försämring i förhållande till i dag, eller stå i strid med Eppo-förordningen. Förslaget innebär också att de svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att ha sin placering vid Åklagarmyndigheten.

I det uppdrag som regeringen ger myndigheterna bör frågor som rör förhållandet till Eppo och de svenska europeiska delegerade åklagarnas arbetsförhållanden (jfr Trygghet för EU-åklagare i Sverige [Ds 2022:25]) redas ut. Även frågor som rör Ekobrottsmyndighetens övriga deltagande i nationella och internationella samverkansfora behöver redas ut. I de flesta fall deltar redan Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, och någon funktion behövs inte att fylla Eko- brottsmyndighetens plats. I de fall där en ersättning är nödvändig förväntas Polismyndigheten ofta vara lämplig att överta aktuell funk- tion. I några fall bör valet i stället falla på Åklagarmyndigheten, t.ex. avseende Eppo.

13.6Konsekvenser för enskilda och företag

Den föreslagna organisationen har som syfte och förväntad konse- kvens att minska brottsligheten, inte minst företagsrelaterad brotts- lighet.

Att bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten blir mer effektiv förväntas i förlängningen innebära att färre enskilda och företag är brottsoffer. En utveckling där den ekonomiska brottslig- heten minskar och tryggheten i samhället ökar har positiva effekter

566

SOU 2025:81

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

för enskilda och företag. Utöver det ekonomiskt lidande och den kränkning som brotten innebär för enskilda innebär brottsligheten stora kostnader för företag och försäkringsbolag, både direkta kost- nader och indirekta kostnader för säkerhetsåtgärder och efterlev- nadssystem för att förebygga ekonomisk brottslighet. I förläng- ningen medför en bättre utredningsförmåga naturligtvis också ett stärkt förtroende för rättsväsendet.

För enskilda, företag, andra anmälare och samverkande aktörer inom brottsbekämpningen kommer det att underlätta att ha färre brottsbekämpande myndigheter att förhålla sig till och en instans att anmäla samtliga brottstyper till.

En mer effektiv bekämpning av ekonomisk brottslighet har också positiva effekter på företagens arbetsförutsättningar och konkur- rensförmåga, liksom på den fria konkurrensen och förtroendet för de finansiella systemen och marknadens funktion och lika villkor.

13.7Konsekvenser för brottsligheten, brottsbekämpningen och det brottförebyggande arbetet

Förslaget innebär enligt vår bedömning att staten får en mer effektiv bekämpning av den organiserade och kvalificerade ekonomiska brottsligheten. I förlängningen kommer förslaget också att ha posi- tiva effekter på bekämpningen av annan organiserad brottslighet. Anledningen till det är att den ekonomiska brottsligheten är en in- komstkälla, grogrund och förutsättning för organiserad brottslighet

istort. Vårt förslag innebär att utrednings- och underrättelseären- den där samma individer har gjort sig skyldiga till både ekonomisk brottslighet och annan brottslighet kan handläggas samlat och att kriminella aktörer kan lagföras mer effektivt. I förlängningen för- väntas detta bidra till att tillväxten av den organiserade brottsligheten hämmas. Eftersom en viktig del av vårt förslag är ett stort fokus på proaktiv brottsbekämpning och sårbarhetsreducering förväntas för- slaget även bidra till att färre brott begås. Detta ger i sin tur färre enskilda, företag och myndigheter som är brottsoffer.

Förslaget förväntas således att ha positiva effekter på brottsbe- kämpningen och det brottsförebyggande arbetet.

567

Konsekvenser av förslaget om omorganisation

SOU 2025:81

13.8Konsekvenser för den personliga integriteten

Det arbetssätt som vi föreslår syftar bl.a. till att underlätta att infor- mation delas i större utsträckning. Vi föreslår emellertid inte någon förändring i regelverken som värnar den personliga integriteten (se dock förslagen i avsnitt 8 som har en separat konsekvensanalys).

Det handlar i stället om att utnyttja den lagstiftning som finns på ett bättre sätt. Informationshanteringen kommer att styras av be- fintlig lagstiftning och kringgärdas av den informationssäkerhet och det skydd för den personliga integriteten som både det EU- rättsliga och det svenska regelverket ställer upp.

Förslagen förväntas mot denna bakgrund inte innebära någon försämring i integritetshänseende.

Konsekvenser för den personliga integriteten med anledning av våra förslag inom våra deluppdrag redovisas i respektive avsnitt.

13.9Övriga följdändringar

Ekobrottsmyndigheten förekommer i ett 70-tal författningar, varav 18 lagar. En konsekvens av vårt förslag är att dessa författningar måste ändras.

I avsnitt 12 redogör vi för vilka dessa författningar är. Vi lämnar, som framgår där, författningsförslag när det gäller ändringar i lagrum. I fråga om förordningar lämnar vi inte författningsförslag. I flertalet fall kräver ändringens karaktär inte några närmare överväganden utan består i allt väsentligt i att Ekobrottsmyndigheten utgår från lydelsen av bestämmelsen. Vi lämnar inte heller författningsförslag i övriga fall, där det vidare ansvaret för ett uppdrag eller liknande behöver utredas närmare av myndigheterna i de kommande för- beredelserna. Dock anger vi vilka författningar som vi anser berörs av sådana överväganden.

568

14 Författningskommentar

14.1Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

47 kap. Om väckande av enskilt åtal och huvudförhandling i mål, vari sådant åtal föres

1 §

Enskilt åtal väcks genom att målsäganden hos rätten skriftligen ansöker om stämning mot den som ska tilltalas. Åtal ska anses vara väckt när stämnings- ansökan kom in till rätten.

Paragrafen reglerar hur ett enskilt åtal väcks. Övervägandena finns i avsnitt 11.7.

I första stycket görs vissa språkliga justeringar.

Andra stycket utgår. I sak innebär detta att rätten till s.k. rekon- ventionstalan tas bort. Ändringen innebär att om en tilltalad vill väcka talan mot målsäganden eller åklagaren om ansvar för falskt eller obe- fogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brott, måste han eller hon väcka enskilt åtal enligt första stycket genom stämningsansökan. Hittills har den tilltalade kunnat väcka talan om ansvar för dessa brott utan stämning, om talan väckts i samma mål.

14.2Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken

4 kap. Utmätning

Hävande av utmätning och annan rättelse

35 a §

När ett beslut om utmätning av egendom som tagits i förvar upphävs eller på annat sätt förfaller, ska egendomen lämnas ut till gäldenären. Egendomen ska i stället lämnas ut till tredje man om det genom rättegång blivit utrett att den

569

Författningskommentar

SOU 2025:81

tillhör tredje mannen eller om egendomen vid förvarstagandet var i dennes besittning på grund av handpanträtt eller retentionsrätt.

Kronofogdemyndigheten ska underrätta gäldenären eller, i fall som avses i första stycket andra meningen, tredje man om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räkning eller förstöras. Efter delgivning av en sådan underrättelse ska egendomen finnas tillgänglig för hämtning hos Kronofogdemyndigheten i minst tre månader. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

Paragrafen är ny. Den upplyser om hur Kronofogdemyndigheten ska förfara med egendom när en utmätning upphävs eller på annat sätt förfaller. Övervägandena finns i avsnitt 9.10.2.

För att paragrafen ska vara tillämplig krävs dels att ett utmätnings- beslut har hävts eller på annat sätt förfallit, dels att utmätningen avsåg egendom som tagits i förvar av Kronofogdemyndigheten. Det handlar alltså om lös egendom i form av fysiska föremål som har säkerställts genom förvarstagande (jfr 6 kap.). Beträffande annan typ av egendom, eller sådan egendom där utmätningen säkerställts på annat sätt, är paragrafen inte tillämplig. Paragrafen gäller oavsett om det är Kronofogdemyndigheten eller allmän domstol som har hävt utmätningsbeslutet och oberoende av vilken grund för hävning som ansetts föreligga. Med uttrycket på annat sätt förfaller åsyftas de situationer där utmätningsbeslutet inte längre ska gälla utan att det för den delen krävs ett särskilt hävningsbeslut, t.ex. om gälde- nären betalat sin skuld och verkställigheten ska avbrytas (8 kap. 17 §) eller en exekutionstitel upphävs och vidtagna åtgärder för verkstäl- lighet ska återgå (3 kap. 22 §).

Genom hänvisningar i 16 kap. 13 § (utsökningsbalken) och 69 kap.

15 § skatteförfarandelagen (2011:1244) framgår att paragrafen ska tillämpas även när egendom som tagits i förvar med anledning av verkställigheten av ett beslut om kvarstad eller betalningssäkring ska återlämnas.

I första stycket anges vem egendomen ska lämnas ut till. Huvud- regeln är att egendomen ska lämnas ut till gäldenären. I de fall rätten i en dom som har fått laga kraft har fastställt att tredje man äger bättre rätt än gäldenären och borgenären till den aktuella egendomen, ska egendomen dock lämnas ut till den tredje mannen. Detta gäller oavsett om talan om bättre rätt anhängiggjorts efter ett föreläggande enligt 4 kap. 20 § eller förts helt fristående från utsökningsmålet. Egendomen ska även lämnas ut till tredje man om den vid förvars-

570

SOU 2025:81

Författningskommentar

tagandet var i tredje mans besittning och innehades med handpant- rätt eller retentionsrätt (jfr 6 kap. 7 § tredje stycket).

Kronofogdemyndigheten ska inte göra en egen prövning av ägande- rättsfrågan eller bedömning av vem egendom ska lämnas ut till. Regleringen utgör inte annat än en anvisning för myndigheten om vem som ska underrättas om att egendomen finns tillgänglig för av- hämtning. Åtgärden att lämna en underrättelse medför inte andra rättsverkningar än att egendomen kan komma att förstöras eller säljas för statens räkning om den inte hämtas inom föreskriven tid och saknar civilrättslig betydelse utanför utsökningsmålet. Det finns lika lite som före bestämmelsens tillkomst några hinder mot att den som har rätt att hämta egendomen låter annan göra det. Gäldenären kan t.ex. låta en tredje man som gjort gällande äganderätt hämta egendomen för den förstnämndes räkning.

I andra stycket anges att en underrättelse till gäldenären eller,

i förekommande fall, tredje man ska innehålla uppgift om vad följ- den av ett uteblivit avhämtande blir, nämligen att egendomen kan förstöras eller säljas för statens räkning. En underrättelse kan lämnas på olika sätt och vara såväl skriftlig som muntlig. Däremot måste underrättelsen delges för att tidsfristen ska börja löpa och för att egendom som inte avhämtas slutligen ska tillfalla staten. Med del- givning avses delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Något särskilt delgivningssätt är inte föreskrivet. I det att en underrättelse ska lämnas om att egendomen kan hämtas ligger även att det ankom- mer på Kronofogdemyndigheten att ange var och när den kan hämtas. Regleringen utgör dock inte något hinder för myndigheten att komma överens med den som ska hämta egendomen om en annan ordning i det enskilda fallet, t.ex. att en tidigare utmätt maskin avlämnas vid gäldenärens fabrikslokal. Inte heller finns det något hinder mot att en enskild efterger sin rätt till egendomen innan tremånadersfristen har löpt ut.

Enligt andra stycket sista meningen ankommer det på Krono- fogdemyndigheten att avgöra om egendom som inte avhämtats ska säljas eller förstöras. Bestämmelsen är fakultativ och det finns inte något krav på att omedelbart låta sälja eller förstöra egendomen när tremånadersfristen löpt ut. Har t.ex. gäldenären eller, i förekommande fall, tredje man i nära anslutning till fristens utgång uttryckt en vilja om att hämta egendomen, finns det ofta skäl för Kronofogdemyn- digheten att avvakta om så faktiskt sker innan åtgärder för att sälja

571

Författningskommentar

SOU 2025:81

eller förstöra egendomen vidtas. Försäljning av egendom torde bli förhållandevis ovanligt och komma i fråga endast om värdet av egen- domen med viss marginal överstiger de förväntade kostnaderna för försäljningen. Medel som flutit in vid en försäljning tillfaller staten.

35 b §

Om utmätt egendom innehåller annan lös egendom (överskottsgods) som inte omfattas av utmätningen ska Kronofogdemyndigheten underrätta gäldenären om att egendomen kan hämtas och att den, om den inte hämtas, kan komma att säljas för statens räkning eller förstöras. Efter delgivning av en sådan under- rättelse ska egendomen finnas tillgänglig för hämtning hos Kronofogdemyn- digheten i minst tre månader. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

Paragrafen är ny. Den reglerar hur Kronofogdemyndigheten ska för- fara om utmätt egendom innehåller annan egendom som inte om- fattas av utmätningsbeslutet, s.k. överskottsgods. Övervägandena finns i avsnitt 9.10.2.

Ett exempel på en situation när paragrafen kan aktualiseras är när Kronofogdemyndigheten utmäter ett fordon och vid genomgång av fordonet inför försäljningen uppmärksammar att t.ex. en bilbarnstol eller ett par hörlurar har glömts eller lämnats i fordonet. Paragrafen blir inte tillämplig om Kronofogdemyndigheten beslutar att utmäta överskottsgodset. I praktiken har överskottsgods dock ofta inte ett sådant värde att det är försvarligt att utmäta det för gäldenärens skulder, även om förutsättningarna i övrigt vore uppfyllda.

Genom hänvisningar i 16 kap. 13 § (utsökningsbalken) och 69 kap.

15 § skatteförfarandelagen framgår att paragrafen ska tillämpas även vid verkställighet av beslut om kvarstad och betalningssäkring.

Det förfarande som föreskrivs i lagrummet är detsamma som när ett utmätningsbeslut hävs enligt 35 a §. Kronofogdemyndigheten ska underrätta gäldenären om att överskottsgodset kan hämtas samt om vad följden av ett uteblivit avhämtande blir, nämligen att egendomen kan förstöras eller säljas för statens räkning. En underrättelse kan lämnas på olika sätt och vara såväl skriftlig som muntlig. Däremot måste underrättelsen delges för att tidsfristen ska börja löpa och för att egendom som inte avhämtas slutligen ska tillfalla staten. Med delgivning avses delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Något särskilt delgivningssätt är inte föreskrivet. I det att en under-

572

SOU 2025:81

Författningskommentar

rättelse ska lämnas om att egendomen kan hämtas ligger även att det ankommer på Kronofogdemyndigheten att ange var och när den kan hämtas. Regleringen utgör dock inte något hinder för myndig- heten att komma överens med den som ska hämta egendomen om en annan ordning i det enskilda fallet. Inte heller finns det något hinder mot att en enskild efterger sin rätt till egendomen innan tremåna- dersfristen har löpt ut.

Enligt sista meningen ankommer det på Kronofogdemyndig- heten att avgöra om egendom som inte avhämtats ska säljas eller förstöras. Bestämmelsen är fakultativ och det finns inte något krav på att omedelbart låta sälja eller förstöra egendomen när tremåna- dersfristen löpt ut. Har t.ex. gäldenären i nära anslutning till fristens utgång uttryckt en vilja om att hämta egendomen, finns det ofta skäl för Kronofogdemyndigheten att avvakta med att vidta sådana åtgärder. Försäljning av egendom torde bli förhållandevis ovanligt och komma i fråga endast om värdet av egendomen med viss marginal överstiger de förväntade kostnaderna för försäljningen. Medel som flutit in vid en försäljning tillfaller staten.

6 kap. Säkerställande av utmätning

Biträde av brottsbekämpande myndigheter

12 a §

Om egendom som har påträffats i Polismyndighetens, Ekobrottsmyndig- hetens, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet utmäts, får Krono- fogdemyndigheten begära biträde av myndigheten i fråga för att ta egen- domen i förvar enligt 2 och 4–8 §§. Detsamma gäller om sådan egendom ska tas i förvar enligt 12 §.

Inom ramen för myndigheternas biträde med att ta egendomen i förvar har tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän rätt till sådan våldsanvänd- ning som anges i 2 kap. 3 § första stycket 1 och 4 och andra stycket tullbefo- genhetslagen (2024:710) och 2 kap. 4 § första stycket 1 och 4 och andra stycket kustbevakningslagen (2019:32). Vid våldsanvändningen ska principerna i

2 kap. 2 § tullbefogenhetslagen och 2 kap. 1 § kustbevakningslagen tillämpas. Polismäns rätt till våldsanvändning framgår av polislagen (1984:387).

Paragrafen innehåller bestämmelser om Kronofogdemyndighetens möjlighet att få biträde av vissa brottsbekämpande myndigheter för att ta utmätt lös egendom i förvar. Övervägandena finns i avsnitt 9.4–9.7.

573

Författningskommentar

SOU 2025:81

Kronofogdemyndigheten får enligt paragrafens nuvarande lydelse begära biträde av Polismyndigheten för att säkerställa lös egendom genom att ta den i förvar. Författningskommentar till paragrafen i dess nuvarande lydelse, se prop. 2021/22:197 s. 31.

Genom ett tillägg i första stycket ges Kronofogdemyndigheten möjlighet att begära biträde vid utmätning på distans av fler brotts- bekämpande myndigheter, nämligen Ekobrottsmyndigheten, Tull- verket och Kustbevakningen. På samma sätt som beträffande Polis- myndigheten är det en förutsättning att egendomen påträffas inom ramen för myndigheternas verksamhet. Kravet på att det ska röra sig om egendom som myndigheten träffar på i sin verksamhet innebär ett krav på att egendomen finns till hands, dvs. att egendomen är tillgänglig så att den kan tas i förvar.

Paragrafen fyller en funktion främst då egendomen inte redan av andra skäl ska tas om hand av de brottsbekämpande myndigheterna. För att biträde enligt paragrafen ska aktualiseras krävs att Kronofogde- myndigheten, efter det att egendomen har påträffats, har beslutat om utmätning eller provisorisk åtgärd, vilket i sin tur i regel innebär att myndigheterna först har underrättat Kronofogdemyndigheten om den påträffade egendomen. Om det när egendomen påträffas finns förutsättningar för att omhänderta egendomen för att säker- ställa ett förverkande, t.ex. i form av ett beslag, bör de brottsbekämp- ande myndigheterna som huvudregel inte kontakta Kronofogde- myndigheten för att erbjuda biträde med utmätning på distans. Ett säkerställande av egendomen kan i dessa fall ske genom ett s.k. för- budsmeddelande som innebär att egendomen – om beslaget skulle hävas – inte får lämnas ut till någon annan än Kronofogdemyndig- heten (6 kap. 7 § andra stycket).

Andra stycket är nytt. I detta stycke regleras rätten för vissa tjänste- män vid de biträdande myndigheterna till våldsanvändning i samband med biträdet. Enligt bestämmelsen får proportionerligt och befogat våld användas för att egendomen som ska tas i förvar ska kunna säkras.

Hänvisningen till tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen innebär att våldsanvändningen måste vara försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Endast i den utsträckning andra medel för att ta egendomen i förvar är otillräckliga och det med hänsyn till

574

SOU 2025:81

Författningskommentar

omständigheterna är försvarligt får våld användas. Vidare får våld en- bart användas om tjänstemannen möts med våld eller hot om våld eller om tjänstemannen möts av motstånd när han eller hon ska biträda vid omhändertagandet av egendom.

Våld får enligt förevarande paragraf användas inom ramen för myndigheternas biträde med att ta egendomen i förvar. Det innebär att rätten till våldsanvändning sträcker sig i tiden från det att under- rättelseskyldigheten till Kronofogdemyndigheten uppstår till dess egendomen är säkrad. Den person som utmätningen riktas mot kan därmed hindras från att ”promenera i väg”, göra sig av med egendomen eller på annat sätt hindra ett omhändertagande av egendomen under detta tidsspann. Begreppet våld har samma innebörd som i tullbefo- genhetslagen och kustbevakningslagen (se t.ex. prop. 2023/24:132 s. 194 och 419 f.). Genom en hänvisning till polislagen tydliggörs att även polismän har rätt att använda våld enligt bestämmelserna i den lagen.

Kronofogdemyndigheten kan begära biträde även när utmätning inte kan ske genast men myndigheten beslutar att egendomen ska tas i provisoriskt förvar enligt 6 kap. 12 §.

Genom hänvisningar i 16 kap. 13 och 16 §§ tillämpas paragrafen även beträffande verkställighet av beslut om kvarstad. Andra former av säkerställande än förvar, såsom märkning och försegling, kan inte ske med stöd av denna paragraf.

9 kap. Försäljning av lös egendom i allmänhet och indrivning av utmätt fordran m.m.

Allmänna bestämmelser om försäljning

1 a §

Egendom som säljs enligt 1 § ska hämtas av köparen inom tre månader från det att utmätningen och försäljningen har fått laga kraft. Om egendomen inte hämtas inom denna tid får den säljas för statens räkning eller förstöras.

Paragrafen är ny och anger följden av att en köpare inte hämtar egen- dom som han eller hon har köpt vid exekutiv försäljning, nämligen att egendomen får säljas för statens räkning eller förstöras. Övervägan- dena finns i avsnitt 9.10.2.

575

Författningskommentar

SOU 2025:81

Paragrafen är tillämplig när utmätt lös egendom säljs på offentlig auktion eller under hand enligt 9 kap. Bestämmelsen är inte tillämp- lig vid försäljning av fast egendom eller lös egendom som avses i 10 och 11 kap. Kronofogdemyndigheten bör på lämpligt sätt upplysa om verkan av ett uteblivet avhämtande i samband med att egendomen säljs. Paragrafen utgör inte hinder för Kronofogdemyndigheten att erbjuda alternativa sätt för hämtning, t.ex. att egendomen på köp- arens bekostnad skickas med post- eller godsbefordringsföretag. Tremånadersfristen räknas från det att utmätningen och försälj- ningen har fått laga kraft. Innan dess kan det föreligga hinder mot att hämta egendomen, t.ex. om utmätningen har överklagats och verkställigheten har inhiberats. Egendom får i andra fall hämtas redan när full betalning har erlagts.

Det ankommer på Kronofogdemyndigheten att avgöra om egen- dom som inte hämtats ska säljas eller förstöras. Bestämmelsen är fakultativ och det finns inte något krav på att omedelbart låta sälja eller förstöra egendomen när tremånadersfristen löpt ut. Har t.ex. en köpare i nära anslutning till fristens utgång uttryckt en vilja att hämta egendomen finns det ofta skäl att avvakta med att vidta så- dana åtgärder. Försäljning av egendom torde komma i fråga endast om värdet av egendomen med viss marginal överstiger de förväntade kostnaderna för försäljningen. Medel som flyter in efter en försäljning tillfaller staten.

Reglerna gäller endast egendom som säljs efter den 1 juli 2026, se övergångsbestämmelserna till ändringen.

16 kap. Annan verkställighet

Särskilda bestämmelser om kvarstad

13 §

Beträffande verkställighet av beslut om kvarstad för fordran tillämpas vad som föreskrivs om utmätning i 4 kap. 2–7, 9 och 13–19 §§, 22 § första och tredje styckena, 24, 25 och 33–35 b §§, 5 och 6 kap. samt 12 kap. 3–5 §§.

Kvarstad för fordran får ej läggas på lön eller annan förmån som avses i 7 kap. innan den har betalats ut och kan utmätas.

576

SOU 2025:81

Författningskommentar

Paragrafen ändras på så sätt att 4 kap. 35 a och 35 b §§ läggs till i upp- räkningen. Ändringen innebär att dessa bestämmelser ska tillämpas även vid verkställighet av beslut om kvarstad. Vad som sägs där om vem egendomen ska lämnas ut till och följden av uteblivet avhämt- ande ska således gälla även när egendom som varit tagen i förvar med anledning av verkställigheten av ett beslut om kvarstad ska återlämnas.

14.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

2 kap. Beskattningsdatabasen

Direktåtkomst

7 a §

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten får ha direktåtkomst till upp- gifter som avses i 3 § 1–5, 7, 10 och 11, om uppgifterna behövs i verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter direktåtkomst enligt första stycket får omfatta.

Paragrafen är ny. I den regleras vilka uppgifter Ekobrottsmyndig- heten och Polismyndigheten får ha direktåtkomst till i beskatt- ningsdatabasen. Överväganden finns i avsnitt 8.4.

Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten får enligt första stycket ha direktåtkomst till samma uppgifter i databasen som Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, se 7 §. Det innebär att Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten i verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksam- het eller utreda eller lagföra brott, dvs. brottsbekämpande verksam- het, får ges direktåtkomst till vissa beskattningsuppgifter, bl.a. fysiska personers identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhåll- anden, juridiska personers identitet, säte, ägarförhållanden och firma- tecknare samt uppgifter om registrering, fastställande och bestäm- mande av skatter och avgifter.

577

Författningskommentar

SOU 2025:81

I andra stycket tydliggörs det, med förebild i formulering från 7 §, att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen i förordning får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter direktåtkoms- ten får omfatta.

14.4Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

69 kap. Verkställighet av beslut om bevissäkring och betalningssäkring

Betalningssäkring

15 §

I fråga om verkställigheten tillämpas bestämmelserna i utsökningsbalken om

–exekutiv myndighet m.m. i 1 kap.,

–förfarandet hos Kronofogdemyndigheten i 2 kap.,

–utmätning i 4 kap. 2–9 och 12–19 §§, 22 § första och tredje styckena, 24 och 25 §§, 29 § andra stycket, 31 och 33–35 b §§,

–undantag från utmätning i 5 kap.

–säkerställande av utmätning i 6 kap.,

–beskrivning och värdering av utmätt fastighet m.m. i 12 kap. 3–5 §§,

–förvaltning av utmätt fastighet i 12 kap. 6–10 §§,

–verkställighet av beslut om kvarstad för fordran i 16 kap. 14 § första och tredje styckena samt 15 §, och

–förrättningskostnader i 17 kap. 9 § första stycket.

Paragrafen ändras på så sätt att 4 kap. 35 a och 35 b §§ läggs till i uppräkningen. Det innebär att dessa bestämmelser tillämpas även vid verkställighet av beslut om betalningssäkring. Vad som sägs där om vem egendomen ska lämnas ut till och följden av uteblivet av- hämtande ska således tillämpas även när egendom som varit tagen i förvar med anledning av verkställigheten av ett beslut om betal- ningssäkring ska återlämnas.

578

SOU 2025:81

Författningskommentar

14.5Föreslaget till lag till ändring

i kustbevakningslagen (2019:32)

2 kap. Gemensamma bestämmelser om brottsbekämpning och ordningshållning

Använda våld

4 §

1.tjänstemannen möts med våld eller hot om våld,

3.det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön,

4.tjänstemannen med stöd i lag ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme, eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller någon annan liknande åtgärd, vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom eller vid husrann- sakan eller vid genomsökning på distans,

5.tjänstemannen med stöd i lag ska stoppa ett fartyg, fordon eller något annat transportmedel eller ska kontrollera ett fartyg eller fordon eller dess last, eller

6.tjänstemannen annars med stöd i lag ska bereda sig tillträde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område.

I fall som avses i första stycket 4 och 6 får våld mot en person användas endast om kustbevakningstjänstemannen eller den som han eller hon bi- träder möts av motstånd.

I 24 kap. brottsbalken finns också föreskrifter om rätten att i vissa fall använda våld. I 6 kap. 12 a § utsökningsbalken finns bestämmelser om rätten att använda våld inom ramen för biträde till Kronofogdemyndigheten.

Paragrafen reglerar kustbevakningstjänstemäns rätt att använda våld. Övervägandena finns i avsnitt 9.6.

I tredje stycket infogas upplysningsvis en hänvisning till 6 kap.

12 a § utsökningsbalken, som reglerar kustbevakningstjänstemäns rätt att använda våld inom ramen för biträde till Kronofogdemyn- digheten med utmätning på distans.

579

Författningskommentar

SOU 2025:81

14.6Förslaget till lag om ändring

i tullbefogenhetslagen (2024:710)

2 kap. Gemensamma bestämmelser i kontrollverksamhet och brottsbekämpning

Användning av väld

3 §

En tulltjänsteman får, i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i kontrollverksamheten eller den brottsbe- kämpande verksamheten, om

1.tjänstemannen möts med våld eller hot om våld,

3.tjänstemannen med stöd i lag ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme,

4.tjänstemannen ska verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kropps- besiktning eller någon annan liknande åtgärd, vid beslag eller något annat omhändertagande av egendom, vid husrannsakan eller någon annan lik- nande åtgärd eller när en försändelse öppnas,

5.tjänstemannen med stöd i lag ska stoppa ett fordon, ett fartyg eller något annat transportmedel eller ska kontrollera ett transportmedel eller dess last,

6.tjänstemannen annars med stöd i lag ska bereda sig tillträde till eller spärra av en byggnad, ett rum eller ett område, eller

7.tjänstemannen med stöd i lag har uppmanat någon att stanna och personen försöker undkomma eller annars gör motstånd när en sådan uppmaning ges.

I fall som avses i första stycket 3, 4, 6 och 7 får våld mot en person

användas endast om tulltjänstemannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd.

I 24 kap. brottsbalken finns också bestämmelser om rätten att i vissa fall använda våld. I 7 kap. 9 § tullagen (2016:253) finns en hänvisning till 69 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som föreskriver att Tullver- ket har rätt att använda våld eller tvång i samband med verkställighet av ett beslut om bevissäkring. I 24 kap. brottsbalken finns också bestämmel- ser om rätten att i vissa fall använda våld. I 7 kap. 9 § tullagen (2016:253) finns en hänvisning till 69 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som föreskriver att Tullverket har rätt att använda våld eller tvång i samband med verkställighet av ett beslut om bevissäkring. I 6 kap. 12 a § utsök- ningsbalken finns bestämmelser om rätten att använda våld inom ramen för biträde till Kronofogdemyndigheten.

580

SOU 2025:81

Författningskommentar

Paragrafen reglerar tulltjänstemäns rätt att använda våld. Övervägan- dena finns i avsnitt 9.6.

I tredje stycket infogas upplysningsvis en hänvisning till 6 kap.

12 a § utsökningsbalken, som reglerar tulltjänstemäns rätt att använda våld inom ramen för biträde till Kronofogdemyndigheten med ut- mätning på distans.

14.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2025:170) om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna

Uppgiftsskyldighet för vissa statliga myndigheter

5 §

En statlig myndighet som anges i tredje stycket ska lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet, om uppgiften behövs i den brottsbe- kämpande verksamheten.

En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretes- sen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

De myndigheter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt första stycket är

-Transportstyrelsen, -Tullverket, -Utbetalningsmyndigheten, och -utlandsmyndigheterna.

Paragrafen stadgar om uppgiftsskyldighet för vissa statliga myn- digheter i förhållande till brottsbekämpande myndigheter. Över- vägandena finns i avsnitt 8.5.

I paragrafen räknas vissa statliga myndigheter upp. Dessa myn- digheter ska lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Ut- lämnandet ska föregås av en intresseavvägning. En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut

I tredje stycket görs ett tillägg som innebär att Tullverkets icke- brottsbekämpande verksamhet omfattas av uppgiftsskyldigheten

581

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2023:90

Översyn av Ekobrottsmyndigheten – förbättrade förutsättningar att bekämpa den ekonomiska brottsligheten

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2023

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av Ekobrottsmyndighetens förutsättningar att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Syftet är att ta ställning till vilka åtgärder som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot den ekonomiska brottsligheten.

Utredaren ska bl.a.

•förutsättningslöst analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion,

•analysera och klargöra gränsdragningen mellan Ekobrottsmyn- digheten och Polismyndigheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet och överväga om Ekobrottsmyndigheten ska ha ett eget uppdrag att kunna bedriva underrättelseverksamhet,

•analysera och ta ställning till om och i så fall på vilket sätt Eko- brottsmyndigheten bör få tillgång till ytterligare register som andra myndigheter förfogar över,

•bedöma om ytterligare brottsutredande myndigheter ska ha möj- lighet att bistå Kronofogdemyndigheten vid utmätning på distans,

•analysera för- och nackdelar med ett helt administrativt sanktions- system för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning och ta ställning till om ett sådant system bör införas,

583

Bilaga 1

SOU 2025:81

•analysera och ta ställning till om det fortfarande finns behov av regler om rekonventionstalan, och

•lämna förslag till de organisatoriska förändringar och författnings- ändringar som utredaren bedömer är motiverade.

Uppdraget ska redovisas senast den 22 februari 2025.

Ekobrottsmyndighetens uppdrag och organisation

Ekobrottsmyndighetens uppdrag

Ekobrottsmyndigheten inrättades den 1 januari 1998 som en åklagar- myndighet inom åklagarväsendet, med uppgift att bekämpa och förebygga ekonomisk brottslighet. Myndighetens uppgifter och organisation regleras huvudsakligen i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Myndigheten ska bl.a. se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. Myndigheten ska också bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna in- formation om den brottsligheten till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten.

Ekobrottsmyndigheten har ett nationellt ansvar för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Av 9 § förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndigheten framgår att myndigheten ska handlägga vissa särskilda måltyper, såsom mål om brott mot borgenärer enligt

11kap. brottsbalken (t.ex. oredlighet mot borgenärer och bokförings- brott), brott mot skattebrottslagen (1971:69) och brott mot aktie- bolagslagen (2005:551).

Ekobrottsmyndighetens organisation

Ekobrottsmyndigheten utgör tillsammans med Åklagarmyndigheten det svenska åklagarväsendet. Ekobrottsmyndigheten leds av en general- direktör. Riksåklagaren, som är landets högsta åklagare och chef för Åklagarmyndigheten, är högsta åklagare även för Ekobrottsmyndig- hetens åklagare. Samtliga åklagare, även de som är anställda vid Eko-

584

SOU 2025:81

Bilaga 1

brottsmyndigheten, rekryteras till åklagaryrket och får sin grund- utbildning vid Åklagarmyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten består av drygt 670 medarbetare, varav bl.a. cirka 130 åklagare, 140 civila utredare, drygt 200 poliser samt cirka 60 administratörer. I den operativa verksamheten finns tio ekobrotts- kamrar, en finansmarknadskammare, fem polisoperativa enheter och ett brottsförebyggande kansli. De poliser som är placerade vid Eko- brottsmyndigheten är anställda av Polismyndigheten. Det polisiära arbetet leds av en polischef vid ekobrottskansliet.

Kamrarna är organiserade under tre geografiska avdelningar (Nordöst, Stockholm och Sydväst) som leds av varsin avdelningschef. Kamrarna utreder och lagför ärenden. I många av de ärenden som handläggs vid kamrarna, främst gällande skattebrott, får Ekobrotts- myndighetens åklagare biträde av Skatteverket.

De fem polisoperativa enheterna vid Ekobrottsmyndigheten arbetar med underrättelseverksamhet och spaning. Vid en av dessa bedrivs även utredningsverksamhet med hemliga tvångsmedel. Vid Överåklagarens kansli hanteras de mål som överklagas till Högsta domstolen, innan handläggningen överlämnas till Riksåklagaren, och kansliet utövar även tillsyn över åklagarnas arbete.

Avdelningscheferna och polischefen ingår i myndighetens lednings- grupp tillsammans med den brottsförebyggande chefen, överåklaga- ren och enhetscheferna vid huvudkontoret. Ledningsgruppen leds av generaldirektören. Generaldirektören är också ordförande i myndig- hetens insynsråd, som har till uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd.

Uppdraget att se över Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion och att utreda myndighetens möjlighet att bedriva underrättelseverksamhet

Riksrevisionens granskning av Ekobrottsmyndigheten

Sedan Ekobrottsmyndigheten inrättades 1998 har myndighetens upp- drag och organisation varit föremål för översyn vid flera tillfällen. År 2005 tillsattes en utredning för att göra en översyn av Ekobrotts- myndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt. I ut- redningens betänkande Nya förutsättningar för ekobrottsbekämp- ning (SOU 2007:8) föreslogs att Ekobrottsmyndigheten skulle läggas

585

Bilaga 1

SOU 2025:81

ner och att ekobrottsbekämpningen skulle återgå till Åklagarmyn- digheten respektive polisen. Förslaget genomfördes inte.

En ny utredning tillsattes 2010 för att undersöka om ekobrotts- bekämpningen kunde bli mer effektiv och rättssäker genom att tilldela Ekobrottsmyndigheten ett nationellt ansvar för samtliga brotts- typer som handlades vid myndigheten. I utredningens betänkande En samlad brottsbekämpning (SOU 2011:47) föreslogs att Ekobrotts- myndigheten skulle få ett samlat ansvar för ekobrott i hela landet. Förslaget genomfördes genom förordningsändringar.

I syfte att besvara frågan om Ekobrottsmyndigheten kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten har Eko- brottsmyndigheten granskats av Riksrevisionen. I slutet av 2021 redo- visades granskningsrapporten Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30) I rap- porten riktas flera rekommendationer till regeringen och till Eko- brottsmyndigheten.

En av Riksrevisionens slutsatser är att Ekobrottsmyndighetens konstruktion skapar hinder mot effektivt arbete inom alla verksam- hetsområden, bl.a. eftersom myndigheten inte fått nödvändiga för- utsättningar för ett effektivt arbetssätt. Det konstateras också att det saknas en uttrycklig bestämmelse om att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid Ekobrottsmyndigheten, vilket leder till tveksamheter om det är Polismyndigheten eller

Ekobrottsmyndigheten som är behörig att inhämta underrättelse- information för Ekobrottsmyndighetens räkning. Riksrevisionen tar även upp att Ekobrottsmyndigheten saknar direkt tillgång till vissa finansiella register i sin underrättelseverksamhet. Riksrevisionen rekom- menderar därför regeringen att

1.göra en förutsättningslös översyn av Ekobrottsmyndighetens upp- drag och konstruktion,

2.säkerställa att Ekobrottsmyndigheten får förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete mot den organiserade ekonomiska brotts- ligheten, genom att

a)se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsättningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet, och

b)klargöra ansvarsförhållandena mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten när det gäller underrättelseverksamheten.

586

SOU 2025:81

Bilaga 1

Riksrevisionen lämnar också flera rekommendationer till Ekobrotts- myndigheten.

Med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport har reger- ingen i en skrivelse till riksdagen, Riksrevisionens rapport om Eko- brottsmyndighetens arbete mot den organiserade ekonomiska brotts- ligheten (skr. 2021/22:205), redogjort för de åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen. Det konstateras bl.a. att Ekobrotts- myndigheten i stort visar goda resultat i såväl det brottsförebyggande som det brottsbekämpande arbetet, men att det med en ekonomisk brottslighet i ständig förändring behövs beredskap för att ta initiativ till att utveckla verksamheten och att Riksrevisionens rapport är ett välkommet underlag i det arbetet.

Riksdagsbehandlingen av skrivelsen har resulterat i tre uppmaningar, så kallade tillkännagivanden, till regeringen (bet. 2021/22:JuU45 punkt 2–4, rskr. 2021/22:409). Tillkännagivandena innebär i korthet att regeringen ska göra en översyn av Ekobrottsmyndighetens upp- drag och konstruktion, utreda frågan om vilka register som Eko- brottsmyndigheten har behov av direktåtkomst till samt klargöra ansvarsförhållandena mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyn- digheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet. Genom beslutet om dessa kommittédirektiv anser regeringen att tillkännagivandena är slutbehandlade.

Det behövs en förutsättningslös översyn av

Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion

Ekobrottsmyndigheten inrättades för att kunna hantera den ökade ekonomiska brottsligheten, som inte rymdes inom polisens och Åklagarmyndighetens dåvarande organisationer och verksamhets- former. Det ansågs emellertid inte lämpligt att bilda en myndighet som var både åklagarmyndighet och polismyndighet. I stället ansågs den mest ändamålsenliga organisationsformen vara att inrätta Eko- brottsmyndigheten som en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet, men med en särskild uppgift att samordna och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Som åklagarmyndighet med polisiär verk- samhet är Ekobrottsmyndigheten unik i svensk förvaltning.

Ekobrottsmyndigheten har inte någon egen rätt att meddela före- skrifter. Polismyndigheten har enligt 55 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten föreskriftsrätt när det gäller

587

Bilaga 1

SOU 2025:81

den polisiära verksamheten vid Ekobrottsmyndigheten. Enligt 1 b § åklagarförordningen (2004:1265) får Åklagarmyndigheten, efter sam- råd med Ekobrottsmyndigheten, meddela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksamheten. Åklagarmyndigheten ska när den meddelar föreskrifter utgå från att Ekobrottsmyndigheten är en självständig myndighet under regeringen (se dock förslagen om en förändrad före- skriftsrätt i promemorian Normgivningen inom åklagarväsendet m.m. [Ds. 2016:15]).

Ekobrottsmyndigheten har en stor kontaktyta mot flera myndig- heter, främst Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Bolagsverket. Ekobrottsmyndigheten har gemensamma kompe- tensförsörjningsfrågor och it-system med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och starka verksamhetskopplingar med bl.a. Skatteverket. Detta ställer krav på en välfungerande samverkan mellan myndigheterna och innebär inte sällan utmaningar för dem när det gäller kostnader, rekrytering av personal och tillgång till information.

Bekämpningen av den organiserade ekonomiska brottsligheten är en högt prioriterad fråga för regeringen. Sedan den senaste översynen av Ekobrottsmyndighetens verksamhet har det skett stora föränd- ringar när det gäller samhällets utmaningar att hålla jämna steg med den organiserade ekonomiska brottsligheten. Inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har det blivit tydligt att den kriminella ekonomin är avgörande för den organiserade brottslighetens överlevnad. Vidare talar bl.a. det som kommit fram i Riksrevisionens granskningsrapport för att det finns möjligheter att förbättra arbetet mot den ekonomiska brotts- ligheten i syfte att åstadkomma en så effektiv brottsbekämpning som möjligt, även om det skulle innebära andra ledningsformer, organi- satoriska lösningar eller myndighetskonstruktioner än vad som idag är fallet.

Utredaren ska därför

•förutsättningslöst analysera och utvärdera Ekobrottsmyndighetens uppdrag och konstruktion, och

•föreslå de organisatoriska och rättsliga förändringar som behövs för att förbättra och effektivisera arbetet mot de kriminella nät- verken och den organiserade ekonomiska brottsligheten.

588

SOU 2025:81

Bilaga 1

Gränsdragningen mellan Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten

Underrättelseverksamhet inom ramen för brottsbekämpning brukar i allmänhet utgöras av insamling, bearbetning och analys av informa- tion som kan användas för att bygga kunskap om kriminella aktörer och brottsliga fenomen. Syftet är att upptäcka, förebygga och för- hindra brott. Underrättelseverksamheten är central för att de brotts- bekämpande myndigheterna ska kunna arbeta effektivt mot den orga- niserade ekonomiska brottsligheten.

Hos Ekobrottsmyndigheten är underrättelseverksamheten en poli- siär uppgift som leds av Ekobrottskansliet vid Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa). Ekobrottsmyndigheten har inget eget uttryckligt författningsstöd för att bedriva underrättelse- verksamhet, utan underrättelseverksamhet bedrivs hos myndigheten främst genom de polisiära och civila underrättelsehandläggare och analytiker som är placerade på de polisoperativa enheterna vid Eko- brottsmyndigheten. Enheterna leds av Ekobrottskansliet. Vissa med- arbetare vid Ekobrottsmyndigheten har, bl.a. i Riksrevisionens gransk- ningsrapport, uttryckt önskemål om att myndigheten i eget namn ska kunna bedriva underrättelseverksamhet.

Även om de uppgifter som underrättelsehandläggarna hos Eko- brottsmyndigheten har hämtat in ofta är avsedda att användas i Eko- brottsmyndighetens verksamhet är det formellt sett Polismyndig- heten som ansvarar för insamlingen. Det är viktigt att det finns tydliga regler och gränsdragningar när det gäller vem som får samla in och hantera underrättelseinformation eftersom sådan information ofta innehåller uppgifter av särskilt känslig art. Detta gäller i synnerhet i förhållande till den dataskyddsreglering som finns i 1 kap. 6 § brotts- datalagen (2018:1177) och 1 kap. 4 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Som Riksrevisionen konstaterar riskerar regelverket att leda till interna diskussioner och osäkerheter kring vilken myndighet som är behörig att hämta in informationen i fråga. Detta gäller även hur informatio- nen ska hanteras. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att klargöra gränsdragningen mellan myndigheterna för att identifiera eventuella risker med den nuvarande konstruktionen och bedöma hur den underrättelseverksamhet som i dag bedrivs hos Ekobrotts- myndigheten kan bedrivas på ett effektivare sätt. I detta ligger att också överväga om Ekobrottsmyndigheten som myndighet, och inte

589

Bilaga 1

SOU 2025:81

endast de underrättelsehandläggare som är placerade hos Ekobrotts- myndigheten, ska ha ett eget uppdrag att kunna bedriva underrättelse- verksamhet.

Förslag till förändrade regler i underrättelsearbetet kan innebära behov av lagändringar, t.ex. när det gäller personuppgiftsbehandling och sekretessbrytande bestämmelser. För att utredaren ska kunna bedöma förslagens förenlighet med aktuell dataskyddsreglering finns det vidare ett behov av att närmare analysera och kartlägga vilken personuppgiftsbehandling som aktualiseras, vilka integritetsrisker den medför för enskilda och vilket behov som finns av ytterligare skyddsåtgärder.

Utredaren ska därför

•analysera och klargöra gränsdragningen mellan Ekobrottsmyn- digheten och Polismyndigheten när det gäller myndigheternas underrättelseverksamhet och överväga hur denna underrättelse- verksamhet kan bedrivas på ett effektivare sätt,

•bedöma om Ekobrottsmyndigheten ska ha ett eget uppdrag att kunna bedriva underrättelseverksamhet, och

•lämna de förslag till författningsändringar och organisatoriska åtgärder som utredaren bedömer är motiverade, inklusive rele- vanta förslag om såväl personuppgiftsbehandling som sekretess- brytande bestämmelser.

Ekobrottsmyndighetens åtkomst till register

Utöver de organisatoriska faktorer som nämns i Riksrevisionens gransk- ningsrapport menar Riksrevisionen att vissa andra hinder finns för Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet.

Ett sådant hinder är att underrättelseverksamheten inte har direkt- åtkomst till vissa register med finansiell information, vilket enligt Riksrevisionen är en grundläggande förutsättning för att Ekobrotts- myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag effektivt. Den informa- tion som avses finns huvudsakligen i det s.k. penningtvättsregistret där Finanspolissektionen inom Polismyndigheten lagrar misstänkta transaktioner som avser penningtvätt eller terrorism. Den 16 juni 2022 gavs därför en särskild utredare i uppdrag att ta ställning till bl.a. om tillgången till uppgifter i penningtvättsregistret för brotts- bekämpande myndigheter bör utökas och lämna förslag till de författ-

590

SOU 2025:81

Bilaga 1

ningsändringar eller andra åtgärder som behövs (dir. 2022:76). Ut- redningen får även ta ställning till om den s.k. frågerätten mot de företag som omfattas av penningtvättslagen och några ytterligare aktörer (t.ex. Getswish AB och Bankgirocentralen BGC AB) ska utökas. Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2024.

Riksrevisionen lyfter också att en viktig källa till information i underrättelseverksamheten är det konto- och värdefackssystem som tillhandahålls av Skatteverket. Det är ett centralt verktyg för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den 1 juli 2022 trädde en ändring i lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem i kraft. Ändringen möj- liggör för underrättelseverksamheten hos Ekobrottsmyndigheten att få del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemen.

Frågorna om tillgång till de register som uttryckligen nämns i riksdagens tillkännagivande om Ekobrottsmyndighetens direktåtkomst till vissa register (bet. 2021/22:JuU45 punkt 3, rskr. 2021/22:409) är därmed omhändertagna eller under utredning.

Utöver tillgång till penningtvättsregistret och konto- och värde- fackssystemet har Ekobrottsmyndigheten tidigare efterfrågat tillg- ång till Skatteverkets beskattningsdatabas.

Genom en ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet har Ekobrottsmyn- digheten fått tillgång till uppgifter i beskattningsdatabasen genom en elektronisk fråga-svarstjänst.

Tillgång till finansiell information är en central del av under- rättelseverksamheten hos Ekobrottsmyndigheten. Även om reger- ingen vidtagit flera åtgärder i syfte att effektivisera underrättelse- arbetet vid myndigheten bör det på ett samlat sätt övervägas om myndigheten har behov av ännu fler åtgärder. Det bör därför utredas om och i så fall på vilket sätt Ekobrottsmyndigheten bör få tillgång till ytterligare register som andra myndigheter förfogar över, i syfte att myndigheten ska kunna arbeta effektivt. Det bör också övervägas i vilken utsträckning Ekobrottsmyndigheten bör få direktåtkomst till dessa register och sådana register som myndigheten redan har tillgång till, men utan direktåtkomst. Om andra alternativ än direkt- åtkomst, t.ex. fråga-svarstjänst, bedöms vara mer effektiva eller ända- målsenliga bör sådana alternativ övervägas i första hand. I de fall direkt- åtkomst eller motsvarande lösningar inte bedöms genomförbara kan det finnas behov av utvecklade samverkansformer mellan Ekobrotts- myndigheten och andra berörda myndigheter. Eftersom en utvidgad

591

Bilaga 1

SOU 2025:81

möjlighet till informationsinhämtning kan ge tillgång till sekretess- belagda och känsliga personuppgifter bör utredaren redogöra för de konsekvenser förslagen kan ha för den personliga integriteten.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till om och i så fall på vilket sätt Eko- brottsmyndigheten bör få tillgång till ytterligare register som andra myndigheter förfogar över,

•ta ställning till om Ekobrottsmyndigheten bör ha direktåtkomst till ytterligare register eller om behovet kan tillgodoses genom andra former av elektroniskt utlämnande,

•redogöra för de konsekvenser en ökad tillgång till register kan medföra för den personliga integriteten, och

•lämna de förslag till författningsändringar eller utvecklade sam- verkansformer som utredaren bedömer är motiverade.

Uppdraget att se över brottsutredande myndigheters möjlighet att bistå Kronofogdemyndigheten vid utmätning på distans

IKronofogdemyndighetens utmätningsverksamhet kan myndig- heten i vissa fall få hjälp av Polismyndigheten, om det vid polisiära ingripanden påträffas utmätningsbar egendom. Tidigare kunde endast egendom som redan var omhändertagen av Polismyndigheten enligt något annat tillämpligt regelverk utmätas på distans, det vill säga utan att Kronofogdemyndigheten var på plats. I många fall förut- sattes därmed att det fanns misstanke om ett konkret brott för att egendomen skulle kunna bli föremål för utmätning. Genom lag- ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2022 har förfarandet med utmätning på distans utvidgats. Lagändringarna innebär bl.a. att Krono- fogdemyndigheten kan begära hjälp av polisen med att säkra egen- dom efter ett beslut om utmätning.

Kronofogdemyndigheten kan alltså nu enklare utmäta på distans utan att egendomen redan är i förvar, efter att polisen i sin verksam- het hittat utmätningsbar egendom (se propositionen Effektivare verk- tyg i utsökningsförfarandet, prop. 2021/22:197).

Lagändringarna om utvidgad utmätning på distans berör endast samarbetet mellan Kronofogdemyndigheten och Polismyndigheten. Under arbetet med lagändringarna väckte Ekobrottsmyndigheten

592

SOU 2025:81

Bilaga 1

och andra remissinstanser frågan om inte även andra myndigheter i vissa fall skulle kunna bistå Kronofogdemyndigheten. Detta skulle kunna ske genom att den aktuella myndigheten kan kontakta Krono- fogdemyndigheten när utmätningsbar egendom påträffas för att höra om utmätning är aktuellt och sedan bistå vid utmätning på distans i samma utsträckning som Polismyndigheten övervägdes få mandat till. I propositionen konstateras att det i första hand skulle vara aktu- ellt att ge den uppgiften till andra brottsutredande myndigheter. Det framförs också att Ekobrottsmyndigheten i sin verksamhet mer regel- bundet kan ha anledning att ta en sådan kontakt med Kronofogde- myndigheten. Frågan om andra myndigheters medverkan hade dock inte utretts närmare, t.ex. vad gäller myndigheternas befogenheter och konsekvenserna för deras verksamhet, och därför fanns det inte tillräckligt underlag för att lämna något förslag i den delen. I pro- positionen anges att det mycket väl kunde finnas skäl att återkomma till frågan och överväga att utöka regleringen till att avse ytterligare myndigheter.

Utmätning på distans har visat sig vara ett effektivt verktyg för att hitta och säkerställa utmätningsbar egendom, vilket i många fall kan bidra till att strypa tillgångar för kriminella och säkra brotts- offers möjlighet till skadestånd. Det finns skäl att tro att regelverket om utmätning på distans skulle kunna bli ännu mer effektivt om även ytterligare brottsutredande myndigheter kan bistå Kronofogdemyn- digheten vid sådan utmätning.

Parallellt med utformningen av reglerna om utmätning på distans har utredningen Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100) läm- nat förslag som i stora drag syftar till att skapa effektivare verktyg för att ta brottsvinster från kriminella. Betänkandet innehåller för- slag som i korthet innebär bl.a. att egendom ska kunna tas ifrån en individ som saknar ekonomisk förmåga att på legal väg förvärva sådan egendom. Huruvida personer eller tillgångar kan knytas till konkreta brott saknar i det sammanhanget betydelse. Frågan om regeringen ska lägga fram förslag om en sådan förverkandeform inom ramen för den pågående översynen av förverkandelagstiftningen bereds för när- varande i Regeringskansliet.

I många fall när tillgångar påträffas hos kriminella aktualiseras såväl frågan om egendomen ska förverkas som frågan om den ska utmätas för den kriminelles skulder. Om möjligheterna till förver- kande blir större, kan behovet av och utrymmet för att utmäta egen- dom i vissa situationer minska (prop. 2021/22:197 s. 22).

593

Bilaga 1

SOU 2025:81

Mot bakgrund av att förverkandereglerna och reglerna om utmät- ning på distans således i vissa situationer aktualiseras samtidigt, finns det anledning att klargöra hur de brottsbekämpande myndigheterna ska hantera de olika regelverken i förhållande till varandra i olika situationer. Det kan också, med hänsyn till att regelverket om ut- vidgade möjligheter till utmätning på distans är relativt nytillkom- met, finnas anledning att identifiera och klargöra andra frågor i syfte att regelverket ska få avsedd effekt. I det avseendet kan särskilt nämnas att det uppstår logistiska problem hos Kronofogdemyndigheten när myndigheten inte kan nå enskilda personer för att återlämna egen- dom, t.ex. om skulderna blivit betalda genom försäljning av annan egendom.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om ytterligare brottsutredande myndigheter ska ha möjlighet att bistå Kronofogdemyndigheten vid utmätning på distans,

•ta ställning till behovet av att förtydliga hur myndigheterna i enskilda fall ska hantera regelverken om utmätning på distans och förverkande i förhållande till varandra,

•identifiera och ta ställning till behovet av ändringar i regelverket om utmätning på distans till följd av identifierade tillämpnings- problem, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att överväga administrativa sanktionsmöjligheter för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning

Den som bedriver näringsverksamhet i någon form måste upprätta bokföring. Även vissa juridiska personer såsom stiftelser och sam- fälligheter måste upprätta bokföring, trots att de inte bedriver någon näringsverksamhet. I de flesta fallen måste den som bedriver när- ingsverksamhet också upprätta en årsredovisning eller ett årsbokslut för varje räkenskapsår. Årsredovisningen är en viktig handling som sammanfattar räkenskapsårets verksamhet. Att inte ha en bokföring som är korrekt, fullständig och upprättad i tid utgör i många fall hinder mot en riktig beskattning och kan skapa utrymme för ekono- misk brottslighet och andra oegentligheter i näringsverksamheten.

594

SOU 2025:81

Bilaga 1

Bolagsverket kan utfärda en förseningsavgift om inte årsredovis- ningen lämnas in i tid. Den som inte upprättar sin årsredovisning i tid kan också åtalas och lagföras för bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken, även om Bolagsverkets förseningsavgift har utfärdats och betalats.

I olika sammanhang har det utretts och därvid framhållits att det kan finnas alternativ till att lagföra viss ekonomisk brottslighet och ersätta den straffrättsliga påföljden med en administrativ sanktion (se t.ex. betänkandena Sanktionsavgifter på trygghetsområdet [SOU 2011:3], Vad bör Straffas? [SOU 2013:38] och delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktions- system och effektivare hantering av misstänkta brott [SOU 2022:37]). Användningen av en sådan sanktionsväxling kan kopplas till en mål- sättning att eftersträva en mer återhållsam användning av straffrätten på olika områden. En ytterligare önskad effekt av en sanktionsväx- ling är att brottsbekämpande myndigheter kan frigöra resurser för att arbeta med grövre brottslighet.

Frågan om en avkriminalisering av för sent upprättande av års- redovisningar och årsbokslut utreddes av Utredningen om enklare redovisning (SOU 2009:46). Förslaget behandlades i propositionen Försenad årsredovisning och bokföringsbrott samt några revisors- frågor 2012 (prop. 2012/13:61). En avkriminalisering bedömdes då inte lämplig.

Efter förslag i propositionen infördes i stället en särskild åtals- prövningsregel om ringa bokföringsbrott. Enligt regeln ska den som blivit endast kortvarigt försenad med att upprätta årsredovisningen eller årsbokslutet normalt sett inte behöva drabbas av en straffrätts- lig sanktion. Regeln fångar upp behovet av lättnader för mindre all- varliga fall av bokföringsbrott.

Trots de åtgärder som vidtagits utgör bokföringsbrott bestående i försenade eller uteblivna årsredovisningar fortfarande en stor del av de mängdbrott som handläggs av Ekobrottsmyndigheten. Under flera år har det dessutom kommit in enstaka omfattande anmälningar från allmänheten som genererat ett stort antal årsredovisningsären- den, med väsentligt ökade genomströmningstider som följd. Stora fluktuationer mellan åren kan i sig medföra utmaningar för en effek- tiv och balanserad ärendehantering. Det är inte heller självklart att ett straffrättsligt system är det enda tänkbara sättet att hantera för- senade årsredovisningar. När det gäller försenade inkomstdeklara- tioner och mervärdesskattedeklarationer har det exempelvis bedömts

595

Bilaga 1

SOU 2025:81

vara mest ändamålsenligt med ett system med administrativa sank- tioner i stället för ett straffrättsligt sanktionssystem. En sanktions- avgift kan också innebära en enklare, snabbare och mer effektiv reak- tion på överträdelsen.

I syfte att koncentrera arbetet till den grova organiserade ekono- miska brottsligheten anser regeringen därför att det kan finnas skäl att överväga en övergång till ett helt administrativt sanktionssystem för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning. Vid dessa överväganden bör det särskilt beaktas att en ny ordning inte hindrar lagföring för andra typer av bokföringsbrott som ligger utanför ramen för det administrativa sanktionssystemet (jfr Högsta domstolens mål B 8385-22).

Utredaren ska därför

•analysera för- och nackdelar med ett helt administrativt sanktions- system för bokföringsbrott bestående i försenad årsredovisning och ta ställning till om det bör införas, och

•lämna de förslag till författningsändringar som utredaren bedömer är motiverade och som krävs för att inrätta ett sådant system.

Uppdraget att göra en översyn av reglerna om rekonventionstalan

En tilltalad i brottmål kan, i samma mål som han eller hon är tilltalad, väcka åtal om falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brott mot en målsägande eller en åklagare (rekonventionstalan). En rekonventionstalan får väckas utan stäm- ning, antingen skriftligen eller muntligen. Rekonventionstalan kan riktas mot åklagare vid såväl Ekobrottsmyndigheten som Åklagar- myndigheten. Reglerna är också tillämpliga när målsäganden för enskilt åtal. Till skillnad från en ordinär ansökan om stämning går det inte att avvisa en rekonventionstalan, även om talan är så ofull- ständig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång i ansvarsfrågan.

Rekonventionstalan kan handläggas i samma rättegång som huvud- åtalet, och när en sådan talan väcks mot en åklagare får han eller hon följaktligen en speciell ställning i processen genom att vara både sta- tens processförare och tilltalad i samma mål. En åklagare som får en rekonventionstalan riktad mot sig kan uppleva det som påfrestande,

596

SOU 2025:81

Bilaga 1

vilket skulle kunna påverka hur han eller hon utför sitt arbete. En rekonventionstalan kan dessutom leda till att åklagaren inte kan fortsätta som åklagare i huvudåtalet. Det kan leda till inställda för- handlingar och att en ny åklagare behöver läsa in sig på målet, vilket medför både tids- och effektivitetsförluster.

Rekonventionstalan är en säregen konstruktion eftersom det i övrigt inte finns några särskilda processuella regler när det gäller talan mot en tjänsteman som utgår utifrån vilken typ av tjänsteman som talan riktas mot. Bestämmelserna om rekonventionstalan har inte ändrats sedan rättegångsbalkens tillkomst. Däremot har åklagar- rollen stärkts och förändrats sedan dess. Utsattheten för den yrkes- gruppen är, liksom för andra offentliganställda, en prioriterad fråga för regeringen. Det har exempelvis tillsatts en utredning som ska över- väga olika författningsändringar för att minska offentliganställdas ut- satthet för våld, hot och trakasserier i syfte att förbättra situationen för de anställda och att värna den offentliga verksamheten (dir. 2022:31). Genom tilläggsdirektiv har utredaren bl.a. fått i uppdrag att, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag i vissa delar.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om det alltjämt finns behov av särskilda regler om rekonventionstalan och bedöma om utformningen av bestämmel- serna annars bör ändras för att minska enskilda åklagares utsatt- het liksom de effektivitetsförluster en sådan talan kan innebära, och

•lämna de förslag till nödvändiga författningsändringar som ut- redaren bedömer är motiverade.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma och redogöra för förslagens ekonomiska konsekvenser och konsekvenser i övrigt för enskilda, företag och det allmänna samt redogöra för förslagens samhällsekonomiska effekter. Utredaren ska också bedöma och redogöra för förslagens effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Utredaren ska bedöma konsekvenserna av eventuella organisatoriska föränd- ringar inom myndigheterna och behovet av följdändringar. Om ett förslag lämnas som ändrar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostnaderna för detta redovisas. De offentligfinansiella effek-

597

Bilaga 1

SOU 2025:81

terna av förslagen ska beräknas, och om förslagen kan förväntas leda till offentligfinansiella kostnader ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska föra dialog med och inhämta upplysningar från Eko- brottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Krono- fogdemyndigheten, Bolagsverket, Tullverket, Skatteverket och Integ- ritetsskyddsmyndigheten och, när det finns behov av det, även andra berörda myndigheter och aktörer i den utsträckning som utredaren finner det lämpligt.

Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom utredningsväsen- det. Utredaren ska särskilt uppmärksamma det pågående arbetet inom ramen för utredningen om EU:s lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2022:76) och sam- ordna sina bedömningar med den utredningen i den utsträckning det behövs.

Utredaren ska i sitt uppdrag genomgående säkerställa att respek- ten för grundläggande fri- och rättigheter, såsom rätten till respekt för privatlivet, liksom kraven på rättssäkerhet, upprätthålls. Utreda- ren har möjlighet att ta upp andra frågor, och lämna nödvändiga för- fattningsförslag, som har samband med de frågeställningar som ska utredas under förutsättning att uppdraget kan redovisas i tid.

Utredaren ska påbörja sitt arbete den 22 augusti 2023. Uppdraget ska redovisas senast den 22 februari 2025.

(Justitiedepartementet)

598

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.

68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.

69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.

70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.

71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. S.

72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.

73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.

74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.

75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.

76.Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. A.

77.En översyn av den statliga löne- garantin. A.

78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.

79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.

80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.

81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]

En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]

Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]

Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. [76]

En översyn av den statliga löne- garantin. [77]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]

Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]

En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]

Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt

kompetens − utifrån hälso-

och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. [71]

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	39
1.1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	39
1.2	Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken .....................	42

	sekretesslagen (2009:400).......................................................	49
1.6	Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) .............	50
1.7	Lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...........	52

om åtgärder mot penningtvätt och finansiering
av terrorism .............................................................................	53

	inom brottsdatalagens område...............................................	70
1.16	Förslag till ändring i kustbevakningslagen (2019:32)...........	71
1.17	Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182)
	om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter .........	73
1.18	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:272)
	om konto- och värdefackssystem ..........................................	75
1.19	Förslag till lag om ändring i lagen (2022:482)
	om elektronisk kommunikation ............................................	77

	utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk,
	regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet ...................	81
1.21	Förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen
	(2024:710) ...............................................................................	83
1.22	Förslag till lag om ändring i lagen (2025:170)
	om skyldighet att lämna uppgifter till de
	brottsbekämpande myndigheterna........................................	85
1.23	Förslag till lag om ändring i lagen (2025:327)
	om internationella sanktioner................................................	86

SOU 2025:81	Innehåll
1.24 Förslag till förordning om ändring
i utsökningsförordningen (1981:981)....................................	87

	beskattningsverksamhet .........................................................	89
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	91
2.1	Utredningens uppdrag och utgångspunkter .........................	91
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	94

	systemhotande ..........................................................	97
3.1	Inledning och utgångspunkter ...............................................	97
3.2	Begreppet ekonomisk brottslighet ........................................	98
3.3	Den kriminella ekonomin och något om brottsvinster ......	101
3.4	Organiserad ekonomisk brottslighet...................................	104

och systemhotande ...............................................................		106
3.5.1	Inledning ................................................................	107

	och andra lurendrejerier ........................................	116
3.5.5	Något mer om arbetslivskriminalitet ...................	120
3.5.6	Något mer om miljö- och avfallsbrottslighet ......	121

Innehåll	SOU 2025:81
3.5.10 Vilka är personerna bakom?	................................. 129

	av brottsanmälningar m.m. ...................................	135
3.6.2	Brås kriminalstatistik över anmälda brott ...........	137

		mörkertalen?..........................................................	139
3.7	Avslutande synpunkter ........................................................		149
4	De brottsbekämpande myndigheternas nuvarande
	arbete inom ekobrottsbekämpningen..........................		153
4.1	Inledning ...............................................................................		153
4.2	Om Ekobrottsmyndigheten ................................................		154
	4.2.1	Inrättandet.............................................................	154

	och arbetsuppgifter i dag ......................................	156
4.2.3	Tidigare översyn och Riksrevisionens rapport....	185

	ekobrottslighet ......................................................	188
4.3.2	Områdesteamen och statsåklagare.......................	192
4.3.3	Arbetet med brottsvinster ....................................	194

	och om dess organisation och uppdrag ................	196
4.4.2	Polisens organisering av arbetet
	mot ekonomisk brottslighet .................................	201

SOU 2025:81		Innehåll
4.4.4	Något om polisens arbete med brottsvinster ......	206
4.4.5	Särskilt om hanteringen av bedrägerier ................	207

	underrättelseverksamhet på ekoområdet .............	213
4.4.7	Finanspolisen .........................................................	214
4.4.8	Ett finansiellt underrättelsecentrum inrättas .......	218
4.4.9	Frank, Frigg och Freja...........................................	219
4.4.10	Nationellt och regionala driftcentrum .................	221

	inom kriminell ekonomi........................................	222
4.5 Om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet .............		224
4.5.1	Den nya brottsbekämpande avdelningen .............	227
4.5.2	Skatteverkets underrättelseverksamhet................	228
4.5.3	Skatteverkets brottsförebyggande verksamhet....	230

på ekobrottsområdet.............................................................		231
4.6.1	Den brottsutredande verksamheten .....................	231
4.6.2	Särskilt om tullåklagarna .......................................	233
4.6.3	Tullverkets underrättelseverksamhet ...................	234
4.6.4	Tullverkets brottsförebyggande arbete ................	235

	avgränsade punktinsatser? ........................................		245
5.1	Inledning ...............................................................................		245
	5.1.1	Allmänt om samverkan och samarbete ................	246
5.2	OB-satsningen ......................................................................		249
	5.2.1	Bakgrund................................................................	249
	5.2.2	Satsningens struktur .............................................	251

	praktiken................................................................	254
5.3 Samarbeten och uppdrag utanför OB-satsningen ..............		256
5.3.1	A-krimsamverkan..................................................	256

	ekonomi .................................................................	260
5.3.3	Rådet mot organiserad brottslighet .....................	261
5.3.4	Samordningsfunktionen .......................................	262

	underrättelsecentrum (Finuc) för att
	motverka kriminell ekonomi ................................	263
5.3.7	Motståndskraft hos utbetalande och
	rättsvårdande myndigheter (MUR) .....................	263

	välfärdssystemen ...................................................	264
5.3.9	Sverige mot organiserad brottslighet (SMOB) ...	264
5.3.10	EcoCrim ................................................................	265

	avfallsbrottslighet..................................................	265
5.3.12	Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen .....	266
5.3.13	Samverkansrådet mot terrorism ...........................	266

omsorg om förstärkt tillsyn mot
välfärdsbrottslighet inom omsorgen ....................	269

5.3.21 Nationellt forum för lärande och
kunskapsspridning om välfärdsbrottslighet.........	270

	avdelning Stockholm och Polisregion Stockholm ..............	271
5.5	Några återrapporteringskrav m.m. med koppling till
	ekobrottsbekämpning...........................................................	273
5.6	Några internationella samarbeten m.m. på ekoområdet.....	274

	arbetet och några tankar kring detta ....................................		279
5.8	Slutsatser................................................................................		282
6	Hur bör en effektiv ekobrottsbekämpning
	organiseras?............................................................		285
6.1	Möter den nuvarande organisationen dagens behov? .........		285
	6.1.1	Några inledande utgångspunkter..........................	285
	6.1.2	Ekobrottsmyndighetens brottsbekämpning........	288
	6.1.3	Slutsatser ................................................................	292