Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning
Betänkande av Utredningen om brottsbekämpning inom Skatteverket
Stockholm 2025
SOU 2025:75
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet Elisabeth Svantesson
Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 28 september 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481), se över om Skatteverkets möjligheter att använda biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten kan förstärkas och undersöka om Skatteverket bör ges utökade befogenheter inom brottsbekämpningen (dir. 2023:134).
Rådmannen David Longum Caldevik förordnades till särskild utredare från och med den 29 september 2023.
Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 28 november 2023 kanslirådet Johan Albihn, poliskommissarien Gunnar Grönkvist, advokaten Karl Harling, rättssakkunniga Jessica Jern, juristen vid Integritetsskyddsmyndigheten Elena Mazzotti Pallard, kanslirådet Peter Munck, verksjuristen vid Migrationsverket Patrik Pettersson, rättsliga experten vid Skatteverket Jeanette Thorell, rättssakkunniga Isabelle Waldenström, verksjuristen vid Åklagarmyn- digheten Roger Waldenström och avdelningschefen vid Ekobrotts- myndigheten Anna Wallander samt från och med den 11 mars 2024 skattedirektören vid Skatteverket Dan Ekeroth.
Jessica Jern entledigades från uppdraget att vara expert med verkan från och med den 1 juli 2024 och ersattes den dagen av rättssakkun- niga Alicia Eklund. Från och med den 1 oktober 2024 entledigades Peter Munck från uppdraget.
Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn Ingrid Thimfors från och med den 13 december 2023.
Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av experterna Dan Ekeroth, Jeanette Thorell och Alicia Eklund. Med undantag från vad som framgår där har experterna i huvudsak ställt sig bakom utred- ningens överväganden och förslag.
Utredningen, som antagit namnet Utredningen om brottsbekämp- ning inom Skatteverket, (Fi 2023:09) överlämnar härmed sitt betänk- ande Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning (SOU 2025:75).
Uppdraget är med detta slutfört.
Göteborg i juni 2025
David Longum Caldevik
Ingrid Thimfors
Innehåll
1.1Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen
(1991:481)................................................................................ |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024)
om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ................ |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182)
om behandling av personuppgifter i Skatteverkets
folkbokföringsverksamhet ..................................................... |
|
1.4 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... |
1.5Förslag till lag om ändring i offentlighets-
och sekretesslagen (2009:400)................................................ |
1.6Förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen
(2016:27) ................................................................................. |
1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter
inom brottsdatalagens område ............................................... |
1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1697)
om samordningsnummer........................................................ |
5
SOU 2025:75
1.9Förslag till förordning om Skatteverkets
6
SOU 2025:75 |
|
|
Förundersökningsplikten ..................................................... |
||
När förundersökning har inletts .......................................... |
||
5.5Förundersökningsbegränsning
6.3.5Upptagning av fingeravtryck
7
SOU 2025:75
8.3.1Den nuvarande brottsbekämpande
verksamheten växer fram ...................................... |
8.3.2Bestämmelser om Skatteverkets
|
||
8.3.4Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
i siffror ................................................................... |
8.3.5Samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten
och Skatteverket .................................................... |
8.3.6Ekobrottsmyndighetens återkoppling
till Skatteverket ..................................................... |
8.4 Sekretess i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.. 150
9.3Brottstyper där Skatteverket skulle kunna vara
förundersökningsledare........................................................ |
||
Inledning................................................................ |
||
9.3.3Utredningens bedömning av frågan
9.4.3Ökning i antal misstänkta
folkbokföringsbrott .............................................. |
9.4.4Översyn av Ekobrottsmyndighetens förutsättningar att bekämpa
|
||
9.5 Effektivitet vid en förändring .............................................. |
||
Inledning................................................................ |
||
8
SOU 2025:75
9.5.3Möjliga resursvinster för Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten
|
eller Polismyndigheten.......................................... |
|
9.6 Rättssäkerhet vid en förändring ........................................... |
||
9.6.2Lämpligheten av att en tjänsteman
|
||
|
||
|
||
9.7Skatteverket bör inte få inleda eller leda
9
SOU 2025:75
11.5.1Några myndigheters befogenheter att utfärda
12.3.1Tvångsmedelsanvändning
12.6.5Uppmaning till den som närvarar vid
|
|
|
|
||
Kopiering av handlingar........................................ |
||
|
||
|
ett prov för |
12.6.8Upptagning av fingeravtryck
och andra underlag ................................................ |
10
SOU 2025:75
12.6.9Uppmaning till den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk
12.7.1Tillgång till uppgifter om
i biometriregister ................................................... |
12.7.2Delgivning av information om förenklad
14.4.1Ärenden om flyttning och
bosättningskontroll ............................................... |
14.4.2Vissa tjänster och utredningsåtgärder
11
15.1.5Tillämplighet av bestämmelserna
12
SOU 2025:75
18.3Enskildas anmälningsskyldighet till Skatteverket avseende andra uppgifter om egna förhållanden
än bosättningsuppgifter ........................................................ |
|
||
|
i folkbokföringsdatabasen..................................... |
18.3.2Anmälningsskyldighet avseende andra uppgifter om egna förhållanden än
13
20.2.2Kortvarig underlåtenhet att anmäla flyttning
14
SOU 2025:75
23.3.2EU:s dataskyddsreglering och kompletterande
24.2.2Folkbokföringsverksamhetens behandling
15
SOU 2025:75
26.2.2Hur uppstår multipla identiteter
i folkbokföringsdatabasen?................................... 408
26.2.3Omfattningen av fel i folkbokföringsdatabasen med koppling
till identitet ............................................................ |
26.2.4Konsekvenser av fel i folkbokföringsdatabasen
med koppling till identitet .................................... |
|
|
|
|
|
|
|
till identitet ............................................................ |
16
SOU 2025:75
26.2.6Det finns behov av att låta Skatteverket
ta fram biometriska uppgifter ur ansiktsbilder
i identitetshandlingar och uppehållstillståndskort... 419
26.2.7Det finns behov av att Skatteverket
får lagra och använda lagrade ansiktsbilder,
26.6.4Åtkomsten till ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram
17
27.3.2Det finns behov av att Skatteverket
får tillgång till ansiktsbilder, fingeravtryck
och biometriska uppgifter hos Migrationsverket .. 483
27.3.3Det finns behov av att Migrationsverket
27.4.3Antalet personer vilka skulle komma
att träffas av en möjlighet för Skatteverket
|
|
myndighetens register........................................... |
27.5Jämförelse av ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter innebär intrång
18
19
31.4.3Konsekvenser för brottsligheten
20
SOU 2025:75
32.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom
21
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Vårt uppdrag har bestått av tre skilda delar. Den första delen har avsett att undersöka om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet bör ges utökade befogenheter. Denna del rymmer frågorna om Skatte- verket bör få inleda eller leda förundersökning, om Polismyndigheten bör få begära biträde av Skatteverket, om Skatteverket bör få utfärda strafföreläggande och om Skatteverkets brottsutredare bör få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel. Den andra delen av vårt upp- drag har innehållit att göra en översyn av straffbestämmelserna
i folkbokföringslagen (1991:481) och ta ställning till om ytterligare anmälningsskyldigheter bör införas i lagen. Som tredje del har i upp- draget ingått att se över om Skatteverkets möjligheter att behandla biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten kan för- stärkas. Till denna del hör också frågor om utbyte av sådana upp- gifter mellan myndigheter. Syftet med uppdraget har varit att skapa ändamålsenliga och effektiva regler som förbättrar Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och brottsbekämpande verksamhet.
Utökade befogenheter i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Skatteverket bör inte få inleda eller leda förundersökning
Inför vår bedömning av om Skatteverket bör få inleda och leda för- undersökning har vi ställt upp ett antal utgångspunkter. Dessa är att det bör finnas behov av en ändring i nuvarande ordning, att möjlig- heter för Skatteverket att inleda och leda förundersökning leder till betydande effektivitetsvinster och att sådana vinster går att göra utan att göra avkall på rättssäkerheten för den enskilde. Ytterligare förut-
23
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
sättningar för en ordning med Skatteverket som förundersöknings- ledare är att Skatteverkets ansvar är begränsat till brott som är kopp- lade till Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, att saken är enkel och att särskilda skäl inte talar mot Skatteverket som förunder- sökningsledare. Vidare har vi haft som utgångspunkt att ett eventuellt förundersökningsledarskap för Skatteverket bör omfatta både inled- ande och ledande av förundersökningen.
Vi bedömer att de brott som skulle kunna vara aktuella för Skatte- verket att leda och inleda förundersökning för är brott som har ett straffmaximum som inte överstiger fängelse i sex månader och där brottsanmälningarna härrör från Skatteverket.
Vi har kommit fram till att det som en följd av ökad komplexitet i fler brottsutredningar och ökning i antal misstänkta folkbokförings- brott finns ett visst behov av förändring, bland annat av frigörande av resurser för Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten. En reform som ger Skatteverket befogenhet att inleda och leda förundersökning i enlighet med våra utgångspunkter skulle dock inte medföra några betydande resursvinster för dessa myndigheter. Vi är av uppfattningen att de effektivitetsvinster som kan göras med en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare inte kan förväntas bli annat än begränsade. Vi anser dock att rättssäkerhetsaspekter inte utgör hinder för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare.
Med de utgångspunkter som vi har haft för att ändra gällande ordning är vår slutsats att det inte finns tillräckliga skäl för en reform där Skatteverket ges möjlighet att inleda eller leda förundersökning beträffande vissa brott. Våra två experter från Skatteverket har kommit till en annan slutsats än utredningen. De har i ett särskilt yttrande anfört skälen till att Skatteverket enligt deras mening ska få inleda och leda förundersökning.
Eftersom vårt uppdrag omfattar att lämna författningsförslag oav- sett vårt ställningstagande i sak redovisar vi trots vår slutsats ett för- slag på en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare i en bilaga till betänkandet.
24
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
Polismyndigheten bör inte få begära biträde av Skatteverket
Vår utgångspunkt för en ordning där Polismyndigheten får begära biträde av Skatteverket är att en sådan ordning bör ta vara på Skatte- verkets kompetens och att effektivare utnyttjande av samhällets resurser därigenom kan uppnås. För att det ska ske behöver Skatte- verkets biträde till Polismyndigheten begränsas till brott där det finns en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet. Av de brott som ingår i Skatteverkets brottskatalog och som omfattas av föreskrifter som ger Polismyndigheten rätt att leda förundersökning är det endast folkbokföringsbrott som i någon utsträckning anmäls av Skatte- verket till Polismyndigheten. Det är följaktligen bara beträffande sådana brott som det skulle kunna finnas ett egentligt behov hos Polismyndigheten att få Skatteverkets biträde.
För närvarande anmäler Skatteverket misstankar om folkbok- föringsbrott främst till Åklagarmyndigheten. Ett effektivare utnytt- jande av samhällets resurser beträffande en möjlighet för Polismyndig- heten att få begära biträde av Skatteverket kräver att Skatteverkets anmälningar i stället görs direkt till Polismyndigheten. I praktiken finns det för närvarande inte förutsättningar för det på grund av bristande möjligheter till smidigt informationsutbyte mellan Skatte- verket och Polismyndigheten. Vi bedömer att endast möjligheten för Polismyndigheten att begära biträde hos Skatteverket knappast skulle leda till tillräckligt positiva effekter. Sammanfattningsvis blir vår slutsats att Polismyndigheten inte bör få begära biträde av Skatte- verket.
Eftersom vi, enligt vårt uppdrag, ska lämna författningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak lämnar vi i en bilaga till betänk- andet ett förslag som innehåller att när Polismyndigheten leder en förundersökning om folkbokföringsbrott ska myndigheten vid undersökningens verkställande få anlita biträde av Skatteverket.
Skatteverket bör inte få utfärda strafföreläggande
För en ordning som ger Skatteverket befogenhet att utfärda strafföre- läggande krävs starka skäl, såsom att den ger en mer effektiv använd- ning av samhällets resurser för brottsbekämpning. Det skulle kunna bli följden om åklagarväsendet avlastades de mest rutinartade ärenden
25
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
där dess kompetens inte är nödvändig, för att i än högre grad kunna fokusera på mer komplicerade ärenden.
Vi har som en förutsättning för att Skatteverket ska få utfärda strafföreläggande i ett ärende angett att myndigheten inlett och lett förundersökningen. Enligt vår bedömning bör Skatteverket inte ges befogenhet att vara förundersökningsledare. Om Skatteverket ändå ska ges befogenhet att utfärda strafföreläggande bör enligt vår be- dömning en sådan befogenhet vara begränsad till att avse ärenden där det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd. Skatteverkets be- fogenhet skulle alltså få omfatta beslut om böter men också om avgift till brottsofferfond och om skattetillägg.
Med dessa begränsningar skulle endast ett mycket litet antal
ärenden hos Ekobrottsmyndigheten respektive Åklagarmyndigheten efter en reform omfattas av Skatteverkets befogenhet att utfärda strafföreläggande. En sådan ordning kan inte förväntas leda till någon betydande avlastning av rutinartade ärenden för åklagarväsendet. En ordning där Skatteverket utfärdar strafförelägganden kan enligt vår bedömning inte heller av annat skäl förväntas leda till en mer effektiv användning av samhällets resurser för brottsbekämpning. Det saknas dock skäl att ifrågasätta att Skatteverket kan upprätthålla krav på rätts- säkerhet om myndigheten skulle få utfärda strafföreläggande.
Sammanfattningsvis anser vi att Skatteverket inte bör ges befogen- het att utfärda strafföreläggande.
Även avseende denna fråga ska vi enligt vårt uppdrag lämna för- fattningsförslag oberoende av vårt ställningstagande i sak. Vi lämnar därför i en bilaga till betänkandet förslag på en ordning där Skatte- verket får utfärda strafföreläggande.
Skatteverkets brottsutredare bör få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel
Som utgångspunkter för vår bedömning av frågan om utökade möjlig- heter för Skatteverkets brottsutredare att verkställa tvångsmedel har
viställt upp att det måste föreligga behov av förändring, att effektivi- tetsvinster kan uppnås med en reform och att reformen inte riskerar rättssäkerheten. Ytterligare en förutsättning är enligt oss att verk- ställande av en åtgärd inte förutsätter våldsanvändning mot person
26
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
samt att det vid förrättningen inte föreligger någon risk för att ut- redarna kommer att mötas av våld eller hot om våld.
Med nämnda utgångspunkter har vi kommit fram till att det finns tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder som Skatteverkets brottsutredare bör få möjligheter att verkställa. Vi föreslår att Skatte- verket ska få verkställa beslut om penningbeslag enligt 27 kap. 1 a § rättegångsbalken och beslut om genomsökning på distans enligt 28 kap. 10 b och 10 c §§ rättegångsbalken. Som en förutsättning gäller enligt vårt förslag att våld mot person inte behöver användas. Vi föreslår också att när Skatteverket verkställer beslut om genom- sökning på distans, ska Skatteverket få uppmana den som närvarar vid en sådan genomsökning att tillfälligt lämna ifrån sig annan elek- tronisk kommunikationsutrustning än sådan som används för att ut- föra genomsökningen och som han eller hon bär med sig eller har på sig, om det kan antas att utredningen annars försvåras. Vidare före- slår vi att Skatteverket ska få besluta att en handling ska kopieras enligt 27 kap. 17 a § rättegångsbalken när myndigheten medverkar vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans eller hanterar ett beslag på åklagares uppdrag. Vi föreslår vidare att Skatteverket ska få verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
Vi har däremot kommit fram till att Skatteverket inte bör få verk- ställa beslut om husrannsakan eller beslut om beslag utan föregående beslut av åklagare eller annan undersökningsledare när Skatteverket medverkar vid husrannsakan. Vidare bör Skatteverket, enligt vår be- dömning, inte få verkställa beslut om upptagning av fingeravtryck, fotografi, video, röstprov och handstilsprov samt bör myndigheten inte få uppmana någon att öppna ett avläsningsbart informations- system genom biometrisk autentisering.
27
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
Eftersom tillämpningen av tvångsmedel ställer särskilda kunskaps- krav och är underkastad noggrann kontroll och tillsyn ska, enligt vårt förslag, befogenheten att verkställa tvångsmedel endast få till- komma en tjänsteman som har genomgått den utbildning som Skatteverket föreskriver.
Vidare bedömer vi att Skatteverket bör få även andra utökade möjligheter. Om Skatteverkets brottsutredare får rätt att verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
Slutligen lämnar vi också förslag angående hörande av Ekobrotts- myndigheten och Skatteverket innan föreskrifter om vad informa- tion om förenklad delgivning ska innehålla meddelas.
Anmälningsskyldighet och straffansvar enligt folkbokföringslagen
Ytterligare anmälningsskyldighet bör inte införas i folkbokföringslagen
Vårt uppdrag har innefattat att analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, ytterligare anmälningsskyldigheter bör införas i folkbok- föringslagen.
En anmälningsskyldighet som inte kan föranleda straffansvar är enligt vad lagstiftaren uttalat i annat sammanhang principiellt olämplig. Vi har bedömt att det inte finns förutsättningar för en reform som innebär att underlåten anmälan om annans felaktiga bosättningsuppgifter straffbeläggs. Emot en reform om en anmäl- ningsskyldighet avseende annans bosättningsuppgifter talar bland annat att det inte framkommit något påtagligt behov av en sådan reform. Vi bedömer följaktligen att det inte bör införas anmälnings- skyldighet till Skatteverket för enskilda avseende en annan persons bosättningsuppgifter.
28
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
Beträffade en eventuell anmälningsskyldighet till Skatteverket för enskilda avseende andra uppgifter om egna förhållanden än bosätt- ningsuppgifter, som det redan i dag råder anmälningsskyldighet för, skulle en sådan kunna avse förhållanden som ändras på grund av händelser i Sverige eller utomlands. Den omfattande underrättelse- skyldighet till Skatteverket som andra svenska myndigheter har gör att vi bedömer att det inte finns något behov av ytterligare anmäl- ningsskyldighet beträffande egna förhållanden som ändras på grund av händelser i Sverige.
Uppgifter som Skatteverket inte får kännedom om utan informa- tion från en enskild kan främst tänkas avse förhållanden som ändrats genom händelser utanför Sverige. Sådana uppgifter torde dock i många fall komma till Skatteverkets kännedom oberoende av om det finns en anmälningsskyldighet eller inte. Vi bedömer också att det är tveksamt om en sådan anmälningsskyldighet skulle komma att leda till någon betydande efterlevnad. Vi har därför kommit fram till att det inte bör införas någon anmälningsskyldighet till Skatteverket för enskilda avseende andra uppgifter om egna för- hållanden än bosättningsuppgifter.
Eftersom vårt uppdrag i denna del innebär att vi ska lämna för- fattningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak lämnar vi förslag på utformningen av en ordning med ytterligare anmälningsskyldig- het i folkbokföringslagen. Dessa förslag finns i en bilaga till betänk- andet.
Straffansvaret i folkbokföringslagen bör skärpas
Vi bedömer att det finns vissa typer av folkbokföringsbrott som är mer straffvärda än ”normalbrottet”. De mest straffvärda beteendena blir enligt vår bedömning dock tillräckligt bestraffade genom tillämp- ning av andra straffbestämmelser. Vi har därför kommit fram till att det inte finns behov av ett utvidgat tillämpningsområde för grovt folkbokföringsbrott.
Vi bedömer däremot att befintlig lagstiftning inte ger tillräckliga möjligheter till en straffrättslig reaktion mot vissa medhjälpsgärningar, exempelvis sådana där medhjälparen agerar för sin eller annans vinning eller för att möjliggöra annan brottslighet. Vi föreslår därför att ett nytt självständigt brott med beteckningen främjande av oriktig
29
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
folkbokföring ska införas i folkbokföringslagen. Straffbestämmelsen ska ta sikte på den som i väsentlig mån främjar möjligheterna för någon annan att lämna oriktig uppgift till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring i syfte att bereda sig själv eller någon annan vinning eller möjliggöra annan brottslighet än brott enligt folkbokföringslagen. Straffansvaret ska förutsätta uppsåt.
Förslaget till den nya straffbestämmelsen grundar sig i synen att de fall av främjande som vi föreslår ska omfattas av den nya bestäm- melsen är mer allvarliga än de fall när någon för egen del begår ett folkbokföringsbrott som inte är grovt. Det framstår därför enligt vår mening som naturligt att se lika allvarligt på det föreslagna brottet som på ett grovt folkbokföringsbrott. Vi föreslår därför att straff- skalan för det nya brottet ska överensstämma med den för grovt folkbokföringsbrott, dvs. fängelse i högst två år.
Skatteverket ska enligt vårt förslag göra en anmälan till Polismyn- digheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till främjande av oriktig folkbokföring.
Tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall bör utvidgas
Enligt gällande lagstiftning ska det för fall som är ringa inte dömas till ansvar. Det finns behov av att förtydliga när ringa fall föreligger. För att tillgodose detta behov föreslår vi att ett förtydligande och en viss utvidgning bör ske avseende fall som kan bedömas som ringa.
Det finns folkbokföringsbrott som inte är nämnvärt straffvärda. Vi har bedömt att till dessa hör folkbokföringsbrott som får ingen eller minimal påverkan på samhällets funktioner och vissa fall av kortvarig underlåtenhet att anmäla flyttning. Även andra situationer finns. Vi föreslår följaktligen att det av lagtext ska framgå att vid en försenad anmälan om flyttning där förseningen varit av mindre be- tydelse så ska det inte dömas till ansvar samt att det inte heller ska dömas till ansvar i fall som med hänsyn till omständigheterna är ringa.
30
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
Utvidgade möjligheter att lagra och använda biometriska uppgifter
Skatteverket bör få möjlighet att inom folkbokförings- verksamheten lagra och använda biometriska uppgifter
Enligt vår bedömning finns det behov av att ge Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet möjlighet att ta fram biometriska uppgifter ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppe- hållstillståndskort för att kontrollera biometriska uppgifter vid en identitetskontroll. Behovet gäller den personkategori som för när- varande får kontrolleras med hjälp av biometriska uppgifter. Det är personer som inte sedan sin födsel kontinuerligt varit folkbokförda i landet (främst personer som flyttar till eller tillbaka till Sverige och personer som ska tilldelas samordningsnummer eller få sitt samord- ningsnummer förnyat) samt personer som är folkbokförda eller har tilldelats ett samordningsnummer och vill ändra uppgift om sin identitet. Vi har också kommit fram till att det finns behov av att ge Skatteverkets folkbokföringsverksamhet möjlighet att lagra ansikts- bilder och fingeravtryck som tas av enskilda vid identitetskontroller samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa i syfte att vid framtida identitetskontroller kontrollera en enskilds uppgifter mot dessa. Behovet gäller samma personkategori som för närvarande får kontrolleras med hjälp av biometriska uppgifter. Det finns dock enligt vår bedömning inget behov av att lagra fingeravtryck beträf- fande barn under sex år. Det behov vi konstaterat finns oavsett ut- gång i Skatteverkets ärende.
Med utgångspunkt i det konstaterade behovet föreslår vi att det införs utökade möjligheter för Skatteverket att behandla biometriska underlag och biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten. Dessa möjligheter avser jämförelse av biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild eller fingeravtryck som tas i samband med att en person genomgår en identitetskontroll hos Skatteverket mot sådana som kan tas fram ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort. De ansiktsbilder och fingeravtryck som Skatteverket tar samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska få behandlas under tiden ärendet i vilket uppgifterna togs pågår. Skatteverket ska också efter att ett ärende har avslutats få lagra de ansiktsbilder och fingeravtryck samt de bio- metriska uppgifter som myndigheten enligt nuvarande ordning får
31
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
ta i digitalt format av enskilda vid identitetskontroller i folkbok- föringsverksamheten. Lagring ska få ske oavsett utgång i Skatte- verkets ärende. Underlagen och uppgifterna ska få lagras och an- vändas endast under den tid som det är nödvändigt för ändamålet med lagringen. Lagringen och användningen ska dock få ske under längst tio år från att uppgifterna togs. Ansiktsbilder och fingerav- tryck som tas vid identitetskontroller ska få jämföras mot lagrade sådana uppgifter vid framtida identitetsbedömningar.
Den behandling av biometriska underlag och biometriska upp- gifter som vi föreslår utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten. Vi föreslår därför vissa ytterligare begränsningar i be- handlingen. Beträffande svenska medborgare och andra
Vi bedömer att den ordning vi föreslår ska regleras i lag och att ordningen, med föreslagna begränsningar, är nödvändig och propor- tionerlig.
Vidare föreslår vi att Skatteverket ska få behandla ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter i testverksamhet om upp- gifterna är absolut nödvändiga för syftet med behandlingen.
Slutligen föreslår vi att samma utökade möjligheter till behand- ling av biometriska underlag och biometriska uppgifter vid identitets- kontroller enligt lagen om samordningsnummer som vi föreslår för Skatteverket ska gälla även passmyndigheterna i myndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller i ärenden om samordnings- nummer. Vi föreslår också att Skatteverket på begäran av en pass- myndighet ska lämna ut fingeravtryck och ansiktsbilder som lagras hos myndigheten samt uppgifter om den enskildes identitet. Pass- myndigheterna ska enligt förslagen vara skyldiga att till Skatteverket lämna ut de fingeravtryck och den ansiktsbild som myndigheterna
32
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
tar av en enskild vid en identitetskontroll enligt lagen om samord- ningsnummer samt uppgifter om den enskildes identitet.
Våra experter från Skatteverket och Finansdepartementet har kommit till en annan slutsats än utredningen i denna del, särskilt när det gäller frågan om lagring av
Skatteverket och Migrationsverket bör få utbyta biometriska underlag och biometriska uppgifter
Vi bedömer att det finns behov av att ge Skatteverkets folkbokförings- verksamhet möjlighet att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som myndig- heten tar vid identitetskontroller mot sådana uppgifter som lagras i Migrationsverkets register. Det finns dock inget behov av att jäm- föra fingeravtryck beträffande barn under 14 år. Behovet som vi kon- staterat gäller när Skatteverket ska göra en identitetskontroll av en person och Skatteverket inte kan veta om Migrationsverket dess- förinnan har gjort en sådan kontroll. Behovet gäller också när det finns en indikation på att en person förekommer under en eller flera andra identiteter hos Migrationsverket eller om det finns anledning att anta att någon identitetsuppgift om personen är felaktig.
Vidare har vi kommit fram till att det finns behov av att ge Migra- tionsverket möjlighet att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som myndig- heten tar vid identitetskontroller mot sådana uppgifter som vid en reform kommer att lagras hos Skatteverket. Behovet gäller vid an- sökningar om uppehållstillstånd av flykting eller alternativt skydds- behövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen. Det finns med nuvarande ordning dock inget behov av att jämföra fingeravtryck beträffande barn under 14 år.
Med utgångspunkt i de konstaterade behoven föreslår vi att det ska införas bestämmelser som ger Skatteverket respektive Migrations- verket rätt att vid en bedömning av en enskilds identitet använda automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder och fingeravtryck som är lagrade hos den andra myndigheten. Enligt våra förslag ska Skatteverket få göra en sådan jämförelse med uppgifter
33
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
om fingeravtryck endast beträffande personer som det finns anled- ning att anta ha fyllt 14 år. För att möjliggöra föreslagen behandling föreslår vi att det införs en bestämmelse som anger att fingeravtryck och fotografier som Migrationsverket för separata register över får användas för jämförelse vid identitetsbedömningar inom Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet.
Enligt vår bedömning är ett gemensamt register mellan Skatte- verket och Migrationsverket för närvarande inte lämpligt.
Vi bedömer att den ordning vi föreslår utgör ett betydande in- trång i den personliga integriteten och ska regleras i lag. Vidare anser vi att ordningen är nödvändig och proportionerlig.
Utlämnande av information om biometriska underlag och bio- metriska uppgifter mellan Skatteverket och Migrationsverket bör enligt vår uppfattning ske på medium för automatiserad behand- ling, dvs. genom annat elektroniskt utlämnande än genom direkt- åtkomst.
För att föreslagna utökade möjligheter till biometriska jämförelser ska gå att genomföra föreslår vi att Skatteverket respektive Migra- tionsverket ska vara skyldiga enligt lag att på begäran av den andra myndigheten lämna ut fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som lagras hos myndigheten. Skatte- verket ska enligt förslagen också på begäran av Migrationsverket lämna ut vissa andra uppgifter, såsom person- eller samordnings- nummer, namn och födelsetid.
Polismyndigheten bör få möjlighet att inom den brottsbekämpande verksamheten göra biometriska jämförelser med uppgifter hos Skatteverket
Från och med den 1 juli 2025 ska Polismyndigheten, genom Natio- nellt forensiskt centrum (NFC), i vissa fall få utföra biometriska jäm- förelser i Migrationsverkets register över fingeravtryck och foto- grafier, vilka inte förs i brottsutredande syfte, såväl för egen räkning som på begäran av Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagar- myndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen. Vi bedömer att det finns behov av att ge Polismyndigheten möjlighet att i brottsutred- ande syfte göra biometriska jämförelser även med de ansiktsbilder och fingeravtryck som vid en reform lagras hos Skatteverket. Vi föreslår följaktligen att NFC vid förundersökning ska få använda
34
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder och fingeravtryck som vid en reform lagras hos Skatteverket. Ordningen ska enligt vårt förslag regleras i lag.
Vi föreslår att samma begränsningar för Polismyndighetens möjlig- heter till biometriska jämförelser med uppgifter hos Migrationsverket bör gälla vid Polismyndighetens jämförelser med uppgifter hos Skatte- verket. Till begränsningarna hör att en åklagare ska fatta beslut om sådan jämförelse, att jämförelse ska få ske endast under förunder- sökning beträffande vissa angivna allvarliga brott, att jämförelse ska få göras endast om det finns särskild anledning att anta att det är gärningsmannen som har avsatt fingeravtrycket eller förekommer på ansiktsbilden och åtgärden är av synnerlig vikt för brottsutred- ningen samt att en jämförelse ska få göras endast med uppgifter som finns i registret om personer som har fyllt 15 år. Vidare ska enligt våra förslag den personkrets som berörs av jämförelsen begränsas så långt som det är möjligt samt ska både användning av jämförelse och personuppgiftsbehandlingen dokumenteras enligt förunder- sökningskungörelsen respektive brottsdatalagen.
Vi föreslår att sökförbudet i 2 kap. 14 § brottsdatalagen inte ska hindra att Polismyndigheten genomför biometriska jämförelser med ansiktsbilder och fingeravtryck som lagras hos Skatteverket i syfte att få fram ett urval av personer grundat på biometriska uppgifter.
En ordning som möjliggör för Polismyndigheten att använda automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck mot sådana uppgifter som lagras hos Skatteverket är, enligt vår bedömning, nödvändig och proportionerlig. För en möjlighet för Polismyndigheten att göra biometriska jämförelser med uppgifter hos Skatteverket behöver Polismyndig-
heten åtkomst till personuppgifter hos Skatteverket. Vi bedömer att nuvarande reglering i folkbokföringsdatabaslagen om direktåt- komst för myndighet till uppgifter i folkbokföringsdatabasen omfattar en möjlighet att Polismyndigheten medges sådan åtkomst till de personuppgifter som myndigheten kommer att ha behov av. Dock ska det enligt vårt förslag i lag införas en skyldighet för Skatteverket att på begäran av Polismyndigheten lämna ut aktuella personupp- gifter som lagras hos Skatteverket, bland annat fingeravtryck, ansikts- bilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.
35
Sammanfattning |
SOU 2025:75 |
En möjlighet för Polismyndigheten att inom
Under utredningsarbetet har det framkommit att Polismyndigheten, främst utifrån vissa nya uppdrag som myndigheten fått, även i sin
Konsekvenser av våra förslag
Varken våra förslag om att Skatteverkets brottsutredare ska få ut- ökade möjligheter att verkställa tvångsmedel och tvångsmedels- likande åtgärder eller våra förslag om en ny straffbestämmelse i folkbokföringslagen eller om utvidgning av ringa fall enligt samma lag kommer enligt vår bedömning att medföra några ekonomiska konsekvenser av betydelse för det allmänna. Våra förslag om utvid- gade möjligheter att lagra och använda biometriska uppgifter kommer att medföra nya uppgifter och orsaka behov av omfattande teknisk utveckling för flera myndigheter. Enligt vår bedömning kommer för- slagen medföra behov av ytterligare anslag endast för Skatteverket. De ökade kostnaderna för myndigheten kommer att avse både initiala utvecklingskostnader och kostnader för löpande förvaltning.
Vi bedömer att våra förslag rörande utvidgade möjligheter för Skatteverkets brottsutredare och straffansvar enligt folkbokförings- lagen kommer att få positiv inverkan på det brottsbekämpande arbetet. Påverkan på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet sett i ett större perspektiv bedömer vi dock inte komma att bli betydande. Vi är av uppfattningen att också de utvidgade möjlig- heter till behandling av biometriska underlag och biometriska upp- gifter som vi föreslår kommer att få både en brottsförebyggande effekt och en positiv effekt på förutsättningarna att utreda brott.
Särskilt våra förslag om utvidgade möjligheter för Skatteverket, passmyndigheterna, Migrationsverket och Polismyndigheten till be- handling av biometriska underlag och biometriska uppgifter kommer
36
SOU 2025:75 |
Sammanfattning |
att innebära ett betydande utökat intrång i den personliga integri- teten för personer som berörs av förslagen.
37
Summary
The Inquiry’s remit
Our remit has comprised three separate parts. The first part has con- cerned investigating whether the Swedish Tax Agency’s law enforce- ment activities should be granted broader powers. This part of the remit includes the questions of whether the Swedish Tax Agency should launch or lead preliminary investigations, whether the Swedish Police Authority should be able to request assistance from the Swedish Tax Agency, whether the Swedish Tax Agency should be able to summarily impose fines and whether its investigators should be given expanded scope to enforce coercive measures. The second part of our remit has involved reviewing the penal provisions in the Swedish Population Registration Act (1991:481) and taking a posi- tion on whether additional reporting obligations should be intro- duced into the Act. The third part of the remit has included reviewing whether the Swedish Tax Agency’s possibilities to process biometric data for population registration activities can be enhanced. This part of the remit also includes issues concerning exchanges of such data between government agencies. The aim of the remit has been to establish purposeful and effective rules that improve the Swedish Tax Agency’s population registration and law enforcement activities.
39
Summary |
SOU 2025:75 |
The Swedish Tax Agency’s law enforcement activities should be granted broader powers
The Swedish Tax Agency should not launch or lead preliminary investigations
Ahead of our assessment of whether the Swedish Tax Agency should be allowed to launch and lead preliminary investigations, we set out some basic premises: there should be a need for a change in the current system; possibilities for the Swedish Tax Agency to launch and lead preliminary investigations would lead to significant effi- ciency gains; and such gains could be achieved without compromising the legal rights of the individual. Additional conditions for a system in which the Swedish Tax Agency leads preliminary investigations are its area of responsibility must be limited to offences that are linked to its law enforcement activities; the cases must be simple; and there must be no special reasons why the Swedish Tax Agency should not lead preliminary investigations. An additional premise is that if the Swedish Tax Agency were to lead preliminary investiga- tions, its mandate should include both launching and leading preli- minary investigations.
The offences that would come into consideration for the Swedish Tax Agency to launch and lead preliminary investigations are such offences that have a maximum penalty that does not exceed imprison- ment for six months and for which the offence reporting would originate from the Swedish Tax Agency.
In light of the increased complexity of more criminal investiga- tions and an increase in the number of suspected population regi- stration offences, we have determined that there is a certain need for change, which includes freeing up additional resources for the Swedish Prosecution Authority and the Swedish Police Authority. However, a reform that would give the Swedish Tax Agency authority to launch and lead preliminary investigations in accordance with our basic premises would not yield any significant resource benefits for these government agencies. In a system in which the Swedish Tax Agency leads preliminary investigations, only limited efficiency benefits can be expected. However, we find that considerations of due process do not constitute an impediment to a system in which the Swedish Tax Agency leads preliminary investigations.
40
SOU 2025:75 |
Summary |
Based on the premises we have set out with respect to changing the present system, we have concluded that there are not sufficient grounds for a reform that would give the Swedish Tax Agency the ability to launch or lead preliminary investigations concerning certain offences. Our two experts from the Swedish Tax Agency have reached a different conclusion from that of the Inquiry. In a separate state- ment of opinion, they have presented reasons why the Swedish Tax Agency considers it necessary that it be able to launch and lead preli- minary investigations.
As our remit includes presenting legislative proposals irrespective of our position on the matter, we present a proposal on a system in which the Swedish Tax Agency leads preliminary investigations in an annex to this report despite our conclusion.
The Swedish Police Authority should not be able to request assistance from the Swedish Tax Agency
Our basic premise for a system in which the Swedish Police Authority is able to request assistance from the Swedish Tax Agency is that such a system should utilise the Swedish Tax Agency’s expertise and thereby more effectively utilise society’s resources. For this to take place, the Swedish Tax Agency’s assistance to the Swedish Police Authority needs to be limited to offences where there is a natural link to the Swedish Tax Agency’s activities. The only offence covered by the Swedish Tax Agency’s catalogue of offences and regulated by the provisions that give the Swedish Police Authority the right to launch preliminary investigations is the population registration offence that is to some extent reported by the Swedish Tax Agency to the Swedish Police Authority. For this reason, the Swedish Police Authority would only have an actual need for the Swedish Tax Agency’s assistance with regard to such offences.
The Swedish Tax Agency primarily reports suspicions of popula- tion registration offences to the Swedish Prosecution Authority. A more effective use of society’s resources as regards the Swedish Police Authority’s ability to request assistance from the Swedish Tax Agency requires that the Swedish Tax Agency would instead report directly to the Swedish Police Authority. In practical terms, the conditions for this are currently lacking due to inadequate possi- bilities for a smooth exchange of information between the Swedish
41
Summary |
SOU 2025:75 |
Tax Agency and the Swedish Police Authority. We find that the Swedish Police Authority only being able to request assistance from the Swedish Tax Agency would hardly result in sufficiently positive effects. Essentially, our conclusion is that the Swedish Police Authority should not be able to request assistance from the Swedish Tax Agency.
Nevertheless, part of our remit is to present legislative propo- sals irrespective of our position on the matter. For this reason, we present a proposal in the annex to this report that would, in cases in which the Swedish Police Authority leads a preliminary investi- gation of a population registration offence, enable the Swedish Police Authority to request assistance from the Swedish Tax Agency when carrying out such an investigation.
The Swedish Tax Agency should not be able to summarily impose fines
Strong grounds are needed to justify a system that gives the Swedish Tax Agency the authority to summarily impose fines. For instance, such a system would have to enable more effective use of society’s resources for law enforcement to justify this authority. Such a system could relieve the prosecuting authority of the most routine cases, which do not require its expertise, so as to enable it to focus to a greater extent on more complicated cases.
As a prerequisite for the Swedish Tax Agency to summarily impose a fine, we have proposed that it must have launched and led the preliminary investigation. Our assessment is that the Swedish Tax Agency should not be given authority to lead preliminary in- vestigations. Should the Swedish Tax Agency nevertheless be granted the authority to summarily impose fines, we consider that such authority should be limited to cases in which the offence’s penalty is equivalent to fines and that the offence would not result in any other penalty. The Swedish Tax Agency’s authority could thus comprise decisions on fines, as well as fees to the Crime Victim Fund and tax surcharges.
With these limitations, the Swedish Tax Agency’s authority to summarily impose fines following a reform would only cover a small number of cases at the Swedish Economic Crime Authority and the Swedish Prosecution Authority. Such a system could not
42
SOU 2025:75 |
Summary |
be expected to lead to any significant relief for the prosecuting author- ities from routine cases. Moreover, a system in which the Swedish Tax Agency summarily imposes fines cannot, according to our assessment, be expected to result in more effective use of society’s resources for law enforcement. However, there is no reason to ques- tion whether the Swedish Tax Agency is able to fulfil due process requirements, were it able to summarily impose fines.
In summary, we do not find that the Swedish Tax Agency should be granted authority to summarily impose fines.
Our remit has also included submitting legislative proposals on this issue, irrespective of our position on the matter. For this reason, we submit a proposal on a system in which the Swedish Tax Agency is able to summarily impose fines in the annex to this report.
The Swedish Tax Agency’s investigators should
be given expanded scope to enforce coercive measures
As basic premises for our assessment of the question of expanded possibilities for the Swedish Tax Agency’s investigators to enforce coercive measures, we have established the requirements that there must be a need for change, efficiency benefits could be realised through reform and reform would not jeopardise due process. An additional requirement is that enforcement of a measure does not require the use of force against an individual and that there is no risk that investigators are met with violence or threats in the course of business.
With the aforementioned basic premises, we have concluded that there are coercive measures or similar investigative measures that the Swedish Tax Agency’s investigators should have the ability to enforce. We propose that the Swedish Tax Agency should enforce decisions on the seizure of money in accordance with Chapter 27, Section 1(a) of the Swedish Code of Judicial Procedure and on remote document searches in accordance with Chapter 28, Sections 10(b) and 10(c) of the Swedish Code of Judicial Procedure. According to our proposal, it would be a prerequisite that it is not necessary to exercise force against individuals. We also propose that, when en- forcing decisions on remote searches, the Swedish Tax Agency must instruct those who are present during such searches to temporarily surrender electronic communications equipment other than that
43
Summary |
SOU 2025:75 |
which is used to carry out the search and which they carry with them or on their person, if it can be assumed that the investigation would otherwise be impeded. Moreover, we propose that the Swedish Tax Agency be allowed to decide that a document can be copied in accordance with Chapter 27, Section 17(a) of the Swedish Code of Judicial Procedure when the Swedish Tax Agency participates in a search of premises or a remote search or processes seized materials on behalf of the prosecutor. We further propose: (1) that the Swedish Tax Agency be allowed to enforce decisions on body examinations through body swabs for DNA analysis in order to register a suspect’s DNA profile in a biometric identity register in accordance with Chapter 28, Section 12(a), first paragraph, point 3 and Section 12(2), first sentence of the Swedish Code of Judicial Procedure in cases in which force does not need to be exercised against individuals; and
(2)that the Swedish Tax Agency must instruct those who are to be questioned to temporarily surrender electronic communications equipment. Finally, we propose that questioning that takes place following the enforcement of arrest orders or another form of detainment in accordance with Chapter 24, Section 8 of the Swedish Code of Judicial Procedure should be able to be carried out by a designated employee of the Swedish Tax Agency’s investigation unit, if the questioning takes place on the premises of the Swedish Police Authority or the Swedish Economic Crime Authority.
However, we have concluded that the Swedish Tax Agency should not be able to enforce decisions on searches or seizures without prior decisions by prosecutors or other investigation leaders when the Swedish Tax Agency takes part in searches. Moreover, the Swedish Tax Agency should not be able to enforce decisions concerning fingerprint, photo, video or handwriting biometrics, and should not be able to instruct someone to access a
Since applying coercive measures requires special skills and is subject to careful control and supervision, we propose that the authority to enforce coercive measures be exclusively granted to civil servants who have completed the training prescribed by the Swedish Tax Agency.
We also consider that the Swedish Tax Agency should have other expanded possibilities. If the Swedish Tax Agency’s investigators are granted the right to enforce decisions on body examination
44
SOU 2025:75 |
Summary |
through swabs for DNA analysis in cases in which force does not need to be exercised against individuals, there will be a need for the investigator to check whether the suspect is already in the biometric register. We therefore propose that the Swedish Tax Agency should be able to check whether individuals’ DNA profiles appear in bio- metric registers, and it should be granted direct access to such regis- ters to prevent, impede or detect criminal activity, investigate or prosecute offences or enforce criminal sanctions.
Finally, we also submit proposals concerning consultation with the Swedish Economic Crime Authority and the Swedish Tax Agency before establishing provisions stipulating what must be included in information about simplified service.
Reporting obligation and criminal responsibility under the Swedish Population Registration Act
No additional reporting obligation should be introduced in the Swedish Population Registration Act
Our remit has included analysing and taking a position on whether and if so, how additional reporting obligations should be introduced in the Population Registration Act.
According to what the legislator has stated in other contexts, any registration obligation that cannot lead to criminal responsibility is fundamentally unsuitable. We find that conditions are lacking for a reform that would make failure to report someone’s inaccurate resi- dential details punishable. Because no tangible need for an obligation to report someone else’s inaccurate residential details has emerged, there is no particular reason for such a reform. We therefore find that an obligation for individuals to report another individual’s in- accurate residential details to the Swedish Tax Agency should not be introduced.
As regards a potential obligation for individuals to report details about their own circumstances other than residential details, which they are already obliged to report, such an obligation could pertain to circumstances that change due to events in Sweden or abroad. Due to the broad obligation to notify the Swedish Tax Agency incumbent on other Swedish government agencies, we find that there is no need
45
Summary |
SOU 2025:75 |
for any additional reporting obligation as regards one’s own circum- stances that change due to events in Sweden.
Details that the Swedish Tax Agency does not become aware of without information from an individual can primarily be expected to involve circumstances that have changed due to events outside Sweden. However, in many cases the Swedish Tax Agency will likely become aware of such details regardless of any reporting obligation. We also consider it doubtful whether such a reporting obligation would lead to any meaningful compliance. We have therefore con- cluded that an obligation should not be introduced requiring indivi- duals to report details concerning their own circumstances other than residential details to the Swedish Tax Agency.
As this part of our remit includes presenting legislative proposals irrespective of our position on the matter, we present proposals on the design of a system with additional reporting obligations under the Swedish Population Registration Act. These proposals are pre- sented in an annex to this report.
Criminal responsibility under the Swedish
Population Registration Act should be stricter
We consider certain types of population registration offences to be worthier of punishment than ‘ordinary offences’. However, we find that the most punishable behaviours are punished adequately through application of other penalty provisions. We have therefore concluded that there is no need to expand the area of application for serious population registration offences.
On the other hand, we find that current legislation does not provide adequate possibilities for a criminal response to certain acts of complicity, such as those in which an accomplice acts for their own or someone else’s benefit or to facilitate other crime. We therefore propose introducing a new independent offence with the designation ‘aiding and abetting of inaccurate population registration’ to the Swedish Population Registration Act. The penal provision should target those who substantially facilitate possibilities for others to submit inaccurate details to the Swedish Tax Agency as the basis for decisions on population registration, wherein this takes place to benefit themselves or someone else or to enable crime other than
46
SOU 2025:75 |
Summary |
an offence in accordance with the Swedish Population Registration Act. Criminal responsibility should be subject to intent.
The proposal for the new penal provision is based on the view that the cases of aiding and abetting that we propose should be covered by the new provision are more serious than cases in which someone commits a population registration offence that is not gross for their own benefit. It is therefore natural in our opinion to regard the proposed offence as being equally as serious as a gross popula- tion registration offence. We thus propose that that the penalty scale for the new offence should match that of a gross population registra- tion offence, i.e. imprisonment of up to two years.
According to our proposals, the Swedish Tax Agency should file a report with the Swedish Police Authority or prosecutor as soon as there are grounds for assuming that someone is guilty of aiding and abetting inaccurate population registration.
The area of application of the exemption provision on minor breaches should be expanded
According to applicable legislation, offenders should not be held liable in cases of minor breaches. There is a need to clarify when breaches are minor. To satisfy this need, we propose clarifying and expanding the requirements for which cases can be considered minor.
Some population registration offences are hardly worthy of pun- ishment. We have determined that these breaches include popula- tion registration offences that have little or no impact on society’s functions and certain cases of
47
Summary |
SOU 2025:75 |
Expanded possibilities to store and use biometric data
The Swedish Tax Agency should have the possibility to store and use biometric data for population registration operations
Our assessment is that there is a need for the Swedish Tax Agency’s population registration operations to have the possibility to collect biometric data from a facial image that is visible on an identity document or a residence permit card to check biometric data for an identity check. This need applies to the category of people that can currently be checked using biometric data. These are people who have not been continuously registered as a resident of this country since birth (primarily people who move to or return to Sweden and those who will be issued a coordination number or have their coor- dination number renewed) and people who are registered as a resi- dent or have been issued a coordination number and wish to change details concerning their identity. We have also determined that there is a need to grant the Swedish Tax Agency’s population registration operations the possibility to store facial images and finger prints that are taken of individuals for identity checks and the biometric data that is collected from these for comparison with an individual’s data for future identity checks. This need applies to the same cate- gory of people that can currently be checked using biometric data. However, we also find that there is no need to store fingerprints of children under six years of age. We find that this need remains regardless of the conclusion of the Swedish Tax Agency’s case.
Based on this identified need, we propose introducing expanded possibilities for the Swedish Tax Agency to process biometric records and biometric data in its population registration operations. These possibilities concerning biometric data that can be collected from a facial image or fingerprint in connection with an identity check by the Swedish Tax Agency for comparison against such data that can be collected from a facial image that is visible on an identity document or a residence permit card. It should be possible to process the facial images and fingerprints taken by the Swedish Tax Agency and the biometric details that are collected from them during the case in which the data was collected. After the conclusion of a case, the Swedish Tax Agency should also be able to digitally store the facial images, fingerprints and biometric data that it is permitted to take according to the current system during identity checks of indivi-
48
SOU 2025:75 |
Summary |
duals in population registration operations. Storage should be able to take place regardless of the outcome of the Swedish Tax Agency’s case. It should only be possible to store and use the records and data for the length of time necessary for the purpose of the storage. How- ever, the storage and use should only be allowed to take place for a maximum of 10 years from the time at which the data was collected. It should be possible to compare facial images and fingerprints taken during identity checks with stored biometric data for future identity assessment.
The processing of biometric records and biometric data that we propose is a significant infringement of personal privacy. We there- fore propose placing certain additional limitations on the processing. As regards Swedish citizens and other EEA citizens, we propose that the Swedish Tax Agency should be able to decide on storage only if there is reason to assume that the individual submits or priorly has submitted inaccurate details during an identity check. The Swedish Tax Agency’s decisions on storage concerning EEA citizens should be subject to appeal in accordance with the provisions of Section 38 of the Swedish Population Registration Act and Chapter 5, Section 2 of the Act on coordination numbers (2022:1697). Decisions concern- ing
Our view is that the system that we propose should be regulated by law, and that the system with proposed limitations is necessary and proportional.
We further propose that the Swedish Tax Agency should be able to process facial images, fingerprints and biometric data in test activi- ties if the data is absolutely necessary for the purpose of the process- ing.
Finally, we propose that the same expanded possibilities for processing of biometric records and biometric data during identity checks in accordance with the Act on coordination numbers should also apply to passport authorities in their operations that concern identity checks in coordination number cases. We further propose that the Swedish Tax Agency should, at the request of a passport authority, transfer fingerprints and facial images that it has stored,
49
Summary |
SOU 2025:75 |
as well as data concerning the individual’s identity. According to the proposals, the passport authorities should be obliged to transfer to the Swedish Tax authority the fingerprints and facial image that they have taken of an individual during an identity check in accord- ance with the Act on coordination numbers, as well as data concern- ing the individual’s identity.
Our experts from the Swedish Tax Agency and the Ministry of Finance have reached a different conclusion from that of the Inquiry on this part, particularly as regards the issue of storage of EEA citizens’ data. In a separate statement of opinion, they have presen- ted grounds against introducing the limitations that we propose with respect to storage.
The Swedish Tax Agency and the Swedish Migration Agency should be able to exchange biometric records and biometric data
We deem it necessary to give the Swedish Tax Agency’s population registration operations the ability to compare facial images and finger- prints, and the biometric data that have been collected from them that it has taken during identity checks against such records that are stored in the Swedish Migration Agency’s register. However, there is no need to compare fingerprints of children under 14 years of age. The need that we have identified applies when the Swedish Tax Agency carries out an identity check of a person and cannot know in advance whether the Swedish Migration Agency has previ- ously carried out such a control. This need also applies when there is an indication that a person may appear under one or multiple other identities at the Swedish Migration Agency or if there is reason to assume that any of the person’s identity data is inaccurate.
Moreover, we deem it necessary to give the Swedish Tax Agency the ability to compare facial images and fingerprints, and the bio- metric data taken from them that it has collected during identity checks against such data that would be stored by the Swedish Tax Agency following a reform. This need applies in connection with applications for residence permits by refugees or persons eligible for subsidiary protection in accordance with Chapter 4, Sections 1 and 2 of the Aliens Act. However, under the current system there is no need to compare fingerprints of children under 14 years of age.
50
SOU 2025:75 |
Summary |
Based on the identified needs, we propose introducing provi- sions that give the Swedish Tax Agency and the Swedish Migration Agency the right, when assessing an individual’s identity, to use auto- mated facial and fingerprint comparison to compare facial images and fingerprints with data on facial images and fingerprints that is stored at the other respective government agency. Based on our proposals, the Swedish Tax Agency should only be able to carry out such comparisons with fingerprint data when there is reason to assume that the data subject is at least 14 years of age. To enable the proposals on processing, we propose introducing a provision stipulat- ing that fingerprints and photographs for which the Swedish Migra- tion Agency keeps separate registers may be used for comparison during identity assessments within the Swedish Tax Agency’s popu- lation registration operations.
Our assessment is that a joint register between the Swedish Tax Agency and the Swedish Migration Agency is not currently suitable.
We consider the system that we propose to be a significant in- fringement of personal privacy, and it should therefore be regulated by law. Moreover, we consider this system necessary and propor- tional.
Transfer of information concerning biometric records and bio- metric data between the Swedish Tax Agency and the Swedish Migra- tion Agency should, in our opinion, take place on a medium for authorised processing, i.e. via a means of electronic transfer other than direct access.
To enable implementation of the expanded possibilities of bio- metric comparisons, we propose that the Swedish Tax Agency and the Swedish Migration Agency should be obliged by law to transfer fingerprints, facial images and the biometric data taken from them that they store to the other respective government agency. According to our proposals, the Swedish Tax Agency should, at the request of the Swedish Migration Agency, also transfer certain other data, such as personal identity or coordination numbers, names and dates of birth.
51
Summary |
SOU 2025:75 |
The Swedish Police Authority should be able to carry out biometric comparisons using data from the Swedish Tax Agency for law enforcement activities
As of 1 July 2025, the Swedish Police Authority will, via the National Forensic Centre (NFC), in certain cases be able to carry out bio- metric comparisons in the Swedish Migration Agency’s register of fingerprints and photographs, which is not kept for criminal investi- gation purposes, for its own activities and at the request of the Swedish Security Service, the Swedish Economic Crime Authority, the Swedish Prosecution Authority, Swedish Customs or the Swedish Coast Guard. We consider it necessary to grant the Swedish Police Authority the ability to also carry out biometric comparisons for criminal investigation purposes against the facial images and finger- prints that would be stored at the Swedish Tax Agency following a reform. We therefore propose that the NFC be able to use auto- mated facial and fingerprint comparison during preliminary investi- gations to compare facial images and fingerprints with data on facial images and fingerprints that would be stored at the Swedish Tax Agency following a reform. We propose that this system be regulated by law.
We propose that the same limitations on the Swedish Police Authority’s possibilities for biometric comparisons against data at the Swedish Migration Agency should apply to the Swedish Police Authority’s comparisons against data at the Swedish Tax Agency. These limitations include: the requirement that a prosecutor must decide on such a comparison; comparisons may only take place during preliminary investigations of certain specific serious crimes; comparisons should only be possible if there are special grounds for assuming that it is the perpetrator who has left a fingerprint or appears in the facial image; and comparisons may only take place using data in the register of persons who are at least 15 years of age. Moreover, according to our proposals, the group of persons subject to comparison should be limited as far as possible, and both the comparison and the processing of personal data should be docu- mented in accordance with the Preliminary Investigations Ordinance and the Criminal Data Act.
We propose that the prohibition on searches in Chapter 2, Sec- tion 14 of the Criminal Data Act should not impede the Swedish
52
SOU 2025:75 |
Summary |
Police Authority from carrying out biometric comparisons against facial images and fingerprints that are stored at the Swedish Tax Agency with the aim of identifying a selection of persons based on biometric data.
We consider a system that enables the Swedish Police Authority to use automated facial and fingerprint comparisons to compare facial images and fingerprints against data that is stored at the Swedish Tax Agency to be necessary and proportional.
In order for it to be possible for the Swedish Police Authority to carry out biometric comparisons against data at the Swedish Tax Agency, the Swedish Police Authority needs access to personal data at the Swedish Tax Agency. We find that the current regulation in the Swedish population register database act concerning direct access by government agencies to the population register database allows for the Swedish Police Authority to be granted access to the personal data that it needs. According to our proposals, however, an obligation should be introduced to the Act requiring the Swedish Tax Agency, at the request of the Swedish Police Authority, to transfer relevant personal data that is stored at the Swedish Tax Agency, including fingerprints, facial images and biometric data taken from them.
A possibility for the Swedish Police Authority to carry out biometric comparisons against records at the Swedish Tax Agency within identification activities should be investigated further
During the Inquiry’s work, it has emerged that the Swedish Police Authority, primarily based on certain new tasks with which it has been assigned, would like to be able to carry out biometric compari- sons against records at the Swedish Tax Agency for its identifica- tion activities. This question does not fall within our terms of refer- ence, but based on information we received from the Swedish Police Authority, we have made certain considerations. In the meantime, our assessment is that this question should be examined at a later stage.
53
Summary |
SOU 2025:75 |
Consequences of our proposals
We find that neither our proposals that the Swedish Tax Agency’s investigators should be given expanded possibilities to enforce coercive measures and similar measures nor our proposals on a new penalty provision in the Swedish Population Registration Act or on expanding minor breaches under this Act would have any significant economic consequences for the general public. Our proposals on expanding possibilities to store and use biometric data would entail new tasks and necessitate extensive technological advancements for several government agencies. Our assessment is that the proposals would necessitate additional appropriations only for the Swedish Tax Agency. The increased costs for the Swedish Tax Agency would pertain to both initial development costs and administrative costs.
We expect our proposals concerning expanded possibilities for the Swedish Tax Agency’s investigators and criminal responsibility in accordance with the Swedish Population Registration Act to have a positive impact on law enforcement efforts. From a larger perspec- tive, however, we would not expect the impact on crime and crime prevention work to be substantial. We also find that the expanded possibilities for processing biometric records and biometric data that we propose would have both an effect on crime prevention and a positive effect on conditions for investigating crime.
In particular, our proposals on expanded possibilities for the Swedish Tax Agency, the passport authorities, the Swedish Migra- tion Agency and the Swedish Police Authority to process biometric records and biometric data would entail a substantially greater in- fringement of personal privacy for individuals affected by the propo- sals.
54
DEL I
Författningsförslag och bakgrund
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481) dels att 26 c, 30 a, 39 och 42 §§ ska ha följande lydelser,
dels att det ska införas nio nya paragrafer, 26
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
26 c §
Om en handling som över- lämnats enligt 26 b § har ett lag- ringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på begäran låta Skatte- verket ta fingeravtryck och ansikts- bild i digitalt format för att kon- trollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen.
Den som enligt 26 a § inställer sig personligen hos Skatteverket för identitetskontroll eller enligt 23 § andra stycket och 26 b § ska över- lämna en handling ska på begäran låta Skatteverket ta ansiktsbild eller fingeravtryck.
Om en handling som över- lämnats enligt 26 b § har ett lag- ringsmedium där ansiktsbild eller fingeravtryck är sparade eller har en synlig ansiktsbild, får Skatte- verket använda uppgifter som myn- digheten har tagit enligt första stycket för att kontrollera att dessa motsvarar uppgifterna som finns i den överlämnade handlingen.
57
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
26 d §
Skatteverket får vid en identitets- kontroll använda automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder eller fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder eller fingeravtryck som myndigheten har lagrat enligt 26 f §.
26 e §
Skatteverket får vid en identitets- kontroll använda automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder och fingeravtryck som finns i de register över fingeravtryck och fotografier som förs med stöd av 15 § utlänningsdatalagen (2016:27).
En jämförelse med uppgifter om fingeravtryck får göras endast beträffande personer som det finns anledning att anta har fyllt 14 år.
26 f §
Skatteverket får lagra ansikts- bild eller fingeravtryck som myndig- heten har tagit enligt 26 c § första stycket samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.
Beträffande medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europe- iska ekonomiska samarbetsområdet
58
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
26 g §
Skatteverket får inte lagra eller för identitetskontroll använda an- siktsbild eller fingeravtryck och bio- metriska uppgifter som tas fram ur dessa längre än tio år efter det att Skatteverket tog uppgifterna.
Begränsningen enligt första stycket hindrar inte att Skatteverket arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.
26 h §
När Skatteverket har genomfört en identitetskontroll och ärendet ska avslutas ska ansiktsbilder, finger- avtryck och biometriska uppgifter förstöras om de inte ska lagras enligt 26 f §.
26 i §
Skatteverket får lagra och an- vända ansiktsbild eller fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa enligt vad som fram- går i 26
26 j §
Skatteverket ska på begäran av Migrationsverket, om det behövs för handläggningen av ärenden eller kontroll av någons identitet i Migra- tionsverkets verksamhet, lämna ut
59
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
uppgifter som Skatteverket behand- lar enligt 2 kap. 3 § första stycket
26 k §
Skatteverket ska på begäran av Polismyndigheten, om det behövs för handläggningen av ärenden eller kontroll av någons identitet i den brottsbekämpande verksamheten, lämna ut uppgifter som Skatteverket behandlar enligt 2 kap. 3 § första stycket
30 a §
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undan- tag från kravet i 26 c § på att låta Skatteverket ta ansiktsbild och fingeravtryck.
39 §
Följande beslut enligt lagen får inte överklagas: 1. beslut om vitesföreläggande,
2. beslut om kontrollbesök, och
3. beslut om fastställande av födelsenummer och kontrollsiffra i personnummer.
60
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
ska uppgifter beträffande den som inte är
42 §
Den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folk- bokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folk- bokföringsbrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25, 26 och
27§§.
Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt
eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två år.
I ringa fall ska det inte dömas |
Om en försening vid anmälan |
till ansvar. |
om flyttning varit av mindre be- |
|
tydelse ska det inte dömas till an- |
|
svar. Inte heller i annat fall som |
|
med hänsyn till omständigheterna |
|
är att bedöma som ringa ska det |
|
dömas till ansvar. |
|
42 a § |
|
Den som i väsentlig mån främjar |
|
möjligheterna för någon annan att |
|
lämna oriktig uppgift till Skatte- |
|
verket till grund för beslut om folk- |
|
bokföring i syfte att bereda sig själv |
|
eller någon annan vinning eller |
|
möjliggöra annan brottslighet än |
|
brott enligt denna lag döms för |
|
främjande av oriktig folkbokföring |
|
till fängelse i högst två år. |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
61
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas sju nya paragrafer, 4
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §
Åklagare som leder en förundersökning enligt 23 kap. rättegångs- balken får vid undersökningens verkställande anlita biträde av Skatte- verket.
Åklagaren får begära biträde av Skatteverket också i fråga om ut- redning av brott innan förundersökning har inletts och vid utredning om självständigt förverkande.
Skatteverket får, utöver vad som följer av 3 och 4 §§, inte verk- ställa beslut om tvångsmedel.
3 §
Skatteverket får verkställa be- slut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
62
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
4 b §
När Skatteverket medverkar vid en husrannsakan eller en genom- sökning på distans får Skatteverket besluta att en handling ska kopieras enligt 27 kap. 17 a § rättegångs- balken. Skatteverket får även besluta att en handling som omfattas av ett beslag enligt 27 kap. rättegångs- balken ska kopieras.
4 c §
Skatteverket får verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
4 d §
Skatteverket får uppmana den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunika- tionsutrustning enligt 23 kap. 9 a § rättegångsbalken.
4 e §
När Skatteverket verkställer be- slut om genomsökning på distans får Skatteverket uppmana den som när- varar vid åtgärden att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kom- munikationsutrustning enligt 28 kap. 10 f § rättegångsbalken.
4 f §
En anställd vid Skatteverket som myndigheten har utsett får hålla
63
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
förhör enligt 24 kap. 8 § första och andra styckena rättegångsbalken, om förhöret hålls i Polismyndig- hetens eller Ekobrottsmyndighetens lokaler.
Bemyndigande
10 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om Skatteverkets verksamhet att utreda brott.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
64
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter
i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
dels att 1 kap. 7 § ska upphävas,
dels 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny bestämmelse, 1 kap. 4 b §, vilken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
4 b §
Uppgifter som Skatteverket eller passmyndigheterna tar för identitets- kontroll enligt 26 c § folkbokför- ingslagen (1991:481) eller 2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer (2022:1697) får behandlas endast för verksamhet enligt 26
Uppgifter som Skatteverket får lagra enligt 26 f och 26 g §§ folk- bokföringslagen eller 2 kap. 4 c och 4 d §§ lagen om samordningsnum- mer får även behandlas för att full- göra uppgiftslämnande enligt 26 j och 26 k §§ folkbokföringslagen och 2 kap. 4
65
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
2kap. 1 §
I folkbokföringsverksamheten |
I folkbokföringsverksamheten |
skall det finnas en samling person- |
ska det finnas en samling person- |
uppgifter som med hjälp av auto- |
uppgifter som med hjälp av auto- |
matiserad behandling används |
matiserad behandling används |
gemensamt i verksamheten för de |
gemensamt i verksamheten för de |
i 1 kap. 4 § angivna ändamålen |
i 1 kap. 4 och 4 b §§ angivna ända- |
(folkbokföringsdatabas). |
målen (folkbokföringsdatabas). |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
66
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska införas en ny paragraf, 17 kap. 4 §, vilken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
17kap. 4 §
Migrationsverket ska på begäran av Skatteverket, om det behövs för handläggningen av ärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokför- ingsverksamheten, lämna ut foto- grafi, fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
67
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
1.5Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
22 kap.
1 §
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften före- kommer i verksamhet som avser
1.folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolk- ningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen, eller
2.förande av eller uttag ur sjömansregistret.
Sekretess gäller i verksamhet |
Sekretess gäller i verksamhet |
som avses i första stycket 1 för |
som avses i första stycket 1 för |
uppgift i form av fotografisk bild |
uppgifter i form av fingeravtryck, |
av den enskilde, om det inte står |
en fotografisk bild av den enskilde |
klart att uppgiften kan röjas utan |
och för biometriska uppgifter som |
att den enskilde eller någon |
har tagits fram ur ett fingeravtryck |
närstående till denne lider men |
eller ur en fotografisk bild, om det |
|
inte står klart att uppgiften kan |
|
röjas utan att den enskilde eller |
|
någon närstående till denne lider |
|
men. |
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
68
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till lag om ändring i utlänningsdatalagen (2016:27)
Härigenom föreskrivs att 15 § utlänningsdatalagen (2016:27) ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2025:132 |
Föreslagen lydelse |
15 §
Migrationsverket får föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716).
Med begränsning av de ändamål som annars gäller enligt 11 och
13 §§ får uppgifter om fingeravtryck eller fotografier i registren an- vändas endast
1.vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där skäl som anges i 4 kap.
2.i ärenden om avvisning och utvisning,
3.i testverksamhet,
4.om det behövs för att kontrollera identiteten av en person på ett fotografi som kommit in till Migrationsverket,
5.om det behövs för att Migrationsverket ska kunna kontrollera ett fingeravtryck mot biometriregister som förs enligt lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område,
6. vid kontroll av utlänningar |
6. vid kontroll av utlänningar |
under vistelsen i Sverige, eller |
under vistelsen i Sverige, |
7.om det behövs för att Polismyndigheten ska kunna jämföra fingeravtryck eller fotografier i registren enligt 6 a kap. lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.
8.om det behövs för att Skatte- verket ska kunna jämföra finger- avtryck eller fotografier i registren enligt 26 e § folkbokföringslagen (1991:481) och 2 kap. 4 b § lagen (2022:1697) om samordnings- nummer, eller
9.om det behövs för att Migra- tionsverket vid ärenden om uppe- hållstillstånd som flykting eller alter-
69
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
nativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen ska kunna jämföra fingeravtryck eller fotografi mot ansiktsbilder och finger- avtryck som lagras hos Skatteverket med stöd av 26 f § folkbokförings- lagen eller 2 kap. 4 c § lagen om sam- ordningsnummer.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela
1.ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i registren över fingeravtryck och fotografier, och
2.föreskrifter om gallring.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
70
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område
Härigenom föreskrivs att 6 a kap. 1 och 3 §§ lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2025:135 |
Föreslagen lydelse |
|
6 a kap. |
|
|
1 § |
|
|
Nationellt forensiskt centrum |
Nationellt forensiskt centrum |
|
får, efter ett beslut av åklagare, an- |
får, efter ett beslut av åklagare, an- |
|
vända automatiserad ansikts- och |
vända automatiserad ansikts- och |
|
fingeravtrycksjämförelse för att |
fingeravtrycksjämförelse för att |
|
jämföra ansiktsbilder och finger- |
jämföra ansiktsbilder och finger- |
|
avtryck med uppgifter om finger- |
avtryck med uppgifter om finger- |
|
avtryck och ansiktsbilder som |
avtryck och |
ansiktsbilder som |
finns i de register över fingerav- |
finns i de register över fingerav- |
|
tryck och fotografier som förs med |
tryck och fotografier som förs med |
|
stöd av 15 § utlänningsdatalagen |
stöd av |
|
(2016:27). |
1. 15 § |
utlänningsdatalagen |
|
(2016:27), och |
|
2. 26 f § folkbokföringslagen (1991:481) eller 2 kap. 4 c § lagen (2022:1697) om samordningsnum- mer.
En jämförelse får endast göras med uppgifter som finns i registren om personer som har fyllt 15 år.
3 §
En jämförelse får även göras vid en förundersökning om ett sådant brott som kan ligga till grund för en sökning i EU:s gemensamma data- bas för identitetsuppgifter (CIR)
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
som kan ligga till grund för en sök- ning i EU:s gemensamma data- bas för identitetsuppgifter (CIR)
1.enligt artikel 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/817 av den 20 maj 2019 om inrättande av en ram för inter- operabilitet mellan
2.enligt artikel 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/818 av den 20 maj 2019 om inrättande av en ram för inter- operabilitet mellan
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
72
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1697) om samordningsnummer
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:1697) om samordnings- nummer
dels att 2 kap. 4 och 9 §§ och 5 kap. 1 § ska ha följande lydelser, dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 4
ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2kap. 4 §
Om en handling som över- lämnats har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på be- gäran låta den myndighet som utför identitetskontrollen ta fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen.
Den som enligt 2 § inställer sig personligen för identitetskontroll ska på begäran låta den myndighet som utför identitetskontrollen ta ansiktsbild eller fingeravtryck.
Om en handling som över- lämnats enligt 3 § har ett lagrings- medium där ansiktsbild eller finger- avtryck är sparade eller har en synlig ansiktsbild, får myndigheten an- vända uppgifter som myndigheten har tagit enligt första stycket för att kontrollera att dessa motsvarar uppgifterna som finns i den över- lämnade handlingen.
4 a §
Den myndighet som utför en identitetskontroll enligt 2 § får vid kontrollen använda automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder eller fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder eller fingeravtryck som Skatteverket har lagrat enligt 4 c §.
73
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
4 b §
Skatteverket får vid en identitets- kontroll enligt 2 § använda auto- matiserad ansikts- och fingerav- tryckjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck med uppgifter om ansiktsbilder och fingeravtryck som finns i de regi- ster över fingeravtryck och foto- grafier som förs med stöd av 15 § utlänningsdatalagen (2016:27).
En jämförelse med uppgifter om fingeravtryck får göras endast beträffande personer som det finns anledning att anta har fyllt 14 år.
4 c §
Skatteverket får lagra ansikts- bild eller fingeravtryck som den myndighet som utför identitets- kontrollen har tagit enligt 4 § första stycket.
Beträffande medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Euro- peiska ekonomiska samarbetsom- rådet
74
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
4 d §
Skatteverket får inte lagra eller för identitetskontroll använda an- siktsbild eller fingeravtryck och bio- metriska uppgifter som tas fram ur dessa längre än tio år efter det att uppgifterna togs.
Begränsningen enligt första stycket hindrar inte att Skatteverket arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.
4 e §
När en identitetskontroll har genomförts och ärendet ska avslutas ska ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter förstöras om de inte ska lagras enligt 4 c §.
4 f §
Den myndighet som får lagra och använda ansiktsbild eller finger- avtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa enligt vad som framgår i
4 g §
Passmyndigheterna ska, i myn- digheternas verksamhet som rör identitetskontroller enligt denna lag, till Skatteverket lämna ut finger-
75
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
avtryck och ansiktsbilder som tas av en enskild.
4 h §
Skatteverket ska på begäran av en passmyndighet, om det behövs i passmyndighetens verksamhet som rör identitetskontroller enligt denna lag, lämna ut uppgifter som Skatte- verket behandlar enligt 2 kap. 3 § första stycket
4 i §
Skatteverket ska på begäran av Migrationsverket, om det behövs för handläggningen av ärenden eller kontroll av någons identitet i Migra- tionsverkets verksamhet, lämna ut uppgifter som Skatteverket behandlar enligt 2 kap. 3 § första stycket
4 j §
Skatteverket ska på begäran av Polismyndigheten, om det behövs för handläggningen av ärenden eller kontroll av någons identitet i den brottsbekämpande verksamheten, lämna ut uppgifter som Skatteverket behandlar enligt 2 kap. 3 § första stycket
76
SOU 2025:75Författningsförslag
9 §
Regeringen eller den myndig- |
Regeringen eller den myndig- |
||
het som regeringen bestämmer får |
het som regeringen bestämmer får |
||
meddela föreskrifter om undantag |
meddela föreskrifter om |
|
|
från kravet i 4 § på att låta den |
|
|
|
myndighet som utför identitets- |
|
|
|
kontrollen ta ansiktsbild och |
|
|
|
fingeravtryck. |
|
|
|
|
1. undantag från kravet i 4 § |
||
|
på att låta den myndighet som |
||
|
utför identitetskontrollen |
ta |
|
|
ansiktsbild |
och fingeravtryck, |
|
|
samt |
|
|
|
2. kortare |
lagringstid än |
den |
|
som anges i 4 d § första stycket. |
||
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare före- skrifter om tilldelning av samordningsnummer.
5 kap.
1 §
Följande beslut enligt denna lag får inte överklagas:
1.beslut om tilldelning av samordningsnummer efter begäran enligt 2 kap. 1 § första stycket 1,
2.beslut om fastställande av individnummer och kontrollsiffra i samordningsnummer,
3.beslut om förnyelse av sam- ordningsnummer som fattas efter ansökan enligt 3 kap. 1 eller 3 § av den som enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 kan begära tilldelning av sådant nummer,
4.beslut enligt 3 kap. 2 § 1 om vilandeförklaring av samordnings- nummer med anledning av att
3.beslut om lagring av ansikts- bild, fingeravtryck eller biometriska uppgifter beträffande den som inte är
4.beslut om förnyelse av sam- ordningsnummer som fattas efter ansökan enligt 3 kap. 1 eller 3 § av den som enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 kan begära tilldelning av sådant nummer,
5.beslut enligt 3 kap. 2 § 1 om vilandeförklaring av samordnings- nummer med anledning av att
77
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
någon ansökan om förnyelse inte har kommit in i rätt tid, och
5.beslut om förnyelse eller vilandeförklaring av personnum- mer som före år 2000 tilldelats utan samband med folkbokföring.
någon ansökan om förnyelse inte har kommit in i rätt tid, och
6.beslut om förnyelse eller vilandeförklaring av personnum- mer som före år 2000 tilldelats utan samband med folkbokföring.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
78
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.9Förslag till förordning om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet (2025:000)
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens innehåll
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
Behörighet i verksamhet att utreda brott
2 § De befogenheter som en tjänsteman vid Skatteverket har enligt
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
79
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
1.10Förslag till förordning om ändring
i folkbokföringsförordningen (1991:749)
Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringsförordningen (1991:749)
dels att 11 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 10 c §, vilken ska ha följande
lydelse. |
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
10 c § |
|
Skatteverket får inte lagra |
|
ansiktsbild och biometriska uppgifter |
|
som tas fram ur dessa längre tid än |
|
tre år beträffande barn som när |
|
uppgifterna togs var under tolv år. |
11 §
Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig
skyldig till |
|
1. brott enligt 42 § folkbok- |
1. brott enligt 42 eller 42 a § |
föringslagen (1991:481), eller |
folkbokföringslagen (1991:481), |
|
eller |
2.brott enligt 4 kap. 6 b §, 14 kap.
En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.
En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.
Skatteverket får fullgöra anmälningsskyldigheten till en sådan sär- skild enhet inom myndigheten som ska medverka vid brottsutredning, om
1.det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,
2.den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och
80
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
3. den misstänkte har fyllt tjugoett år.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
81
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
1.11Förslag till förordning om ändring
i delgivningsförordningen (2011:154)
Härigenom föreskrivs att 25 § delgivningsförordningen (2011:154) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
25 §
Föreskrifter om vad information om förenklad delgivning ska innehålla får meddelas av
1.Domstolsverket, när det gäller information enligt 24 § första stycket delgivningslagen (2010:1932), och
2. Polismyndigheten, efter att |
2. Polismyndigheten, efter att |
|
Säkerhetspolisen, Åklagarmyndig- |
Säkerhetspolisen, Åklagarmyndig- |
|
heten, |
Kustbevakningen, Tull- |
heten, Kustbevakningen, Tull- |
verket |
och Kriminalvården har |
verket, Kriminalvården, Ekobrotts- |
hörts, när det gäller information |
myndigheten och Skatteverket har |
|
enligt 33 kap. 6 § andra stycket och |
hörts, när det gäller information |
|
6 a § rättegångsbalken. |
enligt 33 kap. 6 § andra stycket |
|
|
|
och 6 a § rättegångsbalken. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
82
SOU 2025:75 |
Författningsförslag |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1942) om polisens behandling
av personuppgifter inom brottsdatalagens område
Härigenom föreskrivs att 8 a § förordningen om ändring i förord- ningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.
Lydelse enligt SFS 2025:150 |
Föreslagen lydelse |
8 a § |
|
Skatteverkets direktåtkomst till |
Skatteverkets direktåtkomst till |
uppgifter i biometriregister enligt |
uppgifter i biometriregister enligt |
5 kap. 16 § lagen (2018:1693) om |
5 kap. 16 § lagen (2018:1693) om |
polisens behandling av person- |
polisens behandling av person- |
uppgifter inom brottsdatalagens |
uppgifter inom brottsdatalagens |
område ska begränsas till finger- |
område ska begränsas till finger- |
avtryck, fotografier, och signale- |
avtryck, fotografier, signalement |
ment. När det gäller fingeravtryck |
och |
ska åtkomsten begränsas till upp- |
fingeravtryck och |
gifter om huruvida någon före- |
åtkomsten begränsas till uppgift |
kommer i registren. |
om huruvida någon förekommer |
|
i registren. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027
83
Författningsförslag |
SOU 2025:75 |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2023:363) om samordningsnummer
Härigenom föreskrivs att det ska införas en ny paragraf i förord- ningen (2023:363) om samordningsnummer, 14 a §, vilken ska ha följ- ande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
14 a § |
|
Skatteverket får inte lagra an- |
|
siktsbild och biometriska uppgifter |
|
som tas fram ur dessa längre tid än |
|
tre år beträffande barn som när |
|
uppgifterna togs var under tolv år. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
84
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Utredningens uppdrag
Den 28 september 2023 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481), att se över om Skatteverkets möjlig- heter att använda biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksam- heten kan förstärkas och undersöka om Skatteverket bör ges utökade befogenheter inom brottsbekämpningen. Syftet är att skapa ändamåls- enliga och effektiva regler som förbättrar Skatteverkets folkbokför- ingsverksamhet och brottsbekämpande verksamhet. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 28 maj 2025. Utredningstiden förlängdes till den 17 juni 2025.
Utredningen har haft i uppdrag att:
•Analysera och ta ställning till om Skatteverket gällande vissa brott ska få befogenhet att inleda och leda förundersökning och att ut- färda strafföreläggande, analysera och ta ställning till om Skatte- verket under vissa förutsättningar ska få utökade möjligheter att fatta beslut om och använda tvångsmedel, och överväga om Skatte- verket ska ges möjlighet att kunna biträda Polismyndigheten vid förundersökningar. Detta uppdrag redovisas i del II.
•Kartlägga och utvärdera tillämpningen av nuvarande straffbestäm- melser i folkbokföringslagen, analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, ett skärpt och utvidgat straffansvar bör utformas och analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, ytterligare anmälningsskyldigheter bör införas i folkbokföringslagen. Detta uppdrag redovisas i del III.
85
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2025:75 |
•Analysera och ta ställning till om Skatteverket ska få möjlighet att lagra och på annat sätt behandla ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifterna som tas fram ur dessa i ärenden om folkbokföring och samordningsnummer, analysera och ta ställning till om det finns ett behov av utbyte av ansiktsbilder och fingeravtryck mellan Migrationsverket och Skatteverket, analysera och ta ställning till om Polismyndigheten ska få göra biometriska jämförelser med de uppgifter som behandlas hos Skatteverket och
isamband med förslag göra en integritetsanalys. Detta uppdrag redovisas i del IV.
•Lämna författningsförslag i alla delar oavsett ställningstagande
isak.
Utredningen får enligt direktiven även ta upp andra närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas och lägga fram de förslag som behövs. Direktiven i sin helhet finns fogade till betänk- andet som bilaga 1.
2.2Utredningens arbete
Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen. Utredningen har haft totalt åtta utredningssammanträden och ett internat. Utredningen har haft särskilda möten med Skatteverket, åklagare, Integritetsskyddsmyn- digheten samt polismän och Nationellt forensiskt centrum inom Polismyndigheten. Sekreteraren har härutöver haft tät kontakt med utredningens experter och representanter från en referensgrupp inom Skatteverket för fördjupning i specifika frågor. Utredningen har också haft löpande kontakter med Finansdepartementet.
Utredningen har även följt och beaktat relevant arbete som be- drivs inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och EU.
2.3Betänkandets disposition
Betänkandet är indelat i fem delar, eftersom vi bedömt att det är mest ändamålsenligt att de tre huvudsakliga delfrågorna i betänk- andet behandlas var för sig med en separat redovisning av gällande
86
SOU 2025:75 |
Utredningens uppdrag och arbete |
rätt och våra överväganden för varje del. I betänkandets Del I finns författningsförslagen och detta kapitel. I Del II redovisar vi uppdraget beträffande Skatteverket som förundersökningsledare och ytterligare befogenheter för Skatteverket inom en förundersökning. Därefter följer i Del III uppdraget rörande bland annat en översyn av straff- bestämmelser i folkbokföringslagen. Efter det kommer Del IV som behandlar utökade möjligheter för Skatteverket, Passmyndigheter, Migrationsverket och Polismyndigheten att behandla biometriska uppgifter. I betänkandets avslutande del, Del V, redovisar vi ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser, konsekvenser samt författ- ningskommentarer. Sist i betänkandet finns dels särskilda yttranden från tre av våra experter, dels bilagor, bland annat med förslag på ordningar som inte följer av våra ställningstaganden.
87
DEL II
Utökade befogenheter i Skatteverkets
brottsbekämpande verksamhet
3 Inledning
Till de brottsbekämpande myndigheterna räknas Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket. Av dessa myndigheter är det för närvarande endast Skatteverket som inte har befogenhet att inleda och leda förundersökning.
Merparten av resurserna i Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet läggs på brott i vilka förundersökning leds av åklagare vid Ekobrottsmyndigheten. Till de brotten hör framför allt brott enligt skattebrottslagen (1971:69). Ett annat exempel på brott som omfattas av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är folkbokförings- brott. Förundersökningsledare beträffande ett sådant brott är främst åklagare vid Åklagarmyndigheten eller polisman eller civil utredare vid Polismyndigheten.
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har funnits i över
20 år och följaktligen finns det flera brott där Skatteverket besitter en särskild kompetens. I våra direktiv anges att den grova organiser- ade brottsligheten medför stora påfrestningar för Polismyndigheten och att det är viktigt att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Mot den bakgrunden har det i direktiven framhållits att det framstår som rimligt att överväga om Skatteverket skulle kunna ges befogenhet att fatta beslut om att inleda förundersökning. Vi har därför fått uppdraget att analysera och ta ställning till om Skatte- verket gällande vissa brott ska få befogenhet att inleda och leda förundersökning.
De som enligt gällande rätt får vara förundersökningsledare får i olika omfattning fatta beslut om att använda tvångsmedel. Om Skatte- verket skulle ges förundersökningsrätt bör det enligt direktiven även utredas om det är lämpligt att Skatteverket ges ökad möjlighet att an- vända tvångsmedel och i så fall vilka tvångsmedel som kan vara aktuella. Vidare bör det enligt direktiven, om Skatteverket ges för-
91
Inledning |
SOU 2025:75 |
undersökningsrätt, även övervägas om förundersökningsledaren där ska ges möjlighet att anlita biträde av andra myndigheter.
Det anges också i direktiven att om brottsutredningar leds av Skatteverket bör utredningarna överlämnas till åklagare när saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det är påkallat av särskilda skäl.
Vi ska också analysera och ta ställning till om Skatteverket, så som åklagare, gällande vissa brott ska få utfärda strafföreläggande.
Enligt direktiven bör en utgångspunkt vara att Skatteverkets ut- ökade befogenheter ska avse brott där det finns en naturlig koppling mellan Skatteverkets verksamhet och där myndighetens kompetens tas till vara.
I denna del av vårt uppdrag ingår slutligen att analysera och ta ställning till om Skatteverket ska ges möjlighet att kunna biträda Polismyndigheten vid förundersökningar.
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet är liksom annan sådan verksamhet knuten såväl till ett befintligt regelverk som till andra myndigheters verksamhet. I de närmast följande kapitlen ska
viredovisa huvuddragen av de regelverken samt presentera de rele- vanta aktörerna och deras verksamhet. Redovisningen inleds med en översiktlig presentation av de aktörer som för närvarande bär det huvudsakliga ansvaret för förundersökning av brott i Sverige, dvs. Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Den redovisningen följs av en genomgång av ordningen för förundersökning samt regel- verket för relevanta tvångsmedel och strafföreläggande. På det följer en beskrivning av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Därefter kommer utredningens överväganden och förslag. Först behandlar vi frågan om huruvida Skatteverket ska få inleda eller leda förundersökning. Efter det behandlas frågan om Polismyndigheten ska ges möjlighet att begära biträde av Skatteverket vid förundersök- ningar. Därefter tar vi upp frågan om Skatteverkets möjligheter att få utfärda strafföreläggande och utformningen av en ordning för det. Det sista kapitlet i denna del gäller frågan om Skatteverket, oavsett en rätt att leda förundersökningen, ska få utökade befogenheter att verkställa tvångsmedel.
92
4 Åklagarväsendet
4.1Åklagarväsendet i huvuddrag
Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten utgör det svenska åklagarväsendet (se 1 § första stycket åklagarförordning [2004:1265]). Riksåklagaren är landets högsta åklagare och har ansvaret för ledning och tillsyn av åklagarväsendet. Riksåklagaren ska verka för lagenlig- het, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning.
Riksåklagaren är också chef för Åklagarmyndigheten. Ekobrotts- myndigheten leds av en generaldirektör.
Åklagarväsendets organisation och verksamhet regleras främst i 7 kap. rättegångsbalken och i åklagarförordningen. Därutöver får Åklagarmyndigheten, efter samråd med Ekobrottsmyndigheten, med- dela de föreskrifter som behövs för att uppnå samordning, effekti- vitet, enhetlighet och följdriktighet i åklagarverksamheten. Utfärd- ade föreskrifter och allmänna råd framgår av Åklagarmyndighetens författningssamling (ÅFS). Åklagarmyndigheten ska när den med- delar föreskrifter utgå från att Ekobrottsmyndigheten är en själv- ständig myndighet under regeringen. (Se 1 b § åklagarförordningen.) Åklagarnas verksamhet påverkas också av de riktlinjer för åklagar- verksamhet som beslutas av riksåklagaren, (RåR). Som exempel kan nämnas etiska riktlinjer för åklagarväsendet och riktlinjer för för- undersökningsbegränsning. Syftet med riktlinjerna är att få en enhet- lig rättstillämpning och bidra till utvecklingen av rättspraxis. Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten beslutar även interna riktlinjer som är styrande för respektive myndighets verksamhet (ÅMR och EBMR).
Åklagare har juristexamen och är notariemeriterade. De, även åklagare som är anställda vid Ekobrottsmyndigheten, rekryteras till åklagaryrket och genomgår under sina första anställningsår en obliga- torisk grundutbildning vid Åklagarmyndigheten.
93
Åklagarväsendet |
SOU 2025:75 |
Under aspiranttjänstgöringen (de första nio till tolv månaderna) består utbildningen av praktisk träning och utbildning på den lokala arbetsplatsen under ledning av en erfaren handledare. Under den perioden får aspiranten också möjlighet att genomföra praktik hos polisen. Efter att aspiranttjänstgöringen övergått till en tillsvidare- anställning som assistentåklagare, påbörjas en grundutbildning som är arbetsintegrerad på så sätt att teori varvas med praktik. Den består av åtta delkurser där internat- och distansundervisning varvas. Grund- utbildningen är utspridd över två år. Några av de ämnen som tas upp under utbildningen är förundersökningsledning, tvångsmedel, brott- målsprocessen, kriminalteknik och förhörsteknik.
För åklagare som genomgått grundutbildningen erbjuds vidare- utbildningar som täcker många områden samt interna seminarier där åklagarna får möjlighet till erfarenhetsutbyte.
4.2Åklagarmyndighetens uppdrag och organisation
Åklagarmyndighetens uppdrag beskrivs i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. I instruktionen anges bland annat följande. Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva (1 §). Myndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (2 §). Myndigheten ska verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen åklagarverksamhet i Sverige samt arbeta för att förtroendet för åklagarväsendet upprätt- hålls (4 §). I linje med myndighetens uppdrag är en av åklagarens huvuduppgifter att leda brottsutredningar, besluta i åtalsfrågan och föra talan i domstol. Därutöver har åklagare andra uppgifter.
Åklagarmyndigheten består av fyra åklagarområden, en nationell avdelning och en särskild åklagarkammare som tillsammans svarar för den operativa åklagarverksamheten. Därutöver finns ett utvecklings- centrum samt verksamheten vid huvudkontoret. Åklagarområdena består av 31 allmänna kamrar och den nationella avdelningen består av fyra riksenheter och en enhet vid Eurojust. Åklagarmyndigheten
94
SOU 2025:75 |
Åklagarväsendet |
består av drygt 2 100 medarbetare, varav närmare 1 400 åklagare och knappt 800 administrativ personal.
Inflödet till Åklagarmyndigheten mäts med måtten inkomna ärenden och brottsmisstankar. Ett ärende kan avse annat än ansvar för brott, exempelvis begäran om kontaktförbud, yttrande i ärenden om rättspsykiatrisk vård och ansökan om internationellt rättsligt samarbete. Ärenden som avser annat än ansvar för brott utgör knappt fyra procent av alla inkomna ärenden per år. I tabellerna nedan redo- visas antalet inkomna och avslutade ärenden respektive antalet in- komna och beslutade brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten.
Tabell 4.1 |
Antal inkomna och avslutade ärenden |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
|
2022 |
2021 |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomna ärenden |
191 606 |
|
|
177 889 |
|
176 530 |
182 734 |
|
Avslutade ärenden |
199 339 |
187 066 |
|
185 426 |
189 498 |
|||
|
|
|
|
|
|
|||
Källa: Åklagarmyndighetens årsredovisning. |
|
|
|
|||||
Tabell 4.2 |
Antal inkomna och beslutade brottsmisstankar |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
||
Inkomna brottsmisstankar |
|
400 494 |
388 381 |
390 012 |
428 671 |
|||
Beslutade brottsmisstankar |
408 471 |
393 663 |
397 804 |
439 654 |
||||
Källa: Åklagarmyndighetens årsredovisning.
4.3Ekobrottsmyndighetens uppdrag och organisation
Ekobrottsmyndigheten inrättades den 1 januari 1998. Myndighetens uppgifter och organisation regleras huvudsakligen i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.
Enligt instruktionen ansvarar myndigheten för bekämpning av ekonomisk brottslighet i den omfattning som anges i instruktionen (1 §). Av instruktionen framgår också bland annat följande. Myndig- heten ska se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet och delta i det myndighetsgemen- samma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (2 §). Myndigheten ska också bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet (4 §). I det ingår att lämna information om
95
Åklagarväsendet |
SOU 2025:75 |
den brottsligheten till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten. Vidare ska myndigheten följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder. Myndig- heten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet (5 §). Myndigheten ska handlägga vissa särskilda måltyper (9 §). Hit hör mål om brott mot borgenärer enligt 11 kap. brottsbalken, t.ex. ored- lighet mot borgenärer och bokföringsbrott, brott mot skattebrotts- lagen, t.ex. skattebrott och försvårande av skattekontroll samt brott mot aktiebolagslagen (2005:551), t.ex. brott som omfattar överträd- else av låneförbudet. Även annan brottslighet med särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande handläggs av myndigheten, t.ex. bedrägeri, förskingring, trolöshet mot huvudman, mutbrott och penningtvätts- brott.
Bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten var fram till år 2013 uppdelad mellan Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Sedan den 1 juli 2013 har Ekobrottsmyndig- heten ett nationellt ansvar för bekämpning av ekonomisk brottslig- het. Liksom för åklagare vid Åklagarmyndigheten är Ekobrotts- myndighetens åklagares huvuduppgifter att leda brottsutredningar, besluta i åtalsfrågan och föra talan i domstol.
Ekobrottsmyndigheten består av omkring 800 medarbetare, varav bland annat drygt 140 åklagare, varav de flesta är seniora åklagare (se om detta i avsnitt 4.4), närmare 190 civila utredare såsom ekorevisorer och ekobrottsutredare, över 200 polismän och drygt 70 administra- törer. De polismän som är placerade vid Ekobrottsmyndigheten är anställda av Polismyndigheten. Den operativa verksamheten utgörs av tre verksamhetsområden. Det är utrednings- och lagföringsverk- samheten, den brottsförebyggande verksamheten samt underrättelse- verksamheten.
I den operativa verksamheten finns tio ekobrottskamrar och en finansmarknadskammare som bedriver utrednings- och lagförings- verksamheten samt sex polisoperativa enheter som bedriver under- rättelseverksamheten och ett brottsförebyggande kansli. Vid Eko- brottsmyndigheten leds förundersökningar endast av åklagare. År 2023 inrättades en nationell mängdbrottsenhet på en av ekobrotts- kamrarna. Enheten ska ta emot och fördela samtliga inkommande brottsanmälningar samt leda förundersökningar i och besluta om
96
SOU 2025:75 |
Åklagarväsendet |
lagföring av mängdbrottsärenden. Enheten ska säkerställa en enhetlig registrering och fördelning av inkommande brottsanmälningar samt verka för en mer rättssäker och effektiv hantering av mängdbrotts- ärenden.
I många av de ärenden som handläggs vid kamrarna, främst gällande skattebrott, får Ekobrottsmyndighetens åklagare biträde i brottsutredningen av Skatteverket.
Ekobrottsmyndigheten delar in sina ärenden i mängdärenden, projektärenden och särskilt krävande ärenden (samt övriga ärenden som inte kommer att behandlas närmare). Med mängdärenden avses ärenden som kan handläggas enligt standardiserade utredningsrutiner där den effektiva utredningstiden understiger åtta timmar. Det är framför allt ärenden med brottsmisstanke om bokföringsbrott av normalgraden som kategoriseras som mängdärenden. Projektärenden är ärenden som kräver fler utredningsåtgärder än mängdbrottsären- dena men ändå är av sådan beskaffenhet att de i allt väsentligt kan handläggas med förenklade utredningsrutiner. Den sammanlagda effektiva utredningstiden ska understiga 80 timmar för att bedömas som ett projektärende. Det kan vara ärenden som kräver flera förhör och där det kan vara aktuellt med husrannsakan eller frihetsberövan- den. Bland projektärendena finns såväl mindre omfattande projektärenden som övriga projektärenden. Särskilt krävande ärenden är ärenden med komplicerad brottslighet som är krävande att hand- lägga och därför normalt bör utredas av en utredningsgrupp med flera specialister under ledning av en åklagare. Det kan exempelvis handla om ärenden med internationella kopplingar eller där hemliga tvångsmedel är av stor vikt för utredningen.
Inkomna ärenden registreras inledningsvis i första hand som
mängd- eller projektärenden och endast ett fåtal som särskilt kräv- ande ärenden. Detta beror på att det inledningsvis kan vara svårt att bedöma om det handlar om ett särskilt krävande ärende. Under ut- redningens gång omregistreras ärenden av större omfattning och komplexitet till särskilt krävande ärenden när det utifrån behovet av utredningsåtgärder och resurser står klart att ärendet tillhör denna ärendetyp. I tabellen nedan anges antalet inkomna ärenden till Eko- brottsmyndigheten fördelat efter ärendetyp. Övriga ärenden är inte redovisade.
97
Åklagarväsendet |
SOU 2025:75 |
Tabell 4.3 Antalet inkomna ärenden fördelat efter ärendetyp
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Mängdärenden |
3 733 |
3 782 |
2 884 |
2 984 |
Projektärenden |
6 348 |
4 646 |
3 994 |
4 053 |
Särskilt krävande ärenden |
161 |
154 |
170 |
198 |
Totalt |
10 431 |
8 752 |
7 262 |
7 473 |
Källa: Cåsa.
4.4Åklagares behörighet och självständighet
Det finns olika åklagare med olika behörighet. I rättegångsbalken görs en åtskillnad mellan allmänna och särskilda åklagare. De all- männa åklagarna kan i princip väcka åtal för alla brott som faller under allmänt åtal. Allmänna åklagare är riksåklagaren och vice riks- åklagaren, överåklagare och vice överåklagare, samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare (7 kap. 1 § rättegångsbalken). Dessutom finns extra åklagare och assistentåklagare (7 och 8 §§ åklagarförordningen). Åklagare vid Åklagarmyndigheten och Eko- brottsmyndigheten är allmänna åklagare. En särskild åklagare kan endast väcka åtal om detta framgår av en särskild författningsbestäm- melse (7 kap. 8 § rättegångsbalken). Justitiekanslern (JK) och riks- dagens ombudsmän (JO) samt tullåklagare, den svenska europeiska åklagaren respektive de svenska delegerade åklagarna vid Europeiska åklagarmyndigheten är särskilda åklagare.
En åklagares behörighet att utföra olika arbetsuppgifter kan vara begränsad genom regler i rättegångsbalken och åklagarförordningen. Det gäller t.ex. extra åklagare och assistentåklagare. Extra åklagare får förordnas att utföra uppgifter som ska utföras av åklagare vid myndigheten och assistentåklagare genomgår som sagts grund- läggande åklagarutbildning.
Åklagarväsendet har infört befordrade åklagartjänster, seniora åklagare och statsåklagare. En senior åklagare eller en statsåklagare har inte vidare befogenhet än en kammaråklagare enligt rättegångs- balken men är tänkt att ta ansvar för de svåraste ärendena som före- kommer på en åklagarkammare eller en ekobrottskammare.
En av åklagarens huvudsakliga uppgifter är som nämnts att leda förundersökningar och att fatta de beslut som denna roll föranleder, t.ex. om tvångsmedel och åtals väckande. En åklagare ska också föra
98
SOU 2025:75 |
Åklagarväsendet |
talan om brott vid domstol samt under vissa förutsättningar besluta om lagföring och påföljd genom strafföreläggande. Dessa uppgifter är tilldelade åklagaren och inte den myndighet vid vilken han eller hon är anställd. Åklagaren intar därmed i det enskilda fallet i sin tjänsteutövning en självständig ställning, likartad den som en domare innehar. Det innebär bland annat att en överordnad åklagare inte kan ge anvisningar till en lägre åklagare om hur ett enskilt ärende ska handläggas. En överordnad åklagare kan alltså inte beordra en lägre åklagare att väcka eller lägga ned visst åtal eller på annat sätt bestämma hur åklagaren ska besluta i ett enskilt ärende. Eventuella anvisningar till den lägre åklagaren om hur han eller hon ska besluta i ett enskilt fall är inte bindande för honom eller henne. Den överordnade åklag- aren får i stället överta uppgiften och besluta själv (devolutions- principen). På så sätt kan en åklagares beslut komma att omprövas av en överordnad åklagare. (Se Ekelöf m.fl., Rättegång. Första häftet, Juno version 9, s. 213.)
99
5 Förundersökning
5.1Regleringen av förundersökning i huvuddrag
De grundläggande reglerna om förundersökning finns främst i 23 kap. rättegångsbalken och i förundersökningskungörelsen. En förunder- sökning syftar bland annat till att ta reda på om det föreligger ett brott och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet, så att åklagaren ska kunna ta ställning till om åtal ska väckas samt, i förekommande fall, kunna lägga fram bevisning vid en huvudför- handling. En förundersökning syftar också till att ge den misstänkte inblick i åklagarens bevismaterial och göra det möjligt för honom eller henne att förbereda sitt försvar, exempelvis genom att få bevis- materialet kompletterat.
Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. En förundersökning inleds även genom att en polisman beslutar om och verkställer ett tvångs- medel enligt
101
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
Utöver Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och åklagaren får även Tullverket och Kustbevakningen fatta beslut om att inleda och leda förundersökning angående vissa angivna brott. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångs- balken gäller då Tullverket eller Kustbevakningen. (Se 8 kap. 3 § första och andra stycket tullbefogenhetslagen och 3 kap. 3 § första stycket kustbevakningslagen).
Leds förundersökningen av någon annan än åklagare, ska under- sökningsledaren hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång, i den mån det behövs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt (se 2 § förundersökningskungörelsen).
Om det uppstår delade meningar mellan åklagare och annan möjlig undersökningsledare om vem som ska leda förundersökningen är det alltid åklagare som avgör om förhållandena är sådana att ledningen av förundersökningen ska ske av åklagaren (se Ett reformerat åklagar- väsende, SOU 1992:61 s. 280).
Åklagarmyndigheten har i samråd med Polismyndigheten, Tull- verket respektive Kustbevakningen utarbetat föreskrifter och all- männa råd om ledning av förundersökning i brottmål.
5.2Principer för förundersökning
Rättegångsbalken föreskriver ett antal grundläggande principer för hur en förundersökning ska bedrivas. Principerna, som beskrivs kort- fattat nedan, anses ha sådan generell betydelse att de bör tillämpas även utanför själva förundersökningen, bland annat vid beslut om en förundersökning ska inledas (se Lindberg, Rättegångsbalk [1942:740]
23kap. 4 §, Lexino
Objektivitetsprincipen: En förundersökning ska bedrivas objektivt. Förundersökningsledaren och den som biträder honom eller henne ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis oav- sett om de är till den misstänktes fördel eller nackdel. (Se 23 kap.
4§ första stycket rättegångsbalken.) Principen syftar till att säker- ställa att förundersökningen ger ett så tillförlitligt underlag som möjligt för beslut under förundersökningen och för bedömningen i åtalsfrågan. Den skapar också förutsättningar för en rättssäker pro- cess. Ytterst kan principen sägas syfta till att säkerställa att oskyldiga
102
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
inte döms för brott. Objektivitetsprincipen måste alltså gälla i all brottsutredande verksamhet. Kravet på objektivitet omfattar alla som har i uppdrag att delta i den brottsutredande verksamheten, dvs. åklagare, polisanställda och tjänstemän hos andra brottsutredande myndigheter, när dessa fullgör uppgifter som hör till nämnda verk- samhet. (Se Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45 s. 118.) Objektivitetsprincipen gäller under hela brottmålsprocessen, även efter det att åtal har väckts (se bland annat Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet, prop. 2015/16:68 s. 28 f.).
Hänsynsprincipen: Förundersökningen ska bedrivas så att ingen onödigt utsätts för misstanke eller orsakas kostnad eller olägenhet (se 23 kap. 4 § andra stycket första meningen rättegångsbalken).
Principen innebär att förundersökningen ska genomföras med iakt- tagande av diskretion. Den ska tillämpas gentemot alla som invol- veras i en förundersökning och förutsätter att det tas praktiska hänsyn och att de berördas integritet värnas (se Lindberg, Rätte- gångsbalk [1942:740] 23 kap. 4 §, Lexino
Skyndsamhetsprincipen: En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger (se 23 kap. 4 § andra stycket andra meningen rättegångsbalken). Principen har tillkommit både av hänsyn till det allmänna och till de som berörs av förunder- sökningen. Den syftar dock framför allt till att skydda den miss- tänkte och brottsoffret mot ett alltför utdraget förfarande. (Se Lindberg, Rättegångsbalk [1942:740] 23 kap. 4 §, Lexino
103
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
5.3Förundersökningsplikten
En förundersökning ska enligt huvudregeln i 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Anledning att anta anses uttrycka den lägsta nivån av brottsmisstanke (se bland annat prop. 1986/87:112 s. 102 och Lindberg, Rättegångsbalk [1942:740] 23 kap. 1 §, Karnov
Principen om en absolut förundersökningsplikt har ansetts inne- bära en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. Förundersöknings- plikten har därmed flera undantag.
Enligt 23 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken behöver en för- undersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Typexempel på detta är cykelstölder utan spaningsuppslag eller situationer när den misstänkte lämnat landet och inte kan för- väntas utlämnas. Arbetsbelastningen för åklagare, polisanställda eller civila utredare utgör däremot inte ett skäl för att tillämpa denna be- stämmelse. En förundersökning kan också läggas ner av processeko- nomiska skäl enligt bestämmelsen om förundersökningsbegräns- ning i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken. Vidare behöver förundersök- ning enligt 23 kap. 22 § rättegångsbalken inte heller genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det är fråga om ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Då genomförs i stället en s.k. förenklad utredning.
5.4När förundersökning har inletts
Förundersökningen kan delas in i två skeden. Det första skedet innefattar spanings- och efterforskningsåtgärder för att utreda om ett brott har begåtts och vem som i så fall kan misstänkas för brottet. Under det andra skedet görs den ytterligare utredning som behövs för att få underlag för bedömningen av om det finns tillräckliga skäl
104
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
för åtal. Flera brott kan utredas inom en förundersökning. Utred- ningar om brott och misstänkta som är mer eller mindre länkade till varandra bör så långt som möjligt bedrivas i ett sammanhang (se Diesen m.fl., Förundersökning, 5 uppl., 2019, s. 235). I det följande redovisas några av de grundläggande reglerna för hur en förunder- sökning ska bedrivas.
Under förundersökningen kan det bli aktuellt att göra en anmälan hos rätten om att en offentlig försvarare ska utses för den misstänkte eller ett målsägandebiträde för brottsoffret (se 23 kap. 5 § rättegångs- balken). Det får hållas förhör med alla som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (se 23 kap. 6 § rättegångs- balken). Den som ska höras får under vissa förutsättningar kallas vid vite (se 23 kap. 6 a § rättegångsbalken) och får i vissa fall hämtas till förhöret (se 23 kap. 7 § rättegångsbalken). Det kan vidare bli aktu- ellt att använda tvångsmedel enligt
När förundersökningen kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet ska den misstänkte underrättas om misstanken när han eller hon hörs (se 23 kap. 18 § rättegångsbalken). Allmänt sett innebär beviskravet ”skäligen kan misstänkas” att det krävs kon- kreta objektiva underbyggda omständigheter av en viss styrka som pekar på att just den misstänkte har begått brottet (se bland annat JO 1992/93 s. 204, JO 1993/94 s. 101 och JO 2000/01 s. 100). Den misstänkte och försvararen har därefter rätt att fortlöpande ta del av det som förekommer under förundersökningen, i den mån det kan ske utan men för utredningen och med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. När undersök- ningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser vara nödvändig har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av mater- ialet. De sistnämnda får begära att förundersökningen kompletteras. Innan de har fått skälig tid att anföra det som de anser är nödvändigt får något beslut om åtal inte fattas. (Se 23 kap. 18 a § rättegångs- balken.)
Har en fullständig förundersökning utförts ska beslut om åtal meddelas (se 23 kap. 20 § rättegångsbalken). Beslutet i åtalsfrågan kan vara positivt (att åtala) eller negativt (att åtal inte ska väckas) och fattas av åklagare (jfr 20 kap. rättegångsbalken). Det ska föras ett protokoll över det som har förekommit vid förundersökningen
105
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
om det är av betydelse för utredningen (se 23 kap. 21 § rättegångs- balken). Innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan ska förundersök- ningsprotokollet enligt 23 § andra stycket förundersökningskungör- elsen ha fått sin slutliga form. Om åtal beslutas har den misstänkte och försvararen rätt att få en papperskopia av protokollet eller anteck- ningar från förundersökningen (se 23 kap. 21 a § rättegångsbalken). Innan ett förundersökningsprotokoll ges in till domstol i samband med åtal ska det rensas från sådant som inte rör åtalet (se 45 kap. 7 § rättegångsbalken). När åtal väckts får förundersökningen komplet- teras om det finns behov av ytterligare utredning (se 23 kap. 23 § rättegångsbalken).
Om det inte längre finns anledning att fullfölja förundersökningen, ska den läggas ner (se 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken). Det kan t.ex. finnas skäl att avsluta förundersökningen om det saknas spår efter gärningsmannen. En förundersökning får också läggas ner av processekonomiska skäl, s.k. förundersökningsbegränsning (se 23 kap. 4 a § rättegångsbalken).
5.5Förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § rättegångsbalken
I vissa fall då det i och för sig finns förutsättningar för att driva en utredning vidare, ger reglerna om förundersökningsbegränsning i
23 kap. 4 a § rättegångsbalken möjligheter till ett nedläggningsbeslut. Den s.k. disproportionalitetsregeln i bestämmelsens första styckes första punkt innebär att en utredning får läggas ned om fortsatt ut- redning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse i tre månader. Bestämmelsen är särskilt av- sedd att användas när det skulle krävas exempelvis omfattande utred- ningsåtgärder av civilrättslig karaktär. Tillämpningen ska ske med försiktighet. Enligt andra punkten i första stycket i lagrummet kan förundersökningen vidare läggas ned när omständigheterna är sådana att det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. rättegångsbalken eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Om det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt
106
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
de angivna två punkterna i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (se paragrafens andra stycke).
Beslut enligt 23 kap. 4 a § rättegångsbalken att lägga ned en för- undersökning meddelas av den åklagare som leder förundersökningen om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken (de s.k. bötesfallen, villkorligdomfallen, konkurrensfallen och vårdfallen) eller om särskild åtalsprövning. Detsamma gäller beslut att inte inleda förundersökning i motsvar- ande fall. Om förundersökningen leds av Polismyndigheten beslutar undersökningsledaren där i dessa frågor. Övriga beslut enligt 23 kap. 4 a § rättegångsbalken meddelas av åklagare. Åklagaren är alltså en- samt behörig att besluta om förundersökningsbegränsning i de s.k. disproportionsfallen (första stycket första punkten) och s.k. extra- ordinära fall (första stycket andra punkten och 20 kap. 7 § andra stycket) samt att enligt andra stycket i motsvarande fall besluta att inte inleda förundersökning.
Riksåklagaren har gett vägledning för åklagarnas tillämpning av reglerna om förundersökningsbegränsning. Syftet med riktlinjerna är att tillgodose intresset av enhetlighet i tillämpningen och att ge underlag för en mer effektiv brottsbekämpning. Riktlinjerna ger åklagaren stöd för att koncentrera utredningsresurser och undvika att rättegångar blir onödigt omfattande. På så sätt skapas förutsätt- ningar för en snabb lagföring och frigörs resurser för att utreda andra brott. Riktlinjerna ska tillämpas aktivt och konsekvent på ett så tidigt utredningsstadium som möjligt. För att omständigheter som talar för att begränsa en utredning ska uppmärksammas så tidigt som möjligt krävs löpande dialog med utredande myndigheter, liksom en effektiv ärendesamordning. I riktlinjerna lyfts bland annat fram att vid bekämpning av ekonomiska brott kan en lång beräknad tids- åtgång för utredning av ett visst brott leda till generös tillämpning av förundersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelsefallen. (Se För- undersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse, RåR 2021:1.)
107
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
5.6Närmare om undersökningsledarens uppgifter
Uppgifterna för undersökningsledaren kan schematiskt beskrivas på följande sätt.
•Dra upp riktlinjer för utredningsarbetet
•Besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som enligt lag an- kommer på undersökningsledare
•Fortlöpande följa utredningsarbetet, göra bedömningar och ge direktiv för fortsatta åtgärder
•Avsluta utredningsarbetet helt eller delvis så snart förhållandena ger anledning till det
•Kontrollera att utredningen bedrivs effektivt och rationellt och samtidigt tillgodose krav på objektivitet och värnandet av enskildas rättssäkerhetsintressen.
En åklagare som är förundersökningsledare ska dessutom göra följande.
•Fortlöpande bedöma juridiska frågor av sådan karaktär att de bör prövas av åklagare
•Besluta om tvångsmedel i de fall som enligt lag ankommer på åklagare
•Hantera frågor som kräver domstolsmedverkan
•Överväga förundersökningsbegränsning
•Besluta i frågan om lagföring (åtal, strafföreläggande, åtalsunder- låtelse).
En förundersökning ska aktivt drivas framåt. Kravet på en aktiv undersökningsledning gör sig särskilt gällande när det gäller mer komplicerade utredningar, t.ex. sådana som kräver viss specialist- kompetens. Bedömningar som kan behöva göras i mer komplicerade utredningar kan röra frågor om det ska tas in särskild ekonomisk sak- kunskap i utredningen eller frågor med internationell anknytning.
För att en undersökningsledare på ett effektivt sätt ska kunna fullgöra uppgifterna krävs att han eller hon aktivt tar del i och leder
108
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
utredningsarbetet. I relativt okomplicerade utredningar inskränks undersökningsledarens medverkan i praktiken ofta till vissa punkt- insatser.
De flesta förundersökningar som inte är rutinbetonade kräver som regel någon form av direktiv och en fortlöpande kontroll från undersökningsledaren av arbetet. Omfattningen och utformningen av direktiven kan och bör variera. Direktiven meddelas muntligen eller skriftligen. Skriftliga direktiv lämnas som regel i mer komplicerade förundersökningar, exempelvis vid utredningar om ekonomisk brottslighet. Direktiv för förundersökningar går sällan in på rent tekniska detaljer som hur beslutade åtgärder ska genomföras, utan tar i regel snarare sikte på att ange inriktning och övergripande mål- sättning. Det är dock givet att direktiven måste anpassas till utred- ningsarbetets svårhetsgrad och kompetensen hos de som biträder.
Undersökningsledaren ansvarar för att fortlöpande bedöma be- visningens styrka för lagföring, att rekvisiten för brottet är uppfyllda och att förundersökningen är komplett. Han eller hon ansvarar också för att inte arbete läggs ned i onödan på sådant som inte är relevant. Allt eftersom utredningen fortskrider finns det ett behov av fortlöp- ande kontakter mellan utredningspersonalen och undersöknings- ledaren så att denne kan överväga ytterligare utredningsåtgärder, be- hovet av tvångsåtgärder, möjligheterna att avsluta utredningsarbetet
m.m.När en förundersökning ledd av en polisanställd eller en tjänste- man vid Tullverket eller Kustbevakningen redovisas till en åklagare är det undersökningsledaren som ansvarar för innehållet och kvali- teten i förundersökningsprotokollet.
När det gäller förundersökning i fråga om ekonomisk brottslighet ställs särskilda krav på åklagaren. Det är nödvändigt att åklagaren aktivt går in i förundersökningen redan från början och är väl insatt i problemställningar och utredningsmaterial. I dessa ärenden, som ofta är större och mer komplicerade, är det vanligt att förundersök- ning inleds genom att undersökningsledaren utformar ett relativt utförligt, skriftligt beslut där inriktningen av utredningen och direk- tiven för dess bedrivande anges. Åklagaren måste nära följa utred- ningen och lämna direktiv så att resurserna utnyttjas på det effektiv- aste sättet. Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning får ofta stor betydelse. Reglerna ger åklagaren möjlighet att koncentrera utredningen till de mest straffvärda delarna och till frågor där utred- ningen kan genomföras med rimliga resursinsatser.
109
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
5.7Förundersökningsledning av andra än åklagare
5.7.1Förundersökningsledning inom Polismyndigheten
Polismyndigheten får inleda förundersökning enligt 23 kap. 3 § rättegångsbalken. Enligt paragrafen gäller också att om förunder- sökningen har inletts av Polismyndigheten och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska förundersökningsledningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller om sådant över- tagande annars är motiverat av särskilda skäl.
Det är sedan år 2016 möjligt att förordna annan anställd (civil utredare) vid Polismyndigheten än polisman att vara undersöknings- ledare. Dock får endast en särskilt kvalificerad beslutsfattare som har den utbildning, kompetens och erfarenhet som krävs förordnas. (Se 8 § polisförordningen [2014:1104] och jfr Polismyndighetens handbok för förordnande av förundersökningsledare, PM 2021:37.)
Av 2 § Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål (ÅFS 2005:9) framgår att åklagaren får överlämna till Polismyndigheten att leda förundersök- ningen om saken är av enkel beskaffenhet och åklagaren inte av annan anledning som anges i författningen ska leda förundersökningen. I en bilaga till författningen listas brott där saken som regel ska anses vara av enkel beskaffenhet och förundersökning i normalfallet ska ledas av Polismyndigheten (se 4 § ÅFS 2005:9 och bilagan till ÅFS 2005:9). Bland brotten som anges där finns olovlig identitetsanvänd- ning (4 kap. brottsbalken), bedrägeri (9 kap. brottsbalken), urkunds- förfalskning och brukande av falsk urkund (14 kap. brottsbalken), osant intygande, brukande av osann urkund och missbruk av urkund (15 kap. brottsbalken). Också brott mot flera uppräknade special- straffrättsliga bestämmelser finns med i bilagan. Angående brott mot specialstraffrättsliga bestämmelser som inte särskilt nämns i bilagan anges att saken ska anses vara av enkel beskaffenhet om inte svårare straff än fängelse i sex månader kan följa på brottet.
Drygt en tredjedel av uppräknade brottstyper i bilagan till ÅFS 2005:9 kräver i vissa fall särskild åtalsprövning. En sådan prövning sker senast vid slutförd utredning. Särskild åtalsprövning får göras endast av åklagare. Däremot kan Polismyndigheten som leder en förundersökning, under vissa förutsättningar, lägga ned den om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av sådan särskild åtalsprövning. Polismyndigheten har också rätt att
110
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
besluta att inte inleda förundersökning om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av sådan särskild åtals- prövning. I fall där beslutet om förundersökningsbegränsning ska fattas av åklagare, ska ärendet snarast överlämnas till honom eller henne för beslut om den fortsatta handläggningen. (Se 23 kap. 4 a § rättegångsbalken och 11 § ÅFS 2005:9.) Om det begärs prövning av Polismyndighetens beslut att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en sådan ska prövningen göras av åklagare (se 12 § ÅFS 2005:9).
Även beträffande brott som inte anges i bilagan till ÅFS 2005:9 kan omständigheterna i det enskilda fallet vara sådana att saken bedöms vara av enkel beskaffenhet och att Polismyndigheten därför bör ansvara för utredningen (se 4 § andra stycket ÅFS 2005:9). I all- männa råd till nämnd paragraf anges att åklagaren i dessa fall redan inledningsvis, efter samråd med Polismyndigheten, bör göra en be- dömning i frågan om vem som ska vara undersökningsledare.
Det finns också bestämmelser i ÅFS 2005:9 om att åklagaren ska leda eller överta förundersökning beträffande brott som anges i bilagan som brott av enkel beskaffenhet. I 5 § påminns t.ex. om att det finns särskilda regler om att förundersökning mot anställd inom polisen i allmänhet ska ledas av åklagare. Åklagare ska också enligt
6 § leda förundersökning när brottet innefattar våld eller hot om våld mot närstående eller tidigare närstående person, eller när brottet innefattar en sexuell handling mot någon som är under 18 år. Vidare ska åklagare enligt 7 § ÅFS 2005:9 överta ledningen av förundersök- ningen bland annat när det under förundersökningen krävs annan åtgärd av domstol än förordnande av offentlig försvarare eller mål- sägandebiträde, t.ex. förordnande av särskild företrädare för barn eller utseende av sakkunnig. Samma paragraf anger också att åklag- aren ska ta över förundersökningsledningen när det bör ske en sam- ordning mellan olika länder, när fråga om bevistalan aktualiseras, när brottet är svårbedömt eller det annars med hänsyn till utredningens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen eller när ett brott kan föranleda talan om företagsbot.
Åklagare ska därtill enligt 8 § överta ledningen av förundersök- ningen i följande fall.
•När någon som är under 15 år ska höras under förundersökningen och detta påkallar att åklagare leder förundersökningen.
111
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
•När den misstänktes psykiska status påtagligt kan antas avvika från det normala och svårare straff än böter kan följa på brottet.
•När en ansökan om kontaktförbud eller en ansökan om europeisk skyddsorder har gjorts.
•När fråga uppkommer om användande av annat tvångsmedel enligt
Av de allmänna råden till 8 § framgår att sedan åtgärden som medfört att åklagaren enligt paragrafen inträtt som undersökningsledare har genomförts eller det av andra skäl inte längre är påkallat att åklagaren är förundersökningsledare får åklagaren, med vissa undantag, återföra ledningen av förundersökningen till Polismyndigheten.
Polismyndighetens riktlinjer för ledning av förundersökning av brottmål (PM 2019:11) motsvarar ÅFS 2005:9. Uppdatering av rikt- linjerna pågår.
5.7.2Förundersökningsledning inom Tullverket
Tullverket får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt
23 kap. rättegångsbalken angående brott som anges i 8 kap. 1 och
2 §§ tullbefogenhetslagen. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller i sådant fall Tullverket. Om saken inte är enkel, ska ledningen av förundersök- ningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Allmän åklagare ska också i andra fall överta ledningen när det behövs av särskilda skäl. När en förundersökning leds av en allmän åklagare får åklagaren anlita biträde av Tullverket. Åklagaren får också uppdra åt tjänstemän vid Tullverket att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Det anförda framgår av 8 kap. 3 § tullbefog- enhetslagen som enligt 14 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner även tillämpas för brott mot den lagen.
Beslut om att inleda förundersökning och andra beslut av en undersökningsledare får endast fattas av en tjänsteman som Tull-
112
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
verket utsett och som har genomgått den utbildning som Tullverket föreskriver (se 1 kap. 8 § tullbefogenhetsförordning [2024:759]).
Om förundersökningen leds av Tullverket får myndigheten anlita biträde av Kustbevakningen eller en kustbevakningstjänsteman (se 8 kap. 4 § andra stycket tullbefogenhetslagen och 4 kap. 4 § andra stycket kustbevakningslagen). En tulltjänsteman som Tullverket har förordnat får leda en förundersökning mot den som inte har fyllt arton år (se 8 kap. 5 § andra stycket tullbefogenhetslagen).
Har åklagare beslutat att inleda förundersökning, får åklagaren överlämna till Tullverket att leda förundersökningen om saken är av enkel beskaffenhet och det inte heller finns någon annan anledning till att åklagare ska leda förundersökningen. (Se 2 § Åklagarmyndig- hetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål som även kan ledas av Tullverket [ÅFS 2013:3].)
Om saken är av enkel beskaffenhet ska förundersökning ledas av Tullverket, dock med vissa undantag (se 4 § ÅFS 2013:3). Liksom i ÅFS 2005:9 finns en bilaga, till vilken det hänvisas i 4 §. Till skillnad från i ÅFS 2005:9 utgörs brotten i bilagan till ÅFS 2013:3 av brott där saken normalt inte är av enkel beskaffenhet. Övriga brott som kan bli aktuella, dvs. de som inte finns i bilagan, anses följaktligen vara av enkel beskaffenhet.
Som undantag i fråga om brott av enkel beskaffenhet anges i 6 § ÅFS 2013:3 bland annat följande:
•Det krävs annan åtgärd av domstol än förordnande av offentlig försvarare.
•Det bör ske en samordning mellan olika länder.
•Ärendet är juridiskt komplicerat eller det annars med hänsyn till utredningens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen.
•Brottet kan föranleda talan om företagsbot.
•Den misstänkte är under 18 år.
•Någon som är under 15 år ska höras under förundersökningen.
•Särskild åtalsprövning är föreskriven.
•Fråga uppkommer om användande av tvångsmedel enligt
113
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
förbud m.m. för säkerställande av utredning om brott, kropps- visitation, kroppsbesiktning och beslag.
Enligt de allmänna råden till 6 § kan åklagaren, med vissa undantag, återföra ledningen av förundersökningen till Tullverket sedan åt- gärden som medfört att åklagaren inträtt som undersökningsledare har genomförts eller det av andra skäl inte längre är påkallat att åklagaren är undersökningsledare.
Tullverket ska i vissa fall lämna underrättelse till åklagaren (se 7 och 8 §§ ÅFS 2013:3).
Undersökningsledaren ska fortlöpande kontrollera om utred- ningsläget är sådant att det enligt 23 kap. 4 § andra stycket rätte- gångsbalken inte längre finns anledning att fullfölja förundersök- ningen. Undersökningsledaren ska även kontinuerligt kontrollera om det finns förutsättningar för att tillämpa bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken. Om sådana förutsättningar kan föreligga i ett ärende där Tullverket leder förundersökningen ska detta snarast överlämnas till åklagare för be- slut om den fortsatta handläggningen. (Se 9 § ÅFS 2013:3.) Slutligen, om det begärs prövning av Tullverkets beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning, ska prövningen göras av åklagare (se 10 § ÅFS 2013:3).
Uppdatering av riktlinjerna i ÅFS 2013:3 pågår.
Särskilt om tullåklagare
Det har sedan länge funnits vissa tulltjänstemän som har förordnats att föra Tullverkets talan och att besluta om förverkande i vissa fall. De har benämnts tullåklagare både i förarbeten (se t.ex. Smuggling och tullbedrägeri, SOU 1991:84 s. 163, och Ny smugglingslag, Ds 1998:53 s. 418) och i doktrinen (se t.ex. JO 1959 s. 157), dock inte tidigare i lagstiftningen. Sedan november 2024 används dock termen tullåklagare i lagtext.
Tullåklagare har inte den utbildning som krävs för en allmän åklagare och deras befogenhet är förhållandevis begränsad. Befogen- heten anges i 9 kap. tullbefogenhetslagen. I mål om brott får talan föras av särskilt förordnade befattningshavare vid Tullverket (tull- åklagare) i vissa angivna fall. En förutsättning är att det är uppen-
114
SOU 2025:75 |
Förundersökning |
bart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd. En tullåklagare ska tillämpa det som föreskrivs om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse och om allmän åklagares befogenheter och skyldigheter i övrigt. Om saken inte är enkel, eller om det annars behövs av särskilda skäl, ska ärendet överlämnas till allmän åklagare. (Se 9 kap. 1 § tullbefogenhetslagen.) En tullåklagare får också under angivna förutsättningar fatta beslut enligt 3 kap. 4 § lagen (2024:782) om förfarandet vid förverkande av egendom och åläggande av företagsbot (se 9 kap. 2 § tullbefogenhets- lagen). Vidare har en tullåklagare behörighet att pröva frågor om förverkande och att i vissa fall besluta om förstörande av vissa hälso- farliga missbrukssubstanser (se t.ex. 4 kap. 9 a § lagen [1998:506] om flyttning och kontroll av vissa punktskattepliktiga varor och
4 § lagen [2011:111] om förstörande av vissa hälsofarliga missbruks- substanser). En tullåklagares befogenheter inskränker inte allmän åklagares beslutanderätt (se 9 kap. 3 § tullbefogenhetslagen).
5.7.3Förundersökningsledning inom Kustbevakningen
I 3 kap. 3 § kustbevakningslagen finns bestämmelser om Kustbevak- ningens rätt att inleda förundersökning. Kustbevakningen får enligt de bestämmelserna besluta att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken för särskilt angivna brott. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller då Kustbevakningen. Vidare ska enligt 3 kap. 3 § kustbevak- ningslagen, om saken inte är av enkel beskaffenhet, ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet samt i andra fall när det behövs av särskilda skäl. Kustbevakningen ska förordna särskilda befattningshavare att utföra myndighetens uppgifter enligt den paragrafen. Beslut om att inleda förundersökning och andra beslut av undersökningsledaren får fattas av en tjänsteman som har genomgått den utbildning som är föreskriven av Kustbevakningen. (Se 5 § kustbevakningsförord- ningen [2019:83].)
Av Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål som även kan ledas av Kustbevak- ningen (ÅFS 2019:3) framgår att när saken är av enkel beskaffenhet ska förundersökningen, med vissa undantag, ledas av Kustbevak-
115
Förundersökning |
SOU 2025:75 |
ningen. Som undantag anges i 4 § ÅFS 2019:3 bland annat att ärendet är juridiskt komplicerat eller det annars med hänsyn till utredning- ens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen, det under förundersökningen krävs annan åtgärd av domstol än förordnande av offentlig försvarare, särskild åtalsprövning är föreskriven, brottet kan föranleda talan om företagsbot, och att fråga uppkommer om tvångsmedel enligt
Om det begärs prövning av Kustbevakningens beslut att inte in- leda eller att lägga ned en förundersökning ska prövningen göras av åklagare (se 11 § ÅFS 2019:3).
Kustbevakningen har i 2 kap. Kustbevakningens föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsledning (KBVFS 2021:4) utfärdat föreskrifter och allmänna råd som överensstämmer med bestämmel- serna i ÅFS 2019:3.
116
6Tvångsmedel under förundersökning
6.1Regleringen av tvångsmedel i huvuddrag
Det finns inte någon definition av vad som är ett straffprocessuellt tvångsmedel. Med tvångsmedel brukar avses sådana direkta ingrip- anden mot person eller egendom som görs i myndighetsutövning och som utgör intrång i någons rättssfär. Däremot krävs det inte att åtgärden genomförs med tvång, t.ex. anses även hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utgöra tvångsmedel.
Sedan länge finns det en noggrann reglering av de tvångsmedel som får användas för utredning av brott. De straffprocessuella tvångs- medlen regleras huvudsakligen i rättegångsbalken.
Eftersom innebörden av olika straffprocessuella tvångsmedel
definieras i rättegångsbalken, och regler om tvångsmedel i andra för- fattningar normalt hänvisar till balken, anses den vägledande för tolkning och tillämpning av regler om tvångsmedel i annan lagstift- ning. Även utan uttryckliga hänvisningar anses rättegångsbalken vara normerande vid användning av straffprocessuella tvångsmedel (se bland annat regeringens proposition 1993/94:24 med förslag till ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, m.m. s. 38 och 58 och Skyddet vid den inre gränsen, SOU 1994:131 s. 113). Det som sägs om tvångsmedlen i rättegångsbalken har därför i stor utsträckning tillämplighet även på tvångsmedel enligt exempelvis smugglingslagen. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 47 f.) Motsvarande bestämmelser om tvångsmedel som tidigare fanns i smugglings- lagen finns numera i tullbefogenhetslagen och kustbevakningslagen (se prop. 2023/24:132 s. 393 och 395).
117
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
Användandet av tvångsmedel ska protokollföras (se t.ex. 27 kap.
13 §, 28 kap. 9, 10 h och 13 §§ rättegångsbalken och 20 § förunder- sökningskungörelsen).
Tvångsmedel förekommer även utanför brottmålsprocessen. Skatteverkets beskattningsverksamhet får t.ex. med stöd av bestäm- melser i skatteförfarandelagen (2011:1244) använda vissa tvångsmedel (bevissäkring och betalningssäkring). Även i brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamhet förekommer tvångsmedel.
6.2Principer vid tvångsmedelsanvändning
Reglerna om straffprocessuella tvångsmedel innebär en avvägning mellan samhällets krav på effektiv brottsbekämpning och den en- skildes krav på integritet och rättssäkerhet. För att skapa en balans mellan de intressena finns ett antal allmänna principer. Hit hör legali- tetsprincipen, ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportio- nalitetsprincipen. Dessa principer gäller alltid vid beslut om, och tillämpning av, straffprocessuella tvångsmedel.
Legalitetsprincipen innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i en enskilds rättssfär. Legalitets- principen följer av bestämmelser i 1 och 2 kap. regeringsformen och artiklarna 5, 6 och 8 i den Europeiska konventionen av den 4 novem- ber 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen). Legalitetsprincipen kom- mer också till uttryck i 5 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) och gäller för handläggning och förvaltningsverksamhet hos förvalt- ningsmyndigheter enligt 1 § förvaltningslagen.
Ändamålsprincipen innebär att ett tvångsmedel får användas bara för de i lagstiftningen angivna syftena. Principen härleds ur regler- ingen i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen, där det föreskrivs att begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna får göras endast för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att sådana begränsningar aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem och att begränsning- arna ska ha lagform. Ändamålsprincipen ska återspeglas i lagstift- ningen genom att det för varje enskilt tvångsmedel anges för vilket eller vilka ändamål det får användas.
118
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel får tillgripas bara om det finns ett påtagligt behov av tvångsmedlet och om det avsedda resultatet inte kan uppnås med andra, mindre ingripande, medel. Behovsprincipen innebär också att ett tvångsmedel ska upphöra så snart syftet med det har uppnåtts eller det av andra skäl inte längre finns behov av det.
Proportionalitetsprincipen innebär att den som beslutar om en tvångsåtgärd i varje enskilt fall ska pröva om arten, styrkan, räck- vidden och varaktigheten av ingripandet står i rimlig proportion till det önskade målet. Tvångsmedel får tillgripas bara om skälen som talar för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden inne- bär. Proportionalitetsprincipen har uttryckligt stöd i lag genom regler i bland annat
1 § tredje stycket och 28 kap. 3 a § och 13 § första stycket rättegångs- balken). Principen anses dock gälla även för de tvångsingripanden som regleras i 23 kap. rättegångsbalken (prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor s. 28). (Se även Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 62 ff.) Proportionalitetsprincipen gäller också för handläggning och förvalt- ningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter enligt förvaltnings- lagen (se 1 § och 5 § tredje stycket den lagen).
6.3Några tvångsmedel
och tvångsmedelsliknande åtgärder
6.3.1Beslag
Bestämmelser om beslag och penningbeslag i brottsutredningar finns i 27 kap. rättegångsbalken. Av 1 § i kapitlet framgår att ett föremål får tas i beslag om det skäligen kan antas att föremålet har betydelse för utredning om brott, någon har blivit av med föremålet genom brott, föremålet kan bli förverkat, föremålet kan användas för att utföra en genomsökning på distans, eller föremålet har betydelse för en utredning om förverkande. Enligt samma bestämmelse gäller vad som sägs om föremål i huvudsak även skriftliga handlingar.
Vidare får egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet tas i penningbeslag om det skäligen kan antas att någon blivit av med egendomen genom brott eller egendomen kan bli förverkad.
119
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
Penningbeslag får endast avse sådan egendom som finns tillgänglig. (Se 27 kap. 1 a § första och andra stycket rättegångsbalken.)
I 27 kap. 2 och 3 §§ rättegångsbalken finns specialregler om beslag av brev, telegram och andra försändelser och handlingar. Frågan om vem som får besluta om beslag regleras i 27 kap. 4 § rättegångsbalken. Där anges att den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kropps- besiktning får ta föremål som därvid påträffas i beslag. Föremål, som i annat fall påträffas, får tas i beslag efter beslut av undersöknings- ledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får, även utan sådant beslut, åtgärden vidtas av polisman, om det inte är fråga om en försändelse som avses i 3 §. Verkställs beslag av någon annan än undersöknings- ledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, ska anmälan skyndsamt göras hos honom eller henne. Han eller hon ska då omedelbart pröva om beslaget ska bestå.
6.3.2Husrannsakan
Husrannsakan i brottsutredningar regleras i 28 kap. rättegångsbalken. Enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken gäller följande.
Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller som kan användas för att utföra en genomsökning på distans eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om utvidgat förverkande enligt 36 kap. 6 § brottsbalken. Hos någon annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får husrannsakan dock företas bara om brottet har begåtts hos honom eller henne eller om den misstänkte har gripits där eller om det annars finns synnerlig anledning att det vid husrannsakan ska anträffas föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller att annan utredning om brottet eller om utvidgat för- verkande enligt 36 kap. 6 § brottsbalken kan vinnas. För husrann- sakan hos den misstänkte får hans eller hennes samtycke inte åberopas i något fall, om inte den misstänkte själv har begärt att husrannsakan ska göras.
Enligt 28 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken meddelas för- ordnande om husrannsakan som utgångspunkt av undersöknings-
120
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
ledaren, åklagaren eller rätten. Förordnande om husrannsakan för delgivning ska alltid meddelas av rätten. Kan i annat fall husrannsakan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken åtgärden företas, bör, om det inte är fara i dröjsmål, åtgärden inte vidtas utan rättens förordnande. Av andra stycket samma lagrum framgår att rätten får ta upp fråga om husrannsakan på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Fråga om hus- rannsakan för delgivning tas upp av rätten självmant eller på yrkande av Polismyndigheten eller åklagaren. Enligt 28 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken meddelas förordnande om husrannsakan för efter- sökande av den som ska häktas enligt beslut som avses i 24 kap. 17 § tredje stycket rättegångsbalken eller hämtas till inställelse vid rätten av Polismyndigheten eller polisman enligt bestämmelser i polislagen.
Av 28 kap. 5 § rättegångsbalken framgår att en polisman får företa husrannsakan utan förordnande enligt 4 §, om det är fara i dröjsmål. Detta gäller dock inte husrannsakan för delgivning.
Vid husrannsakan får olägenhet eller skada inte förorsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt. Rum eller förvaringsställe får dock, om det erfordras, öppnas med våld. Har så skett, ska det efter förrättningen på lämpligt sätt åter tillslutas. Detta gäller enligt 28 kap. 6 § rättegångsbalken.
6.3.3Genomsökning på distans
I 28 kap. 10 a § rättegångsbalken regleras tvångsmedlet genomsök- ning på distans. Enligt paragrafen innebär tvångsmedlet sökning efter handlingar som finns lagrade i ett avläsningsbart informations- system utanför den elektroniska kommunikationsutrustning som används för att utföra genomsökningen. Syftet är att få tillgång till externt lagrade handlingar.
För att genomsökning på distans ska få utföras krävs att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Genomsökning på distans får endast utföras för att söka efter hand- lingar som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om utvidgat förverkande enligt 36 kap. 6 § brottsbalken. Det krävs också att den som skäligen kan misstänkas för brottet kan antas ha använt det avläsningsbara informationssystem som genomsökningen ska utföras i. Om det saknas skäl för ett sådant antagande får genomsök-
121
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
ning på distans ändå utföras, om det finns synnerlig anledning att anta att det kan påträffas handlingar som omfattas av det syfte med vilket genomsökningen får utföras. Genomsökningen får endast ske genom en autentisering i det avläsningsbara informationssystem som åtgärden avser. Detta framgår av 28 kap. 10 b § rättegångsbalken.
Beslut om genomsökning på distans fattas av undersöknings- ledaren, åklagaren eller rätten. En polisman får vidta åtgärden även utan ett sådant beslut, om det är fara i dröjsmål och genomsökningen inte kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägen- het för den som drabbas av åtgärden. Om genomsökningen kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den som drabbas av åtgärden bör, om det inte är fara i dröjsmål, åt- gärden inte vidtas utan rättens beslut. Fråga om genomsökning på distans får tas upp av rätten på begäran av undersökningsledaren eller åklagaren. (Se 28 kap. 10 d § rättegångsbalken.)
6.3.4Kroppsvisitation och kroppsbesiktning
Bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i
28 kap. rättegångsbalken. Av 11 § i kapitlet framgår följande. Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Om det finns anledning att anta att ett brott har be- gåtts på vilket fängelse kan följa, får kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller som kan användas för att ut- föra en genomsökning på distans. Kroppsvisitation får också annars göras för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om utvidgat förverkande enligt 36 kap.
6 § brottsbalken.
Med kroppsbesiktning avses att människokroppens yttre och
inre undersöks samt att prov tas från människokroppen och under- söks. En kroppsbesiktning får inte utföras så att den som undersöks riskerar framtida ohälsa eller skada. Den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, får kroppsbesiktigas för vissa specifikt angivna ändamål, bland annat dem som gäller för kropps- visitation. Detta anges i 28 kap. 12 § rättegångsbalken.
122
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
Enligt 28 kap. 11 § andra stycket och 12 § andra stycket (12 b § från och med den 1 juli 2025) rättegångsbalken får även kropps- visitation och kroppsbesiktning under vissa förhållanden göras på annan person än den som skäligen kan misstänkas för ett brott.
Förordnande om kroppsvisitation och kroppsbesiktning med- delas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Är fara i dröjs- mål får kroppsbesiktning beslutas av polisman. (Se 28 kap. 13 § rätte- gångsbalken med hänvisning till 4 § samma kapitel.)
Särskilt om s.k. registertopsning
En särskild form av kroppsbesiktning är kroppsbesiktning genom tagande av salivprov. Sådan besiktning får enligt 28 kap. 12 a § rätte- gångsbalken göras på den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, om syftet är att göra en
Enligt riksdagens beslut får under vissa angivna utvidgade förutsätt- ningar, från och med den 1 juli 2025, ett prov för
Bestämmelsen om registertopsning har till syfte att skapa under- lag för ett mer omfattande
123
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
utredning om brott eller förverkande eller för utredning om den misstänktes ålder i vissa fall.
Det finns inte några särskilda regler om vem som ska verkställa en registertopsning. Så länge åtgärden att genomföra en kroppsbe- siktning genom salivprov inte kräver polisiär våldsanvändning är det inte något som hindrar att den som saknar polismans kompetens tar salivprovet. Detta innebär att även civila utredare hos Polismyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten har möjlighet att genomföra ett
6.3.5Upptagning av fingeravtryck och andra underlag
Riksdagen har beslutat om ny reglering i 28 kap. 14 och 14 a §§ rättegångsbalken som innehåller enhetlig utformning av förut- sättningarna för upptagning av biometriska underlag under en förundersökning och som uttömmande anger vilka biometriska underlag som får tas upp. Bestämmelserna kommer att gälla från och med den 1 juli 2025.
Enligt bestämmelserna ska fingeravtryck, fotografi, video, röst- prov och handstilsprov få tas av den som är skäligen misstänkt för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan för att utröna om- ständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet, eller för att registrera underlagen i ett biometriregister som förs enligt lagen om polisens brottsdatalag. Avtryck av fot och öra ska få tas av den som är skäligen misstänkt för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet. Fingeravtryck och fotografi av ansikte ska få tas av den som är anhållen eller häktad misstänkt för brott. Om ett sådant underlag som avses i första stycket redan finns i ett biometriregister får en ny upptagning göras endast om det är av betydelse för utredningen om brottet eller om det finns särskilda skäl. Med fingeravtryck avses även handavtryck. (Se 28 kap. 14 § rättegångsbalken [SFS 2025:128].) Vidare ska fingeravtryck och andra underlag som anges i 28 kap. 14 § rättegångsbalken vid
124
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
utredning om ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan få tas av någon annan än den som är skäligen misstänkt, om det finns synnerlig anledning att anta att det är av betydelse för utredningen om brottet (se 28 kap. 14 a § rättegångsbalken [SFS 2025:128]).
Den nya regleringen motsvarar delvis det som hittills gällt enligt paragrafen och enligt 2, 4 och 5 §§ förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Bestämmelserna om röstprov och handstilsprov är nya.
Upptagning av fingeravtryck, fotografi, video samt avtryck av hand, fot och öra utgör inte kroppsbesiktning. Däremot kan det i ett enskilt fall vara nödvändigt att även besluta om kroppsbesiktning för att till exempel fotografera delar av den misstänktes kropp (se Biometri i brottsbekämpningen, prop. 2024/25:37 s. 54).
Ett beslut om upptagning av biometriska underlag enligt 14 och
14 a §§ ska fattas av åklagaren, undersökningsledaren eller rätten (se 28 kap. 14 b § rättegångsbalken med angiven hänvisning till 4 § samma kapitel [SFS 2025:128]).
En polisman kommer att få ta med den som ska bli föremål för en upptagning enligt 28 kap. 14 eller 14 a §§ till den plats där åt- gärden ska genomföras. Bestämmelsen möjliggör att en polisman tar med den som ska bli föremål för upptagningen till en polisstation eller en annan plats där nödvändig utrustning finns. Av hänvisningen följer också att den som ska bli föremål för upptagningen får hållas kvar för ändamålet upp till sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar (se 28 kap. 14 b § rättegångsbalken med angiven hänvisning till 13 a § andra och tredje styckena samma kapitel [SFS 2025:128]).
6.3.6Frihetsberövande
De mest ingripande tvångsmedlen, olika former av frihetsberövanden, regleras i 24 kap. rättegångsbalken. Dessa är gripande, anhållande och häktning.
Ett gripande innebär alltid ett faktiskt frihetsberövande och kan ske i olika former. Exempelvis kan det vara ett självständigt tvångs- medel, för vilket det krävs anhållningsskäl (se 24 kap. 7 § rättegångs- balken). Gripandet är då ett interimistiskt förstadium till anhållande. Gripande är också formen för verkställighet av beslut om att häkta
125
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
eller anhålla någon i hans eller hennes frånvaro. (Se Lindberg, Straff- processuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 260.) Polisman beslutar i regel om gripande. Enligt viss lagstiftning har en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman samma rätt som en polisman att besluta om gripande (se 8 kap. 8 § tullbefogenhetslagen och 3 kap. 7 § kustbevakningslagen).
Beslut som rör anhållande meddelas av åklagaren. Anhållande är en provisorisk åtgärd för att möjliggöra häktning. Det sker så gott som alltid under förundersökningen men kan även ske när åtal har väckts. Beslutet ska innehålla uppgift om det brott som misstanken avser och grunden för anhållandet. Detta framgår av 24 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken. Sådant beslut får meddelas även om den misstänkte inte är närvarande. Åklagaren uppdrar normalt åt polisen att verkställa beslut om anhållande i frånvaro och beslutet verkställs normalt genom att den anhållne grips av behörig myndig- het.
Enligt 24 kap. 5 § rättegångsbalken får rätten meddela beslut att häkta någon. Som huvudregel krävs för häktning att det finns sanno- lika skäl för misstanke om brott av viss svårhetsgrad samt att något av de s.k. häktningsskälen föreligger, t.ex. flyktrisk (se 24 kap. 1 § rättegångsbalken). Beslut om häktning kan fattas både beträffande misstänkta som är närvarande vid den rättsliga prövningen och miss- tänkta som är frånvarande samt både under en förundersökning och sedan åtal väckts.
Den som anhålls eller häktas har rätt att ta del av de omständig- heter som ligger till grund för beslutet om anhållande eller häktning (se 24 kap. 9 a § rättegångsbalken).
6.3.7Förhörsrelaterade situationer
Allmänt om förhör
Allmänna regler om förhör finns i 23 kap.
126
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
förhör (se 23 kap. 7 § rättegångsbalken och 6 § förundersöknings- kungörelsen). På tillsägelse av en polisman är den som befinner sig på den plats, där ett brott förövas, skyldig att medfölja till ett förhör som hålls omedelbart därefter. Vägrar han utan giltig orsak, får polis- mannen ta med honom till förhöret. Detta framgår av 23 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken. 23 kap.
Hämtning till förhör
Bestämmelser om hämtning till förhör finns i 23 kap. rättegångs- balken och i 6 § förundersökningskungörelsen. Åtgärden syftar till att möjliggöra förhör och har karaktär av tvångsmedel. Beslut om hämtning till förhör fattas normalt av undersökningsledaren. Vid fara i dröjsmål får även en förhörsledare besluta om hämtning i vissa fall (se 6 § första stycket förundersökningskungörelsen). Det saknar betydelse för beslutsbehörigheten om förundersökningen leds av någon inom polisväsendet, Tullverket eller Kustbevakningen eller av en åklagare. Om det krävs hämtning till förhör avseende flera personer samtidigt, och förundersökningen inte leds av en åklagare, kan det motivera att ledningen av förundersökningen lämnas över. Ett annat skäl till att beslut om hämtning bör fattas av åklagare kan vara att den som ska hämtas är underårig. Beslutsfattaren ska doku- mentera beslutet om hämtning till förhör (se 20 § förundersöknings- kungörelsen). Verkställighet av hämtning till förhör förutsätter rätt att använda tvång. Beslut om hämtning ska alltid verkställas av en polisman eller någon annan tjänsteman som har motsvarande behö- righet att använda våld. Den som verkställer hämtningen ska doku- mentera hämtningen. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel
–när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 226 f och s. 231.)
127
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
S.k. anhållningsförhör
Bestämmelser om s.k. anhållningsförhör finns i 24 kap. 8 § rätte- gångsbalken. Om ett beslut att anhålla någon meddelats i den miss- tänktes frånvaro, ska han eller hon, så snart beslutet har verkställts, förhöras. Förhöret ska hållas av en åklagare eller av en polisman eller annan anställd vid Polismyndigheten eller
Tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning
Bestämmelsen i 23 kap. 9 a § rättegångsbalken möjliggör att i en förhörssituation tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikations- utrustning från den som ska förhöras. Åtgärden har karaktär av tvångsmedel (se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 205 f.). Enligt lagrummet är den som ska förhöras skyldig att på tillsägelse tillfälligt lämna ifrån sig mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning, som han eller hon bär med sig eller har på sig, om det kan antas att utredningen annars försvåras. Om den som ska förhöras vägrar får polisman tillfälligt omhänderta utrustningen. För att söka efter sådan egendom får polisman under vissa förutsättningar kropps- visitera den som ska höras för att söka efter sådan utrustning. Det är endast polisman som har befogenhet att tillfälligt omhänderta
128
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
elektronisk kommunikationsutrustning när någon vägrar att fri- villigt lämna ifrån sig egendomen. Uppmaningen att lämna ifrån sig utrustningen kan dock även göras av civilanställd personal hos Polis- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten, som kan ta emot utrust- ning som lämnas frivilligt (se Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet, prop. 2015/16:68 s. 85).
Egendomen som omhändertas ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden och senast vid den tidpunkt då den som ska höras inte längre är skyldig att stanna kvar för förhör. Protokoll ska föras över omhändertagande och eventuell kropps- visitation. (Se 23 kap. 9 b § rättegångsbalken.)
Endast en polisman får enligt 23 kap. 9 a § rättegångsbalken be- sluta att tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrust- ning. I de fall där andra tjänstemän har samma befogenheter som en polisman att besluta om tvångsåtgärder enligt 23 kap. rättegångs- balken, får även de vidta åtgärden. Det gäller tulltjänstemän och kust- bevakningstjänstemän beträffande vissa typer av brott. Om det där- emot uppstår behov av att omhänderta kommunikationsutrustning vid ett förhör som hålls av en tjänsteman vid Skatteverket eller av en civilanställd utredare vid Polismyndigheten eller Ekobrotts- myndigheten krävs det att en polisman beslutar om åtgärden. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de an- vändas?, Juno version 5, s. 242.)
6.3.8Kopiering av handlingar
Kopiering av handlingar utgör inte ett självständigt tvångsmedel utan är en verkställighetsåtgärd som får användas tillsammans med andra straffprocessuella tvångsmedel (se Modernare regler för an- vändning av tvångsmedel, prop. 2021/22:119 s. 110 f.). En handling som omfattas av ett beslag eller påträffas vid en husrannsakan eller vid en genomsökning på distans får kopieras om den skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller om utvidgat förverk- ande enligt 36 kap. 6 § brottsbalken. En handling som inte får tas i beslag enligt 27 kap. 2 eller 3 §§ får inte heller kopieras. (Se 27 kap. 17 a § rättegångsbalken.) Den som med laga rätt verkställer ett beslag, en husrannsakan eller en genomsökning på distans får besluta om att en handling ska kopieras (se 27 kap. 17 b § rättegångsbalken).
129
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
6.3.9Biometrisk autentisering
Med biometrisk autentisering avses en elektronisk mätning av någons fysiska karaktärsdrag, t.ex. av fingeravtryck, näthinna eller ansikts- geometri (se prop. 2021/22:119 s. 173).
Bestämmelserna i 27 kap. 17 f § rättegångsbalken reglerar möjlig- heten för brottsbekämpande myndigheter att tvinga någon att genom biometrisk autentisering öppna ett avläsningsbart informations- system. I paragrafen anges att om det finns anledning att anta att någon har möjlighet att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering är han eller hon skyldig att på till- sägelse av en polisman medverka till detta, om en genomsökning av ett beslagtaget föremål, en husrannsakan eller en genomsökning på distans annars försvåras. Enligt paragrafen får en polisman genomföra autentiseringen om den enskilde vägrar.
Biometrisk autentisering är inte ett självständigt tvångsmedel utan en metod för att verkställa andra tvångsmedel såsom husrann- sakan och genomsökning på distans (se prop. 2021/22:119 s. 147).
Förutom polisman får även tjänsteman vid Tullverket och Kust- bevakningen genomföra autentiseringen om den enskilde vägrar (se prop. 2021/22:119 s. 150).
6.3.10Något om verkställighet Rätten att bruka våld
Bestämmelserna i polislagen (1984:387) ger polismän rätt att genom- föra tjänsteåtgärder som kan komma att innefatta våld i vissa fall. Bestämmelsen i 10 § polislagen ger polismän rätt att i angivna fall använda det våld som är nödvändigt för att genomföra en tjänste- åtgärd. Det måste alltså finnas annat rättsligt stöd för själva ingrip- andet. I 29 § polislagen finns regler som, under särskilda förutsätt- ningar, ger en polismans rätt att bruka våld också till vissa andra befattningshavare än polismän. Det gäller bland annat personer som med lagstöd ska verkställa ett frihetsberövande samt den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa vissa tvångs- åtgärder såsom husrannsakan, beslag och kroppsvisitation. Bestäm- melsen ger t.ex. tulltjänstemän som verkställer tvångsmedelsbeslut mot person rätt att använda våld vid verkställighet av frihetsberöv-
130
SOU 2025:75 |
Tvångsmedel under förundersökning |
ande, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och liknande åtgärd, beslag och vid sådan husrannsakan som avses i 28 kap. rättegångs- balken eller vid genomsökning på distans. I fråga om kustbevak- ningstjänstemans befogenheter anges däremot i 29 § fjärde stycket polislagen att särskilda bestämmelser finns i kustbevakningslagen. I 2 kap. 4 § kustbevakningslagen regleras rätten för en kustbevak- ningstjänsteman att använda våld.
Vem som får verkställa beslut om tvångsmedel
Utöver bestämmelserna i 28 kap. 13 § rättegångsbalken om verk- ställighet av kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns det inga formella regler i rättegångsbalken om vem som får verkställa tvångs- medel. Det får i stället läsas ut av andra bestämmelser. Den grund- läggande ramen ges genom bestämmelserna i dels 23 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken om behörigheten att genomföra förunder- sökning, vilket är en uppgift för polisen och åklagare, dels samma paragrafs andra stycke om åklagarens rätt att anlita biträde vid för- undersökning. Till det kommer att uppgiften att använda våld på samhällets vägnar är något som i allt väsentligt har förbehållits polisen. Eftersom tvångsmedelsanvändning ofta förutsätter att tvång eller våld används är utgångspunkten att det normalt är polismän som ska verkställa beslut om tvångsmedel. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 129 f.)
I de fall där Tullverket har rätt att genomföra förundersökning har tulltjänstemän i allt väsentligt samma befogenheter som polis- män. En tulltjänsteman kan vidare agera som biträde åt åklagaren. Det ingår då ofta i den uppgiften att verkställa tvångsmedel som åklagaren eller rätten har beslutat om. Enligt tullbefogenhetslagen gäller det som sägs i rättegångsbalken om polismans befogenhet att besluta om och verkställa tvångsmedel för en tulltjänsteman som ut- för motsvarande uppgifter (se 8 kap.
131
Tvångsmedel under förundersökning |
SOU 2025:75 |
åklagarens beslut om tvångsmedel. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, Juno version 5, s. 130.)
En annan lösning har valts när Skatteverket biträder åklagare med förundersökning. Skatteverket får inte, utöver vad som uttryckligen är reglerat på visst sätt, verkställa beslut om tvångsmedel. Angående denna reglering se avsnitt 8.3.2.
132
7 Strafföreläggande
Allmänna bestämmelser om strafföreläggande finns i 48 kap. rätte- gångsbalken och i strafföreläggandekungörelsen (1970:60). Strafföre- läggande är en summarisk process som i vissa fall kan ersätta åtal och dom. Institutet infördes år 1948 i syfte att utgöra en enkel, snabb och effektiv hanteringsform för bagatellfall.
Strafföreläggande enligt 48 kap. rättegångsbalken innebär att den misstänkte föreläggs ett bötesstraff, efter vad åklagaren anser att brottet bör föranleda, som den misstänkte får godkänna omedel- bart eller inom en viss tid. Under vissa angivna förutsättningar får strafföreläggande avse villkorlig dom eller en sådan påföljd i fören- ing med böter eller ungdomstjänst. Ett strafföreläggande får också omfatta ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet. Även viss särskild rättsverkan, så som egendoms förverkande som är för- enat med brott och avgift enligt lagen (1994:419) om brottsoffer- fond ska omfattas av ett strafföreläggande. Om ett brott är förenat med företagsbot ska boten också föreläggas genom strafföreläggande som den misstänkte får godkänna. (Se 48 kap. 2 § rättegångsbalken.)
Bötesstraff får föreläggas genom strafföreläggande för brott där böter ingår i straffskalan, dock inte normerade böter. Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får föreläggas genom strafföre- läggande i fall då det är sannolikt att rätten skulle döma till sådan påföljd. Detta gäller dock inte för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt 18 år eller om det finns anledning att förena den villkor- liga domen med en föreskrift om samhällstjänst. Ungdomstjänst får föreläggas genom strafföreläggande för brott som har begåtts av någon innan han eller hon har fyllt 18 år under de förutsättningar som anges i 32 kap. 2 § brottsbalken. Innan ungdomstjänst föreläggs ska ett sådant yttrande som avses i 11 § lagen med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare inhämtas. (Se 48 kap. 4 § rättegångs- balken.)
133
Strafföreläggande |
SOU 2025:75 |
Företagsbot får föreläggas genom strafföreläggande i fall då boten inte överstiger tre miljoner kronor.
Av 9 § lagen (2015:632) om talan om skattetillägg i vissa fall fram- går att ett strafföreläggande avseende skattebrott även ska omfatta skattetillägg om förutsättningarna för sådant tillägg är uppfyllda.
Ett strafföreläggande godkänns genom att den misstänkte skriver under och till behörig mottagare lämnar en förklaring, att han eller hon erkänner gärningen och godtar det straff och den särskilda rätts- verkan samt det enskilda anspråk som tagits upp i föreläggandet.
Regeringen kan meddela närmare föreskrifter om vem som ska ta emot en sådan förklaring. (Se 48 kap. 9 § första stycket rättegångs- balken.) Regeringen har delegerat till Åklagarmyndigheten respek- tive Tullverket att meddela föreskrifter om vilken myndighet ett skriftligt godkännande av ett strafföreläggande ska lämnas till (se 7 § första stycket strafföreläggandekungörelsen). Enligt Åklagarmyndig- hetens föreskrifter om strafföreläggande är den åklagarkammare där ett strafföreläggande utfärdats behörig att motta skriftligt godkänn- ande av strafföreläggandet (se 3 § ÅFS 2022:8).
Enligt 7 § andra till fjärde styckena strafföreläggandekungörelsen gäller följande. Godkännande av ett strafföreläggande sker i vissa fall genom betalning till Polismyndigheten. Ett strafföreläggande anses godkänt när skriftligt godkännande eller betalning kommer in till behörig mottagare. Om det finns skäl till det ska en åklagare pröva om föreläggandet ska anses vara godkänt.
Om det finns förutsättningar för det bör som utgångspunkt
åklagaren utfärda strafföreläggande i stället för att väcka åtal (se 1 § strafföreläggandekungörelsen).
En tullåklagare får, under samma förutsättningar som en allmän åklagare, utfärda strafföreläggande för sådana brott som tullåklagaren är behörig att väcka åtal för. Tullåklagares behörighet är begränsad i vilka rättsföljder som denne kan ta upp i ett strafföreläggande, bland annat kan en tullåklagare bara bestämma påföljden till böter, dock inte normerade böter. (Se 9 kap. 1 § tullbefogenhetslagen och 48 kap. 4 § rättegångsbalken.)
134
8Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet
8.1Allmänt om Skatteverket
Skatteverket är en statlig förvaltningsmyndighet för frågor inom skatteförvaltningens hela område. Skatteverket inrättades år 2004 då de tidigare tio skattemyndigheterna och Riksskatteverket av- vecklades. Skatteverket lyder under Finansdepartementet.
Skatteverkets uppdrag styrs av förordningen (2017:154) med in- struktion för Skatteverket och genom regeringens årliga reglerings- brev och andra regeringsbeslut. Enligt regleringsbrevet för budget- året 2025 ska Skatteverket bidra till att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle.
Skatteverket ska enligt regleringsbrevet även utföra sina uppgifter på ett sätt som är rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt för både allmänheten och företag samt motverka brottslighet. Vidare anger regleringsbrevet att allmänhet och företag ska ha förtroende för Skatteverkets verksamhet och alla ska ges samma möjligheter och villkor vid kontakter med myndigheten.
Av förordningen med instruktion för Skatteverket framgår att myndigheten ska fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas samt fastställa rätt- visande taxeringsvärden på fastigheter (se 1 §). Vidare ska Skatte- verket bland annat ansvara för frågor om folkbokföring och person- namn (se 2 §). Skatteverket ska också förebygga och motverka ekonomisk brottslighet, medverka i brottsutredningar som rör vissa brott samt delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (se 6 §).
Verksamheten inom Skatteverket är indelad i sju verksamhets- områden som direkt svarar mot uppgifterna enligt instruktionen.
135
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
De största verksamhetsområdena är beskattningsverksamheten, folk- bokföringsverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten.
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, som bedrivs inom brottsbekämpningsavdelningen, genomför brottsutredningar, be- driver underrättelseverksamhet och utför
8.2Vissa anmälningsskyldigheter för Skatteverket
Skatteverket har vissa skyldigheter att anmäla misstankar om brott. Skyldigheterna fullgörs inom skilda verksamhetsgrenar inom myn- digheten. Myndigheten ska enligt 17 § skattebrottslagen göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt den lagen har begåtts. Enligt 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) gäller en liknande anmälningsskyldighet till åklagare för vissa där angivna brott. Vidare ska Skatteverket enligt 11 § folkbok- föringsförordningen (1991:749) anmäla till åklagare eller Polismyndig- heten så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyl- dig bland annat till brott enligt 42 § folkbokföringslagen (1991:481). Anmälningsskyldighet till åklagare eller Polismyndigheten gäller också enligt 20 § förordningen (2023:363) om samordningsnummer för brott angivna i den förordningen under de förutsättningar som anges där. I bestämmelserna om anmälningsplikt finns också vissa begränsningar. Exempelvis ska anmälan inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs. Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet omfattas inte av anmälningsskyldigheten.
Anmälningsskyldigheten får i de angivna fallen fullgöras till den enhet inom Skatteverket som ska medverka vid brottsutredning, om det inte finns skäl att anta att brottet föranleder annan påföljd än böter och den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Det gäller dock endast om den misstänkte fyllt 21 år. Vidare ska Skatteverket anmäla till åklagare om det finns skäl att misstänka överträdelse av ett näringsförbud samt särskilt uppmärksamma och till åklagare an-
136
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
mäla när det kan finnas skäl att meddela näringsförbud enligt 6 § lagen (2014:836) om näringsförbud. Det framgår av 24 och 25 §§ förordningen (2014:936) om näringsförbud.
Merparten av Skatteverkets brottsanmälningar sker till Ekobrotts- myndigheten. Oftast slutför Skatteverket sin utredning, exempelvis beskattningsutredning, och ger in underlaget till Ekobrottsmyndig- heten tillsammans med anmälan. I andra fall görs anmälan medan utredningen fortfarande pågår.
Skatteverket har även möjlighet att anmäla ett misstänkt brott som inte omfattas av myndighetens anmälningsskyldighet. Med undantag för vissa angivna sekretessbestämmelser hindrar inte sek- retess att en uppgift av betydelse för utredning av ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse ingår i straffskalan för brottet (se 10 kap. 24 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Även i andra fall får, med vissa angivna undantag, en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (se 27 § samma kapitel).
I sammanhanget kan nämnas att Skatteverket sedan den 1 april 2025 ska lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. En upp- gift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekre- tessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. (Se 5 § lagen [2025:170] om skyldighet att lämna upp- gifter till de brottsbekämpande myndigheterna.) Skyldigheten att lämna uppgifter gäller dels utan föregående begäran, dvs. på eget initiativ, dels på begäran av en brottsbekämpande myndighet. Utöver uppgifter om misstänkta begångna brott kan även andra uppgifter lämnas ut, t.ex. om Skatteverket inom ramen för sitt uppdrag upp- märksammar något som kan vara en indikation på ett brottsligt syfte eller upplägg. Det kan även handla om att en person innehar egendom som inte står i proportion till personens legitima förvärvs- källor och som därför skulle kunna förverkas i enlighet med regler- ingen om självständigt förverkande, se 36 kap. 5 § brottsbalken.
I ett svårbedömt fall kan Skatteverket som utlämnande myndighet ta kontakt med den brottsbekämpande myndigheten för att utröna
137
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
om uppgiften behövs i den brottsbekämpande verksamheten. (Se Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen, prop. 2024/25:65 s. 205.)
8.3Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
8.3.1Den nuvarande brottsbekämpande verksamheten växer fram
Skatteverket ansvarar alltså för att förebygga och motverka ekonom- isk brottslighet, medverka i brottsutredningar som rör vissa brott samt att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet inrättades år 1998 efter förslag av regeringen i propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m., prop. 1997/98:10. Verksam- heten är reglerad i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämp- ande verksamhet. I den lagen ges föreskrifter som kompletterar rätte- gångsbalkens regler om förundersökning m.m. och måste därför läsas mot den närmare regleringen av förundersökningar i 23 kap. rätte- gångsbalken (se prop. 1997/98:10 s. 55 och 72). Regeringens förslag byggde på Ekobrottsberedningens förslag att det skulle inrättas sär- skilda skattekriminalenheter inom skatteförvaltningen, Skatte- kriminal, Ds 1997:23 (se även beredningens förslag i Effektivare brottsbekämpning, Ds 1996:1). Ekobrottsberedningens förslag inne- bar en reform i två steg. Det första steget motsvarade vissa av de upp- gifter som Skatteverket har enligt nuvarande reglering, dvs. att bi- träda åklagare vid förundersökningar i samband med utredning av brott. I ett andra steg föreslog Ekobrottsberedningen att skatte- myndigheterna skulle få befogenhet att själva besluta om och leda förundersökningar, i begränsad omfattning verkställa vissa tvångs- medel samt utfärda strafförelägganden. Det andra steget skulle enligt ekobrottsberedningen införas när skattemyndigheterna hade byggt upp en kompetent och väl fungerande organisation med erfarenhet från brottsutredningar.
Regeringens förslag i prop. 1997/98:10 omfattade endast det första steget. Förslaget innebar även att skattemyndigheterna fick befogenhet att bedriva spaning och verksamhet som består i att samla och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet
138
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förunder- sökning enligt 23 kap. rättegångsbalken samt att verka för att före- bygga brottslighet inom skatteområdet (se prop. 1997/98:10 s.
I samband med att skattemyndigheterna fick i uppgift att bedriva brottsbekämpande verksamhet inom skatteområdet framhöll reger- ingen vikten av att organisatoriskt hålla den nya verksamheten avskild från skattemyndigheternas övriga verksamhet. För att den enskildes rättssäkerhet skulle kunna garanteras, bedömdes att den nya organi- sationen inte borde medföra att de gränser som finns mellan skatte- utredning och skattebrottsutredning blir otydliga. Regeringen ansåg att de skattebrottsutredande funktionerna inom skattemyndighet- erna skulle bedrivas inom särskilda brottsenheter, skattebrottsenhet- erna, som skulle hållas organisatoriskt avskilda från skatteutredningar. (Se prop. 1997/98:10 s.
Vid Skatteverket ska det finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar (se 19 § förordning med instruktion för Skatteverket). Från och med år 2015 och fram till den 1 september 2024 bedrevs den brottsbekämpande verksamheten samlat i en enhet, benämnd skattebrottsenheten. Numera bedrivs motsvarande verksamhet dels i brottsutredningsenheten, när den avser medverkan i förundersökning, dels i underrättelse- och stöd- enheten, när den avser underrättelseverksamhet eller
8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen och finns på tio orter. Brottsutredningsenheten och underrättelse- och stödenheten är två av tio enheter inom Brottsbekämpningsavdelningen, vars uppdrag är att förebygga, motverka och utreda ekonomisk brottslighet, all- varligt skatteundandragande och folkbokföringsbrott. I verksamhet- ernas uppdrag ingår en omfattande myndighetssamverkan.
139
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Sedan inrättandet av skattebrottsenheterna har den brottsbekämp- ande verksamheten inom Skatteverket utvecklats och ålagts nya upp- gifter. Bland annat har antalet brottstyper som verksamheten får utreda utökats successivt. Vidare har det utretts om Skatteverket bör ges rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel (se Effek- tivare skattekontroll m.m., prop. 2005/06:169 och prop. 2021/22:119). Regeringen har i sammanhanget uttalat att en utgångspunkt för Skatteverkets medverkan i brottsutredningar är att vara ett komple- ment till övriga brottsutredande myndigheter och tillföra kompetens vid utredning av brottslighet som många gånger innefattar svår skatte- rättslig materia. Regeringen har också konstaterat att en viktig ut- gångspunkt vid bedömningen av om skattebrottsenheterna ska få vidta åtgärder i form av straffprocessuella tvångsåtgärder är att skatte- brottsenheterna inte ska bygga upp en polisiär kompetens och att det alltså inte kan bli aktuellt att tilldela utredare där befogenheter som innefattar våldsanvändning (se prop. 2005/06:169 s. 60). Tidigare ut- redningsarbete har lett till att Skatteverket fått endast begränsad befogenhet att verkställa och medverka vid verkställande av vissa tvångsmedel. (Se mer om tidigare utredningar om utökade möjlig- heter för Skatteverket att verkställa tvångsmedel i avsnitt 12.2.)
8.3.2Bestämmelser om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Bestämmelser om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet finns alltså i lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. I 1 § regleras uttömmande vilka typer av brott som denna verksamhet omfattar. Den s.k. brottskatalogen1 omfattar brott enligt följande föreskrifter.
•Skattebrottslagen
•30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551)
•11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.
1Utredningen om en översyn av den statliga lönegarantin (A 2023:05) ska bedöma om även lönegaranti bör ingå i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet (se dir. 2023:168).
140
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
•4 kap. 6 b §, 14 kap.
•9 kap.
•11 kap. 5 § brottsbalken
•Lagen (2014:836) om näringsförbud
•Folkbokföringslagen
•Lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott
•Lagen (2020:548) om omställningsstöd.
I 1 § andra stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet finns också en ventil som tillåter åklagaren att i enskilda fall uppdra åt Skatteverket att utreda även andra brott än de som särskilt nämns i lagen och utreda självständigt förverkande, om det finns sär- skilda skäl för det. Anledningen är att det kan förekomma fall där det är lämpligt med hänsyn till brottets beskaffenhet och dess samband med brottsligheten som Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet utreder att den verksamheten svarar för brottsutredningen i stället för polisanställd eller utredningsresurser inom Ekobrottsmyndig- heten. När bestämmelsen infördes anförde regeringen att förfalsk- ning kan vara ett exempel när det ingår som ett led i skattebrottslighet (se prop. 1997/98:10 s. 48).
Enligt lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet gäller också följande. Av 2 § första och andra styckena framgår att åklagare som leder förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken vid undersökningens verkställande får anlita biträde av Skatteverket och får begära biträde av Skatteverket också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. Tredje stycket samma para- graf anger att Skatteverkets möjligheter att verkställa tvångsmedel är begränsad till sådan verkställighet som följer av 3 och 4 §§. Enligt 3 § får Skatteverket verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
141
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Av 4 § framgår att Skatteverket på åklagares uppdrag får medverka vid förrättningen, om en husrannsakan eller en genomsökning på distans verkställs av en polisman och Skatteverket får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan eller det avläsnings- bara informationssystem som genomsökningen på distans avser.
En förundersökning behöver inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas för- anleda någon annan påföljd än böter, en s.k. förenklad brottsutred- ning (se 23 kap. 22 § rättegångsbalken). Skatteverket får i sådana fall, utan att biträde begärs av åklagare, utreda sådan brottslighet som an- ges i 1 § första stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, om den misstänkte kan antas erkänna gärningen och har fyllt 21 år (se 5 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet).
Skatteverkets verksamhet enligt aktuell lag omfattar även att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som avses i 1 § första stycket (se 6 §). Bestämmelsen i 6 § avser bland annat Skatte- verkets underrättelseverksamhet. Sådan verksamhet utförs med an- ledning av misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras, eller allmänna misstankar om framtida brott (se t.ex. Skattebrottsdatalag, prop. 2016/17:89 s. 39). Skatteverket är en av de myndigheter som ingår i den myndighetsgemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet (se 6 § tredje stycket förord- ningen med instruktion för Skatteverket). Skatteverket deltar även i styrnings- och ledningsfunktionerna för det myndighetsgemen- samma arbetet och uppgifter kan utbytas med andra myndigheter i enlighet med lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. De uppgifter som Skatteverket kan bidra med kan tillsammans med de andra myndigheternas uppgifter bilda ett underlag för de samverkande myndigheterna som kan vara avgörande för vilka prioriteringar, inriktningar och insatser som förs mot organiserad brottslighet. (Se prop. 2016/17:89 s. 40.)
Bestämmelserna i 8 och 9 §§ lagen om Skatteverkets brotts- bekämpande verksamhet reglerar uppgiftslämnande från Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet till vissa andra verksamheter inom myndigheten. Uppgifter som förekommer i Skatteverkets brotts- bekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksam- heten eller verksamheten för utfärdande av identitetskort för folk-
142
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
bokförda i Sverige som lämnas till den verksamheten. En uppgift som omfattas av sekretess ska dock inte lämnas med stöd av upp- giftsskyldigheten om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att upp- giften lämnas ut. Uppgifter där sekretessintresset normalt väger tyngre rör bland annat känsliga personuppgifter, dvs. uppgifter som rör etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller medlemskap i fackförening eller uppgifter om en persons sexualliv eller sexuella läggning. Även i fall där felaktig beskattning kan röra låg skatteeffekt (mindre än ett prisbasbelopp) kan sekretess- intresset väga över (se Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla åtgärder med anledning av coronaviruset, prop. 2019/20:166 s. 140 f.). Under tiden en förundersökning pågår avgör förundersöknings- ledaren om och i så fall när det är lämpligt att lämna uppgifterna.
8.3.3Närmare om förutredning inom Skatteverket
Som nämnts ovan får åklagaren enligt 2 § andra stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet begära biträde av Skatte- verket redan innan förundersökningen inletts. Skatteverket får alltså utföra s.k. förutredningar. En förutredning omfattar det utrednings- arbete som ibland kan behövas för att åklagaren ska kunna ta ställ- ning till om en förundersökning ska inledas eller inte. Rättegångs- balken reglerar inte denna verksamhet men bestämmelserna i balkens 23 kap. om förundersökning kan i viss utsträckning tillämpas analogt.
De flesta förundersökningar om skattebrott grundar sig på en an- mälan från Skatteverket. I brottsanmälan skickas ett s.k. Förslag till beslut. I de flesta fall är detta underlag tillräckligt för att åklagaren ska kunna ta ställning till om det finns objektiva förutsättningar för att inleda en förundersökning. Det kan dock ibland behövas komplet- terande sakuppgifter för att göra en inledande bedömning av det sub- jektiva rekvisitet, dvs. om det kan antas att den misstänkte handlat med uppsåt eller av vårdslöshet. Det kan t.ex. vara fråga om komplet- teringar i form av registerslagning eller inhämtande av muntliga upp- gifter under hand. Ofta handlar det om att ta reda på enkla sakför- hållanden; vem som är arbetsgivare till en viss arbetstagare eller vem som är legal ställföreträdare för ett bolag. Förutredningen kan också avse juridiska bedömningar av faktiska förhållanden. (Se Almgren o.a.,
143
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Skatteförfarandelagen m.m., Juno version 19, kommentaren till 2 § andra stycket lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.)
8.3.4Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet i siffror
Skatteverket anmäler misstanke om brott till åklagare eller Polis- myndigheten. Brottsanmälningarna avser privatpersoner men en stor del har koppling till kontroll av små och medelstora företag.
De vanligaste brotten som Skatteverket anmälde från beskattnings- verksamheten år 2023 var skattebrott, bokföringsbrott och försvår- ande av skattekontroll. Folkbokföringsverksamhetens vanligaste anmälda brott det året var folkbokföringsbrott. De flesta anmälningar från beskattningsverksamheten skickas till Ekobrottsmyndigheten men cirka 100 stycken per år skickas till Polismyndigheten och avser sådana brottsmisstankar som ska utredas av den myndigheten.
Tabell 8.1 |
Antal brottsanmälningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Från beskattningsverksamheten |
2 751 |
2 478 |
2 370 |
2 155 |
|
Från folkbokföringsverksamheten |
1 148 |
645 |
489 |
843 |
|
Från |
108 |
65 |
18 |
14 |
|
Inte specificerade |
4 |
14 |
19 |
43 |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
4 011 |
3 202 |
2 896 |
3 055 |
Källa: Guppi (Skatteverkets årsredovisning 2024).
Ett anmält brott kan innehålla flera brottsmisstankar, t.ex. om flera personer är misstänkta för samma brott. Det innebär att antalet brottsmisstankar är fler än antalet anmälda brott.
Tabell 8.2 |
Antal brottsmisstankar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Utgående brottsmisstankar1 |
13 424 |
15 668 |
14 361 |
15 294 |
|
Skattebrott |
|
8 580 |
10 627 |
8 731 |
9 436 |
|
|
|
|
|
|
Bokföringsbrott |
|
1 475 |
1 709 |
1 365 |
1 306 |
1)Brottsmisstankar avser de brottsanmälningar som har upprättats inom beskattnings - och folkbokföringsverksamheten.
Källa: Guppi.
144
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
När en anmälan om misstänkt brottslighet har gjorts av Skatteverket beslutar åklagaren om ärendet som innehåller anmälan ska avslutas direkt utan inledd förundersökning eller om en förundersökning ska inledas. Därefter avgör åklagaren i egenskap av förundersöknings- ledare vem som faktiskt ska utföra brottsutredningen eller om för- undersökningen ska utredas av gemensamma utredningsgrupper.
En förundersökning innehåller ofta flera brott och är ibland initi- erad av fler än en anmälare. Åklagaren kan välja att låta Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet biträda i hela brottsutredningen eller i en viss del av den. Brott som faller utanför Skatteverkets s.k. brotts- katalog ska som huvudregel utredas vid Polismyndigheten eller Eko- brottsmyndigheten. Blandad brottslighet kan därför utredas av både Skatteverkets brottsutredningsenhet och av polismän eller andra civila utredare. Utredningarna sker då i samverkan och med åklagaren som gemensam undersökningsledare. I normalfallet är en samverkans- utredning av större omfattning och med inslag av tvångsmedel samt en utredning där flera utredare deltar.
Vidare är det vanligt att åklagaren i samband med en utredning av andra brott och där misstanke om skattebrott uppkommer begär biträde av Skatteverket som i myndighetens fiskala verksamhet genomför en skatteutredning parallellt med förundersökningen.
Skatteverket biträder i utredningar beträffande främst skattebrott, försvårande av skattekontroll, bokföringsbrott och folkbokförings- brott. Andra vanligt förekommande brottstyper i utredningarna är penningtvättsbrott, näringspenningtvätt, skatteredovisningsbrott, brott mot aktiebolagslagen, urkundsförfalskning, brukande av falsk urkund och omställningsstödsbrott. I tabellerna nedan anges antalet inkomna ärenden till Skatteverket från åklagare, antalet brottsmiss- tankar som Skatteverket utrett och antal avslutade brottsutredningar hos Skatteverket. Av tabellerna framgår att Skatteverket till störst del biträder åklagare i s.k. projektärenden (se avsnitt 4.3). Sådana ärenden kan i allt väsentligt handläggas med förenklade utrednings- rutiner men kräver fler utredningsåtgärder än mängdärenden. År 2024 infördes den separata ärendegruppen mindre projektärenden. I tabell- erna nedan ingår inte andelen mindre projektärenden i övriga projekt- ärenden. (Ekobrottsmyndigheten kallar mindre projektärenden för mindre omfattande projektärenden och särredovisar inte den stati- stiken.)
145
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Tabell 8.3 Antal inkomna ärenden till Skatteverket från åklagare
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Totalt antal inkomna ärenden1 |
1 472* |
1 267 |
1 355 |
1 427 |
– andel mängdärenden |
2,0% |
4,5% |
4,2% |
13,9% |
– andel mindre projektärenden |
2,9% |
– |
– |
– |
– andel projektärenden |
89,6% |
89,3% |
88,2% |
79,0% |
|
|
|
|
|
– andel särskilt krävande ärenden |
5,1% |
5,8% |
7,6% |
7,1% |
1) Ej kategoriserade ärenden gör att summan av inkomna ärende inte blir 100 %.
*I totalt inkomna ärenden ingår tre ärenden som står som ”Ej vald”, dvs. är inte kategoriserade. Dessa tre ärenden ingår inte i
Källa: Guppi.
Tabell 8.4 Antal brottsmisstankar som utretts av Skatteverket
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Brottsmisstankar inom brottsutredningar |
9 204 |
11 204 |
9 743 |
8 644 |
– skattebrott |
5 289 |
7 343 |
5 842 |
4 783 |
|
|
|
|
|
– bokföringsbrott |
1 999 |
1 911 |
1 431 |
1 397 |
Källa: Guppi. |
|
|
|
|
Tabell 8.5 |
Antal avslutade brottsutredningar hos Skatteverket |
|
|||
|
|
|
|
|
|
Volymer |
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Totalt antal avslutade brottsutredningar |
1 302 |
1 192 |
1 394 |
1 424 |
|
andel mängdärenden |
2,5% |
4,8% |
4,7% |
18,0% |
|
|
|
|
|
|
|
andel mindre projektärenden |
0,6% |
– |
– |
– |
|
andel projektärenden |
85,1% |
82,3% |
87,0% |
75,2% |
|
|
|
|
|
|
|
andel särskilt krävande ärenden |
11,8% |
12,9% |
8,2% |
6,8% |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Guppi.
Hos Skatteverket är i de särskilt krävande ärendena, som avser kom- plicerad brottslighet och är krävande att handlägga, följdriktigt genomströmningstiderna längst. Genomströmningstiderna är kortast i mängdärenden. Skatteverket räknar genomströmningstider i brotts- utredningar i antal dagar i genomsnitt sedan myndigheten fick ärendet av åklagare, oftast vid Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndig- heten redovisar i myndighetens årsredovisning genomströmnings- tider i medelvärde för antal dagar med pågående förundersökning och beslut om att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska biträda i brottsutredningen. Tiderna som Skatteverket redovisar framgår i tabellen nedan.
146
SOU 2025:75Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet
Tabell 8.6 |
Genomströmningstider brottsutredningar hos Skatteverket |
||||
|
Antal dagar i genomsnitt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Mängdärenden |
|
84 |
69 |
109 |
157 |
Mindre projektärenden |
40 |
– |
– |
– |
|
|
|
|
|
|
|
Projektärenden |
|
310 |
320 |
294 |
311 |
Särskilt krävande ärenden |
645 |
679 |
589 |
549 |
|
Källa: Guppi.
Hur många förhör Skatteverket genomför och hur många beslag som myndigheten verkställer i ett ärende styrs av åklagaren som leder för- undersökningen. Antalet förhör respektive beslag, fördelat på ärende- kategori, framgår i tabellen nedan.
Tabell 8.7 |
Förhör och beslag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Förhör |
|
2 507 |
2 771 |
2 428 |
2 773 |
per mängdärende |
0,8 |
1,1 |
0,9 |
1,0 |
|
per mindre projektärende |
0,4 |
– |
– |
– |
|
per projektärende |
1,1 |
1,4 |
1,4 |
1,6 |
|
per särskilt krävande ärende |
8,0 |
8,9 |
5,8 |
8,3 |
|
Beslag |
|
2 192 |
1 616 |
826 |
638 |
per mängdärende |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
per mindre projektärende |
0,0 |
– |
– |
– |
|
per projektärende |
0,4 |
0,4 |
0,3 |
0,2 |
|
per särskilt krävande ärende |
11,7 |
7,6 |
3,7 |
4,1 |
|
Källa: Guppi.
Det vanligaste anmälda brottet från folkbokföringsverksamheten är folkbokföringsbrott. Vid utredning av de brotten är åklagare vid Åklagarmyndigheten eller polisanställd vid Polismyndigheten för- undersökningsledare. I tabellen nedan anges antalet anmälda folk- bokföringsbrott från den verksamheten.
147
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Tabell 8.8 |
Antal anmälda folkbokföringsbrott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Folkbokföringsbrott |
985 |
230 |
611 |
1 075 |
|
Grovt folkbokföringsbrott |
66 |
2 |
54 |
55 |
|
Totalt |
|
1 051 |
232 |
665 |
1 130 |
Källa: RD (tidigare RIF). |
|
|
|
|
|
Uppgifterna ovan är inte helt tillförlitliga beträffande åren 2022 och 2023. Mellan september 2022 och augusti 2023 skickades nämligen inte några anmälningar om folkbokföringsbrott i ärendesystemet RIF med anledning av den förordningsändring som trädde i kraft
1 september 2022 och gällde till och med den 1 september 2023. Ändringen innebar att Skatteverket endast skulle anmäla folkbok- föringsbrott till Polismyndigheten. Under september till och med december 2022 gjordes 68 anmälningar (som kan innehålla flera brott) på blankett till Polismyndigheten.
8.3.5Samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket
Som framgått tidigare bestämmer den åklagare som leder en för- undersökning vid vilken myndighet som den faktiska brottsutred- ningen ska genomföras och i vilken omfattning så ska ske. Ekobrotts- myndigheten och Skatteverket har dock träffat en överenskommelse om Skatteverkets biträde, hur ärenden resurssätts och vem som an- svarar för slutredovisning av ärenden samt hur kostnader ska fördelas mellan myndigheterna m.m. (se Överenskommelse mellan Ekobrotts- myndigheten och Skatteverket rörande biträde, resurssättning samt fördelning av kostnader vid förundersökning m.m.,
Samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket är grundläggande för att myndigheterna gemensamt ska vara framgångs- rika i bekämpningen av ekonomiska brottslighet. En strävan vid fördelning av ärenden ska vara att myndigheternas samlade utred- ningsresurs och kompetens används på bästa sätt. Oavsett vilken av myndigheterna som ansvarar för ett ärendes slutredovisning ska myn- digheterna bistå varandra så att utredningsarbetet bedrivs rättssäkert, enhetligt och effektivt med rätt kompetens för olika arbetsmoment.
148
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
Utgångspunkten är att anmälningar från Skatteverket av brott som finns angivet i 1 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet utreds av brottsutredningsenheten vid myndigheten. Brotts- utredningsenheten får även medverka vid utredning av annat brott om åklagaren anser att det föreligger särskilda skäl för det. Sådana skäl kan vara att skattebrottsutredares kompetens behövs under för- undersökningen eller att det med hänsyns till brottets beskaffenhet och dess samband med brottslighet som brottsutredningsenheten ut- reder är lämpligt.
Brottsutredningsenheten har som utgångspunkt slutredovisnings- ansvar i de ärenden där åklagare vid Ekobrottsmyndigheten anlitat biträde av Skatteverket. Ekobrottsmyndigheten bör dock alltid ha slutredovisningsansvar för de ärenden som Skatteverket anmält som kräver omfattande tvångsmedelsanvändning såsom hemliga tvångs- medel eller frihetsberövanden som inte endast är kortvariga. An- vändandet av mindre ingripande tvångsmedel, exempelvis hämtning till förhör eller kroppsbesiktning, utgör inget hinder mot att en ut- redning bedrivs av Skatteverkets brottsutredningsenhet. Om frågan om behov av att använda mer ingripande tvångsmedel uppkommer under förundersökningens gång i ett ärende som utreds av brotts- utredningsenheten, ska ärendet ska övergå till ett samverkansärende med utredare hos både Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten.
I ärenden där brottsutredningsenheten har slutredovisningsansvar och åklagare vid Ekobrottsmyndigheten fattar beslut om ett tvångs- medel som enligt lag eller annan författning endast får verkställas av polisman ansvarar en kammarkommissarie för att tvångsmedlet verkställs. Kammarkommissarien beslutar när tvångsmedlet verk- ställs. Vad gäller s.k. registertopsning i ärenden som handläggs av brottsutredningsenheten ansvarar kammarkommissarien för att dessa verkställs.
Vid särskilt krävande ärenden där förundersökningen kräver kompetens från både Ekobrottsmyndigheten och brottsutrednings- enheten är utgångspunkten att ärendet bör utredas som ett sam- verkansärende med utredare från båda myndigheterna.
149
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
8.3.6Ekobrottsmyndighetens återkoppling till Skatteverket
Ekobrottsmyndigheten ska ge återkoppling till anmälare på Skatte- verket som gjort en brottsanmälan, se Ekobrottsmyndighetens rätts- liga riktlinje Återkoppling av utfallet i ärende m.m. till anmälare på Skatteverket
Det framhålls från Ekobrottsmyndigheten i riktlinjen att det är viktigt att återkoppling sker eftersom Skatteverkets skatteutredare uppfattar arbetet med brottsanmälningar som komplext och resurs- krävande. Ökad förståelse genom återkoppling anges hjälpa anmäl- aren vid exempelvis beskattningsverksamheten att förstå varför ett anmält ärende inte leder till en lagföring samt påstås förhindra känslan av meningslöshet att anmäla misstänkt brottslighet. Återkoppling i ett enskilt ärende ska ske via ärendesystemet vid beslut om att inte inleda förundersökning, lägga ned förundersökning, inte väcka åtal, avsluta en brottsmisstanke eller avföra en misstänkt alternativt an- mäld person från brottsutredning. Med anledning av reglerna om skattetillägg ska dessutom enligt riktlinjen underrättelse göras om del av en brottsmisstanke avslutas. Återkopplingen sker skriftligen genom standardiserade formuleringar.
Av riktlinjen framgår även att åklagare som avser att lägga ned en förundersökning i mer omfattande projektärenden och särskilt krävande ärenden som huvudregel bör ta kontakt med aktuell skatte- revisor eller handläggare för att få eventuellt tillkommande informa- tion i ärendet samt för att informera om avsikten att lägga ned för- undersökningen. Om kontakt inte tagits innan förundersökning lagts ned bör en muntlig återkoppling ske efter nedläggningsbeslut. Enligt Skatteverket förekommer muntlig återkoppling från åklagare sällan.
8.4Sekretess i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
I 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott m.m. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och gäller bland annat i förundersökning i brottmål och i Skatteverkets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekre- tessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. att en uppgift får
150
SOU 2025:75 |
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
lämnas ut bara om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Samma sekretess gäller även för uppgift i register som förs av Skatteverket enligt lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område, förkortad Skatteverkets brottsdatalag, eller som annars behandlas där med stöd av samma lag. I 35 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen finns flera undan- tag från sekretessen för bland annat beslut av åklagare om huruvida åtal ska väckas, att förundersökning inte ska inledas eller att förunder- sökning ska läggas ned.
Vidare finns det sekretessregler i 18 kap. offentlighets- och sekre- tesslagen till skydd för det allmännas intresse av att förebygga eller beivra brott. Enligt 18 kap. 1 § angiven lag gäller sekretess för upp- gifter som hänför sig till bland annat förundersökning i brottmål och Skatteverkets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Vidare framgår av 18 kap. 2 § samma lag att sekre- tess gäller för uppgifter som hänför sig till Skatteverkets underrättelse- verksamhet. Sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen gäller med olika styrka. Enligt 1 § gäller sekretessen med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för offentlig- het. Enligt 2 § gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtion råder för sekretess. Skaderekvisitet i paragraferna är kopplat till om syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (jfr prop. 2019/20:166 s. 76 och 77).
I 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Av 21 kap. 3 § angiven lag framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplys- ning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den en- skildes telefonnummer,
151
Skatteverket och dess brottsbekämpande verksamhet |
SOU 2025:75 |
Av 2 kap. 8 § Skatteverkets brottsdatalag framgår att Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagar- myndigheten, Kustbevakningen och Tullverket, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen, har rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga med stöd av 3 kap. 2 § Skatteverkets brottsdatalag, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen (2018:1177). 2 kap. 8 § Skatteverkets brottsdatalag har utformats som en uppgiftsskyldighet (se proposi- tionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verk- samhet, prop. 2009/10:85 s. 330 f.). Bestämmelsen är anpassad till brottsdatalagen på så sätt att det krävs att mottagaren behöver upp- gifterna för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen för att sekretessen ska brytas. De syften som anges i sistnämnda bestäm- melse är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder samt att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Förutom den särskilt anpassade sekretessbrytande bestämmelsen i 2 kap. 8 § Skatteverkets brottsdatalag är de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. offent- lighets- och sekretesslagen tillämpliga i förhållande till både enskilda och andra myndigheter.
Sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet och inte enbart mot enskilda eller mellan myndigheter (se 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Det innebär i sin tur att bestämmelserna i offentlig- hets- och sekretesslagen om sekretess, uppgiftslämnande och överför- ing av sekretess gäller på samma sätt mellan självständiga verksamhets- grenar inom en myndighet som mellan två olika myndigheter. För att kunna lämna ut en sekretessbelagd uppgift från en verksamhets- gren till en annan verksamhetsgren krävs det alltså en sekretessbryt- ande bestämmelse. Den brottsbekämpande verksamheten är en sådan självständig verksamhetsgren inom Skatteverket som avses i 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.
152
9Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning?
9.1Inledning
I våra direktiv framhålls att den grova organiserade brottsligheten medför stora påfrestningar för Polismyndigheten och att det är viktigt att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Det pekas också på att Skatteverket är den enda myndighet med brottsbekämpande uppgifter som inte får inleda förundersökning, trots att myndigheten sedan länge haft sådana uppgifter. Vidare anges att det finns flera brott där Skatteverket besitter en särskild kompetens. Mot den bak- grunden har det i direktiven framhållits att det framstår som rimligt att överväga om Skatteverket skulle kunna ges befogenhet att fatta beslut om att inleda förundersökning. Vi har därför fått uppdraget att analysera och ta ställning till om Skatteverket gällande vissa brott ska få befogenhet att inleda och leda förundersökning. Enligt direk- tiven bör en utgångspunkt vara att Skatteverkets utökade befogen- heter ska avse brott där det finns en naturlig koppling till Skatte- verkets verksamhet och där myndighetens kompetens tas till vara. Som exempel på ett sådant brott nämns i direktiven folkbokförings- brottet. Det påpekas vidare att Skatteverket beträffande sådana brott i de flesta fall har tillgång till de uppgifter som behövs för att utreda brotten. Enligt direktiven är det av intresse att överväga om även andra brottstyper av liknande karaktär skulle kunna utredas självständigt av Skatteverket. Om myndigheten ges förundersökningsrätt bör det även övervägas om förundersökningsledaren ska ges möjlighet att anlita biträde av andra myndigheter. Det ingår också i vårt uppdrag att analysera och ta ställning till om Skatteverket under vissa förut- sättningar ska få utökade möjligheter att fatta beslut om tvångsmedel. Det anges i direktiven att om brottsutredningar leds av Skatteverket bör utredningarna överlämnas till åklagare när saken inte är av enkel
153
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
beskaffenhet eller om det är påkallat av särskilda skäl. Det ligger i vårt uppdrag att lämna författningsförslag oavsett ställningstagande i sak.
Närmast kommer utredningen att gå igenom några utgångspunkter vid övervägandena om lämpligheten av en reform som möjliggör för Skatteverket att inleda eller leda förundersökning.
9.2Utredningens utgångspunkter
9.2.1Bakgrund
Förundersökningens syften
Åklagar- och polisväsendet är en del av det svenska rättsväsendet. Både Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har bland sina främsta uppdrag att se till att personer som begår brott blir före- mål för brottsutredning och lagföring. Till Polismyndighetens huvud- sakliga uppgifter hör att utreda och beivra brott som hör under all- mänt åtal. En ordning där rätten till förundersökningsledning i huvud- sak är förbehållen just åklagare och polisen framstår därför som naturlig utifrån deras ansvar för rättssäkerhet och rättstrygghet
i Sverige.
En förklaring till att ansvaret för ledning av förundersökning som utgångspunkt åvilar åklagare finns bland förundersökningens syften. Det främsta av dessa syften är att ge åklagaren tillräckligt material för att kunna bedöma åtalsfrågan. Vidare syftar förundersökningen till att ärendet ska beredas så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid en huvudförhandling. Förundersökning ska också ge den misstänkte inblick i åklagarens bevismaterial och möjliggöra för honom eller henne att få materialet justerat och berikat. Den misstänktes möjligheter att få till stånd en komplettering av utred- ningen är viktig även eftersom det kan leda till att han eller hon lyckas förhindra att åtal väcks. För den som är oskyldig kan detta vara viktigare än att bli frikänd. De övergripande syftena med en förundersökning är alltså i stort kopplade till en kommande rätte- gång. Om rättegången har åklagaren särskild kompetens genom sina uppdrag att besluta i åtalsfrågan och föra talan i domstol. Vidare ställer syftena stora krav på att en förundersökning bedrivs objektivt, effektivt och rättssäkert. Dessa krav talar starkt för att huvudansvaret för förundersökningsledning, som huvudregeln är, ska ligga på
154
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
åklagare. Åklagare som förundersökningsledare bidrar nämligen både till utredningens effektivitet och till den misstänktes rättssäkerhet. Åklagare, som har juristexamen och notariemeritering, har vidare ansetts ha bättre förutsättningar än polisen att bedöma frågor om vad som ska bevisas och med vilken styrka detta måste ske. Det är också en fördel för den misstänkte att kunna rikta eventuella klago- mål till någon som är fristående i förhållande till den myndighet som rent faktiskt genomför utredningen, i normalfallet Polismyndigheten. Risken för att åklagaren får en förutfattad mening i ansvarsfrågan har också generellt sett ansetts vara mindre. Till detta ska läggas att det förhållande att en åklagare följer utredningsarbetet också har den fördelen att åklagaren då får bättre inblick i bevismaterialet än om förundersökningsprotokollet skulle utgöra det enda underlaget. (Se Ekelöf m.fl., Rättegång, Femte häftet, Juno version 9, s. 139.)
Förundersökningsledarens ansvar och uppgifter
Även det omfattande ansvar och de skilda uppgifter som följer av ett förundersökningsledarskap ger en förklaring till varför uppgiften att leda förundersökning som utgångspunkt åvilar åklagare och polisen. Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen
i dess helhet och ska se till att utredningen bedrivs effektivt och på ett sätt som tillgodoser den enskildes rättssäkerhetsintressen. För- undersökningsledaren ska också ge den som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet. Dessa uppgifter kräver betyd- ande kunskaper, bland annat om straffprocessuella bestämmelser.
För åklagare eller polisanställda som förundersökningsledare talar det förhållandet att tvångsmedelsanvändning utgör en viktig del av förundersökningsförfarandet. Användningen av tvångsmedel inne- bär regelmässigt allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär och i de grundläggande fri- och rättigheter som alla är tillförsäkrade genom bestämmelser i regeringsformen och i Europakonventionen. Effek- tiva tvångsåtgärder förutsätter såväl planering som ett professionellt genomförande och ställer höga krav på rättssäkerheten. Den som fattar beslut om tvångsmedel har också ett övergripande ansvar för verkställigheten. I de flesta fall är tvångsmedelsanvändningen okom- plicerad och några särskilda föreskrifter för verkställigheten med- delas därför inte. Beslutsfattaren ska dock alltid väga in de problem
155
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
med verkställigheten som kan förutses vid beslutstillfället. På för- frågan anses beslutsfattaren vara skyldig att lämna de direktiv som han eller hon är behörig att ta ställning till, exempelvis avseende vilken våldsanvändning som är godtagbar. Beslutsfattaren får inte avhända sig kontrollen över tvångsmedelsanvändningen genom att överlåta till den verkställande myndigheten att avgöra om eller på vilket sätt ett beslut ska verkställas.
Hantering av tvångsmedel ställer alltså höga krav på beslutsfatt- aren. Detta inbegriper att ha kännedom om hur verkställighet av tvångsmedel sker i praktiken samt att ha kunskaper och erfarenheter om när och i vilken omfattning våldsanvändning är tillåtet. Inom åklagar- och polisväsendet finns sådana kunskaper och sådan erfaren- het.
Vidare ska framhållas att det är av stor vikt att det är tydligt för en enskild under vilka förutsättningar tvångsåtgärder får vidtas med beaktande av den ingripande åtgärd från samhällets sida som använd- ning av tvångsmedel innebär. Detta förhållande utgör ett principiellt skäl för att uppgiften att leda förundersökning ska förbehållas endast ett fåtal myndigheter.
9.2.2Krav för en reform
Av det sagda följer att skälen för en ordning där ledning av förunder- sökningen är förbehållen främst åklagare och polisen är goda. Nuvar- ande ordning är också sedan länge väl etablerad och i huvudsak väl fungerande.
Till bilden hör dock att samhällsutvecklingen ställer krav på att fortlöpande överväga om de regler som de brottsbekämpande myndig- heterna har att tillämpa är ändamålsmässigt utformade. Det centrala är att säkerställa ett praktiskt fungerande förundersökningsförfarande som uppfyller kraven på effektivitet och rättssäkerhet och som ger bäst förutsättningar att kunna bedöma åtalsfrågan och i slutändan komma fram till materiellt riktiga domar. I sammanhanget kan också nämnas att Skatteverket under utredningsarbetet har gett uttryck för en vilja att ta ett större ansvar inom brottsbekämpning för att på så sätt bättre tillvarata den särskilda kompetens som finns inom myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
156
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Ett skäl för en reform som den vi har att utreda kan vara att gällande ordning innebär problem för nuvarande förundersöknings- ledare, dvs. åklagare vid Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndig- heten samt personal vid Polismyndigheten. Det kan exempelvis handla om att förundersökningsverksamheten i något avseende be- drivs ineffektivt. Ett till detta kopplat skäl kan vara att det går att göra stora effektivitetsvinster, exempelvis genom att frigöra resurser för arbete där de är mer behövliga eller genom att handläggningen av ett ärende koncentreras till att ske på endast en myndighet. Det är vidare av stor betydelse vid bedömningen av om det finns skäl att ändra nuvarande ordning att vinster med en reform går att göra utan avkall på rättssäkerheten för den enskilde.
Det sagda kan sammanfattas enligt följande, som utgör utgångs- punkter för utredningens överväganden i denna del. Även om det inte är ett självändamål att upprätthålla den nuvarande ordningen bör det mot bakgrund av att den är sedan länge väl etablerad och i huvudsak fungerande ställas höga krav för att ändra den. Ändringar i fråga om vem som inleder och leder förundersökning bör enligt utredningen inte göras med mindre än att det finns ett behov av ändring och att behovet kan mötas med åtgärder som är tydligt effektivare än nuvarande ordning och som inte innebär en minskad rättssäkerhet för den enskilde.
I det följande ska vi granska om det utifrån de angivna utgångs- punkterna finns tillräckliga skäl för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare. En given förutsättning, som följer av direktiven, är att Skatteverkets ansvar i så fall blir begränsat till brott som är kopplade till Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, där saken är enkel och där särskilda skäl inte talar mot Skatteverket som förundersökningsledare.
Det har i våra direktiv lämnats öppet om ett förundersöknings- ledarskap för Skatteverket bör omfatta både inledande och ledande av förundersökningen. Utredningens utgångspunkt i det avseendet är att eftersom samtliga de brottsbekämpande myndigheter som utöver åklagare får bedriva förundersökning har befogenhet i båda delar så framstår det som naturligt att motsvarande skulle gälla även för Skatteverket. Ytterligare ett skäl för den utgångspunkten är att det framstår som osäkert om det alls skulle kunna uppstå effektivitets- vinster om en åklagare först skulle inleda förundersökning i de enkla
157
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
ärenden det bör vara fråga om för att sedan överlämna förunder- sökningsledningen till Skatteverket.
9.3Brottstyper där Skatteverket skulle kunna vara förundersökningsledare
9.3.1Inledning
En grundläggande förutsättning för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare är alltså att myndighetens ansvar blir begränsat till brott som är kopplade till Skatteverkets brottsbekämp- ande verksamhet och där saken är enkel. För att analysen av behov, effektivitet och rättssäkerhet kopplat till eventuella ändringar i fråga om förundersökningsledarskap ska vara relevant bedömer vi att det först behöver klargöras vilka brottstyper som skulle kunna bli aktuella, utifrån de angivna utgångspunkterna. I detta avsnitt lämnas därför först i olika avseenden exempel på vad som skulle kunna vara aktuella brottstyper. Därefter övergår vi till att redogöra för vilka avgräns- ningar utredningen bedömer som rimliga avseende brott som Skatte- verket i och för sig skulle kunna utöva förundersökningsledarskap för, dvs. vad som i sammanhanget kan anses utgöra brott där saken ofta anses eller skulle kunna anses vara enkel. Den bedömningen ska inte ses som ett slutligt ställningstagande, utan snarare som en utgångspunkt för den analys vi senare gör avseende behov, effekti- vitet och rättssäkerhet. Det slutliga ställningstagandet, om lagstift- aren anser att det finns skäl att låta Skatteverket inleda och leda för- undersökning, bör lämpligen göras i överensstämmelse med 23 kap. 24 § rättegångsbalken genom närmare föreskrifter av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
9.3.2Brottstyper där saken kan vara enkel
Skatteverkets förslag
Skatteverket har angett att samtliga de brottstyper som ingår i myn- dighetens brottskatalog utgör brott där saken kan vara enkel. I en hemställan till regeringen angående utökade befogenheter för Skatte- verket gav myndigheten in en promemoria, ”Utökade befogenheter
158
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet” från den 20 juni 2022. I promemorian angav Skatteverket exempel på ärenden som kan vara av enkel beskaffenhet. De exempel som angavs var skatte- brott, skatteredovisningsbrott, bokföringsbrott, försvårande av skatte- kontroll, brott mot låneförbudet i aktiebolagslagen samt folkbok- föringsbrott och annan identitetsrelaterad brottslighet. Det är enligt Skatteverket dock inte i varje fall av dessa brottstyper som saken är av enkel beskaffenhet, utan i vissa givna situationer. I en bilaga till promemorian angav Skatteverket vilka typsituationer det rör sig om och vilka direktiv som åklagaren lämnar i sådana ärenden. Enligt Skatteverket är utredningsmetodiken mycket likartad i angivna fall. Innehållet i bilagan framgår av tabellen nedan.
Tabell 9.1 |
Skatteverkets exempel på ärenden |
|
|
|
som kan vara av enkel beskaffenhet |
|
|
|
|
|
|
Brott |
|
Saken |
Direktiv från åklagare |
|
|
|
|
Skattebrott 2 § |
|
Misstänkt har inte redovisat |
Underlag för de oredovisade |
skattebrottslagen |
samtliga inkomster i sin |
inkomsterna ska hämtas in |
|
|
|
transportverksamhet (enskild |
från beskattningsverksam- |
|
|
näringsverksamhet). |
heten vid Skatteverkets |
|
|
|
utredning. |
|
|
|
Skatteberäkning ska |
|
|
|
upprättas. |
|
|
|
Deklarationstidpunkter ska |
|
|
|
kontrolleras. |
|
|
|
Förhör med misstänkt. |
|
|
Misstänkt har yrkat avdrag |
Förhör med misstänkt |
|
|
för ingående mervärdesskatt |
|
|
|
(moms) för kostnader som |
|
|
|
inte är hänförliga till moms- |
|
|
|
pliktig verksamhet (rörelse- |
|
|
|
främmande kostnader). |
|
|
|
|
|
|
|
Misstänkt har inte redovisat |
Sammanställning över den |
|
|
någon utgående moms alls i |
oredovisade utgående |
|
|
lämnade momsdeklarationer |
momsen ska upprättas per |
|
|
trots att momspliktig om- |
redovisningsperiod. |
|
|
sättning har förekommit i |
Inhämtaunderlag för |
|
|
verksamheten. |
oredovisad moms från |
|
|
|
beskattningsverksamheten |
|
|
|
vid Skatteverket. |
|
|
|
Förhör med misstänkt. |
|
|
|
|
159
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
Brott |
Saken |
Direktiv från åklagare |
|
|
|
|
Misstänkt har inte redovisat |
Inhämtning av dubbel- |
|
tjänsteinkomster från |
beskattningsavtalet, kontroll |
|
utlandet i sin inkomst- |
att beskattning ska ske i |
|
deklaration trots att |
Sverige. |
|
inkomsterna ska redovisas |
Skatteberäkningar ska |
|
och beskattas till viss del i |
upprättas. |
|
Sverige. |
Förhör med misstänkt. |
|
|
|
|
Misstänkt har inte deklarerat |
Förhör med misstänkt. |
|
utdelning om 700 000 kr från |
|
|
bolag som han är delägare i. |
|
|
Felaktigheten upptäckt i |
|
|
samband med förfrågan och |
|
|
inte upptäckt i Skatteverkets |
|
|
normala kontrollsystem. |
|
|
Undandraget skattebelopp |
|
|
om 300 000 kr. |
|
|
Misstänkt har i sitt aktie- |
Sammanställning över den |
|
bolag bedrivit både momsfri |
oredovisade utgående |
|
och momspliktig verksamhet. |
momsen ska upprättas per |
|
Utgående moms har redo- |
redovisningsperiod. |
|
visats med 330 000 kr för |
Förhör med misstänkt. |
|
lite. |
|
Skatteredovisningsbrott |
Oriktigt åberopade av |
Utställda fakturor med |
7 § skattebrottslagen |
godkännande för |
åberopande av godkännande |
|
Misstänkt har fakturerat |
för |
|
utförda tjänster inom enskild |
från Skatteverkets utredning |
|
näringsverksamhet under |
och sammanställas till antal |
|
åberopande av godkännande |
belopp. |
|
för |
Ta fram underlag för |
|
fakturor trots att sådant |
anledningen till att |
|
godkännande saknas för |
inte innehas (återkallas, inte |
|
fakturautställaren. |
ansökt etc.). |
|
|
Förhör med misstänkt. |
Bokföringsbrott 11 kap. 5 § brottsbalken, Försvårande av skattekontroll 10 § skattebrottslagen
Fakturaunderlag till verk- |
Sammanställning över |
samhetens bokförda intäkter |
brister i bokföringen ska |
(150 000 kr) och bokförda |
upprättas. |
kostnader (200 000 kr) har |
Förhör med bokförare och |
inte bevarats. Misstänkt har |
misstänkt. |
inte löpande bokfört verk- |
|
samhetens affärshändelser |
|
med följd att sambandet |
|
mellan verifikationerna |
|
(underlagen till affärshänd- |
|
elserna) och de bokförda |
|
affärshändelserna inte utan |
|
svårighet går att fastställa. |
|
160
SOU 2025:75Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning?
Brott |
Saken |
Direktiv från åklagare |
|
|
|
|
Underlåtenhet att löpande |
Inhämtning av material hos |
|
bokföra samtliga affärshän- |
Skatteverket samt konto- |
|
delser (grund- och huvudbok |
utdrag från bank. |
|
saknas) och/eller bevara |
Förhör med bokförare, revisor |
|
räkenskapsinformationen på |
och misstänkt. |
|
ett betryggande sätt. |
|
|
En pärm med räkenskaps- |
|
|
information har försvunnit |
|
|
under en flytt. |
|
|
Misstänkt har inte på ett |
Inhämtning av kontoutdrag |
|
betryggande sätt bevarat |
från bank. |
|
räkenskapsinformationen. |
Förhör med bokförare och |
|
Räkenskapsinformationen |
misstänkt. |
|
har kastats vid städning av |
|
|
verksamhetslokalen. |
|
|
|
|
|
En näringsidkare har fört in |
Sammanställning över |
|
inkomster och utgifter i ett |
bristerna ska upprättas. |
|
Inhämtning av kontoutdrag |
|
|
Det finns ingen bokföring. |
från bank. |
|
|
Förhör med misstänkt. |
Den misstänkte har blandat samman bokföringen i sitt bolag med bokföringen i sin enskilda firma. Affärshändelserna har inte tagits upp i kronologisk ordning och det saknas verifikationsnummer.
Kontrollera om det går att följa verksamheterna i huvudsak utifrån den bokföring som finns. Inhämtning av kontoutdrag från bank.
Förhör med misstänkt.
Årsredovisningen är inte |
Ta in uppgifter från |
upprättad inom lagstadgad |
Bolagsverket. |
tid, senast sex månader efter |
Förhör med misstänkt. |
räkenskapsårets utgång eller |
|
årsredovisning har inte |
|
upprättats alls. |
|
Misstänkt har sålt möbler via |
Ta in och sammanställ |
Blocket i två år för |
kontouppgifter från bank. |
115 000 kr respektive |
Förhör med misstänkt. |
180 000 kr utan att löpande |
|
bokföra affärshändelserna i |
|
sin näringsverksamhet. |
|
161
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
Brott |
Saken |
Direktiv från åklagare |
|
|
|
|
Handelsbolag har bedrivit |
Ta in kontrolluppgift från |
|
verksamhet inom städ- |
bank, beskriv omsättning |
|
branschen i två år utan att |
och antal affärshändelser i |
|
upprätta bokföring. Endast |
promemoria. |
|
sammanställt fordringar och |
Förhör med misstänkt. |
|
intäkter i manuella |
|
|
noteringar. |
|
Brott mot låneförbudet |
Lån har lämnats i strid med |
Sammanställning över |
i aktiebolagslagen |
låneförbudet. |
utbetalade belopp samt |
|
|
datum ska upprättas. |
|
|
Förhör med misstänkt. |
Brott enligt 42 § |
Den som bor på adressen är |
Förhör med misstänkt. |
folkbokföringslagen, |
inte folkbokförd där (inte |
|
respektive |
anmält flytt). |
|
identitetsrelaterad |
|
|
brottslighet |
|
|
En person bor inte på sin folkbokföringsadress (inte anmält flytt).
Vittnesförhör med den som bor på adressen och med hyresvärden.
Förhör med misstänkt.
Anmält flytt till Sverige utan |
Ta in handlingar från |
avsikt att bosätta sig här |
Migrationsverket. |
(oriktig uppgift). |
Förhör med den som |
|
upprättat anställnings- |
|
avtalet. |
|
Därefter avstämning. |
Ansökt hos Skatteverket om |
Ta in handlingar från |
identitetskort avseende en |
identitetskortsverksamheten |
falsk identitet. |
vid Skatteverket. |
|
Förhör med vittne och |
|
misstänkt. |
Anm. Angivna exempel är hämtade från ärenden där Skatteverket biträtt åklagaren.
Brottstyper där Polismyndigheten är förundersökningsledare
En annan avgränsning än den som Skatteverket föreslår i den nyss nämnda promemorian skulle kunna göras utifrån de förhållanden som gäller när Polismyndigheten enligt gällande ordning får leda förundersökning beträffande brott som tas upp i 1 § lagen om Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet.
I bilagan till Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål (ÅFS 2005:9) anges de
162
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
brott som är av sådan beskaffenhet att förundersökningen i normal- fallet ska ledas av Polismyndigheten. Några av de brotten upptas också, i vissa fall dock endast när de har koppling till Skatteverkets verksamhet, i 1 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet. De brotten är följande.
•Olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 b § brottsbalken
•Urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund enligt 14 kap.
•Osant intygande och brukande av osann urkund enligt 15 kap. 11 § brottsbalken
•Missbruk av urkund enligt 15 kap. 12 § brottsbalken
•Bedrägeribrott enligt 9 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken
•Folkbokföringsbrott av normalgraden enligt 42 § folkbokförings- lagen
•Penningtvättsförseelse och ringa näringspenningtvätt enligt 6 och 7 §§ lagen om straff för penningtvättsbrott
Brott med böter i straffskalan
Ytterligare en möjlig avgränsning skulle kunna ske utifrån det en- skilda brottets straffskala. Straffskalan för ett visst brott kan utgöra en indikator på att ett brott ofta inte föranleder en komplex brotts- utredning och där saken skulle kunna anses vara enkel. Av brotten som omfattas av Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har flera böter i straffskalan. Det gäller följande brott.
•Skatteförseelse enligt 3 § skattebrottslagen (böter)
•Vårdslös skatteuppgift enligt 5 § skattebrottslagen (böter eller fängelse i högst ett år)
•Skatteavdragsbrott enligt 6 § skattebrottslagen (böter eller fängelse i högst ett år)
•Skatteredovisningsbrott enligt 7 § skattebrottslagen (böter eller fängelse i högst sex månader)
163
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
•Vårdslös skatteredovisning enligt 8 § skattebrottslagen (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Försvårande av skattekontroll enligt 10 § skattebrottslagen (böter eller fängelse i högst två år)
•30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (böter eller fängelse
ihögst ett år)
•11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m. (böter eller fängelse i högst ett år)
•Olovlig identitetsanvändning enligt 4 kap. 6 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst två år)
•Förvanskning av urkund enligt 14 kap. 2 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Hindrande av urkunds bevisfunktion, ringa brott enligt 14 kap. 4 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Osann försäkran och vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Osant intygande och brukande av osann urkund enligt 15 kap. 11 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Missbruk av urkund och missbruk av handling enligt 15 kap. 12 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Förnekande av underskrift enligt 15 kap. 13 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Ringa bedrägeri enligt 9 kap. 2 § brottsbalken (böter eller fängelse
ihögst sex månader)
•Bokföringsbrott, ringa brott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Överträdelse av näringsförbud, ringa brott enligt 47 § lagen om näringsförbud (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Folkbokföringsbrott enligt 42 § folkbokföringslagen (böter eller fängelse i högst sex månader)
164
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
•Penningtvättsförseelse och näringspenningtvätt, ringa brott enligt 6 och 7 §§ lagen om straff för penningtvättsbrott (böter eller fängelse i högst sex månader)
•Vårdslöst omställningsstödsbrott enligt 37 § lagen om omställ- ningsstöd (böter eller fängelse i högst ett år).
Åklagarväsendets uppfattning
Ekobrottsmyndighetens expert i utredningen har under utrednings- arbetet uppgett att det inte finns några ärenden som utreds under myndighetens ledning som är sådana att saken regelmässigt kan anses vara enkel. Ärendena som utreds vid myndigheten är mer eller mindre resurskrävande.
Åklagarmyndighetens expert i utredningen har förklarat att den enda brottstyp som åklagare där utreder som skulle kunna bedömas vara av enkel beskaffenhet som har koppling till Skatteverkets verk- samhet är folkbokföringsbrott.
9.3.3Utredningens bedömning av frågan om lämplig avgränsning
Utredningens bedömning: De brott som skulle kunna vara aktu- ella för Skatteverket att leda och inleda förundersökning för bör vara brott som har ett straffmaximum som inte överstiger fängelse i sex månader och där det är brottsanmälningar som härrör från Skatteverket.
Uttrycket ”enkel beskaffenhet” anses vara ett relativt begrepp som får tolkas med utgångspunkt från såväl brottets art som handlägg- arens kompetens. Det har inte ansetts lämpligt att i rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen i detalj reglera i vilka fall ledningen av förundersökningen ska få utövas av annan undersökningsledare än åklagare. (Jfr prop. 1957:9 s. 6 f. och 14 f.)
För att vara av enkel beskaffenhet bör utredningen av ärendet inte medföra några särskilda svårigheter. Det bör därför vara fråga om ärenden där standardiserade utredningsrutiner kan användas
165
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
som anses vara av enkel beskaffenhet. En annan utgångspunkt bör vara den förväntade omfattningen av brottsutredningen. Det kan t.ex. röra storleken på ett undandraget skattebelopp, förekomsten av falska eller osanna handlingar, utredningstid, resursbehov, brotts- typ, antalet misstänkta, omfattningen av informationshämtning och behovet av tvångsmedel. Anledningen till att omfattningen bör ges betydelse är att utredningar av mindre omfattning många gånger är av enkel beskaffenhet. Naturligtvis kan en utredning av mindre om- fattning innehålla omständigheter som medför svåra rättsliga bedöm- ningar, ha större eller mindre internationella förgreningar eller annars rymma inte obetydliga svårigheter. I sådana fall bör saken inte be- dömas vara enkel.
Under utredningens arbete har det från åklagarväsendet förts fram att det är svårt att närmare avgränsa de ärenden där saken kan anses vara enkel. Det har pekats på den stora variation som finns inom varje brottstyp som Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet omfattar och gjort gällande att det skiljer sig från vad som är fallet i andra situationer där andra brottsbekämpande myndigheter än åklagarnas leder förundersökning i dag. Dessa ståndpunkter får visst stöd i den förteckning över ärenden som Skatteverket har bilagt promemorian ”Utökade befogenheter för Skatteverkets brottsbe- kämpande verksamhet”, som vi har redovisat ovan. Skatteverket instämmer inte i denna uppfattning utan anser att de brottsanmäl- ningar som myndighetens övriga verksamheter upprättar ofta ger ett mycket bra underlag för att bedöma om ett ärende är sådant att saken är enkel.
Det är naturligtvis inte praktiskt genomförbart att i detalj granska varje inkommen anmälan för att bedöma om saken är enkel. Åklagare och Polismyndigheten, Tullverket respektive Kustbevakningen har, för att fördelningen av förundersökningsledning mellan dem ska fungera smidigt, baserat kompetensfördelningen på en schematisk modell som bygger på en indelning efter valda brott eller straffsatser. För de grövre brotten ska saken inte anses vara av enkel beskaffen- het. Därutöver anges vilka kvalificerande omständigheter som ska föreligga för att det ska anses vara påkallat av särskilda skäl att åklagare ska leda förundersökningen eller överta den om polisanställd har inlett utredningen. För att en kompetensfördelning mellan åklagare och Skatteverket ska fungera krävs en liknande fördelningsmodell som är enkel att förhålla sig till för de enskilda tjänstemännen.
166
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Ett alternativ till avgränsning när det gäller brotten där åklagare vid Ekobrottsmyndigheten för närvarande leder förundersökning skulle kunna vara att följa den kategorisering av ärenden som Eko- brottsmyndigheten själv gör, dvs. indelning i mängdärenden, projekt- ärenden och särskilt krävande ärenden (se avsnitt 4.3). Med mängd- ärenden avses ärenden som kan handläggas enligt standardiserade utredningsrutiner där den effektiva utredningstiden understiger åtta timmar. Projektärenden är ärenden som kräver fler utredningsåtgärder än mängdbrottsärendena men ändå är av sådan beskaffenhet att de i allt väsentligt kan handläggas med förenklade utredningsrutiner. Den sammanlagda effektiva utredningstiden ska understiga 80 timmar för att bedömas som ett projektärende. Projektärenden omfattar både s.k. mindre omfattande projektärenden och övriga projektärenden. Särskilt krävande ärenden är ärenden med komplicerad brottslighet som är krävande att handlägga och därför normalt bör utredas av en utredningsgrupp med flera specialister under ledning av en åklagare. Det ligger vid en användning av denna kategorisering närmast till hands att se på mängdärenden som ärenden av enkel beskaffenhet.
Det finns dock skäl mot en kompetensfördelning utifrån Eko- brottsmyndighetens ärendekategorisering. En sådan ordning torde förutsätta att Ekobrottsmyndigheten gör kategoriseringen och där- efter, om det anmälda ärendet är ett mängdärende, lämnar tillbaka det till Skatteverket. Det framstår inte som naturligt att överlämna kategoriseringen till Skatteverket. Vidare har det framkommit att indelningen i nämnda ärendetyper görs redan när ärendet kommer in till Ekobrottsmyndigheten och följaktligen många gånger på ett begränsat underlag. Det får till följd att ärenden kan behöva kate- goriseras om. I sammanhanget ska också påminnas om att utredning om en viss brottsmisstanke kan läggas ned genom förundersöknings- begränsning om andra brottsmisstankar anmäls. Till detta ska läggas att det inom de skilda kategorierna finns en stor variation av ärende- typer och behov av utredningsåtgärder.
En kompetensfördelningsmodell som motsvarar den som för när- varande gäller mellan åklagare och Polismyndigheten, Tullverket respektive Kustbevakningen framstår som lämpligare än den nyss nämnda. Den är ett resultat av en mångårig samverkan mellan myn- digheterna. Fördelningen har ändrats över tid utifrån bland annat brottsutvecklingen, ökad kompetens vid de brottsutredande myndig- heterna och utveckling av utredningsmetoder.
167
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
Förundersökningsledning skulle vara en ny uppgift för Skatte- verket. Det måste därför, i vart fall vid den bedömning som vi gör här, anses eftersträvansvärt att så enkla kriterier som möjligt ska gälla för vilka ärenden som myndigheten skulle få inleda och leda förunder- sökning i. Det framstår mot den bakgrunden som en både enkel och lämplig avgränsning att ta avstamp i de brott där böter finns i straff- skalan och straffmaximum inte överstiger fängelse i sex månader. För sådana brott bestäms påföljden i regel till böter. Till nämnda brott hör ofta gärningar som rör mindre belopp och har en begränsad brottstid och där utredningen också av andra skäl är av mindre om- fattning. De brott som då skulle bli aktuella är följande.
•Skatteförseelse enligt 3 § skattebrottslagen (endast böter i straff- skalan)
•Skatteredovisningsbrott enligt 7 § skattebrottslagen
•Vårdslös skatteredovisning enligt 8 § skattebrottslagen
•Förvanskning av urkund enligt 14 kap. 2 § brottsbalken
•Hindrande av urkunds bevisfunktion, ringa brott enligt 14 kap. 4 § brottsbalken
•Osann försäkran och vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brotts- balken
•Osant intygande och brukande av osann urkund enligt 15 kap. 11 § brottsbalken
•Missbruk av urkund och missbruk av handling enligt 15 kap. 12 § brottsbalken
•Förnekande av underskrift enligt 15 kap. 13 § brottsbalken
•Ringa bedrägeri enligt 9 kap. 2 § brottsbalken
•Bokföringsbrott, ringa brott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken
•Överträdelse av näringsförbud, ringa brott enligt 47 § lagen om näringsförbud
•Folkbokföringsbrott enligt 42 § folkbokföringslagen
•Penningtvättsförseelse och näringspenningtvätt, ringa brott enligt 6 och 7 § lagen om straff för penningtvättsbrott
168
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Utöver enkelheten och direktheten i en utgångspunkt där Skatte- verket får leda förundersökning avseende brott i vilka straffmaximum inte överstiger fängelse i sex månader borde myndigheten i de fallen ofta ha tillgång till de uppgifter som behövs för att utreda brotten. Vår utgångspunkt för de fortsatta övervägandena avseende behov, effektivitet och rättssäkerhet är alltså att de brott som skulle kunna vara aktuella för Skatteverket att leda och inleda förundersökning för är brott som har ett straffmaximum som inte överstiger fängelse i sex månader. Vidare är det en självklar förutsättning i sammanhanget att det bara är brottsanmälningar som härrör från Skatteverket som är aktuella för våra överväganden.
Det ska här dock framhållas att det i en brottsutredning inte sällan ingår flera olika brottsmisstankar av vilka endast en eller några kan sägas vara av enkel beskaffenhet. Ett inte ovanligt exempel är miss- tanke om folkbokföringsbrott och narkotikabrott. Beträffande sådana blandade ärenden framstår det som givet att åklagare bör vara för- undersökningsledare.
9.4Behov av en förändring
9.4.1Inledning
Skatteverket har tillsammans med de övriga brottsbekämpande myn- digheterna, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen, ett gemensamt uppdrag att förhindra och motverka ekonomisk brottslig- het och välfärdsbrottslighet. Det är väsentligt att de samverkande brottsbekämpande myndigheterna hanterar den samlade brottslig- heten strategiskt genom tydliga prioriteringar och effektiva arbets- former. Detta förutsätter bland annat att kompetens och resurser utnyttjas optimalt i varje led i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan ske på olika sätt. Ett sätt är att en myndighet får utökade uppgifter och ett annat sätt är att kompetensen fördjupas i de upp- gifter som myndigheten redan har.
I den allmänna kriminalpolitiska debatten har fokus under en tid legat på de grova och organiserade brotten. Riksdagen och regeringen har uttalat att den organiserade brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer. Ett effektivt användande av samhällets resurser
169
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
förutsätter att de kvalificerade resurser som åklagare och polismän utgör används där de bäst behövs.
Det framhålls därtill i våra direktiv att den grova organiserade brottsligheten medför stora påfrestningar för Polismyndigheten och att det är viktigt att samhällets samlade resurser används på ett effektivt sätt. Vid bedömningen av behovet av ändringar framstår det således som tydligt att bedömningen bör ta sin utgångspunkt i vad som kan anses utgöra ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser. I praktiken innebär det att behovet av förändring får anses vara kopplat till om resurser hos Polismyndigheten och åklagare kan frigöras genom att Skatteverket ges rätt att inleda och leda för- undersökningar.
9.4.2Ökad komplexitet i fler brottsutredningar
Att det har skett en ökning av de grova och organiserade brotten har märkts inom åklagarväsendet såväl som hos Polismyndigheten och Skatteverket. De senaste åren har de brott som kräver störst arbetsinsats ökat inom både Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten. Fler av myndigheternas ärenden blir mer komplicerade och har allt oftare internationella kopplingar. De brott som Eko- brottsmyndigheten upptäcker, utreder och lagför har allt fler kopp- lingar till kriminella nätverk inom annan traditionell organiserad brottslighet. Trots att de särskilt resurskrävande brotten inom myn- digheterna utgör en mindre del sett till det totala inflödet av brotts- misstankar till myndigheterna är det dessa utredningar som påverkar resursåtgången mest. Under år 2024 var det de ärenden som är mer resurskrävande som stod för ökningen av antalet inkomna ärenden. Inflödet till Åklagarmyndigheten av särskilt resurskrävande brott bedöms fortsatt att öka. (Se Ekobrottsmyndighetens årsredovis- ning 2023, s. 12 och 15, Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2024,
s.16 och 21, Åklagarmyndighetens budgetunderlag
Också hos Skatteverket ses en ökad komplexitet i ärenden som medfört att allt större resurser måste användas. Ett exempel på detta är att merparten av de svarta inkomsterna, som tidigare hittades hos
170
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag, nu i stor utsträck- ning upptäcks inom aktiebolag med en lönesumma mellan 1 och
5 miljoner kronor (Skatteverkets rapport ”Svarta arbetsinkomster: Beräkningar baserade på Skatteverkets revisioner” den 6 februari 2020). Skatteverket har under år 2023 prioriterat att utreda brott kopplade till organiserad brottslighet och annan allvarlig brottslighet. Detta har lett till att handläggningstiderna för brottsutredningar blivit längre och att ärendebalansen ökat (se Skatteverkets årsredovisning 2023, s. 81). Ärendebalanserna för Skatteverkets brottsutredningar ökade även under år 2024. Trots den ökningen fortsatte Skatteverket att prioritera särskilt krävande ärenden kopplade till organiserad brottslighet och annan allvarlig brottslighet (se Skatteverkets års- redovisning 2024, s. 84). I detta sammanhang ska det dock fram- hållas att bedömningar avseende vilka ärenden som ska prioriteras inte är en fråga som Skatteverket ensamt förfogar över. En viktig faktor för prioritering av ärenden är om det i ärendet finns frihets- berövade personer.
9.4.3Ökning i antal misstänkta folkbokföringsbrott
Korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen är av stor betydelse bland annat för en persons skyldigheter, rättigheter och möjligheter i samhället. Det är också centralt för brottsbekämpning eftersom felaktig folkbokföring många gånger används som verktyg för annan brottslighet, t.ex. välfärdsbrott.
Sedan folkbokföringsbrottet återinfördes år 2018 har Skatteverket över tid sett en ökning av antalet misstänkta sådana brott. Skatte- verkets ökade kontrollinsatser för att motverka felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen kan komma att leda till än fler anmälningar om misstänkta folkbokföringsbrott. Regeringen har i Skatteverkets regleringsbrev för åren 2024 och 2025 gett myndigheten i uppdrag att öka kontrollerna av bosättningsuppgifter och samordningsnum- mer. I det ingår att upptäcka, omhänderta och utreda fler indikatio- ner om fel avseende folkbokföring och samordningsnummer samt initiera egna kontroller på ett systematiskt sätt. Till bilden hör att Skatteverket på regeringens uppdrag i september 2023 har lämnat in rapporten Åtgärder för att förbättra folkbokföringen.
171
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
Enligt nuvarande lagstiftning kan Skatteverket inte ge biträde i förundersökningar som leds av Polismyndigheten. Den beräknade ökningen av ärenden om folkbokföringsbrott kommer enligt gällande ordning alltså i hög grad att belasta Polismyndigheten, som oftast leder de brottsutredningarna.
9.4.4Översyn av Ekobrottsmyndighetens förutsättningar att bekämpa den ekonomiska brottsligheten
Riksrevisionen har i sin granskningsrapport från år 2021 konstaterat att de effektivitetsvinster som är syftet med Ekobrottsmyndigheten inte tillvaratas fullt ut. Skälen anges i rapporten vara flera. Ett för- hållande som Riksrevisionen uppmärksammar hör till hur verksam- heten med utredning och lagföring av brott är organiserad, näm- ligen att personal med specialkompetens måste arbeta även med de enklare ärendena trots att myndighetens genomströmningstider och ärendebalanser har ökat för de särskilt krävande ärendena. (Se Eko- brottsmyndigheten – arbete mot den organiserade ekonomiska brotts- ligheten, RIR 2021:3.) Med anledning av Riksrevisionens gransk- ningsförslag har Utredningen om en organisation av en effektiv ekobrottsbekämpning (Ju 2023:08) tillsatts. Den utredningen har uppdraget att göra en översyn av Ekobrottsmyndighetens förutsätt- ningar att bekämpa den ekonomiska brottsligheten (se dir. 2023:90) och ska redovisa uppdraget senast den 22 juni 2025.
9.4.5Sammanfattande bedömning
Den ökade komplexiteten i ärenden kräver mer resurser av åklagare och polisanställda. För att effektivt nyttja samhällets resurser bör åklagares och polismäns specialistkompetens i hög grad användas i dessa mer komplicerade ärenden där den är mest behövlig. Frigörande av resurser hos åklagare och polismän från enklare ärenden kan inne- bära att dessa får utrymme att göra det. En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare beträffande vissa ärenden där saken är enkel, skulle alltså kunna komma att frigöra resurser för Åklagar- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten. Detta talar för att det finns ett behov av en reform i den riktningen.
172
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Åklagarmyndigheten har över tid medvetet medverkat till en ut- veckling som innebär att Polismyndigheten oftare ska vara undersök- ningsledare i enklare ärenden. Inriktningen har lett till ett numerärt minskat inflöde av ärenden och brottsmisstankar avseende enkla ärenden till Åklagarmyndigheten den senaste tioårsperioden. (Se Åklagarmyndighetens budgetunderlag
Frigörande av resurser kan ske både genom att åklagare avlastas helt från förundersökningsledning i ett ärende och genom att åklagar- ledda undersökningar begränsas. Enligt nu gällande ordning före- kommer det ofta att åklagarledda utredningar utökas med brott som varit ledda av polisanställda men samordnas till den åklagarledda ut- redningen. Om undersökningsledare hos Polismyndigheten fattar beslut att avbryta arbete med brottsmisstankar innan en samordning sker kommer de misstankarna inte till Åklagarmyndigheten, vilket de annars skulle ha gjort. (Se Åklagarmyndighetens årsredovisning 2022, s. 15.) Samma sak kan ske om en undersökningsledare vid Skatteverket skulle begränsa förundersökningen innan den lämnades över till åklagare.
Önskemålet om frigörande av resurser hos Polismyndigheten och åklagare bör dock åtminstone i någon mån kunna tillgodoses redan inom ramen för nuvarande regelverk. Enligt gällande ordning har Skatteverket ett visst utrymme att utan åklagares medverkan utreda brott, s.k. förenklad brottsutredning. Nyttjandet av denna möjlighet skulle kunna leda till att vissa resurser frigjordes inom myndigheterna som leder förundersökning. Dock är Skatteverkets rätt att genom- föra förenklade brottsutredningar, enligt myndigheten, i praktiken svår att tillämpa. Skäl som Skatteverket framfört är att sådan utred- ning ställer höga krav på anmälaren, bland annat att redan vid anmäl- ningstidpunkten bedöma det subjektiva rekvisitet hos den misstänkte och om den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Upplevda svårig- heter har lett till att Skatteverket inte bedriver förenklade brottsut- redningar i någon nämnvärd omfattning. Att Skatteverkets möjlig- het att bedriva förenklade brottsutredningar inte nyttjas har påpekats tidigare (se prop. 2016/17:89 s. 39).
Det utrymme som Skatteverket enligt gällande ordning har att genomföra förenklade brottsutredningar utan åklagares medverkan
173
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
påverkar med Skatteverkets nuvarande arbetssätt alltså inte nämn- värt arbetsbördan hos åklagare eller Polismyndigheten. Ett alternativ eller komplement till en reform med Skatteverket som förundersök- ningsledare skulle följaktligen kunna vara en insats inriktad på att höja och utveckla kompetensen hos anmälare och brottsutredare vid Skatteverket för att på så sätt öka användandet av förenklad brotts- utredning. Enligt Skatteverket skulle sådan brottsutredning möjligen kunna ske, främst beträffande folkbokföringsbrott.
9.5Effektivitet vid en förändring
9.5.1Inledning
Den beskrivning av behovet av förändring som vi gjort ovan är nära sammankopplad med effektivitetsresonemang, eftersom behovet i stor utsträckning grundar sig på frågan om att avlasta åklagare och Polismyndigheten. I denna del beskriver vi närmare olika aspekter av den förväntade effektiviteten av en ändrad ordning.
9.5.2En sammanhållen förundersökning
Det finns effektivitetsskäl som talar för att rätten att leda förunder- sökning bör vara begränsad till ett fåtal myndigheter. Ett sådant skäl hör ihop med det förhållandet att flera brott kan utredas inom en för- undersökning. Utredningar om brott eller brottsmisstänkta personer som är mer eller mindre länkade till varandra bör så långt som möjligt bedrivas i ett sammanhang. Såväl processekonomi som utrednings- effektivitet talar för detta. Vidare är det för den enskilde som blir föremål för en brottsutredning ofta av intresse att en samlad utred- ning sker. (Se Diesen m.fl., Förundersökning, 5 uppl., 2019, s. 235.) Det är vanligt att olika brott och brottslig verksamhet hänger ihop. Beträffande ekonomisk brottlighet är falska eller manipulerade hand- lingar ofta starten på en lång kedja av brottslighet, såsom olovlig identitetsanvändning, förfalskningsbrott, bedrägerier, penningtvätts- brott, skattebrott och bokföringsbrott.
Det är inte ovanligt att misstanke om ett visst brott eller om olika brott men beträffande samma person uppkommer parallellt hos olika myndigheter, konkursförvaltare eller andra. Brottsanmälan om samma
174
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
misstanke eller beträffande samma person görs då av flera myndig- heter. Vidare kan ett brott vara en förutsättning för att kunna begå annan brottslighet. Exempelvis kan felaktig folkbokföring användas som ett brottsverktyg för att begå välfärdsbrottslighet, bedrägerier och annan ekonomisk och organiserad brottslighet. Det är vanligt att Ekobrottsmyndigheten tar emot olika brottsanmälningar med berör- ingspunkter från t.ex. Skatteverket, Bolagsverket och konkursför- valtare. En fördel med att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten leder förundersökningen är att risken då minskar för att parallella utred- ningar bedrivs för samma brott. Ekobrottsmyndigheten får en över- blick över misstankarna och kan fokusera utredningsarbetet på det av störst betydelse.
I samband med stora utredningar, t.ex. gällande omfattande eko- nomisk brottslighet, får bestämmelserna om förundersöknings- begränsning enligt 23 kap. 4 a § rättegångsbalken stor betydelse för att förundersökningen ska kunna bedrivas rationellt. Reglerna ger åklagaren möjligheter att koncentrera utredningsresurserna till de mest straffvärda delarna och till frågorna där utredningen kan genom- föras med rimliga resursinsatser. Beträffande skattebrottslighet sker ofta förundersökningsbegränsning med anledning av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse. Förundersökning behöver nämligen inte inledas och får läggas ned bland annat om det kan antas att åtal för det aktu- ella brottet inte skulle komma att ske till följd av ett beslut om åtals- underlåtelse på den grunden att den misstänkta har begått annat brott och det, utöver påföljden för detta brott, inte krävs påföljd med anledning av det aktuella brottet. Förundersökningsbegränsning an- vänds som skäl för att inte inleda förundersökning eller lägga ned en förundersökning beträffande ungefär 40 procent av alla brotts- misstankar på Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndigheten genomförde år 2022 en granskning av vissa brottsanmälningar avse- ende skattebrott, skatteförseelse och grovt skattebrott som Skatte- verket gjorde till myndigheten. Vid den granskningen framkom att även cirka 40 procent av dessa misstankar avslutades genom förunder- sökningsbegränsning före eller efter att en förundersökning inletts. Enligt granskningen ledde Skatteverkets anmälningar till beslut om lagföring i cirka 10 procent av fallen. (Se Skatteverkets brottsanmäl- ningar - Tillsynsrapport, november 2022).
Vidare kan det naturligtvis inträffa att en person utreds för olika brottsmisstankar hos både Ekobrottsmyndigheten och Åklagar-
175
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
myndigheten. Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten har samma ärendehanteringssystem (”Cåbra”) som varnar om det regi- streras brottsmisstankar rörande samma person inom de olika myn- digheterna samtidigt. En samordning av utredningar hos olika myn- digheter genomförs enklare ju färre myndigheter som är inblandade. Följaktligen ställs större krav på samordning mellan myndigheterna om fler har befogenhet att leda förundersökning.
9.5.3Möjliga resursvinster för Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten
Gemensamt för myndigheterna
Som framgått av tidigare kapitel är gången ofta att personal vid Skatte- verket fattar misstanke om brott och anmäler det till åklagare eller Polismyndigheten som tar ställning till om förundersökning ska inledas eller inte. Det är vanligt förekommande att flera lindrigare brott har begåtts i syfte att begå ett allvarligare brott. Åklagaren tar vid sådana förhållanden inledningsvis ställning till inriktningen på ut- redningen, t.ex. genom att fatta beslut om förundersökningsbegräns- ning, och utformar direktiv till brottsutredaren. Om förundersökning inte utförs av polisanställd ger åklagaren Skatteverket i uppdrag att utreda brottet under ledning av åklagaren som förundersöknings- ledare. (Som nämnts kan inte Polismyndigheten begära biträde av Skatteverket.) När Skatteverket genomfört sådan utredning tar åklagaren ställning till om åtal ska väckas eller inte.
En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare av- seende vissa brott skulle kunna leda till effektivitetsvinster i utred- ningen. Ju färre myndigheter som är inblandade i utredningen, desto mindre är risken för den tidsförlust som kan förväntas av att ett ärende som inleds hos Skatteverket överlämnas till åklagaren för för- undersökningsledning och sedan kommer tillbaka till Skatteverket för biträde i utredningen. En sådan procedur förutsätter naturligen flera arbetsmoment, så som beslut om överlämnande, avregistrering, översändande av handlingar och ny registrering m.m., som inte skulle behövas om Skatteverket både inledde och ledde förundersökningen.
Av det sagda följer att det skulle kunna ge effektivitetsvinster om den brottsmisstanke som Skatteverket upptäcker också självständigt fick utredas av myndigheten fram till ställningstagandet om åtals
176
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
väckande. Motsvarande vinster skulle dock inte göras om misstanken anmäls av annan och via åklagare överlämnas till Skatteverket.
Effektivitetsvinster i Skatteverkets handläggning skulle vidare kunna uppnås om undersökningsledare och brottsutredare skulle finnas inom samma myndighet. Med nuvarande ordning finns det ett stort antal arbetsmoment i en förundersökning som kräver att brottsutredaren vid Skatteverket tar kontakt med den åklagare som leder förundersökningen, t.ex. för att inhämta kompletterande direk- tiv, besluta om hämtning eller lämna begäran till tingsrätt. Även om samarbetet mellan förundersökningsledaren och brottsutredaren i allmänhet fungerar bra kan det uppstå tidsfördröjningar i utrednings- arbetet när åklagare är upptagen med annat arbete. Om förundersök- ningsledaren skulle finnas på Skatteverket skulle kontaktvägarna kunna minska, vilket kan leda till att Skatteverkets utredningsarbete kan effektiviseras. Enligt Skatteverket skulle myndighetens undersök- ningsledare i stort sett alltid vara tillgängliga för snabba besked. Till detta ska läggas att åtgärder för att ytterligare förkorta genomström- ningstider skulle kunna vara lättare att identifiera och genomföra om utredare och undersökningsledare finns inom samma myndighet. Till bilden hör dock att digitaliseringen redan medfört effektivitets- vinster i handläggningen. Skatteverket och åklagarväsendet ingår i en samverkan mellan flera myndigheter angående rättsväsendets digitali- sering. Skatteverket och åklagarväsendet har skilda
Även om det inte har framkommit uppgifter om att enklare ären- den i nuläget bortprioriteras under utredningen eller vid lagföring, kan vinster i effektiviteten under handläggningen få positiva följd- verkningar. I förlängningen kan effektivitetsvinster i utrednings- skedet leda till att enklare fall i större utsträckning utreds och lag- förs eller att utredningstiden förkortas. Lång tidsutdräkt kan vara en faktor som leder till att ett ärende blir svårutrett och kan för- hindra lagföring, t.ex. på grund av preskription. En viktig del av Skatteverkets uppdrag är att skapa förtroende och legitimitet för skattesystemet och folkbokföringsverksamheten hos medborgarna. Om fler brott utreds och lagförs eller detta sker i nära anslutning till när brottet begicks kan det indirekt få positiva konsekvenser för
177
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
myndighetens kontrollarbete inom främst beskattningsverksam- heten och folkbokföringsverksamheten.
Resursvinster för Ekobrottsmyndigheten
De flesta brott som anmäls till Ekobrottsmyndigheten anmäls av konkursförvaltare och Skatteverket. Skatteverket ensamt har under senare år stått för omkring 30 procent av anmälningarna. År 2024 utgjorde Skatteverkets anmälningar till Ekobrottsmyndigheten dock drygt 26 procent av den totala mängden anmälningar till Ekobrotts- myndigheten. Detta framgår av tabellen nedan. Brottsanmälningar från olika anmälare kan ha gemensamma beröringspunkter, t.ex. avse samma person eller företag.
Tabell 9.2 |
Antal anmälningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Allmänhet |
|
614 |
467 |
516 |
550 |
Annan myndighet |
133 |
93 |
69 |
132 |
|
|
|
|
|
|
|
Bolagsverket |
|
604 |
724 |
1 |
35 |
Ekobrottsmyndigheten (egeninitierat) |
95 |
153 |
103 |
89 |
|
|
|
|
|
|
|
Finansinspektionen |
225 |
142 |
104 |
204 |
|
Finanspolisen |
|
12 |
20 |
7 |
3 |
|
|
|
|
|
|
Konkursförvaltare |
5 865 |
4 518 |
4 067 |
3 935 |
|
Kronofogdemyndigheten |
111 |
80 |
70 |
63 |
|
Polisoperativa enheter (EBM) |
77 |
63 |
49 |
62 |
|
Revisorer |
|
165 |
129 |
129 |
114 |
|
|
|
|
|
|
Skatteverket |
|
2 870 |
2 771 |
2 508 |
2 374 |
Tullverket |
|
3 |
4 |
8 |
19 |
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
10 774 |
9 164 |
7 667 |
7 580 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Cåsa.
Inflödet till Ekobrottsmyndigheten mäts genom antal inkomna ärenden och brottsmisstankar. Ett ärende kan bestå av flera anmäl- ningar från olika anmälare. Ett ärende kan också innehålla flera brotts- misstankar.
Som redovisats i avsnitt 4.3 delar Ekobrottsmyndigheten in sina ärenden i mängdärenden, projektärenden och särskilt krävande ärenden. Det stora flertalet utgörs av mängdärenden och projekt-
178
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
ärenden i enlighet med vad som framgår av följande tabell. (Ärende- typen övriga ärenden är inte redovisade i tabellen.)
Tabell 9.3 Antalet inkomna ärenden fördelat efter ärendetyp
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Mängdärenden |
3 733 |
3 782 |
2 884 |
2 984 |
Projektärenden |
6 348 |
4 646 |
3 994 |
4 053 |
|
|
|
|
|
Särskilt krävande ärenden |
161 |
154 |
170 |
198 |
Totalt |
10 431 |
8 752 |
7 262 |
7 473 |
Källa: Cåsa.
Av samtliga inkomna brottsmisstankar utgör ungefär hälften bok- föringsbrott. Den andra stora kategorin är brott enligt skattebrotts- lagen som utgör cirka 40 procent av det totala antalet inkomna brottsmisstankar, se tabellen nedan.
Tabell 9.4 Antal inkomna brottsmisstankar fördelat på brottstyp
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Brott enligt skattebrottslagen |
15 386 |
15 547 |
13 276 |
13 996 |
Bokföringsbrott |
27 488 |
21 153 |
18 232 |
17 886 |
Bedrägeri och förskingring |
1 116 |
921 |
865 |
985 |
Osann utsaga och förfalskning |
216 |
246 |
210 |
293 |
|
|
|
|
|
Brott mot aktiebolagslagen |
749 |
576 |
474 |
609 |
Marknadsmissbruk |
439 |
388 |
221 |
497 |
|
|
|
|
|
Penningtvättsbrott |
2 201 |
1 638 |
820 |
853 |
Bidragsbrott |
55 |
104 |
136 |
30 |
Tullbrott |
29 |
20 |
30 |
83 |
Övriga brott |
556 |
346 |
1 065 |
804 |
|
|
|
|
|
Totalt |
48 235 |
40 939 |
35 329 |
36 036 |
Källa: Cåsa.
Enligt överenskommelse mellan Ekobrottsmyndigheten och Skatte- verket ska Skatteverket i huvudsak utreda de anmälningar som myn- digheten själv gör. Brottsutredningsenheten vid Skatteverket biträder Ekobrottsmyndigheten i knappt 30 procent av de förundersökningar som Ekobrottsmyndigheten inleder, oavsett vem som gjort anmälan. Brottsutredningsenheten ger utredningsstöd till största del i projekt-
179
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
ärenden och i särskilt krävande ärenden, se tabellen nedan. (Ärende- typen övriga ärenden är inte redovisade i tabellen.)
Tabell 9.5 Utredningsstöd vid Skatteverkets brottsutredningsenhet
Antal ärenden inledd förundersökning
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
|
|
stöd |
|
stöd |
|
stöd |
|
stöd |
Mängdärenden |
38 |
1 287 |
58 |
1 315 |
55 |
1 007 |
66 |
946 |
Projektärenden |
1 388 |
2 821 |
1 157 |
2 247 |
1 091 |
1 860 |
1 054 |
1 845 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Särskilt krävande |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärenden |
100 |
194 |
119 |
180 |
115 |
198 |
120 |
219 |
Totalt |
1 528 |
4 343 |
1 334 |
3 755 |
1 261 |
3 095 |
1 240 |
3 030 |
Källa: Cåsa.
Medelvärdet för antal dagar som förundersökningen pågår är högre i de ärenden där brottsutredningsenheten gav utredningsstöd än i de ärenden där enheten inte gav stöd åt Ekobrottsmyndigheten, vilket framgår av följande tabell.
Tabell 9.6 Utredningsstöd vid Skatteverkets brottsutredningsenhet
Medelvärde antal dagar pågående förundersökning
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
||||
|
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
Stöd |
Inget |
|
|
stöd |
|
stöd |
|
stöd |
|
stöd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Mängdärenden |
303 |
52 |
170 |
85 |
130 |
64 |
130 |
68 |
Projektärenden |
271 |
191 |
216 |
183 |
196 |
158 |
228 |
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Särskilt krävande |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärenden |
474 |
270 |
404 |
320 |
446 |
433 |
451 |
339 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Cåsa.
Det förhållandet att utredningstiden är längre i de fall Skatteverket ger stöd än när så inte sker kan ha flera förklaringar. En kan vara att effektivitetsvinster uppnås om både förundersökningsledare och ut- redaren finns inom samma myndighet. En mer näraliggande för- klaring förefaller dock vara att det i de fall där Skatteverket ger stöd, framför allt beträffande skattebrottslighet, krävs mer omfattande ut- redning och att ärendena därför blir mer tidsödande. I sådana ärenden
180
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
torde saken knappast annat än undantagsvis anses vara enkel. Enligt Skatteverket beror de längre utredningstiderna för mängdärenden på att Skatteverket behöver lägga en stor del av sina utredningsresurser på de särskilt krävande ärendena.
En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare beträf- fande brott där saken är enkel skulle endast kunna avse de ärenden med begränsad utredningstid som Ekobrottsmyndigheten kategori- serar som mängdärenden och möjligen vissa projektärenden. Skatte- verket är av en annan uppfattning. Som framgått av avsnitt 9.3.2 menar myndigheten att ett stort antal projektärenden skulle kunna bedömas vara sådana att saken är enkel. Särskilt krävande ärenden kan inte anses vara av enkel beskaffenhet.
Av redovisningen ovan framgår att mängdärendena hos Ekobrotts- myndigheten kräver endast en mindre del av myndighetens totala resurser. Det framgår också att Ekobrottsmyndigheten inte biträds av Skatteverket i någon betydande utsträckning i de ärendena sett till Ekobrottsmyndighetens totala mängd ärenden. En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare i de mängdärenden där myndigheten för närvarande biträder Ekobrottsmyndigheten skulle följaktligen innebära endast närmast obetydliga resursvinster för Eko- brottsmyndigheten. Det handlar om omkring 60 ärenden per år. År 2024 gav dock Skatteverket utredningsstöd åt Ekobrottsmyndigheten i endast 38 mängdärenden. Det saknas dock uppgift om hur många ärenden som handläggs som mängdärenden inom Ekobrottsmyndig- heten, men som härrör från Skatteverket och som enligt överenskom- melsen mellan Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket ska utredas av Skatteverket. Enligt statistik från Ekobrottsmyndigheten hade myndigheten fått utredningsstöd av Skatteverket i ungefär 20 pro- cent (55 av 270) av de brottsmisstankar i mängdärenden som Skatte- verket anmält och som Ekobrottsmyndigheten fattade beslut om år 2024. Närmare hälften av dessa beslut avsåg nedläggning av för- undersökningen. Knappt 200 av de fattade besluten avsåg att för- undersökning inte inleddes på brottsmisstanken. Läget skulle kunna bli ett annat om samtliga mängdärenden, ytterligare drygt
1 000 ärenden, skulle omfattas. Det skulle dock även inkludera an- mälningar från andra än Skatteverket. Många sådana ärenden rör bok- föringsbrott och anmäls av konkursförvaltare eller Bolagsverket. Det finns dock skäl mot en sådan ordning, inte minst utifrån våra direktiv och våra utgångspunkter avseende vilka brott som det skulle
181
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
kunna bli aktuellt för Skatteverket att leda förundersökning för. En ordning där ett kriterium för om saken är enkel är att anmälan härrör från Skatteverket utesluter de ärenden där anmälan har gjorts av annan än myndigheten. Vidare har vi redan pekat på den tidsförlust som uppstår om ett ärende först ska inregistreras hos en myndighet för att efter en tid lämnas över till en annan.
I sammanhanget kan framhållas att det hos Ekobrottsmyndig- heten nyligen har inrättats en nationell mängdbrottsenhet som bland annat ska utreda mängdbrottsärenden. Det finns anledning att tro att en mer effektiv och enhetlig hantering av mängdbrotten därigenom kommer att uppnås. Vidare har Ekobrottsmyndighetens expert i utredningen under utredningsarbetet framfört att åklagare vid myndigheten många gånger valt att utreda mängdbrottsärenden inom myndigheten bland annat på grund av långa handläggningstider hos Skatteverket.
Även bland de ärenden som Ekobrottsmyndigheten kategoriserar som projektärenden kan det finnas några som är av enkel beskaffen- het, eftersom spannet är stort i den ärendetypen. Dessa torde dock vara förhållandevis begränsade. Bland projektärendena finns åtskilliga som rymmer blandad brottslighet, flera misstänkta eller flera brotts- misstankar. I den gruppen finns också ärenden som inletts efter an- mälan från annat håll än Skatteverket, t.ex. konkursförvaltare. I samt- liga dessa fall bör förundersökningen ledas av åklagare.
För att en ordning med Skatteverket som förundersöknings- ledare ska få fullt genomslag i fråga om resursvinster för Ekobrotts- myndigheten bör utredningarna kunna bedrivas utan inblandning av de polismän som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten. Det förut- sätter bland annat att Skatteverket får möjlighet att använda de tvångsmedel som kan uppkomma i ärenden som myndigheten ska utreda självständigt. Har Skatteverket inte sådan befogenhet måste myndigheterna lägga resurser på samverkan inför att en tvångsåtgärd ska beslutas och verkställas.
Resursvinster för Åklagarmyndigheten
Det är endast beträffande ett fåtal brottstyper som anmäls till Åklagar- myndigheten som det finns en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet. De brott som Skatteverket anmäler till Åklagarmyndig-
182
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
heten är i stort sett uteslutande folkbokföringsbrott. Inte heller från annat håll inkommer till Åklagarmyndigheten anmälningar av be- tydenhet om andra brottstyper kopplade till Skatteverkets verksam- het än folkbokföringsbrott.
De senaste åren har Åklagarmyndigheten totalt mottagit mellan cirka 1 000 och 2 000 misstankar avseende folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott. Minskningen under år 2022 och 2023, som framgår av tabellen nedan, kan bero på en förordningsändring som gällde mellan september 2022 och september 2023 som innebar att Skatteverket skulle anmäla folkbokföringsbrott endast till Polis- myndigheten.
Tabell 9.7 Inkomna brottsmisstankar avseende folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Totalt |
2 188 |
987 |
1 308 |
1 724 |
Källa: Åklagarmyndigheten.
Folkbokföringsbrott kan utredas självständigt i ett ärende eller i ett ärende tillsammans med annan brottslighet. Folkbokföringsbrott ut- reds i större utsträckning i ärenden med enbart sådana brott än i ärenden med blandad brottslighet, se tabellen nedan.
Tabell 9.8 |
Ärenden med folkbokföringsbrott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Ärenden med enbart folkbokföringsbrott |
1 095 |
408 |
642 |
1 021 |
|
Ärenden med blandad brottslighet |
656 |
449 |
354 |
304 |
|
Totalt |
|
1 751 |
857 |
996 |
1 325 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Åklagarmyndigheten.
Som nämnts i tidigare avsnitt leds förundersökning som består av blandad brottslighet många gånger av åklagare. Folkbokförings- brotten är ofta, särskilt när de inte förekommer tillsammans med annan brottslighet, av sådan beskaffenhet att förundersöknings- ledning kan ske av annan än åklagare. Åklagarmyndigheten över- lämnar följaktligen utredningsansvaret i större delen av de ärendena till Polismyndigheten.
183
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
Ett förhållande som gör att åklagare leder förundersökning i vissa ärenden som endast består av folkbokföringsbrott, är att Polismyn- digheten inte kan utnyttja Skatteverkets resurser. Enligt nuvarande ordning begär Åklagarmyndigheten biträde av Skatteverket i utred- ningen av folkbokföringsbrott endast i mindre omfattning. År 2022 begärde Åklagarmyndigheten biträde av Skatteverket beträffande 211 av totalt 1 443 beslutade brottsmisstankar. År 2023 gjorde Åklagar- myndigheten så i 20 av totalt 1 001 beslutade brottsmisstankar och år 2024 i 122 av totalt 2 191 beslutade brottsmisstankar. Det framgår dock inte i vilken omfattning saken kan anses vara enkel i dessa fall av misstänkta folkbokföringsbrott. Åklagaren behöver inte ta ställ- ning till den frågan eftersom han eller hon inte överför ledningen av förundersökningen till Skatteverket. Det ska i sammanhanget på- minnas om att från september 2022 till september 2023 skedde an- mälningar om folkbokföringsbrott endast till Polismyndigheten på grund av en författningsändring.
Av samtliga beslutade brottsmisstankar om folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott inom Åklagarmyndigheten leder endast en liten del till lagföringsbeslut, se tabellen nedan.
Tabell 9.9 Antal beslutade brottsmisstankar fördelat efter beslut
Avseende folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Förundersökning inleds inte |
581 |
103 |
256 |
604 |
Förundersökning läggs ned |
443 |
276 |
622 |
614 |
|
|
|
|
|
Förundersökningsledning överlämnas |
|
|
|
|
till utredande myndighet* |
480 |
196 |
181 |
242 |
Brottsmisstanken avslutas |
147 |
20 |
31 |
66 |
|
|
|
|
|
Åtal väcks inte |
137 |
93 |
84 |
70 |
Strafföreläggande |
14 |
26 |
30 |
30 |
|
|
|
|
|
Åtalsunderlåtelse |
17 |
10 |
15 |
8 |
Åtal |
372 |
277 |
215 |
257 |
Totalt |
2 191 |
1 001 |
1 434 |
1 891 |
|
|
|
|
|
*Förundersökningsledning överlämnas till utredande myndighet är i den här statistiken ett beslut men misstankarna kan även vara pågående.
Källa: Åklagarmyndigheten.
184
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Av tabellen nedan framgår hur Skatteverkets anmälningar av folk- bokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott hanteras av Åklagar- myndigheten. Uppgifterna avser endast brottsmisstankar som i Åklagarmyndighetens ärendesystem har extern myndighetskod ”SBE” (som avser olika skattebrottssektioner) samt ”SKV” (som avser främst olika folkbokföringsenheter).
Tabell 9.10 Antal beslutade brottsmisstankar från Skatteverket fördelat efter beslut
Avseende folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Förundersökning inleds inte |
574 |
96 |
251 |
598 |
Förundersökning läggs ned |
126 |
51 |
441 |
424 |
|
|
|
|
|
Förundersökningsledning överlämnas |
|
|
|
|
till utredande myndighet* |
209 |
72 |
66 |
99 |
Brottsmisstanken avslutas |
133 |
17 |
18 |
43 |
|
|
|
|
|
Åtal väcks inte |
0 |
5 |
17 |
14 |
Strafföreläggande |
0 |
0 |
7 |
2 |
Åtal |
4 |
23 |
37 |
80 |
Övriga beslut |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
|
|
|
Totalt |
1 046 |
264 |
837 |
1 260 |
*Förundersökningsledning överlämnas till utredande myndighet är i den här statistiken ett beslut men misstankarna kan även vara pågående.
Källa: Cåsa.
Den största resurs Åklagarmyndigheten lägger på folkbokförings- ärendena är administrativ, dvs. att ta emot anmälningar och att lägga upp ärenden. Det gäller särskilt de ärenden som överlämnas till Polismyndigheten. Även de ärenden om folkbokföringsbrott där åklagare leder förundersökningen, och eventuellt begär biträde av Skatteverket, kräver endast begränsat arbete av åklagaren. Efter- som ärendena i de flesta fall är relativt enkla och utredningar kan bedrivas på ett rutinmässigt sätt krävs sällan några mer detaljerade utredningsdirektiv till de som biträder utredningen.
Det ska framhållas att de misstankar om folkbokföringsbrott som Skatteverket anmäler till Åklagarmyndigheten utgör en mycket liten andel av de närmare 400 000 misstankar som årligen inkommer till myndigheten. Sett till myndighetens totala arbetsbörda utgör
185
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
folkbokföringsbrott alltså en väldigt liten del. Som framgått fram- står den inte heller som nämnvärt betungande för åklagare.
För att en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare ska medföra reella resursvinster för Åklagarmyndigheten krävs det följaktligen att anmälningar om folkbokföringsbrott inte görs till den myndigheten och att den som leder brottsutredningen, liksom polisanställda, har befogenhet att besluta om vanligt förekommande tvångsmedel, t.ex. husrannsakan.
Resursvinster för Polismyndigheten
Skatteverkets anmälningsskyldighet till Polismyndigheten avser bland annat folkbokföringsbrott. Av de brott som Skatteverket är skyldiga att anmäla till Polismyndigheten är det bara beträffande den brotts- typen som det generellt sett finns en naturlig koppling till Skatte- verkets verksamhet. Det har under utredningsarbetet upplysts att endast ett fåtal anmälningar om misstanke om folkbokföringsbrott görs av Skatteverket till Polismyndigheten. Det framstår därför som att det inte skulle göras några direkta resursvinster hos Polismyndig- heten om Skatteverket självständigt utredde de brott som Skatte- verket i nuläget anmäler direkt till Polismyndigheten. Det behöver dock också undersökas vilka resursvinster som skulle göras om Skatteverket fick utreda också andra folkbokföringsbrott än de som Skatteverket anmäler till Polismyndigheten.
Enligt statistikuppgifter från Brottsförebyggande rådet (Brå) an- mäls totalt varje år cirka 4
Tabell 9.11 Anmälda brott enligt 42 § folkbokföringslagen
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Totalt |
7 241 |
5 070 |
4 321 |
4 074 |
|
|
|
|
|
Källa: Brå.
186
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Detta ska sättas i relation till den mycket stora mängd ärenden som årligen inkommer till Polismyndigheten, cirka 1,2 miljoner ärenden. I ett större perspektiv skulle alltså en överflyttning av utredning av folkbokföringsbrott från Polismyndigheten till Skatteverket ge en begränsad resursvinst för Polismyndigheten.
För att en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare ska få fullt genomslag i fråga om resursvinster för Polismyndigheten bör utredningarna kunna bedrivas utan inblandning av Polismyndig- heten. Det förutsätter bland annat att Skatteverket får samma möjlig- het som Polismyndigheten att använda tvångsmedel. Utan en sådan möjlighet för Skatteverket behöver myndigheterna lägga resurser på samverkansmöten inför att en tvångsåtgärd ska beslutas och verk- ställas. Av statistik från Polismyndigheten framgår att det i det stora flertalet utredningar om folkbokföringsbrott används tvångsmedel, framför allt husrannsakan. I en del ärenden inställer sig dock den miss- tänkte frivilligt till förhör och är även i övrigt medgörlig i utredningen. Det är endast beträffande sådana utredningar, som alltså utgör den mindre delen, som resursvinster skulle kunna göras hos Polismyndig- heten om utredningsansvaret lades hos Skatteverket. Här ska också på nytt påpekas att många folkbokföringsbrott utreds tillsammans med annan brottslighet och att de utredningarna normalt fordrar åklagare eller polisanställd som förundersökningsledare.
Eftersom en stor del av alla folkbokföringsbrott som upptäcks av eller anmäls till Polismyndigheten hanteras av myndigheten till- sammans med annan brottslighet, t.ex. narkotika- eller bedrägeri- brott, eller för den delen inte anses vara av enkel beskaffenhet, fram- står det som orimligt med en ordning där samtliga anmälningar om sådant brott går till brottsutredningsenheten. Huvudsaklig mottagare av brottsanmälningarna bör i stället vara Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Om Skatteverket skulle bli förundersöknings- ledare skulle det därför kräva att en stor mängd ärenden överlämnades från de myndigheterna till Skatteverket. Vi har redan tidigare pekat på de effektivitetsförluster i fråga om ökad administration som uppstår i sådana situationer. Beträffande åklagarväsendet finns visser- ligen ett etablerat ärendehanteringssystem med Skatteverket, men läget är ett annat i Skatteverkets förhållande till Polismyndigheten. Där saknas ett sådant elektroniskt system som möjliggör enkel och smidig hantering. Ett inrättande av ett sådant system mellan Polis- myndigheten och Skatteverket kan förväntas medföra kostnader och
187
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
kan därtill väntas ta tid att implementera och inarbeta. Det i sig på- verkar, i vart fall på kort sikt, de eventuella effektivitetsvinster som kan förväntas av en ordning med Skatteverket som förundersöknings- ledare för de aktuella brotten. I sammanhanget ska dock också nämnas att Skatteverket har framfört att en sådan
9.5.4Sammanfattande bedömning
Det finns tydligtvis fördelar från effektivitetssynpunkt med att för- undersökningsledaren finns på samma myndighet som den som faktiskt utför brottsutredningen. Dessa fördelar ska dock inte över- skattas. De ärenden som är aktuella att överlämna till Skatteverket vid en reform skulle vara sådana där saken är enkel och följaktligen varken kräver lång utredningstid eller direktiv från undersöknings- ledaren i någon betydande omfattning.
Till detta ska läggas att de ärenden där saken är enkel och som Skatteverket enligt nuvarande ordning utreder endast utgör en liten del av åklagarväsendets och Polismyndighetens ärendemängd såväl i stort som beträffande de brott som Skatteverket för närvarande ut- reder. Redan av den anledningen framstår det som att en reform som ger Skatteverket befogenhet att inleda och leda förundersökning inte skulle medföra några betydande resursvinster för Ekobrotts- myndigheten, Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten. Skatte- verket har föreslagit en annan avgränsning än den som utredningen stannat vid avseende för när myndigheten skulle kunna leda förunder- sökning, se avsnitt 9.3.2 och 9.3.3. Det ska för tydlighetens skull tilläggas att bedömningen här utgår från avgränsningen som utred- ningen gjort. Till det anförda kommer också den utökade administra- tion som överlämnande av ärenden till Skatteverket från andra myn- digheter skulle medföra. Sådan ökad administration kan utgöras t.ex. av att ett ärende registreras hos flera myndigheter och sam- ordning mellan myndigheter inför verkställande av tvångsmedel.
Vidare talar de fördelar med en sammanhållen förundersökning som vi redogjort för emot att Skatteverket får behörighet att leda för- undersökning. Dessa är särskilt starka beträffande Ekobrottsmyndig- heten där brottsmisstankar med beröringspunkter ofta uppkommer hos och anmäls av konkursförvaltare och olika myndigheter. En lik-
188
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
nande synpunkt gör sig gällande såvitt gäller folkbokföringsbrott eftersom det brottet ofta utreds tillsammans med annan brottslighet.
Även begränsningar i Skatteverkets undersökningsledares behöri- ghet, t.ex. beträffande förundersökningsbegränsning, kan leda till att önskade effektivitetsvinster med en ordning med förundersök- ningsledarskap för Skatteverket uteblir. Det förhållandet att ett ärende måste överlämnas till åklagare för sådana beslut leder till ökad administration.
Av de skäl som nu redogjorts för är vi av uppfattningen att de effektivitetsvinster som kan göras med en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare inte kan förväntas bli betydande utan på sin höjd begränsade.
I sammanhanget ska vidare nämnas att vid granskningen av möjliga resursvinster inom åklagarväsendet har det framkommit att åklagare i relativt stor omfattning efter granskning av en brottsmisstanke an- mäld av Skatteverket beslutar att inte inleda förundersökning av skälet att det inte finns anledning att anta brott har begåtts. Det har nämnts att det handlar om så mycket som närmare 30 procent av anmälning- arna om skattebrottbrott eller grovt skattebrott som Skatteverket gör till Ekobrottsmyndigheten (se Skatteverkets brottsanmälningar
–Tillsynsrapport från år 2022). Även beträffande folkbokförings- brott och grova sådana brott som anmäls av Skatteverket eller som utreds inom Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet utgör en stor andel av besluten som en åklagare fattar beslut att inte inleda förundersökning. Under flera år har den andelen beslut överstigit 30 procent. Frigörande av resurser inom åklagarväsendet skulle följaktligen i någon mån kunna tillgodoses redan med nuvarande ordning. Skatteverkets anmälningsskyldighet är nämligen begränsad till att avse ärenden där det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott. En samordning mellan Skatteverket och åklagarväsendet om när det finns sådan anledning skulle kunna leda till att åklagare i betydligt mindre omfattning än för närvarande be- höver besluta att inte inleda förundersökning. Om anmälningar som leder till åklagares omedelbara beslut att inte inleda förundersökning görs i mindre omfattning kommer också administrativa vinster att göras hos samtliga berörda myndigheter.
189
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
9.6Rättssäkerhet vid en förändring
9.6.1Integritet och kompetens inom Skatteverket
En självklar förutsättning för en ordning med Skatteverket som för- undersökningsledare är att rättssäkerheten kan upprätthållas i samma grad som för närvarande.
Redan den omständigheten att även andra än åklagare och polis- män har befogenhet att inleda och leda förundersökning, utan att rättssäkerheten anses sättas på spel, talar för att även Skatteverket skulle kunna ges sådan befogenhet. En grundläggande förutsättning för säkerställande av integriteten hos förundersökningsledare inom Skatteverket måste dock vara att den brottsbekämpande verksamheten inom Skatteverket hålls organisatoriskt åtskild från Skatteverkets övriga verksamheter.
Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet har sedan införandet utvecklats och stärkts. Verksamheten har successivt fått nya upp- gifter. Numera får Skatteverket under ledning av åklagare utreda fler typer av brott samt verkställa och medverka vid vissa straffprocess- uella tvångsmedel i begränsad omfattning. Myndighetens brottsbe- kämpande verksamhet utgör en kompetent och väl fungerande orga- nisation som ger betydande hjälp till åklagare vid brottsutredning. En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare beträf- fande vissa brott ligger i linje med utvecklingen att ge Skatteverket fler och mer omfattande befogenheter som hör till den brottsbekämpande verksamheten.
Syftena med förundersökning, bland annat att utröna om brott har begåtts, vem som i så fall skäligen kan misstänkas för det och att skaffa tillräckligt med material för att ta ställning till om åtal ska väckas, var vid inrättandet av de tidiga skattebrottsenheterna nya syften för Skatteverket att hantera vid utredningsarbete. Även det straffprocessuella regelverk som krävde att brottsutredningar skulle bedrivas med andra metoder än skatteutredningar var då en nyhet. Det finns numera god kunskap om dessa syften och regelverk inom Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
Inom Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet arbetar ett stort antal tjänstemän med lång erfarenhet av brottsutredande arbete. Skatteverket har under utredningsarbetet upplyst följande om dessa tjänstemän. Åtskilliga av dem har fullständig juristutbildning. Vidare har många av brottsutredarna vid myndigheten tidigare arbetat som
190
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
polismän eller som civila utredare vid Polismyndigheten. Andra har tidigare arbetat vid Åklagarmyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten. Flera av brottsutredarna har ett förflutet som revisorer eller process- förare inom beskattningsverksamheten och vissa har erfarenhet av folkbokföringsverksamheten. Av det sagda följer att brottsutredarna ofta har stor kännedom om hur och under vilka förutsättningar arbetet med fördjupade kontroller och utredningar bedrivs.
Här ska dock åter påpekas att en stor del av Skatteverkets brotts- anmälningar inte leder till lagföring (jfr avsnitt 9.5.2). En förhållande- vis stor del av myndighetens brottsanmälningar läggs nämligen ned av åklagare på grunder som borde ha kunnat beaktas vid anmälnings- tillfället, exempelvis att det inte finns anledning att anta brott eller att krav i bestämmelser om särskild åtalsprövning inte är uppfyllda. Det ska dock framhållas att anmälningar om brott i första hand görs av tjänstemän som arbetar inom andra verksamhetsgrenar inom Skatteverket än inom myndighetens brottsbekämpande verksamhet.
9.6.2Lämpligheten av att en tjänsteman
vid Skatteverket beslutar om tvångsmedel
En effektiv förundersökning förutsätter att den som leder förunder- sökningen har möjlighet att besluta om nödvändiga tvångsmedel. Med en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare följer alltså att tjänstemännen vid myndigheten med befogenhet att leda förundersökning också får besluta om tvångsmedel. Sådana beslut kräver inte helt enkla ställningstaganden till om en åtgärd behövs, är ändamålsenlig, proportionerlig och om det önskade syftet kan uppnås med åtgärden. I beslutsrätten ligger även det övergripande ansvaret för verkställigheten även om det faktiska utförandet sker av annan, oftast en polisman. Till skillnad från hos åklagar- och polis- väsendet finns inom Skatteverkets brottsutredande verksamhet be- gränsad erfarenhet av hanteringen av tvångsmedel vid brott. Tjänste- män vid brottsutredningsenheten medverkar endast vid verkställig- het av ett fåtal tvångsmedelsåtgärder och har inga befogenheter till att använda våld. Det kan därmed förväntas vara svårt, åtminstone till en början, för en tjänsteman vid Skatteverket att vid behov ge direktiv om hur den närmare tillämpningen av ett tvångsmedel ska ske. Detta gäller särskilt om det skulle uppstå ett plötsligt behov av
191
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
ställningstaganden till frågan om våld får användas för att verkställa ett tvångsmedelsbeslut.
Det är nödvändigt att beslutsfattaren har goda kunskaper och er- farenheter om när och i vilken omfattning våldsanvändning är tillåtet och tvunget. Det framstår inte som lämpligt att ge Skatteverkets tjänstemän en sådan rätt ens om förundersökningsrätten hamnar hos Skatteverket. På detta sätt skiljer sig Skatteverkets verksamhet åt från den som Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen bedriver. Tjänstemännen där har i olika stor omfattning rätt att i vissa situationer bruka våld. Det bör dock inte vara ett krav att den som beslutar om tvångsmedel själv har rätt att utöva våld. Varken åklagare eller civila utredare vid Polismyndigheten har särskild rätt till vålds- användning.
9.6.3Lämpligheten av att en tjänsteman
vid Skatteverket beslutar i förhörssituationer
I förundersökningsledarens ansvar ligger att avgöra vem som får närvara vid ett förhör (se 23 kap. 10 § rättegångsbalken). Det är också formellt förundersökningsledaren som bestämmer bland annat vilka frågor som bör ställas i ett förhör och i vilken omfattning som andra närvarande än den som leder förhöret, såsom försvarare, får ställa frågor (se 23 kap. 11 § rättegångsbalken). Det finns ofta inte någon praktisk möjlighet för en förundersökningsledare att närvara vid eller på detaljnivå ta ställning till allt som kan hända under ett förhör.
I praktiken är det därför den som leder förhöret, dvs. förhörsledaren, som anger de närmaste formerna för hur förhöret faktiskt genom- förs, ibland utifrån direktiv från förundersökningsledaren.
Reglerna som styr förundersökningsarbetet utgörs i stora delar av ett ramverk. Skälet till att någon tvingande detaljreglering av förhör och andra åtgärder under förundersökningen i princip inte finns är att reglernas tillämpningsområde måste kunna anpassas till handlägg- ningen av olika typer av utredningar och olika typer av situationer.
I brottmål får en berättelse som lämnats vid ett förhör inför en brottsbekämpande myndighet och som dokumenterats genom en ljud- och bildupptagning åberopas som bevis i rättegången om det är lämpligt, s.k. tidigt förhör (se 35 kap. 15 § rättegångsbalken). Möjlig- het att spela upp tidiga förhör vid en huvudförhandling tillsammans med förhållandet att detaljreglering för genomförande av ett förhör
192
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
saknas ställer höga krav på att förhör genomförs på ett tillfredsstäl- lande sätt. Regleringen ger anledning för de brottsbekämpande myn- digheterna att överväga hur förhören bör genomföras för att kunna utgöra ett så bra underlag som möjligt vid domstol. Det krävs att för- hörsledaren har god utbildning vad gäller bland annat förhörsteknik men det krävs också att förundersökningsledaren kan ge nödvändiga och tydliga direktiv till förhörsledaren. I enskilda fall kan det finnas anledning för undersökningsledaren att överväga att ge försvararen möjlighet att närvara vid de förhör där berättelserna är tänkta att åberopas som bevis, för att försvararen ska ges möjlighet att ställa frågor i anslutning till huvudförhöret. (Se prop. 2020/21:209 s. 46 f.)
Även om möjligheten att i en rättegång åberopa s.k. tidiga förhör inte i första hand är avsedd för sådana brott som kan förväntas om- fattas av Skatteverkets förundersökningsrätt, kan det inte uteslutas att det ibland blir aktuellt även beträffande dessa brott.
9.6.4Sammanfattande bedömning
En ordning med Skatteverket som förundersökningsledare skulle innebära att de misstankar som Skatteverket självständigt ska utreda också har anmälts av myndigheten, dock av en annan självständig verksamhet än den som skulle bedriva brottsutredningen. Vidare har Skatteverket, låt vara genom en annan verksamhetsgren såsom beskattningsverksamheten om det gäller beslut rörande skatter och avgifter, redan tagit ställning i den materiella skattefrågan i flera av de brottsmisstankar som den brottsbekämpande verksamheten utreder. I inledningen till detta kapitel har angetts att det finns fördelar med att förundersökningsledaren finns utanför den utredande myndig- heten. I en sådan situation har nämligen risken för att undersöknings- ledaren får en förutfattad mening ansetts vara mindre. Denna risk torde göra sig än mer gällande med en ordning där en tjänsteman vid Skatteverket är förundersökningsledare. Även om det kan sägas tala mot att Skatteverket ska få leda förundersökning ska risken inte överdrivas. Det finns goda skäl att utgå från att en förundersöknings- ledare vid Skatteverket skulle leva upp till högt ställda krav på integritet. I detta sammanhang är det också av betydelse att objektivi- tetsprincipen enligt 23 kap. 4 § rättegångsbalken redan gäller för
193
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
tjänstemän vid Skatteverket vid utförande av brottsbekämpande verksamhet (se t.ex. SOU 2011:45 s. 122).
Skatteverkets brottsutredande verksamhet har sedan länge ägnat sig åt utredning beträffande vissa brott. Följaktligen har myndigheten betydande expertis och kunskap inom sådan brottsutredning.
Förundersökningsledarskap fordrar dock ytterligare kompetens. Att leda förundersökning medför bland annat ställningstaganden som kräver särskild kunskap om exempelvis straff- och straffprocessrätt samt om förhör. En förutsättning för ett förundersökningsledarskap för Skatteverket ska dock vara att saken är enkel, dvs. att utredningen i normalfallet inte medför några särskilda svårigheter. Åklagare, som beträffande nu aktuella rättsområden är den juridiskt mer kompetenta funktionen, skulle vid en reform även fortsättningsvis leda förunder- sökning när det handlar om exempelvis juridiskt svårbedömda fall.
I en ordning där Skatteverkets befogenhet att leda förundersökning har de avgränsningar vi föreslår kommer myndigheten i många fall ha tillgång till de uppgifter som behövs för att utreda brottet (se av- snitt 9.3.3). Följaktligen skulle det finnas endast mindre behov av att besluta om tvångsmedel, t.ex. i förundersökningar om folkbok- föringsbrott där husrannsakan är vanligt förekommande. Svårighet- erna att besluta om tvångsmedel ska därför inte förstoras. För att tillgodose kravet att en förundersökning genomförs rättssäkert även av Skatteverket kan det ställas vissa krav på den som ska få vara undersökningsledare, t.ex. i form viss utbildning.
Sammanfattningsvis anser vi att rättssäkerhetsaspekter inte utgör hinder för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare.
9.7Skatteverket bör inte få inleda eller leda förundersökning
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få inleda eller leda förundersökning.
Som vi konstaterat i avsnitt 9.2 finns det goda skäl för den ordning som gäller och som innebär att ledning av förundersökningen är för- behållen i huvudsak åklagare och Polismyndigheten. Den omständig- heten att Tullverket och Kustbevakningen fått vissa, och sedan en tid tillbaka utökade, befogenheter i detta avseende utgör inte ett själv-
194
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
ständigt skäl för att sådan befogenhet också ska ges till Skatteverket. I stället bör utgångspunkten rimligen vara att det bör finnas starka skäl för en ändring av rollfördelningen.
Vid bedömningen av om Skatteverket bör ges rätt att inleda och leda förundersökning är behovet av en sådan ändring centralt. I prak- tiken handlar behovet, som beskrivits i avsnitt 9.4, om ifall en sådan ändring kan bidra till ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser. Det gäller främst området för ekonomisk brottslighet, såsom brott enligt skattebrottslagen och bokföringsbrott, men också folkbokföringsbrott. Det är dessa brottstyper som har en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet.
Som framgått i avsnitt 9.4 har det skett en ökning av de grova och organiserade brotten. Dessa brott kräver mer resurser för att utreda. Bland de grova och organiserade brotten finns ekonomisk brottslig- het. De brott som brottsbekämpande myndigheter upptäcker och utreder har allt fler kopplingar till kriminella nätverk och i allt större utsträckning internationella kopplingar. Mot den bakgrunden är det knappast realistiskt att förvänta sig att nämnda brottslighet kommer att minska i omfattning eller komplexitet. Det finns följaktligen ett behov av att den kvalificerade resurs som åklagare utgör används där den mest behövs, dvs. i ärenden där saken inte är av endast enkel beskaffenhet. Att en sådan utveckling är eftersträvansvärd ligger också i linje med utvecklingen att fler enklare ärenden än tidigare självständigt utreds av Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevak- ningen. Om Skatteverket skulle ges rätt att leda förundersökning för exempelvis de brott som vi framhållit i avsnitt 9.3.3 skulle ytterligare åklagarresurser som en utgångspunkt kunna läggas på mer kompli- cerade ärenden. Det får mot den bakgrunden anses finnas ett behov av ändring.
En självklar förutsättning för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare är att den rättssäkerhet som enskilda till- försäkras med nuvarande ordning inte skulle minska. I det ligger krav på framför allt integritet och kompetens. Mot bakgrund av den mång- åriga erfarenhet av utredning av brott som är kopplade till Skatte- verkets verksamhet finns det anledning att utgå från att en förunder- sökningsledare vid Skatteverket, med rätt utbildning, skulle leva upp till de högt ställda kraven på såväl integritet som kompetens. Vi be- dömer följaktligen att rättssäkerheten för enskilda skulle kunna upp- rätthållas om Skatteverket skulle få inleda och leda förundersökning.
195
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
SOU 2025:75 |
En ytterligare förutsättning för en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare är att en ändring av rådande förhållanden skulle ge betydande effektivitetsvinster. Med begränsningen att endast ärenden där saken är enkel skulle omfattas av ett förundersöknings- ledarskap för Skatteverket följer att endast en liten del av åklagarväs- endets och Polismyndighetens totala ärendemängd skulle omfattas. Till det kommer att vår granskning av effekterna för de berörda en- skilda brottsbekämpande myndigheterna – Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten – indikerar att endast begränsade effektivitetsvinster kan förväntas. En överflyttning av ärenden till Skatteverket kan förväntas leda till viss ökad administra- tion för samtliga dessa myndigheter. Vidare talar de fördelar som finns med en sammanhållen förundersökning som anges i avsnitt
9.5.2mot att Skatteverket får behörighet att leda förundersökning. I sammanhanget kan också nämnas att en ordning med Skatte-
verket som förundersökningsledare endast i brott som åklagar- väsendet bedömer kunna vara sådana att saken kan vara enkel får än mer begränsade effektivitetsvinster. Åklagarväsendets bedömning av brott som skulle kunna utredas självständigt av Skatteverket omfattar nämligen endast folkbokföringsbrott (se avsnitt 9.3.2).
Med den utgångspunkt vi har haft för att ändra gällande ordning, dvs. att det bör krävas att det konstaterade behovet kan mötas med åtgärder som är tydligt effektivare än nuvarande ordning, blir vår slutsats att det inte finns tillräckliga skäl för en reform där Skatte- verket ges möjlighet att inleda eller leda förundersökning beträffande vissa brott. Den slutsatsen kan dock inte sägas medföra att Skatte- verkets expertis inte tas tillvara på rätt sätt. Liksom för åklagare och Polismyndigheten bör expertisen inom Skatteverket utnyttjas där den bäst behövs. Det är svårt att se att det skulle ske genom utökat arbete med enklare ärenden. Det framstår snarare som mer naturligt att kompetensen används i mer komplicerade fall där förundersök- ningsledare hos Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten behöver det stöd och den expertis som Skatteverket kan erbjuda. Detta ligger i linje med att utgångspunkten för Skatteverkets med- verkan i brottsutredningar är att vara ett komplement till övriga brottsutredande myndigheter och tillföra kompetens vid utredning av brottslighet som många gånger innefattar svår skatterättslig materia (se prop. 2005/06:169 s. 60).
196
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få inleda eller leda förundersökning? |
Vår sammanfattande bedömning blir alltså att Skatteverket inte bör få inleda eller leda en förundersökning. Eftersom vårt uppdrag omfattar att lämna författningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak redovisar vi i bilaga 2 innehållet i ett förslag på en ordning med Skatteverket som förundersökningsledare.
197
10Bör Polismyndigheten få begära biträde av Skatteverket?
10.1Inledning
I våra direktiv framhålls att vid polisledda förundersökningar har Polismyndigheten i dag inte någon möjlighet att begära biträde av Skatteverket. Det anges att detta medför att vissa förundersökningar som i övrigt uppfyller kraven för att kunna ledas av en undersöknings- ledare vid Polismyndigheten lämnas över till åklagare om det bedöms att biträde från Skatteverket behövs. Mot den bakgrunden har det i direktiven framhållits att en ordning där Polismyndigheten får begära biträde av Skatteverket skulle leda till ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser. Vi har därför fått i uppdrag att överväga om Skatteverket ska ges möjlighet att kunna biträda Polismyndigheten vid förundersökningar.
En ordning där Polismyndigheten får begära biträde av Skatte- verket skulle kunna vara ett alternativ till en ordning med Skatte- verket som förundersökningsledare. För att med en sådan ordning ta vara på Skatteverkets kompetens och därigenom uppnå effektivare utnyttjande av samhällets resurser förutsätts att Skatteverkets biträde till Polismyndigheten begränsas till brott där det finns en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet.
Det finns flera brottstyper som omfattas av föreskrifter som ger Polismyndigheten rätt att leda förundersökning och som även ingår i Skatteverkets brottskatalog. Skatteverket har beträffande dessa brott anmälningsskyldighet till åklagare eller Polismyndigheten. Det har visat sig att det är endast folkbokföringsbrott som i någon utsträck- ning anmäls av Skatteverket till Polismyndigheten. Det är följaktligen endast beträffande sådant brott som det skulle kunna finnas ett egentligt behov hos Polismyndigheten att få Skatteverkets biträde.
199
Bör Polismyndigheten få begära biträde av Skatteverket? |
SOU 2025:75 |
Denna bild har under utredningsarbetet bekräftats av uppgifter från Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket.
10.2Polismyndigheten bör inte få begära biträde av Skatteverket
Utredningens bedömning: Polismyndigheten bör inte få begära biträde av Skatteverket.
Som vi tidigare redogjort för anses folkbokföringsbrotten ofta vara sådana där saken är enkel, och utredningen av de brotten sker i stor utsträckning under Polismyndighetens ledning. Skatteverkets biträde kräver beslut av åklagare. Om Polismyndigheten fick rätt att begära biträde av Skatteverket skulle ledning av förundersökning även för ärenden där Skatteverkets biträde behövs kunna ske självständigt av Polismyndigheten. En sådan ordning skulle alltså i praktiken leda till att Polismyndigheten avlastar Åklagarmyndigheten från vissa ärenden. Effektivitetsvinsterna av en ordning där Polismyndigheten får begära biträde av Skatteverket skulle följaktligen kunna göras hos Åklagar- myndigheten.
Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten begär myndigheten Skatteverkets biträde endast beträffande ett mindre antal brotts- misstankar per år (år 2022 i 211 av totalt 1 434 beslutade brotts- misstankar, år 2023 i 20 av totalt 1 001 beslutade brottsmisstankar och år 2024 i 122 av totalt 2 191 beslutade brottsmisstankar). Detta gäller både ärenden som anmäls direkt till Åklagarmyndigheten och ärenden som överlämnas dit från Polismyndigheten. Om endast dessa ärenden avlastades Åklagarmyndigheten och i stället hamnade hos Polismyndigheten framstår resursvinsterna för Åklagarmyndigheten som klart begränsade. Mer betydande effektivitetsvinster, dock främst administrativa, för Åklagarmyndigheten skulle ske om fler brottsanmälningar beträffande folkbokföringsbrott gjordes av Skatteverket direkt till Polismyndigheten i stället för till Åklagar- myndigheten. För närvarande anmäler Skatteverket drygt 1 000 så- dana brott till Åklagarmyndigheten per år (observera att misstankar om flera brott kan ingå i ett ärende). Från Åklagarmyndigheten har såväl under detta utredningsarbete som tidigare (se myndighetens remissvar över betänkandet Om folkbokföring, samordningsnummer
200
SOU 2025:75 |
Bör Polismyndigheten få begära biträde av Skatteverket? |
och identitetsnummer [SOU 2021:57]) förespråkats att Skatteverket ska anmäla misstankar om folkbokföringsbrott direkt till Polis- myndigheten.
Ett avgörande skäl till att Skatteverket anmäler folkbokförings- brott i stor omfattning till Åklagarmyndigheten i stället för till Polis- myndigheten har att göra med informationsöverföring. Det finns nämligen för närvarande inte någon koppling mellan Skatteverkets och Polismyndighetens ärendesystem som möjliggör en smidig och effektiv hantering av överlämnande av ärenden. Möjligheten till informationsutbyte mellan Skatteverket och Polismyndigheten skiljer sig därmed från hur det är mellan Skatteverket och åklagarväsendet. Mellan Skatteverket och åklagarväsendet finns det ett elektroniskt system i vilket den huvudsakliga kontakten sker. Brottsanmälan och direktiv i utredningsarbetet går genom det systemet. Om Polis- myndigheten på ett effektivt sätt ska kunna begära biträde av Skatte- verket bör handlingar kunna skickas i ett strukturerat system. Det framstår inte som rimligt över tid att myndigheternas kontakter sker på annat sätt, t.ex. genom
Polismyndigheten har vidare framhållit att det inte finns något egentligt behov hos myndigheten att få Skatteverkets biträde i ärenden om folkbokföringsbrott. Den uppfattningen får stöd av de statistik- uppgifter som finns om det begränsade antalet fall där åklagare begär biträde av Skatteverket i sådana ärenden (vilka alltså innefattar såväl fall där anmälan gjorts av Skatteverket som anmälningar från andra och överlämnade ärenden från Polismyndigheten). Det är svårt att se att Polismyndigheten skulle begära biträde i större utsträckning än åklagare gör om myndigheten hade en sådan möjlighet.
Som framgått förutsätter ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser i det här behandlade avseendet att anmälningar om misstanke om folkbokföringsbrott görs direkt till Polismyndigheten. I praktiken finns det för närvarande inte förutsättningar för det. Endast en möj- lighet för Polismyndigheten att begära biträde hos Skatteverket skulle knappast leda till nämnda positiva effekter. Det vore ett alltför om-
201
Bör Polismyndigheten få begära biträde av Skatteverket? |
SOU 2025:75 |
fattande uppdrag och ligger därtill utanför utredningens uppdrag att föreslå införande av ett system för överföring mellan Polis- myndigheten och Skatteverket. Därtill framstår det utan närmare utredning om det som en kostnad som inte kan anses stå i propor- tion till de klart begränsade effektivitetsvinster som kan förväntas. Sammanfattningsvis blir vår slutsats att Polismyndigheten inte bör få begära biträde av Skatteverket.
Eftersom vårt uppdrag omfattar att lämna författningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak redovisar vi i bilaga 2 innehållet i ett förslag på en ordning där Polismyndigheten får begära biträde av Skatteverket.
202
11Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande?
11.1Inledning
Vi har fått uppdraget att analysera och ta ställning till om Skatte- verket gällande vissa brott ska få befogenhet att utfärda strafföre- läggande. Enligt direktiven bör utgångspunkten även i denna del vara att Skatteverkets utökade befogenheter ska avse brott där det finns en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet och där myndighetens kompetens tas till vara.
Närmast kommer vi att slå fast några utgångspunkter inför vårt ställningstagande av lämpligheten med en ordning där Skatteverket har befogenhet att utfärda strafföreläggande. Efter det anger vi vilka rättsföljder som skulle kunna omfattas av en sådan befogenhet för Skatteverket. Därefter följer en genomgång av de skäl som verkar för och emot en sådan ordning. När skälen har presenterats kommer
viatt redovisa vår bedömning av lämpligheten av en ordning som innebär att Skatteverket får utfärda strafföreläggande.
Uppdraget omfattar att lämna författningsförslag oavsett om vi kommer fram till att en sådan ordning bör införas eller inte.
11.2Utgångspunkter för en reform
Ansvaret för rättskipning ligger som huvudregel på domstolar. Detta slås fast redan i en av Sveriges grundlagar (se 1 kap. 8 § regerings- formen). För att trygga rättskipningen har domstolar och domare getts särskilt grundlagsskydd. Skyddet syftar till att trygga domstol- arnas självständighet i dömandet samt trygga domarnas oberoende (se 11 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen).
203
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
Det finns dock undantag från huvudregeln att bara domstolar ägnar sig åt rättskipning. Orsaken är kanske framför allt att de re- surser som används för brottsbekämpning är begränsade och måste användas effektivt. Effektiv användning av resurser för brottsbekämp- ning förutsätter bland annat att handläggningsformerna för rätt- skipning i olika avseenden förenklas. Så sker genom de summariska processerna om strafföreläggande och ordningsbot. Strafföreläggande- institutet tillkom år 1948 i syfte att utgöra en enkel, snabb och effek- tiv hanteringsform för bagatellfall. Institutet ordningsbot infördes år 1966 i syfte bland annat att ge möjlighet till ett snabbt beivrande av trafikförseelser. Ett godkänt strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot gäller som en dom som fått laga kraft och utgör alltså en begränsning av domstolarnas rättskipningsuppgifter. Strafföre- läggande utfärdas av åklagare och ordningsbot föreläggs främst av polismän. För den lindrigare brottsligheten som enklare kan utredas ligger alltså tyngdpunkten i rättskipningen av effektivitetsskäl utanför domstolen. Eftersom de summariska processerna med strafföreläg- gande och ordningsbot begränsas till enkla fall har rättskipning i de fallen bedömts ske utan risk för rättssäkerheten. Det ska dock fram- hållas att som huvudregel utförs även nämnda processer av aktörer inom rättsväsendet, dvs. åklagare och polismän. Samtliga övriga myndigheter som får utfärda strafföreläggande (Tullverket) och ord- ningsbot (Tullverket och Kustbevakningen) kan besluta om att inleda förundersökning.
En ordning som ger även Skatteverket befogenhet att utfärda strafföreläggande kräver följaktligen att det ger en mer effektiv an- vändning av samhällets resurser för brottsbekämpning och att det sker med bibehållen rättssäkerhet.
För att Skatteverket ska ha befogenhet att utfärda strafförelägg- ande är en naturlig kvalifikation att myndigheten självständigt har bedrivit den brottsutredning som leder till att ett sådant förelägg- ande kan vara aktuellt. Det säger sig självt att det knappast blir aktuellt att utfärda strafföreläggande inom Skatteverket i de ärenden där en åklagare är undersökningsledare. Som har redovisats tidigare bedriver Skatteverket i stort sett inga förenklade brottsutredningar. En förutsättning för att Skatteverket ska ha befogenhet att utfärda strafföreläggande bör följaktligen vara att Skatteverket får vara för- undersökningsledare, vilket vi i kapitel 9 bedömt inte bör ske (be- träffande vårt förslag på en sådan ordning se, dock bilaga 2 till betänk-
204
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
andet). Mot bakgrund av vårt uppdrag redovisar vi trots denna förut- sättning våra överväganden i det följande.
11.3Rättsföljder som skulle kunna omfattas
11.3.1Inledning
Inför den vidare granskningen av lämpligheten med en ordning där Skatteverket får utfärda strafföreläggande bör fastslås vilka rätts- följder av brott som ska omfattas.
Som presenterats i kapitel 7 får ett strafföreläggande avse följande rättsföljder.
•Bötesstraff
•Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter
•Ungdomstjänst
•Enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet
•Förverkande eller annan sådan särskild rättsverkan
•Avgift enligt lagen om brottsofferfond
•Kostnad för provtagning och analys av blod, urin och saliv
•Företagsbot
•Skattetillägg
•Nedan kommer en kortare redogörelse för innebörden av dessa rättsföljder samt vår bedömning av vilka av dem som lämpligen skulle kunna omfattas av Skatteverkets befogenhet att besluta om strafföreläggande om Skatteverket skulle ges en sådan.
11.3.2Påföljd
Inledningsvis kan slås fast att påföljden ungdomstjänst inte bör vara aktuell i de strafförelägganden som Skatteverket skulle kunna komma att utfärda. Skatteverket bör nämligen inte leda förundersökning när den misstänkte vid brottet är under 21 år. Påföljden ungdomstjänst får endast bestämmas beträffande en person som inte fyllt 21 år då
205
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
den beslutas (se 32 kap. 2 § andra stycket brottsbalken). Frågan kvarstår då om Skatteverkets befogenhet bör omfatta både böter och villkorlig dom och sådan påföljd i förening med böter eller begränsas till att omfatta endast bötespåföljder.
Bestämmelser om böter finns i 25 kap. brottsbalken. Böter ska dömas ut, enligt vad som är föreskrivet för brottet i fråga, i dags- böter, penningböter eller normerade böter. Är viss bötesform inte föreskriven för brottet, döms böter ut i dagsböter eller, om brottet bör föranleda lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter (se 1 §). Dagsböter ska bestämmas till ett antal som bestäms utifrån brottets straffvärde. Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyldighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. (Se 2 § första och andra stycket.) Böter får användas som gemensamt straff för flera brott, om böter kan följa på vart och ett av brotten (se 5 § första stycket).
Allmänna bestämmelser om villkorlig dom finns i 27 kap. brotts- balken. Rätten får döma till villkorlig dom för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter (se 1 §). Påföljden får förenas med dagsböter (se 2 §) och, om den tilltalade samtycker till det, med en föreskrift om samhällstjänst (se 2 a §). Den som erhåller villkorlig dom ska vara underkastad en prövotid av två år (se 3 §).
Vid bestämmande av nämnda påföljder ställs alltså krav på kun- skap om exempelvis straffmätning, påföljdsval och domstolspraxis. Även om en tjänsteman vid Skatteverket har juristutbildning kan det inte förväntas att han eller hon skulle få den kunskap och erfarenhet om straffrätt i allmänhet och påföljdssystemet i synnerhet som en åklagare har. Skatteverkets tjänstemän har betydligt mindre process- vana i brottmål än åklagare. I sammanhanget ska också nämnas att assistentåklagare, dvs. åklagare som ännu inte blivit kammaråklagare, inte får utfärda strafföreläggande som avser villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med dagsböter (se ÅFS 2022:8). Redan dessa om- ständigheter talar för att en befogenhet för Skatteverket att utfärda strafföreläggande bör vara begränsad i förhållande till vad som gäller för en åklagare.
Till det nu sagda ska läggas att utöver åklagare har endast Tull- verket befogenhet att utfärda strafföreläggande, och då enbart i viss begränsad omfattning. En tullåklagares befogenhet att utfärda
206
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
strafföreläggande är begränsad till fall när det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och brottet inte ska föranleda någon annan påföljd (se 2 kap. 1 § och 9 kap. 1 § tullbefogenhetslagen). Det är då inget hinder att fängelse förekommer i straffskalan för brottet. Det ska framhållas att uppenbart är ett starkt krav. Kravet innebär att om det finns minsta tvekan om påföljdsvalet ska ärendet lämnas över till åklagare. I propositionen Ny tullbefogenhetslag påpekade regeringen att denna begränsning av talerätten, som även då gällde, inte har ifrågasatts och anförde att den bör finnas kvar, mot bakgrund av att tullåklagare inte har samma utbildning som allmänna åklagare. (Se prop. 2023/34:132 s. 338 f.) För närvarande har ett tjugotal per- soner förordnande som tullåklagare.
Även en jämförelse med ordningsbotinstitutet är här av intresse. Polismyndighetens och Kustbevakningens möjligheter att bedriva rättskipning är begränsade till denna typ av summarisk process. Det förhållandet att systemet med ordningsbot inte kräver några mer in- gående juridiska analyser har ansetts nödvändigt för att kraven på rättssäkerhet och likhet inför lagen ska kunna bibehållas (se bland annat prop. 1994/95:23 s. 106). Vid utfärdande av ordningsbot be- stäms nämligen botens storlek och grunder för beräkning av gemen- sam ordningsbot för flera brott enbart efter riksåklagarens föreskrifter. Avsteg från de belopp som riksåklagaren beslutat får inte ske. Där- med kan exempelvis inte återfall beaktas i straffskärpande riktning. Vilka brott som ska omfattas av ordningsboten bestämmer riksåklag- aren i samråd med Polismyndigheten.
Inom Skatteverket finns för närvarande inte någon erfarenhet av rättskipning. Det kan följaktligen inte komma i fråga att nu införa en ordning som ger Skatteverket längre gående befogenheter till lagföring än vad någon annan brottsbekämpande myndighet som inte är åklagare har.
Nu nämnda förhållanden leder oss till slutsatsen att Skatteverkets befogenhet att besluta om påföljder vid strafföreläggande bör vara begränsad till brott där det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte heller av andra skäl bör föranleda någon annan påföljd.
207
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
11.3.3Andra rättsföljder
Bakgrund
För att ett beslut att meddela strafföreläggande om viss rättsföljd ska omfattas av Skatteverkets befogenhet, om myndigheten ges en sådan, bör följden vara aktuell för brott beträffande vilka Skatte- verket kan komma att utfärda strafföreläggande.
Det brott som Skatteverket oftast skulle utreda, om Skatteverket skulle få leda förundersökning, torde vara folkbokföringsbrott. Det är svårt att se att det annat än undantagsvis blir aktuellt att i strafföre- läggande avseende ett sådant brott besluta om t.ex. skadestånd eller förverkande. Det har framkommit att skadestånd och förverkande sällan förekommer i strafförelägganden som utfärdas av Ekobrotts- myndigheten. Däremot förekommer företagsbot i betydligt större omfattning i myndighetens strafförelägganden. Detta framgår av tabellen nedan. Efter år 2023 har Ekobrottsmyndigheten slutat ta fram statistik på antal bifallna tillgångsinriktade yrkanden i domstol och strafförelägganden, varför tabellen inte innehåller uppgifter från 2024.
Tabell 11.1 Antal bifallna tillgångsinriktade yrkanden i domstol och strafförelägganden
|
2023 |
2022 |
2021 |
Skadestånd |
13 |
29 |
6 |
Företagsbot |
270 |
130 |
179 |
|
|
|
|
Förverkande |
12 |
27 |
25 |
|
|
|
|
Källa: Cåsa.
Som framgår av tabellen nedan utfärdar Ekobrottsmyndigheten år- ligen bara enstaka strafförelägganden som omfattar skattetillägg. Föreläggandena avser då normalt skattebrott eller vårdslös skatte- uppgift.
Tabell 11.2 Antal strafförelägganden som omfattar skattetillägg
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Strafföreläggande |
3 |
3 |
3 |
3 |
Källa: Ekobrottsmyndigheten.
208
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
Enskilt anspråk
Har en målsägande anmält enskilt anspråk avseende betalningsskyldig- het i anledning av brottet som omfattas av ett strafföreläggande och är omständigheterna sådana att åklagaren enligt 22 kap. 2 § första stycket rättegångsbalken är skyldig att utföra målsägandens talan, ska också det enskilda anspråket föreläggas den misstänkte till god- kännande.
Enskilda anspråk torde inte annat än undantagsvis förekomma i de ärenden där Skatteverket kan komma att bedriva förundersökning. Det framstår därför varken som lämpligt eller rättssäkert att Skatte- verket i det fåtal ärenden det kan förväntas handla om får utfärda ett strafföreläggande som innehåller beslut rörande enskilt anspråk.
Kostnaden för provtagning och analys
Om en tilltalad döms för brottet i ett mål där åklagaren för talan, ska den tilltalade ersätta staten för kostnaden för provtagning och analys av blod, urin och saliv som avser honom eller henne och som har gjorts för utredning om brottet (se 31 kap. 1 § första stycket rätte- gångsbalken). Ersättningsskyldighet för kostnaderna kan åläggas direkt i strafföreläggandet.
Det är svårt att se att beslut om kostnader för provtagning och analys av blod, urin och saliv kommer att behöva fattas i de ärenden där Skatteverket leder förundersökningen. Det framstår därför varken som lämpligt eller rättssäkert att Skatteverket i det fåtal ärenden det kan inträffa får utfärda ett strafföreläggande som tar sikte på kost- naden för provtagning och analys.
Förverkande
I 36 kap. brottsbalken regleras förverkande av egendom. Beslut om förverkande torde endast i undantagsfall komma att aktualiseras i de ärenden som kan komma att omfattas av Skatteverkets förundersök- ningsledarskap. Till det ska läggas att frågor om förverkande kräver ingående kunskap om straffrättsliga frågor och domstolspraxis.
Sådan kunskap kan en tjänsteman vid Skatteverket antas förvärva först efter många års erfarenhet. Det framstår därför varken som
209
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
lämpligt eller rättssäkert att Skatteverket får utfärda ett strafföre- läggande som omfattar förverkande.
Avgift till brottsofferfond
Avgift till brottsofferfond kan tas upp som rättsföljd i ett strafföre- läggande om ett eller flera brott. Det krävs att svårare straff än penningböter ingår i straffskalan för något av brotten. Avgiften är på 1 000 kronor. (Se 1 § lagen om brottsofferfond.) Sådan avgift ska alltså i regel utgå för de brott som omfattas av Skatteverkets brotts- bekämpande verksamhet. Regeln är enkel och schablonmässig och medför knappast några svårigheter vid tillämpningen. Strafförelägg- ande som utfärdas av Skatteverket bör därför kunna omfatta sådan avgift.
Företagsbot
Om ett brott är förenat med företagsbot ska boten också föreläggas genom strafföreläggande som den misstänkte får godkänna. Företags- bot får föreläggas genom strafföreläggande i fall då boten inte över- stiger tre miljoner kronor. (Se 48 kap. 1 § och 4 § tredje stycket rätte- gångsbalken.) En talan om företagsbot kan komma att föras även i ärenden där saken är enkel. När Skatteverkets brottsutredare biträder åklagare vid en förundersökning utreder brottsutredarna även om det finns förutsättningar för en eventuell talan om företagsbot. Skatte- verket har under utredningsarbetet framfört att det inom myndig- heten finns god kunskap om vilka utredningsåtgärder som behöver vidtas i en sådan utredning.
Ett företag ska under vissa förutsättningar åläggas företagsbot för brott på yrkande av åklagare. Det krävs att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och brottet har begåtts i utövningen av bland annat näringsverksamhet (se 36 kap. 23 § brottsbalken). Vid åläggande av företagsbot ska flera straffrättsliga frågeställningar beaktas. Exempelvis ska det vid fastställandet av företagsbotens storlek först bestämmas ett sanktionsvärde. Det värdet ska bestämmas med utgångspunkt i straffvärdet för den samlade brottsligheten. Vidare ska återfall beaktas och likaså skäl för förhöjd företagsbot och jämkning (se 36 kap.
210
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
balken). Det uppkommer ofta besvärliga frågor rörande bland annat jämkning av boten.
Åläggande av företagsbot är följaktligen förenat med flera, och ofta svåra, straffrättsliga frågeställningar som kräver särskild kun- skap om straffrätt och domstolspraxis. Ekobrottsmyndigheten har visserligen utfärdat rättspromemorian Företagsbotens storlek i ekomål och vissa handläggningsråd, som ger god ledning vid prövningen av frågor om företagsbot. Likväl måste tillämpningssvårigheterna anses vara alltför stora för att en företagsbot ska få beslutas av en tjänste- man vid Skatteverket. Även med beaktande av den upparbetade kun- skap som finns inom Skatteverket framstår det därför varken som lämpligt eller rättssäkert att Skatteverket får utfärda ett strafföre- läggande som omfattar företagsbot.
Skattetillägg
När åklagaren väcker åtal för brott enligt skattebrottslagen, ska åklagaren, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, samtidigt framställa ett yrkande om skattetillägg för den person som åtalet gäller, om skattetillägget avser en felaktighet eller passivitet som omfattas av åtalet (se 6 § första stycket lagen [2015:632] om talan om skattetillägg). Även ett strafföreläggande avseende skattebrott ska omfatta skattetillägg om förutsättningarna för sådant tillägg är uppfyllda (se 9 § samma lag).
Beslut om skattetillägg fattas normalt inom Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet. Betydande expertis på området finns följaktligen inom myndigheten. För närvarande är Skatteverket ofta åklagare behjälpliga att ta fram en uträkning av storleken på ett skattetillägg, vilket kan bifogas strafföreläggandet. Detta talar starkt för att Skatte- verket också vid strafföreläggande ska få besluta om skattetillägg. Det förhållandet att uppgifter från Ekobrottsmyndigheten visar att strafförelägganden som omfattar skattetillägg förekommer bara undantagsvis och då oftast när brottet har ett straffmaximum som överstiger fängelse i sex månader utgör inte skäl för en annan bedöm- ning.
211
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
Sammanfattning
Sammanfattningsvis bedömer vi att Skatteverket, om myndigheten fick utfärda strafföreläggande, endast, utöver brottspåföljd, i ett strafföreläggande bör få besluta om avgift till brottsofferfond och skattetillägg.
11.4Effektivitet vid en förändring
11.4.1Inledning
Effektivitetsvinster om Skatteverket skulle få utfärda strafförelägg- ande skulle kunna göras inom åklagarväsendet. Om vissa uppgifter i fråga om utfärdande av strafföreläggande övergår från åklagare till tjänstemän vid Skatteverket skulle åklagare naturligen kunna avlastas från de klaraste, enklaste och mest rutinartade utredningarna. Åklag- are skulle då kunna få än större utrymme att bekämpa den allvarlig- aste brottsligheten där deras kompetens är mest behövlig. Bakgrunden till behovet för åklagare att lägga stor del av sina resurser på kompli- cerad brottslighet har redogjorts för i avsnitt 9.4.
Nedan ska granskas i vilken omfattning en ordning där Skatte- verket utfärdar strafföreläggande som omfattar rättsföljderna böter, avgift till brottsofferfond och skattetillägg, leder till resursvinster för Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten.
11.4.2Resursvinster för Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten beslutar att utfärda strafförelägganden be- träffande ungefär 1 500 brottsmisstankar per år. Av de brottsmiss- tankar som leder till lagföringsbeslut utgör cirka 30 procent strafföre- lägganden. Det framgår av tabellen nedan.
Tabell 11.3 Antal beslutade brottsmisstankar fördelat på lagföringsbeslut
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Strafföreläggande |
1 454 |
1 563 |
1 321 |
1 387 |
Åtalsunderlåtelse |
26 |
37 |
39 |
57 |
Åtal |
5 436 |
3 585 |
3 120 |
4 230 |
Totalt |
6 916 |
5 185 |
4 480 |
5 674 |
Källa: Cåsa.
212
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
För bedömningen av vilka resursvinster som Ekobrottsmyndig- heten kan göra vid en reform är det av intresse att granska de på- följder som bestäms genom de strafförelägganden som Ekobrotts- myndigheten utfärdar. Vid den granskningen har framkommit att huvudpåföljden i nästan samtliga fall bestäms till villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter, se nedan tabell.
Tabell 11.4 Meddelade strafförelägganden fördelat på huvudpåföljd
|
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
Penningböter |
0 |
0 |
0 |
Dagsböter |
20 |
4 |
12 |
|
|
|
|
Villkorlig dom |
21 |
117 |
31 |
Villkorlig dom i förening med dagsböter |
936 |
714 |
806 |
|
|
|
|
Ungdomstjänst |
0 |
– |
– |
Totalt |
977 |
835 |
849 |
Källa: Brå.
Ekobrottsmyndigheten utfärdar strafförelägganden i absolut störst del i de ärenden i vilka myndigheten skött utredningen utan biträde från skattebrottsenheten (numera brottsutredningsenheten). Det gäller även när företagsbot beslutas genom föreläggande, se nedan tabeller avseende åren 2023 och 2024.
Tabell 11.5 Antal utfärdade strafförelägganden år 2023
Uppdelat på utredande myndighet och rättsföljd
|
Skattebrottsenheten |
Ekobrottsmyndigheten |
Totalt |
Ordinärt strafföreläggande |
98 |
1 012 |
1 110 |
– Böter |
8 |
16 |
24 |
– Villkorlig dom |
3 |
18 |
21 |
– Villkorlig dom |
|
|
|
i förening med böter |
87 |
978 |
1 065 |
Företagsbot |
13 |
191 |
204 |
Totalt |
111 |
1 203 |
1 314 |
Källa: Ekobrottsmyndigheten.
213
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande?SOU 2025:75
Tabell 11.6 Antal utfärdade strafförelägganden år 2023
Uppdelat på utredande myndighet, ärendetyp och rättsföljd
|
|
|
Skattebrottsenheten |
Ekobrottsmyndigheten |
||||||
|
Mängd |
Projekt |
Särskilt krävande |
Mängd |
Projekt |
Särskilt krävande |
||||
Ordinärt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
strafföre- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
läggande |
24 |
|
68 |
|
6 |
626 |
374 |
|
12 |
|
Företagsbot |
5 |
|
8 |
|
0 |
146 |
45 |
|
0 |
|
Totalt |
29 |
|
76 |
|
6 |
772 |
419 |
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Totalt |
|
111 strafförelägganden |
1 203 strafförelägganden |
|||||||
Källa: Ekobrottsmyndigheten. |
|
|
|
|
|
|
||||
Tabell 11.7 Antal utfärdade strafförelägganden år 2024 |
|
|
||||||||
|
Uppdelat på utredande myndighet och rättsföljd |
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
Skattebrottsenheten |
Ekobrottsmyndigheten Totalt |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
||||
Ordinärt strafföreläggande |
|
72 |
|
1 100 |
|
1 172 |
||||
– Böter |
|
|
|
|
9 |
|
22 |
31 |
||
– Villkorlig dom |
|
|
0 |
|
4 |
|
4 |
|||
– Villkorlig dom |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
i förening med böter |
|
|
63 |
|
1 074 |
1 137 |
||||
Företagsbot |
|
|
|
|
13 |
|
168 |
|
181 |
|
Totalt |
|
|
|
|
85 |
|
1 268 |
1 353 |
||
Källa: Ekobrottsmyndigheten.
Tabell 11.8 Antal utfärdade strafförelägganden år 2024
Uppdelat på utredande myndighet, ärendetyp och rättsföljd
|
|
Skattebrottsenheten |
Ekobrottsmyndigheten |
|||
|
Mängd |
Projekt |
Särskilt krävande |
Mängd |
Projekt |
Särskilt krävande |
Ordinärt |
|
|
|
|
|
|
strafföre- |
|
|
|
|
|
|
läggande |
15 |
51 |
6 |
609 |
479 |
12 |
Företagsbot |
6 |
7 |
0 |
124 |
42 |
2 |
Totalt |
21 |
58 |
6 |
733 |
521 |
14 |
|
|
|
|
|||
Totalt |
|
85 strafförelägganden |
1 268 strafförelägganden |
|||
Källa: Ekobrottsmyndigheten.
Av redovisningen i tabellerna framgår det att en ordning där Skatte- verket får utfärda strafföreläggande i de ärenden där myndigheten självständigt bedrivit brottsutredningen, samt där det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och brottet inte heller av
214
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
andra skäl bör föranleda någon annan påföljd, skulle omfatta endast ett fåtal ärenden.
11.4.3Resursvinster för Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten avslutar närmare 200 000 ärenden per år och beslutar årligen om strafföreläggande beträffande omkring 30 000– 40 000 brottsmisstankar.
Som tidigare nämnts är folkbokföringsbrott i stort sett det enda brott som Skatteverket anmäler till Åklagarmyndigheten och där det finns en naturlig koppling till Skatteverkets verksamhet. Vår gransk- ning begränsas därmed här till folkbokföringsbrott.
Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten meddelar myndigheten varje år endast ett fåtal strafförelägganden beträffande folkbokförings- brott, se tabellen nedan. Föreläggandet kan omfatta ett ensamt folkbok- föringsbrott eller blandad brottslighet där folkbokföringsbrott ingår. Om strafföreläggandet avser endast ett folkbokföringsbrott be- stäms i stort sett alltid påföljden till dagsböter.
Tabell 11.9 Antal beslutade strafförelägganden som helt eller till någon del avser folkbokföringsbrott och grovt folkbokföringsbrott
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Totalt |
14 |
26 |
30 |
30 |
|
|
|
|
|
Källa: Åklagarmyndigheten.
En ordning där Skatteverket får utfärda strafföreläggande för de folk- bokföringsbrott som myndigheten utrett självständigt och där på- följden uppenbart bör bestämmas till böter skulle utifrån den redo- visade statistiken avse ett litet antal ärenden och inte nämnvärt påverka Åklagarmyndighetens verksamhet.
215
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
11.4.4Sammanfattande bedömning
Redovisningen ovan tydliggör att det vid en reform med befogen- het för Skatteverket att utfärda strafföreläggande endast skulle kunna överföras en begränsad mängd ärenden från Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten till Skatteverket. Det kan därför ifrågasättas om en sådan reform på aggregerad nivå skulle medföra en mer effektiv användning av samhällets resurser för brottsbekämpning.
11.5Rättssäkerhet vid en förändring
11.5.1Några myndigheters befogenheter att utfärda strafföreläggande och förelägga ordningsbot
Det förhållandet att tjänstemän vid Tullverket getts rätt att utfärda strafföreläggande i viss begränsad omfattning talar för att handlägg- ning av strafförelägganden kan utföras under betryggande former inom en myndighetsorganisation vars huvuduppgift är fiskal. Att tullåklagare, som inte behöver ha juristexamen, kan utfärda strafföre- lägganden bör dock inte tas till intäkt för att det skulle vara lämpligt att ge Skatteverket sådan befogenhet. Strafföreläggandena inom tullens område hänför sig i de flesta fall till enkla brottssituationer som straffprocessuellt lämpar sig för en summarisk handläggning. Vidare har Tullverket efter samråd med riksåklagaren meddelat all- männa råd för utfärdandet av strafföreläggande som utfärdas av tull- åklagare vid vissa brott. Råden kan innehålla tabeller utifrån kvanti- teter som kan tjäna som ledning vid bestämmande av belopp för utfärdande av strafföreläggande (se t.ex. TFS 2004:9). Inom Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet torde behovet av kompetens för handläggningen av strafföreläggande vara större. Vidare lämpar sig flertalet av brotten i Skatteverkets brottskatalog inte särskilt väl till att ställa upp tabeller för storlek på böter utifrån t.ex. kvantiteter.
Att varken Polismyndigheten eller Kustbevakningen, som får in- leda och leda förundersökning, får utfärda strafföreläggande, utan endast får förelägga om ordningsbot, talar i någon mening mot en befogenhet för Skatteverket att utfärda strafföreläggande. Som redo- visats i avsnitt 11.3.2 är tillämpningen av regleringen av föreläggande av ordningsbot betydligt enklare än den som gäller för strafföre- lägganden. Som exempel kan anges att frågor om preskription inte
216
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
kräver ställningstagande vid utfärdande av ordningsbot, vilket kan vara fallet vid strafförelägganden. Större kompetens krävs alltså vid utfärd- ande av strafföreläggande än vid föreläggande av ordningsbot.
11.5.2Finns tillräcklig kompetens
och integritet inom Skatteverket?
Vid bedömningen av om Skatteverket har tillräcklig kompetens för att en reform ska vara lämplig gäller att hålla i minnet att strafföre- läggandeinstitutet som sådant är en summarisk processform avsedd för enkla ärenden som det inte finns skäl att besvära domstolen med. Det handlar alltså om fall där omständigheterna är enkla och ostridiga samt där det inte föreligger några juridiska tveksamheter.
Inledningsvis kan konstateras att vad som sagts i avsnitt 9.6.4 om Skatteverkets kompetensutveckling inom den brottsbekämp- ande verksamheten är av betydelse även vid prövningen av lämp- ligheten av att tjänstemän vid myndigheten ska få utfärda strafföre- läggande.
Vid utfärdande av strafföreläggande kommer ställningstaganden som är nya för tjänstemän vid Skatteverket att uppkomma. Hit hör ställningstaganden om subjektiva rekvisit, påföljdsbestämning och preskription.
Vid bestämmande av dagsböter krävs många gånger inte helt obe- tydliga överväganden kring straffvärde och straffmätning i övrigt. På detta område saknar Skatteverkets tjänstemän för närvarande formell och praktisk erfarenhet. Detsamma gäller för frågor om preskription som kan uppkomma till följd av att delgivning av ett strafföreläggande inte har en sådan preskriptionsavbrytande verkan som delgivning av ett åtal har.
Vid merparten av de ärenden där Skatteverket skulle få utfärda strafföreläggande är dock svårigheterna begränsade. Det kan här nämnas att det beträffande folkbokföringsbrott finns en av Åklagar- myndigheten rekommenderad påföljd som gäller för normalfallet.
En reform som ger Skatteverket befogenhet att utfärda strafföre- läggande skulle enligt våra utgångspunkter medföra att hela kedjan från brottsanmälan till lagföring i de ärendena skedde hos en och samma myndighet som ligger utanför rättsväsendet. En grundlägg- ande förutsättning för betryggande integritet hos beslutsfattare vid Skatteverket är trots det uppfylld genom att Skatteverkets brottsut-
217
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
redande verksamhet är organisatoriskt åtskild från myndighetens övriga verksamheter. Riskerna med att brottsanmälan, utredning och beslut om lagföring görs av samma myndighet mildras alltså av det förhållandet att det är olika verksamheter och skilda personer som fattar beslut.
Det är naturligtvis också av vikt att de enskilda tjänstemän som har befogenhet att utfärda strafföreläggande har nödvändig integritet för att säkerställa rättssäkerheten. Som nämnts har Skatteverket grundlagsskydd för förvaltningens självständighet. Tjänstemännen vid Skatteverket intar dock inte den självständiga ställning som en åklagare gör i sin tjänsteutövning och som bland annat innebär att en högre åklagare inte kan ge anvisningar till en lägre åklagare om hur ett enskilt ärende ska handläggas.
Det bör vidare understrykas att det inte kan tillåtas växa fram en ordning där Skatteverket låter åklagare ”titta på” ett ärende för att – formellt eller rentav informellt – sanktionera att Skatteverket utfärdar strafföreläggande. Varje myndighet och beslutsfattare fattar egna be- slut på eget ansvar och måste själv svara för den prövning som lagligen ska ske vid utfärdandet av strafföreläggande, liksom vid annat besluts- fattande. Det är olämpligt med handlingsordningar som förlänger handläggningskedjan och skapar oklarheter i fråga om vem som har ansvaret för en viss åtgärd. Det är en annan sak att Skatteverket har att överlämna ärendet till åklagare om tjänstemannen där är osäker på om strafföreläggande får eller bör utfärdas i ett konkret fall. Därefter är det åklagarens sak att svara för den fortsatta handläggningen, in- klusive att själv utfärda strafföreläggande om han eller hon anser att det bör göras.
11.5.3Sammanfattande bedömning
Eftersom de strafförelägganden som kan komma att utfärdas av Skatteverket kan väntas att bli mycket få, kan det förväntas vara svårt att inom myndigheten upparbeta nödvändig erfarenhet. Erforderlig kompetens måste därför skaffas på annat sätt, framför allt genom ut- bildningsinsatser. Det finns dock inte skäl att tro annat än att Skatte- verket genom sådana insatser skulle få tjänstemän som är kompetenta att för myndighetens räkning utfärda strafförelägganden.
218
SOU 2025:75 |
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
Det saknas också anledning att befara risker utifrån integritets- aspekter. Det kan nämligen förväntas att Skatteverket vid lagföring genom utfärdande av strafföreläggande liksom vid annan verksamhet inom myndigheten upprätthåller erforderliga integritetskrav. Det får anses självklart att tjänstemän vid Skatteverket, liksom vid utförande av brottsbekämpande verksamhet (se avsnitt 9.6.4), iakttar objektivitet vid utfärdande av strafföreläggande.
11.6Skatteverket bör inte få utfärda strafföreläggande
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få utfärda strafföreläggande.
Rättskipning sker som huvudregel av domstolar. Ett undantag från den huvudregeln utgör åklagares befogenhet att utföra rättskipande åtgärder genom utfärdande av strafföreläggande. Såväl domare som åklagare har visst förstärkt skydd i sin tjänsteutövning för att trygga rättssäkerheten. För en ordning som ger även Skatteverket befogen- het att utfärda strafförelägganden krävs starka skäl, såsom att den ger en mer effektiv användning av samhällets resurser för brotts- bekämpning. Det skulle kunna bli följden om åklagarväsendet avlast- ades de mest rutinartade ärenden där deras kompetens inte är nöd- vändig, för att i än högre grad kunna fokusera på mer komplicerade ärenden.
Vi har i det föregående angett som en förutsättning för att Skatte- verket ska få utfärda strafföreläggande i ett ärende att myndigheten inlett och lett förundersökningen. Enligt vår mening bör Skatteverket inte ges befogenhet att vara förundersökningsledare (se avsnitt 9.7).
Om Skatteverket ändå ska ges befogenhet att utfärda strafföre- läggande bör enligt vår bedömning befogenheten vara begränsad till att avse ärenden där det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd. Skatteverkets befogenhet ska alltså få omfatta beslut om böter men också om avgift till brottsofferfond. Även beslut om skattetillägg bör omfattas av myndighetens befogenhet.
Av redovisningen i avsnitt 11.4 om effektivitetshänsyn framgår att endast ett mycket litet antal ärenden hos Ekobrottsmyndigheten respektive Åklagarmyndigheten efter en reform skulle omfattas av
219
Bör Skatteverket få utfärda strafföreläggande? |
SOU 2025:75 |
Skatteverkets befogenhet att utfärda strafföreläggande. Sammanlagt skulle, med beaktande av de kvantiteter som utfärdats under senare år, inte ens ett femtiotal ärenden per år bli aktuella. En sådan ordning kan inte förväntas leda till någon betydande avlastning av rutinartade ärenden för åklagarväsendet. En ordning där Skatteverket utfärdar strafförelägganden kan inte heller av annat skäl förväntas leda till en mer effektiv användning av samhällets resurser för brottsbekämpning. Mot denna bakgrund anser vi att Skatteverket inte bör ges befogen- het att utfärda strafföreläggande enligt 48 kap. rättegångsbalken.
Eftersom vårt uppdrag omfattar att lämna författningsförslag oav- sett vårt ställningstagande i sak redovisar vi i bilaga 2 innehållet i ett förslag på en ordning där Skatteverket får utfärda strafföreläggande.
220
12Bör Skatteverkets brottsutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
12.1Inledning
De som enligt gällande rätt får vara förundersökningsledare får i olika omfattning inte bara fatta beslut om tvångsmedel utan även verkställa sådana. I direktiven framhålls att om Skatteverket ges förundersökningsrätt bör det utredas om det är lämpligt att Skatte- verket ges ökad möjlighet att verkställa tvångsmedel och, om så bör ske, utredas vilka tvångsmedel som kan vara aktuella. Följaktligen innehåller vårt uppdrag uppgiften att analysera och ta ställning till om Skatteverket under vissa förutsättningar ska få utökade möjlig- heter att verkställa tvångsmedel. Vi ska enligt direktiven lämna för- fattningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak.
Vi har i kapitel 9 kommit fram till att Skatteverket inte bör få inleda eller leda förundersökning. I bilaga 2 lämnar vi, utifrån vad som anges i våra direktiv om att lämna förslag oavsett ställningstag- ande i sak, ändå förslag på utformningen av en ordning med Skatte- verket som förundersökningsledare. Där föreslår vi i fråga om tvångs- medel att Skatteverket bör ha samma möjligheter att besluta om tvångsmedel som undersökningsledare enligt rättegångsbalken.
I detta kapitel avhandlar vi frågor om verkställighet av tvångsmedel. Vi gör i kapitlet bedömningar av om Skatteverket ska få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel oavsett en rätt för myndig- heten att leda förundersökning. Kapitlet innehåller även bedöm- ningar om Skatteverket, oavsett rätt att leda förundersökning, bör få rätt att besluta om visst tvångsmedel och viss verkställighetsåt- gärd där beslutet är nära kopplat till verkställighet, nämligen vid fara i dröjsmål och kopiering av handlingar.
221
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Närmast kommer en kort redogörelse för tidigare utredningar av frågan. Därefter anges några utgångspunkter inför våra överväg- anden.
12.2Tidigare utredningar
Frågan om personal vid Skatteverkets brottsbekämpande verksam- het borde ges rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel och liknande åtgärder har varit föremål för diskussion flera gånger tidigare (se bland annat prop. 1997/98:10, prop. 2005/06:169 och prop. 2021/22:119).
Inför inrättandet av skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet år 1998 ansåg Ekobrottsberedningen att det fanns goda möjligheter att ta till vara dessa myndigheters kompetens när det gäller husrannsakan och beslag. Skälen för detta var att det i prak- tiken redan då var en skattemyndighets sakkunnige som avgjorde vad som skulle tas i beslag i samband med husrannsakningar vid förundersökningar om skattebrott. Beredningen föreslog därmed att skattemyndigheterna skulle få verkställa beslut om husrann- sakan och beslag samt beslut att spärra av lokaler och liknande för att säkerställa utredning om brott. Vid fara i dröjsmål föreslogs att skattemyndigheterna skulle få ta egendom i beslag eller vidta åtgärd enligt 27 kap. 15 § rättegångsbalken utan föregående beslut av åklagaren eller rätten. Beredningen föreslog dock att skattemyndig- hetens personal inte skulle få genomföra husrannsakan ensam om det fanns skäl att anta att de skulle komma att mötas av våld vid för- rättningen. (Se Ds 1997:23 s. 206 f.)
Regeringen fann att det i och för sig kunde finnas skäl att ge skatte- brottsenheterna vissa befogenheter i samband med tvångsmedels- användning. Regeringen pekade på att skatterevisorer i vissa fall bi- trädde polismän vid husrannsakningar och att tvångsmedelsanvänd- ning inte var okänt för skatteförvaltningen eftersom personal inom skatteförvaltningen verkställde beslut om tvångsåtgärder enligt tvångsåtgärdslagen. Regeringen valde dock att inte lämna några be- fogenheter till skatteförvaltningen om att använda straffprocessuella tvångsmedel. I samband med denna behandling konstaterade reger- ingen att det kunde finnas skäl att på nytt ta upp frågan i samband med en utvärdering av reformen. (Se prop. 1997/98:10 s. 50.)
222
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
I syfte att tillvarata dåvarande skattebrottsenhetens kompetens i en brottsutredning gavs Skatteverket år 2006 möjlighet att verkställa ett beslutat beslag i vissa fall då våld mot person inte behöver an- vändas samt att medverka vid en husrannsakan som verkställs av polisman. Regeringen bedömde, i enlighet med 2004 års skattekon- trollutrednings förslag i den utredningens betänkande, att effektivi- tetsvinsten med att ge skattebrottsutredarna vid Skatteverket rätt att verkställa beslut om beslag utan risk för deras säkerhet var tydlig. (Se prop. 2005/06:169 s. 58 ff.) I betänkandet som föregick propo- sitionen föreslogs även att skattebrottsenheterna skulle ges befogen- het att verkställa husrannsakan i de fall våld mot person inte be- höver användas samt att tjänstemännen där som verkställer hus- rannsakan eller medverkar vid husrannsakan som verkställs av polis skulle få ta egendom i beslag utan föregående beslut av åklagaren eller rätten (se Krav på kassaregister - Effektivare utredning av eko- brott, SOU 2005:35 s. 241 ff.). Regeringen ansåg att verkställande av beslag vid fara i dröjsmål, alltså utan föregående beslut av åklagare, inte skulle få ske av Skatteverket. Regeringen bedömde vidare att det inte heller var lämpligt att skattebrottsutredarna vid Skatteverket skulle få verkställa beslutad husrannsakan eller spärra av lokaler. (Se prop. 2005/06:169 s. 58 ff.)
År 2022 ändrades lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet. Skatteverket fick då rätt att på uppdrag av åklagare medverka vid genomsökning på distans som verkställs av en polisman. Som skäl för ändringen hänvisade regeringen bland annat till Skatteverkets särskilda kompetens i brottsutredningar om ekonomisk brottslighet (se prop. 2021/22:119 s. 102).
12.3Utgångspunkter för en reform
12.3.1Tvångsmedelsanvändning är en ingripande åtgärd
Användning av tvångsmedel i en förundersökning är en av samhällets mest ingripande åtgärder. Det är centralt att det av lagstiftningen på området tydligt framgår under vilka förutsättningar tvångsåtgärder får vidtas och vad den enskilde är skyldig att underkasta sig i detta avseende. Dagens regelsystem är komplext och underlaget inför ett beslut om tvångsmedel kan variera. Tillämpningen av tvångsmedels- reglerna ställer därför generellt sett höga krav på kunskap och inte-
223
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
gritet inte bara hos beslutsfattaren utan även hos den som verkställer den beslutade åtgärden. En förutsättning för att överväga om det är lämpligt att ge Skatteverkets brottsutredare utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel bör vara att det föreligger ett klart behov, t.ex. att förändring krävs för att samhällets resurser ska används på ett effektivt sätt, och att en sådan ordning är förenlig med de rätts- säkerhetsgarantier som ska kringgärda användningen av dessa.
12.3.2Vem som verkställer beslut om tvångsåtgärder
För närvarande verkställs beslut om tvångsmedel ofta av polismän. Inom polisväsendet finns lång erfarenhet och goda kunskaper av hantering av tvångsmedel. Ett skäl för att polisman ofta verkställer tvångsmedel är att tvångsmedelsanvändning många gånger förut- sätter att tvång eller våld används. Uppgiften att använda våld på samhällets vägnar har i allt väsentligt förbehållits polismän.
Tvångsåtgärder kan även verkställas av annan än en polisman.
Tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän har under vissa förut- sättningar i allt väsentligt getts polismans befogenheter. Därmed verkställer även dessa tjänstemän tvångsmedel.
Det har blivit vanligare att civilanställda utredare vid de brotts- utredande myndigheterna fått utökade befogenheter, t.ex. att delge information om förenklad delgivning enligt 33 kap. 6 § rättegångs- balken. Civilanställda utredare vid Polismyndigheten och Ekobrotts- myndigheten verkställer numera även tvångsåtgärder eller liknande åtgärder som inte kräver våldsanvändning, exempelvis håller de s.k. anhållningsförhör enligt 24 kap. 8 § rättegångsbalken.
Vem som verkställer en viss tvångsåtgärd eller liknande åtgärd är följaktligen kopplat till vilken kompetens som krävs. Arbetsuppgifter där polismans kompetens är en nödvändig förutsättning utförs i första hand av polismän eller tjänstemän med polismans kompetens. Vid bedömningen av om polismans kompetens är nödvändig ska särskilt beaktas i vilken omfattning en arbetsuppgift kräver polis- mannens särskilda yrkeskunskaper och befogenhet att använda våld och tvång. När det gäller andra arbetsuppgifter bör de personer väljas som har den för uppgiften mest lämpliga kompetensen och som kan bidra till en så effektiv utredningsverksamhet som möjligt med bibehållen kvalitet och rättssäkerhet. (Jfr prop. 2013/14:232 s. 16.)
224
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
Inför bedömningen av om Skatteverkets brottsutredare bör få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel och i så fall i vilken omfattning är det av central betydelse vilken kompetens som brotts- utredare där normalt har.
12.3.3Våldsanvändning
Enligt nuvarande ordning har tjänstemän inom Skatteverket mycket begränsade befogenheter att använda våld. Likt andra har de rätt till befogat våld enligt bestämmelser om nöd och nödvärn i 24 kap. brottsbalken. Enligt utredningens mening har Skatteverket för att bedriva sin verksamhet och utföra sina uppdrag inte något behov av våldsbefogenhet för sina anställda utöver den rätt som följer av bestämmelserna om nöd och nödvärn.
Regeringen har tidigare uttalat att en utgångspunkt för Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar är att vara ett komplement till övriga brottsutredande myndigheter och att tillföra kompetens vid utredning av brottslighet som många gånger innefattar svår skatterättslig materia. Regeringen har också konstaterat att dåvarande skattebrottsenheten inte var tänkta att utgöra ytterligare en polisiär styrka. (Se prop. 2005/06:169 s. 60.)
Det kan i sammanhanget noteras att Skatteverket inte, som t.ex. Polismyndigheten, har något ordningshållande uppdrag eller i övrigt har ansvar för rättssäkerhet och rättstrygghet i Sverige.
Under utredningsarbetet har det framkommit att Skatteverket inte efterfrågar en befogenhet för sina tjänstemän att bruka våld mot person. Som grupp saknar dessa tjänstemän helt kunskap och erfarenhet kring åtgärder som krävs vid sådan våldsanvändning. Vidare kommer Skatteverket i sin brottsbekämpande verksamhet inte i direkt kontakt med pågående brottslighet där risken är över- hängande att tjänstemännen kommer att mötas med våld eller att våld kommer krävas för att förhindra brottsligheten. Detta skiljer sig från exempelvis hur Tullverket och Kustbevakningen i sin brotts- bekämpande verksamhet bland annat ska förhindra att vapen och narkotika förs in i landet. Skatteverkets tjänstemän saknar följakt- ligen det behov som polismän, tulltjänstemän och kustbevaknings- tjänstemän har av att kunna använda våld i tjänsteutövningen.
225
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Utredningens samlade bedömning av det anförda är att tjänste- män vid Skatteverket i sin myndighetsutövning inte bör få använda våld på person. Följaktligen bör det också krävas att Skatteverkets tjänstemän inte ska utföra uppgifter, t.ex. verkställa tvångsmedel, i situationer där det finns en risk för att tjänstemännen kommer att mötas av våld eller hot om våld.
Skatteverket har framfört önskemål om att myndighetens brotts- utredare i sin utökade befogenhet att verkställa vissa tvångsmedel ska få möjlighet att använda nödvändigt våld mot egendom. Ett sådant behov skulle enligt Skatteverket kunna uppkomma exempel- vis för att öppna ett lås eller ett bankfack för att genomföra en hus- rannsakan.
Det är av central betydelse att våldsbefogenheter för tjänstemän på Skatteverket inte är mer långtgående än vad som är nödvändigt och proportionerligt. Det är dock angeläget att tjänstemännen har de våldsbefogenheter som krävs för att de ska kunna genomföra Skatteverkets uppgifter. Under förutsättning att det finns ett klart behov för Skatteverkets brottsutredare att använda nödvändigt våld mot egendom kan vi inte se några skäl mot att utredarna ges sådana befogenheter.
12.3.4Fara i dröjsmål
Beslut om tvångsmedel fattas som huvudregel av förundersöknings- ledaren. Ett undantag från denna huvudregel är att polismän, tull- tjänstemän och kustbevakningstjänstemän under vissa förutsätt- ningar har rätt att besluta om beslag och samtidigt verkställa beslutet, alltså utan föregående beslut av förundersökningsledaren. Detta får ske om det föreligger fara i dröjsmål. Avgörande för bedömningen av om sådan fara föreligger eller inte är om det finns tid att ge den som ska fatta beslut ett tillräckligt underlag för beslutet. Finns det inte tid för tjänstemannen att redogöra för ärendet så grundligt att förundersökningsledaren kan sätta sig in i det utan att ändamålet med åtgärden går förlorat har det ansetts föreligga fara i dröjsmål oavsett om det finns tekniska möjligheter att ta kontakt med den som har rätt att annars besluta i tvångsmedelsfrågan. Det är alltså inte kontaktmöjligheten som bör vara avgörande, utan möjligheten att förse en överordnad beslutsfattare med tillräckligt underlag
226
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
(se Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. rättegångsbalken samt polis- lagen, SOU 1995:47 s. 173). Det kan i sammanhanget uppmärksam- mas att tulltjänstemän som upptäcker ett brott som ingår i myndig- hetens direkta brottsbekämpning har en generell rätt att ingripa mot brottet på samma sätt som en polisman skulle ha gjort i motsvarande situation (se 8 kap. 1, 2 och 8 §§ tullbefogenhetslagen). Vidare får en tulltjänsteman i samband med Tullverkets kontrollverksamhet och brottsbekämpande verksamhet, innan en förundersökning har in- letts, ingripa mot ett brott som inte ingår i Tullverkets direkta brotts- bekämpning. Innan ingripandet görs i ett sådant fall ska tjänste- mannen göra en förfrågan till Polismyndigheten och invänta god- kännande. En tulltjänsteman får dock ingripa även utan ett god- kännande om det inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet. I ett sådant fall får tulltjänstemannen även besluta om bland annat gripande och beslag. När sådana tvångsmedel har använts ska det genast rappor- teras till Polismyndigheten. (Se 8 kap.
I situationer där det föreligger fara i dröjsmål ankommer verk- ställigheten undantagslöst på den som beslutat om åtgärden. Sådana situationer uppkommer främst i yttre polisverksamhet, ”ute på fältet”. Polismans beslut och verkställande av tvångsmedel utan föregående beslut av åklagaren eller annan undersökningsledare är vanligast före- kommande i samband med husrannsakan. Det har tidigare bedömts att polismans kompetens bör vara en nödvändig förutsättning för att utföra arbetsuppgifter som avser beslut om straffprocessuella tvångs- medel inom utredningsverksamheten, exempelvis husrannsakan, vid fara i dröjsmål (se Ds 2013:64 s. 124).
I de brottsutredningar som handläggs inom Skatteverkets brotts- bekämpande verksamhet kan det sällan förväntas uppkomma situa- tioner där det är så brådskande att åklagarens eller annan förunder- sökningsledares beslut om visst tvångsmedel inte kan inväntas.
Detta gäller särskilt med beaktande av att alla situationer när det finns risk för våldsanvändning mot person faller bort. De situatio- ner där en kontakt med förundersökningsledaren inte kan inväntas uppkommer ofta på grund av den misstänktes agerande. När den misstänkte är närvarande, t.ex. vid en husrannsakan, är det oftast inte möjligt att helt utesluta att våld, hot eller annat tvång kan före- komma.
227
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Av det nu sagda följer att behovet av en möjlighet för Skatte- verkets brottsutredare att besluta om och verkställa tvångsmedel vid fara i dröjsmål framstår som klart begränsat. Vi gör därför be- dömningen att Skatteverkets brottsutredare i en sådan situation inte bör ges rätt att besluta om och verkställa tvångsmedel vid fara i dröjs- mål utan föregående beslut av undersökningsledaren. Det ska även framhållas att Skatteverket inte efterfrågat en sådan rätt.
12.3.5Sammanfattning
Sammanfattningsvis har vi följande utgångspunkter inför den fort- satta bedömningen. För att tjänstemän vid Skatteverkets brotts- utredande verksamhet ska få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel krävs att det föreligger behov av förändring, att effek- tivitetsvinster kan uppnås med en reform och att reformen försäkrar upprätthållen rättssäkerhet. Under dessa förutsättningar skulle Skatteverkets tjänstemän kunna få verkställa tvångsmedel och tvångs- medelsliknande åtgärder som en undersökningsledare har beslutat om. Skatteverkets tjänstemän bör alltså inte vid fara i dröjsmål få besluta om viss tvångsåtgärd och i samband med det även verkställa åtgärden. Ytterligare en förutsättning är att verkställande av åtgärden inte förutsätter våldsanvändning mot person samt att det vid för- rättningen inte föreligger någon risk för att utredarna kommer att mötas av våld eller hot om våld.
12.4Effektivare utnyttjande av samhällets resurser
Som framförts i tidigare kapitel är det centralt att samhällets samlade resurser för brottsbekämpning används på ett så effektivt sätt som möjligt. Kan resurserna nyttjas effektivare finns ett behov av för- ändring.
I brottsutredningar där Skatteverket medverkar sker verkställig- heten av tvångsmedel främst av polismän som tjänstgör vid Eko- brottsmyndigheten men kan även ske av polismän som arbetar hos Polismyndigheten.
En ordning där Skatteverkets brottsutredare får verkställa tvångs- åtgärder i större omfattning än vad de för närvarande får skulle kunna komma att frigöra främst polisiära resurser. Utöver det kan
228
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
en överföring av arbetsuppgifter till Skatteverket i vissa fall leda till minskat behov av samverkan mellan myndigheter, exempelvis vid genomsökning på distans. Det ska även framhållas att en sådan ord- ning skulle ge åklagare ytterligare en resurs att tillgå när en tvångs- åtgärd ska genomföras. Dessa omständigheter talar för att det finns ett behov av en reform för att i ökad omfattning kunna använda personal vid Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet i brotts- utredningsverksamheten.
Skatteverkets brottsutredare har länge medverkat och bistått när polismän verkställt vissa tvångsåtgärder. Myndighetens brottsutredare har således erfarenhet av och goda kunskaper om t.ex. att eftersöka och granska material samt bedöma vilket material som är av betyd- else för en specifik brottsutredning. De har även kompetens rörande protokollföring över verkställande av beslag. I de ärenden åklagare har anlitat Skatteverkets biträde är det många gånger just Skatte- verkets brottsutredare, och inte en polisman, som är den som är mest insatt. Det nu sagda leder till slutsatsen att tjänstemän vid brottsutred- ningsenheten besitter tillräcklig kompetens för att i någon omfattning kunna verkställa tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder.
Det har sagts att en ordning där Skatteverkets brottsutredare i större omfattning får verkställa tvångsmedel skulle kunna medföra risk för att allmänhetens tilltro till rättsväsendet minskar. Det har också framhållits att det är lättare för polismän och åklagare, som inte har partsställning, att upprätthålla objektivitetskravet än det är för tjänstemän där den egna myndigheten redan intagit ställning som motpart i den materiella skattefrågan. (Se prop. 2005/06:169 s. 61, återgivelse av Svenskt näringslivs remissyttrande över SOU 2005:35) Krav på objektivitet gäller dock även Skatteverkets tjänstemän redan nu. Det finns ingen anledning att tro att de vid verkställighet av tvångsmedel inte skulle leva upp till det kravet.
Det finns alltså anledning att närmare granska vilka tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder som skulle kunna verkställas av tjänstemän vid Skatteverket samt om en sådan ordning skulle leda till effektivitetsvinster med upprätthållen rättssäkerhet.
229
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
12.5Tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder som Skatteverkets brottsutredare skulle kunna verkställa
I förundersökningar där Skatteverkets brottsutredare biträder åklagare är det främst vissa tvångsmedel som förekommer. Till dessa hör beslag, husrannsakan, åtgärder i samband med förhör såsom hämt- ning, gripande, anhållande och häktning. Eftersom vi bedömt att all användning av våld mot person bör vara utesluten för brottsutred- ningsenheten kommer vi inte granska lämpligheten av att Skatte- verkets brottsutredare får verkställa tvångsmedel som tydligt förut- sätter rätt till våldsanvändning (t.ex. hämtning till förhör, gripande, anhållande och häktning).
Skatteverket har i sin hemställan Utökade befogenheter för Skatte- verkets brottsbekämpandeverksamhet från år 2022 framfört att de tvångsmedel som myndighetens brottsutredare i begränsad omfatt- ning skulle kunna verkställa är följande.
1.Penningbeslag
2.Beslag vid medverkan vid husrannsakan
3.Husrannsakan
4.Genomsökning på distans
5.Kopiering
6.S.k. registertopsning
7.Uppmaning till den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning
8.Uppmaning till den som närvarar vid en genomsökning på distans att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning
9.Hållande av anhållningsförhör.
I det följande behandlas dessa tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder samt verkställighetsåtgärden biometrisk autentisering. Några andra sådana åtgärder är inte aktuella för Skatteverkets brottsutred- ande verksamhet.
230
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
12.6Skatteverket bör få vissa utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder
12.6.1Penningbeslag
Utredningens förslag: Skatteverket ska få verkställa beslut om penningbeslag enligt 27 kap. 1 a § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
Skatteverkets rätt att verkställa beslag är för närvarande begränsad till beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas. Skatteverket kan även hantera ett beslagtaget föremål där beslaget verkställts av annan än Skatte- verket. Enligt nuvarande ordning kan nämligen en åklagare besluta om att överlåta hanteringen av ett i beslag taget föremål åt Skatte- verket. Detta är vanligt förekommande i ärenden där brottsutred- ningsenheten biträder åklagare i en brottsutredning. I sådana fall tar Skatteverket över vårdansvaret för de beslagtagna föremålen. Skatte- verket har alltså rutiner och
Sedan Skatteverket gavs rätt att verkställa beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken har brott enligt lagen om straff för penningtvätts- brott införts i Skatteverkets brottskatalog. I november 2024 togs bestämmelserna om penningbeslag bort från lagen om straff för penningtvättsbrott och infördes i rättegångsbalken. Penningbeslag blev därmed generellt tillämpligt, oavsett vilken brottstyp misstanken avser. Enligt 27 kap. 1 a § rättegångsbalken får alltså numera egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet som det skäligen kan antas någon blivit av med genom brott, eller när egen- domen kan bli förverkad, under vissa förutsättningar tas i beslag (penningbeslag). Enligt nuvarande ordning har Skatteverket inte rätt att verkställa penningbeslag.
Penningbeslag är inte särskilt vanligt förekommande i de för- undersökningar där Skatteverket biträder åklagare. Sådana beslag sker främst i samband med verkställande av en husrannsakan och beslagsbeslutet fattas då av närvarande polisman. Redan av dessa skäl är det tydligt att behovet av förändring inte framstår som sär- skilt stort. Verkställande av penningbeslag innebär emellertid ett inte helt obetydligt arbete. Pengar som beslagtas ska bland annat
231
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
kontrollräknas, antecknas i antal valörer samt omhändertas på ett säkert och tryggt sätt. Vidare behöver verkställande myndighet upp- rätta protokoll. Om Skatteverkets brottsutredare får möjlighet att verkställa penningbeslag behöver inte en polismans resurser tas i anspråk för sådana uppgifter. Eftersom åklagare ofta använder möjlig- heten att överlåta hanteringen av ett beslagtaget föremål åt Skatte- verket skulle också andra administrativa vinster kopplade till sådant överlåtande kunna göras om Ekobrottsmyndigheten eller Polis- myndigheten inte behöver hantera beslaget.
Skatteverket har sedan länge haft möjlighet att verkställa beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken och även att hantera andra beslag. Under utredningsarbetet har det inte framkommit annat än att den uppgiften utförs väl av tjänstemännen vid Skatteverkets brottsut- redningsenhet. Det finns således inte anledning att tro annat än att rättssäkerheten skulle upprätthållas om Skatteverket ges rätt att verkställa penningbeslag.
Utöver det ovan sagda talar enhetlighet i systemet för en ordning där Skatteverkets rätt att verkställa beslag omfattar även penning- beslag.
Sammanfattningsvis är vi, även med beaktande av att en rätt för Skatteverket att verkställa beslut om penningbeslag inte kan för- väntas leda till betydande effektivitetsvinster, av uppfattningen att Skatteverkets brottsutredare ska kunna verkställa beslut om penning- beslag enligt 27 kap. 1 a § rättegångsbalken. Den rätten ska gälla under samma förutsättningar som enligt nu gällande reglering om verkställighet av beslag. Vår uppfattning är vidare att Skatteverket bör ges denna rätt oavsett om myndigheten får befogenhet att inleda och leda förundersökning.
12.6.2Husrannsakan
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få verkställa beslut om husrannsakan.
Enligt nuvarande reglering får Skatteverket på åklagares uppdrag medverka vid förrättningen om en husrannsakan verkställs av en polisman. Skatteverket får då genomsöka de utrymmen som är
232
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
föremål för husrannsakan. Polismannen som verkställer beslutet om husrannsakan är dock ensamt ansvarig för verkställigheten.
Skatteverket har i sin hemställan till regeringen år 2022 uppgett att tjänstemännen vid myndighetens brottsbekämpande verksamhet självständigt bör få verkställa beslut om husrannsakan när risk om våld mot person inte behöver användas. Myndigheten har framfört att åklagare i ärenden där Skatteverket biträder, varje år, fattar om- kring 150 beslut om husrannsakan som är av sådan karaktär att våld mot person inte behöver användas. Dessa beslut avser enligt Skatte- verket främst husrannsakan på annan plats än hos en misstänkt, t.ex. i ett bankfack eller hos en revisor.
Möjligheten för Skatteverket att självständigt verkställa beslut om husrannsakan har behandlats i SOU 2005:35 och prop. 2005/06:169. Såväl ett behov av en förändring som möjliga effektivitetsvinster har då tagits upp och utgångspunkterna var att Skatteverket inte skulle utsättas för våld eller hot om våld vid förrättningen eller behöva an- vända tvång för att genomföra den. Utredningen föreslog i betänk- andet att tjänstemän vid skattebrottsenheterna skulle få verkställa beslut om husrannsakan i sådana fall där våld mot person inte kan bli aktuellt. Regeringen, som i och för sig instämde i att det nog troligen ofta förhöll sig så som angavs i betänkandet, var av annan uppfattning och anförde i huvudsak följande motargument. Man kan inte bortse från att det även i ärenden som normalt är okompli- cerade kan uppkomma oförutsedda situationer. Husrannsakan är en mycket ingripande åtgärd och det är inte sällan först vid en hus- rannsakan en misstänkt blir uppmärksammad på att det pågår en polisutredning, vilket i sig kan innebära en ökad risk för en oförut- sedd händelseutveckling under utförandet av en husrannsakan. Detta komplicerar naturligtvis säkerhetsbedömningarna och om en hus- rannsakan som till en början tett sig tämligen okomplicerad utvecklar sig till att kräva en viss användning av befogat våld, kan den om- ständigheten att man först måste begära biträde av polismyndighet innebära att brottsutredningen kan komma att försvåras. Vid en hus- rannsakan kan det också uppstå situationer då information kan behöva säkras på annat sätt än genom husrannsakan, t.ex. kroppsvisitation. (Se prop. 2005/06:169 s. 66 ff.) Skatteverket har under utrednings- arbetet dock anfört att det senare är en situation som inte förekommer i de fall som skulle kunna bli aktuella för Skatteverket att verkställa husrannsakan i.
233
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Med undantag från nyss nämnda påpekande från Skatteverket har det under utredningens arbete inte framkommit annat än att de argument som år 2005 talade mot en reform alltjämt gör det. Vi an- sluter oss därför till de i propositionen framförda argumenten. Följ- aktligen anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att införa en möjlig- het att låta en tjänsteman vid brottsutredningsenheten verkställa beslut om husrannsakan.
12.6.3Beslag vid medverkan vid husrannsakan
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få verkställa beslut om beslag utan föregående beslut av åklagaren eller annan undersökningsledare när Skatteverket medverkar vid husrann- sakan.
Skatteverkets medverkan vid en husrannsakan sker vanligtvis genom att myndighetens tjänstemän och polismän tillsammans genomsöker aktuella utrymmen och gemensamt bedömer vad som är relevant för utredningen och bör tas i beslag. Detta sker efter att polismän har säkrat platsen. Den rätt Skatteverket har att verkställa beslut om beslag omfattar även sådana beslut som fattas av en förunder- sökningsledare under en husrannsakan. I praktiken fattas vid en hus- rannsakan dock sällan beslut om beslag av förundersökningsledaren. Betydligt vanligare är att polisman som verkställer husrannsakan fattar och verkställer beslut om beslag i enlighet med 27 kap. 4 § rättegångsbalken. För att Skatteverket i praktiken ska få verkställa beslut om beslag vid en husrannsakan krävs alltså att myndigheten ges rätt att göra det utan föregående beslut av åklagaren eller annan undersökningsledare vid fara i dröjsmål. Vi har i det föregående gjort bedömningen att en sådan ordning inte är lämplig (se avsnitt 12.3.4). En ordning där Skatteverket får fatta beslut om beslag och därpå verkställa beslutet med stöd av sin rätt att medverka vid en husrannsakan skulle utgöra ett nytt undantag från huvudregeln att förundersökningsledaren beslutar om tvångsmedel. Vid införandet av möjligheten för Skatteverket att medverka vid en husrannsakan framhölls vikten att det ur rättssäkerhetssynpunkt är centralt att ansvarsfördelningen mellan polisanställd och Skatteverkets tjänste- man inte är oklar samt att polismannen därmed bör vara ensam an-
234
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
svarig för verkställigheten av husrannsakan (se prop. 2005/06:169 s. 68). En rätt för en tjänsteman vid Skatteverket att i sådana samman- hang självständigt fatta beslut om beslag framstår därför inte som lämpligt.
12.6.4Genomsökning på distans
Utredningens förslag: Skatteverket ska få verkställa beslut om genomsökning på distans enligt 28 kap. 10 b och 10 c §§ rätte- gångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
Tvångsmedlet genomsökning på distans kompletterar husrannsakan men har ett mer begränsat tillämpningsområde, nämligen eftersök- ning av elektroniskt lagrad information som finns någon annanstans än i den utrustning som har tagits i beslag eller som är föremål för husrannsakan (t.ex. i molntjänster). Genomsökningen kan göras antingen i kommunikationsutrustning som är tillgänglig under en husrannsakan eller som har tagits i beslag. Genomsökningen kan också göras i de brottsbekämpande myndigheternas egen utrustning. (Se prop. 2021/22:119 s. 178.) För att kunna verkställa ett beslut om genomsökning på distans krävs ofta specialistkunskaper. Verkställ- andet sker därmed i regel av
Beträffande misstänkta brott där Skatteverket biträder i brotts- utredningen är det vanligt förekommande att bokföring och andra relevanta uppgifter inte finns lagrade lokalt i elektroniska kommuni- kationsutrustningar utan externt i avläsningsbara informationssystem. Det finns således ett behov i de ärendena av att kunna söka efter lagrad information utan att ha tillgång till beslagtagen kommunika- tionsutrustning eller sådan utrustning som påträffats vid en hus- rannsakan.
Enligt nu gällande ordning får Skatteverket på åklagares uppdrag endast medverka vid förrättningen om en genomsökning på distans verkställs av en polisman. Under sådan genomsökning får Skatte- verket genomsöka de utrymmen som är föremål för det avläsnings- bara informationssystem som genomsökningen på distans avser.
I brottsutredningar som Skatteverket på åklagarens uppdrag bedriver är oftast utredaren vid Skatteverket den som är mest insatt i ärendet.
235
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Utredaren är följaktligen väl insatt i vilket material som kan vara av värde för utredningen. Polismans närvaro under förrättningen är således inte nödvändig för att relevanta handlingar ska upptäckas.
En förutsättning för en ordning där Skatteverkets brottsutred- are får verkställa beslut om genomsökning på distans är att det inte föreligger risk för våldsanvändning. Tillgång till det avläsningsbara informationssystemet sker genom att utredaren loggar in eller på motsvarande sätt skaffar sig tillgång till handlingarna i det avläsnings- bara informationssystemet. Många gånger är den aktiva handlingen att klicka på en ikon i en dator eller på en applikation i en mobil- telefon eller ange ett för myndigheten känt lösenord som ger tillgång till en internettjänst. För brott som Skatteverket utreder verkställs tvångsmedlet ofta från Skatteverkets, Polismyndighetens eller Eko- brottsmyndighetens lokaler, antingen i myndighetens egen utrustning eller i beslagtagen utrustning och utan att någon utomstående när- varar. I sådana fall framstår risken för våldsanvändning som närmast utesluten. En polismans närvaro under genomsökningen är följakt- ligen många gånger inte nödvändig. I sammanhanget ska nämnas att Ekobrottsmyndigheten enligt sina rättsliga riktlinjer låter civila ut- redare vid myndigheten verkställa beslut om genomsökning på distans då det inte bedöms föreligga risk för hot eller våld eller behov av våldsanvändning. De förutsättningarna har av myndigheten be- dömts vara uppfyllda när genomsökningen verkställs i myndig- hetens lokaler (innanför myndighetens skalskydd och med närhet till polisiära resurser) och ingen utomstående närvarar. Vår bedöm- ning är att Skatteverket bör få verkställa beslut om genomsökning på distans i de fall det inte finns risk för våld eller hot. En sådan ordning kan komma att medföra frigörande av betydande polisiära resurser, främst inom Ekobrottsmyndigheten. Med beaktande av Skatteverkets brottsutredares specialistkompetens i de utredningar de biträder åklagare och det faktum att de i praktiken redan genom- för genomsökning på distans bedömer vi att rättssäkerheten skulle upprätthållas om Skatteverket fick verkställa tvångsåtgärden själv- ständigt.
Skatteverket har i sina riktlinjer för handläggning av ärenden vid brottsutredningsenheten uttalat att det är tillräckligt för Skatteverkets medverkan vid genomsökning på distans att en polisman är tillgänglig per telefon. En sådan tolkning av rättsläget kan ifrågasätta behovet av en författningsändring. Denna tolkning av gällande ordning
236
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
framstår dock som extensiv eftersom det är svårt att påstå att en genomsökning verkställs av en person som inte fysiskt närvarar när åtgärden vidtas. Vi är därmed av uppfattningen att en lagändring be- hövs för att Skatteverket självständigt ska få verkställa tvångsåtgärden genomsökning på distans.
12.6.5Uppmaning till den som närvarar vid genomsökning på distans att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning
Utredningens förslag: När Skatteverket verkställer beslut om genomsökning på distans, ska Skatteverket få uppmana den som närvarar vid en sådan genomsökning att tillfälligt lämna ifrån sig annan elektronisk kommunikationsutrustning än sådan som an- vänds för att utföra genomsökningen och som han eller hon bär med sig eller har på sig, om det kan antas att utredningen annars försvåras.
I 28 kap. 10 e § rättegångsbalken regleras vilka som får närvara vid en genomsökning på distans. Dit hör den som kan antas ha använt det avläsningsbara informationssystem som genomsökningen avser. Den som utnyttjar en närvarorätt är skyldig att på tillsägelse lämna från sig annan elektronisk kommunikationsutrustning än den som genomsökningen avser (se 28 kap. 10 f § rättegångsbalken). Detta i syfte att genomsökningen inte ska kunna påverkas via en medhavd elektronisk utrustning. En tillsägelse att lämna från sig elektronisk kommunikationsutrustning kan lämnas av den som ska genomföra genomsökningen oberoende av om det är en polisman eller en civil- anställd (se prop. 2021/22:119 s. 183). Först om personen som ska närvara vägrar att lämna från sig utrustningen aktualiseras frågan om den bör omhändertas tillfälligt. Beslut om tillfälligt omhänder- tagande får endast meddelas av en polisman eller en tjänsteman med motsvarande befogenhet.
Om brottsutredare vid Skatteverket får rätt att verkställa beslut om genomsökning på distans, framstår det som rimligt att myndig- heten även får uppmana den som närvarar vid en genomsökning att tillfälligt lämna ifrån sig annan elektronisk kommunikationsutrust- ning än sådan som används för att utföra genomsökningen och som
237
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
han eller hon bär med sig eller har på sig, om det kan antas att utred- ningen annars försvåras. Skatteverket bör i sådant fall kunna ta emot den utrustning som lämnas frivilligt. På detta sätt kan polisiära resurser besparas.
Angivna uppmaningar kan inte förväntas bli särskilt vanligt före- kommande och följaktligen är behovet av att kunna ge sådana upp- maningar begränsat. Under utredningsarbetet har det nämligen blivit klart att det är sällsynt att en person nyttjar sin rätt att närvara vid verkställande av beslut om genomsökning på distans. Till detta kom- mer att en förutsättning för att Skatteverket ska få verkställa genom- sökning på distans många gånger kommer att vara att ingen närvaro- berättigad är på plats. Av kravet på att våld mot person inte behöver användas för att Skatteverket ska få verkställa genomsökning på distans följer att det kravet inte behöver anges i lagtext som förut- sättning för att Skatteverket ska få lämna en uppmaning att det inte föreligger risk för våld. Uppmaning till att lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning är dock knappast av sådan karaktär att kontinuitet i verkställandet är en förutsättning för att kompetensen hos tjänstemännen ska kunna upprätthållas.
12.6.6Kopiering av handlingar
Utredningens förslag: Skatteverket ska få besluta att en handling ska kopieras enligt 27 kap. 17 a § rättegångsbalken när myndig- heten medverkar vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans eller hanterar ett beslag på åklagares uppdrag.
Den som med laga rätt verkställer ett beslag, en husrannsakan eller en genomsökning på distans får fatta beslut om kopiering. Kopiering är en verkställighetsåtgärd, dvs. ett sätt att verkställa ett tvångsmedel, som får användas tillsammans med vissa andra straffprocessuella tvångsmedel. Kopiering är alltså inte ett självständigt tvångsmedel (se prop. 2021/22:119 s. 110 f.).
När Skatteverket verkställer beslag, och i enlighet med vårt förslag framöver även verkställer genomsökning på distans, får Skatteverket alltså besluta om kopiering. Skatteverket har således redan erfaren- het av att göra rättsliga avvägningar av om kopiering bör ske. Skatte- verket får också när myndigheten medverkar vid genomsökning på
238
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
distans verkställa beslut om kopiering (se prop. 2021/22:119 s. 102). Det finns dock situationer när en vidare möjlighet för Skatteverket att fatta beslut om och verkställa kopiering skulle medföra effektivitets- vinster i en brottsutredning.
I brottsutredningar som Skatteverket bedriver överförs till Skatte- verket som nämnts inte sällan handlingar som tagits i beslag av annan än Skatteverkets egna anställda, t.ex. av en polisman. Efter att det be- slagtagna förts över till Skatteverket hanterar och granskar myndig- heten materialet för bedömning av dess betydelse för utredningen.
Om en handling som omfattas av beslag ska kopieras krävs i sådana situationer, enligt gällande ordning, att åklagaren eller den polisman som verkställt beslaget kontaktas för beslut om kopiering. Skatte- verkets brottsutredare har i denna situation inte rätt att besluta om kopiering eftersom denne inte verkställt beslaget. I nämnda situation hade effektivitetsvinster kunnat uppnås om Skatteverkets personal kunde besluta om kopiering.
En annan situation är när Skatteverket medverkar vid husrann- sakan eller genomsökning på distans. Även i sådana situationer måste Skatteverkets tjänstemän vända sig till undersökningsledare eller polisman för beslut om kopiering. I just dessa situationer kan dock inte effektivitetsvinsterna förväntas bli betydande. Om Skatteverket i enlighet med vårt förslag får verkställa genomsökning på distans kommer troligen fallen när Skatteverkets brottsutredare endast med- verkar vid sådan tvångsåtgärd vara begränsade. I de situationer Skatte- verket medverkar vid verkställande av husrannsakan finns alltid polis- anställd närvarande att fatta beslut om kopiering. I sådana fall är vinsten främst administrativ. Dock uppmärksammas inte sällan be- hovet av kopiering i dessa fall först i ett senare skede när materialet granskas närmare på en tjänstemans kontor. I sådana fall görs vinster i att förundersökningsledaren inte behöver kontaktas för beslut.
I betänkandet som föregick lagregleringen av kopiering föreslog utredningen att inte bara den som har rätt att fatta beslut om beslag bör få besluta om kopiering av handlingar som påträffas vid genom- sökning på distans utan även den som endast utför genomsökningen, t.ex. en
239
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
annan författning har rätt att verkställa genomsökningen, dvs. i regel en åklagare, en undersökningsledare eller en polisman. (Se prop. 2021/22:119 s. 118.)
Som framkommit ovan har Skatteverkets brottsutredare erfaren- het av att bedöma handlingars betydelse för en brottsutredning. Skatteverkets brottsutredare har även erfarenhet av att föra proto- koll över tvångsmedel.
Sammantaget är vår bedömning att Skatteverket bör få besluta att en handling ska kopieras enligt 27 kap. 17 a § rättegångsbalken när Skatteverket medverkar vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans eller hanterar ett beslag på åklagares uppdrag.
12.6.7Kroppsbesiktning genom ett prov för
Utredningens förslag: Skatteverket ska få verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
I brottsutredningar där Skatteverket biträder åklagare genomförs årligen ett stort antal kroppsbesiktningar genom tagande av saliv- prov för registreringsändamål, s.k. registertopsningar (från och med den 1 juli 2025 kroppsbesiktning genom ett prov för
240
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
registertopsning får förhinder. Om det är möjligt sker topsningen då i stället vid ett annat tillfälle, men det förekommer också att den misstänkte aldrig blir topsad. I de förundersökningar där Skatteverket biträder åklagare vid Ekobrottsmyndigheten verkställs register- topsningar främst av polismän som tjänstgör vid Ekobrottsmyndig- heten. Polismän vid Polismyndigheten verkställer dock åtgärden när tjänstemän inom Skatteverkets brottsutredningsenhet håller förhör på orter där Polismyndigheten, men inte Ekobrottsmyndig- heten, har verksamhet.
Enligt Skatteverket går den misstänkte i myndighetens brottsut- redningar med på åtgärden vid det stora flertalet registertopsningar.
Genom lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2025 kommer kroppsbesiktning genom tagande av ett prov för
Med en ordning där Skatteverkets brottsutredare ges möjlighet att i registreringsyfte verkställa kroppsbesiktning genom ett prov för
241
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
till två årsarbetskrafter om utredare vid Skatteverket fick verkställa registertopsningar. Denna beräkning omfattar polismäns restid. Från Ekobrottsmyndigheten har det uppskattats att registertopsning åt Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet lågt räknat för polismän motsvarar arbete under knappt 22 arbetsveckor om 40 timmar. Ut- över själva registertopsningen och restid i samband med verkställandet medför arbetsuppgiften enligt uppgifter från Ekobrottsmyndigheten att polismän inte kan planera in egen verksamhet i form av åtgärder i andra brottsutredningar eller annan polisiär verksamhet.
Utredningen har inte anledning att ifrågasätta nämnda uppskatt- ningar och konstaterar följaktligen att en möjlighet för Skatteverkets brottsutredare att verkställa kroppsbesiktning genom ett prov för
Men också annat än effektivitetsvinster måste naturligtvis beaktas. Dit hör de skilda brottsutredarnas kompetens och den påverkan på ett förhör som tvångsmedlet kan ge.
Enligt nuvarande ordning har civila utredare hos Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten efter viss utbildning eller instruktion om handhavandet möjlighet att verkställa beslut om registertopsning om den misstänkte går med på det. Det har inte framförts några olägenheter med att dessa utredare får verkställa sådana beslut. Det saknas skäl att anta att Skatteverkets brottsutredare skulle ha sämre förutsättningar att göra det än andra civila brottsutredare. Självfallet måste Skatteverkets brottsutredare, liksom civila utredare hos Polis- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten, genomgå nödvändig ut- bildning eller instruktion om handhavandet.
Registertopsning utförs för närvarande i de flesta fall i början av ett förhör. Skälet till det är att utredaren vid Skatteverket måste be- stämma tid med polisman för topsningen. Skatteverket har i sin nyss nämnda hemställan anfört att det är myndighetens erfarenhet att topsning i inledningen av ett förhör skapar sämre förutsättningar för att den misstänkte ska samarbeta under förhöret. En möjlighet för Skatteverkets brottsutredare att verkställa tvångsmedlet skulle alltså kunna förbättra förutsättningarna för ett förhör med en miss- tänkt.
242
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
Nu anförda argument motiverar slutsatsen att Skatteverkets brottsutredare ska få verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
Nästa fråga är om de ska få göra det också för andra ändamål. Som nyss framhållits kan dock provtagning på grund av de tillkommande syftena knappast bli särskilt vanligt förekommande i de ärenden som Skatteverket utreder. Det är därför svårt att nu se ett behov av att låta Skatteverkets brottsutredare verkställa kroppsbesiktning genom ett prov för
Skatteverkets rätt att verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
Sammanfattningsvis är vår uppfattning att Skatteverkets brotts- utredare ska ges rätt att verkställa beslut om kroppsbesiktning genom ett prov för
12.6.8Upptagning av fingeravtryck och andra underlag
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få verkställa beslut om upptagning av fingeravtryck, fotografi, video, röstprov och handstilsprov.
Genom lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2025 kommer upp- tagning av fingeravtryck (inklusive handavtryck), fotografi, video, röstprov och handstilsprov att få ske av en person som är skäligen misstänkt för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. Sådan upptagning ska få ske för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet och för att registrera underlagen i ett biometriregister som förs enligt lagen om polisens behandling av
243
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brotts- datalag). Det finns goda skäl att utgå från att det vid verkställighet av sådana åtgärder kommer att finnas situationer där våld mot person inte skulle behöva användas. Det borde därför i och för sig kunna finnas förutsättningar att låta Skatteverket verkställa beslut om åt- gärderna. Emellertid råder det fortfarande osäkerhet kring den närmare ordningen för bland annat just verkställighet av åtgärderna. Vi bedömer därför att frågan om att ge Skatteverket möjlighet att verkställa åtgärderna bör besvaras efter att de närmare formerna för verkställighet av de nya åtgärderna har satt sig. I nuläget gör vi därför bedömningen att Skatteverket inte bör få verkställa beslut om upp- tagning av fingeravtryck, fotografi, video, röstprov och handstilsprov enligt 28 kap. 14 och 14 a §§ rättegångsbalken.
12.6.9Uppmaning till den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning
Utredningens förslag: Skatteverket ska få uppmana den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommuni- kationsutrustning enligt 23 kap. 9 a § rättegångsbalken.
Förhör under förundersökning hålls i stor omfattning av tjänstemän som inte har polismans befogenheter. Syftet med bestämmelsen om tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrust- ning är att förhörsledaren, oavsett vilka befogenheter han eller hon annars har, ska ha rätt att uppmana förhörspersonen att lämna ifrån sig sin kommunikationsutrustning för att undanröja kollusionsfara (se prop. 2015/16:68 s. 74). Detta gäller dock inte för tjänstemän vid Skatteverket. Redan en uppmaning att lämna ifrån sig sin egendom har nämligen tidigare ansetts kräva en uttrycklig befogenhet i lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Det har förklarats med att skyldigheten att lämna ifrån sig elektronisk kommunikations- utrustning är nära sammankopplad med den efterföljande befogen- heten för en polisman att – med tvång om det behövs – omhänderta egendomen. (Se prop. 2015/16:68 s. 80.)
Att genomföra förhör med olika personer är en central arbets- uppgift i Skatteverkets brottsutredande verksamhet. Om den som ska förhöras av Skatteverkets brottsutredare använder sin mobil-
244
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
telefon t.ex. för inspelning eller samtal och det kan antas försvåra utredningen, behöver brottsutredaren vid myndigheten kontakta åklagaren. Åklagaren får då besluta om förhöret ändå ska genom- föras, om polis ska tillkallas för att omhänderta mobiltelefonen eller om förhöret ska ställas in. Ordningen medför i sådana situa- tioner många gånger att en polisman kallas till förhöret med kort varsel eller att förhöret ställs in, för att i stället hållas vid ett senare tillfälle när en polisman kan närvara.
Med den utgångspunkt vi har att Skatteverket endast ska få verk- ställa tvångsmedel där våldsanvändning inte sker följer att en be- fogenhet för myndigheten att tillfälligt omhänderta egendom ska vara begränsad till fall då överlämnade kan väntas ske frivilligt.
I sin hemställan till regeringen år 2022 har Skatteverket framfört att övervägande del av de förhör som brottsutredare där håller sker efter kallelse och frivillig inställelse av förhörspersonen. En ordning där en förhörsledare vid Skatteverket får uppmana den som ska höras att lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning kan mot denna bakgrund förväntas följas i många fall. Vidare framhåller Skatte- verket i hemställan att även om behovet endast uppstår när en person efter kallelse till förhör frivilligt inställer sig rör det sig inte om ett mindre behov. I de fall förhörspersonen efter uppmaning frivilligt lämnar ifrån sig sin utrustning behöver varken åklagar- eller polis- resurser tas i anspråk.
Sammanfattningsvis bedömer vi att en rätt för Skatteverkets brottsutredare att uppmana den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning såväl täcker ett behov av en sådan ordning som leder till märkbara effektivitets- vinster.
12.6.10 Biometrisk autentisering
Utredningens bedömning: Skatteverket bör inte få uppmana någon att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering.
Biometrisk autentisering betraktas som en verkställighetsåtgärd snarare än ett självständigt tvångsmedel. Åtgärden används för att genomsöka ett beslagtaget föremål eller verkställa tvångsmedel som
245
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
husrannsakan och genomsökning på distans. Rätten att uppmana någon att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom bio- metrisk autentisering och vid behov genomföra autentiseringen är förbehållen polisman samt tull- och kustbevakningstjänsteman. Tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen har i situationer då åtgärden kan bli aktuell, t.ex. vid en husrannsakan, samma rätt som en polisman att använda våld. (Se prop. 2021/22:119 s. 149 f.) Att genomföra en autentisering mot någons vilja innebär tvång. Att en polisman genomför autentiseringen kan t.ex. innebära att han eller hon med våld tvingar personen att lägga sitt finger på en mobiltelefon för att låsa upp den (se prop. 2021/22:119 s. 174). Uppmaningen att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering har ansetts vara nära knutet till polismannens rätt att vid behov genomföra autentiseringen.
Med beaktande av det nu sagda är vår bedömning att Skatteverkets brottsutredare, likt civila brottsutredare vid andra myndigheter, inte bör ha rätt att uppmana någon att öppna ett avläsningsbart informa- tionssystem genom biometrisk autentisering.
12.6.11 Anhållningsförhör
Utredningens förslag: Förhör efter verkställighet av anhållnings- beslut eller annat gripande enligt 24 kap. 8 § rättegångsbalken ska kunna hållas av en anställd vid Skatteverkets brottsutredande verksamhet som myndigheten har utsett, om förhöret hålls i Polis- myndighetens eller Ekobrottsmyndighetens lokaler.
Anhållningsförhör ska hållas dels när ett beslut om att anhålla någon i hans eller hennes frånvaro har verkställts, dels när någon gripits utan ett föregående anhållningsbeslut (se 24 kap. 8 § rättegångs- balken). Anhållningsförhör i sistnämnda situation är sällsynta vid misstankar om ekonomisk brottslighet som utreds vid Skatteverkets brottsutredande verksamhet. I förundersökningar gällande sådana misstankar som utreds där förekommer det dock relativt ofta att åklagare fattar beslut om att misstänkta personer ska anhållas i sin frånvaro. Det är vanligast förekommande i omfattande brottsutred- ningar där ett flertal personer kan komma att hämtas in samtidigt. Sådana utredningar ställer stora krav på att det finns förhörsledare
246
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
att tillgå samtidigt som de kräver omfattande resurser för att genom- föra husrannsakningar, ofta på ett flertal platser samtidigt. Som framgått i tidigare avsnitt har komplexiteten i fler brottsutredningar ökat och denna ökning väntas fortsätta. Mot denna bakgrund har det från Skatteverket pekats på lämpligheten av att vidga kretsen av per- soner som får hålla anhållningsförhör.
Anhållningsförhör ska hållas skyndsamt och ligga till grund för åklagarens beslut om frigivande eller fortsatt frihetsberövande. Enligt gällande reglering ska anhållningsförhör hållas av en åklagare eller av en polisman eller annan anställd vid Polismyndigheten eller Eko- brottsmyndigheten som myndigheten har utsett. Det finns inget hinder mot att Skatteverkets brottsutredare närvarar vid ett anhåll- ningsförhör och ställer frågor. I sådana fall utgör alltså endast den första delen av ett förhör ett s.k. anhållningsförhör. I de förunder- sökningar där Skatteverket biträder åklagare har brottsutredaren vid Skatteverket ofta arbetat i ärendet innan anhållningsbeslutet verk- ställts och är den person som är mest insatt i ärendet. Till det ska läggas att uppgiften att hålla förhör är en av de vanligaste arbets- uppgifterna för Skatteverkets brottsutredare. Eftersom Skatteverkets brottsutredare för närvarande inte får hålla anhållningsförhöret måste även t.ex. en polisman närvara under den delen av förhöret. Således närvarar ofta såväl en polisman som en tjänsteman från Skatteverket vid dessa förhör.
I ärenden med många anhållna kan planering och genomförande av anhållningsförhör i vissa fall bli enklare och effektivare om Skatte- verket får ansvar för förhöret som helhet gentemot en misstänkt.
Även i andra fall skulle vinster göras om frågor kopplade till såväl frågan om anhållande som till utredningen i sak kunde hållas i ett sammanhang under ett förhör.
Som framgått talar alltså såväl kvalitets- som effektivitetsskäl för en förändring.
Regeringen har bedömt att några särskilda säkerhetskrav, utöver de som alltid gäller i en förhörssituation, inte bör aktualiseras vid det inledande förhöret när det hålls av andra anställda vid Polismyndig- heten och Ekobrottsmyndigheten än polismän (se prop. 2013/14:232 s. 28). Eftersom det krävs att någon fysiskt tar hand om den miss- tänkte som förts till en polisstation finns polisman nära tillhands under förhöret. Det ska i sammanhanget påminnas om att civila ut- redare vid Polismyndigheten eller Ekobrottsmyndigheten får hålla
247
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
anhållningsförhör efter särskild utbildning. En ordning där utredare vid Skatteverket får hålla anhållningsförhör innebär naturligtvis inte att de alltid ska göra det i de ärenden som de utreder. Om ett förhör behöver hållas mycket brådskande eller om det bedöms föreligga en uppenbar risk för att våld kan behöva användas kan förhöret hållas av polisman, eventuellt en i jour- och beredskapstjänstgöring. Ett anhållningsförhör kan i regel anses utgöra en mer pressande situation för den enskilde än ett annat förhör under en brottsutredning (jfr 19 a § polislagen och 2 kap. 5 § kustbevakningslagen). För att trygga en brottsutredare vid Skatteverket i dessa situationer bör enligt vår mening en möjlighet för denne att hålla ett anhållningsförhör vara begränsat till de fall förhöret hålls i Polismyndighetens eller Eko- brottsmyndighetens lokaler. På så sätt säkerställs att polismän finns i närheten. Liksom för civila utredare vid Polismyndigheten och Eko- brottsmyndigheten hålls även de anhållningsförhör som Skatteverkets brottsutredare medverkar till normalt i nämnda lokaler.
Vår slutsats är alltså att förhör efter verkställighet av anhållnings- beslut eller annat gripande enligt 24 kap. 8 § rättegångsbalken ska kunna hållas av en anställd vid Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet som myndigheten har utsett om förhöret hålls i Polismyndig- hetens eller Ekobrottsmyndighetens lokaler. Det förhållandet att i stort sett alla anhållningsförhör som Skatteverket kommer att kunna hålla har föregåtts av ett beslut om anhållande talar för att anhållnings- förhör utan sådant beslut inte ska omfattas av Skatteverkets rätt. Det finns dock enligt vår mening inga sakliga skäl att särskilja myndig- hetens rätt beroende på orsaken till anhållningsförhöret.
12.6.12 Författningsändringar
Utredningens förslag: Ändringar avseende Skatteverkets rätt att verkställa tvångsmedel samt besluta och verkställa tvångs- medelsliknande åtgärder ska regleras i lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
Skatteverkets rätt att verkställa tvångsmedel samt besluta och verk- ställa om tvångsmedelsliknande åtgärder enligt vad vi föreslagit i detta kapitel måste framgå av författning. Lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet reglerar redan Skatteverkets nuvarande
248
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
rätt att verkställa och medverka vid tvångsmedel. Det framstår därför som lämpligt att i den lagen ange Skatteverkets ytterligare möjligheter.
12.6.13 Utbildning av Skatteverkets brottsutredare
Utredningens förslag: Befogenheten att verkställa tvångsmedel ska endast få utövas av en tjänsteman som innehar en befattning som är förenad med sådan behörighet och som har genomgått den utbildning som Skatteverket föreskriver.
Tillämpningen av tvångsmedel ställer särskilda kunskapskrav och är underkastad noggrann kontroll och tillsyn. Hanteringen av tvångs- medel ingår som en central del av polis- och åklagarväsendets verk- samhet och utbildning.
En första förutsättning för att en tjänsteman vid Skatteverket ska få verkställa tvångsmedel bör naturligtvis vara att han eller hon har en tjänst som är förenad med rätten att utföra sådana uppgifter, dvs. en lämplig tjänst inom Skatteverkets brottsutredande verksamhet.
För att brottsutredare vid brottsutredningsenheten ska kunna verkställa tvångsmedel i den utsträckning som vi föreslår är det viktigt att deras utbildning kompletteras så att den ger utredarna nödvändiga kunskaper i tvångsmedelshantering. Endast de tjänste- män som uppfyller vissa krav när det gäller utbildning, erfarenhet eller liknande bör sedan få verkställa tvångsmedel i de utredningar som handläggs vid brottsutredningsenheten.
Det förhållandet att endast tjänstemän vid Skatteverket som inne- har en befattning som är förenad med behörighet att verkställa tvångs- medel och som har genomgått den utbildning som Skatteverket före- skriver ska få vidta sådan åtgärd bör framgå av förordning. Lämpligen införs därför en förordning som kompletterar bestämmelserna i lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet som får en bestäm- melse med sådant innehåll. Det behövs följaktligen en bestämmelse i lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlig- het att meddela föreskrifter om Skatteverkets verksamhet att utreda brott.
249
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
Vilka anställda som ska ha rätt att verkställa tvångsmedel och tvångsmedelsliknande åtgärder kan lämpligen framgå av myndig- hetens arbetsordning.
12.7Skatteverket bör få även andra utökade möjligheter
12.7.1Tillgång till uppgifter om
Utredningens förslag: Skatteverket ska få ta del av uppgifter om huruvida personers
Kroppsbesiktning genom tagande av salivprov för registreringsända- mål ska inte tas på en person som redan är registrerad i
250
SOU 2025:75 Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel?
del av uppgifter i registren. Vidare har Riksdagen beslutat att Skatte- verket får medges direktåtkomst till uppgifter i biometriregister. Ordningen ska träda i kraft den 1 juli 2025 (se SFS 2025:135). Ytter- ligare lagändringar krävs alltså inte.
Säkerhetspolisens, Ekobrottsmyndighetens, Åklagarmyndighetens, Tullverkets och Kustbevakningens direktåtkomst till register över
12.7.2Delgivning av information om förenklad delgivning
Utredningens förslag: Även Ekobrottsmyndigheten och Skatte- verket ska höras innan Polismyndigheten enligt 25 § delgivnings- förordningen (2011:154) meddelar föreskrifter om vad informa- tion om förenklad delgivning ska innehålla.
En tilltalad kan delges stämning och andra handlingar i ett brottmål genom förenklad delgivning om han eller hon har delgetts informa- tion om att förenklad delgivning kan komma att användas i tings- rätten och det vid den tidpunkt då handlingarna skickas till den till- talade inte har förflutit längre tid än sex månader sedan informationen
251
Bör Skatteverkets brotssutredare få utökade möjligheter att verkställa tvångsmedel? |
SOU 2025:75 |
lämnades. Det krävs att informationen har lämnats vid ett personligt sammanträffande eller genom ljud- och bildöverföring och att det är en åklagare, en polisman, en tulltjänsteman, en kustbevaknings- tjänsteman, eller, sedan januari 2023, en annan anställd vid en brotts- bekämpande myndighet som den myndigheten har utsett som lämnar informationen. (Se 33 kap. 6 § rättegångsbalken.)
Med brottsbekämpande myndighet avses Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tull- verket, Kustbevakningen och Skatteverket. Syftet med formuleringen ”en annan anställd vid en brottsbekämpande myndighet som den myndigheten har utsett” är att täcka in bland annat Skatteverkets brottsutredare. (Se prop. 2021/22:279 s. 29 f.)
Föreskrifter om vad information om förenklad delgivning ska innehålla får meddelas av Domstolsverket, när det gäller informa- tion enligt 24 § första stycket delgivningslagen (2010:1932), och Polis- myndigheten, efter att Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Kust- bevakningen, Tullverket och Kriminalvården har hörts, när det gäller information enligt 33 kap. 6 § andra stycket och 6 a § rättegångs- balken (se 25 § delgivningsförordningen). Det framstår som oklart varför det finns en skyldighet att höra de angivna brottsbekämpande myndigheterna men inte Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Rimligen bör även dessa myndigheter höras innan Polismyndigheten meddelar föreskrifter om vad information om förenklad delgivning ska innehålla. Vi föreslår därför en sådan ändring av 25 § delgivnings- förordningen.
252
DEL III
Anmälningsskyldighet och straffansvar
enligt folkbokföringslagen
13 Inledning
Den svenska folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden. Uppgifterna i folkbok- föringen läggs till grund för en rad rättigheter och skyldigheter för den enskilde, både i förhållande till samhället och till andra enskilda. För att olika samhällsfunktioner ska få ett korrekt underlag för beslut och åtgärder är det alltså angeläget att uppgifterna stämmer överens med verkliga förhållanden. I våra direktiv anges att felaktig folkbok- föring ger stora spridningseffekter i hela samhället eftersom felaktiga uppgifter kan användas som redskap för bland annat välfärdsbrotts- lighet och även i övrigt inom den organiserade brottsligheten. För att få bättre kontroll över vilka som är bosatta i Sverige och för att värna legitimiteten och förtroendet för välfärdssystemet och andra offentliga stödsystem samt bekämpa välfärdsbrottslighet och den organiserade brottsligheten är det enligt direktiven viktigt att staten stärker kontrollen över folkbokföringen. Bland annat i detta syfte återinfördes straffbestämmelser i folkbokföringslagen (1991:481)
i juli 2018.
Frågan om att utvidga straffansvaret i folkbokföringslagen eller ålägga någon som är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet anmäl- ningsskyldighet i vissa fall har därefter utretts. Bedömningen som då gjordes var att det vid den tiden inte fanns något sådant behov. (Se Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, SOU 2021:57.) Regeringen ansåg dock att det är otillfredsställande att den som i stor omfattning, och ibland till och med mot betalning, möjliggör och organiserar felaktig användning av adresser som ett led i organiserad brottslighet enligt nuvarande ordning i praktiken inte kan dömas för grovt folkbokföringsbrott samt att frågan behöver övervägas i ett annat sammanhang (se Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217 s. 57 ff.).
255
Inledning |
SOU 2025:75 |
I våra direktiv framhålls att riksdagen har tillkännagett för rege- ringen att skatteutskottet i sitt betänkande 2021/22:SkU28 anfört att regeringen ska återkomma med förslag på förändringar i fråga om folkbokföringsbrott som är effektiva men också ändamålsenliga. Direktiven lyfter fram att det i skatteutskottets ställningstagande pekas på att det framkommit att det finns personer som utnyttjar folkbokföringslagstiftningen för egen vinning, men att det också finns personer som straffas oproportionerligt hårt genom straff- bestämmelserna samt att det finns behov av ett skärpt och utvidgat straffansvar för vissa brott och för domstolar att få möjlighet att beakta fler förmildrande omständigheter.
Mot denna bakgrund anges i våra direktiv att det är angeläget att se över samt ta ett samlat grepp och utvärdera folkbokföringsbrottet för att skapa en mer ändamålsenlig och effektiv straffrättslig reglering.
Vårt uppdrag rymmer därför att, med beaktande av riksdagens tillkännagivande, kartlägga och utvärdera tillämpningen av nuvar- ande straffbestämmelser i folkbokföringslagen. Vårt uppdrag inne- håller också uppgifterna att analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, ett skärpt och utvidgat straffansvar bör utformas, samt om, och i så fall hur, ytterligare anmälningsskyldighet bör införas i folkbokföringslagen. Även detta ska enligt direktiven ske med be- aktande av riksdagens tillkännagivande. Vi ska enligt direktiven också lämna författningsförslag oavsett ställningstagande i sak.
I de närmast följande kapitlen redogör vi för vad folkbokföring innebär, behovet av folkbokföring samt några fel som kan förekomma i folkbokföringen. Därefter redovisar vi den kartläggning som vi gjort av tillämpningen av nuvarande straffbestämmelser i folkbok- föringslagen samt utredningens överväganden och förslag.
256
14Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet
14.1Folkbokföring och folkbokföringsdatabas
De materiella bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokför- ingslagen och i folkbokföringsförordningen (1991:749). Merparten av bestämmelserna i folkbokföringslagen är tvingande. Med folkbok- föring avses fastställande av en persons bosättning samt registrering av de uppgifter om personen som enligt lagen (2001:182) om behand- ling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (folkbokföringsdatabaslagen) får förekomma i folkbokföringsdata- basen (se 1 § första stycket folkbokföringslagen). I folkbokförings- ärenden registreras alltså flera uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Till dessa uppgifter hör personnummer, namn, adress, lägenhets- nummer, folkbokföringsort, civilstånd och familjeförhållanden. Folk- bokföring sker genom Skatteverkets försorg (se 1 § tredje stycket folkbokföringslagen).
Uppgifterna i folkbokföringsdatabasen ska spegla enskildas bo- sättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring (se 2 § förord- ningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket).
Folkbokföringsdatabasen används i Skatteverkets folkbokförings- verksamhet för att tillhandahålla information som behövs för bland annat samordnad behandling, kontroll och analys av identifierings- uppgifter för fysiska personer och för handläggning av folkbokför- ingsärenden (se 1 kap. 4 § och 2 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen). Personuppgifter är all slags information som kan knytas till en levande
257
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
person (se artikel 4.1 dataskyddsförordningen1). De uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är alltså ofta personuppgifter. Dock registreras även vissa uppgifter om avlidna personer. Folkbok- föringsdatabasen är ett juridiskt begrepp och avser att definiera de uppgifter som databasbestämmelserna ska tillämpas på.
Myndigheter kan använda sig av aviseringssystemet Navet för att hämta uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna kan avse bland annat identitet, bosättning och familjeförhållanden. Folkbokföringsuppgifterna i Navet överförs i stor utsträckning till Statens personadressregister (SPAR). SPAR är ett offentligt register inom Skatteverket som huvudsakligen omfattar personer som är eller har varit folkbokförda i Sverige. Företag och organisationer kan vända sig till SPAR för att bland annat få enskildas adressupp- gifter (se lagen [1998:527] om det statliga personadressregistret med tillhörande förordning [1998:1234] om det statliga personadress- registret).
14.2Materiella regler om folkbokföring
14.2.1Förutsättningar för att bli folkbokförd i Sverige
Barn som föds levande i landet ska folkbokföras om modern är folk- bokförd eller om fadern är folkbokförd och vårdnadshavare. I vissa fall ska även ett barn som föds levande utom landet eller har vistats utom landet sedan födseln folkbokföras. (Se 2 och 2 a §§ folkbok- föringslagen.)
För att bli folkbokförd i Sverige efter inflyttning krävs att personen anses vara bosatt i landet i folkbokföringslagens mening. En person ska anses bosatt här om han eller hon kan antas komma att regel- mässigt tillbringa dygnsvilan i landet under minst ett år. Även den som har regelmässig dygnsvila både i Sverige och utomlands under minst ett år (dubbel bosättning) ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här i landet. Med regelmässig dygnsvila avses att en person under sin normala livsföring tillbringar sin dygnsvila här i landet minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med annan
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
258
SOU 2025:75 |
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
förläggning i tiden. Ett barn som har vistats i landet sedan födelsen utan att vara folkbokfört ska folkbokföras om det har sådan anknyt- ning till landet som anges ovan. (Se 3 § folkbokföringslagen.)
En utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige, får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras (se 4 § första stycket folkbokföringslagen). Vissa grupper av personer som flyttar in i landet ska inte folkbokföras trots att de uppfyller nämnda krav. Det sagda gäller en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstill- stånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlännings- lagen (2005:716), om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Undantaget från folkbokföring omfattar dock inte en utlänning som har beviljats en flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlännings- lagen eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för folkbokföring. Av 2 § lagen (2024:691) om folkbokföring av utlänningar med till- fälligt skydd i vissa fall framgår att 4 § andra stycket folkbokförings- lagen inte gäller för den som omfattas av den lagen. Vidare ska i vissa fall bland annat den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning samt den som tillhör en främmandes stat militära styrka eller ett Natohögkvarter som huvud- regel inte folkbokföras trots att kraven enligt 3 och 4 §§ första stycket folkbokföringslagen är uppfyllda. (Se 4 § andra stycket och 5 och 5 a §§ folkbokföringslagen.)
För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning (se 18 § folkbokföringslagen).
14.2.2Rätt folkbokföringsort m.m.
Huvudregeln om folkbokföring där personen anses bosatt
En person ska som regel folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt. Den kommun där en person är folkbokförd är hans eller hennes folkbokförings- ort. En person som bor på en fastighet med mer än en bostadslägen- het ska även folkbokföras på lägenhet. (Se 6 § folkbokföringslagen.) En person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regel- mässigt tillbringar sin dygnsvila. Vid byte av bostad är det där per-
259
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
sonen kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila som personen i fråga ska anses bosatt. (Se 7 § första stycket första meningen folkbokföringslagen.) Den adress som är fastställd för den fastighet en person är folkbokförd på brukar i allmänhet benämnas som personens folkbokföringsadress och registreras i folkbokförings- databasen.
Personer med dubbel bosättning, växlande vistelseort och särskilda vistelser
En person med dubbel bosättning inom landet ska anses bosatt på den fastighet där han eller hon med hänsyn till samtliga omständig- heter får anses ha sin egentliga hemvist (se 7 § första stycket andra meningen folkbokföringslagen). En på förhand tidsbestämd vistelse om högst ett år på annan fastighet än den där personen har sin egent- liga hemvist ska inte leda till ändrad bosättning (se 8 § folkbokförings- lagen).
Det finns vidare vissa särskilda vistelser som inte ska leda till ändrad bosättning, exempelvis vistelser som enbart föranleds av befattning som politiskt tillsatt tjänsteman, vistelser av tvångsmässig karaktär som vård vid institution eller uppdrag som riksdagsledamot (se 9 och 10 §§ folkbokföringslagen).
Personer som saknar fast bostad eller är felaktigt folkbokförda
Den som inte regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på någon viss fastighet anses bosatt på den fastighet till vilken han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter kan anses ha sin starkaste anknyt- ning (se 12 § folkbokföringslagen). Om en persons bosättning kan hänföras till en kommun men inte till en viss fastighet inom denna ska han eller hon anses bosatt i kommunen (se 13 § folkbokförings- lagen). Detta kan vara fallet t.ex. då en person har sin bostad i en hus- vagn som regelmässigt står uppställd inom ett visst område, men inte på en viss fastighet (Se Pettersson, Folkbokföringslagen [1991:481] 13 §, Karnov [Juno]). Om en person sannolikt är felaktigt folkbok- förd på en fastighet eller lägenhet och detta leder till besvär för någon annan som är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet eller som äger eller hyr fastigheten eller lägenheten, får personen i stället
260
SOU 2025:75 |
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
folkbokföras i den kommun där han eller hon senast var folkbok- förd, till dess något annat har beslutats. Om personen inte har varit folkbokförd i någon annan kommun, får han eller hon folkbokföras i den aktuella kommunen. (Se 13 a § folkbokföringslagen.)
Särskilda bestämmelser för barn
Om ett barn har två vårdnadshavare som inte bor tillsammans och barnet tillbringar dygnsvilan hos var och en av dem i ungefär samma omfattning får barnet folkbokföras hos den av vårdnadshavarna som båda kommer överens om (se 7 a § folkbokföringslagen). Ett barn som har sin egentliga hemvist hos föräldrarna eller andra anhöriga anses bosatt där även om han eller hon tillbringar dygnsvilan på annan fastighet till följd av exempelvis skolgång. Det gäller så länge barnet går i grundskola eller gymnasieskola eller jämförlig grund- utbildning, dock längst till dess barnet fyller 21 år (se 11 § folkbok- föringslagen).
Bestämmelser om skyddad folkbokföring
Det finns möjlighet till skyddad folkbokföring under vissa förut- sättningar (se
14.2.3Avregistrering från folkbokföringen
En person som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folk- bokföringen (se 19 § folkbokföringslagen).
Den som kan antas under sin normala livsföring komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och
261
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
utom landet ska avregistreras om han eller hon med hänsyn till samt- liga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist utom landet. (Se 20 § folkbokföringslagen.)
Den som inte anses bosatt på någon fastighet eller i någon kom- mun enligt
14.2.4Enskildas anmälningsskyldighet
Det finns vissa straffsanktionerade regler om anmälningsskyldighet till Skatteverket i folkbokföringslagen. Anmälningsskyldighet gäller bland annat för den som är folkbokförd och har flyttat inom landet, för den som har flyttat in från utlandet och ska folkbokföras i Sverige och för den som är folkbokförd och ska flytta till utlandet. Likaså ska den som är folkbokförd och ändrar postadress utan att flytta an- mäla särskild postadress till Skatteverket om postadressen ska gälla minst sex månader. I samtliga fall ska anmälan göras senast inom en viss tid i förhållande till en angiven händelse. Den tiden framgår i 25, 26 och 27 §§ folkbokföringslagen, vilka vi beskriver närmare i kom- mande kapitel. I 28 och 29 §§ samma lag framgår vad anmälningar enligt de angivna lagrummen ska innehålla.
En anmälan eller ansökan enligt folkbokföringslagen ska göras skriftligen, om inte annat anges. Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. (Se 23 § folkbokföringslagen.)
Den 1 juli 2018 infördes straffbestämmelser i folkbokförings- lagen på nytt (se 42 § folkbokföringslagen). Vi beskriver straff- bestämmelserna närmare i kommande kapitel.
262
SOU 2025:75 |
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
14.2.5Myndigheters underrättelser
En myndighet ska enligt 32 c § folkbokföringslagen underrätta Skatteverket om det kan antas att en uppgift i folkbokföringen om en person som är eller har varit folkbokförd är oriktig eller ofull- ständig. Underrättelseskyldigheten gäller alltså alla uppgifter i folk- bokföringen som anges i 2 kap. 3 § första stycket folkbokförings- databaslagen. En underrättelse enligt 32 c § folkbokföringslagen behöver dock inte lämnas om särskilda skäl talar mot det. Särskilda skäl kan exempelvis föreligga om det är uppenbart att den adress en person har är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras i folk- bokföringen. Det kan även finnas situationer där den enskilde, vars uppgifter det gäller, befinner sig i en särskilt utsatt situation och kon- sekvenserna av en underrättelse till Skatteverket riskerar att bli väldigt allvarliga för den enskilde. Särskilda skäl kan även finnas för bland annat Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten eller Åklagarmyndigheten i samband med brottsutredningar eller annan brottsbekämpande verksamhet. För domstolarnas del kommer underrättelseskyldigheten främst att aktualiseras när det gäller sådana misstänkta fel som upptäcks vid registrering av ett mål eller ärende eller vid expedieringen av ett avgörande. (Se prop. 2020/21:160
s. 101 f.) Vidare gäller underrättelseskyldigheten enligt 32 c § folk- bokföringslagen inte för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet (jfr dock 8 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet). Den gäller inte heller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen.
I enlighet med lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid sam- verkan mot viss organiserad brottslighet ska Skatteverket lämna och får Skatteverket ta emot uppgifter trots sekretess under vissa förut- sättningar i särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka vissa typer av brottslig verksam- het.
Det kan även nämnas att Skatteverket kan begära uppgifter av vissa andra myndigheter om det behövs i handläggningen av ärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsverksamheten. De myn- digheter som det gäller är Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden och Arbetsförmedlingen, Krono- fogdemyndigheten samt Migrationsverket (se
263
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen [2006:97]). Vidare finns bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan myndigheter, däribland Skatteverket, bland annat i lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att mot- verka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regel- överträdelser och brottslighet i arbetslivet.
14.3Behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen
Redan i betänkandet från 1936 års uppbördskommitté framhölls samhällets behov av uppgifter om landets befolkning och krav på att fullständiga och riktiga uppgifter registrerades i folkbokföringen. (Se Omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m.m., del II Folkbokföringen, SOU 1938:41 s. 259.) Utredningar rörande folkbokföring har därefter fortsatt att framhålla samhällets grund- läggande behov av uppgifter ur folkbokföringen. Regeringen har in- stämt i utredningarnas uppfattning i frågan. Se t.ex. 1979 års folk- bokföringskommittés betänkande Folkbokföringens framtida organi- sation, SOU 1981:101 s. 25 f. och s. 39 och prop. 1986/87:158 om ny organisation för folkbokföring s. 2 samt 1983 års folkbokförings- kommittés betänkande Rätt adress, SOU 1988:10 s. 45 f. och prop. 1990/91:153 om ny folkbokföringslag m.m. s. 88. Behov av korrekta uppgifter i folkbokföringen har framhållits också i mer sentida förarbeten om folkbokföring (se t.ex. prop. 2017/18:145
s. 102 f., SOU 2021:57 s. 113 f. och Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, prop. 2021/22:217 s. 12 f.). Till det anförda kommer att regeringen i 2 § andra stycket förordningen med instruktion till Skatteverket i föreskriftsform gett uttryck för vikten av en korrekt folkbokföring, genom att ange att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt under- lag för beslut och åtgärder.
Den grundläggande registreringen av befolkningen som folkbok- föringen innebär har fundamental betydelse för samhällets funktions- sätt. Dagens moderna samhälle är nämligen i stor utsträckning be- roende av offentliga register som innehåller sådan information som folkbokföringen ger. Som nämnts ligger folkbokföringsuppgifterna till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter, t.ex. var
264
SOU 2025:75 |
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
en person har rätt till vård och omsorg samt i vilken kommun och region en person ska betala skatt. Myndigheter och övriga samhälls- funktioner har möjlighet att hämta uppgifter ur folkbokförings- databasen och fattar sedan beslut baserade på uppgifterna. Felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen kan alltså ge konsekvenser för samhällsplaneringen och bidra till svårigheter för kommuner och regioner att planera, exempelvis vid dimensionering av samhällsservice eller avseende tillgång till resurser som behöver utgå från den faktiska befolkningsmängden. Detta leder i sin tur till svårigheter att ta ställning till finansiella investeringar, folkmängdsfrågor och bostadsfrågor. Osäkra befolkningsdata påverkar även regionerna i Sverige som har utmaningar med att beräkna och planera hur stort vårdbehov som ska hanteras då inte alla individer som söker vård är folkbokförda i regionen. Felaktiga uppgifter i folkbokföringsdata- basen kan alltså påverka möjligheten för personer att ta del av väl- färden. Relevanta uppgifter kan avse exempelvis identitet, bosätt- ning eller familjeförhållanden. Det sagda innebär också att oriktiga uppgifter i folkbokföringen kan medföra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, vilket kan utgöra t.ex. bidragsbrott, men även möjliggöra bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet. I Eko- nomistyrningsverkets rapport Omfattningen av felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemet från år 2023 har myndigheten uppskattat den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen år 2021 till ungefär 14,6 miljarder kronor, med ett osäker- hetsintervall mellan 13,0 och 16,3 miljarder kronor (se ESV 2023:22 s. 8). Av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar uppskattas cirka 845 miljoner kronor orsakade av felaktig folkbokföring (se Budgetpropositionen för 2024, prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 2 s. 107 med hänvisning till ESV 2023:22 och kompletterande beräk- ningar av Ekonomistyrningsverket). Utöver att nämnda felaktiga utbetalningar utgör betydande kostnader för samhället medför de en risk för att tilliten till välfärdssystemet urholkas.
Även vid tillämpning av andra bestämmelser än sådana som tydligt gäller rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna kan folk- bokföring i Sverige spela en avgörande roll. Det gäller t.ex. i inter- nationella familjerättsliga förhållanden.
Det ska vidare framhållas att det faktum att personer inte är folkbokförda trots att de ska vara det eller är folkbokförda på fel fastighet och, i förekommande fall, lägenhet försvårar rättsväsendets
265
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
arbete med att hitta och lagföra personer som begått brottsliga hand- lingar. Det är också något som på sikt kan skada förtroendet för samtliga myndigheter.
14.4Något om Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
14.4.1Ärenden om flyttning och bosättningskontroll
Handläggningen av ett folkbokföringsärende hos Skatteverket initi- eras i regel genom en anmälan av en enskild. Skatteverket kan även på eget initiativ utreda och fatta beslut om en persons folkbokföring om det finns skäl till det, t.ex. efter en underrättelse av myndighet, kommun eller allmänheten (se 34 § folkbokföringslagen). Skatte- verket kan göra kontrollbesök i de fall det behövs för bedömningen av frågan om folkbokföring eller om det finns skäl att kontrollera vilka som kan anses bosatta på en fastighet eller i en lägenhet (se 32 a § folkbokföringslagen).
Folkbokföringsverksamheten hos Skatteverket handlägger årligen omkring knappt fyra miljoner ärenden. (Se Skatteverkets årsredo- visning 2024, s. 103.) Ungefär hälften av verksamhetens ärenden, cirka 2 miljoner, avser ärenden om flyttning till eller inom Sverige och om bosättningskontroll (se tabellen nedan). Dessa ärenden för- anleds i regel av en flyttanmälan från en enskild. År 2023 beslutade dock Skatteverket om knappt 30 000 ändringar av adress utan före- gående anmälan (se Skatteverkets rapport Nationell lägesbild över befolkningen från 2024, s. 24).
Tabell 14.1 Ärenden om flyttning eller bosättningskontroll
Inkomna och avslutade ärenden
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Flyttning till Sverige – Inkomna ärenden |
144 146 |
107 375 |
105 287 |
97 713 |
Flyttning till Sverige – Avslutade ärenden |
137 327 |
112 683 |
109 114 |
98 130 |
Flyttning inom Sverige och bosättnings- |
|
|
|
|
kontroll – Inkomna ärenden |
1 908 247 |
1 899 242 |
1 840 390 |
1 943 035 |
Flyttning inom Sverige och bosättnings- |
|
|
|
|
kontroll – Avslutade ärenden |
1 899 648 |
1 863 100 |
1 832 997 |
1 950 176 |
Anm. Under 2024 har uppföljningen för flyttning till Sverige ändrats och innefattar inte längre flyttning till internordiskt land. Det ingår numera i bosättning. Korrigering har gjorts för 2021
Källa: Skatteverkets årsredovisning 2024.
266
SOU 2025:75 |
Folkbokföring och folkbokföringsverksamhet |
Det är vanligt att en flyttanmälan kommer in till Skatteverket efter anmälningsfristen om en vecka har löpt ut. Tabellen nedan avser försenade anmälningar om flyttning där Skatteverket folkbokfört personen på den fastighet och, i förekommande fall, lägenhet som personen anmält flyttning till.
Tabell 14.2 Omfattningen av flyttanmälningar som inkommer efter anmälningsfristen
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal sena |
|
|
|
|
|
|
|
flyttanmälningar |
137 204 |
147 758 |
163 600 |
176 522 |
227 495 |
201 944 |
222 349 |
Andel av alla |
|
|
|
|
|
|
|
flyttanmälningar |
9% |
11% |
11% |
14% |
14% |
14% |
15% |
Källa: Skatteverket.
14.4.2Vissa tjänster och utredningsåtgärder inom folkbokföringsverksamheten
Skatteverket har tagit fram en blankett respektive en
Sedan juni 2024 skickar Skatteverket i vissa fall en fråga till en person som är folkbokförd på en fastighet och, i förekommande fall, lägenhet om någon annan anmäler flyttning till samma bostad. Den redan folkbokförda personen får möjlighet att inom viss tid svara på om den som anmält flyttning bor på fastigheten och i den eventuella lägenheten. Om den redan folkbokförda svarar att den som anmält flyttning inte bor i bostaden utreder Skatteverket folkbokföringen vidare. Svar kan lämnas bland annat genom att kontakta Skatteverket genom Skatteupplysningen eller genom en
267
15 Folkbokföringsbrott
15.1Gällande rätt
15.1.1Bestämmelser om anmälningsskyldighet i folkbokföringslagen
I fråga om anmälningsskyldighet föreskrivs i 25, 26 och 27 §§ folk- bokföringslagen följande.
Den som är folkbokförd och har flyttat ska inom en vecka anmäla flyttningen till Skatteverket. Den som är folkbokförd och ändrar postadress utan att flyttning skett ska göra anmälan enligt första stycket om postadressen ska gälla för minst sex månader. (Se 25 § folkbokföringslagen.)
Den som har flyttat in från utlandet och ska folkbokföras ska anmäla inflyttningen till Skatteverket. En sådan anmälan ska göras inom en vecka efter det att han eller hon har vistats i landet i tre månader. En anmälan ska även göras när den som är avregistrerad som försvunnen ska folkbokföras och när ett barn ska folkbokföras här i landet enligt 2 a § eller 3 § tredje stycket folkbokföringslagen. Anmälningsskyldigheten gäller dock inte en utländsk medborgare som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privi- legier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts be- skickning. (Se 26 § folkbokföringslagen.)
Den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet ska anmäla detta till Skatteverket. Anmälan ska göras senast en vecka före ut- resan och ska innehålla uppgift om utresedagen. Om utresan ställs in eller skjuts upp ska detta anmälas senast den tidigare uppgivna ut- resedagen. (Se 27 § folkbokföringslagen.)
I 28 och 29 §§ folkbokföringslagen anges vilka närmare uppgifter som anmälningarna enligt 25, 26 och 27 §§ ska innehålla. Dit hör bland annat namn och personnummer, ny bostadsadress och datum
269
Folkbokföringsbrott |
SOU 2025:75 |
för ändring av bostadsadressen. En anmälan enligt 26 § första stycket folkbokföringslagen ska även innehålla övriga uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen enligt folkbokföringsdatabaslagen. Dit hör bland annat uppgift om medborgarskap.
15.1.2Bestämmelser om straffansvar i folkbokföringslagen
Den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbok- föring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folk- bokföringsbrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Det- samma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25, 26 och 27 §§ folkbokföringslagen. Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. (Se 42 § folkbokföringslagen.)
Enligt allmänna principer är det inte möjligt att mot samma för- seelse ingripa med två sanktioner, såsom straff och utdömande av vite (se t.ex. prop. 2017/18:145 s. 135). I 43 § folkbokföringslagen finns därför en bestämmelse rörande användning av vite i samband med fråga om ansvar för folkbokföringsbrott. Den innehåller att Skatteverket inte vid vite får förelägga någon att medverka i en ut- redning av en gärning som kan föranleda straff för honom eller henne. Vidare får enligt bestämmelsen en fråga om ansvar enligt
42 § för en gärning inte prövas om gärningen ligger till grund för ett föreläggande om vite och Skatteverket har ansökt om utdömande av vitet.
15.1.3Närmare om objektiva och subjektiva förutsättningar för folkbokföringsbrott
Med oriktig uppgift enligt 42 § folkbokföringslagen avses en fel- aktig eller ofullständig uppgift som lämnas när uppgifts- eller an- mälningsskyldigheten fullgörs. Det är endast sådana uppgifter som har betydelse för beslut om folkbokföring som avses i paragrafen. Bestämmelsen omfattar såväl skriftliga som muntliga uppgifter och oavsett på vilket sätt de lämnas. Uppgifterna kan alltså t.ex. lämnas
270
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsbrott |
över internet, via servicetelefon, i brev eller vid samtal med folk- bokföringsverksamheten. (Se prop. 2017/18:145 s. 134.)
Beträffande anmälningsskyldighet enligt 25, 26 och 27 §§ folk- bokföringslagen anges i paragraferna i vilka situationer och inom vilka tidsfrister det åligger en person att göra en anmälan till Skatte- verket. Anmälningsskyldigheten gäller bland annat vid flyttning, ändrad postadress samt vid inflyttning till och utflyttning från landet. Nämnda bestämmelser kompletteras av föreskrifterna i 28 och 29 §§ folkbokföringslagen som anger de närmare uppgifter en anmälan ska innehålla. Dessa uppgifter tar i första hand sikte på bosättning men kan också avse namn och medborgarskap. Vid prövningen av frågan om en anmälningsskyldighet enligt 25, 26 eller 27 § folkbok- föringslagen är fullgjord eller inte får därför de bestämmelserna läsas tillsammans med de kompletterande föreskrifterna i 28 och 29 §§ folkbokföringslagen. Prövningen torde alltså rymma frågan om kraven enligt sistnämnda föreskrifter är uppfyllda eftersom en ”blank” an- mälan om flyttning inte innebär att en anmälningsskyldighet kan anses uppfylld. I sammanhanget kan dock nämnas att Skatteverket i praktiken hanterar frågan på så vis att om uppgifter som anges
i 28 eller 29 § folkbokföringslagen inte har lämnats men en sådan händelse som regleras i 25, 26 eller 27 §§ anmälts, så anser Skatte- verket att anmälningsskyldigheten är fullgjord om tillräckliga upp- gifter för folkbokföring på viss fastighet har lämnats.
Underlåtenhet att fullgöra sin anmälningsskyldighet utgör ett perdurerande brott. Det innebär att brottet är fullbordat då tiden för anmälningsskyldighet har gått ut och pågår till dess att före- skriven anmälan har gjorts (se prop. 2017/18:145 s. 118 och 134).
När det gäller rekvisitet i 42 § folkbokföringslagen att åtgärden ska innebära fara i bevishänseende avses konkret fara. Det innebär att det ska vara både möjligt och sannolikt att det uppstår fara i bevis- hänseende i det enskilda fallet. Konkret fara föreligger om exempel- vis den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som folkbokföringsverksamheten vidtar. Någon konkret fara föreligger däremot inte om den oriktiga uppgiften avser ett förhållande som framstår som så uppenbart fel- aktigt att det saknas risk för att uppgiften skulle komma att läggas till grund för ett folkbokföringsbeslut. (Se prop. 2017/18:145 s. 117 och 134.)
271
Folkbokföringsbrott |
SOU 2025:75 |
Straffansvar förutsätter vidare uppsåt. Alla former av uppsåt är tillämpliga, dvs. avsiktuppsåt, insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt. För att ansvar enligt 42 § folkbokföringslagen ska kunna utdömas är alltså oaktsamhet inte tillräckligt.
15.1.4Närmare om gradindelning, straffskala och påföljd
Om ett folkbokföringsbrott med hänsyn till att brottsligheten ut- övats systematiskt eller i större omfattning eller annars är att anse som grovt, ska dömas för grovt folkbokföringsbrott. Ett exempel på detta kan vara att en person skaffat sig ett flertal falska identi- teter som han eller hon försöker folkbokföra. Ett annat exempel kan vara att en person skaffat sig tillgång till uppgifter om utländska personer som i och för sig är riktiga, men försöker få dem folkbok- förda i Sverige trots att personerna bakom uppgifterna inte har för avsikt att bosätta sig i landet. Syftet bakom sådana ageranden torde ofta vara att använda de folkbokförda identiteterna i kriminell verk- samhet. I flera fall kan detta vara ett led i annan grövre brottslighet, t.ex. avseende grova bidragsbrott eller grova bedrägerier. Det kan dock vara så att gärningsmannen inte hunnit så långt i sin plan att ett annat brott är fullbordat eller ens påbörjat. Det kan också vara så att det grövre brott som misstänkts är svårt att bevisa. I sådana fall finns det goda skäl att se ett sådant agerande som så klandervärt att detta bör utgöra ett grovt folkbokföringsbrott. (Se prop. 2017/18:145 s. 118 och 134.)
Straffskalan för folkbokföringsbrott sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader för brott av normalgraden och till fängelse i högst två år för grovt brott. Utifrån vad som får anses vara fast praxis är påföljden för ett folkbokföringsbrott av normal- graden utan vare sig försvårande eller förmildrande omständigheter 70 dagsböter. I förarbetena har det dock angetts att fängelse bör komma i fråga om det är fråga om allvarliga fall, utan att gärningen för den skull är att bedöma som grovt brott (se prop. 2017/18:145 s. 134.) Det finns inte tillräckligt med avgöranden avseende grovt folkbokföringsbrott för att avgöra vad som är en normalpåföljd för det brottet.
Ansvar ska alltså inte ådömas i ringa fall. Ringa fall ska avse fel som i det närmaste är ursäktliga eller avse en i någon mån förståelig under-
272
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsbrott |
låten anmälningsskyldighet utan att beteendet för den skull är straff- fritt enligt paragrafen i övrigt (se SOU 2017:37 s. 367). Utrymmet för att bedöma ett fall som ringa är dock mycket litet med beaktande av att det för straffansvar förutsätts att gärningen begåtts med upp- såt och påföljden kan bestämmas till böter (se prop. 2017/18:145 s. 134 f.).
15.1.5Tillämplighet av bestämmelserna
om medverkan m.m. i 23 kap. brottsbalken
Folkbokföringsbrott omfattas av medverkansbestämmelserna
I 23 kap. brottsbalken finns regler om ansvar för medverkan till brott. Dessa regler är tillämpliga även på specialstraffrättens område. Enligt 23 kap. 4 § brottsbalken gäller följande. Ansvar som i denna balk är föreskrivet för viss gärning ska ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även annan som främjat denna med råd eller dåd. Detsamma ska gälla beträffande i annan lag eller författning straff- belagd gärning, för vilken fängelse är föreskrivet. Den som inte är att anse som gärningsman döms, om han har förmått annan till ut- förandet, för anstiftan av brottet och annars för medhjälp till det. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom till last. Ansvar som är föreskrivet för gärning av syssloman, gäldenär eller annan i särskild ställning skall ådömas även den som tillsammans med honom medverkat till gärningen. Vad som sägs i denna paragraf ska inte gälla, om något annat följer av vad för särskilda fall är föreskrivet.
Medverkansansvaret är självständigt på det sättet att någon kan dömas för anstiftan eller medhjälp, trots att ingen kan dömas som gärningsman. (Se Asp, Petter m.fl., Kriminalrättens grunder, 2013, Juno version 2, s. 449.) Medverkansbestämmelserna är tillämpliga även vid ett specialstraffrättsligt brott under förutsättning att fängelse ingår i straffskalan. Folkbokföringsbrott, i vilket fängelse ingår i straff- skalan, omfattas således av medverkanbestämmelserna i brottsbalken.
Högsta domstolen har uttalat att det går att främja även under- låtenhetsbrott. Domstolen har vidare konstaterat att även om med- verkansansvaret är tämligen vidsträckt, finns anledning att inte sträcka ut medverkansansvaret längre än vad som är motiverat från straff- rättspolitiska utgångspunkter. (Se rättsfallet NJA 2012 s. 826.)
273
Folkbokföringsbrott |
SOU 2025:75 |
Enligt nuvarande ordning kan alltså en person lagföras för med- hjälp till folkbokföringsbrott. Det gäller även om ett sådant brott kategoriseras som ett underlåtenhetsbrott.
Det ska framhållas att en person inte kan lagföras för medhjälp till ett grövre brott än själva huvudbrottet. Om huvudgärningen är att bedöma som folkbokföringsbrott av normalgraden kan en person som ska dömas för medhjälp till den gärningen inte dömas för med- hjälp till grovt folkbokföringsbrott.
Folkbokföringsbrott omfattas inte av bestämmelserna om försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott
Brottsbalkens bestämmelser i 23 kap. om försök, förberedelse, stämp- ling och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott är tillämpliga även inom specialstraffrätten. Det förutsätter dock att dessa osjälv- ständiga brottsformer har straffbelagts i ett särskilt stadgande. Någon sådan reglering finns inte i folkbokföringslagen. Ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till folkbokföringsbrott, eller grovt sådant brott, kan alltså inte utkrävas. Detsamma gäller underlåten- het att avslöja eller förhindra ett sådant brott.
15.1.6Konkurrens
Som sagts i det föregående kan ageranden som bestraffas genom bestämmelsen om folkbokföringsbrott ingå som led i annan brotts- lighet. Exempelvis kan en oriktig folkbokföring som leder till fel- aktiga utbetalningar från staten föranleda ansvar för bidragsbrott. För brott enligt folkbokföringslagen gäller allmänna regler om konkurrens. Detta innebär normalt att det vid konkurrens mellan folkbokföringsbrott och ett annat brott med samma skyddsintresse ska dömas enbart för det brott som har den strängare straffskalan. Om det föreligger olika skyddsintressen ska domstolen däremot som utgångspunkt döma i konkurrens för folkbokföringsbrott och annat brott. Folkbokföringsbrottets primära skyddsintresse är att det ska finnas en tillförlitlig registrering över folkbokförda i Sverige. Folkbokföringsdatabasen har en stor betydelse för en rad samhälls- områden och det är av största vikt att de uppgifter som finns regi-
274
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsbrott |
strerade återspeglar verkliga förhållanden och således går att lita på. Det innebär att om ett folkbokföringsbrott utgör ett led i ett bidrags- brott bör som utgångspunkt dömas för båda brotten i konkurrens. Om det däremot är så att folkbokföringsbrottet, ensamt eller till- sammans med andra omständigheter, utgör skäl att bedöma ett bidragsbrott som grovt bör som utgångspunkt endast dömas för grovt bidragsbrott. (Se prop. 2017/18:145 s. 119.)
15.1.7Prejudikat
Högsta domstolen har meddelat endast en vägledande dom (prejudi- kat) som handlar om det nu gällande folkbokföringsbrottet. I rätts- fallet NJA 2022 s. 248 prövade Högsta domstolen frågan om byte av bostad för provboende omfattas av undantaget i 8 § folkbokför- ingslagen från skyldigheten att anmäla flyttning enligt 25 § samma lag. Rättsfallet aktualiserar även frågan hur uppsåtsbedömningen ska göras vid folkbokföringsbrott. Vi gör bedömningen att rättsfallet inte påverkar våra kommande överväganden och går därför inte närmare in på innehållet i det.
15.1.8Preskription av folkbokföringsbrott
Ett brott är preskriberat när rätten att åtala har gått förlorad för att en viss tid har förflutit. Tiden räknas från den dag brottet begicks till dess att den misstänkte häktas eller får del av åtal för brottet. Folk- bokföringsbrott genom att någon lämnar en oriktig uppgift anses begånget den dag som den oriktiga uppgiften lämnas. Folkbokförings- brott genom underlåtenhet att anmäla flyttning anses fullbordat när tiden för anmälningsskyldighet har gått ut. Vid ett sådant underlåten- hetsbrott fortsätter dock brott att begås efter att det har fullbordats (perdurerande brott). Vid perdurerande brott kan antingen simultan preskription eller successiv preskription tillämpas. Vid simultan pre- skription börjar inte preskriptionstiden att löpa förrän det tillstånd som brottet utgör eller orsakar inte längre existerar och ligger någon del av gärningen inom preskriptionstiden ska domstolen döma över hela gärningen. Simultan preskription innebär alltså att hela brottet anses antingen preskriberat eller inte. Successiv preskription innebär att domstolen endast dömer över den del av brottsligheten som faller
275
Folkbokföringsbrott |
SOU 2025:75 |
inom preskriptionstiden. (Se Göransson, Brottsbalk [1962:700]
35kap. 4 §, Lexino
Preskriptionstidens längd är kopplad till brottets straffskala. Ett folkbokföringsbrott av normal svårhetsgrad är preskriberat om den misstänkte inte häktats eller fått del av åtal för brottet inom två år. För ett grovt folkbokföringsbrott är preskriptionstiden fem år. (Se 42 § folkbokföringslagen och 35 kap. 2 § och 5 § första stycket brotts- balken.)
Vid medhjälp till folkbokföringsbrott börjar preskriptionstiden inte att löpa förrän huvudbrottet begåtts. Det gäller även om med- hjälpsåtgärderna företagits tidigare. (Se Göransson, Brottsbalk [1962:700] 35 kap. 4 §, Karnov
15.1.9Skatteverkets skyldighet att anmäla folkbokföringsbrott
Skatteverket ska göra anmälan till Polismyndigheten eller åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till folkbokföringsbrott. Någon anmälan ska dock inte göras av myndigheten om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs. (Se 11 § första och andra styckena folkbokföringsförordningen.)
15.2Tidigare lagstiftningsarbete angående folkbokföringsbrott
Nuvarande ansvarsbestämmelser om folkbokföringsbrott infördes den 1 juli 2018. Dessförinnan har straffbestämmelser med ett mer begränsat tillämpningsområde gällt. De tidigare straffbestämmelserna avsåg endast underlåtenhet att fullgöra viss anmälningsskyldighet och upphörde att gälla i januari 2014. Bestämmelserna upphävdes eftersom det kunde ifrågasättas om enbart underlåtenheten att full- göra anmälningsskyldighet i sig var så allvarlig att den motiverade
276
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsbrott |
en straffsanktion. Straffbestämmelserna tillämpades dessutom i mycket begränsad omfattning. (Se Folkbokföringen i framtiden, prop. 2012/13:120 s. 114 f.)
I motiven till de nu gällande straffbestämmelserna konstaterades att folkbokföringsdatabasen har en central funktion för flera myndig- heter i den dagliga ärendehanteringen och därför bör omgärdas av ett starkt skydd. Gärningar där någon genom aktivt handlande upp- såtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbok- föring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokför- ingslagen, ansågs därför behöva beivras. Omständigheten att lämna oriktiga uppgifter till Skatteverket för folkbokföring omfattas inte av det straffskydd som andra bestämmelser som osant intygande, ur- kundsförfalskning eller olovlig identitetsanvändning innebär. Efter- som den straffrättsliga lagstiftningen inte gav ett tillräckligt skydd, fanns enligt regeringens mening starka skäl som motiverade inför- andet av ett särskilt straffstadgande. (Se prop. 2017/18:145 s. 117.)
Redan ett fåtal år efter att straffbestämmelser återinförts i folk- bokföringslagen utreddes behovet av att utvidga straffansvaret för att komma åt bland annat förekomsten av medvetet felaktig folkbok- föring, s.k. skenskrivningar och handel med folkbokföringsadresser, dvs. när ersättning lämnas för möjligheten för en person att lämna oriktig uppgift om sin bosättning till Skatteverket och på så sätt bli felaktigt folkbokförd på en viss fastighet, och i förekommande fall, lägenhet. I samma utredning granskades behovet av att utvidga anmäl- ningsskyldigheten enligt folkbokföringslagen till att omfatta fall då en person är medveten om att någon felaktigt är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet.
Utredningen konstaterade att en person som hyr ut eller lånar ut en bostadsadress för att någon felaktigt ska kunna använda sig av den i folkbokföringssyfte kan lagföras för medhjälp till folkbokför- ingsbrott och att det oönskade beteendet alltså redan med gällande lagstiftning kan bestraffas. Vidare bedömde utredningen att det fram- står som tveksamt om en straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka att personer mot eller utan ersättning under- lättar för någon att folkbokföra sig på en adress där personen i fråga inte har för avsikt att bo. Utredningen bedömde också att det, med hänsyn till att folkbokföringsbrott är resurskrävande att utreda och svåra att leda i bevis, kan ifrågasättas om rättsväsendets resurser bör belastas ytterligare av en sådan kriminalisering. Det beaktades även
277
Folkbokföringsbrott |
SOU 2025:75 |
att lagstiftningen om folkbokföringsbrott var relativt nytillkommen och kunde behöva tillämpas under ytterligare en tid innan den ut- värderades och eventuellt utvidgades. (Se SOU 2021:57 s. 592 ff.)
När det gäller frågan om en utvidgad anmälningsskyldighet be- dömde utredningen att underlåtenhet av en adressinnehavare att anmäla till Skatteverket om han eller hon var medveten om att någon felaktigt var folkbokförd på hans eller hennes adress skulle kunna kategoriseras som ett underlåtenhetsbrott enligt 42 § första stycket andra meningen folkbokföringslagen. Utredningen ansåg också att efterföljande av en sådan anmälningsskyldighet torde bli än mer svårutredd. (Se a. SOU s. 595.)
Slutsatsen blev att det inte förelåg behov av att utvidga straff- ansvaret eller anmälningsskyldigheten enligt folkbokföringslagen (se a. SOU s. 592).
Utredningens bedömning möttes av kritik från flera remiss- instanser, bland annat av Brottsförebyggande rådet (Brå), Åklagar- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Brå anförde att det behövs en ny straffrättslig reglering som träffar centrala aktörer i bland annat handeln med folkbokföringsadresser och att det är en otillfredsställande ordning att hantera dessa gärningar som med- hjälp till folkbokföringsbrott. Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyn- digheten och Skatteverket framförde liknande kritik. Regeringen be- dömde därför att behovet av att införa ytterligare anmälningsskyldig- het eller utvidga straffansvaret bör övervägas i ett annat sammanhang (se prop. 2021/22:217 s. 57 ff.).
278
16 Folkbokföringsfel
16.1Inledning
Beroendet av registeruppgifter i samhället gör att det är intressant för vissa grupperingar att försöka manipulera uppgifterna för att skapa förutsättningar för brottslighet. Trenden är ökande och med- för allvarliga konsekvenser för samhället. Detta gör det nödvändigt att skydda registren från att användas som verktyg för att begå brott. Uppgifterna blir viktiga delar, ibland helt avgörande, för att olika brott ska kunna genomföras. De felaktiga uppgifterna som används som brottsverktyg kan avse enskildas bosättning, identitet och familjeförhållanden. Nedan kommer vi främst redogöra för fel som är kopplade till en persons bosättning. Många gånger används dock flera felaktiga uppgifter som brottsverktyg. Så är t.ex. ofta fallet vid registrering av oriktiga identiteter.
16.2Folkbokföringsfel genom medveten felaktig folkbokföring
Skatteverket beräknar att ungefär 98 procent av alla som bor i Sverige är korrekt folkbokförda (se Skatteverkets rapport Åtgärder för att förbättra folkbokföringen, år 2023, s. 1). Detta innebär att det före- kommer felaktiga bosättningsuppgifter i folkbokföringen för ungefär 200 000 personer. De felaktiga uppgifterna kan ha orsakats oavsikt- ligt eller avsiktligt.
Fel i folkbokföringen kopplade till bosättning omfattar fel som Skatteverket benämner övertäckningsfel, undertäckningsfel och fel- aktig folkbokföringsadress. Övertäckningsfel är när en person är folkbokförd trots att denne inte ska vara det, t.ex. en person som har flyttat från Sverige. Skatteverket har uppskattat att det är mellan
279
Folkbokföringsfel |
SOU 2025:75 |
74 000 och 158 000 personer som borde avregistreras som utflyttade från landet. Undertäckningsfel föreligger när en person som ska vara folkbokförd inte är det. Sådana fel är oftast förekommande i samband med flyttning till landet. Enligt Skatteverket finns det i Sverige drygt 20 000 människor som borde vara folkbokförda men inte är det. Fel- aktig folkbokföringsadress är när en person är folkbokförd på en annan fastighet och, i förekommande fall, lägenhet än den där han eller hon enligt folkbokföringslagen ska anses bosatt. Bland de folk- bokförda som finns och verkar i Sverige bedömer Skatteverket att omkring 100 000 personer är registrerade med felaktiga bosättnings- uppgifter. (Se Skatteverkets rapport Nationell lägesbild över befolk- ningen från 2024, s. 46 ff.)
Som sammanfattande benämning för företeelser att avsiktligt
orsaka fel bosättningsuppgifter i folkbokföringen användes tidigare begreppet skenskrivningar. Begreppet, som numera i stället benämns medvetet felaktig folkbokföring, innefattade att personer med hjälp av felaktiga uppgifter i flyttanmälan eller genom underlåtenhet att anmäla flyttning inom landet eller till utlandet utnyttjar folkbokför- ingen för att otillbörligt skaffa sig förmåner i beskattnings- eller bidragssammanhang. (Se SOU 1981:101 s. 39 ff. och SOU 1988:10 s. 79 ff.) Möjligheter att förhindra att felaktiga uppgifter blir regi- strerade när en person flyttar till Sverige och ska folkbokföras har nyligen utretts. Utredningen syftade bland annat till att se till att korrekta uppgifter registreras redan från början. Utredningen ledde till bland annat att Skatteverket fick utökade möjligheter att göra kontrollbesök, att möjligheten att bli folkbokförd utan känd hem- vist slopades och att Skatteverket fick ytterligare möjligheter till åtgärder för att stärka identitetskontrollen. (Se SOU 2021:57 och prop. 2021/22:217.)
Felaktiga
280
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsfel |
16.3Handel med folkbokföringsadresser
och annat främjande av felaktig folkbokföring
Handel med folkbokföringsadresser är när ersättning lämnas för möjligheten att felaktigt anmäla flyttning till en viss fastighet och, i förekommande fall, lägenhet. Personer som uppsåtligen anmäler flyttning dit de inte är bosatta gör sig skyldiga till folkbokförings- brott, oavsett om de betalar ersättning eller inte. Däremot utgör det inte ett självständigt brott enligt folkbokföringslagen att, oavsett om betalning utgått, låta bli att meddela Skatteverket att någon fel- aktigt blivit folkbokförd på ens fastighet och, i förekommande fall, lägenhet eller på den fastighet eller eventuella lägenhet där man själv är bosatt, trots att man är fullt medveten om att så skett. Detsamma gäller möjliggörande till sådan felaktig folkbokföring. Det kan i sam- manhanget också nämnas att det inte är straffbart som folkbok- föringsbrott att låta en person bo på ens fastighet eller i ens lägen- het men inte tillåta att personen anmäler flyttning till fastigheten och eventuellt lägenheten.
Det förekommer att organiserat kriminella handlar med folkbok- föringsadresser i syfte att använda felaktig folkbokföring som brotts- verktyg. Skatteverket fick år 2020 i uppdrag att samordna ett pilot- projekt för att komma åt felaktig folkbokföring kopplad till organi- serad brottslighet. När Skatteverket redovisade uppdraget framhöll myndigheten bland annat följande. Personer med koppling till organi- serad brottslighet ägnar sig ofta åt adresshandel för att använda fel- aktig folkbokföring som brottsverktyg. Att köpa en möjlighet att vara folkbokförd där man inte avser att bo är enkelt och kräver inga större investeringar. Det finns god tillgång till adresser för detta syfte och även om adresserna kan antas ge sämre kontroll för brottslig- hetens huvudmän, som använder folkbokföringen som ett brotts- verktyg, så ökar flexibiliteten att snabbt kunna byta från en adress till en annan. Säljaren av adressen blir möjliggörare åt organiserad brottslighet och får samtidigt egna svarta inkomster från adressför- säljningen. (Se Skatteverkets redovisning av regeringsuppdrag att in- rätta ett pilotprojekt för att komma åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet, s. 12 f.) Även i pilotprojekt för att mot- verka felaktig folkbokföring har Skatteverket poängterat att personer som tillhandahåller adresser för felaktig folkbokföring i brottsupp- lägg har en viktig roll och utgör en form av möjliggörare för organi-
281
Folkbokföringsfel |
SOU 2025:75 |
serad eller allvarlig ekonomisk brottslighet (se Skatteverkets rapport Folkbokföring – en gemensam angelägenhet, år 2022, s. 30). Vidare har också Brå uppmärksammat att härvor med felaktig folkbokför- ing ofta har kopplingar till storskaliga skattebrott eller handel med arbetsplatserbjudanden och att försäljning av folkbokföringsadresser kan ge stora extrainkomster (se Brå, 2015:18 Intyget som dörröppnare till välfärden, s. 60 f.). Under vårt utredningsarbete har Skatteverket framhållit att tillhandahållandet av adresser att felaktigt uppge som bostadsadress inte alltid sker i utbyte mot pengar, utan även kan ske i utbyte mot andra tjänster.
Vidare har i media uppmärksammats att felaktig folkbokföring ut- gör ett brottsverktyg för olaglig handel med hyreskontrakt. I sådana fall anmäler en person felaktigt flyttning till en viss fastighet och eventuell lägenhet i syfte att byta till ett förstahandskontrakt i en annan fastighet och eventuell lägenhet. En olovlig betalning för förstahandskontraktet sker ”under bordet”. I bytesansökningarna finns det två lägenheter men i själva verket finns det bara en. Hyres- värden som bistår med det falska hyreskontraktet tar betalt för att tillhandahålla det. Organiserad brottslighet står ofta bakom sådana adressförsäljningar. För yrkeskriminella som helt saknar lagliga in- komster är detta ett sätt att skaffa bostad utan att behöva tvätta sina pengar. (Se t.ex. artikeln Elitens svarta handel med hyreskontrakt – så går den till – Hem & Hyra [hemhyra.se].)
Ett flertal av dem som handlar med folkbokföringsadresser är dock inte grova brottslingar. Företeelsen handel med folkbokför- ingsadress används nämligen för att utnyttja redan utsatta personer i samhället, exempelvis nyanlända. På grund av svårigheter att hitta en bostad väljer många att hyra olovligt i andra hand. Av olika anled- ningar, t.ex. för att värden inte ska få kännedom om den nya boende, får denne inte anmäla flyttning och vara folkbokförd där han eller hon faktiskt bor. För att bli folkbokförd på en fastighet och eventuell lägenhet och få de rättigheter och förmåner det medför väljer en del då att betala för en folkbokföringsadress någon annanstans. (Se t.ex. artikeln Jakten på en adress – här är människorna som betalar [hemhyra.se].)
Ett annat skäl till att en person inte anger sin faktiska bostads- adress till Skatteverket kan vara att en annan person är folkbokförd på samma adress och att denne i så fall riskerar att få bostads- eller etableringsbidrag reducerat eller borttaget. Ytterligare skäl kan vara
282
SOU 2025:75 |
Folkbokföringsfel |
att bostadsinnehavaren inte vill att det ska bli känt att han eller hon uppbär hyresinkomster.
16.4Särskilt om falska, felaktiga, multipla och utnyttjade identiteter
En annan orsak till folkbokföringsfel är användandet av falska eller felaktiga identiteter samt multipla identiteter i brottsupplägg. Vid falska identiteter är underlag eller uppgifter som låg till grund för identitetsuppgifterna oriktiga, t.ex. förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar. I dessa fall finns det alltså inte någon korrekt identitet utan endast en falsk identitet och inte några riktiga upp- gifter som kan ersätta de tidigare. Övriga fall när uppgifterna om identitet inte stämmer överens med en persons verkliga förhållanden kan benämnas som felaktig identitet. Användande av en falsk eller felaktig identitet sker bland annat vid systematiskt utnyttjande av välfärdsförmåner. Det orsakar främst övertäckningsfel, dvs. att en person är folkbokförd trots att denne inte ska vara det.
Även det förhållandet att en person har mer än en identitet regi- strerad i folkbokföringsdatabasen (också detta ett övertäckningsfel) kan utnyttjas för att begå bland annat välfärdsbrott. Multipla identi- teter, som detta kallas, kan också användas för att under en ny identi- tet anmäla flyttning till landet, t.ex. efter att ha fått ett återreseförbud mot sig.
Enligt Skatteverket har fenomenet ”utnyttjad identitet” ökat. Begreppet ”utnyttjad identitet” innebär enligt Skatteverket att en persons identitet används av en annan person. Det kan t.ex. ske genom att en person överlåter sina personuppgifter till någon annan, ofta utan insikt i vilken omfattning eller i vilket sammanhang som uppgifterna kommer att användas. I begreppet ryms även s.k. kapade identiteter, dvs. när en persons identitet används av en obehörig person utan den förste personens samtycke. Dessa former av identi- tetsmissbruk kan användas för t.ex. uppdrag i bolagsstyrelser och banklån. (Se Skatteverkets redovisning av regeringsuppdrag att in- rätta ett pilotprojekt för att komma åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet, s. 6.) Vidare förekommer det att krimi- nella nätverk använder sig av utnyttjade identiteter genom att låta ut- ländska personer agera målvakter för att dölja sin kriminella verk-
283
Folkbokföringsfel |
SOU 2025:75 |
samhet. Nätverken låter utländska personer felaktigt anmäla flyttning till Sverige till en köpt adress där personen inte är bosatt, starta före- tag och öppna bankkonton. På så sätt skapas en legal fasad i Sverige medan personen i själva verket inte har lämnat sitt hemland mer än under den helt korta tid som krävs för att genomgå identitetskontroll vid ett personligt besök på ett servicekontor i samband med anmälan om flyttning till Sverige. (Se Brå, 2015:18 Intyget som dörröppnare till välfärden, s. 82 f.)
Vidare kan tillgång till identiteter för brottsliga syften ske i sam- band med att en person flyttar från Sverige, t.ex. efter viss tids studier eller arbete i landet, utan att anmäla flyttningen till Skatteverket. På så sätt kvarstår personen felaktigt som folkbokförd i landet. Det före- kommer att personen mot betalning överlåter till kriminella personer att utnyttja dennes identitet. I andra fall, som Polismyndigheten lyft under utredningsarbetet, överlåts användandet av en identitet till familjemedlemmar som bland annat kan motta garantipension som felaktigt utbetalas efter den berättigades flyttning från landet. I nu angivna fall är folkbokföringsbrott genom underlåtelse att till Skatte- verket anmäla flyttning till utlandet en förutsättning för den fort- satta brottsligheten.
284
17Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen
17.1Inledning
I vårt uppdrag ingår att kartlägga och utvärdera tillämpningen av nuvarande straffbestämmelser i folkbokföringslagen. Det finns olika tillvägagångssätt när det gäller en sådan kartläggning. Vårt tillväga- gångssätt har fått styras av våra övriga uppgifter i denna del enligt direktiven, nämligen att ta ställning till om, och i så fall hur, ett skärpt och utvidgat straffansvar bör utformas samt om, och i så fall hur, ytterligare anmälningsskyldighet bör införas i folkbokföringslagen.
Inledningsvis kan slås fast att i en kartläggning av tillämpningen av en straffbestämmelse är brottsanmälningar, brottsmisstankar, åtal och lagföringar viktiga källor. Sådana uppgifter rörande brott enligt 42 § folkbokföringslagen (dvs. folkbokföringsbrott, grovt folkbok- föringsbrott och medhjälp till sådana brott) har därför inhämtats från Brå, åklagarväsendet och Domstolsverket. Vidare har vi närmare granskat de domar som fram till och med den 8 augusti 2024 med- delats och som innehåller prövning av åtal för grovt folkbokförings- brott eller medhjälp till folkbokföringsbrott. Åtal för medhjälp till grovt folkbokföringsbrott har inte återfunnits i tillgänglig statistik. Eftersom straffbestämmelser i folkbokföringslagen återinfördes den 1 juli 2018 har vår kartläggning avsett tiden därefter.
En kartläggning måste vidare utformas efter det syfte som kart- läggningen ska fylla och den tid som står till förfogande. Detta med- för vissa begränsningar i granskningen vilket är fallet även med denna kartläggning. Vår kartläggning innehåller inte någon uppskattning av folkbokföringsbrottslighetens faktiska omfattning utan begränsas till anmälda fall av misstänkt sådan brottslighet. Statistikuppgifterna
285
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
nedan är begränsade till uppgifter som de ovan angivna myndig- heterna samlar in. Det är förklaringen till att uppgifter om brott enligt 42 § folkbokföringslagen ibland anges utan uppdelning på brott av normal svårhetsgrad och grovt brott. Kartläggningen inne- håller inte heller en kvalitativ undersökning av de domar som gäller åtal för folkbokföringsbrott av normal svårhetsgrad. Nyttan med en sådan undersökning har vi bedömt som begränsad med beaktande av det resultat den kan förväntas ge.
17.2Kartläggning
17.2.1Statistikuppgifter – brottsanmälningar, brottsmisstankar, åtal och lagföringar
Enligt statistikuppgifter från Brå har det under de senaste åren anmälts mellan cirka 4 000 och 7 000 folkbokföringsbrott årligen, se tabellen nedan. Statistiken från Brå över anmälda brott omfattar alla händelser som anmälts och registrerats som brott hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten eller Tullverket. De anmälda brotten inkluderar även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott. Folkbokföringsbrott anmäls i stort sett ute- slutande till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Tabell 17.1 Anmälda brott enligt 42 § folkbokföringslagen
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
7 241 |
5 070 |
4 321 |
4 074 |
2 730 |
1 319 |
2 |
Källa: Brå.
Störst andel brottsanmälningar avseende brott enligt folkbokförings- lagen sker till Polismyndigheten, se nedan. Registrering av brotts- anmälan kan ske efter anmälan av person eller myndighet utanför Polismyndigheten men sker främst efter att sådan misstanke upp- kommit under Polismyndighetens arbete.
286
SOU 2025:75Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen
Tabell 17.2 Antalet anmälda brott enligt 42 § folkbokföringslagen till Polismyndigheten
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Totalt |
6 203 |
4 792 |
3 643 |
2 909 |
Källa: Polismyndigheten.
Av det totala antalet anmälda folkbokföringsbrott står Skatteverket för en relativt liten del. Skatteverket står dock för en betydande del av de anmälningar om sådana brott som görs till Åklagarmyndigheten.
Antalet anmälda brott enligt 42 § folkbokföringslagen som Skatte- verket gör framgår av tabellen nedan. En klar majoritet av anmälning- arna avser folkbokföringsbrott som inte är grova.
Tabell 17.3 Antal anmälda folkbokföringsbrott av Skatteverket
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
Folkbokföringsbrott |
Oriktig uppgift lämnad |
|
|
|
|
|
till grund för beslut |
238 |
64 |
199 |
249 |
|
Anmälningsskyldighet |
|
|
|
|
|
enligt |
|
|
|
|
|
fullgjord |
747 |
167 |
412 |
826 |
|
Totalt |
985 |
231 |
611 |
1 075 |
Grovt folkbokföringsbrott |
Oriktig uppgift lämnad |
|
|
|
|
|
till grund för beslut |
60 |
2 |
53 |
52 |
|
Anmälningsskyldighet |
|
|
|
|
|
inte fullgjord |
6 |
0 |
2 |
3 |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
66 |
2 |
55 |
55 |
Totalt |
|
1 051 |
233 |
666 |
1 130 |
Källa: RD (tidigare RIF).
Som framgår av tabellen nedan avslutar Polismyndigheten omkring 80 procent av ärenden om brott enligt 42 § folkbokföringslagen genom att lägga ned misstankarna efter förundersökning. De vanligast förekommande skälen till att ärenden läggs ned efter förundersök- ning är att det inte finns anledning att fullfölja förundersökningen och att förundersökningsbegränsning sker med stöd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse. När polisanställda bedömer att det inte finns anledning att fullfölja förundersökningen är anledningarna i stor utsträckning att det inte finns anledning att anta brott eller att den
287
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
misstänkte lämnat landet eller befinner sig på okänd ort. De vanlig- aste anledningarna till förundersökningsbegränsning är att förut- sättningar för åtalsunderlåtelse föreligger och att den misstänkte döms för annat eller att den förväntade påföljden är böter. Av polis- anställdas beslut om att lägga ned en förundersökning används moti- veringen att gärningen är ringa i
Tabell 17.4 Avslutade ärenden av Polismyndigheten fördelat efter beslut
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
Förundersökning |
Ej anledning att anta brott |
98 |
77 |
68 |
68 |
(FU) inleds inte |
Ej anledning att fullfölja |
0 |
1 |
0 |
0 |
|
0 |
6 |
1 |
1 |
|
|
78 |
76 |
39 |
34 |
|
|
Går ej att utreda |
297 |
224 |
107 |
111 |
|
Övrigt |
20 |
9 |
9 |
5 |
|
Totalt |
493 |
393 |
224 |
219 |
Nedlagda efter FU |
Bevisproblem |
871 |
659 |
442 |
335 |
|
Ej anledning att fullfölja |
1 861 |
1 499 |
1 194 |
1 018 |
|
4 |
6 |
4 |
4 |
|
|
1 284 |
1 115 |
748 |
484 |
|
|
Övrigt |
82 |
39 |
47 |
35 |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
4 102 |
3 318 |
2 435 |
1 876 |
|
|
|
|
|
|
Redovisade |
|
|
|
|
|
till åklagare |
|
483 |
353 |
300 |
268 |
Totalt |
|
5 078 |
4 064 |
2 959 |
2 363 |
Källa: Polismyndigheten.
Trots den stora mängden anmälningar om brott enligt folkbokförings- lagen leder endast en begränsad del till åtal och lagföring. Till Åklagar- myndigheten inkommer årligen totalt cirka 1 000 misstankar om brott enligt folkbokföringslagen. Varje år fattar åklagare beslut om lagföring (strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller åtal) beträffande mellan cirka 250 och 400 brottsmisstankar, se tabellen nedan. Polis- myndigheten och åklagarväsendet har under utredningsarbetet fram- fört att förundersökningar avseende folkbokföringsbrott i stor ut-
288
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
sträckning utreds i ärenden där annan brottslighet utreds samtidigt. Exempelvis kan en husrannsakan i en brottsutredning om folkbok- föringsbrott leda till att en förundersökning om narkotikabrott in- leds. Åklagare och förundersökningsledare vid Polismyndigheten använder sig i sådana brottsutredningar av reglerna om förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § rättegångsbalken för att inte inleda eller för att lägga ned en utredning om folkbokförings- brott.
Tabell 17.5 Antal beslutade brottsmisstankar
av Åklagarmyndigheten fördelat efter beslut
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|||
Förundersökning (FU) |
|
|
100 |
|
10 |
|
50 |
|
89 |
|
|
inleds inte |
|
Ej brott under allmänt åtal |
|
49 |
|
16 |
|
22 |
|
112 |
|
|
|
Går ej att utreda |
|
432 |
|
77 |
|
184 |
|
403 |
|
|
|
Totalt |
|
581 |
|
103 |
|
256 |
|
604 |
|
FU läggs ned |
|
223 |
163 |
|
179 |
|
144 |
|
|||
|
|
Bevisproblem |
110 |
56 |
|
227 |
|
234 |
|
||
|
|
Ej anledning att fullfölja FU |
110 |
57 |
|
216 |
|
235 |
|
||
|
|
Övrigt |
0 |
0 |
|
0 |
|
1 |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
Totalt |
443 |
276 |
|
622 |
|
614 |
|
||
|
Ej skäl för åklagarledd FU |
|
389 |
|
155 |
|
142 |
|
218 |
|
|
överlämnas till |
|
Komplettering/samordning |
|
91 |
|
41 |
|
39 |
|
24 |
|
utredande myndighet |
* |
Totalt |
|
480 |
|
196 |
|
181 |
|
242 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Brottsmisstanken |
|
Konsumtion |
10 |
2 |
|
1 |
|
1 |
|
||
avslutas |
|
Brottsmisstanke – dubblett |
35 |
7 |
|
25 |
|
44 |
|
||
|
|
Övrigt |
102 |
11 |
|
5 |
|
21 |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
Totalt |
147 |
20 |
|
31 |
|
66 |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Åtal väcks inte |
|
Bevisproblem |
|
107 |
|
74 |
|
63 |
|
46 |
|
|
|
Ej tillräckliga skäl |
|
30 |
|
19 |
|
21 |
|
24 |
|
|
|
Totalt |
|
137 |
|
93 |
|
84 |
|
70 |
|
Strafföreläggande |
|
|
|
14 |
26 |
|
30 |
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Åtalsunderlåtelse |
|
|
|
17 |
|
10 |
|
15 |
|
8 |
|
Åtal |
|
|
|
372 |
277 |
|
215 |
|
257 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Totalt |
|
|
|
2 191 |
|
1 001 |
|
1 434 |
|
1 891 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
*”Förundersökningsledning överlämnas till utredande myndighet” anges i den här statistiken som ett beslut men utredningen om misstankarna kan alltjämt vara pågående.
Källa: Åklagarmyndigheten.
289
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
Inom Ekobrottsmyndigheten behandlas bara ett fåtal misstankar om brott enligt folkbokföringslagen. Av dessa leder endast några få till beslut om lagföring. Tabellen nedan visar antalet beslutade brotts- misstankar av Ekobrottsmyndigheten fördelat efter beslut under ett år.
Tabell 17.6 Antal beslutade brottsmisstankar
av Åklagarmyndigheten fördelat efter beslut
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
Förundersökning |
2 |
2 |
0 |
0 |
– |
|
inleds inte |
Övriga skäl |
0 |
|
2 |
1 |
– |
|
Totalt |
2 |
2 |
2 |
1 |
– |
Förundersökning |
3 |
3 |
2 |
2 |
– |
|
läggs ned |
Bevisproblem |
2 |
3 |
0 |
0 |
1 |
|
Övriga skäl |
3 |
3 |
1 |
3 |
– |
|
Totalt |
8 |
9 |
3 |
5 |
1 |
|
|
|
|
|
|
|
Strafföreläggande |
|
0 |
0 |
0 |
1 |
– |
|
|
|
|
|
|
|
Åtalsunderlåtelse |
|
0 |
0 |
2 |
– |
– |
Åtal |
|
4 |
4 |
2 |
3 |
– |
Övriga beslut |
|
3 |
3 |
0 |
0 |
0 |
Totalt |
|
17 |
18 |
9 |
10 |
1 |
Källa: Ekobrottsmyndigheten.
Antal beslut om lagföring av åklagare ligger i linje med uppgifterna från Brå om antal lagföringar. Det ska framhållas att i de sistnämnda uppgifterna ingår inte strafförelägganden som inte godkänts eller åtal som lagts ned eller ogillats. Enligt uppgifter från Brå lagförs år- ligen drygt 200 brott enligt 42 § folkbokföringslagen. Majoriteten av dessa lagföringar avser domar. Det framgår av tabellen nedan. Med lagförda brott avses i sammanhanget samtliga brott som enskilda individer lagförts för. Dessa bygger på antal brott i lagföringsbeslut, vilket innebär att om samma brott begicks av tre personer tillsam- mans så räknas det i statistiken som tre lagförda brott. Antal lagförda brott år 2024 enligt folkbokföringslagen publiceras av Brå först i slutet av maj 2025 varför uppgifterna för det året inte framgår av tabellen nedan.
290
SOU 2025:75Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen
Tabell 17.7 Antal lagförda brott a, b enligt folkbokföringslagen efter lagföringstyp
|
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
Lagförda brott genom |
|
|
|
|
|
|
åtalsunderlåtelse |
10 |
17 |
8 |
5 |
– |
– |
Lagförda brott genom |
|
|
|
|
|
|
strafföreläggande |
24 |
24 |
30 |
1 |
– |
– |
|
|
|
|
|
|
|
Lagförda brott genom domslut |
222 |
174 |
166 |
46 |
4 |
– |
Totalt |
256 |
215 |
204 |
52 |
4 |
– |
a)Med brott avses både huvudbrott och bibrott.
b)Försök, förberedelse, stämpling, medhjälp, anstiftan, underlåtenhet att avslöja och underlåtenhet att hindra är inkluderade i respektive brott i statistikuppgifterna från Brå. Detta betyder att ett lagförings - beslut med huvudbrottet folkbokföringsbrott även kan vara grovt folkbokföringsbrott och medhjälp till sådant brott.
Källa: Brå.
En person kan i ett och samma lagföringsbeslut förklaras skyldig till flera brott. I statistiken från Brå anges i sådana fall ett huvud- brott. Som huvudbrott väljs det brott i lagföringsbeslutet som har den strängaste straffskalan. Om två brott har samma straffskala, väljs slumpmässigt ett av brotten som huvudbrott. I tabellen nedan anges antal lagförda brott då brott enligt folkbokföringslagen angavs vara huvudbrottet.
Tabell 17.8 Antal lagförda brott a enligt folkbokföringslagen efter huvudbrott och bibrott
|
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
Huvudbrott |
170 |
162 |
160 |
44 |
4 |
– |
Bibrott |
86 |
53 |
44 |
8 |
– |
– |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
256 |
215 |
204 |
52 |
4 |
– |
a)Försök, förberedelse, stämpling, medhjälp, anstiftan, underlåtenhet att avslöja och underlåtenhet att hindra är inkluderade i respektive brott i statistikuppgifterna från Brå. Detta betyder att ett lagföringsbeslut med huvudbrottet folkbokföringsbrott även kan vara grovt folkbokföringsbrott och medhjälp till sådant brott.
Källa: Brå.
Av tabellen nedan framgår att de som lagförs för brott enligt folk- bokföringslagen i stort sett i samtliga fall var 21 år eller äldre vid brottet. Endast enstaka personer som vid gärningen var under 21 år har lagförts för brott enligt folkbokföringslagen sedan år 2018.
291
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
Tabell 17.9 Antal lagförda brott a enligt folkbokföringslagen efter ålder
|
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
12 |
9 |
6 |
1 |
– |
– |
|
21– |
244 |
206 |
198 |
51 |
4 |
– |
Totalt |
256 |
215 |
204 |
52 |
4 |
– |
|
|
|
|
|
|
|
a)Försök, förberedelse, stämpling, medhjälp, anstiftan, underlåtenhet att avslöja och underlåtenhet att hindra är inkluderade i respektive brott i statistikuppgifterna från Brå. Detta betyder att ett lagföringsbeslut med huvudbrottet folkbokföringsbrott även kan vara grovt folkbokföringsbrott och medhjälp till sådant brott.
Källa: Brå.
Från Domstolsverket har utredningen hämtat in uppgifter om före- komsten av misstankar om brott enligt 42 § folkbokföringslagen i inkommande och avgjorda mål i landets tingsrätter, se tabellen nedan. Det ska framhållas att uppgifterna om förekomst av brottsmisstankar inte säger något kring om en misstanke har lett till lagföring och i så fall vilken påföljd som bestämts.
Tabell 17.10 |
Antal inkomna och avgjorda mål med förekomst |
|
|
|||||
|
av misstankar om brott enligt 42 § folkbokföringslagen |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
Antal inkomna brottmål (avgjorda brottmål) |
|
|
|||
Folkbokförings- |
|
|
|
|
|
|
|
|
brott |
319 (330) |
239 (260) |
225 (207) |
223 (179) |
110 (44) |
16 (7) |
2 (1) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Grovt folkbok- |
|
|
|
|
|
|
|
|
föringsbrott |
|
4 (4) |
2 (3) |
1 (1) |
2 (0) |
– |
– |
– |
Medhjälp till folk- |
|
|
|
|
|
|
||
bokföringsbrott |
|
– |
1 (1) |
– |
– |
– |
– |
– |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
323 (334) |
241 (263) |
226 (208) |
225 (179) |
110 (44) |
16 (7) |
2 (1) |
Källa: Domstolsverket.
17.2.2Rättsfall
Inledning
I detta avsnitt redogör vi för de domar som sedan folkbokförings- brottet återinfördes år 2018 och fram till den 8 augusti 2024 med- delats och som innehåller åtal för grovt folkbokföringsbrott eller medhjälp till folkbokföringsbrott. Såvitt känt för utredningen har endast sju åtal för sådan brottslighet prövats genom dom. Sex av
292
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
dem gäller grovt folkbokföringsbrott och ett rör medhjälp till folk- bokföringsbrott.
Domar där åtal för grovt folkbokföringsbrott prövats
Svea hovrätts dom den 31 januari 2024 i mål nr B
Södertörns tingsrätt frikände den 27 mars 2023 i mål nr B
Tingsrätten bedömde att samtliga rekvisit för folkbokförings- brott var uppfyllda. Beträffande frågan om gärningen skulle rubric- eras som grovt folkbokföringsbrott konstaterade rätten följande. För att ett brott ska bedömas som grovt folkbokföringsbrott krävs ett systematiskt förfarande, att det rör sig om omfattande brotts- lighet eller liknande. Ett brott kan anses grovt t.ex. om en person försöker folkbokföra ett flertal personer med falska uppgifter eller om en person försöker få utländska personer folkbokförda i Sverige trots att personerna inte har för avsikt att bosätta sig i landet. Tings- rätten ansåg vid en samlad bedömning att den tilltalade inte hade gjort sig skyldig till grovt folkbokföringsbrott. Med beaktande av att folkbokföringsbrott av normal svårighetsgrad var preskriberat ogillade tingsrätten åtalet.
Efter åklagarens överklagande fastställde Svea hovrätt tingsrättens dom med motiveringen att hovrätten fullt ut delade tingsrättens be- dömning i skuldfrågan. Hovrättens dom har fått laga kraft. Såväl i tingsrätten som i hovrätten rörde målen flera tilltalade och åtal.
Hovrätten för Västra Sveriges dom den 17 maj 2024 i mål nr B
Enligt gärningsbeskrivningen hade den tilltalade efter att tidigare ha blivit dömd för folkbokföringsbrott fortsatt att vara folkbokförd på andra adresser än där han faktiskt bott. Gärningsbeskrivningen
293
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
innehöll vidare att den tilltalade underlåtit att anmäla flyttning till adressen där han faktiskt bott och lämnat oriktig uppgift om flytt till den adress där han blev folkbokförd. Enligt åtalet var brottet grovt eftersom brottsligheten utövades systematiskt och utgjorde lagtrots.
Halmstads tingsrätt dömde den tilltalade för grovt folkbokförings- brott till villkorlig dom och 50 dagsböter den 19 december 2023 i mål nr B
Åklagaren överklagade domen och yrkade att påföljden skulle bestämmas till fängelse. Hovrätten för Västra Sverige fastställde tings- rättens dom. Hovrätten ansåg att bevisningen styrkte att den till- talade gjort sig skyldig till folkbokföringsbrott i enlighet med åtalet. Beträffande påföljdsvalet uttalade hovrätten att varken brottets straffvärde eller art eller den tilltalades tidigare brottslighet talade för en fängelsepåföljd. Hovrättens dom har fått laga kraft.
Svea hovrätts dom den 25 september 2024 i mål nr B
Efter åtal för grovt folkbokföringsbrott dömde Stockholms tings- rätt den 19 oktober 2023 i mål nr B
Enligt åtalet hade den tilltalade varit folkbokförd på en adress och flyttat till en annan bostad men underlåtit att anmäla flytten trots en skyldighet att göra det. Underlåtenheten varade enligt åtalet under en period om knappt fyra år. Brottet borde enligt åklagaren bedömas som grovt eftersom det avsett en längre tid och eftersom den tilltalade under större delen av den tiden innehaft uppdrag som ledamot av kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Tingsrätten fann det
294
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
styrkt att den tilltalade med uppsåt under tre av påstådda fyra år begått det som åklagaren påstått. Beträffande frågorna om rubricering och straffvärde uttalade tingsrätten följande. En tidsperiod om tre år utan andra försvårande omständigheter kan inte leda till att gärningen ska bedömas som grov. Felaktig folkbokföring för att få politiska upp- drag har inte nämnts i förarbetena som ett skäl för att ett folkbok- föringsbrott ska bedömas som grovt. Ett sådant förhållande kan dock vägas in i straffskärpande riktning vid bedömningen av gärningens straffvärde inom ramen för folkbokföringsbrott inom den s.k. normal- graden. Tingsrätten dömde den tilltalade för folkbokföringsbrott och bestämde påföljden till 70 dagsböter efter beaktande av den försvår- ande omständigheten att gärning begåtts i syfte att kunna inneha ett visst politiskt uppdrag.
Domen överklagades till Svea hovrätt av både åklagaren och den tilltalade. Åklagaren justerade gärningsbeskrivningen genom tillägget ”Underlåtenheten har medfört fara i bevishänseende.”. Hovrätten ändrade tingsrättens dom på så sätt att brottstiden bestämdes till en längre tid och höjde dagsbotens belopp. I fråga om rubricering delade hovrätten, även med beaktande av den brottstid som hovrätten funnit styrkt, helt tingsrättens bedömning av gärningen.
Hovrättens dom överklagades. Högsta domstolen har den 17 mars 2025 i mål nr B
Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 27 september 2024 i mål nr B
Den 23 april 2024 dömde Malmö tingsrätt i mål nr B
295
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
situation inte diskuterats i förarbetena till straffbestämmelserna. Tingsrätten såg dock allvarligt på det förhållandet att den tilltalades agerande pågått under lång tid och medfört att den tilltalade undgått Skatteverkets granskning men bedömde inte folkbokföringsbrottet som grovt. Domstolen bedömde att delar av gärningen var preskri- berad och dömde den tilltalade för folkbokföringsbrott med en brottstid om ett år. Den tilltalade dömdes även för andra brott.
Åklagaren överklagade till Hovrätten över Skåne och Blekinge och begärde bland annat att folkbokföringsbrottet ska bedömas som ett grovt folkbokföringsbrott.
Hovrätten ogillade åtalet för grovt folkbokföringsbrott. Hov- rätten fann liksom tingsrätten det bevisat att den tilltalade gjort det åklagaren lagt honom till last och instämde i tingsrättens bedömning i fråga om rubricering. Hovrätten kom dock fram till att gärningen var preskriberad.
Hovrättens dom överklagades. Högsta domstolen har den 5 nov- ember 2024 i mål nr B
Varbergs tingsrätts dom den 1 februari 2022 i mål nr B
Genom domen dömdes den tilltalade för bland annat grovt folk- bokföringsbrott. Enligt åtalet för brottet hade den tilltalade lämnat oriktig uppgift till grund för beslutet om folkbokföring genom att skriva sig på annan adress än där han bott. Brottstiden angavs till drygt tre år. Åtalet innehöll även att uppgiftslämnandet inneburit fara i bevishänseende, bland annat eftersom den tilltalades sambo under delar av brottstiden åtnjutit ersättning från Försäkringskassan såsom ensamstående. Tingsrätten dömde den tilltalade för grovt folk- bokföringsbrott i enlighet med åtalet. Domstolen angav inga närmre skäl till att gärningen rubricerades som grovt folkbokföringsbrott. Domen har fått laga kraft.
Göteborgs tingsrätts dom den 7 juni 2024 i mål nr B
Åtalet för grovt folkbokföringsbrott innehöll en gärningsbeskrivning med i huvudsak följande innehåll. Den tilltalade har till Skatteverket lämnat en oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring
296
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
genom att han har anmält flytt till en polismans hemadress. Upp- giften var oriktig eftersom den tilltalade inte hade flyttat dit eller avsåg att flytta dit. Förfarandet innebar fara i bevishänseende. Brottet ska bedömas som grovt eftersom den tilltalade begått gärningen i syfte att hämnas en åtgärd i polismannens myndighetsutövning. Den tilltalade åtalades samtidigt bland annat för förgripelse mot tjänsteman för samma handlande.
Tingsrätten fann att den tilltalade hade gjort sig skyldig till ett folkbokföringsbrott men ansåg att de omständigheter som åklagaren gjort gällande inte var sådana som gör att en gärning ska bedömas som grov. Den tilltalade dömdes därmed för folkbokföringsbrott av normalgraden. Tingsrätten dömde den tilltalade även för bland annat förgripelse mot tjänsteman efter att ha funnit utrett bland annat att den tilltalade utan godtagbara skäl folkbokfört sig på polis- mannens hemadress. Domen har fått laga kraft.
Dom där åtal för medhjälp till folkbokföringsbrott prövats
Halmstads tingsrätts dom den 23 maj 2023 i mål nr B
Enligt åtalet hade den tilltalade med råd eller dåd främjat en annan persons gärning att begå folkbokföringsbrott genom att – efter för- frågan från och i samråd med denne – med uppsåt låta denne folkbok- föra sig felaktigt på den tilltalades bostadsadress. Tingsrätten frikände den tilltalade. Enligt domen hade den tilltalade låtit en vän flytta in hos sig och i samband med det hade vännen folkbokfört sig hos den tilltalade. Av domen framgår att vännen flyttade från den tilltalade en dag senare när det stod klart att boendesituationen inte fungerade samt att den tilltalade då uppmanade sin vän att folkbokföra sig på en annan adress. Tingsrätten bedömde att den tilltalade genom det agerandet får anses ha uppfattat att han gjort det som ålegat honom samt att det med anledning av den tilltalades uppgifter får tas för visst att denne saknade insikt om att någon ytterligare skyldighet förelegat. Domstolen bedömde därmed att den tilltalade saknade uppsåt. Domen har fått laga kraft.
297
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
17.3Utvärdering
17.3.1Sammanfattande iakttagelser
Av uppgifterna som presenterats i avsnittet ovan framgår att av samt- liga misstankar om brott enligt folkbokföringslagen som anmäls till brottsbekämpande myndigheter leder endast en mycket liten del till att åklagare utfärdar strafföreläggande eller beslutar om åtal eller åtalsunderlåtelse. Av dessa avser bara ett fåtal misstankar om grovt folkbokföringsbrott eller medhjälp till folkbokföringsbrott. Det för- hållandet att åklagare i endast en mindre del av alla misstankar om brott enligt folkbokföringslagen fattar beslut om lagföring (utfärdar strafföreläggande eller beslutar om åtal eller åtalsunderlåtelse) leder naturligtvis till att faktisk lagföring för sådant brott sker i begränsad omfattning. Lagföring sker främst genom dom. I de flesta fall är folk- bokföringsbrottet huvudbrott. Den absoluta majoriteten av de personer som lagförs för folkbokföringsbrott är över 20 år.
17.3.2Diskrepansen mellan brottsanmälningar samt åtal och lagföringar
Antal anmälda brott enligt 42 § folkbokföringslagen som Brå redo- visar (drygt 7 000 år 2024) avser samtliga anmälningar som registrerats hos de angivna myndigheterna. Anmälningarna kan komma till en myndighet utifrån eller göras av myndigheten efter att en misstanke om brott har uppkommit i myndighetens verksamhet. Detta innebär bland annat att samtliga misstankar om brott som upptäcks under Polismyndighetens arbete omfattas. Utreder Polismyndigheten t.ex. ett mord och misstanke om att någon begått ett folkbokföringsbrott registrerar myndigheten båda dessa brottsmisstankar. Störst del av anmälningarna om brott enligt folkbokföringslagen uppkommer under Polismyndighetens arbete och registreras hos Polismyndig- heten.
Brottsanmälningarna som ingår i Brås statistik kan avse samma gärning. Följande är ett exempel på när en gärning anmäls två gånger. En misstanke om ett begånget eller pågående folkbokföringsbrott kan uppkomma hos Polismyndigheten och registreras där (första an- mälan). Därefter anmäler Polismyndigheten misstanken till Skatte- verket för bosättningsutredning och lägger därefter ned sitt ärende.
298
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
När Skatteverket är klar med bosättningsutredningen sker en ny an- mälan avseende samma gärning till Åklagarmyndigheten (andra an- mälan). Det sker ingen samordning mellan anmälningar som görs av olika personer eller myndigheter, t.ex. mellan de anmälningar som Polismyndigheten gör till Skatteverket och som Skatteverket sedermera eventuellt gör till Åklagarmyndigheten. Det går därmed inte att bedöma hur många brottsanmälningar av alla som ingår i Brås statistik som avser samma gärning. Av detta skäl bedömer vi att de anmälningar om brott enligt 42 § folkbokföringslagen som Brå redovisar inte ger en tillförlitlig bild av mängden folkbokförings- brott som begås. Av än större betydelse för den slutsatsen är att Skatteverket årligen mottar långt över 100 000 flyttanmälningar som är sent inkomna (se tabell 14.2 i avsnitt 14.4) men som myndigheten, på grund av automatiserad handläggning, inte anmäler.
Polismyndigheten avslutar omkring 4 000 ärenden om folkbok- föringsbrott varje år. I cirka 10 procent av de avslutade ärendena in- leds inte förundersökning. Det vanligaste skälet är att brottet inte går att utreda. Även förhållandena att det inte finns anledning att anta brott och att förutsättningar för åtalsunderlåtelse föreligger är vanliga anledningar till att inte inleda förundersökning. Beslut om att avsluta ärendet efter inledd förundersökning fattas i omkring
80 procent av fallen. Att det inte finns anledning att fullfölja för- undersökningen och förundersökningsbegränsning med stöd av be- stämmelser om åtalsunderlåtelse anges som skäl till att en förunder- sökning läggs ned i majoriteten av fallen. Den omständigheten att brottet är preskriberat utgör endast i mycket få fall anledningen till att inte inleda eller fullfölja en förundersökning. Av samtliga avslutade ärenden överlämnas endast ungefär 10 procent till åklagare för vidare handläggning.
Det står klart att av de brott som åklagare utreder inleds inte för- undersökning eller läggs förundersökningen ned i mycket stor om- fattning. Anledningarna till detta är flera. Den vanligaste orsaken till att åklagare inte inleder förundersökning är att åklagare bedömer att brottet inte går att utreda (se tabell 17.5). En anledning till det är att åklagare bedömer att en misstänkts flyttning utomlands i många fall utgör hinder för en brottsutredning medan Skatteverket generellt
299
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
SOU 2025:75 |
anser att en skyldighet att anmäla misstänkt folkbokföringsbrott föreligger även i sådana fall.1
Som framgår ovan lägger åklagare ned förundersökningar om folkbokföringsbrott i stor omfattning (se tabell 17.5). Som skäl anges förundersökningsbegränsning, bevisproblem och att det inte finns anledning att fullfölja förundersökningen av annan anledning. Samtliga är vanligt förekommande orsaker till att en förundersökning läggs ned. Från såväl Åklagarmyndigheten som Polismyndigheten har det framförts att folkbokföringsbrott ofta förekommer i brotts- utredningar om annan och ofta grövre brottslighet och att misstankar om folkbokföringsbrott i sådana blandade brottsutredningar i stor omfattning läggs ned genom förundersökningsbegränsning. Enligt uppgift från Åklagarmyndigheten är det ovanligt att åklagare väcker åtal för folkbokföringsbrott separat om det finns allvarligare brotts- lighet att åtala för. Den uppgiften får stöd av det förhållandet att beträffande närmare 80 procent av de lagföringar som skett avseende folkbokföringsbrott har folkbokföringsbrottet utgjort huvudbrottet, dvs. varit det enda åtalade brottet eller brottet med den strängaste straffskalan.
17.3.3Få åtal för grovt folkbokföringsbrott och medhjälp till folkbokföringsbrott
Är ett folkbokföringsbrott med hänsyn till att brottsligheten ut- övats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott. Som framgått har åklagare endast ett fåtal gånger sedan straffbestämmelser om folkbokförings- brott återinfördes åtalat för grovt folkbokföringsbrott. Med beakt- ande av detta samt att domstol i ännu mindre omfattning dömt för sådant brott, går det inte att med säkerhet fastställa något mönster i när ett folkbokföringsbrott bedöms som grovt av åklagare eller
1Bestämmelser om Skatteverkets anmälningsskyldighet avseende folkbokföringsbrott finns
i 11 § första och andra stycket folkbokföringsförordningen. Det saknas auktoritativa uttalanden om dessa bestämmelser. Det finns emellertid motsvarande regler i andra författningar, t.ex.
i 17 § skattebrottslagen. Vid tolkningen av 11 § folkbokföringsförordningen framstår det som naturligt att söka ledning i förarbetsuttalanden till sådana motsvarande bestämmelser (se prop. 1982/83:134 s. 28 och 40). Med utgångspunkt i att syftet med att göra brottsanmäl- ningar får förutsättas vara att sådana ska göras endast när de kan leda till förundersökning och lagföring samt med angiven tolkning bör redan det förhållandet att en förundersökning inte är aktuell, oavsett orsak, rimligen befria Skatteverket från skyldighet att anmäla brott enligt 42 § folkbokföringslagen. Frågan om i vilka fall anmälan kan underlåtas bör dock omhändertas i samråd mellan myndigheterna snarare än i denna utredning.
300
SOU 2025:75 |
Tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen |
domstol. Dock kan framhållas att det inte i någon av de domar som
viredogjort för ovan har framkommit att det finns kopplingar mellan folkbokföringsbrottet och kriminella nätverk. Detsamma gäller den enda domen om medhjälp till folkbokföringsbrott.
Visserligen kan varje oriktigt uppgiftslämnande till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring utgöra ett folkbokförings- brott. Under vårt utredningsarbete har vi dock inte funnit eller upp- märksammats på någon situation då andra uppgifter än de om en persons egen bosättning legat till grund för sådant brott. Kravet på systematik eller större omfattning enligt nuvarande ordning kopplas därmed i praktiken till en enskilds uppgiftslämnande om egen bo- sättning, t.ex. att gärningsmannen flera gånger anmäler en felaktig bostadsadress eller vid flera flyttningar underlåter att anmäla den korrekta adressen. Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten, Polis- myndigheten och Skatteverket är sådant handlande ovanligt.
I sammanhanget ska också nämnas att det från Åklagarmyndig- heten under utredningsarbetet har framförts att de misstankar om folkbokföringsbrott som utreds av myndigheten mycket sällan avser gärningar som begåtts systematiskt eller i större omfattning. En för- klaring till att folkbokföringsbrott inte ens i sådana fall prioriteras kan vara att straffvärdet i förhållande till sammanhängande brotts- lighet är lågt och därför anses bli tillräckligt och adekvat bestraffat genom påföljden för ett allvarligare brott. En annan förklaring kan vara att handlandet ofta bedöms som medhjälp till folkbokförings- brott som inte är grovt med en normalpåföljd om böter. Dessa för- klaringar har utredningens experter från både Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten pekat på under utredningsarbetet. Den låga utredningsfrekvensen leder till att större ”härvor” av folkbokförings- brott inte upptäcks. Under utredningsarbetet har det från nämnda myndigheter framförts att det skulle finnas ett tydligare incitament till att fullfölja utredning om folkbokföringsbrott om flera av dem kunde bedömas som grova.
301
18Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen?
18.1Inledning
Enligt 2 § andra stycket förordningen med instruktion för Skatte- verket ska uppgifterna i folkbokföringen spegla befolkningens bo- sättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika sam- hällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. En förutsättning för att så ska kunna vara fallet är att förändrade förhåll- anden kommer till Skatteverkets kännedom. Som redovisats i av- snitt 14.2.4 och 14.2.5 finns det därför bestämmelser om enskildas anmälningsskyldighet och myndigheters underrättelse- och uppgifts- skyldighet. Informationsutbyte myndigheter emellan i syfte att till- godose korrekt beslutsunderlag regleras t.ex. i
En anmälningsskyldighet kan avse antingen eget handlande eller annans handlande. Den anmälningsskyldighet för enskilda som enligt nuvarande ordning finns i folkbokföringslagen är kopplad till en persons egen flyttning och avser alltså en persons eget handlande (se 25, 26 och 27 §§ folkbokföringslagen).
I vår analys kommer vi att granska om ytterligare anmälnings- skyldighet som avser bosättningsuppgifter bör införas. Beträffande sådana uppgifter har det under utredningens arbete inte framkommit att det finns behov av ytterligare anmälningsskyldighet till Skatte- verket för enskilda avseende den egna boendesituationen. När det
303
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
gäller bosättningsuppgifter kommer vi därför endast att behandla frågan om ytterligare anmälningsskyldighet för enskilda som avser annan persons felaktiga bosättningsuppgifter bör införas i folkbok- föringslagen. En sådan anmälningsskyldighet skulle kunna avse miss- tanke om annan persons brott enligt folkbokföringslagen. Man kan normalt utgå från att den som är folkbokförd på en plats där han eller hon inte är bosatt antingen har lämnat en oriktig uppgift om sin bo- sättning eller har underlåtit att anmäla sin nya bosättning. I objektiv mening föreligger då ett folkbokföringsbrott. Många gånger finns det sannolikt också subjektiv täckning för de objektiva brottsrekvisiten, eftersom den uppgiftsskyldige troligen vanligtvis känner till oriktig- heterna. Ett folkbokföringsbrott föreligger då. I sådana situationer skulle en anmälan om annans felaktiga folkbokföring innebära en an- mälan om annans brottslighet. Som kommer att redovisas närmare i det följande finns i svensk rätt uppgiftsskyldighet för annans brott endast vid mycket allvarlig brottslighet.
Regleringen i folkbokföringslagen tar huvudsakligen sikte på att fastställa var en person ska anses bosatt. Folkbokföring enligt folk- bokföringslagen innebär dock inte endast fastställande av en persons bosättning. Som tidigare nämnts innebär folkbokföring även regi- strering av de uppgifter om personen som enligt folkbokföringsdata- baslagen får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Till dessa upp- gifter hör personnummer, namn, adress, lägenhetsnummer, folk- bokföringsort, civilstånd och andra familjeförhållanden. Det har under vårt utredningsarbete förts fram från Skatteverket att det finns behov av ytterligare anmälningsskyldighet i avseenden som inte tar sikte på bosättningsuppgifter. Vi kommer därför i vår analys att även be- handla frågan om det finns skäl för ytterligare anmälningsskyldighet som avser andra felaktiga eller ofullständiga uppgifter i folkbokför- ingsdatabasen än bosättningsuppgifter. I linje med den anmälnings- skyldighet som gäller nu enligt folkbokföringslagen har vi avgränsat vår analys i denna del till anmälningsskyldighet för en persons egna uppgifter.
304
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
18.2Enskildas anmälningsskyldighet till Skatteverket avseende annan persons bosättningsuppgifter
Utredningens bedömning: Det bör inte införas anmälnings- skyldighet till Skatteverket för enskilda avseende en annan persons bosättningsuppgifter.
I folkbokföringslagen finns i egentlig mening ingen skyldighet för en enskild att anmäla uppgifter som gäller en annan persons handlande. Visserligen innehåller lagen bestämmelser om att vårdnadshavare ska göra anmälan enligt 25, 26 eller 27 § folkbokföringslagen för sina barn, men det följer av deras ställning som legal ställföreträdare.
Bestämmelser om anmälningsskyldighet avseende andra personers handlande är ovanliga i svensk lagstiftning. En skyldighet att anmäla personers beteende eller tillstånd finns dock inom vissa verksam- heter och för vissa personer i deras tjänsteutövning, främst inom hälso- och sjukvården. Exempelvis ska en läkare i vissa fall anmäla till socialnämnden om en patient med missbruk behöver omhänder- tas, till Transportstyrelsen om en person är olämplig att ha körkort eller till Polismyndigheten om en person är olämplig att ha skjutvapen. Anmälningsskyldighet som rör annans beteende eller tillstånd finns också för myndigheter och anställda vars verksamhet berör barn och unga vid kännedom eller misstanke om att ett barn far illa (se 14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Anmälningsplikten enligt bestäm- melsen är obligatorisk och åsidosättande av den kan medföra disciplin- ansvar eller åtal för tjänstefel. För enskilda finns däremot endast en uppmaning om att anmäla till socialnämnden vid kännedom eller misstanke om att ett barn far illa (se 14 kap. 1 c § socialtjänstlagen). Underlåtenhet att följa uppmaningen kan inte föranleda straffansvar. Gemensamt för de nämnda typerna av anmälningsskyldighet är att de främst avser att skydda en enskild individ eller andra personer.
En anmälningsskyldighet för enskilda är avsedd att ha en hand- lingsdirigerande effekt. För att en sådan ska få fullt genomslag är det naturligt att den är kopplad till en sanktion om den inte efterföljs.
Det anses även från principiell synpunkt olämpligt att lämna i lag eller annan författning givna föreskrifter osanktionerade. (Se Ett effektivare brottmålsförfarande, prop. 1994/95:23 s. 52 och 55 f.) Denna hållning får anses allmänt accepterad. Det har visserligen i
305
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
något lagstiftningssammanhang sagts att en anmälningsskyldighet utan sanktion kan ha ett visst signalvärde (se prop. 2020/21:160
s. 74). Det är dock svårt att se att ett sådant värde skulle ha en hand- lingsdirigerande effekt av betydelse i fråga om anmälningsskyldighet som avser andra personer.
Reglering om straffsanktionerad skyldighet för enskilda avseende att anmäla eller annars avslöja annans brottsliga handlande finns i brottsbalken. Men utgångspunkten där är den motsatta. I svensk rätt finns nämligen ingen allmän skyldighet att vara verksam för att av- slöja eller hindra brott. Beträffande vissa särskilt angivna brott före- ligger dock en skyldighet att under angivna förutsättningar anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott (se 23 kap.
6 § brottsbalken). Skyldigheten att avslöja eller förhindra ett brott enligt brottsbalken avser enbart ett fåtal allvarliga brott, såsom våld- täkt, grov våldtäkt, grovt sexuellt utnyttjande av underårig och grovt koppleri. Också inom specialstraffrätten gäller skyldigheten att av- slöja eller förhindra brott endast i ett fåtal situationer, nämligen vid folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse, myteri enligt sjömanslagen, könsstympning av kvinnor samt terroristbrott. Även om anmälan i första hand bör ske till Polismyndigheten kan avslöjande på annat sätt, såsom genom meddelande till den av brottet hotade, vara tillräckligt för straffrihet (se Bäcklund m.fl., Brottsbalken
–En kommentar, Juno, version 24, kommentaren till 23 kap. 6 § brottsbalken).
Redan det förhållandet att anmälningsskyldighet beträffande annans brott sedan länge förutsätter mycket allvarlig brottslighet talar starkt emot en skyldighet för enskilda att anmäla misstanke om annans felaktiga folkbokföring. En anmälan om sådan miss- tanke är visserligen i formell mening inte en brottsanmälan till en brottsutredande myndighet, men måste ändå anses innefatta en sådan anmälan. Även om den som vid en tänkt sådan anmälnings- skyldighet skulle motta en anmälan om felaktig folkbokföring, dvs. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, inte utreder brott syftar anmälan till att förhindra förekomsten av felaktig uppgift i folkbok- föringsbasen och därmed också, i förlängningen eller indirekt, till att avslöja brott. Till bilden hör även att Skatteverket ska anmäla till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till bland annat brott enligt 42 § folkbokföringslagen. I praktiken skulle alltså en anmälningsskyldig-
306
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
het till folkbokföringsverksamheten innebära en skyldighet att anmäla brott. Införandet av en sådan plikt för enskilda skulle resultera i ett betydande avsteg från gängse ordning att straffbelägga under- låtenhet att anmäla ett brott där böter ingår i straffskalan.
Till det kommer att straffansvar för underlåtenhet enligt 23 kap. 6 § brottsbalken kräver att brottet är förestående eller pågående. Ett brott som har kommit till fullbordan är i regel inte längre förestående eller pågående. Folkbokföringsbrott som består av lämnande av oriktig uppgift är normalt fullbordat när uppgiften lämnas och brottet är därför ofta varken förestående eller pågående när oriktigheten kommer till annans kännedom och kan anmälas. I fråga om brott som fortsätter att begås även efter det att brottet är fullbordat består skyldigheten enligt 23 kap. 6 § brottsbalken att avslöja brottet så länge det fortgår. Så skulle vara fallet vid folkbokföringsbrott genom underlåtenhet att anmäla flyttning. Följaktligen skulle endast några men inte andra fall av folkbokföringsbrott omfattas av 23 kap. 6 § brottsbalken.
Vidare skulle ansvar enligt 23 kap. 6 § brottsbalken inte omfatta underlåtenhet att anmäla medhjälp till folkbokföringsbrott. Ansvar för underlåtenhet att avslöja brott torde nämligen inte utdömas, om någon underlåter att avslöja annan medverkan än gärningsmannaskap till huvudbrottet. Den som avslöjar det tilltänkta huvudbrottet men inte avslöjar den planerade medhjälpen kan alltså inte fällas till ansvar. (Se Welamson i Festskrift till Hans Thornstedt, 1983, s. 743.)
Inskränkande verkar också Högsta domstolens bedömning att ansvar för underlåtenhet att avslöja brott är uteslutet om det av ut- redningen framgår att den som underlåtit att avslöja brottet kan ha varit inblandad i brottet på ett sådant sätt att straffansvar kan aktua- liseras. Domstolen uttalade att vid sådana förhållanden är det inte visat att personen kunnat avslöja brottet utan fara för sig själv i den mening som avses i 23 kap. 6 § brottsbalken, t.ex. genom att själv bli misstänkt eller dömd för delaktighet i ett brott. (Se rättsfallet NJA 2017 s. 515.)
Bestämmelserna i 23 kap. 6 § brottsbalken skulle alltså få ett
begränsat tillämpningsområde i fråga om underlåtenhet att anmäla folkbokföringsbrott. Det kan dock inte komma i fråga att för sådana brott utforma en annan ansvarsbestämmelse för underlåtenhet att anmäla brott än den som finns i 23 kap. 6 § brottsbalken och som gäller för specialstraffrätten i allmänhet.
307
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
Av det sagda följer att det knappast finns förutsättningar för en reform som innebär att underlåten anmälan om annans felaktiga bo- sättningsuppgifter straffbeläggs. En anmälningsskyldighet som inte kan föranleda straffansvar är enligt vad lagstiftaren uttalat i annat sammanhang principiellt olämplig (se prop. 1994/95:23 s. 52 och 55 f).
Emot en reform om en anmälningsskyldighet avseende annans bosättningsuppgifter talar också att det inte framkommit något på- tagligt behov av en sådan reform. Information till Skatteverket om felaktiga bosättningsuppgifter som emanerar från någon annan än den som uppgifterna gäller har på senare tid ökat. Skälet till det har sagts vara främst införandet av myndigheters underrättelseskyldighet till Skatteverket enligt 32 c § folkbokföringslagen (se avsnitt 14.2.5). Andra troliga orsaker till ökningen av underrättelser de senaste åren är ökat politiskt och medialt fokus på felaktig folkbokföring.
Vidare kan påpekas att ytterligare anmälningsskyldighet för en- skilda kan förväntas medföra ett ännu större inflöde av information till Skatteverket och följaktligen ökad arbetsbelastning för myndig- heten. Skatteverket har uppgett att myndigheten redan har stora ut- maningar med att omhänderta inkomna underrättelser om fel i folk- bokföringsdatabasen. Enligt Skatteverket påverkar det förtroendet för myndigheten negativt. Vidare kan det uppfattas som en felpriori- tering av resurser inom folkbokföringsverksamheten att lägga tid på att anmäla misstänkt brottslighet till men för utredning om var den som är felaktigt folkbokförd faktiskt är bosatt och ska vara folkbokförd.
Avslutningsvis kan vi konstatera att en skyldighet för enskilda att anmäla när någon annan felaktigt till Skatteverket uppger den enskildes adress som bostadsadress många gånger skulle träffa gärn- ingar som enligt nuvarande ordning kan bedömas som medhjälp till folkbokföringsbrott och gärningar som enligt vårt förslag ska utgöra ett självständigt brott (se avsnitt 19.5). Som redan framhållits är en skyldighet att ange egen brottslighet oförenlig med den svenska rättsordningen.
Vår slutsats blir alltså att anmälningsskyldighet för enskilda till Skatteverket för annans felaktiga bosättningsuppgifter inte bör införas i folkbokföringslagen.
308
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
18.3Enskildas anmälningsskyldighet till Skatteverket avseende andra uppgifter om egna förhållanden än bosättningsuppgifter
18.3.1Registrering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen
Enligt 1 § folkbokföringslagen ska Skatteverket fastställa en persons bosättning och registrera uppgifter som enligt lag får förekomma i folkbokföringsdatabasen (se närmare avsnitt 14.1). Skatteverket be- slutar om var en person ska vara folkbokförd och i många fall om förvärv eller ändring av personnamn. Övriga uppgifter som får registreras kan ha sitt ursprung i beslut av en annan myndighet än Skatteverket. Så är fallet när det gäller exempelvis medborgarskap och adoption. Uppgifter som får registreras kan också grunda sig
i beslut av en utländsk myndighet, vilket gäller t.ex. personnummer som någon har tilldelats i ett annat nordiskt land. Uppgifterna kan emellertid också avse rent faktiska förhållanden såsom födelsetid och inflyttning från utlandet.
För att uppgifter om en enskild ska få behandlas i folkbokförings- databasen krävs att vissa angivna ändamål är uppfyllda. Uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för sam- ordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter, hand- läggning av folkbokföringsärenden, fullgörande av underrättelse- skyldighet enligt lag eller förordning, framställning av personbevis och andra registerutdrag, aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter, uttag av urval av personuppgifter samt tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokföringsverksamheten. Uppgifter får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Insamlade upp- gifter får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ända- mål för vilket uppgifterna samlades in. (Se 1 kap. 4 § samt 2 kap.
1 och 3 §§ lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.)
När Skatteverket registrerar uppgifter i folkbokföringsdatabasen ska en prövning alltid göras av om de formella förutsättningarna för registrering är uppfyllda. Någon egen närmare prövning av de uppgifter som ska registreras inom folkbokföringen ska Skatteverket
309
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
däremot normalt inte göra (se rättsfallet RÅ 2000 not. 122). Skatte- verket har upplyst att myndighetens granskning av uppgifter som myndigheten registrerar i dag är mer omfattande än vid tiden för det angivna rättsfallet. Exempelvis bedömer Skatteverket numera regelbundet bland annat om ett äktenskap som ingåtts utom landet uppfyller kraven för att kunna erkännas i Sverige innan registrering av uppgift om giftermål sker (se 1 kap. 7 och 8 a §§ lagen [1904:26] om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap).
När en enskild person begär ändring av redan registrerade upp- gifter kan dock en mer ingående materiell prövning behövas för att bedöma om uppgifterna ska ändras. En enskild som begär att få registrerade identitetsuppgifter ändrade på den grunden att de är felaktiga har bevisbördan för att dessa är oriktiga och måste även kunna prestera bevisning som innebär att det klart framgår att de uppgifter som han eller hon i stället vill ha registrerade är riktiga. (Se rättsfallet HFD 2019 ref. 9.) Enligt Skatteverkets uppfattning saknas det anledning att se annorlunda på beviskravet när det handlar om beslut om registrering på grund av nya förhållanden.
En person som är svensk medborgare och som även har med-
borgarskap i en annan stat anses inte ha rätt att få uppgiften om det utländska medborgarskapet registrerad i folkbokföringsdatabasen (se prop. 1990/91:53 s. 40 och rättsfallet RÅ 2002 ref. 93). För att registrering ska kunna ske av en utländsk vigsel krävs att det klart framgår att förutsättningarna för registrering är uppfyllda. En regi- strering av en utländsk vigsel har vägrats då en av parterna varit under 18 år och några särskilda skäl för att registrering ändå skulle ske inte anförts (se rättsfallet HFD 2012 ref. 17). Registrering av uppgift om faderskap ska ske i enlighet med de föreskrifter om fast- ställelse av faderskap som finns i föräldrabalken och lagen (1985:367) om föräldraskap i internationella situationer. En
Skatteverkets möjlighet att utreda och kontrollera de uppgifter som får registreras i folkbokföringsdatabasen är i hög grad begränsad till att rikta sig mot den enskilde som uppgifterna rör. Skatteverket
310
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
får förelägga en person som kan antas vara skyldig att göra en anmälan enligt folkbokföringslagen, att antingen göra en sådan anmälan eller lämna de uppgifter eller visa upp de handlingar som behövs för att fullgöra anmälningsskyldigheten. Skatteverket får även i annat fall förelägga en person att lämna de uppgifter eller visa upp de hand- lingar som behövs för kontroll eller komplettering av andra uppgifter än bosättningsuppgifter om en person som får föras in i folkbok- föringsdatabasen. I föreläggandet ska det anges vilka uppgifter som ska lämnas eller vilka handlingar som ska visas upp. (Se 31 § folkbok- föringslagen.) Beträffande bosättningsuppgifter har Skatteverket vidare möjligheter till utredning och kontroll. I sådana fall får Skatte- verket begära in uppgifter från vissa andra personer än den enskilde, t.ex. en fastighetsägare, och besluta om kontrollbesök (se 32 och 32 a §§ folkbokföringslagen).
18.3.2Anmälningsskyldighet avseende andra uppgifter om egna förhållanden än bosättningsuppgifter bör inte införas
Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon anmäl- ningsskyldighet till Skatteverket för enskilda avseende andra upp- gifter om egna förhållanden än bosättningsuppgifter.
Inledning
Anmälningsskyldigheten för enskilda enligt 25, 26 och 27 §§ folk- bokföringslagen som utlöses i samband med flyttning omfattar enligt utredningens bedömning även andra uppgifter än bosättnings- uppgifter. Dit hör uppgifter om personens identitet. (Se närmare avsnitt 15.1.3, där vi även redovisar Skatteverkets delvis annorlunda hållning avseende vilka uppgifter som krävs för att anmälningsskyldig- heten ska anses fullgjord.)
I folkbokföringslagen finns även en skyldighet för enskilda att anmäla ett barns födelse till Skatteverket om barnet föds inom landet och i vissa angivna fall om barnet föds utom landet (se 24 § och 2 § andra stycket folkbokföringslagen). Skyldigheten gäller dock i första hand inrättningen där barnet föds eller barnmorskan som hjälper till
311
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
vid födseln och endast i andra fall vårdnadshavarna. Skyldigheten att anmäla ett barns födsel omfattas inte av straffbestämmelserna i folk- bokföringslagen.
Utöver nu nämnda situationer finns enligt folkbokföringslagen ingen skyldighet för enskilda att till Skatteverket anmäla ändrade förhållanden som ska registreras i folkbokföringsdatabasen.
Svenska förhållanden
Uppgifter om en enskilds ändrade förhållanden kommer till Skatte- verkets kännedom i stor omfattning genom underrättelser från andra myndigheter i Sverige eller yrkesverksamma personer i landet. Vigsel- förrättare lämnar uppgift om vigsel (se 4 kap. 8 § äktenskapsbalken). Domstolar lämnar uppgift om äktenskapsskillnad (se 3 a § förord- ningen [1983:490] om skyldighet för domstol att lämna uppgifter beträffande äktenskapsskillnader m.m.) och om adoption (se 2 § förordningen [1949:661] om skyldighet för domstol att lämna upp- gifter i mål och ärenden enligt föräldrabalken, m.m.). Skatteverket ska vidare underrättas även om förvärv av svenskt medborgarskap (se 9 § medborgarskapsförordningen [2001:218]). Om det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av upp- gifter i folkbokföringsdatabasen ska Migrationsverket på Skatte- verkets begäran lämna ut vissa särskilt angivna uppgifter (se 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen [2006:97]). Till detta kommer att flera av uppgifterna som får registreras i folkbokföringsdatabasen ligger inom Skatteverkets ansvarsområde. Hit hör att Skatteverket beslutar i frågor om samordningsnummer men även utfärdar intyg om att stoft efter en avliden person får gravsättas eller kremeras samt bevakar att så sker. Skatteverket beslutar även i många fall om för- namn och efternamn (se 36 § lagen om personnamn).
Den omfattande underrättelseskyldighet till Skatteverket som andra svenska myndigheter har gör att det inte kan anses finnas något behov av ytterligare anmälningsskyldighet beträffande för- hållanden som ändras på grund av händelser i Sverige. Det måste i de flesta fall anses lämpligare och mer tillförlitligt att en myndighet eller person i sin tjänst underrättar relevanta instanser om beslut myndigheten fattar eller händelser som personen i sin tjänst med- verkar till, än att sådan skyldighet åvilar den enskilde.
312
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
Vi bedömer följaktligen att det beträffande ändrade förhållanden på grund av händelser i Sverige inte bör införas någon ytterligare an- mälningsskyldighet.
Utländska förhållanden
Uppgifter som Skatteverket inte får kännedom om utan information från en enskild kan alltså främst tänkas avse förhållanden som änd- rats genom händelser utanför Sverige, t.ex. namnbyte och gifter- mål. Ändrade person- och familjeförhållanden i ett annat land än Sverige kan få följdverkningar för vilka rättigheter och skyldigheter en person har i Sverige. Exempelvis får en person som redan är gift eller partner i ett registrerat partnerskap inte ingå äktenskap. Vidare kan ändrade förhållanden som Skatteverket, eller andra myndigheter, inte får kännedom om användas för att begå välfärdsbrott och annan brottslighet i Sverige. Exempelvis kan en enskild efter ett namnbyte utomlands försöka skapa en ny identitet i Sverige.
Den grupp vars förändringar avseende bland annat namn, civil- stånd och andra familjeförhållanden som inte kommer till Skatte- verkets kännedom kan förväntas vara främst personer med stark koppling till annat land än Sverige, t.ex. genom medborgarskap eller släkt. Gruppen som skulle träffas av en anmälningsskyldighet för uppgifter som avser ändrade förhållanden som skett utomlands kan följaktligen antas vara klart mindre än samtliga drygt tio miljoner som är folkbokförda i Sverige, dock inte obetydlig. Enligt statistik från SCB har cirka 2,9 miljoner personer i Sverige, dvs. 27 procent av befolkningen, utländsk bakgrund. Personer med utländsk bak- grund definieras som personer som är utrikes födda, eller inrikes födda med två utrikes födda föräldrar. Vidare framgår av statistik från SCB att drygt 840 000 folkbokförda personer har utländskt medborgarskap.
Enskilda behöver i många situationer lämna uppgifter om sin situa- tion och därtill inte sällan intyga att uppgifterna är korrekta inför en myndighets beslut. Myndigheter gör också många gånger egna utredningar och självständiga bedömningar utifrån de lämnade upp- gifterna. Dessa förhållanden begränsar i någon mån risken för att enskildas rättigheter och skyldigheter i Sverige påverkas av att ett ändrat förhållande inte anmälts till Skatteverket, eftersom det inte
313
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
betyder att Skatteverket eller andra myndigheter inte kommer att få kännedom om förändringen. Exempelvis måste alla vid begäran om hindersprövning inför giftermål lämna en försäkran att han eller hon inte redan är gift eller registrerad i ett partnerskap. Ytterligare exempel är att det vid ansökningar om bidrag är normalt att den en- skilde intygar att de lämnade uppgifterna är korrekta. Även om sådana krav på enskilda inte garanterar att riktiga uppgifter kommer fram, dämpar de åtminstone i någon mån behovet av en utvidgad an- mälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen. Det ska här också påminnas om att myndigheters underrättelseskyldighet till Skatte- verket enligt 32 c § folkbokföringslagen gäller även uppgifter som beror på händelser utanför Sverige.
En anmälningsskyldighet för uppgifter som avser förhållanden som ändrats utomlands skulle i många fall medföra inte obetydliga praktiska problem vid fullgörandet och kontrollen av efterlevnaden av en sådan skyldighet. I åtskilliga länder saknas ett tillförlitligt system för hantering av uppgifter som används i den svenska folk- bokföringen. Som pekats på i avsnitt 18.3.1 har en enskild som vill få redan registrerade uppgifter ändrade bevisbördan för att dessa är oriktiga och att de uppgifter som den enskilda i stället vill ha regi- strerade är riktiga. Det kan vara svårt för en enskild att styrka ett ändrat förhållande när förändringen skett i ett land där det saknas möjligheter att få handlingar som visar förhållandet och uppfyller svensk myndighets krav. Det kan gälla t.ex. bevis om vigsel och föräldraskap. Motsvarande problem uppstår för den svenska myndig- het som ska behandla den ingivna anmälan och som kan tvingas till betungande utredningar. Svårigheter att hålla uppgifter korrekta och aktuella avseende händelser utomlands poängterades av regeringen inför ändringen av 2 § folkbokföringslagen år 2014, som innebar att ett barn som föds utomlands i normalfallet ska folkbokföras först om barnet flyttar till Sverige (se prop. 2012/13:120 s. 49).
Det måste vidare anses tveksamt om en anmälningsskyldighet av- seende andra uppgifter i folkbokföringen än bosättningsuppgifter kommer att leda till någon betydande efterlevnad. Det har under vårt utredningsarbete framkommit att inte ens bestämmelserna om folk- bokföringsbrott är särskilt välkända bland folk i allmänhet och att efterlevnaden av nuvarande anmälningsskyldighet med dess tidsram har brister (se t.ex. avsnitt 14.4.1). Mot den bakgrunden kan det bli en stor och kostsam utmaning att se till att information om en ny
314
SOU 2025:75 |
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
anmälningsskyldighet avseende utländska förhållanden kommer ut till dem som berörs och att skyldigheten följs. Vidare kan en anmäl- ningsskyldighet för uppgifter som ändrats utomlands i syfte att kunna begå brott i Sverige, t.ex. genom registrering av en ytterligare identitet, inte förväntas följas av den enskilde.
Som sagts i avsnitt 18.2 anses det från principiell synpunkt som olämpligt att lämna föreskrifter av det slag vi diskuterar här utan koppling till straffansvar. Det är svårt att se att underlåtenhet av en- skilda att lämna de slags uppgifter som här behandlas som så straff- värda att den bör föranleda straffrättsligt ansvar. (Om krav för in- förande av straffsanktionering se avsnitt 19.2 nedan.)
Det finns således flera betänkligheter kring att införa ytterligare anmälningsskyldighet för enskilda. Dessa betänkligheter måste ställas mot det överordnade målet om en korrekt folkbokföring. Det finns goda skäl att utgå från att en betydande andel av de personer som skulle följa en lagstadgad anmälningsskyldighet också i hög utsträck- ning låter Skatteverket och andra myndigheter få kännedom om de ändrade förhållandena oberoende av om det finns en skyldighet att anmäla detta eller inte. Denna bedömning gör vi särskilt eftersom det kan få följdverkningar att inte redovisa sina ändrade förhållanden. Uppgifter om ändrade förhållanden, som inträffat i utlandet, torde därmed i många fall komma till Skatteverkets kännedom oberoende av om det finns en anmälningsskyldighet eller inte. Mot den bak- grunden och med beaktande av ovan redovisade betänkligheter be- dömer vi att skälen mot att införa ytterligare anmälningsskyldighet för enskilda avseende andra uppgifter om egna förhållanden än bo- sättningsuppgifter väger tyngre än skälen för en sådan anmälnings- skyldighet. Vår slutsats blir därför att en ytterligare anmälnings- skyldighet inte bör införas.
I vårt uppdrag ligger också att analysera och ta ställning till lämp- ligheten av att införa åtgärder med koppling till biometriska upp- gifter som syftar till att förbättra identitetskontroll inom Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet. Denna del av uppdraget redo- visar vi senare. Redan här kan dock nämnas att förslag till regler på det området ytterligare kan minska behovet av sådan anmälnings- skyldighet som vårt uppdrag avser. Eftersom vårt uppdrag när det gäller en utvidgad anmälningsskyldighet innebär att vi ska lämna författningsförslag oavsett vårt ställningstagande i sak redovisar vi sådana förslag i bilaga 2. De förslagen ligger i linje med Skatteverkets
315
Bör ytterligare anmälningsskyldighet införas i folkbokföringslagen? |
SOU 2025:75 |
uppfattning om både behovet och lämpligheten av att en utvidgad anmälningsskyldighet införs i folkbokföringslagen.
316
19Bör straffansvaret
i folkbokföringslagen skärpas?
19.1Inledning
I föregående kapitel har vi kommit fram till att ett utvidgat straff- ansvar i folkbokföringslagen inte ska omfatta underlåten anmälan till Skatteverket avseende annans felaktiga bosättningsuppgifter eller avseende andra uppgifter om egna förhållanden än bosättningsupp- gifter. I detta kapitel redovisar vi våra överväganden i övrigt av lämp- ligheten med ett skärpt straffansvar i folkbokföringslagen. Vi redo- gör även för hur ett sådant straffansvar bör utformas. Närmast anger vi de utgångspunkter vi haft inför våra överväganden.
19.2Kriterier för en reform
Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Syftet med en kriminalisering är ytterst att människor ska avhålla sig från ett straffsanktionerat beteende. Beroende på vilka värderingar som för tillfället råder i samhället kan olika typer av gärningar från tid till annan vara belagda med straffansvar. Det är inte alltid uppen- bart för människor vilka gärningar som är straffsanktionerade. Re- geringen har tidigare bedömt att kriminalisering som en metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör an- vändas med försiktighet. Flera skäl för detta har framförts. Ett är att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Rättsväsendets resurser måste räcka till för att beivra överträdelser för att straffbestämmelserna inte ska framstå som tomma hot. Det är också centralt att eventuellt utdömda på- följder inte drabbar människor slumpartat och till synes godtyck- ligt. Påföljderna kan i sådant fall komma att upplevas som orättvisa.
317
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
Vidare finns det en risk att straffhotet inte får den tyngd som det är avsett att ha om även bagatellartade förseelser kan leda till straff. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Vidare är kriminalisering inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. (Se prop. 1994/95:23 s. 52 ff.) Regeringen har uttalat att följande faktorer bör föreligga för att kriminalisering ska framstå som befogad (se a. prop. s. 55 f.).
•Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara
•Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader
•Straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar
•Straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet
•Rättsväsendet har resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.
Likartade kriterier för kriminalisering har ställts upp i senare lag- stiftningsarbete. Då har det dessutom poängterats att det beteende som kan föranleda skada eller fara ska träffa ett identifierat och konkretiserat skyddsvärt intresse (ett godtagbart skyddsintresse). Vidare ska endast den som visat skuld – varit klandervärd – träffas av straffansvar och det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. (Se Vad bör straffas?, SOU 2013:38 s. 19 f.) I tiden därefter har regeringen åter understrukit att kriminalisering av ett beteende som tidigare har varit straffritt kräver mycket starka skäl (se t.ex. Straffrättsligt skydd mot olovlig identitetsanvändning, prop. 2015/16:150 s. 13).
Sammanfattningsvis bör kriminalisering av ett beteende som tidigare har varit straffritt fordra mycket starka skäl. Starka skäl bör även uppställas för straffskärpning av ett beteende som redan är kriminaliserat (se t.ex. Skärpt syn på våldtäkt och andra sexuella kränkningar, prop. 2021/22:231 s. 45). Det framstår som naturligt att beakta ovan nämnda kriterier också vid bedömningen av om en befintlig straffbestämmelse ska skärpas genom att fler gärningar omfattas av en strängare straffskala. I avsnitten nedan redovisas
318
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
utifrån dessa kriterier våra bedömningar av om tillämpningsområdet för grovt brott bör utvidgas och också om en ny straffbestämmelse bör införas.
19.3Tillämpningsområdet för grovt folkbokföringsbrott och en ny straffbestämmelse
19.3.1Skyddsintresse och skadligt beteende
Som konstaterats i tidigare kapitel är det centralt att folkbokförings- databasen innehåller korrekta uppgifter. I linje med detta är folkbok- föringsbrottets primära skyddsintresse att det ska finnas en tillför- litlig registrering över folkbokförda i Sverige. Folkbokföringen är alltså ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (ett godtagbart skyddsintresse).
Vidare beräknar Skatteverket att det i folkbokföringsdatabasen förekommer felaktiga uppgifter om boende för omkring 200 000 per- soner (se avsnitt 16.2). Majoriteten av dessa fel utgörs av övertäck- ningsfel, dvs. att en person är folkbokförd i Sverige trots att han eller hon inte borde vara det, och av felaktig folkbokföringsadress. Enligt uppgifter från Skatteverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten beror en betydande del av dessa folkbokföringsfel på före- komsten av medvetet felaktiga uppgifter, t.ex. genom försäljning av möjligheten att felaktigt få anmäla en annan persons bostadsadress som sin egen samt andra typer av medverkan till folkbokförings- brott. Som vi redogjort för kan oriktigheter i folkbokföringen ge följdverkningar på olika samhällsfunktioner. Det gäller särskilt vid övertäckningsfel och felaktig folkbokföringsadress. Felaktigheter
i folkbokföringen och därpå möjliga följder riskerar att leda till för- troendeskador. Medvetet felaktig folkbokföring kan alltså orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.
319
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
19.3.2Gärningars allvar
Utrymmet att bedöma folkbokföringsbrott som grovt är snävt
Eftersom det redan finns straffbestämmelser som avser att skydda folkbokföringen kan det ifrågasättas om det finns behov av en jus- tering. Sådant behov kan dock finnas om befintlig straffsanktion inte svarar mot gärningens allvar och befintlig lagstiftning därmed inte ger tillräckligt skydd.
Enligt straffbestämmelsen i folkbokföringslagen döms för grovt folkbokföringsbrott om brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars är att anse som grovt. Vid införandet av straffbestämmelsen år 2018 angav re- geringen som exempel på grovt folkbokföringsbrott att en person skaffat sig ett flertal falska identiteter som han eller hon försöker folkbokföra eller att en person skaffat sig tillgång till uppgifter om utländska personer som i och för sig är riktiga, men försöker få dem folkbokförda i Sverige trots att personerna bakom uppgifterna inte har för avsikt att bosätta sig i landet (se prop. 2017/18:145 s. 118).
Av kartläggningen i kapitel 17 framgår att åtal för grovt folkbok- föringsbrott endast i begränsad omfattning prövats i domstol och, såvitt känt för utredningen, att endast två åtal under den tid som kart- läggningen avser har lett till fällande dom för sådant brott. Även om det kan finnas flera förklaringar till detta talar dessa uppgifter för att utrymmet att bedöma ett folkbokföringsbrott som grovt är snävt. Till detta ska läggas att enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten upptäcks sällan gärningar som skulle kunna utgöra grovt folkbokföringsbrott. Som förklaring har framförts bland annat att det grova brottet kräver att gärningsmannen själv måste lämna felaktiga uppgifter eller underlåta att följa anmälningsskyldig- heten i stor omfattning. Ett folkbokföringsbrott begås av en enskild person oftast endast någon gång eller möjligen enstaka gånger. Den som i stor omfattning medverkar till att folkbokföringsbrott begås av andra, och alltså inte själv lämnar oriktiga uppgifter till Skatteverket, gör sig som utgångspunkt skyldig till medhjälp till folkbokförings- brott. År 2022 infördes i lag ett krav på personlig inställelse hos Skatteverket för identitetskontroll vid anmälan om inflyttning från utlandet. Det kan alltså redan nu sägas att den andra situation som lagstiftaren gav som exempel på ett grovt brott vid införandet av straffbestämmelsen år 2018 numera i regel snarare torde bedömas
320
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
som en medhjälpsgärning än som agerande i gärningsmannaskap. Det gällde troligen även tidigare eftersom Skatteverket redan före år 2022 normalt krävde personlig inställelse i angivna fall. Nämnda förklaringar talar för att det inte kan förväntas att åtal för och lagför- ingar av grovt folkbokföringsbrott kommer att öka märkbart utan en lagändring. Enligt de få domstolsavgöranden som finns tycks domstolar vara obenägna att beakta annat än sådant som uttryckligen anges i lagtext eller som gavs som uttryckliga exempel i förarbetena vid sina bedömningar av om ett brott ska anses som grovt. Det ges varken i lagförarbeten eller i praxis någon ledning om när ett brott annars än när det utövats systematiskt eller i större omfattning är att anse som grovt trots att utrymme alltså finns i lagtext för att även andra situationer kan bedömas som grovt brott.
Sammanfattningsvis framstår utrymmet att bedöma ett folkbok- föringsbrott som grovt som snävt.
Det finns fler gärningar som är mer straffvärda
Folkbokföringsbrott
Straffskalan för folkbokföringsbrott av normalgraden är böter till fängelse i högst sex månader. Påföljden för sådant brott bestäms oftast till böter. Under vårt utredningsarbete har brottsbekämpande myndigheter påpekat att det finns gärningar som bedöms som folk- bokföringsbrott av normalgraden som är mer straffvärda än vad straff- skalan ger utrymme för. Nedan granskar vi om fler omständigheter än för närvarande bör kunna beaktas vid bedömningen av om ett folkbokföringsbrott är grovt.
Utöver att beakta omfattningen av ett brott är det naturligt att vid bedömningen av brottets straffvärde ta hänsyn till vilka följder ett brott får. Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken ska bland annat den skada eller fara som gärningen inneburit beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Skadan eller faran är många gånger större om ett brott begås systematiskt eller annars är omfattande. Dock kan även andra omständigheter påverka skadans eller farans storlek.
Felaktig folkbokföring innebär fara för betydande skada för sam- hället. Om en person medvetet verkar för felaktig folkbokföring kan det vara för att kunna uppnå ett annat syfte, t.ex. ta del av förmåner som erbjuds i en viss kommun eller hålla sig gömd. Det finns dock
321
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
vissa effekter som har större skadeverkningar på samhället än andra och därför bör kunna beaktas särskilt vid bedömningen om ett folk- bokföringsbrott är grovt.
En sådan omständighet är om folkbokföringsbrott begås för att möjliggöra annan brottslighet av visst allvar, t.ex. för att felaktigt uppbära välfärdsförmåner. Så kan ske genom att en person använder falsk identitet eller inte anmäler sin flyttning från Sverige för att systematiskt felaktigt kunna nyttja välfärdsförmåner. Möjliggörande av annan brottslighet av visst allvar kan göra ett folkbokföringsbrott mer straffvärt även om den person som begår folkbokföringsbrottet inte är den som begår den andra brottsligheten. Ett exempel på en sådan situation är när en person i en samborelation utan att flytta felaktigt folkbokför sig på annan adress och att den ”kvarvarande”, eller båda, mottar bostadsbidrag.
Felaktig folkbokföring kan även få negativa effekter för andra enskilda och därför bli mer straffvärd än annars. Ett folkbokförings- brott som begås i syfte att skrämma, hota eller trakassera en person som bor på den aktuella adressen måste anses mer straffvärd än när ett sådant syfte saknas. Den utsatte kan exempelvis vara en myndig- hetsperson som den enskilde haft att göra med i ett ärende eller en tidigare partner. Det finns åtal från senare tid där sådana syften har funnits och där åklagarna har menat att det varit en försvårande om- ständighet (se avsnitt 17.2.2). Gärningar som begås i syfte att skrämma, hota eller trakassera en person kan ibland vara kriminaliserade, t.ex. som hot eller förgripelse mot tjänsteman, olaga hot eller ofredande. Många gånger kan dock förutsättningar att bedöma handlandet som sådana brott saknas.
Vidare kan det sätt på vilket brottet genomförts göra brottet mer straffvärt. Ett sådant synsätt ligger i linje med nuvarande sär- skilt angivna skäl för grovt brott. Om den felaktiga folkbokföringen har kommit till stånd genom användandet av oriktiga handlingar, t.ex. en förfalskad identitetshandling, är brottet enligt vår mening mer straffvärt än annars. Användandet av oriktiga handlingar mins- kar nämligen upptäcktsrisken. Användande av falska handlingar är en vanlig kvalifikationsgrund vid bedömning av ett brotts svårhet (se t.ex. 9 kap. 3 § och 11 kap. 5 § brottsbalken samt 3 § bidrags- brottslagen). Många gånger döms då inte särskilt för den föregående förfalskningen. Om förfalskningen är särskilt allvarlig kan det dock vara nödvändigt att döma särskilt för det. Det anses då inte tillräckligt
322
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
att gå upp ett steg från normalbrottet beträffande det brott som förfalskningen använts till. (Se Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 uppl., 2013, s. 494.)
Med beaktande av allvaret i nu nämnda slag av folkbokförings- brott finns det enligt vår mening fler omständigheter som är mer straffvärda än ”normalbrottet”, som kan sägas avse att någon utan kvalificerat syfte eller på kvalificerat sätt begår ett folkbokförings- brott.
Medhjälp till folkbokföringsbrott
Straffbestämmelserna i folkbokföringslagen omfattas av bestämmel- serna om medhjälp i brottsbalken. Såvitt framkommit har dock ingen dömts för medhjälp till folkbokföringsbrott sedan straffbestämmel- serna återinfördes år 2018 (se avsnitt 17.2.2). Medhjälp till att en person begår ett folkbokföringsbrott torde enligt nuvarande ord- ning inte annat än i undantagsfall kunna bedömas som medhjälp till grovt folkbokföringsbrott även om medhjälparens handlande eller underlåtenhet sker systematiskt eller i stor omfattning genom att han eller hon hjälper flera andra till felaktig folkbokföring. Det be- ror på att man måste bedöma medhjälpen i förhållande till varje en- skild huvudgärning, och att varje sådan gärning sällan torde bedömas som annat än folkbokföringsbrott av normalgraden. Sker medhjälp till flera personer och därmed i stor omfattning begås då vanligtvis medhjälp till folkbokföringsbrott av normalgraden vid flera tillfällen. En sådan situation anges i förarbetena som exempel på ett grovt folkbokföringsbrott (se ovan). Det torde emellertid förutsätta att ”medhjälparen” faktiskt lämnar de oriktiga uppgifterna till Skatte- verket och därmed är gärningsman snarare än medhjälpare.
I det sagda ligger att ett handlande som utgör medhjälp till ett enskilt folkbokföringsbrott kan vara mer straffvärt än den enskilda huvudgärningen. Ju fler brott en medhjälpare främjar desto mer klan- dervärt och därmed straffvärt framstår beteendet som. En gärning kan också vara mer straffvärd när medhjälparen har ett vinstsyfte. Vinstsyfte kan uppnås genom t.ex. försäljning av möjligheten att felaktigt använda en bostadsadress i folkbokföringssyfte. Straffvärdet är enligt vår mening också högre när någon i ett enskilt fall ”säljer” en bostadsadress eller en identitet till en utsatt person som inte är
323
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
folkbokförd och därigenom utnyttjar dennes trångmål. Än mer straffvärd framstår en sådan gärning när försäljning sker i stor om- fattning.
Ett annat fall av mer straffvärd medhjälp är när medhjälpen ges i syfte att underlätta eller dölja annan omfattande och svårutredd organiserad brottslighet, t.ex. att med hjälp av folkbokföringen få utländska personer att agera målvakter. Sådan medhjälp kan bestå
i att någon tillåter att oriktiga uppgifter om en annan persons boende på den förstnämndes adress lämnas till Skatteverket, eller i att någon förser en annan person med falska handlingar, såsom pass eller arbets- intyg, för att visa Skatteverket en oriktig intention eller rätt att vistas i eller bosätta sig i Sverige. Främjande av att oriktiga uppgifter lämnas till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring kan ske även genom att utländska personer på ett organiserat sätt förs till service- kontor i Sverige för identitetskontroll vid oriktig anmälan om inflytt- ning till landet (se mer avsnitt 16.4). Som angetts ovan är medhjälp till folkbokföringsbrott som ett verktyg i annan brottslighet normalt mer straffvärd än när den sker utan sådan koppling. I avancerade och omfattande brottsupplägg kan olika personer ha olika uppgifter. I så- dana fall kan det vara svårt att lagföra en person för annan brottslig- het än medhjälp till folkbokföringsbrott.
Även medhjälp till folkbokföringsbrott i stor omfattning som sker utan syfte att göra ekonomisk vinning eller möjliggöra eller dölja annan brottslighet kan vara allvarlig. Det har uppmärksammats att enskilda eller personer inom hjälporganisationer har tillhanda- hållit sin bostadsadress för folkbokföring åt flyktingar eller andra utsatta. Också sådant beteende kan få allvarliga skadeverkningar för samhället. Den som låter andra felaktigt ange sin adress som bosätt- ningsadress har ingen eller endast begränsad kontroll över vilka följd- verkningar den felaktiga folkbokföringen ger. Det har under vårt utredningsarbete dock inte framförts av expertmyndigheter eller på något annat sätt framkommit att omfattningen av sådant handlande är särskilt stor. Följaktligen kan samhällsproblemet av handlandet inte sägas vara betydande.
Såvitt utredningen känner till finns inga statistikuppgifter på hur utbredd förekomsten av främjande av medveten felaktig folk- bokföring är. Genom uppgifter grundade på erfarenhet från Skatte- verket och Polismyndigheten och i någon mån även från Åklagar- myndigheten, framstår det dock som relativt vanligt förekommande.
324
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
Från dessa myndigheter har det betonats att främjande av medveten felaktig folkbokföring kan ske på fler sätt än genom tillhandahållande av en bostadsadress för oriktig folkbokföring.
Sammanfattningsvis bedömer vi att befintliga straffbestämmelser som rör brott enligt folkbokföringslagen inte ger tillräckliga möjlig- heter till straffrättslig reaktion mot gärningar där någon i otillbörligt syfte främjar annans oriktiga folkbokföring.
19.3.3Lämplighet av strängare straffsanktion
Enligt vår bedömning ovan finns det handlande som är mer straffvärt än vad straffskalorna i bestämmelserna i folkbokföringslagen ger ut- tryck för. Eftersom handlandet redan är straffbart är det inte av in- tresse att granska om andra alternativa sanktioner än straffansvar är lämpliga för att motverka dem. Det framstår för övrigt som självklart att utökade informationsinsatser till fastighetsägare och boende eller liknande åtgärder inte är tillräckliga alternativ för att komma åt det oönskade beteendet. De mer straffvärda gärningar som utredningen pekar på utgörs nämligen av medvetna handlingar för att kringgå eller kunna utnyttja andra bestämmelser.
Även om straffets avskräckande betydelse allmänt sett har ansetts ha en begränsad handlingsdirigerande effekt (se Asp m.fl., Kriminal- rättens grunder, 2 uppl., 2013, s. 34) har den allmänna tendensen i senare tids lagstiftningsarbete varit att betydande straffskärpningar är ändamålsenliga åtgärder mot särskilt straffvärt beteende (se t.ex. Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott, prop. 2016/17:108 och prop. 2021/22:231). I den sistnämnda propositionen betonade reger- ingen en förändrad syn till följd av samhällsutvecklingen på hur all- varlig en brottstyp är som skäl för straffskärpning (se a. prop. s. 45).
Vidare kommer majoriteten av de personer som begår ovan nämnda gärningar knappast att bli föremål för en straffsanktion. Som tydliggjorts i kapitel 17 leder nämligen endast ett fåtal av alla misstankar om brott enligt 42 § folkbokföringslagen till beslut om lagföring. Från åklagarhåll har framförts att åklagare inte i någon större omfattning leder utredningar om grovt folkbokföringsbrott eller ”härvor” där oriktig folkbokföring främjas av annan. Från både Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har som förklaring till detta anförts att brotten är svårutredda, kostnadskrävande och ofta
325
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
förekommer i samband med annan allvarligare brottslighet. Dessa förhållanden talar mot att en strängare straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka de mer straffvärda fallen av med- veten felaktig folkbokföring.
Från polis- och åklagarhåll har dock framhållits att om fler brott enligt folkbokföringslagen omfattas av en strängare straffskala och därmed ges ett högre straffvärde skulle det ses som mer angeläget att utreda och åtala allvarlig folkbokföringsbrottslighet. Vidare kan en ordning där allvarligare fall av medhjälp till folkbokföringsbrott ut- gör ett självständigt brott förväntas medföra ett skärpt fokus på sådan brottslighet, vilket följaktligen kan antas få gynnsamma effekter för den brottsutredande verksamheten i allmänhet. Det skulle också kunna öka spridningen av allmänhetens kännedom om brottslig- hetens allvar.
Sammanfattningsvis framstår en strängare straffsanktion som lämplig för att motverka det handlande som vi anser särskilt straffvärt.
19.3.4Rättsväsendets resurser
En ökning av antalet förundersökningar om misstänkta allvarliga brott enligt folkbokföringslagen som leder till slutredovisning och åtalsprövning torde få störst påverkan på Polismyndigheten som ut- reder sådana brott. Naturligtvis skulle även Åklagarmyndighetens arbetsbelastning öka. Polismyndigheten leder i regel förundersök- ningar om folkbokföringsbrott av normalgraden. Utredningar om brott enligt folkbokföringslagen med en högre straffskala än vad normalbrottet har kräver dock normalt åklagare som förundersök- ningsledare. Åklagares arbetsbelastning kan även förväntas öka något avseende beslut om åtal och rättegångsförfarandet. Ökningen kan dock förväntas bli begränsad. Vidare ska nämnas att en ordning där ett främjande av folkbokföringsbrott skulle utgöra ett självständigt brott kan få påverkan för Ekobrottsmyndighetens arbete. Sådana brott torde nämligen upptäckas i ärenden om ekonomisk brottslig- het, t.ex. när främjandet har möjliggjort användning av målvakter i bolag, som utreds under ledning av åklagare vid den myndigheten. Även om skälen att begränsa en sådan förundersökning enligt re- glerna om förundersökningsbegränsning kan antas vara små kan Ekobrottsmyndighetens åklagares arbetsbelastning inte förväntas
326
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
bli betydande vid en reform. Vidare skulle fler åtal för mer straff- värda brott enligt folkbokföringslagen innebära en påverkan på dom- stolarna. Inte bara antalet mål skulle öka. Även målens omfattning och art kan göra att det krävs större insatser av domstolarna. Hand- läggning av målen framstår dock varken som särskilt krävande eller omfattande i sig själva eller antalsmässigt.
Vår sammanfattande bedömning i detta avseende blir att rätts- väsendet har resurser att klara av den ytterligare belastning som ett utvidgat straffansvar i nu aktuellt avseende skulle innebära.
19.4Tillämpningsområdet för grovt folkbokföringsbrott bör inte utvidgas
Utredningens bedömning: Det finns inte behov av ett utvidgat tillämpningsområde för grovt folkbokföringsbrott. De mest straffvärda beteendena blir tillräckligt bestraffade genom tillämp- ning av andra straffbestämmelser.
I föregående avsnitt har vi kommit fram till att det finns vissa typer av folkbokföringsbrott som är mer straffvärda än ”normalbrottet” och som inte avser främjande av annans oriktiga folkbokföring. Det gäller när brott begås för att möjliggöra eller dölja annan brottslig- het av visst allvar, när brott begås i syfte att hota, skrämma eller annars trakassera eller när den som begår brottet använder falsk handling.
I den förstnämnda situationen är faran för samhällets funktioner eller resurser större än annars. I den andra situationen uppstår skada eller fara även för enskilda personer. I den tredje situationen ligger det försvårande momentet i att risken då är större än annars att felet undgår upptäckt.
I samtliga angivna situationer kan även andra brott ha begåtts. Det bör ges betydelse vid bedömningen av lämpligheten av en ut- vidgning av tillämpningsområdet för grovt folkbokföringsbrott.
Beträffande den förstnämnda typsituationen ligger det nära till hands att anta att ett folkbokföringsbrott inte kommer att bedömas som grovt om det har utgjort ett medel för att begå ett annat allvar- ligare brott. I ett sådant fall torde folkbokföringsbrottet i många fall betraktas som en försvårande omständighet och konsumeras av det andra brottet, t.ex. grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott eller grovt
327
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
penningtvättsbrott, även om folkbokföringsbrottet inte anges som exempel på en omständighet som särskilt ska beaktas vid bedöm- ande av om dessa brott är grova. (Jfr Bäcklund m.fl., Brottsbalken – En kommentar, Juno, version 24, kommentaren till 11 kap. 5 § brotts- balken.) Det kan dock också vara så att det angivna syftet om annan brottslighet inte blivit förverkligat. I sådana fall kan man räkna med att det uppstår betydande bevissvårigheter och att åtal för grovt folk- bokföringsbrott därför ändå skulle bli sällsynta. Om det andra brottet är av något mindre allvarligt slag, t.ex. bidragsbrott av normalgraden med ett lågt straffvärde, skulle ett åtal kunna avse både bidragsbrottet och ett grovt folkbokföringsbrott. För bidragsbrott är straffskalan fängelse i högst två år. Samma straffskala gäller för grovt folkbok- föringsbrott. Det framstår då som naturligt att döma för båda brotten i konkurrens. Mot det kan ställas att tillskansandet av felaktigt bidrag kan sägas bli bestraffat genom två brott, det ena som avser själva an- sökan (bidragsbrott) och det andra som avser det bakomliggande syftet (som gör folkbokföringsbrottet grovt). Det gäller oavsett om folkbokföringsbrottet och bidragsbrottet begås av en och samma person eller skilda personer. Om bidragsbrottet begås av en annan person kan ju den som begått folkbokföringsbrottet dömas för med- hjälp till bidragsbrott. Att på angivet sätt använda närliggande om- ständigheter dels som brottsrekvisit för ett brott, dels som en för- svårande omständighet för ett annat brott framstår inte som lämpligt. Det ska också nämnas att det finns ringa fall med lägre straffskala för bland annat bidragsbrott. Sådana fall kan dock inte räknas som annan allvarligare brottslighet som ett grovt folkbokföringsbrott skulle ta sikte på.
I den andra typsituationen vi angett, dvs. att brott begås i syfte att hota, skrämma eller annars trakassera, kan beteendet även rymma hot eller förgripelse mot tjänsteman, olaga hot eller ofredande och alltså bli bestraffat genom tillämpning av de straffbestämmelserna. Även här kan man räkna med stora bevissvårigheter avseende de syften som skulle finnas om den här kvalifikationsgrunden för grovt folkbokföringsbrott infördes. I sammanhanget kan nämnas att för att uppnå starkare straffrättsligt skydd för offentligt anställda har det i propositionen Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier m.m., prop. 2024/25:141, lämnats förslag på flera lagändringar i 17 kap. brottsbalken. Ett av dessa förslag är en utvidgning av 17 kap. 2 § brottsbalken som innebär att straffrätts-
328
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
ligt ansvar ska kunna åläggas en person som angriper en tjänsteman genom brottslig gärning vid tjänstemannens myndighetsutövning eller annan otillbörlig gärning som för tjänstemannen medför lidande, skada eller annan olägenhet, eller hot om en sådan gärning. Även brott som inte i huvudsak syftar till att skydda en enskild kan tänkas aktualisera ansvar, t.ex. ett folkbokföringsbrott som sker i trakasser- ande syfte under förutsättning att det sker i syfte att tvinga fram, hindra eller hämnas för en åtgärd vid myndighetsutövning. Dom- stolen ska i den inledande prövningen ta ställning till om brott har begåtts utifrån den underliggande brottsbestämmelsen och dess brottsförutsättningar. Om så är fallet har domstolen att pröva om den brottsliga gärningen har vidtagits med det syfte som den aktu- ella paragrafen föreskriver. Till skillnad från hittills krävs inte att gär- ningen härutöver har lett till lidande, skada eller annan olägenhet. (Se prop. 2024/25:141, s. 112.) Av betydelse är vidare att folkbok- föringsbrottets skyddsintresse inte är eller har varit att skydda offent- ligt anställdas myndighetsutövning eller enskilda personer från angrepp eller liknande handlingar. Kravet på att uppgifterna i folk- bokföringsdatabasen är riktiga är uppställt för att olika samhälls- funktioner ska få ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Det framstår inte som naturligt att ett annat syfte än detta skulle använ- das för att göra ett folkbokföringsbrott allvarligare än annars.
Den tredje typsituationen behandlar fall när förfalskningsbrott ingår. Straffskalan i 14 kap. 1 § brottsbalken för urkundsförfalsk- ning och i 14 kap. 10 § brottsbalken för brukande av falsk urkund är densamma som straffskalan för grovt folkbokföringsbrott, dvs. fängelse i högst två år. När användandet av förfalskade handlingar i andra straffbestämmelser används som kvalificerande omständighet är straffskalan för normalgradsbrottet betydligt högre än för folkbok- föringsbrott. Straffskalan är fängelse i högst två år för bland annat bedrägeri enligt 9 kap. 3 § brottsbalken, bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken, skattebrott enligt 2 § skattebrottslagen, bidrags- brott enligt 2 § bidragsbrottslagen och penningtvättsbrott enligt 3 § lagen om straff för penningtvättsbrott. Detta talar emot att använda kvalifikationsgrunden för folkbokföringsbrottets del. Folkbokför- ingsbrott genom användande av förfalskad handling måste i så gott som alla fall anses bli tillräckligt bestraffad genom ansvar för folk- bokföringsbrott och urkundsförfalskning alternativt brukande av falsk urkund.
329
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
Vår sammanfattande bedömning är alltså att det inte finns till- räckligt starkt vägande skäl för att nu utvidga tillämpningsområdet för grovt folkbokföringsbrott.
19.5En ny straffbestämmelse ska införas
19.5.1Närmare om brottsförutsättningarna
Utredningens förslag: Ett nytt självständigt brott för allvarliga fall av medhjälp till folkbokföringsbrott ska införas i folkbok- föringslagen.
Straffbestämmelsen ska ta sikte på den som i väsentlig mån främjar möjligheterna för någon annan att lämna oriktig uppgift till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring i syfte att bereda sig själv eller någon annan vinning eller möjliggöra annan brottslighet än brott enligt folkbokföringslagen.
Straffansvaret ska förutsätta uppsåt.
Som vi kommit fram till i det föregående ger befintlig lagstiftning inte tillräckliga möjligheter till en straffrättslig reaktion mot gär- ningar där någon otillbörligen främjar annans oriktiga folkbokför- ing (se avsnitt 19.3.2). Vi bedömer att det finns medhjälpsgärningar som innefattar ett så straffvärt handlande att de bör inrymmas under ett nytt och självständigt brott. En sådan ordning kan dels förväntas medföra ett skärpt fokus på allvarligare fall av medhjälpsgärningar, dels leda till ökad lagföring av oönskade beteenden. Ett nytt själv- ständigt brott framstår som lämpligt för att motverka de, enligt vår bedömning, mer straffvärda medhjälpsgärningarna.
Den nya straffbestämmelsen bör alltså ta sikte på främjande av oriktig folkbokföring. Själva främjandet bör avse möjliggörandet för annan att lämna oriktiga uppgifter till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring.
En gärning som innebär att någon främjar möjligheten för någon annans oriktiga folkbokföring i de fall vi avser består normalt i att någon ger en annan person hjälp att lämna oriktiga uppgifter till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring. Sådan hjälp kan ges på olika sätt för att utgöra ett otillåtet främjande i de fall som vi avser här. Ett sådant sätt kan vara att tillhandahålla en bostadsadress
330
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
för någon annan person. Tillhandahållandet kan då ske så att någon annan till Skatteverket felaktigt kan anmäla adressen som sin bostads- adress.
För straffansvar enligt bestämmelsen för den som till annan till- handahåller en adress bör det inte krävas att denne själv är folkbok- förd eller bor på adressen som tillhandahålls annan. Det bör inte heller krävas att personen har förfoganderätt över den till adressen kopplade fastigheten eller lägenheten, t.ex. genom äganderätt eller hyresrätt. Visserligen kan man räkna med att en person vars adress tillhandahålls många gånger blir tillfrågad av Skatteverket om det stämmer att en annan person bor på adressen och att den som till- frågats då invänder mot riktigheten i uppgiften. (Som framgår av vårt resonemang om underlåtenhet nedan bör underlåtenhet att svara på Skatteverkets fråga inte föranleda straffansvar.) Det finns dock också många fastigheter och lägenheter där ingen är folkbokförd och följ- aktligen ingen blir uppmärksammad av Skatteverket på en oriktigt lämnad uppgift om bosättning. Exempel på detta är lägenheter som används vid veckopendling och fritidsbostäder.
Ett annat sätt att främja oriktig folkbokföring bör kunna vara att tillhandahålla en oriktig handling, såsom ett arbetsgivarintyg, för att annan felaktigt för Skatteverket ska kunna visa på en intention eller en rätt att vistas i landet, eller en identitetshandling.
Avsikten med den nya straffbestämmelsen är emellertid inte att varje medhjälpsgärning ska omfattas. Därför föreslår vi dels att en- dast gärningar som i väsentlig mån främjar möjligheterna ska om- fattas, dels att främjandet ska ske i syfte att gärningspersonen ska bereda sig själv eller någon annan vinning eller möjliggöra annan brottslighet. De exempel som getts ovan bör i normalfallet anses utgöra ett främjande i väsentlig mån.
Skälet till kraven på väsentlighet och de syften vi föreslår är att mindre kvalificerade handlingar med svagare koppling till ett folk- bokföringsbrott inte ska omfattas av straffansvar enligt den nya be- stämmelsen. Sådana gärningar bör i stället, precis som för närvarande, kunna bestraffas som medhjälp till folkbokföringsbrott. Mindre kvalificerade medhjälpsgärningar där den som agerar t.ex. deltar i endast liten omfattning, såsom i ett av flera led av en gärning, (dvs. inget främjande i väsentlig mån) eller inte genomför gärningen i något av de syften vi angett bör alltså som utgångspunkt inte hänföras till den nya straffbestämmelsen.
331
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
Gärningen bör inte kunna begås genom underlåtenhet. Ett sådant krav skulle komma i konflikt med vårt ställningstagande om att det inte ska finnas anmälningsskyldighet för den som känner till att någon använder hans eller hennes adress för att åstadkomma felaktig folk- bokföring. Straffansvar bör alltså förutsätta någon form av aktivt handlande hos den enskilde. Ett sådant handlande kan exempelvis vara annonsering om försäljning av möjligheten att utnyttja en adress i folkbokföringssyfte men också ett uttryckligt godkännande på någons fråga om att felaktigt få anmäla flyttning till dennes adress. Det aktiva handlandet bör även kunna vara att förse andra med falska eller annars oriktiga handlingar att överlämna till eller visa upp för Skatteverket.
När det gäller kravet på vinstsyfte kan som exempel nämnas att ett tillhandahållande sker mot betalning eller annan motprestation. Beträffande kravet att möjliggöra annan brottslighet kan det exempel- vis avse användande av målvakter för att begå ekonomisk brottslig- het. Om inget av syftena föreligger ska handlandet inte hänföras till den nya straffbestämmelsen, utan i stället bedömas enligt förutsätt- ningarna för ett sedvanligt medhjälpsbrott. Så kan vara fallet exempel- vis när hjälp lämnas och avsikten endast är att på ett helt personligt plan hjälpa en närstående eller en nödlidande.
Det är inte givet att endast en otillåten handling ska vara tillräck- lig för straffansvar. Ett alternativ är att straffbestämmelsen ska gälla först när handlandet har skett systematiskt eller i större omfattning. Det skulle enligt vår uppfattning emellertid inte tillgodose de syften som är tänkta att uppnås med den nya straffbestämmelsen med ett lagkrav avseende systematik eller omfattning. Redan ett enskilt främ- jande som vi beskrivit här kan ge upphov till stora skadeverkningar för samhället. Varje sådant främjande bör därför omfattas av straff- bestämmelsen.
Det ligger i sakens natur att det för straffansvar bör krävas upp- såt eftersom det är det klandervärda i handlandet som bör kunna bestraffas särskilt. Det finns dock ingenting som talar emot att låta alla former av uppsåt vara tillämpliga, dvs. avsiktuppsåt, insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt. Däremot bör det enligt vår bedömning alltså inte vara tillräckligt med oaktsamhet eller ens grov oaktsamhet för straffansvar.
Sammanfattningsvis bör den nya straffbestämmelsen avgränsas till att omfatta den som uppsåtligen i väsentlig mån främjar möjlig-
332
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
heterna för någon annan att lämna oriktig uppgift till Skatteverket till grund för beslut om folkbokföring om det sker i syfte att bereda sig själv eller någon annan vinning eller för att möjliggöra annan brottslighet.
Brottet bör anses som fullbordat när det aktiva handlandet som utgör främjandet är vidtaget. Om främjandet avser ett tillhandahål- lande bör följaktligen brottet anses fullbordat när tillhandahållandet i angivet syfte har skett. Det bör alltså inte krävas att en anmälan om ändrad folkbokföring faktiskt har gjorts. Redan en annons med upp- gift om en adress som får användas för folkbokföringsändamål eller överlämnande av en falsk handling för sådan användning bör göra att brottet är fullbordat.
Som vid annan brottslighet uppstår frågor om brottsenhet. En tänkbar situation är att en person genom en annons erbjuder möjlig- heten att mot betalning folkbokföra sig på en adress utan avsikt att spendera sin dygnsvila där samt att flera enskilda betalar för och ges den möjligheten av annonsören. Med beaktande av annonseringens centrala del i brottsupplägget bör enligt vår mening ett sådant till- handahållande anses som en brottsenhet. En annan möjlig situation är att en person på fråga från flera andra under en viss period vid se- parata tillfällen erbjuder dem att använda hans eller hennes bostads- adress i syfte att vara folkbokförda där. För att sådant handlande ska utgöra en brottsenhet bör krävas visst samband i tid. Ett brott bör anses vara förövat om åtgärderna har företagits i nära anslutning till varandra. (Jfr resonemang om brottsenhet, Asp m.fl. Kriminal- rättens grunder, 2 uppl., 2013, s. 470 ff.)
Brottet bör alltså avse endast vissa särskilt straffvärda handlanden som vi nämnt i det föregående. Med beaktande av det finns inte skäl att dela in brottet i flera svårhetsgrader.
Om förutsättningarna för ansvar enligt den nya straffbestämmel- sen inte är uppfyllda bör ansvar för medhjälp till folkbokföringsbrott i regel kunna komma i fråga.
333
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
19.5.2Brottsbeteckning
Utredningens förslag: Det nya brottet ska betecknas främjande av oriktig folkbokföring.
En grundläggande förutsättning för att en straffbestämmelse ska ha den avhållande verkan som är tänkt är att befolkningen förstår dess innebörd. Det är därför viktigt att allmänheten förstår vad som av- ses med brottsbeteckningen. Utöver att vara informativ bör den även vara kort och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar. (Se Grovt fordringsbedrägeri och andra förmögenhetsbrott, prop. 2016/ 17:131 s. 71 och Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksam- het och myndighetsutövning, prop. 2018/19:155 s. 25.)
Vårt förslag – främjande av oriktig folkbokföring – uppfyller dessa krav.
19.5.3Straffskala och påföljdsval
Utredningens förslag: Straffet för det nya brottet ska vara fängelse i högst två år.
Utgångspunkten för bedömningen av en gärnings straffvärde är den straffskala som gäller för den aktuella brottstypen. Straffskalan ger uttryck för hur allvarlig lagstiftaren anser att brottstypen är. Grund- läggande principer att ta hänsyn till vid bestämmandet av straffskalan är proportionalitet och ekvivalens. Dessa principer innebär att svårare brottstyper ska bestraffas strängare än lindrigare brottstyper och att lika svåra brottstyper ska bestraffas lika strängt. (Se Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet, prop. 2020/21:52 s. 70 f.)
Förslaget till straffbestämmelsen grundar sig i synen att de fall av främjande som vi föreslår ska omfattas av den nya bestämmelsen är mer allvarliga än de fall när någon för egen del begår ett folkbok- föringsbrott som inte är grovt. Det framstår därför som naturligt att för det föreslagna brottet se lika allvarligt på det som på ett grovt folkbokföringsbrott. Straffskalan för det nya brottet bör därför överensstämma med den för grovt folkbokföringsbrott.
334
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
Det har så här långt inte ansetts att grovt folkbokföringsbrott är ett brott av sådan art att det i sig som utgångspunkt ska leda till ett fängelsestraff. Vi är inte av någon annan uppfattning beträffande det nya föreslagna brottet.
19.5.4Försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott
Utredningens bedömning: Försök, förberedelse och stämpling till främjande av oriktig folkbokföring ska inte kriminaliseras. Detsamma ska gälla underlåtenhet att avslöja eller förhindra så- dant brott.
Försök, förberedelse och stämpling till folkbokföringsbrott eller grovt folkbokföringsbrott är inte kriminaliserat. Detsamma gäller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott. Det har inte framkommit något skäl göra en annan bedömning beträffande det nya föreslagna brottet. Vår bedömning är alltså att varken försök, förberedelse, stämpling eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra främjande av oriktig folkbokföring bör kriminaliseras.
19.5.5Konkurrens
Utredningens förslag: Sedvanliga principer om konkurrens bör gälla.
Liksom gäller för folkbokföringsbrottet bör sedvanliga principer om konkurrens mellan främjande av oriktig folkbokföring och andra brott tillämpas. Det innebär normalt att när det är fråga om konkur- rens mellan främjande av oriktig folkbokföring och ett annat brott med samma skyddsintresse, som har en lindrigare straffskala, ska domstolen döma endast för främjande av oriktig folkbokföring. Om det föreligger olika skyddsintressen bör domstolen däremot som utgångspunkt döma i konkurrens för främjande av oriktig folkbok- föring och annat brott.
Ytterst får domstolen göra en prövning i varje enskilt fall enligt gällande konkurrensprinciper.
335
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
19.5.6Skatteverkets skyldighet att anmäla främjande av oriktig folkbokföring
Utredningens förslag: Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till främjande av oriktig folkbokföring.
Skatteverkets skyldighet att göra en anmälan om brott enligt 42 § folkbokföringslagen till Polismyndigheten eller till åklagare regleras i 11 § folkbokföringsförordningen. Skatteverket bör ha motsvarande skyldighet att anmäla misstankar om det nya föreslagna brottet främ- jande av oriktig folkbokföring. Bestämmelserna i 11 § folkbokför- ingsförordningen bör följaktligen justeras för att ålägga Skatteverket sådan anmälningsskyldighet.
19.6Ingen förlängd preskriptionstid
Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att införa en sär- skild bestämmelse om förlängning av preskriptionstid för brott enligt folkbokföringslagen i förhållande till vad som följer av en tillämpning av de allmänna preskriptionsbestämmelserna.
Det har under utredningens arbete väckts fråga om behovet av en bestämmelse om senareläggning av utgångspunkten för preskriptions- beräkning för brott enligt folkbokföringslagen. Skälet för en sådan bestämmelse skulle vara att brotten många gånger inte upptäcks under gällande preskriptionstid, som för folkbokföringsbrott som inte är grovt är två år.
Bestämmelser om senareläggning av utgångspunkten för pre- skriptionsberäkning är ovanliga i svensk straffrätt. Förekommande bestämmelser, som finns i 35 kap. 5 § brottsbalken (sedan den 1 april 2025) och i 14 § första stycket skattebrottslagen, tar sikte på två typ- situationer. Den ena situationen avser främst sexualbrott där mål- säganden var under 18 år när brottet begicks. I den situationen räknas preskriptionstiden från den dag målsäganden fyller eller skulle ha fyllt 18 år. Den andra situationen gäller bokföringsbrott som inte
336
SOU 2025:75 |
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
är ringa och försvårande av skattekontroll. För bokföringsbrott finns det två särbestämmelser. Enligt den ena bestämmelsen räknas fristen från den dag då den bokföringsskyldige försattes i konkurs eller liknande händelser inträffade, om detta skett inom fem år från brottet. Denna särbestämmelse har motiverats av intresset av effek- tivitet i brottsbekämpningen. Bokföringsbrott upptäcks i många fall först i samband med en konkurs, som kanske inträffar ett par år efter tidpunkten för brottet, och utredningarna om sådana brott blir ofta långdragna. (Se prop. 1981/82:85 om ändring i brottsbalken m.m. (bokföringsbrott), s. 19.) Enligt den andra särbestämmelsen, som också gäller försvårande av skattekontroll, gäller en annan utgångs- punkt när den bokföringsskyldige inom fem år från brottet blivit föremål för revision av Skatteverket. Då ska tiden räknas från den dag då revisionen beslutades. Bestämmelsen infördes år 1996 som en följd av att skattebrott och försvårande av skattekontroll gjordes om från effektbrott till farebrott (se Översyn över skattebrotts- lagen, prop. 1995/96:170 s. 93 och 131).
Redan det förhållandet att särbestämmelser om utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstid är sällsynta talar emot att införa bestämmelser om det för brott enligt folkbokföringslagen. Förekom- mande särbestämmelser motiveras av speciella förhållanden och har starka skäl för sig. Det säger sig självt att bestämmelser som finns till av bland annat humanitära skäl inte ska inskränkas till en enskilds nackdel utan mycket goda skäl. Vidare anses skälen för preskription mindre starka ju allvarligare brottet är. För folkbokföringsbrott av normalgraden gäller den kortaste preskriptionsfrist som föreskrivs i 35 kap. 2 § brottsbalken.
Från brottsutredande myndigheter har under vårt utrednings- arbete sagts att felaktig folkbokföring inte sällan upptäcks förrän efter det att preskriptionstiden gått ut för brott som innebär att en oriktig uppgift har lämnats till Skatteverket. Vår utvärdering av tillämpningen av straffbestämmelserna i folkbokföringslagen har dock inte gett resultatet att preskriptionstiden är en betydande orsak till att förundersökningar i stor omfattning inte inleds efter anmälan eller att majoriteten av de förundersökningar som inleds läggs ned. Det finns därför inte anledning att anta att effektiviteten i brotts- bekämpningen skulle öka med ändrade preskriptionsregler för brott enligt folkbokföringslagen. Till detta kommer att det inte finns någon
337
Bör straffansvaret i folkbokföringslagen skärpas? |
SOU 2025:75 |
naturlig motsvarighet i nu aktuellt sammanhang till Skatteverkets beslut om revision enligt 35 kap. 5 § andra stycket brottsbalken.
Vår bedömning är följaktligen att det inte finns skäl att införa en särskild bestämmelse om förlängning av preskriptionstid för brott enligt folkbokföringslagen i förhållande till vad som följer av en tillämpning av de allmänna preskriptionsbestämmelserna.
338
20Bör tillämpningsområdet
för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas?
20.1Inledning
Vid införandet av folkbokföringsbrottet år 2018 uttalade regeringen att utrymmet att bedöma ett folkbokföringsbrott som ringa är mycket begränsat. Som skäl framförde regeringen att det för straffansvar krävs att brottet begåtts med uppsåt och att påföljden kan bestäm- mas till böter. Under utredningsarbetet som ledde till införandet av brottet anfördes att ringa fall ska avse fel som i det närmaste är ur- säktliga eller avse en i någon mån förståelig underlåten anmälnings- skyldighet utan att beteendet för den skull är straffritt enligt para- grafen i övrigt. Förarbetena ger dock ingen vidare ledning för frågan om när en överträdelse ska anses som ett ringa fall.
Under vårt arbete har brottsbekämpande myndigheter framhållit att överträdelser mot föreskrifter i folkbokföringslagen endast i be- gränsad omfattning bedöms som ringa fall. Dessa myndigheter har efterfrågat ledning om vilka omständigheter som ska beaktas. Vidare har riksdagen tillkännagett för regeringen att straffbestämmelserna om folkbokföringsbrott bör ändras så att domstolar och andra myn- digheter har möjlighet att beakta fler förmildrande omständigheter i sina bedömningar.
Folkbokföringsbrottets primära skyddsintresse är som tidigare nämnts att försäkra att det finns en tillförlitlig registrering över folk- bokförda i Sverige. Redan det förhållandet att en uppgift i folkbok- föringsdatabasen är felaktig gör alltså gärningen att lämna uppgiften eller att underlåta att rätta uppgiften straffvärd. Brottets skydds- intresse talar därmed för att utrymmet att bedöma en gärning som ringa ska vara snävt.
339
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
SOU 2025:75 |
Korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen har dock inget egenvärde. Behovet av en tillförlitlig registrering av folkbokförda i Sverige är kopplat till den fundamentala betydelsen som folkbok- föringen har för samhällets funktionssätt och som beskrivits i av- snitt 14.3.
20.2Det finns gärningar som är mindre straffvärda
20.2.1Ingen eller liten betydelse för samhällsfunktioner
Folkbokföringsbrott kan ha större eller mindre påverkan på myn- digheters och övriga samhällsfunktioners beslut och verksamhet i övrigt. Med beaktande av sådan påverkan finns folkbokföringsbrott som inte är nämnvärt straffvärda. För att ett folkbokföringsbrott ska få ingen eller minimal påverkan på samhällets funktioner förutsätts bland annat att personen inte uppbär några bosättningsbaserade bi- drag, har en inkomst som riskerar att beskattas felaktigt eller bor i en annan kommun eller region än i folkbokföringsorten. Dessa om- ständigheter är ofta uppfyllda för t.ex. socialt utsatta personer som inte har en fast bostad utan under kort tid byter boende många gånger i samma ort. Det är inte ovanligt att dessa personer försöker göra rätt för sig genom att anmäla en adress till Skatteverket men som myn- digheten inte anser är korrekt att ange i folkbokföringsdatabasen som bostadsadress. Det framstår dock inte som rimligt att bedöma ett folkbokföringsbrott som ett ringa fall om oriktiga uppgifter leder till att rättsväsendets möjligheter att utreda och lagföra annan brotts- lighet försvåras.
Studenter är en grupp som många anser inte bör bestraffas för en felaktig hantering av bosättningsuppgifter. Enligt en rapport från Boverket saknar ungefär en tredjedel av alla studentbostäder folkbok- förda personer (se Boverkets rapport Mått på bostadsbristen, 2020, s. 46). Det kan förklaras av att en student ofta anser att han eller hon befinner sig på studieorten tillfälligt och därför inte anser sig behöva anmäla en flyttning. Trots att 96 procent av de tillfrågade i Skatte- verkets attitydundersökning uppgav att det är av vikt att personer är korrekt folkbokförda, uppgav samtidigt 61 procent att de hade förståelse för att en ung person som studerar i en annan stad är folk- bokförd där föräldrahemmet är beläget (Skatteverkets årliga attityd- undersökning, 2023, s. 27 ff.). Studenter är dock en grupp som flyttar
340
SOU 2025:75 |
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
ofta och detta kan innebära en förhöjd risk för att felaktiga folkbok- föringsadresser är registrerade. Sådant förhållande får påverkan på t.ex. en regions planering av hälso- och sjukvård. Vidare är gruppen studenter inte homogen utan rymmer stora variationer på individ- nivå. En särreglering för en sådan grupp framstår därför inte som möjlig.
20.2.2Kortvarig underlåtenhet att anmäla flyttning eller bristfällig anmälan
En annan typ av folkbokföringsbrott som ofta är mindre straff- värda är vissa fall av kortvarig underlåtenhet att anmäla flyttning. Det gäller särskilt om felaktigheten rättas på den enskildes initiativ. Att straffbelägga sådana fall där flyttanmälan görs på eget initiativ kort tid efter anmälningsskyldighetens utgång, kan även vara kontra- produktivt. Om en person är medveten om att det finns en risk för att bli misstänkt för brott vid sen anmälan till Skatteverket finns en risk att personen i stället uppger felaktigt datum för flyttning eller helt avstår från att anmäla flyttning i ett sent läge.
En annan situation där gärningen är mindre straffvärd är när en anmälan om flyttning brister i sitt innehåll på mindre väsentliga punkter, utan att för den skull sakna betydelse för beslut om folk- bokföring, och därför inte uppfyller kraven i 28 och 29 §§ folkbok- föringslagen. Det kan gälla avsaknad av registerbeteckningen för den fastighet som den nya bostadsadressen avser eller vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya bostadsadressen av- ser. (Här kan återigen hänvisas till Skatteverkets hållning i frågan om att anmälningsskyldigheten kan anses fullgjord även om anmälan sak- nar uppgifter som krävs enligt 28 eller 29 § folkbokföringslagen, se avsnitt 15.1.3.)
20.2.3Andra omständigheter
En situation som under utredningsarbetet lyfts av åklagare avser personer som med tvång utvisas ur landet. Det förekommer näm- ligen att dessa anmäls för folkbokföringsbrott för att de inte i tid anmäler sin flyttning från landet till Skatteverket. Enligt utredningens mening borde den som blir utvisad kunna räkna med att den myn-
341
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
SOU 2025:75 |
dighet som verkställer utvisningen lämnar uppgift om utvisning till Skatteverket (jfr t.ex. 7 kap. 3 § utlänningsförordningen) och att Skatteverket då uppdaterar uppgifterna i folkbokföringsdatabasen.
20.3Inverkan på myndigheters utredningsarbete
20.3.1Inledning
För att ett folkbokföringsbrott ska nå hela vägen till lagföring krävs i de flesta fall förhållandevis omfattande utredningsåtgärder, särskilt sett i relation till att påföljden normalt stannar vid böter. Enligt Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens experter i utredningen leder detta förhållande bland annat till att utredningar om sådana brott många gånger inte prioriteras. Som framgår av statistikuppgifterna i avsnitt 17.2.1 lägger förundersökningsledare vid både Polismyndig- heten och Åklagarmyndigheten i stor omfattning ned förundersök- ningar om folkbokföringsbrott. Skälet är ofta att en person nyligen dömts för annan brottslighet med svårare påföljd eller utreds för så- dan brottslighet. Trots att majoriteten av alla brottsanmälningar leder till att åklagare inte beslutar om lagföring (utfärdande av strafföre- läggande, åtalsunderlåtelse eller åtal) innebär anmälningarna ett inte obetydligt arbete för brottsutredande myndigheter. En effektiv brottsutredning förutsätter att arbetsinsatser som görs leder till resultat.
Det ska dock framhållas att resultatet i alla fall inte måste vara lagföring. Om en utredning om folkbokföringsbrott leder till att annan brottslighet uppdagas och upphör har anmälan naturligtvis varit påkallad. För att åstadkomma minskat (onödigt) arbete för de myndigheter som hanterar folkbokföringsbrott i stor omfattning bör ringa fall vara lätta att definiera och inte kräva ytterligare arbete.
20.3.2Effekten på samhällsfunktioner
Skatteverket ska göra en anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till bland annat brott enligt 42 § folkbokföringslagen. En an- mälan ska enligt paragrafen dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något
342
SOU 2025:75 |
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
annat skäl inte behövs. (Se 11 § första och andra stycket folkbokför- ingsförordningen.) Skatteverket gör anmälningar enligt ovan främst till Åklagarmyndigheten. Med en ordning som tydliggör vilka fall som ska bedömas som ringa är förhoppningen att antalet anmälningar som Skatteverket gör till åklagare minskar. Vid ett ringa fall ska näm- ligen inte dömas till ansvar. Sådana fall ryms inte inom Skatteverkets anmälningsskyldighet enligt 11 § folkbokföringsförordningen.
Skatteverket har under utredningsarbetet framhållit att det kan tänkas bli svårt för myndighetens handläggare att beakta vilka effek- ter felaktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen får vid bedömningen av om en brottsanmälan avseende folkbokföringsbrott ska göras. Handläggaren vid folkbokföringsverksamheten har nämligen endast begränsad information om den enskilde. Skatteverket har visser- ligen möjlighet att begära vissa uppgifter från angivna myndigheter, bland andra Försäkringskassan, om det behövs för handläggning av ärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsverksamheten (se
I linje med vad som sagts beträffande Skatteverket kan en ord- ning där ett folkbokföringsbrotts effekter på samhällsfunktioner ska beaktas medföra behov av ytterligare utredningsresurser även för åklagare. En förväntad följd med ett sådant undantag från an- svar är nämligen att misstänkta och tilltalade i stor omfattning gör gällande den invändningen. För att motbevisa en sådan invändning kommer ytterligare utredning krävas av åklagare.
Som följd av det sagda skulle målen vid domstol ibland tyngas av mer utredning än för närvarande och innehålla svårare bedömningar.
343
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
SOU 2025:75 |
20.3.3Kortvarig underlåtenhet att anmäla flyttning
Majoriteten av de brottsanmälningar om folkbokföringsbrott (ungefär
Beträffande Åklagarmyndighetens arbete med flyttanmälningar som inkommit kort tid efter det att tiden att göra anmälan har gått ut har det från åklagare pekats på svårigheter att styrka uppsåt och uppgett att svåra avvägningar om självinkriminering gör sig gällande. I många fall underlåter åklagare att väcka åtal om en anmälan inkom- mer inom en eller två månader efter att tiden för anmälan har gått ut. Bland annat med hänsyn till åklagares självständighet i sitt besluts- fattande finns dock en variation mellan hur olika åklagare hanterar frågan. Med en ordning där dessa gärningar tidigt kan bedömas som ringa skulle de brottsutredande myndigheterna kunna lägga mindre resurser på att utreda brottsmisstankar som är mindre straffvärda och som sällan leder till lagföring.
20.4Ringa fall öppnar upp för användning av vitesföreläggande för Skatteverket
Folkbokföringsbrottets primära skyddsintresse är som sagts att försäkra att det finns en tillförlitlig registrering över folkbokförda i Sverige. Lagföring av sådant brott är dock inte en nödvändig förutsättning för att Skatteverket ska få ändra uppgifterna i folkbok- föringsdatabasen. Straffsanktionen är avsedd att ha en handlings- dirigerande effekt. För att möjliggöra korrekta uppgifter i folkbok- föringsdatabasen finns dock fler verktyg att tillgå. Ett av dessa är Skatteverkets möjlighet att vid vite förelägga en person att lämna
344
SOU 2025:75 |
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
de uppgifter eller handlingar som behövs för Skatteverkets utredning (se 37 § folkbokföringslagen). Skatteverkets användningsområde för detta utredningsverktyg begränsas dock av om utredningen avser en gärning som kan föranleda straff för den enskilde. Skatteverket får nämligen inte under viteshot tvinga en person att lämna uppgifter som sedan ligger till grund för ett åtal mot honom eller henne. (Se 43 § folkbokföringslagen.) Med en ordning där fler gärningar kan bedöms som ringa och därmed inte leder till straffansvar skulle Skatteverket få ytterligare ett verktyg att använda för att få korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Särskilt med beaktande av att brottsanmälningar i mycket begränsad omfattning leder till lagföring framstår en sådan ordning som fördelaktig. Nu nämnda förhållande talar i någon mån för att folkbokföringsbrott i större omfattning bör bedömas som ringa.
20.5Tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall ska utvidgas
Utredningens förslag: Det ska av lagtext framgå att vid en för- senad anmälan om flyttning där förseningen varit av mindre be- tydelse så ska det inte dömas till ansvar. Vidare ska det av lagtext framgå att det inte heller ska dömas till ansvar i fall som med hänsyn till omständigheterna är ringa.
Enligt gällande lagstiftning ska det för fall som är ringa inte dömas till ansvar. Som vi konstaterat i kapitlets inledning finns det önske- mål om och behov av att förtydliga när ringa fall föreligger. Redan den omständigheten att en bestämmelse är svårtillämplig talar för att förtydligande av lagregeln behövs.
Vi har bedömt att det finns överträdelser av bestämmelser i folk- bokföringslagen som, särskilt med beaktande av folkbokföringens funktion, är mindre straffvärda. Gemensamt för dessa fall är att de inte ger någon betydande eller endast mycket kortvarig påverkan på en enskilds rättigheter och skyldigheter samt på myndigheters och andra verksamheters verksamhetsplanering och övriga beslut. Vår bedömning är att sådana gärningar i många fall kan anses avse fel som i det närmaste är ursäktliga eller anses avse en i någon mån förståelig underlåten anmälan utan att beteendet för den skull är straffritt en-
345
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
SOU 2025:75 |
ligt paragrafen i övrigt. Många gånger utreds och till och med lag- förs gärningar likt de vi avser. Även det talar för en förändring.
En ordning enligt ovan skulle i många fall innebära att en gärnings effekter är avgörande för om ansvar för ett brott ska utdömas eller inte. För folkbokföringsbrott krävs inte att brottet ger viss effekt. Det betyder dock inte att en effekt eller risk för effekt saknar bety- delse när straffvärdet bedöms. Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken ska bland annat den skada eller fara som gärningen inneburit beaktas vid bedömningen av straffvärdet.
Mot denna bakgrund får den ökade arbetsbelastning för brotts- utredande myndigheter som ett beaktande av folkbokföringsbrottets effekter medför anses väga lätt. I sammanhanget kan påminnas om att endast den som visat skuld – varit klandervärd – ska träffas av straffansvar (se avsnitt 19.2). Det är angeläget att bedömningen av också ett folkbokföringsbrotts straffvärde görs utifrån de generella kriterierna i 29 kap. 1 § brottsbalken. En ordning där en begränsad försening beaktas i mildrande riktning kan inte förväntas kräva be- tungande utredning. Den bedömningen gäller för såväl Skatteverket som Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Till det sagda ska läggas att om fler fall tydligare utgjorde ringa fall skulle Skatteverket få större möjlighet att använda ytterligare verktyg i sina utredningar för att få en korrekt folkbokföring. Skatte- verkets möjlighet att vid vite förelägga en person att lämna uppgifter eller handlingar i en bosättningsutredning skulle då nämligen öka och folkbokföringsdatabasen skulle tillföras korrekta uppgifter utan att polisiära- eller åklagarresurser togs i anspråk. På detta sätt kom- mer samhällets samlade resurser utnyttjas på ett effektivare sätt utan att tillförlitligheten i registreringen över folkbokförda i Sverige riskeras.
Vår slutsats blir alltså att ett förtydligande och en viss utvidgning bör ske avseende fall som bör kunna bedömas som ringa. Det bör ske genom att det i lagtext ges exempel på vad som kan anses som ringa samt anges att även andra fall kan bedömas som ringa. Exemp- let i lagtext på ett ringa fall bör vara att förseningen vid en försenad anmälan om flyttning varit av mindre betydelse. I normalfallet bör en försening kortare än två månader då kunna bedömas som ringa. Det innebär dock inte att en försening som är kortare än två måna- der alltid ska betraktas som ringa. Om det finns försvårande omstän- digheter i det enskilda fallet kan det betyda att ringa fall inte före-
346
SOU 2025:75 |
Bör tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen om ringa fall utvidgas? |
ligger trots en kortvarig försening. Genom att inte ställa upp det förtydligande kravet enbart i förhållande till förseningens längd, utan i stället också till dess betydelse, kan syftet med ändringen få genomslag. Liksom enligt nuvarande ordning bör även ursäktliga gärningar vara undantagna det straffbara området. Hit bör exempelvis räknas en utvisad utlännings underlåtenhet att anmäla flyttning från landet.
347
DEL IV
Utvidgade möjligheter att lagra och
använda biometriska uppgifter
21 Inledning
I det föregående har vi betonat vikten av en korrekt folkbokföring för samhällsfunktioner och problematiken med medvetet felaktig folkbokföring. Vi har där även utvärderat folkbokföringsbrottet och gett förslag på reform för en mer ändamålsenlig och effektiv straff- rättslig reglering. I syfte att stärka statens kontroll över uppgifterna i folkbokföringsdatabasen har vi också i uppdrag att ge Skatteverket rätt förutsättningar och verktyg för att kunna kontrollera att de uppgifter om identitet som registreras i folkbokföringsdatabasen är korrekta. Ett sådant verktyg skulle kunna vara en ytterligare anmäl- ningsskyldighet för enskilda. En sådan skyldighet har vi i det före- gående kommit fram till inte är lämplig. Ett annat sätt skulle kunna vara ökad användning av biometriska uppgifter i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet. Med folkbokföringsdatabasen avses de personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling an- vänds gemensamt i folkbokföringsverksamheten för de ändamål som anges i folkbokföringsdatabaslagen. Begreppet databas om- fattar i detta sammanhang alla uppgifter som görs tillgängliga för verksamheten genom verksamhetssystem, dvs. databaser, datalager m.m.
Skatteverket får vid identitetsbedömningar i vissa ärenden om folkbokföring och samordningsnummer ta fingeravtryck och ansikts- bild i digitalt format av en enskild för att kontrollera att dessa mot- svarar dem som finns sparade i ett lagringsmedium i en överlämnad handling. Vi har fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om Skatteverket ska få möjlighet att också lagra och på annat sätt be- handla ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilder och fingeravtryck i nämnda ärenden.
Vårt uppdrag innehåller även att analysera och ta ställning till lämpligheten av en möjlighet till utbyte av uppgifter mellan Migra- tionsverket och Skatteverket. Vidare har vi i uppdrag att analysera
351
Inledning |
SOU 2025:75 |
och ta ställning till om Polismyndigheten ska få göra biometriska jämförelser med de uppgifter som behandlas hos Skatteverket.
Enligt direktiven ska vi lämna författningsförslag oavsett ställ- ningstagande i sak.
I våra direktiv anges att utökade möjligheter för Skatteverket att använda biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten samt ett informationsutbyte mellan olika myndigheter avseende så- dana uppgifter innebär ett intrång i den personliga integriteten. Be- hovet av den föreslagna regleringen måste därför vägas noga mot skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Vårt uppdrag rymmer följaktligen att göra en integritetsanalys. Vidare ska vi enligt direk- tiven särskilt överväga frågor om dataskydd och sekretess.
Närmast följer två kapitel där vi redogör för vissa utgångspunkter som gäller vid lagring och annan behandling av bland annat biomet- riska uppgifter. Efter det följer en redogörelse för de möjligheter Skatteverket nu har att hantera biometriska uppgifter, vilken även inkluderar en kort redogörelse för en föreslagen ny reglering beträf- fande Skatteverket. Därefter kommer ett kapitel som innehåller en redogörelse för andra myndigheters nuvarande och föreslagna möj- ligheter avseende biometri. Där redovisar vi vissa av Migrations- verkets nuvarande och föreslagna möjligheter att hantera bland annat biometriska uppgifter, gällande rätt och pågående lagstiftningsarbete rörande passregistret samt pågående lagstiftningsarbeten som handlar om ett statligt
352
22Biometri och dess användning vid identifiering
En första fråga som uppkommer när man närmar sig frågor om bio- metri är vad som avses med detta och närliggande termer. Flertalet av termerna är inte definierade i författning. Det gäller bland annat ”biometri”. I nu aktuellt sammanhang används ”biometri” för de tek- niker som finns tillgängliga för att mäta delar av människokroppen elektroniskt, och på så sätt identifiera personer. Biometri har också sagts vara ett samlingsnamn för automatiserad teknik, vars syfte är att identifiera en person eller att avgöra om en påstådd identitet är riktig.
”Biometriska uppgifter” är däremot definierat i författning, näm- ligen i artikel 4.14 i EU:s dataskyddsförordning och artikel 3.13 i brottsdatadirektivet1 (se vidare om dessa förordningar nedan). Bio- metriska uppgifter är enligt de artiklarna personuppgifter som har erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansiktsbilder under vissa omständigheter eller fingeravtrycks- uppgifter. Enligt skäl 51 till EU:s dataskyddsförordning bör inte behandling av foton systematiskt anses utgöra behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person.
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/ 977/RIF.
353
Biometri och dess användning vid identifiering |
SOU 2025:75 |
Ibland används termen biometriska data i stället för biometriska uppgifter. Någon skillnad i betydelse mellan uttrycken finns inte. (Se Passdatalagen – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsför- ordning, Ds 2019:5 s. 142 f. och 151.)
”Biometrisk teknik”, som är samlingsnamnet för en rad auto- matiserade tekniker som identifierar personer, kan användas på i huvudsak de två sätt som anges nedan.
1.Verifikation: En form av analys av insamlade biometriska upp- gifter från en individ gör det möjligt att med hög sannolikhet verifiera att en individ verkligen är den han eller hon utger sig för att vara. I tekniska lösningar kallas detta förfarande ofta för autentisering. Ett exempel är den fingeravtrycksläsare som finns i många mobiltelefoner och surfplattor, där jämförelse av bio- metriska uppgifter ersätter eller kompletterar en annan form av autentisering, t.ex. en pinkod. När rätt individ placerar sitt finger på fingeravtrycksavläsaren läses specifika delar av användarens fingeravtryck av. Dessa utgör sedan en inläst representation av individens finger vilken jämförs med information som finns lagrad i telefonen sedan tidigare. Om sannolikheten är tillräckligt hög att de är identiska så låses telefonen upp.
2.Identifikation: Biometriska analysmetoder gör det möjligt att identifiera enskilda individer. Exempelvis har polisen länge använt fingeravtryck från brottsplatser på detta sätt. Efter att ha säkrat ett fingeravtryck från en oidentifierad person vid en brottsplats, jämförs avtrycket med de fingeravtryck som finns insamlade sedan tidigare och sparade i Polismyndighetens fingeravtrycks- register2. På så sätt kan en specifik person knytas till brottsplatsen.
Biometriska tekniker baseras på mätning av fysiska karaktärsdrag eller beteenden för att hitta särskiljande egenskaper hos olika indi- vider. Exempel på fysiska egenskaper som kan mätas är fingeravtryck, ansiktsbilder, iris, näthinna, ögonbotten och hand- och fingergeo- metri. Även vissa beteendemässiga kännetecken som tangentbords- rytm, signaturbiometri och gångstil kan utgöra underlag till biomet- riska tekniker. (Se Hur står det till med den personliga integriteten?
–en kartläggning av Integritetskommittén, SOU 2016:41 s. 583 ff.)
2Polismyndighetens fingeravtrycksregister kommer den 1 juli 2025 att ersättas av ett biometri- register, se SFS 2025:135.
354
SOU 2025:75 |
Biometri och dess användning vid identifiering |
Beträffande ansiktsigenkänning innefattar det mätning av olika de- lar av ansiktet, exempelvis avståndet mellan ögonen, näsans bredd, käklinjens bredd och formen på kindbenen.
Med ”biometriska underlag” avses underlag som kan analyseras med hjälp av biometri, t.ex. fingeravtryck och fotografier (se även prop. 2024/25:37 s. 48). Utifrån sådant underlag går det alltså att på teknisk väg få fram mätdata, biometriska uppgifter (se Ds 2019:5 s. 143 med hänvisningar). Biometriska uppgifter kan sparas i ett lag- ringsmedium med elektronisk minnesenhet (ett chip) på en handling. Det sker för närvarande i bland annat pass (6 a § passlagen [1978:302]), nationellt identitetskort (4 § förordningen [2005:661] om nationellt identitetskort) och uppehållstillståndskort (9 kap. 8 a § utlännings- lagen [2005:716]). Det är då möjligt att jämföra fingeravtryck eller ansiktsbild på den person som visar upp handlingen mot de biomet- riska uppgifterna som finns lagrade i ett lagringsmedium på hand- lingen. (Se Ds 2019:5 s. 69 f.) Biometriska uppgifter kan även sparas i ett register och på så sätt skapa en referensmall av uppgifter för jämförelser (se Ds 2019:5 s. 141 f.). Polismyndigheten och Migra- tionsverket för sådana register. Användningen av biometriska upp- gifter i identitetshandlingar och i register anses som ett effektivt sätt att motverka missbruk av identitetshandlingar och försvårar förfalskning av handlingar. (Se Ett säkert statligt
elegitimation betänkande från 2017 års
355
23Reglering angående behandling av biometriska uppgifter
23.1Regeringsformens skydd mot kränkningar av den personliga integriteten
Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, inbegripet skydd mot kränkningar av den fysiska och psykiska integriteten, finns i 2 kap. regeringsformen.
Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Hit anses höra tagande av fingeravtryck (se Medborgerliga fri- och rättigheter, SOU 1975:75 s. 358 f. och Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34 s. 204).
Vidare framgår av andra stycket i samma paragraf att var och en är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Genom bestämmelsen skyd- das enskilda mot t.ex. fotografering som sker utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas?, JUNO version 5, s. 796).
Vad som utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten får bedömas utifrån åtgärdens intensitet eller omfattning samt upp- gifternas integritetskänsliga natur. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning av den enskildes per- sonliga förhållanden är inte åtgärdens huvudsakliga syfte, utan vilken effekt den har. Med personliga förhållanden avses information som är knuten till den enskildes person, t.ex. uppgifter om namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållanden, hälsa, vandel och fotografisk bild. I förarbetena till 2 kap. 6 § regeringsfor- men uttalas att registrering av personuppgifter i polisens belastnings-
357
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
register kan sägas innebära en kartläggning av alla dem som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott, även om registrets uttalade ändamål är att ge information åt olika myndigheter om belastnings- uppgifter som behövs bland annat för att utreda brott och bestämma straff. Som exempel nämns också polisens
s. 177 ff. och 250.) I samma förarbeten konstateras att en åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, exempelvis insamling av uppgifter av visst slag för beslut om t.ex. beskattning, kan – även om avsikten inte är att kartlägga enskilda – i många fall anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Bland annat Skatteverkets databaser nämns som exempel. (Se prop. 2009/10:80 s. 180.)
Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är dock inte absolut. Det får begränsas i lag enligt 2 kap. 20 och 25 §§ regeringsformen. Begränsningar enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. (Se 2 kap. 21 § regeringsformen.) Särskilda begränsningar av skyd- det får göras genom lag för andra än svenska medborgare här i riket utan att de särskilda krav som följer av 2 kap. 21 § regeringsformen är uppfyllda (se 2 kap. 25 § regeringsformen).
23.2Internationella överenskommelser angående skydd mot kränkningar av den personliga integriteten
23.2.1Europakonventionen
Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Konventionen gäller som svensk lag. Enligt
358
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte med- delas i strid med Europakonventionen.
Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till re- spekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Europadomstolen har i flera fall konstaterat att artikel 8 ålägger sta- ten såväl en negativ förpliktelse att avstå från att göra intrång i rätten till respekt för privat- och familjelivet som en positiv förpliktelse att skydda enskilda mot att andra enskilda handlar på ett sätt som inne- bär integritetsintrång (se t.ex. Europadomstolens avgöranden den 9 oktober 1979 i målet Airey mot Irland, nr 6289/73, den 26 mars 1985 i målet X och Y mot Nederländerna, nr 8978/80 och den 12 no- vember 2013 i målet Söderman mot Sverige, nr 5786/08). Att ta fingeravtryck utgör ett intrång i privatlivet (se Europadomstolens avgöranden den 4 december 2008 i målet S. och Marper mot Stor- britannien, nr 30562/04 och 30566/04). Detsamma gäller att ta foto- grafier av en person utan dennes samtycke (se bland annat Europa- domstolens avgörande den 24 juni 2004 i målet von Hannover mot Tyskland, nr 59320/00, jfr även JO 2022/23 s. 280). Även registrering av personuppgifter omfattas av rätten till skydd för privatlivet.
De rättigheter som följer av artikel 8 kan begränsas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa ändamål, som exempelvis statens säkerhet, den allmänna säker- heten eller till förebyggande av oordning eller brott. Att inskränk- ningen ska vara nödvändig innebär att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden (se Danelius m.fl., Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, JUNO version 6, s. 443). En in- skränkning måste också vara proportionerlig.
Europadomstolen har påpekat att en av de utmaningar som dagens europeiska samhällen står inför är kampen mot brottsligheten, och i synnerhet organiserad brottslighet och terrorism. Domstolen har vidare framhållit att det tveklöst är så att den kampen i hög utsträck- ning är beroende av att moderna vetenskapliga undersökningstek- niker används för utredning och identifiering. Domstolen har uttalat att varje inskränkning i rättighetsskyddet som användningen av så- dana tekniker innebär måste begränsas utifrån vad som är nödvändigt och proportionerligt. Nödvändighet och proportionalitet krävs även vid andra inskränkningar i rätten till respekt för privatlivet. Detta innebär att en balans måste uppnås mellan allmänna och enskilda
359
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
intressen (se bland annat S. och Marper mot Storbritannien, p. 105). Att cellprov,
23.2.2EU:s rättighetsstadga
Den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) är juridiskt bindande i varje
23.2.3FN:s allmänna förklaring
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna antogs 1948. De rättigheter som omfattas av förklaringen har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna. Sverige har anslutit sig till de centrala konven- tionerna om mänskliga rättigheter allt eftersom de har kommit till.
FN:s allmänna förklaring innehåller bestämmelser om skydd för den personliga integriteten. I artikel 12 anges att ingen får utsättas för godtyckligt ingripande i fråga om privatliv, familj, hem eller korre- spondens och inte heller för angrepp på sin heder eller sitt anseende. Var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. Av artikel 29 punkten 2 följer att inskränkningar i rättig- heter och friheter endast får göras genom lag och enbart i syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras rättigheter och
360
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
friheter samt för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berättigade krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.
Motsvarande skydd för den personliga integriteten finns i arti- kel 17 i 1966 års
23.2.4Barnkonventionen
När det gäller åtgärder som riktar sig mot barn gäller det särskilda skydd som FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonven- tionen) ställer upp. Barnkonventionen gäller som lag i Sverige. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barn- konventionens bestämmelser (se prop. 2017/18:186 s. 94). Som barn räknas varje människa under 18 år.
Av artikel 3 i barnkonventionen framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Vid en bedömning av vad som är barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och barnkonventionen i sin hel- het. I artikel 16 i samma konvention fastslås vidare att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i bland annat sitt privatliv och familjeliv.
23.3Internationella överenskommelser m.m. angående dataskydd
23.3.1Dataskyddskonventionen
Europarådets ministerkommitté antog 1981 konventionen (ETS 108) av den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk data- behandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Konventionen, som trädde i kraft den 1 oktober 1985, var en av de viktigaste inspirationskällorna vid utformningen av EU:s regelverk för dataskydd. För närvarande har 51 stater ratificerat konventionen, däribland samtliga EU:s medlemsstater. Dataskyddskonventionen är ett rättsligt bindande multilateralt avtal om personuppgiftsskydd. Konventionens mål är att skydda den rätt till privatliv som erkänns i artikel 8 i Europakonventionen. Dess tillämpningsområde är enligt huvudregeln automatiserade personregister och automatisk data-
361
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
behandling av personuppgifter i allmän och enskild verksamhet. En- ligt konventionen krävs att parterna vidtar nödvändiga åtgärder i sin nationella lagstiftning för att säkerställa respekt för alla enskildas mänskliga rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter. Dataskyddskonventionen kompletteras av ett antal av ministerkom- mittén antagna rekommendationer om hur personuppgifter bör be- handlas inom olika områden.
I maj 2018 antog ministerkommittén ett ändringsprotokoll till dataskyddskonventionen (se CETS no. 223). Sverige har underteck- nat protokollet. Syftet med ändringsprotokollet är att uppdatera konventionen och att hantera de utmaningar som den tekniska ut- vecklingen och globaliseringen av information innebär när det gäller skyddet av privat information. Den uppdaterade konventionen kom- mer att ha ett enhetligt tillämpningsområde för alla konventions- parter och det kommer inte att vara möjligt att helt undanta sektorer eller verksamheter från dess tillämpning (t.ex. med hänvisning till den nationella säkerheten). Den kommer därmed att omfatta all typ av databehandling under parternas jurisdiktion inom både den offent- liga och den privata sektorn. Ändringsprotokollet träder i kraft när samtliga konventionsstater har ratificerat det, eller den 11 oktober 2023 om minst 38 parter har ratificerat protokollet. Vid utgången av år 2024 hade protokollet ännu inte trätt i kraft.
Dataskyddskonventionen har framför allt betydelse inom det område som inte omfattas av
23.3.2EU:s dataskyddsreglering och kompletterande svensk reglering
EU:s rättsakter och kompletterande svensk författning
Dataskydd är ett begrepp som används för att ange skyddet för den personliga integriteten i de regelverk som ska tillämpas vid behand- ling av personuppgifter. Dataskyddsreglerna har alltså sin grund i de mänskliga rättigheterna och då främst i rätten till skydd av den per- sonliga integriteten som bland annat kommer till uttryck i artikel 8 i Europakonventionen och artikel 3 i EU:s rättighetsstadga.
362
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
Det finns två primära
I detta betänkande benämner vi emellertid fortsättningsvis förord- ningen ”EU:s dataskyddsförordning”. Den andra primära rättsakten är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på be- höriga myndigheters behandling av personuppgifter för att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF. Vi benämner fortsättningsvis direktivet ”brottsdatadirektivet”.
EU:s dataskyddsförordning utgör den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU. Förordningen är i alla delar bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsstater, men tillåter och förutsätter ibland att medlemsstaterna kompletterar för- ordningen med nationell lagstiftning. Den kompletteras genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning (dataskyddslagen). Dataskyddslagen innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning av generell karaktär och reglerar bland annat frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, känsliga personuppgifter, begräns- ningar av vissa rättigheter och skyldigheter, administrativa sanktions- avgifter samt skadestånd och överklagande. Dataskyddslagen är subsidiär till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar och annan reglering som inne- håller särskilda bestämmelser om personuppgiftsbehandling.
Brottsdatadirektivet innehåller bestämmelser om skydd för fy- siska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot och förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Eftersom direktivet är ett s.k. minimidirektiv står det medlemsstaterna fritt att föreskriva strängare skyddsåtgärder när det gäller registrerades rättigheter och friheter. Brottsdatadirektivet har
363
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
i huvudsak genomförts genom brottsdatalagen, som innehåller be- stämmelser om hantering av personuppgifter inom direktivets till- lämpningsområde, kompletteras av de brottsbekämpande myndigheternas registerförfattningar, t.ex. lagen om polisens be- handling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (poli- sens brottsdatalag), och är subsidiär till annan författning.
För personuppgiftsbehandling gäller olika författningar inom skilda verksamheter. Exempelvis gäller utlänningsdatalagen (2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30) för personuppgiftsbe- handling inom Migrationsverkets, Polismyndighetens och utlands- myndigheternas verksamhet enligt utlännings- och medborgarskaps- lagstiftningen. (Om dessa författningar och föreslagna ändringar, se avsnitt 25.1.)
För Skatteverkets personuppgiftsbehandling i folkbokförings- verksamheten gäller lagen (2001:182) om behandling av personupp- gifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (folkbokförings- databaslagen) och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (folk- bokföringsdatabasförordningen) som kompletterar EU:s data- skyddsförordning och dataskyddslagen. (Om dessa författningar och föreslagna ändringar, se avsnitt 24.3.)
Några centrala bestämmelser i EU:s dataskyddsförordning
Artikel
Artikel
Enligt artikel 1 fastställs i EU:s dataskyddsförordning bestäm- melser om skydd för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av personuppgifter. Enligt artikeln skyddar förordningen fysiska personers grundläggande rät- tigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Vidare slås i artikeln fast att det fria flödet av personuppgifter inom unionen varken får begränsas eller förbjudas av skäl som rör skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av personupp- gifter.
364
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
I artikel 2 anges förordningens materiella tillämpningsområde. Där står bland annat att förordningen ska tillämpas på sådan behand- ling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.
Artikel 3 innehåller bestämmelser om förordningens territoriella tillämpningsområde. Enligt den artikeln ska förordningen bland annat tillämpas på behandlingen av personuppgifter inom ramen för den verksamhet som bedrivs på personuppgiftsansvarigas eller personuppgiftsbiträdens verksamhetsställen inom unionen, oavsett om behandlingen utförs i unionen eller inte.
Artikel 4 innehåller definitioner. I punkten 1 definieras person- uppgifter som varje upplysning som avser en identifierad eller identi- fierbar fysisk person, varvid en identifierbar fysisk person är en per- son som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysio- logiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Vidare definieras behandling i punkten 2 som en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller upp- sättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automati- serat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, struk- turering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhanda- hållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring. I artikeln definieras register (punkten 6) som en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, de- centraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden. Personuppgiftsansvarig (punkten 7) är enligt artikeln en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter; om ändamålen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt kan den personuppgiftsansva- rige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt. Personuppgifts- biträde (punkten 8) är en fysisk eller juridisk person, offentlig myn-
365
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
dighet, institution eller annat organ som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. Samtycke av den registre- rade definieras i punkten 11 som varje slag av frivillig, specifik, in- formerad och otvetydig viljeyttring, genom vilken den registrerade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräftande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Med biometriska uppgifter (punkten 14) avses enligt artikeln personuppgifter som erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansiktsbilder eller fingeravtrycksuppgifter. Enligt skäl 51 till EU:s dataskyddsförordning bör inte behandling av foton systematiskt anses utgöra behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person.
Artikel 5
Artikel 5.1 i EU:s dataskyddsförordning innehåller principer för behandling av personuppgifter. Principerna handlar om (a) laglig- het, korrekthet och öppenhet, (b) ändamålsbegränsning, (c) upp- giftsminimering, (d) riktighet, (e) lagringsminimering samt (f) integ- ritet och konfidentialitet. I artikel 5.2 anges principen om ansvars- skyldighet, vilken innebär att den personuppgiftsansvarige ska ansvara för och kunna visa att nämnda principer efterlevs.
För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste, utöver samtliga principer i artikel 5.1, villkoren enligt artikel 6 vara uppfyllda. Vid behandling av särskilda kategorier av personuppgifter måste behandlingen för att vara laglig också vara tillåten enligt arti- kel 9.2 (se mer nedan). Att personuppgifter ska behandlas korrekt (“fairly”) innebär på ett generellt plan att personuppgifter ska be- handlas på ett sätt som de registrerade kan förvänta sig bland annat med hänsyn till vilken information de har fått vid insamlingen och de registrerades förhållande till den personuppgiftsansvarige samt att personuppgifterna inte behandlas på ett sätt som innebär nega- tiva effekter för de registrerade (jfr skäl 47 och 50 till EU:s data-
366
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
skyddsförordning). Öppenhetsprincipen innebär att all information och kommunikation i samband med behandlingen av personupp- gifter ska vara lättillgänglig och lättbegriplig samt att ett klart och tydligt språk ska används (se skäl 39 till EU:s dataskyddsförordning). (Se Öman, Dataskyddsförordningen (GDPR) m.m. – En kommentar, JUNO version 2B, artikel 5, Led a – Laglighet, korrekthet och öppenhet.)
Principen om ändamålsbegränsning innebär att personuppgifter som samlas in ska omfattas av särskilda, uttryckligt angivna och be- rättigade ändamål. En alltför allmänt hållen ändamålsangivelse kan inte godtas. Ett ändamål måste vara berättigat i förhållande till en tillämplig rättslig grund i artikel 6.1. Uppgifterna får inte senare be- handlas på ett sätt som är oförenligt med de angivna ändamålen. Vad som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen avgörs enligt de kriterier som anges i artikel 6.4.
Principen om uppgiftsminimering innebär bland annat en skyldig- het för den personuppgiftsansvarige att begränsa mängden person- uppgifter till vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålen med behandlingen.
Enligt principen om riktighet ska personuppgifter vara riktiga och, om nödvändigt, uppdaterade. Principen innebär att den person- uppgiftsansvarige har en skyldighet att på eget initiativ vidta rimliga åtgärder för att radera eller rätta felaktiga uppgifter.
Principen om lagringsminimering innebär att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den regi- strerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ända- mål för vilka personuppgifterna behandlas. Den personuppgiftsan- svarige bör, för att säkerställa att personuppgifter inte sparas längre än nödvändigt, införa tidsfrister för radering eller för regelbunden kontroll (se skäl 39 till EU:s dataskyddsförordning).
Enligt principen om integritet och konfidentialitet ska person- uppgifter behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olycks- händelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder. Principen preciseras genom regleringen om säkerhet i sam- band med behandlingen i artikel 32.
367
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
Artikel 6
För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig (se arti- kel 5.1 a i EU:s dataskyddsförordning) måste förutsättningarna i någon av de rättsliga grunderna i artikel 6.1 i EU:s dataskyddsför- ordning vara uppfyllda. Enligt artikel 6.1 är behandling av person- uppgifter endast laglig om och i den mån som åtminstone ett av följande villkor är uppfyllt.
a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes person- uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål.
b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås.
c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.
d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.
e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning.
f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personupp- giftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, sär- skilt när den registrerade är ett barn.
Led f ovan ska inte gälla för behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter.
En personuppgift lär vara nödvändig att behandla för ett visst ändamål enligt led
368
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
Vidare innehåller artikel 6.2 i EU:s dataskyddsförordning regler- ing om att medlemsstaterna får behålla eller införa mer specifika be- stämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning med hänsyn till behandling för att efterleva punkt 1 c och e genom att närmare fastställa specifika krav för upp- giftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling.
Artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning kräver att den grund för behandlingen som avses i punkt 1 c och e ska fastställas i enlig- het med unionsrätten, eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska enligt artikeln fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om be- handling enligt punkt 1 e, ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning. Det kan bland annat avse de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behand- ling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att till- försäkra en laglig och rättvis behandling. Unionsrätten eller medlems- staternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
Undantag från och begränsningar av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är absolut nödvändigt. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan för att uppnå de legitima mål
369
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
som eftersträvas, ska den åtgärd väljas som är minst ingripande. Ett mål av allmänt intresse kan inte eftersträvas utan hänsyn till att målet måste vara förenligt med de grundläggande rättigheter som berörs av åtgärden. Det görs genom en balanserad avvägning mellan målet av allmänt intresse å ena sidan och de aktuella rättigheterna å den andra, för att säkerställa att de olägenheter som åtgärden orsakar inte är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. Möjligheten att motivera en begränsning av skyddet ska således bedömas med hän- syn till allvaret i det ingrepp som denna begränsning innebär och genom en kontroll av att vikten av det mål av allmänt intresse som eftersträvas med begränsningen står i proportion till ingreppets allvar (se
Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste enligt regeringens mening bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. Det torde stå klart att en behandling av personuppgifter som inte utgör någon egentlig kränkning av den personliga integriteten, såsom när det gäller behandling av elevers namn i reguljär skolverksamhet, kan ske med stöd av en rättslig grund som är allmänt hållen. Ett mer kännbart intrång, t.ex. behandling av känsliga personuppgifter inom hälso- och sjukvården, kräver att den rättsliga grunden är mer preci- serad och därmed gör intrånget förutsebart. (Se prop. 2017/18:105 s. 51.)
Som sagt finns det i Sverige många registerförfattningar som bedömts vara förenliga med eller som innehåller anpassningar av tillämpningen av EU:s dataskyddsförordning. Det kan nämnas att i den utsträckning registerförfattningar innehåller bestämmelser om att personuppgifter får behandlas för vissa ändamål (s.k. ända- målsbestämmelser) får de anses utgöra ett sådant fastställande av den rättsliga grunden för en rättslig förpliktelse eller arbetsuppgift av allmänt intresse som avses i artikel 6.3. Det gäller i de fall den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter för arbetsupp- gifter av allmänt intresse inte är fastställd genom någon annan rätts- akt än registerförfattningen. (Se Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning, prop. 2017/18:171 s. 83 och Dataskydd inom Socialdepartementets
370
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
verksamhetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning, SOU 2017:66 s. 227.)
Sammanfattningsvis är det ofta flera bestämmelser tillsammans som berättigar behandling av personuppgifter. Ändamålsbestämmelser som sätter de yttre ramarna för vilka ändamål personuppgifter får behandlas får därför inte sällan läsas tillsammans med materiella be- stämmelser i verksamhetsreglering om vad en myndighet ska eller får göra.
Avslutningsvis i artikel 6.4 i EU:s dataskyddsförordning ges vägledning vid tillämpningen av om en viss behandling av person- uppgifter med annat ändamål än för vilket uppgifterna samlades in, är förenlig med det ursprungliga ändamålet och därmed är tillåten. Bestämmelsen utgör ett förtydligande av tillämpningen av principen om ändamålsbegränsning som anges i artikel 5.1 b.
Artikel 9
Artikel 9 i EU:s dataskyddsförordning syftar till att precisera om- fattningen av den personuppgiftsansvariges skyldigheter enligt arti- kel 5.1 a och 6.1 i samma förordning (se
I artikel 9 i EU:s dataskyddsförordning finns bestämmelser om behandling av vissa särskilda kategorier av personuppgifter (benämns i 3 kap. 1 § dataskyddslagen som känsliga personuppgifter). I första punkten i artikeln slås fast att behandling av bland annat biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person ska vara för- bjuden. Som huvudregel är det alltså förbjudet att t.ex. samla in, lagra, läsa och lämna ut känsliga uppgifter. I andra punkten anges dock undantag från förbudet. Ett av undantagen (led g) är att behandling av nämnda biometriska uppgifter får ske om behandlingen är nöd- vändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken står i pro- portion till det eftersträvade syftet, är förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehåller bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.
Som exempel på ett viktigt allmänt intresse har angetts allmän säkerhet samt förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande
371
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
och lagföring av brott, verkställande av straffrättsliga påföljder och skydd mot samt förebyggande och förhindrande av hot mot den all- männa säkerheten (jfr skäl 19 till EU:s dataskyddsförordning) samt folkhälsa och socialskydd – inklusive sjukförsäkringssystemet, veten- skaplig forskning och offentlig statistik (se skäl 34 till brottsdata- direktivet). Enligt regeringen utgör verksamhet som innefattar myn- dighetsutövning ett viktigt allmänt intresse (se prop. 2017/18:105 s. 83).
Behandlingen av känsliga personuppgifter som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse måste också för att vara till- låten ske på grundval av
Det rättsliga stödet för den rättsliga förpliktelsen, arbetsuppgiften eller myndighetsutövningen ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till data- skydd, och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.
Att användandet av känsliga uppgifter ska vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd innebär att begränsningar av rätten inte får gå så långt att rätten töms på sitt kärnelement och på så sätt förhindrar utövandet av rättigheten. (Se European Data Protection Supervisor, Assessing the necessity of measures that limit the fundamental right to the protection of personal data: A Toolkit, s. 12.) Regeringen har tidigare bedömt att en ordning som uppfyller kraven i artikel 6 kan anses vara förenligt med det väsent- liga innehållet i rätten till dataskydd (se prop. 2017/18:105 s. 84).
I och med kravet på att det rättsliga stödet ska innehålla bestäm- melser om lämpliga och särskilda skyddsåtgärder lär behandling av
372
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
känsliga personuppgifter enligt artikel 9.2 led g i många fall förut- sätta ett stöd för själva behandlingen i en registerförfattning eller motsvarande. I svenska registerförfattningar finns det som regel bestämmelser om skyddsåtgärder såsom sökbegränsningar, restrik- tioner för elektronisk åtkomst, behörighetstilldelning och loggkon- troll, restriktioner för vad som får vara mer allmänt tillgängligt i den aktuella organisationen osv. Utöver sådana skyddsåtgärder kan be- hov finnas av att säkerställa att biometriska uppgifter har ett adekvat sekretesskydd (se Ds 2019:5 s. 149). Att höga säkerhetskrav gäller vid behandling av känsliga uppgifter följer direkt av artikel 32 i EU:s dataskyddsförordning. Det ska också nämnas att det förekommer att åtgärden som innebär behandling av känsliga uppgifter regleras särskilt i författning som reglerar en viss verksamhet.
Slutligen anges i artikel 9.4 i EU:s dataskyddsförordning att med- lemsstaterna får behålla eller införa ytterligare villkor, även begräns- ningar, för behandlingen av bland annat biometriska uppgifter. Så- dana villkor finns i registerförfattningar i Sverige.
Innefattar en behandling av känsliga uppgifter även person- eller samordningsnummer krävs det också att vissa särskilda förutsätt- ningar är uppfyllda (artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning och
3 kap. 10 § dataskyddslagen).
Några centrala bestämmelser i brottsdatadirektivet
Artikel
Artikel
373
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
av hänsyn till skyddet för fysiska personer mot behandling av per- sonuppgifter.
Artikel 2 i brottsdatadirektivet anger direktivets tillämpnings- område. Där slås fast att direktivet ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter för de ända- mål som anges i artikel 1.1. Direktivet ska tillämpas dels på helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter, dels på annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i register. Däremot ska direktivet inte tillämpas på behandling av per- sonuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten eller på personuppgiftsbehandling som utförs av unionens institutioner eller andra organ.
Artikel 3 i brottsdatadirektivet innehåller definitioner. Dessa är i huvudsak samma som definitionerna i EU:s dataskyddsförordning. Brottsdatadirektivet innehåller dock några fler definitioner. Beträf- fande personuppgiftsansvarig kan enligt brottsdatadirektivet, till skill- nad från enligt EU:s dataskyddsförordning, även en fysisk eller juri- disk person, institution eller annat organ ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter.
Artikel 4
Artikel 4.1 i brottsdatadirektivet innehåller principer för behandling av personuppgifter. Personuppgifter ska
a)behandlas på ett lagligt och korrekt sätt,
b)samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål,
c)vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de syften för vilka de behandlas,
d)vara korrekta och, om nödvändigt, uppdaterade, inte möjliggöra identifiering av den registrerade under längre tid än nödvändigt, och
e)behandlas på ett sätt som säkerställer säkerheten för uppgifterna.
374
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
Behandling för något annat ändamål som anges i artikel 1.1 än det för vilket uppgifterna samlades in är tillåten om den personupp- giftsansvarige har rätt att behandla personuppgifter för ett sådant ändamål och behandlingen är nödvändig och står i proportion till det nya ändamålet.
Behandlingen kan inkludera arkivändamål som är av allmänt intresse och vetenskaplig, statistisk eller historisk användning för de ändamål som anges i artikel 1.1, om det finns lämpliga skydds- åtgärder.
Artikel 8
Enligt artikel 8 i brottsdatadirektivet är behandling laglig endast om och i den utsträckning behandlingen är nödvändig för att behöriga myndigheter ska kunna utföra sådana uppgifter som anges i artikel
1.1och som grundas på unionsrätt eller nationell rätt. Den nationella rätten ska åtminstone specificera syftet med behandlingen, vilka per- sonuppgifter som ska behandlas och ändamålet med behandlingen.
Artikel 10
I artikel 10 i brottsdatadirektivet finns bestämmelser om behand- ling av vissa särskilda kategorier av personuppgifter. Enligt bestäm- melsen gäller att behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, samt behandling av genetiska upp- gifter, biometriska uppgifter för att unikt identifiera en fysisk person eller uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexual- liv eller sexuella läggning ska vara tillåten endast om det är absolut nödvändigt och under förutsättning att det finns lämpliga skydds- åtgärder för den registrerades rättigheter och friheter och endast
a)om behandlingen är tillåten enligt unionsrätten eller medlems- staternas nationella rätt,
b)för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller en annan fysisk person, eller
c)om behandlingen rör uppgifter som på ett tydligt sätt har offentliggjorts av den registrerade.
375
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
23.3.3Några register inom EU:s informationssystem
Visa Information System
Visa Information System (VIS) är ett informationssystem för ut- byte av uppgifter om visum mellan EU:s medlemsländer. Syftet med VIS är bland annat att underlätta processen för ansökning av visum för kortare vistelse för att besöka eller transitera genom Schengenområdet (Schengenviseringar) samt att underlätta gräns- kontroller inom EU och att förhindra visumshopping och bedrägeri. VIS innehåller personuppgifter som samlats in och registrerats i sam- band med visumansökningsprocessen. Utöver de personuppgifter som anges i visumansökan registreras även exempelvis sökandens fingeravtryck och ansiktsfoto. Fingeravtryck samlas inte in av barn under tolv år. Uppgifter lagras i en central databas under en period av högst fem år. Systemet regleras av
Olika aktörer som utfärdar visum och personal vid gränskon- troller har åtkomst till uppgifterna. Åtkomsten regleras i
I juli 2021 antogs en
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1134 av den 7 juli 2021 om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 767/2008, (EG) nr 810/2009, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861,
(EU) 2019/817 och (EU) 2019/1896 och om upphävande av rådets beslut 2004/512/EG och 2008/633/RIF, i syfte att reformera Informationssystemet för viseringar.
376
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
integreras
European Asylum Dactoscopy
European Asylum Dactoscopy (Eurodac) är ett informationssystem med fingeravtryck på alla personer över 14 år som sökt asyl i ett
Det har antagits en ny Eurodacförordning3 som ska tillämpas från den 12 juli 2026. Enligt den nya förordningen kommer bland
2Se Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är an- svarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brotts- bekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora
3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1358 av den 14 maj 2024 om in- rättande av Eurodac för jämförelse av biometriska uppgifter för att effektivt tillämpa Europa-
377
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
annat insamling av biometriska data (inklusive även ansiktsbilder) vara obligatorisk för personer som är sex år eller äldre (se bland annat artikel 13 och 14). Vid tillämpningen av förordningen ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Råder det osäkerhet om ett barn är under sex år eller inte och det inte finns något styrkande bevis för det barnets ålder, ska medlemsstaternas behöriga myndigheter vid tillämpning av denna förordning anse att barnet är under sex år (se artikel 13.1 andra stycket). Inför den nya förordningen förslog kommissionen att tagningen av barns finger- avtryck för Eurodac bör ändras till barn som är just sex år – den ålder vid vilken forskningen visar att barns fingeravtryck kan identi- fieras tillräckligt korrekt.4
Lagring av uppgifter ska alltjämt få ske som längst i tio år (se artikel 29).
Nationella brottsbekämpande myndigheter och Europol ska även fortsättningsvis kunna få tillgång till uppgifter i Eurodac för brottsbekämpande syften (se artikel
In- och utresesystemet
EU har antagit ett antal förordningar som inrättar nya informations- system och möjliggör nya kontroller. Systemen kallas EES (Entry exit system) och förordningarna för
parlamentets och rådets förordningar (EU) 2024/1351 och (EU) 2024/1350 och rådets dir- ektiv 2001/55/EG, och identifiera tredjelandsmedborgare och statslösa personer som vistas olagligt och om framställningar från medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol om jämförelse med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/818 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013.
4Se Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Eurodac för jäm- förelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av [förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat], för identifiering av tredjelandsmedborgare eller statslösa per- soner som vistas olagligt, och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål (omarbet- ning), Motiveringen, p. 1.
378
SOU 2025:75 |
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
dessa är EU:s in- och utreseförordning5 som antogs under år 2017 tillsammans med förordningen om ändring av gränskodexen6. EU:s gränskodex anger bland annat hur in- och utresekontrollen av per- soner ska utföras. Förordningarna ska i huvudsak tillämpas från den dag som fastställs av kommissionen.
Genom in- och utreseförordningen inrättas ett nytt system för elektronisk registrering av uppgifter om in- och utresa och uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar de yttre gränserna för kortare vistelser. Systemet registrerar tidpunkt och plats för in- och utresa, beräknar längden på den tillåtna vistelsen och varnar myndigheterna när tiden för den tillåtna vistelsen har löpt ut. Genom ändringarna i gränskodex möjliggörs att in- och utresesystemet kan användas vid gränskontroller. In- och utrese- systemet bygger vidare på Schengenregelverket och är en del av unionens strategi för en integrerad gränsförvaltning. Målet med in- och utresesystemet är bland annat att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna, förhindra irreguljär invandring och underlätta han- teringen av migrationsströmmar. Systemet ska också kunna användas i brottsbekämpande syfte.
Gränsmyndigheterna ska skapa en personakt i in- och utrese- systemet för en tredjelandsmedborgare som ska registreras i systemet. Personakter ska också skapas för den som nekas inresa för kortare vistelse i enlighet med gränskodexen. Personakten ska innehålla upp- gift om bland annat namn, födelsedatum, medborgarskap och vissa uppgifter om den resehandling som ska användas. Personakten ska innehålla en ansiktsbild och tredjelandsmedborgare som inte om- fattas av viseringskrav ska som regel också lämna fingeravtryck som ska föras in i personakten. Barn under 12 år är enligt förordningen undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck. Detsamma gäller personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjligt. Till personakten kopplas sedan in- och utreseposter när tredjelands- medborgaren passerar en yttre gräns.
5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017 om inrättande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av upp- gifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre gränser, om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och förord- ningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011.
6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2225 av den 30 november 2017 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller användningen av in- och utresesystemet.
379
Reglering angående behandling av biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
Personuppgifterna, inklusive de biometriska uppgifterna, ska lagras i tre år för resenärer som har respekterat de regler som gäller för en kortare vistelses varaktighet och i fem år för de resenärer som har överskridit tillåten vistelsetid.
Uppgifterna i systemet får användas för verifiering av en utlännings identitet eller för identifiering av honom eller henne vid en gränspas- sage. Under vissa förutsättningar ska också sökningar i VIS görs från in- och utresesystemet. Uppgifterna i systemet får även användas för kontroll inom medlemsstaternas territorium och för sökningar i iden- tifieringssyfte, i samband med en inre utlänningskontroll eller i sam- band med en ansökan om uppehållstillstånd. För sådana kontroller får biometriska uppgifter användas.
Etias
Etias är ett
7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1240 av den 12 september 2018 om inrättande av ett
380
24Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter
24.1Skatteverket fastställer identiteter
24.1.1Identitetsbeteckningar i folkbokföringsverksamheten
I Sverige finns beträffande fysiska personer i huvudsak två identi- tetsbeteckningar som används i folkbokföringsverksamheten och i samhället i övrigt, nämligen personnummer och samordnings- nummer. Skatteverket beslutar om fastställande av personnummer och tilldelning av samordningsnummer (se 34 § folkbokföringslagen och 1 kap. 2 § lagen om samordningsnummer). Personnummer är avsett att utgöra en identitetsbeteckning för varje folkbokförd per- son (se 18 § folkbokföringslagen). Även om personen skulle avregi- streras från folkbokföringen, exempelvis vid flyttning från Sverige, behåller personen sitt personnummer. Personnumret och den histo- riska informationen som är kopplad till numret finns kvar i folkbok- föringsdatabasen. För att upprätthålla tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp är det reserverat för personer som är eller har varit folkbokförda. Vissa undantag finns dock.
Personer som inte är eller har varit folkbokförda i Sverige kan under vissa förutsättningar tilldelas ett samordningsnummer av Skatteverket. (Se 1 kap. 1 § lagen om samordningsnummer.) Sam- ordningsnummer har motiverats av risken för personförväxling och behovet av en säker kommunikation mellan myndigheter (se Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m., prop. 1997/98:9 s. 78 ff.). På motsvarande sätt som personnummer är samordnings- nummer unika såtillvida att två identiska samordningsnummer inte förekommer. Samordningsnummer kan tilldelas i tre nivåer beroende
381
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
på vilken identitetskontroll som föregått tilldelningen. Det handlar om personer som har styrkt sin identitet eller gjort identiteten sanno- lik. I vissa fall får samordningsnummer även tilldelas den vars iden- titet är osäker. (Se 2 kap. 1 § andra stycket samt 2 kap.
24.1.2Skatteverkets identitetsbedömningar
Vid ärenden om fastställande av personnummer eller tilldelning av samordningsnummer utför Skatteverket identitetsbedömningar. I dessa bedömningar ligger att först fastställa den enskildes identitet och därefter att registrera den identiteten. Vidare utfärdar Skatte- verket efter ansökan identitetskort för personer som har fyllt 13 år och som är folkbokförda i Sverige.
I begreppet identitet i folkbokföringsärenden innefattas uppgift om namn, födelsetid och medborgarskap (se prop. 2021/22:217 s. 34 f.). Detsamma gäller i ärenden om samordningsnummer (se prop. 2021/22:276 s. 55). Både vid folkbokföring efter inflyttning till Sverige och vid tilldelning av samordningsnummer utgör bedöm- ningen av en persons identitet en viktig del av ärendet. Skatteverkets prövning av om en person med uppehållstillstånd ska folkbokföras och tilldelas personnummer föregås många gånger av Migrations- verkets identitetsutredning och identitetsbedömning i uppehålls- tillståndsfrågan (se SOU 2019:14 s. 207 och RiR 2024:12 s. 59 f.). Även Polismyndigheten gör identitetsbedömningar, t.ex. i samband med utfärdande av nationella identitetskort. Det har tidigare utretts om någon annan myndighet än Skatteverket bör göra identitets-
382
SOU 2025:75 |
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
bedömningar i folkbokföringsärenden. Någon ändring har dock inte föreslagits sedan frågan utretts (se SOU 2021:57 s. 195 f.).
24.2Vissa vidtagna åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringsverksamheten
24.2.1Allmänt
Under senare år har ett flertal åtgärder, bland annat lagändringar, vidtagits för att förbättra uppgifterna i folkbokföringsdatabasen. Hit hör att Skatteverket har fått ökat anslag och fler verktyg för att kunna upptäcka, utreda och åtgärda fler fel i folkbokföringsdata- basen. Skatteverket har sedan juli 2018 möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen och göra kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Som nämnts i föregående del av betänkandet – Anmälningsskyldighet och straffansvar enligt folk- bokföringslagen – återinfördes folkbokföringsbrottet år 2018. För att stärka identitetskontrollen vid inflyttning till Sverige infördes i september 2022 bestämmelser i folkbokföringslagen om skyldighet för enskilda att inställa sig personligen hos Skatteverket för identi- tetskontroll vid inflyttning till landet och att i samband med det på myndighetens begäran överlämna pass, identitetskort eller annan motsvarande handling och uppehållstillståndskort. Samma krav på inställelse för identitetskontroll och överlämnande av handlingar gäller en anmälan om folkbokföring av den som är avregistrerad som försvunnen och ska folkbokföras. Skyldigheten att överlämna hand- lingar gäller också när den som är folkbokförd vill ändra uppgift om sin identitet och Skatteverket har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig inställelse. (Se 26 a och 26 b §§ folkbokföringslagen.) Motsvarande skyldighet att inför Skatteverket inställa sig för identi- tetskontroll gäller en person som ska styrka sin identitet i samband med tilldelning eller förnyelse av samordningsnummer (se 2 kap.
2 och 3 §§ samt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen om samordningsnummer). Sådana situationer omfattar när en person ansöker om samordnings- nummer, när en person ska tilldelas samordningsnummer efter be- gäran från myndighet eller ett sådant annat organ som regeringen bestämmer och när en person ska få sitt samordningsnummer för- nyat. Det gäller även när en person med samordningsnummer vill
383
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
ändra en uppgift om sin identitet (se 2 kap. 7 § lagen om samord- ningsnummer).
24.2.2Folkbokföringsverksamhetens behandling av biometriska uppgifter
År 2023 gavs Skatteverket möjlighet att kontrollera de biometriska uppgifter som finns lagrade i lagringsmedium i de handlingar som överlämnats vid en identitetskontroll. Den som är föremål för en identitetskontroll är numera skyldig att på begäran låta Skatteverket ta fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns lagrade i den överlämnade hand- lingen. (Se 26 c § folkbokföringslagen.) Skyldigheten att låta Skatte- verket, på myndighetens begäran, ta fingeravtryck gäller inte barn under sex år eller personer som är permanent fysiskt förhindrade att lämna fingeravtryck (se 10 a § folkbokföringsförordningen). Motsvarande skyldighet för enskilda gäller vid tilldelning av sam- ordningsnummer (se 2 kap. 3 och 4 §§ lagen om samordningsnum- mer och 14 § förordningen om samordningsnummer). Möjligheten för Skatteverket infördes i syfte att stärka kontrollen vid dessa ären- den (se prop. 2021/22:217 s. 44 f. och prop. 2021/22:276 s. 65).
När kontrollen har genomförts ska fingeravtryck och ansikts- bilder samt de biometriska uppgifter som har tagits fram ur finger- avtryck och ansiktsbilder omedelbart förstöras (se 1 kap. 7 § folk- bokföringsdatabaslagen). De biometriska uppgifterna blir därmed inte allmänna handlingar och frågor om sekretess blir följaktligen inte aktuella (se prop. 2021/22:217 s. 55 f. och prop. 2021/22:276 s. 74 f.).
Om en överlämnad identitetshandling saknar lagringsmedium eller om lagringsmediet på handlingen inte är läsbart genomför Skatteverket inte en kontroll av biometriska uppgifter. Det gäller även om det på handlingen finns ett synligt fotografi av en person som det är möjligt att ta fram biometriska uppgifter ur.
Uppgifterna som sparas i lagringsmedium i pass och nationella identitetskort ska vara förenliga med specifikationer från
384
SOU 2025:75 |
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
grupp 4). Det är obligatoriskt att spara ansiktsbild i passets lagrings- medium men lagring av fingeravtryck och iris är valbart.1 Uppgifter om fingeravtryck och iris anses vara mer skyddsvärda och har där- för en särskild kryptering2. För att kunna ta fram dessa uppgifter från lagringsmediet behövs ett certifikat från det utfärdande landet, vilket normalt tas emot via bilaterala avtal. Kontakt om sådana avtal sköts av respektive lands Single Point of Contact (SPOC). Polis- myndigheten är Sveriges SPOC. Motsvarande förfarande gäller även krypteringen av nationella identitetskort.
Sedan Skatteverket gavs möjlighet att jämföra biometriska upp- gifter vid en identitetskontroll har myndigheten endast genomfört sådana kontroller av ansiktsbilder. Myndigheten har alltså inte genomfört några sådana kontroller av fingeravtryck. Skälet är att Skatteverket saknar certifikat från utfärdande land för att ta fram uppgift om fingeravtryck ur lagringsmedium på identitetshandlingar. För att få tillgång till certifikat som möjliggör jämförelse med finger- avtryck från en identitetshandlings lagringsmedium skulle Skatte- verket behöva sluta avtal med varje utfärdande land. Skatteverket skulle också behöva administrera förnyelse av varje enskilt certifikat när det löper ut och distribuera det till leverantören av den tekniska utrustning som Skatteverket använder vid identitetskontroller. Sett till komplexitet och kostnader har myndigheten bedömt att en så- dan lösning för närvarande inte är genomförbar. Skatteverket har därmed i nuläget inga sådana avtal och därför inte någon teknisk lösning som möjliggör en jämförelse mellan biometriska uppgifter om fingeravtryck i en passhandling, ett identitetskort eller en annan motsvarande handling samt uppehållstillståndskort och sådana upp- gifter som lämnas till Skatteverket vid ett personligt besök. Skatte- verket skulle kunna få certifikat från Polismyndigheten för svenska pass och nationella identitetskort för att kontrollera fingeravtryck som lagras i dessa. Skatteverket har dock bedömt att nyttan av att kontrollera fingeravtryck i enbart svenska handlingar inte vägs upp av kostnaderna för certifikat och den förnyelseadministration som skulle krävas var trettionde dag för att det skulle vara möjligt.
1Se ICAO, Doc 9303, Machine Readable Travel Documents, 8 uppl. 2021, part 10: Logical Data Structure (LDS) for Storage of Biometrics and Other Data in the Contactless Integrated Circuit (IC), avsnitt 4.7.
2Se ICAO, Doc 9303, Machine Readable Travel Documents, 8 uppl. 2021, part 11: Security Mechanisms for MRTDs, s. 34.
385
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
Bestämmelser om samordningsnummer finns i lagen om samord- ningsnummer. Behandling av personuppgifter för personer med samordningsnummer hanteras av folkbokföringsverksamheten och regleras i folkbokföringsdatabaslagen (se 1 kap. 2 § andra stycket lagen om samordningsnummer).
24.3Några centrala bestämmelser om dataskydd inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
24.3.1Nuvarande reglering
Utöver EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen tillämpas, som sagts i avsnitt 23.3.2, folkbokföringsdatabaslagen vid behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Folkbokföringsdatabaslagen gäller också vid be- handling av personuppgifter i passmyndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer. EU:s dataskyddsförordning gäller inte vid behandling av personuppgifter rörande avlidna. Vid behandling av uppgifter om avlidna ska dock bestämmelserna om ändamål och databaserna i folkbokföringsdata- baslagen tillämpas. (Se 1 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen.) Lagen innehåller bestämmelser som kompletterar EU:s dataskyddsförord- ning (se 1 kap. 2 § folkbokföringsdatabaslagen). Vid behandling av personuppgifter enligt folkbokföringsdatabaslagen gäller dataskydds- lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av folkbokföringsdatabaslagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen (se 1 kap. 3 § folkbok- föringsdatabaslagen).
I folkbokföringsdatabaslagen finns bestämmelser som överens- stämmer med flera av EU:s dataskyddsförordnings bestämmelser. Det finns där även specifika bestämmelser för att anpassa tillämp- ningen av vissa bestämmelser i EU:s dataskyddsförordning. Vidare anges i lagen vissa begränsningar som ska gälla för användning av personuppgifter enligt vad EU:s dataskyddsförordning tillåter. (Jfr avsnitt 23.3.2.)
386
SOU 2025:75 |
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
I 1 kap. 4 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen anges de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas i folkbokförings- verksamheten. Enligt första meningen i paragrafens andra stycke får uppgifter även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning (s.k. sekundära ända- mål). Insamlade uppgifter får enligt andra meningen i samma stycke behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgif- terna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Dessa ändamålsbestämmelser är sådana specifika bestämmelser som anpassar tillämpningen av EU:s dataskyddsförordning och säkerställer en laglig och rättvis behand- ling enligt artikel 6.2 i EU:s dataskyddsförordning (se Anpassningar av vissa författningar inom skatt, tull och exekution till EU:s data- skyddsförordning, prop. 2017/18:95 s. 56). Genom bestämmelserna beaktas principerna om ändamålsbegränsning och finalitet enligt artikel 5.1 b i EU:s dataskyddsförordning.
Vidare anges att Skatteverket och varje passmyndighet är person- uppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som respek- tive myndighet utför enligt lagen (se 1 kap. 5 § folkbokföringsdata- baslagen). Personuppgiftsansvarig definieras i artikel 4.7 i EU:s data- skyddsförordning och har enligt principen om ansvarsskyldighet an- svaret för behandlingen av personuppgifter (se t.ex. artikel 5.2 i EU:s dataskyddsförordning).
Folkbokföringsdatabaslagen innehåller kompletterande bestäm- melser till artikel 9 i EU:s dataskyddsförordning om myndigheters behandling av känsliga personuppgifter. Känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar
i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa fri- hetsberövanden får enligt lagen behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Sådana uppgifter får i annat fall behandlas endast om det sär- skilt anges i 2 kap. folkbokföringsdatabaslagen (se 1 kap. 6 § folk- bokföringsdatabaslagen). När en kontroll enligt 26 b och 26 c §§ folkbokföringslagen eller enligt 2 kap. 3 och 4 §§ lagen om samord- ningsnummer har genomförts, ska fingeravtryck och ansiktsbilder samt de biometriska uppgifter som har tagits fram omedelbart för- störas (se 1 kap. 7 § folkbokföringsdatabaslagen).
I folkbokföringsverksamheten ska det finnas en samling person- uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemen-
387
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
samt i verksamheten för de i 1 kap. 4 § angivna ändamålen (folk- bokföringsdatabas) (se 2 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen). I databasen får uppgifter behandlas om personer som har tilldelats personnummer eller samordningsnummer. Uppgifter om andra personer får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende. (Se 2 kap. 2 § folkbokföringsdatabaslagen.) De uppgifter som får behandlas i databasen anges i 2 kap.
En enskilds rätt enligt artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning att göra invändningar gäller inte vid sådan behandling som är tillåten enligt folkbokföringsdatabaslagen eller föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen (se 3 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen).
Vidare föreskrifter finns i folkbokföringsdatabasförordningen.
24.3.2Föreslagen ny reglering
I betänkandet Framtidens dataskydd – Vid Skatteverket, Tullverket och Kronofogden (SOU 2023:100) har förslag lämnats om en ny folkbokföringsdatalag och folkbokföringsdataförordning samt om upphävande av folkbokföringsdatabaslagen och folkbokföringsdata- basförordningen. Betänkandet har remitterats och lagstiftnings- ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Den föreslagna lagen har renodlats så att den enbart omfattar
personuppgiftsbehandling, och inte behandling av uppgifter om av- lidna. Vidare finns i den föreslagna lagen inte några bestämmelser som reglerar Skatteverkets personuppgiftsbehandling inom en ge- mensamt tillgänglig databas eller någon särreglering av på vilket sätt uppgifter får lämnas ut elektroniskt ur en sådan databas (medium för automatiserad behandling eller direktåtkomst).
Enligt förslaget ska den nya folkbokföringsdatalagen ha som syfte att ge Skatteverket möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras person- liga integritet kränks vid sådan behandling. Lagen föreslås gälla vid behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet. Liksom enligt nuvarande ordning ska en förutsättning vara att behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller att person- uppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet preciseras i förslaget till att avse folkbok-
388
SOU 2025:75 |
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
föring, samordningsnummer, samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter, framställning av personbevis och andra registerutdrag, aktualisering, komplettering och kontroll av person- uppgifter, uttag av urval av personuppgifter, och annan liknande upp- gift som Skatteverket ska utföra.
Den nya folkbokföringsdatalagen föreslås ha samma förhållande till EU:s dataskyddsförordning samt dataskyddslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen som för närvarande gäller för folkbokföringsdatabaslagen.
Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser som delvis mot- svarar de i folkbokföringsdatabaslagen. Hit hör föreskrifter om för vilka ändamål Skatteverket får behandla personuppgifter, om käns- liga personuppgifter och om sökbegränsningar. I lagen ges också förslag på paragrafer som saknar motsvarighet i folkbokföringsdata- baslagen. De handlar bland annat om tillgång till personuppgifter, om elektroniskt utlämnande av personuppgifter och om längsta tid för behandling av personuppgifter.
Liksom enligt nu gällande ordning föreslås att rätten att göra in- vändningar inte ska gälla vid sådan behandling som är tillåten enligt folkbokföringsdatalagen eller föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till den lagen.
Den föreslagna folkbokföringsdatalagen innehåller ingen bestäm- melse om vilka närmare uppgifter om en person som får behandlas inom lagens tillämpningsområde. Betänkandet innehåller i stället ett förslag om att de uppgifter om en person som Skatteverket får regi- strera vid folkbokföring ska anges i folkbokföringslagen. I betänkan- det ges därmed förslag på en sådan bestämmelse i folkbokförings- lagen. Den föreslagna bestämmelsen i folkbokföringslagen (1 a §) motsvarar, med vissa redaktionella ändringar, de uppgifter om en person som enligt 2 kap. 3 § första stycket folkbokföringsdatabas- lagen får behandlas i folkbokföringsdatabasen och som är relevanta vid folkbokföring. Enligt förslaget innehåller dock bestämmelsen inte uppgift om fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. Som skäl angavs att uppgifterna omedelbart efter att identitetskontroll är utförd ska förstöras. (Se SOU 2023:100 s. 629.) En motsvarande bestämmelse om vilka uppgifter som får registreras om en person som har tilldelats samordningsnummer föreslås i lagen om samordningsnummer (se SOU 2023:100 s. 141).
389
Skatteverkets nuvarande möjligheter att behandla biometriska uppgifter |
SOU 2025:75 |
Nuvarande bestämmelse i 1 kap. 7 § folkbokföringsdatabaslagen om att fingeravtryck och ansiktsbilder samt de biometriska uppgifter som har tagits fram omedelbart efter en identitetskontroll ska för- störas föreslås i SOU 2023:100 flyttas till folkbokföringslagen och till lagen om samordningsnummer.
390
25Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
25.1Migrationsverkets behandling av fingeravtryck, fotografier och biometriska uppgifter
25.1.1Upptagning av fingeravtryck och fotografier
Utlänningslagen innehåller bestämmelser om bland annat villkor för att en utlänning ska få resa in i, vistas i och arbeta i Sverige samt visering, asyl och annat som hör till migrationsprocessen (se 1 kap. 1 § utlänningslagen). I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder. Bestämmelserna anger bland annat i vilka situationer som fingeravtryck och fotografi får tas upp av en utlänning och vad underlagen får användas till.
Migrationsverket eller Polismyndigheten får fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning om denne inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige, om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen (asyl), om det finns grund för att besluta om förvar eller om varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas i samband med en s.k. inre ut- länningskontroll. Fingeravtryck får endast tas av den som har fyllt 14 år. Det fotografi och de fingeravtryck som har tagits i fall då varken en utlännings identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klar- läggas i samband med en s.k. inre utlänningskontroll, ska omedel- bart förstöras om det framkommer att utlänningen har rätt att vistas i Sverige. (Se 9 kap. 8 § utlänningslagen.)
Vidare är en utlänning skyldig att låta Migrationsverket foto- grafera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck
391
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd eller när uppehålls- tillståndkort ska utfärdas av annan anledning än att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd (se 9 kap. 8 a § utlänningslagen). Det- samma gäller om utlänningen ansöker om uppehållsstatus, bevis om uppehållsstatus, eller bevis för gränsarbetare (se 9 kap. 8 e § utlän- ningslagen). Vidare gäller samma skyldighet i ett ärende om utfär- dande av uppehållskort eller permanent uppehållskort (se 9 kap.
8 g § utlänningslagen). Skyldigheten att låta en myndighet ta finger- avtryck gäller inte bland annat om utlänningen är under sex år eller om det är fysiskt omöjligt för utlänningen att lämna fingeravtryck. Ett fotografi och två fingeravtryck ska sparas i ett lagringsmedium i beviset eller kortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotografiet ska omedelbart förstöras när uppehållstillstånds- kortet eller beviset har lämnats ut eller ärendet har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd eller bevis har lämnats ut. Beträffande uppehållskort eller permanent uppehållskort ska uppgifterna omedelbart förstöras när det har gått 90 dagar från den dag då det utfärdades om kortet inte har lämnats ut. (Se 9 kap. 8 a, 8 e och 8 f §§ utlänningslagen.)
I lagen anges flera situationer när en utlänning är skyldig att låta bland annat en polisman eller en tjänsteman vid Migrationsverket fotografera honom eller henne eller ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av en viss handlings äkthet. Det foto- grafi, de fingeravtryck och de biometriska data som tas fram vid så- dana kontroller ska i samtliga fall omedelbart förstöras när kontrollen har genomförts. (Se 9 kap. 8 b och 8 d §§ utlänningslagen.)
25.1.2Dataskydd inom Migrationsverkets verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen
Vid behandling av personuppgifter i Migrationsverkets verksamhet som rör bland annat utlänningars inresa och vistelse i Sverige och mottagande av asylsökande gäller utlänningsdatalagen utöver EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen (se 2, 4 a och 4 b §§ ut- länningsdatalagen). Utlänningsdatalagen gäller också vid behandling av personuppgifter i Polismyndighetens verksamhet som rör utlän- ningars inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige (se 3 § utlänningsdatalagen). Lagen gäller endast om behand-
392
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
lingen av personuppgifter är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sam- manställning enligt särskilda kriterier (se 4 § utlänningsdatalagen).
Utlänningsdatalagen gäller inte vid behandling av personuppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för brottsdatalagen (se 4 c § utlänningsdatalagen). Det innebär att bland annat för behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet tillämpas brotts- datalagen i stället för utlänningsdatalagen.
Utlänningsdatalagen innehåller specifika ändamålsbestämmelser som anger den yttersta ram inom vilken personuppgifter får behand- las (se
Migrationsverket får föra separata register över fingeravtryck och fotografier som tagits av en utlänning med stöd av 9 kap. 8 § utlän- ningslagen. Uppgifter om fingeravtryck och fotografier i registren får, med begränsning av de ändamål som annars gäller enligt 11 och 13 §§, användas endast vid prövning av ansökningar om uppehålls- tillstånd där vissa skyddsskäl åberopas, i ärenden om avvisning och utvisning, i testverksamhet, om det behövs för att kontrollera identi- teten av en person på ett fotografi som kommit in till Migrations- verket, om det behövs för att Migrationsverket ska kunna kontrollera ett fingeravtryck mot polisens fingeravtrycks- och signalementsregi- ster eller vid kontroll av utlänningar under vistelsen i Sverige. (Se 15 § första och andra stycket utlänningsdatalagen.) Riksdagen har beslutat att Migrationsverket enligt nämnd bestämmelse även ska få använda fingeravtryck eller fotografier i registren om det behövs för att Polis-
393
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
myndigheten ska kunna jämföra fingeravtryck eller fotografier i regi- stren enligt 6 a kap. lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Vidare har Riksdagen beslutat om justering i bestämmelsen med anledning av att polisens fingeravtrycks- och signalementsregister från och med den 1 juli 2025 kommer att be- nämnas biometriregister. (Se 15 § andra stycket 5 och 7 lagen om änd- ring i lagen [2022:243] om ändring i utlänningsdatalagen [2016:27], [SFS 2025:133].)
För känsliga personuppgifter, dit biometriska uppgifter hör, ställs särskilda krav för behandling (se 14 § utlänningsdatalagen). Är kraven uppfyllda får dock sådana uppgifter behandlas i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. (Se 15 § utlänningsdata- lagen.)
Sökbegränsningar som innebära bland annat att det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter hindrar inte att känsliga personupp- gifter behandlas med stöd av 15 § (se 17 § utlänningsdatalagen). Det innebär att sökbegränsningen inte hindrar nödvändiga sökningar i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier (se prop. 2017/ 18:254 s. 63). Bland annat Polismyndigheten, Säkerhets- polisen och Skatteverket får medges direktåtkomst till personupp- gifter som behandlas hos Migrationsverket (se 19 § utlänningsdata- lagen). När det gäller uppgifter i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier är Polismyndighetens direktåtkomst begränsad till de personuppgifter som myndigheten behöver för vissa ändamål. (Se 9 § utlänningsdataförordningen.) Skatteverkets direkt- åtkomst är begränsad till vissa angivna personuppgifter som myndig- heten behöver för handläggning av en ansökan om identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. Direktåtkomsten för Skatteverket omfattar inte fingeravtryck. (Se 13 § utlänningsdataförordningen.)
En uppgift i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier ska gallras när den registrerade blir svensk medborgare. I andra fall ska uppgiften gallras senast tio år efter det att den regi- strerades. En uppgift som tas för att varken utlänningens identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas vid en inre utlännings- kontroll ska dock gallras senast sex år efter det att uppgiften regi- strerades, om inte den registrerade blir svensk medborgare före dess. (Se 3 § utlänningsdataförordningen.)
394
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
Migrationsverket för i nuläget inget särskilt register över foto- grafier. Fotografierna finns i stället i den centrala utlänningsdata- basen och är tillgängliga genom myndighetens olika ärendehante- ringssystem. Fotografierna är inte sökbara. Åtkomst till ett visst fotografi kan fås genom att personens ärende tas fram i handlägg- ningssystemen. En grupp fotografier kan också tas fram baserat på alfanumeriska uppgifter som till exempel registreringstid, kön eller nationalitet. (Se t.ex. prop. 2024/25:37 s. 130.)
Migrationsverkets register över fingeravtryck förvaltas av Polis- myndigheten efter en särskild överenskommelse mellan de båda myndigheterna. Överenskommelsen innebär att det endast är Polis- myndigheten (i praktiken ett fåtal personer på Nationellt forensiskt centrum, NFC) som har tillgång till fingeravtrycken i registret. Migrationsverket är personuppgiftsansvarig för sitt fingeravtrycks- register även om Migrationsverket endast kan få åtkomst till registret genom Polismyndighetens medverkan. (Se Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65 s. 71 f.) För närvarande pågår arbete inom Migra- tionsverket för att myndigheten ska kunna förvalta ett system för lagring och sökning av biometriska uppgifter.
25.1.3Föreslagen ny reglering
I betänkandet Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll, SOU 2024:80, ges förslag på en utökad använd- ning av fingeravtryck och fotografier samt biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa i utlänningsärenden.
Enligt förslaget ska Migrationsverket få lagra fingeravtryck och fotografier från alla som söker uppehållstillstånd i Sverige – oavsett grund – i sitt register. Utredningen föreslår också att Migrations- verket ska få ta upp fingeravtryck och fotografier från den som har fyllt sex år i ett ärende om avvisning eller utvisning i den utsträckning som det är nödvändigt. Även sådana uppgifter ska få sparas i Migra- tionsverkets register. Som skäl har angetts att detta är nödvändigt för att minska risken för identitetsbedrägerier.
Vidare föreslås i betänkandet att åldersgränsen för att ta upp fingeravtryck ska sänkas från 14 år till 6 år när en utlänning inte kan styrka sin ålder när han eller hon kommer till Sverige, när det finns grund för att besluta om förvar eller när varken utlänningens
395
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
identitet eller rätt att vistas i Sverige kan klarläggas vid en inre utlän- ningskontroll. Fingeravtrycken ska också i dessa fall få sparas i ett register hos Migrationsverket. Utredningen har bedömt att detta är nödvändigt för att minska riskerna för identitetsbedrägerier och för att öka möjligheten att identifiera barn som avvikit under processen i Sverige eller som lever i utsatthet här.
Utredningen föreslår också att det ska införas en möjlighet att ta upp fingeravtryck och fotografi från den som har uppehållstillstånd i Sverige i vissa ärenden om svenskt medborgarskap i syfte att verifiera den enskildes identitet. Sådana uppgifter ska i första hand få använ- das för jämförelse med uppgifterna som finns lagrade i sökandens uppehållstillståndskort, i andra hand med uppgifterna i Migrations- verkets register över fingeravtryck och fotografier. Enligt förslaget ska uppgifterna under vissa förutsättningar få lagras i Migrations- verkets register. Fotografier och fingeravtryck som finns lagrade
i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier före- slås också få användas för att kontrollera om den som ska beviljas svenskt medborgarskap uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt eller en frånvaro av brottslighet, genom att sådana uppgifter får jäm- föras med uppgifter som finns lagrade i Polismyndighetens register med fingeravtrycksuppgifter. Enligt betänkandet syftar även dessa förslag till att minska risken för identitetsbedrägerier. Förslaget anges också syfta till att säkerställa ett korrekt underlag för bedömningen av rätten till medborgarskap.
Vidare ges i betänkandet förslag på att det ska införas en möjlig- het att ta upp en utlännings fotografi och fingeravtryck för verifier- ing av hans eller hennes identitet i samband med att myndigheten lämnar ut handlingar försedda med biometri. Uppgifterna föreslås i första hand få användas för kontroll mot uppgifterna i ett tidigare utfärdat kort eller bevis. Om en sådan kontroll inte är möjlig att genomföra ska uppgifterna enligt förslaget i stället få kontrolleras mot uppgifterna i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. Det föreslås också införas en möjlighet att få använda fotografier och fingeravtryck för verifiering av en utlännings identitet i samband med en muntlig utredning som ligger till grund för en be- dömning av rätten till uppehållstillstånd, under förutsättning att identiteten inte kan klarläggas på annat sätt. Sådana uppgifter ska få jämföras med uppgifterna i Migrationsverkets register över finger- avtryck och fotografier. Uppgifter som inte överensstämmer med
396
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
de lagrade uppgifterna ska enligt förslaget få sparas i Migrations- verkets register över fingeravtryck och fotografier. Annars föreslås att uppgifterna omedelbart ska förstöras.
Betänkandet innehåller förslag på ytterligare ändamålsbestäm- melser för att förslaget ska få avsedd effekt.
Beträffande regler om längsta tid för lagring av uppgifter i Migra- tionsverkets register ges följande förslag. Fingeravtryck och fotogra- fier som finns i Migrationsverkets register ska enligt utredningens förslag som utgångspunkt gallras senast tio år från det att uppgiften registrerades, förutom i vissa situationer. Om den registrerade har beviljats ett uppehållstillstånd ska uppgifterna gallras när den regi- strerade blir svensk medborgare, om inte uppehållstillståndet löper ut utan att ett nytt tillstånd beviljas. I sådant fall ska uppgifterna gallras tio år från det att tillståndet löper ut. Om den registrerade har ett gällande beslut om avvisning eller utvisning eller ett gällande återreseförbud ska uppgifterna gallras senast tio år från det att be- slutet om avvisning eller utvisning upphör att gälla eller återrese- förbudet löper ut. Under alla omständigheter ska uppgifterna i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier gallras senast vid den tidpunkt då den registrerade blir svensk medborgare.
Betänkandet har remitterats och lagstiftningsärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
25.2Passregistret
25.2.1Upptagning av fingeravtryck och ansiktsbilder samt dataskydd inom passverksamhet
Passlagen innehåller bestämmelser som reglerar förfarandet vid ut- färdande av pass till svenska medborgare. Till lagen hör passförord- ningen (1979:644). Det finns inte någon särskild registerförfattning som reglerar förutsättningarna för behandling av personuppgifter i passregistret. Ett fåtal bestämmelser om personuppgiftsbehandling finns dock i passlagen. Vidare omfattas behandlingen av personupp- gifter i passverksamhet av EU:s dataskyddsförordning och data- skyddslagen.
Pass utfärdas av passmyndighet. Inom riket är Polismyndigheten passmyndighet. (Se 2 § passlagen.) Polismyndigheten ska föra ett passregister (se 23 § passförordningen). Den som ansöker om ett
397
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
pass är skyldig att låta passmyndigheten ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte (se 6 § andra stycket 1 passlagen). Barn under sex år och personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck är undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck (se 2 § passförordningen). Fingeravtrycken och ansiktsbilden som Polismyndigheten tar upp sparas i ett lagringsmedium i passet. Fingeravtrycken samt de bio- metriska data som tas fram ur avtrycken och ansiktsbilden ska omedelbart förstöras när passet har lämnats ut eller när passansökan har återkallats eller avslagits. (Se 6 a § passlagen.) Fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som kan tas fram ur dessa får inte användas vid sökning med hjälp av automatiserad be- handling, t.ex. för identifiering av en okänd person (se 6 b § pass- lagen). Sammanfattningsvis får alltså ansiktsbilden, utan biometriska data, sparas i passregistret medan fingeravtrycken endast får sparas i ett lagringsmedium i passet. Polismyndigheten utfärdar även natio- nella identitetskort (se 1 § förordningen om nationellt identitetskort).
Polismyndigheten har ett digitalt ärendehanteringssystem för handläggning av passärenden och ärenden om nationella identitets- kort. Systemet har tagits fram inom Polismyndigheten och kallas för Resehandlingssystemet (RES). RES fungerar även som ett regis- ter över utfärdade pass och nationella identitetskort. De ansiktsbilder som tas vid passansökan sparas i en lagringsplattform kopplad till RES. I samma plattform finns också de ansiktsbilder som tas vid en ansökan om ett nationellt identitetskort. Bilderna är inte registrerade på identitet utan på ärendenummer kopplat till aktuell resehandling.
Utöver den behandling av personuppgifter som sker inom ramen för passverksamheten behandlas personuppgifter i passregistret även regelbundet inom ramen för den brottsbekämpande verksamheten. Polismyndigheten använder exempelvis ansiktsbilderna vid foto- konfrontationer under en förundersökning eller i spaningsarbete. Ansiktsbilderna i passregistret får också lämnas ut till andra brotts- bekämpande myndigheter (se 23 § andra stycket passförordningen). När personuppgifterna används inom brottsbekämpningen är brotts- datadirektivet och brottsdatalagen tillämpliga i stället för EU:s data- skyddsförordning. (Se Ds 2019:5 s. 76). Även polisens brottsdata- lag är tillämplig i sådana situationer.
398
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
25.2.2Föreslagen ny reglering
En särskild registerförfattning för passverksamheten har föreslagits i departementspromemorian Passdatalag – en ny lag som kompletterar EU:s dataskyddsförordning, Ds 2019:5. Syftet med den föreslagna lagen ska vara att passmyndigheterna ska kunna behandla personupp- gifter på ett ändamålsenligt sätt, samtidigt som människor skyddas mot kränkningar av deras personliga integritet. Den föreslagna lagen ska komplettera EU:s dataskyddsförordning samt dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen.
I den föreslagna lagen anges att personuppgifter ska få behandlas om det är nödvändigt för handläggning av ärenden om pass. Person- uppgifter som har samlats in för sådant ändamål föreslås dock få behandlas även för vissa andra ändamål, t.ex. gränskontroll och brottsbekämpning.
Det föreslås vidare att Polismyndigheten med hjälp av automati- serad behandling ska föra ett passregister och ett passtillståndsregister samt att passregistret bara ska få innehålla uppgifter om personer som är eller har varit parter i passärenden. Ansiktsbilder som har tagits vid passansökningar och de biometriska uppgifter som har tagits fram ur ansiktsbilderna ska enligt förslaget få registreras i passregistret. Det föreslås gälla oavsett ålder på den enskilde. Uppgifter och hand- lingar i passregistret ska i princip raderas efter tio år.
Enligt den föreslagna lagen ska känsliga personuppgifter få be- handlas i passregistret i den utsträckning det föreskrivs i lagen. Vissa typer av sökningar och sökbegrepp ska enligt lagen vara förbjudna. Den ansiktsbild som tas i samband med en passansökan ska dock kunna jämföras biometriskt med de bilder som finns i passregistret. De fingeravtryck som lämnas i samband med en passansökan ska, liksom enligt gällande ordning, omedelbart förstöras när passet har lämnats ut. Fingeravtryck ska alltså enligt förslaget inte lagras i pass- registret. Vissa möjligheter till direktåtkomst till passregistret före- slås finnas.
Vidare innehåller departementspromemorian ett förslag på en
ny förordning som ska komplettera lagen. Den föreslagna passdata- förordningen ska innehålla vissa verkställighetsföreskrifter och be- myndiganden m.m. För att säkerställa att det finns ett sekretess- skydd för biometriska uppgifter i passregistret föreslås även en ändring i offentlighets- och sekretesslagen.
399
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
Promemorian har remitterats och lagstiftningsärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
25.3Förslag om statligt
En ny lag om statliga identitetshandlingar med bestämmelser om ett statligt identitetskort och en statlig
ibetänkandet Ett säkert statligt
Det statliga identitetskortet ska enligt förslaget kunna utfärdas med eller utan funktion som resehandling och ersätta både det natio- nella identitetskortet (som Polismyndigheten utfärdar) och identi- tetskortet för folkbokförda i Sverige (som Skatteverket utfärdar). Ett identitetskort med funktion som resehandling ska, förutom att användas som identitetshandling, även kunna användas som rese- handling i stället för pass vid resor inom EU. På det nya statliga identitetskortet ska det enligt förslaget också få finnas en statlig
Utredningen föreslår att identitetshandlingarna ska innehålla biometriska underlag som säkerställer kopplingen mellan handlingen och den person den är utfärdad till. Utredningen föreslår därför att det i ett lagringsmedium på det statliga identitetskortet ska finnas fingeravtryck och ansiktsbild. Fingeravtrycken och ansiktsbilderna ska kunna kontrolleras både vid ansökan om och utlämnande av ett nytt statligt identitetskort eller pass. Kontroll ska även kunna göras
isamband med resa till eller från Sverige. Barn under sex år och per- soner som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck ska undantas från kravet på att lämna fingeravtryck.
I samband med ansökan om statligt identitetskort och pass ska det vara möjligt för den utfärdande myndigheten att göra sökningar på ansiktsbilder och biometriska uppgifter i identitetskortsregistret och passregistret. Genom användning av ansiktsigenkänning kan det säkerställas att en person inte får identitetskort eller pass utfärdade
400
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
för olika identiteter. I övrigt ska sökning på sådana uppgifter inte få göras. Liksom för ansiktsbilderna ska sekretess gälla för de biomet- riska uppgifter som tas fram ur dessa och sparas i pass- och identitets- kortsregistren, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
På samma sätt som för närvarande ska det finnas register över de statliga identitetskorten. Även uppgifter om den statliga
Enligt förslaget ska registret innehålla en kopia av vid ansöknings- tillfället tagen ansiktsbild eller inlämnat fotografi och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. Fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska däremot inte få behandlas i re- gistret, utan endast lagras tillfälligt i ärendehanteringssystemet. Upp- gifterna ska få sparas i syfte att kvalitetssäkra identitetshandlingen vid utlämnandet. Uppgifterna får inte användas vid sökning. De får endast sparas fram till dess att identitetskortet lämnas ut eller då ansökan återkallas eller avslås. Därefter ska uppgifterna omedelbart förstöras. Utredningen föreslår att Polismyndigheten ska ha det huvudsakliga ansvaret för utfärdandet av statliga identitetskort.
Betänkandet har remitterats och lagstiftningsärendet bereds för närvarande gemensamt med förslaget till passdatalag (Ds 2019:5).
401
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
25.4Förslag om statlig
År 2014 enades
Den föreslagna lagen innehåller att utfärdande myndighet, efter ansökan, ska få utfärda statligt medel för elektronisk identifiering till en person som innevarande kalenderår är eller ska fylla nio år och som har svenskt personnummer, alternativt ett samordningsnummer för personer med styrkt identitet vilket inte är vilandeförklarat. Den sökande föreslås vara skyldig att styrka sin identitet och övriga per- sonuppgifter. Enligt förslaget ska kontroll av att sökandens identitet är styrkt göras av identitetskontrollerande myndighet. I den före- slagna kompletterande förordningen anges att om en sökande för att styrka sin identitet uppvisar en identitetshandling som är försedd med ett fotografi av innehavarens ansikte eller innehåller ett lagrings- medium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska den iden- titetskontrollerande myndigheten få kontrollera att dessa motsvarar fingeravtryck och ansiktsbild som ska tas av sökanden vid ansöknings- tillfället. När en sådan kontroll har genomförts, ska fingeravtrycken och de biometriska data som då har tagits fram omedelbart förstöras.
Vidare innehåller förslaget att sökanden, i samband med ansökan, ska vara skyldig att låta den identitetskontrollerande myndigheten ta ett fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format. För personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck gäller undantag från skyldigheten enligt föreslagen förordning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer före- slås få meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att lämna fingeravtryck när det gäller minderåriga. Fingeravtrycken och ansikts- bilden ska enligt lagförslaget sparas i ett lagringsmedium i bäraren
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elek- tronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre mark- naden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG
402
SOU 2025:75 Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter
av det statliga medlet för elektronisk identifiering. Fingeravtrycken och de biometriska data som tas fram ur dessa ska omedelbart för- störas när det statliga medlet för elektronisk identifiering har läm- nats ut eller en ansökan om sådant medel har återkallats eller avslagits.
Enligt förslaget ska lagen innehålla bestämmelser om behandling av personuppgifter som kompletterar EU:s dataskyddsförordning samt dataskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till den lagen. Enligt sådana bestämmelser ska den utfärdande myndigheten med hjälp av automatiserad behandling föra en databas med en samling uppgifter om statliga medel för elektronisk identi- fiering som myndigheten har utfärdat. En kopia av den ansiktsbild som ska finnas i ett lagringsmedium i bäraren av det statliga medlet för elektronisk identifiering och de biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilden, föreslås få behandlas i databasen. Det sagda gäller oavsett den enskildes ålder. Barn under nio år ska dock enligt förslaget inte ska förekomma i databasen. Uppgifter och handlingar i databasen ska som huvudregel gallras senast tio år efter utgången av det kalenderår då det ärende som uppgifterna eller handlingarna hänför sig till avslutades.
Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om bland annat uppgifter om personuppgiftsansvar, för vilka ändamål person- uppgifter ska få behandlas, känsliga personuppgifter samt integritets- höjande och säkerhetshöjande åtgärder.
Enligt förslaget ska den statliga
Betänkandet har remitterats och lagstiftningsärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
I maj 2024 trädde förordningen eIDAS 2.02 i kraft med nya regler om hur elektronisk identifiering ska gå till inom EU. Reglerna inne- håller en gemensam definition av säkerhetsnivåer på elektroniska identifieringar. Från år 2026 måste EU:s medlemsländer tillhanda- hålla en europeisk digital identitetsplånbok till fysiska och juridiska personer. För att få tillgång till den nya identitetsplånboken krävs att användaren har en
2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1183 av den 11 april 2024 om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 vad gäller inrättandet av ett europeiskt ramverk för digital identitet.
403
Andra myndigheters nuvarande och föreslagna möjligheter att behandla biometriska uppgifter SOU 2025:75
tion på högsta tillitsnivå. Polismyndigheten ska enligt beslutet genom- föra uppdraget i samverkan med Myndigheten för digital förvaltning (Digg). Polismyndigheten ska redovisa uppdraget till Regerings- kansliet senast den 2 november 2026. Senast vid den tidpunkten ska
Ju 2025/00740.)
404
26Biometriska underlag
och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
26.1Inledning
Det nya regelverket i folkbokföringslagen och lagen om samord- ningsnummer om Skatteverkets kontroll av en enskilds biometriska uppgifter mot sådana uppgifter som finns lagrade i ett lagringsmedium i en identitetshandling vid vissa identitetskontroller (se avsnitt 24.2.2) innebär enligt våra direktiv en väsentligt förbättrad identitetskon- troll inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I våra direktiv framhålls dock att identitetsrelaterat missbruk och brottslighet har många skepnader och uppträder i ett flertal olika situationer. Nu gällande reglering säkerställer exempelvis inte att den som ska regi- streras i folkbokföringen eller tilldelas ett samordningsnummer inte redan är registrerad under en annan identitet. I våra direktiv framhålls att en möjlighet för Skatteverket att lagra tagna ansikts- bilder, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa för framtida jämförelser skulle kunna motverka att en per- son får två eller flera olika identiteter registrerade. Vidare anges i direktiven att en sådan möjlighet skulle kunna leda till en mer effek- tiv och säker handläggning som motverkar att falska identiteter blir registrerade. I direktiven sägs att förekomsten av multipla identite- ter i folkbokföringsdatabasen kan få stora konsekvenser genom de spridningseffekter som folkbokföringsuppgifter har i samhället.
Mot denna bakgrund ligger i vårt uppdrag att överväga om Skatte- verket ska få möjlighet att lagra och, vid en framtida identitetskon- troll inom folkbokföringsverksamheten, använda de uppgifter som enligt gällande ordning får tas upp av myndigheten. Vårt uppdrag om- fattar alltså inte att utreda om Skatteverket ska få möjlighet att ta
405
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
fram biometriska uppgifter avseende andra personer än myndigheten nu får göra det för.
De som enligt nuvarande reglering är skyldiga att låta Skatte- verket, på myndighetens begäran, ta fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format för kontroll mot uppgifter som finns lagrade i ett lagringsmedium i en överlämnad identitetshandling eller ett uppe- hållstillståndskort är följande:
–Personer som anmäler inflyttning från utlandet.
–Personer som är avregistrerade som försvunna och anmäler sig för folkbokföring.
–Personer som är folkbokförda och vill ändra uppgift om sin iden- titet och där Skatteverket enligt 23 § andra stycket folkbokför- ingslagen har begärt att uppgiften ska lämnas vid personlig in- ställelse.
–Personer som ansöker om samordningsnummer.
–Personer som ska tilldelas samordningsnummer på Skatteverkets eget initiativ eller efter begäran av myndighet eller ett sådant annat organ som regeringen bestämmer.
–Personer som ska få sitt samordningsnummer förnyat.
–Personer som har tilldelats samordningsnummer och vill ändra en uppgift om sin identitet.
En prövning av frågan om utvidgade möjligheter för Skatteverket att behandla biometriska uppgifter rymmer tre huvudfrågor. Den första frågan gäller om det finns ett tydligt godtagbart behov av att Skatteverket får sådana möjligheter. Den andra frågan avser vilket intrång i enskildas personliga integritet och vilka risker intrånget som tillgodoseendet av ett sådant behov skulle innebära. Den tredje frågan handlar om och i så fall i vilken utsträckning utökade möjlig- heter för Skatteverket att behandla biometriska uppgifter går att för- ena med grundläggande rättigheter och tillämpliga bestämmelser om dataskydd.
Vår prövning inleds med den första av dessa frågor. För att kunna ta ställning till behovet av att Skatteverket får utvidgade möjligheter att behandla biometriska uppgifter krävs information om förekoms- ten av fel med koppling till identitet samt om omfattningen och effek-
406
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
terna av nämnda fel. Sådan information har vi i stor utsträckning fått från Skatteverket.
26.2Finns det ett behov av att i folkbokförings- verksamheten ta fram, lagra och kontrollera biometriska uppgifter?
26.2.1Falska, felaktiga, multipla eller utnyttjade identiteter
Vi har i kapitel 16 beskrivit några av de folkbokföringsfel som före- kommit. Utöver felaktig folkbokföringsadress utgörs de i huvudsak av falska eller felaktiga identiteter, multipla identiteter samt utnytt- jade identiteter. I avsnitt 14.3 har vi redogjort för de negativa effekter som nämnda fel har på det svenska samhället. Nedan ger vi en kort beskrivning av hur de skilda begreppen används inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.
1.Falska eller felaktiga identiteter: Identiteten är falsk om de under- lag eller de uppgifter som ligger till grund för identitetsuppgifterna i folkbokföringsdatabasen är oriktiga. Identitetshandlingar som visas upp kan vara förfalskade eller helt eller delvis manipulerade. Hit räknas även vissa fall av
2.Multipla identiteter: En person har tilldelats mer än ett samord- ningsnummer eller folkbokförts mer än en gång med olika iden- titetsuppgifter och till följd av det har personen fler än ett per- sonnummer. Det kan också avse en situation då en person har samordningsnummer och personnummer parallellt i två eller flera identiteter. Vid förekomst av multipla (två eller flera) identiteter är minst en av identiteterna falsk eller felaktig.
407
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
3.Utnyttjade identiteter: En person överlåter sina personuppgifter till någon annan. Hit hör även s.k. kapade identiteter, dvs. när en persons identitet används av obehörig utan samtycke. En utnytt- jad identitet behöver inte vara falsk eller felaktig.
26.2.2Hur uppstår multipla identiteter i folkbokföringsdatabasen?
I avsnitt 16.4 har vi beskrivit förekomsten av falska, felaktiga och utnyttjade identiteter. I detta avsnitt ger vi exempel på olika sätt som multipla identiteter kan komma att registreras i folkbokförings- databasen.
Enligt Skatteverket är ett förekommande sätt att Migrationsverket beviljar en person uppehållstillstånd i skilda ärenden under olika identiteter (se även Migrationsverkets rapport från enheten för opera- tiv analys, Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och analysprocess, s. 9). Migrationsverkets identitetsbedömningar i ären- den om uppehållstillstånd fungerar nämligen ofta som utgångspunkt för vilka identiteter Skatteverket fastställer (se RiR 2024:12 s. 5).
Fel kan uppstå exempelvis genom att en enskild ansöker om uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning i ett ärende och ansöker om asyl i ett annat ärende med angivande av andra identitetsuppgif- ter (se Migrationsverkets rapport, Multipla identiteter inom Migra- tionsverkets tillstånds- och analysprocess, s. 5). Om båda ansök- ningarna beviljas kan personen komma att folkbokföras under två identiteter.
En annan situation som Skatteverket har lyft som exempel på när Migrationsverket beviljar en enskild uppehållstillstånd i skilda identiteter är följande. En person beviljas tillfälligt uppehållstillstånd utan att styrka sin identitet och folkbokförs i den identiteten. När uppehållstillståndet gått ut anmäler personen flyttning från Sverige och avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Efter en tid återvänder samma person till Sverige med ett nytt uppehållstillstånd, denna gång med stöd av en identitetshandling som innehåller helt eller delvis andra identitetsuppgifter än de som han eller hon var folk- bokförd med tidigare. Det kan exempelvis ske på grund av att Migra- tionsverket godkänt ett pass som myndigheten inte tidigare godkänt och gör ändringar i sina egna register utan att detta blir registrerat hos Skatteverket. Om den enskilde inte själv uppger att han eller
408
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
hon sedan tidigare har ett personnummer blir konsekvensen att ännu ett personnummer fastställs för samma person.
Enligt Skatteverket förekommer det också att tredjelandsmed- borgare med hjälp av förfalskade pass för
Multipla identiteter kan enligt Skatteverket också komma att uppstå när en person, som anmäler flyttning till Sverige, är omed- veten om att han eller hon sedan tidigare har ett person- eller sam- ordningsnummer och Skatteverket inte upptäcker detta, t.ex. på grund av skilda stavningar av namn eller olika angivna födelsedatum.
Vidare har Skatteverket som orsak till multipla identiteter i folk- bokföringsdatabasen pekat på situationer när en person som redan har en identitet registrerad i Sverige ändrar identitetsuppgifter i hemlandet och anmäler flyttning till Sverige under de nya identitets- uppgifterna.
Som också Skatteverket framhållit följer av angivna exempel att risken för fel är störst när en enskilds identitet ska etableras i lan- det, dvs. vid den grundidentifiering som görs i samband med fast- ställande av ett personnummer eller tilldelning av ett samordnings- nummer. Motsvarande problem är ovanliga beträffande personer som föds i landet. Som nämnts tidigare anmäls barn som föds i Sverige till Skatteverket av den inrättning där barnet föds eller av den barnmorska som hjälper till vid födseln (se 24 § folkbokför- ingslagen). För dessa personer kan normalt en säkerställd identitet etableras och registreras i folkbokföringen. (Se även SOU 2021:57 s. 230 ff.)
409
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
26.2.3Omfattningen av fel i folkbokföringsdatabasen med koppling till identitet
Även om förekomsten av falska eller felaktiga identiteter, multipla identiteter samt utnyttjade identiteter i samhället är välkänd, är den faktiska omfattningen okänd och svår att uppskatta. En utmaning med att uppskatta omfattningen är att nämnda begrepp ofta används utbytbart – inte sällan under samlingsnamnet identitetsmissbruk (se t.ex. Skatteverket, Motverka registrering av falska identiteter, år 2018, s. 5). Utöver inkonsekvent användning av olika identitets- begrepp bidrar det faktum att en person kan förekomma under flera olika identiteter, inte bara i en myndighets register utan även i olika myndigheters register, till svårigheten att göra en samlad uppskatt- ning av omfattningen av här nämnda fel i folkbokföringsdatabasen.
Processer som i någon mån kan synliggöra förekomsten av falska, felaktiga och multipla identiteter i folkbokföringsdatabasen kan finnas i Skatteverkets verksamhet men också i andra myndigheters verksamhet, såsom Migrationsverkets och Polismyndighetens.
När en person anmäler flyttning till Sverige ska det av anmälan till Skatteverket framgå om personen sedan tidigare har ett person- nummer, samordningsnummer eller ett tilldelat personnummer (ett s.k.
Redan tilldelade samordningsnummer och befintliga personnum- mer kan dock lätt missas om de innehåller andra identitetsuppgifter än de som uppges i en anmälan, ansökan eller begäran. Detsamma gäller om stavningar på namn skiljer sig åt mellan registrerade och uppgivna uppgifter. Det förekommer följaktligen att Skatteverket i
410
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
samband med att ett samordningsnummer tilldelas eller ett person- nummer fastställs inte upptäcker att ett sådant nummer redan finns för samma person, vilket kan leda till multipla identiteter i folkbok- föringsdatabasen. Skatteverket har uppgett att antalet sammankopp- lingar som myndigheten de senaste åren gjort i ett senare skede än vid tilldelningen av ett samordningsnummer eller fastställandet av ett personnummer uppgår till följande:
–År 2024: 600 stycken.
–År 2023: 1 000 stycken.
–År 2022: 1 400 stycken.
Siffrorna kan sägas vara en indikator på omfattningen av multipla identiteter i folkbokföringsdatabasen. Enligt Skatteverket tycks en hög andel av de sena sammankopplingarna avse fall med snarlika eller identiska identitetsuppgifter, vilket framstår som naturligt mot bakgrund av att såväl Skatteverket som andra myndigheter har svårare att upptäcka multipla identiteter om det är fråga om helt olika identitetsuppgifter.
Annat som säger något om omfattningen av fel i folkbokförings- databasen med koppling till identitet är antalet avregistreringar av falska identiteter från folkbokföringen med stöd av 22 § folkbok- föringslagen. Detsamma kan sägas om antalet sammankopplingar som Skatteverket har gjort mellan olika identitetsbeteckningar efter att myndigheten har avregistrerat falska identiteter. Enligt Skatte- verket har myndigheten från införandet av 22 § folkbokförings- lagen år 2018 till och med den sista april 2025 beslutat om avregi- strering av falska identiteter från folkbokföringen i 397 ärenden. Av dessa avsåg 396 identiteter med registrerat medborgarskap inom EU eller EES. (Se även RiR 2024:12 s. 81 där det anges att Skatte- verket har avregistrerat totalt drygt 200 falska identiteter från folk- bokföringen under åren
411
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
kravet för att kunna avregistrera personen med stöd av 22 § folkbok- föringslagen, men att Skatteverket ändå kan konstatera att personen även har en annan identitetsbeteckning och därför sammankopplar de två identitetsbeteckningarna. Skatteverket uppskattar att myndig- heten har gjort cirka 100 sådana sammankopplingar de senaste tre åren. Även denna uppgift är en del av statistiken som redovisas ovan för åren
I Skatteverkets rapport Nationell lägesbild över befolkningen 2024 framgår att myndigheten har genomfört en kontroll av ett slump- mässigt urval av samordningsnummer. Då framkom att 2,3 procent av de samordningsnummer som kontrollerades var dubbletter, dvs. att en person hade två samordningsnummer. (Se Skatteverket, Natio- nell lägesbild över befolkningen 2024, s. 60.) Dubbletterna var sådana som kunde hittas via sökningar på olika kombinationer av namn och födelsedatum samt där uppgifterna för de två samordningsnumren var snarlika. För närvarande finns ungefär 480 000 aktiva samord- ningsnummer. 2,3 procent av alla aktiva samordningsnummer upp- går således till drygt 11 000.
Vidare får Skatteverket underrättelser om oriktiga och ofullstän- diga identitetsuppgifter från andra myndigheter, såsom Polismyn- digheten och Migrationsverket.
Polismyndigheten upptäcker i sin brottsutredande verksamhet inte sällan att en enskild verkar under mer än en identitet. En enskild kan använda skilda identiteter i olika länder men även inom samma land. (Se t.ex. SVT nyheter,
I syfte att de skilda identiteterna ska sammankopplas i folkbokför- ingsdatabasen skickar Polismyndigheten information om oriktiga
412
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
identitetsuppgifter till Skatteverket. Det har dock i annat myndig- hetsarbete framförts av medarbetare hos Polismyndigheten att sådana åtgärder endast i enstaka fall leder till önskad åtgärd (se RiR 2024:12 s. 80). Skatteverket har under utredningsarbetet för- klarat att myndigheten, efter att ha fått information om oriktiga identitetsuppgifter från Polismyndigheten, måste genomföra en utredning om den påstådda identitetsuppgiften faktiskt är felaktig innan myndigheten kan göra en eventuell justering i folkbokför- ingsdatabasen.
Falska och felaktiga identiteter, multipla identiteter och utnytt- jade identiteter kan användas för att begå flera olika typer av brott. Dessa former av identitetsmissbruk i sig utgör dock inget självstän- digt brott. Polismyndigheten har därför inga statistikuppgifter som ger någon närmare ledning angående omfattningen av fel i folkbok- föringsdatabasen med koppling till identitet.
Det har ovan framhållits att brister i Migrationsverkets faststäl- lande av identitetsuppgifter i myndighetens verksamhet påverkar Skatteverkets beslut. Som sagts fungerar nämligen Migrationsverkets bedömningar av identitet som utgångspunkt för vilken identitet Skatteverket fastställer för personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige. (Se RiR 2024:12.) Riksrevisionen har pekat på brister när det gäller Migrationsverkets och utlandsmyndigheters arbete att klar- lägga identiteter på den sökande (se Riksrevisionen, Att komma till Sverige som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden, [RiR 2021:9] och RiR 2024:12). Även Migrationsverket har lyft brister i myndighetens identitetsbedömningar (se bland annat Migra- tionsverkets rapport, Multipla identiteter inom Migrationsverkets tillstånds- och analysprocess).
Det bör framhållas att Migrationsverket tillämpar olika beviskrav vid bedömning av en enskilds identitet beroende på ärendetyp. Till detta kommer att det i vissa fall finns möjlighet för Migrationsverket att tillämpa bevislättnader vid identitetsbedömningarna. Vidare kan framhållas att det underlag på vilket myndigheten gör sina bedöm- ningar varierar i kvalitet. Som exempel har Migrationsverket uppgett att passhandlingar har visats upp i endast
413
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Mot denna bakgrund har Migrationsverket under detta utred- ningsarbete uppgett att det är mycket svårt att uppskatta omfatt- ningen av falska och felaktiga samt multipla identiteter i myndig- hetens verksamhet. De möjliga mätpunkterna inom verksamheten som finns ger svårtolkade och troligen missvisande bilder. En mät- punkt är Migrationsverkets registrering av ärenden där samma iden- titeter upptäcks som alias eller dubbeldossier. Förekomsten av så- dana ärenden kan enligt myndigheten bero både på att en enskild medvetet lämnar oriktiga uppgifter till myndigheten (alias) eller att myndigheten av någon anledning inte har uppmärksammat att en enskild redan finns i dess system (dubbeldossier). Myndigheten kan inte särskilja grunden för registrering. Nedan anges förekomsten av antalet skapade dubbeldossier och aliasgrupper. Eftersom tillförlitliga kontrollfunktioner saknas kan det antas att mörkertalet är stort då det i normalfallet är mycket svårt att upptäcka detta.
Tabell 26.1 Ärenden där samma individ registrerats i mer än en identitet i Migrationsverkets verksamhet
|
2024 |
2023 |
2022 |
2021 |
|
|
|
|
|
Antalet skapade dubbedossier |
53 |
395 |
392 |
212 |
Antalet skapade aliasgrupper |
353 |
2 757 |
3 077 |
2 515 |
|
|
|
|
|
Totalt |
406 |
3 152 |
3 469 |
2 727 |
Källa: Migrationsverket.
Vidare har Migrationsverket uppgett att av samtliga ansiktsjämförelser som myndigheten gjorde år 2023 efter tips inom verksamheten ut- gjorde knappt 20 procent upptäckt av alias (76 av totalt 398 jämförel- ser). Enligt myndigheten är bilden troligen inte rättvisande eftersom andelen upptäckta alias kan förväntas vara högre när ansiktsjämför- elser sker efter att misstanke uppstått hos en anställd vid myndig- heten.
Mot bakgrund av vad vi beskrivit ovan får det anses klart att folk- bokföringsfel med koppling till identitet är ett omfattande problem som rör flera myndigheter. Vidare bedömer vi, i likhet med Skatte- verket, Polismyndigheten och Migrationsverket, att antalet falska och felaktiga samt multipla identiteter i Skatteverkets och Migra- tionsverkets register är större än vad som framgår av de uppgifter om sådan förekomst som myndigheterna har. Den bedömningen
414
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
grundar vi på att det saknas tillförlitliga data och att den informa- tion som ändå finns tar sikte på i huvudsak förhållandevis lättupp- täckta förhållanden.
26.2.4Konsekvenser av fel i folkbokföringsdatabasen med koppling till identitet
I avsnitt 14.1 och 14.3 har vi beskrivit den centrala roll folkbok- föringen har i det svenska samhället och det betydande behov av korrekta uppgifter däri som följer av den rollen. Redan dessa om- ständigheter ställer höga krav på hur Skatteverket och andra myn- digheter fastställer identiteten på personer i de ärenden som det blir aktuellt med en identitetsbedömning. Till detta kommer att den ökade internationella rörligheten och digitaliseringen medför än högre krav på myndigheter i den uppgiften. Felaktigt fastställ- ande av identitet kan innebära risker, t.ex. att personer beviljas in- resa till Sverige och uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i landet på felaktiga grunder. En felaktigt fastställd identitet kan möjliggöra identitetsrelaterad brottslighet, ofta ekonomisk sådan. Felaktiga ut- betalningar från socialförsäkringar har kopplats ihop med identitets- bedrägerier, särskilt i form av s.k. utnyttjade identiteter. Om ersätt- ningar från socialförsäkringar betalas ut på felaktiga grunder till utnyttjade identiteter kan kostnaderna för staten bli stora. Bedräg- erier kopplade till verifieringen av identitet hos personer som flyttat till Sverige från EU eller EES har beskrivits som en riskfaktor (se avsnitt 16.4 men även Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2020:35 s. 144). Enligt Riksrevisionens sammanställning av data om olika förmånsslag som betalas ut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, uppgick omfattningen av de förmåner som betalas ut till
415
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
medveten felaktig folkbokföring och hur sådana fel kan användas i otillbörliga syften.
Det måste också beaktas att det bland de människor som regi- streras under falsk eller felaktig identitet kan finnas personer som utgör en allvarlig risk för rikets säkerhet, t.ex. terrorister eller spio- ner. En felaktigt fastställd identitet kan alltså ytterst hota Sveriges säkerhet.
Till sist kan framhållas att en person med falsk eller felaktig iden- titet eller multipla identiteter kan beviljas svenskt medborgarskap på felaktiga grunder. Det är ett beslut som inte går att återkalla. Det gäller även om en person har beviljats medborgarskap genom att lämna felaktiga uppgifter. (Se 2 kap. 7 § andra stycket regerings- formen.)
Svårigheten i att fastställa omfattningen av förekomsten av fel i folkbokföringsdatabasen med koppling till identiteter innebär att det inte går att numerärt konkretisera kostnaderna för samhället som felen orsakar. Eftersom situationer då olika typer av missbruk av identiteter är välkända går det dock ändå att konstatera att sådant missbruk medför betydande risker för samhället. Redan en felaktig registrerad identitet kan nämligen få omfattande påverkan på väl- färden och samhället i övrigt under lång tid.
26.2.5Nuvarande och föreslagen reglering är otillräcklig för att komma åt fel i folkbokföringsdatabasen med koppling till identitet
Skatteverkets identitetsprövning
Som redan sagts är det främst beträffande personer som anmäler flyttning till Sverige och personer som ska tilldelas samordnings- nummer som svårigheter och osäkerhet kan uppstå i fråga om iden- tifikation. Skatteverkets identitetsprövning är central för att för- hindra att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen men också för att motverka att en person använder sig av flera per- son- eller samordningsnummer.
I SOU 2021:57 lämnades förslag på den ordning som nu gäller, nämligen att Skatteverket skulle få möjlighet att i vissa fall ta fram och kontrollera en enskilds biometriska uppgifter mot sådana upp- gifter som är lagrade i ett lagringsmedium på en identitetshandling
416
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
och på ett uppehållstillståndskort. Under remissförfarandet som följde poängterade flera remissinstanser att en jämförelse mellan den enskilde och de identitetshandlingar som han eller hon över- lämnar inte är tillräcklig för att förhindra förekomsten av bland annat multipla identiteter. Som beskrivits ovan kan en person av många olika orsaker komma att registreras i folkbokföringsdata- basen under två eller flera identiteter. Det kan ske både av misstag och på grund av medvetet agerande från den enskilde. Den möjlig- het som Skatteverket för närvarande har att kontrollera biometriska uppgifter säkerställer endast att en identitetshandling avser samma person som åberopar den. Denna möjlighet för Skatteverket mot- verkar att vissa falska eller felaktiga identiteter registreras i folkbok- föringsdatabasen. Möjligheten påverkar dock inte risken att falska, felaktiga eller multipla identiteter registreras, om sökanden till styr- kande av sin identitet överlämnar en handling utan biometriska upp- gifter lagrade i ett lagringsmedium eller om handlingen stämmer överens med personen som åberopar den. Till detta ska läggas att det enligt Skatteverket är enkelt att förstöra lagringsmediet på en identitetshandling. Om lagringsmediet är förstört eller så skadat att Skatteverket inte kan läsa de biometriska uppgifter som är lagrade däri, kan inte myndigheten genomföra en biometrisk kontroll. Det anses gälla även om det på identitetshandlingen finns en ansiktsbild ur vilken myndigheten i praktiken skulle kunna ta fram biometriska uppgifter.
På Skatteverkets uppdrag började Statens servicecenter i juni 2024 att genomföra kontroller av biometriska uppgifter genom att jämföra ansiktsbild i digitalt format som tas i samband med identi- tetskontrollen med den ansiktsbild som finns sparad i lagringsmediet i en identitetshandling och i ett uppehållstillståndskort som över- lämnas vid identitetskontroller. Beträffande dessa kontroller har Skatteverket tagit fram följande uppgifter. Vid kontroller i ärenden om flyttning till Sverige och samordningsnummer från juni 2024 till och med mars 2025 har det överlämnats omkring 179 000 pass, identitetskort och uppehållstillståndskort med lagringsmedium. De biometriska uppgifterna har inte kunnat läsas i drygt 17 000 av hand- lingarna, dvs. cirka 9,5 procent. Orsaken kunde vara att det var fel på såväl den överlämnade identitetshandlingen som avläsningsutrust- ningen. Skatteverket har inte kunnat få fram uppgifter på i vilken
417
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
omfattning felet var hänförligt till utrustningen eller i vilken om- fattning det var fel på olika typer av identitetshandlingar.
Det sagda motiverar bedömningen att Skatteverkets nuvarande möjligheter enligt folkbokföringslagen och lagen om samordnings- nummer att kontrollera biometriska uppgifter inte är tillräcklig för att förhindra förekomsten av falska, felaktiga och multipla identite- ter i folkbokföringsdatabasen. Vidare är nu gällande ordning inte tillräcklig för att säkerställa att den person som Skatteverket har tilldelat en identitetsbeteckning eller fastställt en sådan för är den person som också verkar bakom den (utnyttjade identiteter).
Samverkan mellan myndigheter
Skatteverket är i stor omfattning beroende av samverkan med andra myndigheter för att upptäcka falska, felaktiga, multipla och utnytt- jade identiteter. Sådan samverkan kan bestå av informationsöverför- ing från Polismyndigheten och Migrationsverket eller från andra verk- samhetsgrenar inom Skatteverket såsom beskattningsverksamheten eller
De förslag som lämnats om införande av en passdatalag, ett stat- ligt
418
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
ning och lagring av ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa (se SOU 2024:80) syftar till att för- hindra att en person har flera identiteter. Införande av föreslagna regler skulle i någon mån kunna minska risken för att en enskild har en falsk eller felaktig identitet eller multipla identiteter registre- rade i folkbokföringsdatabasen och minska risken för att en identitet utnyttjas. Det skulle kunna ske dels genom att Migrationsverkets identitetsbedömningar – som Skatteverket många gånger grundar sina bedömningar på – blir säkrare, dels genom att myndigheter, i större omfattning än vad som för närvarande sker, upptäcker att en enskild använder sig av mer än en identitet vid ansökan om pass, statligt id- kort eller statlig
Vi bedömer sammanfattningsvis att Skatteverkets möjlighet att genom myndighetssamverkan förhindra förekomsten av falska eller felaktiga identiteter, multipla identiteter och utnyttjade identiteter är både begränsad och otillräcklig.
26.2.6Det finns behov av att låta Skatteverket ta fram biometriska uppgifter ur ansiktsbilder
i identitetshandlingar och uppehållstillståndskort
Utredningens bedömning: Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet behöver få möjlighet att ta fram biometriska uppgifter ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort för att kontrollera biometriska uppgifter vid en identitetskontroll. Behovet gäller den personkategori som för närvarande får kontrolleras med hjälp av biometriska uppgifter.
419
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Den grundläggande registreringen som Skatteverket utför i folkbok- föringsdatabasen avseende personer som folkbokförs eller tilldelas samordningsnummer har fundamental betydelse för samhällets funk- tionssätt. Identitetsbeteckningar, särskilt personnummer, är i mycket en ”nyckel” in till det svenska samhället och den svenska välfärden. Falska, felaktiga, multipla och utnyttjade identiteter är därmed system- hotande. Brister i Skatteverkets och andra myndigheters identitets- kontroller som beskrivits ovan innebär att personer som vill inneha flera identiteter relativt lätt kan skaffa sig detta utan att det upptäcks. Om Skatteverket ges möjlighet att bli säkrare och effektivare i de identitetskontroller som myndigheten gör bör detta innebära mycket betydande besparingar för samhället i stort.
Som sagts i avsnitt 24.2.2 är Skatteverkets behörighet att kon- trollera biometriska uppgifter som myndigheten tar upp vid en identitetskontroll (nytagen ansiktsbild) begränsad till att ske mot sådana uppgifter som finns lagrade i ett lagringsmedium på en hand- ling som en enskild överlämnar vid en identitetskontroll (se 26 c § folkbokföringslagen och 2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer). Det gäller även om det på handlingen finns en synlig ansiktsbild ur vilken myndigheten kan ta fram biometriska uppgifter. De biomet- riska uppgifterna från den synliga ansiktsbilden i handlingen får alltså för närvarande inte användas vid en kontroll.
Visserligen har Skatteverket endast under kort tid, sedan juni 2024, kunnat utnyttja möjligheten att i folkbokföringsverksamheten kon- trollera en enskilds biometriska uppgifter mot dem som är sparade i ett lagringsmedium i en handling som den enskilde åberopar vid en identitetskontroll. Trots att utfallet av denna lagstiftning ännu inte helt kan överblickas, står det klart att den inte är tillräcklig för att förhindra förekomsten av falska, felaktiga och multipla identiteter i folkbokföringsdatabasen.
Under utredningens arbete har Skatteverket pekat på myndig- hetens behov av att få ta fram biometriska uppgifter också ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller på ett uppe- hållstillståndskort. På så sätt skulle Skatteverket kunna genomföra kontroll av biometriska uppgifter vid fler identitetskontroller än för närvarande. Myndigheten skulle med en sådan möjlighet också från två skilda källor på handlingen kunna kontrollera att de bio- metriska uppgifterna i identitetshandlingen eller uppehållstillstånds- kortet stämmer.
420
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
Att inte samtliga identitetshandlingar innehåller lagringsmedium med biometriska uppgifter och att det är enkelt att förstöra ett lag- ringsmedium på en identitetshandling eller ett uppehållstillstånds- kort medför att Skatteverket inte kan genomföra en kontroll av en enskilds identitet genom jämförelse av biometriska uppgifter i många av de fall där det finns en rätt och en teknisk möjlighet för myndig- heten att göra en sådan kontroll (se avsnitt 26.2.5). Vidare framgår av det föregående att lagringsmedium inte kunnat läsas vid åtskil- liga av de identitetskontroller som gjorts under det senaste året.
Införandet av en möjlighet för Skatteverket i enlighet med det behov myndigheten pekat på skulle därför leda till säkrare identitets- kontroller i fler fall än för närvarande. Myndigheten skulle följaktligen i större utsträckning kunna fastställa om den enskilde som infinner sig hos Skatteverket är den person som den åberopade identitets- handlingen eller det åberopade uppehållstillståndskortet är utfärdad för eller inte.
Mot denna bakgrund bedömer vi att det finns ett behov av att ge Skatteverket möjlighet att ta fram biometriska uppgifter ur en ansikts- bild som finns synlig på en identitetshandling eller ett uppehållstill- ståndskort för att kontrollera de uppgifterna mot sådana som myn- digheten tar fram ur en nytagen ansiktsbild av den enskilde.
Skatteverket har den teknik som är nödvändig för att genomföra nämnda åtgärder.
Av våra direktiv följer att den personkategori som ska kunna om- fattas av vidgade kontrollmöjligheter inte ska göras större än den som omfattas av nuvarande reglering. Inte heller har det framkom- mit skäl att inskränka den möjliga kontrollgruppen.
26.2.7Det finns behov av att Skatteverket får lagra och använda lagrade ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter
Utredningens bedömning: Det finns behov av att ge Skattever- kets folkbokföringsverksamhet möjlighet att lagra ansiktsbilder och fingeravtryck som tas av enskilda vid identitetskontroller samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa i syfte att vid framtida identitetskontroller kontrollera en enskilds uppgif- ter mot dessa.
421
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Behovet gäller samma personkategori som för närvarande får kontrolleras med hjälp av biometriska uppgifter. Det finns dock inget behov av att lagra fingeravtryck beträffande barn under sex år.
Behovet finns oavsett utgång i Skatteverkets ärende.
Det finns behov av att ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får lagras och användas under avsevärd tid.
Det finns i enlighet med vad vi tidigare konstaterat ett behov av ytterligare åtgärder för att minska förekomsten av falska eller fel- aktiga identiteter, multipla identiteter och utnyttjade identiteter i folkbokföringsdatabasen. Behovet finns även om Skatteverket får möjlighet att ta fram biometriska uppgifter ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling för att jämföra mot en nytagen ansiktsbild av en person vid Skatteverkets identitetskontroll.
En ordning där Skatteverket får lagra den ansiktsbild och de fingeravtryck som tas av en enskild i samband med en identitets- kontroll samt de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa och mot vilka automatiserade jämförelser får göras, skulle medföra en säkrare och snabbare handläggning vid Skatteverkets identitets- kontroller. En sådan ordning skulle avsevärt minska risken för att en enskild registreras hos Skatteverket under flera identiteter. Vidare skulle nämnda möjlighet för Skatteverket minska risken för att en enskild, som utnyttjar en annan persons identitet, ändrar identitets- uppgifter i den utnyttjade identiteten för att minska risken för upp- täckt vid användandet. Lagring i de situationer biometriska under- lag får tas skulle på så sätt utgöra ett effektivt verktyg för Skatteverket i myndighetens arbete för att minska felen i folkbokföringsdatabasen med koppling till identitet. Förmågan att motverka identitetsstölder, olovligt bruk av identitet, terroristbrott och brott som kan riskera att urholka välfärdssystemet, såsom bidragsbrott, skulle därmed stärkas.
Skatteverket har upplyst att myndigheten i nuläget inte kan identifiera något konkret behov att behandla andra biometriska underlag än ansiktsbild och fingeravtryck. Frågan är om det skulle vara tillräckligt om endast endera av underlagen från ansiktsbild eller underlagen från fingeravtryck lagras. Det har i tidigare utred- ningsarbete uttalats att kombinationen av tio fingeravtryck som är upptagna under kontrollerade former ses som så pass unika att det
422
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
inte råder någon tvekan om att de kan individualiseras till person. Att jämföra två sådana avtryck med varandra innebär oftast inte några problem, förutsatt att avtrycken håller tillräckligt hög kvalitet. (Se Biometri – för en effektivare brottsbekämpning, SOU 2023:32 s. 19.) I annat utredningsarbete har ansiktsbilder ansetts ge tillräckligt säkra matchningar (se t.ex. SOU 2019:14 s. 297 f. och SOU 2023:61 s. 234). Hur korrekt biometrisk igenkänning är beror dock på kva- liteten på den data som det aktuella igenkänningssystemet har tränats på och kvaliteten på den data som ska jämföras (se Biometric Tech- nology Part 1 – A Paradigm Shift in Identity Management and Security Technologies, s. 5 och 6). Det har under vårt utrednings- arbete inte framkommit uppgifter som motsäger det nu angivna. Uppgifterna ligger vidare i linje med den information som utred- ningen har fått från NFC under utredningsarbetet. NFC har fram- hållit att med hjälp av ett igenkänningssystem av tillräckligt hög kvalitet är såväl en ansiktsbild ensam som ett fingeravtryck ensamt, om det är av god kvalitet, normalt ett tillräckligt underlag för att verifiera en identitet, självfallet under förutsättning att även jäm- förelseunderlaget är av god kvalitet.
Enligt Skatteverket är det dock inte lämpligt att endast endera av underlagen från ansiktsbild eller underlagen från fingeravtryck lagras hos myndigheten. Skatteverket har under vårt utrednings- arbete hävdat att det inte kan förväntas att förutsättningarna för jämförelse vid alla kontroller kommer att vara så goda som krävs. Enligt myndigheten fordras vid många kontroller en kombination av uppgifter från ansiktsbild och fingeravtryck för att få en tillräck- ligt säker identifikation. Om enbart ett biometriskt underlag (t.ex. en ansiktsbild) används vid kontroller finns det enligt Skatteverket en risk att dagens teknik ger för många falska positiva resultat, dvs. att en träff sker mot en annan person, eller ger falska negativa resul- tat, dvs. att kontrollen inte ger träff trots att personen förekommer i registret. En ordning där en jämförelse ger för många falska posi- tiva resultat kräver att en handläggare vidtar den svåra och tidskrä- vande uppgiften att granska ett stort antal träffar med personer som liknar varandra. (Se t.ex. Finansiell
423
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Management and Security Technologies.
Utredningen bedömer, inte minst mot bakgrund av uppgifterna från NFC, att det i de flesta fall kan antas vara tillräckligt att jäm- föra underlagen av endera en ansiktsbild eller ett fingeravtryck för att verifiera en enskilds identitet. Det står ändå klart att en kontroll av flera typer av biometriska uppgifter i åtskilliga situationer skulle ge en större säkerhet än vad som skulle vara fallet om underlaget var mer begränsat. Vidare ger en rätt för kontrollerande myndighet att välja vilket biometriskt underlag som ska registreras möjlighet till anpassning efter varje enskilt fall. Behov av sådan anpassning kan vara nödvändig t.ex. när den som ska kontrolleras har allvarliga skador i ansikte eller på händerna eller om tekniska problem inte möjliggör åtkomst till ett visst lagrat underlag. Skatteverket har för närvarande, på grund av avsaknad av certifikat, inte någon teknisk lösning som möjliggör läsning av fingeravtryck som är sparade i en utländsk identitetshandlings lagringsmedium. Den begränsningen skulle dock få mindre betydelse om Skatteverket fick lagra de finger- avtryck som myndigheten tar vid en identitetskontroll. Det ska också nämnas att en ordning där Skatteverket har möjlighet att spara själva ansiktsbilden och fingeravtrycken, och inte endast mätdata som tas ur dem, skulle ge myndigheten möjlighet att vid behov justera den biometriska mallen som tas fram ur underlagen.
Vår bedömning är därmed att det finns behov av att hos Skatte- verket lagra ansiktsbilder och fingeravtryck som tas av enskilda vid identitetskontroller samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa.
Frågan blir därefter vilken personkategori detta behov främst gäller för. Enligt nuvarande reglering omfattar Skatteverkets möj- lighet att ta fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format för kon- troll mot uppgifter i en överlämnad identitetshandling, och i före- kommande fall ett uppehållstillståndskort, personer som inte sedan sin födsel kontinuerligt varit folkbokförda i landet (främst personer
424
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
som flyttar till eller tillbaka till Sverige och personer som ska till- delas samordningsnummer eller få sitt samordningsnummer för- nyat) samt personer som är folkbokförda eller har tilldelats ett sam- ordningsnummer och vill ändra uppgift om sin identitet. I de lag- förarbeten som föranledde införandet av denna möjlighet uttalade regeringen att det är för personer i denna grupp som behovet är störst av att kontrollera identiteten (se prop. 2021/22:217 s. 45 f. och prop. 2021/22:276 s. 65). Beträffande personer som redan är folkbokförda och vill ändra en identitetsuppgift poängterade reger- ingen att beviskravet för att ändra registrerade identitetsuppgifter
i folkbokföringen är högt ställt och kan sägas motsvara Skatteverkets beviskrav att identitetsuppgifter som huvudregel ska vara styrkta för folkbokföring. Eftersom motsvarande beviskrav gäller för änd- ring av uppgifter i folkbokföringsdatabasen som t.ex. vid folkbok- föring på grund av flyttning till Sverige, ansåg regeringen att Skatte- verket också behöver kunna nyttja samma verktyg vid ändring av identitetsuppgifter. Om någon åberopar nya identitetshandlingar behöver Skatteverket enligt regeringen, liksom vid en grundregistre- ring, kunna kontrollera handlingarnas äkthet och att de är utställda för den person som åberopar dem. (Se prop. 2021/22:217 s. 41 f.) Samma höga krav ska som utgångspunkt gälla vid tilldelning och för- nyelse av samordningsnummer samt om en person med samordnings- nummer vill ändra en uppgift om sin identitet. Även avseende samord- ningsnummer är det angeläget att uppgifterna som registreras är korrekta men också att en person över tid uppträder under en och samma identitet. (Se prop. 2021/22:276 s. 84.) Behov av korrekt iden- titetsbedömning gör sig enligt vår mening alltjämt gällande främst för dessa personer. En sådan avgränsning överensstämmer med den grupp som pekas ut i våra direktiv.
En annan fråga är om behovet av kontroll är beroende av från vilket land den enskilde uppger sig komma. Man skulle möjligen kunna tänka sig att det går en skiljelinje mellan
425
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
tredjelandsmedborgare. På det hela taget saknas det, såvitt utred- ningen kunnat finna, underlag till stöd för en slutsats om att behovet av kontroll skulle vara beroende av ett uppgivet medborgarskap.
Vår bedömning är alltså att en möjlighet till registrering bör om- fatta samma personkategori som för närvarande får underkastas iden- titetskontroll genom användande av biometriska uppgifter.
Det kan ifrågasättas om även barns uppgifter behöver lagras. Med beaktande av att en identitetsbeteckning är permanent kopp- lad till den enskilde är det dock svårt att se att behovet av att lagra uppgifter om barn är mindre än behovet beträffande vuxna. Vissa hänsyn måste ändå tas. Eftersom fingeravtryck kan användas till säker identifikation först från sex års ålder, saknas behov av att lagra fingeravtryck för yngre barn. Behovet av att lagra ansiktsbilder av barn gäller dock oavsett barnets ålder. Nyttan av lagringen av ansikts- bild avtar dock snabbt beträffande barn som är små. Ansiktsigen- känning innefattar mätning av olika delar av ansiktet, som bland annat avståndet mellan ögonen, näsans bredd, käklinjens bredd och for- men på kindbenen. Den fysiska utvecklingen som särskilt yngre barn genomgår gör att en lagrad ansiktsbild efter kort tid blir inaktuell. Som generell riktlinje över hur ofta barns ansiktsbilder behöver upp- dateras på grund av fysiska ändringar eller åldrande har sagts att det för närvarande för spädbarn behöver ske efter veckor, för barn efter två år och för ungdomar efter fem år (se publikation från IOM UN Migration – Legal Identity Unit, Introduction to Biometrics, s. 26). Man kan inte bortse från möjligheten att den tekniska utvecklingen gör att det i en inte avlägsen framtid går att använda ansiktsbilder under betydligt längre tid än så.
En ordning där Skatteverket har möjlighet att lagra ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter skulle, som vi redan gett uttryck för, minska risken för falska, felaktiga och multipla, samt i viss mån utnyttjade, identiteter i folkbokföringsdatabasen. Behovet av en sådan möjlighet finns oavsett om Skatteverket beslutar att folk- bokföra en person, tilldela eller förnya ett samordningsnummer, ändra en identitetsuppgift för en person eller inte.
Det är svårt att se att behovet av att uppgifter om en identitet i folkbokföringsdatabasen är korrekta skulle avta över tid. Som sagts är en fastställd eller tilldelad identitetsbeteckning unik och finns kvar i folkbokföringsdatabasen även om den enskildes samordnings- nummer skulle förklaras vilande eller personen skulle avregistreras
426
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
från folkbokföringen. När en enskild har ett personnummer eller ett samordningsnummer uppdateras inte uppgifterna om personen på Skatteverkets initiativ om det inte finns skäl för det. Vidare gör Skatteverket varken regelbundna eller oregelbundna kontroller av att rätt person använder en identitet.
Skatteverket har uppgett att myndigheten årligen hanterar över 7 000 ärenden om flyttning till Sverige och tilldelning eller förnyelse av samordningsnummer där det har gått mer än tio år sedan perso- nen i fråga senast förekom i ett sådant ärende. Den vanligaste situa- tionen är att en person som tidigare varit folkbokförd här men flyttat från landet på nytt anmäler flyttning till Sverige. Det är alltså inte ovanligt att en enskild återvänder till Sverige efter lång tid. För att lagring av enskildas ansiktsbilder och fingeravtryck samt biomet- riska uppgifter som tas fram ur dessa ska ha önskvärd effekt finns det följaktligen behov av att uppgifterna sparas under avsevärd tid.
Slutligen ska nämnas att en möjlighet för Skatteverket att lagra ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa och använda dessa uppgifter vid myndighetens identi- tetskontroller inte kan förväntas komma åt alla typer av identitets- missbruk. Exempelvis utnyttjade, inklusive kapade, identiteter förblir svåra att förhindra trots en reform, eftersom det oriktiga användandet av identiteten sker efter att Skatteverket för ”korrekt” person har fastställt ett personnummer eller tilldelat ett samordningsnummer.
26.3Antalet personer vilkas biometriska uppgifter kan komma att behandlas
En prövning av lämpligheten av att tillgodose det behov som vi i det föregående kommit fram till rymmer frågan om hur många som skulle träffas av Skatteverkets lagring och kontroller. De identitets- kontroller som Skatteverket för närvarande får genomföra med hjälp av biometriska uppgifter beträffande den aktuella personkategorin kan tjäna till ledning för det.
Skatteverket bedömer att myndigheten har möjlighet enligt gäl- lande rätt att ta fram biometriska uppgifter i över 200 000 ärenden per år. Eftersom en person kan förekomma i flera ärenden är antalet personer som berörs sannolikt något lägre. Av tabellen nedan fram- går antalet ärenden varje år där Skatteverket vid identitetskontroller
427
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
får genomföra jämförelser av biometriska uppgifter som tas upp från enskilda som inställer sig för identitetskontroll mot sådana i ett lag- ringsmedium på en handling.
Tabell 26.2 Antal ärenden i vilka Skatteverket får genomföra jämförelser av biometriska uppgifter
Ärendetyp |
2024 |
2023 |
2022 |
|
Flyttning till Sverige |
144 146 |
107 375 |
105 287 |
|
Enskild som är folkbokförd vill ändra |
|
|
|
|
identitetsuppgift |
1 508 |
946 |
1 110 |
|
|
|
|
|
|
Enskild ansöker om samordningsnummer |
22 984 |
18 386 |
22 123 |
|
Enskild ansöker om förnyelse av samordningsnummer |
2 102 |
1 128 |
522 |
|
Enskild som har samordningsnummer vill ändra |
5 674 |
|
3 105 |
|
identitetsuppgift |
4 251 |
|
||
Myndighet begär samordningsnummer* |
62 676 |
67 684 |
81 087 |
|
|
|
|
|
|
Myndighet ansöker om förnyelse av |
8 568 |
|
4 848 |
|
samordningsnummer* |
9 436 |
|
||
Totalt |
247 658 |
209 206 |
218 082 |
|
Källa: Skatteverket.
*Ärendetyperna Myndighet begär samordningsnummer och Myndighet ansöker om förnyelse av samord - ningsnummer omfattar även tilldelning och förnyelse av sådant nummer på Skatteverkets initiativ.
Antalet faktiskt genomförda biometriska jämförelser vid identitets- kontroller är mycket lägre. Först den 3 juni 2024 började Statens servicecenter på Skatteverkets uppdrag att genomföra sådana jäm- förelser. Under år 2024 genomfördes biometriska jämförelser beträf- fande cirka 101 000 personer. Det stora flertalet, omkring 82 000 per- soner, förekom i ärenden om flyttning till Sverige, medan cirka
19 000 kontrollerade personer återfanns i ärenden om samordnings- nummer. Dessa uppgifter svarar mot Skatteverkets uppskattning ovan. Av intresse i sammanhanget är att statistikmyndigheten SCB har gjort prognosen att invandringen till Sverige förväntas minska de närmaste åren för att sedan på sikt komma att återgå till dagens nivåer (se SCB, Sveriges framtida befolkning
Även om en säker uppskattning inte kan göras bedömer vi mot bakgrund av redovisad statistik att ett register som svarar mot det behov vi konstaterat i avsnitt 26.2.7 varje år skulle kunna tillföras ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas
428
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
fram ur dessa om omkring 200 000 personer. Registret skulle alltså snabbt omfatta ett stort antal enskilda.
26.4Användning och lagring av ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter i kontrollsyfte innebär intrång i den personliga integriteten
Utredningens bedömning: Sådan ytterligare behandling av an- siktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som det finns behov av att ge Skatteverket möjlig- het till utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten och förutsätter stöd i lag enligt 2 kap. 20 § regeringsformen, arti- kel 8 i Europakonventionen och artikel 52 i EU:s rättighetsstadga. En sådan möjlighet måste vidare vara förenlig med de skydds- bestämmelser för integritetsintrång som finns i EU:s dataskydds- förordning, dataskyddslagen och de föreskrifter som har medde- lats med stöd av den lagen.
Folkbokföringsdatabaslagen skulle vara tillämplig på en sådan ordning inom folkbokföringsverksamheten.
Skatteverkets behandling av fingeravtryck och ansiktsbild samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa har i tidigare lagstift- ningsarbete ansetts utgöra sådan behandling av personuppgifter som kan utgöra ett intrång i den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8 i Europakonventionen samt som för- utsätter stöd i lag enligt 2 kap. 20 § regeringsformen och artikel 8 i Europakonventionen. Vidare har regeringen bedömt att behandlingen omfattas av bestämmelser om skydd för fysiska personer enligt EU:s dataskyddsförordning. Regeringen har ansett att Skatteverkets möj- ligheter att behandla biometriska uppgifter i folkbokföringsverksam- heten är förenliga med bestämmelser såväl i EU:s dataskyddsförord- ning som i dataskyddslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. (Se SOU 2021:57 s. 235 f., prop. 2021/22:217 s. 49 f. och prop. 2021/22:276 s. 68 ff.)
En möjlighet för Skatteverket att ta fram biometriska uppgifter ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling för att genom-
429
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
föra kontroll av biometriska uppgifter vid en identitetskontroll skulle innebära en utvidgning av Skatteverkets behandling av käns- liga personuppgifter inom folkbokföringsverksamheten. Detsamma gäller i än större utsträckning en möjlighet för Skatteverket att lagra de biometriska underlag som får tas och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa samt, vid en framtida identitetskontroll, jäm- föra andra sådana uppgifter mot dem.
Som framgår i kapitel 23 utgör tagande av fingeravtryck ett på- tvingat kroppsligt ingrepp som var och en gentemot det allmänna är skyddad mot enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Vi har i det kapitlet också redovisat att tagande av ansiktsbild som sker utan samtycke och som innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten och därför skyddas enligt andra stycket i nämnda paragraf. Ett register med sådana uppgifter som är knutna till personer som täcks av det behov vi har konstaterat i tidi- gare avsnitt skulle kunna sägas medföra en kartläggning av personer som inte varit bosatta i Sverige under hela sina liv eller som ändrat uppgift om sin identitet. Även lagring och användning av ansikts- bilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa måste följaktligen vara skyddat genom regeringsformens nämnda bestämmelser.
Den enskilde är skyddad mot sådana åtgärder från det allmänna även enligt Europakonventionen. Att ta fingeravtryck och foto- grafier utan samtycke och att registrera personuppgifter omfattas av rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 8 i konventionen. Också det har vi redovisat i kapitel 23.
Vidare är, som vi sagt i kapitel 23, den enskildes privat- och familjeliv samt personuppgifter skyddade enligt artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga.
Lagring av ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska upp- gifter som tas fram ur dessa medför risk för den personliga integri- teten. En ansiktsbild med tillhörande biometriska uppgifter skulle kunna användas inte bara för identifikation utan också för att ta del av eller kartlägga enskilda personers yttre kännetecken, såsom hud- färg eller etnicitet, i syfte som går utöver det avsedda. Vid lagring finns det också alltid en risk för att de lagrade uppgifterna, trots skyddsåtgärder, blir tillgängliga för obehöriga som kan använda upp- gifterna i andra sammanhang utan den enskildes kännedom eller
430
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
samtycke. Lagring av en ansiktsbild av en person är vidare i sig integ- ritetskränkande för en person som av religiös övertygelse eller annat skäl täcker sitt ansikte eller inte vill låta fotografera sig. Det ska framhållas att till skillnad från vid själva fotograferingen är det inte möjligt att förhindra att flera olika personer får tillgång till en bild som är lagrad i ett register.
Vidare medför jämförelser av en enskilds biometriska uppgifter mot sådana uppgifter lagrade i ett register en risk för att matchning felaktigt uteblir eller för att felaktiga matchningar sker. Det har i flera sammanhang lyfts fram att algoritmer som används för ansikts- jämförelser kan vara mindre träffsäkra för personer med mörkare hudfärg än för personer med ljusare hudfärg samt mindre träffsäkra för kvinnor än för män (se t.ex. NIST Study Evaluates Effects of Race, Age, Sex on Face Recognition Software – Demographics study on face recognition algorithms could help improve future tools,
En särskild fråga gäller behandlingen av ansiktsbilder och finger- avtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa kopplade till barn. Enligt barnkonventionen ska det vid alla åtgärder beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Inget barn får utsättas för god- tyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privatliv. Det är dock svårt att se att integritetsintrånget vid behandlingen av nämnda uppgifter
431
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
skulle vara större hos ett barn än hos en vuxen. Barnkonventionen ger följaktligen inte något skydd som går utöver vad EU:s data- skyddslagstiftning ger. Enligt EU:s dataskyddsförordning förtjänar barns personuppgifter särskilt skydd, eftersom barn kan vara mindre medvetna om berörda risker, följder och skyddsåtgärder samt om sina rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter (se skäl 38 i förordningen).
Även sådan ytterligare behandling av ansiktsbilder och finger- avtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som det finns behov av att ge Skatteverket möjlighet till skulle alltså utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten och förutsätta stöd i lag enligt 2 kap. 20 § regeringsformen, artikel 8 i Europakon- ventionen och artikel 52 i EU:s rättighetsstadga.
Vidare kräver sådan utvidgning naturligtvis överensstämmelse med bestämmelserna i EU:s dataskyddsförordning samt dataskydds- lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Som vi redan har konstaterat är folkbokföringsdatabaslagen
tillämplig vid behandling av personuppgifter inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (se avsnitt 24.3.1).
Nedan granskar vi hur en möjlighet för Skatteverket att använda och lagra ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgif- ter som tas fram ur dessa bör vara reglerad för att överensstämma med nämnda författningar om dataskydd. För en sådan överens- stämmelse krävs i huvudsak att en rättslig grund för hanteringen är fastställd i nationell rätt, att behandlingen är nödvändig och att på- verkan på den enskildes integritet är proportionerlig. I det ligger också att en sådan ordning omgärdas av integritets- och säkerhets- höjande åtgärder.
26.5Rättslig grund i svensk rätt
Utredningens bedömning: Rättslig grund för ytterligare behand- ling av biometriska uppgifter i enlighet med vad Skatteverket be- höver är till viss del redan fastställd i svensk rätt. Kompletterande preciserade bestämmelser som utgör rättslig grund behöver dock införas.
En möjlighet till ytterligare behandling av biometriska upp- gifter omfattas av de ändamål som anges i folkbokföringsdata-
432
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
baslagen. Det finns inget behov av att ändra ändamålsbestämmel- serna i den lagen.
Som nämnts ska personuppgifter enligt artikel 5.1 a i EU:s data- skyddsförordning behandlas på ett lagligt sätt. I detta ligger att personuppgiftsbehandlingen har stöd i ett eller flera av de villkor som anges i artikel 6.1 i EU:s dataskyddsförordning. Rättslig grund för personuppgiftsbehandling i Skatteverkets folkbokföringsverk- samhet finns i första hand i artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning (se prop. 2021/22:217 s. 51). I punkten anges att behandling är lag- lig om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. En ordning där Skatteverket får använda och lagra ansiktsbilder och fingeravtryck samt de bio- metriska uppgifter som tas fram ur dessa i enlighet med konstaterat behov skulle ha som syfte att kontrollera en enskilds identitet och om den enskilde redan har tilldelats en identitetsbeteckning av myn- digheten. En sådan behandling av biometriska uppgifter skulle ut- göra ett led i Skatteverkets myndighetsutövning.
Enligt artikel 6.3 första stycket i EU:s dataskyddsförordning ska den aktuella grunden för sådan behandling fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt. Enligt artikelns andra stycke är det syftet med behandlingen som ska fastställas i den rättsliga grunden. Det är inte ett krav att själva behandlingen av personuppgifter regleras (se prop. 2017/18:105 s. 48 f.). Däremot måste det finnas ett tillräckligt tydligt stöd i rättsordningen för att genomföra den åtgärd som medför ett behov av att behandla person- uppgifter. Vägledning för rättstillämpningen av artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning finns i 2 kap. 2 § dataskyddslagen. Av den paragrafen framgår att personuppgifter bland annat får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning om behand- lingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myn- dighetsutövning enligt lag eller annan författning. Den aktuella grun- den för behandlingen (dvs. syftet med behandlingen) är att ha korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen (se avsnitt 26.2.6 och 26.2.7). Det är ett mål av allmänt intresse. Som vi redogjort för tidigare kräver behandling av personuppgifter som utgör ett mer kännbart intrång i den enskildes personliga integritet att den rättsliga grun- den är mer preciserad och därmed gör intrånget förutsebart (se av- snitt 23.3.2). Beträffande Skatteverkets nuvarande möjligheter att
433
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
behandla biometriska uppgifter ansåg regeringen att grunden för behandling var fastställd i den svenska rätten bland annat genom bestämmelsen om att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla be- folkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (se 2 § förordningen med instruktion för Skatteverket) samt genom den då föreslagna nya bestämmelsen om sådana möj- ligheter för Skatteverket (se prop. 2021/22:217 s. 51). Vid en ord- ning som möjliggör ytterligare behandling och lagring av sådana uppgifter, och som får anses utgöra ett kännbart intrång i den en- skildes integritet, bör den allmänt hållna bestämmelsen i förord- ningen med instruktion för Skatteverket med rättslig grund kom- pletteras med materiella bestämmelser som närmare ger Skatteverket stöd för sådan behandling. Sådana bestämmelser bör införas i folk- bokföringslagen och lagen om samordningsnummer (se vidare i av- snitt 26.9).
Ändamålsbestämmelser i lagstiftning som reglerar myndigheters personuppgiftsbehandling är sådana specifika bestämmelser som an- passar tillämpningen av EU:s dataskyddsförordning och säkerställer en laglig och rättvis behandling enligt artikel 6.2 i nämnd förordning. Detta framgår även av artikel 6.3 i förordningen där det anges att den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser om bland annat ändamålsbegränsningar. I enlighet med artikel 23.2 a i EU:s data- skyddsförordning ska dessutom, när så är relevant, lagstiftning som begränsar tillämpningsområdet för förordningens skyldigheter och rättigheter innehålla specifika ändamålsbestämmelser. Detta inne- bär att de nuvarande ändamålsbestämmelserna i berörda lagar, som tillsammans med finalitetsprincipen ger myndigheterna ändamåls- enliga möjligheter att behandla personuppgifter och samtidigt mins- kar risken för obefogade intrång i den personliga integriteten, kan behållas. (Se prop. 2017/18:95 s. 56.) Ändamålsbestämmelser som rör folkbokföringsverksamheten finns i folkbokföringsdatabas- lagen (se 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen). Av bestämmelsen framgår att personuppgifter bland annat får behandlas för att till- handahålla information som behövs för samordnad behandling, kon- troll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter, handläggning av folkbokförings- ärenden, samt aktualisering, komplettering och kontroll av person- uppgifter. Enligt paragrafen får insamlade uppgifter behandlas även
434
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behand- las på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgif- terna samlades in. Det övergripande ändamålet med att i ett register lagra biometriska uppgifter och använda dessa och andra biomet- riska uppgifter för jämförelse vid identitetskontroller är att på ett rättssäkert sätt kunna kontrollera identiteter för att undvika fel i folkbokföringsdatabasen. Sådan behandling av uppgifter hos Skatte- verket omfattas alltså av redan angivna ändamål. I 2 kap. 3 § folk- bokföringsdatabaslagen anges vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsdatabasen för angivna ändamål. I punkt 21 i den para- grafen nämns fingeravtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. Det finns alltså inget behov av att ändra ända- målsbestämmelserna i folkbokföringsdatabaslagen.
Det nämnda övergripande ändamålet med att ge Skatteverket ut- ökade möjligheter att hantera biometriska uppgifter omfattas även av de justerade ändamål som anges i den föreslagna folkbokförings- datalagen. Där föreslås nämligen att Skatteverket ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt t.ex. för att utföra verksam- het som avser folkbokföring och samordningsnummer (se 6 § före- slagen folkbokföringsdatalag, SOU 2023:100).
Nästa fråga blir vilka åtgärder som kan vidtas för att tillgodose krav på ett integritetsskydd.
26.6Åtgärder till skydd för den personliga integriteten
26.6.1Längsta tid för lagring och användning
Utredningens bedömning: Ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa bör, vid en ord- ning där Skatteverket får lagra och använda sådana uppgifter, få lagras i folkbokföringsdatabasen och användas endast under den tid som det är nödvändigt för ändamålet med lagringen. Lagringen och användningen vid en reform bör dock få ske under längst tio år räknat från att Skatteverket tog uppgifterna.
Det bör, vid en reform, i folkbokföringslagen och lagen om samordningsnummer upplysas om att bestämmelserna om längsta tid för behandling inte hindrar att en myndighet arkiverar och
435
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.
Enbart utifrån ett behovsperspektiv finns det stora fördelar med att kunna bevara nu aktuella personuppgifter under mycket lång tid (se avsnitt 26.2.7). Som Skatteverket framhållit är det vanligt att perso- ner återkommer till Sverige efter lång tids boende i utlandet. Sådana personers identitet skulle inte gå att kontrollera på ett tillräckligt säkert sätt om tidigare insamlade uppgifter inte längre finns kvar i folkbokföringsdatabasen. Integritetshänsyn verkar dock i motsatt riktning. Ju längre tid personuppgifter lagras, desto större är intrånget och de risker som intrånget medför.
Dessa motstående intressen kommer till uttryck även i lagstift- ningen. EU:s dataskyddsförordning har som utgångspunkt att per- sonuppgifter inte ska behandlas under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen, i vart fall inte i en form som möjliggör identifiering av den registrerade. Den svenska arkivlagstiftningen har som utgångspunkt att allmänna hand- lingar ska bevaras, även om de innehåller personuppgifter.
Vid lagring av personuppgifter som sker helt eller delvis auto- matiserat eller när personuppgifter ingår i eller kommer att ingå i ett register omfattas som sagts behandlingen av EU:s dataskydds- förordnings krav på lagringsminimering. Enligt artikel 5.1 e i EU:s dataskyddsförordning får personuppgifter inte lagras på ett sätt som möjliggör identifiering under en längre tid än vad som är nödvän- digt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. För folk- bokföringsverksamhetens del innebär det att ansiktsbilder och finger- avtryck och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa vid en reform inte får lagras under en längre tid än vad som är nödvän- digt för handläggning av folkbokföringsärenden eller något eventu- ellt sekundärt ändamål. När dessa uppgifter, i en ny ordning, inte längre behövs ska de raderas eller överföras till en form som inte möjliggör identifiering av den registrerade.
Enligt artikel 6.2 och 6.3 i EU:s dataskyddsförordning får med- lemsstaterna införa bestämmelser om lagringstider, när behandlingen grundar sig på artikel 6.1 e, vilket alltså är fallet nu (se avsnitt 26.5).
Som vi redogjort för i kapitel 25 har i andra utredningar som rör behandling av ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur sådana bilder i register föreslagits en längsta tid för lagring om
436
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
tio år av uppgifterna. De förslagen gäller passregistret, ett register kopplat till statliga
I folkbokföringsverksamheten är situationen dock en annan. En identitetsbeteckning har nämligen livslång koppling till en individ. Visserligen behöver samordningsnummer förnyas vart femte år för att inte bli vilandeförklarade. Men enligt Skatteverket är det vanligt förekommande att förnyelse av samordningsnummer sker efter längre tid än så. Av än större betydelse är enligt Skatteverket att det stora flertalet av de personer som nu är aktuella är de som anmäler flyttning till Sverige och ska folkbokföras. När Skatteverket har folkbokfört en person och fastställt ett personnummer för perso- nen utgör numret i regel personens identitetsbeteckning i Sverige under hela den personens livstid. Personnumret och de identitets- uppgifter som är registrerade för en folkbokförd person behöver i normalfallet inte uppdateras. Man kan alltså inte förvänta sig att majoriteten av de biometriska uppgifter som lagras inom folkbok- föringsverksamheten återkommande eller ens någonsin kommer att uppdateras. För en begränsning av lagringstiden till tio år även inom folkbokföringsverksamheten kan dock sägas tala att en ansiktsbild och de biometriska uppgifterna som tagits fram ur den anses kunna ge tillräckligt tillförlitligt underlag för jämförelse för en vuxen en- dast under cirka tio år (se t.ex. publikation från IOM UN Migration
–Legal Identity Unit, Introduction to Biometrics s. 26). Däremot kan säkra jämförelser med hjälp av fingeravtryck göras under betyd- ligt längre tid. Med beaktande av detta finns det behov av att kunna lagra och använda biometriska underlag och biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten under avsevärt längre tid än tio år.
Det är ovanligt i både gällande och föreslagen reglering angående biometriska underlag och biometriska uppgifter med bestämmelser
437
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
som möjliggör lagring i register under längre tid än tio år. Det gäller också i EU:s regelverk. I VIS, som är ett informationssystem för utbyte av uppgifter om visum mellan EU:s medlemsländer, får upp- gifter lagras i en central databas under högst fem år. Och i European Asylum Dactoscopy (Eurodac), som är ett informationssystem med fingeravtryck över alla personer över 14 år som sökt asyl i ett
För svensk del finns ett specialfall som avser polisens register. Spårregistret får innehålla
1 juli 2025 (se 5 kap. 12 § lagen om ändring i lagen [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens om- råde, SFS 2025:135).
Även med ett konstaterat långt lagringsbehov i folkbokförings- verksamheten, bland annat för att förhindra förekomsten av multipla identiteter, är det utifrån gällande och föreslagen reglering svårt att motivera en längre lagringstid än tio år. Mot en längre tid talar inte minst begränsningen i Eurodac. De långa lagringstider som gäller vissa av polisens register kan förklaras av att uppgifterna inte är knutna till en identifierbar person och därmed inte är lika känsliga som bio- metriska uppgifter i ett register i folkbokföringsverksamheten skulle vara. Till detta kommer att uppgifterna i polisens register är kopp- lade till ett brott. Så skulle inte vara fallet för uppgifter i ett register i folkbokföringsverksamheten.
Vi anser därför att lagringen av de ansiktsbilder och fingeravtryck som Skatteverket tar för att ta fram biometriska uppgifter ur och använda för automatiserad jämförelse samt de biometriska uppgif- terna vid en reform bör få ske under längst tio år. I likhet med vad som gäller i annan dataskyddsreglering beträffande andra register
438
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
över biometriska uppgifter föreslår vi att lagringen vid en reform bör upphöra senast tio år efter att uppgiften togs (jfr 3 § utlännings- dataförordningen). Det ska i sammanhanget påpekas att en ordning med ovan nämnd begränsning i praktiken skulle leda till att upp- gifter beträffande vissa personer kommer att lagras under en sam- manlagd tid som blir längre än tio år. Det skulle t.ex. vara fallet be- träffande personer som inom en tioårsperiod förnyar sitt tilldelade samordningsnummer.
Det kan dock övervägas om det vore tillräckligt med en kortare tid än tio år beträffande barn. Vi har i avsnitt 26.2.7 redovisat att barns ansiktsbilder för att kunna användas till identifiering eller verifiering behöver uppdaterats på grund av fysiska ändringar eller åldrande betydligt oftare än vart tionde år. Det gäller särskilt späd- barn och andra yngre barn. Vi har där dock också pekat på möjlig- heten att tiden för utnyttjande av ansiktsbilder med ökad teknisk utveckling kan komma att förändras i en inte avlägsen framtid. Det är därför svårt att säga att det inte finns behov av en tioårig lagrings- tid. Till bilden hör också att en myndighet enligt EU:s dataskydds- förordning inte får lagra en uppgift under längre tid än den har be- hov av uppgiften för fastställt ändamål. I sammanhanget kan också nämnas att längsta tid för lagring av ansiktsbilder för barn inte sär- behandlas i t.ex. VIS (längsta tid för lagring är fem år) eller i det före- slagna in- och utresesystemet inom EU (längsta tid för lagring är tre eller fem år).
För närvarande finns inga bestämmelser om längsta tid för lag- ring av personuppgifter i folkbokföringsdatabaslagen. I den före- slagna folkbokföringsdatalagen föreslås en paragraf som innehåller att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än som be- hövs med hänsyn till ändamålet med behandlingen samt att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen ska kunna meddela föreskrifter om att personuppgifter längst får behandlas under viss tid (se SOU 2023:100).
Det finns dock undantag från principen om lagringsminimering. Personuppgifter får nämligen lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller vissa statistiska ändamål, under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt denna förordning genom- förs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter (se
439
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
artikel 5.1 e andra meningen i EU:s dataskyddsförordning). Den svenska arkivlagstiftningens utgångspunkt är att allmänna handlingar ska bevaras oavsett om de innehåller personuppgifter eller inte. Be- stämmelser om bevarande av allmänna handlingar genom arkivering finns i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och Riks- arkivets föreskrifter
Om det efter en reform finns skäl att behandla vissa handlingar eller uppgifter i folkbokföringsdatabasen längre tid än tio år för arkivändamål av allmänt intresse eller vetenskapliga, statistiska eller historiska ändamål bör uppgifterna, för att en längsta tid för lagring ska få avsedd verkan, avskiljas från den löpande verksamheten. Ett alternativ är att ge Riksarkivet rätt att meddela föreskrifter i angivna avseenden. Sådana förslag har lämnats i Ds 2019:05 s. 171 f., och SOU 2023:61 s. 237 ff. En ordning som går ut på att det ska med- delas föreskrifter om fortsatt lagring för arkivändamål har dock ibland ifrågasatts. Det har gällt den situationen att myndigheten inte har utnyttjat sin föreskriftsrätt. Det har då sagts ha uppstått osäkerhet hos den tillämpande myndigheten om det funnits förut- sättningar att frångå regeln om längsta tid för behandling till förmån för arkivlagens bestämmelser om bevarande. I senare tids lagstift- ningsarbete har det framhållits att bestämmelser om föreskriftsrätt för myndighet i fråga om lagring för arkivändamål är obehövlig. Utan en sådan rätt att meddela föreskrifter gäller arkivlagens regler och en föreskriftsrätt i annan lag än arkivlagen har inte ansetts nöd- vändig. Men för att tydliggöra att personuppgifter får arkiveras när en längsta tid för behandling har passerat har det införts en bestäm- melse om att begränsningarna av hur länge personuppgifter ska få behandlas inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar all- männa handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndig- het. (Se 2 kap. 12 § tredje stycket lagen (2001:183) om behandling
440
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar och Tydligare regler för val till Sametinget, prop. 2023/24:92 s. 70.)
I linje med nämnda lagstiftning finns i den föreslagna folkbok- föringsdatalagen inga bestämmelser om gallring. Alla frågor om gallring och bevarande kommer med förslaget att regleras genom arkivlagen och arkivförordningen samt genom Riksarkivets före- skrifter eller beslut. (Se SOU 2023:100 s. 883 f.)
Det saknas skäl att i detta sammanhang frångå den lösning som valts i senare tids lagstiftning om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar. Vi menar följaktligen att det är tillräckligt att det i folkbokföringslagen och lagen om sam- ordningsnummer ges upplysning om att bestämmelserna om längsta tid för behandling inte hindrar att en myndighet arkiverar och be- varar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkiv- myndighet.
26.6.2Sekretess
Utredningens bedömning: Sekretess bör, vid en reform, som nu gälla för ansiktsbilder men också för fingeravtryck och för biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilder eller finger- avtryck, vilka lagras i folkbokföringsdatabasen, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen bör gälla i högst 70 år. Det finns inte skäl att, vid en reform, begränsa rätten enligt
1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Sekretess gäller för fotografisk bild av en enskild om uppgiften före- kommer i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan lik- nande registrering av befolkningen om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (se 22 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen).
Som redan sagts ska biometriska uppgifter som tas fram ur finger- avtryck och ansiktsbilder i samband med Skatteverkets identitets- kontroller enligt dagens regelverk omedelbart förstöras när kon- trollen har genomförts (se 1 kap. 7 § folkbokföringsdatabaslagen).
441
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
De biometriska uppgifterna blir därmed inte allmänna handlingar och frågor om sekretess blir följaktligen inte aktuella. I förarbetena till nuvarande ordning om hantering av biometriska uppgifter inom folkbokföringsverksamheten gjordes bedömningen att uppgifterna inte kommer att ingå i en allmän handling. Frågan om sekretess be- dömdes därför inte aktualiseras. (Se prop. 2021/22:217 s. 55 f. och prop. 2021/22:276 s. 74 f.)
I en ordning där ansiktsbilder och fingeravtryck samt de bio- metriska uppgifter som tas fram ur dessa lagras i ett register blir dock uppgifterna allmänna handlingar. Det är nämligen då fråga om upptagningar som förvaras hos Skatteverket (se 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen). I och med lagringen i ett register får upp- tagningarna anses ha upprättats (se 2 kap. 10 § andra stycket 1 tryck- frihetsförordningen). Fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder är som vi redan fram- hållit integritetskänsliga. I avsnitt 26.4 har vi pekat på risker med att nämnda uppgifter blir tillgängliga för obehöriga, t.ex. att uppgifterna används i andra sammanhang utan den enskildes kännedom eller sam- tycke. Vidare kan uppgifterna användas för
1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen som avser bio- metriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilder har då lämnats. (Se Ds 2019:5 s. 184 och SOU 2023:32 s. 449 f.) De förslagen har ännu inte lett till lagstiftning.
Sekretess bör alltså gälla för ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa och som vid en reform lagras i ett register om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men. Som nämnts utgör fotografier s.k. biometriskt underlag, ur vilka det är möjligt att få fram mätdata, biometriska uppgifter (se kapitel 22). De biometriska uppgifterna kan därefter sparas antingen som en del av fotografierna eller självständigt. För
442
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
att det inte ska råda något tvivel om att presumtionen för sekretess gäller, oavsett hur uppgifterna sparas rent tekniskt, bedömer vi att bestämmelsen i 22 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretess- lagen vid en reform behöver ändras. Motsvarande bedömning be- träffande ansiktsbilder har gjorts i tidigare utredningsarbeten (se Ds 2019:5 s. 184 f. och SOU 2023:32 s. 450). Fingeravtryck nämns inte i bestämmelsen. Såvitt gäller fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder finns det alltså behov av att komplettera nyss nämnda bestämmelse i offent- lighets- och sekretesslagen.
I den mån biometriska uppgifter tas fram ur fotografier av en- skilda eller ur fingeravtryck i de andra register som omfattas av be- stämmelserna i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen kommer även de uppgifterna att omfattas av sekretess till följd av den ändring som vi bedömer behövs vid en reform. Det framstår som rimligt att sådana uppgifter omfattas av samma skydd som fotografierna. Som nämnts har motsvarande förslag redan lämnats för biometriska upp- gifter som tas ur en ansiktsbild i passregistret, som omfattas av bestämmelsen (se Ds 2019:5 s. 184 f. och SOU 2023:32 s. 450).
Nästa fråga blir hur länge sekretessen ska gälla. Enligt 22 kap.
1§ tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretes- sen för fotografisk bild av en enskild som finns i allmän handling i högst 70 år. Det finns enligt vår mening inte skäl att ha en annan sekretesstid för fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder. Inte heller i nyss nämnda utredningsförslag föreslås en avvikande sekretesstid för biometriska uppgifter. Vår bedömning förändras inte av att vi i föregående av- snitt har argumenterat för en längsta tid för lagring av biometriska uppgifter om tio år efter insamlandet om uppgifterna inte av särskilt angivna ändamål ska arkiveras och att effekten av en sådan ordning blir att uppgifterna i det stora flertalet fall kommer att raderas efter den tiden.
Den tystnadsplikt som följer av bland annat 22 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten enligt
1kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (se 22 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen). Ingen inskränk- ning råder däremot beträffande uppgifter som omfattas av sekretess enligt 22 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen
443
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
(fotografi). Eftersom uppsåtligt utlämnande av sekretessbelagda allmänna handlingar undantas från meddelarfriheten (se 7 kap. 20 § 1 och 22 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen), kan ett foto- grafi som omfattas av sekretess enligt andra stycket knappast lämnas ut med stöd av meddelarfriheten. (Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, kommentar till 22 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen, Norstedts juridik,
26.6.3Personuppgiftsansvar
Utredningens bedömning: Skatteverket bör, vid en reform, vara personuppgiftsansvarig även för den utökade behandling av bio- metriska uppgifter som omfattas av Skatteverkets behov.
Det finns inte behov av att, vid en reform, införa en sekretess- brytande bestämmelse som rör Statens servicecenters handlägga- res behandling av ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter.
Skatteverket är enligt 1 kap. 5 § folkbokföringsdatabaslagen person- uppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet som myndigheten utför enligt den lagen. Motsvarande föreslås gälla enligt 5 § i den föreslagna folkbokföringsdatalagen (se SOU 2023:100). Det är alltså Skatte- verket som har ansvaret för att behandlingen av personuppgifter följer EU:s dataskyddsförordning och kompletterande nationella bestämmelser. Myndigheten ska bland annat lämna information till de registrerade, föra ett register över behandlingar, vidta lämpliga säkerhetsåtgärder, anmäla personuppgiftsincidenter till tillsynsmyn- digheten och utse dataskyddsombud. Det är till Skatteverket som de registrerade ska vända sig om de exempelvis vill begära rättelse eller radering av personuppgifter. Vid en ordning där Skatteverket i folkbokföringsverksamheten får möjlighet att lagra fingeravtryck, ansiktsbilder och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa kommer behandlingen att ske i folkbokföringsdatabasen.
444
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
Statens servicecenter är en statlig myndighet som erbjuder väg- ledning och service till enskilda för Skatteverket och andra myndig- heter. Statens servicecenter utför uppgifter för Skatteverkets räkning (se 1 a § förordningen [2012:208] med instruktion för Statens service- center). Identitetskontrollen av en person i ett ärende om folkbok- föring eller samordningsnummer görs därför normalt av en hand- läggare på Statens servicecenter. Eftersom den förvaltningsuppgiften kräver tillgång till personuppgifter ingår Skatteverket ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med de personer på Statens service- center som ska utföra dessa uppgifter (se 1 och 5 §§ lagen [2019:212] om viss gemensam offentlig service). Statens servicecenter får bara behandla personuppgifter enligt instruktioner från Skatteverket och den aktuella behandlingen sker alltså i egenskap av Skatteverket (se Samlad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service, prop. 2018/19:47 s. 14 ff.).
I nämnda fall behandlar Statens servicecenter följaktligen inte
personuppgifter för Skatteverkets räkning (se lagrådsremissen Sam- lad struktur för tillhandahållande av lokal statlig service s. 33). Statens servicecenter ska alltså inte betraktas som personuppgiftsbiträde.
Rutinen vid kontroll av en identitet ser i regel ut på följande vis. Servicehandläggaren kontrollerar okulärt porträttlikheten mellan en enskild och en identitetshandling. Därefter granskar handlägga- ren handlingens säkerhetsdetaljer och antecknar eventuella avvikel- ser. Vidare genomgår samtliga identitetshandlingar en maskinell äkthetskontroll för att kontrollera om handlingen är manipulerad. Om identitetshandlingen har ett lagringsmedium görs en biometrisk jämförelse mellan en ansiktsbild i digitalt format som servicehand- läggaren tar och den ansiktsbild som är sparad i lagringsmediet. Omedelbart efter den biometriska jämförelsen förstörs all biomet- riska data. Kopior av det kontrollerade underlaget med eventuella noteringar om avvikelser och resultatet av den biometriska jäm- förelsen skickas därefter till en handläggare vid Skatteverket som gör identitetsbedömningen utifrån det material som samlats in vid servicekontoret.
En möjlighet för Skatteverket att hantera biometriska uppgifter i enlighet med konstaterat behov skulle medföra arbetsuppgifter som lämpligen genomförs i samband med den identitetskontroll som genomförs i enlighet med nuvarande reglering. Det gäller sär- skilt genomförande av en biometrisk jämförelse mellan den ansikts-
445
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
bild i digitalt format som servicehandläggaren tar och den ansikts- bild som är synlig på en överlämnad handling. En sådan möjlighet för Skatteverket skulle följaktligen leda till att handläggare vid Statens servicecenter behandlar biometriska uppgifter i utökad omfattning. En sådan ordning skulle dock inte kräva att ytterligare aktörer be- handlar personuppgifter.
Eftersom den behandling av personuppgifter som handläggare vid Statens servicecenter vidtar anses utgöra en förvaltningsuppgift som Skatteverket ansvarar för gäller ingen sekretess i förhållande till Skatteverket.
Vår slutsats är alltså att Skatteverkets behov av att få lagra och i utökad omfattning använda biometriska uppgifter inom folkbok- föringsverksamheten inte skulle kräva att fler aktörer än i nuläget behandlar biometriska uppgifter. Det saknas skäl att låta någon annan aktör än Skatteverket vara personuppgiftsansvarig för den ytterligare behandling av personuppgifter som skulle ske vid en reform i enlig- het med den vi behandlar. Vidare krävs det vid en reform inte att någon sekretessbrytande bestämmelse införs för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifterna som handläggare vid Statens servicecenter kommer att behandla när identitetskontroller genomförs. (Vad gäller passmyndigheters behandling av personuppgifter i myndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller enligt lagen om samordnings- nummer se avsnitt 26.10.)
26.6.4Åtkomsten till ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa
Utredningens bedömning: Endast den som behöver tillgång till ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa för att kunna göra en identitetsbedömning inom ramen för folkbokföringsverksamheten bör vid en reform ha rätt att behandla dessa personuppgifter. Någon särskild reglering i folkbokföringsdatabaslagen, utöver vad som redan finns i EU:s dataskyddsförordning, behövs inte vid en reform.
Lagring av biometriska underlag och biometriska uppgifter av en person som Skatteverket tar upp vid en identitetskontroll och ytter- ligare användning av biometriska uppgifter för jämförelser skulle
446
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
innebära att en ökad mängd integritetskänsliga uppgifter hanteras av Skatteverket och Statens servicecenter. De tillkommande upp- gifterna kommer vid en sådan ordning, liksom redan behandlade personuppgifter, att behöva skyddas mot obehörig och otillåten åtkomst, kopiering och manipulering. Om kretsen av personer som har tillgång till personuppgifter begränsas är riskerna för integritets- intrång generellt sett mindre. Följaktligen bör endast den som be- höver tillgång till ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa för att kunna göra en identitets- bedömning inom ramen för folkbokföringsverksamheten vid en reform ha rätt att behandla dessa personuppgifter.
I vissa registerförfattningar, exempelvis 16 § utlänningsdatalagen och 26 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet, finns föreskrifter om att tillgången till personuppgifter ska begränsas till det varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Sådana föreskrifter finns dock inte i folkbokföringsdatabaslagen. Beträffande hantering av personuppgifter i analys- och urvalsdatabasen gjordes i det före- gående lagstiftningsarbetet bedömningen att sådan reglering inte behövs. Som skäl angavs att skyldigheten för personuppgiftsansvariga att på olika sätt begränsa tillgången till personuppgifter följer direkt av EU:s dataskyddsförordning. Av artikel 24.1 och 32 i EU:s data- skyddsförordning framgår nämligen att den personuppgiftsansvarige är skyldig att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas i verksamheten samt att det följaktligen åligger Skatteverket att med utgångspunkt i den egna myndighetens organisation och dess behov se till att till- gången till personuppgifter begränsas. (Se Bättre möjligheter för Skatteverket att göra dataanalyser och urval i folkbokföringsverk- samheten, prop. 2022/23:41 s. 31 f.) Någon anledning att i detta sammanhang komma till en annan slutsats finns inte. Någon sär- skild regel i folkbokföringsdatabaslagen behöver alltså inte införas vid en utvidgning av folkbokföringsverksamhetens behandling av känsliga personuppgifter.
Det ska dock nämnas att det i den föreslagna folkbokförings- datalagen intagits en bestämmelse som begränsar tillgången till personuppgifter till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (se SOU 2023:100). Förslag på en sådan be- stämmelse finns även i förslaget till lag om elektronisk identifiering
447
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
(se SOU 2023:61). Bestämmelserna synes föreslagna främst av tyd- lighetsskäl.
26.6.5Ändamålsbegränsningar
Utredningens bedömning: Behandling av de tagna och lagrade fingeravtrycken, ansiktsbilderna och biometriska uppgifterna som tagits fram ur dessa bör vid en reform bara få ske vid identitets- bedömningar.
I en ordning där ansiktsbilder och fingeravtryck får tas och dessa samt till dem hörande biometriska uppgifter får lagras i folkbokför- ingsdatabasen fordrar integritetsskyddet att det finns begränsningar som innebär att behandling av underlagen och uppgifterna bara får ske i överensstämmelse med ändamålet med hanteringen, dvs. vid identitetsbedömningar.
26.7Rätten att göra invändningar bör inte gälla
Utredningens bedömning: Den rätt att invända mot personupp- giftsbehandling som framgår av artikel 21.1 i EU:s dataskyddsför- ordning bör vid en reform inte gälla för den utökade behandling av biometriska uppgifter som fordras för att tillgodose behovet av sådan behandling. Undantaget i folkbokföringsdatabaslagen från rätten att göra invändningar bör omfatta även en utökad be- handling av personuppgifter.
Den registrerade har enligt artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförord- ning rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter avseende honom eller henne i myndighetens verksamhet. Medlems- länderna kan enligt artikel 23 i samma förordning under vissa förut- sättningar begränsa rätten att göra invändningar. Begränsningen ska bland annat utgöra en nödvändig och proportionerlig åtgärd i syfte att säkerställa t.ex. en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse. Vidare måste lagstiftningen innehålla olika uppräknade spe- cifika bestämmelser om bland annat ändamål, kategorier av uppgif-
448
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
ter, skyddsåtgärder, personuppgiftsansvar och lagringstid, när så är relevant.
I 3 kap. 1 § folkbokföringsdatabaslagen finns en regel om att rätten att göra invändningar inte gäller vid behandling som är tillåten enligt den lagen. Motsvarande bestämmelse finns i 17 § i den före- slagna folkbokföringsdatalagen (se SOU 2023:100).
Vid en reform är det nödvändigt att personuppgifter i föreslagen utökad omfattning får behandlas oberoende av den registrerades inställning. Om enskilda skulle ha möjlighet att undantas från be- handlingen skulle det kunna undergräva syftet med behandlingen. Vi bedömer följaktligen att begränsningen skulle utgöra en nöd- vändig åtgärd i syfte att säkerställa ett viktigt mål av generellt all- mänt intresse, nämligen att förhindra och upptäcka felaktiga upp- gifter i folkbokföringsdatabasen. Med de skyddsåtgärder i form av bland annat inskränkt lagringstid och ändamålsbegränsningar som
vihar redogjort för måste begränsningen i rätten att göra invänd- ningar anses proportionerlig.
En bestämmelse om att rätten att göra invändningar inte kan göras gällande finns som sagt redan i 3 kap. 1 § folkbokföringsdata- baslagen. Det krävs ingen författningsändring för att den bestäm- melsen ska gälla även en utökad möjlighet att behandla personupp- gifter för folkbokföringsverksamheten.
26.8Slutlig nödvändighets- och proportionalitetsbedömning
Utredningens bedömning: En ordning som möjliggör lagring och ytterligare användning av ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa är nödvändig och proportionerlig under förutsättning att regleringen förses med vissa begränsningar i förhållande till behovet med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten och grundläggande rättigheter. Den ordningen bör regleras i lag.
449
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
26.8.1Särskilt om nödvändighetsbedömningen
Enligt artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning ska behandling av personuppgifter enligt den fastställda rättsliga grunden vara nöd- vändig. Kravet på nödvändighet slås också fast i 2 kap. 2 § dataskydds- lagen.
Som vi kommit fram till i avsnitt 26.2.7 är behandling av person- uppgifter i ett register nödvändig såtillvida att kontroll av en enskilds biometriska uppgifter mot ett register skulle komma att medföra effektivitetsvinster vid folkbokföringsverksamhetens identitets- bedömningar (jfr
vii nyss nämnt avsnitt kommit fram till att det allmänna intresset av att folkbokföringsdatabasen innehåller korrekta uppgifter inte rimligen kan uppnås på ett lika effektivt sätt genom andra medel som är mindre ingripande i enskildas grundläggande fri- och rättig- heter. (Jfr
I kravet på nödvändighet enligt artikel 6 i EU:s dataskyddsför- ordning ligger också att principen om uppgiftsminimering enligt artikel 5.1 c i dataskyddsförordnigen ska beaktas. För att en utvid- gad hantering av biometriska uppgifter inom folkbokföringsverk- samheten ska vara förenlig med EU:s dataskyddsförordning ska alltså mängden personuppgifter som behandlas begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålen med behandlingen (se artikel 5.1 c i EU:s dataskyddsförordning). Ett register ska följakt- ligen inte innehålla fler uppgifter eller uppgifter om fler personer än vad som är nödvändigt. Vi har i avsnitt 26.2.6 och 26.2.7 noga avgränsat folkbokföringsverksamhetens behov av ytterligare be- handling av biometriska uppgifter. Mindre ingripande behandling skulle inte tillgodose verksamhetens syfte att så långt möjligt tillse att folkbokföringsdatabasen innehåller korrekta uppgifter. Kravet på uppgiftsminimering får därmed anses vara uppfyllt.
Vidare förutsätter behandling av just biometriska uppgifter också att behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas natio- nella rätt. Det innefattar att behandlingen ska stå i proportion till
450
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och sär- skilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. (Se artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförord- ning). Artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning kompletteras av bestämmelsen i 3 kap. 3 § dataskyddslagen. Av första stycket i den sistnämnda bestämmelsen framgår att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i EU:s data- skyddsförordning om (1) uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, (2) om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende eller (3) i annat fall, om behand- lingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet.
Vi har i det föregående redan konstaterat att korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen är ett viktigt allmänt intresse som har stöd i svensk lag. Vidare har korrekta uppgifter i den databasen tidigare bedömts utgöra ett viktigt allmänt intresse på grundval av Sveriges nationella rätt. (Se SOU 2021:57 s. 255 och prop. 2021/ 22:217 s. 52.)
Nödvändighetskravet i artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning rymmer som nyss nämnts dock ytterligare hänsynstaganden. Det har visserligen sagts att en ordning som uppfyller kraven i artikel 6 i samma förordning kan anses vara förenlig med det väsentliga inne- hållet i rätten till dataskydd (se prop. 2017/ 18:105 s. 84). Nödvändig- hetskravet enligt den artikeln fordrar också säkerställande åtgärder och proportionalitet. Vi har i avsnitt 26.6 behandlat åtgärder till skydd för den personliga integriteten och uppställt krav som skulle gälla vid utvidgade möjligheter för Skatteverket att behandla de bio- metriska uppgifter som är aktuella. Vad som återstår är den slutliga proportionalitetsbedömningen.
26.8.2Särskilt om proportionalitetsbedömningen
En inskränkning i en grundläggande rättighet måste alltid vara pro- portionerlig. Ett sådant krav kommer på olika sätt till uttryck i så- väl regeringsformen som Europakonventionen, EU:s rättighets- stadga och EU:s dataskyddsförordning.
451
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Begränsningar i en sådan rättighet som här är aktuell får enligt regeringsformen göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. I regeringsformen kommer pro- portionalitetsprincipen till uttryck på så sätt att en begränsning i en grundläggande rättighet aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskåd- ning. (Se 2 kap. 21 § regeringsformen.)
Enligt Europakonventionen innebär kravet att många åtgärder som till sin typ är konventionsenliga kan godtas endast om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose. Är de oproportionerliga, och följaktligen mer långtgående än som fram- står som rimligt för ändamålet, kan de däremot innefatta brott mot konventionen. I artikel 8 i Europakonventionen tillåts ingrepp i de skyddade rättigheterna när det är nödvändigt för att skydda vissa viktiga intressen. Vid bedömningen av nödvändigheten ska propor- tionalitetsprincipen tillämpas. Det ska med andra ord göras en av- vägning av hur stort ingreppet i den enskildes rätt är och hur starkt det behov är som ska tillgodoses genom ingreppet. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan dessa två faktorer är ingreppet proportionerligt, och endast då kan ingreppet anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. (Se Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, JUNO version 6, s. 65.)
Det starka samhällsintresse som finns av att upprätthålla korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen gör att ett visst intrång i enskil- das personliga integritet måste vara godtagbart. Behovet på det om- råde vi utrett är starkt och det finns också för närvarande en stor risk för att felaktiga uppgifter registreras. Något mindre ingripande
452
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
sätt att nå målet om korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen för berörd persongrupp kan vi inte finna. Det gäller särskilt med de skyddsåtgärder, bland annat med begränsad lagringstid, sekretess och utpekad personuppgiftsansvarig myndighet, som vi anser bör uppställas. Det kan mot den bakgrunden sägas finnas ett rimligt för- hållande mellan omfattningen av ingreppet i den enskildes rätt och samhällets behov. Till bilden hör också tendensen i senare tids lag- stiftning, såväl nationellt som internationellt, som medför en ökad registrering och användning av känsliga uppgifter för att tillgodose starka samhällsintressen. Den ordning som vi här diskuterar för den svenska folkbokföringsverksamheten skulle beröra betydligt färre personer än de ordningar som finns eller föreslagits i andra samman- hang, t.ex. inom EU genom registret över personer som söker asyl, Eurodac, och nationellt genom föreslagna register för pass och stat- lig
Till skillnad mot nyss nämnda register skulle ett register hos Skatteverket omfatta många
Visserligen krävs vid längre vistelser i Sverige många gånger i praktiken samordningsnummer för personer som inte är eller ska vara folkbokförda, t.ex. för att kunna arbeta i landet. En reform som den vi nu diskuterar skulle alltså innebära en skyldighet att i vissa fall låta lagra biometriska underlag och biometriska uppgifter för att kunna bli folkbokförd eller tilldelas ett samordningsnum- mer. Det skulle kunna verka hämmande för
453
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
direktiv). I skäl 28 till det direktivet anges att medlemsstater bör ha rätt att anta nödvändiga åtgärder för att skydda mot missbruk av rättigheter eller bedrägerier, särskilt skenäktenskap eller andra for- mer av förhållanden som ingåtts endast i syfte att åtnjuta rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Den ordning som vi överväger tar sikte på just sådana åtgärder. Ordningen skulle enligt vår bedöm- ning följaktligen inte otillåtet begränsa rätten till fri rörlighet.
Även med beaktande av det anförda finns det skäl att iaktta sär- skild försiktighet beträffande
I EDPS yttrande av den 13 september 2024 lämnas synpunkter på förslaget till rådets förordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och säkrare uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet. Förslaget till nämnd förordning är föranlett av att
454
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
nivå eller på
I linje med nu återgivna uttalanden ligger Integritetsskyddsmyn- dighetens uppgift att det, såvitt myndigheten känner till, inte i något annat
Det nu sagda, i någon mån också i förening med
Någon form av begränsningar bör alltså gälla beträffande Skatte- verkets möjligheter att lagra uppgifter avseende
En första fråga blir då vad som bör krävas för att man ska kunna säga att man har att göra med en
1Se t.ex.
455
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
borgare kan de i relativt hög grad förutsättas ha möjlighet att styrka sin identitet innan tilldelning sker. Det gäller särskilt för
När det sedan gäller hur själva avgränsningen av möjligheterna till lagring avseende
En misstanke om felaktiga uppgifter bör kunna grunda sig på för- hållanden hänförliga till såväl själva identitetskontrollen som andra objektivt konstaterbara förhållanden. Med det förstnämnda avser vi bland annat den enskildes svar på frågor, handlingarna som den en- skilde åberopar eller andra förhållanden hänförliga till personen, exempelvis att han eller hon tidigare har uppgett en oriktig identi- tet. Med det sistnämnda avses förhållanden som är kända för Skatte- verket, exempelvis avseende vissa typer av identitetshandlingar.
Skatteverket har under utredningsarbetet förklarat att det är mycket svårt för handläggare vid Statens servicecenter att upptäcka en oriktighet vid en identitetskontroll och att liknande svårigheter finns för den handläggare vid Skatteverket som ska göra den slutliga identitetsbedömningen. Det finns ingen anledning att ifrågasätta dessa uppgifter. Vi anser därför, och med beaktande av att ändamålet med lagringen inte ska gå om intet genom den nu aktu ella begräns- ningen, att beviskravet beträffande risken för oriktighet bör vara
456
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
mycket lågt ställt. Det bör enligt utredningens mening vara tillräckligt att det finns anledning att anta en oriktighet.
Situationer hänförliga till identitetskontrollen i sig som med ett sådant krav bör kunna föranleda lagring är till en början självfallet när det saknas överensstämmelse mellan de lagrade uppgifterna i en identitetshandling och de uppgifter som Skatteverket tar (ansikts- bild eller fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa). Även när en person vid en sökning på alfanumeriska uppgif- ter (bokstäver och siffror, t.ex. namn och födelsedatum) eller vid en jämförelse med lagrade biometriska uppgifter visar sig vara regi- strerad under en annan identitet finns det tydliga skäl för lagring. Vidare bör situationer när Skatteverket inte kan genomföra jäm- förelser med en ansiktsbild som tas av en person mot sådana som lagras i en identitetshandling omfattas, exempelvis för att befintligt lagringsmedium saknas eller är skadat eller förstört. Även andra ska- dor på identitetshandlingen bör kunna föranleda lagring, om det till följd av dem finns anledning att anta en oriktig identitet. Likaså bör lagring självklart få aktualiseras om identitetshandlingen av annan anledning väcker misstanke om oegentligheter hos den som genom- går identitetskontrollen, t.ex. vid misstanke om att handlingen är förfalskad.
Också objektivt konstaterbara förhållanden som inte är direkt kopplade till det enskilda ärendet, den enskilde eller identitetskon- trollen i sig bör emellertid alltså kunna motivera lagring beträffande uppgifter från
457
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
ring. Inte minst eftersom det i den stora majoriteten fall knappast torde finnas skäl att misstänka oriktigheter.
Till det sagda ska läggas att ytterligare skäl för att anse att ett beslut av Skatteverket att lagra
Vidare har vi under utredningsarbetet övervägt om det bör finnas en möjlighet till lagring på frivillig basis för
Det finns dock flera problem med att låta en enskilds medgivande vara en förutsättning för en sådan åtgärd. Ett medgivande skulle ensamt eller tillsammans med annat utgöra den rättsliga grunden för den aktuella behandlingen (se bland annat artikel 6.1 a, artikel 7 och artikel 9.2 a i EU:s dataskyddsförordning). Medgivande som rättslig grund är olämpligt, särskilt med beaktande av det ojämlika förhållandet mellan den statliga myndigheten Skatteverket och en enskild som vill registrera sin identitet i landet. Även om lagring av aktuella uppgifter skulle kunna medföra reella fördelar för en enskild bedömer vi att parterna inte kan anses vara tillräckligt jämbördiga för att ett medgivande från en enskild om lagring ska kunna godtas som förutsättning för en sådan åtgärd.
Vi har i avsnitt 26.3 gjort bedömningen att lagring i en omfatt- ning som direkt svarar mot det konstaterade behovet skulle inne- bära att uppgifter om omkring 200 000 personer per år lagras hos Skatteverket. Den inskränkning vi nu gjort av möjligheterna att lagra uppgifter om
458
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
som omfattas blir betydligt färre. En närmare uppskattning är svår att göra.
Sammanfattningsvis bedömer vi att en ordning som täcker det behov som Skatteverket har av att behandla ansiktsbilder, finger- avtryck och biometriska uppgifter, med de begränsningar som vi redovisat i avsnitt 26.6 och ovan, är såväl nödvändig som propor- tionerlig och förenlig med gällande föreskrifter om grundläggande fri- och rättigheter. En sådan ordning bör regleras i lag.
Frågan är om proportionalitetsbedömningen faller ut på annat sätt beträffande barn. Som framhållits tidigare anses nämligen upp- gifter om barn särskilt skyddsvärda. Det har emellertid i annat för- fattningsarbete framhållits att lagring av barns biometriska uppgifter kan stärka förebyggandet av och kampen mot kränkningar av barns rättigheter. Det gäller särskilt genom att sådan lagring kan möjlig- göra identifiering eller verifiering av identiteten på barn som be- finner sig i en situation där deras rättigheter har kränkts eller kan kränkas, t.ex. på grund av att de är offer för människohandel, har skilts från sina föräldrar, har tagit sig över landsgränser utan att med- följas av en vuxen eller har berövats en del av eller hela sin identitet. (Se European Commission:
–Final Report 2018, skäl 10 i den reviderade
I kommande kapitel lämnar vi förslag på en ordning med infor- mationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket beträffande biometriska underlag och biometriska uppgifter. Det har i det sam- manhanget ifrågasatts om Skatteverket bör få lagra uppgifter som redan finns hos Migrationsverket och som Skatteverket genom det föreslagna informationsutbytet kan få tillgång till. Enligt vår upp- fattning finns det flera goda skäl av både praktiskt och principiellt slag för att Skatteverket självt ska få lagra sådana uppgifter. Om det är en förutsättning för Skatteverkets lagring att uppgifterna om en enskild inte finns i Migrationsverkets register kan man räkna med
459
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
att Skatteverkets sökningar i det registret blir avsevärt fler än annars med åtföljande tillkommande arbetsinsatser för myndigheten. Skatte- verket måste ju då alltid kontrollera att en enskild inte blir ”dubbel- förd”. Syftet med Skatteverkets personuppgiftshantering är att säkra en korrekt folkbokföring. En personuppgiftssökning enbart för att kontrollera om en person förekommer i en annan myndighets register kan inte sägas direkt svara mot det syftet och är därför knappast för- svarbar av hänsyn till personlig integritet. Detta talar för att det är proportionerligt med en möjlighet för Skatteverket att få lagra upp- gifter som redan finns sökbara hos Migrationsverket.
26.9Utredningens förslag
26.9.1De grundläggande förslagen
Utredningens förslag: Det införs utökade möjligheter för Skatte- verket att behandla biometriska uppgifter i folkbokföringsverk- samheten. Dessa möjligheter avser jämförelse av biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansiktsbild eller fingeravtryck som tas i samband med att en person genomgår en identitets- kontroll hos Skatteverket mot sådana som kan tas fram ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppe- hållstillståndskort. De ansiktsbilder och fingeravtryck som Skatte- verket tar samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behandlas under tiden ärendet i vilket uppgifterna togs pågår. Skatteverket får också efter ett ärende har avslutats lagra de an- siktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som myndigheten enligt nuvarande ordning får ta i digitalt format av enskilda vid identitetskontroller i folkbokföringsverksamheten. Lagring får ske oavsett utgång i Skatteverkets ärende. Ansikts- bilder och fingeravtryck som tas vid identitetskontroller får jäm- föras mot lagrade sådana uppgifter vid framtida identitetsbedöm- ningar.
Begränsningar gäller beträffande
460
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
överklagas. Vidare införs begränsningar till skydd för den per- sonliga integriteten i form av ändamålsbegränsningar som för- hindrar annan behandling än för identitetsbedömningar, en längsta lagringstid om tio år, att sekretess gäller för uppgifterna och att det är Skatteverket som är personuppgiftsansvarig.
Utifrån de avvägningar och bedömningar vi gjort i det föregående finns det skäl att föreslå att det införs utökade möjligheter för Skatte- verket att behandla biometriska uppgifter i folkbokföringsverksam- heten. Dessa möjligheter bör utformas i huvudsak utifrån de behov
vikonstaterat i avsnitt 26.2. Det innebär att Skatteverket ska få göra jämförelser av biometriska uppgifter som kan tas fram ur en ansikts- bild eller fingeravtryck som tas i samband med att en person genom- går en identitetskontroll hos Skatteverket mot sådana som kan tas fram ur en ansiktsbild som är synlig på en identitetshandling eller ett uppehållstillståndskort.
De ansiktsbilder och fingeravtryck som Skatteverket tar samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa ska få behandlas under tiden ärendet i vilket uppgifterna togs pågår. Vidare ska Skatteverket även i tiden därefter få lagra de ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som myndigheten enligt nuvarande ord- ning får ta i digitalt format av enskilda vid identitetskontroller i folkbokföringsverksamheten. Lagring efter avslutat ärende ska få ske oavsett utgång i Skatteverkets ärende.
Beträffande medborgare i
461
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
I enlighet med vad vi konstaterat avseende behovet i avsnitt 26.2.7 bör ansiktsbilder och fingeravtryck som tas vid identitetskontroller få jämföras mot lagrade sådana uppgifter vid framtida identitets- bedömningar.
De åtgärder som vi bedömt behövs till skydd för den personliga integriteten i avsnitt 26.6 bör införas. Det innebär att det bör införas ändamålsbegränsningar enligt våra bedömningar i avsnitt 26.6.5 så att behandling av (t.ex. sökningar i) de lagrade biometriska uppgif- terna inte får ske i annat syfte än det angivna, dvs. vid identitets- bedömningar. Ytterligare en åtgärd till skydd för den personliga integriteten gäller lagringstiden, som vi behandlat i avsnitt 26.6.1, innebärande att uppgifterna får lagras i högst tio år från det att upp- gifterna togs. För uppgifterna bör, enligt våra bedömningar i av- snitt 26.6.2, sekretess som utgångspunkt gälla. Det bör, utifrån be- dömningarna i avsnitt 26.6.3 vara Skatteverket som är personupp- giftsansvarig för myndighetens utökade behandling.
Avslutningsvis i denna del, och enligt bedömningarna i avsnitt 26.7, bör en enskild inte ha rätt att invända mot Skatteverkets utökade personuppgiftsbehandling.
26.9.2Innehållet i en ny reglering
Utredningens förslag: Bestämmelser om utvidgade möjligheter för Skatteverket att hantera biometriska uppgifter tas in i folk- bokföringslagen, lagen om samordningsnummer och folkbok- föringsdatabaslagen.
Föreskrifter om kortare lagringstid för uppgifter beträffande barn ges i folkbokföringsförordningen och förordningen om sam- ordningsnummer.
Bestämmelsen i 1 kap. 7 § folkbokföringsdatabaslagen om att ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifterna som har tagits fram omedelbart ska förstöras upphävs. I stället införs i folkbokföringslagen och lagen om samordningsnummer bestämmelser om att ansiktsbilder och fingeravtryck samt de bio- metriska uppgifterna som har tagits fram ska förstöras efter att ärendet i vilket de togs har avslutats om uppgifterna inte får lag- ras för tiden därefter enligt bestämmelser i respektive lag. I folk- bokföringslagen och lagen om samordningsnummer regleras att
462
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
Skatteverkets beslut om lagring av ansiktsbild, fingeravtryck eller biometriska uppgifter beträffande personer som inte är
Behovet av sekretess tillgodoses genom en ändring i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.
Våra förslag kräver ändringar i folkbokföringslagen, lagen om sam- ordningsnummer, folkbokföringsdatabaslagen och offentlighets- och sekretesslagen.
Om en handling som överlämnats vid en identitetskontroll har ett lagringsmedium där fingeravtryck eller ansiktsbild är sparade, ska innehavaren på begäran låta Skatteverket ta fingeravtryck och ansiktsbild i digitalt format för att kontrollera att dessa motsvarar dem som finns i handlingen (se 26 c § folkbokföringslagen och
2 kap. 4 § lagen om samordningsnummer). Ändringar i de paragra- ferna bör göras så att Skatteverket får kontrollera de aktuella upp- gifterna även mot en ansiktsbild som är synlig på handlingen.
Vidare bör i folkbokföringslagen och i lagen om samordnings- nummer införas bestämmelser som ger Skatteverket rätt att till- fälligt behandla den ansiktsbild och de fingeravtryck som tas av Skatteverket i samband en identitetskontroll, samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa under tiden ärendet i vilket upp- gifterna togs pågår. Under den tiden får Skatteverket använda upp- gifterna för att göra jämförelser som behövs i ärendet. Det bör även införas bestämmelser i dessa lagar som ger Skatteverket möjlighet att lagra nämnda uppgifter även efter ett ärende har avslutats.
Skatteverkets beslut om lagring av biometriska underlag och biometriska uppgifter bör utgöra beslut enligt folkbokföringslagen respektive lagen om samordningsnummer. Beslut om att lagra nämnda uppgifter beträffande
463
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
reglering om detta. Till saken hör att sistnämnda beslut kan angripas enligt bestämmelser i EU:s dataskyddsförordning.
I folkbokföringslagen och i lagen om samordningsnummer bör också införas bestämmelser som ger Skatteverket rätt att jämföra de ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter som myn- digheten enligt nu gällande ordning får ta mot sådana uppgifter som myndigheten har lagrat. Det behövs även bestämmelser om längsta tid för lagring av sådana uppgifter. Bestämmelser om det kan tas in i lag eller förordning. Det finns exempel på båda lösningarna. Nu- varande bestämmelser om att fingeravtryck, ansiktsbilder och bio- metriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten ska förstöras finns i lag (se 1 kap. 7 § folkbokföringsdatabaslagen). Men detta är en bestämmelse som förbjuder lagring. I den nyligen ändrade lagen om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folk- omröstningar finns bestämmelser om längsta tid för behandling (se 2 kap. 12 § den lagen). I utlänningsdatalagen ges dock bemyn- digande för regeringen att meddela föreskrifter om gallring (se 15 §).
Iförslag beträffande statlig
En begränsning av lagringstiden till tio år är, enligt vad vi kom- mit fram till i avsnitt 26.6.1, en viktig skyddsåtgärd för den enskilde och av stor betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Det är vidare svårt att se att en sådan längsta lagringstid i en nära framtid kommer att behöva ändras. Det talar för att den maximala lagrings- tiden slås fast i lag och inte i förordning. Mot det ska ställas att en ordning med föreskriftsrätt ger större flexibilitet. Föreskrifterna skulle då över tid kunna reglera situationer när lagringstiden inte behöver vara så lång som tio år. Men det ska framhållas att den per- sonuppgiftsbehandlande myndigheten alltid har en skyldighet att inte lagra personuppgifter under längre tid än som är nödvändigt för ändamålet med lagringen. Myndigheten ska alltså oavsett sär- skilda föreskrifter fortlöpande bevaka detta. Man kan ändå inte bortse från risken för att denna skyldighet inte fullgörs på ett tillfredsställ- ande sätt utan sådana föreskrifter. Föreskrifterna kan alltså verka till skydd för en enskilds integritet. Vi anser därför att den längsta lag- ringstiden bör anges i lag och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att meddela föreskrifter om en kort-
464
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
are lagringstid. Sådana föreskrifter kan t.ex. avse biometriska upp- gifter som tagits upp från ansiktsbilder av yngre barn och bör ges
ifolkbokföringsförordningen och förordningen om samordnings- nummer. Nu nämnda bestämmelse bör finnas i folkbokföringslagen och lagen om samordningsnummer.
För all personuppgiftshantering gäller som vi framhållit tidigare krav på nödvändighet och proportionalitet för att en myndighet ska få vidta en enskild åtgärd. Ett sådant krav framgår bland annat av EU:s dataskyddsförordning. Vi tycker ändå att det har ett värde att i de enskilda lagar som vi nu föreslår ska ändras ge uttryck för detta grundläggande krav. På så sätt tydliggörs kravet för både den tillämp- ande myndigheten och den enskilde. En sådan bestämmelse kan enligt vår uppfattning ha ett pedagogiskt värde, inte minst i ett inledande skede när personuppgiftsbehandlingen kan förväntas att öka drastiskt.
Vårt förslag om möjlighet till lagring medför att nuvarande be- stämmelser om att ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter i folkbokföringsverksamheten omedelbart ska förstöras behöver justeras. En skyldighet att förstöra uppgifterna bör upp- komma först efter att ärendet som de har tagits i har avslutats och endast om uppgifterna inte får lagras enligt bestämmelser i folk- bokföringslagen eller lagen om samordningsnummer. För tydlig- hets skull bör bestämmelser om detta anges i folkbokföringslagen respektive lagen om samordningsnummer. Bestämmelsen i 1 kap.
7 § folkbokföringsdatabaslagen bör följaktligen upphävas.
I 2 kap. 3 § folkbokföringsdatabaslagen anges uppgifter som får behandlas i databasen. I uppräkningen i den paragrafen ingår ansikts- bilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. Den paragrafen behöver därför inte ändras. Det förtjänar dock att nämnas att biometriska uppgifter inte omfattas av uppräkningen i en motsvarande bestämmelse i folkbokföringslagen respektive lagen om samordningsnummer om vilka uppgifter som ska behandlas i det utredningsförslag som lämnats om en ny folkbokföringsdatalag (se SOU 2023:100).
För att begränsa behandlingen av ansiktsbild, fingeravtryck och till dem hörande biometriska uppgifter till sådan som krävs vid Skatteverkets identitetsbedömning behöver en bestämmelse om ändamålsbegränsning införas i folkbokföringsdatabaslagen. Det behöver i den lagen också anges att det i folkbokföringsverksam-
465
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
heten ska finnas en samling personuppgifter som med hjälp av auto- matiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de nya ändamålen. Bestämmelser om sökbegränsningar finns i 2 kap. 10 och 11 §§ folkbokföringsdatabaslagen. Med den ordning vi före- slår med ändamålsbegränsningar behöver dessa bestämmelser om sökbegränsningar inte kompletteras. I den föreslagna folkbokförings- datalagen finns föreskrifter om ändamålsbegränsningar i 6 § och sök- begränsningar i 10 § (se SOU 2023:100).
Slutligen krävs ett tillägg i 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen med innebörd att det ska gälla sekretess för nyss nämnda upp- gifter om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men.
Övriga nödvändiga preciseringar om exempelvis innehållet i regist- ret bör lämpligen framgå av folkbokföringsdatabasförordningen alternativt folkbokföringsdataförordningen, om den senare förord- ningen införs (se SOU 2023:100).
26.9.3Särskilt om testverksamhet
Utredningens förslag: Skatteverket ska få behandla ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter i testverksamhet enligt folkbokföringsdatabaslagen om uppgifterna är absolut nödvän- diga för syftet med behandlingen.
En ordning där Skatteverket får behandla biometriska underlag och biometriska uppgifter i enlighet med våra förslag ovan förutsätter att myndigheten också får behandla sådana uppgifter för att utföra sådan testverksamhet som är nödvändig för att kunna skapa och ut- veckla de tekniska system som ska användas vid kontrollerna. I så- väl utlänningsdatalagen som brottsdatalagen och polisens brottsdata- lag finns sådana möjligheter.
Utan en möjlighet för Skatteverket att behandla biometriska underlag och biometriska uppgifter i testverksamhet hindras myn- digheten från att skapa och utveckla nya tekniska system som är nödvändiga för att kunna utföra kontroller som Skatteverket genom våra förslag ges möjlighet att utföra, t.ex. kontroll av biometriska uppgifter. När det gäller ansiktsigenkänning behöver programvaran exempelvis kunna tränas och valideras på verkliga förhållanden gäl-
466
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
lande förmågan att jämföra nytagna ansiktsbilder med befintliga ansiktsbilder i chip och på bild i olika länders resehandlingar. Upp- gifterna som används vid test och validering behöver återspegla verk- liga förhållanden, t.ex. avseende glasögon, smink, frisyrer och huvud- bonader. Det är alltså inte möjligt att utföra nödvändiga tester och validering av tekniken för ansiktsigenkänning utan ansiktsbilder. Testverksamheten är en nödvändig förutsättning för att ett sådant system ska kunna användas i skarpt läge på ett rättssäkert och icke- diskriminerande sätt. Det kan till och med ifrågasättas om det över- huvudtaget är tekniskt möjligt att ta tekniska system i drift utan en föregående testperiod. (Se Behandling av känsliga personuppgifter i testverksamhet enligt utlänningsdatalagen, prop. 2020/21:5 s. 11.)
Vidare är av vikt att integritetsriskerna beaktas. För att genom- föra test och validering samt nå tillförlitliga och rättssäkra resultat kan en relativt stor mängd uppgifter behöva behandlas. Detta inne- bär ett integritetsintrång. Att ta ett system i drift utan testperiod riskerar dock att medföra onödiga och oproportionerliga ingrepp i enskildas personliga integritet eftersom systemet kan innehålla fel och brister. En sådan behandling av känsliga personuppgifter kan strida mot artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning och de krav som ställs där om proportionalitet och lämpliga och särskilda åt- gärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättig- heter och intressen. Möjligheten att testa ny teknik bidrar alltså till att det kan införas träffsäkra, rättssäkra och effektiva system, där risken för olägenheter i form av felbedömningar till den enskildes nackdel minimeras samtidigt som en hög säkerhetsnivå kan upprätt- hållas. Det intrång i enskildas personliga integritet som kan upp- komma när ett system är i skarp drift blir med andra ord mindre om systemet först kan testas. Som nämnts finns det situationer när det inte finns något alternativ till att använda verkliga personupp- gifter för att testa och validera nödvändiga tekniska system, dvs. situationer där användandet av fiktiva uppgifter inte skulle ge ett tillförlitligt och rättssäkert resultat. Om inga integritetshöjande åtgärder vidtas skulle behandling av känsliga personuppgifter vid test och validering av ny teknik kunna innebära en hög risk för den enskildes personliga integritet. Under förutsättning att åtgärder vidtas för att säkerställa skyddet för personuppgifterna kan integ- ritetsriskerna dock minimeras. (Se prop. 2020/21:5 s. 11 f.)
467
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
Det ska dock framhållas att i testverksamhet kan behandling av känsliga personuppgifter normalt inte anses vara absolut nödvändig om det är möjligt att nå ett rättssäkert och tillförlitligt resultat genom att använda alternativa och mindre integritetskänsliga tillvägagångs- sätt, t.ex. fiktiva eller avidentifierade uppgifter (se prop. 2020/21:5 s. 13 f.).
Vi har ovan föreslagit reglering som är ägnad att värna den enskil- des personliga integritet, t.ex. regler om längsta tid för lagring och ändamålsbegränsningar. Vi har också kommit fram till att den före- slagna ordningen är nödvändig och proportionerlig. Det saknas skäl att göra en annan bedömning vid införande av en möjlighet för Skatte- verket att använda biometriska underlag och biometriska uppgifter i nödvändig testverksamhet. Detta förslag ligger som sagt också i linje med annan lagstiftning, t.ex. utlänningsdatalagen.
Naturligtvis måste de krav som EU:s dataskyddsförordning ställer på bland annat öppenhet, uppgiftsminimering, riktighet, proportio- nalitet och säkerhet uppfyllas även vid testverksamhet. En myndig- het som önskar behandla känsliga personuppgifter med stöd av den föreslagna bestämmelsen är i vissa fall också skyldig att samråda med Integritetsskyddsmyndigheten före behandling (se artikel 36.1 i EU:s dataskyddsförordning).
Med anledning av det ovan sagda bör Skatteverket ha möjlighet att använda ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa i testverksamhet. Denna möjlighet bör regle- ras i folkbokföringsdatabaslagen.
26.10Särskilt om identitetskontroll vid passmyndigheterna inför tilldelning och förnyelse av samordningsnummer
26.10.1 Inledning
I föregående avsnitt har vi behandlat endast Skatteverkets nuvarande hantering av biometriska underlag och biometriska uppgifter samt myndighetens behov av utökad hantering av sådana underlag och upp- gifter. Det regelverk som finns och som vi i det föregående föreslår förändring av omfattar även passmyndigheterna i viss verksamhet som de myndigheterna bedriver. I följande avsnitt redogör vi där-
468
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
med särskilt för om vårt förslag till reform bör omfatta även passmyn- digheterna och vilken ytterligare reglering som i så fall bör införas.
26.10.2 Nu gällande ordning
Skatteverket beslutar i ärenden enligt lagen om samordningsnum- mer (se 1 kap. 2 § lagen om samordningsnummer). Normalt sker identitetskontrollen vid Statens servicecenter. I vissa ärenden enligt lagen om samordningsnummer och förordningen om samordnings- nummer sker dock identitetskontrollen av en passmyndighet (Polis- myndigheten inom riket) eller av en beskickning (ambassad) eller ett karriärkonsulat som enligt 2 § passlagen fullgör uppgift som pass- myndighet utom riket och är behörig att handlägga ärenden om van- liga pass. Regeringskansliet får besluta i vilken utsträckning beskick- ningar och karriärkonsulat ska fullgöra uppgifter som passmyndighet (se 28 a § första stycket passförordningen). Av Regeringskansliets be- slut den 30 september 2020 framgår att alla beskickningar och karriär- konsulat utom vissa uppräknade ambassader och generalkonsulat får handlägga ärenden om vanliga pass. Av samma beslut framgår att ärenden gällande provisoriska pass handläggs av alla beskickningar och karriärkonsulat. (Se Regeringskansliets beslut om passmyndig- heter utomlands,
Folkbokföringsdatabaslagen gäller vid behandling av personupp- gifter i passmyndigheternas verksamhet som rör identitetskontrol- ler enligt lagen om samordningsnummer (se 1 kap. 1 § andra stycket folkbokföringsdatabaslagen). Enligt den lagen är varje passmyndig- het personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som respektive myndighet utför enligt lagen (se 1 kap. 5 § folkbok- föringsdatabaslagen).
När en passmyndighet begär tilldelning av samordningsnummer ska personlig inställelse för identitetskontroll ske där. Myndigheten ska vid sådan inställelse bedöma om den som ska tilldelas ett sam- ordningsnummer har styrkt sin identitet. (Se 11 § förordningen om samordningsnummer.)
469
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
En beskickning eller ett karriärkonsulat får genomföra identitets- kontroll av en person som inte befinner sig i Sverige om begäran om tilldelning av samordningsnummer har lämnats av en annan myn- dighet än en passmyndighet eller av en sådan utbildningsanordnare som avses i 2 § förordningen om samordningsnummer, och Skatte- verket har begärt att beskickningen eller karriärkonsulatet ska ta emot den enskilde för identitetskontroll. Beskickningen eller karriär- konsulatet ska vid inställelsen bedöma om den som ska tilldelas ett samordningsnummer har styrkt sin identitet. (Se 12 § förordningen om samordningsnummer.)
När en utlandsboende svensk medborgare, som aldrig varit folk- bokförd i Sverige och därför inte har fått ett personnummer fast- ställt för sig (t.ex. ett barn till utlandsboende svenska medborgare), ansöker om svenskt pass eller nationellt
En annan situation är när en annan myndighet (eller utbildnings- anordnare) än en passmyndighet begär tilldelning av samordnings- nummer (se 12 § förordningen om samordningsnummer). När en begäran om samordningsnummer i en sådan situation kommer in avseende en person med adress utomlands informerar Skatteverket normalt personen om att han eller hon måste inställa sig personli- gen för identitetskontroll hos Skatteverket eller hos en passmyn- dighet utom riket. I dessa fall informerar också Skatteverket om närmaste beskickning eller karriärkonsulat. Det ankommer därefter på den enskilde att kontakta den berörda utlandsmyndigheten för att boka en tid för identitetskontroll.
Efter en genomförd identitetskontroll enligt 11 eller 12 §§ för- ordningen om samordningsnummer skickar passmyndigheten sin bedömning av den enskildes identitet och en kopia av bedömnings- underlaget till Skatteverket. Passmyndighetens bedömning består av om den enskildes identitet är styrkt eller inte. Om passmyndig- heten har bedömt att den enskildes identitet inte är styrkt övergår
470
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
bedömningen av om identiteten har gjorts sannolik eller om den är osäker till Skatteverket (se 15 § förordningen om samordningsnum- mer). Passhandläggare utbildas särskilt i de rutiner och riktlinjer som Skatteverket har meddelat för att en identitet ska anses vara styrkt. Skatteverket har även beslutat om föreskrifter för ändamålet (se Skatteverkets föreskrifter om identitetskontroll vid tilldelning och förnyelse av samordningsnummer, SKVFS 2023:6).
Enligt Skatteverket sker för närvarande inga biometriska jäm- förelser i ärenden om samordningsnummer när passmyndighet ut- för identitetskontrollen.
26.10.3Informationsutbyte mellan Skatteverket och passmyndigheter
Utredningens bedömning: Passmyndigheterna bör när de utför identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer ha möj- lighet att biometriskt jämföra om de ansiktsbilder och fingerav- tryck som myndigheten tar motsvarar sådana som Skatteverket, vid en reform enligt vårt förslag i avsnitt 26.9, lagrar.
De biometriska underlag som passmyndigheterna tar vid nämnda identitetskontroller bör lagras hos Skatteverket om för- utsättningarna för lagring där är för handen.
Rättslig grund för passmyndigheternas ytterligare hantering av biometriskt underlag bör, vid en reform, vara fastställd i svensk lag genom de ändringar vi föreslår i 2 kap. lagen om samordnings- nummer (se avsnitt 26.9).
Passmyndigheterna bör efter att ha tagit ansiktsbild och finger- avtryck av en enskild lämna uppgifterna till Skatteverket för be- dömning av om uppgifterna ska lagras. Passmyndigheterna bör efter genomförd identitetsbedömning och överlämning till Skatte- verket omedelbart förstöra de biometriska underlag och de bio- metriska uppgifter som legat till grund för myndighetens be- dömning.
Varje enskild passmyndighet bör vara personuppgiftsansvarig även för den myndighetens utökade behandling av biometriska underlag och biometriska uppgifter som en reform medför.
471
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
En möjlighet att vid identitetskontrollen inför tilldelning av sam- ordningsnummer få genomföra automatiserad jämförelse av ansikts- bild och fingeravtryck som tas av en enskild mot sådana uppgifter som Skatteverket vid en reform enligt våra förslag i avsnitt 26.9 kommer att få lagra enligt lagen om samordningsnummer bör gälla för alla myndigheter som utför sådana identitetskontroller, dvs. även passmyndigheterna. Om kontrollmöjligheterna av en enskilds identi- tet skiljer sig åt mellan olika myndigheter minskar tillförlitligheten. Då föreligger också en risk att sådana skillnader kan utnyttjas. Vidare skulle skillnaderna i kontrollmöjligheter medföra varierande kvalitet på de olika myndigheternas identitetsbedömningar. Det kan i sam- manhanget också framhållas att det förhållandet att en person be- finner sig i utlandet inte har ansetts utgöra särskilda skäl för att avstå från kravet på personlig inställelse för identitetskontroll och att det inte är rimligt att begära att en person som annars befinner sig i ut- landet ska inställa sig personligen för identitetskontroll hos Skatte- verket (se prop. 2021/22:276 s. 81). Vi anser att det inte finns skäl att göra någon annan bedömning vid en ordning då identitetskon- trollen innehåller utökad användning av biometriska underlag eller biometriska uppgifter enligt våra förslag. Följaktligen bör passmyndig- heterna när de utför identitetskontroller enligt lagen om samordnings- nummer ha möjlighet att kontrollera om ansiktsbilder och finger- avtryck som myndigheterna tar motsvarar andra sådana uppgifter som Skatteverket har lagrat. Vidare bör de biometriska underlag som passmyndigheterna tar vid aktuella kontroller, av samma skäl som
vianfört i tidigare avsnitt, lagras hos Skatteverket om förutsättningar för lagring är för handen.
I ett tidigare utredningsarbete rörande bland annat samordnings- nummer gjordes bedömningen att antalet identitetskontroller som kommer att genomföras av passmyndigheter enligt 12 § förordningen om samordningsnummer i samband med tilldelning av identitets- nummer (det som i dag motsvaras av ett samordningsnummer med styrkt identitet) kommer att vara begränsat till ett antal hundra kon- troller per år (se SOU 2021:57 s. 459). Under vårt utredningsarbete har Skatteverket uppgett att passmyndigheter i utlandet under år 2024 utförde identitetskontroller i samband med sina egna ärenden (dvs. med stöd av 11 § förordningen om samordningsnummer) i cirka 8 000 ärenden. Motsvarande uppgifter avseende hur många ärenden de myndigheterna genomförde sådan kontroll med stöd av
472
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
12 § samma förordning har vi under vårt arbete inte fått fram. Under år 2024 har Polismyndigheten genomfört identitetskontroll med stöd av 11 § förordningen om samordningsnummer i samband med att myndigheten begärt tilldelning av samordningsnummer för pass- ändamål i 1 044 fall. Polismyndigheten har även genomfört identi- tetskontroll i omkring 5 000 ärenden vid ansökan om förnyelse av samordningsnummer i samband med passärenden. Mot bakgrund av redovisade uppgifter bedömer vi att antalet identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer som kommer att genomföras av passmyndigheter kan förväntas uppgå till ungefär 15 000 per år.
En ordning med utökad möjlighet till biometrisk jämförelse vid en identitetskontroll enligt lagen om samordningsnummer bör alltså enligt vår bedömning innebära att ytterligare myndigheter än Skatte- verket behandlar fler personuppgifter. Den rättsliga grunden för passmyndigheterna för sådan behandling skulle enligt vårt förslag, liksom för Skatteverket, framgå av bestämmelser i 2 kap. lagen om samordningsnummer där möjligheten till sådan behandling ska ges (se avsnitt 26.5 och 26.9).
Riskerna för den personliga integriteten med en utökad hanter- ing av personuppgifter minskar, utöver genom vad vi redan angett (se avsnitt 26.6), om Skatteverket utför jämförelsen mot de hos myn- digheten lagrade uppgifterna och endast skickar resultatet med till- hörande bedömningsunderlag till den passmyndighet som genomför identitetskontrollen och som ska bedöma om en enskilds identitet är styrkt. Skatteverket har under vårt utredningsarbete uppgett att det kan ske på följande sätt. Passmyndigheten skickar det biomet- riska underlaget som myndigheten tar av en enskild, dvs. ansiktsbild och fingeravtryck, till Skatteverket. Efter mottagande kan Skattever- ket ”klä” underlagen med en biometrisk mall, genomföra jämförel- sen mot uppgifter som myndigheten lagrar och skicka endast resul- tatet med tillhörande bedömningsunderlag till passmyndigheten för bedömning av om identiteten är styrkt eller inte. Skatteverket har uppgett att en teknisk lösning som möjliggör att detta sker automa- tiskt och inom några sekunder är möjlig.
Vidare skulle riskerna för enskildas personliga integritet minska om passmyndigheten efter genomförd identitetskontroll (dvs. efter att passmyndigheten har skickat det biometriska underlaget till Skatte- verket och mottagit resultatet av en jämförelse mot uppgifter som Skatteverket lagrar) förstör de biometriska underlag och de biomet-
473
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
riska uppgifter som legat till grund för myndighetens bedömning. Vid en reform bör så ske eftersom det inte finns något behov av att passmyndigheterna i verksamhet som rör identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer lagrar biometriskt underlag eller bio- metriska uppgifter som myndigheten tar av en enskild eller får av Skatteverket i ett eget register.
Liksom enligt gällande ordning bör varje enskild passmyndighet vid en reform ansvara för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför (se prop. 2021/22:276 s. 80 ff.).
Vi bedömer sammantaget att en ordning där passmyndigheterna har utökade befogenheter att hantera biometriska underlag och bio- metriska uppgifter i enlighet med vad som beskrivits ovan är nöd- vändig och proportionerlig.
26.10.4 Innehållet i en ny reglering
Utredningens förslag: De utökade möjligheterna för Skatteverket till behandling av biometriska underlag och biometriska uppgif- ter vid identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer som vi föreslår ska gälla även passmyndigheterna.
Passmyndigheters rätt att genomföra identitetskontroller följer av bestämmelserna i 11 och 12 §§ förordningen om samordningsnum- mer. Med utgångspunkt i de bedömningar vi gjort i avsnitt 26.10.3 bör den ordning med utökad behandling av biometriska underlag och biometriska uppgifter som vi föreslår ska gälla för Skatteverket en- ligt lagen om samordningsnummer gälla också för passmyndigheter i myndigheternas verksamhet som rör identitetskontroller i ärenden om samordningsnummer. Ytterligare bestämmelser för att ge pass- myndigheterna möjlighet till sådan utökad behandling behövs inte.
En passmyndighet ska omedelbart förstöra de biometriska under- lag och de biometriska uppgifter som legat till grund för myndig- hetens bedömning när ärendet i vilket uppgifterna togs har avslutats.
474
SOU 2025:75 |
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
26.10.5 Särskilt om uppgiftsskyldighet
Utredningens förslag: Skatteverket ska på begäran av en pass- myndighet lämna ut fingeravtryck och ansiktsbilder som lagras hos myndigheten samt uppgifter om den enskildes identitet. Pass- myndigheterna ska vara skyldiga att till Skatteverket lämna ut de fingeravtryck och ansiktsbilder som myndigheterna tar av en en- skild vid en identitetskontroll enligt lagen om samordningsnum- mer samt uppgifter om den enskildes identitet. Bestämmelser om detta ska tas in i lagen om samordningsnummer.
Ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa och som vid en reform kommer att lagras hos Skatte- verket omfattas respektive föreslås omfattas av sekretess enligt 22 kap. 1 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (se avsnitt 26.6.2). För att möjliggöra ett informationsutbyte mellan Skatteverket och passmyndigheterna för sådana uppgifter krävs att denna sekretess bryts. Det kan ske genom bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheten. Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess nämligen inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning.
För närvarande finns ingen bestämmelse om uppgiftsskyldighet mellan Skatteverket och passmyndigheterna som träffar passmyndig- heternas verksamhet som rör identitetskontroller enligt lagen om samordningsnummer. För att möjliggöra informationsöverföring beträffande biometriskt underlag mellan myndigheterna bör sådana bestämmelser införas.
För att Skatteverket ska kunna genomföra en automatiserad
ansikts- och fingeravtrycksjämförelse för att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck som en passmyndighet har tagit mot motsvarande biometriskt underlag som lagras hos Skatteverket krävs att passmyn- digheten lämnar ut det biometriska underlag som myndigheten har tagit. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet för passmyndigheterna bör följaktligen innehålla att dessa myndigheter till Skatteverket ska lämna ansiktsbild och fingeravtryck som en myndighet tar av en en- skild vid en identitetskontroll enligt lagen om samordningsnummer. För Skatteverkets lagring av de mottagna biometriska underlagen fordras även uppgifter om den enskildes identitet. En uppgiftsskyl-
475
Biometriska underlag och uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet |
SOU 2025:75 |
dighet för passmyndigheterna till Skatteverket bör därför innehålla även sådana uppgifter.
För att en passmyndighet, av det jämförelsematerial som Skatte- verket får av automatiserad ansikts- och fingeravtrycksjämförelse enligt ovan, ska kunna göra en bedömning av om en enskilds iden- titet är styrkt eller inte krävs att myndigheten får tillgång till det materialet. Följaktligen bör en bestämmelse med uppgiftsskyldig- het för Skatteverket införas som innehåller att Skatteverket på en passmyndighets begäran ska lämna ut ansiktsbild och fingeravtryck av en enskild. För en passmyndighets bedömning av en identitet krävs även vissa uppgifter om personen kopplade till det biometriska underlaget. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet för Skatteverket till en passmyndighet bör alltså även innehålla att myndigheten på begäran ska lämna ut uppgifter om bland annat identitetsbeteckning om sådan finns, namn, födelsetid, medborgarskap och adress.
De nya bestämmelserna bör införas i lagen om samordnings- nummer.
476
27Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket
27.1Inledning
Hos myndigheter där fastställande av identitet är en central arbets- uppgift har det framhållits att myndigheterna för närvarande arbetar alltför ”stuprörsformat” med frågor om identitet utifrån sina respek- tive uppdrag. Det har anmärkts att det finns mycket data hos de olika myndigheterna men inget centralt register eller någon myndighet som håller ihop helheten. (Se RiR 2024:12 s. 85.) Liknande påpek- anden har gjorts efter myndighetsinitiativet Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR). Inom det initia- tivet har Skatteverket, Migrationsverket, Försäkringskassan och Polis- myndigheten betonat behovet av en sammanhållen infrastruktur för identitet mellan myndigheter. Den bör enligt dessa myndigheter gälla från etablering av identitet till upprättande av identitetsdoku- ment, autentisering och verifiering av identitet samt till förvaltning och registerhållning av identitet. (Se
Vårt uppdrag är dock begränsat till att främst gälla kontroller vid etablering och ändring av identitet. I linje med vad som lyfts fram inom nyss nämnda initiativ anges i våra direktiv att utredning- en ska överväga om det finns behov av utbyte av ansiktsbilder och fingeravtryck mellan Migrationsverket och Skatteverket. Enligt direk- tiven är det tänkbart att en möjlighet för Skatteverket att under vissa förutsättningar söka i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier, skulle kunna vara till nytta för Skatteverket i ärenden om folkbokföring och samordningsnummer samt bidra till att myn- digheten får ett bättre och mer tillförlitligt underlag för beslut i så- dana ärenden. Vidare anges i direktiven att det är möjligt att Migra-
477
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
tionsverket på motsvarande sätt skulle ha nytta av att i vissa fall kunna kontrollera fingeravtryck och fotografier som finns tillgängliga hos myndigheten mot de uppgifter som finns hos Skatteverket i ärenden om folkbokföring och samordningsnummer. Avslutningsvis nämns i våra direktiv att ett gemensamt register för de nämnda myndighet- erna som automatiserat kan identifiera felaktiga registreringar eller andra oegentligheter skulle kunna vara ett alternativ. I vårt uppdrag ligger följaktligen att analysera och ta ställning till om det finns ett behov av utbyte av ansiktsbilder och fingeravtryck mellan Migrations- verket och Skatteverket samt vilken nytta ett utbyte av uppgifter skulle kunna medföra när det gäller att klarlägga identiteter. Vårt uppdrag innehåller också att analysera och ta ställning till om det finns skäl att möjliggöra ett sådant utbyte och, oavsett ställnings- tagande i sak, lämna förslag på hur en sådan ordning kan utformas.
På motsvarande sätt som i föregående kapitel har vi för att kunna ta ställning till behovet av utbyte av uppgifter mellan Skatteverket och Migrationsverket behövt närmare information om uppgivna otillräckligheter i nuvarande ordning. Den informationen har vi i stor utsträckning inhämtat från de myndigheterna.
27.2Avgränsning
Innan vi behandlar frågan om behovet av informationsutbyte mellan myndigheterna finns det skäl att, mot bakgrund av vad som fram- kommit från Migrationsverket och Skatteverket, kort diskutera förut- sättningarna för ett gemensamt myndighetsregister som lyfts fram i våra direktiv.
De berörda myndigheterna, alltså Skatteverket och Migrations- verket, har båda framfört betänkligheter kring lämpligheten av ett myndighetsgemensamt register. De har då pekat särskilt på att de skilda myndigheterna i så fall skulle föra ett gemensamt register som utifrån respektive myndighet hade skilda ändamål. För Skatte- verket skulle det främsta syftet vara att trygga korrekta uppgifter i folkbokföringsdatabasen. För Migrationsverket skulle däremot det huvudsakliga ändamålet vara att säkra uppställda krav i fråga om mig- ration i Sverige. Det kan då inte anses självklart att den ena myndig- heten ska ha tillgång till alla uppgifter som den andra myndigheten tillfört registret. Svåra gränsdragningsproblem kan uppstå. Till bilden
478
SOU 2025:75 |
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
hör också att olika regler gäller och föreslås gälla beträffande vilka personer vars uppgifter myndigheterna får tillföra registret och längsta tiden för lagring av uppgifterna hos de skilda myndigheterna. Problem kan också uppstå avseende behörighetsstyrning och personuppgifts- ansvar. Myndigheterna har uppgett att ett gemensamt register förut- sätter en omsorgsfull och ingående analys, som enligt myndigheterna bäst görs internt men i samverkan med de myndigheter som berörs om det i en framtid bedöms som ett realistiskt alternativ.
Till bilden hör också att det nyligen har föreslagits att Migra- tionsverket ska få utvidga det register som myndigheten redan för men som Polismyndigheten förvaltar (se SOU 2024:80). Det har i det sammanhanget inte varit tal om att Migrationsverket ska föra register tillsammans med någon annan myndighet. Enligt uppgift från Migrationsverket har myndigheten redan påbörjat arbete med att ”ta hem” sitt register från Polismyndigheten, med de kostnader som det innebär.
Som en följd av våra förslag i föregående kapitel kommer Skatte- verket att inom myndigheten behöva utforma tekniska möjligheter för lagring av biometriska underlag och biometriska uppgifter. Detta kan förväntas medföra betydande resursåtgång inom myndigheten. Att tynga processen ytterligare med krav på att registret ska vara gemensamt med Migrationsverket framstår som mindre lämpligt. Det gäller särskilt som några fördelar med ett sådant gemensamt register inte har förts fram.
Vi vill till också peka på att ett gemensamt myndighetsregister för Skatteverket och Migrationsverket som innehåller biometriska underlag och biometriska uppgifter skulle vara en udda företeelse i Sverige.
Vår slutsats av det anförda blir att ett gemensamt register mellan Skatteverket och Migrationsverket inte framstår som lämpligt.
479
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
27.3Finns det behov av informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket?
27.3.1Nuvarande och föreslagen ordning är otillräcklig för att komma åt fel med koppling till identitet
Utredningens bedömning: Den ordning som för närvarande gäller och de förslag till förändringar av den ordningen som läm- nats är inte tillräckliga för att komma åt fel hos Skatteverket och Migrationsverket med koppling till identitet. En kontroll av finger- avtryck, ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa hos Skatteverket respektive Migrationsverket mot motsvar- ande uppgifter som lagras hos den andra myndigheten skulle leda till att fler felaktigheter kopplade till en persons identitet upptäcks.
I tidigare avsnitt har vi redogjort för att falska och felaktiga identi- teter samt multipla identiteter kan uppstå. Det kan ske både i folk- bokföringsverksamheten och i Migrationsverkets verksamhet. Vi har då också pekat på att brister i Migrationsverkets identitetsbe- dömningar får påverkan på Skatteverkets identitetsbedömningar samt att det förhållandet att myndigheterna gör separata bedöm- ningar och för skilda register kan missbrukas av personer som vill bosätta sig i landet under oriktiga förutsättningar eller skaffa sig multipla identiteter. Som sagts kan multipla identiteter uppkomma inte bara genom att en enskild har multipla identiteter i samma myn- dighets register utan också genom att en enskild är registrerad under olika identiteter i olika myndigheters register. Vidare har vi i det sammanhanget angett att även utnyttjade identiteter förekommer i register hos nämnda myndigheter. Vi har i det föregående redogjort för vilka negativa konsekvenser för samhället i stort som fel i folk- bokföringsdatabasen med koppling till identitet kan få. Det fram- står som självklart att fel i Migrationsverkets register kan orsaka liknande negativa följder (se senast SOU 2024:80).
Vi har i tidigare avsnitt kommit fram till att såväl nuvarande ordning som den ordning som följer av förslagen om införandet av en passdatalag, statligt
480
SOU 2025:75 |
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
förhindra sådana fel. Migrationsverkets nuvarande möjligheter att behandla de fingeravtryck och fotografier som myndigheten lagrar vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av vissa skyddsskäl har i annat utredningsarbete bedömts otillräckligt för att förhindra identitetsbedrägerier. Det arbetet har resulterat i flera lagförslag. (Se SOU 2024:80 s. 471 ff.)
Frågan är om nu nämnda åtgärder på lagstiftningsområdet är till- räckliga. Som vi redan framhållit är det de berörda myndigheternas uppfattning att så inte är fallet. Enligt myndigheterna krävs också att ett effektivt informationsutbyte mellan dem möjliggörs.
Såväl Skatteverket som Migrationsverket har under detta utred- ningsarbete uppgett att det är mycket svårt att uppskatta omfatt- ningen av falska, felaktiga och multipla identiteter i respektive myn- dighets verksamhet. Vi har dock i avsnitt 26.2.3 kommit fram till att det får anses klart att fel i folkbokföringsdatabasen med kopp- ling till identitet är ett omfattande problem som rör flera myndig- heter. I det avsnittet har vi vidare bedömt, i likhet med Skatteverket, Polismyndigheten och Migrationsverket, att antalet falska, felaktiga och multipla identiteter i Skatteverkets och Migrationsverkets register är större än vad som framgår av de uppgifter om sådan förekomst som myndigheterna har.
Sedan november 2023 informerar Skatteverket med viss regel- bundenhet Migrationsverket när Skatteverket upptäcker att enskilda i ärenden hos Skatteverket har överlämnat falska eller manipulerade europeiska identitetshandlingar. Trots att endast alfanumeriska upp- gifter (bokstäver och siffror, t.ex. namn och födelsedatum) har an- vänts vid efterföljande kontroll hos Migrationsverket har myndig- heten då uppmärksammat åtskilliga fall av falska, felaktiga eller multipla identiteter. Under november och december 2023 fick Migra- tionsverket uppgifter om användande av falska eller manipulerade europeiska identitetshandlingar i 27 ärenden. Av dessa uppgifter framkom att 15 procent (dvs. fyra personer) var registrerade under en annan identitet hos Migrationsverket än hos Skatteverket. Under år 2024 fick Migrationsverket upplysning om att enskilda i 204 fall använt oriktiga europeiska identitetshandlingar hos Skatteverket.
I 22 procent av dessa fall (dvs. 45 fall) visade sig de berörda person- erna vara registrerade under skilda identiteter hos de båda myndig- heterna. Migrationsverket har menat att det är högst sannolikt att många fler sådana fall skulle kunna upptäckas om jämförelser kunde
481
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
göras med användning av biometriska uppgifter. Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta den bedömningen.
Av det sagda följer att en ordning där identitetskontrollen vid Skatteverket och Migrationsverket är begränsad till att ske enbart mot de uppgifter som den egna myndigheten har tillgång till medför risk för att enskilda personer har falska, felaktiga eller multipla identi- teter registrerade hos myndigheterna. Vidare följer att den risken skulle minska med ett ökat utbyte av uppgifter mellan Skatteverket och Migrationsverket.
Ett annat problem med koppling till identitet som vi har upp- märksammat i tidigare avsnitt är förekomsten av utnyttjade identi- teter, dvs. när en person nyttjar någon annans identitet, med eller utan dennes samtycke. Den ordning vi föreslår i föregående kapitel kommer enligt vår bedömning att begränsa det fenomenet i folkbok- föringsverksamheten. Motsvarande förväntningar kan i Migrations- verkets verksamhet ställas på de förslag som lämnats av Utredningen för stärkt återvändandeverksamhet gällande upptagning och lagring av fingeravtryck, fotografier och biometriska uppgifter hos Migra- tionsverket. Som exempel kan nämnas att Migrationsverket föreslås få möjlighet att kontrollera en enskilds fingeravtryck och fotografi vid utlämnande av uppehållstillståndskort, uppehållskort och andra handlingar i syfte att verifiera dennes identitet (se SOU 2024:80 s. 510 ff.). Om dessa förslag genomförs kommer en utnyttjad identi- tet normalt att upptäckas beträffande en person som redan är regi- strerad hos den myndighet som denne vänder sig till. Ifall den per- sonen inte är registrerad där blir läget ett annat. Då kvarstår problemet att en identitet kan utnyttjas. Med en möjlighet för Skatteverket och Migrationsverket att med varandras register jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa skulle risken för att en obehörig person utnyttjar en annan individs identitet minska.
Det nu beskrivna visar att man inte ens med de föreslagna ord- ningarna skulle komma åt alla nuvarande problem med falska, fel- aktiga, multipla och utnyttjade identiteter men att möjligheterna till det skulle öka med ett vidgat informationsutbyte mellan Skatte- verket och Migrationsverket. En kontroll av biometriska underlag och biometriska uppgifter hos Skatteverket respektive Migrations- verket mot motsvarande uppgifter hos den andra myndigheten skulle leda till att personer som redan är registrerade under en identitet hos
482
SOU 2025:75 |
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
någon av myndigheterna upptäcktes i större omfattning vid en identi- tetskontroll.
Nedan beskrivs närmare i vilka situationer som Skatteverket resp- ektive Migrationsverket menar att det finns behov av att ge myndig- heterna möjlighet att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa mot sådana uppgifter som lagras hos den andra myndigheten.
27.3.2Det finns behov av att Skatteverket får tillgång till ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter hos Migrationsverket
Utredningens bedömning: Det finns behov av att ge Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet möjlighet att jämföra ansikts- bilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som myndigheten tar vid identitetskontroller mot sådana uppgifter som lagras i Migrationsverkets register. Det finns dock inget behov av att jämföra fingeravtryck beträffande barn under 14 år.
Behovet gäller när Skatteverket ska göra en identitetskontroll av en person och Skatteverket inte kan veta om Migrationsverket dessförinnan har gjort en sådan kontroll. Behovet gäller också när det finns en indikation på att en person förekommer under en eller flera andra identiteter hos Migrationsverket eller om det finns anledning att anta att någon identitetsuppgift om personen är felaktig.
Skatteverket har pekat på framför allt två situationer när det före- ligger behov av att låta myndigheten få kontrollera ansiktsbilder, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa mot sådana uppgifter i Migrationsverkets register. Den ena situa- tionen är när Skatteverket ska göra en identitetskontroll av en person utan att Migrationsverket dessförinnan har gjort en sådan kontroll. För att Skatteverket ska kunna bedöma att det saknas behov av jäm- förelse mot Migrationsverkets register krävs att Skatteverket har kännedom om att Migrationsverket i närtid har genomfört en identi- tetskontroll. Så är fallet exempelvis när den enskilde till Skatteverket överlämnar ett nyutfärdat uppehållstillståndskort. Den andra situa-
483
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
tionen är när det finns en indikation på att en person förekommer hos Migrationsverket med andra uppgifter.
En möjlighet för Skatteverket att genomföra kontroll mot Migra- tionsverkets register i den förstnämnda situationen skulle förhindra att den enskilde hos Skatteverket registreras under en identitet trots att han eller hon förekommer i Migrationsverkets register med andra uppgifter. Behovet av en sådan kontroll gör sig gällande främst när vissa kategorier av personer anmäler flyttning till eller tillbaka till Sverige. Personkategorier där behovet av jämförelse i regel kan antas göra sig gällande är
Behov av kontroll kan också uppstå i Skatteverkets ärenden om samordningsnummer med identitetskontroll vid personlig inställelse om Migrationsverket inte dessförinnan har gjort en identitetskontroll
484
SOU 2025:75 |
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
som Skatteverket har kännedom om. Behovet gör sig enligt Skatte- verket gällande vid både tilldelning och förnyelse av samordnings- nummer. Tillstånd från Migrationsverket är nämligen inte en förut- sättning för att samordningsnummer ska tilldelas eller förnyas.
Ett kontrollbehov för Skatteverket finns enligt myndigheten också när Skatteverket misstänker felaktigheter när en folkbokförd person eller en person med samordningsnummer vill ändra en uppgift om sin identitet.
Slutligen menar Skatteverket att det även i andra fall kan finnas behov av att myndigheten gör jämförelser mot uppgifter som lagras hos Migrationsverket. Ett sådant exempel är om underlaget i ett ärende där en persons identitet utreds innehåller brister eller om det av annat skäl råder oklarhet kring personens identitetsuppgifter.
Behovet för Skatteverket att i nämnda situationer genomföra kontroller mot Migrationsverkets register gäller enligt myndigheten oavsett om Skatteverket får en träff vid sökning bland de uppgifter som lagras hos Skatteverket eller inte.
Skatteverket har också uppgett att det finns situationer när det normalt sett inte torde finnas något behov av att låta myndigheten göra biometriska jämförelser mot Migrationsverkets register. I linje med vad som sagts ovan gäller det enligt Skatteverket i situationer när det står klart för myndigheten att Migrationsverket i närtid har kontrollerat den enskildes identitet. Det sagda gäller främst icke EES- medborgare med uppehållstillstånd. För en icke
485
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
Migrationsverkets register. Behovet borde enligt Skatteverket bli ännu mindre om Migrationsverket får större möjligheter att kon- trollera en enskilds identitet med hjälp av biometriska jämförelser vid myndighetens identitetskontroller i enlighet med förslagen som Utredningen för stärkt återvändandeverksamhet har lämnat (se SOU 2024:80).
Ett kontrollbehov kan dock finnas om en icke
Det kan ifrågasättas om Skatteverket behöver tillgång till samtliga biometriska underlag och biometriska uppgifter i Migrationsverkets register. Som vi sagt i föregående kapitel kräver identitetskontroller genom automatiserad jämförelse av biometriska uppgifter att en hand- läggare gör en manuell granskning av resultatet/mätdatan. För att den arbetsuppgiften ska vara hanterbar får mätdatan inte vara för omfatt- ande och måste jämförelsen därmed vara tillräckligt träffsäker. Skatte-
486
SOU 2025:75 |
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
verket har hävdat att det för att så ska bli fallet krävs kontroller av biometriska uppgifter ur både ansiktsbilder och fingeravtryck. Till detta kommer att handläggaren som gör den manuella granskningen har behov av att okulärt kunna jämföra olika ansiktsbilder med var- andra. Vidare ger en sökning i flera olika underlag i Migrationsverkets register större möjlighet till träff. Det är fallet om av någon anledning den ena eller andra formen av biometri inte finns tillgänglig hos Migra- tionsverket. (Se mer i avsnitt 26.2.7.) Enligt Skatteverket är det alltså inte tillräckligt om endast endera av underlagen från ansiktsbild eller underlagen från fingeravtryck får användas vid jämförelse.
Vi instämmer i Skatteverkets bedömningar om de situationer i vilka det finns behov av att Skatteverket har möjlighet att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt biometriska uppgifter som tas fram ur dessa mot sådana som lagras hos Migrationsverket.
Åldern på den person som Skatteverket vill kontrollera kan vara av betydelse när det handlar om fingeravtryck. Enligt gällande ordning lagras i Migrationsverkets register fingeravtryck endast för personer som har fyllt 14 år. Enligt lämnat lagförslag av Utredningen för stärkt återvändandeverksamhet ska den åldersgränsen sänkas till sex år.
Kan Skatteverket konstatera att det aktuella barnets fingeravtryck inte är lagrade hos Migrationsverket saknar Skatteverket anledning att kontrollera en sådan uppgift mot Migrationsverkets register. Är barnets ålder mera oklart kan det dock finnas skäl till jämförelse även om uppgiftslämnaren hävdar att åldern är lägre än 14 respektive sex år. Det förtjänar i sammanhanget att uppmärksammas att Skatteverket inte har laglig möjlighet att ta upp fingeravtryck från barn under sex år.
27.3.3Det finns behov av att Migrationsverket får tillgång till ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter hos Skatteverket
Utredningens bedömning: Det finns behov av att ge Migrations- verket möjlighet att jämföra ansiktsbilder och fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa som myndigheten tar vid identitetskontroller mot sådana uppgifter som vid en reform kommer att lagras hos Skatteverket.
487
Informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket |
SOU 2025:75 |
Med nuvarande ordning gäller behovet vid ansökningar om uppehållstillstånd av flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen. Det finns med nuvarande ordning dock inget behov av att jämföra fingeravtryck beträffande barn under 14 år.
Med den ordning som föreslås i SOU 2024:80 gäller behovet när en person första gången ansöker om uppehållstillstånd eller ansöker om förlängning av sådant tillstånd och när en person an- söker om svenskt medborgarskap. Enligt föreslagen ordning finns det dock inget behov av att jämföra fingeravtryck beträffande barn under sex år.
Behovet med dagens ordning
Migrationsverket tar för närvarande upp och behandlar ansiktsbilder, fingeravtryck och biometriska uppgifter vid ansökningar om uppe- hållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen (asyl), vid tillverkning av uppehålls- tillståndskort i samband med ansökan om uppehållstillstånd eller i andra fall när uppehållstillståndskort ska utfärdas, vid tillverkning av bevis om uppehållstatus och uppehållskort samt vid ansökningar om Schengenviseringar (se vidare avsnitt 25.1). Till det ska läggas att när det planerade
Migrationsverket har under utredningsarbetet framfört att det främst i samband med ansökningar om asyl finns ett behov av att jämföra de biometriska underlag som myndigheten tar och de bio- metriska uppgifter som tas fram ur dessa mot sådana uppgifter som vid en reform skulle finnas i ett register hos Skatteverket. Skälet är enligt Migrationsverket att det är i dessa fall som myndigheten har tillgång till biometri. En kontroll mot uppgifter i folkbokföringsdata- basen i dessa situationer skulle kunna leda till upptäckt av att den asylsökande redan är folkbokförd eller har tilldelats ett samordnings- nummer i en identitet och förhindra att individen beviljas asyl i en annan identitet. Behovet föreligger alltså oavsett om Migrations- verket först gör en jämförelse med uppgifter i myndighetens egna register och får en träff eller inte.
488
28Polismyndighetens tillgång till uppgifter hos Skatteverket för brottsbekämpning
28.1Inledning
De biometriska uppgifter som Skatteverket enligt vårt förslag ska få behandla skulle enligt våra direktiv kunna vara mycket värdefulla för möjligheten att klara upp allvarlig brottslighet. Direktiven framhåller att Biometriutredningen har lämnat förslag som innebär att Polis- myndigheten i vissa fall ska få göra biometriska jämförelser med upp- gifter i register som inte förs i brottsutredande syfte för att utreda allvarlig brottslighet. Enligt utredningsförslaget ska Polismyndigheten, genom NFC, kunna utföra biometriska jämförelser i register hos andra myndigheter som inte förs i brottsutredande syfte såväl för egen räk- ning som på begäran av Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen. Biometri- utredningens förslag omfattade passregistret och Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier. (Se SOU 2023:32.)
I efterföljande proposition har regeringen föreslagit en möjlighet till jämförelse för nämnda myndigheter som omfattar endast Migra- tionsverkets register (se prop. 2024/25:37).
Vårt uppdrag innehåller att mot denna bakgrund analysera och ta ställning till om Polismyndigheten, på motsvarande sätt som Bio- metriutredningen föreslår, bör få göra biometriska jämförelser med de uppgifter som behandlas hos Skatteverket i ärenden om folkbok- föring och samordningsnummer. En sådan ordning skulle, enligt våra direktiv, göra det möjligt att i vissa fall identifiera och lagföra även sådana personer som inte förekommer i de register som om- fattas av Biometriutredningens förslag.
511
29Polismyndighetens tillgång till uppgifter hos Skatteverket för
29.1Inledning
Till Polismyndighetens uppgifter hör att fastställa en persons identi- tet. Det görs inom myndighetens
Polismyndighetens
25.4har det dock lämnats förslag om att denna verksamhet ska utökas till att rymma även utfärdande av statligt
531
DEL V
Övriga frågor och
författningskommentarer
30Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
30.1Ikraftträdande
Utredningens förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027.
De författningsändringar som vi föreslår bör träda i kraft så snart som möjligt. Före ikraftträdandet behövs sedvanlig tid för remiss- behandling, fortsatt beredning inom Regeringskansliet, inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling. Förslagen förutsätter i vissa fall anpassning hos de brottsbekämpande myndigheterna, och då främst hos Skatteverket. Det gäller framför allt beträffande de ut- vidgande möjligheterna att behandla biometriska underlag och bio- metriska uppgifter. Skatteverket kommer att behöva viss tid för förberedelser, bland annat för att utbilda personal samt utveckla tekniska lösningar. Vidare behöver Skatteverket och Migrationsver- ket respektive Polismyndigheten tid för samordning och framtagande av systemstöd samt säkerställande av personella resurser. Eftersom det rör sig om lagstiftning som medför möjligheter, och inte skyl- digheter, till kontroller och informationsutbyte kan en lösning för faktiskt lagring och informationsutbyte mellan myndigheterna driftsättas först en tid efter ikraftträdande av författningen. Vi be- dömer mot denna bakgrund att förslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2027.
541
31 Konsekvenser
31.1Inledning
Enligt våra kommittédirektiv ska vi, utöver vad som följer av kom- mittéförordningen (1998:1474), redovisa våra förslags effekter för skyddet av den personliga integriteten samt förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Enligt kommitté- förordningen ska vi även föreslå finansiering för de kostnader som våra förslag ger upphov till. Kommittéförordningen har ändrats efter det att utredningen tillsattes. För oss gäller därför förordningens be- stämmelser i
Utifrån vad som följer av kommittéförordningen och våra direktiv kommer vi i detta kapitel att redovisa konsekvenserna av de förslag som vi lämnar.
31.2Förslagen i betänkandets del II
31.2.1Sammanfattning av våra förslag
Våra förslag syftar till att brottsbekämpande resurser ska användas på ett effektivt och rättssäkert sätt. Förslagen innehåller att Skattever- kets brottsutredare ska få utökade möjligheter att, när det inte finns risk för våld, få verkställa tvångsmedlen penningbeslag, genomsökning på distans, kroppsbesiktning genom ett prov för
545
32 Författningskommentar
32.1Förslaget till lag om ändring
i folkbokföringslagen (1991:481)
26 c §
Den som enligt 26 a § inställer sig personligen hos Skatteverket för identitets- kontroll eller enligt 23 § andra stycket och 26 b § ska överlämna en handling ska på begäran låta Skatteverket ta ansiktsbild eller fingeravtryck.
Om en handling som överlämnats enligt 26 b § har ett lagringsmedium där ansiktsbild eller fingeravtryck är sparade eller har en synlig ansiktsbild, får Skatteverket använda uppgifter som myndigheten har tagit enligt första stycket för att kontrollera att dessa motsvarar uppgifterna som finns i den överlämnade handlingen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om Skatteverkets möjligheter att ta ansiktsbild eller fingeravtryck och om kontroll av biometriska upp- gifter i överlämnade handlingar. Övervägandena finns i avsnitt 26.2.6, 26.8, 26.9.1 och 26.9.2.
Paragrafen som för närvarande består av ett stycke har delats upp i två.
Genom det nya första stycket ges Skatteverket möjlighet att ta ansiktsbild eller fingeravtryck av en enskild som inställer sig för identitetskontroll hos Skatteverket oberoende av om den enskilde vid kontrollen har överlämnat en handling enligt 26 b § med ett lagringsmedium där ansiktsbild eller fingeravtryck är sparade. Lik- som enligt tidigare har myndigheten möjlighet att ta ansiktsbild eller fingeravtryck av en enskild som vill ändra en uppgift om sin identi- tet och som Skatteverket enligt 23 § andra stycket har begärt ska lämna uppgiften vid personlig inställelse enligt 26 b §. Skatteverket får ta både ansiktsbild och fingeravtryck av en enskild men avgör
i det enskilda fallet om myndigheten behöver ta båda underlagen eller endast endera av dessa. Första stycket är teknikneutralt och
559
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av experterna
Jeanette Thorell och Dan Ekeroth
Sammanfattning
Vi anser till skillnad från utredningen att Skatteverkets brottsutredande verksamhet bör ges rätt att inleda och leda förundersökning samt befogenhet att verkställa beslut om husrannsakan i vissa fall. Det är vår bedömning att Skatteverkets kompetens och resurser skulle an- vändas mer effektivt om Skatteverkets brottsutredande verksamhet får befogenhet att inleda och leda förundersökning om saken är enkel. Detsamma gäller verkställande av beslut om husrannsakan i de fall våld mot person inte behöver användas.
Vi instämmer inte heller i utredningens bedömning att det finns skäl att begränsa lagring och användning av biometriska underlag och biometriska uppgifter för
589
Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]
Utrikesdepartementet
Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]