sou 2025 66 d4

Innehåll

VOLYM 1
Sammanfattning ................................................................		29
DEL 1 Författningsförslag och författningskommentar
1	Författningsförslag.....................................................	65
1.1	Förslag till lag (2028:000) om villkorligt fängelse ................	65
1.2	Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................	73
1.3	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ....................	124
1.4	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .........	144

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1930:173)

om beräkning av lagstadgad tid ............................................

148

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1946:804)

om införande av nya rättegångsbalken ................................

149

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1957:668)

om utlämning för brott.........................................................

151

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island

	och Norge angående verkställighet av straff m.m. ...............	152
1.9	Förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)...	157
1.10	Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)..............	158

InnehållSOU 2025:66

1.11	Förslag till lag om ändring i lagen (1978:801) om
	internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet .....	159
1.12	Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen
	(1979:189) .............................................................................	161
1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård
	av missbrukare i vissa fall .....................................................	163
1.14	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1137)
	om rättspsykiatrisk undersökning.......................................	164
1.15	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041)
	om särskild personutredning i brottmål, m.m. ...................	165
1.16	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451)
	om intensivövervakning med elektronisk kontroll ............	167
1.17	Förslag till lag om ändring i lagen
	(1998:620) om belastningsregister ......................................	168
1.18	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff
	för smuggling ........................................................................	171
1.19	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...	173
1.20	Förslag till lag om ändring
	i bidragsbrottslagen (2007:612) ...........................................	174
1.21	Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .......	175
1.22	Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611)..........	176
1.23	Förslag till lag om ändring i lagen (2014:307) om straff
	för penningtvättsbrott..........................................................	177

1.24Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96)

om erkännande och verkställighet av frihetsberövande

	påföljder inom Europeiska unionen ....................................	178
1.25	Förslag till lag om ändring i lagen (2015:650)
	om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder
	inom Europeiska unionen ....................................................	180
1.26	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff
	för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden ...........	183

SOU 2025:66		Innehåll
1.27	Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250)
	om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ...............	185
1.28	Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251)....	187

1.29Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom

	brottsdatalagens område.......................................................	189
1.30	Förslag till lag om ändring i lagen (2020:616)
	om verkställighet av ungdomsövervakning .........................	190
1.31	Förslag till lag om ändring i lagen (2025:000)
	om internationell verkställighet i brottmål .........................	191
1.32	Förslag till förordning (2028:000) om villkorligt fängelse ...	194
1.33	Förslag till förordning (2028:000) om övervakning
	efter villkorlig frigivning.......................................................	199
1.34	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål ....	203
1.35	Förslag till förordning om ändring
	i bötesverkställighetsförordningen (1979:197) ...................	205
1.36	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1990:893) om underrättelse om dom i vissa
	brottmål, m.m. ......................................................................	207

1.37Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk

	kontroll ..................................................................................	208
1.38	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister.....................................	210
1.39	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1174) med instruktion för
	övervakningsnämnderna .......................................................	211
1.40	Förslag till förordning om ändring
	i fängelseförordningen (2010:2010).....................................	213
1.41	Förslag till förordning om ändring
	i strafftidsförordningen (2019:95) .......................................	214

Innehåll	SOU 2025:66
2	Författningskommentar ............................................	215
2.1	Förslaget till lag (2028:000) om villkorligt fängelse ...........	215
2.2	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken........................	246
2.3	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken.................	358
2.4	Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ......	370

2.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1930:173)

om beräkning av lagstadgad tid............................................

371

2.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1946:804)

om införande av nya rättegångsbalken ................................

372

2.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:668)

om utlämning för brott ........................................................

373

2.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och

Norge angående verkställighet av straff m.m. ......................

373

2.9Förslaget till lag om ändring

	i skattebrottslagen (1971:69) ...............................................	376
2.10	Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) ..........	376
2.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:801) om
	internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet .....	377
2.12	Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen
	(1979:189) .............................................................................	378
2.13	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1137)
	om rättspsykiatrisk undersökning.......................................	378
2.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041)
	om särskild personutredning i brottmål, m.m. ...................	379
2.15	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451)
	om intensivövervakning med elektronisk kontroll ............	381
2.16	Förslaget till lag om ändring i lagen
	(1998:620) om belastningsregister ......................................	381

SOU 2025:66Innehåll

2.17	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225)
	om straff för smuggling ........................................................	382
2.18	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
	(2005:716) .............................................................................	383
2.19	Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen
	(2007:612) .............................................................................	384
2.20	Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ....	384
2.21	Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611).......	385
2.22	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:307)
	om straff för penningtvättsbrott..........................................	385

2.23Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande

påföljder inom Europeiska unionen.....................................

386

2.24Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:650)

om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder

inom Europeiska unionen ....................................................

387

2.25Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på

	värdepappersmarknaden .......................................................	389
2.26	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1250)
	om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande................	390
2.27	Förslaget till lag om ändring i strafftidslagen
	(2018:1251) ...........................................................................	391
2.28	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693)
	om polisens behandling av personuppgifter inom
	brottsdatalagens område.......................................................	392
2.29	Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:616)
	om verkställighet av ungdomsövervakning .........................	393
2.30	Förslaget till lag om ändring i lagen (2025:000)
	om internationell verkställighet i brottmål .........................	393

InnehållSOU 2025:66

DEL 2 Uppdragets genomförande och inriktning
3	Vårt uppdrag och arbete ...........................................	397
3.1	Inledning ...............................................................................	397
3.2	Utredningens uppdrag .........................................................	397
3.3	Uppdragets genomförande ..................................................	398
3.4	Avgränsningar.......................................................................	399
3.5	Betänkandets disposition .....................................................	399

4	Ett stärkt brottsofferperspektiv och samhällsskydd ......		401
4.1	Inriktningen av vårt uppdrag ...............................................		401
4.2	Straffteoretisk bakgrund ......................................................		402
	4.2.1	Inledning................................................................	402
	4.2.2	Straffets ändamål ...................................................	402
	4.2.3	Bestraffningsprinciper ..........................................	405
	4.2.4	Straffteoriernas betydelse i dagens
		påföljdssystem .......................................................	407
4.3	Påföljdssystemet från ett brottsofferperspektiv.................		408

4.3.1En historisk tillbakablick – från självhämnd

till behandling ........................................................

408

4.3.2Brottsofferperspektivet i 1989 års

påföljdsreform och i dag .......................................

411

4.4 Brottsofferperspektivet i ett reformerat påföljdssystem ... 414

4.4.1Det finns goda skäl att stärka

	brottsofferperspektivet.........................................	414
4.4.2	Vem är brottsoffer?...............................................	414

4.4.3Brottsoffers intressen och behov sträcker sig

	bortom det straffrättsliga ingripandet .................	416
4.4.4	Upprättelse som syfte med straff.........................	417
4.4.5	Hur kan brottsofferperspektivet stärkas? ...........	420

4.5Samhällsskyddets plats i påföljdssystemet

– från 1900-talet till i dag......................................................

424

SOU 2025:66		Innehåll
4.6 Samhällsskyddet i ett reformerat påföljdssystem ...............		427
4.6.1	Ett effektivt samhällsskydd kräver ett
	pluralistiskt förhållningssätt .................................	427
4.6.2	Närmare om avskräckning och inkapacitering ....	428

4.6.3Hur kan samhällsskyddsaspekterna

i påföljdssystemet stärkas? ....................................

433

VOLYM 2

DEL 3 Påföljderna

5	Det nuvarande påföljdssystemet................................		441
5.1	Uppdrag och disposition ......................................................		441
5.2	Den nuvarande ordningen ....................................................		442
	5.2.1	Inledning ................................................................	442
	5.2.2	Påföljderna .............................................................	444
	5.2.3	Val av påföljd .........................................................	499
	5.2.4	Ny påföljdsbestämning efter en tidigare dom .....	510
5.3 Ordningen i några andra europeiska länder ........................			516
	5.3.1	Inledning ................................................................	516
	5.3.2	Danmark ................................................................	517
	5.3.3	Norge .....................................................................	522
	5.3.4	Finland ...................................................................	526
	5.3.5	Island ......................................................................	529
	5.3.6	Tyskland.................................................................	531
	5.3.7	England ..................................................................	532
	5.3.8	Sammanfattande jämförelse ..................................	533

5.4Tidigare överväganden och diskussioner

om ett förändrat påföljdssystem ..........................................		534
5.4.1	Lagstiftningsärenden .............................................	534
5.4.2	Den juridiska litteraturen......................................	564

5.4.3Särskilt om intensivövervakning med

elektronisk kontroll ...............................................

573

InnehållSOU 2025:66

6	Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse .................		577
6.1 Närmare om vårt uppdrag....................................................			577
6.2 Utgångspunkter för våra överväganden ..............................			578
	6.2.1	Övergripande utgångspunkter .............................	578
	6.2.2	De icke frihetsberövande påföljderna bör på
		ett tydligt sätt förmedla klander och ha ett
		tillräckligt ingripande verkställighetsinnehåll......	580
	6.2.3	Tydliga konsekvenser vid återfall i brott eller
		annan misskötsamhet............................................	581
	6.2.4	Korta fängelsestraff bör undvikas ........................	582
	6.2.5	Påföljdssystemet bör förenklas och
		påföljdsvalet styras av enhetliga kriterier.............	583
	6.2.6	Reglerna bör främja en effektiv handläggning ....	584
6.3 Villkorligt fängelse bör införas i påföljdssystemet .............			585
6.4 Uppbyggnaden av ett system med villkorligt fängelse.......			594
	6.4.1	Systemets grundläggande struktur och
		innebörd.................................................................	594
	6.4.2	IÖV bör fortfarande vara en
		verkställighetsform ...............................................	600
	6.4.3	Överlämnande till vård enligt LVM
		bör utgå ur påföljdssystemet ................................	604
	6.4.4	Kontraktsvård bör utgå ur påföljdssystemet.......	611
	6.4.5	Prövotiden för villkorligt fängelse .......................	621
6.5 Närmare om den lagtekniska lösningen..............................			629
	6.5.1	Ändringar i brottsbalken ......................................	629
	6.5.2	En ny lag om villkorligt fängelse..........................	637
	6.5.3	Två nya förordningar som ersätter
		förordningen om verkställighet av
		frivårdspåföljder ....................................................	637
6.6 Förutsättningarna för villkorligt fängelse ...........................			639
	6.6.1	Den grundläggande förutsättningen ....................	639
	6.6.2	Närmare om betydelsen av brottslighetens art ...	648
	6.6.3	Närmare om betydelsen av den tilltalades
		tidigare brottslighet...............................................	658
	6.6.4	Synnerliga skäl för villkorligt fängelse .................	670
	6.6.5	Delvis villkorligt fängelse .....................................	683

SOU 2025:66		Innehåll
6.7 Tilläggssanktionerna till villkorligt fängelse........................		697
6.7.1	Allmänt om tilläggssanktionerna..........................	697
6.7.2	Dagsböter som tilläggssanktion ...........................	701

6.7.3Verkställighet av dagsböter som

	tilläggssanktion ......................................................	707
6.7.4	Samhällstjänst som tilläggssanktion .....................	709
6.7.5	Övervakning som tilläggssanktion .......................	725
6.8 Valet av tilläggssanktion .......................................................		736

6.8.1Valet mellan böter, samhällstjänst

och övervakning.....................................................

736

6.8.2Ett villkorligt fängelsestraff bör i vissa fall

kunna förenas med mer än en tilläggssanktion.... 743

6.8.3Skäl att avstå från att förena straffet

med en tilläggssanktion .........................................

748

6.9Verkställighet av samhällstjänst och övervakning

samt möjligheten att lämna nöjdförklaring .........................		756
6.9.1	Inledande av verkställighet....................................	756
6.9.2	Nöjdförklaring.......................................................	758
6.9.3	Verkställighetens mål och utformning.................	761
6.9.4	Den dömdes allmänna skyldigheter .....................	768
6.9.5	Ansiktsbilder..........................................................	770
6.9.6	Verkställighet av en samhällstjänstsanktion ........	777

6.9.7Krav på nykterhet vid utförande

	av samhällstjänst ....................................................	783
6.9.8	Biträdande kontrollör............................................	787

6.9.9En samhällstjänstsanktion bör kunna ändras,

	upphävas eller ersättas med övervakning .............	788
6.9.10 Verkställighet av en övervakningssanktion..........		792
6.9.11 Övervakare och biträdande övervakare ................		795
6.9.12	Helghemarrest .......................................................	800
6.9.13	Alternativ till helghemarrest .................................	814

6.9.14Elektronisk kontroll av helghemarrest och andra liknande inskränkningar i

	rörelsefriheten........................................................	819
6.9.15	Undantag från inskränkningarna..........................	821
6.9.16 Särskilda föreskrifter vid övervakning..................		822
6.9.17	Elektronisk kontroll av särskilda föreskrifter......	837

Innehåll

SOU 2025:66

6.9.18Ändring av tidigare beslut och nya beslut

	vid en övervakningssanktion ................................	841
6.9.19 Anmälningsskyldighet för externa vårdgivare.....		843
6.9.20	Bemyndigande .......................................................	846
6.9.21	Beslutsordning.......................................................	847
6.10 Åtgärder vid brister i fullgörandet av tilläggssanktioner....		855
6.10.1 Åtgärder när den dömde inte betalar
	dagsböter som tilläggssanktion ............................	855
6.10.2 Åtgärder när den dömde inte fullgör sina
	skyldigheter till följd av samhällstjänst eller
	övervakning ...........................................................	858
6.10.3 Åtgärder när den dömde på ett allvarligt
	sätt har brutit mot sina skyldigheter till följd
	av samhällstjänst eller övervakning ......................	875
6.10.4 Upphävande av beslutet om att
	fängelsestraffet ska vara villkorligt.......................	881

6.10.5Åtgärder när en samhällstjänst- eller övervakningssanktion inte går att verkställa

av annat skäl...........................................................

888

6.10.6Tillgodoräknande med anledning av delvis

fullgörande av tilläggssanktion .............................	891
6.10.7 Omhändertagande.................................................	899
6.11 Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom .........................	908

6.11.1Huvuddragen i den nuvarande ordningen

	behålls ....................................................................	908
6.11.2 Ny påföljd som huvudregel ..................................		911
6.11.3	Förutsättningarna för konsumtionsdom .............	917
6.11.4	Förutsättningarna för undanröjande....................	922
6.11.5 Upphävande av beslut om att ett tidigare
	utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt ............	933
6.11.6	Korrigeringsreglerna .............................................	952
6.11.7 Tillämpningen i högre rätt ....................................		954
6.12 Tillgodoräknande av tid för frihetsberövande respektive
fullgjord del av tilläggssanktion ...........................................		957
6.12.1 Tillgodoräknande av tidigare frihetsberövande ...		957

SOU 2025:66		Innehåll
6.12.2	Förhållandet mellan tillgodoräknande
	av fullgjord del av tilläggssanktion och
	villkorlig frigivning efter upphävande
	av beslutet om villkorlighet...................................	959
6.12.3	Sammanfattning.....................................................	965
6.13 Anpassningar av andra regler i brottsbalken
till ett system med villkorligt fängelse .................................		967
6.13.1 Påföljdsvalet för unga lagöverträdare ...................		967
6.13.2 Påföljdsvalet för lagöverträdare med en
	allvarlig psykisk störning.......................................	974
6.13.3 Beaktande av återfall vid straffmätningen ............		984
6.14 Underlaget för bestämmande av straff ................................		993

VOLYM 3

DEL 4 Straffskalorna

7	Inledande överväganden till en översyn
	av straffskalorna ....................................................		1001
7.1	Uppdrag och disposition ....................................................		1001
7.2	Straffskalornas nuvarande utformning ..............................		1002
	7.2.1	Straffskalorna och deras ramar enligt
		gällande rätt..........................................................	1002

7.2.2Grunderna för de nuvarande straffskalornas

utformning ...........................................................

1004

7.2.3De straffminimum och straffmaximum

	som faktiskt används i straffstadgandena...........	1006
7.2.4	De nuvarande straffskalorna överlappar
	varandra i stor utsträckning.................................	1008

7.2.5Särskilt om några tidigare lagstiftningsärenden

	som har avsett straffskalorna ..............................	1010
7.3 Reglerna om omvandling av fängelse på livstid.................		1014
7.3.1	Omvandlingslagen ...............................................	1014
7.3.2	Användningen av livstidsstraffet ........................	1018

Innehåll

SOU 2025:66

7.4Internationella åtaganden med krav på straffskalors

utformning ..........................................................................		1019
7.5 Straffskalornas utformning i några andra länder ..............		1020
7.5.1	Inledning..............................................................	1020
7.5.2	Dansk rätt ............................................................	1021
7.5.3	Norsk rätt ............................................................	1021
7.5.4	Finsk rätt .............................................................	1021
7.5.5	Tysk rätt ..............................................................	1022

7.6Behovet av en översyn av straffskalorna och

utgångspunkterna för en sådan översyn............................		1022
7.7 Straffskalornas ramar..........................................................		1042
7.7.1	Tiden för fängelse och nivåerna för böter .........	1042
7.7.2	De i straffskalorna angivna straffen ...................	1050

7.8Behovet av följdändringar med anledning av våra

inledande överväganden till översynen..............................

1055

7.9Det praktiska genomförandet av översynen

	– vad vi menar med en översyn ..........................................		1059
8	Översynen av straffskalorna.....................................		1065
8.1	Brotten mot liv och hälsa (3 kap. brottsbalken)...............		1065
	8.1.1	Utgångspunkter för våra överväganden.............	1065
	8.1.2	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1067
8.2	Brotten mot frihet och frid (4 kap. brottsbalken)............		1083
	8.2.1	Utgångspunkter för våra överväganden.............	1083
	8.2.2	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1089
8.3	Ärekränkningsbrotten (5 kap. brottsbalken) ...................		1107
	8.3.1	Vår översyn av ärekränkningsbrotten ................	1107
8.4	Sexualbrotten (6 kap. brottsbalken)..................................		1113
	8.4.1	Utgångspunkter för våra överväganden.............	1113
	8.4.2	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1119
8.5	Brotten mot familj (7 kap. brottsbalken)..........................		1125
	8.5.1	Vår översyn av brotten mot familj .....................	1125

SOU 2025:66	Innehåll
8.6 Förmögenhetsbrotten (8–12 kap. brottsbalken) ..............	1131

8.6.1Utgångspunkter för våra överväganden

	och förslag............................................................	1131
8.6.2	Tillgreppsbrotten (8 kap. brottsbalken) ............	1139

8.6.3Bedrägeri och annan oredlighet (9 kap.

brottsbalken) .......................................................

1148

8.6.4Förskingring, annan trolöshet och mutbrott

(10 kap. brottsbalken) .........................................

1166

8.6.5Brott mot borgenärer m.m. (11 kap.

		brottsbalken) .......................................................	1175
	8.6.6	Skadegörelsebrotten (12 kap. brottsbalken)......	1180
8.7	De allmänfarliga brotten (13 kap. brottsbalken) ..............		1184
	8.7.1	Vår bedömning ....................................................	1184
8.8	Förfalskningsbrotten (14 kap. brottsbalken)....................		1192
	8.8.1	Utgångspunkter för våra överväganden .............	1192
	8.8.2	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1195

8.9Mened, falskt åtal och annan osann utsaga (15 kap.

	brottsbalken).......................................................................		1202
	8.9.1	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1202
8.10	Brotten mot allmän ordning (16 kap. brottsbalken) ........		1214
	8.10.1	Vår översyn av brotten mot allmän ordning......	1214
8.11	Brotten mot allmän verksamhet m.m. (17 kap.
	brottsbalken).......................................................................		1224
	8.11.1	Vår bedömning ....................................................	1224
8.12	Högmålsbrotten och brotten mot Sveriges säkerhet
	(18 och 19 kap. brottsbalken) ............................................		1234
	8.12.1	Vår översyn av högmålsbrotten och brotten
		mot Sveriges säkerhet ..........................................	1234
8.13	Tjänstefel m.m. (20 kap. brottsbalken) .............................		1239
	8.13.1	Vårt förslag och vår bedömning .........................	1239
8.14	Brott av krigsmän och landsförräderi m.m.
	(21 och 22 kap. brottsbalken) ............................................		1245
	8.14.1	Vår bedömning ....................................................	1245

InnehållSOU 2025:66

8.15 De osjälvständiga brottsformerna i 23 kap. brottsbalken			.. 1249
	8.15.1	Vår bedömning ....................................................	1249
8.16 Brott i annan lagstiftning än brottsbalken
	(specialstraffrätten) ............................................................		1252
	8.16.1 Vilka ändringar av straffskalor i
		specialstraffrätten som bör övervägas ................	1252
	8.16.2	Skattebrottslagen.................................................	1254
	8.16.3 Lagen om straff för smuggling ...........................		1258
	8.16.4	Bidragsbrottslagen ..............................................	1268
	8.16.5 Lagen om straff för penningtvättsbrott.............		1273
	8.16.6 Lagen om straff för marknadsmissbruk
		på värdepappersmarknaden.................................	1278
	8.16.7	Annan specialstraffrättslig reglering ..................	1282
DEL 5 Straffmätningen
9	Hela straffskalan ska komma till användning.............		1305
9.1	Uppdrag och disposition....................................................		1305

9.2Straffvärdet som en grund för påföljdsbestämningen

enligt gällande rätt ..............................................................		1306
9.2.1	Den grundläggande bestämmelsen.....................	1306

9.2.2Vissa i lag angivna försvårande och

		synnerligen försvårande omständigheter...........	1310
	9.2.3	Vissa i lag angivna förmildrande
		omständigheter....................................................	1312
	9.2.4	Förhållandet till gradindelningen .......................	1313
9.3	Något om processuella aspekter på straffvärdet...............		1318
9.4	Betydelsen av 1989 års påföljdsreform ..............................		1320

9.52010 års reform angående skärpta straff för allvarliga

våldsbrott ............................................................................		1322
9.5.1	Grunden för reformen ........................................	1322

9.5.2Ändringar av de generella reglerna

om straffmätning.................................................

1322

9.5.3De övriga ändringar som gjordes genom

reformen ..............................................................

1324

SOU 2025:66	Innehåll
9.6 Vad har hänt efter 2010 års reform? ..................................	1325

9.6.1Brottsförebyggande rådets utvärdering av

2010 års reform (Brå rapport 2014:6).................

1325

9.6.2Vad kan i övrigt konstateras om effekterna

av 2010 års reform? ..............................................

1328

9.6.3Särskilt om kriminalstatistiken – vad kan sägas

	om hur straffet bestäms i praktiken?..................	1331
9.7 Något om regleringen i andra länder .................................		1337
9.7.1	Inledning ..............................................................	1337
9.7.2	Dansk rätt ............................................................	1337
9.7.3	Norsk rätt ............................................................	1339
9.7.4	Finsk rätt..............................................................	1339
9.7.5	Isländsk rätt .........................................................	1340
9.7.6	Tysk rätt ...............................................................	1341
9.7.7	Engelsk rätt ..........................................................	1341
9.8 Ett utnyttjande av straffskalornas hela spännvidd ............		1343

9.8.1Behovet av att straffskalorna kommer till

användning och hur det bör tillgodoses .............

1343

9.8.2Skyddsvärda intressen – inklusive brottsoffers

		– ska beaktas vid straffvärdebedömningen	......... 1350
	9.8.3	Hela straffskalans spännvidd ska
		komma till användning ........................................	1355
10	Skärpta straff för flerfaldig brottslighet ....................		1373
10.1	Inledning .............................................................................		1373
10.2	När föreligger flerfaldig brottslighet? ...............................		1374
	10.2.1	Flerfaldig brottslighet eller återfall? ...................	1374
	10.2.2	Ett eller flera brott? .............................................	1375
10.3	Allmänna principer för påföljdsbestämning
	vid flerfaldig brottslighet ....................................................		1383

10.3.1Gemensamt straff – separata straff –

	kollektivt straff ....................................................	1383
10.3.2	Absorption – kumulation – asperation ..............	1384
10.3.3	Grunderna för asperationsprincipens
	tillämpning ...........................................................	1386
10.4 En historisk tillbakablick....................................................		1389

InnehållSOU 2025:66

10.5	Den nuvarande ordningen..................................................		1391
	10.5.1	Den gemensamma straffskalan...........................	1391
	10.5.2 Bedömningen av den samlade
		brottslighetens straffvärde..................................	1394
	10.5.3 Påföljdsvalet vid flerfaldig brottslighet..............		1410
10.6	Tidigare överväganden........................................................		1413
	10.6.1	Inledning..............................................................	1413
	10.6.2	Straffnivåutredningen .........................................	1414
	10.6.3	Påföljdsutredningen ............................................	1415
	10.6.4	Flerbrottsutredningen ........................................	1417
10.7 Ordningen i några andra europeiska länder ......................			1426
	10.7.1	Inledning..............................................................	1426
	10.7.2	Norsk rätt ............................................................	1426
	10.7.3	Finsk rätt .............................................................	1431
	10.7.4	Dansk rätt ............................................................	1436
	10.7.5	Sammanfattande jämförelse avseende
		de studerade nordiska länderna ..........................	1440
	10.7.6 Kort om engelsk och tysk rätt............................		1443
10.8 Våra överväganden och förslag ..........................................			1445
	10.8.1	Närmare om uppdraget.......................................	1445
	10.8.2 Behovet av en reform ..........................................		1446
	10.8.3 Utgångspunkter för våra överväganden.............		1450
	10.8.4 En skärpning av den gemensamma
		straffskalan vid fängelse på viss tid.....................	1458
	10.8.5 Livstids fängelse som gemensamt straff ............		1468

10.8.6En skärpt straffvärdebedömning av flerfaldig brottslighet kräver en ändamålsenlig reglering . 1474

10.8.7Utformningen av en ny regel för

straffmätningen av flerfaldig brottslighet ..........	1486
10.8.8 Hanteringen av flerfaldig bötesbrottslighet ......	1502

SOU 2025:66Innehåll

11 Skärpta straff för brott som har samband
	med kriminella nätverk...........................................		1513
11.1	Bakgrund, uppdrag och disposition ...................................		1513
11.2	Brottslighet inom ramen för kriminella nätverk ...............		1515
	11.2.1 Allmänt om kriminella nätverk...........................		1515
	11.2.2 Brottsligheten och dess utveckling.....................		1520
11.3	Den nuvarande ordningen om straffskärpning vid brott
	som har samband med kriminella nätverk .........................		1527
	11.3.1 Allmänt om reglering som kan ha särskild
		betydelse vid brott som har samband med
		kriminella nätverk................................................	1527
	11.3.2	Den särskilda straffskärpningsgrunden
		för brott i organiserad form ................................	1531
	11.3.3	Den särskilda straffskärpningsgrunden
		för våldsamma uppgörelser bland kriminella .....	1534
11.4	Skyddet för föreningsfriheten i förhållande till brott
	som har samband med kriminella nätverk .........................		1543
	11.4.1 Allmänt om skyddet för föreningsfriheten........		1543
	11.4.2 Särskilt om sammanslutningar som
		ägnar sig åt eller understöder terrorism..............	1544
11.5	Nordisk utblick ...................................................................		1546
	11.5.1	Inledning ..............................................................	1546
	11.5.2	Danmark ..............................................................	1548
	11.5.3	Norge ...................................................................	1558
	11.5.4	Finland .................................................................	1561
	11.5.5	Sammanfattande jämförelse ................................	1563
11.6	Överväganden och förslag ..................................................		1565
	11.6.1	Närmare om uppdraget .......................................	1565

11.6.2Föreningsfrihetens betydelse för den fråga

som vårt uppdrag gäller .......................................

1566

11.6.3Behovet av en reform och utgångspunkter

för våra överväganden..........................................

1568

11.6.4Tillämpningsområdet för en ny

straffskärpningsbestämmelse ..............................

1573

Innehåll

SOU 2025:66

11.6.5Den nya straffskärpningsbestämmelsens

inverkan på straffvärdet ......................................

1585

11.6.6En förhöjd straffskala när ett tidsbestämt

		fängelsestraff bestäms enligt den nya
		straffskärpningsbestämmelsen ...........................	1595
12	Billighetsskälen, andra strafflindringsgrunder
	och påföljdseftergift ...............................................		1605
12.1	Uppdrag och disposition....................................................		1605
12.2	Strafflindringsgrunderna enligt gällande rätt ....................		1606
	12.2.1	Den rättsliga regleringen ....................................	1606
	12.2.2	Strafflindringsgrundernas bakgrund ..................	1608
	12.2.3	Strafflindringsgrundernas närmare innebörd ....	1615
12.3	Reglerna i några andra nordiska länder .............................		1640
	12.3.1	Inledning..............................................................	1640
	12.3.2	Norsk rätt ............................................................	1641
	12.3.3	Finsk rätt .............................................................	1644
	12.3.4	Dansk rätt ............................................................	1647
	12.3.5	Sammanfattande jämförelse................................	1649
12.4	Överväganden och förslag .................................................		1650
	12.4.1	Närmare om uppdraget.......................................	1650
	12.4.2 Utgångspunkter för våra överväganden.............		1651

12.4.3Hur billighetsskälen och övriga strafflindringsgrunder bör inverka

på påföljdsbestämningen ....................................

1652

12.4.4Strafflindringsgrunden som avser allvarlig

kroppsskada .........................................................

1653

12.4.5 Strafflindringsgrunden som
avser hög ålder och dålig hälsa ............................	1655

12.4.6Strafflindringsgrunden som avser sen

lagföring...............................................................

1657

12.4.7Strafflindringsgrunderna som avser förebyggande av skadliga verkningar

av brottet och frivillig angivelse .........................

1659

12.4.8Strafflindringsgrunden som avser

arbetsrättsliga följder m.m. .................................

1660

Sammanfattning

Våra förslag i korthet

Vi föreslår i detta betänkande att påföljdssystemet får en helt ny struktur med bl.a. nya regler för straffmätningen och införandet av villkorligt fängelse. I korthet innebär förslagen följande.

•Ett system med villkorligt fängelse införs som ersätter presumtio- nen mot fängelse och därmed sammanhängande regler för påföljds- valet. Påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras.

•En bred översyn av straffskalorna i brottsbalken och annan lag- stiftning genomförs i syfte att straffskalorna ska motsvara brotts- lighetens allvar. Ett femtiotal ändringar görs i straffskalor.

•De allmänna bestämmelserna om hur straffvärdet ska bedömas kompletteras med en särskild regel som tar sikte på att hela straff- skalan ska komma till användning. Begreppet brottsoffer intro- duceras i lagtexten.

•En särskild regel för straffvärdebedömningen av flerfaldig brotts- lighet införs som är avsedd att leda till ett ökat genomslag för tillkommande brott. Brott som inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person ska som utgångspunkt ges fullt genomslag.

•Den gemensamma straffskalan för fängelse på viss tid skärps. Det införs också en bestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall döma till ett gemensamt livstidsstraff även om fängelse på livstid inte är föreskrivet för något av brotten.

•Det införs en ny straffskärpningsbestämmelse avseende brott som har samband med kriminella nätverk eller i övrigt utgör led i organi- serad brottslighet samt därutöver vissa brott som avser skjutningar

Sammanfattning

SOU 2025:66

och sprängningar på allmän plats eller liknande. Dessutom införs en ny paragraf om förhöjt straffmaximum när domstolen tillämpar den nya straffskärpningsbestämmelsen.

•Vissa billighetsskäl tas bort. Samtidigt förtydligas hur kvarvarande billighetsskäl och övriga strafflindringsgrunder ska inverka på på- följdsbestämningen.

•Presumtionen för häktning vid allvarlig brottslighet utvidgas till att omfatta brotten grov kvinnofridskränkning, grov fridskränk- ning och hedersförtryck. Den utvidgas också till att omfatta för- sök, förberedelse och stämpling till brott för vilka det inte är före- skrivet ett lindrigare straff än fängelse i fyra år.

•Följdändringar görs av de straffprocessuella reglerna för att möj- liggöra genomförandet av de materiella straffrättsliga förslagen.

I det följande ger vi en något utförligare redogörelse för inriktningen av vårt uppdrag, innebörden av våra förslag och skälen för våra ställ- ningstaganden.

Vårt uppdrag

Vår övergripande uppgift har bestått i att göra en översyn av straff- skalorna och reformera påföljdssystemet. Syftet med uppdraget har varit att straffskalorna på ett bättre sätt än i dag ska återspegla brot- tens allvar och att påföljderna som döms ut ska framstå som rimliga och rättvisa. Inom ramen för reformen har vi bl.a. haft i uppdrag att

•genomföra en översyn av straffskalorna för de enskilda brotten och föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för straffskalorna,

•föreslå ändringar som säkerställer en nyanserad och differentierad straffmätning där försvårande omständigheter får större genomslag,

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en modell för straffmätning av flerfaldig brottslighet som innebär att de tre allvarligaste brotten räknas fullt ut och att det först därefter blir aktuellt med straffreduktion,

SOU 2025:66

Sammanfattning

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en straffskärp- ningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk,

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att billighetsskälen (29 kap. 5 § brottsbalken) utmönst- ras eller i vart fall ges en mer begränsad betydelse för påföljds- bestämningen,

•föreslå ändringar av påföljderna och reglerna om val av påföljd,

•föreslå ändringar som innebär att presumtionen för häktning vid allvarlig brottslighet ska gälla i fler fall, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Vårt uppdrag har inte omfattat straffansvar och påföljdsbestämning för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Uppdraget har inte heller omfattat de särskilda påföljdsreglerna för unga lagöverträdare eller reglerna om villkorlig frigivning och om straffskärpning för återfall.

Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse

Närmare om vårt uppdrag och utgångspunkter för våra överväganden

Vårt uppdrag när det gäller påföljder och val av påföljd har varit dels att föreslå ändringar av påföljderna som sådana, dels att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar av reglerna om påföljdsval där grundregeln ska vara att påföljden ska bestämmas ut- ifrån brottets allvar i form av dess straffvärde. I uppdraget har också ingått att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå änd- ringar som syftar till att möjligheten att ta hänsyn till den tilltalades personliga omständigheter vid påföljdsvalet begränsas.

Vår ambition har varit att utforma påföljdssystemet med utgångs- punkt i en pluralistisk syn på straff. Det innebär att systemet som helhet bör utformas utifrån att det ska uppfylla flera ändamål och med beaktande av att olika – ibland motstående – principer och in- tressen kan göra sig gällande och då måste balanseras mot varandra. Således bör systemet inte bara utformas så att de olika preventiva funktionerna av straff eller hot om straff tillvaratas och grundläg-

Sammanfattning

SOU 2025:66

gande principer om bl.a. proportionalitet, rättslig likabehandling och humanitet upprätthålls, utan också så att straffen blir ägnade att bidra till brottsoffers upprättelse. Detta bör leda till en ny balanspunkt i systemet, där bl.a. kravet på humanitet alltjämt är centralt, men måste ställas i relation till att straffet i högre grad ska utgöra ett led i brotts- offrets upprättelse.

Vid påföljdsbestämningen i det enskilda fallet ska kravet på pro- portionalitet, dvs. att straffet står i proportion till brottslighetens allvar, vara grundbulten. Med en sådan utgångspunkt – som i före- kommande fall innebär att kränkningen av brottsoffret sätts i fokus för påföljdsbestämningen – har den straffrättsliga reaktionen enligt vår mening goda möjligheter att bidra till brottsoffrets upprättelse. Det förutsätter dock att rättens syn på kränkningens allvar också kommer till uttryck i den utdömda påföljden. En annan utgångs- punkt för våra överväganden är därför att påföljderna – även när de inte är frihetsberövande – på ett tydligt sätt ska förmedla att, och i vilken utsträckning, gärningspersonen klandras för brottet. De icke frihetsberövande påföljderna bör därtill ha ett tillräckligt ingripande verkställighetsinnehåll samt vara förenade med kännbara och tydliga konsekvenser vid återfall i brott eller annan misskötsamhet. Korta fängelsestraff bör undvikas. Vidare bör påföljdssystemet och reglerna för påföljdsbestämningen förenklas och styras av enhetliga kriterier. Reglerna bör också främja en effektiv handläggning.

Våra överväganden i denna del ska ses i ljuset av de förändringar

viföreslår i fråga om straffskalorna och straffmätningen. Förslagen

ide olika delarna ska alltså betraktas som en helhet, vilka tillsammans är avsedda att uppnå ändamålen med denna reform.

Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse införs

Vi har funnit att de ovan angivna utgångspunkterna bäst kan till- godoses om presumtionen mot fängelse (30 kap. 4 § första stycket brottsbalken) och därmed sammanhängande regler för påföljdsvalet ersätts av ett system med villkorligt fängelse. Vi föreslår därför att ett sådant system införs och att samtliga icke frihetsberövande alter- nativ till fängelse inordnas under det villkorliga fängelsestraffet, med följden att villkorlig dom och skyddstillsyn helt utmönstras. Det be- tyder att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare i huvudsak kom-

SOU 2025:66

Sammanfattning

mer att bestå av två påföljder, böter och fängelse, och att rätten under vissa förutsättningar ska få besluta att ett fängelsestraff på viss tid, helt eller delvis, ska vara villkorligt. Att straffet är villkorligt inne- bär, enligt den variant av påföljdskonstruktionen som vi föreslår, att det inte ska avtjänas i kriminalvårdsanstalt eller enligt någon av de övriga verkställighetsformer som annars gäller för (ovillkorligt) fäng- else. Om den dömde under en prövotid, som ska vara minst två år, återfaller i brott, eller om han eller hon brister i fullgörandet av en tilläggssanktion som straffet förenats med, ska beslutet om villkor- lighet kunna upphävas.

Villkorligt fängelse ska som huvudregel förenas med dagsböter, samhällstjänst eller övervakning som tilläggssanktion. Systemet ut- formas utifrån att samhällstjänst och övervakning är att anse som mer ingripande tilläggssanktioner än böter samt att samhällstjänst och övervakning är att anse som likställda i ingripandegrad.

Så kallad kontraktsvård och överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) utgår ur på- följdssystemet och ska således varken utgöra tilläggssanktioner till villkorligt fängelse eller på annat sätt kunna beslutas vid påföljds- bestämningen. Vård- och behandlingsbehovet hos de målgrupperna får i stället tillgodoses av Kriminalvården inom ramen för verkställig- heten av ett ovillkorligt respektive villkorligt fängelsestraff. Personer som enligt den hittillsvarande regleringen hade varit aktuella för kon- traktsvård kommer i det nya systemet ofta kunna avtjäna fängelse- straffet genom vårdvistelse. Intensivövervakning med elektronisk kontroll ska även fortsättningsvis vara en verkställighetsform av (ovill- korliga) fängelsestraff.

Till följd av införandet av det nya systemet struktureras brotts- balkens kapitel om påföljderna om, så att tilläggssanktioner till vill- korligt fängelse behandlas i ett nytt 27 kap., bestämmande av straff behandlas i ett nytt 28 kap. och 29 och 30 kap. upphävs. Det görs också ändringar i 26 kap. brottsbalken. Vissa anpassningar görs där- till av reglerna om påföljdsvalet för lagöverträdare med en allvarlig psykisk störning och för unga lagöverträdare. De förstnämnda reglerna samlas alla i 31 kap. brottsbalken och de sistnämnda i 32 kap. brotts- balken. Vidare införs en ny lag om villkorligt fängelse som innehåller bestämmelser om villkorligt fängelse samt om verkställighet av sam- hällstjänst och övervakning som tilläggssanktioner till villkorligt fängelse.

Sammanfattning

SOU 2025:66

Förutsättningarna för villkorligt fängelse

Rätten ska få besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkor- ligt om straffet ändå kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till straffets längd, brottslighetens art och den tilltalades tidigare brotts- lighet. Någon lagstadgad gräns eller presumtionsregel för vid vilka strafflängder ett villkorligt fängelsestraff ska anses uteslutet införs inte. Som en riktlinje bör dock gälla att ett villkorligt fängelsestraff normalt inte kan komma i fråga när det utmätta straffets längd uppgår till ett år eller mer eller, om brottsligheten är av sådan art att det mins- kar utrymmet för privilegiering, till sex månader eller mer. I mindre allvarliga fall, dvs. när det utmätta straffet är kortare än sex månader, ska brottslighetens art i stället beaktas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff genom valet av en strängare tilläggssanktion.

Frågan om den tilltalades tidigare brottslighet utesluter ett vill- korligt fängelsestraff ska avgöras genom en sammanvägd bedömning av den tid som förflutit mellan brotten, den nya och den tidigare brottslighetens allvar samt likheten mellan brotten. För det fall att det nya brottet har begåtts under prövotiden för villkorligt fängelse och föranleder ett strängare straff än böter bör återfallet i princip alltid leda till en skärpt reaktion. Om den tidigare brottsligheten då inte kan beaktas inom ramen för ett villkorligt fängelsestraff genom valet av en strängare tilläggssanktion, ska ett ovillkorligt fängelsestraff nor- malt dömas ut.

Om det finns synnerliga skäl ska rätten få besluta att ett fängelse- straff på viss tid ska vara villkorligt även om straffets längd, brotts- lighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet i och för sig talar för ett ovillkorligt fängelsestraff. Synnerliga skäl kan t.ex. före- ligga om den tilltalade på grund av hög ålder eller dålig hälsa skulle drabbas oskäligt hårt av att avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt. Andra exempel kan vara om en påtaglig förbättring skett av den till- talades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med brottsligheten eller om den tilltalade under- går behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med brottsligheten (jfr nuvarande 30 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 brottsbalken). Frågan om kravet på synnerliga skäl är uppfyllt måste dock alltid avgöras genom en avvägning i det enskilda fallet mellan de skäl som talar för villkorligt fängelse och de skäl som talar däremot. Om en omständighet har beaktats vid straffmätningen ska

SOU 2025:66

Sammanfattning

den normalt inte beaktas vid bedömningen av om straffet ska vara villkorligt.

Rätten ska i vissa fall få besluta att en del av ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorlig (delvis villkorligt fängelse). Det gäller bl.a. i sådana fall som hittills kommit i fråga för s.k. 28:3-fängelse. Den del av straffet som inte är villkorlig ska vara lägst en månad och får inte överstiga vare sig sex månader eller en tredjedel av straffets längd. Villkorlig frigivning ska inte ske från den del av straffet som inte är villkorlig. Denna del av straffet ska dock omfattas av reglerna om verk- ställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.

Tilläggssanktionerna och valet av tilläggssanktion

Villkorligt fängelse ska kunna förenas med en tilläggssanktion bestå- ende i en skyldighet att betala lägst 30 och högst 200 dagsböter, en skyldighet att utföra samhällstjänst i lägst 40 och högst 300 timmar eller övervakning.

Dagsböter som tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska verk- ställas enligt bötesverkställighetslagen (1979:189). Böterna ska dock inte kunna förvandlas till fängelse på samma sätt som fristående bötesstraff (se nedan under rubriken ”Åtgärder vid brister i fullgöran- det av tilläggssanktioner”). Verkställigheten av samhällstjänst och övervakning ska Kriminalvården ansvara för.

Dagsböter ska få väljas som tilläggssanktion om en sådan sank- tion kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till straffets längd, brottslighetens art och den tilltalades tidigare brottslighet. Om varken brottslighetens art eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för ett strängare ingripande kan tilläggssanktionen bestämmas till böter på strafflängder uppemot ett år. Antalet dagsböter bestäms med ut- gångspunkt i straffets längd. Är det fråga om ett artbrott eller ett rele- vant återfall i brott kan böter däremot normalt sett inte komma i fråga som tilläggssanktion. Då står valet i stället mellan samhällstjänst och övervakning. Detsamma gäller i de undantagsfall där straffet gjorts villkorligt trots att det uppgår till ett år eller mer.

I valet mellan de i ingripandegrad likställda tilläggssanktionerna samhällstjänst och övervakning ska behovet av stöd eller kontroll och övriga omständigheter beaktas. Det ställs inte något krav på den till- talades samtycke för att förena villkorligt fängelse med samhällstjänst.

Sammanfattning

SOU 2025:66

Samhällstjänst får dock inte väljas om en sådan sanktion är olämplig för den tilltalade, och vid den bedömningen kan den tilltalades in- ställning till att utföra samhällstjänstarbete beaktas. Om samhälls- tjänst bedöms olämpligt kommer valet med nödvändighet att falla på övervakning. Till skillnad från vad som har gällt avseende skyddstill- syn förutsätter en övervakningssanktion således inte att den kan an- tas bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Inte heller krävs det att den tilltalade har ett övervakningsbehov. Där- emot kan ett sådant behov tala för att övervakning är den lämpligaste sanktionen, även om den dömde i och för sig har förutsättningar att genomföra samhällstjänst.

Om det behövs för att skärpa ingripandegraden med anledning av den tilltalades tidigare brottslighet eller när rätten har beslutat att straffet ska vara villkorligt för att det finns synnerliga skäl, ska straffet få förenas med mer än en tilläggssanktion.

I vissa undantagsfall ska rätten kunna avstå från att förena det villkorliga fängelsestraffet med en tilläggssanktion, eller välja en mindre ingripande sanktion än vad som annars skulle ha varit påkallat. Det gäller bl.a. när den tilltalade varit häktad eller på annat sätt frihets- berövad med anledning av misstanke om brott som prövats i målet.

Om det villkorliga fängelsestraffet förenas med samhällstjänst ska rätten bestämma antalet timmar samhällstjänst med utgångspunkt i straffets längd. Samhällstjänstsanktionen verkställs genom att den dömde, under det antal timmar som anges i domen, utför oavlönat arbete eller deltar i programverksamhet, behandling eller annan sär- skilt anordnad verksamhet, på tid och sätt som Kriminalvården an- visar. Samhällstjänsten ska utföras under prövotiden och endast en mindre del av samhällstjänsten får utgöras av annan verksamhet än oavlönat arbete. Ett krav på nykterhet och drogfrihet ska gälla vid utförande av samhällstjänst, och Kriminalvården ska ha möjlighet att ta prover för kontroll av att det kravet efterlevs. Om det finns sär- skilda skäl ska Kriminalvården bl.a. kunna ersätta hela eller delar av en samhällstjänstsanktion med övervakning.

En övervakningssanktion ska i sin grundform i princip motsvara innehållet i dagens skyddstillsyn. Till detta kommer att den dömde, om det villkorliga fängelsestraffet är sex månader eller längre, som utgångspunkt ska vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan sju på morgonen (helghemarrest). Ett sådant

SOU 2025:66

Sammanfattning

förbud ska gälla under lika många veckor som det antal månader fängelsestraffet uppgår till. Kriminalvården ska i vissa fall kunna ersätta helghemarresten med någon annan liknande inskränkning i rörelse- friheten. Kontrollen av helghemarrest och andra liknande rörelse- inskränkningar ska göras med elektroniska hjälpmedel, om det inte finns särskilda skäl mot det. Kriminalvården ska i vissa fall få besluta om undantag från helghemarrest eller andra liknande inskränkningar i rörelsefriheten. Det kan bl.a. vara aktuellt i fall där innehållet i övervakningen ändå är tillräckligt ingripande med hänsyn till särskilda föreskrifter som meddelas den dömde. Kriminalvården ska kunna meddela den som dömts till villkorligt fängelse med övervakning sär- skilda föreskrifter om det behövs för att minska risken att den dömde begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. Sådana föreskrifter ska däremot inte kunna beslutas av domstolen i brottmålet. Föreskrifterna ska kunna ha i huvudsak samma innehåll som de föreskrifter som meddelas perso- ner som står under övervakning efter villkorlig frigivning och som hittills har kunnat meddelas skyddstillsynsdömda. Liksom i dag ska Kriminalvården kunna besluta om elektronisk övervakning om det behövs för att kontrollera att en särskild föreskrift följs.

Åtgärder vid brister i fullgörandet av tilläggssanktioner

I en situation där förutsättningarna för bötesförvandling är uppfyllda avseende dagsböter som tilläggssanktion ska rätten, på talan av åkla- gare, kunna undanröja de böter som inte har betalats och förena det villkorliga fängelsestraffet med samhällstjänst eller övervakning. I ett sådant fall ska rätten också kunna förlänga prövotiden.

Om den dömde inte fullgör sina skyldigheter till följd av sam- hällstjänst ska Kriminalvården kunna meddela den dömde en varning.

För det fall att den dömde inte fullgör sina skyldigheter till följd av övervakning ska Kriminalvården kunna besluta att föreskrifter eller andra villkor ändras eller besluta nya föreskrifter. Anses sådana åtgärder otillräckliga ska Kriminalvården kunna meddela den dömde en varning.

Om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot sina skyldig- heter till följd av samhällstjänst eller övervakning och det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd

Sammanfattning

SOU 2025:66

som Kriminalvården kan vidta, ska myndigheten skyndsamt begära att åklagare vid domstol för talan om upphävande av beslutet om att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vid prövningen av om den dömde på det angivna sättet har brutit mot sina skyldigheter ska rätten sär- skilt beakta om den dömde har fortsatt att bryta mot det som gäller för honom eller henne trots att varning har meddelats, eller om den dömde har visat att han eller hon inte har för avsikt att följa det som gäller för honom eller henne. Också om det, av något annat skäl än att den dömde har brutit mot sina skyldigheter, har visat sig att en sam- hällstjänst- eller övervakningssanktion till väsentlig del inte kan full- göras inom skälig tid ska beslutet om villkorlighet kunna upphävas.

Att rätten upphäver ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt får till följd att straffet ska avtjänas i anstalt eller enligt vad som annars gäller för fängelsestraff som inte är villkorliga. Vid ett upphävande ska rätten samtidigt fastställa den eventuella tid som skä- ligen bör avräknas till följd av vad som har fullgjorts av en tilläggs- sanktion.

När det uppkommer fråga om upphävande av ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, eller att varning eller beslut som avser föreskrifter eller villkor ska meddelas med anledning av brister i fullgörandet av en samhällstjänst- eller övervakningssanktion, ska den dömde kunna omhändertas på samma sätt som hittills har gällt i fråga om skyddstillsynsdömda.

Ny påföljdsbestämning efter tidigare dom

Huvuddragen i den nuvarande regleringen i 34 kap. brottsbalken om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom behålls. Även fortsättnings- vis ska det som huvudregel alltså bestämmas en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten oavsett om denna är ny eller nyupp- täckt. Också förutsättningarna för att meddela s.k. konsumtions- dom respektive att undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten ska vara desamma som hittills. Det ska dock finnas ett särskilt undantag från undanröjandemöjligheten för sådana fall som i stället kan hante- ras enligt reglerna om upphävande av ett beslut om att ett tidigare fängelsestraff ska vara villkorligt (se vidare nedan). Om den tidigare påföljden är fängelse som helt eller delvis är villkorligt ska den så-

SOU 2025:66

Sammanfattning

ledes inte få undanröjas om det finns förutsättningar för att upphäva beslutet om villkorlighet med anledning av den tillkommande brotts- ligheten. Regleringen innebär att om det med anledning av den till- kommande brottsligheten krävs åtgärder såvitt avser ett tidigare ut- dömt villkorligt fängelsestraff kommer det ske genom undanröjande vid nyupptäckt brottslighet och genom upphävande vid ny brotts- lighet.

Ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara vill- korligt ska upphävas om någon med anledning av ny brottslighet döms till ett i sin helhet ovillkorligt fängelsestraff. Detta under förut- sättning att den tidigare domen har fått laga kraft och att frågan tas upp i ett mål där den tilltalade häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång. Dessutom krävs att 1) den tidigare brotts- ligheten inte kan anses tillräckligt beaktad genom att det döms ut ett ovillkorligt fängelsestraff för den nya brottsligheten, eller 2) det med hänsyn till verkställigheten av det nya fängelsestraffet kan antas att den tilltalade inte inom föreskriven prövotid kommer att fullgöra en samhällstjänst- eller övervakningssanktion som det villkorliga fäng- elsestraffet har förenats med. Rätten får dock avstå från att upphäva beslutet om villkorlighet om det finns särskilda skäl.

Om beslutet om villkorlighet upphävs ska rätten, liksom när upp- hävandet sker på grund av brister i fullgörandet av en tilläggssank- tion som det villkorliga straffet förenats med, fastställa den eventu- ella tid som skäligen bör avräknas till följd av vad som har fullgjorts av tilläggssanktionen.

När högre rätt dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt bör brottsligheten i varje sådan dom även fortsättningsvis leda till en särskild påföljd.

En översyn av straffskalorna

Behovet av en översyn

Vi har haft i uppdrag att se över straffskalorna för de enskilda brotten och föreslå de ändringar som bedöms vara nödvändiga för att straff- skalorna ska återspegla brottens allvar. Översynen har gällt både brotten i brottsbalken och sådana straffskalor som finns i annan lag- stiftning (den s.k. specialstraffrätten). Uppdraget har omfattat att föreslå ändringar såväl i de enskilda straffskalorna som av de yttre

Sammanfattning

SOU 2025:66

begränsningarna för straffskalorna. Den överlappning som finns mellan olika grader av gradindelade brott har vi haft i uppdrag att föreslå begränsningar av eller, om det bedöms vara lämpligt, helt avskaffa. Dessutom har vi haft i uppdrag att föreslå nödvändiga följdändringar, exempelvis vad gäller regleringen om omvandling av fängelse på livstid.

Utformningen av de nuvarande straffskalorna är resultatet av över- väganden som har gjorts vid olika tillfällen genom åren. Lagrådet och remissinstanser har upprepade gånger i olika lagstiftningsärenden på- pekat att det finns ett behov av en mer övergripande och samman- hållen översyn av straffskalorna. Någon mer enhetlig bedömning av straffskalorna har emellertid inte gjorts i närtid. Många straffskalor har varit oförändrade under en längre tid. Vissa fördes till och med över oförändrade till brottsbalken när den trädde i kraft 1965. Andra straffskalor har samtidigt varit föremål för ett flertal förändringar genom åren. Samtidigt kan synen på hur allvarliga olika brott bör anses vara och i förlängningen hur straffskalorna bör vara utformade påverkas av samhällsutvecklingen. De nuvarande straffskalornas ut- formning, sedda som en helhet, vilar alltså på en relativt bräcklig grund. Det har därför framstått som angeläget med ett helhetsgrepp om straffskalornas utformning.

De förhållanden som bör vara styrande för straffskalornas utformning

Vår översyn av straffskalorna har gjorts med utgångspunkten att skalorna ska återspegla allvaret (eller svårheten) i brottsligheten. I sammanhanget är principerna om proportionalitet och ekvivalens centrala. Dessa principer innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt.

Om andra hänsyn än allvaret i brottsligheten tillåts påverka straff- skalornas utformning, riskerar det att bidra till att det framstår som oklart och oförutsägbart vilka brott som förtjänar vilka straff. Det skulle också försvåra möjligheterna att kunna få en uppfattning om hur allvarligt lagstiftaren i själva verket har ansett att ett visst brott är genom att jämföra olika straffskalor. Straffskalornas utformning ska alltså inte påverkas av andra hänsyn än allvaret i brottsligheten. Bedömningen av allvaret i en viss typ av brottslighet består i en vär- dering av den skada, kränkning eller fara ett visst brott typiskt sett

SOU 2025:66

Sammanfattning

kan sägas innebära. Antaganden om straffets allmän- eller individual- preventiva effekter bör inte läggas till grund för bedömningen av straffnivåerna.

En annan utgångspunkt för vår översyn har varit att straffskalorna bör ha en tillräcklig spännvidd, vars omfattning kan variera mellan olika brott. Det bidrar till att straffet kan bestämmas på ett nyanserat sätt i det enskilda fallet. Avsikten har vidare varit att de ändringar vi föreslår av straffskalorna inte ska påverka gränsdragningen mellan olika svårhetsgrader av brott. Avseende överlappningen mellan straff- skalorna för olika grader av brott har vi bedömt att det praktiska be- hovet av överlappningen är begränsat, men att det inte är påkallat att avskaffa den för samtliga gradindelade brott. Vår översyn av straff- skalorna har gjorts med det förhållandet att straffskalorna vid grad- indelade brott inte bör överlappa varandra mer än nödvändigt i åtanke. Översynen innebär i många fall att överlappningarna blir mindre.

Straffskalornas ramar

I syfte att uppnå ett så ändamålsenligt system som möjligt föreslår

viatt allmänt fängelseminimum höjs från 14 dagar till en månad. Nivån för det antal dagsböter som ska kunna dömas ut anser vi dock kan lämnas oförändrad.

Brottsbalken innehåller en begränsning som innebär att fängelse på viss tid inte får överstiga tio år, när livstids fängelse inte är före- skrivet för brottet. Den tioårsgränsen har historiska skäl och har numera spelat ut sin roll. Vi föreslår därför att den tas bort. I stället ska fängelse kunna dömas ut på viss tid eller på livstid enligt vad som framgår av straffskalan för brottet eller annars är särskilt föreskrivet. Därigenom kan straffskalorna utformas på ett mer nyanserat sätt, ut- ifrån hur allvarligt det finns anledning att se på de olika brotten. Konkret möjliggör det att längre straff än tio år kan föreskrivas för grova och synnerligen grova grader av vålds- och sexualbrott där maximistraffen i dag är fängelse i högst tio år och livstids fängelse inte är föreskrivet. Även i övrigt bör minimi- och maximistraffen som anges i de enskilda straffskalorna kunna bestämmas på ett så nyanserat sätt som möjligt.

Det längsta tidsbestämda fängelsestraffet som kan föreskrivas i straffskalor, fängelse i 18 år, anser vi bör lämnas oförändrat. När straff-

Sammanfattning

SOU 2025:66

värdet är så högt att det straffet inte räcker till får lagens strängaste straff – livstidsstraffet – användas. Eftersom gränsen på 18 år finns kvar föreslår vi inte ändringar av regleringen om omvandling av fängelse på livstid. Mot bakgrund av vårt förslag om en höjning av all- mänt fängelseminimum till en månad föreslår vi dock att den kortaste tid till vilken böter som inte har betalats ska kunna förvandlas till fängelse ska höjas från 14 dagar till en månad.

Närmare ett femtiotal ändringar i straffskalor

Genomförandet av översynen

Antalet straffskalor som finns är mycket stort. Det finns inte någon sammanställning i lagtext eller i övrigt som anger de straffbestäm- melser som finns utanför brottsbalken. Vid översynen av straff- skalorna har vi inventerat och analyserat ett stort antal straffskalor i gällande författningar. Översynen har även inneburit att vi har haft anledning att gå igenom relevanta förarbetsuttalanden i tidigare lag- stiftningsärenden som ett led i att fastställa bakgrunden till att en viss straffskala har fått den utformning som har kommit att bli fallet. Vi har också beaktat annat lagstiftningsarbete avseende straffskalor, inriktat på en eller flera straffskalor på specifika områden, som har pågått parallellt med vårt arbete.

Vi har genomfört översynen av straffskalorna med det förhållan- det för ögonen att översynen bör resultera i praktiskt genomförbara förslag som är förenliga med våra förslag avseende övriga delar av påföljdssystemet. Ett ingångsvärde har varit att en analys av en viss straffskala kan leda till att det inte finns anledning att ändra den, även med beaktande av hur samhället har utvecklats sedan den infördes. Så kan vara fallet också när straffskalan inte har ändrats under en längre tid eller ens sedan brottsbalken infördes. Det förändrar dock inte det förhållandet att översynen av straffskalorna är bred och genomgripande.

Förslagen till ändringar av straffskalor baseras på de förhållanden

vianser bör ligga till grund för utformningen av straffskalor och av- ser många olika typer av brott. Vi föreslår närmare ett femtiotal änd- ringar i straffskalor i brottsbalken och i annan lagstiftning. En sam- manfattande redogörelse över ändringarna ges i det följande.

SOU 2025:66

Sammanfattning

Straffskalorna i brottsbalken

Brotten mot liv och hälsa

Brottskatalogen i brottsbalken inleds med brotten mot liv och hälsa. För dessa brott föreslår vi flera straffskärpningar. Maximistraffet för grov misshandel höjs från fängelse i sex år till fängelse i sju år. Vidare skärps straffskalan för synnerligen grov misshandel från fängelse i lägst fem och högst tio år till fängelse i lägst sex och högst tolv år. Minimistraffet för vållande till annans död, grovt brott, höjs från fängelse i ett år till fängelse i två år. Dessutom höjs maximistraffet för framkallande av fara för annan från fängelse i två år till fängelse i tre år.

Brotten mot frihet och frid

Även för brotten mot frihet och frid föreslår vi ändringar av flera straffskalor. Maximistraffet för grovt olaga integritetsintrång höjs från fängelse i fyra år till fängelse i sex år. Därutöver skärps straff- skalan för grovt dataintrång från fängelse i lägst sex månader och högst sex år till fängelse i lägst ett och högst åtta år.

Ärekränkningsbrotten

För ärekränkningsbrottens del föreslår vi att minimistraffet för grovt förtal höjs från böter till fängelse och att förolämpning endast ska ha en straffskala, som föreskriver böter eller fängelse i högst sex månader.

Sexualbrotten

När det gäller sexualbrotten föreslår vi att maximistraffet för både grov våldtäkt och grov våldtäkt mot barn höjs från fängelse i tio år till fängelse i tolv år. Vi föreslår också att minimistraffet för kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte inte längre ska vara böter utan i stället fängelse.

Sammanfattning

SOU 2025:66

Brotten mot familj

Avseende brotten mot familj föreslår vi att maximistraffet för egen- mäktighet med barn höjs från fängelse i ett år till fängelse i två år. Utöver detta föreslår vi att straffskalan för egenmäktighet med barn, grovt brott, skärps från fängelse i lägst sex månader och högst fyra år till fängelse i lägst ett och högst sex år.

Förmögenhetsbrotten

Vi föreslår ett flertal ändringar av straffskalorna för förmögenhets- brotten. För dessa brott kan det beskrivas som att en ny nivå etableras när det gäller minimistraffet för de grova svårhetsgraderna, om fängelse i ett år i stället för fängelse i sex månader i många fall. Sådana ändringar av minimistraffen föreslår vi för de grova svårhets- graderna av stöld, bedrägeri, fordringsbedrägeri, subventionsmiss- bruk, olovlig befattning med betalningsverktyg, ocker, häleri, svindleri, förskingring, trolöshet mot huvudman, oredlighet mot borgenärer, försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning och skadegörelse. När det gäller grovt givande respektive tagande av muta höjs minimi- straffet ytterligare, från fängelse i sex månader till fängelse i ett år och sex månader. Dessutom ska minimistraffet för tagande respek- tive givande av muta och handel med inflytande inte längre vara böter utan i stället fängelse. Därutöver höjs maximistraffet för grovt ocker från fängelse i fyra år till fängelse i sex år.

Andra brott i brottsbalken

Utöver de ändringar av straffskalor som hittills har berörts föreslår

viett antal ytterligare ändringar av straffskalor i brottsbalken för andra typer av brott. Som några exempel kan framhållas att minimi- straffet för mened höjs från allmänt fängelseminimum till fängelse i sex månader och att maximistraffet för involverande av en underårig

ibrottslighet höjs från fängelse i fyra år till fängelse i sex år.

SOU 2025:66

Sammanfattning

Straffskalorna i specialstraffrätten

Avseende specialstraffrätten har vi övervägt ett stort antal olika lagar som kan betecknas som mer eller mindre centrala. Vi föreslår ett flertal höjningar av minimistraff för grova svårhetsgrader av brott, som motsvarar de vi föreslår för förmögenhetsbrotten i brottsbal- ken. Så är fallet för skattebrott, smuggling, tullbrott, olovlig befatt- ning med smuggelgods, penningtvättsbrott, näringspenningtvätt, in- siderbrott och marknadsmanipulation.

Hela straffskalan ska komma till användning

I vårt uppdrag har ingått att överväga och föreslå ändringar för att uppnå en differentierad straffmätning där försvårande omständig- heter får större genomslag. Dessutom har vi haft att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som säkerställer att brott som innebär angrepp mot person och brott som ger upphov till personskador, exempelvis vålds- och sexualbrott, såväl uppsåtliga som oaktsamma, straffvärdemässigt värderas strängare än i dag. Avsik- ten är enligt direktiven att straffskalans spännvidd ska utnyttjas i betydligt större utsträckning än i dag. Det anges att den övre halvan av straffskalan inte bör vara reserverad enbart för vissa särskilt all- varliga gärningar, utan att straffvärdet även i andra fall bör kunna ligga i mitten eller den övre delen av straffskalan.

Straffskalornas utformning bygger på att de ska ha en tillräcklig spännvidd för att kunna omfatta de gärningar som kan förutses bli aktuella att rubricera som brottet i fråga. I det ligger att det faktiskt också kan förväntas finnas gärningar som straffvärdemässigt borde placeras ut inom ramen för hela straffskalan. Det kan uttryckas som att det finns ett intresse av att hela den praktiskt tillämpbara straff- skalans spännvidd bör komma till användning. Med den praktiskt tillämpbara straffskalan avses den del av straffskalan som inte över- lappar straffet för en grövre svårhetsgrad av brottet i fråga. En på detta sätt nyanserad straffmätning tillgodoses bäst genom ändringar i de all- männa bestämmelserna om straffvärde i brottsbalken.

Det finns ett flertal olika tänkbara modeller för att tillgodose intresset av att hela straffskalan kommer till användning. Vi har ana- lyserat ett flertal sådana modeller, bl.a. straffmätnings- eller straff- värdestationer, olika typer av riktlinjer, angivande av normalstraff i

Sammanfattning

SOU 2025:66

förarbetena och uppdelningar av straffskalorna i olika delar eller att en viss startpunkt skulle anges för bedömningen. Analysen utvisar betydelsen av att straffvärdebedömningen kan göras på ett nyanserat sätt av domstolarna, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan modell har bäst förutsättningar att tillgodose intresset av att hela straffskalan kommer till användning. Att i en alltför hög grad styra domstolarnas bedömningar är inte förenligt med att bedöm- ningen av straffvärdet ska kunna vara nyanserad och beakta de spe- cifika omständigheterna som är för handen i den situation som är föremål för bedömning.

Vi föreslår att det i de allmänna bestämmelserna om straffvärde i brottsbalken ska klargöras att det är den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit för brottsoffret eller de andra intressen som straffbestämmelsen ska skydda som ska beaktas vid bedöm- ningen av straffvärdet. På det sättet inskärps betydelsen av dessa skyddsvärda intressen vid straffvärdebedömningen. Vi ser också ett värde i att begreppet brottsoffer introduceras i lagtexten.

Därutöver föreslår vi en bestämmelse som anger att de omstän- digheter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktuella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genomslag vid straffvärdebedömningen, med beaktande av intresset av att hela straffskalan kommer till användning. Bestämmelsen utgör en nyan- sering och vidareutveckling av den nuvarande metoden för att be- döma straffvärdet. Domstolen har att på ett omsorgsfullt sätt analy- sera omständigheterna vid brottet och identifiera moment som är av betydelse för straffvärdet. I alla de fall där moment som är av bety- delse för bedömningen identifieras ska det få en tydlig påverkan på bedömningen av straffvärdet. Syftet är att hela straffskalan ska komma till användning. Den övre delen av straffskalan ska inte vara reserve- rad för exceptionella fall, utan ska tillämpas i de fall där omständig- heterna är påtagligt försvårande.

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet

Närmare om vårt uppdrag och behovet av en reform

Vårt uppdrag i fråga om straffmätningen av flerfaldig brottslighet har gått ut på att föreslå förändringar av reglerna som medför att varje brott får betydelse för den samlade brottslighetens straffvärde.

SOU 2025:66

Sammanfattning

Mer precist har uppdraget i denna del varit att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en modell för straffmätning av fler- faldig brottslighet som innebär att de tre allvarligaste brotten räknas fullt ut och att det först därefter blir aktuellt med viss straffreduk- tion. Vi har därtill varit ålagda att föreslå ytterligare begränsningar av straffreduktionerna vid allvarliga brott mot person.

I uppdraget har också ingått att överväga och, oavsett ställnings- tagande i sak, föreslå ändringar av den gemensamma straffskalan i syfte att möjliggöra att livstids fängelse ska kunna komma i fråga för vissa allvarliga fall av upprepade vålds- och sexualbrott. Enligt direk- tiven bör det även vara möjligt att döma ut längre tidsbegränsade fängelsestraff vid flerfaldig brottslighet än vad som hittills varit fallet.

I dag finns ingen särskild bestämmelse som reglerar straffmät- ningen av flerfaldig brottslighet. Detta görs dock sedan länge med tillämpning av den s.k. asperationsprincipen. I praxis har vissa modeller för asperationsprincipens tillämpning utvecklats som går ut på att den samlade brottslighetens straffvärde som utgångspunkt räknas fram genom att olika kvotdelar av de enskilda brottens straffvärden läggs samman. Även om dessa modeller har förenklat rättstillämpningen och gjort den mer enhetlig, har de medfört dels att det i hög utsträck- ning aspereras på ett likartat sätt trots att skälen för asperation inte alltid är lika starka, dels att varje tillkommande brott efter hand får en mycket liten – så småningom praktiskt sett ingen – inverkan på det totala straffet. Det har i sin tur lett till att den gemensamma straff- skalans övre del sällan, och dess straffmaximum närapå aldrig, kom- mer till användning. Förutom att det därigenom etableras ett nytt straffmaximum som är lägre än det som lagstiftaren har bestämt, kan denna praxis ifrågasättas på den grunden att den riskerar att undergräva straffets förmåga att ge brottsoffer upprättelse och skada straffsyste- mets legitimitet. Det bör därför införas en särskild regel för straff- mätningen av flerfaldig brottslighet som ger ett ökat genomslag för tillkommande brott och inbjuder till mer nyanserade bedömningar.

En särskild regel för straffvärdebedömningen av flerfaldig brottslighet

En sådan regel som efterfrågas i våra direktiv, som innebär att det isolerade straffvärdet för de tre allvarligaste brotten läggs samman (kumuleras), skulle visserligen uppnå ändamålet att öka genomslaget

Sammanfattning

SOU 2025:66

för tillkommande brott, i vart fall när brottsligheten inte är alltför omfattade. Emellertid skulle den också vara förenad med flera och betydande nackdelar, vilka i mångt och mycket bottnar i att modellen blir alltför mekanisk och riktar in bedömningen mot antalsräkningen eller hur brottsligheten rättsligt etiketteras i stället för på vad gär- ningspersonen faktiskt har gjort. Därför kan den bl.a. leda till att flera lindrigare brott bestraffas strängare än brottslighet som kvalita- tivt sett är betydligt allvarligare. Den kan också resultera i att straff- värdeomständigheter beaktas dubbelt, t.ex. när ett eller flera av brot- ten ingått som ett led i ett annat. Vidare skulle den i vissa fall medföra att den tillgängliga straffskalan förbrukas alltför snabbt, bl.a. med följden att brottslighet av avsevärt olika svårhet kommer att be- straffas på samma nivå. Därtill befäster den närmast tanken om att det ges ”mängdrabatter”, om än först efter tre brott. Av i huvudsak dessa skäl kan vi inte förorda en sådan lösning. I enlighet med våra direktiv lämnar vi dock ett alternativt förslag av den innebörden, som alltså inte följer av våra ställningstaganden.

I stället föreslår vi en regel som innebär att den samlade brotts- lighetens straffvärde ska bedömas så att det svarar mot brottslig- hetens sammantagna innebörd och verkningar. Sådana brott som inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person ska vid den bedömningen som utgångspunkt ges fullt genomslag. Det betyder att varje sådant brott normalt sett ska beaktas med det straff- värde som brottet skulle ha åsatts om det bedömts oberoende av övriga brott, dvs. med sitt fulla, isolerade, straffvärde (se vidare nedan).

Av regleringen följer att straffvärdet ska återspegla allvaret i brotts- ligheten sedd som helhet. Bestämmelsen ger följaktligen uttryck för principerna om proportionalitet och ekvivalens och de särskilda över- väganden dessa kräver vid bedömningen av straffvärdet för flerfaldig brottslighet. Bestämmelsen ska tillämpas i ljuset av de skärpningar av den gemensamma straffskalan som vi samtidigt föreslår (se nedan). Tillsammans är dessa ändringar avsedda att leda till en skärpt straff- mätning av flerfaldig brottslighet.

Bedömningen ska göras med utgångspunkt i den sammantagna skada, kränkning eller fara som gärningarna inneburit. Därutöver ska den tilltalades insikter, avsikter och motiv och eventuellt förekom- mande straffskärpnings- eller strafflindringsgrunder beaktas. I prin- cip bör det praktiska tillvägagångssättet inte på något avgörande sätt skilja sig från det som används vid värderingen av enstaka brott.

SOU 2025:66

Sammanfattning

Således får domstolen, med beaktande av samtliga relevanta omstän- digheter, bedöma var på den tillämpliga straffskalan brottsligheten bör placeras utifrån hur denna som helhet förhåller sig till andra, mer eller mindre straffvärda, fall. Ibland kan det dock vara mer ändamåls- enligt att, på liknande sätt som enligt nuvarande praxis, utgå från straff- värdet för det allvarligaste brottet och till det lägga en andel av straff- värdet för vart och ett av de tillkommande brotten. Till skillnad från i dag bör andelen dock normalt inte avta. I de fall där brotten inte inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person bör som en allmän tumregel gälla att det till straffvärdet för det all- varligaste brottet ska läggas hälften av det isolerade straffvärdet för varje tillkommande brott. Tillämpningen måste dock alltid anpassas efter den aktuella situationen, varvid bl.a. brottslighetens skydds- intressen och karaktär samt brottens relativa svårhet och inbördes samband kan få betydelse. Domstolen måste också alltid försäkra sig om att slutresultatet står i rimlig proportion, inte bara till den brottslighet som är aktuell, utan också till straffnivåerna för andra typer av brott eller kombinationer av brott.

I fråga om brott som inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person föreslår vi, som framgått, att dessa som utgångspunkt ska ges fullt genomslag vid bedömningen. Bestämmel- sen kan sägas ställa upp en presumtion för att brottslighetens samman- tagna innebörd och verkningar i dessa fall svarar mot ett kumulerat värde. I linje med det kan presumtionen frångås när en kumulation inte kan anses leda till ett sådant resultat. Företrädesvis bör det kunna bli aktuellt i vissa fall när det finns ett samband mellan brotten, särskilt när ett eller flera av brotten ingått som ett led i ett annat eller brotten annars begåtts inom ramen för samma händelseförlopp. Men också i andra fall kan presumtionen behöva frångås för att undvika påtagliga missförhållanden mellan straffnivåerna för olika typer av brott. Den klara utgångspunkten är dock att ett resultat som åter- speglar brottslighetens sammantagna innebörd och verkningar upp- nås om varje brott som omfattas av bestämmelsen ges fullt genomslag.

Sammanfattning

SOU 2025:66

En skärpning av den gemensamma straffskalan för fängelse på viss tid

För att anpassa den gemensamma straffskalan dels efter den nya regeln för straffvärdebedömningen av flerfaldig brottslighet, dels efter de högre straffnivåer som kan förväntas följa av våra övriga förslag be- höver denna skärpas. Omvänt är en sådan skärpning också motiverad för att markera att tillkommande brott bör ges ett ökat genomslag vid den konkreta straffmätningen. Vi föreslår därför att ett gemensamt fängelsestraff på viss tid ska få överstiga det högsta maximistraffet enligt straffskalorna för brotten med det dubbla. Liksom hittills får straffet dock inte överstiga vare sig maximistraffen sammanlagda med varandra eller 18 år.

Förslaget gäller oberoende av om bestämmelsen om straffmät- ning av flerfaldig brottslighet utformas enligt vårt huvudförslag eller enligt det alternativa förslaget.

En särskild bestämmelse om fängelse på livstid som gemensamt straff

Vidare föreslår vi att det införs en särskild bestämmelse om fängelse på livstid som gemensamt straff. Enligt denna ska livstids fängelse kunna dömas ut om flera av brotten har ett maximistraff som uppgår till fängelse i tolv år. Med de ändringar av straffskalorna som vi före- slår kommer brotten synnerligen grov misshandel, grov våldtäkt och grov våldtäkt mot barn ha ett sådant maximistraff (se ovan). Det innebär att ett gemensamt livstidsstraff exempelvis kan komma i fråga om någon har gjort sig skyldig till två grova våldtäkter och en rad andra allvarliga sexualbrott.

Skärpta straff för brott som har samband med kriminella nätverk

Närmare om vårt uppdrag och utgångspunkter för våra överväganden

När det gäller vårt uppdrag att överväga och, oavsett ställningsta- gande i sak, föreslå en straffskärpningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk anges i direktiven

SOU 2025:66

Sammanfattning

för utredningen att vid tillämpningen av den nya bestämmelsen ska straffet motsvara det dubbla straff som annars skulle ha dömts ut, om inte tungt vägande skäl, såsom påtvingat deltagande i organiserad brotts- lighet, talar för en mindre ökning än det dubbla.

Det samhällshot som brott i kriminella nätverk utgör har blivit mer komplext och mångfacetterat än tidigare. Brottslighet som begås med koppling till kriminella nätverk kan därför ofta sägas vara sär- skilt allvarlig jämfört med brott utan en sådan koppling, oberoende av vilken brottstyp det rör sig om. För att de straff som döms ut för sådana brott ska återspegla allvaret i brottsligheten har vi funnit att en straffskärpningsreglering med ett bredare tillämpningsområde än den nuvarande är motiverad. Vi föreslår därför en ny straffskärp- ningsbestämmelse som inte är inriktad endast på våldsamma upp- görelser bland kriminella (jfr nuvarande 29 kap. 2 a § brottsbalken), utan som avser alla brott som har ett visst samband med kriminella nätverk eller i övrigt utgör led i organiserad brottslighet.

Tillämpningsområdet för en ny straffskärpningsbestämmelse

Den nya straffskärpningsbestämmelsen omfattar brott som ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet. Därutöver omfattar den vissa brott som avser skjutningar och sprängningar på allmän plats eller liknande, oavsett samband med kriminella nätverk. I sistnämnda avseende rör det sig om brott som innefattat, eller skulle ha innefattat, användning av skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, och brottet inneburit, eller skulle ha inneburit, 1) ett allvarligt an- grepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, eller 2) en fara, som framkallats uppsåtligen, för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom.

Regleringen ersätter nuvarande straffskärpningsgrunder avseende våldsamma uppgörelser bland kriminella och brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form.

Sammanfattning

SOU 2025:66

Den nya straffskärpningsbestämmelsens inverkan på straffvärdet

Vid bedömningen av straffvärdet ska sådana förhållanden som den nya straffskärpningsbestämmelsen tar sikte på, vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp, beaktas som synnerligen försvårande. Om bestämmelsen är tillämplig ska straffvärdet höjas med upp till det dubbla. Härigenom markeras att tillämpningen av paragrafen ska medföra att straffvärdet höjs på ett markant sätt och ofta leda till en fördubbling av straffvärdet i förhållande till vad som kan uppskattas om straffvärdet för ett motsvarande brott som inte träffas av den aktuella regleringen. Samtidigt ska domstolen, liksom annars, göra en bedömning i det enskilda fallet av hur allvarligt det specifika brottet är.

Vårt förslag utgår alltså från att en nyanserad straffvärdebedöm- ning måste kunna göras även när den nya straffskärpningsbestäm- melsen är tillämplig och att en obligatorisk dubblering av straff- värdet därför inte bör anvisas. Vidare bygger förslaget på att den nya bestämmelsen bör ges en utformning som innebär att den passar in i den systematik som brottsbalkens regler om straffbestämning i övrigt bygger på och att straffvärdet även fortsatt ska bestämmas ut- ifrån brottslighetens allvar. Vårt förslag innebär på så sätt att prin- ciperna om proportionalitet och ekvivalens kan upprätthållas, sam- tidigt som de straff som döms ut för gängrelaterade brott kommer att återspegla allvaret i den typen av brottslighet, vilket är det resultat som efterfrågas i våra direktiv. Som framgått ovan anges det dock i direktiven att vid tillämpningen av den nya bestämmelsen ska straffet motsvara det dubbla straff som annars skulle ha dömts ut, om inte tungt vägande skäl, såsom påtvingat deltagande i organiserad brotts- lighet, talar för en mindre ökning än det dubbla. Det kan tolkas så att en mer statisk reglering än den som följer av vårt huvudförslag efterfrågas. Som också framgått ovan anger direktiven att vi ska lämna ett sådant förslag som avses där oavsett ställningstagande i sak. Mot den bakgrunden lämnar vi också ett alternativt förslag som inte följer av våra ställningstaganden. Det alternativa förslaget skiljer sig från huvudförslaget endast på så sätt att när det gäller brott som ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet ska straffvärdet höjas till det dubbla, om det inte finns synnerliga skäl mot en sådan höjning.

SOU 2025:66

Sammanfattning

En förhöjd straffskala när ett tidsbestämt fängelsestraff bestäms enligt den nya straffskärpningsbestämmelsen

Vi föreslår dessutom en ny paragraf om förhöjt straffmaximum för brott som omfattas av den nya straffskärpningsgrunden. Syftet är att synnerligen försvårande omständigheter ska kunna ges tillräckligt genomslag även när det gäller gärningar som redan ligger i den övre delen av en straffskala där fängelse endast på viss tid är föreskrivet. Paragrafen – som ersätter nuvarande 26 kap. 3 a § brottsbalken – inne- bär att när ett tidsbestämt fängelsestraff döms ut med tillämpning av den nya straffskärpningsbestämmelsen ska det föreskrivna maximi- straffet kunna höjas med det dubbla. Liksom hittills får straffet dock inte överstiga 18 år.

Förslaget om en förhöjd straffskala gäller oberoende av om straff- skärpningsbestämmelsen utformas enligt vårt huvudförslag eller en- ligt det alternativa förslaget.

Billighetsskälen, andra strafflindringsgrunder och påföljdseftergift

Närmare om vårt uppdrag och utgångspunkterna för våra överväganden

I vårt uppdrag har ingått att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att billighetsskälen utmönstras eller i vart fall ges en mer begränsad betydelse för påföljdsbestäm- ningen. Enligt direktiven bör bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan vara kvar.

Vid påföljdsbestämningen ska domstolen beakta vissa strafflind- ringsgrunder, bl.a. s.k. billighetsskäl. Det är fråga om omständigheter, som saknar betydelse vid straffvärdebedömningen, men som vid påföljdsbestämningen verkar i lindrande riktning och som främst an- knyter till gärningspersonens personliga förhållanden eller något som har inträffat i tiden efter brottet. Det kan handla om att brottet får vissa negativa konsekvenser för den tilltalade, exempelvis uppsäg- ning från arbetet, eller att verkställigheten av påföljden påverkar den tilltalade särskilt hårt på grund av den tilltalades höga ålder eller dåliga hälsa. Andra strafflindringsgrunder, som inte brukar benämnas som billighetsskäl, tar sikte på den tilltalades medverkan i utredningen

Sammanfattning

SOU 2025:66

av egen eller annans brottslighet. I dagens påföljdssystem kan straff- lindringsgrunderna inverka både på straffmätningen, dvs. straffets längd, och valet av påföljd samt i undantagsfall leda till att någon på- följd inte döms ut, s.k. påföljdseftergift.

Vilka strafflindringsgrunder som har ansetts rimliga och rättvisa att beakta vid påföljdsbestämningen har varierat över tid. När vi nu ser över påföljdssystemet och bl.a. föreslår ett system med villkorligt fängelse, har det också framstått som påkallat att överväga vilken betydelse billighetsskälen och övriga strafflindringsgrunder ska ha vid påföljdsbestämningen och om vissa billighetsskäl ska tas bort. Strafflindringsgrunderna utgör ett avsteg från principen om att straffets stränghet ska bestämmas utifrån brottets allvar. Ett sådant avsteg kan i vissa fall ha starka skäl för sig och i andra fall är skälen inte så tungt vägande att ett avsteg framstår som motiverat. Vår ambition i den här delen har varit att hitta en ny balanspunkt mellan de hänsyn till främst gärningspersonens intressen som billighetsskälen ger uttryck för och de andra intressen som straffet ska tillgodose, bl.a. intresset av att brottsoffret får upprättelse.

Vissa billighetsskäl tas bort och betydelsen av kvarvarande skäl tydliggörs och begränsas

Vi föreslår att tre billighetsskäl tas bort, nämligen de som innebär att domstolen vid straffmätningen i skälig omfattning ska beakta om

–den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada,

–en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks (s.k. sen lagföring), eller

–den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning.

Vi föreslår också att ytterligare ett billighetsskäl, som tar sikte på att fängelsestraffets längd kan reduceras med hänsyn till den tilltalades höga ålder eller dåliga hälsa, ska tas bort. I den delen föreslår vi dock att en liknande grund i stället införs i en ny bestämmelse i brotts- balken som innebär att den tilltalades höga ålder eller dåliga hälsa

SOU 2025:66

Sammanfattning

som utgångspunkt ska beaktas av domstolen vid bedömningen av om fängelsestraffet ska vara villkorligt.

Vad gäller övriga billighetsskäl gör vi bedömningen att dessa bör vara kvar. Det innebär att domstolen fortsättningsvis i lindrande riktning vid straffmätningen i skälig omfattning ska beakta om

–den tilltalade efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller be- gränsa skadliga verkningar av brottet,

–den tilltalade frivilligt angett sig,

–ett straff utmätt efter brottets straffvärde skulle framstå som oproportionerligt strängt med hänsyn till andra rättsliga sanktio- ner till följd av brottet (s.k. sanktionskumulation), eller

–någon annan omständighet av samma tyngd påkallar att den till- talade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar.

I den sistnämnda bestämmelsen görs ett tillägg (se den kursiverade texten ovan) som innebär att domstolen ska iaktta en något större restriktivitet än tidigare när det gäller att vid straffmätningen beakta olika i lagtext inte närmare angivna omständigheter som knyter an till gärningspersonens personliga förhållanden eller något som har inträffat i tiden efter brottet. Som ett led i den bedömningen ska domstolen även pröva frågan om omständigheten ska inverka på fäng- elsestraffets längd eller bedömningen av om fängelsestraffet ska vara villkorligt. Omständigheter som innebär att den tilltalade på något vis har agerat ansvarsfullt i tiden efter brottet och därför framstår som mindre klandervärd eller i anledning av brottet drabbas orimligt hårt av något annat än själva straffet ska som utgångspunkt beaktas enbart vid straffmätningen. Förhållanden som anknyter till hur hårt ett fängelsestraff i anstalt kan komma att drabba den tilltalade ska som utgångspunkt få betydelse som skäl för villkorligt fängelse och ska då inte leda till en reduktion av fängelsestraffets längd.

De strafflindringsgrunder som tar sikte på den tilltalades medver- kan i utredningen av egen eller annans brottslighet ska vara kvar. Även den bestämmelse som avser påföljdseftergift lämnas oföränd- rad. Våra förslag om att vissa strafflindringsgrunder ska tas bort inne- bär emellertid att möjligheten att meddela påföljdseftergift inskränks.

Regelverket utformas så att det tydligt framgår om en strafflind- ringsgrund i första hand ska inverka på straffmätningen eller på be-

Sammanfattning

SOU 2025:66

dömningen av om fängelsestraffet ska vara villkorligt. På så vis kan kvarvarande strafflindringsgrunder tillåtas inverka på påföljdsbestäm- ningen på ett mer förutsebart och ändamålsenligt sätt. Härigenom säkerställs också att strafflindringsgrunderna inte får ett större genom- slag vid påföljdsbestämningen än vad som är motiverat.

En presumtion för häktning i fler fall

Presumtionen bör inte sänkas till ett år

Häktning är ett straffprocessuellt tvångsmedel som är av stor be- tydelse i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. När änd- ringar i reglerna om häktning övervägs måste det samtidigt beaktas att minsta möjliga tvång ska användas för att nå det avsedda syftet och att enskildas fri- och rättigheter ska begränsas i en så liten utsträck- ning som möjligt. Vi bedömer att presumtionen för häktning inte bör sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan. Orsaken till det är att en sådan ändring skulle medföra en för stor utvidgning av häktningspresumtionens tillämpningsområde. I det sammanhanget har de skärpningar av straffskalor som vi föreslår betydelse. En pre- sumtion för häktning ska endast kunna tillämpas vid misstanke om allvarlig brottslighet och det ska vara motiverat att anta att det finns häktningsskäl, alltså att det finns risk för att den misstänkte avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff (flykt- fara), genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning (kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verk- samhet (recidivfara). En sänkning till ett år är inte förenligt med det. Presumtionen för häktning får inte i praktiken framstå som en huvudregel. Häktning bör enligt vår mening även fortsatt ske om det

SOU 2025:66

Sammanfattning

inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex måna- der och det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Eftersom vi, oavsett ställningstagande, ska lämna ett författningsförslag som möjliggör att gränsen för presumtionsregeln kan sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan lämnar vi dock ett sådant förslag.

En utvidgning till vissa specifika brott

Vi har även övervägt alternativet att utvidga häktningspresumtionen genom att införa en uppräkning med ytterligare brott som bör omfattas av presumtionen. En sådan ordning anser vi är att föredra framför att sänka presumtionen för häktning till brott för vilka det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse i ett år. Den typen av utvidgning bör ta sikte på sådana brott som visserligen har ett lägre minimistraff än fängelse i ett år och sex månader men där det ändå framstår som motiverat med en presumtion för häktning. De brott vi har identifierat är grov kvinnofridskränkning, grov frids- kränkning och hedersförtryck, som finns i brottsbalkens kapitel om brott mot frihet och frid. För dessa brott är det rimligt att presumera att det finns skäl för häktning. Vi föreslår därför att presumtionen ska utvidgas till dessa brott.

En utvidgning till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarliga brott

Presumtionen för häktning är inte tillämplig vid de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott som om de hade fullbordats hade omfattats av regeln. Det hänger samman med att minimistraffet i sådana fall kan bestämmas under straffet för ett fullbordat brott. Samtidigt kan även försök, förbere- delse eller stämpling ha ett mycket högt straffvärde. Exempelvis kan det vara fråga om långt gångna planer på att begå ett mord. Det fram- står mot den bakgrunden som motiverat att utvidga presumtionen för häktning till särskilt svåra fall av försök, förberedelse och stämp- ling. Vi lämnar därför ett förslag som innebär att presumtionen för häktning ska vara tillämplig när misstanken avser försök, förbere- delse eller stämpling till ett brott för vilket det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse i fyra år. Brott som med en sådan ut-

Sammanfattning

SOU 2025:66

formning av bestämmelsen kan komma i fråga är bl.a. mord, synner- ligen grov misshandel, grov våldtäkt och grovt rån. Vid så pass all- varlig brottslighet föreligger det som regel risk för flykt, kollusion eller recidiv, även om brottet inte har fullbordats.

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Våra förslag innebär att påföljdssystemet får en helt ny struktur med bl.a. nya regler för straffmätningen och införandet av villkorligt fängelse. Flera straffprocessuella regler behöver därför med nödvän- dighet ändras. De förslag vi lämnar berör bl.a. hemliga tvångsmedel, åtalsunderlåtelse, strafföreläggande, förordnande av offentlig försvarare, avgörande efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro, avgörande utan huvudförhandling, dom i förenklad form, omröstningsregler, förbudet mot reformatio in pejus samt ett antal följdändringar i lag- stiftning kopplad till internationellt samarbete. Förslagen bedömer

vivara fullständiga på så sätt att de möjliggör att våra materiella straffrättsliga förslag kan genomföras. Förslagens effekter i förhål- lande till de straffprocessuella reglerna skulle enligt vår mening dock behöva analyseras djupare.

Ekonomiska konsekvenser av våra förslag

Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse

Förslagen kommer att påverka framför allt Kriminalvården i mycket stor omfattning.

Vi bedömer att införandet av ett system med villkorligt fängelse kan förväntas medföra en minskning av tidigare ostraffade personer som med hänvisning till brottslighetens art döms till ovillkorliga fäng- elsestraff på upp till sex månader. Samtidigt kommer fler fängelse- straff att nå upp till sex månader – och följaktligen dömas ut ovillkor- ligt – med hänsyn framför allt till ett större utnyttjande av straffskalans spännvidd.

Våra förslag innebär vidare att de icke frihetsberövande påfölj- derna för vuxna lagöverträdare, dvs. villkorligt fängelse med tilläggs- sanktioner, kommer att få ett tydligare och i vissa fall mer ingripande

SOU 2025:66

Sammanfattning

innehåll. Behovet av insatser från frivården kommer således att öka och därmed frivårdens kostnader. Till detta kommer att brister i full- görandet av en tilläggssanktion i vissa fall ska kunna leda till att beslutet om villkorlighet upphävs, vilket innebär att ett fängelsestraff som ursprungligen dömts ut villkorligt ska verkställas ovillkorligt. Det kommer därför även tillkomma kostnader för verkställighet i anstalt eller genom intensivövervakning med elektronisk kontroll på grund av bristande fullgörande av tilläggssanktion till villkorligt fängelse.

Sammantaget är vår bedömning ändå att införandet av ett system med villkorligt fängelse medför att man undviker att de straffskärp- ningar som vi föreslår leder till att antalet fängelseår och därmed kostnaderna ökar i ännu större utsträckning än vad som anges nedan under rubriken ”Övriga förslag”. Detta eftersom systemet med vill- korligt fängelse kan förväntas leda till att (ovillkorligt) fängelse kan undvikas i vissa fall där våra förslag om straffskalehöjningar och en skärpt straffmätning annars skulle medföra att ett sådant straff skulle ha dömts ut. Det gäller i första hand kortare (ovillkorliga) fängelse- straff för tidigare ostraffade personer.

Förutom för Kriminalvården kan våra förslag förväntas leda till utbildnings- och omställningskostnader för andra myndigheter som har att tillämpa de nya bestämmelserna, som t.ex. de allmänna dom- stolarna, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Polismyn- digheten. Förslagen kommer också att få processrättsliga konsekvenser.

Vi gör bedömningen att våra förslag såvitt avser ett påföljdssystem med villkorligt fängelse sammantaget inte kommer öka det allmännas utgifter. Det bör dock betonas att effekten av våra förslag i hög ut- sträckning är beroende av andra förslag i detta betänkande och av andra förändringar som sker inom kriminalpolitiken.

Övriga förslag

Våra övriga förslag syftar i huvudsak till att det ska dömas ut längre och i viss mån även fler fängelsestraff än i dag. Det är mycket svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslagen eftersom flera omständigheter påverkar bedömningarna, exempelvis brotts- utvecklingen, de brottsutredande myndigheternas prioriteringar och resurstilldelningen till dessa samt inte minst domstolarnas tillämp- ning av bestämmelserna. Analysen bygger därför på antaganden och

Sammanfattning

SOU 2025:66

uppskattningar och bör inte ses som något annat än en mycket grov skattning av de kostnadsmässiga effekterna av förslagen.

Vi bedömer sammantaget att våra förslag resulterar i totalt cirka

16000 tillkommande fängelseår per år, vilket leder till ökade kostna- der för Kriminalvården med cirka 16,3 miljarder kronor per år.

De föreslagna förändringarna kan inte genomföras utan att be- tydande ekonomiska tillskott tillförs Kriminalvården. Dessa tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas be- höva tillföras myndigheten som en följd av Kriminalvårdens tidigare aviserade behov av anstalts- och häktesplatser.

Våra förslag förväntas inte med nödvändighet innebära några kostnadsökningar för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten eller domstolarna som inte ryms inom ramen för befintliga anslag. I den mån användningen av förundersöknings- begränsning minskar till följd av våra förslag om en skärpt syn på flerfaldig brottslighet kommer fler brott att utredas beträffande dem som redan är misstänkta eller tidigare har lagförts för andra brott. Detta kan leda till att resurserna för att utreda brottsmisstankar i andra ärenden minskar. Vill man kompensera för en sådan effekt måste de brottsutredande myndigheterna tillföras ytterligare resur- ser, vilket i så fall medför en kostnadsökning. Som mest kan en sådan årlig kostnadsökning förväntas uppgå till 915 miljoner kronor för Polismyndigheten, 140 miljoner kronor för Åklagarmyndigheten och

57miljoner kronor för Ekobrottsmyndigheten. En sådan kompensa- tion leder i sin tur till att domstolarnas kostnader kommer att öka genom att det kommer att krävas mer tid för handläggning, förhand- ling och domskrivning beträffande de brottsmisstankar som tillkom- mer i berörda mål. I förlängningen kommer även Kriminalvårdens kostnader att öka ytterligare, till följd av att de utdömda strafftiderna blir längre.

Ekonomiska konsekvenser av de förslag som inte följer av våra ställningstaganden

Om de förslag som inte följer av ställningstagandena genomförs kommer de att innebära ytterligare kostnader i förhållande till utred- ningens förslag med drygt 6,9 miljarder kronor. Straffreformen skulle därmed kosta 23,2 miljarder kronor per år i stället för 16,3 miljarder kronor per år.

13En presumtion

för häktning i fler fall

13.1Uppdrag och disposition

I rättegångsbalken finns en bestämmelse om häktning som innebär att häktning ska ske när det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas (se 24 kap. 1 § andra stycket). Bestämmel- sen beskrivs ofta som att den innebär en häktningspresumtion i de angivna fallen. Av våra direktiv följer att vi ska överväga och föreslå ändringar som innebär att denna presumtionsregel för häktning vid allvarlig brottslighet även ska gälla vid vissa andra allvarliga brott, som t.ex. grov kvinnofridskränkning (som har fängelse i ett år som minimi- straff). Det kan enligt direktiven ske antingen genom att sänka gränsen för tillämpning av presumtionsregeln till brott med lägst ett års fäng- else i straffskalan eller på något annat sätt. Oavsett ställningstagande ska vi dock lämna nödvändiga författningsförslag som möjliggör att gränsen för presumtionsregeln kan sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan.

I det här kapitlet behandlar vi frågan om en utvidgning av presum- tionen för häktning till fler fall än i dag. Innan vi kommer in på våra ställningstaganden finns det anledning att sätta frågan om häktning i sitt sammanhang. I avsnitt 13.2 beskriver vi därför häktningens funktion samt förhållandet till den enskildes fri- och rättigheter (av- snitt 13.2.1), de nuvarande förutsättningarna för häktning (13.2.2) och hur Kriminalvårdens statistik över antalet häktade ser ut (13.2.3). I av- snitt 13.3 följer sedan våra överväganden av frågan om, och i så fall hur, presumtionsregeln för häktning bör ändras.

1677

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

13.2En inledande beskrivning av tvångsmedlet häktning

13.2.1Häktningens funktion samt förhållandet till den enskildes fri- och rättigheter

Tillgången till straffprocessuella tvångsmedel är av stor betydelse i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Ett exempel på ett så- dant viktigt straffprocessuellt tvångsmedel är häktning. Av betydelse i sammanhanget är även möjligheten att genom restriktioner inskränka den häktades kontakter med omvärlden. Som framhålls i våra direktiv är häktning inte sällan en förutsättning för att de brottsbekämpande myndigheterna effektivt ska kunna utreda och lagföra misstänkta brott. Samtidigt är straffprocessuella tvångsmedel ett uttryck för sam- hällets tvångsmakt. Tvångsmedlen är nödvändiga för utredningen av brott, men kan samtidigt vålla stor skada för den enskilde.1

Att en misstänkt häktas kan fylla flera olika funktioner. En viktig sådan är att säkra den bevisning som behövs för att väcka åtal. Behov av häktning kan ofta uppkomma på ett tidigt stadium av en förunder- sökning, när de brottsutredande myndigheterna inte har kommit så pass långt i sitt arbete att tillräcklig bevisning om den misstänktes skuld har säkrats.2 Det förhållandet att en misstänkt inte är frihets- berövad kan till och med riskera att förstöra en utredning. I våra direk- tiv framhålls också att möjligheten att säkra bevisning så att lagföring kan säkerställas dessutom är viktig för ett brottsoffers upprättelse. Ytterligare syften med häktning är att förhindra fortsatt brottslighet och att säkra att rättegången kan genomföras genom att förhindra att den misstänkte avviker.

Häktning kan alltså vara ett betydelsefullt verktyg för att kunna lagföra gärningspersoner. Reglerna om häktning och restriktioner är av stor betydelse för effektiviteten i brottsbekämpningen. Samtidigt innebär ett frihetsberövande ett intrång i den enskildes fri- och rättig- heter. Att vara häktad innebär en stor påfrestning för den enskilde. Det gäller särskilt om den häktades kontakter med omvärlden är in- skränkta genom restriktioner. Häktning och restriktioner måste där- för användas återhållsamt och omgärdas av starka rättssäkerhetsgaran-

1Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas? (2022, version 5, JUNO), förordet på s. 37.

2Se prop. 2022/23:53 s. 123.

1678

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

tier.3 I häktningsinstitutets natur ligger också att det kan användas trots att den som utsätts för tvångsmedlet inte är dömd för något brott utan endast är misstänkt.

Den enskildes fri- och rättigheter värnas genom den svenska grund- lagen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) – som gäller som svensk lag4 – och FN:s konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen), som även den gäller som svensk lag5 . Vårt uppdrag omfattar inte de särskilda påföljdsreglerna för unga lagöver- trädare. Vid överväganden av häktningsregleringen är det dock nöd- vändigt att beakta även förhållandena hos unga lagöverträdare.

Av regeringsformen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövanden (2 kap. 8 §). Denna fri- och rättighet får dock begränsas genom lag (2 kap. 20 §). Begränsningar får emeller- tid endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett de- mokratiskt samhälle. De får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Inte heller får begränsningen sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Dessa förutsättningar för begränsningar av skyddet mot frihetsberövanden framgår av 2 kap. 21 § och ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Principen innebär att varje begräns- ning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller kraven i grund- lagen, för att vara tillåten måste utformas på ett sådant sätt att den innebär ett så litet ingrepp som möjligt i enskildas fri- och rättigheter.

I Europakonventionen anges att ingen får berövas sin frihet utom i vissa särskilt angivna fall (artikel 5.1). Frihetsberövande får bl.a. ske i den ordning som lagen föreskriver om någon är arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att ställas inför behörig myndighet så- som skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra personen från att begå brott eller att und- komma efter att ha gjort det.

Barnkonventionen reglerar bl.a. unga lagöverträdares rättigheter. Enligt konventionen ska det bl.a. säkerställas att gripande, anhållande, häktning eller andra former av frihetsberövanden endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid samt att varje frihets-

3Se prop. 2019/20:129 s. 16 och prop. 2022/23:53 s. 123.

4Se lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

5Se lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Se även prop. 2017/18:186.

1679

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

berövat barn ska behandlas humant och på ett sätt som beaktar be- hoven hos personer i dess ålder (artikel 37 b och 37 c). I den juridiska litteraturen har det framhållits att beslutsfattaren måste vinnlägga sig om att utreda andra alternativ än frihetsberövande, t.ex. övervakning, och att det inte är tillåtet att göra en slentrianmässig bedömning av anhållnings- och häktningsfrågor som rör unga lagöverträdare.6

Till följd av det intrång som frihetsberövandet innebär gäller för häktning – liksom för annan tvångsmedelsanvändning – att flera all- männa principer ska beaktas. Särskilt kan framhållas

–legalitetsprincipen (ingripande får inte ske i en enskilds rättssfär utan stöd i lag eller annan författning),

–ändamålsprincipen (tvångsmedel får bara användas för de i lagstift- ningen angivna syftena),

–behovsprincipen (tvångsmedel får bara tillgripas om det finns ett påtagligt behov av tvångsmedlet och om det avsedda resultatet inte kan uppnås med andra, mindre ingripande, medel samt ska upp- höra så snart syftet har uppnåtts eller det av andra skäl inte längre finns ett behov av tvångsmedlet), och

–proportionalitetsprincipen (som redan har angetts ska ingripandet stå i rimlig proportion till det önskade målet).7

13.2.2De nuvarande förutsättningarna för häktning

Reglerna om häktning

Regler om förutsättningar för häktning finns i 24 kap. rättegångs- balken, som har rubriken ”Om häktning och anhållande”. Därutöver finns det viktiga regler om verkställighet av häktningsbeslut i häktes- lagen (2010:611). Den lagen innehåller bestämmelser om verkställig- het av beslut om häktning och vissa andra tillfälliga frihetsberövanden i häkte eller i annan förvaringslokal. Bestämmelserna i häkteslagen av- ser placering och vissa rättigheter (2 kap.), besök och andra kontakter (3 kap.), särskilda kontroll- och tvångsåtgärder (4 kap.), hälso- och

6Se Lindberg, a.a., s. 56.

7Se Lindberg, a.a., s. 62 ff. för en utförlig beskrivning av innebörden i dessa principer. Där fram- hålls även bl.a. objektivitetsprincipen (1 kap. 9 § regeringsformen) och hänsynsprincipen under en förundersökning (23 kap. 4 § rättegångsbalken). Se även Cansu m.fl., Häktning (2023, ver- sion 1, JUNO), s. 25 ff. Proportionalitetsprincipen återkommer vi till mer i detalj i avsnitt 13.2.2.

1680

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

sjukvård (5 kap.), restriktioner för intagna som är misstänkta för brott (6 kap.) samt beslut och överklagande m.m. (7 och 8 kap.).

Kravet på sannolika skäl och de särskilda häktningsgrunderna

I de respektive bestämmelserna för tvångsmedel anges om de för sin tillämpning förutsätter misstanke och i så fall vilken grad av misstanke som krävs. För häktning krävs som huvudregel att någon är på sanno- lika skäl misstänkt för ett brott (se 24 kap. 1 § första stycket rätte- gångsbalken).

Sannolika skäl är en högre grad av misstanke än skälig misstanke. Med sannolika skäl avses att omständigheterna ska vara sådana att misstanken vid en objektiv bedömning kommer att framstå som be- rättigad. I den juridiska litteraturen har det uttryckts som att det ska, om inte annat, vara mer sannolikt att den misstänkte har begått brottet än att så inte är fallet. Har den misstänkte erkänt anses det föreligga sannolika skäl, om inte omständigheterna talar mot erkännandet.8 Sannolika skäl kan föreligga även när det finns oklarheter i ett hän- delseförlopp eller om den roll som den misstänkte har spelat.9

För häktning enligt huvudregeln krävs att det för brottet är före- skrivet fängelse i ett år eller mer. Fängelse i ett år eller mer ska alltså ingå i brottets straffskala. Det krävs också att det – med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet – finns risk för att den misstänkte

1.avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff (flyktfara),

2.genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning (kollusionsfara), eller

3.fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara).

8Se Lindberg, a.a., s. 77 och 92 ff., Lindberg, Rättegångsbalk (1942:740) 24 kap. 1 §, avsnitt 2.3, Lexino 2022-12-01 (JUNO), Ekelöf m.fl., Rättegång III (2018, version 8, JUNO), s. 51 och Nordh, Tvångsmedel (2019, version 2, JUNO), s. 48 f. Se även SOU 2021:68 s. 410 och prop. 2022/23:53 s. 124.

9Se NJA 1995 s. 3.

1681

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Faran för flykt, kollusion eller recidiv ska vara konkret och i det en- skilda fallet framstå som beaktansvärd, något som det på allvar kan räknas med.10 Risk är i sammanhanget ett ganska lågt ställt krav. Det behöver inte vara fråga om någon kvalificerad sannolikhet. Brottets svårhet kan spela stor roll för bedömningen. Det är åklagaren som har bevisbördan och åklagaren behöver på något sätt konkretisera vad risken består i.11

Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det in- trång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap. 1 § tredje stycket). Till den proportionalitetsprincip som därigenom kommer till uttryck åter- kommer vi mer i detalj nedan.

Om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter, får häktning inte ske (24 kap. 1 § fjärde stycket).

Särskilt om presumtionen för häktning

Den bestämmelse som står i centrum för våra överväganden finns i

24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken och lyder:

Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader, ska häktning ske, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas.

Innebörden av bestämmelsen brukar beskrivas vara en presumtion för häktning i de angivna fallen.12 Beviskravet sannolika skäl gäller även i dessa fall.13

Grunden för presumtionsregeln är att risk för flykt, kollusion eller recidiv som regel finns vid den typ av allvarlig brottslighet som regeln tar sikte på. För att undvika häktning måste det därför finnas om- ständigheter som visar att det är uppenbart att det saknas skäl till häkt- ning. Även när presumtionsregeln är aktuell måste dock alltid en prövning av häktningsskälen göras i det enskilda fallet. Presumtions- regeln anses i huvudsak vara att se som en praktisk handlingsregel för domstolarna, som kan utgå från att det finns häktningsskäl om inte utredningen i det enskilda fallet visar på motsatsen. Är det uppenbart

10Se prop. 1986/87:112 s. 71 och 102 samt prop. 2022/23:53 s. 124. Se även SOU 2021:68 s. 411.

11Se Ekelöf m.fl., a.a., s. 52.

12Ibland används även uttrycket ”obligatorisk häktning”.

13Se Ekelöf m.fl., a.a., s. 56 och Nordh, a.a., s. 54.

1682

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

att det inte finns något särskilt häktningsskäl, t.ex. på grund av att den misstänkte är intagen i kriminalvårdsanstalt eller svårt sjuk, ska häkt- ning inte ske. En proportionalitetsbedömning ska göras även vid en tillämpning av presumtionsregeln.14

Presumtionsregeln är inte tillämplig vid försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott som vid fullbordan hade omfattats av regeln. Det beror på att hänsyn i sådana fall måste tas till reglerna i 23 kap. brottsbalken. Vid försöksbrott framgår straffminimum av 23 kap. 1 § andra stycket brottsbalken samt för förberedelse och stämpling av 23 kap. 2 § tredje stycket i samma balk. Av dessa bestämmelser följer att straffet får bestämmas under straffet för fullbordat brott. Reglerna innebär att minimistraffet för exempelvis försök till mord är fängelse i 14 dagar, trots att det minimistraff som anges i mordbestämmelsen (3 kap. 1 § brottsbalken) är fängelse i tio år.

I betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68) övervägde Gängbrottsutredningen om presumtions- regeln skulle utvidgas till att omfatta vissa fall av stämpling, förbere- delse eller försök till brott.15 Utredningen kom dock fram till att så inte borde vara fallet när det fullbordade brottet har ett straffmini- mum om fängelse i två år – vilket presumtionsregeln var kopplad till vid den tidpunkten – eller ett år och sex månader. En utvidgning ansågs av Gängbrottsutredningen stå i strid med presumtionsregelns syfte. Utredningen konstaterade att många försöksbrott inte leder till lika allvarliga skador som ett fullbordat brott. Alla försöksbrott angavs inte vara sådana att deras straffvärde kan anses vara i paritet med det fullbordade brottet. Vidare framhöll utredningen att det kan vara svårt att vid tiden för en häktningsframställan slå fast när försökspunkten är passerad och att det kan vara förenat med svårigheter att bedöma vilket uppsåt den misstänkte har haft. Förberedelse och stämpling konstaterades ligga ännu tidigare än försöksstadiet, med konsekvensen att straffet inte får sättas lika högt som för ett fullbordat brott. Att ange en katalog på vissa brott eller göra en koppling till brott be- gångna inom kriminella nätverk bedömdes inte heller vara lämpligt. Gängbrottsutredningen framhöll dessutom att det sällan finns behov

14Se prop. 1986/87:112 s. 34 och prop. 2022/23:53 s. 125 samt ”Häktningspresumtionen”

NJA 1985 s. 868, ”Den nya häktningsgrunden” NJA 2019 s. 741, ”Häktningstiden” NJA 2020 s. 885 och ”Utlämningshäktningen II” NJA 2023 s. 411. Se även Fitger m.fl., Rättegångsbalken (2024-06-21, version 96, JUNO), kommentaren till 24 kap. 1 § och Nordh, a.a., s. 54.

15Utredningen föreslog också den sänkning av presumtionen för häktning till ett år och sex må- nader som kom att genomföras och som beskrivs nedan.

1683

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

av att använda presumtionsregeln för allvarliga brott, eftersom det normalt sett föreligger både kollusions- och flyktfara.16

Presumtionsregeln är dock tillämplig vid anstiftan eller medhjälp, där straffet endast i undantagsfall kan sättas under det minimum som är föreskrivet för själva brottet, med stöd av 23 kap. 5 § brottsbalken om situationer när någon har förmåtts att medverka genom tvång eller svek m.fl. omständigheter, eller endast har medverkat i mindre mån. Inte heller exempelvis bestämmelsen i 29 kap. 7 § brottsbalken om att rätten i vissa fall när någon har begått brott innan han eller hon har fyllt

21år får döma till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet medför att presumtionen för häktning inte är tillämplig.17

I sitt betänkande Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52) gjorde Häktes- och restriktionsutredningen bedömningen att pre- sumtionsregeln skapar osäkerhet och tillämpningsproblem. Regeln bedömdes vidare innebära dels att proportionalitetsprincipen riskerar att bli åsidosatt, dels att häktning kan komma att ske även om ingen av de särskilda häktningsgrunderna är tillämpliga. Utredningen före- slog därför att regeln skulle tas bort.18 Regeringen gjorde dock bedöm- ningen att presumtionsregeln borde finnas kvar samt konstaterade att regeln har funnits sedan rättegångsbalkens tillkomst och utgör en väl etablerad ordning. Regeringen framhöll att presumtionsregelns till- lämpning knappast synes ha medfört några problem från rättssäker- hetssynpunkt. Vid sådan allvarlig brottslighet som träffas finns det i regel fara för flykt, kollusion eller fortsatt brottslighet och en pröv- ning av häktningsskäl och proportionalitet måste därtill alltid göras i det enskilda fallet. Som skäl för att behålla regleringen lyfte reger- ingen även fram de senaste årens brottsutveckling med ett ökat antal fall av dödligt våld där skjutvapen har använts, särskilt i samband med konflikter i kriminella kretsar, samt ökad illegal användning av hand- granater och andra explosiva varor.19

16Se a. betänkande, s. 430 ff.

17Se t.ex. Cansu m.fl., a.a., s. 149 f. Författarna framhåller att om någon undantagsvis skulle begäras häktad i en situation där dennes medverkan är ringa (23 kap. 5 § rättegångsbalken) så kan det tänkas att bedömningen görs att det är uppenbart att det saknas skäl för häktning (24 kap.

1§ andra stycket), att det strider mot proportionalitetsprincipen att häkta (24 kap. 1 § tredje stycket) eller att det kan antas att den misstänkte kommer att dömas till endast böter (24 kap.

1§ fjärde stycket). Det kan framhållas att det i SOU 2024:55 föreslås en omfattande reform av 23 kap. brottsbalken. Ärendet bereds i Regeringskansliet och förslagen redovisas inte i detalj här.

18Se a. betänkande s. 109 ff. och 191 f. Se även Ekelöf m.fl., a.a., s. 57 f. för en beskrivning av den kritik som har riktats mot presumtionsregeln.

19Se prop. 2019/20:129 s. 47 f.

1684

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2023 utvid- gades presumtionen för häktning genom att det föreskrivna minimi- straffet för brott där presumtionen ska tillämpas sänktes till fängelse i ett år och sex månader från fängelse i två år.20 Regeringen konsta- terade i lagstiftningsärendet att det fanns ett behov av att i fler fall kunna häkta personer i nära anslutning till att brotten har begåtts, för att de brottsbekämpande myndigheterna effektivt ska kunna ut- reda brott i kriminella nätverk. Det angavs kunna gälla vid allvarliga brott såsom rån, grov misshandel och grov utpressning, vilka är vanligt förekommande i kriminella nätverk men där straffskalorna inte inne- bar att häktningspresumtionen blev tillämplig. Närmast till hands ansågs ligga att överväga en utvidgning av häktningspresumtionen. Brottsutvecklingen som i tidigare förarbeten hade anförts som skäl för att behålla häktningspresumtionen – vilka har återgetts i det när- mast föregående stycket – anfördes som skäl också för utvidgningen av häktningspresumtionen. Även en strängare syn på allvarlig brotts- lighet som riktar sig mot någons liv, hälsa eller trygghet till person anfördes som argument för utvidgningen. Regeringen pekade där- utöver på det förhållandet att minimistraffet ett år och sex månader numera är en etablerad nivå. En utvidgning av häktningspresumtionen ansågs dessutom vara acceptabel vid en proportionalitetsbedömning i förhållande till det intrång och men i övrigt som häktningen inne- bär för den misstänkte. Att ett brott har ett straffminimum om ett år och sex månader bedömdes visa att brottsligheten är så allvarlig att det är motiverat att anta att det finns en flykt-, kollusions- eller recidiv- fara eller – med andra ord – att presumera att häktningsskäl finns. Ändringen konstaterades vara i överensstämmelse med fri- och rättig- hetsregleringen i regeringsformen och Europakonventionen. Sänk- ningen av gränsen för presumtionsregeln till ett år och sex månader förväntades också leda till utökade möjligheter att lagföra gärnings- personer för allvarliga brott, såväl i förhållande till brott begångna inom ett kriminellt nätverk som annan allvarlig brottslighet.21

20Före reformen brukade presumtionen benämnas som ”tvåårsregeln” (se t.ex. SOU 2016:52).

21Se prop. 2022/23:53 s. 126 ff. och 138.

1685

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Närmare om proportionalitetsprincipen

Häktning får ske endast om skälen för häktning uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (24 kap. 1 § tredje stycket rättegångs- balken). Denna proportionalitetsprincip ger i det här sammanhanget uttryck för att minsta möjliga tvång ska användas för att nå det av- sedda syftet. Principen innebär samtidigt en påminnelse om att häkt- ning endast får användas om syftet med åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder. Regeln är tillämplig under hela för- farandet, exempelvis även vid prövningen av om omhäktning ska ske.22 Den gäller som vi tidigare har konstaterat även vid tillämpning av pre- sumtionsregeln för häktning i 24 kap. 1 § andra stycket.23

Vid ett ställningstagande till om en person ska häktas ska alter- nativen till häktning alltid övervägas, liksom det förhållandet att den misstänkte redan har varit frihetsberövad en tid.24 Mindre ingripande alternativ till häktning är reseförbud, anmälningsskyldighet och över- vakning (se 24 kap. 4 § och 25 kap. rättegångsbalken). Proportionali- tetsprincipen medför alltså att häktningsskälens tyngd i varje enskilt fall måste vägas mot det intrång eller men som frihetsberövandet inne- bär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Även indirekta verkningar ska således beaktas. Om inte häktningsskälen är tillräckligt starka för att motivera intrånget ska häktningsyrkandet avslås. I proportionalitetsbedömningen ingår också att pröva om läng- den på frihetsberövandet är rimligt i förhållande till vad som står att vinna med åtgärden. Det har bl.a. ansetts innebära att en person inte bör vara frihetsberövad under en längre tid än som, med beaktande av reglerna om villkorlig frigivning, svarar mot verkställighet av det fängelsestraff som kan komma att dömas ut. Domstolen måste alltså redan under målets förberedelse bevaka att häktning inte tillåts pågå under en längre tid än som svarar mot ett tänkt fängelsestraff.25

22Se prop. 1988/89:124 s. 26 och 65 f. samt ”Häktningstiden”, bl.a. p. 15–19.

23Se Fitger m.fl., a.a., kommentaren till 24 kap. 1 §.

24Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas? (2022, version 5, JUNO), s. 366 f.

25Se SOU 2021:68 s. 413.

1686

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

Några andra bestämmelser om häktning i 24 kap. rättegångsbalken

Utöver de nu beskrivna bestämmelserna finns vissa ytterligare regler om häktning. Om en person som på sannolika skäl är misstänkt för brott är okänd och vägrar att uppge sitt namn och hemvist eller om hans eller hennes uppgift om detta kan antas vara osann, får personen häktas oberoende av brottets beskaffenhet (se 24 kap. 2 § rättegångs- balken). Samma sak gäller enligt bestämmelsen om den misstänkte saknar hemvist i riket och det finns risk för att han eller hon genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff, s.k. kvalifi- cerad flyktfara. Även den som endast är skäligen misstänkt för brott kan häktas under vissa förutsättningar (se 24 kap. 3 §). Skälig miss- tanke är en lägre misstankegrad än sannolika skäl. För att sådan häkt- ning ska komma i fråga krävs, utöver att förutsättningarna för häkt- ning i övrigt är uppfyllda, att det bedöms vara av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Detta kallas utredningshäktning. En sådan häktning får inte pågå under en längre tid än en vecka. För att fortsatt häktning i tiden därefter ska vara tillåten krävs att misstankegraden når upp till sannolika skäl.

Om det med hänsyn till den misstänktes ålder, hälsotillstånd eller någon annan liknande omständighet kan befaras att häktning skulle komma att medföra allvarligt men för den misstänkte, får häktning ske endast om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ord- nas. Detsamma gäller för en nyförlöst kvinna om häktning kan befaras medföra allvarligt men för barnet. (Se 24 kap. 4 § första stycket.)

Beslut att häkta någon meddelas av rätten och i häktningsbeslutet ska anges det brott som misstanken avser och grunden för häktningen (24 kap. 5 §). Om det finns skäl att häkta någon, får åklagaren besluta om anhållande i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan (se 24 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken). Efter att åklagaren har gjort en häktningsframställning, ska rätten utan dröjsmål hålla för- handling i häktningsfrågan. Häktningsförhandlingen får aldrig hållas senare än fyra dygn efter att den misstänkte greps eller ett anhållnings- beslut verkställdes (se 24 kap. 13 § andra stycket). Rätten får avvakta med häktningsförhandlingen i syfte att förhandlingen i häktnings- frågan ska kunna hållas gemensamt med en huvudförhandling (se 24 kap. 13 a § första stycket). En gemensam förhandling ska dock hållas så snart det kan ske. Tidpunkten för när en häktningsförhandling

1687

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

senast ska hållas enligt 13 § får inte överskridas (se 24 kap. 13 a § andra stycket). I 24 kap. rättegångsbalken finns också ytterligare regler, bl.a. om häktningsförhandlingen. Dessa beskrivs inte mer i detalj här.

Unga lagöverträdare och häktning

Som har angetts under den föregående rubriken får häktning endast ske om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas (se 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken). I samma bestämmelse erinras om att det finns ytterligare inskränkningar i fråga om häkt- ning av den som är under 18 år (se 24 kap. 4 § andra stycket). I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns därutöver en särskild bestämmelse om att den som inte har fyllt 18 år får häktas (eller anhållas) endast om det finns synnerliga skäl (se 23 § i den lagen). Det har konstaterats innebära att häktning av ungdomar endast får ske i undantagsfall.26

Av Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden (RåR 2006:3) framgår att bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska göras utifrån en samlad bedömning av samtliga omständig- heter. Vid bedömningen av synnerliga skäl ska främst den misstänktes ålder och brottslighetens allvar beaktas. Även styrkan i de särskilda häktningsskälen är en viktig faktor. Andra omständigheter, särskilt brottets karaktär, har enligt riktlinjerna också viss betydelse vid pröv- ningen av om det föreligger synnerliga skäl. Presumtionsregeln för häktning i 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken konstateras i riktlinjerna i och för sig vara tillämplig även på unga misstänkta. Be- stämmelsen anges dock inte kunna tillämpas enligt sin ordalydelse när det gäller den kategorin misstänkta, eftersom bestämmelserna om ungdomsreduktion och kravet på synnerliga skäl också ska tillämpas.27

För en misstänkt som inte har fyllt 18 år när häktningsbeslutet verk- ställs finns sedan 2021 särskilda regler om tidsgränser för hur länge fri- hetsberövandet får pågå. Dessa behandlas under den nästkommande rubriken. Förutsättningarna att besluta om restriktioner för unga lag-

26Se prop. 2022/23:53 s. 125 med vidare hänvisningar. I Ds 2025:4 finns förslag till en ny lag (2026:00) om unga lagöverträdare. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026. Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare föreslås upphöra att gälla vid samma tidpunkt. Förslagen i promemorian kommenteras inte ytterligare här.

27Se utöver de angivna riktlinjerna även prop. 2022/23:53 s. 125 f., där delar av riktlinjerna återges.

1688

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

överträdare kommenteras särskilt nedan under rubriken ”Restrik- tioner”.

Det kan framhållas att det inte finns någon särreglering om häkt- ning som särskilt tar sikte på yngre lagöverträdare som är äldre än 18 år.

Avslutningsvis kan nämnas att Utredningen om tvångsmedel mot underåriga i betänkandet Effektivare verktyg för att bekämpa brott av unga lagöverträdare (SOU 2024:93) har lämnat flera förslag i syfte att stärka de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att förhindra, utreda och lagföra brott som begås av unga personer. Förslagen inne- fattar bl.a. en förlängd tidsfrist för häktade barn (se vidare under nästa rubrik). Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

De särskilda reglerna om tidsgränser för häktning

Tidigare fanns det inte i svensk rätt någon tidsgräns för hur länge en häktning kunde pågå. Sedan 2021 finns dock i 24 kap. 4 a § rättegångs- balken en bestämmelse som innebär att en misstänkt får vara berövad friheten i Sverige som häktad under en sammanhängande tid om högst nio månader fram till dess att åtal har väckts. Om det finns synner- liga skäl får rätten dock, på begäran av åklagaren, besluta att tiden får överskridas.28

För en misstänkt som inte har fyllt 18 år när häktningsbeslutet verkställs finns en särskild reglering om att frihetsberövandet får upp- gå till högst tre månader, om det inte finns synnerliga skäl (se 23 a § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och 24 kap. 4 a § rättegångsbalken).29

Kravet på synnerliga skäl markerar, enligt vad regeringen anförde när bestämmelserna infördes, att möjligheten att överskrida tidsgrän- serna bör tillämpas restriktivt. Synnerliga skäl kan typiskt sett före- ligga om straffvärdet är mycket högt i kombination med att brottet är särskilt svårutrett, t.ex. på grund av att det har internationella kopp- lingar, eller för att brottet är en del av organiserad eller gängrelaterad brottslighet. En annan faktor som kan beaktas är om det under häkt- ningstiden har tillkommit andra häktningsgrundande brottsmiss-

28Se prop. 2019/20:129 s. 17 ff. och 61 samt bet. 2020/21:JuU43 s. 20. Regeringen hade före- slagit en tidsbegränsning på sex månader. Efter att förslaget hade beretts i Justitieutskottet före- slog utskottet en ändring i regeringens förslag, i fråga om tidsbegränsningen för vuxna lagöver- trädare, från sex till nio månader.

29Jfr SOU 2024:93, där en förlängning till fem månader föreslås. Ärendet bereds i Regerings- kansliet.

1689

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

tankar i fråga om samma misstänkte som avser allvarlig eller svår- utredd brottslighet. Även den misstänktes eget agerande kan innebära att det finns synnerliga skäl att förlänga häktningstiden.30

Bakgrunden till reformen som trädde i kraft 2021 var återkom- mande kritik som hade riktats mot Sverige för avsaknaden av en gräns för hur lång häktningstiden får vara. Kritiken hade kommit från flera olika organ inom både Europarådet och FN, bl.a. Europarådets sär- skilda kommitté mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning (CPT) och FN:s kommitté mot tortyr (CAT). Det hade även riktats kritik från FN:s kommitté för barnets rättig- heter (barnrättskommittén). Nationellt hade kritiken framförts av bl.a. Barnombudsmannen och Sveriges advokatsamfund. Reformen vidtogs eftersom det fortfarande förekom långvariga häktningar och en omfattande restriktionsanvändning, med isolering som följd, trots vidtagna åtgärder. Beläggningssituationen på häkten konstaterades dessutom vara mycket ansträngd. Samtidigt utformades förslagen med utgångspunkten att de brottsbekämpande myndigheternas möjlig- heter att utreda brott inte skulle försämras.31

Restriktioner

Samtidigt som rätten beslutar om häktning, omhäktning eller med- ger en förlängd tid för att väcka åtal ska den på begäran av åklagaren pröva om åklagaren ska få tillstånd att inskränka den häktades kontak- ter med omvärlden genom restriktioner (se 24 kap. 5 a § första stycket rättegångsbalken). Ett sådant tillstånd till restriktioner får endast med- delas om det föreligger kollusionsfara, dvs. risk för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning.

Tidigare gällde att domstolens beslut om tillstånd till restriktioner var generellt och att det i stället var åklagaren som bestämde vilka restriktioner som var nödvändiga. Sedan 2021 är det dock rätten som beslutar om på vilket sätt den häktades kontakter med omvärlden ska få inskränkas enligt 6 kap. 2 § häkteslagen, där det anges vad restrik- tioner kan avse. Bakgrunden till ändringen 2021 var en ambition att

30Se prop. 2019/20:129 s. 22 f. Justitieutskottet delade regeringens uppfattning om vad som ut- gör synnerliga skäl, men fann det viktigt att tydliggöra att man vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska göra en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, vilket t.ex. inkluderar styrkan i de särskilda häktningsskälen, se bet. 2020/21:JuU43 s. 22.

31Se a. prop. s. 16 f. Se även prop. 2022/23:53 s. 124.

1690

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

säkerställa att restriktioner endast beslutas när det faktiskt behövs och att restriktioner inte används i en större utsträckning än vad som är motiverat. Efter ändringen behöver åklagaren uttryckligen motivera behovet av de specifika restriktionerna och på så sätt också noga över- väga om något eller några slag av restriktioner kan undvaras.32

Ett beslut om restriktioner får enligt 6 kap. 2 § häkteslagen avse inskränkningar i rätten att

1.placeras tillsammans med andra intagna,

2.vistas i gemensamhet,

3.följa vad som händer i omvärlden,

4.inneha tidskrifter och tidningar,

5.ta emot besök,

6.stå i förbindelse med annan genom elektronisk kommunikation, eller

7.sända och ta emot försändelser.33

Restriktionerna har en bevissäkrande funktion och motiveras av in- tresset att möjliggöra en effektiv brottsutredning och lagföring.

Genom lagändringen 2021 har proportionalitetsprincipen kommit till uttryck i lag även såvitt avser användningen av restriktioner. Till- stånd till restriktioner får således meddelas endast om skälen för åt- gärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (se 24 kap. 5 a § rättegångsbalken).

Det finns inga särskilda regler för möjligheten att besluta om restriktioner för häktade under 18 år. Internationella åtaganden, bl.a. artikel 37 i barnkonventionen, har dock ansetts kräva större återhåll- samhet vid beslut om restriktioner för barn jämfört med vuxna och att det ställs högre krav på brottslighetens allvar.34 För att minska häktade barns isolering i häkte gäller också att den som är under 18 år och som är häktad eller anhållen och intagen i häkte ska ha rätt att vistas med personal eller någon annan minst fyra timmar varje dag (se 2 kap. 5 a § häkteslagen).

32Se prop. 2019/20:129 s. 37 f.

33I 6 kap. 2 § häkteslagen hänvisas i de redovisade punkterna till specifika paragrafer i häktes- lagen. Dessa paragrafhänvisningar utelämnas här.

34Se prop. 2019/20:129 s. 41. Se även SOU 2021:68 s. 419.

1691

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Häktning efter huvudförhandling och dom35

När en huvudförhandling med en häktad person har avslutats och domen inte avkunnas omedelbart ska rätten ta ställning till om den tilltalade ska vara fortsatt häktad i avvaktan på domen. Om rätten vid överläggningen kommer fram till att åtalet ska ogillas, bör rätten omedelbart besluta att häktningen ska hävas, även om domen ska med- delas först senare.

När rätten meddelar dom i målet ska rätten, om den som döms fortfarande är häktad, ta ställning till om det finns skäl att låta den dömde stanna kvar i häkte tills domen vinner laga kraft. Om den miss- tänkte inte är häktad, får rätten förordna att han eller hon ska häktas (se 24 kap. 21 § första stycket rättegångsbalken).

I normalfallet påverkas varken en flyktfara eller en recidivfara av att domen har meddelats, eftersom risken för att den misstänkte ska fly eller begå nya brott om han eller hon försätts på fri fot oftast är oförändrad efter tingsrättens dom. En kollusionsfara kan emellertid vanligen anses undanröjd sedan bevisningen har tagits upp vid huvud- förhandlingen. Även om en målsägande eller ett vittne skulle ändra sin berättelse i hovrätten kan den ursprungliga utsagan från tingsrätten spelas upp under huvudförhandlingen i hovrätten.

Vid prövningen av om häktningen ska bestå efter att domen har meddelats ska rätten också ta hänsyn till strafflängden och göra en av- vägning, så att den tid som den dömde redan har varit frihetsberövad inte överstiger verkställighetstiden för den utdömda påföljden. Be- stäms påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn ska fortsatt häkt- ning inte ske, om inte verkställighet av utdömd utvisning behöver säkerställas (se 24 kap. 21 § andra stycket rättegångsbalken). Ett häkt- ningsbeslut kan aldrig sträcka sig längre än till dess domen har vunnit laga kraft.

35Redogörelsen är i allt väsentligt hämtad från SOU 2021:68 s. 420. Se även Ekelöf m.fl., a.a., s. 69 f. angående häktning efter åtal.

1692

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

13.2.3Statistik över antalet häktade

Kriminalvården sammanställer varje år statistik över bl.a. antalet häk- tade.36 Här lämnas en sammanfattande beskrivning av vad som kan utläsas av denna statistik.37

Den genomsnittliga beläggningen i häkte har sedan 1989 gått i vågor, men totalt sett har trenden varit ökande fram till 2023. Den genomsnittliga beläggningen nådde under 2023 sin högsta nivå under perioden, med 2 852. Det är 325 fler än 2022 och 529 fler än 2021. Beläggningen var 2020 i genomsnitt mer än dubbelt så hög som 1989. Antalet belagda platser varierar under året. Under 2023 förändrades beläggningen som mest med cirka 35 belagda platser mellan två på var- andra följande dagar.

Antalet ordinarie platser i häkte har, liksom den genomsnittliga beläggningen, ökat mellan 1989 och 2023 till ungefär det dubbla. Mellan 2004 och 2006 var det överbeläggning på de ordinarie platserna, vilket innebär att det i genomsnitt behövdes fler platser än vad som fanns tillgängligt. Mellan 2007 och 2017 låg den genomsnittliga beläggningen omkring 1 600 och 1 800, för att sedan öka igen.

Sedan 2020 befinner sig Kriminalvården åter i en ansträngd situation med överbeläggning i häkte. För att hantera en situation med över- beläggning arbetar Kriminalvården med olika åtgärder. Det kan exem- pelvis vara öppning av tillfälliga häktesplatser, justeringar i bemanning samt vid behov även förflyttningar av klienter mellan olika regioner och häkten. Vid överbeläggningar i häkte kan det också bli aktuellt att konvertera anstaltsavdelningar och placera häktesklienter där.

Trenden med ökad beläggning och ett ökat antal platser fortsatte under 2023. Antalet fasta ordinarie platser i häkte var i genomsnitt 2 520 under 2023, vilket är en ökning med 166 platser jämfört med 2022. Sedan 2020 har behovet av platser varit större än platskapaci- teten. I december 2023 var antalet fasta platser i genomsnitt 210 fler än i januari samma år. För att kunna möta platsbehovet öppnades även fler beredskapsplatser och tillfälliga platser i häkte, samtidigt som arrester och anstaltsavdelningar konverterades till häktesplatser. An- talet beredskapsplatser ökade under året från i genomsnitt 245 platser i januari till i genomsnitt 357 platser i december. Det genomsnittliga antalet beredskapsplatser för 2023 låg på 293, vilket är 84 fler platser

36Den statistik som redovisas här avser 2023.

37Se Kriminalvården, KOS 2023 – Kriminalvård och statistik. Den följande redogörelsen har sammanställts utifrån information på s. 28 ff. och 104 ff.

1693

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

än 2022. Under 2023 fanns i genomsnitt 63 tillfälliga platser, jämfört med 59 platser 2022.

Det genomsnittliga antalet inskrivna38 i häkte har ökat med 1 085 klienter jämfört med 2005, när tidsserien startade, till 3 061 under 2023. För den redovisade perioden är detta det högsta antalet. Sedan 2013, när det genomsnittliga antalet inskrivna var som lägst, har an- talet ökat varje år och under 2023 var det nästan 1 400 fler inskrivna än 2013, när i genomsnitt 1 677 var inskrivna. Det genomsnittliga an- talet inskrivna har, historiskt sett, varit ungefär 100 fler än den genom- snittliga beläggningen. Med en ny redovisning ligger dock differensen på omkring 140. Anledningen till att det finns skillnader mellan be- läggning och inskrivna är att inskrivna klienter inte nödvändigtvis behöver belägga en ordinarie plats samtidigt som en klient kan belägga flera platser. Exempel på när en klient inte behöver belägga en ordi- narie plats är om klienten befinner sig på sjukhus under en längre period eller är i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) och då inte belägger en ordinarie plats. Både den genomsnittliga beläggningen och det genomsnittliga antalet inskrivna ökade under 2023, med en tillfällig minskning under sommaren. Under 2023 var antalet inskrivna som lägst i januari och som högst i december.

Tabell 13.1 Antal inskrivna i häkte i genomsnitt under perioden 2017–2023

År	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Antal inskriva	1 781	1 996	2 132	2 332	2 459	2 680	3 061
Antal häktade	1 503	1 691	1 860	2 052	2 173	2 209	2 644

Andel häktade	84 %	85 %	87 %	88 %	88 %	82 %	86 %

Källa: Kriminalvården.

Vad avser fördelningen mellan kvinnor och män som har varit in- skrivna i häkte under perioden 2017–2023 har andelen kvinnor legat runt sex till sju procent. Både antalet inskrivna kvinnor och män har dock ökat sedan 2017.

38Inskrivna i häkte är ett mått som ger en bild av hur många klienter som är inskrivna i häkte i genomsnitt eller vid en given tidpunkt. Under den tid en klient är inskriven i häkte är det häktet som ansvarar för klienten. Klienten kan dock befinna sig på en annan plats än häktet, exempel- vis på rättegång, i transport, på sjukhus eller i polisens arrest. Utöver häktade klienter räknas även övriga inskrivna i häkte in. Bland dessa ingår t.ex. klienter som verkställer fängelsepåföljd i häkte i avvaktan på anstaltsplacering (s.k. verkställighetsfall), personer som är förvarstagna enligt utlänningslagen samt gripna eller anhållna. De flesta som är inskrivna i häkte är häktade. Under 2023 var i genomsnitt nära 2 650 klienter häktade per dag, vilket motsvarar 86 procent av alla inskrivna i häkte (se vidare tabell 13.1).

1694

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

Häkten och häktesplatser i Kriminalvården delas in i två säkerhets- klasser, normalhäkte och säkerhetshäkte. Säkerhetshäkten har en högre grad av säkerhet jämfört med normalhäkten. Under 2023 ökade be- läggningsgraden i säkerhetshäkte och var i genomsnitt 108 procent på de fasta platserna. Antalet belagda platser var i genomsnitt 1 133, vilket var ungefär 60 fler än 2022. Ökningen var större i normalhäkten, där den genomsnittliga beläggningen har ökat med 406 belagda platser sedan 2021 och med 263 belagda platser jämfört med 2022. Under 2023 var beläggningsgraden 117 procent på fasta platser i normalhäkte, jämfört med 111 procent 2022 och 105 procent 2021. Antalet fasta platser har ökat med i genomsnitt 157 jämfört med föregående år.

Av de avslutade häktningarna 2023 var cirka 50 procent två måna- der eller kortare, vilket är cirka 20 procentenheter lägre än 2017. Nära

30procent av de avslutade häktningarna var fyra månader eller längre, vilket är en ökning med 16 procentenheter sedan 2017. För avslutade häktningar under 2023 var den genomsnittliga häktningstiden 91 dagar, eller drygt 13 veckor. Motsvarande tid för 2021 och 2022 var 78 re- spektive 83 dagar, dvs. mellan elva och tolv veckor. Även medianhäkt- ningstiden har ökat från 48 dagar 2022 till 57 dagar 2023, vilket tyder på att det är en generell ökning av häktningstiderna och inte enbart en ökning av de allra längsta häktningstiderna. Den stora ökningen har framför allt skett bland män, där mediantiden har ökat från 48 till

60dagar, medan mediantiden för kvinnor ligger ungefär i nivå med tidigare år på 40 dagar. Kvinnor sitter i genomsnitt häktade kortare tid än män.

Vid drygt tre fjärdedelar av de avslutade häktningarna under 2023 fanns beslut om någon restriktion när häktningen påbörjades. An- delen som efter en månads häktning hade kvar någon restriktion var bara något lägre. Av de klienter som satt häktade i minst ett halvår hade 35 procent någon restriktion efter sex månader. Antalet häkt- ningar som pågick i minst ett halvår var betydligt färre än de som på- gick i minst en månad. Den andel klienter som har restriktioner vid påbörjad häktning har ökat något sedan 2022. Andelen häktade med restriktioner efter en månads häktning har också ökat något, medan andelen efter ett halvårs häktning samt efter ett års häktning minskade under 2023 jämfört med 2022.

I cirka tre fjärdedelar av fallen hade klienterna vid påbörjad häkt- ning restriktioner mot att ta emot besök, använda elektronisk kommu- nikation (t.ex. dator och telefon), skicka eller ta emot försändelser

1695

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

eller vara i gemensam vistelse med andra häktade. Samma nivå gällde även beslut om att inte tillåta samsittning med andra häktade. Det var dock en mycket liten andel häktade klienter som hade restriktioner mot att följa nyhetsmedia och läsa tidningar. Fördelningen av restrik- tioner såg ungefär likadan ut efter en månads, ett halvårs och ett års häktning.

13.3En utvidgning av presumtionen för häktning

13.3.1En utvidgning genom att sänka det minimistraff som ska vara föreskrivet för brottet

Bedömning: Presumtionen för häktning bör inte sänkas till brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Häktning bör även fortsatt ske om det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader och det inte är uppen- bart att skäl till häktning saknas.

Skälen för vår bedömning

Presumtionen bör inte sänkas till ett år

I samband med att presumtionsregeln för häktning sänktes från två år till ett år och sex månader 2023 framhöll regeringen att häktning är ett viktigt verktyg för att säkra bevisning, förhindra fortsatt brottslig- het och säkerställa lagföring. Regeringen angav att det kan vara särskilt betydelsefullt för att förhindra och klara upp allvarlig brottslighet, med eller utan koppling till kriminella nätverk, samt att det framöver kommer att krävas ytterligare krafttag – inkluderat straffrättsliga och brottsförebyggande åtgärder – för att motverka den oroande utveck- lingen och för att säkerställa en ökad trygghet i samhället. Det med- förde bl.a. att regeringen såg framför sig att det kunde finnas anledning att återkomma till frågan om häktningspresumtionens utformning och tillämpningsområde.39 Vårt uppdrag innebär en bred översyn av straffskalorna (se kapitel 7 och 8). I våra direktiv anges att det mot den bakgrunden är ett lämpligt sammanhang att samtidigt överväga i vilka

39Se prop. 2022/23:53 s. 131.

1696

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

ytterligare fall presumtionsregeln, som är relaterad till ett brotts minimistraff, bör kunna tillämpas.

Häktning fyller flera viktiga funktioner och kan vara nödvändigt av olika anledningar. Med en misstänkt på fri fot kan en utredning ris- kera att förstöras. En misstänkt kan också på fri fot fortsätta att begå brott eller undandra sig lagföring eller straff. Som redan har konsta- terats kan häktning vara en förutsättning för att kunna säkra bevisning och säkerställa lagföring. På grund av de betydelsefulla funktioner häktning fyller i rättssystemet är det viktigt att tvångsmedlet kan komma till användning när det finns ett behov av det. Brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk är en typ av brottslighet där det framstår som angeläget att häktning kan användas på ett effektivt sätt. Så är dock även fallet för andra typer av allvarlig brottslighet.

Till följd av den stora – ibland avgörande – betydelse som häkt- ning kan fylla för att utreda och lagföra brott är det angeläget med en grundlig analys av om den nuvarande utformningen av presumtions- regeln leder till att häktning kan användas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt med stöd av den regeln. Vid analysen måste det hållas i minnet att det följer av proportionalitetsprincipen att minsta möjliga tvång ska användas för att nå det avsedda syftet. Ett så litet ingrepp som möjligt ska göras i enskildas fri- och rättigheter. Presumtions- regeln får alltså inte utformas på ett sätt som medför att regeln träffar situationer när det i praktiken inte finns ett behov av den. Häktning får inte heller användas som en reaktion på den brottsliga gärningen som sådan, utan måste kunna motiveras utifrån de skäl som ligger till grund för tvångsmedlet.

Vårt uppdrag avseende häktningsfrågan avser att vi ska överväga och föreslå ändringar som innebär att presumtionen för häktning vid allvarlig brottslighet även ska gälla vid vissa andra allvarliga brott, som t.ex. grov kvinnofridskränkning. Direktiven anger samtidigt att en presumtion för häktning kan åstadkommas på olika sätt. Som anges där är ett alternativ att sänka gränsen för presumtionsregeln ytterligare. Oavsett ställningstagande ska vi också lämna nödvändiga författnings- förslag som möjliggör att gränsen för presumtionsregeln kan sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan. Tillämpningsområdet kan dock – vilket framhålls i direktiven – även utökas på andra sätt, som också gör det möjligt att undvika att presumtionsregeln träffar brott där en mer regelmässig användning av häktning inte framstår som en lika angelägen åtgärd. Exempelvis kan straffskärpningar i form

1697

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

av höjda minimistraff leda till att vissa specifika brott omfattas av presumtionsregeln.40 Med en sådan åtgärd markeras samtidigt brottets allvar, vilket enligt direktiven är av särskild vikt inte minst vid mäns våld mot kvinnor. I direktiven konstateras att ett annat sätt att utöka tillämpningsområdet kan vara att med en uppräkning ange vilka ytter- ligare brott som bör omfattas av en presumtion för häktning. Direk- tiven understryker att presumtionsregeln även fortsättningsvis endast ska kunna tillämpas vid misstanke om allvarlig brottslighet.

När presumtionen för häktning sänktes från två år till ett år och sex månader nämndes särskilt brotten rån, grov misshandel och grov utpressning som exempel på allvarliga brott där det kunde finnas ett behov av att i fler fall än vad som hade varit möjligt häkta kriminella personer, för att de brottsbekämpande myndigheterna effektivt ska kunna utreda brott i kriminella nätverk. Som konstaterades då träffar dock en generell utvidgning av möjligheterna till häktning alla personer som begår de brott som kommer att omfattas av reglerna.41

I våra direktiv understryks behovet av en analys av hur lagstift- ningen kan ändras så att presumtionsregeln kan tillämpas även vid vissa andra allvarliga brott där en mer regelmässig användning av häktning framstår som angeläget och motiverat. Den specifika typ av brotts- lighet som nämns är mäns våld mot kvinnor. Som framgår av direk- tiven har samhället ett ansvar för att skydda kvinnor från våld och andra kränkningar i nära relationer. Det ställs därför krav på samhället och de brottsbekämpande myndigheterna att agera och vidta nödvän- diga och effektiva åtgärder i dessa fall. En utökad och mer regelmässig användning av häktning vid t.ex. grov kvinnofridskränkning, som i dag inte omfattas av presumtionsregeln, kan enligt direktiven förväntas stärka skyddet för utsatta kvinnor genom att en våldsam man frihets- berövas snabbt och därigenom hålls borta från hemmet.

Som framgår av avsnitt 8.2.2 föreslår vi att minimistraffet för så- väl grov fridskränkning som grov kvinnofridskränkning ska vara oför- ändrat.42 Det innebär att dessa brott, med den nuvarande presumtions- regeln, inte omfattas av en presumtion för häktning.

40Jfr avsnitt 7.6, där vi redogör för att andra faktorer än allvaret i de olika straffbelagda gär- ningarna inte ska ges betydelse för vilken straffskala som ska vara föreskriven för ett visst brott.

41Se a. prop. s. 127. Minimistraffet för grov utpressning höjdes i samma lagstiftningsärende till fängelse i två år.

42De förslag vi lämnar i kapitel 9 om en nyanserad straffmätning med användning av hela straff- skalan omfattar emellertid givetvis även dessa brott.

1698

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

Om presumtionsregeln för häktning skulle sänkas, skulle det vara till ett år som kommer i fråga, eftersom det är den nästkommande lägre nivån för minimistraff som används i straffskalorna efter fängelse i ett år och sex månader. En sådan regel måste ses i ljuset av den över- syn av straffskalorna som vi har gjort i kapitel 7 och 8. Den innebär bl.a. att många minimistraff för grova svårhetsgrader av brott har höjts från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. Flera sådana exempel finns bl.a. när det gäller olika typer av förmögenhetsbrott. För dessa brott kan det beskrivas som att det etableras en ny nivå när det gäller minimistraffet för de grova graderna, om ett år i stället för sex måna- der i många fall. Med en sänkning av presumtionen för häktning till ett år medför det samtidigt att alla dessa brott skulle komma att om- fattas av presumtionsregeln. Exempelvis skulle alla grova stölder med- föra att det finns en presumtion för häktning. Därutöver är det ett relativt stort antal brott som redan i dag har ett minimistraff om fäng- else i ett år föreskrivet.

En sänkning av gränsen för presumtionen för häktning skulle alltså medföra en avsevärd utökning av regelns tillämpningsområde. Nedan följer en sammanställning (tabell 13.2) över de brott i brottsbalken som för närvarande har, eller efter vår översyn av straffskalorna kom- mer att ha, ett minimistraff om fängelse i ett år och som därmed skulle komma att omfattas av presumtionen för häktning om gränsen sänks.

Tabell 13.2 Brott i brottsbalken med minimistraffet fängelse i ett år

Brott som för närvarande har, eller efter vår översyn av straffskalorna kommer att ha, ett minimistraff om fängelse i ett år

Brott	Lagrum		Omfattas eftersom vi
			föreslår en höjning
			av minimistraffet?
Vållande till annans död,	3 kap. 7 § andra stycket		Nej*
grovt brott
Olaga frihetsberövande	4 kap. 2 § första stycket		Nej
Grovt barnfridsbrott	4 kap. 3	§andra stycket	Nej**
Grovt olaga tvång	4 kap. 4	§ andra stycket	Nej

Grov fridskränkning	4 kap. 4 a § första stycket		Nej
Grov kvinnofridskränkning	4 kap. 4 a § andra stycket		Nej

Hedersförtryck	4 kap. 4 e §		Nej
Grovt olaga hot	4 kap. 5	§ andra stycket	Nej
Grovt dataintrång	4 kap. 9 c § andra stycket		Ja, se våra överväganden
			i avsnitt 8.2.2

1699

En presumtion för häktning i fler fallSOU 2025:66

Brott	Lagrum	Omfattas eftersom vi
		föreslår en höjning
		av minimistraffet?

Grovt sexuellt övergrepp	6 kap. 2 § tredje stycket	Nej

Egenmäktighet med barn,	7 kap. 4 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
grovt brott		i avsnitt 8.5.1
Grov stöld	8 kap. 4 §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.2

Inbrottsstöld	8 kap. 4 a §	Nej
Grovt bedrägeri	9 kap. 3 §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.3
Grovt fordringsbedrägeri	9 kap. 3 a §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt
Grovt subventionsmissbruk	9 kap. 3 b § andra stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.3
Grov olovlig befattning	9 kap. 3 c § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
med betalningsverktyg		i avsnitt 8.6.3
Grovt ocker	9 kap. 5 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.3
Grovt häleri	9 kap. 6 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.3
Grovt svindleri	9 kap. 9 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.3
Grov förskingring	10 kap. 3 §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.4
Grov trolöshet	10 kap. 5 § andra stycket	Ja, se våra överväganden
mot huvudman		i avsnitt 8.6.4
Grovt givande eller	10 kap. 5 c §	Ja, se våra överväganden
tagande av muta		i avsnitt 8.6.4***
Grov oredlighet	11 kap. 1 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
mot borgenärer		i avsnitt 8.6.5

Grovt försvårande av konkurs	11 kap. 2 § fjärde stycket	Ja, se våra överväganden
eller exekutiv förrättning		i avsnitt 8.6.5
Grov skadegörelse	12 kap. 3 §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.6.6

Mordbrand, mindre	13 kap. 1 § andra stycket	Nej
allvarligt brott
Allmänfarlig ödeläggelse,	13 kap. 3 § andra stycket	Nej
mindre allvarligt brott

Grov urkundsförfalskning	14 kap. 3 §	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.8.2
Grovt barnpornografibrott	16 kap. 10 a § sjätte stycket	Nej

Grovt våld eller hot	17 kap. 1 § andra stycket	Nej****
mot tjänsteman

1700

SOU 2025:66En presumtion för häktning i fler fall

Brott	Lagrum	Omfattas eftersom vi
		föreslår en höjning
		av minimistraffet?

Grovt skyddande av brottsling	17 kap. 11 § tredje stycket	Nej

Egenmäktighet vid	19 kap. 4 § andra stycket	Nej
förhandling med främmande
makt (viss särskild fara)
Grovt tjänstefel	20 kap. 1 § andra stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.13.1

Grovt brott mot tystnadsplikt	20 kap. 3 § tredje stycket	Ja, se våra överväganden
		i avsnitt 8.13.1

*Brottet kommer dock att omfattas av presumtionen för häktning oavsett övervägandena i detta kapitel , eftersom vi i avsnitt 8.1.2 föreslår att minimistraffet ska höjas från fängelse i ett år till fängelse i två år.

**Minimistraffet föreslås i prop. 2024:25:123 höjas från fängelse i lägst nio månader till fängelse i lägst ett år. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

***Vi föreslår att minimistraffet höjs till fängelse i ett år och sex månader. Brottet skulle därför om- fattas av en presumtion för häktning oavsett övervägandena i detta kapitel.

****Brottet kommer dock att omfattas av presumtionen för häktning oavsett övervägandena i detta kapitel om regeringens förslag i prop. 2024/25:141 leder till lagstiftning, eftersom det där föreslås att minimistraffet ska höjas från fängelse i ett år till fängelse i ett år och sex månader. Lagändringen före- slås träda i kraft den 2 juli 2025.

Även i specialstraffrätten finns vissa brott med ett minimistraff på fängelse i ett år och som presumtionen därmed skulle komma att om- fatta med en sänkning till ett år. De brott vi har identifierat är grov finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet (6 § tredje stycket), grov offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet (7 § tredje stycket), grov rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet (8 § tredje stycket) och grov utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet (9 § tredje stycket) enligt terroristbrottslagen (2022:666). Till följd av våra ändringar av straffskalor i specialstraffrätten skulle presumtionen dessutom bli tillämplig för brotten som anges i tabell 13.3.

Tabell 13.3 Brott i specialstraffrätten där vi föreslår höjningar av minimistraffen till fängelse i ett år

Brott	Lag	Lagrum	Överväganden
Grovt insiderbrott	Lag (2016:1307) om straff	2 kap. 1 §	Se
	för marknadsmissbruk på	tredje stycket	avsnitt 8.16.6
	värdepappersmarknaden
Grov marknads-	Lag (2016:1307) om straff	2 kap. 4 §	Se
manipulation	för marknadsmissbruk på	tredje stycket	avsnitt 8.16.6
	värdepappersmarknaden

1701

En presumtion för häktning i fler fallSOU 2025:66

Brott	Lag	Lagrum		Överväganden
Grovt penningtvätts-	Lag (2014:307) om straff	5	§	Se
brott	för penningtvättsbrott			avsnitt 8.16.5
Näringspenningtvätt,	Lag (2014:307) om straff	7	§ andra	Se
grovt brott	för penningtvättsbrott	stycket		avsnitt 8.16.5

Grovt bidragsbrott	Bidragsbrottslag	3	§	Se
	(2007:612)			avsnitt 8.16.4
Grov smuggling	Lag (2000:1225) om	5	§	Se
	straff för smuggling			avsnitt 8.16.3

Grovt tullbrott	Lag (2000:1225) om	10 §		Se
	straff för smuggling			avsnitt 8.16.3
Grov olovlig befattning	Lag (2000:1225) om	13 §		Se
med smuggelgods	straff för smuggling			avsnitt 8.16.3

Grovt skattebrott	Skattebrottslag (1971:69)	4	§	Se
				avsnitt 8.16.2

I våra direktiv understryks att presumtionsregeln även fortsättnings- vis endast ska kunna tillämpas vid misstanke om allvarlig brottslighet. Med beaktande av de ändringar vi gör av straffskalorna kan det ifråga- sättas om så längre skulle kunna anses vara fallet om presumtionen för häktning sänktes till fängelse i ett år. Till det kommer att presumtio- nen för häktning bygger på att det ska vara motiverat att anta att det finns en flykt-, kollusions- eller recidivfara. Ett annat sätt att uttrycka saken på är att det ska finnas skäl att presumera att häktningsskäl finns.43 Enligt vår mening framstår det som tveksamt om så är fallet i alla situationer där presumtionen för häktning skulle bli tillämplig vid en sänkning till ett år, särskilt efter vår översyn av straffskalorna. Viktigt att påpeka är att häktning kan ske enligt huvudregeln när det finns en flykt-, kollusions- eller recidivfara och förutsättningarna för häktning även i övrigt är uppfyllda.

Vid den tidigare sänkningen av gränsen för presumtionsregeln framhölls vid remissomgången att en utvidgning kan riskera att med- föra att domstolarna i större utsträckning kommer att anse att det är uppenbart att skäl till häktning saknas.44 Även om bedömningen av huruvida det är uppenbart att skäl till häktning saknas ska göras på samma sätt oavsett hur många fall som presumtionen är tillämplig på kan det inte bortses från att en alltför vid presumtion kan riskera att

43Jfr prop. 2022/23:53 s. 129 f.

44Se remissynpunkten från Hovrätten för Västra Sverige som redovisas i a. prop. s. 130.

1702

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

bidra till en större osäkerhet i tillämpningen. Resursskäl kan också leda till att prioriteringar behöver göras mellan olika ärenden där för- utsättningar för häktning skulle kunna vara för handen, vilket är något som de åklagare vi har haft kontakt med inom ramen för utredningens arbete har påpekat. Dessa förhållanden talar för att presumtionen för häktning bäst kommer till sin rätt när den har en rimlig avgränsning och tar sikte på den allvarligare brottsligheten. På det sättet blir den dessutom mest kostnadseffektiv. Som nyss har påmints om kan huvud- regeln för häktning komma till användning i de fall presumtionen inte är tillämplig. Tillämpningsområdet för presumtionsregeln bör inte vara så stort att det i praktiken blir den som framstår som huvudregeln. En hänvisning kan också göras till kapitel 16, där vi redovisar eko- nomiska och andra konsekvenser av våra förslag.

De nu redovisade övervägandena leder oss till slutsatsen att det inte framstår som ändamålsenligt, eller förenligt med att straffpro- cessuella tvångsmedels tillämpningsområden inte ska vara mer om- fattande än vad som är nödvändigt, att sänka gränsen för presumtions- regeln till ett år. I vissa fall framstår det visserligen som lämpligt med häktning även i fall där minimistraffet för brottet är lägre än fängelse i ett år och sex månader. Sådana bedömningar görs dock – vilket sker redan i dag – lämpligen utifrån övriga bestämmelser om häktning. Dessa regler möjliggör att en misstänkt person kan frihetsberövas utan att presumtionsregeln tillämpas.

Vi vill också framhålla att det intryck vi har fått efter våra kontakter med åklagare och advokater inom ramen för utredningens arbete är att det generellt sett redan enligt gällande rätt finns möjligheter att häkta en misstänkt person i de fall det är motiverat. När det specifikt gäller brottet grov kvinnofridskränkning – som omnämns i våra direk- tiv – har dessa aktörer framhållit att den misstänkte vanligtvis är häktad, i vart fall fram till dess att huvudförhandlingen i målet är av- slutad, eftersom det regelmässigt föreligger särskilda häktningsskäl. Vi återkommer till frågan om fridskränkningsbrotten nedan i av- snitt 13.3.2. Där behandlar vi möjligheterna att ta sikte på vissa specifika brott i stället för att göra en generell utvidgning av presumtionsregeln.

1703

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Ett alternativt förslag, som inte följer av våra ställningstaganden, med en sänkning av presumtionen till ett år

I det föregående har vi redovisat vår bedömning att presumtionen för häktning inte bör sänkas till brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Av våra direktiv följer emellertid att vi oavsett ställningstagande ska lämna nödvändiga författnings- förslag som möjliggör att gränsen för presumtionsregeln kan sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan. Vi lämnar därför ett sådant förslag.

Om regeringen går vidare med en sänkning av presumtionen för häktning till ett år kan regeln ha samma konstruktion som i dag, alltså att den innebär att häktning ska ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas, med den enda ändringen att gränsen ändras från ett år och sex månader till ett år. Därigenom uppnås det eftersträvade resultatet. Ett författningsförslag finns i kapitel 17. I kapitel 18 redo- visar vi konsekvenserna av det förslaget.

13.3.2En utvidgning till vissa specifika brott med ett lägre minimistraff

Förslag: Presumtionen för häktning ska utvidgas till att omfatta brotten grov kvinnofridskränkning, grov fridskränkning och hedersförtryck.

Skälen för vårt förslag

Ett alternativ för att utvidga presumtionen för häktning är att införa en uppräkning med ytterligare brott som bör omfattas, utöver de brott som inte har ett lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader föreskrivet. Enligt vår mening är en sådan ordning, med en upp- räkning, att föredra framför att sänka presumtionen för häktning till brott för vilka det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse i ett år (jfr våra överväganden i avsnitt 13.3.1). En ordning med en upp- räkning av vissa brott undviker att presumtionsregeln blir tillämplig för brott där en mer regelmässig användning av häktning inte fram- står som motiverat. På det sättet är en uppräkning mer träffsäker än

1704

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

en utvidgning av presumtionen kopplad till minimistraffet för brottet i fråga.

Om en ordning med en uppräkning av brott som ska omfattas av presumtionen ska införas, behöver skälen för det emellertid vara till- räckligt starka. Brott som har ett lägre minimistraff än fängelse i ett år och sex månader men där det framstår som motiverat med en pre- sumtion för häktning måste kunna identifieras. Minsta möjliga tvång ska användas för att nå det avsedda syftet och enskildas fri- och rättig- heter begränsas i en så liten utsträckning som möjligt. Det förhållandet att presumtionsregeln inte får utformas på ett sätt som medför att regeln träffar situationer där det i praktiken inte finns ett behov av den gör sig gällande lika starkt för den nu behandlade frågan som när det gäller en sänkning av presumtionsregelns tillämpning med kopp- ling till det föreskrivna minimistraffet (jfr avsnitt 13.3.1). Även för en regel med en uppräkning har det betydelse att presumtionen för häktning bygger på att det ska vara motiverat att anta att det finns en flykt-, kollusions- eller recidivfara. Vi har i avsnitt 13.3.1 konstaterat att det innebär att det ska finnas skäl att presumera att häktningsskäl finns.

Många allvarliga brott omfattas redan av en presumtion för häkt- ning. Det finns dock ett begränsat antal brott med ett lägre minimi- straff än fängelse i ett år och sex månader som trots det framstår som så allvarliga att det är rimligt att anta att skäl för häktning finns. Ett sådant brott är enligt vår mening grov kvinnofridskränkning (4 kap. 4 a § andra stycket brottsbalken), som också nämns i våra direktiv. Ansvar för grov kvinnofridskränkning förutsätter att en man mot en kvinna har begått flera gärningar som var och en har utgjort led i en upprepad kränkning av brottsoffrets integritet och har varit ägnade att allvarligt skada självkänslan. Brottet är så pass allvarligt att det fram- står som rimligt att presumera att det finns skäl för häktning. Till sin karaktär är brottet utformat på ett sådant sätt att det innefattar flera gärningar. Brottets konstruktion indikerar att det i hög utsträckning kan förväntas finnas en recidivfara i de aktuella fallen. Därutöver begås brottet mot en närstående, vilket implicerar att det föreligger en kollusionsfara. Således är det befogat att anta att i vart fall dessa häkt- ningsskäl (recidiv och kollusion) gör sig gällande för grov kvinnofrids- kränkning på ett sätt som motiverar en tillämpning av häktnings- presumtionen.

1705

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Att det finns skäl för en häktningspresumtion för grov kvinno- fridskränkning gäller även med beaktande av att det i rättspraxis är vanligt förekommande att den misstänkte blir häktad vid misstanke om grov kvinnofridskränkning redan i dag, till följd av att det före- ligger särskilda häktningsskäl, vilket vi har beskrivit i avsnitt 13.3.1.

Med en ordning där grov kvinnofridskränkning omfattas av en pre- sumtion för häktning bör även grov fridskränkning (4 kap. 4 a § första stycket) hanteras på samma sätt. Samma förhållanden gör sig gällande för båda fridskränkningsbrotten. Brotten har snarlika konstruktioner och regleras i samma paragraf. Därutöver anser vi att hedersförtryck (4 kap. 4 e §), som också har minimistraffet fängelse i ett år före- skrivet, bör omfattas av presumtionen för häktning. Straffskalan för hedersförtryck är densamma som för fridskränkningsbrotten. Vidare är brottskatalogen som används i lagtexten – där de gärningar som till- sammans utgör brottet räknas upp – likalydande i de olika bestäm- melserna.45 När bestämmelsen om hedersförtryck utformades användes dessutom fridskränkningsbrotten som förebild och det angavs angå- ende förhållandet mellan hedersförtryck och fridskränkningsbrotten att hedersförtryck bör ha företräde, eftersom det brottet får anses vara mer specialiserat.46 Det framstår alltså som motiverat att hantera hedersförtryck på samma sätt som fridskränkningsbrotten när det gäller presumtionen för häktning. I allt väsentligt samma skäl som motiverar att häktningsskäl föreligger för fridskränkningsbrotten gör sig gällande även vid hedersförtryck.

Vi har inte i övrigt identifierat några brott med ett lägre minimi- straff än fängelse i ett år och sex månader där det finns ett så pass starkt behov av att tillämpa en presumtion för häktning att det motiverar en utvidgning. Som vi har beskrivit i avsnitt 13.3.1 får presumtionen för häktning inte göras alltför omfattande, utan den ska i stället riktas in på de allvarligaste fallen. I övriga situationer får huvudregeln för häkt- ning i stället komma till användning. Det förtjänar att understrykas att presumtionen för häktning inte i praktiken får framstå som huvud- regeln.

45Jfr prop. 2021/22:138 s. 19 och 27.

46Se a. prop. s. 38 och 40.

1706

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

13.3.3En utvidgning till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarliga brott

Förslag: Presumtionen för häktning ska utvidgas till att vara tillämp- lig när misstanken avser försök, förberedelse eller stämpling till ett brott för vilket det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fäng- else i fyra år.

Skälen för vårt förslag

Straffets bestämmande vid försök, förberedelse eller stämpling

I avsnitt 13.2.2 har vi beskrivit att presumtionsregeln för häktning inte är tillämplig vid de osjälvständiga brottsformerna försök, för- beredelse eller stämpling till sådana brott som vid fullbordan hade omfattats av regeln. Orsaken är att hänsyn i sådana fall måste tas till reglerna i 23 kap. brottsbalken.

Vid försöksbrott framgår straffminimum av 23 kap. 1 § andra stycket brottsbalken. För förberedelse och stämpling framgår straff- minimum av 23 kap. 2 § tredje stycket i samma balk. Av dessa bestäm- melser följer att straffet får bestämmas under straffet för fullbordat brott. Minimistraffet för exempelvis försök till mord är därför allmänt fängelseminimum, trots att det minimistraff som anges i mordbestäm- melsen (3 kap. 1 §) är fängelse i tio år. Därmed är presumtionen för häktning inte tillämplig fastän det straff som i slutändan döms ut kan vara mycket strängt. Att straffet för försök, förberedelse och stämp- ling kan bestämmas under straffet för fullbordat brott beror på att sådana gärningar i många fall bör bedömas som mindre straffvärda än om brottet hade fullbordats.

När det gäller det strängaste straffet som får dömas ut får straffet för försök bestämmas till högst vad som gäller för ett fullbordat brott (23 kap. 1 § andra stycket). Straffet för förberedelse eller stämpling ska emellertid bestämmas under den högsta gräns som gäller för ett fullbordat brott. Högre straff än fängelse i två år får bestämmas en- dast om fängelse i sex år eller mer kan följa på det fullbordade brottet. Dessa regler finns i 23 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken.47 Skill-

47Tidigare låg gränsen på åtta år (se prop. 2015/16:113 s. 33 f. och 36 ff.). Syftet med ändringen till sex år var att möjliggöra en mer nyanserad straffmätning av allvarliga förberedelsegärningar,

1707

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

naden mellan försök å ena sidan samt förberedelse och stämpling å den andra har i tidigare förarbeten konstaterats vara naturlig, efter- som stämplings- och förberedelsegärningar i allmänhet ligger längre från det fullbordade brottet än försöksgärningar och därmed typiskt sett är mindre straffvärda än sådana. Samtidigt har det angetts att det kan förekomma förberedelse- eller stämplingsgärningar som är så all- varliga att de är jämförbara med det fullbordade brottet.48 Av för- arbetena framgår också att stämpling till ett brott som huvudregel inte bör betraktas som en mindre allvarlig osjälvständig brottsform än för- beredelse till samma brott.49

Rättsfallet ”GPS-puckarna”

I ”GPS-puckarna” NJA 2020 s. 703 har Högsta domstolen gjort ut- talanden om hur straffvärdet bör bestämmas i ett fall som avsåg för- beredelse till mord. Gärningens straffvärde bedömdes uppgå till fängelse i fem och ett halvt år. Rättsfallet illustrerar hur straffet bör bestämmas i den typ av situationer vi behandlar i det här avsnittet och redovisas därför något mer i detalj.

Högsta domstolen konstaterade att det förhållandet att straffet för ett förberedelsebrott ska bestämmas under den högsta gräns som gäller för fullbordat brott och att det får bestämmas under den lägsta gränsen kan ses som ett uttryck för det vedertagna synsättet att av- ståndet mellan gärning och skada är en viktig faktor vid bestämmandet av straffvärdet. I konsekvens med detta bestäms straffet för ett för- beredelsebrott som regel inte bara lägre än för det fullbordade brottet utan även lägre än för ett försök till samma brott.50

Eftersom förberedelsebrottet i hög grad är uppbyggt som en själv- ständig brottstyp och inte enbart som ett förstadium till ett annat brott ska straffvärdet för förberedelsebrottet, enligt Högsta dom-

inte minst sådana som begås inom ramen för organiserad brottslighet. Det kan framhållas att det i SOU 2024:55 föreslås en omfattande reform av 23 kap. brottsbalken. Ärendet bereds i Regeringskansliet. Regler föreslås bl.a. som är avsedda att skärpa synen på förberedelse och stämpling och som påverkar tillämpligheten av de principer för straffvärdebedömningen som följer av rättsfallet ”GPS-puckarna” NJA 2020 s. 703, som beskrivs under den nästkommande rubriken, se a. betänkande s. 355 f. I avsnitt 8.15 behandlar vi straffskalorna för de osjälvstän- diga brottsformerna.

48Se a. prop. s. 36 f.

49Se a. prop. s. 41.

50Se p. 13 i avgörandet med vidare hänvisningar. Jfr våra överväganden i avsnitt 7.6 angående avståndet mellan gärning och skada och den betydelse det kan ha vid utformningen av straff- skalor (det abstrakta straffvärdet).

1708

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

stolen, som regel inte i samma utsträckning som försök bedömas med utgångspunkt i det hypotetiska straffvärdet för det fullbordade brottet.51 Samtidigt framhöll Högsta domstolen att straffmätningen av ett förberedelsebrott inte bör göras oberoende av straffnivån för den brottstyp som förberedelsen avser. Tvärtom ska den nivån – också vid sidan av det som direkt framgår av 23 kap. 2 § tredje stycket brotts- balken – tillmätas stor betydelse för bedömningen av inom vilket spann straffmätningen av förberedelsebrottet bör ske. En riktlinje ansåg Högsta domstolen kunde vara att spannets övre gräns som regel inte bör sättas högre än en tredjedel av straffmaximum för det fullbordade brottet. Om livstid ingår i straffskalan, kunde det därvid vara lämpligt att räkna med ett straffmaximum som med några år överstiger det högsta tidsbestämda straff som kan dömas ut.52

Var inom spannet som straffvärdet för förberedelsebrottet i det enskilda fallet bör bestämmas – eller om det finns skäl att överskrida spannets gräns – får bedömas med tillämpning av allmänna regler och principer för straffmätning samt med beaktande av förberedelse- brottets speciella karaktär. Vid en sådan straffmätning är det av bety- delse bl.a. hur nära det fullbordade brottet som förberedelsebrottet ligger och graden av farlighet i övrigt. Även gärningspersonens insik- ter, avsikter och motiv har betydelse, liksom förekomsten av för- mildrande respektive försvårande omständigheter.53

En presumtion för häktning vid försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarliga brott

Av den redogörelse som har lämnats hittills följer att många gärningar som har stannat på något av de förstadier till brott som behandlas här (försök, förberedelse eller stämpling) inte är att bedöma som lika straff- värda som det fullbordade brottet. Det framstår därför som fullt rimligt att presumtionsregeln för häktning inte är generellt tillämplig vid för- sök, förberedelse eller stämpling till brott för vilka det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader (om det hade fullbordats).54 En sådan reglering skulle medföra att många gär-

51Se p. 14 i avgörandet. I p. 15 i avgörandet anför Högsta domstolen ytterligare argument för en mer självständig bedömning av ett förberedelsebrotts straffvärde. Se även ”Balkongmålet”

NJA 2015 s. 702 p. 78–81.

52Se p. 16 i avgörandet.

53Se p. 17–22 i avgörandet.

54Jfr SOU 2021:68 s. 430 ff., där en sådan reglering avfärdas.

1709

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

ningar som inte har något högre straffvärde skulle komma att om- fattas av en presumtion för häktning på ett sätt som inte framstår som lämpligt. Det är inte fråga om brottslighet som är så allvarlig att det är motiverat att presumera att häktningsskäl finns.

En generell utvidgning av presumtionsregeln till försök, förbere- delse eller stämpling kan alltså inte accepteras. Samtidigt kan det inte bortses från att det finns gärningar som är att bedöma som försök vars straffvärde endast i begränsad utsträckning understiger straffvärdet för det fullbordade brottet. Ett tydligt exempel är ett försök till mord där brottsoffret orsakas mycket allvarliga bestående skador och det endast är tillfälligheter, som gärningspersonen inte råder över, som medför att offret inte avlider. Även gärningar som är att bedöma som förberedelse kan vara avsevärt straffvärda. Ett exempel är långt gångna planer på att begå ett mord. Stämpling till ett brott bör, som har kon- staterats, som huvudregel inte betraktas som mindre allvarligt än för- beredelse till samma brott. Ett exempel på en gärning med ett högt straffvärde som är att bedöma som stämpling är en situation där en gärningsperson tillsammans och i samråd med andra personer har pla- nerat och beslutat att begå ett allvarligt brott – t.ex. ett mord – samt har erbjudit och åtagit sig att genomföra brottet.55 Alla de situationer som nu har beskrivits förekommer i samband med brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk. Även brott som begås i andra sammanhang kan dock utgöra försök, förberedelse eller stämpling med ett betydande straffvärde.

Häktning får inte användas som en reaktion på ett brott, utan måste kunna motiveras utifrån de skäl som ligger till grund för tvångsmedlet. Mot bakgrund av hur allvarliga sådana gärningar som är att bedöma som försök, förberedelse och stämpling kan vara framstår det som motiverat att utvidga presumtionen för häktning till särskilt svåra fall av försök, förberedelse och stämpling. Påföljderna för de brott som det blir aktuellt att använda en på det sättet utvidgad häktningspresum- tion på kan förväntas i hög utsträckning vara fleråriga fängelsestraff. I många fall blir det fråga om längre straff än för brott som häktnings- presumtionen för närvarande är tillämplig på. Att den nuvarande situationen – där sådana situationer som har beskrivits i det före- gående inte omfattas av en presumtion för häktning – framstår som otillfredsställande har också påtalats på ett tydligt sätt av de åklagare vi har haft kontakt med inom ramen för utredningens arbete.

55Jfr t.ex. Svea hovrätts dom den 16 september 2024 i mål B 5471-24.

1710

SOU 2025:66

En presumtion för häktning i fler fall

En lämplig utformning är enligt vår mening att presumtionen för häktning utvidgas till att vara tillämplig när misstanken avser försök, förberedelse eller stämpling till ett brott för vilket det inte är före- skrivet ett lindrigare straff än fängelse i fyra år. Vid så allvarlig brotts- lighet föreligger det som regel risk för flykt, kollusion eller recidiv.56 Regeln tar alltså sikte på straffskalan för ett fullbordat brott. Den förutsätter inte heller en bedömning av straffvärdet i det enskilda fallet. Eftersom skälen för att tillämpa en häktningspresumtion gör sig gäl- lande på samma sätt för såväl försök som förberedelse och stämpling är det inte motiverat att göra någon skillnad mellan dessa osjälv- ständiga brottsformer vid utformningen av regleringen.

Vi anser alltså att skälen för en utvidgning av presumtionen för häktning till allvarliga former av försök, förberedelse eller stämpling är tillräckligt starka för att motivera en sådan ordning. En specifikt utformad reglering av den typ vi föreslår framstår som väl förenlig med att minsta möjliga tvång ska användas för att uppnå det avsedda syftet samt att enskildas fri- och rättigheter ska begränsas i en så liten utsträckning som möjligt. Den framstår också som mer kostnads- effektiv än alternativ som innebär en mer generellt tillämplig regel. Brotten som träffas av presumtionen är undantagslöst särskilt allvarliga (jfr tabellerna nedan angående vilka brott som omfattas) och en ut- formning av presumtionen på det föreslagna sättet kommer inte i kon- flikt med proportionalitetsprincipen. Är det i något fall uppenbart att skäl till häktning saknas ska emellertid givetvis häktning inte ske, vilket gäller redan i dag. En prövning av häktningsskälen måste alltid göras i det enskilda fallet.

Den utformning vi föreslår medför att presumtionen träffar situa- tioner där det i praktiken finns ett behov av den. För de typer av försök, förberedelse och stämpling som utvidgningen av presumtionen träffar är det motiverat att anta att det finns en flykt-, kollusions- eller recidivfara. Det finns alltså skäl att presumera att häktningsskäl finns i de aktuella fallen.

Vårt förslag medför att försök, förberedelse eller stämpling till de brott i brottsbalken som anges i tabell 13.4 omfattas av presumtionen för häktning.

56Jfr prop. 1986/87:112 s. 34 och ”Den nya häktningsgrunden” p. 14.

1711

En presumtion för häktning i fler fall

SOU 2025:66

Tabell 13.4 Brott i brottsbalken som omfattas av förslaget att utvidga presumtionen till försök, förberedelse eller stämpling

Brott med ett minimistraff om fängelse i minst fyra år

Brott	Lagrum

Mord	3 kap. 1 §
Dråp	3 kap. 2 §

Synnerligen grov misshandel	3 kap. 6 § andra stycket
Människorov	4 kap. 1 § första stycket

Grov våldtäkt	6 kap. 1 § tredje stycket
Grov våldtäkt mot barn	6 kap. 4 § tredje stycket
Grovt rån	8 kap. 6 §
Grov mordbrand	13 kap. 2 §

Grov allmänfarlig ödeläggelse	13 kap. 3 § tredje stycket
Spridande av gift eller smitta, grovt brott	13 kap. 7 § andra stycket

Uppror	18 kap. 1 §
Väpnat hot mot laglig ordning	18 kap. 3 §
Högförräderi	19 kap. 1 §
Grovt spioneri	19 kap. 6 §

Landsförräderi	22 kap. 1 §

Även vissa brott i specialstraffrätten omfattas av presumtionen för häktning med vårt förslag. De brott vi har identifierat anges i tabell 13.5.

Tabell 13.5 Brott i specialstraffrätten som omfattas av förslaget att utvidga presumtionen till försök, förberedelse eller stämpling

Brott med ett minimistraff om fängelse i minst fyra år

Brott	Lag	Lagrum
Terroristbrott	Terroristbrottslag (2022:666)	4	§ andra stycket
Folkmord	Lag (2014:406) om straff för	1	§
	vissa internationella brott
Brott mot mänskligheten	Lag (2014:406) om straff för	2	§
	vissa internationella brott
Grov krigsförbrytelse	Lag (2014:406) om straff för	11 §
	vissa internationella brott
Aggressionsbrott*	Lag (2014:406) om straff för	11 a §
	vissa internationella brott
Bryter mot tillståndskrav	Lag (2010:1011) om brand-	29 a §
uppsåtligen och anses grovt	farliga och explosiva varor	första stycket
(explosiva varor)

1712

SOU 2025:66En presumtion för häktning i fler fall

Brott	Lag	Lagrum
Bryter mot tillståndskrav	Lag (2010:1011) om brand-	29 a §
uppsåtligen och anses synnerligen	farliga och explosiva varor	andra stycket
grovt (explosiva varor)
Synnerligen grov	Lag (2000:1225) om straff	6 § fjärde stycket
narkotikasmuggling	för smuggling

Grov vapensmuggling	Lag (2000:1225) om straff	6 a § tredje
	för smuggling	stycket
Synnerligen grov	Lag (2000:1225) om straff	6 a § fjärde
vapensmuggling	för smuggling	stycket

Grov smuggling	Lag (2000:1225) om straff	6 b § tredje
av explosiv vara	för smuggling	stycket
Synnerligen grov smuggling	Lag (2000:1225) om straff	6 b § fjärde
av explosiv vara	för smuggling	stycket

Grovt vapenbrott	Vapenlag (1996:67)	9 kap. 1 a §
		första stycket
Synnerligen grovt vapenbrott	Vapenlag (1996:67)	9 kap. 1 a §
		andra stycket

Könsstympning (grovt)	Lag (1982:316) med förbud	2 § tredje stycket
	mot könsstympning av kvinnor
Synnerligen grovt narkotikabrott	Narkotikastrafflag (1968:64)	3 § andra stycket

*Endast den som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande kan dömas till ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till aggressionsbrott, se 16 § andra stycket.

1713

14Följdändringar

i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.1Inledning och allmänna utgångspunkter

14.1.1Behovet av följdändringar och en mer genomgripande översyn av de straffprocessuella reglerna

I utredningens uppdrag ingår att överväga och föreslå nödvändiga följdändringar. Våra förslag innebär att påföljdssystemet får en helt ny struktur med bl.a. nya regler för straffmätning, ändrade förutsätt- ningar för val av påföljd och införandet av villkorligt fängelse. Flera straffprocessuella regler behöver därför med nödvändighet ändras. Av tids- och utrymmesskäl har vi inte haft möjlighet överväga mer genom- gripande förändringar. Detta har inte heller ingått i vårt uppdrag.

Utgångspunkten för våra överväganden i denna del är att de för- ändringar som föreslås ska vara sådana att regleringen blir så enkel och lättillämpad som möjligt. Förslagen som lämnas bedömer vi vara full- ständiga på så sätt att de möjliggör att våra materiella straffrättsliga för- slag kan genomföras. Förslagens effekter i förhållande till de straff- processuella reglerna skulle enligt vår mening dock behöva analyseras djupare. I vissa delar bedömer vi att de materiella straffrättsliga för- slagen kan ge upphov till effekter som är av mycket stor praktisk be- tydelse. Exempelvis kan förslagen påtagligt begränsa möjligheterna att besluta om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. Förslagen kan också innebära att färre mål kan avgöras utan huvud- förhandling eller efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro. Vidare kan kravet på prövningstillstånd i hovrätten komma att i prak- tiken omfatta färre mål, om de straffskärpningar som vi föreslår leder till att en större andel av brottmålen resulterarar i en annan påföljd än

1715

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

böter. För att undvika tillämpningsproblem och oönskade effekter an- ser vi att det med fördel bör genomföras en mer genomgripande över- syn av de straffprocessuella reglerna, innan vårt påföljdssystem införs. I det sammanhanget behöver övervägas hur de straffprocessuella re- glerna bör utformas bl.a. med beaktande av vad som är lämpligast från ett rättssäkerhetsperspektiv och utifrån vad som är rimligast utifrån processekonomiska synpunkter. Också andra faktorer som exempelvis hur reglerna påverkar brottsoffers intressen behöver beaktas. Vid en sådan översyn kan lämpligen även andra frågor än de som tas upp i detta kapitel behandlas. Exempelvis frågan i vilka fall det ska krävas prövningstillstånd i hovrätten (jfr Domstolsverkets hemställan till regeringen Utvidgat prövningstillstånd för brottmål i hovrätt DOV 2024/688).

14.1.2Kapitlets disposition

I detta kapitel behandlas behovet av följdändringar. Kapitlet inleds med den straffprocessuella lagstiftningen. I avsnitt 14.2 behandlas behovet av ändringar i reglerna om gripande, anhållande och häktning. Därefter följer avsnitt om övriga processuella tvångsmedel (14.3), åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (14.4), straff- föreläggande (14.5) och förordnande av offentlig försvarare (14.6). I avsnitt 14.7–14.11 behandlas olika frågor som avser rättegången i brottmål och i avsnitt 14.12 övriga följdändringar i rättegångsbalken. Kapitlet innehåller också överväganden om behovet av ändringar i lag- stiftningen om internationell straffverkställighet och reglerna om in- ternationellt straffrättsligt samarbete (14.13). Avslutningsvis berörs behovet av följdändringar i vissa andra frågor, exempelvis reglerna för personutredning i brottmål, utvisning på grund av brott och de sär- skilda processuella reglerna för unga lagöverträdare (14.14).

14.2Gripande, anhållande och häktning

14.2.1Nuvarande reglering

I utredningens uppdrag ingår specifikt att överväga förändringar av presumtionsregeln för häktning. Utredningens förslag och övervägan- den i denna del återfinns i kapitel 13. Vid sidan av detta finns det skäl

1716

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

att också belysa vilka följdverkningar de materiella straffrättsliga för- slagen kan få på reglerna om häktning samt reglerna om gripande och anhållande.

Enligt 24 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken får den som är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fäng- else ett år eller mer häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffen- het, den misstänktes förhållande eller någon annan omständighet finns risk för att han eller hon

1.avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff,

2.genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning, eller

3.fortsätter sin brottsliga verksamhet.

Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader, ska enligt paragrafens andra stycke häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas.

Enligt tredje stycket får häktning endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Bestämmelsen i tredje stycket är ett uttryck för att en proportionalitetsprincip ska tillämpas vid beslut om häktning. Det innebär att häktningsskälens tyngd i varje enskilt fall måste vägas mot det men som frihetsberö- vandet innebär för den enskilde. Om inte häktningsskälen är tillräck- ligt starka ska häktningsyrkandet avslås. Häktningsskälens styrka måste också relateras till längden på frihetsberövandet. Vilken påföljd som brottsligheten kan förväntas leda till vid en fällande dom har också betydelse vid bedömningen.

Av paragrafens fjärde stycke framgår att häktning inte får ske, om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter.

Häktning kan också beslutas med stöd av bestämmelserna i 24 kap. 2 och 3 §§ rättegångsbalken. 2 § möjliggör häktning av den som är på sannolika skäl misstänkt för brott i vissa situationer, oberoende av brottets beskaffenhet. Enligt 3 § kan även den som endast är skäligen misstänkt för brott häktas, om förutsättningarna för häktning i övrigt är uppfyllda och det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet. 24 kap. 4 § innehåller bestämmelser som i vissa fall begränsar möjligheten till häktning och 24 kap. 4 a § innehåller tidsgränser för hur länge någon får vara häktad.

1717

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Bestämmelser om gripande och anhållande finns i 24 kap. 6 § respek- tive 7 §.

I 24 kap. 21 § rättegångsbalken anges förutsättningarna för att be- sluta att den som döms för brott ska vara häktad efter domen. Om den som är häktad döms för brottet ska rätten pröva om han eller hon ska kvarbli i häkte till dess att domen vinner laga kraft. Om den miss- tänkte inte är häktad vid tidpunkten för domen, får rätten besluta om häktning till dess att domen vinner laga kraft.

14.2.2Överväganden och bedömning

Bedömning: Reglerna om förutsättningar för gripande, anhållande och häktning i 24 kap. rättegångsbalken behöver inte ändras. Regler- ingen ger inte möjlighet att förordna att den som döms till vill- korligt fängelse ska kvarbli i häkte efter domen.

Skälen för vår bedömning

Vi föreslår att det ska införas ett system med villkorligt fängelse och att de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn ska utmönstras. Enligt förslaget ska systemet vara utformat på det sättet att domstolen, om straffvärdet är på fängelse- nivå och det inte finns skäl att välja en annan påföljd än fängelse, ska döma ut ett fängelsestraff som under vissa förutsättningar kan för- ordnas vara villkorligt. Vid bedömningen ska hänsyn tas till brottslig- hetens straffvärde, art och den tilltalades tidigare brottslighet. Det finns vissa likheter med grunderna för hur domstolen i dag väljer mellan fängelse å ena sidan samt villkorlig dom och skyddstillsyn å andra sidan. I slutändan blir det fråga om en helhetsbedömning vid vilken domstolen har att avgöra om det finns förutsättningar för ett villkorligt fängelsestraff. I författningskommentaren lämnas vissa rikt- linjer för bedömningen, exempelvis att det normalt inte är aktuellt med ett villkorligt fängelsestraff om straffvärdet uppgår till fängelse i ett år eller mer. I likhet med vad som är fallet i dag kommer det i vissa fall vara mer eller mindre uppenbart att det vid fällande dom blir fråga om en icke frihetsberövande påföljd.

1718

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Rättegångsbalkens regler utesluter inte att frihetsberövande sker även om det kan antas att det kommer att dömas ut en icke frihets- berövande påföljd. Vilken påföljd som är aktuell kan dock ha betydelse för bedömningen av om åtgärden är proportionerlig. Det är exempelvis inte ovanligt att den misstänkte frihetsberövas i ett initialt skede av förundersökningen om det föreligger stark kollusionsfara, även om det kan antas att påföljden vid fällande dom blir villkorlig dom eller skyddstillsyn. Detsamma kan gälla en utländsk medborgare om fri- hetsberövandet bedöms vara nödvändigt för att säkerställa lagföring.

I likhet med vad som gäller i dag bör det även i det system vi före- slår vara möjligt att frihetsberöva den misstänkte trots att det kan antas att det kommer att dömas ut en icke frihetsberövande påföljd, i form av villkorligt fängelse. Detta under förutsättning att något av de sär- skilda häktningsskälen föreligger och att åtgärden är proportionerlig.

Om det kan antas att det vid fällande dom kommer att dömas ut ett villkorligt fängelsestraff bör det i allmänhet krävas att skälen för häkt- ning är starka för att åtgärden ska anses vara proportionerlig, särskilt för det fall frihetsberövande ska pågå under en inte helt kortvarig tid. Även den förväntade längden på det villkorliga fängelsestraffet är av betydelse vid denna bedömning. Detta eftersom strafflängden har be- tydelse för hur ingripande påföljden kommer att vara för den dömde. Strafflängden påverkar antalet timmar samhällstjänst som ska utföras och kan även påverka innehållet i tilläggssanktionen övervakning. Om straffet är sex månader eller mer innefattar övervakningssanktionen som regel helghemarrest.

Sammanfattningsvis är vår bedömning att de befintliga möjlig- heterna till gripande, anhållande och häktning bör kunna användas i ungefär samma utsträckning som i dag om vårt system med villkorligt fängelse införs. Reglerna kan tillämpas i sin nuvarande utformning även i förhållande till systemet med villkorligt fängelse. Införandet av ett sådant system innebär således inte att regleringen av förutsätt- ningarna för gripande, anhållande eller häktning behöver ändras.

Utöver ett system med villkorligt fängelse lämnar vi också en rad andra förslag som sedda för sig och tillsammans kan förväntas inne- bära att fler och längre ovillkorliga fängelsestraff kommer att dömas ut. Vi bedömer att det kan få till följd att häktning i fler fall och under längre tidsperioder kan komma att bedömas vara proportionerligt. En annan följd av detta är, som utvecklas i kapitel 13, att presumtionen

1719

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

för häktning blir tillämplig i fler fall. Inte heller dessa förhållanden medför att reglerna behöver ändras.

En fråga som bör lyftas särskilt är om det ska vara möjligt för en domstol att förordna att den som döms till villkorligt fängelse ska kvar- bli i häkte till dess domen får laga kraft. Regleringen i 24 kap. 21 § rättegångsbalken innehåller inte något uttryckligt förbud mot att dom- stolen beslutar att den som döms till annat än ett ovillkorligt fängelse- straff ska vara häktad till dess att domen vinner laga kraft. I praxis anses dock utrymmet för häktning efter en dom där påföljden har bestämts till villkorlig dom eller skyddstillsyn i dag vara i princip obefintligt. Att så är fallet har kommit till uttryck genom uttalanden som gjordes av JO och JK i början av 1990-talet och som sedan bekräftats av reger- ingen i samband med införandet av möjligheten att besluta att den som döms till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård ska vara om- händertagen till dess vården ska inledas (prop. 1991/92:109 s. 15).

Om någon döms till villkorligt fängelse i det system som vi före- slår bedömer vi det som svårt att finna bärande skäl för att den dömde ska kvarbli i häkte till dess domen får laga kraft. En sådan tillämpning av reglerna framstår som svårförenlig med proportionalitetsprincipen. Vi anser därför att detta inte bör förekomma.

Om det påföljdssystem som vi föreslår införs förordar vi således att häktningsreglerna i detta avseende tillämpas på motsvarande sätt som i dag gäller för villkorlig dom och skyddstillsyn, vilket innebär att det inte ska vara möjligt att besluta att den dömde ska kvarbli i häkte efter domen om han eller hon döms till villkorligt fängelse.

Som alternativ till häktning vid flyktfara kan enligt 25 kap. 1 § rätte- gångsbalken i stället beslutas om reseförbud och anmälningsskyldig- het, vid skälig misstanke om brott för vilket fängelse kan följa. Våra förslag bedöms inte ge upphov till något behov av ändringar i dessa regler.

14.3Hemliga tvångsmedel m.m.

14.3.1Nuvarande reglering

Som en grundläggande förutsättning för användningen av flera straff- processuella tvångsmedel anges i rättegångsbalken att fängelse ingår i straffskalan. Detta gäller exempelvis för husrannsakan enligt 28 kap. 1 §, genomsökning på distans enligt 28 kap. 10 b §, kroppsvisitation

1720

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

enligt 28 kap. 11 § och kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 §. Andra tvångsmedel är knutna till att det rör sig om misstanke om en viss typ av brott eller ett brott för vilket det är föreskrivet ett visst minimi- eller maximistraff. Detta gäller för de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap. 18 a, 18 b, 19 a, 19 b, 19 c, 20 b, 20 c, 20 d och 20 e §§. På senare år har det i vissa bestämmelser även införts straffvärdeventiler som innebär att användningen av de olika tvångsmedlen kan vara be- roende av om brottet eller den samlade brottsligheten i det enskilda fallet kan antas ha ett visst straffvärde (se exempelvis 27 kap. 18 a § andra stycket 6, 9 11, 20, 21 och 22).

14.3.2Överväganden och förslag

Förslag: Vissa ändringar genomförs i brottskatalogerna i 27 kap. rättegångsbalken.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

De processuella tvångsmedlen som behandlas i detta avsnitt är i all- mänhet uppbyggda på det sättet att de är tillämpliga för brott som utifrån sin straffskala eller sitt straffvärde är av ett visst allvar. I be- stämmelserna anges också vissa specifika brott, som inte uppfyller kraven i detta hänseende, där lagstiftaren ändå har ansett att tvångs- medlen ska vara tillgängliga, antingen generellt eller förutsatt att brottet kan antas ha ett visst straffvärde.

Som framgår av våra överväganden gällande översynen av straff- skalorna anser vi inte att möjligheten att använda straffprocessuella tvångsmedel ska beaktas vid utformningen av straffskalorna (se av- snitt 7.6). I linje med detta ställningstagande anser vi inte att de änd- ringar som vi föreslår i straffskalorna och reglerna för straffmätning föranleder att det är nödvändigt att ändra de gränser som lagstiftaren tidigare satt upp för när olika tvångsmedel får användas. En omvär- dering av dessa gränser anser vi inte heller ingår i vårt uppdrag.

Vår allmänna bedömning i denna del är därför att reglerna inte behöver ändras. I vissa fall kan de straffskaleändringar vi föreslår

1721

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

dock medföra att några bestämmelser får en ologisk utformning om de inte ändras. Så är exempelvis fallet när det gäller 27 kap. 18 a § andra stycket 9. Enligt bestämmelsen får hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation användas vid en förundersökning om mened enligt 15 kap. 1 § första stycket brottsbalken, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i tre månader. Vi föreslår i avsnitt 8.1.9 att minimistraffet för mened ska höjas till fängelse i sex månader. Mot denna bakgrund bör det i den aktuella bestämmelsen inte längre anges en straffvärdegräns för brottet. Vi lämnar ett förslag som innebär att detta korrigeras. Liknande förändringar är nödvändiga även på grund av ändringar i straffskalor för andra brott, exempelvis bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken och kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte enligt 6 kap. 10 a § brottsbalken.

14.4Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning

14.4.1Nuvarande reglering

Åtalsunderlåtelse

Utgångspunkten i den svenska lagstiftningen är att åklagare har obli- gatorisk åtalsplikt. I 20 kap. 6 § rättegångsbalken anges att åklagare, om inte annat är stadgat, ska åtala för brott som hör under allmänt åtal. Åtalsplikten kan dock begränsas genom andra bestämmelser. Sådana begränsningar har gjorts exempelvis genom reglerna om åtalsunder- låtelse. Ett beslut om åtalsunderlåtelse har samma verkan som en dom, vilket bl.a. innebär att beslutet ska noteras i belastningsregistret.

Enligt 20 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken får åklagare be- sluta att underlåta åtal för brott under förutsättning att något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts

1.om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter,

2.om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,

3.om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller

1722

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

4.om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd.

Enligt paragrafens andra stycke får åtal underlåtas även i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.

Som framgått är det ett grundläggande krav för åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts. Om detta krav är uppfyllt får åtalsunderlåtelse meddelas om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan på- följd än böter. Som framgått finns också möjlighet att besluta om åtals- underlåtelse även i situationer där det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom, men i sådana fall krävs särskilda skäl. Detta omfattar också fall när det kan antas att den villkorliga domen ska förenas med böter.

Riksåklagaren har utformat riktlinjer för förundersökningsbegräns- ning och åtalsunderlåtelse (RåR 2021:1). Enligt riktlinjerna är utrym- met för att avstå från utredning och åtal i bötesfallen förhållandevis stort. En snävare tillämpning gäller för villkorlig domfallen. Det an- ges vidare att reglerna ska tillämpas aktivt men utan att i praktiken avkriminalisera gärningar eller behandla lika fall olika. I riktlinjerna tas också upp olika omständigheter som talar för eller mot åtalsunder- låtelse. Sådant som kan tala för åtalsunderlåtelse är exempelvis att brottet framstår som en engångsförseelse eller beror mer på okun- skap och oförstånd än nonchalans och likgiltighet. Att det är fråga om återfall i brott eller brott som varit planerat eller riktat mot en skyddslös person är exempel på omständigheter som talar mot åtals- underlåtelse. När det gäller specifikt fallen med villkorlig dom anges att prognosen avseende påföljden inte behöver vara helt säker och att kravet på särskilda skäl begränsar tillämpningsområdet till fall där en rättegång om saken framstår som onödig.

Möjligheten att enligt 20 kap. 7 § första stycket 3 rättegångsbalken besluta om åtalsunderlåtelse när en redan dömd person misstänkts också för annan brottslighet är den som används mest i praktiken. Bestämmelsen kan tillämpas i förhållande till såväl samtidiga brott, dvs. när flera misstankar mot samma person föreligger till samtidig prövning, som nyupptäckta och nya brott, dvs. misstanke om annat

1723

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

brott begånget före domen respektive brott som begåtts efter en tidi- gare dom. Vid samtidiga brott och vid nyupptäckta brott anges i Riksåklagarens riktlinjer att det ofta finns utrymme för att begränsa en utredning så att den svarar mot två tredjedelar av den samlade brottslighetens straffvärde. Ytterligare begränsning kan ske vid kom- plex och svårutredd brottslighet. Om det är fråga om nya brott är där- emot utrymmet enligt riktlinjerna väsentligt mindre.

Förundersökningsbegränsning

Till den obligatoriska åtalsplikten hör en korresponderande förunder- sökningsplikt. Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersök- ning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats. Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppen- bart att brottet inte går att utreda.

I 23 kap. 4 § andra stycket anges att förundersökningen ska läggas ned om det inte längre finns anledning till dess fullföljande. Därutöver begränsas förundersökningsplikten av reglerna om förundersöknings- begränsning i 23 kap. 4 a §.

Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 får åklagaren lägga ned en för- undersökning, om han eller hon gör bedömningen att fortsatt utred- ning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse i tre månader (disproportionsfall). Vidare får en förundersökning enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte kommer att ske till följd av be- stämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. rättegångsbalken eller om särskild åtalsprövning och inte något allmänt eller enskilt intresse därmed åsidosätts (åtalsunderlåtelsefall).

1724

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.4.2Överväganden och förslag

Förslag: 20 kap. 7 § första stycket 2 rättegångsbalken ändras så att det blir möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse om det kan antas att det skulle dömas ut ett villkorligt fängelsestraff utan tilläggs- sanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse.

Bedömning: I övrigt behöver reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegräns- ning är som framgått delvis knutna till reglerna om påföljdsbestäm- ning. Om villkorlig dom utmönstras ur påföljdssystemet är lagänd- ringar därför nödvändiga, åtminstone i 20 kap. 7 § första stycket 2 rättegångsbalken. För att motverka att möjligheterna till åtalsunder- låtelse begränsas i förhållande till vad som gäller i dag bör det i vissa fall vara möjligt att besluta om åtalsunderlåtelse även när det kan antas att det skulle dömas ut ett villkorligt fängelsestraff. Stora delar av tillämp- ningsområdet för villkorlig dom i förening med dagsböter bedömer

viomfattas av tillämpningsområdet för villkorligt fängelse med dags- böter som tilläggssanktion. Av detta skäl anser vi att den aktuella be- stämmelsen lämpligen ändras på det sättet att villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion ersätter villkorlig dom. Även situa- tioner där det villkorliga fängelsestraffet inte förenas med någon till- läggssanktion bör omfattas.

Vidare bedömer vi att flera av våra förslag kan påverka utrymmet för att tillämpa reglerna om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 3 rättegångsbalken. Vi lämnar bl.a. förslag om skärpta regler för straffmätning av flerfaldig brottslighet. En förändring med inne- börden att varje enskilt brott får större betydelse för straffmätningen för med sig att möjligheterna att besluta om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § första stycket 3 minskar (jfr Flerbrottsutredningens be- dömning i SOU 2023:1). Möjligheterna kan minska ytterligare med anledning av hur vårt system med villkorligt fängelse är utformat. I dagens påföljdssystem är det inte ovanligt att tillkommande brotts-

1725

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

lighet, i form av brott med någon månads straffvärde, kan ha liten eller ingen betydelse för påföljdsvalet. Exempelvis kan det finnas situationer där en person kan dömas till skyddstillsyn oavsett om åtalet avser fem eller tio av stölderna som han eller hon misstänks för. I sådana fall skulle utredningen inte sällan kunna avgränsas till ett representativt urval av brotten. I det system med villkorligt fängelse som vi föreslår får de enskilda brotten större betydelse för påföljdsbestämningen. Detta exempelvis eftersom strafftiden alltid ska mätas ut och efter- som det utmätta straffet har betydelse både för valet av tilläggs- sanktion och för verkställighetsinnehållet, särskilt när straffvärdet är på en sådan nivå att det kan bli fråga om helghemarrest som en del i tilläggssanktionen övervakning. De nu beskrivna effekterna i förhål- lande till reglerna om åtalsunderlåtelse gäller även för förundersök- ningsbegränsning i de s.k. åtalsunderlåtelsefallen. Våra förslag kan också få effekter vad gäller möjligheterna att använda förundersök- ningsbegränsning i s.k. disproportionsfall, eftersom de innebär gene- rella skärpningar av reglerna för straffmätning. Som en följd av detta kan straffvärdet för brott i fler fall än i dag komma att överstiga straff- värdegränsen på tre månader.

De redovisade effekterna av våra förslag innebär inte med nöd- vändighet att bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersök- ningsbegränsning måste ändras. Reglerna skulle kunna kvarstå oför- ändrade, med följden att möjligheterna att tillämpa reglerna blir mindre än i dag.

Reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning möjliggör för de brottsutredande myndigheterna att prioritera och använda sina resurser på ett effektivt och rationellt sätt. Samtidigt kan möjligheterna att använda dessa verktyg, av bl.a. rättviseskäl och med hänsyn till brottsoffer, inte vara allt för vidsträckta. Förändringar av reglerna innefattar svåra överväganden där olika intressen måste vägas mot varandra. Till detta kommer att regelverket nyligen har setts över av Flerbrottsutredningen (SOU 2023:1), vars betänkande alltjämt be- reds inom Regeringskansliet. Därtill har riksdagen riktat flera till- kännagivande till regeringen med innebörden att reglerna ska ses över (bet. 2018/19:JuU12 s. 46, bet. 2020/21:JuU25 s. 49 f. och bet. 2021/ 22:JuU24 s. 49). Det uttalade syftet med översynen ska enligt till- kännagivandena vara att begränsa reglernas tillämpning, så att fler brott kan utredas och klaras upp.

1726

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Med hänsyn till frågans komplexitet framstår det inte som lämp- ligt att vi i detta sammanhang, utan några närmare instruktioner från regeringen för hur olika intressen bör vägas mot varandra, föreslår mer genomgripande förändringar av reglerna. Detta anser vi inte heller ryms inom vårt uppdrag. Vi har därför stannat vid att inte lämna några ytterligare förslag i denna del.

Vi vill dock understryka att om det påföljdssystem som vi föreslår införs är det vår starka rekommendation till regeringen att se över regelverket om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning innan det nya påföljdssystemet tas i bruk. I annat fall finns det en över- hängande risk för att våra förslag ger upphov till oönskade och be- svärliga effekter, framför allt vad gäller myndigheternas möjlighet att använda sina resurser på ett effektivt sätt. Följden av detta kan bli att färre brott utreds och lagförs.

För lagöverträdare som vid tidpunkten för brottet var under 18 år gäller enligt 16–22 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) särskilda regler om straffvarning, vilket i praktiken är samma sak som åtalsunderlåtelse. Enligt vår bedömning ger de ändringar vi föreslår inte upphov till något behov av ändringar i dessa bestämmelser. Vi återkommer till frågan om eventuella änd- ringar i LUL i övrigt i avsnitt 14.14.3.

14.5Strafföreläggande

14.5.1Nuvarande reglering

Strafföreläggande innebär enligt 48 kap. 2 § rättegångsbalken att den misstänkte föreläggs ett bötesstraff eller vad åklagaren anser att brottet bör föranleda, som den misstänkte får godkänna omedelbart eller inom en viss tid. Ett strafföreläggande får också omfatta ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet samt förverkande, annan sådan sär- skild rättsverkan, särskild rättsverkan i form av avgift till brottsoffer- fonden och kostnad för olika typer av provtagning som avser den miss- tänkte och som har gjorts för utredning av brottet.

Strafföreläggandet godkänns genom att den misstänkte underteck- nar en förklaring att han erkänner gärningen och godtar det straff och den särskilda rättsverkan samt det enskilda anspråk som tagits upp i föreläggandet (48 kap. 9 § rättegångsbalken) eller – om strafföreläg- gandet avser böter – att han eller hon betalar det belopp som före-

1727

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

läggandet avser till behörig myndighet (48 kap. 11 §). Härigenom avstår den misstänkte från domstolsprövning.

Förutsättningarna för strafföreläggande regleras i 48 kap. 4–5 a §§. Enligt 48 kap. 4 § första stycket får bötesstraff, dock inte normerade böter, föreläggas genom strafföreläggande, om böter ingår i straff- skalan för brottet. Det anges också att bestämmelsen i 34 kap. 1 § första stycket brottsbalken är tillämplig vid föreläggande av bötes- straff. Enligt 48 kap. 4 § andra stycket får villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter föreläggas genom strafföreläggande om det är sannolikt att rätten skulle döma till sådan påföljd. År 2023 ändrades kravet från uppenbart till sannolikt. Villkorlig dom får inte föreläggas för brott som har begåtts av någon som inte fyllt 18 år eller om det finns anledning att förena den villkorliga domen med samhällstjänst. Paragrafens fjärde stycke infördes 2023 och innebär att det blev möjligt att förelägga ungdomstjänst i ett strafföreläggande. Det finns vidare vissa andra särskilda bestämmelser om strafföreläggande för unga lag- överträdare i 15 § LUL.

I 48 kap. 10 § rättegångsbalken finns bestämmelser om godkän- nande av strafföreläggande på förhand. Enligt paragrafen får ett straff- föreläggande godkännas skriftligt på förhand av den misstänkte, dock inte om det avser villkorlig dom eller ungdomstjänst.

Ett godkänt strafföreläggande gäller enligt 48 kap. 3 § andra stycket som en lagakraftvunnen dom. Det innebär att strafföreläggandet inte kan överklagas. Däremot kan det angripas genom en klagan enligt 59 kap. 6 § rättegångsbalken. Den som vill klaga ska göra detta skrift- ligen till tingsrätten som kunnat ta upp åtal för brottet (59 kap. 7 §). Skrivelsen ska ha kommit in till tingsrätten inom ett år efter det att åtgärd för verkställighet av föreläggandet företogs hos den misstänkte. Om föreläggandet inte avser någon annan brottspåföljd än villkorlig dom räknas tiden från prövotidens början.

14.5.2Överväganden och förslag

Förslag: 48 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken ändras så att det blir möjligt att förelägga villkorligt fängelse utan tilläggssank- tion eller med dagsböter som tilläggssanktion i strafföreläggande om det är sannolikt att rätten skulle döma till en sådan påföljd. Vidare ändras 48 kap. 10 § samma balk så att ett sådant föreläg-

1728

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

gande inte ska få godkännas på förhand av den misstänkte. Slut- ligen ändras 59 kap. 7 § rättegångsbalken på det sättet att om strafföreläggandet avser villkorligt fängelse utan tilläggssanktion ska tidsfristen för att klaga räknas från tiden för prövotidens början.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Det är nödvändigt att genomföra förändringar i bestämmelserna om strafföreläggande eftersom vi föreslår att villkorlig dom utmönstras som påföljd. Om det system med villkorligt fängelse som vi föreslår införs behöver det övervägas om – och i så fall i vilken utsträckning

–villkorligt fängelse ska kunna föreläggas i ett strafföreläggande. Det som kan tala mot är att villkorligt fängelse skulle kunna anses innefatta bedömningar som bör göras enbart av domstol och inte åklagare. Till skillnad från en villkorlig dom ska det villkorliga fängelsestraffet exem- pelvis mätas i längd. Strafflängden har betydelse för både verkställig- hetsinnehållet och vad som ska avtjänas i anstalt om beslutet om att straffet ska vara villkorligt upphävs. Även när strafföreläggande som innefattar villkorlig dom utfärdas måste dock åklagaren bedöma brotts- lighetens straffvärde, bl.a. för att avgöra antalet dagsböter som den vill- korliga domen ska förenas med. Det vore därför inte något större avsteg från vad som gäller i dag att ett strafföreläggande kan inkludera ett villkorligt fängelsestraff. Av stor betydelse för lämpligheten i detta är att den misstänkte som invänder mot åklagarens bedömning alltid har möjlighet att bestrida strafföreläggandet för att få sin sak prövad av domstol.

I dag kan ett strafföreläggande avse böter och villkorlig dom eller dessa påföljder i förening. Möjligheten att utfärda strafföreläggande avseende villkorlig dom infördes 1997, i syfte att effektivisera dom- stolarna resursanvändning (prop. 1996/97:8). Så sent som 2023 utvid- gades möjligheterna att utfärda strafföreläggande genom att den tidi- gare förutsättningen att det är uppenbart att rätten skulle bestämma påföljden till villkorlig dom ersattes av att det ska vara sannolikt (prop. 2021/22:279). Rättsutvecklingen har alltså gått mot att straff- föreläggande ska meddelas i fler fall. Med beaktande även av detta så

1729

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

anser vi sammantaget att det bör införas en möjlighet att förelägga villkorligt fängelse i ett strafföreläggande.

Utifrån hur vårt uppdrag är utformat – att vi ska föreslå nödvän- diga följdändringar – anser vi inte att det kan komma i fråga att lämna förslag som innebär en påtaglig utvidgning av tillämpningsområdet för strafföreläggande. Som tidigare nämnts bedömer vi att tillämpnings- området för villkorlig dom i förening med dagsböter till stor del innefattas i det avsedda tillämpningsområdet för villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion. Mot denna bakgrund anser vi att en rimlig utformning av regleringen är att ett strafföreläggande får innefatta villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion. Ett strafföreläggande bör också kunna avse villkorligt fängelse utan tilläggs- sanktion. Däremot bör det inte kunna avse andra tilläggssanktioner, eftersom det skulle innebära en tydlig utvidgning av tillämpningsom- rådet för strafföreläggande.

Det bör, i likhet med vad som gäller för villkorlig dom i dag, inte vara möjligt att på förhand godkänna ett strafföreläggande som inne- fattar villkorligt fängelse. Tidsfristen för att klaga på ett strafföreläg- gande enligt 59 kap. 7 § rättegångsbalken behöver anpassas till systemet med villkorligt fängelse. I de fall det rör sig om villkorligt fängelse med dagsböter som tilläggssanktion behövs ingen ändring. I dessa fall, precis som gäller i dag för villkorlig dom i förening med dagsböter, ska skrivelsen ha inkommit till tingsrätten inom ett år efter det att åtgärd för verkställighet av dagsböterna företogs hos den misstänkte. I de fall det är fråga om villkorligt fängelse utan tilläggssanktion bör tidsfristen räknas från prövotidens början, vilket motsvarar vad som gäller när påföljden enbart är villkorlig dom.

Utöver detta bedömer vi inte att våra förslag ger upphov till något behov av följdändringar i dessa bestämmelser. Vi vill dock i samman- hanget framhålla att de förslag som vi lämnar sammantaget innebär en generell höjning av repressionsnivån, vilket kan förväntas leda till att utrymmet för att använda strafföreläggande minskar.

1730

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.6Förordnande av offentlig försvarare

14.6.1Nuvarande reglering

Enligt 21 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken får den som miss- tänks för brott biträdas av försvarare vid sin talans förberedande och utförande. Rätten att anlita en försvarare är ovillkorlig och gäller vid alla brott. En s.k. privat försvarare, vars arvode i första hand den miss- tänkte har att betala, utses enligt 21 kap. 3 § andra stycket av den misstänkte eller av den som har vårdnaden om honom eller henne.

Regleringen om rätten till offentlig försvarare finns i 21 kap. 3 a § rättegångsbalken. Enligt paragrafens första stycke ska offentlig för- svarare förordnas åt den som är anhållen eller häktad om han eller hon begär det. På begäran ska också offentlig försvarare förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket det inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Offentlig försvarare ska enligt para- grafens andra stycke därutöver förordnas i ytterligare tre situationer:

1.om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utred- ningen om brottet,

2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i för- ening, eller

3.om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den miss- tänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör.

För ungdomar som är misstänkta för brott gäller särskilda bestäm- melser om offentlig försvarare. För en misstänkt som inte har fyllt 18 år ska en offentlig försvarare förordnas om det inte är uppenbart att han eller hon saknar behov av försvarare (se 24 § LUL). Det före- ligger alltså en stark presumtion för att en försvarare ska förordnas för underåriga misstänkta.

I förarbetena anges att offentlig försvarare inte bör förordnas i de fall där man klart kan säga att den misstänkte inte har behov av det stöd som en offentlig försvarare kan ge. Vidare anförs att behovet av offentlig försvarare i många fall inte är lika starkt innan åtal har väckts som vid rättegången. En misstänkt kan t.ex. sakna behov av offentlig försvarare vid bagatellartade brott eller i mål där åtalsunderlåtelse

1731

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

eller strafföreläggande torde komma att meddelas. Det är då i många fall fråga om erkända brott av inte alltför svår beskaffenhet.

14.6.2Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen i 21 kap. 3 a § andra stycket 2 rättegångs- balken ändras på så sätt att försvarare ska förordnas om det är tvek- samt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorligt fängelse utan till- läggssanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Det påföljdssystem som vi föreslår bedömer vi inte innebär att det är nödvändigt att göra några större förändringar av reglerna om förord- nande av offentliga försvarare. 21 kap. 3 a § första stycket rättegångs- balken behöver inte ändras. Det finns dock anledning att påpeka att en möjlig konsekvens av våra förslag är att offentlig försvarare kom- mer att förordnas i fler fall. Detta med anledning av att förslagen kan få till följd att fler häktas och eftersom vi föreslår skärpningar av vissa straffskalor där minimistraffet i dag understiger fängelse sex månader.

Enligt vår bedömning påverkar våra förslag inte heller tillämp- ningen av 21 kap. 3 a § andra stycket 1 och 3 eller 24 § LUL. Om vill- korlig dom utmönstras som påföljd måste däremot 21 kap. 3 a § andra stycket 2, där det anges att försvarare ska förordnas om det är tvek- samt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, ändras. Även i ett system med villkorligt fängelse bör ut- gångspunkten vara att en offentlig försvarare ska förordnas om det råder tveksamhet i påföljdsvalet. Den fråga som måste övervägas är i vilken utsträckning offentlig försvarare ska förordnas om det finns anledning att döma ut ett villkorligt fängelsestraff. Införandet av ett system med villkorliga fängelsestraff betyder enligt vår mening inte att det alltid bör förordnas en offentlig försvarare så fort det kan bli fråga om ett villkorligt fängelsestraff.

1732

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Idag ska en offentlig försvarare inte förordnas om den enda tvek- samheten i påföljdsvalet är valet mellan dagsböter och villkorlig dom eller sådana påföljder i förening. I det system vi föreslår motsvaras detta till stor utsträckning av situationen att det är tveksamt om på- följden kan stanna vid dagsböter eller om det ska dömas ut ett vill- korligt fängelsestraff med dagsböter som tilläggssanktion. Vårt för- slag till påföljdssystem innehåller färre alternativ än dagens system och är mer förutsebart än detta. I flera situationer kommer det vara närmast uppenbart vilken påföljd, inklusive tilläggssanktion till vill- korligt fängelse som ska dömas ut. Om straffvärdet understiger ett års fängelse och det inte är fråga om återfall eller artbrottslighet ska fäng- elsestraffet regelmässigt beslutas vara villkorligt och dagsböter väljas som tilläggssanktion. Är straffvärdet högre eller det är fråga om åter- fall eller artbrottslighet kan valet av tilläggssanktion vara mer kompli- cerat. Dock inte alltid. Om en tidigare ostraffad person som har ett pågående missbruk misstänks för grovt rattfylleri kan det framstå som tämligen klart att han eller hon vid fällande dom kommer att dömas till villkorligt fängelse med övervakning som tilläggssanktion. Huru- vida det finns en tveksamhet i valet av tilläggssanktion måste till sy- vende och sist alltid avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Om den enda tveksamhet som finns i påföljdsvalet är om påföljden ska bestämmas till dagsböter eller villkorligt fängelse utan tilläggs- sanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion bör inte detta ut- göra ett skäl för att förordna en offentlig försvarare. En sådan reglering skulle utgöra en omotiverad utvidgning av rätten till offentlig för- svarare jämfört med vad som gäller i dag. Vi föreslår därför en ändring

iparagrafen för att i möjligaste mån bibehålla det nuvarande rättsläget. Regleringen bör därför utformas på det sättet att offentlig för-

svarare ska förordnas om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorligt fängelse utan tilläggs- sanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion. Det innebär att om det finns en tveksamhet i påföljdsvalet – inklusive valet av tilläggs- sanktion till villkorligt fängelse – ska en offentlig försvarare förordnas, dock inte om tveksamheten endast består i valet mellan böter och vill- korligt fängelse utan tilläggssanktion eller med dagsböter som tilläggs- sanktion.

1733

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

14.7Rättegången i brottmål – avgörande efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro

14.7.1Nuvarande reglering

Huvudregeln i rättegångsbalken är att brottmål avgörs efter muntlig huvudförhandling, vid vilken den tilltalade ska vara personligen när- varande. Under de förutsättningar som anges i 46 kap. 15 a § rätte- gångsbalken får tingsrätten avgöra ett mål trots att den tilltalade har inställt sig till huvudförhandlingen endast genom ombud (dvs. inte är personligen närvarande) eller helt har uteblivit från förhandlingen. I dessa fall hålls huvudförhandlingen i den tilltalades utevaro.

Enligt 46 kap. 15 a § första stycket får målet avgöras efter en huvud- förhandling i den tilltalades utevaro om saken kan utredas tillfreds- ställande och

1.det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fäng- else i högst sex månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening,

2.den tilltalade, sedan han eller hon har delgetts stämning, har avvikit eller håller sig undan på ett sådant sätt att han eller hon inte kan hämtas till huvudförhandlingen, eller

3.den tilltalade lider av en allvarlig psykisk störning och hans eller hennes närvaro därför inte är nödvändig.

Enligt paragrafens andra stycke får första stycket 1 tillämpas även när villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad, förutsatt att strafftiden sammantaget inte överstiger sex månader. I andra stycket anges också att ett beslut enligt 34 kap. 3 § brottsbalken ska likställas med de på- följder som anges i första stycket 1.

14.7.2Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen i 46 kap. 15 a § första stycket 1 rättegångs- balken ändras så att villkorliga fängelsestraff får dömas ut efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro. Vidare ändras paragra- fens andra stycke på det sättet att första stycket 1 – utöver att vara tillämplig vid förverkande av villkorligt medgiven frihet – också

1734

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

ska gälla upphävande av ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt, under förutsättning att den sam- manlagda strafftiden inte överstiger sex månader.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Den grundläggande förutsättningen för att ett mål ska kunna avgöras efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro är att saken kan utredas tillfredställande. Detta bör gälla även fortsättningsvis och i denna del föranleder våra förslag inget behov av ändringar.

För att rätten ska få avgöra målet efter huvudförhandling i den till- talades utevaro måste en av tre situationer föreligga. I den första ska det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst sex månader, villkorlig dom, skyddstillsyn eller dessa påföljder i förening. Införandet av ett system med villkorligt fängelse jämte ut- mönstringen av villkorlig dom och skyddstillsyn ur påföljdssystemet innebär att regeln behöver ändras. Enligt vår mening bör bestämmelsen ändras så att de legala förutsättningarna för att avgöra mål efter huvud- förhandling i den tilltalades utevaro i möjligaste mån motsvarar det som gäller i dag. Som en följd av de straffskärpningar vi föreslår finns det dock en risk för att detta i praktiken innebär att färre mål kan avgöras i den tilltalades utevaro, vilket inte framstår som helt ändamåls- enligt. En utvidgning av regelns tillämpningsområde är en fråga som

vibedömer kräver en djupare analys än vad som låter sig göras i detta sammanhang. Av detta skäl har vi stannat vid att inte föreslå någon utvidgning.

Liksom i dag bör det såldes vara möjligt att avgöra mål efter huvud- förhandling i den tilltalade utevaro om påföljden ska bestämmas till böter eller ett ovillkorligt fängelsestraff på högst sex månader. Där- utöver bör det enligt vår mening även vara möjligt att avgöra mål på detta sätt om det döms ut ett villkorligt fängelsestraff, oavsett straff- längd. Villkorligt fängelse i vårt system motsvarar villkorlig dom och skyddstillsyn i dagens system och det framstår därför som naturligt att villkorliga fängelsestraff, oavsett strafflängd, får dömas ut efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro.

1735

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Även delvis ovillkorliga fängelsestraff bör kunna dömas ut i den tilltalades utevaro. Detta i likhet med att det i dag är möjligt att i ute- varo döma till skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken.

Även fortsättningsvis bör 46 kap. 15 a § första stycket 1 också få tillämpas vid förverkande av villkorligt medgiven frihet, förutsatt att den sammanlagda strafftiden inte överstiger sex månader. Detsamma bör enligt vår mening gälla då ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt upphävs.

När det gäller de två andra situationerna där rätten får avgöra målet efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro – om den tilltalade håller sig undan eller lider av en allvarlig psykisk störning – ger våra förslag inte upphov till något behov av ändringar.

Förutsättningarna för att hovrätten ska få avgöra ett mål i den till- talades utevaro regleras i 51 kap. 21 § rättegångsbalken. Om det är den tilltalade som har överklagat följer av första stycket att överklagandet vid utevaro normalt förfaller och alltså inte tas upp till prövning. När åklagaren har överklagat är förutsättningarna för att avgöra målet i den tilltalades utevaro betydligt vidare än vad som gäller i tingsrätten, vilket framgår av paragrafens tredje fjärde stycke och praxis (se bilagan till ”Mordet vid busshållplatsen” NJA 2023 s. 29). Våra förslag medför inte att dessa regler behöver ändras.

14.8Rättegången i brottmål

– avgörande utan huvudförhandling

14.8.1Nuvarande reglering

Under vissa förutsättningar får ett brottmål avgöras utan huvud- förhandling, efter endast skriftlig handläggning. Bestämmelser om detta för tingsrätt respektive hovrätt finns i 45 kap. 10 a § och 51 kap. 13 § rättegångsbalken.

Av 45 kap. 10 a § första stycket framgår att tingsrätten utan huvud- förhandling får

1.avgöra ett mål på annat sätt än genom dom,

2.meddela frikännande dom enligt 20 kap. 9 § andra stycket, och

1736

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

3.meddela dom i mål där det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i för- ening, om huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet.

Innan ett mål avgörs med stöd av den tredje punkten ska den tilltalade informeras om att målet kan komma att avgöras utan huvudförhand- ling och om sin rätt till sådan förhandling. Parterna ska dessutom ges tillfälle att slutföra sin talan. Av paragrafens tredje stycke framgår att ett beslut enligt 34 kap. 3 § brottsbalken likställs med de påföljder som anges i första stycket 3, om det inte samtidigt finns anledning att förverka villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff. Vidare fram- går att det som sägs i första stycket 3 om villkorlig dom inte gäller vill- korlig dom som förenas med föreskrift om samhällstjänst.

För hovrätten gäller enligt 51 kap. 13 § andra stycket att ett mål får avgöras utan huvudförhandling om saken kan utredas tillfredsställande och

1.åklagaren har överklagat endast till den tilltalades förmån,

2.endast den tilltalade har överklagat och hans eller hennes ändrings- yrkande godtas av motparten,

3.det inte finns anledning att döma den tilltalade till ansvar eller döma ut påföljd eller döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening,

4.parterna har begärt att målet ska avgöras utan huvudförhandling, eller

5.ingen av parterna, sedan fråga väckts om avgörande utan huvud- förhandling, haft någon invändning mot detta.

Om en part har begärt huvudförhandling i fall som avses i andra stycket 1–3, ska enligt tredje stycket sådan hållas, om det inte är obe- hövligt. Av paragrafens fjärde stycke framgår att vite och ett beslut enligt 34 kap. 3 § brottsbalken likställs med de påföljder som anges i andra stycket 3, om det inte samtidigt finns anledning att förverka villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff. Vidare framgår att det som sägs i andra stycket 3 om villkorlig dom inte gäller villkorlig dom som förenas med föreskrift om samhällstjänst.

1737

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Enligt 55 kap. 11 § andra stycket rättegångsbalken gäller bestäm- melserna för hovrätten även hos Högsta domstolen. Förutsättningarna för avgörande utan huvudförhandling i Högsta domstolen är dock något vidare.

14.8.2Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen i 45 kap. 10 a § första stycket 3 rättegångs- balken ändras så att det blir möjligt för tingsrätt att utan huvud- förhandling meddela dom i mål där det inte finns anledning att döma till en annan påföljd än böter eller villkorligt fängelse utan tilläggssanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion, om huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet. Därtill utgår sista meningen i paragrafens tredje stycke.

Vidare ändras regleringen i 51 kap. 13 § andra stycket 3 rätte- gångsbalken så att det blir möjligt för hovrätt att utan huvudför- handling meddela dom om det inte finns anledning att döma den tilltalade till ansvar eller döma honom eller henne till påföljd eller döma till annan påföljd än böter eller fängelse, där fängelsestraffet uppgår till högst sex månader eller döms ut villkorligt. Även regleringen i paragrafens fjärde stycke ändras. Liksom i dag lik- ställs vite och beslut enligt 34 kap. 3 § brottsbalken med de påföljder som anges i andra stycket 3. Detsamma gäller för förverkande av villkorligt medgiven frihet och ska också gälla för strafftid som ska avtjänas till följd av upphävande av ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt, under förutsättning att den sammanlagda strafftiden inte överstiger sex månader. Där- utöver utgår styckets sista mening.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Våra förslag innebär att det är nödvändigt att överväga en ny utform- ning av regleringen för tingsrätts möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling i de fall som avses i 45 kap. 10 a § första stycket 3

1738

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

rättegångsbalken. Enligt denna bestämmelse får tingsrätten avgöra ett mål utan huvudförhandling i motsvarande situationer som åklagare får besluta om strafföreläggande enligt 48 kap. 4 § första stycket, givet att ingen av parterna begär förhandling eller att förhandling behövs med hänsyn till utredningen i målet. Vi anser att reglerna även fort- sättningsvis bör följa varandra på detta sätt och av detta skäl bör tings- rätten ha möjlighet att utan huvudförhandling meddela dom i mål där det inte finns anledning att döma till en annan påföljd än böter eller villkorligt fängelse utan tilläggssanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion. Därutöver bör sista meningen i 45 kap. 10 a § tredje stycket utgå, eftersom villkorlig dom i förening med samhällstjänst inte längre kommer att kunna dömas ut. En sannolik följd av de straff- skärpningar som vi föreslår är att också utrymmet för att avgöra mål utan huvudförhandling minskar.

Hovrättens möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling enligt

51 kap. 13 § andra stycket 3 rättegångsbalken motsvarar i dag i huvud- sak vad som gäller för tingsrätt enligt 45 kap. 10 a § första stycket 3. Därtill får hovrätt utan huvudförhandling frikänna den tilltalade och låta bli att döma till påföljd, dvs. förklara honom eller henne fri från påföljd på grund av allvarlig psykisk störning enligt nuvarande 30 kap.

6§ brottsbalken eller meddela påföljdseftergift enligt nuvarande 29 kap.

6§ brottsbalken. En grundläggande förutsättning för att hovrätten ska få avgöra målet utan huvudförhandling är att saken kan utredas tillfredsställande. Om part har begärt huvudförhandling ska sådan hållas om det inte är obehövligt.

Liksom i dag bör en grundläggande förutsättning för att målet ska kunna avgöras utan huvudförhandling vara att saken kan utredas till- fredställande. Det bör också, liksom i dag, vara en stark utgångspunkt att huvudförhandling ska hållas om part begärt det. När det gäller regleringen i övrigt har vi svårt att se att det finns bärande skäl som motiverar att hovrättens möjligheter att avgöra mål utan huvudför- handling ska vara i de närmaste lika begränsade som tingsrättens. En- ligt vår mening vore en rimligare ordning att hovrätt får avgöra mål utan huvudförhandling i motsvarande situationer som det är möjligt för tingsrätten att avgöra ett mål efter huvudförhandling i den till- talades utevaro. Vi föreslår därför att reglerna utformas med detta som utgångspunkt. En sådan utvidgning anser vi ryms inom vårt upp- drag och den är motiverad av framför allt processekonomiska skäl. Genom de grundläggande kraven – att saken ska kunna utredas till-

1739

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

fredställande och att huvudförhandling som stark utgångspunkt ska hållas om part begär det – kan vi inte se att denna förändring skulle innebära någon märkbar försämring av rättssäkerheten. Av betydelse i sammanhanget är naturligtvis också att det handlar om en prövning i andra instans.

14.9Rättegången i brottmål – dom i förenklad form

14.9.1Nuvarande reglering

30 kap. rättegångsbalken innehåller bestämmelser om dom och beslut i brottmål. I 30 kap. 5 § regleras hur en dom ska utformas och vad den ska innefatta. Enligt paragrafens första stycke ska domen avfattas skriftligen och i skilda avdelningar ange

1.domstolen samt tid och ställe för domens meddelande,

2.parterna samt deras ombud eller biträden och den tilltalades för- svarare,

3.domslutet,

4.parternas yrkanden och de omständigheter som dessa grundats på samt, i förekommande fall, åklagarens förslag till påföljd enligt 45 kap. 4 § andra stycket, och

5.domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.

Enligt andra stycket ska en högre rätts dom i den utsträckning det be- hövs innehålla en redogörelse för den lägre rättens dom. Om en part har rätt att överklaga domen, ska det enligt tredje stycket anges i domen vad han eller hon i så fall ska iaktta.

Bestämmelserna i 30 kap. 5 § kompletteras med regleringen om dom i förenklad form i 30 kap. 6 §. Enligt första stycket får domen utfärdas i förenklad form, om den tilltalade har erkänt gärningen och påföljden bestäms till annat än fängelse eller sluten ungdomsvård eller till fängelse i högst sex månader. Vidare får en dom där högre rätt fastställer lägre rätts dom också utfärdas i förenklad form. Bestäm- melserna är fakultativa. Domstolen är alltså inte skyldig att utfärda dom i förenklad form, utan kan välja att göra det om förutsättningarna är uppfyllda.

1740

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.9.2Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen i 30 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken ändras på så sätt att dom i förenklad form får utfärdas om den till- talade har erkänt gärningen och 1. påföljden bestäms till annat än fängelse eller sluten ungdomsvård eller 2. påföljden bestäms till fängelse och fängelsestraffet uppgår till högst sex månader eller döms ut villkorligt.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Möjligheten att utfärda dom i förenklad form är knuten till påföljds- valet. Om regleringen i 30 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken inte ändras kommer det innebära att möjligheterna att utfärda dom i förenklad form minskar. Enligt vår mening bör regleringen anpassas till det system med villkorligt fängelse som vi föreslår, så att tillämp- ningsområdet i möjligaste mån blir detsamma som i dag.

I dag får dom i förenklad form meddelas om den tilltalade har er- känt gärningen och påföljden bestäms till annat än fängelse eller sluten ungdomsvård eller till fängelse i högst sex månader. Så som vårt för- slag är utformat innefattas de fall där villkorligt fängelse kommer att dömas ut i det nuvarande tillämpningsområdet för villkorlig dom och skyddstillsyn. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att det alltid ska vara möjligt att meddela dom i förenklad form om den avser villkorligt fängelse. Även delvis ovillkorliga fängelsestraff bör kunna dömas ut genom dom i förenklad form. Regleringen bör enligt vår mening därför utformas på så sätt att dom i förenklad form får utfärdas om den tilltalade har erkänt gärningen och 1. påföljden bestäms till annat än fängelse eller sluten ungdomsvård eller 2. påföljden bestäms till fängelse och fängelsestraffet uppgår till högst sex månader eller döms ut villkorligt.

1741

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

14.10 Rättegången i brottmål – omröstningsregler

14.10.1 Nuvarande reglering

Sedan huvudförhandlingen genomförts ska rätten överlägga till dom. Om det framförs skiljaktiga meningar vid överläggningen ska, enligt 29 kap. 1 § rättegångsbalken, omröstning ske. Vid omröstningen ska ledamöterna ange sin mening i de frågor som rättegången avser. De närmare bestämmelserna om hur omröstningen ska gå till finns i 29 kap. 2 och 3 §§. Enligt 29 kap. 2 § andra stycket ska det röstas i ett samman- hang över frågor som avser ansvar. Om det kan påverka utgången i målet ska det dock röstas särskilt om

1.frågan om den tilltalade begått gärningen och hur denna i sådana fall ska bedömas,

2.frågor om åtgärder, som inte avser påföljd men som har omedel- bar betydelse för bestämmande av påföljd,

3.frågan om påföljd, utom såvitt gäller storleken av dagsbot, före- skrifter, varning, övervakning, förlängning av prövotid eller verk- ställighet av påföljd,

4.återstående frågor som avser ansvar.

Om någon ledamot anser att den tilltalade ska överlämnas till sär- skild vård av annat slag än sluten ungdomsvård ska, enligt paragrafens tredje stycke, före omröstning enligt andra stycket 3 röstas särskilt angående denna mening. I 29 kap. 3 § regleras själva omröstnings- förfarandet.

14.10.2 Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen anpassas till systemet med villkorligt fängelse vilket innebär att 29 kap. 2 § andra stycket rättegångsbalken ändras så att det ska röstas särskilt angående frågan om vilken tilläggs- sanktion ett villkorligt fängelsestraff ska förenas med.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

1742

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Införandet av det system med villkorligt fängelse som vi föreslår inne- bär att ändringar behöver göras i omröstningsreglerna, åtminstone i 29 kap. 2 § andra stycket 3 rättegångsbalken. Det vore möjligt att en- dast stryka några ord i paragrafen. Vi anser dock att det behöver över- vägas mer noggrant om detta skulle innebära en ändamålsenlig och rationell ordning för omröstning i förhållande till villkorligt fängelse.

Så som regleringen i 29 kap. 2 § andra stycket 3 i dag är utformad ska det röstas i ett sammanhang över de flesta frågor som avser påföljd. Utan en mer genomgripande förändring av bestämmelsen skulle det om vårt påföljdssystem införs röstas samlat om fängelsestraffets längd, beslut om att det ska vara villkorligt och valet av tilläggssanktion. Det bör övervägas vilka konsekvenser detta får och om det leder till att om- röstning sker i en lämplig ordning eller om det bör röstas särskilt om någon eller några frågor. Det är också viktigt att bestämmelserna ut- formas på ett sätt som innebär att det är tydligt hur omröstning ska ske och vilken mening som ska gälla efter omröstning.

Bestämmelserna om hur omröstningen ska gå till i 29 kap. 3 § rätte- gångsbalken bygger på att det i stor utsträckning är möjligt att avgöra hur olika påföljdsalternativ förhåller sig till varandra i ingripandegrad. Våra förslag innebär att fängelse, oavsett om straffet döms ut villkorligt eller ovillkorligt, är att anse som svårare än böter och att ovillkorligt fängelse är mer ingripande än villkorligt fängelse. Vidare är tilläggs- sanktionerna till villkorligt fängelse rangordnade på så sätt att dags- böter är minst ingripande samtidigt som samhällstjänst och övervak- ning i ingripandegrad är jämställda med varandra.

Skyldigheten att utföra tilläggssanktionen åläggs inte den dömde genom en föreskrift till det villkorliga fängelsestraffet, utan utgör en del av den utdömda påföljden. Genomförandet av tilläggssanktionen är ett villkor för att den dömde inte ska behöva avtjäna fängelsestraffet i anstalt. Om omröstning sker enligt den nuvarande regleringen skulle rättens ledamöter i ett sammanhang rösta över följande frågor:

1.Brottslighetens straffmätningsvärde.

2.När straffmätningsvärdet motsvarar fängelse på viss tid – om fängelsestraffet ska vara villkorligt.

3.Vilken tilläggssanktion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med.

1743

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

4.Tilläggssanktionens omfattning, dvs. antalet dagsböter eller antalet timmar samhällstjänst.

Detta kan illustreras genom några exempel.

Exempel 1

•Ordföranden anser att påföljden ska bestämmas till ovillkorligt fäng- else tre månader.

•Nämndeman A anser att påföljden ska bestämmas till villkorligt fängelse tre månader med 120 dagsböter som tilläggssanktion.

•Nämndemännen B och C anser att påföljden ska bestämmas till vill- korligt fängelse fyra månader med 100 timmar samhällstjänst som tilläggssanktion.

Inget av alternativen har fått mer än hälften av rösterna. Hälften av ledamöterna har röstat för villkorligt fängelse med samhällstjänst, men det är inte den för den tilltalade lindrigaste påföljden. Det alternativet omfattar inte heller ordförandens röst. Därmed ska enligt 29 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken en sammanläggning göras av den röst som är ogynnsammast för den tilltalade, ordförandens, och de röster som är näst minst gynnsamma, de röster som lämnats av nämndemän- nen B och C. Därigenom uppstår majoritet för det alternativet och påföljden ska alltså bestämmas till villkorligt fängelse fyra månader med samhällstjänst som tilläggssanktion.

Exempel 2

•Ordföranden anser att påföljden ska bestämmas till villkorligt fäng- else fyra månader med 100 timmar samhällstjänst som tilläggssanktion.

•Nämndeman A anser att påföljden ska bestämmas till ovillkorligt fängelse tre månader.

•Nämndemännen B och C anser att påföljden ska bestämmas till vill- korligt fängelse fyra månader med övervakning som tilläggssanktion.

Inget alternativ har fått mer än hälften av rösterna. Hälften av leda- möterna har röstat för villkorligt fängelse med övervakning. Med hän- syn till att övervakning och samhällstjänst är jämställda i ingripande- grad kan detta dock inte anses vara den för den tilltalade lindrigaste på- följden. Därmed ska enligt 29 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken

1744

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

nämndeman A:s röst (som är mest ogynnsam för den tilltalade) läggas samman med de röster som är näst minst förmånliga för den tilltalade. Med hänsyn till att övervakning och samhällstjänst är jämställda i ingripandegrad är detta dock inte möjligt. Resultatet bör då bli att på- följden bestäms till villkorligt fängelse med övervakning som tilläggs- sanktion, eftersom det alternativet har fått flest röster.

Då tilläggssanktionerna i vårt system inte utgör föreskrifter till det villkorliga fängelsestraffet blir de enligt den nuvarande regleringen inte föremål för särskild omröstning. Som illustras i exemplen inne- bär det att ett stort antal frågor vid påföljdsbestämningen ska röstas om samlat. Även om denna samlade omröstning många gånger kom- mer att leda till rimliga resultat framstår den enligt vår mening inte som helt ändamålsenlig eller träffsäker. Om en ledamot röstar för ett ovill- korligt fängelsestraff, men omröstningen leder till att det ska dömas ut ett villkorligt fängelsestraff, har den överröstade ledamoten inte någon möjlighet att påverka vare sig valet av tilläggssanktion eller tilläggssanktionens omfattning. Det gäller oavsett om ett villkorligt fängelsestraff med en viss tilläggssanktion fått mer än hälften av rös- terna eller om det är en sammanläggning av röster som lett till att det alternativet ska gälla. Enligt vår uppfattning vore det bättre om re- glerna utformades på ett sätt som innebär att det ska röstas särskilt över fler frågor. Det framstår som logiskt och rimligt att det genom- förs separata omröstningar i frågan om fängelsestraffet ska vara vill- korligt och i valet av tilläggssanktion.

Vi föreslår därför att reglerna ska utformas på det sättet att det först ska röstas i ett sammanhang om brottslighetens straffmätningsvärde samt – för det fall att straffmätningsvärdet motsvarar ett fängelse- straff – om fängelsestraffet ska vara villkorligt eller ovillkorligt. Om denna omröstning resulterar i att det ska dömas ut ett villkorligt fäng- elsestraff ska det därefter röstas särskilt i fråga om vilken tilläggssank- tion det villkorliga fängelsestraffet ska förenas med och vilken omfatt- ning tilläggssanktionen ska ha. Slutligen ska särskild omröstning ske i övriga frågor om påföljd som inte omfattats av tidigare omröstningar, exempelvis storleken på dagsboten, förverkande eller näringsförbud (enligt nuvarande 29 kap. 2 § andra stycket 4 rättegångsbalken). Detta kan åskådliggöras genom följande exempel.

1745

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Exempel 3

•Ordföranden anser att påföljden ska bestämmas till fängelse fyra månader och att straffet inte ska vara villkorligt.

•Nämndeman A anser att påföljden ska bestämmas till fängelse tre månader och att straffet ska vara villkorligt.

•Nämndemännen B och C anser att påföljden ska bestämmas till fängelse fyra månader och att straffet ska vara villkorligt.

Inget av alternativen har fått mer än hälften av rösterna. Hälften av ledamöterna har röstat för villkorligt fängelse fyra månader, men det är inte det alternativ som innebär den lindrigaste påföljden. Det alter- nativet omfattar inte heller ordförandens röst. Därmed ska enligt 29 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken ordförandens röst (som är den mest ogynnsamma för den tilltalade) läggas samman med de röster som lämnats av nämndemännen B och C (som är näst minst förmån- liga för den tilltalade). Då uppstår majoritet för det alternativet – dvs. villkorligt fängelse fyra månader. Därefter genomförs en särskild om- röstning om valet av tilläggssanktion varvid utfallet exempelvis kan bli att:

Exempel 4

•Ordföranden anser att 100 timmars samhällstjänst bör väljas som tilläggssanktion.

•Nämndemännen A och B anser att övervakning bör väljas som tilläggs- sanktion.

•Nämndeman C anser att 100 dagsböter bör väljas som tilläggssanktion.

Hälften av ledamöterna har röstat för övervakning som tilläggssank- tion. Detta är dock inte den för den tilltalade lindrigaste påföljden. Det är inte heller möjligt att göra en sammanläggning av rösterna, eftersom samhällstjänst och övervakning är jämställda i ingripande- grad. Avgörande för frågan blir då vilket alternativ som fått flest röster. Därmed ska övervakning väljas som tilläggssanktion.

1746

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.11Rättegången i brottmål

– förbudet mot reformatio in pejus

14.11.1 Nuvarande reglering

51 kap. 25 § rättegångsbalken innehåller bestämmelser om förbudet mot reformatio in pejus, dvs. förbudet mot ändring av påföljd till klagandens nackdel i högre instans.

Enligt huvudregeln i första meningen i paragrafens första stycke får hovrätten inte med anledning av den tilltalades överklagande eller av åklagarens överklagande till den tilltalades förmån döma till en påföljd som är att anse som svårare eller mer ingripande för den till- talade än den som tingsrätten dömt till. Enligt andra meningen i första stycket får hovrätten dock utan hinder av förbudet mot reformatio in pejus överlämna den tilltalade till särskild vård enligt 31 eller 32 kap. brottsbalken eller döma till annan påföljd om tingsrätten beslutat om sådan vård. Enligt paragrafens andra stycke ska sluten ungdomsvård dock jämställas med fängelse vid tillämpningen av första stycket.

Paragrafens tredje stycke innehåller tre undantag från förbudet mot reformatio in pejus. Förbudet gäller inte om

1.tingsrätten har förenat en villkorlig dom eller en skyddstillsyn med en föreskrift som förutsätter samtycke och den tilltalade inte längre samtycker till föreskriften,

2.tingsrätten har bestämt påföljden till skyddstillsyn och den tilltalade har misskött skyddstillsynen på ett sådant sätt att det finns förut- sättningar enligt 28 kap. 8 § brottsbalken att undanröja den, eller

3.det kommer fram utredning som innebär att det enligt 58 kap. 3 § första stycket 3 finns förutsättningar för resning i fråga om påföljd.

14.11.2 Överväganden och förslag

Förslag: Regleringen i 51 kap. 25 § rättegångsbalken ändras på så sätt att undantagen i tredje stycket 1 och 2 utgår. Därutöver för- tydligas det i andra stycket att sluten ungdomsvård ska jämställas med fängelse som inte är villkorligt.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

1747

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Förbudet mot reformatio in pejus ska gälla även i förhållande till vårt system med villkorligt fängelse. Förbudet innebär alltså i grunden att högre rätt inte får välja en mer ingripande påföljd, om domen endast överklagats av den tilltalade eller av åklagaren till förmån för den till- talade. Den grundläggande principen så som den kommer till uttryck i 51 kap. 25 § rättegångsbalken fungerar enligt vår mening även i för- hållande till det påföljdssystem vi föreslår. Bestämmelserna i paragra- fen behöver dock tolkas med utgångspunkt i påföljdsalternativens in- bördes rangordning.

Vårt system med villkorligt fängelse innebär att rangordningen mellan olika påföljdsalternativ blir tydligare än i dag. Detta kan få till följd att tillämpningen av förbudet mot reformatio in pejus förenklas.

Utifrån hur vårt påföljdssystem är utformat innebär förbudet mot reformatio in pejus att högre rätt inte får döma till ett ovillkorligt fängelsestraff, om lägre rätt har förordnat att straffet ska vara villkor- ligt. Detta eftersom ett ovillkorligt straff alltid är mer ingripande och såldes är högre rangordnat. Vidare bör förbudet mot reformatio in pejus innebära att domstolen är förhindrad att välja en mer ingripande tilläggssanktion. Tilläggssanktionerna är rangordnade på det sättet att dagsböter är lägre än samhällstjänst och övervakning och dessa två är jämställda med varandra. Av detta skäl utgör förbudet mot reformatio in pejus inget hinder mot att hovrätten byter tilläggssanktion från övervakning till samhällstjänst. Hovrätten får dock inte höja den utmätta strafflängden eller fastställa ett antal timmar samhällstjänst som överstiger den nivå som motsvarar strafflängden som tingsrätten mätt ut.

Även om vi föreslår att möjligheten att överlämna den dömde till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tas bort så kvarstår möjligheten att överlämna den dömde till rättspsyki- atrisk vård enligt 31 kap. brottsbalken och att döma till någon av ung- domspåföljderna i 32 kap. brottsbalken. Mot denna bakgrund bör regleringen i andra meningen i 51 kap 25 § första stycket finnas kvar.

Med hänsyn till att villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras som påföljder uppkommer ett behov av förändringar i paragrafens tredje stycke. Den första punkten kan utgå eftersom vi föreslår att samhällstjänst inte längre ska kräva samtycke. Även andra punkten behöver ändras. Enligt den punkten gäller inte förbudet mot reformatio

1748

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

in pejus när den som dömts till skyddstillsyn har misskött sig på ett sådant sätt att det vid tidpunkten för den högre instansens prövning finns förutsättningar för att undanröja påföljden. Med hänsyn till att verkställigheten av en skyddstillsyn som utgångspunkt ska inledas di- rekt efter domen är sådana situationer inte helt ovanliga. I vårt system är motsvarigheten till skyddstillsyn villkorligt fängelse med tilläggs- sanktionen övervakning. Enligt vårt förslag ska verkställigheten av tilläggssanktionerna som huvudregel påbörjas först när domen får laga kraft mot den dömde. Denna förändring innebär att behovet av en bestämmelse som motsvarar den i tredje stycket 2 framstår som mycket begränsat. Även denna bestämmelse kan därför enligt vår mening utgå. Vid sidan av detta bedömer vi inte att våra förslag ger upphov till något behov av ändringar i regleringen av förbudet mot reformatio in pejus.

14.12 Övriga följdändringar i rättegångsbalken

Förslag: Reglerna i 33 kap. 6 a och 6 b §§ rättegångsbalken anpassas så att det blir möjligt att använda förenklad delgivning och till- gänglighetsdelgivning under vissa förutsättningar i mål om upp- hävande av ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Vid sidan av de ändringar i rättegångsbalken som avhandlats tidigare i kapitlet har vi också identifierat ett behov av ytterligare några änd- ringar, som mer har karaktären av rena följdändringar. 33 kap. 6 a och 6 b §§ innehåller bestämmelser om att förenklad delgivning och tillgänglighetsdelgivning under vissa förutsättningar får användas även i mål om undanröjande av villkorlig dom och skyddstillsyn. Eftersom dessa påföljder utmönstras behöver reglerna ändras. På motsvarande sätt som gäller i dag bör delgivningsformerna kunna användas i mål om upphävande av ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt.

1749

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

14.13 Internationell straffverkställighet m.m.

14.13.1 Inledning

Införandet av ett system med villkorligt fängelse ger upphov till ett behov av följdändringar i lagstiftning kopplad till internationellt sam- arbete. Det handlar framför allt om reglerna som avser erkännande och verkställighet av påföljder. I detta avsnitt redovisar vi våra förslag och bedömningar i förhållande till respektive regelverk.

Vid sidan av det som framgår i detta avsnitt har vi också tittat på andra närliggande frågor. I dessa delar har vi inte identifierat något behov av ändringar eller att redovisa närmare överväganden. Det gäller exempelvis reglerna om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande.1 Eftersom förverkande är en särskild rättsverkan av brott och inte en straffrättslig påföljd ger inte införandet av vårt system med villkorligt fängelse upphov till något behov av ändringar. Låt vara att våra föreslagna skärpningar av straffskalorna kan medföra att möjlig- heterna att i Sverige verkställa utländska beslut om förverkande i någon mån ökar och att fler svenska förverkandebeslut kan verkställas utom- lands.2 Liknande effekter kan uppkomma också i förhållande till andra regelverk.

14.13.2Lagen om erkännande och verkställighet

av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen

Förslag: Villkorligt fängelse ersätter villkorlig dom och skydds- tillsyn i 1 kap. 4 § och 2 kap. 5 §. Hänvisningarna till brottsbalken i 3 kap. 12 och 13 §§ anpassas till systemet med villkorligt fängelse.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

1Lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande i vissa fall och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömse- sidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande.

2 Jfr bl.a. artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande och 3 kap. 11 a § lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande i vissa fall.

1750

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Det straffrättsliga samarbetet inom EU bygger på principen om ömse- sidigt erkännande av domar och beslut i brottmål. Utgångspunkten är att medlemsstaterna inte ska ifrågasätta varandras domar och beslut utan i stället direkt verkställa dem, trots eventuella olikheter i medlems- staternas materiella och processuella regleringar. Den 27 november 2008 antog rådet rambeslut 2008/947/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Ram- beslutet innehåller bestämmelser om när en medlemsstat får sända över en dom på frivårdspåföljd till en annan medlemsstat för att er- kännas och verkställas där. Vidare finns bestämmelser om under vilka förutsättningar den mottagande medlemsstaten ska erkänna domen och verkställa påföljden. Rambeslutet innebär som utgångspunkt en skyldighet för den mottagande staten att erkänna och verkställa en annan stats dom. Det finns däremot ingen skyldighet för en medlems- stat att sända över en dom till en annan stat.

Rambeslutet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen. Med en svensk dom på frivårdspåföljd avses en dom som meddelats av en svensk domstol, som har vunnit laga kraft och som avser påföljderna fängelse, i de fall den dömde villkorligt frigetts, vill- korlig dom och skyddstillsyn (1 kap. 4 § första stycket). Det inklu- derar också beslut om villkorlig frigivning och beslut som har med- delats med stöd av brottsbalken i samband med verkställigheten av en påföljd som avses i första stycket och som inte innebär att en vill- korlig dom eller skyddstillsyn undanröjts eller att villkorligt medgiven frihet förklarats förverkad (1 kap. 4 § andra stycket). Införandet av ett system med villkorligt fängelse innebär att de nu redovisade be- stämmelserna behöver ändras, enligt vår mening genom att villkorligt fängelse ersätter villkorlig dom och skyddstillsyn. I detta samman- hang är villkorligt fängelse alltså att betrakta som en frivårdspåföljd. Genom ändringen ska regleringen följaktligen tillämpas i förhållande till de som dömts till villkorligt fängelse eller är villkorligt frigivna.

Sedan en dom erkänts i en annan medlemsstat får Sverige i vissa fall meddela följdbeslut enligt 2 kap. 5 §. I sådana fall ska Kriminal- vården, enligt andra stycket, överlämna ett ärende om följdbeslut som myndigheten inte själv är behörig att besluta om till antingen över-

1751

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

vakningsnämnden, om domen avser fängelse i de fall den dömde vill- korligt frigetts, eller åklagare, om domen avser villkorlig dom eller skyddstillsyn. Bestämmelsen behöver ändras. Enligt vår mening bör villkorligt fängelse ersätta villkorlig dom och skyddstillsyn.

När en utländsk dom på frivårdspåföljd ska verkställas i Sverige finns möjlighet för Kriminalvården att besluta om att skyldigheter enligt domen ska anpassas till svenska förhållanden (3 kap. 12 §). Detta ska ske om den skyldighet som den dömde ska iaktta enligt domen på frivårdspåföljd är oförenlig med de åligganden som följer av eller de möjligheter att meddela föreskrifter som finns i 26 kap. 11 och 14–17 §§ eller i 28 kap. 2 a § brottsbalken. Genom införandet av systemet med villkorligt fängelse ska samhällstjänst inte längre dömas ut som en sär- skild föreskrift till skyddstillsyn och villkorlig dom, utan samhälls- tjänst ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Mot denna bakgrund behöver hänvisningarna i bestämmelsen till brottsbalken justeras. Möjligheten att meddela föreskrifter i förhållande till den som avtjänar villkorligt fängelse ska inte regleras i brottsbalken, utan i den nya lagen om villkorligt fängelse. En hänvisning till relevanta bestäm- melser i denna lag bör därför också föras in i paragrafen. Liknande förändringar behöver göras i 3 kap. 13 §, där det anges vilka regler som ska tillämpas vid verkställigheten, som också innehåller hänvisningar till paragrafer i brottsbalken.

14.13.3Lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Förslag: I 1 kap. 4 § förtydligas att lagen ska tillämpas på svenska domar som avser fängelsestraff som inte är villkorliga. Motsvarande förtydliganden görs också i 3 kap. 12 § där det regleras vilka regler som ska gälla vid anpassning av en utländsk påföljd och i 3 kap. 21 § som reglerar vad som ska gälla för verkställigheten i Sverige.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

1752

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Inom EU har det också utarbetats ett gemensamt regelverk för er- kännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder. På mot- svarande sätt som för frivårdspåföljderna har det antagits ett rambeslut som innehåller bestämmelser om när en medlemsstat får sända över en dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för att erkännas och verkställas där.3 I rambeslutet finns bl.a. bestämmelser om under vilka förutsättningar den mottagande medlemsstaten ska erkänna domen och verkställa påföljden. Rambeslutet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Införandet av det system med villkorligt fängelse som vi föreslår ger inte upphov till något större behov av ändringar i lagen. Det behöver förtydligas i 1 kap. 4 § att det som avses är fängelse som inte är villkorligt. Vidare behövs några ytterligare ändringar. Förutsättningarna för att överföra en utländsk dom till Sverige regleras i 3 kap. I 12 § finns bestämmelser om anpassning av den utländska påföljden till svenska förhållanden. I paragrafens tredje stycke bör det förtydligas att en frihetsberövande påföljd endast får anpassas till fängelse som inte är villkorligt, sluten ungdomsvård eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Hur verk- ställigheten i Sverige ska gå till regleras i 21 § i samma kapitel, ett lik- nande förtydligande behöver göras där. Några ändringar i sak är inte avsedda.

Utöver detta anser vi inte att några andra förändringar i lagen är nödvändiga. Inte heller i 1 kap. 5 §, som innehåller en definition av vad som avses med en utländsk dom på frihetsberövande påföljd. Detta eftersom det i punkten 2 anges att det ska handla om fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd, vilket således redan i dag diskvalificerar villkorliga fängelsestraff som dömts ut i en annan medlemsstat.

14.13.4Lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen

Bedömning: Reglerna behöver inte ändras.

3Rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åt- gärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen.

1753

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Skälen för vår bedömning

Det finns inom EU även ett regelverk för erkännande och verk- ställighet av bötesstraff. Detta är baserat på ett rambeslut som i svensk rätt har genomförts genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen.4 I några para- grafer i lagen finns bestämmelser om förvandling av böter till fängelse. Enligt 2 kap. 3 § ska Kronofogdemyndigheten, om ett beslut om bötesstraff sänds över för verkställighet i en annan medlemsstat, inte tillåta att bötesstraffet förvandlas till fängelse eller annan påföljd i den andra medlemsstaten. Det anges också att bötesstraff som verk- ställs i Sverige efter beslut enligt lagen inte får förvandlas till fängelse (3 kap. 2 §). Enligt vår bedömning föranleder vårt system med vill- korligt fängelse inget behov av ändringar i dessa bestämmelser. Detta eftersom vi inte föreslår några ändringar av reglerna om förvandling av böter, dessa ska även fortsättningsvis förvandlas till ett ovillkorligt fängelsestraff. Dessutom kan böter enligt svensk rätt inte förvandlas till någon annan påföljd än fängelse.

När dagsböter döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse är detta utifrån hur vårt system är uppbyggt att betrakta som en inte- grerad del av det villkorliga fängelsestraffet. Detta bör dock inte utgöra hinder mot att den del av domen som avser dagsböter kan sändas över för verkställighet i andra medlemsstater med stöd av lagen om erkän- nande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. Detta i likhet med vad som hittills har gällt när villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med böter (prop. 2014/15:138 s. 112).

14.13.5Lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

Förslag: Regleringen i lagen anpassas till systemet med villkorligt fängelse. I 6 § förtydligas att det vid omvandling till fängelse inte får beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Vidare förtyd- ligas i 8 och 9 §§ att möjligheten till överförande av fängelsestraff till en annan nordisk stat endast avser fängelsestraff som inte är villkorliga. Vad gäller övervakning i Sverige av den som blivit vill- korligt dömd i en annan nordisk stat förtydligas i 12 § första stycket

4Rådets rambeslut 2005/214/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande av bötesstraff.

1754

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

att det under verkställigheten ska tillämpas vad som enligt svensk lag gäller för villkorligt fängelse med övervakning som tilläggs- sanktion. I 14 § anges att om en påföljd som dömts ut villkorligt i en annan nordisk stat undanröjs ska domen anses som en dom på villkorligt fängelse. 15 § ändras på det sättet att den svenska domen ska behandlas som en dom på villkorligt fängelse när den undan- röjs för att det ska dömas ut en gemensam påföljd som även om- fattar andra brott. Avslutningsvis förtydligas i 16 § att beslut i en annan nordisk stat om att ett villkorligt fängelsestraff som dömts ut i Sverige inte längre ska vara villkorligt eller ska undanröjas eller verkställas i anstalt, ska gälla även här.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Inom Norden kan domar och beslut i brottmål verkställas i ett annat nordiskt land med stöd av enhetlig lagstiftning i de nordiska staterna. De svenska reglerna finns i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

I 1–4 a §§ finns bestämmelser om verkställighet av bl.a. böter och viten. Dessa bestämmelser bedöms inte påverkas av våra förslag.

I 5–9 §§ finns bestämmelser om verkställighet av frihetsstraff, dvs. påföljder som innebär att den dömde berövas friheten, samt regler om tvångsmedel. I 5 § regleras när domar på frihetsberövande påföljder kan överflyttas för verkställighet i Sverige. Om en framställning om verkställighet i Sverige bifalls, ska enligt 6 § det utdömda straffet om- vandlas till fängelse på lika lång tid. I 8 § regleras förutsättningarna för att en svensk dom på fängelse ska verkställas i de övriga nordiska län- derna. 9 § innehåller bestämmelser om att det vid överförande dels ska föreskrivas villkor om att den som ska överföras till en annan nordisk stat inte får åtalas eller straffas för något annat brott som har begåtts före överförandet, dels inte får överlämnas eller utlämnas vidare till en stat utanför Norden. Om det system med villkorligt fängelse som

viföreslår införs är det nödvändigt att ändra i de nu redovisade bestäm- melserna. I 6 § bör förtydligas att straffet ska omvandlas till fängelse

1755

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

som inte är villkorligt. Vidare bör det i 8 och 9 §§ förtydligas att det som avses är fängelse som inte är villkorligt.

I 10–16 §§ finns bestämmelser om övervakning av villkorligt dömda

m.m.Dessa bestämmelser reglerar möjligheten att flytta över verk- ställigheten av övervakningen av den som blivit dömd till en icke fri- hetsberövande påföljd. Vid överflyttning till Sverige ska enligt 12 § det som har bestämts i den andra staten om prövotid och övervaknings- tid gälla på samma sätt som om domen meddelats i Sverige. De före- skrifter som meddelats i anslutning till domen ska också gälla, om inte Kriminalvården beslutar något annat, och i övrigt ska det som gäller för skyddstillsyn tillämpas. Bestämmelsen behöver ändras för att an- passas till systemet med villkorligt fängelse, på det sättet att reglerna för villkorligt fängelse ska tillämpas i stället för reglerna för skydds- tillsyn.

14 § möjliggör att en icke frihetsberövande påföljd som meddelats i ett annat nordiskt land får undanröjas i Sverige, även om övervak- ning inte har anordnats här, om den berörda personen ska dömas för annat brott som begåtts under prövotiden eller före dess början. I så- dana fall ska den tidigare domen betraktas som en dom på skydds- tillsyn. Paragrafen bör ändras på det sättet att om en påföljd som dömts ut villkorligt i en annan nordisk stat undanröjs ska den tidigare domen anses som en dom på villkorligt fängelse.

Enligt 15 § kan övervakning av den som i Sverige dömts till skydds- tillsyn överflyttas. Även om det som kan flyttas över anges vara ”över- vakning”, förekommer också att domar på skyddstillsyn som förenats med samhällstjänst i sin helhet flyttas över. I vårt system med villkor- ligt fängelse är övervakning och samhällstjänst två fristående tilläggs- sanktioner. Mot denna bakgrund bör möjligheten att flytta över verk- ställighet enligt 15 § avgränsas till villkorligt fängelse med övervakning som tilläggssanktion. En följd av detta är att samhällstjänst till skillnad från i dag aldrig kommer att kunna överflyttas. Denna ordning fram- står inte som helt ändamålsenligt. Att utvidga regleringen till att om- fatta samhällstjänst som tilläggssanktion till villkorligt fängelse kräver dock en djupare analys än vad som låter sig göras i detta sammanhang. Det finns goda skäl att se över regleringen framöver.

Slutligen behöver även 16 § ändras. Enligt paragrafen ska ett beslut i en annan nordisk stat om undanröjande av en villkorlig dom eller skyddstillsyn som dömts ut i Sverige gälla också här. Regleringen be- höver anpassas till systemet med villkorligt fängelse. Det bör i para-

1756

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

grafen anges att ett beslut meddelat i en annan nordisk stat om att ett villkorligt fängelsestraff som dömts ut i Sverige inte längre ska vara villkorligt ska gälla även här. Eftersom det kan finnas skillnader i sta- ternas regelverk för sådana beslut bör det anges att det även kan vara fråga om beslut om att straffet ska undanröjas eller annars verkställas i anstalt. Alla beslut som innebär att det villkorliga fängelsestraffet inte längre ska gälla bör omfattas.

14.13.6 Lagen om internationell verkställighet i brottmål

Förslag: Regleringen i lagen anpassas till systemet med villkorligt fängelse. Det förtydligas i definitionen av en svensk dom på fri- hetsberövande påföljd i 1 kap. 4 § att en sådan ska avse fängelse som inte är villkorligt eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Liknande förtydliganden görs också i 3 kap. 11 och 20 §§.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Vid sidan av det EU-rättsliga regelverket och det nordiska samarbetet finns bestämmelser om överförande av straffverkställighet i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (IVL). Regeringen har nyligen beslutat om en propo- sition med förslag om en ny lag om internationell verkställighet i brottmål, som är avsedd att ersätta IVL (prop. 2024/2025:104). Vi har undersökt behovet av ändringar i den nya lagen.

Enligt 1 kap. 1 § innehåller lagen bestämmelser om internationellt samarbete om verkställighet av frihetsberövande påföljder, bötesstraff och beslut om förverkande. Lagen innehåller således bl.a. regler som möjliggör överförande av fängelsestraff till och från Sverige. Infö- randet av ett system med villkorligt fängelse innebär att det behöver klargöras i lagen att den ska tillämpas på fängelsestraff som inte är vill- korliga, dvs. som utgör en frihetsberövande påföljd. Av detta skäl bör det i definitionen av en svensk dom på frihetsberövande påföljd i 1 kap. 4 § 1 förtydligas att med detta avses en dom på fängelse som inte är villkorligt eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård.

1757

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

Förutsättningarna för att överföra en utländsk dom till Sverige regleras i 3 kap. I 11 § finns bestämmelser om anpassning av den ut- ländska påföljden till svenska förhållanden. I paragrafens andra stycke bör det förtydligas att en frihetsberövande påföljd endast får anpassas till fängelse som inte är villkorligt, eller överlämnande till rättspsyki- atrisk vård. Hur verkställigheten i Sverige ska gå till regleras i 20 § i samma kapitel. Det bör där tydliggöras att det är reglerna för verk- ställighet av fängelse som inte är villkorligt eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård som ska tillämpas.

14.13.7Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet

Förslag: 2 § ändras så att samarbetet enligt lagen ska omfatta vill- korliga fängelsestraff. Även regleringen i 13 och 20 §§ anpassas till systemet med villkorligt fängelse.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Även när det gäller frivårdspåföljderna finns ytterligare regler vid sidan av det EU-rättsliga regelverket och det nordiska samarbetet. Enligt 1 § första stycket ska lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet tillämpas i förhållande till stater som till- trätt övervakningskonventionen och andra stater med vilka Sverige ingått överenskommelse om sådant samarbete. Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen om det finns synnerliga skäl också kan besluta om verkställighetssamarbete enligt regleringen i lagen i en- skilda fall.

Av 2 § framgår att samarbetet enligt lagen avser verkställighet av frivårdspåföljder i Sverige och främmande stat. Enligt 2 § 2 a får verk- ställighet i främmande stat ske av svensk dom på skyddstillsyn. In- förandet av ett system med villkorligt fängelse innebär att det är nöd- vändigt att ändra regleringen. I vårt system kommer innehållet i en skyddstillsyn primärt att motsvaras av villkorligt fängelse med över- vakning som tilläggssanktion. Hittills har samhällstjänst varit möjligt

1758

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

att besluta om som en föreskrift till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet har inte ändrats efter att möjligheten att döma till samhällstjänst infördes. När lagen infördes var uppfattningen att övervakningskonventionen utgick från att det skulle kunna vara möjligt att överflytta all form av verkställighet i frihet, inklusive en villkorlig dom som likt den svenska vid sidan av prövotiden inte har något verkställighetsinnehåll (prop. 1978/79:3 s. 20–22). Med hänsyn till den villkorliga domens begränsande rättsverkningar och att överförande av verkställigheten skulle vara förenat med en viss administration landade dock departe- mentschefen i att det inte borde vara möjligt att överflytta en sådan påföljd. Enligt vår mening finns det goda skäl för att möjliggöra över- flyttning av villkorligt fängelse med samhällstjänst som tilläggssank- tion. För enkelhetens skull anser vi att det bör föreskrivas att villkorligt fängelse får överflyttas, oavsett tilläggssanktion. Detta även om det framstår som osannolikt att det skulle begäras att villkorligt fängelse utan tilläggssanktion eller med dagsböter som tilläggssanktion förs över. Utifrån uttalandena i förarbetena bedömer vi att detta är tillåtet enligt övervakningskonventionen.

Lagen ger också möjlighet att överflytta verkställigheten av domar på fängelse, sedan den dömde frigivits villkorligt, till och från Sverige. I vårt system med villkorligt fängelse ska villkorlig frigivning endast ske vid verkställighet av ovillkorligt fängelsestraff. Mot denna bak- grund saknas anledning att ändra eller förtydliga exempelvis bestäm- melsen i 2 § 2 b.

I 13 § anges att vissa regler i brottsbalken ska tillämpas under prövo- tiden. Innehållet i dessa regler, såvitt gäller verkställighet av ovillkorliga fängelsestraff, ändras inte genom våra förslag. För villkorligt fängelse kommer motsvarande reglering att finnas i lagen om villkorligt fäng- else, varför en hänvisning till lagen behöver läggas till i paragrafen.

Förfarandet enligt lagen är uppbyggt på det sättet att en framställ- ning om verkställighet ges in till Justitiedepartementet (7 §). Reger- ingen har sedan att pröva om framställningen ska avslås på vissa i lagen särskilt angivna avslagsgrunder. Om det är fråga om en framställning om fullständig verkställighet, dvs. att Sverige helt ska överta verkstäl- ligheten av domen, ska framställningen, om regeringen inte avslår den, överlämnas till riksåklagaren för handläggning. Därefter ska riksåkla- garen ansöka hos rätten om prövning av framställningen. Om rätten bifaller framställningen ska den bestämma ny påföljd enligt svensk

1759

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

lag för brott som avses i framställningen (18 §). Den nya påföljden får dock inte innebära att den dömde berövas friheten och inte heller bestämmas till enbart böter. De påföljder som därmed kan komma i fråga är i första hand skyddstillsyn eller villkorlig dom. I 20 § finns en särskild reglering för situationer då en villkorlig dom eller skydds- tillsyn som dömts ut enligt 18 § undanröjs, som innebär att den dömde ska tillgodoräknas frihetsberövande i den främmande staten i den mån det är skäligt. Även dessa regler behöver anpassas till systemet med villkorligt fängelse. Det innebär enligt vår bedömning dock en- bart att det är nödvändigt att ändra i 20 §, på det sättet att undan- röjande av villkorlig dom och skyddstillsyn ersätts med att beslutet om att fängelsestraffet ska vara villkorligt upphävs.

Något som vi vill uppmärksamma är om 20 § över huvud taget be- hövs. Detta med hänsyn till att regleringen för tillgodoräknande av tid för frihetsberövande numera gäller även tid som frihetsberövad utomlands (se 2 § lagen [2018:1250] om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande). Vi har dock stannat vid att inte föreslå att para- grafen upphävs eftersom vi anser att frågan behöver analyseras djupare än vad som är möjligt i detta sammanhang.

14.13.8 Lagen om utlämning för brott

Förslag: Regleringen i 11 § utlämningslagen förtydligas så att det framgår att utlämning inte får ske om den person som begärs ut- lämnad i Sverige ska undergå fängelse som inte är villkorligt eller annars omhändertas på anstalt.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Förutsättningarna för utlämning för brott enligt 4 § utlämningslagen styrs av vilken straffskala som gäller för brottet i Sverige alternativt av den påföljd som dömts ut i den stat som ansöker om utlämning. De ändringar vi föreslår av straffskalorna har ingen direkt betydelse för tillämpningen av paragrafen. I övrigt påverkar våra förslag inte förut- sättningarna för utlämning enligt 4 §. Däremot bedömer vi att regler-

1760

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

ingen i 11 § första stycket påverkas av våra förslag. Enligt bestäm- melsen får utlämning inte ske bl.a. om den person som begärs utlämnad ska undergå fängelse eller annars omhändertas på anstalt i Sverige. Eftersom begreppet fängelse enligt våra förslag ska omfatta såväl ovill- korligt fängelse som fängelse som dömts ut villkorligt, behöver det förtydligas att det som avses i paragrafen är fängelse som inte är vill- korligt. Vi har övervägt om en liknande ändring behövs i 16 § tredje stycket sista meningen, som reglerar i vilken mån tvångsmedelsbeslut gäller när det föreligger hinder mot utlämning enligt 11 § första stycket. Vi har dock landat i att det inte är nödvändigt att ändra 16 §. Detta då den avgränsning som ska gälla enligt 11 §, till verkställighet av fängelse som inte är villkorligt, genom hänvisningen i 16 § får anses gälla även vid tillämpningen av denna paragraf. Vi har vid sidan av detta inte identifierat något behov av följdändringar i utlämningslagen.

14.13.9Lagstiftning om överlämnande från Sverige enligt en arresteringsorder

Bedömning: Reglerna behöver inte ändras.

Skälen för vår bedömning

Det finns regelverk för överlämnande enligt en arresteringsorder in- om EU och Norden. Detta regleras i lagen (2003:1156) om överläm- nande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arrester- ingsorder. I samband med att Förenade kungariket lämnade EU av- talades om ett särskilt regelverk för överlämnande mellan Förenade kungariket och medlemsstaterna, vilket i flera avseenden motsvarar regelverket för europeisk arresteringsorder.5 Avtalet är direkt tillämp- ligt i varje stat och för svenskt vidkommande kompletteras avtalet av bestämmelserna i lagen (2021:709) med kompletterande bestämmelser

5Avtalet om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergi- gemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan av den 30 december 2020. Avtalets giltiga och slutgiltiga version är publicerad i Europeiska unionens officiella tidning (EUT L 149, 30.4.21, s. 10). De delar av avtalet som är relevanta för detta sammanhang finns i prop. 2020/21:197 som bilaga 1.

1761

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

om straffrättsligt samarbete mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket.

Förutsättningarna för överlämnande av en person inom ramen för de olika regelverken styrs bl.a. av straffskalan för brottet i den stat som begärt överlämnande eller vilken påföljd som dömts ut där (2 kap. 2 och 5 a §§ lagen om europeisk arresteringsorder, 2 kap. 2 § lagen om nordisk arresteringsorder samt artikel 599.1 i avtalet mellan EU och Förenade kungariket). De ändringar som vi föreslår exempelvis av straffskalorna och reglerna för straffmätning har ingen påverkan på möjligheterna att överlämna någon från Sverige enligt de nämnda reglerna, eftersom det styrs av lagstiftningen i den begärande med- lemsstaten.

Inte heller förutsättningarna för att överföra verkställigheten av en frihetsberövande påföljd till Sverige i samband med att begäran om överlämnande enligt en arresteringsorder har avslagits påverkas av våra förslag. Ett sådant överförande får nämligen endast avse frihets- berövande påföljder (se 7 kap. lagen om europeisk arresteringsorder och 6 kap. lagen om nordisk arresteringsorder). Vi har inte heller i övrigt identifierat något behov av ändringar i lagstiftningen.

14.13.10Övrigt internationellt rättsligt samarbete

Bedömning: Reglerna behöver inte ändras.

Skälen för vår bedömning

Vi har även gått igenom och övervägt behovet av ändringar i reglerna för internationellt straffrättsligt samarbete i övrigt. Som beskrivits i avsnitt 14.2 och 14.3 bedömer vi att möjligheterna att använda olika tvångsmedel kommer att öka till följd av de skärpningar vi föreslår av straffskalorna och av reglerna för straffmätning. Eftersom reglerna om internationellt rättsligt samarbete i brottmål i stor utsträckning är sammankopplad med den straffprocessuella lagstiftningen, kan detta också innebära att möjligheterna att använda processuella tvångsmedel efter begäran från utländska myndigheter ökar. I likhet med vad som anförts i de andra avsnitten, anser vi dock inte att detta är något som medför att reglerna behöver ändras.

1762

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

Även i övrigt innehåller flera regelverk bestämmelser som knyter an till brottets straffskala. Så är fallet exempelvis enligt 3 kap. 7 § första stycket i lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. Det- samma gäller enligt andra stycket i den enda paragrafen i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. Inte heller dessa regler behöver ändras.

Det finns också i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål olika befogenheter som är kopplade till straffskalan för brottet, exempelvis enligt 4 kap. 20 §. Inte heller dessa regler bedömer

vibehöver ändras med anledning av att våra förslag genomförs. I 4 kap. 29 a § föreskrivs att en frihetsberövad person som avtjänar ett fängelse- straff i Sverige enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, efter ansökan får överföras till den stat där fängelsestraffet har utdömts för att där inställa sig för en ny prövning av domen. Hänvisningen ska ersättas med en hänvis- ning till den nya lagen (2025:000) om internationell verkställighet i brottmål. Mot bakgrund av att det i den lagen finns en begränsning till fängelsestraff som inte är villkorliga, finner vi inte anledning att införa något sådant förtydligande i 4 kap. 29 a § i lagen om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål.

14.14 Övriga följdändringar

14.14.1 Personutredning i brottmål

Förslag: Villkorlig dom utgår ur 4 § i lagen om särskild person- utredning i brottmål, m.m.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt, bortsett från den ändring som föreslagits i avsnitt 6.14, inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. inne- håller bestämmelser om när och hur en särskild personutredning ska inhämtas. En sådan utredning kan bl.a. användas som underlag för att avgöra påföljdsfrågan i målet. Reglerna är utformade för en generell tillämpning med sikte på påföljdsvalet och är således i princip inte

1763

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

kopplade till några specifika påföljder. Utöver de ändringar i 1 § som

viföreslår i avsnitt 6.14 är det enligt vår bedömning enbart nödvändigt att göra en ytterligare ändring i lagen. Enligt 4 § andra stycket 4 upphör ett uppdrag som förtroendeman när dom meddelas varigenom den misstänkte döms till böter eller villkorlig dom. Eftersom påföljden utmönstras bör villkorlig dom utgå från den aktuella paragrafen.

14.14.2 Utvisning på grund av brott

Förslag: Regleringen i 8 a kap. 1 § utlänningslagen ändras på det sättet att möjligheten för domstol att besluta om utvisning i samband med undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn utgår.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. utlän- ningslagen. Enligt 1 § får en utlänning utvisas ur Sverige, under vissa förutsättningar, om han eller hon döms till en strängare påföljd än böter eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skydds- tillsyn och dömer till en annan påföljd. Med hänsyn till att påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn utmönstras ur påföljdssystemet bör möjligheten att besluta om utvisning vid undanröjande av påföljderna utgå. Möjligheten att besluta om utvisning i sådana fall har funnits under mycket lång tid. När den infördes angavs att om domstolen i ett första skede ansett att en frivårdspåföljd bör väljas och denna ut- väg misslyckats borde det, åtminstone vid allvarlig brottslighet, också i ett senare skede vara möjligt att besluta om utvisning (se prop. 1954:41 s. 99). Såväl reglerna om utvisning på grund av brott som påföljds- systemet har sedan dess genomgått stora förändringar. Om påföljden inte kan stanna vid böter har valet av påföljd i dag ingen direkt bety- delse för utvisningsfrågan. Mot denna bakgrund saknas det enligt vår mening anledning att införa en möjlighet för domstol att besluta om utvisning i samband med att den upphäver ett beslut om att ett tidigare utdömt fängelsestraff ska vara villkorligt. Om det hade varit motiverat

1764

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

med utvisning hade det beslutats om utvisning när straffet dömdes ut. Utöver detta har vi inte identifierat att våra förslag ger upphov till något behov av ändringar i utlänningslagen.

Mot bakgrund av att vi föreslår skärpningar av reglerna om straff- mätningen kan det dock konstateras att om förslagen genomförs kan det få till följd att utvisning aktualiseras i fler fall än i dag, eftersom de straffvärdegränser som finns i lagstiftningen, exempelvis i 1 § första stycket 2, i fler fall uppnås. Vi anser emellertid inte att det kan anses ingå i vårt uppdrag att omvärdera vilka straffvärdemässiga gränser eller andra förutsättningar som ska gälla för utvisning på grund av brott. Regeringen har tillsatt en utredning som bl.a. har i uppdrag att se över regelverket om utvisning på grund av brott (Ju 2024:08). Den utred- ningen ska redovisa sitt betänkande senast den 15 maj 2025, dvs. kort innan vi överlämnar vårt betänkande. Förslagen från den utredningen behöver i det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas med våra förslag.

14.14.3Lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

Bedömning: Våra förslag medför att lagändringar är nödvändiga. Frågan om vilka lagändringar som ska göras bör hanteras tillsam- mans med andra förslag på detta område.

Skälen för vår bedömning

Det finns särskilda påföljder för unga lagöverträdare vilket regleras i 32 kap. brottsbalken. I våra direktiv anges uttryckligen att dessa be- stämmelser inte ingår i vårt uppdrag. Regeringen har i stället gett en annan utredning i uppdrag att se över reglerna och föreslå skärpningar. Den utredningen är numera avslutad och dess arbete har resulterat i två betänkanden, Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduk- tion för unga (SOU 2024:39) och Straffbarhetsåldern (SOU 2025:11). Förslagen har remitterats.

För unga lagöverträdare gäller även särskilda processrättsliga regler framför allt genom lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Vi har gått igenom lagen och kan konstatera att våra förslag innebär att lagändringar är nödvändiga. 27 § fjärde stycket

1765

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

behöver ändras eftersom villkorlig dom nämns där. Våra förslag kan också påverka tillämpningen av andra bestämmelser, exempelvis kan fler brott behöva utredas enligt 31 § första stycket. I Ds 2025:4 före- slås en ny lag om unga lagöverträdare. Med hänsyn till det övriga lag- stiftningsarbete som pågår på detta område anser vi inte att det är ända- målsenligt att vi lämnar lagförslag i denna del. De förändringar som behöver göras utifrån våra förslag bör i stället lämpligen tas upp och behandlas gemensamt med de övriga ändringar som görs i lagstift- ningen.

14.14.4 Socialförsäkringsbalken

Förslag: 7 kap. 2 § anpassas till att samhällstjänst utgör en tilläggs- sanktion till villkorligt fängelse. Bestämmelserna som tar sikte på skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård i 102 kap. 20 § samt 106 kap. 19, 27 och 31 §§ utgår.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

I Socialförsäkringsbalken finns bestämmelser som innehåller hänvis- ningar till den hittillsvarande regleringen för skyddstillsyn och vill- korlig dom. Dessa bestämmelser behöver anpassas till systemet med villkorligt fängelse. 7 kap. 2 § innehåller bestämmelser om vem som är försäkrad för statligt personskydd. Skyddet omfattar bl.a. den som utför samhällstjänst. Paragrafen behöver anpassas till att samhällstjänst ska vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Med hänsyn till att möjligheten att döma till skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård av- skaffas behöver den sista strecksatsen i 102 kap. 20 § upphävas. Av samma skäl behöver liknande ändringar göras i 106 kap. 19, 27 och 31 §§.

1766

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

14.14.5Lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Förslag: I 5 kap. 2 § 2 ersätts villkorlig dom med villkorligt fängelse.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Genom våra förslag utmönstras villkorlig dom som påföljd. Till följd av detta föreslår vi att reglerna om strafföreläggande ändras. I 5 kap.

2§ regleras att dna-registret får innehålla dna-profiler från prov som tagits med stöd av 28 kap. rättegångsbalken och som bl.a. avser per- soner som har godkänt ett strafföreläggande som avser villkorlig dom. Även denna bestämmelse behöver ändras.

14.14.6 Passlagen

Förslag: Bestämmelserna i 19 § anpassas till systemet med vill- korligt fängelse. I första punkten förtydligas att passtillstånd krävs för den som avtjänar fängelsestraff som inte är villkorligt och i andra punkten ersätts skyddstillsyn med villkorligt fängelse.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Enligt 19 § passlagen krävs passtillstånd för den som avtjänar fängelse- straff och inte är villkorligt frigiven, eller genomgår sluten ungdoms- vård, utom när straffet eller vården är en månad eller kortare. Pass- tillstånd krävs också för den som står under övervakning efter dom på skyddstillsyn eller efter villkorlig frigivning. Reglerna behöver anpassas till systemet med villkorligt fängelse. I första punkten bör det förtydligas att det som avses är avtjänande av fängelsestraff som inte är villkorliga. I andra punkten behöver skyddstillsyn ersättas med villkorligt fängelse. Eftersom det i paragrafen anges att den dömde

1767

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

ska stå under övervakning är tillståndskravet i praktiken avgränsat till fall då tilläggssanktionen är övervakning.

14.14.7 Lagen om belastningsregister

Förslag: Bestämmelserna i 3 och 17 §§ ändras och anpassas till systemet med villkorligt fängelse. I 3 § 4 utgår hänvisningen till 46 § lagen om vård av missbrukare i vissa fall. I 17 § 1 förtydligas att det som avses är fängelsestraff som inte är villkorliga. Skydds- tillsyn och villkorlig dom ersätts med villkorligt fängelse i 17 § 4. 17 § 7 utgår och hänvisningen till brottsbalken i 17 § 10 ändras som en följd av att bestämmelserna i paragrafen har flyttats.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

I lagen om belastningsregister finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i belastningsregistret. I 3 § regleras vilka uppgifter från domar och beslut som har meddelats i Sverige som ska föras in i registret. Det handlar i huvudsak om uppgifter om den som lagförts för brott. Införandet av ett system med villkorligt fängelse innebär att paragrafen behöver ändras och anpassas till det nya systemet. Det är självklart att även uppgifter om den som dömts till villkorligt fäng- else ska ingå i belastningsregistret.

Bestämmelser om när uppgifter i registret ska gallras finns bl.a. i

17 §. Gallringstidens längd och från vilken tidpunkt den ska räknas varierar utifrån vilken påföljd som domen avser. Även i denna bestäm- melse är det nödvändigt att göra ändringar om ett system med vill- korligt fängelse införs. I första punkten bör det förtydligas att det som avses är fängelsestraff som inte är villkorliga. I fjärde punkten bör den reglering som i dag gäller för villkorlig dom och skyddstillsyn

istället gälla för villkorligt fängelse. Eftersom det inte längre ska vara möjligt att som påföljd överlämna den dömde till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall bör punkt sju utgå. Möj- ligheten att förklara någon fri från påföljd enligt nuvarande 30 kap.

1768

SOU 2025:66

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

6 § brottsbalken har flyttats, varför hänvisningen dit i tionde punkten behöver ändras.

14.14.8 Häkteslagen

Förslag: Bestämmelsen i 1 kap. 2 § ändras och anpassas till systemet med villkorligt fängelse.

Bedömning: Reglerna behöver i övrigt inte ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Enligt 1 kap. 2 § första stycket 5 häkteslagen gäller lagen bl.a. den som är omhändertagen enligt 28 kap. 11 § fjärde stycket brottsbalken i avvaktan på att ett beslut om undanröjande av skyddstillsyn får laga kraft. Införandet av vårt system med villkorligt fängelse innebär att bestämmelsen behöver ändras. I stället för undanröjande av skydds- tillsyn kommer det i systemet med villkorligt fängelse att kunna bli fråga om att upphäva ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara vill- korligt. I likhet med vad som gäller i dag vid undanröjande av skydds- tillsyn ska det i sådana fall vara möjligt att omhänderta den dömde och förordna att omhändertagandet ska gälla till dess beslutet får laga kraft. Även i dessa fall bör häkteslagens regler tillämpas.

14.14.9Ytterligare lagändringar samt förordningsändringar behöver övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet

Bedömning: Införandet av ett system med villkorligt fängelse kan också innebära att andra lagar och ett flertal förordningar be- höver ändras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Vi har i möjligaste mån försökt identifiera och föreslå ändringar i de lagar som behöver ändras till följd av våra förslag i de materiella straffrättsliga delarna. Det kan dock konstateras att införandet av ett

1769

Följdändringar i den straffprocessuella lagstiftningen m.m.

SOU 2025:66

system med villkorligt fängelse – som innebär att påföljderna vill- korlig dom och skyddstillsyn utmönstras – ger upphov till ett mycket omfattande behov av följdändringar. Det kan därför inte uteslutas att

vihar förbisett någon eller några lagar som skulle behöva ändras. Arbe- tet i denna del har försvårats av att det parallellt med vårt arbete pågår en rad andra lagstiftningsprojekt där det kan förväntas komma för- slag på lagändringar eller ny lagstiftning som har kopplingar till våra förslag. Utöver att detta inneburit att arbetet i denna del varit svår- överblickbart medför det också att vi kan komma att lämna förslag som blir obsoleta eller behöver ändras eller kompletteras. Mot denna bakgrund har vi i vissa delar valt att inte lämna några ändringsförslag, även om det egentligen hade behövts. Exempelvis lämnar vi inga änd- ringsförslag i lagstiftningen om Kriminalvårdens personuppgifts- behandling. Införandet av ett system med villkorligt fängelse skulle med nödvändighet innebära att denna lagstiftning behöver ändras, men eftersom det, enligt uppgift från Justitiedepartementet, pågår arbete med en lagrådsremiss utifrån förslagen i Ds 2023:21 som kan för- väntas innebära stora förändringar i den befintliga lagstiftningen anser

viinte att det är ändamålsenligt eller resurseffektivt att vi utarbetar och lämnar förslag i denna del. Behovet av följdändringar får i stället omhändertas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Utöver lagändringar kommer införandet av ett system med vill- korligt fängelse också att innebära att ett stort antal förordningar, bl.a. de som är kopplade till lagarna som vi föreslår ändringar i, be- höver ändras. Av tids- och utrymmesskäl har vi inte haft möjlighet att

inågon större utsträckning överväga förordningsändringar. Även detta är något som således behöver omhändertas i det fortsatta lag- stiftningsarbetet.

1770

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:66

inte inom ramen för vårt uppdrag att uttala oss om vilka över- väganden som bör göras i detta hänseende. Vi har därför stannat för att föreslå den tidigaste tidpunkt för ikraftträdande som framstår som någorlunda realistisk under de för Kriminalvården – och endast Kriminalvården – mest gynnsamma förhållandena.

15.2Övergångsbestämmelser

Förslag: De nya bestämmelserna om att rätten får besluta att ett fängelsestraff på viss tid ska vara villkorligt och att ett villkorligt fängelsestraff får förenas med tilläggssanktioner ska tillämpas också på gärningar som begåtts före ikraftträdandet.

De upphävda bestämmelserna om verkställighet av skydds- tillsyn och villkorlig dom ska tillämpas beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Även bestämmelserna om ny på- följdsbestämning efter tidigare dom ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som dömts ut före ikraftträdandet.

De ändrade bestämmelserna i rättegångsbalken ska tillämpas också beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet. Dock ska 51 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken tillämpas i sin äldre lydelse om den överklagade domen har meddelats före ikraftträdandet. Även 59 kap. 7 § rättegångsbalken ska tillämpas i sin äldre lydelse såvitt avser strafförelägganden som utfärdats före ikraftträdandet. Härutöver ska vissa andra ändrade bestämmelser i rättegångsbalken tillämpas i sina äldre lydelser beträffande på- följder som har dömts ut före ikraftträdandet.

Vissa av de ändrade bestämmelserna i lagstiftningen om inter- nationell straffverkställighet ska tillämpas i sina äldre lydelser be- träffande påföljder som har dömts ut före ikraftträdandet.

Även vissa bestämmelser i andra författningar som ändras eller upphävs med anledning av införandet av ett system med villkor- ligt fängelse ska tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påfölj- der som har dömts ut före ikraftträdandet.

Bedömning: Våra förslag i övrigt påkallar inte några särskilda över- gångsbestämmelser.

1774

SOU 2025:66

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

15.2.1Skälen för våra förslag och vår bedömning

Allmänt om behovet av övergångsbestämmelser till förslagen om straffskärpningar i brottsbalken och specialstraffrätten

Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att det inte får dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), där det i artikel 7 första punkten andra meningen föreskrivs att det inte får mätas ut ett strängare straff än vad som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. En motsvarande bestämmelse finns även i artikel 49.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (Euro- peiska unionens stadga). Den nu beskrivna principen har kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (BrP). Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse anses generellt tillämplig inom straffrätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss författning. Vi gör därför bedömningen att det inte är nödvändigt med någon annan övergångs- bestämmelse än regleringen i 5 § BrP såvitt avser våra förslag till straff- skärpningar i brottsbalken och specialstraffrätten. Detsamma gäller för de nya reglerna om straffmätning, strafflindring och påföljdsefter- gift som vi föreslår.

Särskilt om behovet av övergångsbestämmelser avseende en skärpt syn på flerfaldig brottslighet

De förslag som vi nu lägger fram om en skärpt syn på flerfaldig brottslighet innebär dels att den gemensamma straffskala som gäller vid sådan brottslighet skärps, dels att det införs en särskild regel för straffvärdebedömningen som kommer att leda till strängare straff i förhållande till dagens praxis.

Förslagen kommer alltså medföra en mer ingripande straffrättslig reaktion än vad som hade blivit fallet enligt nu gällande reglering. Om samtliga de gärningar som är föremål för samtidig prövning har begåtts innan de föreslagna reglerna trätt i kraft uppstår inga särskilda svårig-

1775

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:66

heter. Av regleringen i regeringsformen och BrP följer att straffet ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningarna begicks. De nya bestämmelserna ska inte tillämpas om de leder till mer ingripande resultat. Några särskilda övergångsbestämmelser om detta behövs inte.

Svårare kan det bli om de brott som föreligger till bedömning har begåtts dels före, dels efter, ikraftträdandet. Regleringen i regerings- formen och BrP är då tillämplig endast beträffande brott som begåtts före denna tidpunkt, samtidigt som det av såväl de gamla som de nya bestämmelserna följer att en gemensam påföljdsbestämning ska göras för den samlade brottsligheten. Frågan är om det bör utformas några särskilda övergångsbestämmelser med anvisningar om hur domstolen ska hantera en sådan situation.

När det gäller vilken straffskala som ska tillämpas är någon över- gångsbestämmelse knappast nödvändig. Om brottet med det högsta maximistraffet har begåtts före ikraftträdandet konstrueras den gemen- samma straffskalan, i enlighet med regleringen i regeringsformen och BrP, normalt med tillämpning av 26 kap. 2 § brottsbalken i sin äldre lydelse, medan motsatsen gäller om brottet med det högsta maximi- straffet begicks efter denna tidpunkt.

Det är snarare vid tillämpningen av de bestämmelser som reglerar straffvärdebedömningen som saken kan bli komplicerad. Å ena sidan får de brott som begåtts före ikraftträdandet då inte värderas strängare än vad en tillämpning av den tidigare regleringen 29 kap. 1 § brotts- balken skulle ha medfört. Å andra sidan ska de brott som begåtts efter ikraftträdandet inte behandlas mildare på grund av att den till- talade också har begått brott före denna tidpunkt. Straffvärdet för den samlade brottsligheten, i en situation där några av brotten har begåtts före och andra efter ikraftträdandet, bör bedömas på ett så- dant sätt att båda dessa premisser iakttas. Att i en särskild övergångs- bestämmelse ge närmare anvisningar om tillvägagångssättet för en sådan bedömning låter sig emellertid knappast göras. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta bör därför inte införas.

1776

SOU 2025:66

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Särskilt om behovet av övergångsbestämmelser såvitt avser ett system med villkorligt fängelse

Inledning

Ikraftträdandet av nya påföljdsalternativ och nya regler för påföljds- bestämningen aktualiserar frågor dels om den nya lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet, dels om verkställigheten av påföljder som dömts ut före detta ikraftträdande. När det gäller lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet måste – i enlighet med det som anförts ovan – 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen beaktas. Den bestämmelsen innebär bl.a. att ingen får dömas till straff eller annan påföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den företogs. Där anges också att påföljden för en gärning som var straffbelagd när den företogs, inte får vara svårare än vad som skulle följa av de straff- bestämmelser som gällde vid gärningstillfället. Som framgått ovan finns bestämmelser av samma innebörd i artikel 7 i Europakonven- tionen och i artikel 49.1 i Europeiska unionens stadga. Det övergri- pande ändamålet med regleringen är att den som begår en handling ska ha möjlighet att förutse de straffrättsliga konsekvenserna av den.1

Enligt 5 § andra stycket BrP ska straffet bestämmas efter den lag som gällde när gärningen begicks, men om en annan lag gäller när domen meddelas ska dock den tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Denna bestämmelse anses generellt tillämp- lig inom straffrätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss författning.

De nyss redovisade bestämmelserna avgör alltså om de gamla eller de nya reglerna ska tillämpas när det gäller reglerna för påföljds- bestämningen. De avgör även om domstolen efter ikraftträdandet ska döma ut en ny form av påföljd för brott som har begåtts före den nya lagens ikraftträdande.

Reglerna, och därmed även principerna som de ger uttryck för, har dock i tidigare lagstiftningsärenden inte ansetts omfatta verkställig- heten av brottspåföljder.2 EU-domstolen har i en dom den 3 april 2025 i mål C-743/24 poängterat att det i praktiken inte alltid är enkelt att skilja mellan en åtgärd som utgör ett straff och en åtgärd som avser

1Se ”Kvinnofridskränkningen och straffskärpningen” NJA 2024 s. 117 p. 6–8.

2Se SOU 2012:34, band 4, s. 46, se även prop. 1965:159 s. 36 ff., prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 172.

1777

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:66

verkställigheten av ett straff. Det är därför nödvändigt att i varje enskilt fall se närmare på vad det utmätta eller tillämpliga straffet i verk- ligheten innebär, eller med andra ord slå fast vilken straffets inne- boende beskaffenhet är.3

Närmare om övergångsbestämmelser för brott som begåtts före ikraftträdandet men lagförs efter ikraftträdandet

Våra förslag att ersätta de nuvarande icke frihetsberövande påföljderna med en möjlighet att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt innebär en betydande förändring. De regler om påföljdsbestämning som vi föreslår avviker i väsentliga delar från vad som gäller i dag och innebär att domstolarna delvis kommer att ha andra faktorer att ta ställning till. För Kriminalvården innebär våra förslag också stora för- ändringar och i någon mån en annan inriktning av myndighetens arbete. I syfte att underlätta en övergång till det nya systemet bör det enligt vår mening i så liten omfattning som möjligt bli fråga om att under övergångsperioden hantera två påföljdssystem parallellt. Det anförda är särskilt angeläget eftersom ett dubbelt regelsystem annars kan komma att tillämpas under många års tid, vilket skulle göra systemet onödigt krångligt och öka risken för felaktigheter. De av oss föreslagna ändringarna bör därför få bredast möjliga tillämpning redan när de träder i kraft.

Det kommer att uppstå situationer där den tilltalade har begått brott dels före ikraftträdandet av det villkorliga fängelset, dels efteråt och där dom alltså meddelas efter det att ändringarna har trätt i kraft. I vissa fall kommer domstolen kunna konstatera att påföljden hade bestämts till fängelse (ovillkorligt) enligt en tillämpning av de regler som gällde vid tidpunkten för brottet men till villkorligt fängelse med tillämpning av de regler som gäller efter ikraftträdandet. Ett fängelse- straff som inte är villkorligt är att anse som ett svårare straff än ett vill- korligt fängelsestraff. Av 5 § BrP följer då att det nya regelverket ska tillämpas på sådana brott som lagförs efter ikraftträdandet.

Det bör påpekas att domstolar under en övergångsperiod efter ikraftträdandet – med hänsyn till det som anförts ovan beträffande straffskärpningar – kommer att döma till villkorligt fängelse efter att ha tillämpat de regler för straffmätning som gällde före ikraftträdandet.

3Se EU-domstolens dom den 3 april 2025 i mål C-743/24 [Alchaster II] p. 26.

1778

SOU 2025:66

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

För andra brott skulle påföljden enligt de regler som gällde vid brottstillfället ha bestämts till skyddstillsyn. Beroende på olika fak- torer kunde skyddstillsynen ha kombinerats med exempelvis böter, samhällstjänst, kontraktsvård eller fängelse. Eftersom skyddstillsyn enligt vårt förslag utmönstras ur påföljdssystemet ska sådana brott föranleda villkorligt fängelse (och ibland ovillkorligt fängelse) enligt det nya systemet. Detsamma gäller sådana brott som skulle ha för- anlett en villkorlig dom.

Det saknas av naturliga skäl en rangordning i lagstiftningen mellan skyddstillsyn och villkorlig dom i förhållande till villkorligt fängelse. Det går inte heller att generellt säga om det i praktiken – eller i verklig- heten – skulle bli ett strängare eller lindrigare ingripande att döma den tilltalade till villkorligt fängelse. Att det i enskilda fall döms ut ett vill- korligt fängelsestraff med en tilläggssanktion för ett brott som må- hända hade lett till en skyddstillsyn eller en villkorlig dom om brottet lagförts före ikraftträdandet kommer enligt vår mening inte i konflikt med bestämmelserna i regeringsformen, Europakonventionen eller Europeiska unionens stadga, även om det i formell mening är fråga om en ny form av påföljd (jfr en annan form av verkställighet). Ytterst an- kommer det emellertid på domstolen att i det enskilda fallet se till att påföljdsbestämningen inte står i strid med nyss nämnda bestämmelser. Mot den bakgrunden och med beaktande av de starka praktiska skäl som talar därför bör det föreskrivas i övergångsbestämmelserna att de nya bestämmelserna om möjligheten att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt ska vara tillämpliga även på brott som begåtts före ikraftträdandet. Det kan i sammanhanget noteras att Påföljdsutred- ningen kom till samma slutsats i sitt betänkande Nya påföljder (SOU 2012:34). Härigenom undviks att dubbla system, med bl.a. del- vis olika sanktioner, behöver användas under relativt lång tid. Det kan dock finnas anledning att återkomma till behovet av övergångs- bestämmelser i den fortsatta beredningen av våra förslag.

Någonting bör nämnas beträffande påföljden skyddstillsyn med föreskrift om särskild behandlingsplan (s.k. kontraktsvård), som saknar motsvarighet i det system vi föreslår. Som tidigare nämnts kommer de personer som enligt dagens reglering faller inom tillämp- ningsområdet för kontraktsvård i det nya systemet i stället dömas till fängelse som inte är villkorligt. Vård- och behandlingsbehovet kan då tillgodoses av Kriminalvården inom ramen för verkställigheten av fängelsestraffet bl.a. genom att den dömde beviljas s.k. vårdvistelse.

1779

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:66

Ett fängelsestraff som inte är villkorligt får anses utgöra en mer in- gripande påföljd än en ren skyddstillsyn, oavsett om det ovillkorliga fängelsestraffet skulle verkställas genom vårdvistelse. Beträffande kon- traktsvård är rangordningen i förhållande till ett ovillkorligt fängelse- straff med en eventuell vårdvistelse emellertid inte lika självklar. Vi bedömer att varken bestämmelserna i regeringsformen, Europakonven- tionen eller Europeiska unionens stadga innebär att det är nödvändigt att ha någon särskild övergångsbestämmelse för kontraktsvårdsfallen. Till det kommer det ovan beskrivna intresset av att det i så liten om- fattning som möjligt bör bli fråga om att hantera två påföljdssystem parallellt. Det bör följaktligen vara möjligt att döma ut ett ovillkor- ligt fängelsestraff för ett brott som kanske hade lett till en kontrakts- vård om brottet hade lagförts före ikraftträdandet. En sådan ordning framstår som lämpligast även i de fall där det före domstillfället finns en behandlingsplan. Det nu anförda gör sig gällande också beträffande påföljden överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, som saknar motsvarighet i det system vi föreslår.

Det nya påföljdssystemet bör sammanfattningsvis i sin helhet göras tillämpligt på brott som begåtts före ikraftträdandet.

Närmare om övergångsbestämmelser för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet men verkställs därefter

Dagens icke frihetsberövande påföljder verkställs under en viss angiven period. Skyddstillsyn har en prövotid på tre år och en övervaknings- tid på minst ett år. Om den dömde bryter mot vad som gäller för honom eller henne till följd av skyddstillsynsdomen får Kriminal- vården, före prövotidens utgång, besluta om att föreskrifter eller andra villkor ändras eller besluta om nya föreskrifter. Om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne kan åklagare föra talan om att skyddstillsynen ska undanröjas och er- sättas av ett fängelsestraff.

Även en villkorlig dom är förenad med ett skötsamhetskrav. Om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne under den tvååriga prövotiden får domstolen meddela varning, meddela vissa föreskrifter eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet.

Om den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn begår annat brott innan den först utdömda påföljden är helt verkställd ska

1780

SOU 2025:66

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

domstolen enligt vad som anges i 34 kap. brottsbalken som huvud- regel döma till ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Under vissa förutsättningar får domstolen i stället besluta att en tidigare ut- dömd villkorlig dom eller skyddstillsyn ska avse också den tillkom- mande brottsligheten eller undanröja en tidigare utdömd sådan på- följd och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

De bestämmelser som reglerar verkställigheten av skyddstillsyn och villkorlig dom upphävs enligt våra förslag till lagstiftningsreform. De påföljder som dömts ut före ett ikraftträdande av ett nytt system bör dock verkställas fullt ut enligt de regler som gällde när påföljden dömdes ut. Reglerna om bl.a. prövotid, verkställighet och reaktioner vid misskötsamhet bör därför tillämpas för påföljder som dömts ut före ikraftträdandet. Även reglerna i 34 kap. brottsbalken bör vara tillämpliga i sina äldre lydelser på påföljder som dömts ut före ikraft- trädandet.

Övergångsbestämmelser till förslagen till ändringar i rättegångsbalken

När det gäller processrättsliga regler gäller allmänt att nya bestäm- melser ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att de ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Någon annan ordning bör enligt vår mening inte gälla för den föreslagna ändringen av häktningspresumtionen i 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken. Därmed finns det enligt vår mening inte behov av några övergångsbestämmelser i den delen.

Vi kan inte heller se att det finns något som hindrar att bestäm- melserna om åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 §), offentlig försvarare (21 kap. 3 a §), omröstning (29 kap. 2 och 3 §§), dom i förenklad form (30 kap. 6 §), avgörande av mål utan huvudförhandling (45 kap. 10 a § och 51 kap. 13 §), avgörande av mål i utevaro (46 kap. 15 a §) samt strafföreläggande (48 kap. 2, 4 och 10 §§) i sina nya lydelser börjar tillämpas vid ikraftträdandet och att detta ska gälla även beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet. Tvärtom talar det för- hållandet att vi har föreslagit att de nya bestämmelserna i brottsbal- ken om villkorligt fängelse ska tillämpas också på gärningar som har begåtts före ikraftträdandet för att bestämmelserna i rättegångsbalken börjar tillämpas direkt när de träder i kraft.

1781

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:66

När det gäller ändringarna i 51 kap. 25 § tredje stycket rättegångs- balken behövs det dock en övergångsbestämmelse. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs i dag att hovrätten trots förbudet mot reformatio in pejus får döma till en svårare eller mer ingripande på- följd om tingsrätten har förenat villkorlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift som förutsätter samtycke och den dömde inte längre samtycker till föreskriften (punkten 1). I samma stycke anges även att hovrätten trots nyss nämnda förbud får döma till en svårare eller mer ingripande påföljd om tingsrätten bestämt påföljden till skyddstillsyn och den tilltalade har misskött skyddstillsynen på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att undanröja den (punkten 2). Vi föreslår att dessa två punkter ska tas bort. Även den ändringen i rättegångsbalken bör som utgångspunkt börja tillämpas direkt vid tidpunkten för ikraftträdandet. Det kan dock uppstå situationer där tingsrättens dom är meddelad innan de nya bestämmelserna har trätt i kraft och påfölj- den då bestämts antingen till skyddstillsyn som den tilltalade därefter misskött, eller till villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med en föreskrift som kräver den tilltalades samtycke och som denne senare inte samtycker till. I sådana situationer bör 51 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken i dess äldre lydelse kunna tillämpas vid överpröv- ningen av tingsrättens dom. Det bör därför införas en särskild över- gångsbestämmelse av den innebörden.

Även beträffande bestämmelsen i 59 kap. 7 § rättegångsbalken om klagan på strafföreläggande behövs det en övergångsbestämmelse för att reglera vad som ska gälla såvitt avser påföljder som har dömts ut innan den nya lagstiftningen har trätt i kraft. Strafförelägganden som har meddelats innan de förslag som lämnas i detta betänkande har trätt i kraft kan bl.a. avse villkorlig dom. Klagan på ett sådant strafföreläg- gande bör även efter det att ändringarna i 59 kap. 7 § har trätt i kraft ske i enlighet med de regler som gällde när strafföreläggandet ut- färdades. Det bör därför föreskrivas i en övergångsbestämmelse att 59 kap. 7 § rättegångsbalken i dess äldre lydelse ska tillämpas såvitt avser strafförelägganden som utfärdats före ikraftträdandet.

Även vissa andra bestämmelser i rättegångsbalken, som ändras med anledning av införandet av ett system med villkorligt fängelse, behöver kunna tillämpas i sina äldre lydelser beträffande påföljder som har dömts ut före ikraftträdandet.

1782

SOU 2025:66

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Övergångsbestämmelser till förslagen om ändringar i lagstiftningen om internationell straffverkställighet

Regleringen i lagstiftningen om internationell straffverkställighet avser verkställighet av utdömda påföljder. Som konstaterats i tidigare lag- stiftningsärenden torde de principer som ligger till grund för 2 kap. 10 § regeringsformen och 5 § andra stycket BrP därmed inte gälla. Även när det gäller ändringarna i dessa lagar bör därför utgångspunk- ten vara att de ändrade bestämmelserna ska gälla direkt från dagen för ikraftträdandet.

En del av ändringarna i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminal- vård i frihet samt lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen avser dock bestäm- melser som bl.a. reglerar verkställigheten av påföljder som dömts ut i Sverige. När det gäller vissa av dessa ändringar bör det därför före- skrivas att bestämmelserna i sina äldre lydelser ska tillämpas om på- följden har dömts ut före ikraftträdandet.

Övergångsbestämmelser till övriga följdändringar m.m.

Med anledning av införandet av ett system med villkorligt fängelse be- höver vissa övriga följdändringar göras i andra författningar. Vissa av de bestämmelser som ändras i den lagstiftningen behöver vara tillämp- liga i sina äldre lydelser på påföljder som har dömts ut före ikraftträ- dandet av det nya systemet med villkorligt fängelse. Detsamma gäller för bestämmelserna i förordningen (1998:642) om verkställighet av fri- vårdspåföljder som upphävs och ersätts av förordningen (2028:000) om villkorligt fängelse och förordningen (2028:000) om övervakning efter villkorlig frigivning. Övergångsbestämmelser av den innebörden införs därför.

1783

16 Konsekvenser

16.1Inledning

En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i en rad olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs att, om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska utredaren föreslå en finansiering. Enligt 15 § förordningen ska vidare redovisas eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning.

Den 6 maj 2024 trädde förordningen (2024:138) om konsekvens- utredningar i kraft, samtidigt som förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning upphävdes. Den nya förordningen gäller dock inte för särskilda utredare som tillkallats före ikraftträd- andet (se övergångsbestämmelserna p. 2 och 3). I stället gäller fort- farande 6 och 7 §§ i den upphävda förordningen för särskilda utredare

1785

Konsekvenser

SOU 2025:66

som har tillkallats före den 6 maj 2024 (se övergångsbestämmelserna p. 4).

Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande:

1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd,

3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,

5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen,

6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och

7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.

Vi bedömer att våra förslag inte får några effekter för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, varför 7 § inte berörs närmare.

I direktiven till vår utredning anges att vi – utöver de konsekvenser som ska analyseras och redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförord- ningen – ska lägga särskild vikt vid effekterna för rättsväsendets olika myndigheter, t.ex. Kriminalvården. Om det finns flera alternativ ska våra ställningstaganden motiveras utifrån kostnadseffektivitet. Vi ska vidare redogöra för förslagens konsekvenser vad gäller förenlig- heten med grundläggande fri- och rättigheter enligt bl.a. regerings- formen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt barnets rättigheter bl.a. utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Vi ska även beakta de önskvärda effekter som kommer till uttryck i relevanta tillkännagivanden från riksdagen. Slutligen anges att vi genomgående ska ha ett jämställd-

1786

SOU 2025:66

Konsekvenser

hets-, likabehandlings-, ungdoms- och barnrättsperspektiv i de analyser som görs.

Vi har löpande i betänkandet beskrivit de problem som vi identi- fierat, lämnat förslag på åtgärder samt presenterat alternativa lösningar. I relevanta delar innehåller våra överväganden även en bedömning av förslagens förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter enligt bl.a. regeringsformen, Europakonventionen och barnkonventionen. Det som sagts där upprepas inte i detta kapitel.

Vårt uppdrag har varit mycket omfattande och vi har lämnat ett stort antal förslag till nya och ändrade regler. Förslagen hänger till stor del samman med varandra och det är därför enligt vår bedömning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs.

Våra bedömningar och förslag beträffande tidpunkt för ikraft- trädande och övergångsbestämmelser har redovisats i kapitel 15.

I det följande beskriver vi de ekonomiska konsekvenser som våra förslag kan tänkas innebära för staten. Därefter behandlar vi de övriga konsekvenser som ska redovisas enligt 15 a § kommittéförordningen.

16.2Ekonomiska konsekvenser

Bedömning: Om våra förslag genomförs kommer de att medföra ökade kostnader för Kriminalvården om sammanlagt drygt 16,3 mil- jarder kronor per år. Därtill kommer eventuella kostnadsökningar för Polismyndigheten om 915 miljoner kronor per år, för Åklagar- myndigheten om 140 miljoner kronor per år och för Ekobrotts- myndigheten om 57 miljoner kronor per år. Förslagen förväntas inte innebära större kostnadsökningar för domstolarna än vad som ryms inom befintliga anslag.

De föreslagna ändringarna kan inte genomföras utan att be- tydande ekonomiska tillskott tillförs Kriminalvården. Dessa till- skott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten såsom en följd av andra reformer som påverkar myndighetens kostnader genom ökat behov av anstaltsplatser.

1787

Konsekvenser

SOU 2025:66

Om Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten ska kompenseras fullt ut för de eventuella över- flyttningseffekter som kan uppstå till följd av våra förslag kommer kostnaderna för detta inte att rymmas inom befintliga anslag. Medel bör då tillskjutas myndigheterna.

16.2.1Övergripande effekter av våra förslag och vissa ingångsvärden

Det finns anledning att inledningsvis betona att det är mycket svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. De om- fattande förändringarna av påföljdssystemet som vi föreslår förutsätter för det första att det görs uppskattningar av hur överströmningarna kommer att ske från påföljderna i nuvarande system till påföljderna i det föreslagna systemet. Sådana uppskattningar kan inte göras med någon exakthet eftersom det är omöjligt att förutse hur ett helt nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma, men framför allt eftersom vi dessutom föreslår genom- gripande förändringar av straffmätningen. Vårt förslag innebärande att hela straffskalan ska komma till användning är inte begränsat till någon enskild brottstyp utan kommer i stället att träffa alla som döms för brott. Detsamma gäller våra förslag om skärpta straff för flerfaldig brottslighet. Bedömningen försvåras ytterligare av att andra omstän- digheter påverkar antalet utdömda påföljder, såsom brottsutveck- lingen, de brottsutredande myndigheternas prioriteringar och resurs- tilldelningen till desamma samt domstolarnas tillämpning av de aktuella bestämmelserna.

Därutöver måste kostnaderna för de påföljder som finns i nu- varande påföljdssystem beräknas och kostnaderna för de föreslagna påföljderna uppskattas. Inte minst det sistnämnda är förenat med stora svårigheter, dels eftersom det i vart fall delvis rör sig om nya in- slag som inte har någon motsvarighet i nuvarande påföljdssystem, dels eftersom det finns flera förslag som för närvarande bereds och som – för det fall de leder till lagstiftning – kommer att innebära för- ändringar som rör regler för verkställighet av fängelsestraff och vill- korlig frigivning.1 Det kan därför inte bli fråga om annat än grova

1Se bl.a. Utredningen om påföljder, återfall och verkställighets betänkande (SOU 2024:48) samt Trygghetsberedningens betänkande (SOU 2024:54).

1788

SOU 2025:66

Konsekvenser

uppskattningar av förslagens ekonomiska konsekvenser och bedöm- ningarna är oundvikligt förenade med flera och i vissa fall betydande osäkerhetsmoment. Vi återkommer till dessa i det följande.

Det måste också beaktas att de ändringar som vi föreslår kommer att börja tillämpas först om ett par år. Under den tiden kan mycket inträffa som påverkar kostnaderna för påföljdssystemet. På straffrät- tens område pågår ett kontinuerligt lagstiftningsarbete och även rätts- praxis förändras över tiden. Nya gärningar kriminaliseras, rekvisiten för olika brott ändras, brott och brottstyper upp- respektive ned- värderas straffvärdemässigt och straffskalor justeras. Sådana för- ändringar leder till ändrad straffmätning och därmed också ändrade påföljdsval. Det finns också externa faktorer som påverkar systemet, inte minst hur brottslighetens omfattning och struktur utvecklas, hur myndigheterna inom rättsväsendet prioriterar samt vilka andra sats- ningar som genomförs för att minska brottsligheten. Det är natur- ligtvis inte möjligt för oss att förutse i vilken utsträckning och inom vilka områden förändringar av nu angivet slag kommer att ske.

Sammantaget kan konstateras att analysen av de ekonomiska kon- sekvenserna av våra förslag till stor del måste bygga på antaganden och uppskattningar. Den analys som vi har gjort kan därför inte ses som något annat än en mycket grov skattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genomförande av förslagen.

16.2.2Kriminalvårdens kostnader

Bedömning: Om våra förslag genomförs kommer de att medföra ökade kostnader för Kriminalvården. Dessa kan uppskattas till drygt 16,3 miljarder kronor per år.

Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse

Metod2

Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem

För att uppskatta de kostnadsmässiga konsekvenserna av att övergå från dagens påföljdssystem till det system med villkorligt fängelse som vi föreslår har vi sammanställt i hur stor utsträckning olika påföljder

2Metoden är hämtad från Påföljdsutredningens betänkande (SOU 2012:34).

1789

Konsekvenser

SOU 2025:66

och påföljdskombinationer döms ut i nuvarande system. Om inget annat anges bygger uppgifterna på uppgifter från Kriminalvården, Polismyndigheten och Brottsförebyggande rådet (Brå) som utred- ningen erhållit.

I det påföljdssystem med villkorligt fängelse som vi föreslår ska påföljdens ingripandegrad bestämmas utifrån brottslighetens allvar. För att kunna göra en bedömning av överströmningarna från dagens påföljder till de påföljder som omfattas av det föreslagna systemet har vi brutit ner nuvarande påföljder i olika straffmätningsnivåer.

För att göra det möjligt att i någon mån bedöma brottslighetens straffmätningsvärde vid en ren villkorlig dom eller skyddstillsyn och vid villkorlig dom eller skyddstillsyn med böter har Brå tagit fram upp- gifter om hur många av dem som döms till dessa påföljder som dömts för brott med ett minimistraff under sex månader, respektive ett minimistraff om sex månader eller mer.

Slutligen har Brå, för att vi ska kunna beakta återfall i brott, tagit fram olika uppgifter om i hur stor utsträckning de personer som dömts till olika påföljder tidigare har dömts för brott. Uppgifterna har om- fattat antalet tidigare domar under en fyraårsperiod före den aktuella domen. Därutöver har viss hänsyn tagits till att även domar och straff- förelägganden som meddelats under en något längre tid tillbaka kan komma att tillmätas betydelse om den tilltalade återfallit vid upp- repade tillfällen.

Överströmningar till det föreslagna systemet

Efter sammanställning av uppgifterna om antalet dömda i dagens på- följdssystem har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut vid tillämpning av det påföljdssystem som vi föreslår, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet. För att få en mer rättvisande bild av den aktuella reformens konsekvenser har vi valt att i detta sammanhang beakta de uppskattade effekterna av vårt förslag innebärande att hela straffskalan ska komma till användning vid straffmätningen samt de föreslagna ändringarna av straffskalorna.

1790

SOU 2025:66

Konsekvenser

Kostnader för dagens påföljder respektive de påföljder som föreslås

Vi har med hjälp av uppgifter från Kriminalvården beräknat kostna- derna för påföljderna i det nuvarande påföljdssystemet. Därefter har

vibeaktat kostnaderna för påföljderna i det föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi utgått från kostnaderna för de inslag, bl.a. gränserna för intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) samt tidpunkten för villkorlig frigivning, som finns i dagens påföljds- system.

Utdömda påföljder i nuvarande påföljdssystem

Den sammanställning över utdömda påföljder i nuvarande påföljds- system som vi har tagit fram utvisar följande såvitt avser de påföljder som dömdes ut under åren 2022 till 2023.

Påföljder för vuxna lagöverträdare

•I genomsnitt dömdes 11 756 personer per år till fängelse. Av dessa dömdes 7 597 personer, dvs. 65 procent, till fängelsestraff som var kortare än ett år. I genomsnitt cirka 45 procent av dem som döm- des till fängelsestraff som var kortare än ett år hade inte dömts till någon annan påföljd än böter under en fyraårsperiod före den aktuella domen.

•I genomsnitt dömdes 220 personer per år till skyddstillsyn med fängelse. Ungefär 65 procent av dessa hade inte dömts till någon mer ingripande påföljd än böter under en fyraårsperiod före den aktuella domen.

•I genomsnitt dömdes 8 735 personer per år till villkorlig dom. I 7 625 fall (87 procent) förenades den villkorliga domen med dags- böter. I så gott som samtliga fall (97 procent) var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader.

•I genomsnitt dömdes 3 787 personer per år till en ren skydds- tillsyn eller till skyddstillsyn förenad med dagsböter. I så gott som samtliga fall (i genomsnitt cirka 94 procent) var minimistraffet i straffskalan för huvudbrottet lägre än fängelse i sex månader. I genomsnitt hade cirka fem procent av de dömda personerna

1791

Konsekvenser

SOU 2025:66

dömts till en mer ingripande påföljd än böter vid tre eller fler tillfällen under en fyraårsperiod före den aktuella domen.

•I genomsnitt dömdes 3 232 personer per år till villkorlig dom med samhällstjänst. Av dessa hade i genomsnitt 3 039 personer (94 pro- cent) ett minimistraff i straffskalan för huvudbrottet som under- steg sex månaders fängelse. I genomsnitt 193 personer hade ett minimistraff för huvudbrottet som var sex månader eller mer.

•I genomsnitt dömdes 1 148 personer per år till skyddstillsyn med samhällstjänst. Av dessa hade i genomsnitt 1 026 personer (89 pro- cent) ett minimistraff i straffskalan för huvudbrottet som under- steg sex månaders fängelse. I genomsnitt 122 personer hade ett minimistraff för huvudbrottet som var sex månader eller mer.

•I genomsnitt dömdes 396 personer per år till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård. Av dessa hade i genomsnitt 289 per- soner ett minimistraff i straffskalan för huvudbrottet som under- steg sex månaders fängelse, respektive 107 personer ett minimistraff för huvudbrottet som var sex månader eller mer. I genomsnitt 50 procent av de som dömdes till skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård hade dömts till någon mer ingripande påföljd än böter under en fyraårsperiod före den aktuella domen. I genom- snitt cirka 64 procent av de dömda hade minst en tingsrättsdom under en fyraårsperiod före den aktuella domen (cirka 45 procent hade mer än en tingsrättsdom under samma period).

Fördelningen mellan de som dömdes till fängelse eller någon frivårds- påföljd var alltså 40 respektive 60 procent under åren 2022 till 2023. Av de som dömdes till en frivårdspåföljd såg föredelningen ut enligt följande.

–Knappt två procent dömdes till skyddstillsyn med fängelse.

–Ungefär hälften dömdes till villkorlig dom med eller utan dags- böter.

–Drygt en femtedel dömdes till skyddstillsyn, med eller utan dags- böter.

–Knappt en femtedel dömdes till villkorlig dom med samhälls- tjänst.

1792

SOU 2025:66

Konsekvenser

–Drygt fem procent dömdes till skyddstillsyn med samhällstjänst.

–Drygt två procent dömdes till kontraktsvård.

Som framgått ovan har vi tagit vår utgångspunkt i de påföljder som dömdes ut under åren 2022 till 2023. Med hänsyn till de senaste årens utveckling på straffrättens område bedömer vi, som framgår nedan, att straffmassan numera är högre och att det följaktligen finns anled- ning att räkna med att det är fler personer som döms nu. Vi bedömer dock att fördelningen mellan de olika påföljderna är ungefär densamma.

Överströmningar från nuvarande system till det system som vi föreslår

Som redovisats ovan har vi gjort uppskattningar av vilka påföljder som skulle ha dömts ut om det påföljdssystem som vi föreslår hade tillämpats i dag, dvs. hur överströmningarna skulle bli från nuvarande påföljdssystem till det föreslagna systemet. Vi påminner om att vi – i syfte att ge en mer rättvisande bild av den aktuella reformens kon- sekvenser – har valt att i detta sammanhang beakta de uppskattade effekterna av vårt förslag innebärande att hela straffskalan ska komma till användning vid straffmätningen samt de föreslagna ändringarna av straffskalorna. Som tidigare angetts kan uppskattningar av överström- ningar inte göras med någon exakthet, eftersom det knappast kan för- utses hur ett nytt påföljdssystem kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma. Vi har därför gjort bedömningen att det varken är lämpligt eller möjligt att i detalj redovisa utfallet av våra uppskattningar. Följande slutsatser kan dock dras av de analyser vi gjort.

•Vi bedömer att ett genomförande av våra förslag kommer att inne- bära en minskning av tidigare ostraffade personer som med hän- visning till brottslighetens art döms till ovillkorliga fängelsestraff på upp till sex månader, förutsatt att den sexmånadersgräns vi för- ordar tillämpas tämligen strikt. Det bör dock noteras att fler fäng- elsestraff kommer att nå upp till sex månader – och följaktligen dömas ut ovillkorligt – med hänsyn framför allt till ett större ut- nyttjande av straffskalans spännvidd. Det bör också noteras att en stor mängd personer även fortsättningsvis kommer att dömas till ovillkorligt fängelse på kortare tid än sex månader på grund av att

1793

Konsekvenser

SOU 2025:66

det handlar om återfall i artbrott eller upprepade återfall i brott av annat slag. Liksom i dag kommer vidare de som döms för brott där straffvärdet uppgår till ett år eller mer normalt att dömas till ovillkorligt fängelse. Eftersom straffvärdet, till följd av ett större utnyttjande av straffskalans spännvidd, kommer att nå upp till denna nivå i fler fall än i dag, kommer det att leda till en ökning av antalet fängelsestraff. Sammanfattningsvis kan våra förslag således förväntas leda till en minskning av antalet fängelsestraff som under- stiger sex månader, men en ökning av antalet fängelsestraff som är sex månader eller längre. Sammantaget uppskattar vi att andelen ovillkorliga fängelsestraff av de utdömda påföljderna (som är strängare än böter) kommer att vara ungefär lika stor som andelen fängelsestraff i dag.

•Villkorliga fängelsestraff för personer som inte tidigare dömts för brott ska, på liknande sätt som vid villkorlig dom i dag, förenas med dagsböter om det inte rör sig om artbrott. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att ungefär 20 procent av de som döms (till ett straff som är stängare än böter) kommer att dömas till villkorligt fängelse med dagsböter.

•Villkorliga fängelsestraff för personer som tidigare dömts för brott eller som för första gången döms för artbrott där straffets längd är under sex månader ska förenas med samhällstjänst eller övervakning. Det får till följd att ett stort antal personer kommer att dömas till villkorligt fängelse med dessa tilläggssanktioner. Vi uppskattar att antalet personer som kommer att dömas till vill- korligt fängelse med samhällstjänst kommer att bli något fler än de som i dag döms till villkorlig dom eller skyddstillsyn med sam- hällstjänst, framför allt på grund av att vissa av de som i dag döms till kortare fängelsestraff på grund av brottslighetens art kommer att dömas till villkorligt fängelse med samhällstjänst i det nya syste- met. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen 15 pro- cent av de som döms (till ett straff som är stängare än böter) varje år kommer att dömas till villkorligt fängelse med samhällstjänst. Vår bästa gissning är att samhällstjänstsanktionens genomsnitts- längd kan uppskattas till sex månader.

•Övervakning ska väljas som tilläggssanktion i situationer där sam- hällstjänst är olämpligt för den tilltalade, eller när övervakning be- döms som en lämpligare sanktion. Villkorligt fängelse med över-

1794

SOU 2025:66

Konsekvenser

vakning kan antas bli vanligare än en ren skyddstillsyn enligt dagens reglering, eftersom ett sådant straff ska kunna dömas ut även för artbrott om straffet understiger sex månader och det inte rör sig om återfall. Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att ungefär en tredjedel av de som döms (till ett straff som är stängare än böter) varje år kommer att dömas till villkorligt fängelse med övervakning. Övervakningssanktionens längd kommer alltid att uppgå till minst tolv månader.

•Vid en mycket grov uppskattning gör vi bedömningen att ungefär tre gånger så många per år som i dag döms till skyddstillsyn med fängelse kommer att dömas till delvis villkorligt fängelse och att det ovillkorliga fängelsestraffets längd i genomsnitt kommer att uppgå till tre månader. Dessa ingår i antagandena ovan. Någon vill- korlig frigivning ska inte ske i dessa fall, men enligt våra förslag får den ovillkorliga delen verkställas genom IÖV om förutsättningarna för det är uppfyllda.

•De som i dag döms till skyddstillsyn med kontraktsvård kommer i stället att dömas till ovillkorligt fängelse och ingår därför i an- tagandet avseende ovillkorligt fängelse ovan. Behandlingsbehovet kan då tillgodoses bl.a. genom att den dömde beviljas vårdvistelse.

•Användningen av dagsböter som självständig påföljd påverkas endast marginellt av våra förslag.

Kostnaderna för påföljderna i nuvarande respektive föreslaget system

Vi har med hjälp av uppgifter från Kriminalvården beräknat kostna- derna för respektive påföljd i nuvarande påföljdssystem.

Vi har därefter uppskattat kostnaderna för respektive påföljd i det av oss föreslagna systemet. Vid denna uppskattning har vi utgått ifrån kostnaderna för de inslag som finns i nuvarande påföljdssystem.

1795

Konsekvenser

SOU 2025:66

Kostnader för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem

Kriminalvården har bistått utredningen med uppgifter om kostnaderna för de påföljder som ingår i nuvarande påföljdssystem enligt följande.

•Kostnaden för en plats på kriminalvårdsanstalt är enligt Kriminal- vårdens årsredovisning i dagsläget i genomsnitt cirka 3 900 kronor per dygn.

•Kostnaden för verkställighet av fängelse med IÖV är cirka 1 259 kronor per dygn inklusive utrustning, kontroller och bered- skap.

•Kostnaden för skyddstillsyn är 209 kronor per dygn om inte kli- enten har vistelseförbud som kontrolleras med elektronisk över- vakning. Då blir kostnaden i stället 521 kronor per dygn. Den genomsnittliga övervakningstiden vid skyddstillsyn har ökat kraftigt under senare år. Under 2023 var snittet 434 dagar och under 2024 var snittet 468 dagar. Sedan 2024 har det skett en markant höjning och under tiden maj–december 2024 var genomsnittstiden 531 dagar (knappt 1,5 år).

•Kostnaden för skyddstillsyn med samhällstjänst är i genomsnitt 577 kronor per dygn. Detta inkluderar kontroller på plats en gång per vecka. Förutom kontrollerna beror skillnaden i förhållande till ren skyddstillsyn på bl.a. provtagning vid samhällstjänsten, ökad misskötsamhetshantering samt samverkan mellan övervakaren och samhällstjänsthandläggaren.

•Kriminalvårdens kostnader för skyddstillsyn med kontraktsvård är i genomsnitt 953 kronor per dygn. En inte oväsentlig del av kon- traktsvården (78 procent) genomförs dock i öppenvård och be- kostas inte av Kriminalvården. Ofta inleds kontraktsvården med en kortare institutionsbehandling som sedan följs upp med behand- ling i öppenvård. Kostnaden för kontraktsvård med institutions- behandling bedöms vara samma som kostnaden för vårdvistelse- placering, vilken enligt årsredovisningen för 2024 uppgick till 2 996 kronor per dygn.

•Ren villkorlig dom innebär inte någon kostnad för samhället. Kost- naden för villkorlig dom med samhällstjänst är i genomsnitt 252 kronor per dygn om man räknar med kontroll på plats en gång per vecka.

1796

SOU 2025:66

Konsekvenser

Kostnader för de påföljder som ingår i det föreslagna påföljdssystemet

Vid uppskattningen av kostnaderna för de påföljder som ingår i det av oss föreslagna påföljdssystemet har vi så långt möjligt utgått från kostnaderna för de inslag som finns i dagens påföljdssystem. När det gäller det nya inslaget helghemarrest har Kriminalvården bistått oss med kostnadsberäkningar. Sammantaget uppskattar vi kostnaderna enligt följande.

•Utifrån den rådande platsbristen inom Kriminalvården och den förväntade ökningen av intagna kommer det behöva tillskapas ett stort antal nya platser genom nybyggnation. Det går därför enligt Kriminalvården inte att utgå från den nuvarande kostnaden för en plats i anstalt, eftersom nya platser är väsentligt dyrare än platser i äldre fastigheter. Samtidigt har myndigheten upplyst att man arbetar med att sänka bemanningstätheten framöver för att klara personalförsörjningen och balansera ekonomin i en kraftigt utökad verksamhet. Sammantaget bedömer Kriminalvården att kostnaden för en plats i kriminalvårdsanstalt eller häkte framöver kommer att uppgå till i genomsnitt cirka 4 000 kronor per dygn.

•Kostnaden för dömda som ställs under övervakning efter villkorlig frigivning är densamma som i nuvarande system, i genomsnitt cirka 390 kronor per dygn under den ettåriga övervakningstiden.

•Villkorligt fängelse med dagsböter innebär inte någon kostnad.

•Kostnaden för villkorligt fängelse med samhällstjänst kan upp- skattas med utgångspunkt i kostnaderna för villkorlig dom med samhällstjänst. Eftersom en samhällstjänstsanktion i det system vi föreslår är förenad med ett krav på nykterhet, tillkommer vissa kostnader för provtagning. Dessa har beaktats i den samman- tagna bedömningen.

•Kostnaden för villkorligt fängelse med övervakning som inte inne- fattar helghemarrest kan uppskattas med utgångspunkt i kost- naderna för skyddstillsyn.

•Kostnaden för helghemarrest kan uppskattas till ungefär samma kostnad som kostnaden för dagens IÖV. Även om helghemarrest endast ska pågå under en begränsad del av veckan, kan kostnaden för kontrollen av inslaget antas bli densamma under den period som helghemarresten pågår. Det ska dock anmärkas att Kriminalvården

1797

Konsekvenser

SOU 2025:66

inte kommer att ha några kostnader för nykterhetskontroller med anledning av helghemarrest, varför den faktiska kostnaden sanno- likt kommer att vara något lägre.

Intäkt av dagsböter

Villkorligt fängelse med dagsböter

Under åren 2022 till 2023 dömdes i genomsnitt 11 412 personer per år till villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med dagsböter. Det genomsnittliga antalet dagsböter kan uppskattas till 60. Enligt upp- gifter som vi inhämtat från Brå är det genomsnittliga dagsbotsbeloppet som döms ut 115 kronor. Verkställighetsgraden för domstolsböter är enligt uppgifter som utredningen erhållit från Polismyndigheten strax under 50 procent. Det innebär att den totala intäkten för dagsböter som döms ut tillsammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn kan uppskattas till cirka 40 miljoner kronor per år.

Som framgått ovan bedömer vi att ungefär 20 procent av de som döms (till ett straff som är stängare än böter) kommer att dömas till villkorligt fängelse med dagsböter, vilket alltså är en mindre andel än de som i dag får villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med dags- böter. Enligt vad vi föreslår ska villkorligt fängelse kunna förenas med mellan 30 och 200 dagsböter. Vi uppskattar att det genomsnittliga antalet dagsböter kommer att öka med hänsyn till våra förslag om straffmätning och därför uppgå till omkring 100. Det genomsnittliga dagsbotsbeloppet och verkställighetsgraden bedömer vi kommer att vara oförändrad, vilket innebär att intäkten för dagsböter som döms ut som tilläggssanktion till villkorligt fängelse kan uppskattas till unge- fär samma belopp som det som i nu gällande system döms ut till- sammans med villkorlig dom eller skyddstillsyn.

Kostnader vid beslut om verkställighet i anstalt efter upphävande

I det system som vi föreslår är utgångspunkten att den dömde alltid ska utföra den tilläggssanktion som ett villkorligt fängelsestraff för- enas med. Om den dömde inte betalar dagsböter som tilläggssanktion ska böterna i vissa fall kunna undanröjas och det villkorliga fängelse- straffet i stället förenas med samhällstjänst eller övervakning. Om den

1798

SOU 2025:66

Konsekvenser

dömde inte fullgör sina skyldigheter till följd av samhällstjänst ska Kriminalvården kunna meddela den dömde en varning. Detsamma gäller vid brister i fullgörandet av en övervakningssanktion, om det anses otillräckligt med åtgärder som avser föreskrifter eller andra vill- kor. Om inte dessa åtgärder leder till resultat eller kan förväntas leda till resultat ska rätten upphäva beslutet om att fängelsestraffet ska vara villkorligt.

Det är mycket svårt att på förhand bedöma i vilken utsträckning det kommer att beslutas att fängelsestraff som ursprungligen döms ut villkorligt ska verkställas ovillkorligt. Det kan dock antas att antalet sådana beslut kommer att bli fler än beslut om undanröjande av vill- korlig dom eller skyddstillsyn i dagens påföljdssystem. Vid en mycket grov uppskattning bedömer vi att omkring tio procent av de villkorliga fängelsestraff som döms ut kommer att behöva verkställas ovillkorligt.

Hur mycket högre kostnaden blir är beroende av hur lång tid den dömde ska verkställa ovillkorligt. Den frågan avgörs av flera olika fak- torer. Den första är längden på det ursprungligen utdömda villkorliga fängelsestraffet. En annan faktor är hur mycket av tilläggssanktionen den dömde har fullgjort när beslutet om upphävande meddelas. I en- lighet med det vi föreslår ska det vid bestämmandet av hur lång tid den dömde ska verkställa ovillkorligt göras en avräkning för fullgörande av tilläggssanktion.

Vidare innebär beslutet om upphävande att den dömde inte be- höver fullgöra resterande del av tilläggssanktionen. Besparingen på grund av detta beror på vilken tilläggssanktion det är fråga om och hur stor del av sanktionen som kvarstår när beslutet om villkorlighet upphävs.

Enligt vår bedömning är det inte möjligt att göra några närmare antaganden om den genomsnittliga längden på de villkorliga fängelse- straff som kommer att behöva verkställas ovillkorligt eller hur stor del av tilläggssanktionen som den dömde inte kommer att behöva full- göra. Vi kan därför endast konstatera att det kommer att uppstå kost- nader för verkställighet i anstalt eller genom IÖV på grund av brist- ande fullgörande av tilläggssanktion till villkorligt fängelse, men att kostnaden inte kan uppskattas närmare innan systemet tillämpats under en tid.

1799

Konsekvenser

SOU 2025:66

Sammantagen bedömning

Sammantaget gör vi bedömningen att ett genomförande av ett system med villkorligt fängelse applicerat på vår straffreform varken kommer att innebära några större kostnadsökningar eller konstadsminskningar för Kriminalvården, sett till myndighetens totala budget. När vi sum- merar kostnaderna för de olika systemen utifrån våra antaganden om överströmningar hamnar vi på ungefär samma siffra, oavsett vilken straffmassa vi utgår ifrån.

Minskningen av kortare (ovillkorliga) fängelsestraff för tidigare ostraffade personer som vår föreslagna syn på artbrott medför kan emellertid i sig antas leda till att kostnaderna för Kriminalvården minskar påtagligt. Dock är det vår bedömning att antalet intagna ändå kommer att öka på grund av våra övriga förslag, varför övergången till ett system med villkorligt fängelse i slutändan bedöms vara kost- nadsneutralt.

Det bör dock understrykas att införandet av ett system med vill- korligt fängelse kommer att medföra en rad andra fördelar såsom för- enklingar och kommunikativa vinster i form av en tydlig straffmät- ning angiven i fängelsetid, ökad transparens om vad som gäller vid återfall och annan misskötsamhet samt en harmonisering i förhållande till systemen i våra grannländer (se avsnitt 6.3). Systemet blir också betydligt mer kostnadseffektivt genom att (ovillkorligt) fängelse kan undvikas i vissa fall där våra förslag om straffskalehöjningar och en skärpt straffmätning annars skulle medföra att ett sådant straff skulle ha dömts ut, trots att brottsligheten och förhållandena i övrigt inte är så allvarliga att ett (ovillkorligt) fängelsestraff är motiverat. Det gäller i första hand kortare (ovillkorliga) fängelsestraff för tidigare ostraffade personer. Genom att ett sådant system införs undviker man alltså att nyss nämnda straffskärpningar leder till att antalet fängelseår och där- med kostnaderna ökar i ännu större utsträckning än vad som följer av våra bedömningar nedan.

1800

SOU 2025:66

Konsekvenser

Översynen av straffskalorna

Statistik från Kriminalvården

Våra förslag om skärpta straffskalor påverkar Kriminalvården genom att de strafftider som döms ut för de aktuella brotten kan förväntas öka. För att beräkna hur mycket strafftiderna kan komma att öka har vi utgått från kriminalstatistik som tillhandahållits av Kriminal- vården. På så vis ingår fängelsedomar från såväl tingsrätt som hovrätt i underlaget. Vi har genom att utgå från kriminalstatistiken uppskattat att ett visst antal fängelsedomar kommer att meddelas varje år och vi har sedan multiplicerat antalet fängelsedomar med en uppskattad straff- nivåhöjning per dom. När det gäller antalet domar har utgångspunk- ten för uppskattningen varit påbörjade verkställigheter år 2024.

För att beräkna hur många domar som kommer att meddelas varje år om våra förslag genomförs är utgångspunkten antalet fängelsedomar där de brott som är aktuella för straffskärpning är huvudbrottet. Det är för dessa domar som en förändrad straffskala kommer att få störst betydelse för strafflängden, eftersom det brottets straffvärde har störst betydelse vid straffmätningen.

Redovisningen av domar med fängelse som påföljd i kriminal- statistiken görs enligt huvudbrottsprincipen. I denna statistik kan det i och för sig förekomma att ett visst brott angetts som huvudbrott, trots att det finns ett annat brott i samma dom med en lika sträng straffskala. Vilket av dessa två brott som blir huvudbrott i statistiken avgörs slumpmässigt, medan domstolen vid beräkningen av ett gemen- samt straffvärde tar sin utgångspunkt i straffvärdet för det brott som i det enskilda fallet är allvarligast. Det betyder att det kan finnas domar där brott som omfattas av våra förslag i realiteten utgör huvudbrott som inte redovisas som sådant i statistiken och vice versa. Detta utgör en osäkerhetsfaktor vid beräkningarna.

Eftersom våra förslag innebär skärpta straffnivåer kan det vidare

–som tidigare nämnts – inte uteslutas att förslagen kommer att leda till såväl fler lagföringar som fler domar där de aktuella brotten utgör huvudbrott framöver. Det beror på att straffskalan för vissa brott höjs och de brotten därmed oftare blir huvudbrott, men också på att polis och åklagare kan komma att förändra sina prioriteringar efter en straff- skärpning så att större insatser läggs på att lagföra sådana brott.

Våra förslag kommer också att leda till att utrymmet att välja icke frihetsberövande påföljder (läs villkorligt fängelse) minskar något och

1801

Konsekvenser

SOU 2025:66

att fler fängelsedomar (läs ovillkorligt fängelse) kommer att meddelas som en följd av att straffskalorna för brotten förändras. Det gäller sär- skilt i de fall minimistraffet höjs från sex månader till ett år. Hur mycket förslagen kommer att påverka antalet frivårdspåföljder är dock svårt att förutse utifrån tillgänglig statistik.

Det finns alltså vissa omständigheter som talar för att lagföring- arna kan komma att öka i statistiken om våra förslag genomförs, jäm- fört med det antal som framgår av statistiken för närvarande. Efter- som våra beräkningar av kostnaderna med nödvändighet grundas på uppskattningar och då det, som utvecklats ovan, redan finns en relativt stor osäkerhet i den statistik som finns tillgänglig är det inte menings- fullt att närmare försöka uppskatta antalet tillkommande lagföringar. Vi har därför valt att använda det senaste årets kriminalstatistik för fängelsedomar där de aktuella brotten har utgjort huvudbrott som ut- gångspunkt för våra beräkningar, trots att uppskattningen kan för- väntas vara i underkant av den faktiska kostnadsökningen. Finan- sieringen av Kriminalvården behöver därför löpande stämmas av för att myndigheten ska kunna möta den ökning av antalet intagna som reformerna kan väntas ge upphov till.

Straffnivåhöjning per dom i våra beräkningar

När det gäller hur stor ökning per fängelsedom man bör räkna med har vi använt oss av samma modell som Gängbrottsutredningen gjorde i betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68). Vi har därmed utgått från samma höjning av strafflängden som vi före- slår för minimistraffet för aktuell brottstyp. Denna utgångspunkt är en förenkling som inte fullt ut speglar vår uppfattning om hur straff- nivåerna kommer att höjas i realiteten. I praktiken kan en dom avse ett stort antal brott av samma brottstyp. Även med beaktande av principerna för straffmätningen vid flerfaldig brottslighet får en höj- ning av minimistraffet i så fall betydligt större genomslag än om det handlar om en gärning.

Det bör också påpekas att de ökningar som nämns i detta avsnitt endast är en grund för beräkningarna i denna konsekvensanalys och inte bör ses som en rekommendation för hur den förändrade straff- skalan ska tillämpas i enskilda fall. Givetvis kommer inte straffnivåerna storleksmässigt att påverkas på samma sätt för alla gärningar.

1802

SOU 2025:66

Konsekvenser

I flera fall har vi – förutom en höjning av straffminimum – även föreslagit en höjning av straffmaximum. Vad gäller brott av normal- graden bör skärpningen av straffskalan påverka mer högre upp i straff- skalan än i dess botten och det förekommer också fler brott av relativt lindrig beskaffenhet än mer allvarliga gärningar. När det gäller brott av normalgraden har vi därför – med beaktande av våra förslag an- gående utnyttjande av straffskalans spännvidd – uppskattat ökningen till cirka två månader per fängelsedom.3 När det gäller brott av svår, eller synnerligen svår, grad har vi uppskattat ökningen till sex månader.

I de fall vi endast föreslår en ändring av straffminimum för det grova brottet kan det antas att straffmätningen för brott av normalgraden kan komma att påverkas något av detta, även om straffmaximum är detsamma som tidigare. I dessa fall har vi uppskattat den genomsnitt- liga ökningen till cirka en månad per fängelsedom.

Vår beräkning av ökningen av antalet fängelseår

Med utgångspunkt från den beräkningsmodell vi beskrivit ovan appli- cerad på de föreslagna straffhöjningarna som framgår av kapitel 8 samt med hänsyn tagen till förslaget om utnyttjande av straffskalans spännvidd avseende just dessa brott (se avsnittet nedan) uppgår det totala antalet tillkommande fängelseår för de brott som är föremål för straffhöjningarna till cirka 720 år. Av dessa 720 år ska – med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning – två tredjedelar, dvs. 480 år, som utgångspunkt verkställas i anstalt. Med hänsyn till den ovan angivna dygnskostnaden – 4 000 kronor – beräknas den sammantagna mer- kostnaden för Kriminalvården när det gäller anstalt till följd av de förslag som avser skärpningar av straffskalor till 701 miljoner kronor per år (480 × 65 × 4 000 = 700 800 000). Det förtjänar att upprepas att beräkningen är förenad med flera osäkerhetsfaktorer, bl.a. i fråga om fängelsestraffens genomsnittslängd. Det sammanlagda beloppet kan bara ses som en indikation på vilka kostnader våra förslag i denna del kan tänkas medföra.

3Jfr SOU 2014:7 Skärpta straff för vapenbrott s. 81 samt SOU 2021:68 Skärpta straff för brott i kriminella nätverk s. 459.

1803

Konsekvenser

SOU 2025:66

Utnyttjande av straffskalans spännvidd

Vi har, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, lämnat förslag på nya regler för straffmätning som syftar till att skapa ett större ut- nyttjande av straffskalans spännvidd. Ändringarna omfattar samtliga brottstyper.

Ett genomförande av förslagen kommer att leda till längre fängelse- straff och därmed ökade kostnader för Kriminalvården. Hur stora kostnadsökningarna blir är beroende av flera olika faktorer. Som vi har anfört i tidigare avsnitt beror den sammantagna effekten av våra för- slag på brottsutvecklingen och på hur domstolarna tillämpar lagstift- ningen. Det är därför inte möjligt att på förhand bedöma exakt hur stora straffskärpningarna kommer att bli. Avsikten är att straffen ska höjas mer för de allra allvarligaste brotten än för de brott som är för- hållandevis mindre allvarliga. Härtill kommer att de ekonomiska kon- sekvenserna av höjda straffnivåer för de mer allvarliga brotten upp- står först på längre sikt, i de allra allvarligaste fallen flera år efter det att lagstiftningen har trätt i kraft, eftersom de som döms för sådan brottslighet redan enligt nuvarande reglering avtjänar långa fängelse- straff och effekten av straffskärpningarna uppstår först i slutet av verkställigheten. Under denna tid kan det uppstå andra förändringar som påverkar kostnaderna för verkställigheten av fängelsestraff. Vid beräkningarna av hur mycket Kriminalvårdens kostnader kommer att öka till följd av förslagen utgår vi ifrån nuvarande förhållanden, men

vivill påpeka att beräkningarna kan påverkas av faktorer som i dag inte är möjliga att förutse.

Vid en mycket grov uppskattning kan våra förslag om att bättre utnyttja straffskalans spännvidd förväntas leda till en genomsnittlig höjning av straffnivåerna med ungefär en tredjedel. Det bör även i detta avseende understrykas att denna generella ökning endast är en grund för beräkningarna i denna konsekvensanalys och inte bör ses som en rekommendation för hur den nyanserade straffmätningen ska göras

ienskilda fall. Utifrån de antaganden som nu har gjorts har vi med hjälp av uppgifter från Kriminalvården utgått från inflödet av verkställig- hetsår 2024, som var 12 802 år. Livstidsdömda personer ingår med 25 år. Den genomsnittliga strafftiden, efter hänsyn tagen till straff- skaleöversynen, uppgår till 523,42 dagar. Straffmassan blir därmed 18 358 fängelseår (12 802 × 523,42/365 = 18 358). Denna straff-

1804

SOU 2025:66

Konsekvenser

massa har sedan ökats med en tredjedel, vilket ger 24 477 fängelseår. Differensen mellan dessa straffmassor är 6 119 fängelseår.

Av dessa drygt 6 100 år ska, med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning, två tredjedelar, dvs. cirka 4 080 år, som utgångspunkt verk- ställas i anstalt. Med hänsyn till den ovan angivna dygnskostnaden –

4000 kronor – beräknas den sammantagna merkostnaden för Kriminal- vården såvitt gäller anstalt till följd av de förslag som avser utnytt- jande av straffskalans spännvidd till knappt 6 miljarder kronor per år (4 080 × 365 × 4 000 = 5 956 800 000).

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet

Vår metod för bedömningen av förslagens effekter på strafftiderna och svårigheter vid bedömningen4

Det förslag som vi har lagt fram påverkar Kriminalvården på så sätt att de strafftider som döms ut vid flerfaldig brottslighet kan förväntas öka kraftigt. För att bedöma hur stor denna ökning kan tänkas bli har vi gjort ett antal antaganden om hur den modell för straffmätning som vi har föreslagit faller ut jämförd med de modeller som vanligen tillämpas i dag. Vi har försökt laborera med straffvärden som fram- står som realistiska, dvs. utifrån antaganden om vilka brottskombi- nationer som vanligtvis förekommer i praktiken vid flerbrottslighet av olika omfattning och på olika straffnivåer. Dessa antaganden har huvudsakligen varit erfarenhetsbaserade, men de har också gjorts med beaktande av de uppgifter gällande i vilken mån olika brottstyper ten- derar att förekomma i flerbrottssammanhang som inhämtades av Flerbrottsutredningen och som alltjämt bedöms vara relevanta.5

Vid bedömningen har vi, oavsett underlag, tagit hänsyn till de skärpningar av maximistraffen i den gemensamma straffskalan samt till de övriga straffskärpningar som vi föreslagit. Vi har även beaktat våra förslag till nya regler för straffmätning som syftar till att skapa ett större utnyttjande av straffskalans spännvidd.

En svårighet som gör sig gällande vid jämförelser av detta slag är att våra ändringsförslag avser en bedömning som tidigare inte har varit särskilt reglerad i lag. De modeller för straffmätning av flerfaldig brotts- lighet som nu vanligen används är alltså inte bindande för domsto-

4Metoden är hämtad från Flerbrottsutredningens betänkande (SOU 2023:1).

5Se Sammanställning av statistikleverans, a. betänkande s. 453 f.

1805

Konsekvenser

SOU 2025:66

larna, och i praktiken förekommer inte helt sällan avvikelser från dem. Det gäller särskilt i sådana fall då prövningen avser ett stort antal brott, där modellerna kan framstå som mindre användbara eller straffvärdet ibland kan förhöjas på grund av att brottsligheten utövats systematiskt. Vilket straffvärde en given brottskombination skulle komma att åsättas i realiteten är alltså svårbedömt redan utifrån nu- varande straffmätningspraxis och starkt beroende av omständighe- terna i det enskilda fallet.

Av det anförda följer att jämförelser av ovan angivet slag med nödvändighet blir starkt förenklade och därför aldrig kan bli fullt ut träffsäkra. De ger dock ett underlag för att i grova drag uttala sig om hur strafftiderna kan förväntas öka till följd av våra skärpningsförslag.

Utifrån de beskrivna jämförelserna står det klart att den procen- tuella ökningen av strafftiden varierar kraftigt beroende på vilka och hur många brott som prövningen avser. Effekten blir mer påtaglig om brotten innefattar ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person. Av stor betydelse är också brottens svårhet relativt varandra. Ökningen blir större i sådana fall där det rör sig om flera brott med likvärdiga straffvärden – i synnerhet när dessa i sig är höga – än när straffvärdena skiftar. Dessa resultat ligger förvisso i linje med vår avsikt eller är i vart fall förväntade. Icke desto mindre gör de varje pro- gnos av skärpningens samlade effekter ytterst osäker. De uppskatt- ningar som anges i det följande ska därför snarast ses som en indikation på hur mycket strafftiderna och de därmed sammanhängande kost- naderna kan förväntas öka till följd av våra förslag.

Strafftiderna kan i berörda fall förväntas öka med uppskattningsvis 60 respektive 40 procent

Med användning av den ovan beskrivna metoden har vi gjort en be- dömning av den genomsnittliga procentuella ökningen av strafftiderna till följd av våra förslag beträffande reglerna om flerfaldig brottslighet. Som mest har vi, i enlighet med den höjning som vi föreslår av den gemensamma straffskalans maximum, räknat med att straffet kan sträcka sig till 18 års fängelse. Vid bedömningen har vi vidare utgått från följande.

1806

SOU 2025:66

Konsekvenser

–Nästan tre fjärdedelar av alla fängelsedomar som omfattar mer än ett brott avser 2–5 brott.6

–Nästan 60 procent av alla utdömda fängelsestraff är sex månader eller kortare.7

–När brottsligheten inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person förväntas en ökning i strafftid generellt sett inträda i och med det andra brottet oavsett straffnivå.

–Beträffande annan brottslighet förväntas en ökning i strafftid gene- rellt sett inträda i och med det fjärde brottet på låga straffnivåer (det allvarligaste brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i högst sex månader), i och med det tredje brottet på medelhöga straffnivåer (det allvarligaste brottet har ett straffvärde som mot- svarar fängelse i mer än sex månader men högst ett år och sex må- nader), och i och med det andra brottet på höga straffnivåer (det allvarligaste brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i mer än ett år och sex månader).

–Över lag förväntas ökningen i strafftid bli större när brotten är många eller allvarliga.

Vid upprepade brott som innefattar ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person blir, som redan framgått, skärpningen väsent- ligt större än i andra fall eftersom huvudregeln är en sammanläggning av straffvärdena för de enskilda brotten. Exempelvis är det inte orea- listiskt att tänka sig att straffvärdet för en serie våldtäkter kan kom- ma att öka med mer än 100 procent.

Med utgångspunkt i dessa premisser framstår det som rimligt att räkna med att våra förslag sammantaget kan förväntas öka de utdömda strafftiderna med intervallet 50–60 procent avseende domar som inne- fattar upprepade angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till per- son och med intervallet 30–40 procent avseende övrig flerfaldig brotts- lighet. Vi har valt att utgå från den övre delen av intervallet i våra beräkningar, men det är viktigt att poängtera att procentsatserna är avsedda att ge uttryck för ett genomsnitt och att ökningen således kan bli både större och mindre i det enskilda fallet.

6Se a. betänkande, bilaga 4, tabell 4.

7Se Brå, Tabell 430. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader, 2023.

1807

Konsekvenser

SOU 2025:66

Vår beräkning utifrån ökningen av antalet fängelseår

Med utgångspunkt i den beräkningsmodell vi beskrivit ovan applicerad på uppgifter vi fått från Kriminalvården om påbörjade verkställig- heter med två eller fler brott mot liv och hälsa respektive övrig fler- faldig brottslighet, jämförd med den av Flerbrottsutredningen in- hämtade statistiken från Brå, uppgår det totala antalet tillkommande fängelseår i denna del till cirka 5 531 år. Av dessa 5 531 år ska – med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning – två tredjedelar, dvs. 3 687 år, som utgångspunkt verkställas i anstalt. Med hänsyn till den ovan angivna dygnskostnaden för en intagen – 4 000 kronor – be- räknas den sammantagna merkostnaden för Kriminalvården till följd av de förslag som avser skärpta straff för flerfaldig brottslighet när det gäller verkställighet i anstalt till cirka 5,4 miljarder kronor per år (3 687 × 365 × 4 000 = 5 383 020 000).

Skärpta straff för brott som har samband med kriminella nätverk

Den nya straffskärpningsbestämmelsen i 28 kap. 8 § brottsbalken är tillämplig på alla brott som ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet. Bestämmelsen är också tillämplig i annat fall, om brottet innefattat, eller skulle ha innefattat, användning av skjutvapen eller sprängämne eller annat lik- nande ämne på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, och brottet inneburit, eller skulle ha inne- burit, 1) ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, eller 2) en fara, som framkallats uppsåtligen, för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom. Den nya bestämmelsen ersätter nuvarande 29 kap. 2 a § brottsbalken och 29 kap. 2 § 6 samma balk i den del som avser brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form.

I de fall den föreslagna bestämmelsen tillämpas kommer straff- värdet påverkas kraftigt, vilket sannolikt leder till att (ovillkorligt) fängelse kommer att väljas som påföljd i fler fall samt att fängelse- straffens längd ökar väsentligt, vilket i sin tur påverkar Kriminal- vårdens kostnader. Denna kostnadsökning är svår att beräkna eftersom det inte finns någon statistik att lägga till grund för beräkningarna. Som framgår av kapitel 11 bör den föreslagna bestämmelsen generera väsentligt större höjningar av straffvärdet än vad som var aktuellt i

1808

SOU 2025:66

Konsekvenser

de hovrättsavgöranden som vi har berört i avsnitt 11.3.3, där skärp- ningen i det avseendet uppgick till mellan omkring en sjundedel och en tredjedel. Det gäller inte minst med tanke på att den nya be- stämmelsen också kommer att omfatta brott på lägre straffnivåer än vad 29 kap. 2 a § brottsbalken har gjort. Vid en mycket grov upp- skattning bedömer vi att den genomsnittliga straffökningen kommer att uppgå till ungefär två tredjedelar. Det bör även i detta avseende understrykas att denna genomsnittliga ökning endast är en grund för beräkningarna i denna konsekvensanalys och inte bör ses som en rekommendation för hur straffmätningen ska göras i enskilda fall.

För att kunna beräkna antalet tillkommande fängelseår har vi tagit vår utgångspunkt i rapporten Myndigheter i samverkan mot den orga- niserade brottsligheten 2023. Av den framgår att antalet utdömda fängelseår med koppling till den organiserade brottsligheten 2023 upp- gick till 461 år.8 Det ska noteras att den siffran endast avser resultatet av specifika myndighetsinsatser som syftat till att bekämpa allvarlig och samhällshotande organiserad brottslighet i lokalsamhället med särskilt fokus på utsatta områden. Med hänsyn till de senaste årens utveckling (se kapitel 11, avsnitt 11.2.2) och upplysningar som utred- ningen erhållit från Polismyndigheten bedömer vi att motsvarande siffra för all brottslighet som har samband med kriminella nätverk skulle kunna uppskattas till minst sex gånger så många, dvs. knappt 3 000 år. Även om siffran bygger på en grov uppskattning framstår den inte som orimlig i relation till de sammanlagt 16 590 fängelseår som totalt dömdes ut år 2023. Att knappt 20 procent av dessa år skulle ha en koppling till den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde är nog snarare i underkant. Om vi alltså utgår från att den nu före- slagna bestämmelsen skulle tillämpas i de fallen skulle två tredjedelar av de 3 000, eller 2 000 fängelseår, tillkomma årligen. Till dessa ska läggas effekterna av vårt förslag avseende den nyanserade straffmät- ningen i allmänhet (en ökning med en tredjedel) och den flerfaldiga brottsligheten i synnerhet (en ökning i intervallet 30–60 procent i rele- vanta fall). Vid en försiktig bedömning uppskattar vi att ungefär hälf- ten av domarna avser flerfaldig brottslighet. Därtill kan 29 kap. 2 § 6 brottsbalken ha tillämpats vid de utmätta straffvärdena, vilket mildrar effekten av vårt förslag något. Det totala antalet tillkommande fäng- elseår kan därför uppskattas till cirka 3 300 år. Av dessa 3 300 år ska

–med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning – två tredjedelar, dvs.

8Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2023, s. 21.

1809

Konsekvenser

SOU 2025:66

2 200 år, som utgångspunkt verkställas i anstalt, vilket motsvarar en årlig merkostnad för Kriminalvården om cirka 3,2 miljarder kronor (2 200 × 365 × 4 000 = 3 212 000 000).

En minskad betydelse av billighetsskälen

Billighetsskälen beaktas vanligtvis på så sätt att fängelsestraffets längd sätts ner i förhållande till vad som skulle ha blivit följden om något sådant skäl inte förelegat. Vi föreslår nu att flera av billighetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken tas bort. Detta innebär att straffet kommer att bli längre för vissa av de dömda och, i ett fåtal fall, att ett ovill- korligt fängelsestraff kommer att dömas ut i stället för en icke frihets- berövande påföljd. Kriminalvårdens kostnader kommer därmed att öka.

Hur mycket och på vilket sätt förslagen kommer att påverka på- följderna går inte att förutse eftersom det ur kriminalstatistiken inte går att utläsa hur stor andel av de brottsdömda som får strafflindring på grund av förekomst av billighetsskäl. Sammantaget är det dock vår bedömning att det saknas anledning att räkna med någon betydande effekt på Kriminalvårdens kostnader. Den kostnad som uppstår be- döms inte vara större än att den ryms inom den totala kostnads- ökningen för Kriminalvården.

En presumtion för häktning i fler fall

Våra förslag innebär att presumtionen för häktning ska dels utvidgas till att omfatta brotten grov kvinnofridskränkning, grov fridskränk- ning och hedersförtryck, dels vara tillämplig när misstanken avser försök, förberedelse eller stämpling till ett brott för vilket det inte är föreskrivet ett lindrigare straff än fängelse i fyra år.

Utöver att nya straffrättsliga åtgärder generellt sett kan få kon- sekvenser för Kriminalvården kan de innebära ytterligare kostnader för myndigheten i form av ett ökat antal häktesplatser om fler brott omfattas av presumtionsregeln. Som framgår av avsnitt 13.3.1 är det vår bestämda uppfattning att häktning så gott som alltid sker redan i dag avseende de aktuella brotten – när så begärs – eftersom dessa till sin karaktär är sådana att i vart fall kollusionsfara eller recidivfara ofta föreligger.

1810

SOU 2025:66

Konsekvenser

Att uppskatta tillkommande kostnader för Kriminalvården utifrån förslaget är med tillgänglig information mycket svårt. Endast till- kommande häktningar som också leder till ytterligare nya lagföringar med fängelsepåföljd och tillkommande häktningar som inte leder till fängelsepåföljd alternativt frikännande domar kommer att innebära ökade kostnader för Kriminalvården i form av ytterligare vårddygn. En stor andel av de som häktas döms sedan till ett fängelsestraff, var- vid häktningstiden avräknas vid verkställigheten av straffet. Dygns- kostnaden för en plats i häkte är visserligen något högre än kostnaden för en anstaltsplats, men vi bedömer ändå att den föreslagna ändrade presumtionen för häktning inte torde medföra några märkbara kost- nadsökningar för Kriminalvården under förutsättning att det inte sker någon ökning beträffande antalet lagföringar.

Om antalet lagföringar för de aktuella brotten ökar till följd av att häktning sker i större utsträckning än tidigare kommer dock Kriminal- vårdens kostnader att öka. Med hänsyn till syftet med häktnings- institutet är det troligt att en sådan ökning kommer att ske. Att med någon form av säkerhet uppskatta storleken av en sådan eventuell ökning låter sig dock inte göras, men den potentiella ökningen be- höver löpande stämmas av för att Kriminalvården ska kunna möta det ökade behov som reformen kan ge upphov till.

Påverkan på frivårdens kostnader

Våra förslag om straffskärpningar kommer också att få konsekvenser för frivårdens verksamhetsområde. Som framgått ovan har Kriminal- vården kostnader även för tiden efter villkorlig frigivning genom att den villkorligt frigivne, om det anses påkallat, kan ställas under övervakning. År 2023 avslutades totalt 9 638 fängelseverkställigheter.

63procent frigavs med övervakning och nio procent utan övervakning.

27procent hade andra avslutsanledningar än villkorlig frigivning, vilket beror på att villkorlig frigivning inte sker från vissa straff, exempelvis de som är högst en månad eller dömts ut i kombination med skyddstillsyn (se 28 kap. 3 § brottsbalken). Övervakningen har dels en hjälp- och stödfunktion, dels en kontrollfunktion, och det är utifrån detta som prövningen av övervakningsbehovet ska ske. Det utdömda fängelsestraffets längd har alltså ingen avgörande betydelse för bedömningen, men generellt anses övervakning motiverad från

1811

Konsekvenser

SOU 2025:66

kontrollsynpunkt för personer dömda till längre fängelsestraff. Om fängelsestraffets längd för vissa brott ökar, kan det få den effekten att något fler personer därmed ställs under övervakning än tidigare. Längre fängelsestraff innebär i regel också en längre straffåterstod efter villkorlig frigivning och därmed längre möjlig övervakningstid i det enskilda fallet. Eftersom dessa effekter är mycket svåra att upp- skatta har vi inte tagit med några ökade kostnader för övervakning i våra beräkningar. Det kan dock nämnas att uppskattningsvis medför varje extra klient inom frivården en tillkommande kostnad om cirka 7 000 kronor per månad.

Hur mycket och på vilket sätt förslagen om straffskärpningar kommer att påverka frivårdspåföljderna är svårt att förutse utifrån tillgänglig statistik. Sammantaget är det dock vår bedömning att det finns anledning att räkna med en inte obetydlig effekt på frivårdens kostnader. Vår bästa bedömning är – utifrån reformens effekter på antalet utdömda fängelseår och därav följande straffåterstod – att det kommer att röra sig om en kostnadsökning i storleksordningen 300 miljoner kronor.

Transporter

Våra förslag resulterar i totalt ungefär 16 000 tillkommande fängelseår per år, varav två tredjedelar, eller drygt 10 700 år, ska verkställas i anstalt eller genom IÖV. Kriminalvården har upplyst att det bör läggas till kostnader för inrikes transporter med ett schablonbelopp om 200 kronor per tillkommande vårddygn i anstalt eller häkte, vilket vid en kraftigt förenklad beräkning skulle ge en kostnad om drygt 781 miljoner kronor (10 700 × 365 × 200 = 781 100 000). Det bör noteras att de som kommer att verkställa genom IÖV räknats med i denna kostnad, varför den – även av det skälet – får betraktas vara i överkant.

När kan kostnaderna förväntas uppstå

Som framgår av avsnitt 15.1 förslår vi att lagändringarna ska träda

ikraft den 1 januari 2028. Ändringarna kommer dock inte att få åter- verkningar på Kriminalvårdens kostnader omedelbart från denna tidpunkt. Utöver den tid det tar att utreda och lagföra ett brott, måste

1812

SOU 2025:66

Konsekvenser

också tiden för avtjänande fram till den punkt då den dömde skulle ha frigetts om straffet bestämts enligt tidigare praxis beaktas. Såvitt avser korta fängelsestraff torde kostnaderna därmed uppstå tidigast ett år efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft. I fråga om längre fängelsestraff kommer kostnadsökningen i form av ökat platsbehov och därmed ökade kostnader att inträda först längre fram, när det gäller de längsta straffen flera år efter ikraftträdandet.

Sammanfattningsvis kan konsekvenserna av förslagen i kostnads- hänseende således bli märkbara något år efter ikraftträdandet, för att sedan successivt öka och få fullt genomslag först ett antal år efter denna tidpunkt.

Behovet av att beakta även andra straffskärpningar på aggregerad nivå

Beräkningen av antalet tillkommande vårddygn är, som redan fram- gått, i huvudsak baserad på statistik från 2024. Detta innebär att effekterna från nyligen genomförd lagstiftning, exempelvis rörande förändringar avseende slopad straffrabatt för unga myndiga vid all- varlig brottslighet (prop. 2021/22:17), en skärpt syn på våldtäkt och andra sexuella kränkningar (prop. 2021/22:231), skärpta straff för brott i kriminella nätverk (prop. 2022/23:53) och skärpta straff för bl.a. vapenbrott (prop. 2023/24:33), inte syns fullt ut i den statistiken. Inte heller har senare tids reformer avseende möjligheter att skjuta upp villkorlig frigivning (prop. 2020/21:18) respektive att förverka redan beviljad villkorligt medgiven frihet (prop. 2018/19:77) haft fullt utslag i 2024 års statistik. De beräkningar vi gjort innefattar därmed inte full hänsyn till de ovan angivna reformerna. I praktiken kommer alltså flera dömda att avtjäna mer än två tredjedelar av sitt straff. Till detta kan läggas att flera förslag till ytterligare straffskärpningar har lagts fram och kommer att läggas fram i närtid.

Flera av våra förslag till straffskärpningar är generella och påverkar således straffmätningen beträffande alla brottstyper. Därtill kan, som tidigare nämnts, ökade satsningar på polisen och nya eller utvidgade verktyg för att effektivisera utredningsförfarandet leda till fler lag- föringar, vilket i sin tur kan förstärka effekterna av våra förslag.

I nuläget är det emellertid mycket svårt avgöra vilken den samman- tagna effekten av de nämnda och av oss föreslagna åtgärderna kan tänkas bli, eftersom det än så länge saknas underlag för en sådan be-

1813

Konsekvenser

SOU 2025:66

dömning. I detta sammanhang vill vi därför endast understryka att de angivna konsekvenserna av våra förslag avser skärpningarnas effekt i förhållande till nuvarande strafftider och att det följaktligen finns anledning att räkna med att effekterna, och därmed kostnaderna, på aggregerad nivå kommer att bli betydligt större.

Sammantagen beräkning

Våra förslag resulterar i totalt cirka 16 000 tillkommande fängelseår per år, varav två tredjedelar, eller knappt 10 700 år, ska avtjänas i anstalt eller genom IÖV. Därtill ska läggas ökade kostnader för frivård och transporter. Som framgår av våra bedömningar ovan uppgår den totala kostnadsökningen alltså till drygt 16,3 miljarder kronor per år. Det ska återigen betonas att beräkningen bygger på relativt grova upp- skattningar av konsekvenserna av våra förslag. Det är inte möjligt att med någon exakthet förutse hur straffnivån för olika brottstyper kan komma att påverkas eller hur många tillkommande lagföringar för- slagen kan medföra. Det framräknade beloppet kan därför endast ses som en indikation på den sammanlagda effekten av våra förslag.

Tabell 16.1

Våra förslag	Tillkommande kostnad (kronor)
Översynen av straffskalorna	700 800 000
Utnyttjande av straffskalans spännvidd	5 956 800 000
Skärpta straff för flerfaldig brottslighet	5 383 020 000
Skärpta straff för brott som har
samband med kriminella nätverk	3 212 000 000

Frivård	300 000 000
Transporter	781 100 000
Totalt	16 333 720 000

1814

SOU 2025:66

Konsekvenser

16.2.3Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och domstolarna

Bedömning: I den mån användningen av förundersökningsbegräns- ning minskar till följd av våra förslag om skärpta straff för fler- faldig brottslighet kommer fler brott att utredas beträffande dem som redan är misstänkta eller tidigare har lagförts för andra brott. Detta kan leda till att resurserna för att utreda brottsmisstankar i andra ärenden minskar. Vill man kompensera för en sådan effekt måste Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten tillföras ytterligare resurser, vilket i så fall medför en kostnadsökning. Som mest kan en sådan kostnadsökning för- väntas uppgå till 915 miljoner kronor för Polismyndigheten, 140 miljoner kronor för Åklagarmyndigheten och 57 miljoner kro- nor för Ekobrottsmyndigheten.

Ett påföljdssystem med villkorligt fängelse

Ett genomförande av våra förslag kommer i stor utsträckning att be- röra rättsväsendets aktörer. Domare och åklagare kommer att få tillämpa ett nytt påföljdssystem, som i många delar skiljer sig från det system som finns i dag. Myndigheterna behöver genomföra utbild- ningsinsatser samt förändra IT- och metodstöd.

Vår uppfattning är dock att de initiala och övergående kostnader som förslagen i denna del innebär för Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten och domstolarna inte kommer vara större än att de kan hanteras inom befintliga anslag.

Förslagen om skärpningar av straffskalor, utnyttjandet av straffskalans spännvidd, skärpta straff för brott som har samband med kriminella nätverk och en minskad betydelse av billighetsskälen

Det förhållandet att straffskalorna för flera brott skärps samt att vissa av de bestämmelser som styr straffmätningen utformas annorlunda än i dag innebär inte någon utvidgning av Polismyndighetens, Åklagar- myndighetens, Ekobrottsmyndighetens eller domstolarnas arbetsupp- gifter. I denna del kan våra förslag således inte förväntas medföra några

1815

Konsekvenser

SOU 2025:66

ekonomiska konsekvenser för myndigheterna. Möjligen kan ett ökat antal utvisningar på grund av brott med hänsyn till skärpta straff medföra marginellt ökade kostnader för Polismyndigheten. När det gäller Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten bör förslaget om straffskärpning vid brott som har samband med kriminella nätverk snarare ha en kvalitativ än en kvantitativ påverkan på handläggningen av ärenden. Med detta avser vi att en straffskärpningsgrund företrädes- vis kommer att påverka hur man genomför utredningsåtgärder och förhåller sig till den information som framkommer, men att förslagen inte nödvändigtvis medför att förundersökningarnas storlek ökar i sig.

När det gäller domstolarnas handläggning av de mål som berörs av de nämnda förslagen kan det krävas ytterligare förhandlingstid för att parterna ska kunna lägga fram utredning om relationerna mellan en eller flera tilltalade eller andra individer och personernas tillhörighet till olika grupperingar, våldskapital och bakgrunden till konflikter etc. för att kunna bevisa t.ex. att ett brott har ingått som ett led i verksam- heten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet. Längre förhandlingstid innebär ett ökat resursbehov både för dom- stolarna och för Åklagarmyndigheten. Längre förhandlingstider med- för även ökade kostnader för rättsliga biträden. Det är emellertid svårt att uppskatta i vilken mån dessa typer av mål verkligen kommer att fordra ytterligare förhandlingstid i domstolarna och vilken kostnad detta i så fall kan medföra för respektive berörd myndighet. Vid våra kontakter med Åklagarmyndigheten och Advokatsamfundet har ope- rativa åklagare och advokater med uppdrag som offentliga försvarare dessutom uppgett att den för förslaget relevanta utredningen läggs fram redan i dag till styrkande av bl.a. motivbild och försvårande om- ständigheter och att förslagen således inte skulle medföra några större skillnader i det avseendet. Vi bedömer sammantaget att de eventuella kostnadsökningarna i denna del inte bör bli större än att de ryms inom de befintliga anslagen.

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet

Våra förslag till skärpta straff för flerfaldig brottslighet påverkar i sig inte ärende- eller måltillströmningen till polis, åklagare och dom- stolar. Däremot inverkar de på de brottsutredande myndigheternas möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning i de s.k.

1816

SOU 2025:66

Konsekvenser

konkurrensfallen. Hur stor denna minskning kan tänkas bli är svårt att uppskatta. Förutom att de svårigheter som beskrivits ovan när det gäller att bedöma förslagens effekter på de utdömda strafftiderna gör sig gällande även vid en sådan uppskattning, tillkommer här det ytterligare osäkerhetsmomentet att reglerna om förundersöknings- begränsning ger ett relativt stort utrymme för lämplighetsbedömningar och att tillämpningen av dem till stor del är avhängig andra faktorer än de rent rättsliga. Till detta kommer att beslut om förundersöknings- begränsning inte kan överprövas av domstol, varför det saknas refe- rerad praxis som beskriver tillämpningen. Varken Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten har sett det som möjligt att själva göra en bedömning av hur förslaget kan tänkas inverka på den framtida an- vändningen av förundersökningsbegränsning.

Av den statistik som vi inhämtat från respektive myndighet framgår att antalet misstankar som avslutas genom förundersökningsbegräns- ning är ganska betydande om man ställer dem i relation till det antal brottsmisstankar som blir föremål för ett lagföringsbeslut. Således fattade polis och åklagare under år 2024 beslut om förundersöknings- begränsning i konkurrensfall med avseende på minst 65 292 brotts- misstankar. Polismyndighetens har dock – i stället för brottsmisstankar

–redovisat avslutade ärenden, vilket innebär att antalet brottsmiss- tankar i realiteten är betydligt fler. Siffran 65 292, som alltså ska behandlas med försiktighet, ska ställas i relation till de 171 000 brotts- misstankar som blev föremål för åtal av åklagare inom Åklagar- myndigheten. Inom Ekobrottsmyndigheten avslutades samma år 19 884 brottsmisstankar med beslut om förundersökningsbegräns- ning i konkurrensfall samtidigt som endast 5 436 brottsmisstankar blev föremål för beslut om åtal.

Denna statistik talar för att om våra förslag till straffskärpningar skulle leda till en påtagligt minskad användning av förundersöknings- begränsning medför detta att ett relativt stort antal ytterligare brotts- misstankar ska utredas och, i den mån en fällande dom kan förutses, även bli föremål för åtal. Man ska dock hålla i minnet att även om en brottsmisstanke inte blir föremål för förundersökningsbegränsning är det inte givet att den utreds, åtminstone inte fullt ut. Flera andra avskrivningsgrunder kan aktualiseras, bl.a. att brott inte kan styrkas.

Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning utgör ett viktigt instrument för att göra prioriteringar inom rättsväsendet så att utredningsresurserna används på ett ändamålsenligt sätt. Ett typ-

1817

Konsekvenser

SOU 2025:66

fall kan vara att om en gärningsperson har begått flera skattebrott, varav ett är svårutrett, kan det svårutredda brottet avslutas genom förundersökningsbegränsning för att utredningen beträffande de övriga brotten ska kunna slutföras inom rimlig tid. Ett viktigt syfte med be- stämmelserna om förundersökningsbegränsning är också att säker- ställa att det finns tillräckliga resurser för att utreda den grövre brotts- ligheten.

Även om rättsväsendet tillförs väsentligt ökade resurser kommer det inte vara möjligt att utreda alla registrerade brott. För överskådlig tid framöver kommer det därför finnas behov av att använda bestäm- melserna om förundersökningsbegränsning för att göra erforderliga prioriteringar. Enligt vår bedömning finns stöd i den relativt allmänt hållna lagstiftningen om åtalsunderlåtelse, förundersökningsbegräns- ning och direktavskrivning för en tillämpning som i den övervägande delen av fallen överensstämmer med den nuvarande, även om våra förslag om skärpta straff för flerfaldig brottslighet genomförs.

I den mån användningen av förundersökningsbegränsning ändå minskar till följd av våra förslag om skärpta straff för flerfaldig brotts- lighet kommer fler brott att utredas beträffande dem som redan är misstänkta eller tidigare har lagförts för andra brott. Detta kan leda till att resurserna för att utreda brottsmisstankar i andra ärenden mins- kar.9 Det handlar alltså om en överflyttningseffekt där fler brottsmiss- tankar utreds mot samma person vilket leder till att färre misstänkta personer blir föremål för brottsutredning, förutsatt att den totala resursen för att utreda brott är oförändrad. Vill man kompensera för en sådan effekt måste Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten tillföras ytterligare resurser, vilket i så fall medför en kostnadsökning. Eftersom storleken av kostnadsökningen beror på hur de brottsutredande myndigheterna framledes kommer att tillämpa bestämmelserna är den svår att beräkna.

I avsnitt 16.2.2 har vi kommit fram till att antalet utdömda fängelse- år begränsat till vårt förslag i denna del kan antas öka med 4 625, vilket ska jämföras med det totala antalet utdömda fängelseår 2023 som var 16 590. Påverkan av våra förslag uppgår därmed till 28 procent såvitt avser den rent straffskärpande effekten. Denna effekt är inte fullt jämförbar med den effekt som förslagen kan antas få när det gäller

9Av avsnitt 14.4.2 framgår att det är vår starka rekommendation till regeringen att se över regelverket om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning innan det nya påföljds- systemet tas i bruk.

1818

SOU 2025:66

Konsekvenser

tillämpningen av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, men procentsatsen ger ändå en fingervisning om i vilken grad förslagen kan tänkas påverka tillämpningen av det straffprocessuella regelsyste- met generellt. Mot bakgrund av vad vi har anfört om behovet av att även i framtiden använda bestämmelserna om förundersöknings- begränsning som ett instrument för prioritering finns dock anledning att utgå från att påverkan i det hänseendet blir väsentligt mindre. Där- till kommer att våra förslag förväntas få allra störst effekt om brotten innefattat ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person. För den typen av brottslighet är utrymmet för förundersöknings- begränsning enligt de grundläggande kraven i 20 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken ytterst begränsat. En rimlig uppskattning är därför att påverkansgraden uppgår till högst fem procent. För att beräkna den möjliga kostnadsökningen bör denna procentsats sättas i relation till nuvarande anslag till Åklagarmyndigheten respektive Ekobrotts- myndigheten samt till Polismyndighetens nuvarande kostnader för sin brottsutredande verksamhet. Kostnadsökningarna skulle därmed uppgå till 140 miljoner kronor för Åklagarmyndigheten, 57 miljoner kronor för Ekobrottsmyndigheten och 915 miljoner kronor för Polis- myndigheten. Totalt skulle kostnadsökningen uppgå till 1,1 miljarder kronor.10 Det ska understrykas att i denna kostnadsökning ligger en ambitionsökning såtillvida att ett i motsvarande mån ökat antal brotts- misstankar kommer att utredas och, i de fall tillräcklig bevisning föreligger, även bli föremål för åtal.

Följdkostnader för domstolarna och Kriminalvården

Om medel motsvarande de ovan angivna beloppen tillförs de brotts- utredande myndigheterna leder det i sin tur till att domstolarnas kostnader kommer att öka genom att det kommer att krävas mer tid för handläggning, förhandling och domskrivning beträffande de brotts- misstankar som tillkommer i berörda mål. Även anslaget rättsliga bi- träden kommer att påverkas. I förlängningen kommer även Kriminal- vårdens kostnader att öka, till följd av att de utdömda strafftiderna i dessa mål blir längre. Eftersom dessa kostnadsökningar är beroende av om – och i så fall i vilken utsträckning – man väljer att kompensera

10Kostnaderna är beräknade utifrån Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens anslag för 2024 (se prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 4, s. 3) respektive Polismyndighetens årsredo- visning för 2023, s. 119 tabell 56.

1819

Konsekvenser

SOU 2025:66

för den överflyttningseffekt som beskrivits ovan, är det knappast meningsfullt att försöka ställa en prognos av hur stora dessa kan tänkas bli. En sådan bedömning bör hellre göras i ett bredare sammanhang, dvs. i samband med att man i övrigt bestämmer vilka medel som ska tillföras domstolarna och Kriminalvården till följd av ökade satsningar tidigare i rättskedjan.

En presumtion för häktning i fler fall

När det gäller förslaget om en förändrad häktningspresumtion be- dömer vi att häktning sker redan i dag vid misstanke om de aktuella brotten eftersom dessa till sin karaktär är sådana att i vart fall kollu- sionsfara eller recidivfara ofta föreligger (se avsnitt 13.3.1). Vår upp- fattning är att förslagen i denna del inte innebär några kostnader för Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och domstolarna.

Behovet av att beakta mindre kostnadskrävande reformer på aggregerad nivå

Även de förslag som inte kan antas leda till större kostnader än vad som ryms inom befintliga anslag till rättsväsendets olika delar bör dock beaktas på en aggregerad nivå vid övervägande av den långsiktiga finansieringen av Polismyndigheten, åklagarväsendet och domstolarna. Det finns annars en betydande risk att reformer som var och en för sig framstår som begränsade till sin omfattning sammantaget leder till en ökning av arbetsbördan på ett sätt som negativt påverkar möjlig- heterna att klara respektive uppdrag.

16.2.4Kostnader för rättsväsendets övriga myndigheter

Den brottsskadeersättning som via Brottsoffermyndigheten betalas ut till brottsoffer kan – som en följd av fler anmälda brott och fler fällande domar – komma att öka om våra förslag genomförs. Brotts- skadeersättning betalas ut av staten om en dömd gärningsperson inte kan betala det skadestånd som domstolen har dömt ut och det inte heller finns någon försäkring som täcker skadan. I många fall kan

1820

SOU 2025:66

Konsekvenser

Brottsoffermyndigheten ändå kräva tillbaka ersättningsbeloppet från gärningspersonen.11

16.2.5Särskilt om ungdomspåföljder

Våra förslag om straffskärpningar och utvidgade eller nya straff- skärpningsgrunder kan medföra ökade kostnader även för Statens institutionsstyrelse (SiS) och för landets kommuner, eftersom dessa aktörer ansvarar för verkställigheten av ungdomspåföljderna. Således ansvarar SiS för sluten ungdomsvård och kommunerna för de övriga påföljderna. Kriminalvården ansvarar i samverkan med socialtjänsten i den enskilda kommunen för påföljden ungdomsövervakning. Våra förslag innebär att straffmätningsvärdet för ett enskilt brott kommer att öka och att straffmätningsvärdet för flerfaldig brottslighet och brott som har samband med kriminella nätverk kommer att öka väsentligt. Detta kommer i sin tur att leda till att ungdomspåföljderna blir mer ingripande, t.ex. genom att antalet timmar ungdomstjänst för ett visst brott ökar eller att en längre tid sluten ungdomsvård döms ut i för- hållande till i dag. Därtill kan fler personer komma att dömas till sluten ungdomsvård eftersom utrymmet att välja en annan särskild ungdoms- påföljd minskar.

Kostnadsökningen är mycket svår att uppskatta och kan på sikt komma att påverkas av de förslag som har lämnats av Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga (En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga, SOU 2023:44). Utredningen före- slår att fängelse bör väljas som påföljd även för barn som döms till frihetsberövande påföljder och att ansvaret för verkställigheten där- med ska flyttas från SiS till Kriminalvården. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. I sammanhanget bör även de förslag som lämnats av Utredningen om skärpta regler för unga lagöver- trädare nämnas (Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduk- tion för unga, SOU 2024:39, samt Straffbarhetsåldern, SOU 2025:11). De förändringar i påföljdsstrukturen som där föreslås skulle kunna medföra kostnadsminskningar för SiS i vissa avseenden. Även dessa

11Under 2023 motsvarade regressintäkterna knappt 40 procent av den utgift som Brottsoffer- myndigheten hade för den utbetalda brottsskadeersättningen, se Brottsoffermyndigheten, Årsredovisning 2023 s. 17.

1821

Konsekvenser

SOU 2025:66

betänkanden bereds för närvarande i Regeringskansliet.12 Vi har inte underlag för att göra några särskilda beräkningar i detta avseende. Vår uppfattning är dock att det inte kommer att uppstå några kost- nadsökningar för SiS och kommunerna till följd av våra förslag som inte kan hanteras inom befintliga anslag.

16.2.6Finansiering

Bedömning: De föreslagna ändringarna kan inte genomföras utan att betydande ekonomiska tillskott tillförs Kriminalvården. Dessa tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan för- väntas behöva tillföras myndigheten så som en följd av andra re- former som påverkar myndighetens kostnader genom ökat behov av anstaltsplatser.

Om Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten ska kompenseras fullt ut för de eventuella över- flyttningseffekter som kan uppstå till följd av våra förslag kom- mer kostnaderna för detta inte att rymmas inom befintliga anslag. Medel bör då tillskjutas myndigheterna.

Förslagen kan inte finansieras genom

Kriminalvårdens befintliga anslag

Som angetts inledningsvis ska en utredning som lämnar förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kom- muner eller regioner (tidigare landsting), föreslå en finansiering av förslagen.

Som framgår av vår redogörelse ovan beräknas våra förslag leda till ökade kostnader för Kriminalvården med omkring 16,3 miljarder kronor per år. Med hänsyn till beloppets storlek står det klart dels att de förändringar som vi föreslår inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag, dels att det inte är möjligt att finansiera förslagen genom att överföra medel till myndigheten från någon annan del av rättsväsendet. Om förslagen ska genomföras måste medel tillskjutas Kriminalvården från andra utgiftsområden.

12Se även Utredningen om en reform av den statliga barn och ungdomsvården för en trygg och kvalitativ vård (S 2024:01) vars förslag enligt dir. 2024:13 ska redovisas den 25 april 2025.

1822

SOU 2025:66

Konsekvenser

När det gäller flera av våra förslag om straffhöjningar finns det an- ledning att beakta att ändringarna i första hand syftar till att höja straff- nivåerna för brott som i de flesta fallen redan i dag föranleder för- hållandevis långa fängelsestraff. De kostnader som förslagen för med sig kommer därför inte, som nämnts ovan, att uppstå förrän tidigast något år efter det att lagändringarna har trätt i kraft och får inte fullt genomslag förrän ett flertal år därefter. Samma resonemang kan föras gällande förslaget om skärpta straff för flerfaldig brottslighet; de straff- skärpningar som förslaget kommer att leda till kan inte väntas få fullt genomslag förrän några år efter förslagets ikraftträdande. När det gäller förslaget om förändring av häktningspresumtionen bedömer

vidock att det kommer att få genomslag relativt snabbt efter att det har trätt i kraft. Häktning ska ju ske så snart någon är på sannolika skäl misstänkt för brottet och det inte är uppenbart att skäl för häktning saknas och till skillnad från förslagen som innebär straffskärpningar kan ändringen tillämpas även med avseende på brott som har begåtts före ikraftträdandet. Till skillnad från lagföringsbeslut kommer alltså vårt förslag om att en presumtion för häktning ska föreligga vid fler brott än tidigare få en direkt effekt vid tidpunkten för införandet. Kostnadsökningen för det förslaget bedömer vi dock vara ringa.

16.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Bedömning: Våra förslag kan i viss utsträckning förväntas få kon- sekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Skälen för vår bedömning

Ett av skälen bakom att straffa ett visst beteende är att påverka män- niskor på ett sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att det ska ha en allmänt brottsavhållande påverkan. Denna kan antas uppstå genom avskräckning och genom moralbildning eller moralförstärkning. Ett annat skäl för att bestraffa vissa handlingar som numera ofta fram- hålls är att den dömde därigenom förhindras att begå ytterligare brott, s.k. inkapacitering. Straffskärpningar som innefattar längre eller en

1823

Konsekvenser

SOU 2025:66

ökad användning av fängelsestraff antas på det sättet kunna leda till minskad brottslighet.

Huruvida strängare straff minskar brottslighet genom avskräck- ning är omdebatterat och svårt att undersöka empiriskt. Studier talar dock för att straffskärpningars avskräckande effekter på den samhälle- liga nivån är begränsad. Likaså är effektiviteten av inkapacitering som brottsförebyggande åtgärd omstridd och beroende bl.a. av att de mest återfallsbenägna individerna kan identifieras och frihetsberövas (se avsnitt 4.6.2).

Det är således – som också framhållits i flera tidigare utredningar

–mycket svårt att härleda ett samband mellan å ena sidan höjda straff- nivåer och, å andra sidan, minskad brottslighet eller positiva konse- kvenser för det brottsförebyggande arbetet.13 Det kan finnas en risk för att ett längre fängelsestraff, med dess nedbrytande effekter, i stället leder till att risken för återfall ökar. Eftersom vissa av våra straffskärp- ningsförslag slår särskilt hårt mot mycket brottsaktiva individer – be- träffande vilka det är rimligt att förutsätta att återfallsbenägenheten är hög – finns dock visst fog för antagandet att inkapaciteringseffekter kan uppstå. Det kan inte heller uteslutas att de föreslagna straffskärp- ningarna får en viss avskräckande effekt. Förslaget gällande skärpta straff för flerfaldig brottslighet innebär t.ex. att tillkommande brott inte ges den avtagande betydelse för det samlade straffvärdet som de har i dag. I stället kommer varje nytt sådant brott att innebära en på- taglig risk för ytterligare betydande bestraffning. När det gäller sådan

–och annan – brottslighet som föregås av planering och kalkylerat risktagande kan man därför tänka sig att skärpningarna verkar av- hållande. Gärningar som är typiskt förekommande i kriminella nätverk framstår inte sällan som välorganiserade och planerade.

Det är emellertid inte möjligt att ha någon mer välgrundad upp- fattning om i vilken utsträckning förslaget kan tänkas bidra till att minska antalet brott, särskilt som straffhotets eller straffets preven- tiva verkningar är beroende även av andra faktorer, såsom risken för upptäckt och lagföring. Som vi redogjort för i kapitel 7–12 utgår våra förslag till förändrade regler för straffmätning och straffskärpningar i första hand från proportionalitetsprincipen, dvs. att straffet ska svara mot brottslighetens allvar. Detta utesluter emellertid inte att straff-

13Se bl.a. SOU 2008:85 s. 369 f., SOU 2014:18 s. 227, Ds 2019:1 s. 236, SOU 2021:35 s. 470 och SOU 2023:1 s. 416.

1824

SOU 2025:66

Konsekvenser

skärpningar också kan ha brottspreventiva effekter av de slag som angetts.

Våra förslag kan vidare påverka de prioriteringar som Polismyndig- heten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten gör inom sina respektive verksamheter, vilket i sin tur kan påverka brottsligheten på olika sätt. Förslagen kan också ge en signal till andra myndigheter och övriga aktörer i samhället att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa t.ex. sådan brottslighet som är typisk för kriminella nätverk. Det är emellertid mycket svårt att ha någon mer grundad uppfattning om i vilken utsträckning våra förslag kommer att ha sådana effekter på det brottsförebyggande arbetet.

16.4Konsekvenser för jämställdheten

Bedömning: I den mån de föreslagna lagändringarna får en pre- ventiv effekt kan de även förväntas bidra till bättre förutsättningar att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män.

Skälen för vår bedömning

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Ett del- mål är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I detta ligger också att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Ett annat delmål är att uppnå jämställd hälsa.

Som framgår av avsnitt 8.4.2, föreslår vi att maximistraffet för grov våldtäkt och grov våldtäkt mot barn höjs. Dessutom innebär våra för- slag till skärpningar av den gemensamma straffskalan att straffmaxi- mum höjs för bl.a. flerfaldiga våldtäkter och grova våldtäkter. Vid upprepade fall av det senare brottet kommer till och med fängelse på livstid kunna komma i fråga. Samtidigt kommer våra förslag beträf- fande den konkreta straffmätningen att leda till en höjd straffnivå över hela skalan för den som döms för brott som innefattar en allvarlig kränkning av brottsoffret, däribland allvarliga sexualbrott. De sist- nämnda brotten drabbar i första hand kvinnor. I den mån de av oss föreslagna lagändringarna får en preventiv effekt kan de därför även förväntas bidra till att de ovan nämnda jämställdhetspolitiska delmålen

1825

Konsekvenser

SOU 2025:66

uppnås. I övrigt kan förslagen inte förväntas få någon inverkan på jämställdheten eller på något nämnvärt sätt leda till skilda konse- kvenser för kvinnor och män.

16.5Konsekvenser för barn

Bedömning: Våra förslag kan i viss utsträckning förväntas få kon- sekvenser för barn.

Skälen för vår bedömning

Av artikel 3 i barnkonventionen framgår att det vid bl.a. lagstiftnings- åtgärder i första hand ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa samt att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder och administrativa åtgärder för att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd. Av arti- kel 37 följer att gripande, anhållande, häktning, fängslande eller annat frihetsberövande av ett barn får användas endast som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. I artikeln anges också bl.a. att varje fri- hetsberövat barn ska behandlas på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder samt att barnet särskilt ska hållas åtskilt från vuxna, om det inte bedöms vara till barnets bästa att inte göra detta. Dessutom ska ett frihetsberövat barn, utom i undantagsfall, ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling och besök.

Skärpta straff får konsekvenser för de personer som misstänks, åtalas och döms för de aktuella brotten. Bland dessa personer kan det förekomma straffmyndiga barn. Det innebär att det kan bli vanligare att barn under 18 år häktas och/eller döms till en frihetsberövande påföljd. I sådana fall är det viktigt att barnets rätt enligt artikel 37 i barn- konventionen tillgodoses. För detta ändamål finns det allmänna be- stämmelser i bl.a. lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och 30 kap. 5 § brottsbalken (ersätts av 32 kap. 5 § första stycket i vårt förslag).

Att personer som misstänks, åtalas och döms för brotten är vård- nadshavare för – eller i vart fall föräldrar till – barn är vanligt och något som påverkar barnen. Skärpta straff medför att dessa barn hålls åtskilda

1826

SOU 2025:66

Konsekvenser

från sina föräldrar längre tid, vilket kan antas påverka dem i större ut- sträckning.

Som framgår av avsnitt 8.4.2, föreslår vi att maximistraffet för grov våldtäkt mot barn höjs. Dessutom innebär våra förslag till skärpningar av den gemensamma straffskalan att straffmaximum höjs för bl.a. fler- faldiga våldtäkter och grova våldtäkter mot barn. Vid upprepade fall av det senare brottet kommer till och med fängelse på livstid kunna komma i fråga. Slutligen kommer våra förslag beträffande den kon- kreta straffmätningen att leda till en höjd straffnivå över hela skalan för den som döms för brott som innefattar en allvarlig kränkning av brottsoffret, däribland allvarliga sexualbrott och andra brott som drab- bar barn. I den mån de av oss föreslagna lagändringarna får en preventiv effekt kan de därför även förväntas bidra till att tillförsäkra barn så- dant skydd och sådan omvårdnad som behövs för deras välfärd.

16.6Övriga konsekvenser som anges i kommittéförordningen

Bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.

Skälen för vår bedömning

Vi bedömer att våra förslag i övrigt inte får några sådana konse- kvenser som anges i 15 § kommittéförordningen som ska redovisas i betänkandet, dvs. konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

1827

17Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

17.1Inledning

Av kapitel 10, 11 respektive 13 framgår våra förslag såvitt avser skärpta straff för flerfaldig brottslighet och brott som har samband med kriminella nätverk samt att häktningspresumtionen ska gälla i fler fall. I dessa avseenden presenteras här alternativa författnings- förslag.

I detta kapitel behandlas också frågor om ikraftträdande och behov av övergångsbestämmelser när det gäller de alternativa författnings- förslagen. Därtill finns en författningskommentar till respektive förslag. Konsekvenserna av de alternativa förslagen behandlas i kapi- tel 18.

17.2Alternativa författningsförslag

17.2.1Alternativt förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 24 kap. 1 § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24kap. 1 §1

Den som på sannolika skäl är	Den som på sannolika skäl är
misstänkt för ett brott för vilket	misstänkt för ett brott för vilket
det är föreskrivet fängelse i ett år	det är föreskrivet fängelse i ett år

1Senaste lydelse 2023:256.

1831

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandenaSOU 2025:66

eller mer får häktas, om det med	eller mer får häktas, om det med
hänsyn till brottets beskaffen-	hänsyn till brottets beskaffen-
het, den misstänktes förhållande	het, den misstänktes förhållanden
eller någon annan omständighet	eller någon annan omständighet
finns risk för att han eller hon	finns risk för att han eller hon

1.avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff,

2. genom att undanröja bevis	2. genom att undanröja bevis
eller på något annat sätt försvårar	eller på något annat sätt försvårar
sakens utredning eller	sakens utredning, eller
3. fortsätter sin brottsliga verksamhet.
Om det för brottet inte är före-	Om det för brottet inte är före-
skrivet lindrigare straff än fängelse	skrivet lindrigare straff än fängelse
i ett år och sex månader, ska häkt-	i ett år, ska häktning ske, om det
ning ske, om det inte är uppenbart	inte är uppenbart att skäl till häkt-
att skäl till häktning saknas.	ning saknas.

Häktning får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Kan det antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter, får häktning inte ske.

17.2.2Alternativt förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 8 och 10 §§ i det nya 28 kap. ska ha följande lydelse.

8 § Vid sidan av vad som i övrigt gäller för varje brottstyp ska det som synnerligen försvårande beaktas om brottet ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brotts- lighet.

Som synnerligen försvårande ska det också beaktas om brottet, i annat fall än som avses i första stycket, innefattat, eller skulle ha inne- fattat, användning av skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, och brottet inneburit, eller skulle ha inneburit,

1.ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, eller

1832

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

2.en fara, som framkallats uppsåtligen, för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom.

I fall som avses i första stycket ska straffvärdet höjas till det dubbla, om det inte finns synnerliga skäl mot en sådan höjning.

I fall som avses i andra stycket ska straffvärdet höjas med upp till det dubbla.

10 § När straffvärdet för flera brott bedöms ska de tre allvarligaste brotten ges fullt genomslag. Om det därutöver förekommer brott som inneburit ett allvarligt angrepp mot någons liv, hälsa eller trygg- het till person ska även dessa ges fullt genomslag. Till det samman- lagda straffvärdet för dessa brott ska läggas en del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten.

Om det med hänsyn till sambandet mellan brotten eller annars finns särskilda skäl får den samlade brottslighetens straffvärde bedömas på annat sätt än vad som anges i första stycket.

17.3Författningskommentar

17.3.1Det alternativa förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

24 kap.

1 §

I paragrafen regleras de grundläggande förutsättningarna för häkt- ning. Övervägandena finns i avsnitt 13.3.1.

Tillämpningsområdet för den s.k. häktningspresumtionen vid all- varliga brott i andra stycket utvidgas genom att det föreskrivna minimi- straffet för sådana brott där presumtionen ska tillämpas sänks från ett år och sex månader till ett år. Paragrafen ändras också språkligt.

1833

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

SOU 2025:66

17.3.2Det alternativa förslaget till lag om ändring i brottsbalken

28 kap.

8 §

Paragrafen innehåller en uttömmande uppräkning av omständigheter som, vid sidan av vad som i övrigt gäller för varje brottstyp, ska beaktas som synnerligen försvårande vid bedömningen av straffvärdet. Regler- ingen ersätter hittillsvarande 29 kap. 2 a § och 29 kap. 2 § 6 i den del som avser brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i orga- niserad form. Övervägandena finns i avsnitt 11.6.

Första stycket tar sikte på brott som har samband med kriminella nätverk eller i övrigt utgör led i organiserad brottslighet. För att det stycket ska bli tillämpligt krävs att det aktuella brottet har ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet. Däremot krävs det inte att brottet i sig är av någon sär- skild svårhet. Även ett brott som kan framstå som bagatellartat om- fattas alltså, om det ingått som ett led i verksamheten inom en sådan grupp av personer som avses i bestämmelsen. Begreppet grupp av per- soner omfattar alla kriminella grupperingar, även sådana som är löst sammansatta men innefattar minst två personer. Att det inom en sådan grupp ska förekomma en viss verksamhet förutsätter inte att perso- nerna i gruppen är yrkeskriminella, utan det räcker att det inom grup- pen förekommer brottslig aktivitet av allvarligt slag. Även planerade brott, som nått den punkt där gärningen är straffbar, kan ingå i verk- samheten. Det behöver inte anges exakt vilket eller vilka brott som det rör sig om. Kravet på att brottsligheten som utövas inom gruppen ska vara allvarlig medför dock att viss konkretion krävs. Kravet tar sikte både på brottslighetens karaktär och hur den utförs. Brottsligheten kan t.ex. omfatta våldsbrott, narkotikabrott, vapenbrott, tillgrepps- brott, välfärdsbrott, bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet. Det uppskattade straffvärdet får stor betydelse vid bedömningen av brottslighetens allvar. Som utgångspunkt bör det anses vara fråga om allvarlig brottslighet om ett samlat straffvärde kan bedömas nå upp till eller överstiga två år. I det ligger att de isolerade straffvärdena för flera brott kan understiga två år. Om en grupp av personer utövar brottslighet som avser t.ex. grova bedrägerier eller grova penning- tvättsbrott kan alltså detta omfattas, även om brotten sedda var för

1834

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

sig skulle bedömas ha straffvärden som ligger nära eller motsvarar minimistraffet för sådana brott. Eftersom det inte behöver anges exakt vilket eller vilka brott det rör sig om kan det inte krävas att domstolens bedömning i nämnda avseenden ska baseras på annat än uppskatt- ningar. Det uppskattade straffvärdet är dessutom bara ett exempel på vad som kan tillmätas betydelse vid bedömningen av om det inom gruppen utövas allvarlig brottslighet. En samlad bedömning får göras utifrån vad som i det enskilda fallet är känt om den brottslighet som kan knytas till gruppen. Huruvida det aktuella brottet har ingått som ett led i sådan verksamhet som avses i bestämmelsen får bedömas ut- ifrån vad som är känt om det sammanhang i vilket brottet begåtts. Det krävs inte att den som utfört eller annars medverkat till brottet har en viss grupptillhörighet. Också gärningar utförda av någon utom- stående för en grupps räkning omfattas. Även om den tilltalades even- tuella tillhörighet till en viss grupp inte är avgörande för tillämpningen av straffskärpningsbestämmelsen kan sådana förhållanden ha betydelse ur bevissynpunkt. Således kan det i bevissammanhang bli aktuellt att beakta faktorer som gärningspersonens tidigare brottslighet, anknyt- ning till kriminella nätverk eller tillhörighet till den kriminella miljön. Även ett brottsoffers tidigare agerande och anknytning till kriminella nätverk kan vara av relevans. Åklagaren har bevisbördan såväl för de faktiska förhållanden som ligger till grund för bedömningen att brottet ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som ut- övar allvarlig brottslighet, som för att de nämnda förhållandena täcks av gärningspersonens uppsåt. För att åklagaren ska anses ha uppfyllt sin bevisbörda krävs det att han eller hon presenterar en utredning som uppfyller det krav på bevisningens styrka som i allmänhet gäller i brottmål. Det ska alltså vara ställt utom rimligt tvivel att omständig- heterna, både i objektivt och subjektivt hänseende, är sådana att be- stämmelsen är tillämplig.

Det andra stycket är subsidiärt till det första och omfattar vissa brott som avser skjutningar och sprängningar på allmän plats eller liknande platser, oavsett samband med kriminella nätverk. En första förutsättning för att det stycket ska bli tillämpligt är att brottet inne- fattat, eller skulle ha innefattat, användning av skjutvapen eller spräng- ämne eller annat liknande ämne på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats. Innebörden av begreppet skjutvapen är densamma som i 1 kap. 2 § vapenlagen (1996:67). Begrep- pet sprängämne har samma betydelse som det har där det förekommer

1835

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

SOU 2025:66

i kvalifikationsgrunder för grova brott i brottsbalken, såsom de grova formerna av olaga tvång, olaga hot och utpressning. Således omfattas t.ex. handgranater och andra föremål som innehåller sprängämnen. Det som brukar avses med begreppet sprängningar kan även utföras genom något som i egentlig mening inte är att betrakta som ett spräng- ämne (t.ex. kraftig pyroteknik). Detta fångas upp genom begreppet annat liknande ämne, vilket som utgångspunkt i vart fall omfattar explosiva varor enligt 4 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explo- siva varor. Begreppet användning av skjutvapen och sprängämnen

m.m.innebär att brottet måste avse ett faktiskt bruk som medför att skjutvapnet avlossats eller sprängämnet exploderat eller att gärnings- personen försökt avlossa skjutvapnet eller få sprängämnet att explo- dera. Eftersom bestämmelsen även är tillämplig i fråga om brott som skulle ha innefattat en sådan användning omfattas emellertid inte endast fullbordade brott och försöksbrott, utan även förberedelse och stämpling till brott av det aktuella slaget. Att skjutvapen eller spräng- ämne på annat sätt än genom användning förekommer vid ett brott, t.ex. genom att visas upp eller omnämnas för att hota eller förstärka ett hot, omfattas däremot inte. Även rena innehav av skjutvapen och sprängämnen faller utanför regleringen i andra stycket. De platser som omfattas är allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, med samma innebörd som dessa begrepp har i 9 kap. 1 a § 1 vapenlagen. Med allmän plats avses alltså plats, inom- eller utomhus, som är upplåten till eller frekventeras av allmänheten, t.ex. gata, torg, tunnelbanestation eller järnvägsstation. Om allmän- heten har tillträde endast under vissa tider, är platsen allmän under denna tid men inte i övrigt. Även tåg, båtar, hotell, restauranger, affärs- lokaler, teatrar, biografer och liknande utgör allmänna platser i den mån och under den tid allmänheten har tillträde till dem. Med be- greppet en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats avses en plats som inte utgör allmän plats men som regelmässigt fun- gerar som samlingsplats eller där det vid tillfället för brottet finns en folksamling. En annan plats där människor brukar samlas kan t.ex. vara en myndighets-, företags- eller föreningslokal eller ett skol- eller uni- versitetsområde dit allmänheten inte har tillträde. Det krävs inte att människor är samlade på platsen vid tillfället för brottet, utan endast att människor regelmässigt samlas där. Om en plats normalt inte utgör en samlingsplats men det finns en folksamling där när brottet begås, är det i stället fråga om en annan plats där människor har samlats. Det

1836

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

kan i princip vara fråga om vilken plats som helst som inte är allmän, t.ex. en skogsdunge som fungerar som tillfällig festplats. Brottet ska ha avsett användning på en plats av det angivna slaget. Det omfattar även t.ex. en skjutning från en sådan plats mot någon på en annan plats. Likaså inryms en skjutning från någon annan plats mot en person på en sådan plats som anges i bestämmelsen. Den som skjuter någon eller kastar en handgranat mot denne omfattas alltså, oavsett om det sker på, från eller mot t.ex. ett torg. På samma sätt omfattas gärningar som innefattat användning av skjutvapen eller sprängämnen och som ut- förts från, i eller mot fordon på sådana platser som avses i bestämmel- sen. Tillämpningsområdet för det andra stycket är avgränsat till de brottstyper som räknas upp i punkterna 1 och 2.

Första punkten avser brott som inneburit, eller skulle ha inneburit, ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Det handlar alltså om brott där gärningen har bestått i eller innefattat uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot, eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande, som är direkt riktat mot en annan person. Också medhjälp och anstiftan samt försök och andra osjälvständiga brottsformer omfattas. Det gäller även förbere- delse och stämpling, vilket framgår av att punkten också anges omfatta brott som skulle ha inneburit ett angrepp av det aktuella slaget. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde motsvarar fängelse i sex månader eller mer. Exempel på sådana angrepp av särskild rele- vans i sammanhanget är mord och misshandel av allvarligare slag. Att begreppet allvarligt angrepp förutsätter ett uppsåtligt agerande ute- sluter inte att bestämmelsen kan tillämpas när ett uppsåtligt brott be- gåtts tillsammans med ett brott där oaktsamhet är tillräckligt för straffansvar. Det innebär att brott som vållande till annans död eller vållande till kroppskada kan omfattas, om döden eller skadan har orsa- kats genom uppsåtlig våldsanvändning.

Andra punkten avser brott som inneburit, eller skulle ha inneburit, en fara, som framkallats uppsåtligen, för annans liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av annans egendom. Det innebär att brotten mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse kan omfattas av det andra stycket om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, men däremot inte t.ex. allmänfarlig vårdslöshet eller framkallande av fara för annan, om inte faran framkallats uppsåtligen. Bestämmelsen kan vara av särskild betydelse när det gäller allmänfarlig ödeläggelse genom sprängning. Även i det avseendet krävs det emellertid att brottet begåtts på allmän

1837

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

SOU 2025:66

plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats. En plats som bara är tillgänglig för en sluten krets av personer och som inte brukar användas som samlingsplats, t.ex. ett trapphus, utgör inte en sådan plats som avses, såvida inte människor har samlats där vid det aktuella tillfället. En sprängning i ett trapphus kan dock ändå omfattas om detonationen får effekter på allmän plats eller en annan plats där människor brukar samlas eller har samlats, t.ex. genom att glas eller annat splitter slungas ut på gatan, om detta täcks av gärningsper- sonens uppsåt. När det däremot gäller sprängningar i rent privata mil- jöer får det i stället bedömas om paragrafen är tillämplig på grund av att brottet ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av perso- ner som utövar allvarlig brottslighet (första stycket). Eftersom den andra punkten även omfattar brott som skulle ha inneburit en fara av det aktuella slaget omfattas även försök, förberedelse och stämpling till sådana brott som avses där.

Enligt tredje stycket ska, i fall som avses i första stycket, straffvärdet höjas till det dubbla, om det inte finns synnerliga skäl mot en sådan höjning. Härigenom markeras att utgångspunkten är att straffvärdet för ett gängrelaterat brott ska fördubblas i förhållande till vad som skulle ha varit fallet om brottet inte varit gängrelaterat. Vad straff- värdet för ett motsvarande icke gängrelaterat brott skulle ha varit kan i och för sig vara svårt att avgöra, eftersom det i en annan situation än den som domstolen har att bedöma kan föreligga försvårande om- ständigheter av helt annat slag. Exempelvis kan en misshandel i nära relation inte användas som jämförelseunderlag vid en misshandel i gängmiljö, eftersom en misshandel av det förstnämnda slaget kan ha ett mycket högt straffvärde av helt andra skäl än som avses i den här aktuella regleringen. Vidare måste beaktas att den straffrättsliga prin- cipen om att s.k. dubbelräkning, eller dubbelbeaktande, inte ska ske

–dvs. att försvårande omständigheter ska ges genomslag vid straff- värdebedömningen endast när dessa inte tillräckligt har beaktats ge- nom rubriceringen av brottet, inklusive kvalificeringen av brottet till en viss grad – är tillämplig även i förhållande till den aktuella straff- skärpningsbestämmelsen. Om exempelvis ett vapenbrott bedöms som grovt på grund av att vapnet har innehafts i en kriminell miljö och därför typiskt sett kunnat befaras komma till brottslig användning måste därför, för att inte dubbelbeaktande ska ske, jämförelsen i prin- cip göras i förhållande till ett brott där vapnet inte har innehafts i en sådan miljö. Bestämmelsen innehåller också en ventil som ger dom-

1838

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

stolen möjlighet att i vissa undantagsfall fastställa ett lägre straff- värde än vad som motsvarar en höjning till det dubbla, nämligen om det finns synnerliga skäl mot en sådan höjning. Synnerliga skäl mot en höjning till det dubbla kan föreligga exempelvis om den tilltalade, utan att gärningen är fri från ansvar enligt 24 kap. 4 § brottsbalken, har in- volverats i brottsligheten mot sin vilja och kan sägas ha handlat under tvång (jfr 23 kap. 5 § brottsbalken). Genom kravet på synnerliga skäl markeras att möjligheten att avvika från en dubblering ska användas restriktivt. En annan sak är att straffskalornas yttre begränsningar i vissa situationer kan omöjliggöra en dubblering (jfr 26 kap. 2 a §).

Enligt fjärde stycket ska, i fall som avses i andra stycket, straffvärdet höjas med upp till det dubbla. Genom att höjningen ska göras med upp till det dubbla markeras att domstolen ska göra en bedömning i det enskilda fallet av hur allvarligt det specifika brottet är. Vid den bedömningen kan de straffskärpande omständigheter som bestäm- melsen i denna del avser ges varierande genomslag beroende på situa- tionen. Gärningens allmänna farlighet, sett till risken för att utomstå- ende ska komma till skada, kan tala för att straffvärdet ska fördubblas jämfört med vad som hade varit fallet om bestämmelsen inte varit tillämplig. Hur välbesökt den aktuella platsen varit vid brottstillfället och andra förhållanden som inverkar på faran för tredje man kan där- för vara av särskild betydelse för bedömningen.

Om ett gemensamt straff ska mätas ut för flera brott som träffas av paragrafen tillämpas det tredje respektive fjärde stycket med av- seende på det samlade straffvärdet för dessa brott (jfr 10 §).

10 §

Paragrafen, som saknar motsvarighet i det nuvarande regelverket, reglerar bedömningen av straffvärdet vid flerfaldig brottslighet. Över- vägandena finns i avsnitt 10.8.6.

I första stycket anges huvudregeln för hur straffvärdet för flera brott bedöms. Enligt första meningen ska de tre allvarligaste brotten då ges fullt genomslag. Detta innebär att vart och ett av dessa brott ska be- aktas med det straffvärde som brottet skulle ha ansetts motsvara om det bedömts oberoende av övriga brott. De allvarligaste brotten är de brott som vid en sådan bedömning anses ha de högsta straffvärdena.

1839

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

SOU 2025:66

Av andra meningen framgår att även brott som inneburit ett all- varligt angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person ska ges fullt genomslag vid bedömningen. Om något av de tre allvarligaste brotten inneburit ett sådant angrepp ska detta beaktas fullt ut redan med stöd av den första meningen. Bestämmelsen avser därför endast det fallet att det därutöver förekommer brott av det angivna slaget.

Bestämmelsen tar sikte på samma typer av brott som de som avses i nuvarande 29 kap. 1 § andra stycket andra meningen. Således om- fattar den brott där gärningen består i eller innefattar uppsåtlig all- varligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande, direkt riktat mot en annan per- son. Med att våldet, hotet eller handlandet ska vara av allvarligare slag avses att straffvärdet motsvarar åtminstone sex månaders fängelse. Brott som typiskt sett riktar sig mot en mer obestämd krets av männi- skor och där det för straffansvar för fullbordat brott är tillräckligt med en fara för denna krets omfattas inte. Detsamma gäller brott med det primära skyddsintresset att värna rikets styrelseskick och oberoende. Exempel på brott som innebär ett sådant angrepp som anges i bestäm- melsen är grov misshandel och annan misshandel av allvarligare slag, människorov, olaga frihetsberövande, grov kvinnofridskränkning, grov fridskränkning, rån, grovt rån samt grövre fall av olaga tvång, olaga hot, utpressning, våld eller hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. Vidare kan sexualbrott utgöra sådana angrepp. Också med- hjälp och anstiftan samt försök och andra osjälvständiga brottsformer omfattas. Ytterst blir det dock en fråga för domstolen att i det en- skilda fallet avgöra om en konkret gärning är sådan att det inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person. (Jfr prop. 2009/10:147 s. 14 f.)

Enligt huvudregeln i första stycket ska domstolen alltså lägga sam- man de isolerade straffvärdena för de tre allvarligaste brotten och even- tuellt därutöver förekommande brott som inneburit ett allvarligt angrepp mot någons liv, hälsa eller trygghet till person. Till detta ska den sedan, enligt tredje meningen, lägga en del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten. Hur stor denna andel bör vara preciseras inte i bestämmelsen, och det finns i och för sig inget som hindrar att andelen i någon mån tillåts avta. Som en allmän tumregel bör dock kunna gälla att varje tillkommande brott beaktas med hälften av sitt isolerade straffvärde.

1840

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

Viktigt att understryka är att en tumregel av detta slag inte ska ses som annat än just en tumregel. Tillämpningen måste således alltid anpassas efter den aktuella situationen, varvid bl.a. brottslighetens skyddsintressen och karaktär samt brottens relativa svårhet och in- bördes samband kan få betydelse. På liknande sätt som i dag måste domstolen också alltid försäkra sig om att slutresultatet står i rimlig proportion, inte bara till den brottslighet som är aktuell, utan också till straffnivåerna för andra typer av brott eller kombinationer av brott. Vid denna kontroll kan t.ex. de normala straffnivåerna för ett brott av högre grad eller ett närliggande brott av allvarligare slag användas som hållpunkter. Andra hållpunkter kan vara maximistraffet för det all- varligaste brottet eller maximistraffet för den i brottskombinationen mest frekvent förekommande brottstypen. En jämförelse av det sist- nämnda slaget kan vara nödvändig när någon har begått ett enstaka brott med en mycket sträng straffskala och ett stort antal brott med en lindrigare straffskala. Har någon exempelvis gjort sig skyldig till ett olaga frihetsberövande, med ett straffvärde på ett års fängelse, och där- utöver ett stort antal stölder av normalgraden, skulle – om de senare brotten vore tillräckligt många – formellt sett ett 18 år långt fängelse- straff kunna dömas ut till följd av den stränga straffskalan för frihets- brottet. Eftersom stölderna i sig aldrig skulle ha kunnat föranleda ett strängare straff än fyra års fängelse bör det emellertid inte komma i fråga att döma ut ett strängare straff än fängelse i fem år i en sådan situation.

I andra stycket ges en möjlighet att göra undantag från huvud- regeln i första stycket. Enligt denna bestämmelse får den samlade brottslighetens straffvärde såldes bedömas på annat sätt om det med hänsyn till sambandet mellan brotten eller annars finns särskilda skäl.

Ett samband mellan brotten bör framför allt kunna ge skäl att från- gå huvudregeln när ett eller flera brott har ingått som ett led i ett annat, eller olika straffbud annars har överträtts inom ramen för ett och samma händelseförlopp. I sådana fall kan en viss del av brottsligheten många gånger konsumeras såsom subsidiär till eller medbestraffad med huvudbrottet. Men när domstolen dömer enligt två eller flera straff- bud, måste beaktas att det kan finnas straffvärdepåverkande omständig- heter som är gemensamma för brotten, och därför riskerar att få ett oproportionerligt stort genomslag, om det isolerade straffvärdet för de enskilda brotten bara läggs samman. I dessa fall kan ett lämpligare tillvägagångssätt i stället vara att mer direkt rikta in bedömningen mot

1841

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

SOU 2025:66

brottsligheten sedd som en helhet. I allmänhet bör det leda till att den samlade brottslighetens straffvärde blir lägre än vad en tillämpning av huvudregeln leder fram till.

Andra särskilda skäl kan föreligga när vart och ett av de brott som bedömningen avser har rubricerats som grovt på grund av att det ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i en verk- samhet som bedrivits i större omfattning eller liknande. Det för- hållandet att brottsligheten upprepats har då redan fått betydelse vid gradindelningen. Skulle det sedan även ges den betydelse vid bedöm- ningen av straffvärdet som följer av huvudregeln, kan det leda till ett resultat som blir alltför högt i förhållande till den skada eller fara som brottsligheten inneburit. Att brottsligheten utövats systematiskt är visserligen en omständighet som bör tala i skärpande riktning när straffvärdet bedöms (jfr 7 § 6), men inte alltid i den utsträckning som en tillämpning av huvudregeln i dessa fall skulle innebära. Om brotts- lighetens omfattning har beaktats vid rubriceringen av brotten kan det således finnas anledning att bedöma det samlade straffvärdet på annat sätt.

Även i andra fall kan avsteg från huvudregeln vara motiverade för att tillgodose intresset av relativ proportionalitet. Det gäller inte minst i fråga om brottstyper såsom narkotikabrott, ekonomisk brottslighet och vissa typer av förmögenhetsbrott, där betydelsen av de kvantifier- bara omständigheterna (mängden narkotika eller den ekonomiska skadan mätt i pengar) ges en avtagande betydelse vid värderingen av enstaka brott och där antalet brott ibland kan ha mindre betydelse för hur straffvärd brottsligheten är. För att undvika en omotiverad övervärdering av den samlade brottsligheten, kan det följaktligen finnas anledning att bedöma straffvärdet för denna på annat sätt i vissa av dessa fall. Även i fråga om andra brottstyper kan avsteg från huvud- regeln vara motiverade för att tillgodose intresset av relativ propor- tionalitet. Kravet på särskilda skäl innebär dock att sådana avsteg inte mer regelmässigt kan komma i fråga. För att detta ska anses moti- verat, bör krävas att en tillämpning av huvudregeln skulle leda till ett samlat straffvärde som står i påtaglig disproportion till straffnivåerna för andra typer av brott eller kombinationer av brott.

Enligt 26 kap. 2 § fjärde stycket kan fängelse på livstid dömas ut som gemensamt straff om flera av brotten har ett maximistraff som uppgår till fängelse i tolv år. Som framgår av kommentaren till den paragrafen ska detta förstås så att det i allmänhet bör krävas att minst

1842

SOU 2025:66

Författningsförslag som inte följer av ställningstagandena

tre av brotten har ett sådant maximistraff, men att det inte är uteslutet att tillämpa bestämmelsen när detta endast gäller två av brotten. I övrigt är det bestämmelserna i förevarande paragraf som styr i vilka fall ett gemensamt livstidsstraff kan komma i fråga. Om en tillämpning av huvudregeln i första stycket leder fram till att straffvärdet inte bara slår i taket för fängelse på viss tid, utan också (i vart fall teoretiskt sett) passerar det, får domstolen överväga om ett livstidsstraff ska dömas ut. Straffet bör följaktligen inte bestämmas till livstids fängelse i varje fall och så fort taket för ett visstidsstraff passeras. Först om brottsligheten kan anses lika allvarlig som annan brottslighet där straffvärdet mot- svarar fängelse på livstid bör ett sådant straff komma i fråga. Exempel på när så skulle kunna vara fallet är när den tilltalade har gjort sig skyl- dig till ett stort antal grova våldtäkter eller, utöver ett mindre antal sådana brott, en mängd andra allvarliga sexualbrott.

Det anförda ska inte förstås så att straffvärdet aldrig kan bedömas understiga straffmaximum för fängelse på viss tid när en tillämpning av huvudregeln skulle leda till att straffvärdet slog i eller passerade detta tak. Även i ett sådant fall kan det finnas särskilda skäl för att avvika från huvudregeln och således bedöma straffvärdet till en lägre nivå.

Paragrafen är tillämplig även när brottsligheten ligger på bötes- nivå. Om det inte finns särskilda skäl för en annan bedömning ska således de tre allvarligaste sådana brotten ges fullt genomslag och vart och ett av de övriga brotten beaktas med en viss del av sitt iso- lerade straffvärde. Även här bör den ovan angivna tumregeln normalt kunna användas. Det innebär att varje tillkommande brott efter det tredje, räknat i fallande svårhet, som utgångspunkt bör beaktas med 50 procent av det antal dagsböter som brottet skulle ha föranlett om det bedömts för sig. Om minst ett av brotten också har fängelse i straffskalan, kan ett fängelsestraff dömas ut om brottsligheten är jäm- förbar i svårhet med sådan brottslighet som normalt ligger på fäng- elsenivå. Liksom i andra fall får domstolen sedan pröva om straffet ska vara villkorligt eller inte.

17.4Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

När det gäller ikraftträdande och behovet av övergångsbestämmelser hänvisas till kapitel 15.

1843

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

Skälen för vår bedömning

Vi är ålagda att föreslå en modell för straffmätning av flerfaldig brotts- lighet som innebär att de tre allvarligaste brotten räknas fullt ut och att det först därefter blir aktuellt med viss straffreduktion. Vi ska även föreslå ytterligare begränsningar av straffreduktionen vid allvarliga brott mot person. Förslaget finns i avsnitt 17.2.2.

Beträffande vår metod för bedömningen av förslagens effekter på strafftiderna och svårigheter vid bedömningen hänvisas till det som sagts i kapitel 16. Med utgångspunkt däri framstår det som rimligt att räkna med att nu aktuellt förslag sammantaget kan förväntas öka de utdömda strafftiderna med intervallet 40–50 procent avseende samt- liga domar som innefattar flerfaldig brottslighet. Vi har valt att utgå från den högre delen av intervallet i våra beräkningar, men det ska poängteras att procentsatsen här, liksom beträffande det förslag vi står bakom, är avsedd att ge uttryck för ett genomsnitt och att ök- ningen således kan bli både större och mindre i det enskilda fallet.

Med utgångspunkt i den beräkningsmodell vi beskrivit ovan och i avsnitt 16.2.2 applicerad på uppgifter vi fått från Kriminalvården om påbörjade verkställigheter uppgår det totala antalet tillkommande fängelseår i denna del till 8 417 år. Av dessa 8 417 år ska – med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning – två tredjedelar, dvs. 5 611 år, som utgångspunkt verkställas i anstalt. Med hänsyn till den dygnskost- nad för en intagen i anstalt som Kriminalvården förordar – 4 000 kro- nor – beräknas den sammantagna merkostnaden för Kriminalvården till följd av de förslag som avser skärpta straff för flerfaldig brottslig- het som utredningen inte står bakom till cirka 8,2 miljarder kronor per år (5 611 × 365 × 4 000 = 8 192 060 000).1 Förslaget är därmed cirka 2,8 miljarder kronor dyrare per år än det förslag som utredningen står bakom.

1Siffran kan jämföras med konsekvensutredningen avseende utredningens förslag och mer- kostnaden 5,4 miljarder kronor per år.

1846

SOU 2025:66

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

18.2.2Skärpta straff för brott som har samband med kriminella nätverk

Bedömning: Förslaget om att straffvärdet för brott som ingått som ett led i verksamheten inom en grupp av personer som utövar allvarlig brottslighet ska höjas till det dubbla, om det inte finns synnerliga skäl mot en sådan höjning, beräknas innebära ökade kost- nader för Kriminalvården om 4,8 miljarder kronor per år.

Ett sådant förslag kan inte genomföras utan att ett motsvarande ekonomiskt tillskott tillförs Kriminalvården. Detta tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten så som en följd av andra reformer som på- verkar myndighetens kostnader genom ökat behov av anstalts- platser.

Skälen för vår bedömning

Vi är ålagda att föreslå en straffskärpningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk och deras orga- niserade kriminella verksamhet. I direktiven anges att vid tillämp- ningen av den nya regleringen ska straffet motsvara det dubbla straff som annars skulle ha dömts ut, om inte tungt vägande skäl, såsom på- tvingat deltagande i organiserad brottslighet, talar för en mindre ökning än det dubbla. Förslaget finns i avsnitt 17.2.2.

I de fall den bestämmelsen tillämpas kommer straffvärdet som ut- gångspunkt dubbleras, vilket sannolikt leder till att (ovillkorligt) fäng- else kommer att väljas som påföljd i fler fall samt att fängelsestraffens längd ökar väsentligt, vilket i sin tur påverkar Kriminalvårdens kost- nader. Som anförts i kapitel 16 är denna kostnadsökning svår att be- räkna eftersom det inte finns någon statistik att lägga till grund för beräkningarna.

För att kunna beräkna antalet tillkommande fängelseår väljer vi – på samma sätt som i kapitel 16 – att ta vår utgångspunkt i rapporten Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2023. Av den framgår att antalet utdömda fängelseår med koppling till den organiserade brottsligheten 2023 uppgick till 461 år. Som nämnts i kapitel 16 ska det noteras att den siffran endast avser resultatet av specifika myndighetsinsatser som syftat till att bekämpa allvarlig och

1847

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

samhällshotande organiserad brottslighet i lokalsamhället med särskilt fokus på utsatta områden. Med hänsyn till de senaste årens utveckling (se avsnitt 11.2.2) och upplysningar som utredningen erhållit från Polismyndigheten bedömer vi att motsvarande siffra för all brottslig- het som har samband med kriminella nätverk skulle kunna uppskattas till minst sex gånger så många, dvs. knappt 3 000 år. Även om siffran bygger på en grov uppskattning framstår den inte som orimlig i rela- tion till de sammanlagt 16 590 fängelseår som totalt dömdes ut år 2023. Att knappt 20 procent av dessa år skulle ha en koppling till den före- slagna bestämmelsens tillämpningsområde är nog snarare i underkant. Om vi alltså utgår från att den nu föreslagna bestämmelsen skulle till- lämpas i de fallen skulle en dubblering göras och alltså 3 000 fängelseår tillkomma årligen. Till dessa ska läggas effekterna av vårt förslag av- seende den nyanserade straffmätningen i allmänhet och den flerfaldiga brottsligheten i synnerhet (se ovan). Vid en försiktig bedömning uppskattar vi att ungefär hälften av domarna avser flerfaldig brotts- lighet. Därtill kan 29 kap. 2 § 6 brottsbalken ha tillämpats vid de ut- mätta straffvärdena, vilket mildrar effekten av vårt förslag något. Det totala antalet tillkommande fängelseår kan därför uppskattas till knappt 5 000 per år. Av dessa 5 000 år ska – med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning – två tredjedelar, dvs. knappt 3 300 år, som utgångspunkt verkställas i anstalt. Med hänsyn till den dygnskostnad för en intagen i anstalt som Kriminalvården förordar – 4 000 kronor

–beräknas den sammantagna merkostnaden för Kriminalvården till följd av de förslag som avser skärpta straff för brott som har samband med kriminella nätverk som utredningen inte står bakom till drygt 4,8 miljarder kronor per år (3 300 × 365 × 4 000 = 4 818 000 000).2 Förslaget är därmed cirka 1,6 miljarder kronor dyrare per år än det förslag som utredningen står bakom.

2Siffran kan jämföras med konsekvensutredningen avseende utredningens förslag och merkost- naden 3,2 miljarder kronor per år.

1848

SOU 2025:66

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

18.2.3Häktningspresumtionen ska gälla i fler fall

Bedömning: Förslaget om att presumtionen för häktning ska sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan beräknas innebära ökade kostnader för Kriminalvården avseende fler trans- porter av frihetsberövade personer till och från domstolarna samt ett ökat behov av häktesplatser. Kostnaderna uppskattas till knappt 228 miljoner kronor.

Ett sådant förslag kan inte genomföras utan att ett motsva- rande ekonomiskt tillskott tillförs Kriminalvården. Detta tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten så som en följd av andra reformer som påverkar myndighetens kostnader genom ökat behov av häktes- och anstaltsplatser.

Skälen för vår bedömning

Vi är ålagda att föreslå att gränsen för presumtionen för häktning ska sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan. Förslaget finns i avsnitt 17.2.1.

När det gäller förslaget om en förändrad häktningspresumtion kan det antas att detta kommer att leda till att åklagarna och dom- stolarna får fler häktningsförhandlingar att hantera. De brott som berörs av förslaget om en förändrad häktningspresumtion framgår av avsnitt 13.3.1. Efter hänsyn tagen till våra förslag om höjningar av vissa minimistraff rör det sig sammanlagt om att häktningspresum- tionen kommer att utvidgas till att omfatta ytterligare 44 brott. Det kommer att innebära kostnader för Kriminalvården i form av ett ökat antal häktesplatser om fler brott omfattas av presumtionsregeln. Vidare innebär fler häktningsförhandlingar och s.k. fristmål ökade kostnader för Kriminalvården i form av fler transporter av frihets- berövade personer till och från domstolarna.

Att uppskatta tillkommande kostnader för Kriminalvården utifrån förslaget är med tillgänglig information emellertid mycket svårt. En- dast de tillkommande häktningar som också leder till ytterligare nya lagföringar med fängelsepåföljd och de tillkommande häktningar som inte leder till fängelsepåföljd alternativt frikännande domar kommer att innebära ökade kostnader för Kriminalvården i form av ytterlig-

1849

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

are vårddygn. En stor andel av de som häktas döms sedan till ett fängelsestraff, varvid häktningstiden avräknas vid verkställigheten av straffet. Dygnskostnaden för en plats i häkte är dock högre än kost- naden för en anstaltsplats och uppgår till i genomsnitt 4 500 kronor. Därtill kommer att det redan i dag råder en akut brist på häktesplatser. En ökning av antalet häktade personer torde därför medföra såväl kostnadsökningar som praktiska utmaningar för Kriminalvården, även om det inte sker någon ökning beträffande antalet lagföringar. Mot den bakgrunden bedömer vi att ett genomförande av det alternativa förslaget riskerar att äventyra tidpunkten för ikraftträdandet av re- formen.

Som framgår av avsnitt 18.3.2 nedan bedömer vi att det alternativa förslaget att sänka häktningspresumtionen medför en ökning om cirka 1 600 häktade mål, eller fristmål, per år. För enkelhetens skull utgår

vii den fortsatta bedömningen från att det är samma sak som 1 600 häk- tade personer. Det är emellertid bara de personer som avslutar sin häktning efter nedlagd förundersökning, frikännande dom eller dom till annan påföljd än ovillkorligt fängelse som medför en fullständig merkostnad för Kriminalvården. För de personer där häktningen över- går i verkställighet av ett ovillkorligt fängelsestraff är det i stället i kostnadsskillnaden mellan en häktesplats och en anstaltsplats som merkostnaden finns (i genomsnitt cirka 800 kronor). Att med någon säkerhet uppskatta dessa kostnader låter sig inte göras, men vår bästa gissning, baserad på en genomsnittlig häktningstid om tre månader och en lagföringsfrekvens om 80 procent, medför en merkostnad för Kriminalvården om cirka 222 miljoner kronor ((1 280 × 90 × 800 = 92 160 000) + (320 × 90 × 4 500 = 129 600 000) = 221 760 000).

Därtill kommer kostnader för transporter, som enligt en schablon som Kriminalvården tillhandahållit kan uppskattas till 200 kronor per vårddygn, vilket – med samma merkostnadsresonemang som ovan – ger en kostnad om cirka 5,8 miljoner kronor (320 × 90 × 200 = 5 760 000). Den uppskattade kostnadsökningen medför att förslaget inte kan genomföras utan att ett motsvarande ekonomiskt tillskott tillförs Kriminalvården. Detta tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten så som en följd av andra reformer som påverkar myndighetens kostnader genom ökat behov av häktes- och anstaltsplatser.

Om antalet lagföringar för de aktuella brotten ökar till följd av att häktning sker i större utsträckning än tidigare kommer Kriminal-

1850

SOU 2025:66

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

vårdens kostnader att öka ytterligare. Med hänsyn till syftet med häktningsinstitutet är det troligt att en sådan ökning kommer att ske. Att med någon form av säkerhet uppskatta storleken av denna ökning låter sig dock inte göras.

18.3Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och domstolarna

18.3.1Skärpta straff för flerfaldig brottslighet

Bedömning: Förslaget om att de tre allvarligaste brotten ska ges fullt genomslag när straffvärdet för flera brott bedöms beräknas innebära ökade kostnader för Polismyndigheten om 1,83 miljarder kronor, för Åklagarmyndigheten om 280 miljoner kronor och för Ekobrottsmyndigheten om 114 miljoner kronor per år.

Ett sådant förslag kan inte genomföras utan att ett motsvarande ekonomiskt tillskott tillförs myndigheterna. Detta tillskott bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheterna så som en följd av andra reformer som påverkar deras kostnader.

Skälen för vår bedömning

Som framgått ovan är vi ålagda att föreslå en modell för straffmätning av flerfaldig brottslighet som innebär att de tre allvarligaste brotten räknas fullt ut och att det först därefter blir aktuellt med viss straff- reduktion. Vi ska även föreslå ytterligare begränsningar av straffreduk- tionen vid allvarliga brott mot person. Förslaget finns i avsnitt 17.2.2.

Liksom beträffande utredningens förslag till skärpta straff för fler- faldig brottslighet påverkar nu aktuellt förslag i sig inte ärende- eller måltillströmningen till polis, åklagare och domstolar. Däremot in- verkar det i större utsträckning på de brottsutredande myndigheternas möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning i de s.k. konkurrensfallen. Beträffande svårigheterna att uppskatta denna minskning hänvisas till det som anförts i avsnitt 16.2.4.

I avsnitt 18.2.1 har vi kommit fram till att antalet utdömda fängelse- år i denna del kan antas öka med 8 417, vilket ska jämföras med det

1851

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

totala antalet utdömda fängelseår 2023 som var 16 590. Påverkan av våra förslag uppgår därmed till 40 procent såvitt avser den rent straff- skärpande effekten. Denna effekt är inte fullt jämförbar med den effekt som förslagen kan antas få när det gäller tillämpningen av be- stämmelserna om förundersökningsbegränsning, men procentsatsen ger ändå en fingervisning om i vilken grad förslagen kan tänkas på- verka tillämpningen av det straffprocessuella regelsystemet generellt. Mot bakgrund av vad vi i kapitel 16 har anfört om behovet av att även i framtiden använda bestämmelserna om förundersökningsbegräns- ning som ett instrument för prioritering finns anledning att utgå från att påverkan i det hänseendet blir väsentligt större såvitt avser det för- slag som utredningen inte står bakom. Detta gäller särskilt eftersom det nu aktuella förslaget har en lika stor effekt på alla typer av brott. En rimlig uppskattning är därför att påverkansgraden uppgår till det dubbla, eller tio procent. En så stor påverkan föranleder oss att påminna om vår starka rekommendation till regeringen att se över regelverket om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning innan det nya påföljdssystemet tas i bruk (se avsnitt 14.4.2). För att beräkna den möjliga kostnadsökningen bör denna procentsats sättas i relation till nuvarande anslag till Åklagarmyndigheten respektive Ekobrottsmyn- digheten samt till Polismyndighetens nuvarande kostnader för sin brottsutredande verksamhet. Kostnadsökningarna skulle därmed upp- gå till 280 miljoner kronor för Åklagarmyndigheten, 114 miljoner kronor för Ekobrottsmyndigheten och 1,83 miljarder kronor för Polismyndigheten.3 Totalt skulle kostnadsökningen uppgå till drygt 2,2 miljarder kronor.4 Förslaget är därmed cirka 1,1 miljarder kronor dyrare per år än den eventuella kostnadsökning som kan följa av utred- ningens förslag. Det ska understrykas att i denna kostnadsökning ligger en ambitionsökning såtillvida att ett i motsvarande mån ökat antal brottsmisstankar kommer att utredas och, i de fall tillräcklig bevisning föreligger, även bli föremål för åtal.

3Siffrorna kan jämföras med konsekvensutredningen avseende utredningens förslag och de eventuella merkostnaderna 140 miljoner kronor för Åklagarmyndigheten, 57 miljoner kronor för Ekobrottsmyndigheten och 915 miljoner kronor för Polismyndigheten.

4Kostnaderna är beräknade utifrån Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens anslag för 2024 (se prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 4, s. 3) respektive Polismyndighetens årsredovis- ning för 2023, s. 119 tabell 56.

1852

SOU 2025:66

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

Följdkostnader för domstolarna och Kriminalvården

Om medel motsvarande de ovan angivna beloppen tillförs de brotts- utredande myndigheterna leder det i sin tur till att domstolarnas kost- nader kommer att öka genom att det kommer att krävas mer tid för handläggning, förhandling och domskrivning beträffande de brotts- misstankar som tillkommer i berörda mål. I förlängningen kommer även Kriminalvårdens kostnader att öka, till följd av att de utdömda strafftiderna i dessa mål blir längre. Eftersom dessa kostnads- ökningar är beroende av om – och i så fall i vilken utsträckning – man väljer att kompensera för den överflyttningseffekt som beskrivits ovan, är det knappast meningsfullt att försöka ställa en prognos av hur stor dessa kan tänkas bli. En sådan bedömning bör hellre göras i ett bredare sammanhang, dvs. i samband med att man i övrigt be- stämmer vilka medel som ska tillföras domstolarna och Kriminal- vården till följd av ökade satsningar tidigare i rättskedjan.

18.3.2Häktningspresumtionen ska gälla i fler fall

Bedömning: Förslaget om att presumtionen för häktning ska sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan beräknas leda till att statens kostnader för rättsliga biträden ökar med cirka

40miljoner kronor per år samt att Sveriges Domstolars kostnader för handläggning av mål ökar med cirka 13 miljoner kronor per år.

Ett sådant förslag kan inte genomföras utan att ett motsva- rande ekonomiskt tillskott tillförs anslaget rättsliga biträden samt Sveriges domstolar. Dessa tillskott bör finansieras genom ökade anslag motsvarande de angivna beloppen.

Skälen för vår bedömning

Vi är ålagda att föreslå att gränsen för presumtionen för häktning ska sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan. Förslaget finns i avsnitt 17.2.1.

När det gäller förslaget om en förändrad häktningspresumtion kan det antas att detta kommer att leda till att åklagarna och domstolarna får fler häktningsförhandlingar och fler s.k. fristmål att hantera. Ett ökat antal fristmål riskerar att få till följd att handläggningen av andra

1853

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

typer av mål nedprioriteras om inte myndigheterna tillförs ytterligare resurser.

Ett ökat antal mål med häktade kan också innebära ökade kost- nader för domstolarna eftersom ett sådant mål beräknas kosta mer än ett brottmål som inte är av förturskaraktär. De brott som – med beaktande av våra förslag om en höjning av minimistraffet för vissa brott – berörs av förslaget om en förändrad häktningspresumtion framgår av tabell 13.2 och 13.3 i avsnitt 13.3.1. Antalet lagföringar för dessa brott uppgick enligt Brås statistik för 2023 till cirka 2 700. Det kan antas att det därtill kommer ytterligare ett antal fall där personer är på sannolika skäl misstänkta för sådan brottslighet, men där misstankarna inte leder fram till åtal. Häktning sker sannolikt till viss del redan i dag vid misstanke om de aktuella brotten eftersom några av brotten till sin karaktär är sådana att kollusionsfara ofta före- ligger.

Handläggningen av ett mål som avser brott mot person har enligt uppgift från Domstolsverkets ekonomiavdelning en snittkostnad om 63 256 kronor i tingsrätt. Motsvarande siffra för förmögenhetsbrott är 10 658 kronor och för övriga brottmål 18 265 kronor. För ett för- tursmål ökar kostnaden med 25 procent. Ett förtursmål som avser brott mot person kostar alltså 15 814 kronor mer än ett ”vanligt” brott- mål medan motsvarande siffra för förmögenhetsbrott är 2 665 kronor och för övriga brottmål 4 567 kronor. Om man utgår ifrån att antalet häktade kommer att öka med 60 procent och här utgår från antalet lagföringar, innebär detta en ökning med drygt 1 600 förtursmål. Vid samma fördelning mellan brotten som i fråga om lagföringsbeslut innebär detta att cirka 30 procent utgörs av brott mot person, cirka 40 procent av förmögenhetsbrott och 30 procent av övriga brottmål. Vad gäller brotten mot person är vår uppfattning emellertid att en stor andel av de som träffas av den utvidgade presumtionen kan antas häktas redan med dagens regelverk, varför den siffran bör reduceras till cirka tio procent. Detta skulle medföra en årlig kostnadsökning om sammanlagt cirka 6,4 miljoner kronor. Det ska dock betonas att kostnadsökningen är baserad på en grov uppskattning avseende i vilken utsträckning antalet förtursmål i tingsrätt kan komma att öka till följd av en förändrad häktespresumtion.

Till detta kommer kostnaderna i hovrätt. Handläggningen av ett brottmål i hovrätt har enligt uppgift från Domstolsverkets ekonomi- avdelning en snittkostnad om 55 261 kronor. För ett förtursmål ökar

1854

SOU 2025:66

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

kostnaden liksom i tingsrätt med 25 procent, eller 13 815 kronor. Med en uppskattad överklagandefrekvens om 30 procent skulle det innebära en kostnad om cirka 6,6 miljoner kronor. Den sammanlagda kostnadsökningen för domstolarna om cirka 13 miljoner kronor kan inte anses rymmas inom befintliga anslag.

Kostnader för rättsliga biträden

Att fler häktas medför ökade kostnader för staten för de som anlitas som offentliga försvarare. Det kan i och för sig antas att det i majo- riteten av dessa ärenden ändå hade förordnats offentlig försvarare, men ett s.k. fristmål kräver mer arbete och orsakar mer tidsspillan och utlägg än ett fritt brottmål. Detta gäller i synnerhet eftersom rådande platsbrist på landets häkten föranleder att häktade personer ofta placeras i häkten på andra orter än de där den offentlige försva- raren har sitt kontor. När det gäller kostnader för offentlig försvarare kan det uppskattas att det i de cirka 1 600 mål per år som blir förturs- mål kommer att krävas mer arbete än tidigare. Ökningen av antalet arbetade timmar per sådant mål skulle kunna uppskattas till i genom- snitt 10. Utifrån den nu gällande timkostnadsnormen för rättsliga biträden om 1 586 kronor skulle det innebära en merkostnad för staten om drygt 25 miljoner kronor (1 600 × 10 × 1 586 = 25 376 000). För att ta hänsyn också till mål som överklagas till hovrätt bör göras ett tillägg med uppskattningsvis en fjärdedel av kostnaden beträffande förundersökningen och handläggningen i tingsrätt. Den sammanlagda kostnadsökningen per år blir då totalt knappt 32 miljoner kronor (25 376 000 × 1,25 = 31 720 000). Därtill kommer ökade kostnader för tidsspillan och utlägg, varför den totala kostnaden uppskattas till 40 miljoner kronor.

1855

Konsekvenser av de förslag som utredningen inte står bakom

SOU 2025:66

18.4Sammantagen beräkning

Om de förslag som inte följer av ställningstagandena genomförs kommer de att medföra ökade kostnader för staten om sammanlagt drygt 15,5 miljarder kronor, vilket innebär en merkostnad i förhål- lande till utredningens förslag i dessa delar med drygt 6,9 miljarder kronor. Straffreformen skulle därmed kosta 23,2 miljarder kronor per år i stället för 16,3 miljarder kronor per år.

Tabell 18.1

De förslag utredningen	Tillkommande kostnad	Utredningens förslag
inte står bakom	(kronor)	(kronor)

Skärpta straff för
flerfaldig brottslighet	10 416 060 000	(5 383 020 000)
Skärpta straff för brott
som har samband med
kriminella nätverk	4 818 000 000	(3 212 000 000)

Häktningspresumtionen
ska gälla i fler fall	280 520 000	0
Totalt	15 514 580 000	(8 595 020 000)

1856

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experterna Gustaf Almkvist, Bengt Ivarsson och Göran Nilsson

Vi kan inte överblicka konsekvenserna av utredningens förslag

Med jämna mellanrum tillsätts utredningar som har till uppgift att genomföra en större översyn av straffrätten, i synnerhet påföljdssyste- met. Efter Straffrättskommitténs och Strafflagberedningens arbete på 1940- och 50-talen kom Fängelsestraffkommittén på 1980-talet, och därefter Straffsystemkommittén och Straffansvarsutredningen på 1990-talet. Påföljdsutredningen följde sedan i början av 2010-talet.

Straffreformutredningens direktiv har haft en bredd som gör det naturligt att sätta in utredningen i detta sammanhang. Utredningen skiljer sig dock från samtliga tidigare nämnda utredningar i två avseen- den: dels är utredningens direktiv i princip uteslutande inriktade på repressionsökningar, dels har den tid som utredningen haft till sitt förfogande varit påfallande kort i relation till det utomordentligt om- fattande uppdraget. I förlängningen kommer därmed antagligen för- slagens genomslagskraft minskas av att de inte bärs upp av någon tydlig principiell eller teoretisk underbyggnad.

Vi har mellan oss betydande erfarenhet av utredningsarbete och kan konstatera att ingen utredning som vi har deltagit i har arbetat under liknande förutsättningar som denna. Som närmare utvecklas nedan är

vialltså kritiska till regeringens beslut att ge utredningen så lite tid. En oundviklig följd av tidsbristen har varit att utredningens arbete har varit starkt inriktat på lagtekniska frågor snarare än på principiella ut- gångspunkter för en större reform av påföljdssystemet. Det har också varit nödvändigt att bedriva arbetet i många parallella spår, med följ- den att det för oss inte har varit möjligt att bedöma om helheten är rimlig. Vi saknar med andra ord förutsättningar för att bedöma om utredningens förslag sammantaget är rimliga. Det gäller särskilt med

1857

Särskilda yttranden

SOU 2025:66

beaktande av att flera andra utredningar dessutom helt eller delvis har arbetat samtidigt med vår utredning och då med frågor som påverkar de samlade effekterna inte minst av de straffskärpningar som Straff- reformutredningen föreslår. Den regering – och i förlängningen den lagstiftare – som överväger att genomföra förslagen måste alltså själv- ständigt och utan underlag från någon utredning ta ansvar för att hel- heten är rimlig.

Med beaktande av de nämnda förutsättningarna anser vi att utred- ningens enskilda förslag håller hög lagteknisk kvalitet och skulle sedda var för sig i huvudsak kunna vara rimliga att införa. Exempelvis fram- står det system med villkorligt fängelse som utredningen föreslagit som en välkommen förbättring av vårt påföljdssystem. Vi har därför stannat för att inte motsätta oss de konkreta förslag som lämnas av utredningen, även om vi givetvis har haft en del synpunkter i enskild- heter. Se dock Bengt Ivarssons särskilda yttrande för egen del.

Vi vill framhålla att ingen av oss är någon principiell motståndare till repressionsökningar och i vissa delar anser vi att det finns goda skäl för en strängare syn. Våra respektive expertuppgifter har vi visserligen utfört utifrån delvis olika aspekter att beakta och vi har inte alltid varit ense i olika frågor. Vi förenas dock i uppfattningen att det krävs en bredare analys och diskussion i samhället om dels vilka effekter som utredningens förslag får, dels huruvida det verkligen är motiverat och önskvärt med de påtagliga repressionsökningar som förslagen sam- mantaget innebär. I sammanhanget måste de mycket betydande kost- naderna som förslagen kan förväntas medföra beaktas. Det bör också framhållas att direktiven fokuserat på vissa typer av brottslighet och brottslingar, i synnerhet organiserad brottslighet och allvarliga brott mot person. Även om vi instämmer i att det är helt nödvändigt med lagstiftningsåtgärder för att komma till rätta med det allvarliga läge som vi befinner oss i för närvarande, innebär förslagen att systemet för straffmätning i stor utsträckning utformas utifrån brottslighet av så- dant slag. Numerärt utgör emellertid sådan brottslighet en mindre del av den brottslighet som rättsväsendet har att hantera. Merparten av brottsligheten förövas i stället i andra former eller av andra kategorier lagöverträdare än vad som i första hand ligger bakom utredningens för- slag. Sålunda begås exempelvis en mycket stor del av brotten av per- soner som missbrukar narkotika, alkohol eller andra droger. Konse- kvenserna för dem eller huruvida dessa konsekvenser är kriminalpoli- tiskt önskvärda har inte kunnat bedömas i någon större utsträckning.

1858

SOU 2025:66

Särskilda yttranden

Utredningen har haft alltför kort tid till sitt förfogande

Utredningen påbörjade sitt arbete under hösten 2023 och arbetet har gått in i sitt slutskede under vårvintern 2025. Utredningen har alltså haft ungefär ett och ett halvt år till sitt förfogande för en översyn av i prin- cip hela det svenska påföljdssystemet och straffskalorna för de enskilda brotten. Ser man till det mycket omfattande uppdrag som utredningen har haft måste den givna tiden betecknas som orimligt kort. Bristen på tid har inneburit att utredningen har varit i det närmaste helt in- riktad på att få fram lagtekniskt fungerande förslag som tillgodoser direktiven. Utrymmet för att diskutera principiella utgångspunkter, vad de olika förslagen kan tänkas få för effekter eller hur förslagen förhåller sig till varandra har varit klart begränsat. Det har också varit nödvändigt för utredningen att i ett tidigt skede bestämma inriktning i olika avseenden, och att därefter hålla fast vid den inriktningen. En djupare analys beträffande frågan om de föreslagna åtgärderna är ett effektivt sätt att bekämpa den organiserade brottsligheten har inte kunnat utföras inom de angivna tidsramarna.

Det är uppenbart att den givna utredningstiden inte har bestämts utifrån en realistisk bedömning av vad som skulle ha behövts för att genomföra uppdraget, utan utifrån ambitionen att kunna genomföra Tidöavtalet under mandatperioden. En sådan utveckling av utrednings- väsendet är bekymmersam.

Expertuppdraget har varit utmanande

En avgörande förutsättning för att kunna genomföra uppdraget på den begränsade tid som har stått till förfogande har varit det mycket kvalificerade och hårt arbetande kansliet, som har bestått av fem sekre- terare, varav en huvudsekreterare och kanslichef. Att utredningen har bemannats med så många sekreterare har emellertid inneburit att det inför varje expertmöte har distribuerats texter om olika frågor med en sammantagen textlängd som motsvarar ett genomsnittligt utrednings- betänkande och som kan bedömas motsvara vad en expert normalt får ut till tre eller fyra utredningssammanträden i en utredning som arbetar under mer realistiska förhållanden.

Det har varit en utmaning att som expert, vid sidan av ordinarie arbetsuppgifter, ta in allt material och dessutom göra en egen analys av förslagen. Många gånger har det varit oundvikligt att vi inte har hunnit

1859

SOU 2025:66

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Bengt Ivarsson

Utöver vad som anförts i det gemensamma yttrandet med experterna Göran Nilsson och Gustaf Almkvist får jag för egen del anföra följande.

Av Straffreformutredningens direktiv framgår bland annat att utredaren ska föreslå ändringar som säkerställer en nyanserad och dif- ferentierad straffmätning. Det är svårt att se hur en nyansering kan åstadkommas genom att utredningens direktiv i övrigt enbart pekar i repressiv riktning. Lägg därtill att utredningen ska föreslå en utmönst- ring eller begränsning av billighetsskälen. Redan av direktiven följer att det i praktiken inte funnits någon möjlighet för utredningen att lämna ett nyanserat och proportionellt förslag till en ny och modern straffreform. Utredningens förslag blir i stället en repressiv straff- reform.

Vid en genomgång av straffskalorna har det inte i ett enda fall skett en sänkning av minimi- eller maximistraffet. Här borde rimligt- vis kunnat ske en nyansering genom att vissa straff sänktes. Till exem- pel borde minimistraffet för våldtäkt, i de fall som endast innefattar bristande frivillighet, sänkas till fängelse i ett år. Det har dock inte varit möjligt för utredningen att inom givna tidsramar och erhållna direktiv göra en sådan uppdelning av våldtäktsparagrafen som hade erfordrats.

Däremot har jag ingen erinran mot bestämmelser som leder till att hela straffskalan används i större omfattning än i dag. Det bidrar till en mer nyanserad bedömning. En förutsättning för att på ett bra sätt uppnå det är dock att det finns såväl försvårande som förmild- rande omständigheter för domstolen att beakta. Om billighetsskälen reduceras i allt för stor omfattning blir detta inte möjligt.

Av direktiven framgår att utredningen ska föreslå en bestämmelse som kan ge dubbla straff för brott begångna samband med kriminella nätverk. En effekt av ett sådant förslag leder till att en gängmedlem som misshandlar en annan vältränad och stark gängmedlem döms dubbelt så hårt som om misshandeln i stället drabbat gärningsmannens svagare hustru. Relationsvåld nedgraderas med andra ord kraftigt i relation till gängrelaterad brottslighet. Det kan med styrka ifrågasättas om samhället ska se på mäns våld mot kvinnor på detta sätt.

Bortsett från gängbrottsligheten har den allmänna brottsligheten i samhället minskat. Det blir därför märkligt om det vid alla typer av brott skulle införas en bestämmelse som innebär att straffvärdet för de tre allvarligaste brotten ska räknas fullt ut. Vid en sund tillämpning

1861

Särskilda yttranden

SOU 2025:66

av asperationsprincipen ges utrymme för domstolarna att göra en pro- portionerlig och nyanserad straffmätning. En sådan bestämmelse kom- mer i mycket stor utsträckning drabba tilltalade utanför gängmiljön, personer med missbruksproblem som begår till exempel tillgrepps- brott. Det kan ifrågasättas i vilken omfattning det är rimligt.

Vad gäller påföljdskatalogen med villkorligt och ovillkorligt fängelse som bas finns det flera fördelar med en sådan ordning. Inte minst torde det leda till en ökad tydlighet. Jag har således ingen erinran i den delen.

Det huvudsakliga syftet med häktning är att bereda polisen möj- lighet att utreda brott. Kollusionsfaran och flyktfaran är grunder för häktning som kommit till i detta syfte. Enbart recidivfara är en grund som beaktar annat än de brottsutredande omständigheterna. Att sänka nivån för häktningspresumtion generellt till ett år skulle rimligtvis tol- kas som att polisen har en allt mer bristfällig förmåga att utreda brott. Så förhåller det sig inte. Polisen har de senaste åren tillförts betydande resurser som ökat den brottsutredande förmågan. Detta borde närmast tala för att höja nivån för häktningspresumtionen. Brott som grov kvinnofridskränkning häktas i dag regelmässigt trots att nivån för häktningspresumtion inte är uppnådd. Detta på grund av att det i prin- cip alltid föreligger mycket stark kollusions- och recidivfara. Det sak- nas således helt skäl att sänka gränsen för presumtionsregelns tillämp- ning till ett år. Om fler brott ska leda till häktning är det i så fall bättre att göra på det sätt som föreslås av utredningen.

Det stora problemet med denna utredning är dock den allmänna repressionsökningen som sker utan att någon seriös analys gjorts av- seende behov och effekter. Enligt de bedömningar som utredningen gjort torde den generella repressionsökningen bli 25–30 procent. I det enskilda fallet kan det dock bli ökningar med flera hundra procent i de fall flera av straffskärpningsbestämmelserna slår till. Proportionali- teten ställs på undantag. Som framgår av det yttrande som jag skrivit tillsammans med experterna Göran Nilsson och Gustaf Almkvist har det inte funnits tidsmässigt utrymme att analysera varken de effekter som utredningens egna förslag sammantaget kan leda till eller än mindre de effekter som utredningens förslag tillsammans med andra utredningars förslag kan förorsaka. Detta är en stor brist och som kan leda till allvarliga konsekvenser både för samhället och för enskilda när lagstiftningen träder i kraft och ska tillämpas. Jag förutsätter att detta är en kritik som kommer att komma även från Lagrådet.

1862

Bilaga 1

SOU 2025:66

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att billighetsskälen (29 kap. 5 § brottsbalken) utmönstras eller i vart fall ges en mer begränsad betydelse för påföljdsbestäm- ningen,

•föreslå ändringar av påföljderna och reglerna om val av påföljd,

•föreslå ändringar som innebär att presumtionen för häktning vid allvarlig brottslighet ska gälla i fler fall, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2025.

Bakgrund och en kort beskrivning av gällande rätt

Utformningen av straffskalor

Enligt definitionen i brottsbalken är brott en gärning för vilken straff är föreskrivet (1 kap. 1 §). Med straff avses böter och fängelse (1 kap. 3 §). I de enskilda straffstadgandena anger lagstiftaren vilket straff, i form av böter eller fängelse, som kan följa på brottet. Dessa komplet- teras av generella bestämmelser som innebär att det i vissa situationer är möjligt att döma till ett lindrigare eller strängare straff än vad som framgår av straffskalan för brottet (exempelvis 26 kap. 2 och 3 §§ samt 29 kap. 3 och 5 §§).

Fängelse innebär frihetsberövande på viss tid eller på livstid. Straff- skalor som innehåller fängelse på viss tid har alltid ett uttryckligen angivet maximistraff. Av straffskalan framgår även ett kortaste fäng- elsestraff som antingen är preciserat till en viss strafflängd eller annars utgörs av det allmänna fängelseminimum som är 14 dagars fäng- else. Straffskalor som innehåller fängelse på viss tid kan även inne- hålla böter.

Ramarna för utformningen av straffskalor som innehåller fängelse på viss tid anges i 26 kap. 1 § brottsbalken. Där framgår att fängelse på viss tid inte får understiga 14 dagar och inte heller – förutom i vissa särskilda situationer, bl.a. vid flerfaldig brottslighet – får överstiga tio år. Sammanfattningsvis innebär det att straffskalor som inne- håller fängelse på viss tid kan sträcka sig från fängelse i 14 dagar till tio år och att de även kan innehålla böter.

1864

SOU 2025:66

Bilaga 1

Straffskalor som innehåller fängelse på livstid är utformade på det sättet att de utöver fängelse på livstid ger utrymme för att döma ut ett tidsbegränsat fängelsestraff på upp till 18 år. Även dessa straff- skalor innehåller ett minimistraff, som dock kan variera.

Varje grad av ett brott ska ses som en egen brottstyp med en egen straffskala. Eftersom straffmätningen enligt 29 kap. 1 § brottsbalken ska ta sin utgångspunkt i den tillämpliga straffskalan måste det först fastställas hur en gärning ska rubriceras, innan straffvärdebedöm- ningen kan genomföras.

Gradindelningen och straffvärdebedömningen ska avgöras var för sig, i den ordningen, men frågorna ska inte prövas helt oberoende av varandra. Tvärtom har de ett nära samband. Som huvudregel bör där- för ett brott av en högre allvarlighetsgrad ha ett högre straffvärde än ett brott av en lägre allvarlighetsgrad, även om straffskalorna över- lappar varandra (NJA 2017 s. 531).

Påföljdssystemet

Påföljdssystemets utveckling och principer

När brottsbalken infördes 1965 byggde påföljdsregleringen i huvud- sak på föreställningen om att straffets främsta syfte var att avhålla den dömde från att begå ytterligare brott (individualprevention). Återfall skulle motverkas genom behandling, avskräckning eller att den som har begått brott förhindras att begå brott på nytt (s.k. in- kapacitering). Den individualpreventiva inriktning som över tid fick störst inflytande var den s.k. behandlingstanken. I grunden byggde behandlingstanken på idén att straff skulle ersättas med vård och be- handling inriktad på orsakerna till att den dömde begått brott. Vid påföljdsbestämningen skulle därför stor hänsyn tas till hur återfall i brott på bästa sätt kunde motverkas. (För en mer utförlig redogörelse av utvecklingen fram till 1989 års påföljdsreform, se prop. 1987/88:120 avsnitt 2.)

Behandlingstanken kom med tiden att kritiseras då den ansågs ge upphov till brister i fråga om likabehandling och för att det inte an- sågs möjligt att i enskilda fall ställa några säkra prognoser om åter- fallsrisk och återanpassning. Genom 1989 års påföljdsreform kom några av de grundläggande utgångspunkterna för påföljdsbestämningen att ändras. Påföljden skulle inte längre väljas genom en avvägning

1865

Bilaga 1

SOU 2025:66

mellan allmänpreventiva och individualpreventiva hänsyn i det en- skilda fallet, utan i stället skulle brottets allvar – uttryckt som straff- värde – vara utgångspunkten för påföljdsbestämningen.

Vissa principer lyftes fram som centrala i det nya påföljdssystemet, nämligen principerna om proportionalitet, likabehandling och förut- sebarhet. Enligt förarbetena behövde det i systemet dock även finnas utrymme för att ta hänsyn till olika individualpreventiva omständig- heter (prop. 1987/88:120 s. 47–48). Sådana omständigheter skulle framför allt vara av betydelse för påföljdsvalet.

Under den tid som har förflutit sedan 1989 års påföljdsreform har ett kontinuerligt reformarbete skett. De förändringar som har genomförts har i allmänhet gjorts stötvis i enskilda delar av systemet. Det har gjorts ansatser till att se över de centrala delarna av påföljds- systemen. Förslagen från de utredningar som fått sådana uppdrag – Straffsystemkommittén som lämnade betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) och Påföljdsutredningen som lämnade betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34) – har dock inte genom- förts annat än i begränsade delar. I grund och botten vilar därför dagens påföljdssystem fortfarande på de överordnade principer som låg till grund för 1989 års påföljdsreform.

Straffmätning

Av 29 kap. 1 § brottsbalken framgår att straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brotts- lighetens straffvärde. Om påföljden inte kan stanna vid böter mäts brottslighetens straffvärde till ett antal dagar, månader eller år i fängelse.

Vid sidan av straffvärdet får även andra förhållanden betydelse för straffmätningen. Hänsyn ska i skärpande riktning tas till återfall om detta förhållande inte beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig ut- sträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 § brottsbalken). I lindrande riktning ska det, i skälig omfattning, beaktas vissa s.k. billighetsskäl. Det är främst fråga om omständig- heter som är hänförliga till den tilltalades person eller som har in- träffat efter brottet (29 kap. 5 §). Det ska också beaktas om den till- talade lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av

1866

SOU 2025:66

Bilaga 1

brottet eller för utredningen av någon annans brott (29 kap. 5 a §). Vid straffmätningen ska det, i lindrande riktning, vidare beaktas den tilltalades ungdom, om brottet begicks innan han eller hon fyllde 21 år (29 kap. 7 §).

Påföljder och valet av påföljd

Med påföljder avses böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Om brottsligheten är av sådant slag att påföljden inte kan stanna vid böter ska rätten med tillämp- ning av reglerna i 30 kap. brottsbalken välja en påföljd. Enligt 4 § är utgångspunkten att fängelse ska användas i sista hand och endast om det är motiverat med hänsyn till brottslighetens straffvärde, dess art eller den tilltalades tidigare brottslighet. Det kan beskrivas som att det råder en allmän presumtion mot fängelse som påföljd.

När brottslighetens straffvärde uppgår till ett års fängelse eller mer utgör straffvärdet skäl att bestämma påföljden till fängelse (prop. 1987/88:120 s. 100). För vissa brott har det av främst allmän- preventiva skäl däremot ansetts vara motiverat att påföljden bestäms till fängelse trots att brottslighetens straffvärde understiger ett års fängelse. I sådana fall utgör brottslighetens art skäl för fängelse. Ex- empel på brottstyper där brottslighetens art utgör ett mer eller mindre starkt skäl för fängelse är grovt rattfylleri, narkotikabrott, mened, övergrepp i rättssak och vissa former av misshandel. Utöver brottets straffvärde och art får det som skäl för fängelse beaktas att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott.

Efter att de olika skälen för fängelse bedömts var för sig ska en sammanvägning göras för att avgöra om det sammantaget finns skäl att bestämma påföljden till fängelse.

När någon vid samma tillfälle ska dömas för flera brott är utgångs- punkten att en gemensam påföljd ska utdömas för brotten (30 kap. 3 § brottsbalken). I vissa undantagssituationer kan böter eller fäng- else väljas som påföljd för ett eller flera brott samtidigt som en annan påföljd bestäms för brottsligheten i övrigt.

Ett fängelsestraff kan bestämmas till mellan 14 dagar och 18 år eller livstid. Straffet avtjänas i kriminalvårdsanstalt eller genom inten- sivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. fotboja). Som alterna- tiv till fängelse finns villkorlig dom och skyddstillsyn. En villkorlig

1867

Bilaga 1

SOU 2025:66

dom ska som huvudregel förenas med böter (30 kap. 8 § brottsbalken). En skyddstillsyn får förenas med böter eller med olika typer av före- skrifter om exempelvis deltagande i behandling eller återfallsförebyg- gande programverksamhet (28 kap. 6 §).

Om skälen för fängelse är starka ska påföljden normalt bestämmas till fängelse. Det kan då krävas särskilda skäl för att välja villkorlig dom eller skyddstillsyn i stället för fängelse. Särskilda skäl för en villkorlig dom eller skyddstillsyn kan vara att påföljden förenas med en före- skrift om samhällstjänst, lägst 40 och högst 240 timmar. Därutöver kan särskilda skäl för skyddstillsyn vara att den dömde genomgår be- handling mot missbruk eller att det har skett en påtaglig förbättring av hans eller hennes personliga eller sociala situation. Dessutom kan en skyddstillsyn förenas med en särskild behandlingsplan (s.k. kon- traktsvård) och ett fängelsestraff på mellan 14 dagar och tre månader.

För unga lagöverträdare, framför allt de som är under 18 år, finns särskilda påföljder i form av ungdomstjänst, ungdomsvård, ungdoms- övervakning och sluten ungdomsvård.

Det finns även möjlighet för rätten att, om vissa förutsättningar är uppfyllda, överlämna den dömde till missbruksvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Vidare kan någon som döms för ett brott och som lider av en allvarlig psykisk störning över- lämnas till rättspsykiatrisk vård, med eller utan särskild utskrivnings- prövning, om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Uppdraget att se över straffskalorna och reformera påföljdssystemet

Kriminalpolitiska utgångspunkter för uppdraget

Principerna om proportionalitet och ekvivalens är centrala i dagens påföljdssystem. Principerna innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindriga brott och att lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. Utgångspunkten för straffmätningen är därför brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Straffvärdet för ett brott är ett uttryck för hur allvarligt – relativt sett – brottet är jämfört med andra brott eller brottskombinationer. Värderingen av brottet eller brottsligheten i termer av straffvärde är således ett uttryck för just principerna om proportionalitet och ekvivalens. Utformningen av straffskalorna kan sägas vara ett uttryck för hur lagstiftaren värderar

1868

SOU 2025:66

Bilaga 1

olika brott i förhållande till varandra. Det ger också uttryck för hur lagstiftaren ser på straffnivåerna i allmänhet. Utöver att det ska vara möjligt att differentiera straffen mellan brott av olika allvarlighets- grad innebär proportionalitetsprincipen i sig ingen begränsning vad gäller straffnivåerna.

De principiella utgångspunkterna proportionalitet och ekvivalens är sunda och bör fortsätta att vara grundläggande för det straffrätts- liga systemet. I flera frågor har dock praxis utifrån dessa utvecklats på ett sätt som ger upphov till resultat som inte är rimliga och inte nöd- vändigtvis följer av principerna som sådana. Det gäller exempelvis straffmätningen av flerfaldig brottslighet, där tillkommande brotts- lighet relativt snabbt får liten eller ingen betydelse för påföljds- bestämningen.

Vissa aspekter av straffsystemet framstår i dag som uttryck för ett icke hållbart synsätt, exempelvis i fråga om föreställningen om straffets funktion. Dessutom har samhällsutvecklingen medfört all- männa förändringar i synen på olika brotts allvarlighetsgrad, liksom förändringar i fråga om uppfattningen om på vilken nivå straffen i allmänhet bör ligga. De förändringar som sker i samhället får även be- tydelse för hur olika intressen som är av betydelse för utformningen av straffsystemet bör vägas mot varandra. De senaste decennierna har viss mycket allvarlig brottslighet som exempelvis skjutningar och sprängningar ökat. Vissa aspekter av den bredare samhällsutvecklingen

–exempelvis i form av ökad globalisering och digitalisering – har även inneburit nya möjligheter att begå brott. Det alltmer globalise- rade samhället underlättar för företagens gränsöverskridande verk- samhet, men även för den organiserade brottsligheten att exempelvis smuggla vapen och narkotika. Nya sårbarheter i samhället kan snabbt komma att utnyttjas av kriminella. Det har exempelvis visat sig i form av organiserade och systematiska brott mot välfärdssystemen. Det har genom digitaliseringen också blivit möjligt att begå bedrägerier riktade mot ett mycket stort antal brottsoffer. Vidare finns det åtskil- liga exempel på gärningsmän som utnyttjar de digitala möjligheterna för att söka upp barn och utsätta dem för sexualbrott. Även mäns våld mot kvinnor är ett stort samhällsproblem.

I det alltmer digitaliserade samhället genererar den organiserade brottsligheten stora intäkter genom bedrägerier och välfärdsbrotts- lighet i en omfattning som tidigare inte var möjlig. Digitaliseringen och globaliseringen har även inneburit att handeln med narkotika

1869

Bilaga 1

SOU 2025:66

kan skapa större intäkter än tidigare. Dessutom har tillgången till vapen ökat. Våldet i den kriminella gängmiljön har blivit allt grövre under 2000-talet. Antalet skjutningar och sprängningar har ökat av- sevärt och många av dem har ägt rum på offentliga platser eller i fler- familjshus. Att våldsamma konflikter i den kriminella miljön numera ofta utspelar sig i det offentliga rummet innebär att allt fler utom- stående drabbas. Det grova våldet, och den organiserade brottslighet som detta våld är ett uttryck för, är i verklig mening systemhotande. Otillbörlig påverkan från den grova organiserade brottsligheten på samhällsinstitutioner – exempelvis politiska församlingar och offent- lig förvaltning – samt en omfattande tystnadskultur och ovilja att vittna eller tala med polisen kan på sikt äventyra förutsättningarna för det svenska samhällsskicket.

När brottsligheten förändras och utvecklas måste även samhällets motåtgärder och reaktioner på brott utvecklas. Den straffrättsliga reaktionen på ett brott måste återspegla allvaret i brottsligheten.

Ett av kriminalpolitikens främsta syften är att förebygga brott. Som utgångspunkt bör det straffrättsliga regelverket därför vara utformat på det sätt som bäst tillgodoser detta syfte. När det gäller frågan om hur systemet bör utformas för att tillgodose det övergripande syftet får man inte bortse från att längre frihetsberövanden av brottslingar, i vart fall för vissa brottskategorier och brottsintensiva individer, i sig har brottsförebyggande effekt, eftersom den som avtjänar ett fängelsestraff förhindras från att begå brott i och mot det omgivande samhället. Straffet kan även verka avskräckande, vilket också är en brottsförebyg- gande effekt. Dessa samhällsskyddsaspekter behöver framöver beak- tas i större utsträckning vid utformningen av straffsystemet som helhet.

Påföljdssystemet har hittills tagit sin utgångspunkt i gärningen och gärningspersonen. Hänsyn måste emellertid också tas exempel- vis till brottsofferperspektivet, inte minst vad gäller straffnivåerna i allmänhet. Straff och påföljder måste framstå som rimliga reaktioner på brottet. Utöver att på olika sätt bidra till att motverka och före- bygga brottslighet är den straffrättsliga reaktionen också ett uttryck för samhällets avståndstagande och klander. I detta avseende är straff- skalornas utformning och reglerna för påföljdsbestämning centrala. För systemets trovärdighet och legitimitet är det viktigt att de straff som föreskrivs och döms ut uppfattas som rimliga med hänsyn till brottslighetens allvar. Av samma skäl är det också viktigt att straffen

1870

SOU 2025:66

Bilaga 1

och påföljderna, i längd och ingripandegrad, på ett rimligt sätt mot- svarar brottsoffers berättigade förväntan på upprättelse.

Dagens straffskalor och regler för påföljdsbestämning har i alltför stor utsträckning utformats utifrån gärningspersonen. Detta kommer till uttryck till exempel genom att den allmänna regeln för påföljdsval innehåller en presumtion mot fängelse och att billighetsskäl ska beak- tas vid påföljdsbestämningen. Bestämmande för utformandet av dessa regler har i hög grad varit humanitetsprincipen, som syftar till att straff ska användas med måttfullhet och försiktighet. Reglerna för påföljds- bestämning behöver dock vara utformade på ett sätt som utgör en rimlig avvägning mellan denna princip och andra intressen. Som exem- pel måste straffsystemet tydligt ge uttryck för att gärningspersonen klandras för brottet. I annat fall finns en uppenbar risk för att brotts- offer i stället för att känna upprättelse uppfattar straffprocessen som en ny kränkning. Den straffrättsliga reaktionen måste vara ett tydligt uttryck för att samhället tar brott på allvar och visa hur samhället vär- derar den skada eller kränkning som brottsoffret utsatts för. I sam- manhanget måste man också beakta den grundläggande skyldighet som varje stat har att skydda sin befolkning mot brottslighet. Såväl brotten i sig som förhållandet att staten tillhandahåller ett otillräck- ligt skydd mot brottslighet kan utgöra kränkningar av de mänskliga rättigheterna så som de definieras i internationella dokument. Huma- nitetsprincipen måste också ses i ljuset av att inte bara gärningsperso- ner utan också brottsoffer och deras anhöriga har rätt till respekt för sin mänskliga värdighet.

Det är nödvändigt med en bred översyn av straffskalorna

Genom straffskalorna ger lagstiftaren uttryck för sin syn på allvaret i de olika brotten. Under det senaste dryga årtiondet har det genom- förts ett stort antal förändringar av straffskalorna för olika brott. De skärpningar av enskilda straffskalor som har genomförts har varit motiverade. Förändringarna innebär dock att det även kan finnas an- ledning att justera straffskalor för andra brott. Det har vid olika till- fällen påtalats av remissinstanser att det finns ett behov av en mer övergripande och sammanhållen översyn av straffskalorna. Detta har också påpekats av Lagrådet vid flera tillfällen (se prop. 2021/22:231 s. 124–125 och prop. 2022/23:53 s. 196). Regeringen instämmer i

1871

Bilaga 1

SOU 2025:66

denna bedömning. Som Lagrådet framför i sina yttranden innebär tillvägagångssättet att gång efter annan höja straffskalorna för olika brott och motivera åtgärden i det enskilda fallet i praktiken att man aldrig kommer in på den mer övergripande frågan om hur olika brotts- typer ska placeras ut på skalan från bötesminimum till det strängast möjliga fängelsestraffet, och därmed inte heller på frågan om var den allmänna repressionsnivån ska ligga, dvs. hur hårt brottslighet i allmän- het bör bestraffas.

Utredaren ska genomföra en sådan bred översyn av straffskalorna som efterfrågats av remissinstanser och Lagrådet. Även fortsättnings- vis ska den grundläggande utgångspunkten vara att straffskalorna ska återspegla allvaret i brottsligheten.

Översynen ska genomföras utifrån de utgångspunkter som beskrivs under rubriken ”Kriminalpolitiska utgångspunkter för uppdraget”. Det innebär att fokus delvis flyttas från gärningspersonen till brotts- offret och hans eller hennes rätt till upprättelse. Det finns anledning att se allvarligare på till exempel vålds- och sexualbrott, i förhållande till annan brottslighet, än vad som är fallet i dag. Även andra brott som typiskt sett är kopplade till vålds- och sexualbrott, såsom olika typer av brott mot frihet och frid, behöver bedömas strängare. Behovet av en översyn gäller såväl uppsåtliga brott som brott som begås genom oaktsamhet.

Hänsyn ska tas till samhällsutvecklingen och hur denna påverkar synen på allvaret i olika brott. Exempelvis bör det beaktas att brotts- ligheten med koppling till kriminella nätverk blivit allt grövre och att den organiserade brottsligheten i dag utgör ett mycket allvarligt sam- hällsproblem. Det är fråga om brottslighet som sammantaget är system- hotande, vilket måste komma till uttryck i straffskalorna. Skärpningar har redan genomförts för vissa brott som är vanliga i kriminella nät- verk (se exempelvis prop. 2022/23:53 och prop. 2021/22:186). Mot bakgrund av den allvarliga utvecklingen finns det skäl att överväga vilka ytterligare skärpningar som är befogade. Övervägandena bör avse så- väl brott för vilka straffskalorna redan har skärpts som brott som inte har omfattats av tidigare skärpningar. Sammantaget måste över- synen av straffskalorna, tillsammans med övriga förslag, innebära en mer påtaglig ökning av den allmänna repressionsnivån än vad som följt av de skärpningar av enskilda straffskalor som genomförts under det senaste dryga årtiondet.

1872

SOU 2025:66

Bilaga 1

Utredaren behöver inte redovisa överväganden för varje enskilt brott, men bör åtminstone redovisa uttryckliga överväganden när det gäller de mest centrala brotten i brottsbalken och specialstraffrätten.

Utifrån utgångspunkterna för uppdraget bör utredaren föreslå skärpningar av ett flertal straffskalor, inklusive straffskalor som redan i dag innehåller höga minimi- och maximistraff. Det längsta tidsbegrän- sade fängelsestraffet som i dag kan föreskrivas i en straffskala är tio år, eller 18 år om fängelse på livstid ingår i straffskalan. Det ska inte före- komma att brott av olika allvarlighetsgrad får samma straffmaximum. För att bibehålla en lämplig differentiering mellan straffskalorna för olika brott kommer det därför finnas anledning för utredaren att över- väga ändringar av de yttre begränsningarna för straffskalornas utform- ning. En sådan förändring skulle innebära att det även blir nödvän- digt att överväga hur långa tidsbegränsade straff som ska kunna föreskrivas för brott om straffskalan innehåller fängelse på livstid. Det blir då också nödvändigt att överväga om det ska krävas att den dömde avtjänar längre tid än tio år, innan det är möjligt att ansöka om omvandling av ett livstidsstraff, 3 § lagen (2006:45) om omvand- ling av fängelse på livstid.

Det ingår i utredarens uppdrag att föreslå förändringar av reglerna om straffmätning vid flerfaldig brottslighet. Uppdraget i den delen innebär att utredaren ska föreslå en ny modell för straffmätning vid flerfaldig brottslighet där varje tillkommande brott, jämfört med vad som gäller i dag, ska få större betydelse för den samlade brottslig- hetens straffvärde. En sådan förändring innebär att det kan finnas ett behov av att revidera den särskilda regleringen av straffskalan vid flerfaldig brottslighet (26 kap. 2 § brottsbalken), särskilt eftersom översynen av straffskalorna kan förväntas innebära en generell höj- ning av straffnivåerna. Även utredarens ställningstaganden i frågan om de yttre begränsningarna för straffskalorna har betydelse för vilka straff som bör kunna dömas ut vid flerfaldig brottslighet. Regleringen av straffskalan vid flerfaldig brottslighet måste vara utformad på ett sätt som säkerställer att den nya modellen för straffmätning får prak- tiskt genomslag. Som närmare utvecklas nedan bör det vara möjligt att vid flerfaldig brottslighet döma ut längre tidsbegränsade fängelse- straff än vad som är fallet i dag. Det finns också skäl att överväga om det för mycket allvarlig flerfaldig brottslighet ska vara möjligt att döma till livstids fängelse, även om det inte är föreskrivet för något av de enskilda brotten. Ett livstidsstraff framstår som befogat ex-

1873

Bilaga 1

SOU 2025:66

empelvis när någon ska dömas för ett mycket stort antal allvarliga vålds- eller sexualbrott. Sammantaget innebär detta att utgångspunkten för utredarens arbete i denna del bör vara en påtaglig skärpning av regleringen av straffskalan vid flerfaldig brottslighet.

När straffskalorna ses över bör utredaren också överväga i vilken utsträckning straffskalor för olika grader av gradindelade brott ska överlappa varandra. Som utgångspunkt bör överlappningen inte vara större än nödvändigt, vilket innebär att den nuvarande överlappningen för vissa brottstyper bör begränsas. Utredaren är oförhindrad att, om det bedöms vara lämpligt, lämna förslag som innebär att överlapp- ningen helt avskaffas.

Utredaren ska därför

•genomföra en översyn av straffskalorna för de enskilda brotten och föreslå de ändringar som bedöms som nödvändiga för att straffskalorna ska återspegla brottens allvar,

•särskilt överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå skärp- ningar i straffskalor för vålds- och sexualbrott samt för brott som är vanliga i kriminella nätverk och brott som hotar rättsstatens och samhällets fundament,

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för straffskalorna, inklusive straffskalan för flerfaldig brottslighet (26 kap. 2 § brottsbalken), i syfte att möj- liggöra att längre fängelsestraff på viss tid än vad som är möjligt i dag ska kunna föreskrivas för ett brott, och att livstids fängelse ska kunna komma i fråga för vissa allvarliga fall av upprepade vålds- och sexualbrott,

•överväga och föreslå begränsningar av, eller om det bedöms lämp- ligt avskaffande av, överlappningen i straffskalorna mellan olika grader av gradindelade brott,

•överväga och föreslå de följdändringar som kan vara nödvändiga, exempelvis vad gäller regleringen om omvandling av fängelse på livstid, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

1874

SOU 2025:66

Bilaga 1

Ett reformerat och mer rättvist påföljdssystem

De kriminalpolitiska utgångspunkter som ligger till grund för upp- draget innebär att påföljderna som döms ut på ett bättre sätt ska spegla allvaret i brotten. Det medför att en höjning av repressionsnivån be- hövs, vilket kommer till uttryck genom översynen av straffskalorna. Det innebär också att förändringar av påföljdssystemet är nödvändiga.

Utredaren ska därför

•överväga och föreslå genomgripande förändringar av påföljdssyste- met, vilket ska inbegripa ställningstaganden i de frågor som beskrivs mer utförligt i detta avsnitt, och

•lägga fram de författningsförslag som övervägandena ger anled- ning till, inbegripet nödvändiga förändringar och följdändringar i andra författningar, exempelvis i den processrättsliga lagstiftningen och vad gäller det internationella straffrättsliga samarbetet.

Uppdraget inbegriper såväl en saklig som en språklig översyn av regler- ingen. Inget hindrar att frågor som behandlats i tidigare lagstiftnings- ärenden övervägs på nytt.

Utgångspunkter för straffvärdebedömningen

Straffvärdet ska fortfarande utgöra startpunkten för straffmätningen och påföljdsvalet. Bedömningen av straffvärdet ska även fortsättnings- vis göras med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning och av den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det finns dock ett behov av en mer nyanserad och differentierad straffvärdebedömning där försvårande inslag får större genomslag.

I dag är grundregeln att straffmätningen tar sin utgångspunkt i den nedre delen av straffskalan. För att straffvärdet ska placeras högre upp krävs det i regel klart försvårande omständigheter. Följden av detta är att den övre delen av straffskalan sällan utnyttjas och att maxi- mistraffet i princip aldrig döms ut. Det innebär att brott av olika all- varlighetsgrad inte sällan straffas nästan lika hårt. Därmed görs inte tillräcklig skillnad mellan brott av olika allvar. Av detta skäl är det nöd- vändigt med en påtaglig förändring som innebär att hela straffskalan

1875

Bilaga 1

SOU 2025:66

används och att det sker en mer nyanserad straffmätning där försvår- ande moment alltid tillmäts betydelse.

Utgångspunkten för straffmätningen bör vara att när minimi- kriterierna för ett brott är uppfyllda befinner man sig vid straff- minimum i den tillämpliga straffskalan. Alla försvårande moment därutöver – såväl brottsinterna som sådana brottsexterna som anges i 29 kap. 2 och 2 a §§ brottsbalken – ska emellertid få genomslag vid straffvärdebedömningen. Det innebär att normalfallet av ett brott inte nödvändigtvis har ett straffvärde som ligger i den nedre delen av straffskalan. Tvärtom borde det för ett större antal brott förhålla sig så att den vanligaste gärningen av den aktuella brottstypen innefattar försvårande moment, och därmed bör brottet ha ett straffvärde som ligger högre upp i straffskalan. Så kan exempelvis vara fallet när det gäller brottet rån.

Enligt 29 kap. 1 § andra stycket andra meningen brottsbalken ska det vid straffvärdebedömningen särskilt beaktas om gärningen inne- burit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Andra meningen infördes 2010 i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå för brott mot person i förhållande till tidigare praxis. Det kan finnas ett behov av en analys av om tillägget av andra men- ingen fått den effekt som avsågs när bestämmelsen infördes.

Utredaren ska därför

•överväga och föreslå ändringar som säkerställer en nyanserad och differentierad straffmätning där försvårande omständigheter får större genomslag, och

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som säkerställer att brott som innebär angrepp mot person och brott som ger upphov till personskador, exempelvis vålds- och sexualbrott, såväl uppsåtliga som oaktsamma, straffvärdemässigt värderas strängare än i dag.

I denna del innebär uppdraget att straffskalans spännvidd ska ut- nyttjas i betydligt större utsträckning än vad som är fallet i dag. Den övre halvan av straffskalan bör inte vara reserverad för enbart vissa särskilt allvarliga gärningar, utan straffvärdet bör även i andra fall kunna ligga i mitten eller den övre delen av straffskalan.

1876

SOU 2025:66

Bilaga 1

Vid flerfaldig brottslighet ska varje brott ha betydelse för straffvärdet

Med flerfaldig brottslighet avses att en person döms till ansvar för fler än ett brott. I Sverige, liksom i övriga nordiska länder, tillämpas vid flerfaldig brottslighet som huvudregel principen om gemensamt straff. Det innebär att rätten bestämmer en gemensam påföljd för brotten med utgångspunkt i den samlade brottslighetens straffvärde. Rätten ser alltså till brottsligheten som helhet när straffet bestäms.

Reglerna om straffmätning av flerfaldig brottslighet har under en längre tid varit föremål för politisk diskussion. Flerbrottsutredningen lämnade i sitt betänkande Skärpta straff för flerfaldig brottslighet (SOU 2023:1) förslag som ger uttryck för en skärpt syn på flerfaldig brottslighet. Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen anser att de förslag som lämnats av Flerbrottsutred- ningen utgör ett steg i rätt riktning. Enligt regeringen talar dock starka skäl, i linje med de kriminalpolitiska överväganden som redogjorts för under rubriken ”Kriminalpolitiska utgångspunkter för uppdraget”, för att en mer genomgripande förändring är nödvändig. Det är av stor vikt för brottsoffret och hans eller hennes känsla av upprättelse att varje enskilt brott får ett tydligt genomslag vid bedömningen av den samlade brottslighetens straffvärde. Detta är också viktigt för att påföljderna som döms ut ska uppfattas som rimliga och rättvisa.

Utredaren ska därför

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en modell för straffmätning av flerfaldig brottslighet som innebär att de tre all- varligaste brotten räknas fullt ut och att det först därefter blir aktu- ellt med viss straffreduktion, och

•överväga, och oavsett ställningstagande i sak, föreslå ytterligare begränsning av straffreduktionen vid allvarliga brott mot person.

Dubbla straff för brott som har samband med kriminella nätverk

Den 1 juli 2023 infördes en ny straffskärpningsbestämmelse som tar sikte på våldsamma uppgörelser bland kriminella (29 kap. 2 a § brotts- balken). Regeringen har i den proposition som låg till grund för in- förandet av bestämmelsen gett uttryck för att ytterligare förändringar

1877

Bilaga 1

SOU 2025:66

kan vara nödvändiga för att säkerställa att straffen som döms ut för brott som begås i kriminella nätverk, eller i övrigt som ett led i organi- serad brottslighet, återspeglar allvaret i den här typen av brottslighet (prop. 2022/23:53 s. 77).

Organiserad brottslighet och brott i kriminella nätverk utgör ett mycket stort samhällsproblem. Sådan brottslighet är särskilt allvar- lig, vilket måste komma till uttryck i de straff som döms ut.

Utredaren ska därför

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en straffskärp- ningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk och deras organiserade kriminella verksamhet.

Vid tillämpningen av bestämmelsen ska straffet motsvara det dubbla straff som annars skulle ha dömts ut, om inte tungt vägande skäl, så- som påtvingat deltagande i organiserad brottslighet, talar för en mindre ökning än det dubbla (jfr den danska regleringen i 81 a–81 c §§ straffe- loven). Detta kan åstadkommas genom att tillämpningsområdet för den befintliga bestämmelsen i brottsbalken utvidgas eller genom att det införs en ny kompletterande bestämmelse.

Billighetsskälen ska ha mindre betydelse för påföljdsbestämningen

Vid straffmätningen och påföljdsvalet ska vissa omständigheter hän- förliga till den tilltalades person eller som har inträffat efter brottet (s.k. billighetsskäl) beaktas i lindrande riktning, 29 kap. 5 § brotts- balken. I förarbetena beskrivs det som att det vore orättfärdigt om det vid påföljdsbestämningen inte fanns utrymme för att beakta så- dana omständigheter (prop. 1987/88:120 s. 47). Det kan handla om att brottet även får andra konsekvenser för den tilltalade, exempelvis uppsägning från arbetet, eller att verkställigheten av påföljden, exem- pelvis på grund av hög ålder eller sviktande hälsa, kan påverka den till- talade särskilt hårt.

Att omständigheter hänförliga till den tilltalade beaktas vid påföljds- bestämningen är ett avsteg från den grundläggande principen att påfölj- den ska bestämmas utifrån brottets allvar. Det bör krävas starka skäl för att ett sådant avsteg ska vara motiverat. Vidare innebär reglerna att den tilltalades intressen delvis ges företräde framför andra intres- sen som exempelvis brottsoffrets möjlighet till upprättelse. Skadan

1878

SOU 2025:66

Bilaga 1

som orsakats brottsoffret blir inte mindre av att gärningspersonen förlorat sitt arbete. Att sådana hänsyn tas vid påföljdsbestämningen innebär en risk för att den påföljd som döms ut inte uppfattas som rimlig och rättvis utifrån samhällets och brottsoffrets perspektiv.

Utöver de traditionella billighetsskälen finns det enligt 29 kap. 5 a § brottsbalken möjlighet till strafflindring för en tilltalad som med- verkar i utredningen av sin egen eller någon annans brottslighet. Dessa bestämmelser är huvudsakligen motiverade av effektivitetsskäl och skiljer sig därmed från billighetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken som framför allt motiveras av humanitetshänsyn (prop. 1987/88:120 s. 47, jfr även prop. 2014/15:37 s. 21 och 55 samt prop. 2021/22:186 s. 57). Syftet med bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedver- kan är framför allt att förbättra möjligheterna att utreda allvarliga brott genom att skapa ett incitament för den som är tilltalad att lämna information av väsentlig betydelse för utredningen. För att möjlig- heterna att klara upp allvarlig brottslighet inte ska försämras bör be- stämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan vara kvar även i ett reformerat påföljdssystem.

Utredaren ska därför

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att billighetsskälen utmönstras eller i vart fall ges en mer begränsad betydelse för påföljdsbestämningen.

Nya påföljder och förändrade regler för val av påföljd

Enligt regeringens uppfattning har dagens system i allt för stor ut- sträckning utformats med hänsyn till gärningspersonens intressen. Detta behöver förändras. Det är inte rimligt att den grundläggande regeln för påföljdsvalet är utformad som en presumtion mot fängelse. Är brottet tillräckligt allvarligt bör påföljden bestämmas till fängelse, och den tilltalades personliga omständigheter bör endast i undantags- fall beaktas. Gärningspersonens intresse av att undvika ett fängelse- straff bör inte gå före brottsoffers rätt till upprättelse och intresset av att påföljden står i rimlig proportion till brottet.

Det kan av trovärdighetsskäl även fortsättningsvis finnas anledning att för vissa brottstyper, särskilt sådana som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättsväsendet, ingripa med en sträng påföljd även om det inte är motiverat av brottets straffvärde. Brottslighetens

1879

Bilaga 1

SOU 2025:66

art bör därför även fortsättningsvis ha betydelse för påföljdsvalet. Det- samma gäller beträffande återfall. Lagstiftningen måste ge tydligt ut- tryck för att återfall i annat än bagatellartad brottslighet ska påverka valet av påföljd.

Påföljdssystemet bör även fortsättningsvis innehålla alternativ till fängelse, för situationer då brottsligheten inte är så allvarlig att ett fängelsestraff är motiverat. Redan förhållandet att utgångspunkterna för påföljdsvalet ändras medför att ändringar av de befintliga påfölj- derna behövs, för att säkerställa att dessa är anpassade till de nya be- stämmelserna om påföljdsval. Det kan exempelvis innebära att påfölj- derna behöver rangordnas i förhållande till varandra och graderas utifrån ingripandegrad. Det kan också innebära att de nuvarande på- följderna och möjligheterna att kombinera dessa med varandra och med olika föreskrifter behöver delas upp i flera olika påföljder. Exem- pelvis kan det finnas anledning att göra samhällstjänst till en själv- ständig påföljd. Vidare kan det finnas ett behov av fler påföljdsalterna- tiv, t.ex. hemarrest.

Påföljdssystemet kan vidareutvecklas utifrån de befintliga påfölj- derna eller som ett nytt system med en helt eller delvis ny uppsätt- ning påföljder inom ramarna för de kriminalpolitiska utgångspunkter som redovisats under rubriken ”Kriminalpolitiska utgångspunkter för uppdraget” (jfr Påföljdsutredningens förslag i SOU 2012:34).

I framtidens påföljdssystem kan det oftare än i dag bli möjligt att använda en påföljd med vårdinriktning när någon döms för ringa nar- kotikabrott där gärningen har sin grund i beroendesjukdom.

Förslagen kan ge upphov till ett behov av att anpassa bestämmel- serna i brottsbalken om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom.

Utredaren ska därför

•föreslå ändringar av påföljderna,

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar av reglerna om påföljdsval där grundregeln ska vara att påföljden ska bestämmas utifrån brottets allvar i form av dess straffvärde, och

•överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som syftar till att möjligheten att ta hänsyn till den tilltalades person- liga omständigheter vid påföljdsvalet ska begränsas – utrymme för sådana hänsyn kan också finnas i reglerna om hur påföljderna ska verkställas.

1880

SOU 2025:66

Bilaga 1

Vissa avgränsningar av deluppdraget att reformera påföljdssystemet

Uppdraget omfattar inte påföljdsregleringen för allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. Utredaren är dock oförhindrad att föreslå de följdändringar som bedöms vara nödvändiga.

Uppdraget omfattar inte heller de särskilda påföljdsreglerna för unga lagöverträdare, som ses över av utredningen om skärpta regler för unga lagöverträdare (Ju 2023:13). Vidare omfattar uppdraget inte reglerna om villkorlig frigivning, straffskärpning för återfall eller de övriga frågor som ses över av Utredningen om ett förstärkt samhälls- skydd och en minskad risk för återfall i brott (Ju 2022:10).

En presumtion för häktning ska gälla i fler fall

Häktning är inte sällan en förutsättning för att de brottsbekämpande myndigheterna effektivt ska kunna utreda och lagföra misstänkta för brott. Detta gäller särskilt när utredningen riskerar att förstöras om den misstänkte är på fri fot. Även risken för att den misstänkte fort- sätter att begå brott eller undandrar sig lagföring eller straff kan göra att häktning är nödvändigt. Det är alltså viktigt att häktning kan an- vändas när det finns behov av det. Detta gäller särskilt när brottslig- heten är allvarlig.

Det finns en särskild regel om presumtion för häktning vid allvar- liga brott (24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken). Presumtions- regeln har länge gällt när det för brottet inte är förskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Presumtionsregeln innebär att den som är på sannolika skäl misstänkt för ett sådant brott bara ska släppas på fri fot om det är uppenbart att det saknas skäl till häktning.

Till följd av propositionen Skärpta straff för brott i kriminella nät- verk beslutade riksdagen nyligen att sänka gränsen för presumtions- regeln, så att den tillämpas när misstanken avser ett brott med lägst ett år och sex månaders fängelse i straffskalan (prop. 2022/23:53, bet. 2022/23:JuU8 och rskr. 2022/23:179). Tillsammans med vissa straffskärpningar innebär sänkningen att presumtionsregeln fram- över även täcker in allvarliga brott som rån, grov misshandel och grov utpressning. Detta är brott som är vanligt förekommande i krimi- nella nätverk, och genom att brotten omfattas av presumtionsregeln skapas bättre förutsättningar för de brottsbekämpande myndigheterna

1881

Bilaga 1

SOU 2025:66

att effektivt utreda och lagföra dessa. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2023.

Häktning är ett viktigt verktyg för att förhindra och klara upp all- varlig brottslighet, även när brottet inte har någon koppling till kri- minella nätverk och inte omfattas av den utvidgade tillämpningen av presumtionsregeln. Det finns därför anledning att återkomma till pre- sumtionsregelns utformning och tillämpningsområde, vilket också har aviserats i samband med de lagändringar som nyligen har gjorts (se prop. 2022/23:53 s. 131). När utredaren nu ska göra en bred över- syn av straffskalorna är det ett lämpligt sammanhang att samtidigt överväga i vilka ytterligare fall presumtionsregeln, som är relaterad till ett brotts minimistraff, bör kunna tillämpas.

Det finns således skäl att analysera hur lagstiftningen kan ändras så att presumtionsregeln kan tillämpas även vid vissa andra allvarliga brott, där en mer regelmässig användning av häktning framstår som angeläget och motiverat. Inte minst behöver detta övervägas när det gäller mäns våld mot kvinnor. Samhället har ett ansvar för att skydda kvinnor från våld och andra kränkningar i nära relationer. Det ställs därför stora krav på att samhället och de brottsbekämpande myndig- heterna kan agera och vidta nödvändiga och effektiva åtgärder i dessa fall. En utökad och mer regelmässig användning av häktning vid t.ex. grov kvinnofridskränkning, som i dag inte omfattas av presumtions- regeln, kan stärka skyddet för utsatta kvinnor genom att en våldsam man frihetsberövas snabbt och därigenom hålls borta från hemmet. Det kan också skapa bättre förutsättningar för att säkra bevisning så att lagföring kan säkerställas, vilket är viktigt för brottsoffrets upp- rättelse.

En presumtion för häktning i de aktuella fallen kan åstadkommas på olika sätt. Ett alternativ är att sänka gränsen för presumtionsregeln ytterligare. En sänkning som innebär att presumtionen tillämpas redan när misstanken avser ett brott med lägst ett års fängelse i straffskalan innebär att även grov kvinnofridskränkning, med nuvarande straff- skala, omfattas av en presumtion för häktning. Tillämpningsområdet kan dock även utökas på andra sätt, som också gör det möjligt att undvika att presumtionsregeln träffar brott där en mer regelmässig användning av häktning inte framstår som en lika angelägen åtgärd. Exempelvis kan straffskärpningar i form av höjda minimistraff leda till att vissa specifika brott omfattas av presumtionsregeln. Med en sådan åtgärd markeras samtidigt brottets allvar, vilket är av särskild

1882

SOU 2025:66

Bilaga 1

vikt inte minst vid mäns våld mot kvinnor. Ett annat sätt att utöka tillämpningsområdet kan vara att med en uppräkning ange vilka ytter- ligare brott som bör omfattas av en presumtion för häktning.

Presumtionsregeln bör även fortsättningsvis endast kunna tillämpas vid misstanke om allvarlig brottslighet.

Utredaren ska därför

•överväga och föreslå ändringar som innebär att presumtionen för häktning vid allvarlig brottslighet även ska gälla vid vissa andra allvarliga brott som t.ex. grov kvinnofridskränkning, antingen genom att sänka gränsen för tillämpning av presumtionsregeln till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan eller på något annat sätt, och

•oavsett ställningstagande lämna nödvändiga författningsförslag som möjliggör att gränsen för presumtionsregeln kan sänkas till brott med lägst ett års fängelse i straffskalan.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska lämna en uttömmande och heltäckande redogörelse för förslagens konsekvenser, såväl ekonomiska som övriga. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren lägga särskild vikt vid effekterna för rättsväsendets olika myndigheter, t.ex. Kriminalvården. Om förslagen leder till kostnads- ökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finan- sieras. I konsekvensbeskrivningen ingår att analysera, beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av förslagen. Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska effekterna i utredningsarbetets alla delar, från problembeskrivning och syfte till analys av alternativ och motiv till förslag. Konsekvensanalysen ska på- börjas så tidigt som möjligt. Utredaren ska motivera sina ställnings- taganden även utifrån kostnadseffektivitet.

Utredaren ska redogöra för förslagens konsekvenser vad gäller för- enligheten med grundläggande fri- och rättigheter enligt bl.a. regerings- formen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt barnets rättigheter bl.a. utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). De önskvärda effekter som kommer

1883

Bilaga 1

SOU 2025:66

till uttryck i relevanta tillkännagivanden från riksdagen ska också tas i beaktande.

Utredaren ska särskilt uppmärksamma vilka förändrade krav som ett genomförande av förslagen innebär för berörda myndigheter.

Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets-, likabehand- lings-, ungdoms- och barnrättsperspektiv i de analyser som görs.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i den utsträckning det behövs samråda med berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska vidare hålla sig in- formerad om sådant arbete inom Regeringskansliet som är relevant för uppdraget, till exempel beredningen av Preskriptionsutredning- ens betänkande SOU 2021:90.

Utredaren ska också hålla sig informerad om och, i den mån det bedöms vara nödvändigt och lämpligt, samråda med andra utred- ningar som kan vara relevanta för uppdraget. Av särskilt intresse är Utredningen om ett förstärkt samhällsskydd och en minskad risk för återfall i brott (Ju 2022:10), Utredningen om frihetsberövande påfölj- der för unga (Ju 2021:17) och Utredningen om skärpta regler för unga lagöverträdare (Ju 2023:13).

Utredaren ska göra de internationella jämförelser som kan anses vara relevanta. De nordiska ländernas regleringar bör då särskilt upp- märksammas. I detta sammanhang ska utredaren undersöka och be- skriva hur påföljdssystemet är utformat i några länder som är jämför- bara med Sverige, däribland de nordiska länderna, Tyskland och Storbritannien.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2025.

(Justitiedepartementet)

1884

SOU 2025:66

Bilaga 3

Påföljd

1.Fängelse 2 månader

2.Straffet enligt punkten 1 ska vara villkorligt. Tilläggssanktion: Övervakning

Exempel 3 b – villkorligt fängelse med övervakning samt förordnande enligt 27 kap. 3 § andra stycket brottsbalken

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Grovt rattfylleri, 2025-03-07, 4 a § lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott

Påföljd

1.Fängelse 2 månader

2.Straffet enligt punkten 1 ska vara villkorligt. Tilläggssanktion: Övervakning

Förordnande enligt 27 kap. 3 § andra stycket brottsbalken:

– Den dömde ska stå under övervakning från dagen för denna dom.

Exempel 4 – villkorligt fängelse med två tilläggssanktioner

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Grovt skattebrott, 2025-03-07, 4 § skattebrottslagen (1971:69)

Påföljd

1.Fängelse 1 år 6 månader

2.Straffet enligt punkten 1 ska vara villkorligt. Tilläggssanktioner:

1889

SOU 2025:66

Bilaga 3

Exempel 6 b – delvis villkorligt fängelse med förordnande enligt 27 kap. 3 § andra stycket brottsbalken

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Grov skadegörelse, 2025-03-09, 12 kap. 3 § brottsbalken

Påföljd

1.Fängelse 1 år 6 månader

2.Straffet enligt punkten 1 ska till en tid av 1 år vara villkorligt. Tilläggssanktion: Övervakning

Förordnande enligt 27 kap. 3 § andra stycket brottsbalken:

– Den dömde ska stå under övervakning från dagen för denna dom.

–Straffet i den del som inte är villkorlig ska börja avtjänas trots att domen inte har fått laga kraft.

Ovillkorligt fängelse med beslut om upphävande

Exempel 7 – vanligt beslut om upphävande av villkorlighet

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Grovt bedrägeri, 2025-03-10, 9 kap. 3 § brottsbalken

Påföljd

1.Fängelse 1 år 3 månader

2.Tidigare beslut om att fängelsestraffet (9 månader) i dom 2024-12- 14, B 10751-24 ska vara villkorligt upphävs.

3.Från straffet i dom 2024-12-14, B 10751-24 ska 2 månader avräknas med anledning av vad som fullgjorts av en tilläggssanktion.

1891

Bilaga 3

SOU 2025:66

Exempel 8 – upphävande av beslut om att en del av ett fängelsestraff ska vara villkorligt

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Rån, 2025-03-11, 8 kap. 5 § brottsbalken

Påföljd

1.Fängelse 2 år

2.Tidigare beslut om att del av fängelsestraffet (4 månader) i dom 2024-06-07, B 1051-24 ska vara villkorlig upphävs.

3.Från straffet i dom 2024-06-07, B 1051-24 ska 1 månad avräknas med anledning av vad som fullgjorts av en tilläggssanktion.

Exempel 9 – upphävande av flera beslut om villkorlighet

DOMSLUT

Brott som den tilltalade döms för

Grovt skattebrott, 2025-03-12, 4 § skattebrottslagen (1971:69)

Påföljd

1.Fängelse 4 år

2.Tidigare beslut om att fängelsestraffet (4 månader) i dom 2024-

08-30, B 9902-24 ska vara villkorligt upphävs.

3.Tidigare beslut om att fängelsestraffet (6 månader) i dom 2024-

11-06, B 10207-24 ska vara villkorligt upphävs.

4.Från straffet i dom 2024-08-30, B 9902-24 ska 3 månader avräknas med anledning av vad som fullgjorts av en tilläggssanktion.

5.Från straffet i dom 2024-11-06, B 10207-24 ska 1 månad avräknas med anledning av vad som fullgjorts av en tilläggssanktion.

1892

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41]

Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]

Utrikesdepartementet

Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]

	vissa typer av sanktionskumulation ....................	1663
12.4.10 Strafflindring på grund av andra
	omständigheter ....................................................	1665
12.4.11	Strafflindringsgrunderna som avser
	utredningsmedverkan ..........................................	1668
12.4.12 Kravet på särskilda skäl för att gå under
	straffminimum med hänvisning till en
	strafflindringsgrund.............................................	1670
12.4.13	Bestämmelsen om påföljdseftergift ....................	1671
12.4.14 Strafflindringsgrunderna är i övrigt
	väl avvägda............................................................	1672

13	En presumtion för häktning i fler fall ........................	1677
13.1	Uppdrag och disposition ....................................................	1677
13.2 En inledande beskrivning av tvångsmedlet häktning ........		1678
	13.2.1 Häktningens funktion samt förhållandet
	till den enskildes fri- och rättigheter ..................	1678
	13.2.2 De nuvarande förutsättningarna för häktning ...	1680
	13.2.3 Statistik över antalet häktade ..............................	1693
13.3 En utvidgning av presumtionen för häktning ...................		1696
	13.3.1 En utvidgning genom att sänka det
	minimistraff som ska vara föreskrivet
	för brottet ............................................................	1696
	13.3.2 En utvidgning till vissa specifika brott
	med ett lägre minimistraff ...................................	1704
	13.3.3 En utvidgning till försök, förberedelse
	eller stämpling till särskilt allvarliga brott ..........	1707

14 Följdändringar i den straffprocessuella
	lagstiftningen m.m. ................................................		1715
14.1	Inledning och allmänna utgångspunkter...........................		1715
	14.1.1 Behovet av följdändringar och en mer
		genomgripande översyn av de
		straffprocessuella reglerna ..................................	1715
	14.1.2	Kapitlets disposition ...........................................	1716
14.2	Gripande, anhållande och häktning ...................................		1716
	14.2.1	Nuvarande reglering............................................	1716
	14.2.2	Överväganden och bedömning ..........................	1718
14.3	Hemliga tvångsmedel m.m.................................................		1720
	14.3.1	Nuvarande reglering............................................	1720
	14.3.2	Överväganden och förslag ..................................	1721
14.4	Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning ......		1722
	14.4.1	Nuvarande reglering............................................	1722
	14.4.2	Överväganden och förslag ..................................	1725
14.5	Strafföreläggande ................................................................		1727
	14.5.1	Nuvarande reglering............................................	1727
	14.5.2	Överväganden och förslag ..................................	1728
14.6	Förordnande av offentlig försvarare..................................		1731
	14.6.1	Nuvarande reglering............................................	1731
	14.6.2	Överväganden och förslag ..................................	1732
14.7	Rättegången i brottmål – avgörande efter
	huvudförhandling i den tilltalades utevaro........................		1734
	14.7.1	Nuvarande reglering............................................	1734
	14.7.2	Överväganden och förslag ..................................	1734
14.8	Rättegången i brottmål
	– avgörande utan huvudförhandling ..................................		1736
	14.8.1	Nuvarande reglering............................................	1736
	14.8.2	Överväganden och förslag ..................................	1738
14.9	Rättegången i brottmål – dom i förenklad form...............		1740
	14.9.1	Nuvarande reglering............................................	1740
	14.9.2	Överväganden och förslag ..................................	1741

	14.14.6	Passlagen..............................................................	1767
	14.14.7	Lagen om belastningsregister .............................	1768
	14.14.8	Häkteslagen .........................................................	1769
	14.14.9	Ytterligare lagändringar samt
		förordningsändringar behöver övervägas i det
		fortsatta lagstiftningsarbetet ..............................	1769
DEL 7 Ikraftträdande, övergångsbestämmelser
	och konsekvenser
15	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............		1773
15.1	Ikraftträdande .....................................................................		1773
	15.1.1	Skälen för vårt förslag .........................................	1773
15.2	Övergångsbestämmelser ....................................................		1774
	15.2.1	Skälen för våra förslag och vår bedömning........	1775
16	Konsekvenser ........................................................		1785
16.1	Inledning .............................................................................		1785
16.2	Ekonomiska konsekvenser ................................................		1787
	16.2.1	Övergripande effekter av våra förslag
		och vissa ingångsvärden ......................................	1788
	16.2.2	Kriminalvårdens kostnader.................................	1789
	16.2.3	Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten,
		Ekobrottsmyndigheten och domstolarna..........	1815
	16.2.4	Kostnader för rättsväsendets övriga
		myndigheter ........................................................	1820
	16.2.5	Särskilt om ungdomspåföljder ...........................	1821
	16.2.6	Finansiering .........................................................	1822
16.3	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet ..................................		1823
16.4	Konsekvenser för jämställdheten ......................................		1825
16.5	Konsekvenser för barn .......................................................		1826
16.6	Övriga konsekvenser som anges
	i kommittéförordningen ....................................................		1827

17	Författningsförslag som inte
	följer av ställningstagandena ...................................	1831
17.1	Inledning .............................................................................	1831
17.2	Alternativa författningsförslag...........................................	1831
	17.2.1 Alternativt förslag till lag om ändring
	i rättegångsbalken ................................................	1831
	17.2.2 Alternativt förslag till lag om ändring
	i brottsbalken .......................................................	1832
17.3	Författningskommentar .....................................................	1833
	17.3.1 Det alternativa förslaget till lag
	om ändring i rättegångsbalken ............................	1833
	17.3.2 Det alternativa förslaget till lag
	om ändring i brottsbalken ...................................	1834
17.4	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................	1843
18 Konsekvenser av de förslag som utredningen
	inte står bakom......................................................	1845
18.1	Inledning .............................................................................	1845
18.2	Kriminalvårdens kostnader och finansiering av dessa.......	1845
	18.2.1 Skärpta straff för flerfaldig brottslighet .............	1845
	18.2.2 Skärpta straff för brott som har
	samband med kriminella nätverk ........................	1847
	18.2.3 Häktningspresumtionen ska gälla i fler fall .......	1849
18.3	Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten,
	Ekobrottsmyndigheten och domstolarna .........................	1851
	18.3.1 Skärpta straff för flerfaldig brottslighet .............	1851
	18.3.2 Häktningspresumtionen ska gälla i fler fall .......	1853
18.4	Sammantagen beräkning.....................................................	1856

Innehåll		SOU 2025:66
Särskilda yttranden ........................................................			1857
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2023:115.......................................		1863
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:181.......................................		1885
Bilaga 3 Exempel på utformningen av domslut när det
	beslutas att ett fängelsestraff ska vara villkorligt		...... 1887